Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik : Eine transaktionskostenökonomische Analyse

Anatol Adam Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik

Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen Herausgegeben von Thomas Jäger

Anatol Adam

Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik Eine transaktionskostenökonomische Analyse

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. 1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: STRAUSS GMBH, Mörlenbach Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-18065-6

Inhalt

Abbildungs-, Diagramm- und Kartenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Vorwort

8 9 13

I.

Die Einleitung

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II.

Die Transaktionskostenökonomik: Ein Ansatz zur Analyse staatlicher Sicherheitsorganisationen

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1.

Die Transaktionskostenökonomik in der sozialwissenschaftlichen Institutionenforschung 2. Die Organisationsfrage im Politikfeld Sicherheit: Der Forschungsstand 2.1 Die empirisch-analytische Forschung 2.2 Die praxisorientierte Diskussion 2.3 Das Zwischenfazit 3. Die Transaktionskostenökonomik 3.1 Die staatliche Bürokratie als Analysegegenstand der Transaktionskostenökonomik 3.2 Die Prämissen der Transaktionskostenökonomie 3.3 Das Transaktionskonzept und die Operationalisierung der Transaktionskosten 3.4 Das institutionelle Arrangement als innovatives Organisationskonzept 3.5 Das Governance-Modell 3.6 Die kritische Würdigung der Transaktionskostenökonomik 3.7 Die transaktionsökonomische Analyse der Sicherheitsbehördenarchitektur 4. Die Methode: Die Fallstudie

20 24 25 32 34 36 36 38 41 48 54 57 58 60

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III.

Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik: Eine transaktionskostenökonomische Analyse

Die Rahmenbedingungen der Grenzsicherheitspolitik: Das Konzept, die Interessen und die Bedrohungen 1.1 Das brasilianische Grenzkonzept 1.2 Die sozioökonomischen Wertstrukturen: Ein Abriss 1.3 Die perzepierten Bedrohungen 1.3.1 Die Süd-, Südost- und Nordostregion 1.3.2 Die West- und Nordregion 1.4 Das Zwischenfazit 2. Die Durchführungsbehörden und die Leistungstiefenstruktur im grenzsicherheitspolitischen Funktionsbereich 2.1 Die Grenzsicherungsstrukturen im Justizministerium 2.1.1 Die Bundespolizei 2.1.2 Die Bundesstraßenpolizei 2.1.3 Das Sekretariat für öffentliche Sicherheit 2.1.4 Das Zwischenfazit 2.2 Die Grenzsicherungsstrukturen im Finanz-, Agrar-, Gesundheits- und Umweltministerium 2.2.1 Die Steuer- und Zollbehörde 2.2.2 Die Grenzkontrollbehörden der Agrar-, Gesundheitsund Umweltministerien 2.2.3 Das Zwischenfazit 2.3 Die Grenzsicherungsstrukturen im Verteidigungsministerium 2.3.1 Die Luftwaffe 2.3.2 Die Marine 2.3.3 Das Heer 2.3.4 Das Zwischenfazit 2.4 Die Grenzsicherungsstrukturen im Präsidialamt 2.4.1 Die nationale Intelligence-Behörde 2.4.2 Das Leitungsreferat des Amazonasschutzprogramms 2.4.3 Das Zwischenfazit 2.5 Die Zusammenfassung und Bewertung der Analyseergebnisse

65

1.

6

65 67 71 82 85 92 97 98 99 99 118 124 132 133 134 143 147 149 150 165 174 186 187 188 192 195 195

3.

Die Handlungsoptionen der politischen Führung

199

IV.

Das Fazit

207

Literatur

209

7

Abbildungs-, Diagramm- und Kartenverzeichnis Abbildung I Abbildung II Abbildung III Abbildung IV Abbildung V Abbildung VI Abbildung VII Abbildung VIII Abbildung IX Abbildung X Abbildung XI Abbildung XII Abbildung XIII Abbildung XIV Abbildung XV Abbildung XVI Abbildung XVII

21 44 53 55 77 80 107 108 120 135 137 153 158 167 168 170 177

Diagramm I Diagramm II Diagramm III Diagramm IV Diagramm V Diagramm VI Diagramm VII Diagramm VIII Diagramm IX Diagramm X Diagramm XI Diagramm XII Diagramm XIII Diagramm XIV Diagramm XV

110 111 113 115 121 122 138 139 162 171 181 184 185 190 194

Karte I Karte II

8

72 86

Abkürzungsverzeichnis ABIN ANAC ANP ANVISA CAOP CDN CENSIPAM CESPORTOS CGDI CGO CGPI CGPMAF CGU CINDACTA CINTEPOL CM COESF COMAR COMDABRA COMGAR ComOpNav CONFRON CONPORTOS COPEI COREP COTER CPI CRI DCOR DECEA DEL DIP

Agência Brasileira de Inteligência Nacional Agência Nacional de Aviação Civil Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustiveis Agência Nacional de Vigilância Sanitária Coordenação de Aviação Operacional Conselho de Defesa Nacional Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia Comissões Estaduais de Segurança Pública nos Portos, Terminais e Vias Navegáveis Coordenação-Geral de Defesa Institucional Coordenação-Geral de Operações Coordenação-Geral de Polícia de Imigração Coordenação-Geral de Polícia Marítima, Aeroportuária e de Fronteira Controladoria-Geral da União Centros Integrados de Defesa Aérea e Contrôle de Tráfego Aéreo Centro Integrado de Inteligência Policial Comando Militar Coordenação de Operações Especiais de Fronteira Comando Aéreo Regional Comando de Defesa Aeroespacial Brasileiro Comando-Geral de Operações Aéreas Comando de Operações Navais Postos de Controle de Fronteira Comissão Nacional de Segurança Pública nos Portos, Terminais e Vias Navegáveis Coordenação-Geral de Pesquisa e Investigação Coordenação Especial de Vigilância e Repressão Comando de Operações Terrestres Comissão Parlamentar de Inquérito Centro Regional de Inteligência Diretoria de Combate ao Crime Organizado Departamento de Controle de Espaço Aéreo Delegacia Diretoria de Inteligência Policial 9

DIREX DITEC DOF DPF DPRF DRPRF EB FAB FAE FNS FNSP FUNAPOL GAV GAVCA GDA GEFRON GGI GGIM GSI GT GTT IBAMA IBGE INFRAERO MB MD MJ MS NEPOM PA PCC PEF PEFRON PNSP PR PRONASCI RFB 10

Diretoria Executiva Diretoria Técnico-Científica Departamento de Operações de Fronteira Departamento da Polícia Federal Departamento de Polícia Rodoviária Distritos Regionais de Polícia Rodoviária Federal Exército Brasileiro Força Aérea Brasileira Forças Aéreas Força Nacional de Segurança Pública Fundo Nacional de Segurança Pública Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Ativivdades-fim da Polícia Federal Grupo de Aviação Grupo de Aviação de Caça Grupo de Defesa Aérea Grupo Especial de Fronteira Gabinete de Gestão Integrada Gabinete de Gestão Integrada Municipais Gabinete de Segurança Institucional Esquadrão de Grupo do Transporte Esquadrão de Grupo do Transporte de Tropa Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Infra-Estrutura Aeroportuária Marinha do Brasil Ministério da Defesa Ministério da Justiça Ministério de Saúde Núcleo de Polícia Marítima Postos Avançados Primeiro Comando Capital Pelotão Especial de Fronteira Policiamento Especializado de Fronteira Plano Nacional de Segurança Pública Presidência da República Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania Receita Federal do Brasil

SAEI SENASP SINIVEM SIPAM SISBIN SIVAM SR SRPRF SRPV-SP UNODC VIGIAGRO

Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais Secretaria Nacional de Segurança Pública Projeto Fronteiras Sistema de Proteção da Amazônia Sistema Brasileiro de Inteligência Sistema da Vigilância da Amazônia Superintendências Regionais Superintendências Regionais de Polícia Rodoviária Federal Serviço Regional de Proteção ao Vôo de São Paulo United Nations Office on Drugs and Crime Vigilância Agripecuária Internacional

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Vorwort

Diese Arbeit wäre nie zustande gekommen, hätte mich nicht sowohl ein wissenschaftlich-professionelles Umfeld als auch ein wunderbares Privatumfeld so toll unterstützt. Auch wenn ich nicht jeden einzeln erwähnen kann, nutze ich das Vorwort, um wenigsten einigen persönlich zu danken. Zunächst gilt ein besonderer Dank meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Thomas Jäger, der das Forschungsprojekt durch seine Anregungen und Gedanken nachhaltig beeinflusste und mich in meinem Erkenntnisinteresse immer bestärkte. Ich möchte mich auch bei seinem Lehrstuhl-Team für die Hilfen und Kommentare bedanken. Gerade die Oberseminare waren eine wichtige Inspirations- und Orientierungsquelle für die positive Entwicklung des Forschungsprozesses. Für sein Korreferat und seine Oberseminare möchte ich noch Herrn Professor Dr. Wessels und seinem Lehrstuhl-Team danken. Der Friedrich-Ebert-Stiftung gebührt ein ganz großer Dank, da ihre finanzielle Unterstützung dem Projekt erst die nötige Planungs- und Umsetzungssicherheit gewährte und ihr ideelles Förderprogramm mir zudem eine Plattform bot, auch außerhalb eines Fachpublikums meine Thesen und Ideen zu diskutieren. Besonders möchte ich Sohel Ahmed von der Studien-förderung hervorheben und meinen Vertrauensdozenten Herrn Professor Dr. Federico Foders. Ihm danke ich nicht nur für Anregungen, sondern an dieser Stelle auch für unsere Zusammenarbeit im Rahmen eines außeruniversitären Engagements. Stellvertretend für alle Interviewpartner in Brasilien, danke ich denen, die mir bei der Suche, Auswahl und Kontaktaufnahme geholfen haben: Frau Dr. Britta Joerißen und Herrn Cassio Franca von der Friedrich-Ebert-Stiftung in São Paulo, Dr. Thomas Fatheuer und Marilene de Paula von der Heinrich-BöllStiftung in Rio de Janeiro sowie Herrn Dr. Wilhelm Hofmeister von der Konrad-Adenauer-Stiftung in Rio de Janeiro. Ferner Frau Verônica Farias für das Zimmer in Rio de Janeiro, das mir das Arbeiten vor Ort sehr erleichterte. Des Weiteren möchte ich mich besonders bei denen bedanken, die durch Anregungen und Korrekturlesen die Dissertation intensiv unterstützten. Danke Angela, Christian und Daniel sowie Mama, für dein professionelles Lektorat. Abschließend danke ich meinen Eltern, meiner Schwester, der Familie meiner Freundin und allen meinen Freunden für ihre so kraftspendende Lebens13

freude und Herzlichkeit. Dies gilt besonders für meine Freundin Angela, der ich dieses Buch widme. Köln, Dezember 2010

Anatol Adam

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I. Die Einleitung

Als brasilianische Medien am 04. und 05. Juni 2009 vom gezielten „Abschuss“ einer aus Bolivien kommenden Drogenkuriermaschine berichteten, rückte die Frage der Luftraumsicherung und allgemeiner der Grenzsicherheitspolitik ins Blickfeld einer breiteren Öffentlichkeit. Die Sachlage stellte sich folgender Maßen dar. Die brasilianischen Medien zeigten ein von der Luftwaffe freigegebenes Bildmaterial von der erstmaligen Anwendung eines seit 2004 in Kraft befindlichen „Abschussgesetzes“. Dieses Fluginterdiktionsgesetz erlaubt der brasilianischen Luftwaffe, ein als illegal identifiziertes Flugobjekt abzuschießen. Im vorliegenden Fall war eine einmotorige Cessna von Bolivien aus kommend in den brasilianischen Luftraum ohne offizielle Genehmigung eingedrungen. Nachdem sie durch eine Aufklärungseinheit der Luftwaffe entdeckt und zur Routenänderung aufgefordert wurde, der Pilot sich aber den Anweisungen widersetzte, feuerte die Abfangrotte Warnschüsse ab, die das Flugobjekt schließlich zur unmittelbaren Landung zwangen. Die Besatzung konnte zwar fliehen, doch fanden die für eine strafrechtliche Festnahme zuständigen Beamten der Bundespolizei über 176 Kilogramm Kokain im zurückgelassenen Kleinflugzeug.1 Der Bericht verdeutlicht, dass Brasiliens dünnbevölkerte West- und Nordgrenze eine Transitroute des internationalen Drogenhandels darstellt. Eine erste tiefere Auseinandersetzung mit den Grenzsicherungsstrukturen in Brasilien zeigte dann, dass verschiedenste Organe in dem Politikfeld tätig sind und dass diese in den letzten Jahren ihre Fähigkeiten bisweilen neu ausgerichtet haben. Beispielsweise hat eine Sondereinheit des brasilianischen Zolls zur Unterbindung von Warenschmuggel und Produktpiraterie begonnen, größere Grenzareale zu kontrollieren und greift dabei auf Schnellboote, geländegängige Fahrzeuge und informationsdienstliche Ermittlungstechniken zurück. Darüber hinaus scheint die brasilianische Luftwaffe umfassender in eine Grenzsicherheitspolitik 1 Vgl. Abreu, Diego: Tiros contra avião boliviano foram os primeiros desde a Lei do Abate, diz FAB, unter: http://g1.globo.com/Noticias/Brasil/0,,MUL1185074-5598,00TIROS+CONTRA+AVIAO+BOLIVIANO+FORAM+OS+PRIMEIROS+DESDE+A+LEI+DO+A BATE+DIZ+FA.html, Download: 01.08.2009.

A. Adam, Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik, DOI 10.1007/978-3-531-92809-8_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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einbezogen zu sein, die sie ermächtigt in genuin polizeilich-strafrechtlichen Kompetenzbereichen tätig zu werden. Auffallend dabei ist, dass die Teilstreitkraft gerade für diese Grenzkontrolleinsätze einen spezifischen Abfangjäger unterhält, der auf ähnlichen Flughöhen wie Fluggeräte vom Typ Cessna operieren kann und damit ein militärisches Instrument darstellt, dass auch zur Abwehr nicht-militärischer Bedrohungen geeignet ist. Die grundsätzlich für die Grenzsicherung zuständige Bundespolizei hat an Hochseehäfen paramilitärische Einsatzstrukturen eingerichtet, um raumgreifender gegen transnationale Kriminalität vorgehen zu können, aber auch um die strategisch bedeutsamen Anlagen vor Gefahren wie Terroranschlägen oder Schiffsunglücken besser zu schützen. Die Beobachtungen offenbaren, dass sich in den Grenzsicherungsstrukturen Brasiliens die Anforderungen, Fähigkeiten und Kompetenzräume verschiedener, spezialisierter Sicherheitsorgane im Zuge eines diffuseren Bedrohungs- und Risikospektrums zunehmend verändert und verschränkt haben. Es stellte sich daher die Frage, wie die beobachteten Veränderungen in den Beitragsstrukturen zur Grenzsicherung der verschiedenen staatlichen Sicherheitsorgane einzuordnen und zu analysieren waren. Wenn die Beitragsstrukturen von Sicherheitsbehörden zu einem Politikfeld untersucht werden, beschäftigt man sich eigentlich mit der Frage der Leistungstiefe einer Organisation. In den allgemeinen Organisationswissenschaften wird hierfür häufig die Transaktionskostenökonomik von Oliver E. Williamson herangezogen. Diese wurde im Gegensatz zu anderen Teilansätzen der Institutionenökonomik wie Verfügungsrechtetheorie oder Prinzipal-Agenten-Theorie bis dato kaum für die Analyse der Aufbau- und Ablaufstrukturen in staatlichen, geschweige denn sicherheitspolitischen Durchführungsorganisationen hinzugezogen. Die eingehendere Auseinandersetzung mit der Grenzsicherheitspolitik in Brasilien und der dafür zuständigen Behördenarchitektur zeigte, dass die Transaktionskostenökonomik ein geeigneter Zugang war, um die Veränderungen in der Leistungstiefenstruktur der beteiligten Durchführungsorganisationen analysieren zu können. Betrachtet man die staatliche Behördenarchitektur wird deutlich, dass jede Teilbürokratie mit verschiedenen und im Vergleich zu anderen Behörden mitunter ähnlichen beziehungsweise interagierenden Aufgaben betraut ist. Im Falle der Grenzsicherheitspolitik übernehmen einige Behörden die Kontrolle der Warenein- und -ausfuhr an offiziellen Übergängen wie internationale Straßenverbindungen, Seehäfen und Flughäfen, andere prüfen den Personengrenzverkehr und wieder andere bewachen die allgemeinen, häufig unbefestigten Grenzverläufe. Die zuständige Behördenarchitektur ist also von Spezialisierung und Arbeitsteilung geprägt, was für Teilbürokratien im Umkehrschluss zwangsläufig bedeutet, sich wechselseitig abzustimmen und fehlende Kapazitäten und Kompetenzen durch Tauschstrukturen zu akquirieren. Die für die Gesamtauftrags16

durchführung notwendigen und nicht selbst verfügbaren Fähigkeiten werden bei anderen, in diesem Themenbereich spezialisierteren staatlichen Einheiten, aber auch bei Privatanbietern eingeholt, Beispiele wären Informationen, spezialisiertes Personal und/oder technische Anlagen. Die vorliegende Arbeit geht im Sinne der Transaktionskostenökonomik davon aus, dass eine Behörde etwaige Zusatzkapazitäten je nach Relevanz für den eigenen Auftragskatalog im Bedarfsfall ad hoc abruft, im Rahmen stärker institutionalisierter Partnerschaften oder bei hoher Verfügungsnotwendigkeit durch den organisationsinternen Fähigkeitsaufbau längerfristig garantieren möchte. Übertragen auf die brasilianische Sicherheitsbehördenarchitektur bedeutet dies, zu untersuchen, wie die Spezialbürokratien Militär, Polizei oder Zoll ihren jeweiligen Beitrag zur umfassenden Grenzsicherung organisieren. Inwieweit greifen sie auf Kapazitäten der Nachbarbehörden zurück, existieren interbürokratische Partnerschaften, bei denen Fähigkeiten längerfristig kooperativ genutzt werden, oder wurden aufgrund veränderter Rahmenbedingungen und/oder interner Neuausrichtungen die Organisationsgrenzen so ausgeweitet, dass Aufgaben nun autonom vollziehbar sind. Da dieser Fragenkomplex durch die etablierten Instrumente der sicherheitspolitischen Organisationsforschung wie Bürokratietheorie, verhaltenswissenschaftliche Ansätze oder die Prinzipal-Agenten-Theorie nur bedingt erklärt werden konnte, wurde auf die Transaktionskostenökonomik von Oliver E. Williamson zurückgegriffen. Der institutionenökonomische Brückenansatz zwischen Organisationsökonomik und -soziologie beschäftigt sich mit einer so genannten „Make-or-Buy“-Entscheidung: ‚Wann und warum beschließen Akteure ein Gut beziehungsweise eine „Transaktion“ durch Eigenherstellung, durch längerfristige Kooperation oder durch Fremdbezug zu erhalten?’ Die Prozesse und Relevanzabwägungen zur eigenen Leistungstiefe verlaufen bei den staatlichen Behörden, anders als bei Unternehmen, im Schatten der politischen Führungs- und Entscheidungsebene ab. Jede Behörde beziehungsweise jedes Ministerium bedarf der politischen Intervention und Legitimation für die Änderung von Kompetenz- und Organisationsanordnungen. Denn es ist die politische Ebene, die den „Regierungskonzern“ organisiert, was durch die Erarbeitung strategischer Leitlinien, dem Erlass von Gesetzen und Verordnungen, der Zuweisung von Einzelbudgets und eben durch die Zuordnung von Aufgaben und Verantwortungsbereichen erfolgt. Die Arbeit wird daher die Erkenntnisse der Untersuchung zur Organisationsentwicklung innerhalb einer Behördenarchitektur aufgreifen, um auch die politischen Handlungsoptionen zur effizienteren und effektiveren Anordnung der Grenzsicherheitspolitik in Brasilien in einer Abschlussdiskussion zu skizzieren. Die zwei prioritären Erkenntnisziele des Forschungsprojekts sind damit erstens eine umfassende Analyse der Ausgestaltung und Entwicklung staatlicher 17

Durchführungsorganisationen im Politikfeld Grenzsicherheit in Brasilien. Dabei wird zweitens eine empirisch unternehmensfokussierte Organisationstheorie auf die staatliche Behördenstruktur angewendet. Die Ergebnisse der theoriegeleiteten Untersuchung zur Sicherheitsarchitektur werden in einer Zusammenführung hinsichtlich ihrer Implikationen für einen politischen Gestaltungsauftrag kurz erörtert. Die Dissertation ist in zwei Hauptkapitel unterteilt. Der Theorieabschnitt beginnt damit, die Rolle der Transaktionskostenökonomik in der sozialwissenschaftlichen Institutionenforschung aufzuzeigen. Dem folgt ein Kurzkapitel zum Forschungsstand, das die Notwendigkeit alternativer Zugänge zur Analyse von Organisationsfragen bei Sicherheitsbehörden unterstreicht. Daraufhin wird die Transaktionskostenökonomik als alternatives Ordnungs- und Erklärungsinstrument vorgestellt und ihre Anwendbarkeit auf staatliche Organisationsprozesse begründet. Den Abschluss des Theoriekapitels bilden die Beweggründe für die Heranziehung der Fallstudie, die die geeignetste Methode darstellte, um wenig genutzte Themen- und Theoriegebiete zu erforschen. Der analytische Teil der Arbeit eröffnet mit der Darstellung und Entwicklung des Handlungsumfeldes staatlicher Grenzsicherheitsbürokratien in Brasilien. Hierbei werden das spezifische Grenzkonzept des Landes, die sozioökonomische Rolle der Grenzzonen sowie die aktuellen Bedrohungsperzeptionen dargestellt. Diese drei Umfeldparameter bilden eine Basis grenzsicherheitspolitischer Grundorientierungen. Im Analyseteil werden dann die Durchführungsorgane deskribiert und hinsichtlich der jeweiligen Organisationsausgestaltung und -entwicklung mit Hilfe des justierten Forschungsansatzes beleuchtet. Den Abschluss des Disserationsprojektes bildet eine Kurzdiskussion der politischen Handlungsoptionen, die sich aus dem transaktionskostenökonomisch eruierten Lagebild ergeben könnten.

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II. Die Transaktionskostenökonomik: Ein Ansatz zur Analyse staatlicher Sicherheitsorganisationen

Der Theorieabschnitt präsentiert mit der Transaktionskostenökonomik einen Analysezugang, der Variablen und Zusammenhänge erarbeitet hat, wieso Akteure aus Effizienzgründen verschiedene Beherrschungsniveaus für Arbeitsfelder und -schritte unterhalten. Die Transaktionskostenökonomik entstammt den Wirtschaftswissenschaften und ist elementarer Bestandteil der institutionentheoretischen Organisationsforschung, die neben Unternehmen auch Verwaltungen und ganze politische Systeme untersucht. Ob, wieso und weshalb sicherheitspolitische Vorgaben in unterschiedlicher Form von den Sicherheitsbürokratien abgewickelt werden, spielt in der aktuellen Forschung abseits des häufig nur postulierten Zielkonfliktes zwischen politischer Leitung und bürokratischer Durchführung nur eingeschränkt eine Rolle. Um die Relevanz der Thematik und den Nutzen des alternativen Analysezugangs zu verdeutlichen, erfolgt zunächst ein Kurzabriss zum Literaturstand. Dieser zeigt als erstes die Rolle der Transaktionskostenökonomik in institutionentheoretisch ausgerichteten Forschungsprogrammen innerhalb der Sozialwissenschaften, um dann anhand ausgewählter Beispiele einen Überblick zum Forschungsstand sicherheitspolitischer Organisationsfragen zu geben. Dabei wird einerseits der spezifische Erkenntnisraum der Transaktionskostenökonomik deutlich und andererseits die wissenschaftliche Notwendigkeit auch Leistungstiefenfragen der Bürokratie systematischer zu eruieren. Im dritten Teilkapitel steht die Darstellung der Prämissen, Konzepte und Modelle des transaktionskostenökonomischen Ansatzes im Mittelpunkt. Hinzu kommt die Begründung für ihre Anwendbarkeit auf Organisationsfragen staatlicher Abwicklungseinheiten. Den Abschluss des ersten Abschnitts der Studie bildet die kurze Darlegung zu den Gründen, weshalb methodisch auf eine Fallstudie zurückgegriffen wurde.

A. Adam, Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik, DOI 10.1007/978-3-531-92809-8_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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1.

Die Transaktionskostenökonomik in der sozialwissenschaftlichen Institutionenforschung

Die Transaktionskostenökonomik ist ein Teilansatz eines umfassenderen institutionenökonomischen Forschungsprogramms, das Ende der 1960er Jahre im Rahmen einer Wiederentdeckung von „Institutionen“ erarbeitet und im Laufe der Zeit empirisch-theoretisch vertieft wurde. Die Neue Institutionenökonomik ist keine einheitliche Theorie, sondern setzt sich nach herrschender Meinung aus drei Kernansätzen zusammen: dem Prinzipal-Agenten-Ansatz, auch Agenturtheorie genannt, der Verfügungsrechtetheorie sowie der Transaktionskostenökonomik. Die Zugänge firmieren häufig unter der Bezeichnung Theorien unvollständiger Verträge und teilen ein Funktionsgrundverständnis von formellen bisweilen auch informellen Institutionen als gleichzeitig begrenzende und ermöglichende Handlungskanäle. In der empirischen Anwendung werden die verschiedensten Zugänge zumeist eng komplementär verwandt.2 Der Begründer des Transaktionskostenansatzes, zentraler Wegbereiter eines institutionenökonomischen Forschungsprogramms und Wirtschaftsnobelpreisträger von 2009, Oliver E. Williamson, sieht seinen Teilansatz aber als Bestandteil einer noch breiter aufgefassten institutionentheoretischen Tradition in den Organisationswissenschaften. Die Position des Transaktionskostenansatzes in einer umfassenden institutionentheoretischen Forschung verdeutlicht Oliver E. Williamson in einem Aufsatz zu Beginn des neuen Jahrtausends anhand einer Vier-Ebenen-Skizze.

2 Vgl. North, Douglass: Institutions, in: Journal of Economic Perspectives, Jg. 5, Nr. 1, 1991, S. 97112, S. 97. Zur Neuen Institutionenökonomik, vgl. Richter, Rudolf: The New Institutional Economics: Its Start, its Meaning, its Prospects, in: European Organization Business Law Review, Nr. 6, 2005, S. 161200.; vgl. Weimer, David L./ Vining, Aidan R.: Economics, in: Kettl, Donald F./ Milward, Brinton H.: The State of Public Management, Baltimore 1996, S. 92-117.; vgl. Ebers, Mark/ Gotsch, Wilfried: Institutionenökonomische Theorien der Organisation, in: Kieser, Alfred (Hrsg.): Organisationstheorien, 5. Aufl., Stuttgart 2002, S. 199-251.

20

Level Level 1 Embeddedness: informal instutions, customs, norms, religion Level 2 Institutional environment: formal rules of the game – property rights (polity, judiciary, bureaucracy) Level 3 Governance: play of the game – contract (aligning governance structures with transactions)

Level 4 Ressource allocation and employment (prices and quantities, incentive alignment)

Frequency

Purpose

Approach

10² to 10³

Often noncaculative, spontaneous

Social Theory (e.g. Granovetter, Paul Di Maggio)

10 to 10²

Get the institutional environment right. 1st order economizing

Economics of Property Rights/ Positive Political Theory (e.g. Douglass North, Pablo Spiller, Barry Weingast, Mancur Olson, Harold Demsetz, Ronald Coase)

1 to 10

Get the governance structures right. 2nd order economizing

Transaction Costs Economics (Williamson)

continuous

Get the marginal conditions right. 3rd order economizing

Neoclassical Economics/ Agency Theory (e.g. Bengt Holmstrom and Paul Milgrom)

Abbildung I: The Economics of Institutions, (Quelle: Williamson, Oliver E.: The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, in: Journal of Economic Literature, Jg. 38, Nr. 3, 2000, S. 595-613, S. 596-600)

Den vier Ebenen sind unterschiedliche Institutionentypen zugeordnet, die sich hinsichtlich einer durchschnittlichen Veränderungsrate im Zeitverlauf, den Kernfunktionen und den spezialisierten Forschungszugängen unterscheiden. Zwischen den Ebenen bestehen grundsätzlich gewisse Wechselwirkungen, wobei die übergeordnete Ebene die Handlungsspielräume der untergeordneten beeinflusst und umgekehrt Rückkopplungseffekte der unteren auf die höhere existieren. Die erste Ebene umfasst die informellen Institutionen wie Werte, Traditionen, Normen, aber auch Netzwerke, die die soziale Interaktion prägen. Diese 21

Institutionen weisen einen hohen Persistenz- und Stabilitätsgrad auf und werden durch soziologische Forschungsansätze wie beispielsweise den Neoinstitutionalismus eruiert.3 Im Williamson’schen Konzeptionsverständnis, das grundsätzlich auf dem methodologischen Individualismus basiert, kann der Einzelne die informellen Rahmenstrukturen wie Netzwerke kaum planen und er setzt sie bei der Führung und Steuerung der Organisation eher unbewusst als gezielt ein, was aber nicht bedeutet, dass Netzwerkeffekte die Governance-Entscheidungsebene nicht beeinflussen. Die zweite Ebene, das „institutionelle Umfeld“, untersucht die Entstehung, Funktion und Wirkung formaler Institutionen, die die grundsätzlichen Kompetenz- und Weisungsstrukturen eines Rechts-, Regierungs-, Verfassungs- oder Wirtschaftssystems konstituieren. Diese Institutionen sind im Zeitverlauf ebenfalls relativ stabil und etablieren für die wirtschaftenden Akteure die grundsätzlichen Handlungsregeln. Die spezialisierten Zugänge sind in der Ökonomie die Verfügungsrechtetheorie und in den Politikwissenschaften der Rational-ChoiceInstitutionalismus, die sich beide dezidiert mit Institutionentypen auseinandersetzen, die über einer transaktionskostenökonomisch relevanten Analyseebene stehen.4 Die Ebene der „institutionellen Arrangements“ beschäftigt sich mit den Anpassungs- und Suchprozessen nach einer relativ effizienten Güterabwicklungsstruktur, die über einen Kostenvergleich der darüber erfolgenden „Transaktionen“ ermittelt wird. Die wirtschaftenden Akteure versuchen unterschiedliche „Transaktionskostenniveaus“ mit dafür möglichst geeigneten Organisationstypen abzugleichen, um Ineffizienzen zu vermeiden. Den Argumentationskern der Transaktionskostenökonomik formuliert Williamson daher wie folgt: 3 Zum Neoinstitutionalismus, vgl. Nee, Victor: The New Institutionalisms in Economics and Sociology, in: Smelser, Neil J./ Swedberg, Richard (Hrsg.): The Handbook of Economic Sociology, Princeton 2005, S. 49-74.; vgl. Bonazzi, Guiseppe: Das organisationale Denken, Wiesbaden 2006, S. 368-388.; vgl. Walgenbach, Peter: Neoinstitutionalistische Ansätze in der Organisationstheorie, in: Kieser, Alfred (Hrsg.): Organisationstheorien, 5. Aufl., Stuttgart 2002, S. 353-402. 4 Zum politikwissenschaftlichen Rational-Choice-Instutionalismus, vgl. Bendor, Jonathan/ Glazer, Anthony/ Hammond, Thomas: Theories of Delegation, in: Annual Review of Political Science, Nr. 4, 2001, S. 235-269.; vgl. Weingast, Barry R.: Rational-Choice Institutionalism, in: Katznelson, Ira/ Milner, Helen V. (Hrsg.): Political Science. State of the Discipline, New York 2002, S. 660-692. Williamson sieht auch die „Measurement-Ansätze“ beziehungsweise formale Transaktionskostenökonomik aufgrund der Unterschiede bei den Verhaltensannahmen, dem Transaktionskostenbegriff, dem Organisationskonzept und dem Analysefokus auf vorvertragliche Gestaltungsfragen als formalisierte Variante der Verfügungsrechtetheorie und nicht der Transaktionskostenökonomik. Vgl. Williamson, Oliver E.: The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, in: Journal of Economic Literature, Jg. 38, Nr. 3, 2000, S. 595-613, S. 604-608.; vgl. Williamson, Oliver E.: Some Reflections, in: Carroll, Glenn R./ Teece, David J. (Hrsg.): Firms, Markets and Hierarchies. The Transaction Cost Economics Perspective, Oxford 1999, S. 32-36.

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„Align transactions, which differ in their attributes, with alternative governance structures, which differ in cost and competence, so as to realize a transaction cost economizing result.“5

Als Governance-Alternativen fungieren in der Transaktionskostenökonomik der Markt, eine Hybridform und die Hierarchie. Diese drei Idealtypen unterscheiden sich in ihrer Beherrschungs- und Kontrollfähigkeit, so dass zum Beispiel bei hohen Transaktionskosten die hierarchische Form die relativ effizienteste Organisationsart darstellt.6 Die grundsätzliche Einbettung der Governance-Ebene führt dazu, dass sowohl informelle – kulturell-historisch gewachsene Gewohnheiten, Konventionen und Traditionen – als auch formelle – Verfassungen oder Gesetze – Umfeldinstitutionen zwar nicht explizit untersucht werden, ihre Ausgestaltung oder Veränderungsprozesse sich aber auf eine Verfügbarkeit und Stabilität der Organisationsalternativen auswirken. In der transaktionskostenökonomischen Lesart wären hierarchische, vertikal tief integrierte Unternehmensstrukturen in politischen Systemen mit hoher Rechtsunsicherheit und willkürlicher Staatsintervention strukturell länger eine effiziente Organisationsform als in Systemen mit funktionierenden „checks and balances“, da bei letzteren aufgrund von Verfügungsrechtesicherheiten die Marktbeziehungen eine höhere Effizienzspanne aufweisen. Ähnliches gilt für werte- und gemeinschaftsstarke Gesellschaften oder Netzwerke, in denen Interaktion und Tausch weniger hierarchisch und kontrollintensiv gestaltet werden müssen, da informell-kulturelle Beziehungsstabilisatoren den grundsätzlichen Effizienzgrad von kooperativen Strukturalternativen erhöhen.7

5 Williamson, Oliver E.: Transaction Cost Economics and the Science of Organization, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 349-375, S. 371-372. Als einem wirtschaftstheoretischen Ansatz liegt der Transaktionskostenökonomik – Williamson selbst diskutiert dieses Problem nicht weiter – das Knappheitsproblem zu Grunde: Der Antrieb der Individuen zu wirtschaftlichem Handeln ist die Knappheitsbewältigung von begrenzt verfügbaren Ressourcen. Vgl. Picot, Arnold/ Dietl, Helmut/ Franck, Egon: Organisation. Eine ökonomische Perspektive, 3. Aufl., Stuttgart 2002, S. 1-3. 6 Das Governance-Konzept bleibt in der Arbeit ausschließlich auf die im Folgenden noch ausführlicher dargelegte Interpretation der Transaktionskostenökonomik beschränkt und muss von verschiedenen anderen Governance-Konzepten und Theorien der Sozialwissenschaften unterschieden werden. Zu den verschiedenen Governance-Konzepten und Theorien, vgl. Schuppert, Gunnar Folke: Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 41, Wiesbaden 2008, S. 13-40, S. 16-17. 7 Vgl. Williamson, Oliver E.: Transaction Cost Economics and Organization Theory, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 219-249, S. 231-232., vgl. Williamson, Oliver E.: Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 93-119, S. 111-119.

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Die der Transaktionskostenökonomik nachgelagerte vierte Ebene ist das Gebiet der neoklassischen Wirtschaftstheorien und der klassischen, organisationsfokussierten Agenturtheorie.8 Hier erfolgen quasi permanente Veränderungsprozesse, wenn über den Preis, das Produktionsniveau sowie die unmittelbaren Anreiz- und Motivationsinstrumente entschieden wird. Diese wichtigen organisatorischen Fragen sind der Governance-Entscheidung aber nachfolgend. Damit lehnt die Transaktionskostenökonomik im Übrigen ein neoklassisches Organisationsverständnis ab, wonach das Unternehmen durch die Produktionsfunktion adäquat abgebildet sei und die primäre Herausforderung in der nutzenmaximalen Anwendung der zur Verfügung stehenden Technologie liege. Die hierbei zentralen Skalen- und Verbundeffekte können die grundsätzliche Existenz der hierarchisch strukturierten Abwicklungsform nicht erklären.9 Das erste Teilkapitel zum Forschungsüberblick verdeutlicht, dass die Transaktionskostenökonomik ein Ansatz mit bestimmten Ordnungspotentialen zur Analyse von Organisationsfragen ist, der sich dezidiert von anderen, komplementär verwendbaren, Institutionentheorien unterscheidet. Wie die Abbildung I offen legt, geht es bei Transaktionskostenökonomik weder prioritär darum die Weisungsrechte oder Verantwortlichkeiten einzuteilen noch darum Motivations- und Anreizstrukturen zu gestalten, sondern um die Entscheidung, wie sich die generelle Leistungsstruktur der Organisation darstellen soll.

2.

Die Organisationsfrage im Politikfeld Sicherheit: Der Forschungsstand

Die Politologie, Soziologie, Rechts-, Verwaltungs- und Wirtschaftswissenschaften beschäftigen sich im Rahmen spezialisierter Forschungsteilgebiete mit den Ursachen, Charakteristika und Wirkungen eines aktuell diffusen Bedrohungsfeldes sowie den sicherheitsorientierten Präventions- und Reaktionsmöglichkei-

8 Zur Agenturtheorie, vgl. Bendor, Jonathan/ Glazer, Anthony/ Hammond, Thomas: Theories of Delegation, in: Annual Review of Political Science, Nr. 4, 2001, S. 235-269.; vgl. Eisenhardt, Kathleen: Agency Theory: An Assessment and Review, in: Acadamey of Management Review, Jg. 14, Nr. 1, 1989, S. 57-74.; vgl. Burgess, Simon/ Ratto, Marisa: The Role of Incentives in the Public Sector: Issues and Evidence, in: Oxford Review of Economic Policy, Jg. 19, Nr. 2, S. 285-300, S. 286-291. 9 Vgl. Williamson: The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, S. 596-600.; vgl. Williamson, Oliver E.: Corporate Finance and Corporate Governance, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 171-194, S. 171-179.; vgl. Williamson, Oliver E.: Revisiting Legal Realism, in: Carroll, Glenn R./ Teece, David J. (Hrsg.): Firms, Markets and Hierarchies, Oxford 1999, S. 197-234, S. 198-201.

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ten des Staates und der Gesellschaft. Die Organisation von Sicherheitsbehörden beziehungsweise Sicherheitspolitikfeldern spielt im Vergleich zur Analyse politischer Ziele und Leitlinien oder der Effektivitätseinschätzung und -prognose von Einsatz- und Reaktionsverfahren nur eine untergeordnete Rolle. Dies ist verwunderlich, denn die Ausgestaltung von Einzelbehörden oder der Behördengesamtarchitektur ist unabhängig eines präventiv oder reaktiv justierten Kapazitäten- und Maßnahmenbündels oder abgestimmter Interessens- und Zielkataloge eine zentrale Stellschraube, ohne die kaum eine befriedigende Sicherheitspolitik vollzogen werden kann. Die geringe wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Organisationsfragen im Bereich von Sicherheitspolitik führte zusätzlich zur Herausbildung theoretischer Pfade, die alternativen, disziplinenspezifisch aber etablierten Zugängen wie der Transaktionskostenökonomik bis dato eine Entfaltung erschweren. Um den Abriss auf die Forschungslücke bezüglich der Ausgestaltung der zentralstaatlichen Sicherheitsbehördenarchitektur zuzuspitzen, wurde von der Darstellung wissenschaftlich zentraler Themenbereiche wie einer demokratischrechtsstaatlichen Kontrolle, die Bedeutung föderaler Verwaltungsstrukturen, die Einbindung der Zivilgesellschaft sowie einer international-multilateralen Ebene abgesehen. Der Überblick wird in eine analytisch-empirische und eine präskriptiv-praxisorientierte Forschungssäule unterschieden.

2.1

Die empirisch-analytische Forschung

Die Organisationsfrage wird in einer Sicherheitspolitikforschung primär über bürokratietheoretische, soziologische und institutionenökonomische Zugänge behandelt. Im Zentrum der bürokratietheoretischen Politikforschung steht die Analyse eines den Aufbau- und Ablauffragen übergeordneten politischen Strategieerarbeitungsprozesses. Die Bürokratie ist als wirkmächtiger Akteur im Aushandlungsprozess konzipiert, der versucht seine Interessen in die Entscheidungen einzubringen. In den institutionenökonomischen Arbeiten hingegen steht die Funktionsfähigkeit der politischen Kontroll- und Steuerungsinstrumente im Mittelpunkt, wobei gerade in politikwissenschaftlichen Arbeiten eine bürokratische Implementierungsebene tendenziell ausgeblendet wird. Eine soziologische Organisationsforschung hat sich empirisch zunehmend auf Unternehmen fokussiert und wagt mittlerweile selten einen Blick über diesen speziellen Abwicklungstypus hinaus. Eine Ausnahme bildet die von Soziologie und Managementtheorien beeinflusste Verwaltungswissenschaft, die sich aber fast aus-

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schließlich mit den zivilen Leistungsbehörden auseinandersetzt.10 Die Forschungshauptstränge zur Sicherheitsbehördenarchitektur werden anhand ausgewählter Beispiele kurz dargestellt und hinsichtlich ihrer Relevanz für die Arbeit kommentiert. Die politikwissenschaftliche Sicherheitsbehördenforschung nutzt bürokratiekritische Ansätze, wenn intragouvermentale Verhandlungsprozesse als Basis politischer Entscheidungen analysiert werden sollen. Im Bereich der Außenund Sicherheitspolitik wird dabei häufig das bürokratietheoretische Modell von Graham T. Allison als analytisches Ordnungsinstrument herangezogen, dass auf den soziologischen Konzepten und Erkenntnissen zur Macht- und Interessensorientierung von Bürokraten beziehungsweise. bürokratischen Organisationen der 1960er Jahre basiert. In der aktuellen Anwendung wird es durch komplementäre Feststellungen aus den ökonomischen Public-Choice-Ansätzen der Bürokratie oder den evolutionstheoretischen Organisationsansätzen erweitert. Im Erkenntnisfokus steht die Frage wie die verschiedenen bürokratischen Eigeninteressen innerhalb der Regierung oder einer Behörde die politische Entscheidung beeinflussen. Damit ist die bestimmte Ausgestaltung einer bürokratischen Einheit oder der für das Politikfeld zuständigen Gesamtarchitektur das Ergebnis der erfolgreichen Interessensdurchsetzung der wirkmächtigsten Akteure. Der intra- oder interorganisationale Aufbau und Ablauf ist keine Befehls- oder Delegationsfrage der formal an der Entscheidungsspitze stehenden politischen Leitung, sondern das Resultat eines Aus- und Verhandlungsprozesses verschiedener, zu ermittelnder „Stakeholder“ in einem Politik- und/oder Organisationenfeld.11 Die vorliegende Arbeit untersucht die in der Grenzsicherheitspolitik involvierten Teilorganisationen. Damit steht nicht ihre Gesamtausgestaltung im Erkenntnisfokus, sondern ihre funktionalen Positionierung für das Politikfeld. Im Gegensatz zu den bürokratietheoretischen Modellen rührt die organisatorische 10 Vgl. Zegart, Amy B.: Spying Blind. The CIA, the FBI, and the Origins of 9/11, Princeton 2007, S. 43-49. 11 Vgl. Allison, Graham T.: The Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston 1971, S. 144-184.; vgl. Jäger, Thomas/ Oppermann, Kai: Bürokratie- und organisationstheoretische Analysen der Sicherheitspolitik, in: Siedschlag, Alexander (Hrsg.): Methoden der sicherheitspolitischen Analyse, Wiesbaden 2006, S. 105-133, S. 115-120 und S. 126-132. Zur Kritik am bürokratietheoretischen Ansatz, vgl. Bendor, Jonathan/ Hammond Thomas H.: Rethinking Allison’s Models, in: American Political Science Review, Jg. 86, Nr. 2, 1992, S. 301322, S. 313-318. Zu bürokratiekritischen Ansätzen in Soziologie und Ökonomie, vgl. Bonazzi: Das organisationale Denken, S. 220-236.; vgl. Moe, Terry M.: The positive theory of public bureaucracy, in: Mueller, Dennis C. (Hrsg.): Perspectives on Public Choice. A Handbook, Cambridge 1997, S. 455-480, S. 456-462.

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Ausgestaltung aus transaktionskostenökonomischer Perspektive aber nicht nur von relativ unspezifizierbaren Machtinteressen her, sondern die Entscheidung über eine Leistungstiefe orientiert sich maßgeblich an bestimmbaren Kostenstrukturen, die mit einer Aufgabe verbunden sind. Die bürokratiekritischen Ansätze bilden zusammen mit den ökonomischen Public-Choice-Ansätzen der Bürokratie einen wichtigen Ausgangspunkt für einen politikwissenschaftlichen Rational-Choice-Institutionalismus, der bei Organisationsfragen nicht den intragouvermentalen Entscheidungs- und Verhandlungsprozess im Blickfeld hat, sondern auf das Themenfeld der Delegation, Kontrolle und Steuerung von Bürokratie durch die Politik abzielt. Ein Beispiel für die spezifische Anwendung des Rational-Choice-Institutionalismus auf Sicherheitsbehörden ist die Arbeit „Flawed by Design – The Evolution of the CIA, JCS, and NSC“ von Amy B. Zegart, die die Entstehung und Entwicklung ausgewählter Organe der USA mit Hilfe eines adaptierten Zugangs analysiert. Zegart greift einen bürokratiefokussierten Teilansatz innerhalb des RationalChoice-Institutionalismus von Terry M. Moe auf und passt diesen an die spezielle Situation von Sicherheitsbehörden innerhalb der Exekutive an.12 Dabei ist im Gegensatz zum Moe’schen Ansatz zur Entstehung ziviler Ministerien und Behörden das Handlungs- und Entwicklungsumfeld sicherheitspolitischer Organe kaum durch externe Interessens- und Lobbygruppen geprägt, die Einfluss auf Behördenausgestaltung und -ausrichtung nehmen könnten. Darüber hinaus verfügen Sicherheitsbehörden neben einem sachinduzierten Wissensvorsprung über Transparenz- und Rechenschaftssonderklauseln, die ihnen im Vergleich zu anderen Regierungsorganen relativ weitreichende Handlungsfreiheiten gegenüber den politischen Kontrollinstanzen gewähren. Es entsteht eine Konstellation, bei der Parlament und Öffentlichkeit aufgrund der monopolisierten Fachkompetenz bei den staatlichen Sicherheitsbehörden hohe strukturelle Informationssuchkosten haben. Dies führt wiederum auf Seiten der Öffentlichkeit zu einem relativ geringen Interesse an sicherheitspolitischen Themen, was einen niedrigen politischen Nutzen nach sich zieht und daher nur bedingt parlamentarische Kontroll- und Steuerungsanreize bestehen. Die Entscheidungen zur Konzipierung von Sicherheitspolitik beziehungsweise die Ausgestaltung 12 Vgl. Zegart, Amy B.: Flawed by Design. The Evolution of the CIA, JCS, and NCS, Stanford 1999, S. 15-19. Zu den Arbeiten von Terry M. Moe, vgl. Moe, Terry M.: The New Economics of Organization, in: American Journal of Political Science, Jg. 28, Nr. 4, 1984, S.739-777.; vgl. Moe, Terry M.: The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy, in: Williamson, Oliver E.: Organization Theory. From Chester Barnard to the Present and Beyond, Oxford 1990, S. 116-153.; vgl. Moe, Terry M./ Wilson, Scott A.: Presidents and the Politics of Structure, in: Law and Contemporary Problems, Jg. 57, Nr. 2, 1994, S. 1-44.

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der Durchführungsorgane werden von der politischen Exekutive und den bestehenden Fachbürokratien geprägt. Trotz der relativen Freiheit von externen Intervention und Steuerungsansprüchen bestehen aber auch für die spezialisierten Sicherheitsbehörden einige Unsicherheiten. So sind die Kompetenzfelder der Bürokratien nach Zegart hoch interdependent und es existiert keine klare funktionale Trennung und Verantwortungszuordnung. Damit wirken sich Handlungen eines Organs unmittelbarer auf die anderen Akteure aus, was einerseits die formelle und informelle Zusammenarbeit erleichtern kann, andererseits die Gefahrenpotentiale durch Fehler und Ausbeutung einer Partnerbehörde erhöht. Hinzu kommt eine politischen Verfügungsrechten inhärente strukturelle Unsicherheit aus Bürokratieperspektive, die Sicherheitsbehörden dazu veranlasst Organisationsveränderungen zu vermeiden oder wenn diese nicht verhinderbar sind, zumindest zu kontrollieren und zu steuern.13 Die Sicherheitsorgane sind in abnehmender Relevanz von drei Charakteristika geprägt: der pfadeinleitenden Erststruktur – Ergebnis eines politischen Aushandlungsprozesses zwischen Exekutive, Legislative und Bürokratie – dem Arbeitsverhältnis der drei Akteure im Zeitverlauf und schließlich von externen Effekten wie militärische Konflikte, politische Skandale oder ökonomische Rezessionen.14 Die Prüfung der theoretischen Ausführungen anhand der Entstehung und Entwicklung des Generalstabes, des Geheimdienstes und des Nationalen Sicherheitsrates in den USA führt zu dem Ergebnis, dass ein weitblickender und sachfokussierter Präsident durch eigennutzorientierte Bürokraten und Parlamentarier in der Gründungsphase ausgebremst wird. Das Resultat ist ein defizitärer Grundaufbau der Behörden, der durch formale Eingriffs- und Handlungsgrenzen des Präsidenten, der schwierigen innerparlamentarischen Ergebnisfindung und der Effektivität bürokratischer Beharrungsstrategien auch bei offensichtlichem Versagen und systematischer Ineffizienz nicht reformiert werden kann. So bilden nur die Sonderereignisse ein Möglichkeitsfenster zur konsequenten Neuordnung der Behörden.15 Die Arbeit von Amy B. Zegart liefert systematisch aufbereitete Einblicke in die Schwierigkeiten bei der Gründung, Steuerung und Kontrolle staatlicher Sicherheitsbürokratien, da den politischen Akteuren die Anreize fehlen, die Ineffizienzen zu beheben und eine Funktion der Durchgriffsstrukturen zu garantieren. Darüber hinaus wurde für das Fallbeispiel Brasilien festgestellt, dass die Schlüsselministerien wie Finanzen, Justiz und Verteidigung und die ihnen nach13 Vgl. Zegart: Flawed by Design, S. 22-28. 14 Vgl. Ebd., S. 42-44. 15 Vgl. Ebd., S. 223-231.

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geordneten Durchführungsstrukturen über eine hohe Sach- und Politikkenntnis verfügen. Dies führte neben hohen Wissensvorsprüngen und Einflusspotentialen der Fachbürokratien auch in Brasilien zu einer geringen, sachorientierten Themensensibilität für Sicherheitsfragen außerhalb der unmittelbaren Administration und der politischen Führung fehlen die für die passgenaue Ausrichtung, Ausstattung und Organisation von Sicherheitspolitik die notwendigen diversifizierten Informationsquellen.16 Hinzu kommt, dass Sicherheitsfragen abseits von Krisensituationen keine dezidiertere Rolle in der präsidialen Prioritätenagenda spielen, welche von den für die Öffentlichkeit bedeutsameren Themen des Wirtschaftswachstums und der makroökonomischen Stabilität dominiert ist. In Brasilien ist daher die Kompetenz zu gesamtstaatlichen Sicherheitsfragen noch stärker auf Seiten der zentralstaatlichen Durchführungs- und Fachbürokratien gebündelt, die darüber hinaus innerhalb des brasilianischen Gesamtverwaltungssystems als kompetente, effektive und integre administrative Einheiten gelten.17 Die von Zegart dargestellten interbürokratischen Unsicherheiten gelten auch für die Sicherheitsorgane Brasiliens, die sich aufgrund thematischer Spezialisierung bei gleichzeitig hoher gesamtprozessualer Abhängigkeit in vielen sicherheitspolitischen Aufgabenfeldern ergeben. Leider führt sie diesen Punkt der Leistungstiefenstruktur und Kooperationsfähigkeit von Teilbürokratien nicht dezidierter aus, sondern die Problematik wechselseitiger Abhängigkeiten im Arbeitsprozess dient ihr lediglich zur Begründung einer Beharrungsorientierung von Behörden. Die fehlende Ausarbeitung dieses interessanten Punktes liegt an der generellen Problematik von Rational-Choice-Arbeiten, die Organisationsfragen im polit-administrativen Raum auf die Verbesserung der politischen Eingriffs- und Kontrollmöglichkeiten zu 16 Vgl. Barbosa, Afonso: Visão militar sobre a Inserção Internacional de Segurança dp Brasil, in: Brigagão, Clóvis/ Proença, Domício Jr. (Hrsg.): Brasil e o Mundo – Novas Visões, Rio de Janeiro 2002, S. 87-162, S. 123.; vgl. Pieranti, Penna Octavio/ Cardoso, Santos Fabio dos/ Silva, Rodrigues Luiz Henrique da: Reflexões acerca da política de segurança nacional: alternativas em face das mudanças no Estado, in: RAP, Jg. 41, Nr. 1, 2007, S. 29-48, S. 39-40.; vgl. Miyamoto, Shiguenoli: Os Estudos Estratégicos e Academia Brasileira: Uma Avaliação, unter: http://www.obed.ufpa.br/pdfs/miyamoto_s_strategic_studies.pdf, S.3-5, Download: 12.08.2009. 17 Vgl. Alston, Lee J./ Melo, Marcus André/ Mueller, Bernardo/ Pereira, Carlos: On the Road to Good Governance: Recovering from Economic and Political Shocks in Brazil, in: Stein, Ernesto/ Tommasi, Mariano (Hrsg.): Policymaking in Latin America. How Politics Shapes Policies, New York 2008, S. 111-154, S. 116-117.; vgl. Alston, Lee J./ Melo, Marcus André/ Mueller, Bernardo/ Pereira, Carlos: Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes in Brazil, in: IADB-Working Paper, R-509, 2006, S.1-88. Zum Verwaltungswesen Brasiliens, das eine Mischform aus organisations- und professionsorientiertem Bürokratiegrundmodellen darstellt, vgl. Torres, Marcelo Douglas de Figureiredo: Estado, democracia e administração pública no Brasil, Rio de Janeiro 2004, S.86-90.

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reduzieren und dabei Aspekte der Effizienz und Effektivität von Durchführungsorganen zu vernachlässigen.18 Die informellen und kulturellen Aspekte bei Organisationsfragen werden von den soziologischen Ansätzen untersucht. Die Organisationssoziologie mit ihren verschiedenen Zugangsvarianten analysiert die Wirkungen eines institutionell-kulturellen Umfeldes sowie individuell-gruppenspezifischer Verhaltensmuster auf den Evolutions-, Handlungs-, Lern- und Veränderungsprozess von Organisationen. Dabei dienen die staatlichen Organisationen einem bestimmten Zweck, wobei sie im Laufe der Zeit eigene Zielvorstellungen und feste Verhaltens- und Rollenmuster entwickeln. Diese Handlungsorientierungen und Routinen sind wichtige Stabilisatoren für eine interne Ordnung, wirken sich gleichzeitig negativ auf die Adaptions- und Kooperationsfähigkeiten aus.19 So greift wiederum Amy B. Zegart in einer Analyse der Anpassungsprozesse der US-Intelligence-Behörden nach dem Ende des Ost-West-Konflikts auf evolutionäre, ressourcenbasierte, verhaltensorientierte und psychologische Organisationstheorien zurück. Danach hatten Behörden und Politik die neuen Bedrohungen erkannt und eigene Defizite benannt. Die nötige Adaptionsumsetzung blieb wegen der natürlichen Informationsverarbeitungsgrenzen von Akteuren, der strukturellen Schwierigkeit innerorganisatorischer Zusammenarbeit und den gewachsenen Routinen und geteilten Einstellungen in den Ministerien, Behörden, Abteilungen und Stellen aus. So konnten die Anschläge vom September 2001 in New York auch aufgrund der Permanenz von Aufbau- und Ablaufdefiziten nicht verhindert werden.20 Die Transaktionskostenökonomik negiert nicht die Bedeutung soziokultureller Aspekte, die sich mitunter negativ auf Anpassungs-, Interaktions- und Reformfähigkeiten von Organisationen auswirken können. Als Teil ökonomischer Zugänge bezweifelt sie aber den determinierenden Wirkungsgrad eines systemischen Umfeldes und sieht beispielsweise die

18 Vgl. Zegart: Flawed by Design, S. 37-38.; vgl. Miller, Gary J.: Above Politics: Credible Commitment and Efficiency in the Design of Public Agencies, in: Journal of Public Administration Research and Theory, Jg. 10, Nr. 2, 2000, S. 289-327.; vgl. Meier, Kenneth J./ Krause, George A.: Conclusion: An Agenda for the Scientific Study of Bureaucracy, in: Meier, Kenneth J./ Krause, George A. (Hrsg.): Politics, Policy, and Organizations, Ann Arbor 2003, S. 292-307. 19 Zu soziologischen Organisationstheorien, vgl. Kaboolian, Linda: Sociology, in: Kettl, Donald F./ Milward, Brinton H.: The state of Public Management, Baltimore 1996, S. 75-91. 20 Vgl. Zegart: Spying Blind, S. 16-60. Für eine organisationssoziologische Diskussion des Untersuchungsberichtes zu den Terroranschlägen vom 11. September 2001, vgl. Greve, Henrich R.: Interorganizational Learning before 9/11, in: International Public Management Journal, Jg. 8, Nr. 3, 2005, S. 383-390.; vgl. Sutcliffe, Kathleen M.: Information Handling Challenges in Complex Systems, in: International Public Management Journal, Jg. 8, Nr. 3, 2005, S. 417-424.; vgl. Weick Karl E.: Organizing and Failures of Imagination, in: International Public Management Journal, Jg. 8, Nr. 3, 2005, S. 425-438.

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fehlende Kooperationsfähigkeit einer Grenzsicherheitsbehörde trotz der veränderten Gefährdungslage in den Transaktionskosten, die der jeweiligen Interaktions- und Tauschstruktur zu Grunde liegen. Einen institutionenökonomischen Zugang zu Organisationsfragen im Bereich von Sicherheitspolitik wählen Richard A. Posner und Luis Garicano. Die Autoren diskutieren ausgehend von den Erkenntnissen der Theorien unvollständiger Verträge die Empfehlungen zweier Untersuchungskommissionen zur Neuordnung der US-Intelligence-Dienste nach deren Versagen im Vorfeld der Anschläge des 11. Septembers 2001 und des Irakkrieges 2003. Die Autoren justieren als Nicht-Politologen die Theorien unvollständiger Verträge stärker auf eine exekutive Organisationsfrage, indem von der Einbettung des Präsidenten in einen politischen Aushandlungsprozess abstrahiert wird. Den Präsidenten als Entscheidungsspitze eines divisionalisierten „Regierungsmischkonzerns“ zu sehen, stellt dessen Leitungs- und Managementauftrag in den Mittelpunkt. Davon ausgehend erörtern Garicano und Posner die von den Kommissionen vorgeschlagenen Aufbau- und Ablaufänderungen in der Sicherheitsbehördenarchitektur. Die empfohlene Zusammenlegung von Diensten zur Verbesserung der Reliabilität und Qualität der Analysen sehen sie skeptisch, denn die festgestellten Defizite wie hierarchietypisches Herdenverhalten, JasagerMentalität, voreilige Informationsselektion oder Korpsgeist sind die charakteristischen Ineffizienzen von Hierarchien, die durch eine Bündelung bisher unabhängiger Akteure noch verstärkt würden. Unter Effektivitäts-, Kontroll- und Motivationsaspekten sind deshalb dezentrale, mehrbehördliche Analyseprozessverfahren trotz der Nachteile für den interorganisationalen Informationstausch zu begrüßen.21 Bezogen auf einen Intelligence-Akquiseprozess plädieren die Autoren hingegen für eine Neuordnung, da die US-Bundespolizei die beiden sehr unterschiedlichen Sicherheitsaufträge, Verbrechensaufklärung und Abwehr terroristischer Gefahren, nicht gleichzeitig effektiv erfüllen kann. Der für eine Verbrechensaufklärung effizienten Prozessorganisation – dekonzentrierte, fallspezifisch zusammengestellte und umfassend verantwortliche Teams mit einer anreizstarken Leistungskontrolle – fehlen die bei präventiv orientierter Gefahrenabwehr notwendigen behördeninternen Kooperationsstrukturen sowie die Möglichkeiten der Leitungsebene, die Abläufe und Verfahren im Bedarfsfall direkter zu steuern. Die innerstaatliche Nachrichtensammlung zur Gefahrenprävention sollte deshalb in eine spezielle Organisation überführt werden.22 Der Aufsatz 21 Vgl. Posner, Richard A./ Garicano, Luis: Intelligence Failures: An Organizational Economics Perspective, in: The Journal of Economic Perspectives, Jg. 19, Nr. 4, 2005, S. 151-170, S. 153-163. 22 Vgl. Ebd., S. 163-167.

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zeigt, dass neben politischen Faktoren allgemeine Organisationsprobleme die Effektivität staatlicher Sicherheitssysteme beeinträchtigen und eine Restrukturierung neue bis dato vermiedene Probleme hervorbringen könnte. Die von Posner und Garicano angewandten Theorien unvollständiger Verträge, vornehmlich Konzepte und Anleihen aus der Verfügungsrechtetheorie, haben ihre Erklärungsgrenzen, da sie fast gänzlich von informalen Führungs- und Steuerungsqualitäten absehen und die Organisationseffektivität über die Gewährleistung operativer Freiräume und klarer Kompetenzzuschreibungen gesichert sehen.23 Die eindeutige Zuordnung von Zuständigkeiten ist unter den genannten Wissensgrenzen der politischen Ebene und zunehmend komplexen Gefahrenkonstellationen in der Praxis kaum realisierbar. Nichtsdestotrotz benennt die „Konzernperspektive“ von Posner und Garicano die bereits angesprochene Gestaltungspflicht der politischen Führung und bildet daher eine zentrale Grundlage, um die Handlungsalternativen für eine Neuordnung der Grenzsicherheitspolitik in Brasilien am Ende der Arbeit zu erörtern. Neben wissenschaftlich-analytischen Arbeiten spielen bei Organisationsfragen im sicherheitspolitischen Bereich praxisorientierte Ausführungen eine nicht unerhebliche Rolle.

2.2

Die praxisorientierte Diskussion

Die praxisorientierten Arbeiten entwerfen Handlungsprogramme zur bedrohungs- und risikospezifischen Anpassung und Optimierung einer als ineffektiv identifizierten Organisationsstruktur der Einzelbehörden beziehungsweise der übergreifenden Sicherheitsbehördengesamtarchitektur. Die Ursachen und treibenden Kräfte der einzuleitenden Neuordnungsprozesse sind einerseits die Herausforderungen durch asymmetrische, transnationale Bedrohungen und andererseits die technologischen Entwicklungen; vor allem im Informations- und Kommunikationsbereich. Unter den veränderten Rahmenbedingungen sind die traditionell etablierten und spezialisierten Organe aufgefordert, die strategische, planerische und operative Ausrichtung mit anderen Akteuren, Instrumenten und Prozessen besser zu koordinieren und zu einem Gesamtwirkungsverbund zu verknüpfen. So soll innerhalb und zwischen den

23 Vgl. Miller, Gary J.: Managerial Dilemmas: Political Leadership in Hierarchies, in: Cook Schweers, Karin/ Levi Margaret (Hrsg.): The Limits of Rationality, Chicago 1990, S.324-348, S.324-332.; vgl. Arquilla, John/ Ronfeldt, David: The Advent of Netwar (revisited), in: Ders. (Hrsg.): Networks and Netwars: The future of terror, crime, and militancy, Santa Monica 2001, S. 125, S. 14.

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Militär-24, den Nachrichtendienst-25, den öffentlichen Sicherheits-26 und weiteren strategischen Zivilstrukturen27 mit Hilfe der Leitidee der „Vernetzung“ und der kontinuierlichen Organisationsveränderung eine moderne Gesamtpräventionsund -reaktionssystematik generiert werden. Die strategischen Ziele und operativen Prozesse müssen intensiv abgestimmt und durch eine permanente, politische Anpassungs-, Optimierungs- und Transformationssensibilität gestützt werden. Die Ansätze bedürfen neben dem konsequenten Einsatz modernster Technologien der Überwindung bestehender Denk- und Handlungsmuster bei Politik und Bürokratie.28 Zusammengefasst fordern die praxisorientierten Diskussionen aufgrund der bedrohungsspezifisch und technologisch veränderten Rahmen- und Zyklusbedingungen die traditionellen, hierarchisierten Organisationen zu lockern, die netzwerkartigen Kooperations- und Koordinationspotentiale durch den Einsatz von Informationstechnologien auszubauen sowie eine permanente Prozessoptimierungskultur zu fördern. Die Reformempfehlungen und -programme orientieren sich an Führungsund Steuerungsmodellen aus den allgemeinen Management-, Organisations- und Verwaltungswissenschaften wie New Public Management, Netzwerktheorien und/oder Prozessorganisationsstrategien und beziehen sich meist auf einzelne Vorreiterbeispiele, primär aus den angelsächsischen Ländern.29 Die praxisorien-

24 Vgl. Alberts, David/ Garstka, John J./ Stein, Frederick P.: Network Centric Warfare. Developing and Leveraging Information Superiority, 2. Aufl., Washington 2000.; vgl. Johnson, Stuart E./ Libicki, Martin C./ Treverton, Gregory F.: New Challenges, New Tools for Defence Decision Making, Santa Monica 2003. 25 Vgl. Borchert, Heiko/ Hofmeister, Albert: Wirkungsorientiertes Management der Nachrichtendienste, in: Borchert, Heiko (Hrsg.): Verstehen, dass die Welt sich verändert hat. Neue Risiken, neue Anforderungen und die Transformation der Nachrichtendienste, Baden-Baden 2005, S. 77-96. 26 Vgl. Caudle, Sharon L./ Yim, Randall: Homeland Security’s National Strategic Position: Goals, Objectives, Measures Assessment, in: Kamien, David G. (Hrsg.): The McGraw-Hill Homeland Security Handbook, New York 2006, S. 225-261. 27 Vgl. Borchert, Heiko: Sicherheitspolitische Vernetzung und Transformation aus organisationsanalytischer Perspektive, in: Siedschlag, Alexander (Hrsg.): Methoden der sicherheitspolitischen Analyse, Wiesbaden 2006, S. 81-104. 28 Vgl. Borchert, Heiko: Vernetzte Sicherheitspolitik und die Transformation des Sicherheitssektors, in: Ders. (Hrsg.): Vernetzte Sicherheit. Leitidee der Sicherheitspolitik im 21. Jahrhundert, Hamburg 2004, S. 53-79.; vgl. Bischof, Gerd: Transformation in der Sicherheitspolitik und gesamtstaatliche Führung in Deutschland, in: Borchert, Heiko (Hrsg.): Zu neuen Ufern. Politische Führungskunst in einer vernetzten Welt, Baden-Baden 2006.; S. 76-83.; vgl. Eggers, William D./ Goldsmith, Stephen: Governing by network. The new shape of the public sector, Washington D.C. 2004, S. 55-93. 29 Zu den verschiedenen Managementansätzen, vgl. Thom, Norbert/ Ritz Adrian: Public Management, 4. Aufl., Wiesbaden 2008, S. 3-37.; vgl. Schedler, Kuno/ Proeller, Isabell: New Public Management, 3. Aufl., Bern 2003.; vgl. Klijn, Erik-Hans: Networks and Interorganizational Management.

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tierte Forschung greift für ihre Modelle auf institutionenökonomische Erkenntnisse zurück, insbesondere wenn es darum geht, eine optimierte Delegationsstruktur und Verteilung von Verantwortlichkeiten in einer Organisation darzustellen. Das Gros der Arbeiten befindet sich in Anlehnung an Abbildung I auf der vierten Analyseebene, da sie sich mit der Optimierung von Prozessen respektive der Aufgabenerfüllungsstruktur beschäftigen. So sind die Ausführungen zur netzwerkzentrierten Kriegsführung und dem Informationsmanagement innerhalb von Militärorganen spezielle „Produktionsprozesse“, die nach Williamson der Leistungstiefenentscheidung nachgeordnet sind. Dies ist das Hauptdefizit der Arbeiten, die Kooperations- und Tauschbeziehungen in und außerhalb der Organisation ausschließlich über einen sehr vagen Kernbegriff des Netzwerkes erfassen. Das Konzept bleibt konturlos und diffundiert zwischen rein metaphorischen Funktionen, einer Organisationsalternative zur hierarchischen Bürokratietradition, einem Leitungs- und Steuerungsmodell oder einem technologieinduzierten Instrument zur Optimierung der Prozessabläufe. Eine konkrete Analyse der Kosten von Koordinations- und Abstimmungsstrukturen bleibt aus und zu selten wird auf wissenschaftlich nachgewiesene Implementierungs-, Steuerungs- und Transformationshürden wie Beharrung, Budgetrestriktionen oder politische Zielkonflikte eingegangen. Darüber hinaus stellen realpolitische Neuordnungen wie z.B. das US-Heimatschutzministerium eben keine Vernetzung dar, sondern sind die hierarchische Integration ehemals unabhängiger Teilbehörden des Katastrophenschutzes sowie der nationalen und öffentlichen Sicherheit.

2.3

Das Zwischenfazit

Der Forschungsstand bietet wichtige Erkenntnisse und Grundlagen für die folgende Analyse der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik. Erstens zeigen insbesondere die praxisorientierten Studien, dass Organisationsfragen verstärkt diskutiert werden. Diese Arbeiten rekurrieren für ihre Prozessoptimierungsmodelle intensiv auf Erkenntnisse der institutionenökonomischen Forschung, wobei von einem politischen Entscheidungs- und Verhandlungsprozess abstrahiert wird und die Einzelkorporation den Fokus bildet. Die wissenschaftlichen Arbeiten gerade in der Politologie konzentrieren sich dagegen auf ein Spannungsverhältnis zwischen politischer und bürokratischer Ebene. Sie greifen auf die instiChallenging, Steering, Evaluation, and the Role of Public Actors in Public Management, in: Ferlie, Ewan/ Lynn, Laurence Jr./ Pollitt, Christopher (Hrsg.): Public Management. The Oxford Handbook, Oxford 2005, S. 257-281.

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tutionenökonomischen Konzepte zur Anreiz- und Kontrollstruktur zurück, doch bleibt die konkrete Funktion und Ausgestaltung von Behörden zu stark im Hintergrund. Das Problem der Leistungstiefenstruktur einer Behörde spielt somit nur am Rande eine Rolle und wird nie in der notwendigen Gänze erörtert. Die unternehmensorientierte Organisationsforschung hat für die Frage Leistungstiefenstruktur mit der Transaktionskostenökonomik von Oliver E. Williamson einen schlanken, konzeptionell entwickelten und hinreichend getesteten Ansatz. Im Zentrum steht die Frage, wie Akteure zur relativ effizientesten Abwicklung und Steuerung von Koordinations- und Tauschprozessen auf unterschiedliche Organisationsalternativen zurückgreifen. Da die transaktionskostenökonomischen Governance-Konzepte und -Modelle interdisziplinär zur Analyse der staatlichen Leistungstiefe, der Projekt- und Unternehmensfinanzierung, der Agrar- und Wirtschaftspolitikgestaltung oder der Beschäftigungspolitik angewendet wurden sowie die praxisorientierten Management- und Führungsmodelle der letzten 30 Jahre nachhaltig beeinflussten, könnten sie zur Schließung theoretischer und empirischer Forschungslücken bei der Organisation von Sicherheitsarchitekturen beitragen.30 Der dritte Teil des Theoriekapitels enthält trotz der disziplinenübergreifenden Anwendung eine ausführliche Darstellung des transaktionskostenökonomischen Grundansatzes. Dieses Vorgehen wird gewählt, da die Transaktionskostenökonomik in den Politik- und Verwaltungswissenschaften nur auf eine grundsätzliche Leistungstiefenfrage des Staates angewendet, mit verschiedensten externen Konzepten vermischt und im Vergleich zu den anderen institutionenökonomischen Ansätzen eher unsystematisch verwandt wird. Im Rahmen

30 Zum Forschungsstand in der Transaktionskostenökonomik und die interdisziplinäre Anwendung, vgl. Macher, Jeffrey T./ Richman, Barak D.: Transaction Cost Economics: An Assessment of Empirical Research in the Social Sciences, in: Business and Politics, Jg. 10, Nr. 1, 2008, S. 1-63.; vgl. Carroll, Glenn R./ Spiller, Pablo T./ Teece, David J.: Transaction Cost Economics: Its Influence on Organizational Theory, Strategic Management, and Political Economy, in: Carroll, Glenn R./ Teece, David J. (Hrsg.): Firms, Markets and Hierarchies. The Transaction Cost Economics Perspective, Oxford 1999, S. 60-88.; vgl. Crocker, Keith J./ Masten Scott E.: Regulation and Administered Contracts Revisited: Lessons from Transaction-Cost Economics for Public Utility Regulation, in: Journal of Regulatory Economics, Jg. 9, 1996, S. 5-39.; vgl. Argyres, Nicholas S.: Internal Organization from a Transaction Cost Perspective, in: Advances in Strategic Management, Jg. 26, 2009, S. 221-237.; vgl. Shelanski, Howard A./ Klein, Peter G.: Empirical Research in Transaction Cost Economics. A Review and Assesment, in: Carroll, Glenn R./ Teece, David J. (Hrsg.): Firms, Markets and Hierarchies. The Transaction Cost Economics Perspective, Oxford 1999, S. 89-118, S. 89-106.; vgl. Rindfleisch, Aric/ Heide, Jan B.: Transaction Cost Analysis: Past, Present, and Future Applications, in: Journal of Marketing, Jg. 61, Nr. 4, 1997, S. 30-54.; vgl. Masten, Scott E.: Empirical Research in Transaction Cost Economics: Challenges, Progress, Directions, in: Groenewegen, John (Hrsg.): Transaction Cost Economics and Beyond, Dordrecht 1996, S. 43-64.

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dieser Arbeit soll der Ansatz entsprechend seiner konzeptionellen Grundlagen zur Analyse staatlicher Organisationsfragen genutzt werden, um den konkreten Erkenntnisnutzen der Transaktionskostenökonomik zu erfassen.

3.

Die Transaktionskostenökonomik

Den Ausgangspunkt der Williamson’schen Transaktionskostenökonomik bildet ein Aufsatz aus den 1930er Jahren des späteren Wirtschaftsnobelpreisträgers Ronald E. Coase zur Ursache der Unternehmung. Coase wirft darin die Fragen auf, weshalb überhaupt Unternehmen existieren, wenn doch der Markt die theoretisch effizienteste Abwicklungs- und Tauschstruktur sei und welche Vorteile dann die hierarchische Organisation möglicherweise habe?31 Williamson greift die Coase`schen Forschung zur Existenz und Effizienz von Unternehmen auf und etabliert über einige zentrale Konzepte wie „Transaktion“, „Transaktionskosten“ und „Governance-Alternativen“ ab Mitte der 1970er Jahre ein institutionenökonomisches Teilmodell, welches von der soziologischen Organisationsforschung beeinflusst ist. Im Folgenden werden die Prämissen, die Kernkonzepte und das Analysemodell umfassend dargestellt und die Anwendbarkeit auf den politadministrativen Organisationsentscheidungsraum für jeden der aufgeführten Teilbereiche ausführlich begründet. Dabei wird der Ansatz an dieser Stelle nicht auf eine bereits eruierte Frage der „Make-or-Buy“ Entscheidung des Staates im Allgemeinen angewendet, sondern für die Analyse von Organisationsentscheidungen innerhalb einer gouvermentalen Behördenarchitektur.

3.1

Die staatliche Bürokratie als Analysegegenstand der Transaktionskostenökonomik

In der Abbildung I verortet Williamson die staatliche Bürokratie in das institutionelle Umfeld einer unternehmerischen Governance-Entscheidung. Da der staatliche Behördenapparat im Zentrum der Analyse steht, soll unter Beibehaltung verschiedener Institutionenräume einleitend die Governance-Ebenenfähigkeit der Bürokratien dargelegt werden. Ein Blick in die Forschungstradition zu Ministerial- und Fachbürokratien legt offen, dass das polit-administrative System aus analytischer Perspektive ein hoch umstrittenes Konzept ist.

31 Vgl. Coase, Ronald E.: The Nature of the Firm, in: Economica, Jg. 2, Nr. 1, 1937, S. 386-405.

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Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit staatlicher Verwaltung ist von einer perspektivischen Grundproblematik geprägt: Handelt es sich bei der Exekutive um funktional getrennte politische und bürokratische Aufgaben- und Handlungsräume oder sind die wechselseitigen Abhängigkeiten und Beeinflussungspotentiale so hoch, dass es analytisch ein nicht trennbares Interaktionssystem ist? Aus Disziplinensicht stehen sich wirtschaftswissenschaftliche, managementorientierte Ansätze und politikwissenschaftlich-soziologische Zugänge gegenüber. An dieser Stelle wird nicht ausführlich auf diese Debatte von einerseits funktional getrennten und andererseits interagierenden, wechselseitig abhängigen politischen und bürokratischen Handlungsräumen eingegangen.32 Festzuhalten bleibt, dass die Verwaltungsbürokratien, anders als ein Privatunternehmen oder eine Nichtregierungsorganisation, in direktem Auftrag einer politischen Exekutive handeln und diese sie über budgetäre, personelle, rechtliche und politstrategische Weisungen sowie verschiedene Kontrollverfahren weitreichend ausrichtet und steuert. Gleichzeitig haben die Fachbürokratien aufgrund ihrer Problem- und Sachlagenkenntnis bei der Implementierung hohe formale und informale Handlungsfreiräume und es existieren interbürokratische Abstimmungs- und Tauschprozesse die völlig unabhängig einer politischen Ebene ablaufen.33 Auch wenn es die Wirklichkeit stark vereinfacht, wird an dieser Stelle zunächst die politische, strategische Planungs- von der bürokratischen, operativen Umsetzungsebene zu Analysezwecken getrennt. Daher gilt für die Arbeit, dass primär politische Aushandlungsprozesse und/oder Delegationsentscheidungen ausgeblendet werden. Die politische Ebene aus Parlament und gewählter Regierung gibt die rechtlichen Rahmenbedingungen vor, stellt gewisse, immer interpretationsoffene Zielkataloge auf und legt die grundsätzliche Allokation des Budgets fest. Damit geriert sich der politische Entscheidungs-

32 Vgl. Jann, Werner: Verwaltungswissenschaft und Managementlehre, in: Blanke, Bernhard (Hrsg.): Handbuch der Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S. 50-60.; vgl. Schnapp, KaiUwe: Ministerialbürokratien in westlichen Demokratien. Eine vergleichende Analyse, Opladen 2004, S. 52-67.; vgl. Meier, Kenneth J./ Krause, George A.: The Scientific Study of Bureaucracy: An Overview, in: Meier, Kenneth J./ Krause, George A. (Hrsg.): Politics, Policy, and Organizations, Ann Arbor 2003, S. 1-19.; vgl. Priddat, Birger P.: Zur Governancealisierung der Politik: Delegation, Führung, Governance, Netzwerke; in: PVS Sonderheft 41, 2008, S. 352-379, S. 352-359.; vgl. Miller: Above Politics: Credible Commitment and Efficiency in the Design of Public Agencies, S. 322-325.; vgl. Lynn, Laurence E./ Heinrich, Carolyn J./ Hill, Carolyn J.: Studying Governance and Public Management: Challenges and Prospects, in: Journal of Public Administration Research and Theory, Jg. 10, Nr. 2, 2000, S. 233-261, S. 239-240. 33 Vgl. Wilson, James Q.: Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It, , 2. Aufl., New York 2000, S. 179-196.; vgl. Schnapp: Ministerialbürokratien in westlichen Demokratien, S. 81-101.; vgl. Zegart: Spying Blind, S. 16-21.

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und Handlungsraum für die Durchführungsbürokratien wie Militär-, Polizeioder Zollorgane wie ein institutionelles Umfeld, zudem auch sicherheitspolitische Bedrohungen, kulturelle Traditionen und Werte, ein Wirtschaftssystem oder ein allgemeiner verfassungsrechtlicher Rahmen zählen. Unter diesen externen Handlungsbedingungen entscheiden die Einzelbehörden in einer intragouvermentalen Spezialisierungs-, Arbeitsteilungs- und Konkurrenzsituation, Letztere hervorgerufen durch begrenzte Ressourcen wie Verfügungsanteil am Gesamtbudget und politisch-öffentlichem Rückhalt, wie sie eine Aufgabe für sich am effizientesten erfüllen können. Damit wurde die prinzipielle Verortbarkeit der staatlichen Verwaltungsstrukturen auf eine Governance-Ebene kurz dargelegt. Darüber hinaus wird in den folgenden Teilkapiteln zur Transaktionskostenökonomik die Transferierbarkeit der Prämissen, Konzepte und Zusammenhänge auf eine bürokratische Handlungsebene gezeigt.

3.2

Die Prämissen der Transaktionskostenökonomie

Die Transaktionskostenökonomik basiert auf der in den Wirtschaftswissenschaften vorherrschenden Annahme des methodologischen Individualismus. Daraus folgt, dass soziale Prozesse und Institutionen auf individuelles Handeln und Einstellungen zurückzuführen sind.34 Die eigentliche Zentralstellung im Prämissenkatalog des Ansatzes haben aber die beiden gleichwertigen Axiome der begrenzten, aber entscheidungslogischen Rationalität sowie des opportunistischen Verhaltens. Die Rationalitätsannahme bei Williamson schließt an das Konzept der „bounded rationality“ von Herbert E. Simon an. Danach handeln Akteure nur intendiert vollständig rational, weil sie strukturellen Grenzen bei der Informationssammlung, -teilung und -verarbeitung unterliegen und/oder ihre Gedanken nicht ausreichend formulieren und kommunizieren können. Die individuellkognitiven Fähigkeiten stellen selbst ein knappes Gut dar, dessen Nutzung mit dem Einsatz von Arbeitsteilungs- und Spezialisierungsinstrumenten verbessert wird.35 Für die Transaktionskostenökonomik ist die aus der begrenzten Rationa-

34 Zum methodologischen Individualismus, vgl. Coleman, James S.: Grundlagen der Sozialtheorie, Band 1. Handlungen und Handlungssysteme, München 1991, S. 3-7. 35 Zu der verhaltenswissenschaftlichen Organisationstheorie, vgl. Berger, Ulrike/ BernhardMehlich, Isolde: Die Verhaltenswissenschaftliche Entscheidungstheorie, in: Kieser, Alfred (Hrsg.): Organisationstheorien, 5. Aufl., Stuttgart 2002, S. 133-198.; vgl. Osterloh, Margit: Entscheidungsorientierte Organisationstheorie, in: Schreyögg, Georg (Hrsg.): Handwörterbuch der Unternehmensführung, Stuttgart 2004, S. 222-228.

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lität entstehende gegenstandsabhängige Unsicherheit von entscheidender Bedeutung, da aufgrund der Verarbeitungsgrenzen hinreichend komplexe Sachverhalte nicht gänzlich in ihren Auswirkungen und Möglichkeiten erfassbar sind. Der Rückgriff auf Teilzielformulierungen und Routinen dient der Komplexitätsreduktion einer Aufgabe respektive der Minimierung einer rationalitätsinduzierten Unsicherheit.36 Williamson schließt aus der begrenzten Rationalität nicht auf eine Satisfizierungsorientierung wie die verhaltenswissenschafliche Schule, sondern behält das in der Ökonomie vorherrschende Nutzenmaximierungsprinzip bei. Das Individuum versucht im Rahmen der Planungs- und Abschätzungsmöglichkeiten seinen Nutzen zu maximieren, wobei sich die Akteure stark nutzenorientiert beziehungsweise opportunistisch verhalten, also zur Interessensdurchsetzung auf Arglist, Betrug, Drohungen, Raub, Täuschung, falsche Versprechungen oder Verweigerung zurückgreifen können: “Opportunism refers to the incomplete or distorted disclosure of information, especially to calculated efforts to mislead, distort, disguise, obfuscate, or otherwise confuse. It is responsible for real or contrived conditions of information asymmetry, which vastly complicate problems of economic organization.”37

Mit dieser Verhaltensannahme kennt und impliziert die Transaktionskostenökonomik für alle Interaktionsbeziehungen die in der Agenturtheorie zentralen Anreiz- und Kontrollprobleme wie „hidden characteristics“, „hidden action“, „hidden information“ oder „hidden intention“.38 Die Brisanz der Opportunismusannahme ergibt sich aus den mit der Spezialisierung unweigerlich verbundenen Tausch- und Koordinierungsaufwendungen. Die Akteure wissen um die Möglichkeiten und negativen Wirkungen des opportunistischen Verhaltens im Rahmen von Tauschprozessen und versuchen sich davor zu schützen, wobei die individuelle strategische Verhaltensorientierung nur unter sehr hohen Aufwendungen kalkulier- und kaum verallgemeinerbar ist. Die gegenstandsabhängige Unsicherheit aus der begrenzten Rationalität wird somit von der strukturellen,

36 Vgl. Williamson, Oliver E.: Markets and Hierarchies. Analysis and Antitrust Implications, New York 1975, S. 21-24.; vgl. Williamson, Oliver E.: The Economic Institutions of Capitalism, New York 1987, S. 45-47.; vgl. Williamson, Oliver E.: Prologue: The Mechanisms of Governance, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 3-20, S. 8-9.; vgl. Williamson, Oliver E.: Chester Barnard and the Incipient Science of Organization, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 29-53, S. 42-44. Williamson promovierte am Carnergie-Melon und stand dort unter dem Einfluss der Forschergruppe um Herbert E. Simon. Vgl. Williamson, Oliver E.: Transaction Cost Economics and the Carnegie Connection, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 23-28. 37 Vgl. Williamson: The Economic Institutions of Capitalism, S. 47-50. 38 Vgl. Miller: Managerial Dilemmas: Political Leadership in Hierarchies, S. 327-332.

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vom Komplexitätsgrad völlig unabhängigen Verhaltensunsicherheit flankiert, die jegliche Arbeitsteilungs-, Koordinations- und Tauschsituation überlagert.39 In der Transaktionskostenökonomik versucht das Individuum mit Hilfe der Institution des Vertrages die „Transaktionen“ hinsichtlich der begrenzten Rationalität zu ökonomisieren und sie gleichzeitig gegen die Opportunismusgefahren bestmöglich abzusichern. Aus der begrenzten Rationalität folgt, dass Verträge aber immer unvollständig sind, was für sich allein genommen problemlos wäre, denn Kooperations- und Tauschpartner könnten ihre Verträge ohne Friktionspotential an veränderte Wissensbestände anpassen. Erst mit der Annahme opportunistischen Verhaltens wird die gegenstandsabhängige Unsicherheit zum Problem, denn jetzt können Informations- und Wissensvorsprünge die Akteure zu strategischem Handeln verleiten, um die Verträge einseitig zu ihren Gunsten auszulegen und zu verändern. Die in der verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie von Simon beschriebene Teilzielorientierung von Akteuren wird erst durch die Hinzuziehung der Opportunismusannahme ein Organisationsproblem, denn dann ist sie nicht nur zwangsläufiges Ergebnis der Spezialisierung, sondern wird gegenüber den Handelspartnern, der Unternehmensleitung, den anderen Sparten und/oder Kollegen zum eigenen Vorteil strategisch einsetzbar. Wären die Akteure hingegen aber nur opportunistisch, müssten gar keine Verträge geschrieben werden, denn die Aufgabe wäre hinsichtlich Komplexität und künftiger Entwicklung vollständig bekannt beziehungsweise die für ein strategisches Handeln erforderlichen Wissenslücken würden nicht existieren. Die Gleichzeitigkeit beider Verhaltensannahmen macht Verträge zu notwendigen, aber eben immer unvollständigen Instrumenten der Transaktionsabwicklung. Die grundsätzliche Unvollständigkeit von Verträgen impliziert in der Williamson’schen Lesart aber kein kurzfristig orientiertes Handeln, denn die Transaktionskostenökonomik gesteht den Akteuren die Fähigkeit zu, längerfristig und bedingt vorausschauend zu entscheiden und zu planen.40 Hinsichtlich 39 Vgl. Williamson, Oliver E.: Transaction Cost Economics and the Science of Organization, S. 351-352. 40 Vgl. Williamson: The Economic Institutions of Capitalism S. 64-67.; vgl. Williamson, Oliver E.: The Economics of Governance, in: American Economic Review, Jg. 95, Nr. 2, 2005, S. 1-18, S. 8.; vgl. Williamson, Oliver E.: Why Law, Economics, and Organization?, in: Annual Review of Law and Social Science, Jg. 1, 2005, S. 369-396, S. 373-374.; vgl. Williamson: Transaction Cost Economics and Organization Theory, S. 234-236. Die dritte Verhaltensannahme ist die Risikoneutralität, also dass Individuen indifferent zwischen einer aktuellen und zukünftigen Situation mit gleichem Erwartungswert sind. Als kontrafaktische Annahme dient sie der Vereinfachung der Analyse. Trotzdem folgt aus der Annahme, dass je höher das Risiko der Transaktion beziehungsweise Interaktion ist, desto höher muss auch die erwartete Rendite sein. Vgl. Williamson: The Economic Institutions of Capitalism, S. 388-390.; vgl. Hirsch,

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dem Verhalten von Bürokraten geht Oliver E. Williamson davon aus, dass die Einzelbehörde aufgrund der komplexen Umfeldbedingungen nicht auf eine unendliche Maximierung des Budgets oder den Ausbau des Kompetenzkataloges abzielt, sondern das Aufgaben- und Budgetvolumen so gestaltet sein müssen, dass im Vergleich zu anderen Verwaltungsstellen ein hoher Rückhalt in der Öffentlichkeit sowie Handlungsfreiräume vor politischen Interventionen erreicht werden können.41 Im Zentrum der Transaktionskostenökonomik stehen aber nicht die Verhaltensweisen von Individuen, sondern die Grundlagen der Organisationsentscheidung von Akteuren sind die Transaktionskosten.

3.3

Das Transaktionskonzept und die Operationalisierung der Transaktionskosten

Die zentrale Analyseeinheit des Ansatzes ist die Transaktion, die jegliche Verschiebung von Gütern, Dienstleistungen oder Ressourcen über eine technisch trennbare Verbindungsstelle bezeichnet. In der Transaktion spiegeln sich die Hauptbestandteile des Austauschs wider: das gleichzeitige Auftreten von Interessenskonflikten, wechselseitige Abhängigkeit und die Entscheidung über eine Konfliktlösungsstruktur. Die Transaktionen verursachen, ähnlich physikalischen Reibungsverlusten, systemische und nie gänzlich ausschaltbare Kosten .42 Ein Unternehmen hat damit neben den eigentlichen Produktionskosten immer Transaktionskosten, die sich als Kontroll-, Koordinations-, Tausch- und Verhandlungsaufwendungen äußern. Die Transaktions- und nicht lediglich die Produktionskosten sind ein zentrales Kriterium für die Wahl der relativ effizienten Organisationsgrundstruktur. Die Transaktion sowie ihre Kosten existieren nicht nur für den Unternehmensbereich, sondern sind in den gesamten Sozialwissen-

Bernhard: Der unterschätzte Zusammenhang von Spezifität der Investition und Unsicherheit – Zur Weiterentwicklung des organisationsökonomischen Konzeptes von Oliver Williamson, in: Pies, Ingo: Oliver Williamsons Organisationsökonomik, Tübingen 2000, S. 120-126. 41 Vgl. Williamson, Oliver E.: Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, in: Journal of Law, Economics, and Organization, Jg. 15, Nr. 1, 1999, S. 306-342, S. 326. Die Transaktionskostenökonomik stimmt damit am ehesten dem Verhaltensmodell des büroformenden Bürokraten des Public-Choice-Theoretikers Patrick Dunleavy oder auch des Handlungsfreiräume suchenden Bürokraten von James Q. Wilson zu. Vgl. Dunleavy, Patrick: Democracy and Public Choice, Hempstead 1991, S.174-209.; vgl. Wilson: Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It, S. 183. 42 Das Transaktionskonzept baut auf den Arbeiten John R. Cummins, Ronald E. Coase und Kenneth Arrow auf. Vgl. Williamson, Oliver E.: Transaction Cost Economics, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 54-87, S. 58.

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schaften mittlerweile ein anerkanntes Konzept zur Darstellung und Beschreibung von arbeitsteilungs- und spezialisierungsinduzierten Informations-, Koordinations- und Tauschaufwendungen, die beispielsweise auch zwischen Bürgern und der Politik, Bürgern und der Bürokratie, der Politik und der Bürokratie sowie zwischen Bürokratien auftreten. Darüber hinaus sind sie nicht auf interorganistorische Strukturen reduziert, sondern existieren auch innerhalb von Organisationen zwischen Leitungs- und Arbeitsebene sowie unter den Abteilungen.43 Die Transaktionskosten werden bei Williamson über drei hinsichtlich der Relevanz abnehmende Faktoren operationalisiert: der Spezifitätsgrad einer tauschrelevanten Investition, die parametrische Transaktionsunsicherheit und die Transaktionshäufigkeit. In Kombination mit den Verhaltensannahmen führt eine steigende Intensität der drei Merkmale dazu, dass die Transaktionsbeziehungen mit immer höheren Absicherungs- und Schutzstrukturen versehen werden müssen. Das wichtigste Kostenkriterium ist die Faktorspezifität. Damit ist die Verwendungsmobilität und -flexibilität einer transaktionsbezogenen Anschaffung bezeichnet. Die transaktionsspezifischen Investitionen werden von Williamson bezüglich des Standorts, des eingesetzten Anlagen- und Sachkapitals, der Ausbildung von Humankapital, des Abnehmers, der Reputation sowie dem Zeitpunkt differenziert.44 Schafft beispielsweise ein Unternehmen eine auf das Lieferantenprodukt zugeschnittene Maschine zur Weiterverarbeitung an und diese würde bei vorzeitigem Abbruch der Geschäftsbeziehung nur bedingt alternativ verwend- oder nur schwer veräußerbar sein, wäre die Faktorspezifität der Investition hoch. Die Aufwendung erhöht zwar den Nutzen aus der Arbeitsteilung und Spezialisierung, gleichzeitig steigt die Abhängigkeit vom potentiell oppor43 Vgl. Williamson: Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, S. 306-311.; vgl. Williamson, Oliver E.: Political Institutions: The Neglected Side of the Story: Comment, in: Journal of Law, Economics, and Organization, Jg. 6, Special Issue 1990, S. 263-266. Zu den Transaktionskostenkonzepten in den Wirtschaftswissenschaften, vgl. Hardt, Lukasz: Transaction Cost Economics as a Three Dimensional Externally Driven Research Program, in: Economic Studies, Nr. 1-2, 2006, S. 7-31.; vgl. Klaes, Matthias: The Birth of the Concept of Transaction Costs: Issues and Controversies, in: Industrial and Corporate Change, Jg. 9, Nr. 4, 2000, S. 567-593.; vgl. Frambach, Hans/ Eissrich, Daniel: Transaktionskosten – konzeptionelle Überlegungen zu einem fundamentalen und kontrovers diskutierten Ansatz der Neuen Institutionenökonomik, in: Ipsen, Dirk/ Peukert, Helge (Hrsg.): Institutionenökonomie: Theoretische Konzepte und empirische Studien, Frankfurt am Main 2002, S. 43-65. Zum Transaktionskostenbegriff der Politikwissenschaft, vgl. North, Douglass: A Transaction Cost Theory of Politics, in: Journal of Theoretical Politics, Jg. 2, Nr. 4, 1990, S. 355-367, S. 362-364.; vgl. Spiller, Pablo T./ Tommasi, Mariano: The Institutional Foundations of Public Policy: A Transactions Approach with Application to Argentina, in: Journal of Law, Economics, and Organization, Jg. 19, Nr. 2, 2003, S. 281-306, S. 282. 44 Vgl. Williamson: Transaction Cost Economics, S. 59-60.

42

tunistischen Transaktionspartner. Die Faktorspezifität einer Aufwendung ist auch für staatliche Durchführungsbehörden denkbar. So könnte eine im Finanzministerium angesiedelte Zollbehörde zur optimierten Verfolgung von transnationalem Güterschmuggel auf Erkenntnisse und Kapazitäten von weisungsunabhängigen Organen wie Polizei oder Auslandsgeheimdienst zurückgreifen. Damit die Effektivitätspotentiale einer Zusammenarbeit weitestgehend ausgeschöpft werden, muss der Zoll seinerseits in bestimmte technische Komponenten, wie spezielle Datenbanken oder Dechiffrierungsprogramme, investieren, das behördeneigene Personal fortbilden und/oder ortsnah ein Verbindungsbüro unterhalten. Sind die Faktorspezifitäten hoch, sprich eine alternative Verwendung ist nur unter sehr hohen Nutzenverlusten möglich, würde die Opportunismusgefahr steigen, da die Ausgaben zwar eine Zusammenarbeit verbessern, gleichzeitig aber die Abhängigkeit von den anderen Behörden erhöhen.45 Die faktorspezifischen Investitionen fallen ebenfalls innerhalb eines Unternehmens, einer Behörde oder dem Gesamtregierungsapparat an. Da Diplomaten, Jagdflieger, Kriminalpolizisten oder Kryptographieexperten nicht beliebig innerhalb der Bürokratie verschiebbar sind, ist ihre Ausbildung und Verwendung eine spezifische Humankapitalinvestition. Dies gilt für beide Seiten, denn der Arbeitnehmer wird sich tazite Wissensbestände, die er außerhalb der Aufgabe nur bedingt nutzen kann, nur dann aneignen, wenn höhere Gehaltszulagen und/oder eine gewisse Arbeitsplatzgarantie gewährt sind.46 Die spezifische Investition ist im Williamson’schen Forschungsprogramm prinzipiell sowohl mit Chancen – die Aussicht auf Spezialisierungsgewinne – als auch Risiken – die erhöhte Ausbeutungsgefahr – verbunden.

45 Vgl. McDonough, Lawrence: The Industrial Structure of National Defence and Transaction Costs, in: Defence and Peace Economics, Jg. 16, Nr. 3, 2005, S. 247-262, S. 249-250. Das Konzept spezifischer Investitionen darf nicht mit speziellen Investitionen gleichgesetzt werden. Spezialisierungsrelevante Investitionen können, müssen aber nicht spezifisch sein. So sind gerade für das Militar viele unspezialisierte Faktoren im Bereich von Beschaffung und Versorgung hoch spezifisch, da ihr Ausfall eine Einsatzfähigkeit der Organisation gefährden würde. Vgl. Picot, Arnold: Spezifität, in: Naschold, Frieder (Hrsg.): Leistungstiefe im öffentlichen Sektor. Erfahrungen, Konzepte, Methoden, Berlin 1996, S. 63-79, S. 64. 46 Vgl. Williamson: The Economic Institutions of Capitalism, S. 240-272.

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Faktorspeziftät in der Transaktionskostenökonomik

Faktorspezifität staatlicher Sicherheitsbehörden

Standortspezifität

Eine Sicherheitsbehörde unterhält transaktionsnah eigene Gebäude oder Infrastruktureinrichtungen (Flugplätze, Büros, operative Einheiten)

Sachkapitalspezifität

Eine Sicherheitsbehörde investiert in transaktionsspezifische Technologien (Fahrzeuge, Datenbanken, Kommunikationssysteme)

Humanspezifität

Eine Sicherheitsbehörde investiert in die transaktionsspezifische Personalaus- und -fortbildung

Partnerspezifität

Eine Sicherheitsbehörde investiert auf die spezifischen Anforderungen des Transaktionspartners hin

Reputationsspezifität

Eine Sicherheitsbehörde bindet sich an nicht eigenständig kontrollierte Operationen und Programme

Prozessspezifität

Eine Sicherheitsbehörde bedarf einer relativ zeitunabhängigen Verfügbarkeit des Teilprozesses zur Gesamtaufgabenerfüllung

Abbildung II: Die Faktorspezifitäten (Quelle: Williamson, Oliver E.: Vergleichende ökonomische Organisationstheorie. Die Analyse diskreter Strukturalternativen, in: Kenis, Patrick/ Schneider, Volker: Organisation und Netzwerk, Frankfurt am Main 1996, S. 167-212, S. 187.)

In der Abbildung II werden die aus der Transaktionskostenökonomik bekannten Faktorspezifitäten aufgeführt und ihnen äquivalente Beispiele für Behördenaufwendungen im Bereich der Sicherheitspolitik zur Seite gestellt. Die Doppeldeutigkeit von spezifischen Investitionen wird verstärkt, da sie als so genannte glaubhafte Selbstverpflichtung fungieren, ohne die eine längerfristige Tauschbeziehung weder initiiert noch wirklich stabilisiert werden kann, denn ihr Einsatz signalisiert und unterstreicht die eigenen Kooperationsabsichten. So sieht Williamson zum Beispiel die Beschäftigungssicherheit in einem politisch nicht willkürlich veränderbaren Beamtenrecht als wichtige freiwillige Selbstverpflichtung des Staates, damit Bürger in die hochspezifischen Transaktionen wie Diplomaten- oder Polizeiberuf investieren wollen.47 Die Faktorspezifitäten können 47 Vgl. Williamson, Oliver E.: Credible Commitments: Using Hostages to Support Exchange, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 120-144.; vgl. Williamson: Public and

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bei gleichzeitiger Betrachtung von vor- und nachvertraglichen Konstellationen zudem zu einer transaktionskostenökonomischen „hold-up-Problematik“ führen, bei der eine aus produktionstechnischer Sicht defizitäre Abwicklungsstruktur unter Transaktionskostengesichtspunkten effizient bleibt, da die möglichen Wertverluste idiosynkratischer Investitionen die Effizienzvorteile des Wettbewerbs übersteigen und somit die Aufrechterhaltung der Partnerschaft das prioritäre Ziel darstellt.48 Der Spezifitätsgrad einer Investition kann durch Entwicklungen auf der Umfeldebene im Zeitverlauf strukturell steigen oder sinken. Der technologische Fortschritt reduzierte beispielsweise den Inflexibilitätsgrad und den Anschaffungspreis von Informations- und Kommunikationstechnologien im Allgemeinen. Dies bedeutet nicht, dass bestimmte Hard- und Softwareprodukte zur Transaktionsabwicklung, ein Beispiel wären die genannten Datenbankzugänge des Zolls, keinen hohen Prozess- oder Sachspezifitätsgrad mehr erreichen können. Das zweite Transaktionskostenkriterium ist die parametrische Unsicherheit, nach Williamson allerdings nur wirksam, wenn relevante spezifische Investitionen existieren. Dabei gilt, je höher der Einsatz spezifischer Faktoren, desto höher wird die negative Wirkungsmöglichkeit einer ansteigenden Unsicherheitskomponente: „The influence of uncertainty on economic organization is conditional. Specifically, an increase in parametric uncertainty is a matter of little consequence for transactions that are nonspecific. (...) That is no longer so for transactions that are supported by idiosyncratic investments. Whenever assets are specific in nontrivial degree, increasing the degree of uncertainty makes it more imperative that the parties devise a machinery to “work things out” (...). Also, and relatedly, concerns over the behavioral uncertainties referred to above now intrude.”49

Die parametrische Unsicherheit erwächst aus der begrenzten Rationalität und wird in eine transaktionsendogene und -exogene Komponente unterschieden. Je höher die endogene und die exogene Unsicherheit, desto höher ist das Friktionspotential durch opportunistisches Verhalten. Die endogene Unsicherheit einer Transaktion bezieht sich auf Gütereigenschaften wie die technischen InnovatiPrivate Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, S. 321-326.; vgl. Ménard, Claude: A New Institutional Approach to Organization, in: Ménard, Claude/ Shirley, Mary M. (Hrsg.): Handbook of New Institutional Economics, Dordrecht 2005, S. 281-318, S. 294-302. 48 Vgl. Williamson: Markets and Hierarchies, S. 28-29.; vgl. Williamson: The Economic Institutions of Capitalism, S. 52-64.; vgl. Williamson: The Economics of Governance, S. 8-9.; vgl. Klein, Benjamin/ Crawford, Robert G./ Alchian, Armen A.: Vertical Integration, Appropriable Rents, and the competitive contracting process, in: Journal of Law and Economics, Jg. 21, Nr. 2, 1978, S. 297326. 49 Williamson: The Economic Institutions of Capitalism, S. 59-60.

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ons- und Komplexitätsgrade, spezielle Spezifikations-, Mess- und Kontrollschwierigkeiten oder besondere Qualitäts- und Sicherheitsanforderungen, die die Ausarbeitung von langfristigeren Verträgen sehr kostenintensiv gestalten können. Nach Williamson finden sich gerade bei den in der Außen-, Geld- und Verteidigungspolitik anfallenden interbürokratischen respektive intraexekutivischen Koordinations- und Tauschprozessen besondere Qualitäts- und Redlichkeitsanforderungen an die Akteure wie Auftragsidentifikation, Integrität, Loyalität und Professionalität. Die Höhe der exogenen Unsicherheit wird durch die Volatilität von Absatz- und Zuliefermärkten, ein politisch und rechtlich unstetes Umfeld, der Kooperationskultur eines etwaigen Partners, den technologischen Innovationszyklen, aber auch Umweltbedingungen wie Geographie oder Klima bestimmt. Die exogene Unsicherheit steigt, wenn die Spezifitätsentwicklung einer Transaktion unklar ist, weil die Produktionsprozessfunktionalitäten unklar oder künftig hohe Zusatzkosten für Instandhaltung und Wartung möglich sind.50 Die Arbeiten zur staatlichen Leistungstiefe haben diesem Kriterium einen sehr hohen Stellenwert beigemessen, da gerade öffentliche Güter beziehungsweise Transaktionen im öffentlichen Raum durch kostensteigernde Unsicherheitsfaktoren wie politische Sensibilität oder Qualitätsmess- und Beitragszuordnungsschwierigkeiten geprägt sind. Der konkrete sicherheitspolitische Erfolgs- und Ergebnisbeitrag von Intelligence-Informationen ist schwer eindeutig ermittelbar und eine Formulierung und Prüfung von Transaktionszielen kaum möglich. Darüber hinaus wird der Wert von Informationen an einer gewissen Exklusivität bemessen und sie ist deshalb innerhalb der Sicherheitsarchitektur nur beschränkt tausch- und teilbar sind.51 Eine exogene Unsicherheitskomponente existiert für Sicherheitsbehörden, wenn die Arbeitsauffassungen, Organisationskulturen oder Verfahrensgrundlagen sich stark unterscheiden wie das Legalitäts- und Opportunitätsprinzip bei Polizei und Geheimdienst, das bei der Zusammenarbeit beider Organe bisweilen wechselseitig hohe Transaktionsunsicherheitskosten generiert. Ein weiteres 50 Vgl. Williamson: The Economics of Governance, S. 7.; vgl. Williamson: Transaction Cost Economics, S. 60.; vgl. Williamson: Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, S. 321-326.; vgl. Williamson, Oliver E.: The Vertical Integration of Production. Market Failure Considerations, in: Carroll, Glenn R./ Teece, David J. (Hrsg.): Firms, Markets and Hierarchies, Oxford 1999, S. 17-31, S. 24-28. 51 Vgl. Adam, Rudolf G.: Wenn Grenzen fallen: Nachrichtendienstliche Kooperation an der Schwelle von innerer und äußerer Sicherheit, in: Borchert, Heiko (Hrsg.): Verstehen, dass die Welt sich verändert hat. Neue Risiken, neue Anforderungen und die Transformation der Nachrichtendienste, Baden-Baden 2005, S. 19-34, S. 19-25.; vgl. Posner/ Garicano: Intelligence Failures: An Organizational Economics Perspective, S. 159-165.; vgl. Hammond, Thomas H.: Why is the Intelligence Community so difficult to redesign?, unter: http://www.allacademic.com/meta/p85048_index.html, S. 7-33, Download: 19.08.2009.

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Beispiel externer Unsicherheit wäre die abnehmende Wahrscheinlichkeit eines nuklearen und/oder konventionell-militärischen Konfliktes zwischen den westeuropäischen Staaten und den ehemaligen Warschauer-Pakt-Mitgliedsstaaten seit 1990, der die vertikale Leistungstiefe von nationalen Armeen veränderte. Der nachhaltige Rückgang einer unmittelbaren militärischen Bedrohung, die technologischen Entwicklungen und die politisch neu definierten Ziele führten dazu, dass bis dato nicht mögliche Tauschpotentiale mit externen Partnern, beispielsweise im Bereich Logistik, Ausbildung und Versorgung, durch die Veränderung der externen Unsicherheit zunehmend die effizientere Alternative darstellten.52 In den empirischen Arbeiten wurde die Unsicherheit sowohl im Zuge technischer, rechtlicher, politischer oder branchenspezifischer Umfeldveränderungen als auch speziell produkt- und transaktionsbezogener Komponenten geprüft, wobei die Reliabilitätseinschätzung aufgrund der etwas unklaren Konzipierung und Operationalisierung bis heute umstritten ist.53 Dabei liegt eines der Kernprobleme darin, die externe Unsicherheit einer Transaktion von den bereits angesprochenen strukturellen Effizienzräumen der verschiedenen Organisationsalternativen, die primär durch das institutionelle Umfeld festgelegt werden, zu unterscheiden. Am Beispiel der Leistungstiefe des Militärs wird dies deutlich, denn unabhängig der konkreten Bedrohungsreduktion müssen die Marktoptionen durch Strukturentscheidungen auf der institutionellen Umfeldebene gewährleistet sein. Ist dies nicht der Fall und das Militär kann weder außer- noch innerhalb der Bürokratie mit einem Interaktionspartner für relativ unspezifische Transaktionen kooperieren, müsste sie diese aus Effizienzgründen weiterhin durch Eigenherstellung selbst garantieren. Das dritte Kriterium ist die Häufigkeit. In seiner Bedeutung nachrangig, postuliert es, dass je häufiger eine Transaktion vonstatten geht, desto mehr steigen die Transaktionskosten. Ähnlich den spezifischen Investitionen hat eine höhere Tauschfrequenz eine positive Wirkung auf die Initiierung und Stabilität längerfristiger Geschäftsbeziehungen, denn die Häufigkeit generiert auf der einen Seite Reputations- und Vertrauenseffekte. Auf der anderen Seite erhöht sich die Ausbeutungsgefahr, so dass bessere vertragliche Schutzklauseln eingesetzt werden sollten. Darüber hinaus wird mit festeren Vertragstrukturen der reziproke Charakter einer Tauschkonstellation durch eine institutionalisierte,

52 Vgl. Genugten, Maria van: The Art of Alignment. Transaction Cost Economics and the Provision of Public Services at the Local Level, unter: http://doc.utwente.nl/58769/, S. 62-64, Download: 04.05.2009.; vgl. McDonough: The Industrial Structure of National Defence and Transaction Costs, S. 255-256. 53 Vgl. Macher/ Richman: Transaction Cost Economics: An Assessment of Empirical Research in the Social Sciences, S.38-43.

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langfristige und geteilte Basis zusätzlich gestützt.54 Auch innerhalb der Sicherheitsbehördenarchitektur wäre die Situation denkbar, dass eine erhöhte Transaktionsfrequenz die Effizienz von Governance-Formen verändert. Wenn beispielsweise eine Polizeieinheit im Zuge des Anstiegs von Geiselnahmen vermehrt auf ein Sondereinsatzkommando des Heeres zurückgreift, könnte zusätzlich zu spezifischen Investitionen und parametrischer Unsicherheit die gestiegene Nutzungsquantität eine autonome und schnellere Verfügbarkeit über Sondereinsatzkommandos die effizientere Lösung darstellen. Die drei Faktoren bestimmen die Transaktionskosten und deren Höhe hat Auswirkungen darauf welche von drei idealtypischen Governance-Alternativen die relative effizienteste Abwicklungsform darstellt.

3.4

Das institutionelle Arrangement als innovatives Organisationskonzept

Die Akteure müssen also die Transaktionen entsprechend ihrer Kostenstruktur durch relativ passgenaue institutionelle Arrangements flankieren, um sich vor etwaigen Ausbeutungsgefahren zu schützen; den mit genuinen Vor- und Nachteilen ausgestatteten „mechanisms of governance“. Die Transaktionskostenökonomik kennt mit der Hierarchie, dem Markt und der Hybridform drei Idealtypen institutioneller Arrangements. Letztere sind in der privatwirtschaftlichen Realität unter anderem Konsortien, strategische Allianzen oder auch Franchising- und Lizenzierungs-Systeme, bei denen die Eigentümerstruktur gewahrt bleibt. Innerhalb der institutionentheoretischen Forschung hat sich mittlerweile ein empirischer Spezialzweig herausgebildet, der die Besonderheiten, Ausgestaltungsdifferenzierungen und Einsatzmöglichkeiten von Hybriden untersucht.55 54 Vgl. Williamson: Markets and Hierarchies, S. 38-39. Oliver E. Williamson unterscheidet drei Vertrauenstypen, das „persönliche“, „kalkulatorische“ und „institutionelle“ Vertrauen. Das „persönliche“ Vertrauen prägt zwischenmenschliche Beziehungen wie Familien oder Lebenspartnerschaften. Das „institutionelle“ Vertrauen wird durch die Stabilität des politischen und rechtlichen Systems sowie die gesellschaftlich-kulturelle Werteorientierung und Netzwerkintensität generiert. Beide Formen beeinflussen die Governance-Ebene indirekt. In der Transaktionsbeziehung selbst wirkt das „kalkulierbare“ Vertrauen, welches auch mit einem Risikobegriff gleichgesetzt werden kann. Vgl. Williamson, Oliver E.: Calculativeness, Trust, and Economic Organization, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 250-275.; vgl. Williamson: Market and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications, S. 106-109.; vgl. Frambach, Hans: Vertrauen in der Neuen Institutionenökonomik, in: Maurer, Andrea/ Schmid, Michael (Hrsg.) Ökonomischer und soziologischer Institutionalismus, Marburg 2003, S. 227-244, S. 238-243. 55 Vgl. Williamson: Prologue: The Mechanisms of Governance, S. 11-12.

48

Das Governance-Konzept bricht mit populären Analogie von Organisation, Hierarchie und Bürokratie, denn in der Transaktionskostenökonomik ist die durch bürokratische Steuerungselemente geprägte Hierarchie lediglich eine Möglichkeit, neben Markt und Hybridformen eine Transaktion relativ effizient zu organisieren. Da Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen und Behörden verschiedene Transaktionen machen, entscheiden sie entsprechend deren Kostenstruktur, ob diese über hierarchische, kooperative oder wettbewerbliche Instrumente am relativ effizientesten abzuwickeln sind. Des Weiteren ist das Governance-Konzept ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal zu den in Abbildung I aufgeführten, weiteren institutionenökonomischen Ansätzen, denn Markt und Hierarchie sind nicht einfach ein Nexus von Verträgen, sondern haben Kontrollund Steuerungspotentiale, die der jeweils anderen Form nicht in gleichem Umfang zur Verfügung stehen. Sie sind diskrete, lediglich relativ effiziente Strukturalternativen, deren jeweils positive Attribute sich nicht ohne Qualitäts- und Wirkungseinbußen miteinander verbinden lassen. Folglich können Hybridarrangements nicht ausschließlich die positiven Attribute von Markt und Hierarchie koppeln und auch eine Organisation, indem hierarchische und marktliche Elemente vollständig funktionsfähig wären, ist unmöglich. Letzteres begründet Williamson damit, dass aus der Opportunismusannahme die Möglichkeit der strategischen Intervention durch eine Unternehmensführung folgt, die ein rein selektives Intervenieren bei „intraorganisationalem Marktversagen“ unmöglich macht.56 Wenn die drei Governance-Alternativen Idealtypen darstellen beziehungsweise eine grundlegende Entscheidungsoption verdeutlichen, ob eine Transaktion durch Eigen-, Beteiligungs- oder Fremdherstellung am effizientesten abgewickelt wird, erweitert der Ansatz sein Ordnungs- und Erklärungspotential über rein privatwirtschaftliche Organisationsfragen hinaus.57 Der Zentralstaat, die Landesregierungen oder die Kommunen fällen Entscheidungen, wie die TransZu Hybridstrukturen, vgl. Ménard, Claude: The Economics of Hybrid Organizations, in: Journal of Institutional and Theoretical Economics, Nr. 160, 2004, S. 345-376.; vgl. Woratschek, Herbert/ Roth, Stefan: Kooperation: Erklärungsperspektive der Neuen Institutionenökonomik, in: Zentes, Joachim/ Swoboda, Bernhard/ Morschett, Dirk (Hrsg.): Kooperationen, Allianzen und Netzwerke, Wiesbaden 2003, S. 143-166, S. 143-145.; vgl. Picot/ Dietl/ Franck: Organisation. Eine ökonomische Perspektive, S. 194-219. 56 Vgl. Williamson: The Economic Institutions of Capitalism, S. 131-162.; vgl. Williamson, Oliver E.: The Theory of the Firm as Governance Structure: From Choice to Contract, in: Journal of Economic Perspectives, Jg. 16, Nr. 3, 2002, S. 171-195, S. 176-177.; vgl. Williamson: Market and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications, S. 126-129.; vgl. Williamson, Oliver E.: Hierarchical Control and Optimum Firm Size, in: The Journal of Political Economy, Jg. 75, Nr. 2, 1967, S. 123-188. 57 Vgl. Bonazzi: Das organisationale Denken, S. 338.

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aktionen Müllbeseitigung, Netzwerkgüterbereitstellung, Straßenbau oder Außenpolitik am effizientesten abgewickelt werden. Die staats- und verwaltungswissenschaftliche Forschung hat gezeigt, dass zur Bereit- und Herstellung öffentlicher Güter oder einer allgemeinen Leistungstiefenfrage ebenfalls Abwicklungsalternativen zur Verfügung stehen, die entsprechend den Transaktionskosten gewählt werden. Die Eigenherstellung durch die Staatsbürokratie entspricht dabei dem Hierarchietyp, die Beteiligungsherstellung über Regulierungsarrangements einer Hybridform und der Fremdbezug durch Privatisierung der Marktform. Bei dieser rein politischen Entscheidung ist die Verwaltung eine Abwicklungsalternative, während die interne Ausgestaltung der Bürokratie keinen Forschungsfokus bildet.58 Darüber hinaus hat die Organisationsforschung die GovernanceAlternativen auf intraorganisationale Transaktionen ausgeweitet und über den Zentralisierungsgrad des Aufbaus vergleichbar beschrieben. Im Binnenaufbau von Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen und Staatsverwaltungen befinden sich unterschiedliche Zentralisierungsniveaus, die entsprechend eher hierarchische, kooperative oder marktliche Koordinations-, Kontroll- und Steuerungsmechanismen implizieren.59 Die drei basalen Steuerungstypen – Markt, Hybrid und Hierarchie – unterscheiden sich im Originalansatz für privatwirtschaftliche Transaktionen hinsichtlich dreier Dimensionen: erstens die zu Grunde liegenden Vertragstypen, zweitens die verfügbaren Anpassungsmechanismen an externe Veränderungen sowie drittens die Steuerungsfähigkeit über Anreizoder Kontrollstrukturen. Jeder der drei Abwicklungsalternativen wird eine bestimmte Vertragsform – klassisch, neoklassisch und nicht-standardisiert – zugeordnet. Das Vertragsrecht ist als ermöglichendes und beschränkendes Rahmenkonstrukt zu verstehen und die intertemporale Betrachtungsperspektive der Transaktionskostenökono-

58 Zur Leistungstiefendiskussion, vgl. Obermann, Gabriel: The Role of the State as Guarantor of Public Services: Transaction Cost Issues and Empirical Evidence, in: Annals of Public and Cooperative Economics, Jg. 78, Nr. 3, 2007, S. 475-500, S. 484-494.; vgl. Genugten: The Art of Alignment, S. 39-76.; vgl. Thom / Ritz: Public Management, S. 230-240. Konzeptionell prägend für diese Diskussion sind auch die adaptierten Ausführungen von Williamson in einem Aufsatz zur Leistungstiefe des Staates. Vgl. Williamson: Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, S. 306-342. 59 Vgl. Ménard, Claude: Inside the Black Box: The variety of hierarchical forms, in: Groenewegen, John (Hrsg.): Transaction Cost Economics and Beyond, Dordrecht 1996, S. 149-170, S. 162-164.; vgl. Ménard: A New Institutional Approach to Organization, S. 282., vgl. Theuvsen, Ludwig: Interne Organisation und Transaktionskostenansatz. Entwicklungsstand – weiterführende Überlegungen – Perspektiven, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft, Jg. 67, Nr. 9, 1997, S. 971-996, S. 980985.

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mik rückt die gelebte Wirklichkeit der Regelungen ins Zentrum.60 Der klassische Vertragstypus charakterisiert die Marktform und ist durch eine zeitlich begrenzte Tauschkonstellation mit geringer wechsel- oder einseitiger Abhängigkeit sowie relativ präzis festgelegten Konditionen und Verantwortlichkeiten gekennzeichnet. Die Nichterfüllung ist kostengünstig feststellbar und gerichtlich einklagbar. Ist eine Geschäftsbeziehung dauerhafter und mit spezifischen Investitionen unterlegt, ist der klassische Vertrag aber ineffizient, da die gestiegene Ausbeutungsanfälligkeit zusätzliche Verhandlungs- und Kontrollaufwendungen nach sich ziehen würde. In diesen transaktionkostenintensiveren Konstellationen stellen die den Hybridtypen unterliegenden neoklassischen Verträge die Lösungsalternative dar. Der neoklassische Vertrag ist zeitlich länger, formal unvollständiger und durch flexible, informale oder mündliche Elemente angereichert, da nicht alle Eventualitäten zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses hinreichend antizipierbar sind und mit nachvertraglichen Anpassungsprozessen zu rechnen ist. Des Weiteren wird im Nichterfüllungsfalle meist auf außergerichtliche Streitbeilegungsmodi wie Schiedsverfahren zurückgegriffen. Steigen die Faktorspezifität, die parametrische Unsicherheit und/oder die Häufigkeit noch mehr an, sollten Transaktionen durch die hierarchische Unternehmung abgewickelt werden, der ein so genannter hoch unvollständiger, nicht-standardisierter „forbearance“-Vertrag unterliegt. Im Falle von Transaktionsfriktionen bildet die Hierarchie selbst die Letztberufungsinstanz und Unstimmigkeiten werden intern einvernehmlich oder durch eine höhere Instanz technokratisch gelöst. In dieser Konstellation sind die externen Streitschlichtungsinstitutionen quasi versperrt oder nur unter extrem hohen Kosten anrufbar. Das Vertragskonzept der Transaktionskostenökonomik bestimmt die Aufwendungen für die Einrichtung und Nutzung eines institutionellen Arrangements, wobei der Markt aufgrund der klaren Vertragsstruktur niedrige Kosten und die hoch unvollständigen Verträge der Hierarchie hohe Kosten generieren. Dabei erweisen sich aber bei hohen Transaktionskosten, die Einrichtung und der Gebrauch einer hierarchischen Abwicklungsstruktur als effizienter und effektiver.61 Die Adaptionsmechanismen der Steuerungsalternativen an externe Umwelt- und Komplexitätsveränderungen sind entweder autonomer oder intentionaler Art: 60 Das Vertragskonzept übernimmt Williamson vom Rechtsphilosophen Ian MacNeil. Des Weiteren ist die Transaktionskostenökonomik vom amerikanischen Rechtsrealismus und der juristischen Forschung zu alternativen Streitbeilegungsformen beeinflusst. Vgl. Williamson, Oliver E.: Economic Institutions: Spontaneous and Intentional Governance, in: Ders.: The Mechanisms of Governance, Oxford 1996, S. 145-170, S. 147-148.; vgl. Williamson: Why Law, Economics, and Organization?, S. 376-377. 61 Vgl. Williamson: Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives, S. 94-100.

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„Adaption is taken to be the central problem of economic organization, of which two types are distinguished: autonomous or Hayekian adaption (in which markets enjoy the advantage) and cooperative or Barnardian adaption (in which the advantage accrues to hierarchy). What is distinctive about the study of governance is that it provides for both spontaneous and intentional forms of organization (...). More generally, the study of “incomplete contracting in its entirety” implicates both ex ante incentive alignment and ex post administration (which is what governance is).”62

Die autonome Anpassung entspricht einer Reaktionssituation, wie sie die Neoklassik für Märkte konstatiert: Das Angebot und die Nachfrage werden zeitnah über den Preismechanismus in Einklang gebracht. Die Abstimmungsprozesse der Wirtschaftssubjekte erfolgen unabhängig voneinander und zeitlich ad hoc. Diese unkoordinierten Anpassungsprozesse generieren aber bei längerfristigen Tauschbeziehungen mit wechselseitiger Abhängigkeit zusätzlich negative Kosteneffekte. In einer solchen Konstellation wird auf abgestimmte, kooperative Reaktionsmuster rekurriert, die den bewussten Aufbau autoritativ-hierarchischer Steuerungselemente implizieren. Die Hierarchie basiert auf Befehl und Gehorsam und kann dadurch eine relative einheitliche Reaktion gewährleisten. Die Anpassungscharakteristika der Hybridform sind mittleren Niveaus, wobei kooperativ-konzertierte Reaktionen durch die Partner vereinbart werden, aber durch die Beibehaltung der Eigentümerstrukturen und die Möglichkeit der einseitigen Kündigung auch autonome Fähigkeiten erhalten bleiben.63 Das dritte Unterscheidungsmerkmal der Steuerungsarrangements sind die jeweiligen ex- und intrinsischen Anreizwirkungen sowie die verfügbaren Kontrollmechanismen. Der Markt ist eine anreizstarke Abwicklungsform, da die Konkurrenz- und Wettbewerbssituation die Akteure zwingt ihre Güterpalette, Kosten und Produktionsprozesse schnell und innovativ anzupassen, um die Elimination der wirtschaftlichen Einheit zu verhindern. Die Hierarchie hingegen ist anreizschwach. Die Allokation und Koordination erfolgt durch formal festgelegte Ablauf-, Entscheidungs- und Kontrollstrukturen sowie die informellen Führungs- und Steuerungspotentiale. Bei hoher Faktorspezifität, Unsicherheit und Häufigkeit sind die hierarchischen Instrumente weitaus effizienter, da die marktlichen Elemente

62 Williamson, Oliver E.: Transaction Cost Economics and the Carnegie Connection, S. 26. 63 Die beiden Adaptionsalternativen von Organisationsgrundtypen entlehnt Williamson einerseits dem Ökonomen Friedrich August von Hayek, einem Vertreter der so genannten Österreichischen Schule, und andererseits dem Unternehmenslenker und Managementtheoretiker Chester I. Barnard. Vgl. Williamson: Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives, S. 101-103.; vgl. Williamson: Chester Barnard and the Incipient Science of Organization, S. 30-35.

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ein opportunistisches Verhalten nicht sanktionieren, sondern sogar belohnen. Die Hierarchie hat zudem Vorteile bei der Informationsübermittlung, der zeitnahen Entscheidungsimplementierung, erleichtert die Aneignung hoch taziter Wissensbestände, kann positive Effekte sozialer Bindungen generieren und ermöglicht eine gewisse Steuerung von „Learning-by-Doing“-Prozessen. In der Williamson’schen Transaktionskostenökonomik werden bei hohen Transaktionskosten die Motivations- und Innovationsanreize des Marktes aus Effizienzgründen durch die Bürokratiekosten der Hierarchie bewusst ersetzt. Mit der zuvor angesprochenen Unmöglichkeit von selektiver Intervention berücksichtigt der Ansatz aber auch Bürokratieversagenspotentiale, denn mit steigender Organisationsgröße entstehen Ineffizienzgefahren wie Kommunikationsverzerrung, Anreiz- und Motivationsschwäche, Überregulierung und/oder spezialisierungsinduzierte Entfremdung zwischen Belegschaft und Gesamtauftrag.64 Die Hybridformen schließlich haben mittlere Werte bezüglich der Anreizintensität und der administrativen Kontrolleffektivität, wobei entweder höhere Anreiz- oder höhere Kontrollelemente enthalten sind.

Vertragsrecht Anpassungsform: Autonom Koordiniert Instrumente: Kontrollmechanismus Anreizmechanismus

Markt

Hybrid

Hierarchie

++

+

0

++ 0

+ +

0 ++

0 + ++ + ++ = stark; + = mittel; 0 = schwach

++ 0

Abbildung III: Die Attribute der Governance-Alternativen (Quelle: Williamson: Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives, S. 105.)

Zusammenfassend ist der Markt durch das klassische Vertragsrecht, eine autonome Anpassungsfähigkeit der Partner, hohe Motivations- und Innovationsanreize sowie schwache administrative Kontrollmechanismen charakterisiert. Der Hierarchie liegen höchst unvollständige Verträge, kooperative Anpassungsquali64 Vgl. Williamson: Markets and Hierarchies, S. 25-26.; vgl. Williamson: The Vertical Integration of Production. Market Failure Considerations, S. 18-20.; vgl. Hudgson, Geoffrey/ Gindis, David: An Interview with Oliver Williamson, in: Journal of Institutional Economics, Jg. 3, Nr. 3, 2007, S. 373386, S. 377-378; vgl. Williamson, Oliver E.: Strategy Research: Governance and Competence Perspective, in: Strategic Management Journal, Jg. 20, Nr. 12, 1999, S. 1087-1108, S. 1102.

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täten und bürokratisch-autoritative Kontrollmechanismen zu Grunde. Die Hybridform basiert auf neoklassischen Verträgen und greift bei Adaptions-, Steuerungs- und Kontrollfragen auf entweder eher markt- oder eher hierarchienahe Elemente zurück. Die Attribute der Governance-Alternativen existieren auch in den Fremd-, Beteiligungs- und Eigenerstellungstypen, wie sie für die Leistungstiefenfrage des Staates im Allgemeinen oder den Zentralisierungsgrad eines Einzelunternehmens in der Forschung erarbeitet wurden. Dabei unterscheiden sich diese Alternativen hinsichtlich eher autonomer oder koordinierter Anpassungsmechanismen, den Anreizintensitäten, den Kontroll- und Steuerungsinstrumenten sowie die Einrichtungs- und Nutzungskosten eines Arrangements. In diesen Organisationsalternativen sind dann marktähnliche Äquivalenzstrukturen durch Dezentralität, Entscheidungsautonomie und Verantwortung, wenig direkte Steuerungspotentiale einer Führungsebene, anreizstarke Selbstkoordinationsmechanismen und geringere Nutzungskosten des Arrangements geprägt, während bei hierarchienähnlichen Typen direkte Eingriffs- und Steuerungsmöglichkeiten der Regierungs- oder Unternehmensspitze, ein einheitlicher, formal festgelegter Anpassungsmechanismus, nur geringe Entscheidungsfreiräume einer Implementierungsebene, schneller Entscheidungsprozesse und hohe Etablierungs- und Gebrauchskosten für das Arrangements vorherrschen. Die Hybridanalogien wären justierend-koordinierende Stabsstellen oder Regulierungsagenturen, die mit Hilfe von Koordinations- und begrenzten Steuerungselementen versuchen, eine Zielharmonisierung zu erreichen.65

3.5

Das Governance-Modell

Die Prämissen und Konzepte werden zu einem Governance-Modell zusammengefasst. Hierfür wird zunächst die Abbildung I zu den institutionentheoretischen Forschungsebenen in eine komprimierte Form überführt. Die in Abbildung IV dargelegte Gesamtheuristik aus drei sich beeinflussenden Institutionenebenen bildet die Ausgangslage einer auf die Ebene des institutionellen Arrangements fokussierten Transaktionskostenökonomik. Das aus formalen und informalen Regeln zusammengesetzte institutionelle Umfeld sowie die Individualebene prägen die grundsätzliche Ausgestaltung einer Governance-Ebene, die ihrerseits 65 Vgl. Williamson: Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, S. 336.; vgl. Ménard, Claude: Inside the Black Box: The variety of hierarchical forms, in: Groenewegen, John: Transaction Cost Economics and Beyond, Dordrecht 1996, S. 149-170, S. 162164.; Theuvsen, Ludwig: Interne Organisation und Transaktionskostenansatz, S. 982-985.

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auf die ihr über- beziehungsweise untergeordneten Institutionenräume wirkt; dargestellt durch die gepunkteten Pfeile. Innerhalb des institutionellen Arrangements wirken gewisse Eigendynamiken, hervorgerufen durch eine Organisationskultur und/oder eigene strategische Ziele, die der geschwungene Pfeil symbolisiert.

Die formellen und informellen institutionellen Umfeldbedingungen (Verfassung, Politisches System, Gesetze, technische Entwicklung, Kultur)

verändernde Parameter

strategische Beeinflussung Das institutionelle Arrangement (Strategie, Organisationskultur)

Verhaltensattribute

sozialisationsabhängige Präferenzen

Individuum (Qualifikationen, Fähigkeiten, persönliche Werte und Einstellungen)

Abbildung IV: Das Drei-Ebenen-Schema (Quelle: Wolff, Birgitta: Internationales Management aus der Perspektive der NIÖ, in: Managementforschung, Nr. 15, 2005, S. 107-143, S. 111.)

Die Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Handlungsebenen, die Existenz von binnenstrukturierenden Einflüssen auf der Governance-Ebene sowie die moderierende Konzeptionalisierung der Individualebene machen Williamson zu einem zwischen den verschiedenen sozialwissenschaftlichen Positi-

55

onen vermittelnden Wissenschaftler.66 Am Beispiel der vertikalen Leistungstiefenentscheidung wird die Argumentation für oder gegen einen Fremdbezug nachgezeichnet, um die Zusammenhänge zwischen den bis dato aufgezeigten Konzepten abschließend zu verdeutlichen. Die Transaktion wird bei geringen Faktorspezifitäten am effizientesten über den Markt oder den Fremdbezug abgewickelt. Es kommen keine vertraglichen Sonderschutzklauseln oder autoritativ-hierarchische Kontrollmechanismen zur Anwendung. Existieren Faktorspezifitäten, Unsicherheiten und/oder Tauschfrequenzen niedrigen bis mittleren Niveaus sollten Hybridkonstellationen eingesetzt werden, die bereits konkrete Schutzklauseln enthalten. Sind hingegen hohe spezifische Investitionen, parametrische Unsicherheiten und/oder Häufigkeiten vorhanden, muss die höhere Abhängigkeit mit autoritativ-hierarchischen Schutzklauseln flankiert werden. Die beziehende Organisation hat in diesem Fall den Transaktionsbeitrag des Partners vollständig integriert. An dieser Stelle fallen keine Bezugskosten mehr an und etwaige Güterpreise und Koordinationsaufwendungen sind durch die Bürokratiekosten ersetzt. Daher gilt, je spezifischer die Leistung für einen Akteur ist, desto eher wird er diese aus Effizienzgründen intern herstellen. Gleiches gilt für die einzelnen Hierarchisierungsgrade eines Unternehmens, die jeder für sich Vor- und Nachteile haben und entsprechend dem Transaktionskostenniveau gewählt werden sollten. Je höher die spezifischen Humankapitalinvestitionen für eine Stelle oder Abteilung sind, desto unmittelbarer sollte sie als eigenständige Hauptabteilung oder Stabsstelle an die Organisationsspitze gebunden werden. Dabei erfolgt immer eine Abwägung zwischen größeren Unwägbarkeiten und höheren Kontrollaufwendungen, denn eine höhere Transaktionensicherheit ist immer mit steigenden Kosten verbunden: „In as much as price and governance are linked, parties to a contract should not expect to have their cake (low price) and eat it too (no safeguard).”67

Der Zielkonflikt zwischen einer sicheren und einer günstigen Transaktion existiert auch für den Staat, denn die mit einem externen Partner abgewickelte Transaktion ist unabhängig davon, ob die Tauschrealisierung über monetäre Preise erfolgt gegenüber der internen Herstellung kostengünstiger. Der Staat muss abwägen, ob die anfallenden Transaktionskosten den niedrigeren Bezugs-

66 Vgl. Pies, Ingo: Theoretische Grundlagen demokratischer Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik – Der Beitrag Oliver Williamsons, in: Pies, Ingo: Oliver Williamsons Organisationsökonomik, Tübingen 2000, S. 1-28, S. 5. 67 Williamson: Transaction Cost Economics, S. 63.

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preis aufwiegen und die Eigenherstellung trotz eigener Bürokratie- und Produktionskosten die effizientere Abwicklung darstellt. Die konkrete Anpassungsentscheidung muss nach Williamson neben den Transaktionskosten ein so genanntes „Sanierungskriterium“ berücksichtigen, demzufolge eine Organisationsform als relativ effizient angenommen wird, so lange keine realistische und implementierbare Alternative existiert. Realistisch bedeutet, dass die propagierte Alternative ebenfalls den rationalitätsinduzierten Wissens- und Perfektionsgrenzen unterliegt, und implementierbar zielt auf die anfallenden Restrukturierungs- und Einführungskosten ab, die etwaige Effizienzgewinne bezüglich der Transaktionskosten nicht vollständig aufzehren dürfen. Die Reformkosten beinhalten unter anderem auch die politischen Widerstände, die Zielkonflikte mit anderen Arbeitsfeldern oder Pfadabhängigkeiten.68 Die umfassende Machbarkeitsanalyse soll vor voreiligen Ineffizienzschlüssen und etwaigen Fehlentscheidungen schützen, denn jede der Abwicklungsalternativen ist fehlerhaft.

3.6

Die kritische Würdigung der Transaktionskostenökonomik

Die Transaktionskostenökonomik von Oliver E. Williamson ist ein logisch konsistenter Ansatz, der mit Hilfe eines sparsamen Konzeptions- und Annahmenbündels zentrale Fragen der Organisationsforschung analysierbar macht. Der Ansatz begründet innovativ, weshalb und wie unterschiedliche Transaktionen mit speziellen institutionellen Arrangements abgeglichen werden sollten. Die Transaktionskostenökonomik erscheint nicht unterkomplex wie die soziologische Kritik unterstellt, denn die Opportunismusannahme schließt ein nichtopportunistisches Verhalten keinesfalls aus. Darüber hinaus können soziologische Erklärungsvariablen wie Pfadabhängigkeit, Netzwerke, Macht oder Vertrauen im zu prüfenden Einzelfall wichtige Zusatzkriterien bilden. Sie sollten in der empirischen Anwendung berücksichtigt und benannt werden, ohne die zentralen Parameter der Transaktionskostenökonomik, Spezifität, Unsicherheit und Häufigkeit, zu überdecken. Den ökonomischen Kritikern, die das „weiche“ Konzept begrenzter Rationalität und fehlende Formalisierungsanstrengungen beklagen, entgegnet Williamson, dass eine stärkere Formalisierung begrüßenswert wäre, um eine geschlossene institutionenökonomische Theorie zu generieren. Das Ziel sollte aber ein Gesamtmodell sein, das die empirische Prüfbarkeit 68 Vgl. Williamson: Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, S. 315-319.; vgl. Williamson: Strategy Research: Governance and Competence Perspective, S. 1092.; vgl. Williamson: Revisiting Legal Realism, S. 215.

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aufgrund der inneren Komplexität nicht verhindern dürfe. So lange eine übergreifende institutionenökonomische Theorie nicht erarbeitet wurde und die soziologischen Erklärungsvariablen kaum operationalisierbar sind, lehnt Williamson eine Aufweichung der Transaktionskostenökonomik ab und bevorzugt die komplementäre oder sequentielle Untersuchung eines Forschungsgegenstandes mit alternativen Zugängen, um die jeweiligen Erklärungsstärken zu erhalten.69 Die Arbeit nimmt dieses Abgrenzungspostulat auf und verwendet für die Analyse der staatlichen Sicherheitsarchitektur einen stark am Original orientierten Ansatz. Durch diese vergleichsweise starre Anbindung an den Originalansatz soll das Nutzenpotential der Konzepte kritisch untersucht werden, wobei davon auszugehen ist, dass Operationalisierung und nachvollziehbare Wertermittlung von Faktorspezifität, parametrischer Unsicherheit und Häufigkeit sich in sicherheitspolitischen Aufgabenfeldern staatlicher Verwaltung als noch schwieriger erweisen werden.

3.7 Die transaktionsökonomische Analyse der Sicherheitsbehördenarchitektur Im Fallbeispiel wird die jeweilige Organisationsausgestaltung einer Sicherheitsbehörde im Politikfeld der Grenzsicherheit mit Hilfe der Transaktionskostenökonomik analysiert. Es werden nicht sicherheitspolitische Teilstrategien miteinander verglichen, der Ablauf einer sicherheitspolitischen Krisensituation eruiert oder der Wirkungsgrad verschiedener Maßnahmen innerhalb des Politikfeldes oder einer einzelnen Behörde evaluiert. Es geht ausschließlich darum, ob und wie die einzelnen Durchführungsakteure einer brasilianischen Grenzsicherheitspolitik aufgrund der Transaktionskonstellationen ihren Binnenorganisationsaufbau ausgestalten beziehungsweise im Zeitverlauf verändern. Aus der Darstellung der Transaktionskostenökonomik folgt, dass die Einzelbehörden nach einer im politischen Aushandlungsprozess gefundenen grundsätzlichen Zielvorgabe, Budgetzuweisung und Aufgabenbeschreibung, innerhalb des gewährten Entscheidungs- und Handlungsfreiraums festlegen, ob eine Transaktion durch Eigenherstellung, Fremdbezug oder eine kooperative Hybridstruktur am für sie relativ effizientesten gewährleistet ist. Entsprechend der Kos-

69 Zur Replik auf eine soziologische Kritik, vgl. Williamson: Transaction Cost Economics and Organization Theory, S. 237-249.; vgl. Williamson, Oliver E.: Efficiency, Power, Authority and Economic Organization, in: Groenewegen, John (Hrsg.): Transaction Cost Economics and Beyond, Dordrecht 1996, S. 11-42, S. 22-32. Zur Formalisierungsfrage, vgl. Williamson: The Economics of Governance, S. 11.; vgl. Williamson: The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, S. 604-607.

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tenstruktur hat die jeweilige Behörde die Möglichkeit, ihre Transaktionen über eher kurzfristige Abstimmungskanäle, wie informelle Absprachen oder ein Amtshilfeverfahren, längerfristige Kooperationstrukturen, wie die Einrichtung gemeinsamer Koordinations- und Implementierungsstellen, oder eigene, autonome Kompetenzen und Fähigkeiten abzuwickeln. Die durch politische und verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen involvierten, spezialisierten Einzelbehörden in Brasilien bestimmen ihre reale Leistungstiefe im Politikfeld Grenzsicherheit über die Tätigung faktorspezifischer Investitionen, welche wiederum über die Höhe der Transaktionskosten und die relativ effizienteste Abwicklungsform entscheiden. Die Politik definiert sicherheitspolitische Ziele wie territoriale Integrität oder Stabilität des Gesellschaftssystems, bestimmt ein Ausgabenvolumen für den Material- und Personaleinsatz und vergibt einen speziellen Teilauftrag an eine Teilbürokratie wie beispielsweise die militärische Verteidigungskomponente an die Streitkräfte oder die strafrechtliche Verfolgung von Terrorgruppierungen an die Polizei. Für die Durchführungsebene sind dies die Eckpfeiler der Organisationsgestaltung im Politikfeld, dessen konkrete Bewältigung über verschiedene Teilfelder erfolgt und in denen intensiver Transaktionen zwischen den Organen ablaufen. So hat die sozialwissenschaftliche Bürokratieforschung in den 1970er Jahren verschiedenste laterale Abstimmungs- und Interaktionsmechanismen zwischen Verwaltungseinheiten erkannt und eruiert, die den administrativen Alltagsbetrieb relativ unabhängig von der politischen Kontrolle und Steuerung über die Legislaturzyklen hinweg prägen.70 Ob die Bürokratien untereinander reale Verträge schließen können, getätigte Leistungen über Verrechnungspreise koordinieren oder die Zusammenarbeit lediglich durch informelle Absprachen erfolgt, liegt an den durch das institutionelle Umfeld vorgegebenen Grundlagen für Tauschbedingungen zwischen den Einzelbehörden und Abteilungen.71 Aus dem transaktionskostenökonomischen 70 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interorganizational Policy Studies: Issues, Concepts and Perspectives, in: Hanf, Kenneth/ Scharpf Fritz W. (Hrsg.): Interorganizational Policy Making. Limits to Coordination and Central Control, London 1978, S. 345-370, S. 346-355.; vgl. Mayntz, Renate/ Scharpf, Fritz W.: Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, New York 1975, S. 63-78.; vgl. Haftendorn, Helga: Management der Sicherheitspolitik, in: Schwarz, Klaus-Dieter (Hrsg.): Sicherheitspolitik. Analysen zur politischen militärischen Sicherheit, 2. Aufl., Bad Honnef 1976, S. 339-355; S. 341347.; vgl. Borchert: Sicherheitspolitische Vernetzung und Transformation aus organisationsanalytischer Perspektive, S. 89-97.; vgl. Thurner, Paul W.: Nichtförmliche Verwaltungskooperation der Ministerialbürokratie der EU-Mitgliedstaaten und netwerkbasierte Zusammenstellung von nationalen und übernationalen Prozessteams, in: Politische Viertelsjahresschrift, Sonderheft 41, 2008, S. 401-429, S. 404-410. 71 Beispielsweise haben die im Rahmen der New Public Management Reformbewegung der 1980er und 1990er Jahre eingeführten Elemente wie Kosten-, Leistungs- und Qualitätsvergleichssysteme,

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Blickwinkel ändert die strukturelle Ausgestaltung der Abwicklungsalternativen nichts an der grundsätzlichen Herausforderung, Transaktionen entsprechend ihres Kostenniveaus mit den relativ passgenauen Kontroll- und Motivationsintensitäten zu versehen. Darüber hinaus steht das Vertragskonzept für die unterschiedlichen Einrichtungs- und Nutzungsaufwendungen eines institutionellen Arrangements. So wäre im interbürokratischen Handlungsraum die Transaktionsabwicklung über ein Amtshilfeverfahren relativ kostengünstig, während der Aufbau einer internen Abteilung sowohl bei der Etablierung als auch dem laufenden Betrieb höhere Ausgaben impliziert. Indes sind mit der internen Instanzenbildung autonome Anpassungen eher gewährleistet und die Funktionserfüllung kann durch bürokratische Elemente besser gesteuert werden. Die Veränderbarkeit dieser Interaktionsstrukturen wird darüber hinaus vor allem in Umbruchsphasen des sicherheitspolitischen Handlungsumfeldes deutlich, denn dann verändern sich auf einer bürokratischen Realisationsebene die Organisationsgrenzen respektive die Kompetenz- und Zuständigkeitsverteilungen innerhalb der Behördenarchitektur justieren sich neu. Die Faktorspezifitäten könnten wie bereits erwähnt die Einrichtung einer neuen Dienststelle an einer strategischen Schmuggelzone, der Kauf eines speziellen Überwachungsfahrzeugs zur Auffindung von Schleuserkriminalität oder eine Personalsonderausbildung für Grenzsicherungsaufgaben sein. Diese Fähigkeiten vertiefen die Einsatz- und Nutzenbeitragspotentiale eines Teilorgans für die Grenzsicherung, machen es aber bei nicht vollständig autonomer Kompetenz- und Kapazitätenverfügbarkeit auch abhängiger von den Partnerorganen im Politikfeld. Den Abschluss des Theorieteils bildet ein Kurzabriss zur Fallstudie und weshalb sie die geeignetste Methode zur transaktionskostenökonomischen Analyse der brasilianischen Grenzsicherheitsbehördenarchitektur darstellt.

4.

Die Methode: Die Fallstudie

Die Fallstudie zeichnet sich durch die dichte Beschreibung und komplexe Analyse eines Forschungsobjektes aus und dient den Sozialwissenschaften zum

Best-Practice-Wettbewerbe, Quasi-Märkte, allgemeine Dezentralisierung oder Verrechnungspreissysteme eine interbürokratische Marktform von einer institutionellen Umfeldebene her gestärkt und die Effizienzräume bürokratisch-vertikaler Kontrolle gemindert. Vgl. Nullmeier, Frank: Wettbewerb und Konkurrenz, in: Blanke, Bernhard (Hrsg.): Handbuch der Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S.108-120.; vgl. Schröter, Eckhard/ Wollmann, Hellmut: New Public Management, in: Blanke, Bernhard (Hrsg.): Handbuch der Verwaltungsreform, 3. Aufl., Wiesbaden 2005, S.63-74.

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Prüfen bestehender Theorien sowie der Generierung neuer Hypothesen. Nach Alexander George und Andrew Bennett liegen die Stärken der Methode in der Validierung und umfassenden Messung von operationalisierten Konzepten, die Fähigkeit postulierte Zusammenhänge genau zu eruieren, der Komplexität realer Entwicklungen und Gegebenheiten gerecht zu werden und schließlich neue Hypothesen zu entwickeln. Dabei ist die Fallstudie aber hinsichtlich eines Verallgemeinerungspotentials der erarbeiteten Erkenntnisse begrenzt und Aussagen über die strukturelle Intensität des Zusammenspiels bestimmter Variablen können nur bedingt getroffen werden.72 Ähnlich sieht dies Wolfgang Muno, der die Fallstudie bei der Anwendung und Prüfung von Theorien mittlerer Reichweite – als solche versteht sich die Williamson’sche Transaktionskostenökonomik explizit – für ein hinreichend geeignetes Instrument hält, da der Komplexität realer Phänomene Rechnung getragen wird, ohne auf den Anspruch bewusst und transparent beschränkter Generalisierungen verzichten zu müssen. Aus wissenschaftstheoretischer Perspektive dient sie somit einerseits der Primärerkundung neuer Forschungsfelder, andererseits kann sie als ein Präzisionswerkzeug fungieren, um bestehende Theorien in ihrer Erklärungskraft zu schärfen.73 Bei der vorliegenden Arbeit handelt es sich um eine erschließende Fallstudie beziehungsweise einen „Erkundungsfall“: Die Transaktionskostenökonomik wird auf ein gering erforschtes Gebiet der Ausgestaltung und Organisation der Sicherheitsbehördenarchitektur im Politikfeld Grenzsicherheit angewandt.74 Die sicherheitspolitische Forschung im Allgemeinen ist durch Grenzen bei der Datenlage sowie Messschwierigkeiten charakterisiert, denn die Variablenkomplexität wird durch beschränkte Transparenz und Zugänglichkeit von Quellen und Informationsträgern zusätzlich verschärft. Dies gilt ebenfalls für Brasilien, das trotz der im internationalen Vergleich relativ transparenten allgemeinen Verwaltung, die Offenlegungsanforderungen

72 Vgl. George, Alexander/ Bennett, Andrew: Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, Cambridge 2005, S. 19-34.; vgl. Yin, Robert K.: Case Study Research. Design and Methods, London 1994, S. 38-41. 73 Vgl. Muno, Wolfgang: Fallstudien und die vergleichende Methode, in: Pickel, Susanne/ Pickel, Gert/ Lauth, Hans-Joachim/ Jahn, Detlef (Hrsg.): Methoden der vergleichenden Politik- und Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2009, S. 113-131, S. 121-123. 74 Diese Form der Fallstudie prägt im Übrigen die empirische Anfangsphase der Transaktionskostenökonomik, da der für ökonometrische Quer- und Längsschnittanalysen nötige Daten- und Erkenntnisstock noch fehlte. Vgl. Macher/ Richman: Transaction Cost Economics: An Assessment of Empirical Research in the Social Sciences, S. 8.; vgl. Masten: Empirical Research in Transaction Cost Economics, S. 43-64.; vgl. Yvrande-Billon, Anne/ Saussier, Stéphane: Do Organizations Choices Matter? Assessing the Importance of Governance through Performance Comparisons, unter: www.atom.univ-paris1.fr/documents/2004_1_YVRANDE_SAUSSIER.pdf, S. 10, Download: 14.03.2009.

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für Sicherheitsbehörden und sicherheitsrelevante Themenbereiche stark herabsetzt.75 Ferner ist der Rückgriff auf Sekundärliteratur begrenzt, da sich bis auf Forschungen zur Militärinstitution und zu einer primär kommunal-lokalen, extralegalen Polizeigewaltanwendung kaum ein wissenschaftliches Erkenntnisinteresse zu Sicherheitsbehörden in Brasilien herausgebildet hat. Die Datensätze der Arbeit entstammen erstens der Auswertung öffentlich zugänglicher Verordnungen, Gesetzen und Dokumenten zur internen Behördenstruktur sowie ministeriumseigener Jahresberichte und externer Prüfberichte zur Haushaltsmittelverwendung. Daraus werden Einsichten gewonnen, inwieweit eine Behörde ihre Budgets und Investitionen darauf abstellte, die Fähigkeiten im Bereich der Grenzsicherheitspolitik auszugestalten. Es wurde nur der effektive Mittelabfluss herangezogen, der in der Regel niedriger als der beschlossene Haushalt ausfällt, da Präsident, Finanzministerium oder auch Parlament den flexiblen Ausgabenanteil am jährlichen Budget gänzlich sperren oder erst nach genaueren Schätzungen der fiskalischen und makroökonomischen Entwicklung sukzessive freigeben. Zudem rufen Ministerien und Behörden aufgrund von Implementierungsschwierigkeiten gewährte Gelder nicht gänzlich ab. Da ein quantitativer Budgetanstieg für das Erkenntnisinteresse nachrangig war, konnte von der für Brasilien eigentlich notwendigen inflationsbereinigten Darstellung der Haushaltsentwicklung abgesehen werden.76 Des Weiteren wurden im Rahmen eines Forschungsaufenthaltes in Brasilien Experteninterviews geführt, die aus Vertraulichkeitsgründen nicht immer mit dem Tonband mitgeschnitten und durch namentliche Nennung konkretisiert werden konnten. Hier stellte sicherlich die Tatsache, dass der Autor nicht-brasilianischer Nationalität ist ein zusätzliches Hindernis dar.77

75 Zur vergleichsweise hohen Transparenz brasilianischer Haushaltsführung, vgl. Open Budget Initiative: Open Budget Index 2008, Brazil, unter: http://openbudgetindex.org/files/cs_brazil.pdf, Download: 12.05.2009. 76 Der Real Wechselkurs gegen den Euro betrug am 01.01.2010, 1 Euro = 2,50 Real. 77 Die Befragten stammten aus Durchführungsbehörden, wobei neben aktuellen Funktionsträgern auch Beamte interviewt wurden, die heute andere Aufgabenbereiche oder Tätigkeiten ausführen. Leider konnten keine direkten Gespräche mit Vertretern der militärischen Institutionen geführt werden. Da die Militärs selbst aktiv veröffentlichen und Sekundärliteratur hier im Vergleich zu anderen Sicherheitsverwaltungsorganen relativ umfassend ist, konnte dies kompensiert werden. Schließlich wurden noch Fachleute bei Nichtregierungsorganisationen und aus der Wissenschaft befragt. Die in der Arbeit verwandten zwölf Interviews dauerten zwischen einer und vier Stunden und konzentrierten sich auf Fragen der Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden in Brasilien im Allgemeinen sowie im speziellen Fall der Grenzsicherheitspolitik. Aus Gründen der Einheitlichkeit wurde auf eine namentliche Nennung der Gesprächspartner verzichtet. Die Interviews sind im Text nummeriert und im Literaturverzeichnis mit Orts-, Organisations- und Datumsangaben versehen.

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Eine Gefahr bei der Fallstudie ist der „selection bias“, also eine verzerrend wirkende Fallauswahl, die zu einer Unter- oder Überschätzung der Beziehungsstruktur zwischen abhängiger und unabhängiger Variablen führt. Dabei wird ein Untersuchungsgegenstand so gewählt, dass eine voreingenommene Position bestätigt wird. Darüber hinaus können außergewöhnliche Situationen als Normalfall missinterpretiert werden oder die komplexere Variablenkonstruktion weicht die Anforderungen an wissenschaftliche Genauigkeit und Nachvollziehbarkeit zu stark auf. Trotz der methodologischen und datenspezifischen Limitationen stellte die Fallstudie das effektivste Mittel dar, um erstens mit der Transaktionskostenökonomik einen in den allgemeinen Organisationswissenschaften empirisch häufig verwandten Ansatz als Ordnungs- und Erklärungsbeitrag für Fragen staatlicher Sicherheitsbürokratien kritisch zu nutzen und zweitens mit der umfassenden Grenzsicherheitspolitik Brasiliens eine akademische wie politische Randthematik stärker in den Fokus zu rücken.

Zum Experteninterview, vgl. Gläser, Jochen/ Laudel, Grit: Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse, 2. Aufl., Wiesbaden 2006.; vgl. Bogner, Alexander (Hrsg.): Das Experteninterview. Theorie, Methode, Anwendung, Wiesbaden 2005.

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III. Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik: Eine transaktionskostenökonomische Analyse

1.

Die Rahmenbedingungen der Grenzsicherheitspolitik: Das Konzept, die Interessen und die Bedrohungen

Die Fallanalyse zu Brasilien wird durch eine Darstellung des Grenzzonenkonzeptes, der sozioökonomischen Werte sowie den zentralen Bedrohungstypen eingeleitet. Diese konstituieren zentrale Rahmenbedingungen einer Grenzsicherheitspolitik im Allgemeinen und die Teilstrategien der Einzelbehörden. Das der Arbeit zu Grunde liegende Konzept von Sicherheit bezieht sich auf die Begriffsbestimmung von Arnold Wolfers aus dem Jahr 1952. Danach ist Sicherheit ein dynamischer Zustand, bei dem erarbeitete Wertstrukturen keinen Gefahren oder Bedrohungen ausgesetzt sind beziehungsweise wie David A. Baldwin in einem Aufsatz 1997 ergänzt, bei dem die Wahrscheinlichkeit einer Beschädigung oder des Verlustes erarbeiteter Werte relativ gering ist. Die Konzeptionalisierung schließt verschiedene Sicherheitsanliegen des Staates und/oder der Gesellschaft ein. So baut ein Staat militärische Kapazitäten auf, um sich vor dem Angriff eines anderen Staates zu schützen, erlässt Verbote gegen Drogenhandel, um die Gesellschaft vor den negativen Folgen des Konsums zu bewahren, oder errichtet Schutzdämme, um Siedlungen und Städte vor Überschwemmungen zu sichern. Dies alles sind Einzelmaßnahmen, um das Schadenspotential einer Bedrohung, einer Gefahr und/oder eines Risikos zu minimieren.78 78 Vgl. Wolfers, Arnold: ‘National Security’ as an Ambigous Symbol, in: Political Science Quarterly, Jg. 67, Nr. 4, 1952, S. 481-502, S.484-485.; vgl. Baldwin, David A.: The concept of security, in: Review of International Studies, Jg. 23, 1997, S. 5-26, S. 13-14. Das Konzept von Wolfers und Baldwin lenkt den Fokus auf Sicherheit und nicht auf eine Differenzierung zwischen Bedrohung, Risiko und Gefahr. Diese in der Wissenschaft ebenfalls „umkämpften“ Begriffe werden in der Arbeit synonym verwandt. Ausführlicher zur Diskussion um Unterschiede in den Konzepten Bedrohung, Risiko und Gefahr, vgl. Walt, Stephen M.: Alliance Formation and the Balance of World Power, in: International Security, Jg. 9, 1984/ 1985, S. 3-43, S. 8-13.; vgl. Daase, Christopher/ Kessler, Oliver: Risk and Uncertainty: Risk and the Paradox of Security Policies, in: Alternatives, Jg. 33, 2008, S. 211-232, S.217-222.; vgl. Habegger, Beat: Von der Sicherheits- zur Risikopolitik: Eine konzeptionelle Analyse für die Schweiz, in: Bulletin 2006 zur

A. Adam, Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik, DOI 10.1007/978-3-531-92809-8_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Dabei können die verschiedenen sicherheitspolitischen Teilfelder in Konkurrenz und mitunter im Zielkonflikt einerseits zu den nicht primär schutzorientierten Staatsinteressen und andererseits zu den jeweils angrenzenden Sicherheitspolitikfeldern stehen. Die Grenzsicherheit ist ausgehend von diesem Kernkonzept ein Teilbereich der Sicherheitspolitik und dient dem Schutz, der Integrität und der Kontrolle des legalen Herrschaftsbereichs eines Staates. Eine umfassende Grenzsicherungspolitik impliziert neben der Waren- und Personenkontrolle an den offiziellen Einund Ausreisepunkten zu Land, Luft und Wasser den Schutz der nicht befestigten Grenzzonen. Das Ziel des Staates ist es zum einen den interessenspolitisch gewünschten, legalen Personen- und Warenverkehr bezüglich seiner Rechts- und Ordnungsmäßigkeit zu kontrollieren, zum anderen die nicht gewünschten, illegalen Bewegungen präventiv zu verhindern und/oder repressiv zu verfolgen. Im Rahmen der umfassenden Grenzsicherheitspolitik tragen militärische, polizeiliche, fiskalische und nachrichtendienstliche Organisationen des Staates mit ihren unterschiedlichen Abschreckungs-, Abwehr- und Aufklärungsfähigkeiten zur übergeordneten Zielerreichung bei. Gerade die Grenzsicherheitspolitik ist aus wissenschaftlicher Perspektive eine sehr interessante Schnittstelle von Arbeitsgebieten und Kompetenzräumen der spezialisierten Sicherheitsbehörden, deren Funktionsräume sich nach herrschender Meinung aufgrund diffuserer Bedrohungskonstellationen in den letzten Jahren zunehmend verwischen.79 Wie die Grenzsicherheitsfrage in Brasilien durch bestimmte Parameter ausgestaltet ist, wird in den folgenden drei Teilkapiteln näher erläutert, wobei das fallspezifische Begriffskonzept, die aufgeführten, zu schützenden Interessen und eine Bedrohungslage die Handlungen und Orientierungen der involvierten Behörden tangiert. Da Brasiliens politische Führung keine umfassende Grenzsicherheitsstrategie erarbeitet hat, kann kein bürokratie- oder akteursübergreifendes Dokument als Rahmenbedingung und Implementierungsgrundlage herangezogen werden. Das Politikfeld Grenzsicherheit bestimmt sich somit auf einer grundsätzlicheren Ebene aus den im Folgenden explizierten externen Handlungsparametern und dann aus den in der Analyse dargestellten Teilbeiträgen von Einzelbürokratien, die diese im Rahmen gewisser eigener strategischer OriSchweizerischen Sicherheitspolitik, S.133-164, S.137-145.; vgl. Budäus, Dietrich/ Hilgers, Dennis: Öffentliches Risikomanagement – zukünftige Herausforderungen an Staat und Verwaltung, in: Schwintowski, Hans-Peter (Hrsg.): Risikomanagement in der Öffentlichen Hand, Berlin 2009, S.1778, S.17-37. 79 Vgl. Krahmann, Elke: From State to Non-State Actors: the emergence of Security Governance, in: Krahmann, Elke: New threats and new actors in International Security, New York 2005, S. 3-19, S. 4-8.

66

entierungen und individueller Kosten-Nutzen-Abwägungen zum jeweiligen Gesamtauftrag ermitteln.

1.1

Das brasilianische Grenzkonzept

Im brasilianischen Staatswerdungs- und -konsolidierungsprozess spielt die Demarkation, Inwertsetzung und Kontrolle der Grenzen eine herausgehobene Rolle. Die heutige kontinentale Dimension des Landes ist das Ergebnis ökonomisch motivierter Expansionszüge der Pioniersiedlergesellschaften, den „Bandeirantes“, die auf der Suche nach Sklaven, Bodenschätzen und Weideflächen ab der zweiten Hälfte des 17. Jahrhunderts das formal im Vertrag von Tordesillas festgelegte Einflussgebiet raumgreifend nach Westen ausdehnten. Die portugiesische Krone stützte diese privatisierte Erschließungsdynamik durch umfassende Landschenkungen. In den Verträgen von Madrid 1750 und von Ildefonso 1777 einigten sich die portugiesische und spanische Krone auf eine Anpassung der Grenzverläufe, die die Westexpansion formal anerkannten und die territorialen Grundzüge des heutigen Brasiliens festlegten. Trotz der Legalisierung war die Grenzregion nie durch die Krone oder die Kolonialverwaltung beherrscht, kontrolliert oder gesichert. Vielmehr entstanden Hinterlandsräume mit geringem Steuerungseinfluss der Zentralbürokratie beziehungsweise waren die lokalen Administrationsableger in die informellen Gesellschafts- und Handelsstrukturen eingebunden.80 Die De-facto-Kontrolle und der Schutz der nationalen Grenzen bleibt nach der Unabhängigkeit 1822 eines der zentralen Ziele der brasilianischen Außen-, Sicherheits-, Verteidigungs- und Wirtschaftspolitik. Die Diskrepanzen zwischen formalem Besitzanspruch, realer Kontrolle und systematischer Inwertsetzung von Land im Allgemeinen führten im Kaiserreich (1822-1889) zur Verabschiedung eines Gesetzes über die Erwerbsregelung von Land im Reich. Darin wurde erstmals ein Grenzstreifen konzipiert, der einen Raum bezeichnete, der parallel zur Demarkationslinie umgerechnet 66 km ins Landesinnere reichte, der Zentralgewalt direkt unterstand und die über dessen konkrete Verwendung unabhängig der allgemeinen Verfahrensregeln verfügte. Die Absicherung des staatlichen Gewaltmonopols in den dünn besiedelten Grenzregionen sollte durch den intensivierten Ausbau militärisch-ziviler Siedlungs- und Verteidigungsstützpunkte

80 Vgl. Buarque de Holanda, Sérgio: Caminhos e Fronteiras, 3. Aufl., São Paulo 1995.; vgl. Goes, Synesio Sampaio Filho: Navegantes, Bandeirantes, Diplomatas – um ensaio sobre a formação das fronteiras do Brasil, São Paulo 1999, S.89-160.

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erfolgen.81 Diese Art von Sonderzonenstatus wurde aufgrund anhaltender Herausforderungen und Schwierigkeiten bei der realen Gebietskontrolle und sicherung in der eigentlich föderalistischen Verfassung der ersten Republik (1889-1930) beibehalten und nicht den Bundesstaaten zur Verwaltung übertragen. Die Einigung Brasiliens mit Nachbarstaaten zur Ausdehnung seiner formalen Landesgrenzen während der ersten Republik trägt zwar den portugiesischsprachigen Siedlungsstrukturen Rechnung, bedeutet aber keine effektive Beherrschung der Nord- und Westgebiete durch die Zentralregierung in Rio de Janeiro.82 Unter Getúlio Vargas (1930-1945) wird die „faixa“ als strategische Pufferzone zunächst 1934 auf 100 km und schließlich 1937 auf 150 km ins Landesinnere ausgeweitet. In der „faixa“-Zone wurden die Anträge auf Landerwerb und Konzessionen zur wirtschaftlichen Betätigung an die Bundesstaaten gestellt, bedurften jedoch der Genehmigung des Sicherheitsrates der Zentralregierung. Die Festlegung der erweiterten „faixa de fronteira“ von 150 km wurde seitdem in den Verfassungen fortgeschrieben und die konkrete Verwaltung durch Gesetze spezifiziert.83 In der aktuellen Verfassung von 1988 wird das Sondergebiet wie folgt definiert: „Art 20. São bens da União:

81 Vgl. Presidência da República (PR): Lei N° 601, de 18 de Setembro de 1850, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L0601-1850.htm, Download: 12.06.2009. 82 Vgl. PR: Constituição da República dos Estados Unidos de Brasil de 24 de fevereiro de 1891, Art 64°, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm, Download: 13.06.2009. Zur Konsolidierung der internationalen Grenzverläufe, vgl. Goes: Navegantes, Bandeirantes, Diplomatas – um ensaio sobre a formação das fronteiras do Brasil, S. 161-303.; vgl. Lohbauer, Christian: Die Beziehungen zwischen Brasilien und seinen Nachbarländern II, in: Calcagnotto, Gilberto/ Nolte Detlef (Hrsg.): Südamerika zwischen US-amerikanischer Hegemonie und brasilianischem Führungsanspruch. Konkurrenz und Kongruenz der Integrationsprozesse in den Amerikas, Frankfurt am Main 2002, S. 143-169, S. 144-146. 83 Vgl. PR: Constituição dos Estados Unidos de Brasil de 10 de Novembro de 1937, Art 165°, unter: http://www.planalto.gob.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%7ao37.htm, Download: 13.06.2009.; vgl. Abreu, Gustavo Souza de: Faixa de fronteira do Brasil, unter: http://www.eceme.ensino.eb.br/portalcee/arquivos/faixafronteirabrasil.pdf, S. 2-4, Download: 12.12.2009.; vgl. Gabinete Segurança Institucional (GSI): Seminário: Faixa de Fronteira. Novos Paradigmas, unter: http://www.planalto.gov.br/gsi/saei/paginas/faixa%20de%20fronteira.pdf, S. 29-32, Download: 11.06.2009.; vgl. Steiman, Rebeca: Brasil e América do Sul: Questões Institucionais de Fronteira, unter: http://acd.ufrj.br/fronteiras/pdf/REBECAlegislatlas.pdf, S. 4-6, Download: 11.06.2009.

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(...) § 2° A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de lagura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.”84

Die verfassungsrechtliche Verankerung einer Grenzsonderzone nationaler Sicherheit ist im internationalen Vergleich eher ungewöhnlich, unterstreicht aber den Stellenwert, den territoriale Integrität und Souveränität im brasilianischen Staatsverständnis bis heute unterhalten und ist letztlich eine Reaktion auf die anhaltenden Schwierigkeiten bei der Realisierung des staatlichen Gewaltmonopols gerade auch in den Grenzzonen. Die rechtliche Basis der „faixa de fronteira“ bildet das Gesetz 6.634 aus dem Jahr 1979, das die verwaltungstechnischen und ökonomischen Kompetenzund Verfahrensfragen regelt. Es legt fest, dass Genehmigungen, Konzessionen und Rechtstitel zur Besiedlung und Betätigung in strategischen Sektoren wie Agrarwirtschaft, Bergbau, Forschung, Hoch- und Tiefbau, Immobilienwesen oder Telekommunikation innerhalb der „faixa“ der Zustimmung des Sicherheits- und Verteidigungsrates benötigen. Der Erwerb von Grundstücken in der „faixa“ ist auf 3.000 Hektar begrenzt und ein Unternehmen muss bezüglich Kapitalausstattung, Geschäftsführung und Belegschaft mehrheitlich durch brasilianische Bürger und Institutionen kontrolliert sein. Auch die Kommunen selbst müssen bei größeren öffentlichen Anlageinvestitionen wie Straßen, Brücken oder Verwaltungsgebäude eine Approbation beim Sicherheits- und Verteidigungsrat (Conselho de Defesa Nacional – CDN) einholen, wobei die Zentralregierung, bei als sicherheitspolitisch bedeutsam eingeschätzten Ausgaben, deren Kosten gänzlich oder anteilig übernimmt. Die operative Administration der „faixa“-Fragen hat das Exekutivsekretariat des CDN inne, angesiedelt im Sicherheitskabinett (Gabinete de Segurança Institucional – GSI) des Präsidialamtes. Die GSI-Abteilung prüft die Anträge, stellt die Genehmigungen aus und ist mit der Aberkennung von Rechten und der Schließung illegaler Unternehmungen beauftragt. Dazu bedarf es keiner richterlichen Ermächtigung, sondern das Exekutivsekretariat beauftragt nach Feststellung der Rechtsverletzung und Ermittlung einer Geldbuße eine Durchgriffsbehörde mit der Vollstreckung. Die Kommunen sind verpflichtet, den Rechtstitel-

84 PR: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art 20° unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/constitui%C3%A7ao_compilado.htm, Download: 18.08.2009. “Art 20. Es sind Güter der Union: (…) § 2° - Die Zone entlang des territorialen Grenzverlaufs von bis zu hundertfünfzig Kilometer Ausdehnung, bezeichnet als Grenzsonderzone, ist fundamental für die Verteidigung des Staatsgebietes. Seine Besiedlung und Nutzung werden durch ein Gesetz geregelt.“

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erwerb oder Investitionen sowie Verstöße zu melden, doch kommen nur die wenigsten dieser Meldepflicht in der gesetzlich festgelegten Form nach.85 Die Fragen der Sicherung und Kontrolle von Grenzen werden in der Verfassung im Kompetenzkatalog der Union angesprochen. So schreibt der Artikel 20 dem Zentralstaat die Aufgabe der nationalen Verteidigung und polizeilichen Kontrolle der Hoheitsgewässer, Flughäfen und territorialen Grenzverläufe zu. Darüber hinaus hat die Union die Organisations- und Verwaltungshoheit über alle Transport- und Verkehrswege, die international verlaufen oder mehrere Bundesstaaten durchqueren, sowie die maritimen Hafenanlagen, deren direkte Verwaltung aber an Länder, Kommunen sowie Privatgesellschaften vergeben werden kann.86 Neben dieser formal-rechtlichen Einordnung einer Grenzzone versuchte Brasilien ab den 1950er Jahren, den Anspruch auf Schutz, Kontrolle und Integration von Grenzgebieten durch konkrete Projekte und Maßnahmen real stärker zu manifestieren. Eine wichtige Orientierung und Zielvorgabe stellte die in Militärkreisen entwickelte Doktrin der nationalen Sicherheit dar, die unter anderem die ökonomische Integration und militärische Befestigung des „menschenleeren“ West- und Nordzonen, die Erhöhung der Verteidigungsfähigkeit an der territorialen und maritimen Süd- und Südostflanke und die Notwendigkeit der sicherheitspolitisch umfassenden Machtprojektsfähigkeit betonte, um die Entwicklung, Sicherheit und Souveränität des Landes in seiner Gesamtheit zu garantieren.87 Die Ziele einer besseren Grenzsicherheit konnten nur bedingt erreicht werden. Ein Großteil der zahlenmäßig überschaubaren Inwertsetzungsinitiativen erzielte ungenügende und aus sicherheitspolitischer Perspektive bisweilen sogar kontraproduktive Implementierungsergebnisse. Die Porosität der terri85 Vgl. PR: Lei N° 6.634, de 2 de Maio de 1979, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6634.htm, Download: 12.12.2009.; vgl. GSI: Faixa de Fronteira. Novos Paradigmas, S. 37-38.; vgl. Steiman: Brasil e América do Sul: Questões Institucionais de Fronteira, S. 6. Der CDN setzt sich aus dem Minister des Sicherheitskabinetts, dem Vizepräsidenten, den Außen-, Justiz-, Planungs- und Verteidigungsministern, den Oberbefehlshabern der drei Teilstreitkräfte sowie den beiden Parlamentspräsidenten zusammen. Er tritt nach Einberufung durch den Präsidenten zusammen, der außerdem die Möglichkeit besitzt jedes Mitglied einzeln anzuhören. Vgl. PR: Lei N° 8.183, de 11 de Abril de 1991, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8183.htm, Download: 24.05.2009.; vgl. PR: Conselho da Defesa, unter: http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/conselhos/defesa; Download: 19.08.2008. 86 Vgl. PR: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art 20°, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/constitui%C3%A7ao_compilado.htm, Download: 18.08.2009. 87 Vgl. Wöhlcke, Manfred: Die Neuorientierung der brasilianischen Sicherheitspolitik, Ebenhausen 1999, S. 24-27.; vgl. Castelo Branco, Lúcio: Staat, Raum und Macht in Brasilien, München 1983, S. 274-302.

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torialen Grenzverläufe im Westen und Norden wurde durch die gelenkte Besiedlungs- und Integrationsstrategie sowie dem Aufbau einiger militärischer Grenzanlagen nicht reduziert. Die Entwicklungs- und Inwertsetzungsinitiativen hatten negative ökologische Folgen für das Amazonasbecken und riefen massive internationale Kritik hervor, die die Bedrohungsperzeption einer militärischen Interventionsanfälligkeit an der permeablen Grenzzone eher verstärkte. Die fiskalpolitischen und bürokratischen Schwierigkeiten sowie ein außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischer Pragmatismus führten Ende der 1970er Jahre nicht nur zur Einstellung vieler Amazonasprojekte, sondern auch der Initiativen, deren Ziel eine Steigerung der küstennahen und maritimen Kontroll- und Projektionsfähigkeit waren.88 Der Grenzzonenbegriff und die geostrategische Denktraditionen, die sich um dieses spezielle Staatsgebiet im Zeitverlauf entwickelt haben, wirken aber bis heute in der Konzipierung der Grenzsicherheitspolitik fort. Sie beeinflussen die grundsätzliche Ausgestaltung von Governance-Alternativen der involvierten Durchführungsbehörden dahingehend, dass durch den strategischen Charakter von Grenzzonen die militärisch-verteidigungspolitischen Strukturen ein großes Mitspracherecht besitzen und eine umfassende, stark politische Zuständigkeit für diese Staatsgebiete beanspruchen.

1.2

Die sozioökonomischen Wertstrukturen: Ein Abriss

Der formale Grenzbegriff wird durch die naturräumlichen und sozioökonomischen Bedingungen entlang der territorialen und maritimen Grenzzonen sowie einer handels- und wirtschaftspolitischen Bedeutung von Ein- und Austrittspunkten erweitert. Die Karte I zeigt die geographischen Dimensionen und die demographische Siedlungsstruktur in der „faixa de fronteira“.

88 Vgl. Miyamoto, Shiguenoli: A Política de Defesa Brasileira e a Segurança Regional, in: Contexto Internacional, Jg. 22, Nr. 1, 2000, S. 431-471, S. 432-449.; vgl. Steiman: Brasil e América do Sul: Questões Institucionais de Fronteira, S. 7-8.; vgl. Wöhlcke: Die Neuorientierung der brasilianischen Sicherheitspolitik, S. 18-27.

71

Karte I: Die Grenzzone (Quelle: http://www.igeo.ufrj.br/fronteiras/modules/wfsection/article.php?articleid=36.)

72

Die administrative Grenzzone verläuft parallel zu einer insgesamt 16.886 km langen Territorialdemarkationslinie, was eine Gesamtfläche von 2,533 Millionen km² ergibt und theoretisch als 12. größter Staat der Erde firmieren würde. Sie umfasst etwa 27 % des brasilianischen Staatsterritoriums, durchzieht elf der 27 Bundesstaaten und grenzt an zehn südamerikanische Staaten. In den 588 Munizipien der territorialen Grenzzone leben cirka zehn Millionen Menschen, wobei die Karte I zeigt, dass die Siedlungsdichte geographisch sehr unterschiedlich ausfällt. Des Weiteren sind von insgesamt 588 Kommunalgebieten der „faixa“ 132 direkte Grenzkreise und zehn davon bilden Länderdreiecke mit den Anrainerstaaten. Annähernd 10.000 Kilometer des territorialen Grenzstreifens sind durch Flüsse, Kanäle und Sumpfgebiete geprägt. Hinzu kommt, dass 31 % der gesamten „faixa“-Fläche als Indianerreservate und 11,3 % als Naturschutzgebiete ausgewiesen sind, die diese Gebiete vor dem Zugriff durch die Zivilisation bewahren sollen. Diese vor allem im Nordraum eingerichteten Schutzzonen stellen aber aufgrund der bewusst begrenzten Staatlichkeit und geringen Besiedlung mitunter für transnationale Kriminalitätsmärkte ein günstiges Operationsgebiet dar.89 Die am stärksten besiedelten territorialen Grenzzonen sind in den drei südlichen Bundesstaaten Paraná, Rio Grande do Sul und Santa Catarina, wo sich 418 von insgesamt 588 Kommunalgebieten befinden. Die Karte I legt dar, dass die Konzentration den Westgrenzbereich betrifft, während die Südgrenze zu Uruguay im Vergleich dazu geringer besiedelt ist. Allgemein konzentriert die gesamte Südregion etwa 16 % des Bruttoinlandsproduktes auf sich und ist von einer modernen Agrar- und Viehwirtschaft, Handel und Dienstleistungen sowie einer verarbeitenden Industrie geprägt. Alle drei Bundesstaaten sind zunehmend in die internationalen und die interregionalen Außenhandelsbeziehungen eingebunden, denn die Subregion verfügt über wichtige Hochseehäfen, internationale Flughäfen, über Fernstraßenverbindungen zu den Nachbarstaaten Uruguay, Argentinien und Paraguay sowie die handelslogistisch genutzten Grenzflüsse Rio Paraná und Rio Uruguai. Der Rio Paraná hat zudem als Standort von Großwasserkraftwerken, die die Industriepole und Metropolen im Süden und Südosten mit Energie versorgen, eine besondere strategische Bedeutung.90 89 Vgl. Abreu: Faixa de fronteira do Brasil, S. 2-4.; vgl. GSI: Seminário: Faixa de Fronteira. Novos Paradigmas, S. 18-33. Zur Bevölkerungs- und Raumstruktur Brasiliens, vgl. Kohlhepp, Gerd: Raum und Bevölkerung, in: Briesemeister, Dietrich/ Kohlhepp, Gerd/ Mertin, Ray-Güde/ Sangmeister, Hartmut/ Schrader, Achim (Hrsg.): Brasilien heute, Frankfurt am Main 1994, S. 9-109. Bei den Indianer- und Umweltschutzgebieten gilt, dass viele Reservate beides gleichzeitig sind. 90 Vgl. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE): Contas Regionais do Brasil, 20032007, unter:

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Der westliche Teil der „faixa“ umfasst die Bundesstaaten Mato Grosso do Sul, Mato Grosso und Rondônia. Die drei Bundesstaaten sind mit insgesamt etwa 6,6 Millionen Einwohnern relativ dünn besiedelt. Den wichtigsten, außenhandelsrelevanten Wirtschaftszweig bildet eine großflächige Land- und Viehwirtschaft, die mit einem Anteil von etwa 12 % respektive 16 % am Sektorgesamtausstoß nationale Bedeutung unterhält. Die zwischenstaatlichen Handelsbeziehungen zu den Anrainern sind noch nicht sehr intensiv und die internationalen Verkehrsverbindungen wenig ausgebaut. Dies liegt erstens daran, dass die wichtigen Abnehmerregionen für Landwirtschaftsprodukte sich im Süden und Südosten Brasiliens befinden. Zweitens ist der Grenzbereich im nördlichen Mato Grosso do Sul und südlichen Mato Grosso ist vom Pantanal, einem der größten Binnensumpfgebiete der Welt, geprägt, der eine natürliche Grenze für direkte, formale Handelsbeziehungen zwischen Bolivien und Brasilien bildet. Lediglich die Gaslieferungen aus Bolivien mit einem Anteil von etwa 98,5 % des nationalen Gesamtimports haben eine strategische Versorgungsfunktion für die Bevölkerungsagglomerationen im Südosten und Süden.91 Der Nordteil mit den Bundesstaaten Acre, Amazonas, Roraima, Pará und Amapá liegt im Amazonasbecken, dessen Grenzzonen bis auf einige aktive Übergangspunkte und Siedlungen im Vergleich zu der Westregion noch dünner bevölkert und bedingter integriert sind.92 Die etwa zwölf Millionen Einwohner der genannten Bundesstaaten konzentrieren sich in den beiden flächenmäßig größten Bundesstaaten Brasiliens, Amazonas und Pará, und zwar einerseits am http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2003_2007/contas_regionais_20 03_2007.pdf, Download: 12.12.2009.; vgl. IBGE: Infra-Estrutura de Transporte, unter: ftp://geoftp.ibge.gov.br/mapas/tematicos/mapas_murais/brasil_infra_estrutura_transp.pdf, Download: 12.12.2009. 91 Vgl. IBGE: Contas Regionais do Brasil, 2003-2007. Zum Gashandel, vgl. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustiveis (ANP): Anuário Estatistístico, 2009, unter: http://www.anp.gov.br/?pg=15537&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=126881670480 5, S. 121, Download: 14.01.2010. Derzeit wird versucht, durch den Ausbau der internationalen Straßenverbindungen mit Bolivien und Peru, die Pazifikhäfen für die Exportgüter des Mittelwestens zu erschließen. Vgl. Agência AFP: Rodovia interoceânica será concluída em 2010, diz chanceler boliviano, unter: http://jbonline.terra.com.br/pextra/2009/03/23/e230325934.asp, Download: 12.01.2010.; vgl. Bueno, Sérgio: Rodovia muda vida na fronteira com Peru, in: Valor Econômico, 05.05.2009. 92 Brasilien kennt verschiedene Amazonaskonzepte, wobei für Administrations-, Entwicklungs- und Integrationsfragen ein eigener Amazonasbegriff verwandt wird. Dieser “Amazônia Legal“ umfasst die Bundesstaaten Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins sowie den Westteil Maranhãos und ist größer als das Ökosystem. Vgl. Ministério de Integração Nacional: Legislação sobre a criação da Amazônia Legal, unter: http://www.ada.gov.br/index.php?Itemid=83&id=114&option=com_content&task=view, Download: 30.07.2009.

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Ufer des Amazonasflusses und seiner Nebenarme sowie entlang eines Pioniergürtels im Ostteil Parás. Die Grenzzonen zu Peru, Kolumbien, Venezuela und den Guayanas sind eine größtenteils unbewohnte „Grüne Grenze“ mit wenigen offiziellen Ein- und Ausreiseübergängen. Des Weiteren sind die Bundesstaaten Amazonas, Roraima und Amapá durch weitläufige Indigenen- und Naturschutzreservate gekennzeichnet. Wirtschaftlich sind die Grenzgebiete durch Holzhandel und vorindustriellen Gold- und Diamantenabbau, beide meist informell und häufig illegal, sowie subsistenzorientierte Landwirtschaft geprägt. Ein signifikanter, formaler Außenhandel mit den Anrainerstaaten ist trotz vorhandener, regionaler Flussläufe, der Einrichtung der Sonderfreihandelszone Manaus in den 1960er Jahren sowie einiger internationaler Straßenverbindungen überschaubar. Der gesamte Nordbogen – dies gilt ebenso für die Grenzzonen der sieben Nachbarstaaten – ist von geringer Besiedlungsdichte, bisweilen unzureichender Grenzmarkierung und eingeschränktem staatlichen Machtmonopol gekennzeichnet. Trotzdem besitzt das Gebiet aufgrund der territorialen Dimensionen, der ökologischen Bedeutung und der ökonomischen Nutzenpotentiale eine geostrategisch herausgehobene Stellung für Brasilien.93 Zusammengefasst bildet die „faixa“ die demographische und sozioökonomische Ausgestaltung des Gesamtstaates ab: Einem entwickelten, relativ dicht besiedelten Südbogen stehen nur sehr bedingt integrierte Gebiete im Westen und Norden gegenüber. Trotz politisch-wirtschaftlicher Integrationsprojekte und gewissen Investitionen in die interregionalen Transportwege sind die Anrainerstaaten für Brasiliens Außenhandel weiterhin eher nachrangig. Der Lateinamerikahandel hatte 2007 in der prinzipiell diversifizierten Außenhandelsstruktur beim Import einen Anteil von 17,1 % und beim Export von 22,7 %. Aufgeschlüsselt nach Ländern befinden sich mit Argentinien, Chile und Venezuela drei südamerikanische Staaten unter den zwölf wichtigsten Exportmärkten Brasiliens, wobei lediglich Argentinien mit einem Anteil von 9 % als zweitwichtigster Abnehmer nach den USA dezidiert hervorsticht. Bezüglich des Importes finden sich nur mehr Argentinien mit einem prozentualen Anteil von 8,6 % und Chile mit 2,9 % unter den wichtigsten zwölf Partnerländern. Im regionalen Exportwarenkorb Brasiliens dominieren die verarbeiteten und industriellen Güter, während die Importe hauptsächlich Rohstoffe sind.94 Für den Küstenbereich

93 Vgl. IBGE: Contas Regionais do Brasil, 2003-2007.; vgl. Ministério de Integração Nacional: Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, unter: http://portal.cnm.org.br/sites/8300/8400/sitefronteiras/PropostadeReestruturacaodoProgramadeDese nvolvimentodaFaixadeFronteira.pdf, S. 52-62, Download: 03.02.2009. 94 Der regionale Außenhandel unterscheidet sich damit zu den Beziehungen mit den Industriestaaten, von denen Brasilien primär verarbeitete Güter bezieht und selbst Rohstoffe dorthin ausführt.

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wurde keine ins Landesinnere reichende Sonderzone definiert, sondern verwaltungstechnisch untersteht das Gebiet zum größten Teil den Ländern und Kommunen. Dem Zentralstaat obliegen lediglich der Schutz und die Sicherheit eines Großteils der Hafenanlagen, des Schiffsverkehrs und der Hoheitsgewässer mit der Bewirtschaftungsexklusivzone. Der Küstenstreifen, an den sich ein Gebiet einschließlich vorgelagerter Archipele und Inselgruppen zur exklusiven Nutzung von 3,5 Millionen km² anschließt, ist 7.491 km lang. Brasilien hat 2004 einen Antrag auf die Ausweitung des brasilianischen Kontinentalschelfs bei der Kommission zur Begrenzung des Festlandsockels eingereicht, der das Nutzungsgebiet auf etwa 4,4 Millionen km² ausweiten würde.95 Die Hochseehäfen und Seewege stellen für Brasilien die wichtigste außenhandelsspezifische Transportroute dar. Jährlich werden etwa 700 Millionen Tonnen Güter oder 90 % des Außenhandels über den maritimen Schiffsverkehr abgewickelt. Das Hafen- und Schifffahrtswesen ist trotz einer Liberalisierung der unmittelbaren Hafenbewirtschaftung durch staatliche Institutionen geprägt. Von den 29 Hochseehäfen werden zwölf von Kommunal- und Landesverwaltungen und 16 von speziellen Hafengesellschaften, an denen die Zentralregierung eine Kapitalmehrheit besitzt, betrieben. Ein Hochseehafen ist privatisiert und lediglich bei den Binnengewässerhäfen spielen private Hafenbetreiber eine gewisse zahlenmäßige Rolle, obwohl auch hier den staatlichen Betreibergesellschaften die größeren Flusshäfen gehören.

Vgl. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior: Balança Comercial Brasileira, Dados Consolidados, Janeiro-Dezembro 2007, unter: http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1221571901.pdf, Download: 12.12.2009. 95 Vgl. United Nations: Commission on the Limits of the Continental Shelf. Submission by Brazil, unter: http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_bra.htm, Download: 18.06.2009.; vgl. Aquino, Edson Thomaz de: O acidente com o vôo 447. Reflexões sobre os interesses do Brasil no Atlântico do Sul, in: Meridiano 47, Nr. 108, Julho 2009, S. 3-4. Brasilien unterhält eine Forschungsstation in der Antarktis und hat eine Einflusszone deklariert, ohne jedoch offiziell Gebietsansprüche angemeldet zu haben.

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Betreibergesellschaft Companhia Docas do Pará

Besitzer Zentralstaat

Companhia Docas do Ceará Companhia Docas do Rio Grande do Norte Companhia Docas da Bahia

Zentralstaat Zentralstaat

Companhia Docas do Espírito Santo

Zentralstaat

Companhia Docas do Rio de Janeiro

Zentralstaat

Companhia Docas do São Paulo

Zentralstaat

Docas de Santana Empresa Maranhense de Administração Portuária Companhia Docas do Paraíba Porto de Suape Porto do Recife Companhia Docas de São Sebastião Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina Porto de São Francisco do Sul Superintendência de Portos e Hidrovias Superintendência do Porto de Rio Grande Sociedade de Navegação, Portos e Hidrovias do Estado do Amazonas Sociedade de Portos e Hidrovias do Estado de Rondônia Porto Fluvial de Cáceres Porto Fluvial de Corumbá Superintendência do Porto de Itajaí Companhia Docas de Imbituba * F = Flusshafen; ** M = Hochseehafen

Land Land

Hafenanlagen Belém (M**), Santarém (F*), Vila do Cone (M) Fortaleza (M) Natal (M), Maceió (M), Areia Branca (M) Salvador (M), Ilhéus (M), Aratu (M) Vitória (M), Barra do Riacho (M) Rio de Janeiro (M), Angra dos Reis (M), Niteroí (M), Itaguaí (M) Santos (M), Porto de Estrela (F), Porto de Charqueadas (F) Macapá (M) São Luis/ Itaqui (M)

Land Land Land Land Land

João Pessoa/ Cabedelo (M) Ipojuca/ Suape (M) Recife (M) São Sebastião (M) Paranaguá (M), Antonina (M)

Land Land Land

São Francisco do Sul (M) Porto Alegre (F), Pelotas (M), Cachoeira do Sul (F) Rio Grande (M)

Land

Manaus (F)

Land

Porto Velho (F)

Land Kommune Kommune Privat

Cáceres (F) Corumbá (F) Itajaí (M) Imbituba (M)

Zentralstaat

Abbildung V: Die staatlichen Hafenanlagen (Quelle: http://www.portosdobrasil.gov.br/sistemaportuario-nacional)

Die brasilianischen Häfen gelten aufgrund defizitärer Infrastruktur bei den Zugangswegen und den Hafenbecken als chronisch überlastet, so dass Brasilien sein Warenumschlagspotential nicht vollständig realisiert und der Handel unter erhöhten Logistikaufwendungen leidet. Aus diesem Grund bildet der Ausbau 77

und die Modernisierung der Anlagen einen zentralen Schwerpunkt innerhalb eines mehrjährigen Investitionsprogramms der Regierung und die politische Führung reagierte organisatorisch dahingehend, die Programmimplementierung und die Verwaltung zentralstaatlichen Hafenbetreibergesellschaften aus dem Transportministerium herauszulösen und einem Sondersekretariat für Hafenentwicklung im Präsidentenamt zu unterstellen.96 Die ökonomischen Ressourcenpotentiale der Exklusivzone werden aktuell primär im Rahmen der Erdölförderung genutzt. Der Großteil der täglich geförderten 1,8 Millionen Barrel Rohöl entstammt dem Meeresboden vor der Küste der Bundesstaaten Espírito Santo, Rio de Janeiro und São Paulo. Mit 12,6 Billionen Barrel an nachgewiesenen Reserven wird dieses Gebiet in der Energiematrix Brasiliens langfristig eine zentrale Stellung unterhalten. Weitere Fördergebiete befinden sich in den Hoheitsgewässern und am Festland der Nordostbundesstaaten Alagoas, Bahia, Ceará, Paraibá, Sergipe und Maranhão.97 Trotz der ausgedehnten Küstenverläufe spielen Fischfang, Schiffsbau oder eine nationale Handelsflotte eine untergeordnete Rolle. Die Produktivität dieser Sektoren soll im Zuge der künftigen Offshore-Ölindustrie, dem allgemeinen Wirtschaftswachstum und durch politische Förderung dauerhaft gesteigert werden. Genau wie für den Amazonasraum oder das Feuchtgebiet Pantanal spielt die nachhaltige Nutzung der Meeres- und Küstengebiete ein immer wichtigeres politisches Moment, was sich an der Ausweisung ökologischer Schutzzonen für Mangrovenwälder, den atlantischen Küstenurwald und die Korallenbänke zeigt.98 Eine weitere sicherheitspolitische Bedeutung des Küstenbereichs ergibt sich aus der Tatsache, dass etwa 40 Millionen Brasilianer direkt an der Küste wohnen und zöge man im Hinterland eine 200 km lange Parallellinie, befänden sich 80 % der etwa 190 Millionen Einwohner des Landes in diesem Gebiet. Damit sind Küstenbereiche nicht nur außenhandelstechnisch bedeutend, sondern bilden wegen der demographischen Konzentration die sozioökonomische

96 Vgl. Ministério da Defesa (MD): Vertentes da Amazônia Azul, unter: https://www.mar.mil.br/menu_v/amazonia_azul/vertentes.htm, Download: 12.06.2009.; vgl. Padua, Claudio de Alencar/ Serra, Eduardo Gonçalves: Superação dos Gargalos Logísticos do Setor Portuário, in: Revista do BNDES, Jg. 13, Nr. 26, 2006, S. 55-88, S. 77-84. 97 Vgl. BP: BP Statistical Review of World Energy 2009, unter: http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/s tatistical_energy_review_2008/STAGING/local_assets/2009_downloads/statistical_review_of_worl d_energy_full_report_2009.pdf, S. 6-9, Download: 06.02.2010.; vgl. ANP: Anuário Estatistístico, 2009, S. 58-61. 98 Vgl. MD: Commissão Interministerial para os Recursos do Mar, unter: https://www.mar.mil.br/secirm, Download: 12.06.2009.

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Schlagader des Landes. So bindet alleine die Südostregion mit den Bundesstaaten São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santo und Minas Gerais über 50 % des Bruttoinlandsprodukts und fokussiert man den Blick auf verarbeitendes Gewerbe, Finanzsektor, Informationstechnologie oder industriellen Ressourcenabbau liegt der prozentuale Anteil bei über 60 % beziehungsweise bei Letzterem sogar bei annähernd 80 % der nationalen Gesamtproduktion.99 Darüber hinaus hat sich das allgemeine Grenzkonzept durch die verkehrsund kommunikationstechnischen Entwicklungen wie Luftfahrt, Telefon und Internet im letzten Jahrhundert nachhaltig verändert und neue Ein- und Austrittszonen ohne physischen Bezug zu territorialen und maritimen Grenzverläufen sind zu seiner realpolitischen Ausgestaltung hinzugekommen. Brasilien hat nach offiziellen Angaben etwa 3.750 Flughäfen und -plätze, wobei sich 747 im Besitz öffentlicher Trägerschaften befinden. Die Fluggeräte haben eine vergleichsweise hohe verkehrspolitische Bedeutung für die innerstaatliche Verbringung von Personen und Waren sowie als Hilfsmittel in der Land-, Forst- und Viehwirtschaft. Dies wird von der hohen Anzahl privater Infrastruktur unterstrichen, zu der besonders in der Nord- und Westregion, aber auch im Süden und Südosten illegale, nicht-genehmigte Flugpisten und Landeplätze hinzugerechnet werden müssen. Das gesamte Flugverkehrswesen ist trotz der Quantität privat geführter Infrastruktur bei der Luftwaffe beziehungsweise dem Verteidigungsministerium konzentriert, denen neben den militärischen Einrichtungen, die zivile Luftfahrtkontrolle sowie die größte nationale Flughafenbetreibergesellschaft (Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRAERO) unterstellt ist. Das Staatsunternehmen besitzt 65 Passagierflughäfen davon 29 mit Frachtterminals, welche zirka 97 % des Flugverkehrsaufkommens abwickeln. Die restlichen 682 in öffentlicher Hand befindlichen Flughäfen und -plätze gehören entweder den Bundesstaaten oder Kommunen zum kommerziellen Betrieb oder dienen ausschließlich der militärischen Verwendung.100

99 Vgl. IBGE: Contas Regionais do Brasil, 2003-2007. 100 Vgl. Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC): Aeródromos, unter: http://www.anac.gov.br/infraestrutura/infraestrutura1.asp, Download: 05.01.2010; vgl. ANAC: O sistema aeroportuário brasileiro, unter: http://www.anac.gov.br/infraestrutura/infraestrutura1.asp, Download: 03.01.2010.

79

Internationale Passagierflughäfen

Rio Branco (AC), Cruzeiro do Sul (AC), Macapá (AP), Tabatinga (AM), Porto Velho (RO), São Paulo (SP), Bagé (RS), Pelotas (RS), Uruguaiana (RS)

Nationale Passagierflughäfen

Tefé (AM), Altamira (PA), Santarém (PA), Carajás (PA), Marabá (PA), Júlio Cesar (PA), Palmas (TO), Paulo Afonso (BA), Ilheus (BA), Juazeiro do Norte (CE), Imperatriz (MA), Parnaibá (PI), Ponta Pora (MS), Carlos Prates (MG), Juiz de Fora (MG), Belo Horizonte (MG), Uberlândia (MG), Montes Carlos (MG), Campos (RJ), Macaé (RJ), Jacarepaguá (RJ), Santos Dumont (RJ), Campo de Marte (SP), Londrina (PR), Bacacheri (PR), Criciuma (SC)

Internationale Fracht- und Passagierflughäfen

Manaus (AM), Belém (PA), Boa Vista (RR), Maceió (AL), Salvador (BA), Fortaleza (CE), Sao Luís (MA), Recife (PE), Natal (RN), Brasília (BR/DF), Cuiabá (MT), Corumbá (MS), Campo Grande (MS), Confins/BH (MG), Rio de Janeiro (RJ), São Paulo/Guarulhos (SP), Campinas (SP), Curitiba (PR), Foz da Iguaçu (PR), Porto Alegre (RS), Florianópolis (SC), Navegantes (SC) Petrolina (PE), Teresina (PI), Aracajú (SE), Goiâna (GO), Vitória (ES), Sao José dos Campos (RJ), Joinville (SC)

Nationale Frachtund Passagierflughäfen

Legende: AC = Acre; AL = Alagoas, AM = Amazonas, AP = Amapá, BA = Bahia, CE = Ceará, BR/DF = Brasília/ Distrito Federal, ES = Espírito Santo, GO = Goiás, MA = Maranhão, MG = Minas Gerais, MT = Mato Grosso, MS = Mato Grosso do Sul, PA = Pará, PE = Pernambuco, PI = Piauí, PR = Paraná, RN = Rio Grande do Norte, RJ = Rio de Janeiro, RS = Rio Grande do Sul, RO = Rondônia, SC = Santa Catarina, SE = Sergipe, SP = São Paulo, TO = Tocantins Abbildung VI: Die internationalen Passagier- und Transportflughäfen (Quelle: http://www.infraero.gov.br/aero.php)

Die brasilianischen Flughäfen gelten ebenfalls als veraltet, über die Kapazitätsgrenzen hinaus beansprucht und die Verkehrskontrolle als unzureichend.101 Der jüngste sicherheitspolitisch relevante Grenzknotenpunkt wird durch die kulturell und ökonomisch immer zentraler werdende Informations- und Kommunikationstechnologie gebildet. Die Entwicklung technischer Übertragungsnetze und Entstehung „virtueller“ Handlungsräume haben den Grenzpunkt und verkehr zeitlich und räumlich komprimiert, obwohl nur ein Bruchteil der Nutzung mit einem Ein- und Austritt aus dem hoheitlichen Verwaltungsgebiet ein-

101 Vgl. Agência Câmara: Anac pretende manter sigilo sobre aeroportos com problemas, unter: http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/ADMINISTRACAO-PUBLICA/123431-ANACPRETENDE-MANTER-SIGILO-SOBRE-AEROPORTOS-COM-PROBLEMAS.html, Download: 06.06.2009.

80

hergeht. Der liberalisierte Telekommunikationsmarkt hat 41 Millionen Festnetzanschlüsse und über 150 Millionen Mobiltelefone befinden sich im Umlauf. Darüber hinaus nutzen 65 der insgesamt etwa 180 Millionen Einwohner regelmäßig das Internet. Brasiliens kritische Infrastrukturen wie Finanz- und Bankwesen, Energie- und Wasserwirtschaft oder Flugverkehr sind abhängig von der Funktionsfähigkeit der Informations- und Kommunikationssysteme, so dass die Schadenspotentiale durch Internetkriminalität oder cyberterroristische Anschläge nicht zu unterschätzen sind. Entsprechend des nationalen Entwicklungsstandes und der demographischen Struktur des Landes konzentriert sich die sozioökonomische Bedeutung der Informations- und Kommunikationstechnologie und damit einhergehend das Risiko auf die städtisch geprägten Zonen im Nordosten-, Süden- und Südosten.102 Zusammengefasst muss sich eine brasilianische Grenzsicherheitspolitik auf zwei Großräume ausrichten: Erstens die territorialen und maritimen Grenzzonen der siedlungsspezifisch und ökonomisch bedeutendsten Regionen des Landes – dem Süden, dem Südosten und dem Nordosten – die erschlossen und in internationale Handelströme integriert sind. In den Küstenzonen haben die technischen Entwicklungen im Kommunikations- und Verkehrsbereich zu einer Auflösung des formalen Grenzraums geführt, denn ein Landesinnere ist unmittelbar in den Grenzverkehr integriert. Eine zweite Grenzzone betrifft die 13.191 km lange, bedingt bevölkerte und schlecht integrierte Zone im Westen und Norden, die primär wegen der Dimension und den Potentialen einen zu schützenden nationalen Wert darstellt.103 Die Komponenten wie die kontinentale Dimension der Grenzverläufe, die diversen naturräumlichen Bedingungen und die unterschiedlichen demographischen und ökonomischen Entwicklungsstände ergeben für Brasilien eine komplexe Grundkonstellation des zu schützenden Territoriums und der erarbeiteten Werte. Es ist davon auszugehen, dass entsprechend des geographischen Raumes die Faktorspezifitäten und Unsicherheiten der grenzsicherheitsorientierten Investitionen für die Behörden sehr unterschiedlich ausfallen können. Diese Ausgestaltungsparameter konstituieren zusammen mit dem formalen Grenzkonzept die zweite Umfeldsäule der Grenzsicherheitspolitik. Die dritte bilden die Bedrohungs-, Gefahren- und Risikoperzeptionen.

102 Vgl. Comitê Gestor da Internet no Brasil: Pesquisa TIC 2008, unter: http://www.cetic.br/tic/2008/index.htm, Download: 04.01.2010. 103 Vgl. Barbosa: Visão militar sobre a Inserção Internacional de Segurança do Brasil, S. 119-120.

81

1.3

Die perzepierten Bedrohungen

In Brasilien hat sich unter den Fachleuten ein „erweiterter“ sicherheitspolitischer Risikokatalog durchgesetzt, der sowohl klassisch militärische als auch „neue“ Bedrohungspotentiale wie transnational organisierte Kriminalität, internationale Terrorgruppen, Umweltverschmutzung oder Seuchengefahren umfasst. Diese vermeintliche Einigkeit hinsichtlich der Bedrohungs- und Risikoperzeptionen bedeutet nicht, dass innerhalb der Politik, der gesamten Staatsverwaltung und jeder einzelnen Ministerial- und Durchführungsorganisation nicht unterschiedliche Ansichten bezüglich strategischen Prioritäten und taktischoperativ geeigneten Maßnahmen bestehen würden. Derzeit existiert keine unmittelbare zwischenstaatliche Konflikt- und Krisensituation. Auf der regionalen Achse verfügt das Land über strukturell überlegene Demographie-, Militär- und Wirtschaftspotentiale, so dass kaum ein südamerikanischer Nachbarstaat in der Lage wäre, reale Gegengewichte zu diesen Grundpotentialen aufzubauen. Außerdem setzt Brasilien seit den 1980er Jahren im Rahmen der regionalen Außenpolitik auf die Einrichtung und Nutzung multilateraler Organisationsstrukturen, die von bilateralen Initiativen der Zusammenarbeit begleitet werden, um etwaige Konfliktpotentiale weiter zu minimieren, die politische Abstimmung zu institutionalisieren und eine ökonomische Integration auf dem Subkontinent voranzutreiben. Trotz dieser kooperativen Initiativen basiert die Interessensgrundlage des außenpolitischen Agierens Brasiliens auf der realpolitischen Trias aus der Gewähr politischer Souveränität, dem Schutz nationaler Interessen und der Sicherung territorialer Integrität.104 Unabhängig des Nichtvorhandenseins einer unmittelbaren Bedrohung durch einen Staat muss das Land vor komplexen und interdependenten Risiken geschützt werden. Eines der größten Probleme sind politische und ökonomische Instabilitäten in den Anrainerstaaten, die wie Bolivien, Kolumbien, Peru, Guyana oder Venezuela in unterschiedlichen Staatlichkeitsrisikoindizes seit Jahren als tendenziell

104 Allgemein zur Außenpolitik und zum Entspannungs-, Ausgleichs- und Integrationsprozess in den subregionalen Beziehungen, vgl. Brigagão, Clóvis/ Proença, Domício Jr.: Concertação Múltipla, Rio de Janeiro 2002, S. 102-108.; vgl. Hofmeister, Wilhelm: Brasiliens Verhältnis zu seinen Nachbarn, in: Lateinamerika Analysen 13, 2006, S. 95-120.; vgl. Schirm, Stefan A.: Führungsindikatoren und Erklärungsvariablen für die neue internationale Politik Brasiliens, in: Lateinamerika Analysen 11, 2005, S. 107-130.; vgl. Gratius, Susanne: Brazil in the Americas: A regional peace broker?, FRIDE Working Paper, Nr. 35, 2007, S. 1-30.; vgl. Soares de Lima, Maria Regina/ Hirst, Mônica: Brazil as an intermediate state and regional power: action, choice and responsibilities, in: International Affairs, Jg. 82, Nr. 1, 2006, S. 21-40.

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oder eindeutig kritisch eingestuft werden.105 Brasilien befürchtet, dass ökonomische und politische Krisen größere Flüchtlings- und Imigrationsströme auslösen oder längere innenpolitische Konflikte zwischen Regierungen und revolutionär motivierten Bewegungen auf nationales Territorium als Rückzugs- und Operationsraum übergreifen könnten. Darüber hinaus zeigen Verwerfungen zwischen Uruguay und Argentinien über die Ansiedlung einer Zellulosefabrik und die Spannungen zwischen Kolumbien und Venezuela, wie gering der Deeskalierungsimpuls durch multilaterale Regionalinstitutionen noch ausfällt.106 Der zweite Hauptbedrohungsstrang betrifft die diversifizierten und transnationalisierten Kriminalitätsnetze im Land und der Region, die es verstehen, das schwellenlandspezifische Spannungsverhältnis aus Rückstand und Moderne gewinnbringend für sich zu nutzen. Viele Fachleute sehen die organisierten Kriminalitätsstrukturen in Brasilien und dem Kontinent als die aktuell dringlichste sicherheitspolitische Herausforderung für Staat und Gesellschaft.107 Hinzu kommt, dass die begrenzte Staatlichkeit und ökonomische Schwäche in Teilen der territorialen Grenzzone informelle Wirtschaftszweige zu den wenigen Einkommensquellen für eine lokale Bevölkerung machen. Dabei verwischt Informalität bisweilen eng mit kriminellen Aktivitäten und kann sich mitunter zu einem Teilprozess transnational organisierter Kriminalitätsnetzwerke verfestigen. Grundsätzlich ist hinsichtlich der Problematik transnationaler Kriminalität und grenznaher Informalität die Interessenslage der Staaten relativ harmonisiert und es ergeben sich bi- und multilaterale Kooperationspotentiale. Deren Realisierung ist aber einerseits durch ein traditionelles Verständnis nationalstaatlicher

105 Vgl. Foreign Policy/ Fund for Peace: The Failed State Index 2008, in: Foreign Policy, July/August 2008, S. 64-73, S. 67.; vgl. Foreign Policy/ Fund for Peace: The Failed State Index 2009, in: Foreign Policy, July/August 2009, S. 81-93, S. 82-83.; vgl. Control Risk Group: RiskMap 2010, unter: http://www.controlrisks.com/pdf/riskmap_2009_press_release.pdf, Download: 18.01.2010. 106 Vgl. Hofmeister, Wilhelm: Wo bitte geht es zum Mercosur?, in: Focus Brasilien, Nr. 1, 2007, unter: http://www.kas.de/wf/doc/kas_9952-544-1-30.pdf., Download: 27.03.2009.; vgl. Matz, Oliver: Grenzprobleme und steigenden Rüstungsausgaben, unter: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=2151, Download: 12.01.2010. 107 Ausführlich zum Konzept organisierter Kriminalität, vgl. Bailey, John/ Taylor, Matthew M.: Organized Crime and the State in Brazil and Mexico, in: Journal of Politics in Latin America, Nr. 2, 2009, S. 3-29, S. 5.; vgl. Scherpenberg, Jens van: Internationale organisierte Kriminalität – die Schattenseite der Globalisierung, in: Scherpenberg, Jens van/ Schmidt Peter (Hrsg.): Stabilität und Kooperation: Aufgaben internationaler Ordnungspolitik, Baden-Baden 2000, S. 29-48.; vgl. Williams, Phil: Transnational Criminal Networks, in: Arquilla, John: Networks and Netwars: The Future of Terror; Crime, and Militancy, Rand Corporation 2002, S. 61-97. Das Problem der Begriffsdefinition organisierter Kriminalität verdeutlicht der Kriminologe Klaus von Lampe, der über 100 juristische, behördenspezifische und wissenschaftliche Definitionen auf seiner Internetpräsenz aufführt. Vgl. Lampe, Klaus von: Definitions of Organized Crime, http://www.organized-crime.de/OCDEF1.htm, Download: 28.03.2009.

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Souveränität in Lateinamerika und andererseits durch den Zweifel der Brasilianer bezüglich der autonomen Fähigkeiten der betroffenen Länder eingeschränkt.108 Am Ende des regionalen Krisenszenariobaums entsteht nach brasilianischer Auffassung – besonders der militärischen Institutionen – ein Einmischungs- und Interventionsdruck auf Seiten der industrialisierten Staaten. Dabei wird unterstellt, dass die eigentliche Intention der Industriestaaten die Bemächtigung und Kontrolle der Ressourcenreichtümer an den westlichen Landesgrenzen, dem gesamten Amazonasbecken und vor allem dem Südatlantik wäre. So könnten Aspekte wie fehlende Staatsgewalt, Kriminalität, Ressourcenraubbau sowie defizitärer Indigenen- oder Umweltschutz als Vorwand für eine internationale Intervention dienen, deren eigentliches Ziel die Verfügung über bodenschatzreiche Gebiete ist. In diesem militärischen Übermachtsszenario werden zwei potentielle Angriffspunkte durch eine überlegene Streitkraftmission diskutiert. Erstens der Einfall über die offene West- und Amazonasflanke untersützt mit taktisch motivierten Angriffen auf die industrialisierte Südregion sowie zweitens ein seegestützter Frontalangriff auf die Hoheitsgewässer und Küstenregion im Südosten, um sich direkt der Öl- und Gasreichtümer zu bemächtigen. Die perzipierte Bedrohung wird genährt durch den technologischen Vorsprung der Industrienationen speziell im militärischen Bereich, in ihrem politischen Willen überlegene Fähigkeitspotentiale einzusetzen sowie der Rechtsunsicherheit multilateraler Verträge und internationaler Regime in der uni- respektive oligopolaren Staatenordnung. Als Präzedenzfälle dienen den Politikern und Sicherheitsexperten die Einsätze in Somalia, dem Kosovo oder zuletzt im Irak.109 Um die Bedrohungs- und Risikokonstellation zu verdeutlichen, werden im Folgenden die Grenzgroßgebiete – Süden, Südosten und Nordosten sowie Westen und Norden – dezidiert deskribiert.

108 Vgl. Hofmeister: Brasiliens Verhältnis zu seinen Nachbarn, S. 105-106.; vgl. Interview Nr. 5, Nr. 7, Nr. 10. 109 Vgl. PR: Política de Defesa Nacional, 2005, unter: www.defesanet.com.br, S. 5, Download: 12.08.2007.; vgl. MD: Estratégia Nacional de Defesa. Paz e Segurança para o Brasil, unter: http://www.sae.gov.br/site/wp-content/uploads/Estrat%C3%A9gia-Nacional-de-Defesa.pdf, S. 39, Download: 12.02.2009.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Preparing to defeat a ‚superior power’, April 2005, S. 3-6.; vgl. Barbosa: Visão militar sobre a Inserção Internacional de Segurança do Brasil, S. 115-116.

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1.3.1 Die Süd-, Südost- und Nordostregion Zwischen Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay haben sich in den letzten drei Jahrzehnten unabhängig der jüngsten Intergrationsstagnation beim Mercosur-Projekt relativ stabile politische und dynamischere wirtschaftliche Beziehungen herausgebildet. Die Subregion teilt die Bedrohungsperzeption durch die transnational organisierten Kriminalitätsströme, die durch eine politökonomische Labilität, insbesondere in Paraguay, aber auch in Brasilien, Uruguay und Argentinien gestützt sind. Die Virulenz der Kriminalitätsproblematik führt trotz der prinzipiellen Einigkeit aufgrund fehlender, nachdrücklicher Initiativen auf der zwischenstaatlichen Ebene immer wieder zu Verstimmungen. Die Subregion hat einen relativ ausgeprägten formalen grenzüberschreitenden Personen- und Warenverkehr, der von informellen und illegalen Handelsbeziehungen begleitet wird. So dienen die internationalen Flug- und Seehäfen sowohl im Süden, Südosten und Nordosten Brasiliens als auch die Anlagen in Uruguay und Argentinien zur Verbringung von Kokain aus dem Andenraum nach Europa. Außerdem sind die urbanen Zonen der drei Staaten der bedeutendste Regionalabsatzmarkt für Drogen und illegale Waren jeglicher Art. Paraguay, das sich seit den 1970er Jahren zu einem regionalen Zentrum der Schattenwirtschaft und organisierten Kriminalität entwickelt hat, ist der logistische Umschlagsplatz für Kokain und Kokaderivate aus dem Andenraum, bildet das südamerikanische Marihuanaanbauzentrum, fungiert als internationale Handelsdrehscheibe für gefälschte Konsum- und Industriegüter und ist ein Operationsund Rückzugsgebiet für organisierte Kriminalitätsakteure. Darüber hinaus sollen Guerillagruppen aus Kolumbien und islamistische Terrorzellen Verbindungsleute in Paraguay unterhalten, die vor Ort „Drogen-gegen-Waffen“ oder illegale Finanzierungsgeschäfte abwickeln. Wie die Karte II des Nebenorgans der Vereinten Nationen von 2008 verdeutlicht, bilden die Bevölkerungs- und Handelszentren Argentiniens, Uruguays und der brasilianischen Süd- und Südostküste Transitzonen für die Verbringung von Kokain nach Europa. Nicht sichtbar wird die Bedeutung der brasilianischen Nordostregion, die im Zuge des Ausbaus innerbrasilianischer Kabotagesysteme und der direkten verkehrstechnischen Anbindung an die Industriestaaten als alternativer Transitweg zunehmend an Bedeutung gewinnt.

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Karte II: Der transnationale Kokainhandel (Quelle: United Nations Office on Drug and Crime: World Drug Report 2008, unter: http://www.unodc.org/documents/wdr/WDR_2008/WDR2008_Cocaine_market.pdf, Download: 28.08.2009, S. 83.)

Der Kokainhandel wird von transnational organisierten Kriminalitätsgruppen aus Europa, Afrika, Asien und Südamerika dominiert, die Brasilien, Paraguay, Uruguay und Argentinien als Transit-, Rückzugs- und Absatzregion nutzen. Die verschiedenen Gewaltakteure operieren entweder über fest vor Ort installierte, soziokulturell in die südamerikanische Einwanderergesellschaft verankerte „Dependancen“ oder im Rahmen loser Kooperationen mit lokalen Akteuren. Die italienischen Mafiagruppen – Camorra, N’drangheta, Sacra Carona Unita, La Nuova Famíglia Organizzata oder die Cosa Nostra – haben langlebige und intensive Geschäftskontakte etabliert und sind über Ableger direkt in den nationalen und regionalen Kriminalitätsmärkten aktiv. Dem entsprechend sind ihre Deliktfelder produkt- und regionalspezifisch diversifiziert, wobei der internationale Drogen-, Menschen- und Waffenhandel sowie lokale Schutzgelder86

pressung, Glückspiel oder Geldwäsche die Hauptbetätigungsfelder darstellen. Erleichtert wird die Festsetzung in der Region durch die vielen italienischstämmigen Einwanderer, die die Großstädte Buenos Aires, Montevideo und brasilianische Städte wie São Paulo, Salvador, Rio de Janeiro oder Foz da Iguaçu zu wichtigen Operationszonen werden ließen.110 Eine zweite, über eine Einwanderergemeinde gut lokal verankerte Gruppierung sind libanesische Banden. Sie konzentrieren sich neben dem internationalen Kokainhandel auf die Versorgung der argentinischen und brasilianischen Ballungsräume mit weichen und harten Drogen, Piraterieprodukten oder Hehlerware.111 Eine Besonderheit in Paraguay sind die chinesischen Triaden – in Brasilien selbst sind sie bis auf einige Großstädte im Südosten noch weniger direkt präsent – deren Kerngeschäft der regionale Vertrieb gefälschter Konsum-, Arzneiund langlebiger Kapitalgüter ist. Die meist in asiatischen Werkbänken hergestellten Falsifikate werden mit dem Schiff in die brasilianischen Hochseehäfen geliefert, dort gelöscht und über Zollsonderkorridore unkontrolliert direkt nach Paraguay weiter verbracht. Die Rückverfrachtung über interregionale Wasser-, Straßen- und Luftwege in die brasilianischen Abnehmerzentren im Süden und Südosten übernehmen lokale Schmugglerringe und Kleinhändler. Internationale Studien gehen davon aus, dass etwa 3/5 der in Brasilien jährlich verkauften Piraterieware entweder über Paraguay oder direkt aus Asien ins Land kommt, während die restlichen 2/5 nationalen Produktionsstätten entstammen dürften.112 110 Vgl. Mingardi, Guaracy: Money and the international drug trade in São Paulo, in: International Social Science Journal, Jg. 53, Nr. 169, 2001, S. 379-386, S. 384-385.; vgl. Rodriguez, Ricardo Vélez: Violência e narcotráfico no Rio de Janeiro: Perspectivas e impasses no combate ao crime organizado, in: Carta Mensal, Jg. 49, Nr. 586, 2004, S. 7-69, S. 9-10. 111 Vgl. Maierovitch, Walter: A fuga do rei da fronteira, in: Carta Capital, 12.07.2005.; vgl. Pinheiro, Alvaro de Souza: Narcoterrorism in Latin America. A brazilian perspective, unter: http://stinet.dtic.mil/cgi-bin/GetTRDoc?AD=ADA456509&Location=U2&doc=GetTRDoc.pdf, S. 35-37, Download: 11.10.2007.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: DEA targets “Arab drug traffickers” in Triple Border, April 2006, S. 13. 112 Vgl. Hudson, Rex: Terrorist and organized crime groups in the Tri-Border Area (TBA) of South America, unter: http://se1.isn.ch/serviceengine/FileContent?serviceID=PublishingHouse&fileid=A9AF97E1-9344C221-50E7-B866F3AF7C47&lng=en, S. 41-45, Download: 20.11.2007.; vgl. Bartolomé, Mariano César: A tríplice fronteira: Principal foco de insegurança no Cone Sul-Americano, in: Military Review, Nr. 2, 2003, S. 22-35, S. 27.; vgl. Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI): Investigar Fatos Relacionados à Pirataria de Produtos Industrializados e à sonegação fiscal. Relatório Final, Juni 2004, unter: http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.h tml/cpipirat/relatoriofinal.pdf, S. 117-119, Download: 12.06.2007.; vgl. Brazil-U.S. Business Council: Counterfeiting and Piracy in Brazil: The Economic Impact, unter: http://www.icde.org.br/artigos/Counterfeiting_and_Piracy_in_Brazil.pdf, Download: 10.09.2009.

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Die kolumbianischen Kartelle haben weniger unmittelbare Absatzinteressen in der Subregion, nutzen aber die Städte als strategische Koordinierungsund sichere Rückzugsräume.113 Zu diesen traditionellen und fest integrierten Gruppierungen kamen mit der Ausweitung internationaler Kommunikations- und Verkehrsverbindungen eher lose organisierte Formationen hinzu, die keine familiären Bindungen und geringere Absatzinteressen in der Region unterhalten. Beispiele sind einerseits nigerianisch-afrikanische und osteuropäische Gruppen und andererseits das seit den 1990er Jahren verstärkte Auftreten von multiethnischen, zahlenmäßig kleinen und auf die konkrete Geschäftsabwicklung begrenzten Verbindungen. Die nigerianisch-afrikanischen Gruppen sind im Kokaingeschäft tätig. Mit Hilfe des so genannten „Maultier-Transport-Systems“ werden kleinere Mengen Kokain von angeworbenen, meist sozialschwachen Menschen aus Afrika, Europa oder Südamerika über die internationalen Flugverbindungen in die europäischen und afrikanischen Abnehmerregionen verbracht. Die afrikanischen Akteure haben in São Paulo und Rio de Janeiro zwei logistische Schlüsselstellen ihres transnationalen Handelsnetzes.114 Die osteuropäischen Gruppen und die multiethnischen Verbindungen transferieren hingegen nicht nur Andenkokain nach Europa, sondern verbringen in Brasilien illegal erworbene Menschen, geschützte Tiere, Pflanzen oder Edelhölzer über die Küstenstädte nach Europa. Des Weiteren wird den Gruppen nachgesagt einen umgekehrten Drogenhandel zu etablieren, bei dem in Europa produzierte synthetische Drogen wie Ecstasy, LSD oder MDMA via Flugverkehr in die Metropolen Brasiliens verbracht werden.115 Die kriminellen Organisationen,

113 Vgl. Latin American Security & Strategic Review: Colombian cartel’s local network is disrupted, August 2007, S. 13. 114 Vgl. Mingardi, Guaracy: Money and the international drug trade in São Paulo, S. 383., vgl. CPI: Investigar o Avanço e o Impunidade do Narcotráfico. Relatório Final, November 2000, unter: http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/51legislatura/cpinarco/relato riofinal.html, S. 1050-1055, Download: 12.06.2007.; vgl. Bezerra, Augusto César: Mafia Nigeriana está em ação, unter: http://www.adpf.org.br/modules/news/article.php?storyid=30735, Download: 22.11.2007. 115 Vgl. United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC): Results of a Pilot Survey of Forty Selected Organized Criminal Groups in Sixteen Countries, unter: http://www.unodc.org/pdf/crime/publications/Pilot_survey.pdf, S. 8-9, Download: 17.09.2009.; vgl. Bagley, Bruce Michael: Globalization and Transnational Organized Crime: The russian mafia in Latin America and the Carribean, unter: http://www.mamacoca.org/feb2002/art_bagley_globalization_organized_crime_en.html, Download: 19.11.2009.; vgl. Leal, Maria Lúcia: Study on trafficking in women, children and adolecents for commercial sexual exploitation in Brazil, unter:

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die ihre Kernabsatz- und -operationsräume in den Industriestaaten unterhalten, kooperieren häufig eng mit transregionalen und nationalen Gruppen, da diese lokale Gegebenheiten wie Korruptions- und Geschäftskamouflagestrukturen für sie indirekt nutzbar machen.116 Die nationalen und transregionalen Gruppen organisieren den Bezug von illegalen Waren und deren Lieferung in die global integrierten Großstädte, wobei sie auf verschiedene nationale und transregionale „Hinterland-Strukturen“ in den Grenzregionen zu Paraguay, aber auch Uruguay oder Argentinien zurückgreifen. Die Gruppen sind neben dem Kokain- und Marihuanahandel und weiteren Dienstleistungen für globalisierte Deliktfelder in den abseits der offiziellen Grenzübergänge herrschenden Schmuggel und informellen Handel mit Konsum, Industrie-, Fälschungs- und Hehlerware involviert. Darunter fallen regional bedeutsame Deliktfelder wie organisierter Autodiebstahl, Frachtraub und Viehdiebstahl. Der Vorteil der grenznahen Gruppen ist häufig die Verbindung in eine örtliche Politik, Verwaltung und Wirtschaft, die ein stetiges Funktionieren der Warenströme absichern.117

http://www.scslat.org/search/publieng.php?_cod_39_lang_e, S. 107-109, Download: 04.01.2009.; vgl. Maierovitch, Walter: Na rota das drogas sintéticas, in: Carta Capital, 05.03.2007.; vgl. UNODC: Regional Office Brazil. Country Profile: 2009, unter: http://www.unodc.org/pdf/brazil/Country_Profile_2009_EN.pdf, S. 32-33, Download: 12.01.2010. 116 Vgl. US State Department: International Narcotics Control Strategy Report, 2007, Vol. I, unter: http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2007/vol1/html/80854.htm, S.136-138, Download: 08.01.2008.; vgl. US State Department: International Narcotics Control Strategy Report, 2007, Vol. II, unter: http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2007/vol2/, S. 426-429, Download: 08.01.2008.; vgl. US State Department: Trafficking in Persons Report, June 2007, unter: http://www.state.gov/documents/organization/82902.pdf, S. 205, Download: 07.01.2008.; vgl. Interview Nr.10. 117 Vgl. Rodriguez: Violência e narcotráfico no Rio de Janeiro, S. 30-31.; vgl. Misse, Michel: Mercados ilegais, redes de proteção e organizazação local do crime no Rio de Janeiro, in: Estudos Avançados, Jg. 21, Nr. 61, 2007, S. 139-157, S. 142-144.; vgl. UNODC: World Drug Report 2008, unter: http://www.unodc.org/pdf/research/wdr07/WDR_2008.pdf, S. 92, Download: 28.08.2008.; vgl. TNI-Briefing Series: Paco under scrutiny. The cocaine base paste market in Argentina, Uruguay and Brazil, unter: http://www.tni.org/docs/200702282203568348.pdf, S. 11-17, Download: 12.06.2007.; vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas. Relatório Final, November 2006, unter: http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpiarmas/RelatorioFinalApr ovado.html, S. 74-88, Download: 24.06.2007.; vgl. Dreyfus, Pablo: Watching the neighborhood. An assessment of small arms and ammunition “Grey Transactions” on the borders between Brazil and Paraguay, Bolivia, Uruguay and Argentina, unter: http://www.smallarmssurvey.org/files/portal/spotlight/country/amer_pdf/americas_arg_bol_bra_para _uru_2006.pdf, S. 51-62, Download: 12.12.2007.; vgl. Ferreira, Cassio André: Interações na fronteira Brasil Uruguai. Um estudo de caso das cidades de Jaguarão e Río Branco, unter: http://www.iabpr.org.br/3conferencia/pps/trab_cient/11.pdf, S. 1-8, Download: 08.01.2008.; vgl. Interview Nr. 11.

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Aus brasilianischer Sicht haben sich speziell an der 1.365 km langen Grenze zu Paraguay Entwicklungen vollzogen, die die Problematik weiter verschärften. Erstens sind neben dem international bekannten Umschlagsplatz im Dreiländereck der Iguaçu Wasserfälle zunehmend weiter nördlich gelegene Grenzzonen wie beispielsweise die Kommune von Guaíra durch kleinteiligen Schmuggel sowie Operationen organisierter Gruppierungen charakterisiert. Sowohl Foz da Iguaçu als auch Guaíra im Bundesstaat Paraná sowie Coronel Sapucaia im südlichen Mato Grosso do Sul zählten 2008 mit einer Mordrate von 98,7, 94,7 und 107,2 auf 100.000 Einwohner zu den 10 gewalttätigsten Kommunen Brasiliens.118 Zweitens wurden die größeren paraguayischen Akteure durch brasilianische Organisationen verdrängt. Diese häufig multinational zusammengesetzten „Hinterland- und/oder Ableger-Gruppen“ aus Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio de Janeiro oder São Paulo dominieren mittlerweile den intraregionalen Drogen- und Waffenhandel, sind in Umweltdelikte verwickelt, kontrollieren einen grenznahen Fracht- und Fahrzeugraub und haben ihre Operationszentren geographisch von den Iguaçu-Wasserfällen in die nördlichen Grenzübergänge verlagert, wo sie zudem intensiv Marihuanaanbau betreiben und Geldwäschesysteme durch Boden- und Immobilienspekulation etabliert haben. Sie nutzen die flächendeckende Präsenz brasilianischer Landsleute auf paraguayischer Grenzseite, ein lokales Schmugglernetz, die Korruptionsanfälligkeit von Lokalbehörden und -politik sowie die relativ gute infrastrukturelle Anbindung an die nationalen Hauptabsatz- und internationalen Transitzonen.119 Diese „Hinterland-Clans“ beliefern im Übrigen die in den Medien sehr präsenten Gewalt- und Jugendgangs der Ballungsräume mit Drogen und Waffen, die aufgrund ihrer internen Heterogenität und hohen Konkurrenzsituation selbst meist keine herausgehobene Rolle in den professionelleren Kriminalitätsnetzwerken spielen. Die limitierte Projektionsfähigkeit der meisten „Stadtgruppierungen“ und Jugendgangs bedeutet nicht, dass Akteure im Umfeld der urbanen Gewaltmärkte sich nicht in der lukrativen Grenzzone ausbreiten oder dort ihre Hand-

118 Vgl. Procopio, Argemiro: Gênese do crime organizado na Tríplice Fronteira Brasil, Argentina e Paraguai, unter: http://www.ndu.edu/chds/redes2003/Academic-Papers/1.Hemispheric-Security/1.Tri-Border-AreaImmigration-Terrorism/3.%20Procopio-final.doc, Download: 20.11.2007.; vgl. Waiselfisz, Julio Jacobo: Mapa da Violência dos Municípios 2008, unter: http://www.ritla.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=2314&Itemid=278, S. 31, Download: 20.01.2010. 119 Vgl. CPI: Investigar o Avanço e o Impunidade do Narcotráfico, S. 1056-1064.; vgl. Dreyfus: Watching the neighborhood, S. 20-32., vgl. UNODC: World Drug Report 2008, S. 98.; vgl. Pinheiro: Narcoterrorism in Latin America, S. 42-43.; vgl. Prates, Maria Clara: Crime organizado – Barões de tráfico, in: Correio Braziliense, 08.05.2005.

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lungszentren etablieren könnten. Ein Beispiel ist Fernandinho Beira-Mar aus Rio de Janeiro sowie in jüngster Zeit einzelne Mitglieder des ersten Hauptstadtkommandos (Primeiro Comando Capital – PCC) aus São Paulo, die professionalisierte sowie geographisch und deliktfeldspezifisch diversifizierte Kriminalitätsunternehmungen aufbauen und etablieren konnten. Ihnen wird im Rahmen der Paraguay-Verbindungen nachgesagt, mit den Drogenhandelsstrukturen der kolumbianischen Guerillaorganisationen zusammenzuarbeiten.120 Neben dem Problemgegenstand organisierter Kriminalität vermuten internationale Nachrichtendienste, dass sich an zwei Stellen der brasilianischen Südgrenze Unterstützerzentren islamistischer Terrorgruppen etablieren konnten, nämlich im östlichen Küstengebiet um die uruguayisch-brasilianische Grenzstadt, el Chuy, und im Dreiländereck von Foz da Iguaçu. In beiden Gebieten ist eine arabisch-palästinensische Einwanderergemeinde ansässig – sie entstammt einer Einwanderungswelle in den 1970er und 1980er Jahren aufgrund des libanesischen Bürgerkriegs und der anhaltenden Krisensituation im Nahen Osten und ist weniger integriert als die traditionellen libanesisch-arabischen Siedler – die illegale Einnahmequellen zur finanziellen Unterstützung islamistischer Terrorbewegungen, namentlich Hisbollah, Hamas und Al-Qaida, verwendet. Die größte Sorge der Experten ist eine Verknüpfung von regionalen und internationalen Terrorgruppierungen mit der organisierten Kriminalität, wie sie bereits mit den kolumbianischen Rebellengruppen beobachtet wurde und neben „Waffen-gegen-Drogen-Geschäften“ auch transnationalen Bankraub oder Entführungsindustrien mit einschließen könnte.121 Die Festsetzung internationaler Kriminalitäts- und möglicherweise Terrororganisationen haben dazu geführt, dass die USA ein direkteres militärisches Engagement in Paraguay aufgebaut haben, was seitens Brasiliens kritisch gesehen wird. Ein eher zwischenstaatliches Ge-

120 Vgl. Misse: Mercados ilegais, redes de proteção e organizazação local do crime no Rio de Janeiro, S. 142-144.; vgl. Auler, Marcelo: ‘Fazendeiro’ Beira-Mar mantém estrutura do tráfico no Paraguai, in: O Estado de São Paulo, 09.02.2008.; vgl. Caramante, André/ Kleber, Tomaz: Mapa indica as áreas de atuação do PCC, in: Folha de São Paulo, 24.07.2006.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Crackdown on the broader Triple Border area, June 2007, S. 11-12.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: “Farc link” reappears as drug gangs dispute turfs, March 2008, S. 13-14.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: “Triple Border” gang war triggers joint response, May 2008, S. 9.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Drug violence crosses the border, June 2009, S. 13. 121 Vgl. Hudson: Terrorist and organized crime groups in the Tri-Border Area (TBA) of South America, S. 14-34. Kritisch, vgl. Schulmeister, Gastón H./ Costa, Thomaz G.: The puzzle of the Iguazu Tri-Border Area: Many questions and few answers regarding organised crime and terrorism links, in: Global Crime, Jg. 8, Nr. 1, 2007. S. 26-39, S. 35-36.; vgl. Flemes, Daniel: Transnationale Bedrohungen in Lateinamerika, in: WeltTrends, Jg. 13, Nr. 49, 2005, S. 73-86, S. 78-79.

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fahrenpotential, von dem nach brasilianischer Auffassung die Nordost-, Südund Südostregion betroffen sind, ist die Industrie- und Wirtschaftsspionage. So versuchen Industrie-, andere Schwellenstaaten sowie allgemein ausländische Institutionen sich illegal der nationalen und sensiblen Wissensbestände zu bedienen. Als besonders gefährdet gelten industrielle Schlüssel- und Zukunftssektoren wie Agrarwirtschaft, Biotechnologie, Energiegewinnung, Ressourcenabbau, Flugzeugbau, Gentechnik und Informationstechnologie, bei denen Brasilien entweder bereits über hoch kompetitive Kapazitäten verfügt oder relevante Grundlagen und Voraussetzungen zum umfassenden Potentialaufbau unterhält.122 Eine letzte Risikoperzeption für die Subregion bildet die Ausbreitung von Tierseuchen, die aufgrund der ökonomischen Bedeutung von Viehzucht in Argentinien, Uruguay, Paraguay und Brasilien eine nicht unerhebliche Gefahr darstellt und deren Eindämmung ein strategisches Sicherheitsziel ist. Die Ausführungen zur Süd- und Südostregion zeigen erstens, dass die dortigen Bundesstaaten und Metropolen für die transnationalen, transregionalen und expandierenden nationalen Kriminalitätsakteure sowohl eine logistische als auch absatztechnisch zentrale Bedeutung erlangt haben. Da sich hier die erarbeiteten ökonomischen Werte des Landes konzentrieren, bleiben zweitens – wie im einführenden Krisenszenariobaum und im Unterkapitel zusätzlich durch die Industriespionagegefahr verdeutlicht – auch zwischenstaatliche Bedrohungsund Konfliktszenarien existent.

1.3.2 Die West- und Nordregion Wie in Karte I deutlich wird, ist bereits der nördliche Abschnitt der Grenze Brasiliens mit Bolivien sehr gering besiedelt. Dieser Trend verstärkt sich wegen der naturräumlichen Gegebenheiten an der 2.995 km langen Demarkationslinie zu Peru und ebenfalls an den 1.644 km zu Kolumbien. Die schwierigen Naturräumlichkeiten haben auf beiden Seiten des Grenzverlaufs zu geringer Besiedlungsdichte, bedingter Integration mit den jeweiligen Landeszentren und relativ unbedeutenden zwischenstaatlichen, territorial abgewickelten Wirtschaftsbeziehungen geführt. Darüber hinaus fördert eine Abwesenheit formaler Beschäftigungsmöglichkeiten die einkommensspezifische Bedeutung des informellen und illegalen Grenzverkehrs für die lokalen Gesellschaften. Im Zentrum der Bedrohungsperzeptionen stehen erstens die transnationale Drogenwirtschaft in den 122 Vgl. Agência Brasileira de Inteligência (ABIN): Programa Nacional de Proteção ao Conhecimento, unter: http://www.abin.gov.br/modules/mastop_publish/?tac=Programa, Download: 09.08.2009.

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Andenstaaten und zweitens die innenpolitischen, sozioökonomischen Krisen, die zu den zwischenstaatlichen Spannungen im Andenbogen beitragen und negative Auswirkung auf die innere und äußere Sicherheitsperzeption Brasiliens haben. Die Andenstaaten Bolivien, Peru und Kolumbien produzieren unabhängig einer generellen Anbauflächenreduktion seit Anfang der 1990er Jahre relativ konstante Mengen an Kokain. Kolumbien ist mit einer Jahresproduktion – beispielsweise 2007 von geschätzten 600 Tonnen – der weltweit wichtigste Herstellungs- und Vertriebsort der Droge, gefolgt von Peru und Bolivien.123 Der regionale und internationale Drogenhandel wird von nationalen, den bereits genannten nicht-südamerikanischen sowie vermehrt anderen regionalen Gruppierungen durchgeführt. Die ehemaligen Mafiagruppen Boliviens, Kolumbiens und Perus wurde in den 1980er und 1990er Jahren zerschlagen und heute prägen den andinen Zyklus verschiedene Mini-Clans und lose Verbände, die den internationalen Kokainhandel über ein engmaschiges Spezialisierungs-, Kooperations- und Tauschsystem mit unterschiedlichsten Partnern und ausgeklügelten, interregionalen Scheinfirmenkonglomeraten organisieren.124 Den Weitertransport und die Verbringung in die regionalen und internationalen Abnehmerregionen übernehmen Schmuggelgruppierungen entlang der Grenzen, die mit offiziellen und legalen Strukturen über stabile Gefälligkeitsund Korruptionsnetze verbunden sind. Die grenznahe Drogenwirtschaft agiert in der regionalen Fahrzeugschiebermafia, dem illegalen Menschenhandel und Schlepperdiensten, organisierten Entführungen, Raubüberfällen oder illegalem Edelstein-, Holz-, Pflanzen- und Tierhandel. Das verkehrstechnisch an die jeweiligen Landeszentren angeschlossene Dreiländereck um die Stadt Tabatinga im Bundesstaat Amazonas spielt nachweislich eine zentrale Rolle im lokalen und überregionalen Drogen- und Güterschmuggel.125 Generell gelten aber die südöstlichen bolivianischen und paragu-

123 Vgl. UNODC: World Drug Report 2008, S. 13-14. 124 Vgl. UNODC: World Drug Report 2007, unter: http://www.unodc.org/pdf/research/wdr07/WDR_2007.pdf, S. 217-220, Download: 20.09.2008.; vgl. Raspigliosi, Fernando: El crimen organizado en el Perú, in: Aravena, Francisco Rojas (Hrsg.): Crimen Organizado en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile 2008, S. 253-276, S. 262-263. Zur Entwicklung der Kokainwirtschaft im Andenbogen, vgl. Thoumi, Francisco: Illegal drugs, economy, and society in the Andes, Washington 2003, S. 79-138.; vgl. Thoumi, Francisco E.: Die Drogenwirtschaft in den Andenländern. Ähnlichkeiten und Unterschiede, in: Kurtenbach, Sabine/ Minkner-Bünjer, Mechthild/ Steinhauf, Andreas (Hrsg.): Die Andenregion – neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt am Main 2004, S. 35-67, S. 35-53. 125 Vgl. CPI: Investigar o Avanço e o Impunidade do Narcotráfico, S.138-140.; vgl. Rodrigues, Thiago: Narcotráfico e repressão estatal no Brasil, unter:

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ayischen Grenzverläufe aufgrund der besseren Anbindung an Brasilien als das zentrale Einfallstor für aus Peru und Kolumbien stammende illegale Waren, wobei repressions- und wettbewerbsinduzierte Verschiebungen von Schmuggelzentren in die bolivianischen Grenzregionen verstärkt beobachtbar sind. Die sich verbessernde Infrastruktur und handelsdynamisierende Maßnahmen wie Zollsonderkorridore nähren die Befürchtung, dass im Umfeld hoher Informalität und Korruptionsanfälligkeit bolivianische Grenzstädte wie Puerto Suárez oder das nördlich gelegene Guayara-Mirím sich zu Handelsdrehscheiben der organisierten Kriminalität entwickeln.126 Daneben verursachen die bewaffneten, politischen Bewegungen in Kolumbien und Peru zusätzliche Unsicherheiten auf brasilianischer Seite, denn man befürchtet durch Diversifikation, Eskalation, Expansion und Verlagerung von Konflikt-, Operations- und Rückzugsräumen direkt in die Auseinandersetzungen involviert zu werden. Die Bedrohungsperzeption bezieht sich exemplarisch auf Erkenntnisse über die Einbindung kolumbianischer Guerillagruppen in Drogenund Waffengeschäfte, deren Abhängigkeiten vom Grenzschmuggelverkehr als weiterer Einnahme- und zentraler Versorgungsquelle sowie einigen nachweislichen Bewegungen kolumbianischer Guerillagruppen auf brasilianischem Territorium und Kontakten zu Mitgliedern brasilianischer Kriminalitätsorganisationen.127 Zwar haben sich die peruanischen Gruppen seit den 1990er Jahren weitestgehend aufgelöst und die Drogenanbauregionen, aber auch die Operationszentren des innerkolumbianischen Konfliktes nicht weiter in Richtung des brasilianischen Territoriums bewegt. Doch weder Guerillaproblematik noch Drogenwirtschaft sind so eingedämmt, dass das regionale Konfliktpotential gelöst ist.128 Die anhaltende Krisensituation hat zudem im Andenbogen zum Aufbau

http://www.neip.info/downloads/artigo2.pdf, S. 8-9, Download: 12.11.2007.; vgl. Procópio, Argemiro: O narcotráfico no espaço social rural da Amazônia, in: Ribeiro, Ana Maria Motta/ Iulianelli, Jorge Atílio Silva: Narcotráfico e violência no campo, Rio de Janeiro 2000, S. 135-176, S. 154-155.; vgl. UNODC: World Drug Report 2007, S. 201-205.; vgl. Geffray, Christian: Social, Economic and Political Impacts of Drug Trafficking in the State of Rondônia, in the Brazilian Amazon, in: UNESCO-Report: Globalisation, Drugs and Criminalisation, unter: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001276/127644e.pdf, S. 33-48, Download: 24.07.2007. 126 Vgl. Dreyfus: Watching the neighborhood, S. 42-51.; vgl. Procópio, Argemiro: O narcotráfico no espaço social rural da Amazônia, S. 155-156.; vgl. US State Department: Trafficking in Persons Report, S. 65-66.; vgl. Valdez, Carlos: Cocaine Flows over Brazil-Bolivia Border, unter: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/06/10/AR2007061000668.html, Download: 26.08.2009. 127 Vgl. Pinheiro, Alvaro de Souza: Narcoterrorism in Latin America, S. 18-22.; vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas, S. 56-63. 128 Vgl. International Crisis Group: Territorial Presence, unter:

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einer US-Militärpräsenz vor allem in Kolumbien geführt, die zusammen mit den Kapazitäten in Paraguay und Flugbasen auf den niederländischen Antillen als Einkesselungsstrategie seitens der Brasilianer interpretiert wird. Brasiliens Regierung hat zwar keine offen feindschaftliche Position zum regionalen Sicherheitsengagement der USA wie beispielsweise Venezuela, Ekuador und Bolivien, doch besteht die Sorge, dass die Basen für umfangreiche militärische, politische und ökonomische Aufklärungszwecke genutzt werden.129 Damit ist eine zweite Spionagesorge angesprochen, denn Brasilien verdächtigt für den Amazonasgroßraum die westlichen Staaten, sich strategischer Ressourcenpotentiale im Zuge der Entnahme von Fauna, Flora und des Erbgutes autochthoner Bevölkerungsgruppen illegal zu bemächtigen. Im Zentrum der Vorwürfe stehen konkreter ausländische Unternehmen, Forschungsinstitute und Nichtregierungsorganisationen.130 Die Kolumbien-Problematik prägt aus sicherheitspolitischer Perspektive auch die Nordgrenzverläufe zu Venezuela und den drei Guayana-Staaten, denn wichtige Transitrouten des illegalen Waffen-, Menschen- und wie in Karte II gut erkennbar vor allem auch des Drogenhandels verlaufen über das venezolanische Staatsgebiet und die Guayana-Staaten, die das angrenzende brasilianische Territorium tangieren beziehungsweise in die illegalen Handelsnetze integrieren. Die bilateralen Beziehungen Brasiliens zu den nördlichen Anrainerstaaten sind in ihrer Intensität unterschiedlich ausgeprägt. Auf der einen Seite bestehen seit Mitte der 1990er Jahre ausgeweitete politische und wirtschaftliche Beziehungen zu Venezuela, auf der anderen Seite weiterhin sehr begrenzte Kontakte

http://www.crisisgroup.be/flash/farc_mar09/farc.html, Download: 10.01.2009.; vgl. UNODC: World Drug Report 2008, S. 237-241. Eine genaue Darstellung und Analyse der Kolumbienproblematik ist an dieser Stelle nicht möglich. Ausführlicher, vgl. Kurtenbach, Sabine: Kolumbien – Krise von Politik, Staat und Gesellschaft, in: Kurtenbach, Sabine/ Minkner-Bünjer, Mechthild/ Steinhauf, Andreas (Hrsg.): Die Andenregion – neuer Krisenbogen in Lateinamerika, Frankfurt am Main 2004, S. 209-224, S. 209-216. Die offiziellen Strategiepapiere Brasiliens zur nationalen Sicherheit sprechen allgemein von “bewaffneten Banden”. Vgl. PR: Política de Defesa Nacional, 1996, unter: http://www.militar.com.br/defesa, Download: 09.07.2007. 129 Vgl. Miyamoto, Shiguenoli: Forças armadas, defesa e segurança, in: Strategic Evaluation, Nr. 1, 2007, S. 71-96, S. 90-91.; vgl. Barbosa: Visão militar sobre a Inserção Internacional de Segurança do Brasil, S. 115-116.; vgl. TNI-Briefing Series: Forward Operating Locations in Latin America – Transcending Drug Control, unter: http://www.tni.org/archives/reports/drugs/debate8.pdf, S. 14-15, Download: 12.06.2007. 130 Vgl. CPI: Investigar o Tráfico de Animais e Plantas Silvestres Brasileiros, a Exploração e Comércio Ilegal de Madeira e a Biopirataria no País. Relatório Final, März 2006, unter: http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi., S. 148-150, Download: 10.08.2007.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Crackdown on suspect NGOs begins, February 2009, S. 13.

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zu den drei Guayana-Staaten.131 Insbesondere Surinam gilt wegen des Exklusivzugangs zum europäischen Kontinent als wichtige Logistikdrehscheibe für den illegalen Handel mit Frauen und Kindern aus Brasilien, als Knotenpunkt einer internationalen „Kokain gegen Waffen- und Munitionsschmuggelroute“ Rotterdam – Surinam – Kolumbien und neuerdings als Einfallstor synthetischer Drogen, die von dort in die Abnehmerzentren im Süden des Kontinents verbracht werden. In diesem Handel übernehmen oft brasilianisch-multiethnische „Hinterland-Clans“ den Transport und Vertrieb der illegalen Waren. Beispiele sind das Surí-Kartell von Leonardo Dias Mendonça oder die Luis Carlos Maya-Gruppe, die im Grenzgebiet zu Venezuela und den Guyanas in Geschäfte mit der kolumbianischen Kokainmafia oder den Guerillagruppen involviert waren.132 Die Gruppen nutzten ihre stabilen Beeinflussungs- und Korruptionskanäle sowie die informellen Wirtschaftszweige der lokalen Boden- und Urwaldnutzung zur Verschleierung der illegalen Tätigkeit. Die von brasilianischer Seite her expansiven und lokal einflussreichen Pionierstrukturen um informal-illegale Sektoren wie Edelsteinabbau, Holzwirtschaft und Landwirtschaft richten im Zuge ihrer Siedlungen und Nutzungsstätten nicht nur größere Umweltschäden an, sondern operieren in ausgewiesenen Schutzgebieten und den Nachbarstaaten. Nachweislich betätigen sie sich zudem im Grenzschmuggel von Drogen, Konsumgütern, Menschen, Hölzern, Edelsteinen und Tieren. Im Zuge der informellen Schürfer- und Holzfällerunternehmen kommt es immer wieder zu gewaltsamen Zusammenstößen mit Ureinwohnern und bei transnationaler Aktivität auch zu offiziellen Retorsionsandrohungen und politischen Verwerfungen mit den Anrainerstaaten.133 Zusammengefasst sind die Bedrohungs- und Risikoperzeptionen an der Nordgrenze noch eher potentieller Natur, da sowohl die politischen als auch ökonomischen Beziehungen Brasiliens mit den angrenzenden Nachbarn im Vergleich zur Südregion geringer ausgeprägt sind. Jedoch hat dort die Drogenwirtschaft ihren Ursprung und die Staaten sozioökonomisch und politisch instabiler als der Cono Sur-Raum. Generell ergeben sich Bedrohungs- und Risikopotentiale, die wegen einer fehlenden Datengrundlage nicht so abschätzbar sind wie beispielsweise für das Dreiländereck Argentinien-Brasilien-Paraguay, doch

131 Die brasilianisch-venezolanische Annäherung bedeutet keinen Schulterschluss mit der ChavezRegierung, deren außen- und innenpolitische Polarisierungs- und Provokationsstrategie als problematisch und destabilisierend empfunden wird. 132 Vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas, S. 56-63.; vgl. Leal: Study on trafficking in women, children and adolecents for commercial sexual exploitation in Brazil, S. 95-98.; vgl. Schönenberg, Regine: Drug trafficking in the brazilian amazon, in: UNESCOReport: Globalisation, Drugs and Criminalisation, unter: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001276/127644e.pdf, S. 134-139, Download: 24.10.2007. 133 Vgl. CPI: Investigar o Tráfico de Animais e Plantas Silvestres Brasileiros, S. 282-284.

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können sich konstatierte Tendenzen verstärken und heute die eher potentiellen Befürchtungen in der Gänze realisieren.

1.4

Das Zwischenfazit

Die Ausführungen zu drei wichtigen Handlungsumfeldfaktoren der sicherheitspolitischen Durchführungsbehörden zeigen, dass erstens das Grenzkonzept eine historisch gewachsene, verfassungsrechtlich verbürgte und geostrategisch konzipierte Rollenfunktion besitzt, zweitens sich sowohl entlang territorialer und maritimer Grenzzonen als auch binnenstaatlicher Ein- und Austrittspunkte mit die bedeutsamsten und damit zu schützenden Ressourcen und Werte des Landes befinden und drittens, dass ein nicht-staatlicher Bedrohungsperzeptionskatalog aktuell zwar dominiert, der bei Verschärfung ein bestehendes, auf anderen Parametern basierendes zwischenstaatliches Eskalationsszenario auslösen könnte. Damit existieren asymmetrische und symmetrische Bedrohungspotentiale, die sich aktuell eher wechselseitig beeinträchtigen, grundsätzlich aber gleichzeitig und unabhängig voneinander verlaufen können. Bei der Veränderung der Bedrohungsstrukturen innerhalb der letzten drei Jahrzehnte sind vier Punkte auffallend: x Erstens hat sich Brasilien aufgrund einer kontinentalen Dimension und gleichzeitig punktuell sehr guten Integration in die globalen Handelsströme als wichtiger Transitraum des transnationalen Verbrechens etabliert. Des Weiteren hat es als Bezugs- und Absatzmarkt für verschiedenste illegale Waren an Bedeutung hinzugewonnen. x Zweitens treten zunehmend verschiedene nationale Gruppierungen als expansive und professionalisierte Akteure auf. Die Professionalisierung zeigt sich in der Verwebung von illegalen und legalen wirtschaftlichen Tätigkeiten zu komplexeren Geschäftskonstruktionen sowie stabilen, häufig binational etablierten Einfluss- und Korruptionskanälen in die Politik- und Verwaltungssysteme. x Drittens bedient sich die organisierte Kriminalität beim Warenverkehr der geduldeten informellen, kleinstteiligen Grenzschmuggelnetze, die für die Bevölkerung in den sozioökonomisch rückständigen Gebieten an der West- und Nordgrenze eine nicht unerhebliche Einnahmequelle darstellen. x Viertens verstärkt die Kriminalitäts- und politische Stabilitätsproblematik eine traditionell bestehende militärische und zwischenstaatliche Bedrohungsperzeption, welche ihre Grundlage größtenteils aber 97

weiterhin in klassischen internationalen Konfliktparametern haben. Daher existieren die zwischenstaatlichen Bedrohungsperzeptionen parallel zu asymmetrischen Risikofaktoren und könnten auch unabhängig deren Entwicklung eskalieren. Zusammengefasst stehen sicherheitspolitische Teilinstrumente wie militärische Abschreckung, polizeiliche Repression und fiskalische Kontrolle vor einem verschränkten Bedrohungs- und Risikoszenario, welches durch schwierige naturräumliche Gegebenheiten und sozioökonomisch unterschiedliche Entwicklungsstände ergänzt ist. Diese komplexen Rahmenbedingungen erschweren eine klare Trennung von grenzsicherheitsspezifischen Aufgabenfeldern. Die Frage, wie die Durchführungsstellen der zuständigen Kernministerien – Präsidialamt, Justiz, Verteidigung, Finanzen, Gesundheit, Landwirtschaft und Umwelt – diese Umfeldentwicklungen in ihrer Leistungstiefenstruktur aufgenommen haben, also ob der eigene Grenzsicherungs- und -kontrollbeitrag intensiviert oder zurückgefahren wurde, steht im Zentrum der transaktionskostenökonomischen Analyse.

2.

Die Durchführungsbehörden und die Leistungstiefenstruktur im grenzsicherheitspolitischen Funktionsbereich

In der folgenden Analyse werden die Durchführungsbehörden der Grenzsicherheitspolitik in Brasilien hinsichtlich der Ausgestaltung respektive Veränderungen ihrer Leistungstiefenstruktur untersucht. Damit stehen nicht die politisch handelnden Ministerialstrukturen im Fokus, sondern die nachgeordneten Eingriffsorgane wie die Bundespolizei, die Bundesstraßenwacht, die Steuer- und Zollbehörde, die drei Teilstreitkräfte sowie weitere Eingriffsorgane aus dem Präsidialamt, dem Umwelt-, dem Landwirtschafts- und dem Gesundheitsministerium. Jede der Behörden wird hinsichtlich des gesamten Kompetenzkataloges und der Aufbaustruktur deskribiert. Dies gibt Auskunft über die von einem politischen Umfeld vorgegebenen Funktionsbreite sowie die formale behördeninterne Bedeutung des Grenzsicherungsbeitrags. Anschließend wird anhand von Investitionen in Ausrüstung, Personal und Standorte sowie die Beteiligung an einer operativen Grenzsicherung analysiert, wie sich die grenzsicherheitspolitischen Beitragsfähigkeiten der Behörden entwickelt haben. Die gewonnenen Erkenntnisse zeigen die Leistungstiefenstruktur der bürokratischen Einheiten auf. Es werden zunächst die Grenzsicherungsstrukturen im Justizministerium untersucht, dann die primär fiskalpolitischen Behörden der Finanz-, Agrar-,

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Gesundheits- und Umweltministerien, danach der Beitrag der drei Teilstreitkräfte und zum Schluss die Durchführungsorgane im Präsidialamt. Ausgehend von der Beitragsstrukturanalyse und den potentiellen Entwicklungspfaden bei den einzelnen Durchführungsbehörden werden im Abschlusskapitel die möglichen Re-Organisationsoptionen der Politik skizziert.

2.1

Die Grenzsicherungsstrukturen im Justizministerium

Die zentralstaatlichen Polizeiorgane sind dem Justizministerium (Ministério da Justiça – MJ) unterstellt. Das MJ vereint Funktionen eines Innen-, Justiz-, Verbraucherschutz- und Wettbewerbsressorts.134 Im Folgenden werden mit der Bundespolizei (Departamento da Polícia Federal – DPF), der Bundesstraßenwacht (Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF) und dem Sekretariat für öffentliche Sicherheit (Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP) zwei Durchführungsorganisationen und eine aktuell noch koordinierende, zunehmend mit Eingriffsstrukturen versehene Ministerialabteilung genauer analysiert. Grundlegend muss an dieser Stelle betont werden, dass das Polizei- und Strafvollzugswesen föderal ausgestaltet ist und daher der Großteil an Kompetenzen und Fähigkeiten bei den Ländern gebündelt ist.

2.1.1 Die Bundespolizei Die 1967 gegründete und im Verfassungsartikel 144 §1 Abs. 1-4 als permanentes Organ der Union festgelegte Bundespolizei ist die zentralstaatliche Kriminal, Justiz- und Grenzpolizei Brasiliens. Die im dritten Absatz des Artikels aufgeführten Grenzkontroll- und -sicherungsaufgaben umfassen die Patrouillierung der allgemeinen Grenzverläufe, die Küstenpolizeifunktion, die Fahrzeug-, Personen- und Warenkontrolle an den offiziellen Landübergängen sowie den Flugund Seehäfen, die Aufklärung und Verfolgung grenzspezifischer Straftaten und verwaltungsrelevante Dokumentations- und Erfassungsbeiträge in den Bereichen Passwesen, Ein- und Auswanderung sowie Aufenthaltsrecht. Als zentrales Polizeiorgan hat sie das Monopol auf die Eröffnung eines Strafverfahrens bei Grenzverletzungen. Die weiteren Aufgabenfelder der DPF betreffen die Verfol134 Vgl. Ministério da Justiça (MJ): Estrutura, unter: http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ7F9AC30DPTBRNN.htm Download: 12.07.2009.; vgl. PR: Decreto Nr. 6.061, de 15 de Março de 2007, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil/_Ato20072010/2007/Decreto/D6061.htm; Download: 23.04.2008.

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gung von Straftaten im Bereich des internationalen Drogenhandels, des Schmuggels sowie gegen Besitzstände, Funktionsträger, Institutionen und allgemeine Interessen der Union. Ferner fallen alle Delikte, die mehr als einen Bundesstaat betreffen und die allgemeine politisch-soziale Ordnung gefährden in ihren Zuständigkeitsbereich. Konkretisiert bedeutet dies weitreichende Bundeskompetenzen bei Drogenhandel, Landkonflikten, Menschenhandel, Geldwäsche, jeglicher Form organisierter Kriminalität, Biopiraterie, Internetkriminalität, Terrorfahndung, illegaler Inbesitznahme und Veräußerung öffentlicher Landtitel, illegalem Bergbau und größeren Umweltdelikten. Darüber hinaus übernimmt das Organ zentrale administrative Aufgaben in den Bereichen Schusswaffenregistrierung und Regulierung des privaten Sicherheitsgewerbes.135 Die Verfassung legt im Artikel 144 die Bundesstraßenwacht als weitere Bundespolizeibehörde fest und expliziert den föderalen Aufbau im Bereich der öffentlichen Sicherheit. Die örtlichen Kriminal- und Schutzpolizeistrukturen sowie Berufsfeuerwehren unterstehen den Ländern und somit fällt der Großteil der Aufgaben im Bereich von öffentlicher Sicherheit und Straftatenverfolgung in deren Verantwortungsbereich. Der Aufgabenkatalog der DPF führt in der Verfassungsrealität zu Überlappungen respektive Schwierigkeiten der Abgrenzung von Zuständigkeiten mit den föderalen Polizeien. Beispielsweise befinden sich Bundesliegenschaften in Städten und die Kompetenzbereiche wechseln entsprechend der Grundstücksgrenzen, was bei konkreten Straftaten nicht selten zu Abstimmungsproblemen führt. Die Entwicklung organisierter Kriminalitätsstrukturen hat außerdem dazu geführt, dass trotz der generellen Ausrüstungs- und Ausbildungsdefizite gerade bei den Landespolizeistrukturen, einige Länder spezifische Dezernate und Aufklärungskapazitäten hierfür aufgebaut haben.136 135 Vgl. PR: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art 144°.; vgl. PR: Lei N° 6.815, de 19 de Agosto de 1980, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L6815.htm, Download: 10.09.2009. 136 Vgl. PR: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art 144°. Während des autoritären Systems (1964-1985) unterstanden alle Polizeien direkt der Zentralregierung. Bis heute sind die Ordnungspolizei („Polícia Militar“) und die Berufsfeuerwehren („Corpos de Bombeiros Militares“), nicht aber die Landeskriminalpolizei („Polícia Civil“) nach militärischen Prinzipien organisiert und werden durch eine Sonderabteilung des Heeres teilverwaltet (s.u.). Da die Bundesstaaten nicht verpflichtet sind Daten über Personalstärke zu veröffentlichen, gehen die Angaben über die Landeskorporationen bisweilen stark auseinander. 2007 lag die Gesamtbestandsstärke der drei Korporationen bei etwa 540.000 Beamten. Vgl. Ferreira, Helder/ Oliveira, Natália Fontoura de: Sistema de Justiça Criminal no Brasil: quadro institucional e um diagnóstico de sua atuação, unter: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1330.pdf; S. 11-14, Download: 23.04.2008.; vgl. Silva, José Vicente Filho da: Segurança Pública, in: Braudel Papers, Nr. 34, 2003, S. 1-8, S. 4-5.; vgl. Campos, André Gambier: Evolução da ocupação no sistema de segurança no Brasil, IPEA-Texto para Discução, Nr. 1399, März 2009, unter:

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Die Bundespolizei wird von einem Generaldirektor geführt und besteht aus sieben Hauptabteilungen. Die zentralen polizeilichen Durchführungsstellen sind das Exekutivdirektorat (Diretoria Executiva – DIREX) und die Abteilung zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität (Diretoria de Combate ao Crime Organizado – DCOR). Die beiden Kernabteilungen werden durch eine spezielle Intelligence-Einheit (Diretoria de Inteligência Policial – DIP) und die kriminaltechnisch-forensische Abteilung (Diretoria Técnico-Científica – DITEC) unterstützt. Die operativen Strukturen werden von behördenübergreifenden Abteilungen für Personalwesen, Verwaltung und Beschaffung – zuständig unter anderem für die Administration der Modernisierungs- und Investitionsprojekte – sowie einer Berichts- und Ombudsabteilung ergänzt.137 Die aktuelle Binnenorganisation ist Ergebnis eines Ministerialerlasses vom 4. September 2003, der die Abteilungsstärke von 16 auf zunächst zehn und später neun Hauptabteilungen reduzierte. Dabei wurden einerseits die verwaltungs- und planungsspezifischen sowie kriminaltechnischen Bereiche zusammengefasst, andererseits die polizeilichen Aufgabenkomplexe entzerrt und in zwei Abteilungen, DCOR und DIREX, getrennt. Damit hat die Behörde begonnen, den polizeilichen Bereich in eine Prozessorganisationsstruktur zu überführen und bei abteilungsübergreifenden Verwaltungsaufgaben den funktionalen Aufbau beizubehalten.138 Das Exekutivsekretariat ist mit acht Unterabteilungen das größte Teilorgan. Die Koordinationsabteilung für Grenzkontrolle und -sicherung (Coordenação de Operações Especiais de Fronteira – COESF) hat die Aufklärungs- und Patrouillenfunktionen der ehemaligen Grenzschutzabteilung (Coordenação-Geral de Polícia Marítima, Aeroportuária e de Fronteiras – CGPMAF) übernommen. Die Hauptaufgabe ist die strategisch-taktische Konzipierung und operative Durchführung der physischen Grenzkontrolle und -sicherung entlang der nichtoffiziellen Aus- und Eintrittspunkte. Die Abteilung für Einwanderung und Passwesen (Coordenação-Geral de Polícia de Imigração – CGPI) bündelt die verwaltungsspezifischen Funktionen der ehemaligen Grenzschutzabteilung, operiert bei Einwanderungsdelikten als ermittlungsorientierte Behörde und führt die Pass-, Personen- und Warenkontrolle an territorialen Grenzübergängen, Flughäfen

http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1399.pdf, S. 9-10, Download: 02.08.2009.; vgl. Interview Nr. 2, Nr. 3, Nr. 5. 137 Vgl. MJ: Portaria No 1.825, 13 de Outubro de 2006, unter: http://www.dpf.gov.br/web/informa/legis/Reg_Interno_DPF_Portaria%20_1825_2006_MJ.pdf, Download: 16.04.2009. 138 Vgl. MJ: Portaria No 1.016, 4 de Septembro de 2002, unter: http://www.stj.gov.br/webstj/Institucional/Biblioteca/Clipping/2Imprimir2.asp?seq_edicao=132&se q_materia=7796, Download: 16.04.2009.; vgl. MJ: Portaria No 1.300, 4 de Septembro de 2003, unter: http://www.papiloscopistas.org/port1300-03.htm, Download: 16.04.2009.

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sowie den Fluss- und Seehäfen durch. Eine dritte Abteilung beherbergt das 26 Mann starke Sondereinsatzkommando, das bei diffizilen Zugriffen und Hochsicherheitssituationen hinzugezogen wird. Des Weiteren befindet sich die behördeneigene Flugbereitschaft (Coordenação de Aviação Operacional – CAOP) mit den Helikopter- und Flugzeugstaffeln im DIREX. Die CAOP-Kapazitäten dienen dem Personen- und Materialtransport sowie der operativen Luftunterstützung. Die formalen Grundlagen für eine behördeneigene Flugzeugstaffel wurden Ende 1980er Jahre geschaffen, doch stehen Geräte oder Ausbildungswege erst ab Mitte der 1990er Jahre zur Verfügung. Zuvor wurden diese Kapazitäten bei den anderen Behörden oder Privatanbietern im Bedarfsfall nachgefragt. Die Abteilung für Staatsschutz (Coordenação-Geral de Defesa Institucional – CGDI) ist für die Aufklärung und Verhinderung organisierter Fron- und Sklavenarbeit, Frauen- und Kinderhandel, Sexualverbrechen, Entführungen, Erpressungen, illegaler Landbesetzungen, politisch motivierter Straftaten sowie Delikten in Indianerschutzreservaten zuständig. Daneben organisiert sie den Begleit-, Kronzeugen- und Personenschutz und verwaltet seit einigen Jahren ein neu geschaffenes, nationales Waffenregistrierungssystem. Die zweite primär kriminalpolizeiliche Abteilung im DIREX ist das Finanz- und Wirtschaftsdezernat (Coordenação-Geral de Polícia Fazendária – CGPFAZ), in dessen Amtsbereich größere Betrugs-, Fälschungs- und Korruptionsdelikte sowie Umwelt- und Internetkriminalität fallen. Den Aufgabenkomplex des Exekutivsekretariats vervollständigen die Zentralstelle für internationale Zusammenarbeit in Polizeiangelegenheiten und die Registrierungs- und Kontrollstelle für das private Sicherheitsgewerbe.139 Die zweite Hauptabteilung ist das DCOR, das in Fokusreferate zur Aufklärung und Verfolgung des Waffenhandels (Divisão de Repressão ao Tráfico Ilícito de Armas – DARM), für Raub und Erpressung (Divisão de Repressão a Crimes Contra o Patrimônio – DPAT), Geldwäsche und Finanzdelikte (Divisão de Crimes Financeiros – DFIN) sowie den Drogenhandel (Coordenação-Geral de Polícia de Prevenção e Repressão a Entorpecentes – CGPRE) unterteilt ist. Die DCOR-Referate haben bis auf das Drogendezernat mit seinen Spezialeinheiten zur Ausbildung von Drogenspürhunden oder der Kontrolle des Chemikalienhandels keine weitere vertikale Stellenausbildung. Die Hauptunterschiede zu den thematisch ähnlich organisierten Referaten im Exekutivsekretariat bestehen darin, dass die DCOR-Kapazitäten nur bei Verdacht und Indizien für organisier-

139 Vgl. MJ: Portaria No 1.825, 13 de Outubre de 2006.; vgl. Departamento da Polícia Federal (DPF): Unidades, http://www.dpf.gov.br/, Download: 16.04.2009.; vgl. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: Ministério da Justiça. Dossiê 2004, unter: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/servicos_old/docs_inst/Dossie,s/2005/Depes/Dossie%20 Ministerio%20da%20Justica.pdf, S. 26-30, Download: 18.04.2009.

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te Kriminalitätsstrukturen tätig werden und die Arbeitsprozesse noch stärker von informationsdienstlichen Verfahren und fallfokussierten Projektteams geprägt sind.140 Die Intelligence-Hauptabteilung sammelt Informationen zu organisierter Kriminalität und Terrorgefahren, bereitet diese auf und leitet sie eigenständig oder auf Nachfrage an die operativen Referate durch. Des Weiteren ist sie als Gegenspionageeinheit für behörden- und regierungsinterne Kriminalitäts- und Korruptionsverbindungen zuständig. Das DIP verfügt über eine eigene, spezielle Aus- und Fortbildungsstelle und das CGPI und CGPFAZ im DIREX sowie DARM und CGPRE im DCOR besitzen Intelligence-Koordinationsreferate zur verbesserten behördeninternen Zusammenarbeit. Grundsätzlich greifen die operativen DPF-Stellen umfassend auf Intelligence-Techniken wie das Abhören technischer Kommunikationswege oder das Einschleusen verdeckter Ermittler zurück, obwohl deren strafrechtliche Verwertbarkeit begrenzt ist.141 Die Jahresberichte von 2004, 2005, 2006 und 2007 zeigen, dass zwischen den kriminalpolizeilichen DIREX-Einheiten, CGFAZ oder CGDI, und den Spezialstellen gegen organisierte Kriminalität in der Praxis keine größeren Unterschiede bei der Planung, Vorbereitung und der vorherrschenden Täterzielgruppe bestehen. Die Abteilungsgrenzen gelten aufgrund der thematischen Überschneidung der Referate, des Einsatzes kleinerer Ermittlungsteams, des historisch gewachsenen Korpsgeists sowie des Stellenrotationsprinzips gerade im Ermittlungsbereich als fließend, so dass organisationsintern die Kommunikation und Zusammenarbeit relativ hoch ist.142 Die kriminaltechnisch-forensischen Fähigkeiten der DPF sind im DITEC gebündelt, das neben verschiedenen Prüfungsund Laborstellen eigene Forschungskapazitäten besitzt und technische Informationsverwaltungssysteme wie umfassende Straftäterdatenbanken und das digitale Fingerabdrucksystem unterhält. Die verschiedenen DITEC-Datenbanken sind mit zivilen Erfassungs- und Registrierungssystemen verbunden. Die sukzessive Verknüpfung mit weiteren externen Datenbanksystemen sowie die Regulierung des Zugangs für andere Ministerien und Behörden unterliegt seit April 2008 140 Vgl. MJ: Portaria No 1.825, de 13 de Outubre de 2006.; vgl. DPF: Unidades.; vgl. Interview Nr. 5, Nr. 9. 141 Vgl. MJ: Portaria No 1.825, de 13 de Outubre de 2006.; vgl. DPF: Unidades.; vgl. Congresso Nacional: Seminário Atividades de Inteligência no Brasil. Mesa 6°: Atividade de Inteligência na Prevenção do Crime Organizado, unter: http://www.senado.gov.br/web/comissoes/ccai/09Sexta%20Parte.pdf, S. 194, Download: 13.05.2008.; vgl. Rodrigues, Alan/ Marques, Hugo/ Rangel, Rodrigo: Por dentro da Polícia Federal, in: Isto É, 13.09.2006.; vgl. Interview Nr. 7. 142 Vgl. DPF: Relatório Anual 2004, unter: http://www.dpf.gov.br/, S. 15-107, Download: 27.04.2008.; vgl. DPF: Relatório Anual 2005, http://www.dpf.gov.br/, S. 11-118, Download: 27.04.2008.; vgl. DPF: Relatório Anual, 2006, unter: http://www.dpf.gov.br/, S. 25-149.; Download: 12.04.2009.; vgl. DPF: Relatório Anual 2007, unter: http://www.dpf.gov.br, S. 20-140, Download: 27.04.2008.; vgl. Interview Nr. 8.

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einem speziellen Datenkoordinationszentrum (Centro Integrado de Inteligência Policial – CINTEPOL) im DIP, das die Techniken bei der Informationsgewinnung, -verarbeitung und -analyse landesweit angleichen soll und dazu auch Beamte der Landesebenen fortbildet.143 Der für den investiven Anteil des DPF-Budgets eingerichtete Modernisierungs- und Investitionsfonds der Bundespolizei (Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal – FUNAPOL) wird vom Planungs- und Verwaltungsdirektorat betreut. Der FUNAPOL wird durch Einnahmen aus Gebühren, Strafgeldern, eingezogenen Besitztümern, Schenkungen und Veräußerungen sowie internationalen Kreditlinien gespeist. Die Bindung eines Großteils des investiven Budgets an behördeneigene Ermittlungserfolge soll gewisse Effektivitäts- und Effizienzanreize generieren.144 Die Flächenpräsenz der Behörde erfolgt über 27 Landeszentralstellen (Superintendências Regionais – SR). Die SRs sind in verwaltungsspezifische, kriminaltechnische und polizeiliche Abteilungen unterteilt, wobei die Referate verwaltungstechnisch dem Landesgeneraldirektor, strategisch-operativ aber den Hauptabteilungen in Brasília unterstellt sind. Die Hauptabteilungsleitungen treten mit den Landeszentralstellen im Generalrat der Bundespolizei – organisatorisch als Stabsstelle beim DPF-Generaldirektor angesiedelt – in der Regel einmal pro Halbjahr zusammen, um übergreifend administrative, strategische und taktische Fragen zu erörtern. Die größten Landeszentralstellen befinden sich in Rio de Janeiro und São Paulo. Der interne Aufbau ist im Bereich der Bekämpfung organisierter Kriminalität spiegelbildlich zur Zentrale angelegt. Im komplementären Aufgabenbereich des DIREX fällt auf, dass zusätzlich zur Einwanderungs- und Passstelle, dem Staatsschutz und der Wirtschaftskriminalität in beiden SRs eigene Spezialdezernate zu Umweltdelikten und Sozialkassenbetrug eingerichtet sind. Im Intelligence-Bereich existiert nur eine Hauptabteilung ohne weitere spezialisierte Stellen. Die restlichen 25 SRs sind an São Paulo und Rio de Janeiro angelehnt, verfügen aber, bis auf Brasília, über keine speziellen Finanzdeliktstellen und haben prinzipiell eine weniger austarierte Spiegelstruktur. Das für einen Grenzschutz zuständige COESF hat in der Regel kein Spiegelreferat auf Landesebene. Den Landeszentralen steht es aber offen, eine 143 Vgl. DPF: Estrutura, unter: http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJDE2A290DITEMID25DE0EE53E7E4BC7BAD567BEDECC6 B31PTBRNN.htm, Download: 12.04.2008.; vgl. Soalheiro, Marco Antônio: PF inicia plano para ampliar integração com estados no combate à criminalidade, Agência Brasil, 14.04.2008.; vgl. Carvalho, Jailton de: O novo aliado da PF no combate a crimes, in: O Globo, 02.11.2008. 144 Vgl. PR: Decreto N° 2.381, de 12 de Novembro de 1997, unter: http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/111880/decreto-2381-97, Download: 18.04.2009.; vgl. Interview Nr. 5.

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spezialisierte Abteilung einzurichten. So hat die Landeszentrale des Bundesstaats Amazonas eine solche Sonderstelle aufgebaut, während in den restlichen SRs die Grenzsicherung durch ein Spiegelreferat der Einwanderungsabteilung im DIREX durchgeführt wird.145 Den SRs nachgeordnet sind landesweit insgesamt 87 Polizeidienststellen (Delegacia – DEL). Diese variieren in der horizontalen Referats- und Stellenanordnung und im Modularisierungsgrad entsprechend den personellen und technischen Verfügbarkeiten sowie den lokalen Kernproblemen. Die Dienststellen bilden auch die Personalbasis für die offiziellen Grenzübergänge, die Operationsbasen, etwaige Kontrollfahrten entlang der Demarkationslinie oder für großflächigere Schleierfahndungen. Daneben gibt es 19 so genannte Vorposten (Postos Avançados – PA). Diese kleineren Dienststellen existieren insbesondere im Amazonasraum, sind als mobile Basen konzipiert und unterstehen nicht der nächstgelegenen DEL, sondern direkt den Landeszentralstellen. An Dienststellen und Vorposten übernehmen die dort stationierten Polizisten mehrere DPFFunktionen gleichzeitig. Entlang des Amazonasflusses gibt es mit dem PACandiru einen multibehördlichen Posten, an dem Steuer- und Zollbeamte installiert sind. So können integriert Dienstleistungen angeboten und gemeinsame Operationen gegen Schmuggel durchgeführt werden. Seit 2003/2004 werden schließlich spezielle Grenzkontrollposten (Postos de Controle de Fronteira – CONFRON) aufgebaut, die von den Landeszentralstellen und der COESFAbteilung geführt werden. Sie müssen wie die Vorposten nicht dauerhaft besetzt sein, sondern es obliegt der Landeszentralstelle, inwiefern dies personaltechnisch notwendig und vor allem möglich ist. Die CONFRON-Einheiten sind entlang größerer Grenzabschnitte als mobile Trupps konzipiert, die meist in multibehördlich zusammengesetzten Großoperationen gegen Schmuggel und organisierte Kriminalität vorgehen. Grundsätzlich sollen an diesen Sonderposten andere, grenzsicherungsrelevante Verwaltungsbehörden ihre Beamten abstellen, um gemeinsam mit der Bundespolizei umfassende Kontrolleinsätze durchzuführen. Nach offiziellen Angaben sind von geplanten 52 insgesamt 20 Sonderstellen bis dato installiert worden.146 An den Grenzen zu Französisch-Guayana, Venezuela, Kolumbien, Peru, Bolivien und Paraguay hat die DPF sieben spezielle Intelligence- und Informationslagezent-

145 Vgl. MJ: Portaria No 1.825, de 13 de Outubre de 2006. 146 Vgl. Superintendência Regional no Amazonas: Relatório de Gestão, 2006, unter: http://www.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=% 7BA9313AB2-E081-4CD2-B6DA-4ADE224E10DA%7D&ServiceInstUID=%7B56F1F271-B23F4F33-9071-D0A9027C75E4%7D, S. 48-49, Download: 12.05.2009.; vgl. MJ: Portaria No 1.825, de 13 de Outubre de 2006.; vgl. DPF: Unidades.

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ren (Centro Regional de Inteligência – CRI) eingerichtet, die die Planung und Koordinierung von Kontroll- und Zugriffseinsätzen entlang der Grenzzone unterstützen. Im Falle des Dreiländerecks der Iguaçu-Wasserfälle sind Verbindungsbeamte aus Paraguay und Argentinien am Stützpunkt eingebunden.147 In den Städten Rio de Janeiro und São Paulo sind zwei Sonderhauptdienststellen an den beiden internationalen Flughäfen installiert sowie seit den 1990er Jahren spezielle Hafenpolizeistellen (Núcleo de Polícia Marítima – NEPOM). Die NEPOMs sind Spezialkontingente zur umfassenderen Verhinderung und Aufdeckung von Piraterie, Terroranschlägen und Schmuggeltätigkeiten. Die DPF tätigt hoch spezifische Investitionen in Ausbildung und Ausrüstung, beispielsweise gepanzerte Patrouillenschnellboote sowie Offshore-Schlauchboote. 2004 verfügten drei Häfen über NEPOM-Einheiten, doch sind mittlerweile 15 der strategisch bedeutsamsten Anlagen mit diesen Spezialstrukturen ausgestattet.148

147 Vgl. DPF: Relatório Anual, 2006, S. 26.; vgl. DPF: Organograma, unter: http://www.dpf.gov.br/institucional/organograma/, Download: 01.02.2010.; vgl. Buzanelli, Márcio Paulo: Abin precisa ser conhecida para ser respeitada, afirma diretor-geral da agência, unter: http://www.abin.gov.br/modules/mastop_publish/?tac=Entrevista_do_Diretor-Geral_ao_Inforel, Download: 11.10.2007.; vgl. Interview Nr. 7. 148 Vgl. DPF: Lançado o Sistema Nacional de Núcleos Especiais de Polícia Marítima, unter: http://www.defesanet.com.br/notas/isps_pf_1.htm, Download: 12.04.2009.

106

AC

Grenzdienststellen* Epitaciolândia (DEL, CRI), Santa Rosa (CONFRON), Marechal Thaumaturgo (CONFRON), Assis Brasil (CONFRON, CRI), Plácido (CONFRON), Cruzeiro do Sul (DEL, CONFRON), Rio Branco (SR, F)

AP

Oiapoque (DEL, FH), Macapá (SR, F, FH, CRI), Santana (FH)

AM

Base Anzol (PA), Borba (PA), Tabatinga (DEL, CRI, F, FH), Garatéia (PA), Ipiranga (CONFRON, FH), São Gabriel da Cachoeira (PA, FH), Estirão (CONFRON), Lábrea (PA), Tefê (PA) Bitencourt (FH), Yauré (CONFRON), Cucuí (CONFRON, CRI, FH), Eirunepé (PA), Melo Franco (CONFRON, PA), Manaus (SR, F, FH, NEPOM)

RR

Bon Fim (PA), Marco BV (PA), Pacaraima (DEL), Boa Vista (SR, F, CRI), Surucucu (PA)

PA

Bacarena (PA), Tirios (CONFRON), Belém (SR, F, FH, NEPOM), Obídos/Candiru (PA), Santarém (DEL, FH), Monte Dourado (FH), Trombetas (FH), Vila do Conde (FH) Guajará-Mirím (DEL), Costa Marques (CONFRON), Vilhena (DEL), Porto Velho (SR, F), Cáceres (DEL), Vila Bela (CONFRON), Corixa (CONFRON), Varzéa Grande (SR, F)

RO MG MSl

Corumbá (DEL, CRI, F, FH), Dourados (DEL), Porto Murtinho (CONFRON, FH), Ponta Porá (DEL, F), Naviraí (DEL) , Bela Vista (CONFRON), Campo Grande (SR, F)

PR

Guiára (FH, NEPOM), Cascavel (DEL), Foz da Iguaçu (DEL, CRI, FH, NEPOM, F), Paranaguá (SH, NEPOM), Curitíba (SR, F)

SC

São Francisco do Sul (SH), Itajaí (F, SH), Imbituba (SH), Dionísio Cerqueira (DEL), Florianopolis (SR, F, SH), Capanema (PA)

RS

Porto Mauá (PA, FH), São Borja (DEL), Porto Xavier (PA, FH), Santo Angêlo (DEL), Porto Lucena (FH), Porto Soberbo (FH), Uruguaiana (DEL, F), Barra do Quaraí (PA, FH), Santana do Livramento (DEL), Bagé (DEL), Jaguarão (DEL, FH), Chuí (DEL), Itaquí (FH, NEPOM), Rio Grande (DEL, SH, NEPOM), Pelotas (SH, F), Imbé (PA, SH), Tramandaí (SH), Porto Alegre (SR; F, FH)

*: F = Internationaler Passagier- und/oder Frachtflughafen, FH = Internationaler Flusshafen, SH = Internationaler Hochseehafen Abbildung VII: Die DPF-Präsenz in den Grenzbundesstaaten (Quelle: http://www.dpf.gov.br)

107

AL BA MA CE PB PE

Grenzdienststellen Maceió (F, SH) Salvador (F, SH, NEPOM), Ilheus (VP, SH) São Luis/ Itaqui (F, SH, NEPOM) Fortaleza (F, SH, NEPOM), Pecém (SH) João Pessoa/ Cabedelo (F, SH, NEPOM) Recife (F, SH), Ipojuca/ Suape (SH, NEPOM), Fernando de Noronha (SH, PA)

Teresina (F), Parnaíba (VP, SH) Natal (F, SH), Areia Branca (SH), Macau (SH) Aracajú (F, SH) Brasília/DF (F) Belo Horizonte (F) Vitória (SH, NEPOM), Guarapari (SH), Tubarão (SH) Macaé (SH), Niteroí (SH), Sepetiba (SH, NEPOM), Angra dos Reis (SH), Mangaratiba (SH), Rio de Janeiro (F, SH, NEPOM, CICOR) Santos (SH, NEPOM), São Sebastião (SH, NEPOM), Guarulhos (F), São Paulo SP (F), Campinas (F) Legende: F = Internationaler Passagier- und/oder Frachtflughafen, SH = Internationaler Hochseehafen PI RN SE BR/DF MG ES RJ

Abbildung VIII: Die DPF-Stellen an weiteren Flug- und Hochseehäfen (Quelle: www.dpf.gov.br)

Ein brasilianisches Sonderforschungsprojekt der Universität von Rio de Janeiro zu verschiedenen „faixa“-Fragen hat in einer Karte zu den Kontrollstellen im Jahr 2002 insgesamt 33 DPF-Stellen identifiziert.149 Damit zeigen die Abbildungen VII und VIII, dass die Präsenzerweiterung der letzten Jahre die PAs und die paramilitärischen CONFRONs betraf, von denen insgesamt 24 neue Stützpunkte errichtet wurden. Da PAs und CONFRONs keine dauerhafte Postenbesetzung bedeuten und obwohl sie mit Patrouillenaufgaben zur Schmuggelverhinderung beauftragt sind, liegen die Stützpunkte zum Teil außerhalb der Grenzsonderzone. In den Generaldirektionen, Dienststellen und Basen von Costa Marques, Rondônia, Rio Branco und Tabatinga befinden sich außerdem drei Sonderstellen des COESF, die spezielle Grenzpatrouilleneinsätze entlang der Grenzen zu Bolivien, Peru und Kolumbien organisieren und die multibehördlichen, in der Regel über mehrere Tage beziehungsweise Wochen andauernden Kontrolloperati-

149 Vgl. Grupo Retis: Faixa de Fronteira. Rede de Vigilância, 2002, unter: http://www.igeo.ufrj.br/fronteiras/gruporetis/modules/xcgal/displayimage.php?pid=32&album=3&p os=43, Download: 12.02.2010.

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onen vorbereiten und deren Durchführung koordinieren. Diese Sonderstellen und ihre Grenzkontrolleinsätze werden entsprechend dem angrenzenden Nachbarstaat als BOBRA („Bolívia-Brasil“), PEBRA („Peru-Brasil“) und COBRA („Colômbia-Brasil“) abgekürzt, implizieren aber keine bilateralen Operationsdurchführungen mit den Polizeiorganen der Anrainer.150 Die Bundespolizei galt bis Ende der 1990er Jahre als personell und technisch unterfinanziert und korruptionsanfällig. Mit der Regierung Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) wurde ein Ausbau-, Modernisierungs- und Reformprozess eingeleitet, der unter der Regierung da Silva (2003-heute) fortgeführt wurde. Die Schwerpunkte bilden die Aktualisierung und Vereinheitlichung der Informations- und Kommunikationstechnologie, die Verbesserung der kriminaltechnischen Ausstattung, eine Fähigkeitsfokussierung bezüglich der Bekämpfung organisierter Kriminalität, eine personelle Aufstockung, ein konsequenter interner Anti-Korruptionskurs und die stärkere Flächenpräsenz im Westen und Norden des Landes.Das Gesamtbudget der DPF – mit einem Anteil von fast 50 % der größte Einzelposten im MJ-Haushalt – ist zwischen 2002 und 2008 von etwa 1,75 Milliarden Reais stetig auf annähernd 4,0 Milliarden Reais gestiegen.151

150 Vgl. Interview Nr. 5, Nr. 7. 151 Vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2006, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=257&cat=155&sec=10&sub=163, S. 1516, Download: 10.01.2010.

109

Haushaltsentwicklung von MJ und DPF (2002-2008) in Milliarden Reais 10 8 6 4 2 0 2002

2003

2004

2005

MJ-Effektiv

2006

2007

2008

DPF-Effektiv

Diagramm I (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Der Gesamthaushaltsposten der Bundespolizei wird in zwei Kernpositionen unterteilt: erstens das DPF-Budget und zweitens das FUNAPOL-Volumen. Das DPF-Budget umfasst die Personal- und Sozialaufwendungen und nur vereinzelt finden sich Sonderausgaben zur Modernisierung der Organisation. Eines der wenigen Investitionsprogramme, das durch das DPF-Budget finanziert wird, ist die Installierung der NEPOM-Spezialkontingente an Häfen und strategischen Wasserhandelszonen. Da Ausrüstungs-, Infrastruktur- und Technologieausgaben über den Bundespolizeifonds erfolgen, wurden diese Aufwendungen als investiver Teil aus dem DPF-Budget herausgenommen und erst weiter unten bei der Darstellung des FUNAPOL aufgeführt. Da die nominalen Summen der NEPOM-Investitionen innerhalb des DPF-Budgets keine signifikante Rolle spielen, hatte die Herausnahme keine relevante Verzerrungswirkung.

110

Bundespolizeifond nach bewilligten Hauptposten (2001-2009) und den effektiven Gesamtausgaben (2002-2008) in Millionen Reais

400 300 200 100 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

operative Kosten (Budgetplan) Modernisierungsaufwendungen (Budgetplan) Bundespolizeifonds (effektive Ausgaben)

Diagramm II (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Im Diagramm II handelt es sich abweichend von den anderen Datensätzen der Diagramme um die von Regierung und Parlament im Haushaltsgesetz bewilligten Gelder, da die fixen Ausgaben wie Löhne und Sozialabgaben, die diesen Posten prägen, im Normalfall nicht gesperrt werden. Der in den Haushaltsjahren 2003 und 2004 eingeführte DPF-Posten der Kriminalitätsbekämpfung war eine Umbenennung der Verwaltungs- und Personalkosten und wurde ab 2005 wieder rückgängig gemacht beziehungsweise 2005 auf etwa 24 Millionen, 2006 auf 2,6 Millionen, 2007 auf 500.000 zurückgefahren und ab 2008 gänzlich aufgelöst. Der Budgetanstieg ist auf die personelle Aufstockung der letzten Jahre zurückzuführen. Die Behörde wurde seit 2000 von etwa 9.000 auf aktuell knapp 14.000 Mann erweitert, wobei mittelfristig eine Personalstärke von über 15.000 angestrebt wird. Den offiziellen Statistiken zufolge betraf der Personalaufbau die operativen Polizeiränge der Bundespolizei und nicht verwaltungsspezifische Stellen, welche im gleichen Zeitraum moderat von etwa 2.000 auf 2.800 Beamte anstiegen. Die Personalbasis bleibt aber in Anbetracht des Aufgabenkataloges und der geographischen Dimensionen sehr dünn, wenn im Vergleich kompetenzähnliche Polizeiorgane wie beispielsweise die deutsche Bundespolizei und das Bundeskriminalamt zusammen fast 44.000 Beamte unterhalten.152 152 Vgl. Fórum Brasileiro de Segurança Pública: Anuário do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Jahrgang 3, 2009,

111

Die investiven Anteile werden durch den FUNAPOL getätigt, wobei sich das Fondsvolumen relativ konstant im unteren dreistelligen Bereich bewegt. Der FUNAPOL ist in die Aufwendungen zur Modernisierung der Bundespolizei und die Ausgaben für den Kampf gegen Kriminalität unterteilt. Die Ausbau- und Aktualisierungsaufwendungen betreffen Projekte zur Verbesserung der technischen Ausstattung und die Dienststellengebäude. Eines der zentralen Programme ist seit 2000 die Pró-Amazônia/Promotec-Initiative, die durch eine externe Sonderkreditlinie finanziert wird. Das Programm soll den kommunikations- und kriminaltechnischen Standard in den regional-lokalen Dienststellen erneuern, standardisieren und miteinander verknüpfen sowie die Flächenpräsenz im Norden und an der Westgrenze verbessern. Über PróAmazônia/Promotec wurden die kriminaltechnischen Fähigkeiten durch die Einführung eines digitalen Fingerabdrucksystems ausgebaut und der informations- und kommunikationstechnische Standard der Dienststellen durch die Anschaffung von Computern, Laptops und Druckern angehoben. Der zweite, größere Teilbereich betrifft die Instandhaltung, Wartung, aber auch den Erwerb von Fahrzeugen, Schutzwesten und Munition. Insgesamt werden hierfür jährlich um die 100 Millionen Reais verwandt.153 Die Infrastrukturausgaben betreffen die Standort- und Dienststellenerrichtung, -ausbau und -reform sowie die Aufwendungen zur Einführung eines neuen Reisepasswesens.

http://www.forumseguranca.org.br/anuario/, S. 43, Download: 01.12.2009., vgl. Möllers, Martin H.W./ Ooyen, Robert Chr. van: Bundeskriminalamt, Bundespolizei und „neue“ Sicherheit, in: APuZ, Nr. 48, 2008, S. 26-32, S. 28-30. 153 Das Pró-Amazônia/Promotec-Projekt wurde durch eine französische Außenhandelsgesellschaft im Rüstungsbereich mit der DPF Ende der 1990er Jahre ausgehandelt. Ein Großteil der Auftragsbezieher sind deutsche und französische Unternehmen, wobei eine Kreditlinie von 335.996.500,00 US$ durch BNP Paribas und die Kreditanstalt für Wiederaufbau gewährt ist. Vgl. Diário da União: Seção 3, 09.06.2004, unter: http://www.jusbrasil.com.br/diarios/295641/dou-secao-3-09-06-2004pg-125, S. 125, Download: 17.04.2008.; vgl. Proamatec: Projeto Pró-Amazônia/Promotec, unter: https://www.proamatec.com.br/do/Home, Download: 17.04.2008.

112

Entwicklung von FUNAPOL-Ausgaben (2004-2008) in Millionen Reais

120 100 80 60 40 20 0 2004

2005 Passmodernisierung Promotec Aus- und Fortbildung

2006

2007

2008

Gebäudeinfrastruktur NEPOM

Diagramm III (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Die Pró-Amazônia/Promotec-Ausgaben sind hinsichtlich einer Grenzkontrollund -sicherungsanwendung eher unspezifisch. Die informationstechnischen Geräte fördern die allgemeinen kriminaltechnisch-forensischen Fähigkeiten der Organisation und von den insgesamt 235 angeschafften Fahrzeugen waren 170 Stufenhecklimousinen, deren Einsatzfähigkeit in unwegsamen Gebieten eher begrenzt ist. Gleiches gilt bei einer Neuanschaffung von Waffen, Munition oder Schusswesten.154 Die Entwicklung und die Ausgabe eines biometrischen Reisepasses, mit der dazugehörigen landesweiten Einführung eines online-gestützten Beantragungssystems sowie der Installierung von Lesegeräten an Kontrollstellen, ist das wichtigste Modernisierungsprojekt unter der Federführung der Einwanderungs154 Vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, 2007, unter: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/r elatorio_2008/08_PPA_Aval_cad09_MJ.pdf, S. 57-59, Download: 10.01.2010.; vgl. MJ: Inaugura o Sistema Automatizado de Identificação por Impressão Digital, unter: http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=visualiza_noticia&id_caderno=20&id_noticia=268, Download: 31.07.2008.

113

und Passabteilung. Das Projekt hat mit dem Beginn des Implementierungsprozesses ab 2005 an Dynamik gewonnen und ist eine spezifische Investition zur Verbesserung der Kontrollfähigkeit an den offiziellen Aus- und Eintrittspunkten.155 Aus den Bau- und Infrastrukturausgaben kann keine dezidierte Ausweitung und Qualitätsverbesserung der Präsenz im Nord- oder Westraum geschlossen werden. Dies liegt einerseits daran, dass einige größere Investitionsteilposten nicht territorial festgelegt sind und andererseits gerade die Ausbau- und Instandhaltungsaufwendungen der SRs im Süden, Südosten und Nordosten ein nominal relativ hohes Gewicht haben, wie beispielsweise 2008 eine 19 Millionen Reais Investition in das SR in São Paulo.156 Trotzdem dürfte ein größerer Teil der nicht-geographisch spezifizierten Ausgaben in den Auf- und Ausbau von Stellungen im Nord- und Westraum geflossen sein, denn ein Anstieg der Präsenzdichte für die beiden Regionen wurde oben festgestellt. Dabei ist die strukturelle DPF-Präsenzlücke im Amazonasgroßraum keineswegs geschlossen worden, denn im Norden und Westen herrscht weiterhin ein Beamtenmangel und die dortigen Dienststellen verfügen nur über wenige behördeneigene Luft-, Wasser- und Straßenfahrzeuge. So erfolgt die permanente, rein administrative Besetzung von PAs und CONFRONs durch lokale Dienstleister, die zudem Transport- und Logistikaufgaben für anwesende DPFBeamte übernehmen. Die Gebäude- und Kommunikationsinfrastruktur ist defizitär und es fehlt an Satellitentelefonen, Funkgeräten oder Computern. Des Weiteren wurden PA-Posten der DPF am Amazonasfluss wegen Sanitäts- und Gebäudemängeln durch das Arbeitsministerium geschlossen. Auch die offizielle Zahl von 20 CONFRONs werden von der eigenen Erhebung von 16 Sonderdienststellen nicht bestätigt und die Gewerkschaft berichtete davon, dass die in der Abbildung IV aufgeführten Stützpunkte in Eirunepé, Cucuí oder Costa Marques außer Betrieb oder noch nicht fertig gestellt sind. Die Beamtenvertretung sieht keinen der Sonderkontrollposten im Bundesstaat Amazonas für längere und umfassende Einsätze ausgerüstet.157 Der zweite Hauptausgabeposten im FUNAPOL sind Aufwendungen für Operationen, die sehr allgemein als Ausga-

155 Das Passsystem wurde von einem staatlichen IT-Dienstleister entwickelt, der dem Finanzministerium unterstellt ist. Vgl. Guimarães, Rodrigo Duarte: A Polícia Federal já expede o novo passaporte brasileiro em todo o território nacional, in: Tema, Nr. 199, Julho/ Outubre 2009. 156 Vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base de 2007, S. 125130. 157 Vgl. DPF: Comissão de Licitações, unter: http://www.policiafederal.gov.br/web/public_editais/SRAC_pregao192009.pdf, S. 2-3, Download: 18.12.2009.; vgl. FENAPEF: A PF naufraga nos rios da Amazônia, unter: http://www.fenapef.org.br/fenapef/noticia/index/20456, Download: 12.12.2009.

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ben zur Vorbeugung und Verfolgung von Delikten gegen Güter, Werte und Interessen der Union bezeichnet sind. Darüber hinaus beinhalten Operationsaufwendungen die offiziellen Intelligence-Ausgaben der Behörde und die Kosten der drogenhandelsspezifischen Chemikalienkontrolle. Bis 2008 gab es noch eine Sonderposition für Einsätze im Kampf gegen das organisierte Verbrechen, die aber in den Posten für Standardoperationen integriert wurde.

Ausgabenentwicklung bei Operationen (2004-2008) in Millionen Reais 140 120 100 80 60 40 20 0 2004

2005 Standardoperationen Geheimoperationen

2006

2007

2008

Chemikalienkontrolle

Diagramm IV (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Das Diagramm IV zu den Budgets im Bereich Kriminalitätsbekämpfung zeigt, dass die Ausgaben für Standardoperationen intensiviert wurden. Mit dem Budgetanstieg wurde die Operationsquantität, wie in den strategischen Jahresplänen des MJ angestrebt, erhöht. Auffallend ist, dass die effektiven Ausgaben für Geheimoperationen relativ konstant geblieben sind, obwohl in den Budgetvorgaben seit 2002 die Gelder von etwa 1,9 Milliarden Reais auf 10 Millionen Reais angestiegen sind. Da es sich um einen völlig unspezifizierten Posten handelt, konnte nicht ermittelt werden, welche konkreten Projekte und Operationen finanziert wurden und ob aufgrund nicht auszuweisender Aufwendungen die an-

115

gestrebten 10 Millionen Reais real doch ausgeschöpft wurden.158 Die Budgetentwicklung und deren primäre Verwendung deuten daraufhin, dass eine geographisch ganzheitliche Grenzpatrouillenfähigkeit nicht im Investitionsfokus stand. Die Kontrollkapazitäten an offiziellen Übergängen werden aber durch die Einführung biometrischer Pässe optimiert und eine umfassendere Grenzsicherungsfähigkeit durch speziell ausgebildete und ausgerüstete Sondereinheiten konzentriert sich auf strategisch bedeutsame Drehscheiben wie ausgewählte Hafenanlagen oder das Schmuggelzentrum Foz da Iguaçu.159 Die anscheinende Vernachlässigung der Grenzkontrolle wird nachvollziehbar, da seit Ende der 1990er Jahre die interne Strategie der Organisation darauf ausgerichtet ist, die begrenzten Ressourcen auf eine informationsgeleitete Verfolgung organisierter Kriminalität zu fokussieren. Die Ziele des internen Strategiepapiers aus dem Jahr 2008 sind bis 2022 die weitere Stärkung der dekonzentrierten Ermittlungsfähigkeiten, die konsequente Korruptionsbekämpfung innerhalb von Staats- und Wirtschaftsorganen sowie eine Potentialoptimierung, um sensible Deliktfelder wie Drogenhandel, Korruption, Finanzdelikte und Geldwäsche bearbeiten zu können. Damit wird die 2003 eingeführte Strategie der Konzentration auf ein informationsgeleitetes Ermittlungs- und Einsatzverfahren zur Aufklärung und Verfolgung organisierter Kriminalitätsstrukturen fortgeschrieben.160 Die eigentliche Kontrolle der Grenzbewegungen spielt in dieser Ausrichtung eine eher nachgeordnete Rolle und dient primär der Erstellung und Aktualisierung des allgemeinen Lagebildes, wo und wie illegale Güter brasilianisches Territorium erreichen und fallspezifisch, welche transnationale Dimension die Handelssysteme unterhalten. Wie aber bereits gezeigt, bilden einige strategisch bedeutsame Verkehrsknotenpunkte wie Flug- und Seehäfen sowie territoriale Fokuszonen im Süden und Westen eine gewisse Ausnahme. Trotz der personellen und technischen Verbesserung von Kontrollkapazitäten in diesen Prioritärzonen, bleibt eine umfassendere, physische Grenzpatrouillierung eine nachgeordnete Fähigkeit gegenüber dem auch in einer Grenzzone vorherrschenden informationsdienstlichen DPF-Ermittlungsfokus. Die von der Bundespolizei

158 Vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, S. 95-96. 159 Beispiele hierfür wären neben den NEPOM- oder CRI-Strukturen auch der Kauf 2009 von behördeneigenen Spezialdrohnen zur Überwachung der Grenzverläufe zu Paraguay. Vgl. Latin American Security & Strategic Review: High-tech border surveillance, July 2009, S.14. 160 Vgl. Soalheiro, Marco Antônio: Diretor-geral diz que Polícia Federal vai reforçar monitoramento de fronteira na Amazônia, Agência Brasil, 07.07.2008.; vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2004, unter: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/r elatorio_2005/05_PPA_Aval_programas_MJ.pdf, S. 474, Download: 10.01.2010.

116

zwischen 2003 und 2008 veröffentlichten Mitteilungen zu über 600 Operationen sind geographisch relativ gleichmäßig über das ganze Land verteilen und lassen sich in zwei Haupttypen unterscheiden. Der erste Typus sind längerfristige, kriminalistisch und informationsdienstlich vorbereitete, mitunter landesweit konzertierte Zugriffe. Wenn der Behördenzugriff akribisch vorbereitet ist, reichen beispielsweise die begrenzten organisationseigenen Transportfähigkeiten – das CAOP besitzt lediglich an die 20 Fluggeräte, die kaum mit für die Grenzkontrolle notwendigen Überwachungstechnologien ausgestattet sind – völlig aus.161 Bei einer zweiten operativen Vorgehensweise bereiten die DPF-Regionalund Zentralabteilungen – insbesondere die COESF-Strukturen – mehrtägige, großflächige Intensiv- und Deliktfeldfokuskontrollen vor und führen die Aktionen mehrmals jährlich meist in Zusammenarbeit mit den Landesbehörden, der Bundesstraßenwacht, dem Geheimdienst, den Gesundheits- und Veterinärämtern, dem Militär oder der Steuerbehörde sowie in Absprache mit ausländischen Partnerorganen durch. Dabei wird versucht einen unmittelbaren Drogenhandel und Schmuggel aufzudecken, potentielle Warentauschzonen, wie illegale Bergbausiedlungen und Flugpisten, zu schließen beziehungsweise zu zerstören und durch die präventive Intensivpräsenz abschreckend zu wirken.162 Damit werden die begrenzten Ressourcen der DPF besser genutzt und großflächigere Grenzpatrouillenfähigkeiten generiert. Diese Kooperationsbeziehungen sind aber temporärer Art, da sich nach Abschluss der Operationen die Koordinationsstrukturen und Kapazitätenaufstockungen durch das Zusammenziehen mehrerer Behörden wieder auflösen. Längerfristige Zusammenlegungen wie bei der PA-Candiru haben bis dato eher Modellcharakter. Zusammengefasst unterhält die DPF unter Berücksichtigung des formalen Gesamtaufgabenkataloges grundlegende Fähigkeitslücken. Im Sinne der Transaktionskostenökonomik hat die DPF in den letzten Jahren vor allem spezifische Investitionen in Sachkapital, Personal und Prozesse getätigt, um eine informationsgeleitete Ermittlungsarbeit umfassend zu beherrschen. Die Spezialisierung auf informationsdienstlich erarbeitete, konzentrierte Aktionen war für das öffentliche Image, den politischen Rückhalt und die intragouvermentale Position 161 Vgl. DPF: Agência de Notícias da Polícia Federal, unter: http://www.dpf.gov.br/DCS/, Download: 10.01.2010.; vgl. Tognolli, Claudio: Sem Asas, in: Revista Consultor Jurídico, 06.10.2006. 162 Vgl. DPF: Agência de Notícias da Polícia Federal.; vgl. DPF: Relatório Anual 2004, S. 15-107.; vgl. DPF: Relatório Anual 2005, S. 11-118.; vgl. DPF: Relatório Anual 2006.; vgl. DPF: Relatório Anual 2007, S. 20-140.; vgl. Ishida, Eduardo: Política de Segurança Integrada da Amazônia: Utopia ou Realidade?, unter: http://www.santiagodantassp.locaweb.com.br/br/arquivos/nucleos/artigos/eduardo.pdf, S.9, Download: 16.03.2008.

117

in der Sicherheitsbehördenarchitektur für die DPF förderlich. Sie gilt aufgrund von Ermittlungserfolgen sowie des quasi lautlosen Operierens als effizienteste, effektivste und vertrauenswürdigste Polizeiorganisation in Brasilien, was ihre Handlungsautonomie nachhaltig gestärkt hat.163 Die Grenzkontrolle wurde an strategisch relevanten Aus- und Eintrittspunkten im Dreiländereck mit Paraguay und Argentinien sowie an Seehäfen durch spezifische Investitionen intensiviert. Hingegen erscheint die umfassende, landesweite Grenzsicherung nicht von so zentraler, aber eben auch transaktionskostenpraktischer Bedeutung für die DPF zu sein. Um dem Grenzkontrollauftrag nachzukommen, greift sie daher zunehmend auf temporäre, mehrbehördliche Großeinsatzstrukturen zurück, deren Planungs-, Koordinations- und Durchführungsabläufe durch die geschaffene COESF-Abteilung stärker institutionalisiert werden sollen.

2.1.2 Die Bundesstraßenpolizei Die zweite zentralstaatliche Polizeibehörde ist die Bundesstraßenpolizei. Die seit den 1920er Jahren existierende DPRF war bis zu ihrer Überführung ins Justizministerium bis 1991 einer Regulierungs- und Planungsbehörde für Straßenwesen im Transportministerium unterstellt. Im Rahmen einer Verfassungsänderung 1998 wurde die DPRF als Organ der öffentlichen Sicherheit in den Verfassungsartikel 144 aufgenommen.164 Die Behörde ist für alle strafrechtlich relevanten Fragen auf den Straßen des Bundes zuständig, beteiligt sich an der allgemeinen Verkehrssicherung, übernimmt Aufgaben des Rettungs- und Unfalldienstes und leistet Unterstützungsdienste bei der Kriminalitätsbekämpfung und -verhinderung. Die kriminalpolizeilichen Funktionen der DPRF konzentrieren sich stark auf Sonderdeliktfelder wie Autodiebstahl oder Frachtraub. Eine grenzsicherheitspolitische Rolle ergibt sich, da alle internationalen Verkehrsverbindungen unter Bundesbesitz fallen und somit automatisch ihrem Kompetenzraum unterliegen. Die Landes- und Kommunalstraßen – auch die innerhalb der „faixa“ – werden hingegen von der jeweiligen Landesordnungspolizei kontrolliert. Der Gesamtumfang der

163 Vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, S. 59.; vgl. Rodrigues/ Marques/ Rangel: Por dentro da Polícia Federal, in: Isto É, 13.09.2006.; vgl. Studart, Hugo: Espião contra espião, in: Isto É, 22.11.2006.; Interview Nr. 9, Nr. 12. 164 Vgl. PR: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art 144°.; vgl. Ferreira/ Oliveira: Sistema de Justiça Criminal no Brasil: quadro institucional e um diagnóstico de sua atuação, S. 12.

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Bundesstraßen beträgt 61.819 Kilometer.165 Der interne Organisationsaufbau ist im Vergleich zur Bundespolizei stärker funktional und zentralisierter aufgebaut. Das Zentrum bildet die Abteilung zur Einsatzkoordination (Coordenação-Geral de Operações – CGO), die von Verwaltungs-, Personalplanungs-, Ausrüstungsund Innenrevisionsabteilungen flankiert wird. Der CGO sind alle operativ relevanten Referate unterstellt; neben dem Verkehrskontrollreferat, der Operationsplanungsstelle, der Lufteinsatzstaffel seit 2003 eine Kriminalitätssondereinheit. Die informationsdienstlichen Fähigkeiten der DPRF sind in der IntelligenceStabsstelle bei der Behördenleitung gebündelt.166 Die landesweite Einsatzfähigkeit erfolgt über 21 regionale Bundesstraßenpolizeipräsidien (Superintendências Regionais de Polícia Rodoviária Federal – SRPRF) und fünf Distriktpräsidien (Distritos Regionais de Polícia Rodoviária Federal – DRPRF), die über entsprechende Spiegelreferate zur Zentrale verfügen. Die Bundesstaaten Rondônia und Acre sind zu einer Landeszentrale zusammengefasst. Die Vor-Ort-Präsenz geschieht im Zuge von 153 Polizeiämtern, die die permanenten Kontrollposten an den Bundesstraßen organisieren und verwalten. In den fünf Distriktpräsidien der Bundesstaaten Amazonas, Roraima, Amapá, Tocantins und Brasília/DF sind keine Polizeiämter zwischen Regionalzentrale und Kontrollposten zwischengeschaltet167

165 Vgl. PR: Plano Nacional de Segurança Pública, 2000, unter: http://www.mpdft.gov.br/portal/pdf/unidades/procuradoria_geral/nicceap/legis_armas/Legislacao_c ompleta/Plano_Nacional_de_Seguranca_Publica_2000_2002.pdf, S. 6-7, Download: 04.12.2008.; vgl. Ferreira/ Oliveira: Sistema de Justiça Criminal no Brasil: quadro institucional e um diagnóstico de sua atuação; S. 12. Bis zur Einsetzung eines speziellen Stadtentwicklungsministeriums war die DPRF umfassender für das Verkehrswesen zuständig. Seit 2003 sind aber die nationale Führerscheinstelle und ein Verkehrserziehungs- und -sicherheitsfonds dem Stadtentwicklungsministerium unterstellt. Das für Verkehrsinfrastruktur zuständige Ministerium für Transportwesen und dessen nachgeordnete Regulierungsbehörden für Transport- und Verkehrwesen sowie die nationale Straßen- und Wasserwegeplanungsbehörde tragen aktiv zur nationale Straßen- und Verkehrssicherheit bei. So kann die nationale Straßen- und Wasserwegeplanungsbehörde ebenfalls Verkehrsverstöße feststellen und die Strafgebühren einziehen. Ihre Vorgängerorganisation war auch noch für den Bau und Unterhalt der Bundesstraßenpolizeiposten zuständig. Vgl. Ministério das Cidades: O ministério, unter: http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades/historico, Download: 25.04.2008.; vgl. Ministério dos Transportes: Apresentação, unter: http://www.dnit.gov.br/institucional/apresentacao, Download: 04.12.2009. 166 Vgl. MJ: Portaria 1.375, de 2 de Agosto de 2007, unter: http://www.mj.gov.br/main.asp?Team=%7B97055E34-3C59-4A1E-ABE3-DA96C5EBA96A%7D, Download: 12.04.2008. 167 Vgl. MJ: Portaria 1.375, de 2 de Agosto de 2007.; vgl. Departamento da Polícia Rodoviária Federal (DPRF): Relátorio de Gestão, 2005, unter:

119

Dienststellen (gesamt)

Dienststellen (faixa)

0/4

0/0

Acre; Rondônia

5/8

1(AC); 2(RO)/ 1(AC); 6(RO)

Amapá

0/2

0/1

Roraima

0/3

0/3

Pará

5/14

1/2

8/21

2/6

10/21

4/9

Paraná

7/35

2/4

Santa Catarina

8/20

1/2

Rio Grande do Sul

14/40

4/13

Amazonas

Mato Grosso Mato Grosso do Sul

Bundesstraßen (Straßenkilometer), Grenznahe Bundesstraßen* x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Gesamt (k.A.) Grenznah: keine Gesamt (9.545,40 km) Grenznah (364 (AC/RO), 317 (AC), 409 (AC), 425 (RO), 421 (RO), 429 (RO)) Gesamt (1.045 km) Grenznah (156) Gesamt (1.481,93 km) Grenznah (174, 401) Gesamt (4.354 km) Grenznah (163, 210) Gesamt (4.100 km) Grenznah (174, 070) Gesamt (3.090 km) Grenznah (163, 463, 267, 262, 060, 359, 454) Gesamt (1.101,73 km) Grenznah (163, 272, 469, 277) Gesamt (2.197,50 km) Grenznah (163, 282) Gesamt (5.359,50 km) Grenznah (392, 468, 471, 472, 473, 116, 290, 293, 158, 285, 287)

Personal 70

229

37 40 315 326 411 530 510

785

*= Die Straßen mit der ersten Stelle „0“ sind radial und laufen auf Brasília zu. Die „1“ verlaufen von Norden nach Süden, die „2“ von Ost nach West, die „3“ diagonal von Südost nach Nordwest respektive Südwest nach Nordost. Die „4“ sind Zubringer zu den Grundtypen. Abbildung IX: Die Flächenpräsenz der DPRF (Quellen: www.dprf.gov.br, www.transportes.gov.br.)

Die Abbildung IX zeigt, dass die DPRF in den Grenzbundesstaaten eine geringe personelle und postentechnische Präsenzdichte innerhalb der „faixa“ unterhält. Von landesweit über 435 Kontrollposten befinden sich 47 oder etwa 10 % in einem direkten Grenzkontakt. Darüber hinaus offenbart Abbildung IX, dass in den Süd- und Westbundesstaaten trotz internationaler Straßenverbindungen das

http://www.dprf.gov.br/PortalInternet/index.faces, S. 7-9, Download: 28.04.2008.; Vgl. Agência Nacional de Transportes Terrestres: Mapa dos Postos de Fronteira, unter: http://www.antt.gov.br/mapas/mapas.asp, Download: 05.12.2009.

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Gros der Operationsbasen nicht grenznah ist. Eine Ausnahme bildet hier der verkehrs- und transportintensive Bundesstaat Rio Grande do Sul, der relativ hohe Präsenzdichte der DPRF aufweist.168 Fast die Hälfte der rund 10.000 Polizisten ist im Süden und Südosten stationiert. Demgegenüber steht eine Personalstärke in der Nord- und Weststaaten von 1.428 Polizisten. Im Süden und Südosten werden insbesondere die Zufahrtsstraßen zu den Metropolregionen patrouilliert. In Anbetracht der Straßendichte und des höheren Verkehrsaufkommens und des Selbstverständnisses einer umfassenden, mit Rettungskapazitäten versehenen Verkehrswacht, ist der Handlungsfokus aus behördeneigener Perspektive nachvollziehbar. Der DPRF-Haushalt ist in den letzten Jahren nominal angestiegen, was primär einer 2002 begonnenen personellen Aufstockung geschuldet ist. Die Investitionen in die Verbesserung der operativen Fähigkeiten und Präsenzstandorte machen hingegen einen geringen Teil aus.

Ausgabenentwicklung der Bundesstraßenpolizei (2002-2008) in Millionen Reais 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2002

2003

2004

Verwaltungskosten

2005

2006

operative Kosten

2007

2008

Investitionen

Diagramm V (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

168 Vgl. DPRF: Endereços e Telefones, unter: http://www.dprf.gov.br/PortalInternet/enderecosETelefones.faces?&id=3141#tree, Download: 13.01.2010.

121

Der Anstieg der operativen Ausgaben in den Jahren 2003 bis 2005 ist einer rein formalen Änderung geschuldet, denn in diesem Zeitraum wurden die Personalaufwendungen zu den operativen Kosten hinzugezählt. Seit 2006 sind Personalund Verwaltungsbudget wieder gesondert aufgeführt und die operativen Kosten in einen Operations- und Investitionsposten getrennt. Der operativ-investive Anteil am Haushalt bewegt sich im unteren dreistelligen Millionenbereich.

Ausgabenentwicklung nach Einzelposten (2001-2008) in Millionen Reais 70 60 50 40 30 20 10 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Streife und Verkehrskontrolle Kriminalitätsbekämpfung Fahrzeuganschaffungen Modernisierung und Neubau der Dienststellen und Posten Informations- und Kommunikationstechnik

Diagramm VI (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Die im Diagramm VI aufgeführten Teilprogramme zeigen, dass eine allgemeine Streife und Verkehrskontrolle die kostenaufwendigste Aufgabe ist. Innerhalb des Postens machen die Benzin- und Instandhaltungskosten der Fahrzeugflotte den Hauptanteil aus. Die Beteiligung an Unterstützungseinsätzen für die Bundespolizei, den Zoll oder die Umweltpolizei werden aus dem Kriminalitätsbekämpfungshaushalt beglichen. Das Diagramm verdeutlicht das grundsätzlich geringe nominale Volumen, welches von 2,9 Millionen im Jahr 2005 auf 840.000 Reais in 2008 ge-

122

sunken ist.169 Die Ausgaben für Dienststelleninstandhaltung und Ausbau bleiben im Betrachtungszeitraum konstant, erfolgen, obwohl auch grenznahe Posten ausgebaut oder renoviert wurden, ohne wirklichen Regionalfokus. Die Ausgaben für die Modernisierung und Erweiterung des Behördenfuhrparks und der Informations- und Kommunikationstechnik sind erhöht worden. Dabei standen die informationstechnische Modernisierung der Vor-Ort-Posten sowie deren Integration mit wichtigen Datenbanken wie Fahrzeughalterkadaster, Führerscheinstelle oder Verkehrssünderdatei im Investitionsfokus. Die im Analysezeitraum angeschafften 319 Fahrzeuge waren primär geländegängige, multifunktional einsetzbare Motorräder und Limousinen. Die weiteren technischen Modernisierungsinvestitionen beispielsweise in Radarfallen und Alkoholmessgeräte oder die Tatsache, dass die 25 Helikopter der Flugstaffel ausschließlich für Rettungs- und kleinere Transport-, nicht aber für grenzspezifische Kontrollflüge nutzbar sind, unterstreichen, dass die DPRF kaum spezifischer in Grenzsicherungsfähigkeiten investiert. Um die Straßenund Verkehrskontrolle zu verbessern, hat die DPRF die Kooperation mit den polizeilichen Landesstellen sowie weiteren staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen im nationalen Transport- und Verkehrswesen ausgeweitet. Dabei betont die Organisation immer, dass sie in der rapide angestiegenen Zahl an Verkehrsopfern und -delikten auf Brasiliens Bundesstraßen die sicherheitsspezifische Herausforderung der nationalen Verkehrswacht sieht.170 Eine konkrete Betrachtung der in den Jahresberichten 2005, 2006 und 2007 aufgeführten Einsätze zur Kriminalitätsbekämpfung zeigt, dass die Bundesstraßenwacht meist als Hilfsorgan mit begrenzter Beamtenabstellung im Rahmen größerer Einsätze der Bundespolizei oder anderer Behörden fungierte. Hauptsächlich wurden einfache Geleit-, Ordnungs- und Schutzpolizeifunktionen, wie Absicherung operationsrelevanter Straßenzüge, übernommen.171 Die Personalund Ausstattungsdefizite dekonzentrierter Landesstellen im Norden und Nordwesten werden bei Kontrolloperationen durch die temporäre Hinzuziehung von Beamten aus angrenzenden Bundesstaaten, z.B. Mato Grosso, Goiás oder Paraná, sowie einer engen Kooperation mit Bundespolizei und Landespolizeien überbrückt. Das relativ niedrige Verkehrsaufkommen im Amazonas- und Westgrenzgebiet scheint Investitionen in Behördenstellen oder spezielle Geräte, bei169 Vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2007, unter: http://www.dprf.gov.br/PortalInternet/contasAnuais.faces, S. 42-43, Download: 16.08.2009. 170 Vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2005, S. 64-65.; vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2007, S. 2534.; vgl. MJ: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, S. 45. 171 Vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2005, S. 46-52.; vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2006, unter: http://www.dprf.gov.br/PortalInternet/index.faces, S. 26-32, Download: 28.04.2008.; vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2007, S. 48-50.

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spielsweise noch robustere Fahrzeuge oder reichweitenstärkere Kleinflugzeuge, aus DPRF-Sicht nicht zu rechtfertigen.172 Allgemein beschlagnahmt die DPRF im Rahmen ihrer Verkehrskontrolloperationen Drogen, Fälschungsprodukte, Hehlerware, Waffen und/oder entdeckt illegale Menschen-, Holz- und Tiertransporte. Dabei werden prioritär die Bundesstraßen in und zwischen den Südostballungszentren kontrolliert, da diese Subregion nicht nur das höchste Verkehrsaufkommen aufweist, sondern sich mit 80 % der gemeldeten Fälle der organisierte Fracht- und Kraftfahrzeugraub hier konzentriert.173 Zusammengefasst hat die DPRF relativ wenig spezifische Investitionen – z.B. den Aufbau neuer Posten – in den Grenzraum verlagert. Ihre Hauptaufgaben bleiben die allgemeine Verkehrskontrolle und Straßenordnungssicherung speziell in den Ballungsgebieten im Süden, Südosten und Nordosten.

2.1.3 Das Sekretariat für öffentliche Sicherheit Das Sekretariat für öffentliche Sicherheit wurde 1995 zunächst als temporäres, politisches Sonderkoordinations- und -planungsorgan im Justizministerium eingerichtet und 1997 per Gesetz als eigenständige Hauptabteilung verankert. Die Gründung einer Spezialinstanz für den Bereich öffentlicher Sicherheit im MJ war eine Reaktion auf die seit den 1980er Jahren eskalierende Gewalt- und Kriminalitätsproblematik in den urbanen Zentren des Süd- und des Nordostens. Das SENASP greift ähnlich den zentralstaatlichen Koordinierungsstellen im Integrationsministerium für den Bereich des Katastrophenschutzes nicht direkt in den föderal-lokalen Verantwortungsbereich ein und verfügt streng genommen über keine eigenen polizeilich-sicherheitspolitischen Durchführungsorgane. Die Hauptziele sind die finanziell-technische Unterstützung der Landespolizeien bei einer umfassenden Modernisierung und die Verbesserung der Zusammenarbeit von Bundes-, Landes- und Kommunalstellen im Bereich

172 Vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2006, S. 37-38.; vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2007, S. 1822.; vgl. Interview Nr. 4, Nr. 7. 173 Vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2005, S. 46-52.; vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2006, S. 2632.; vgl. DPRF: Relátorio de Gestão, 2007, S. 48-50.; vgl. MJ: National Council on Combating Piracy and Intellectual Property Rights. Third Report on Activities 2006, unter: http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={33DB803B-C6D3-4924-9954-F1F45DE89470}, S. 115-122, Download: 11.03.2009.; vgl. Associação Nacional de Transporte de Cargas e Logística: Roubo de Cargas – Estatística, unter: http://www.ntcelogistica.org.br/gris/roubo.asp?img=slide4.jpg, Download: 19.07.2009.

124

der öffentlichen Sicherheit.174 Der Großteil der koordinierenden, verwaltenden sowie planerischen Funktionen des SENASP steht in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Grenzsicherheitspolitik. In den einzelnen Hauptabteilungen finden sich aber Finanzierungs- und Unterstützungsprogramme zur Einrichtung von Grenzkontrollsonderkommandos der Länder, Datenbankprojekte mit grenzsicherungsspezifischen Funktionen, eine im Aufbau befindliche Nationalgarde, die operativ sowohl andere Bundes- als auch Landesorgane bei der Herstellung von Sicherheit unterstützen soll, und ein Planungsoberorgan für Hafen- und Seewegesicherheit. Die meisten Projekte und Durchführungsinstrumente im SENASP befinden sich in der Aufbauphase, werden aber zum Teil schon bei grenzsicherungsrelevanten Operationen und Planungen einbezogen. Die wichtigsten Koordinierungs- und Steuerungsinstrumente des SENASP sind ein im Rahmen des ersten nationalen Sicherheitsplanes (Plano Nacional de Segurança Pública – PNSP) von 2000 eingeführter Sicherheitsinvestitions- und modernisierungsfonds (Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP) sowie das komplementäre, auf die Kommunalebene fokussierte und 2007 verabschiedete Investitionssonderprogramm zur Verbesserung der Bürgersicherheit (Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI). Letzteres wird zwar vom Exekutivsekretariat des Justizministers direkt verwaltet, löst aber keine der bestehenden SENASP-Koordinierungs- und Unterstützungsinitiativen ab und greift bei der Implementierung intensiv auf SENASP-Strukturen und Erfahrungen zurück.175 Beide Fondsgeldern fließen unter anderem in die Modernisierung der Polizeiausbildung und -ausrüstung, Projekte und Initiativen zur Fortbildung, die

174 Vgl. Ferreira/ Oliveira: Sistema de Justiça Criminal no Brasil: quadro institucional e um diagnóstico de sua atuação, S. 9-10. 175 Vgl. Interview Nr. 2. Der PNSP beinhaltete 124 Einzelaktionen innerhalb 15 größerer Themenblöcke der öffentlichen Sicherheit, wie Gefängnisausbau, Schusswaffenkontrolle, Gewaltpräventionsprogramme oder Materialzuschüsse an die Länderpolizeien. Vgl. Dellasoppa/ Emilio Enrique/ Branco, Zoraia Saint’Clair: Brazil’s Public Security Plans, in: Bailey, John/ Dammert, Lucía: Public Security and Police Reform in the Americas, Pittsburgh 2006, S. 24-43, S. 27-31. Seit dem Regierungswechsel 2003 bildet ein kontinuitätsorientierter, zweiter Sicherheitsplan, Einheitliches System öffentlicher Sicherheit („Sistema Única de Segurança Pública“), die Grundlage von SENASP-Teilprojekten. Vgl. Costa, Arthur/ Grossi, Bruno C.: Relações intergovernamentais e segurança pública: uma análise do fundo nacional de segurança pública, in: Revista Brasileira de Segurança Pública, Nr. 1, Jg. 1, 2007, S. 6-20, S. 11-17. Das PRONASCI umfasst 94 Maßnahmen und ist neben Kommunen beziehungsweise Problemregionen auf gefährdete Jugendliche abgestellt. Ein weiterer Sonderpunkt sind spezielle Gehalts- und Wohnungsbauzuschüsse für Polizisten, die im Gegenzug Fortbildungsprogramme besuchen müssen. Bis zum Jahr 2012 sollen insgesamt 6,7 Milliarden Reais abfließen. Vgl. MJ: Pronasci, unter: http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJF4F53AB1PTBRNN.htm, Download: 06.07.2009.

125

Einführung eines bürgerorientierten, gewaltpräventiven Polizeihandelns und / oder die flächendeckende Einrichtung von Ombudsstellen. Darüber hinaus sind Finanzierungsantragsmöglichkeiten sowie Konditionalitäten bei FNSP und PRONASCI ähnlich gestaltet, wobei auf Ersteren die Länder zurückgreifen und PRONASCI kommunalen Initiativen zur Verfügung steht. Die Förderungsfähigkeit setzt die Einrichtung so genannter sicherheitspolitischer Koordinationsund Implementationsräte auf Länder- (Gabinete de Gestão Integrada – GGI) beziehungsweise Munizipienebene (Gabinete de Gestão Integrada Municipais – GGIM) voraus. Mittlerweile haben alle 27 Bundesstaaten ein GGI eingeführt und am PRONASCI-Programm nehmen aktuell 150 Einzelkommunen sowie vier Kommunalzusammenschlüsse aus 22 Bundesstaaten und dem Hauptstadtdistrikt Brasília teil.176 Im Rahmen dieser beiden Unterstützungsprogramme haben grenznahe Bundesstaaten und Kommunen Anträge gestellt, um genuine grenzsicherungsrelevante Projekte und Fähigkeiten zu fördern und auszubauen. Die Vorreiter in Sachen föderaler Landesgrenzsicherungseinheiten sind Mato Grosso und Mato Grosso do Sul. Letzterer gründete bereits 1987 eine Sonderpolizeiabteilung (Departamento de Operações de Fronteira – DOF), bestehend aus Kriminal- und Schutzpolizisten, die heute über vier Hauptzentralen – Dourados, Mundo Novo, Maracaju und Corumbá – in den 51 Kommunen der „faixa“ spezielle Grenzsicherungsoperationen durchführen. In Mato Grosso existiert seit 2002 eine Spezialeinheit (Grupo Especial de Fronteira – GEFRON), die aus knapp 100 Spezialbeamten der Kriminal- und Schutzpolizei sowie Berufsfeuerwehr besteht. Ein etwa 980 km langer Grenzabschnitt wird von fünf Operationszentralen aus – Porto Esperidão, Vila Cardoso, Matão, Avião Cáido und Barra do Limão – beobachtet. Die GEFRON- und DOF-Einheiten konzentrieren sich auf die ländlichen Gebiete, die Flussnebenarme und grenzna-

176 Die GGIs, zusammengesetzt aus Vertretern der Landessicherheitsbehörden, Militärpolizei, Kriminalpolizei und Berufsfeuerwehr, den Landespräsidenten der beiden Bundespolizeiorganisationen, Gesandten der städtischen Schutz- und Wachorganisationen und Justiz- und Staatsanwaltschaftsvertretern, erarbeiten unter der Leitung des Landesinnenministers integrierte, problemfokussierte Strategiepläne. Die daraus abgeleiteten konkreten Initiativen und Programme können beim SENASP zur finanziellen Unterstützung eingereicht werden. Vgl. MJ: Gabinete Gestão Integrada – GGI, unter: http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ3F6F0588ITEMID431E6CD55A794327BCAA9EECF55F260 4PTBRNN.htm, Download: 22.04.2008. Die GGI-Ms unterstehen direkt dem Bürgermeister. Neben den GGI-Organisationen sitzen auch Vertreter sozial- und wirtschaftspolitischer Kommunalorgane in dem Gremium. Genau wie die GGIs identifizieren die GGIMs die dringlichsten Kriminalitätsprobleme und erarbeiten gemeinsame Lösungsvorschläge. Vgl. MJ: Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGIM, unter: http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team={797FB1D2-A760-4E85-B81E-82E0A77F6BFD, Download: 10.10.2009.

126

hen Landesstraßen, die weder von DPF noch DPRF intensiv kontrolliert werden.177 Im Jahr 2009 hat zudem noch der Bundesstaat Paraná in Guaíra eine 80 Mann starke mobile Sondergrenzeinheit der Militärpolizei eingerichtet, die den Grenzverlauf bis Foz da Iguaçu intensiver kontrollieren soll.178 Die drei Spezialund Unterstützungseinheiten bilden eine Blaupause für geplante Projekte in den Nordbundesstaaten Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará und Amapá. Im Februar 2010 schloss das Justizministerium mit diesen sechs Bundesstaaten ein Investitionsabkommen zum Aufbau spezieller Grenzeinheiten (Policiamento Especializado de Fronteira – PEFRON), welches jedem Land bis zu neun Millionen Reais Ausrüstungsfinanzierung sowie praktische Hilfe bei der Ausbildung zusichert. Jeder Bundesstaat sollte mindestens einen Operationsposten mit 46 Sonderbeamten aus Kriminal- und Militärpolizei errichten. Das Landessicherheitsministerium des Bundesstaates Amazonas hat Einsatzstellen in São Gabriel da Cachoeira, Tabatinga und Boca do Acre angekündigt. Die Bundesstaaten Amapá und Pará wollen jeweils eine Position in der Kommune Oiapoque respektive auf der Ilha de Marajó einrichten.179 Einen etwas anderen Fokus hat das in Rio Grande do Sul seit 2009 durchgeführte „PRONASCI-FRONTEIRA-Projekt“. Hierfür haben sich 31 Kommunen der Grenzzone zum GGI-M von Bagé zusammengeschlossen, welches im transnational organisierten Viehraub eine sicherheitspolitische Kernproblematik der Region ausmachte und zur verstärkten Bekämpfung ein Spezialinvestitionsabkommen in Höhe von 8,9 Millionen Reais für die lokalen Polizeidienststellen von Bund und Land mit dem Justizministerium abschloss. Ein ähnliches Projekt der gezielten Aufrüstung ansässiger Sicherheitsbehörden wurde mit der Stadt

177 Vgl. Departamento de Operações de Fronteira: Histórico do DOF, unter: http://www.dof.ms.gov.br/index.php?templat=vis&voltar=home&id_comp_orig=2876&id_reg=359 6&id_comp=2876&site=190&site_reg=190, Download: 17.12.2008.; vgl. Cuiabano, Lidiana: Mato Grosso integra projeto de Policiamento Especializado na Fronteira, unter: http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=50794&sid=52, Download: 27.08.2009.; vgl. Grupo Especial de Fronteira: Histórico, unter: http://www.seguranca.mt.gov.br/gefron.php?IDCategoria=61, Download: 18.12.2008.; vgl. Interview Nr.4, Nr. 8. 178 Vgl. Polícia Militar do Paraná: Companhia Independete de Operações de Fronteira – Força Alfa, unter: http://www.policiamilitar.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=80, Download: 27.08.2009. 179 Vgl. MJ: Estados receberão recursos para segurança de fronteira, unter: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ4E0605EDITEMID634205226D9E4D039B288018D4571A6D PTBRNN.htm, Download: 12.02.2009.; vgl. Ferraz, Waleria: MJ garante recursos para segurança de fronteira, unter: http://www.jusbrasil.com.br/politica/4559295/mj-garante-recursos-para-segurancade-fronteira, Download: 12.02.2010.

127

Foz da Iguaçu geschlossen.180 Die Initiative die föderalen Polizeiorgane mit spezifischen Grenzkontrollfunktionen auszustatten, befinden sich bis auf die beiden Vorreiter Mato Grosso und Mato Grosso do Sul noch weitestgehend im Planungsstadium. Sie sollen mittel- bis langfristig nach Aussage von Projektleitern im SENASP dazu beitragen die offensichtliche Fähigkeitslücke der DPF bei der raumgreifenden Grenzpatrouillierung zu beheben und gleichzeitig die Kooperation der Bundespolizei mit den Ländern durch spezifisch ausgestattete, kompetenzfokussierte Sonderorgane nachhaltig zu verbessern.181 Ein weiteres Prioritärprojekt des SENASP ist der Aufbau eines OpenSource-, internetbasierten und passwortgestützten Sicherheitsdatenbankensystems. Dabei soll eine länder- und künftig regionalübergreifende Kriminalitätsund Strafverfolgungsdatenbank mit dem nationalen Unternehmens- und Personensteuerregister, den KfZ-Halter- und Verkehrsdeliktdateien, dem Waffenregister der Armee, den CINTEPOL-Daten der DPF, dem Frachtraubmeldesystem der DPRF, der Geldwäschedatenbank des Obersten Gerichtshofs, der geplanten Mercosur-Sicherheitsdatenbank und wissenschaftlichen Studien zu einem Gesamtinformationssystem der öffentlichen Sicherheit verbunden werden. Das System, dessen Aufbau, Aktualisierung und Pflege zu einem Großteil den Landespolizeiorganisationen untersteht, ist bis auf einige Datenbankverknüpfungen noch weitestgehend in der Aufbauphase.182 Eine Teilinformationsdatenbank ist das Grenzkameraprojekt (Projeto Fronteiras – SINIVEM). Das SENASP installiert seit 2005 zusammen mit dem nationalen Verband der Versicherungswirt-

180 Vgl. Prefeitura Municipal de Bagé: Tarso Genro entrega primeira fase do Pronasci-Fronteira, unter: http://www.bage.rs.gov.br/noticias_visualiza.php?idnoticia=3985, Download: 09.12.2009.; vgl. MJ: Pronasci vai combater crimes fronteiriços em Foz da Iguaçu, unter: http://www.conseg.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=757:pronasci-vaicombater-crimes-fronteiricos-em-foz-do-iguacu&catid=49:noticias-gerais&Itemid=226, Download: 09.12.2009. Die Ordnungspolizei von Rio Grande do Sul führt vereinzelt mit den argentinischen Behörden konzertierte Kontrolloperationen in Grenzstädten und Grenzregionen durch, wobei deren Konzeption durch DPF und Armee begleitet werden. Vgl. Campos Flores, Sérgio de: Ações integradas: segurança pública em área de fronteira, in: Revista Brasileira de Segurança Pública, Jg. 3, Nr. 4, 2009, S.152-164.; vgl. Governo do Estado do Rio Grande do Sul: Operação Fronteira da Brigada Militar fiscalizou mais de 1500 veículos, unter: http://www.rs.gov.br/direciona.php?key=Y2FwYT0xJmludD1ub3RpY2lhJm5vdGlkPTc4MTM3Jn BhZz03NiZlZGl0b3JpYT0mbWlkaWE9Jm1lbnU9MTUmb3JpZz0x , Download: 03.02.2010. 181 Vgl. Interview Nr. 3, Nr. 8. 182 Vgl. Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP): RedeInfoseg. Downloads publicados, unter: http://www.infoseg.gov.br/infoseg/senasp-arquivos/downloads-publicados/downloads, Download: 26.02.2009.; vgl. Dantas, George Felipe de Lima: A RedeInfoseg: defeitos e virtudes..., unter: http://www.infoseg.gov.br/infoseg/destaques-01/09-02-07-a-rede-infoseg-defeitos-e-virtudes, Download: 14.01.2008.; vgl. Interview Nr. 8.

128

schaft an den territorialen Grenzposten internationaler Fernstraßen ein Kamerasystem, das Nummernschilder einliest und mit den Straftäterdatenbanken abgleicht. Damit sollen der transnationale Fahrzeug- und Frachtraub sowie flüchtige Straftäter entdeckt werden. Die Kameras befinden sich an neun Grenzübergängen in den Staaten Rio Grande do Sul, Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondônia, Acre sowie an einigen grenznahen Außendienststellen der DPRF.183 Das SINIVEM ist ein öffentlich-privates Partnerschaftsprojekt, denn SENASP, DPRF und Verband unterhalten gemeinsam eine grenzsichernde Initiative, bei der Finanzierung, Installation, Nutzung und Wartung auf verschiedene, in diesem Fall auch nicht-staatliche Akteure verteilt sind. Die DPRF stellt den Standort zur Verfügung und kann das System nutzen, muss aber weder alle Installationskosten dafür tragen noch zusätzliche Personalkapazitäten zur Wartung ausbilden oder in die grenznahen Zonen verlagern. Des Weiteren hat sich die 2004 geschaffene Nationalgarde (Força Nacional de Segurança Pública – FNS) an multibehördlichen Grenzzonenkontrolleinsätzen beteiligt. Dabei handelt es sich nicht um eine dem Bund direkt unterstellte stehende Einheit, sondern ausgewählte Beamte der Landessicherheitsbehörden werden im Bedarfsfalle für Einsätze von ihren Heimatdienstregionen abgestellt. Die Spezialtruppe muss vom Gouverneur eines Bundesstaates zur räumlich und zeitlich begrenzten Unterstützung angefordert werden und untersteht während des Einsatzes den Landes- beziehungsweise Vor-Ort-Kräften. Die Garde umfasst momentan etwa 7.700 Mann. Die Beamten durchlaufen Zusatzausbildungen unter anderem im Präzisionsschießen, Häuserkampf, Katastrophenschutz, Helikoptereinsatz und im gewaltfreien Konfliktmanagement. Die während der Ausbildung und Einsätze zugewiesenen technischen Ausstattungskomponenten – Waffen, Fahrzeuge und Spezialinstrumente wie Nachtsichtgeräte – werden den Heimatdienststellen der Beamten übertragen. Mittelfristig sollen 10.000 Mann abrufbar sein, wobei seit 2008 eine 120 Mann starke schnelle Eingreiftruppe existiert, die für ein Jahr in der Zentrale in Brasília stationiert und permanent einsatzbereit ist.184 Die bis dato geführten Unterstützungsoperationen

183 Vgl. SENASP: Relatório de Atividades 2006, unter: http://portal.mj.gov.br/senasp/main.asp?View={B5043148-897A-45EA-BA14-A76FC4D95D58}, S. 85-86, Download: 03.04.2009. 184 Vgl. MJ: Portaria N° 394, de 4 de Março de 2008, unter: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJFF645CACITEMID390DB0E183084FB2BA24729DC0FF2C A8PTBRNN.htm, Download: 13.12.2009.; vgl. SENASP: Relatório de Atividades 2007, unter: http://www.mj.gov.br/main.asp?Team={4735EA65-74C7-4FC7-B2E0-CD9C4D8F167B}, S. 79-81, Download: 24.1.2008.; vgl. Força Nacional de Segurança Pública (FNS): BEPE, unter: http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ7C55F195ITEMIDDE120494021D4AD4933F4A274F8608A4 PTBRNN.htm, Download: 13.12.2009.; vgl. Interview Nr. 1, Nr. 8.

129

betrafen die Ordnungssicherung bei Großveranstaltungen, Niederschlagung von Gefängnisaufständen, Rettungseinsätzen nach Naturkatastrophen, aber auch Patrouillenintensivierung gegen das organisierte Verbrechen in der Grenzzone. So sind Teile der Nationalgarde derzeit an einer mehrmonatigen Kontrolloperation entlang der Grenzverläufe des Bundesstaates Amazonas beteiligt, welche von den Landesbehörden und der COESF geleitet wird.185 Inwieweit die FNS dauerhaft in der Grenzpatrouillierung eingesetzt wird, dürfte wesentlich davon abhängen, ob das Konstrukt ein SENASP- oder MJ-eigenes ordnungspolizeiliches Eingriffsorgan wird und wie sich eine künftige Auftrags- und Investitionsspezifizierung von Personal und Material gestaltet. Die letzte Hauptabteilung, die grenzsicherungsrelevante Aufgaben unterhält, ist die nationale Koordinierungs- und Planungskommission zur Hafen- und Seewegesicherheit (Comissão Nacional de Segurança Pública nos Portos, Terminais e Vias Navegáveis – CONPORTOS). Das 1995 gegründete Kollegialorgan legt die allgemein verbindlichen Sicherheitsstandards für die Hafenzone – Anlegestellen, Lagerhallen, Schiffe und Zufahrtswege – fest, dokumentiert etwaige Sicherheitsprobleme und zertifiziert die privaten Sicherheitsdienstleister für Hafenanlagen. Das CONPORTOS wird vom Justizministerium, vertreten durch den SENASP-Direktor, geleitet und hat als weitere Mitglieder die Ministerien für Verteidigung, repräsentiert durch den Oberkommandierenden der Marine, Transportwesen, Äußeres und Finanzen.186 Die aktuellen Grundlagen für Sicherheit an Häfen und im Seeverkehr orientieren sich an den Vorgaben der Internationalen Schifffahrtsorganisation, dem ISPS-Code (International Ship and Port Facility Security Code), wobei nach offiziellen Angaben von 228 öffentlichen und privaten Hafeneinrichtungen 178 den Standard vollständig umgesetzt, 38 eine vorläufige und 12 noch keine Genehmigung der Sicherheitspläne erhalten haben.187 Das CONPORTOS hat keinerlei Durchgriffsrechte oder eige-

185 Vgl. FNS: Operações, unter: http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ7C55F195ITEMIDDF288D5F9C834693BB474D58C038BA97 PTBRNN.htm, Download: 12.12.2009.; vgl. Portal do Governo de Estado do Amazonas: “Operação Três Fronteiras” vai ser prorrogada no Alto Somilões, unter: http://www.amazonas.am.gov.br/noticia.php?cod=3240, Download: 12.02.2010. 186 Vgl. MJ: Plano Nacional deSegurança Pública Portuária, 2002, unter: http://www.portoriogrande.com.br/pt/servicos/Plano_Nacional_Portuario.pdf, Download: 10.12.2009. 187 Vgl. MJ: Segurança Portuária, unter: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ4AD51A08ITEMIDC06D4D12A09744B6A792F5CF44C34C 1DPTBRNN.htm, Download: 23.12.2009.; vgl. Ministério dos Transportes: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, unter: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/r elatorio_2008/08_PPA_Aval_cad24_MT.pdf, S. 105-237, Download: 12.12.2009.

130

ne operative Aufgaben, denn die örtliche Prüfung und Zertifizierung der Sicherheitsstandards übernehmen die Hafensicherheitskommissionen der Länder (Comissões Estaduais de Segurança Pública nos Portos, Terminais e Vias Navegáveis – CESPORTOS). Innerhalb des SENASP werden die Funktionsfähigkeit und der Nutzen des CONPORTOS aufgrund der fehlenden Durchgriffsrechte skeptisch gesehen und im Sekretariat selbst sind bis heute keine nennenswerten Fach- und Personalkompetenzen zur Hafensicherheit aufgebaut.188 Die 21 CESPORTOS setzen sich aus den Beamten der zentralen Durchführungsorgane der Hafen- und Seewegesicherheit zusammen: Bundespolizei, Steuer- und Zollbehörde, die der Marine unterstellten Hafenmeistereien, die über eigenes Wachpersonal verfügenden Hafenverwaltungen sowie die jeweilige Landesregierung mit ihren Polizeibehörden. Die Federführung hat das dekonzentrierte Einwanderungsoberdezernat der DPF. Das CESPORTOS soll zudem die verschiedenen polizeilichen, fiskalischen, ordnungsrelevanten sowie anlagen- und verkehrssicherheitstechnischen Aufgaben der Einzelbehörden abstimmen, um die Anlagen und Verkehrswege vor verschiedenen Bedrohungen wie Terroranschlägen, Umweltkatastrophen, Schmuggeldelikten und organisierter Raubkriminalität besser zu schützen. Die Vor-Ort-CESPORTOS verbinden dabei die einzelnen Zuständigkeiten zu einem Gesamtsystem und die Hafenverwaltungen sind verpflichtet, die nötigen Infrastrukturen für Einsatz- und Koordinationszentralen bereitzustellen.189 Derzeit scheint es aber, dass die CESPORTOS als sehr unverbindliche Koordinationsforen fungieren, die die jeweiligen Funktionalräume der militärischen, fiskalischen und polizeilichen Kontroll- und Schutzorgane kaum zu übergreifenden Strategien und Prozessabläufen gerade in der alltäglichen Kontrolle verbinden. Ein Grund der fehlenden Koordinationswirkung dürfte in der Leitung durch die DPF liegen, die selbst einen speziellen Ausschnitt von Anlagen-, Grenz- und Verkehrssicherheit operativ durchführt und kaum über umfassendere Planungs- und Orientierungskapazitäten für den Hafen- und Seewegeschutz verfügt. Dieser Fakt wird später noch deutlicher, wenn die Marineteilstreitkraft ausführlicher dargestellt wird. Zusammengefasst sind die überwiegend im Aufbau befindlichen SENASP-Initiativen eher flankierender Art. Sie Neben privaten Dienstleistern hat der Bund einen eigenen Hafenwachdienst („Guarda Portuária Federal“), der seit 2007 dem Hafensondersekretariat im Präsidialamt zugeteilt ist und hauptsächlich von staatlichen Betreibergesellschaften genutzt wird. Vgl. Secretaria Especial de Portos: Sistema Portuário Nacional, unter: http://www.portosdobrasil.gov.br/sistema-portuario-nacional, Download:12.12.2009. 188 Vgl. MJ: Plano Nacional deSegurança Pública Portuária, 2002.; vgl. Interview Nr. 3, Nr. 4, Nr. 8. 189 Vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas, S. 401-402.

131

verdeutlichen aber, dass andere Abteilungen im MJ sowie die Länder- und Kommunalebene beginnen, sich nachhaltiger in Fragen der Grenzsicherung einzuschalten und durch eigene Beitragsstrukturen einzugreifen. Exemplarisch stehen hierfür Landespolizeisondereinheiten, Spezialförderprojekte sowie die FNS, die mittel- bis langfristig ein nicht unwichtiges Unterstützungspotential für Grenzkontrolleinsätze der DPF bilden können. Eher negativ ist die momentane Wirkungskraft von CONPORTOS, da dem federführenden SENASP jegliche Fähigkeiten und Kompetenzen fehlen, um eine integrierte Sicherheitsstrategie an Häfen und im Seewegebereich zu etablieren und zu implementieren.

2.1.4 Das Zwischenfazit Die Analyse zentraler Teilorgane des MJ lässt folgendes Zwischenfazit zur Leistungstiefe im Funktionsbereich Grenzsicherheit zu. Die Fähigkeitsorientierung der DPF liegt eindeutig auf der informationsdienstlich und kriminaltechnisch gestützten Aufklärung und Verhinderung organisierter Kriminalitätsstrukturen und Deliktfelder. Die geographische Verortung krimineller Strukturen ist dabei zweitrangig. Diese Fokussierung war für das Organ sehr erfolgreich, da die Ermittlungserfolge das öffentliche Ansehen, das Budget und eine politische Rückendeckung nachhaltig verbessert haben. Die DPF ist gerade in diesem kriminalistischen Ermittlungsbereichen technisch und personell vertikal tief integriert und hat kaum Bedarf an der Zusammenarbeit mit anderen Polizeiorganen.190 Der Aufgabenbereich der Grenzsicherheit wurde eher punktuell verstärkt. Dazu zählen die personelle und technische Verbesserung der Kontrollfähigkeit an strategischen Ein- und Austrittszonen sowie die Einführung des biometrischen Passwesens. Die Grenzpatrouillierung der bedingt integrierten Räume im Westen und Norden soll durch die COESFSpezialstelle und die PA- und CONFRON-Sonderposten verbessert werden. Die paramilitärischen Strukturen dienen darüber hinaus der stärkeren Institutionalisierung multibehördlicher, kooperativer Einsatzstrukturen, denn die DPF setzt zur besseren Überwachung der ausgedehnten und porösen Grenzverlaufe zunehmend auf die Zusammenarbeit mit relevanten Partnerorganen. So lassen sich die behördeneigenen Ausrüstungs- und Personalmängel am günstigsten ausgleichen. Im formalen Aufgabenkatalog der DPRF spielt die Grenzsicherung keine zentrale Rolle. Die DPRF beteiligt sich folgerichtig vor allem an zeitlich befris-

190 Vgl. Interview Nr. 1, Nr. 8.

132

teten, mehrbehördlichen Operationen, wobei sie sich auf die Kontrolle der im Einsatzgebiet liegenden Bundesstraßen konzentriert. Diese ad hoc Hinzuziehung in die DPF-geführten Grenzkontrolleinsätze ist die für sie effizienteste Abwicklungsform, da gerade zur Bundespolizei aufgrund institutioneller und arbeitstechnischer Komplementarität bei gleichzeitig klaren Kompetenzabgrenzungen eher selten Kooperationsunsicherheiten auftreten.191 Die über das SENASP geförderte, verstärkte Einbindung der Landespolizeibehörden in die territoriale Grenzkontrolle sowie die Nationalgarde könnten mittel- bis langfristig einen Ausgleichsbeitrag zur aktuellen Fähigkeits- und Präsenzproblematik der Bundespolizei in den Nord- und Westzonen leisten. Bei der FNS muss sich zeigen, ob die SENASP beziehungsweise das MJ autonomer über das Organ verfügen kann und inwieweit spezifischere Investitionen zur Grenzpatrouillenfähigkeit getätigt werden. Aktuell liegt der Fokus auf die eher unspezifische Unterstützung der Landespolizeien zur Aufrechterhaltung und Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung im Allgemeinen. Die Ausstattung und Befähigungen der Landessonderstrukturen sind in Anbetracht der Grenzdimensionen noch sehr überschaubar. Nichtsdestotrotz könnte ein gewisser zusätzlicher Ausbau solch spezifischer Einheiten die Zusammenarbeit zwischen Bundes- und Landesebene nachhaltig verbessern. Die politischen Entscheider sollten sich im Klaren sein, dass durch einen Potentialaufbau bei den Ländern Anreize bei der DPF entstehen könnten, die eigenen Positionen im Aufgabenbereich der Grenzpatrouillierung weiter einzuschränken und die Priorität noch stärker auf die kriminalistische Ermittlungsarbeit zu legen.

2.2

Die Grenzsicherungsstrukturen im Finanz-, Agrar-, Gesundheits- und Umweltministerium

Neben den Polizeiorganen haben spezialisierte Durchführungsbehörden des Finanz-, des Agrar-, des Gesundheits- und des Umweltministeriums Aufgaben im Bereich Grenzsicherung und -kontrolle. Im Folgenden werden die Steuerund Zollbehörde, die Agrarwarenkontrollbehörde, die Gesundheitsagentur und die Umweltschutzbehörde beschrieben und die Ausgestaltung der grenzsicherheitspolitischen Leistungstiefe eruiert. Das Aufgabengebiet der drei erstgenannten Spezialorgane beschränkt sich auf die offiziellen Ein- und Ausreisepunkte zur sachspezifischen Kontrolle von Personen und Waren. Die Umweltbehörde ist dahingehend zu unterscheiden, da

191 Vgl. Interview Nr. 7.

133

sie größere, grenzrelevante Areale ausgewiesener Umweltschutzgebiete kontrolliert.

2.2.1 Die Steuer- und Zollbehörde Die brasilianische Steuer- und Zollbehörde (Receita Federal do Brasil – RFB) ist dem Finanzministerium unterstellt. Die Behörde unterteilt sich in fünf Hauptabteilungen: die Steuererhebungs-, die Steuerbeschwerde-, die Steuerrechts- und -schätz-, die Zoll- und eine interne Verwaltungsabteilung. Die Konzipierung und Durchführung der Warenein- und -ausfuhrkontrolle obliegt der Hauptabteilung für Zollfragen (Coordenação-Geral de Administração Aduaneira – COANA). Die lokalen Zollstellen kontrollieren die fiskalische Ordnungsmäßigkeit der Güteraus- und -einfuhr, wobei die COANA versucht, den Handelsund Personenstrom nicht unnötig zu behindern.192 Die RFB ist über zehn Landeszentralstellen dekonzentriert, die spiegelbildlich zur Zentrale in Brasília aufgebaut sind. Den zehn Landeszentralen sind 96 Steuerdirektionen unterstellt, die über 362 Steuerbüros die Vor-Ort-Arbeit abwickeln. Im Bereich des Zollwesens gibt es zuvorderst 23 Zollsonderdirektionen, die an den internationalen Flug- und Wasserhäfen eingerichtet sind. Die territoriale Grenzverkehrskontrolle sowie kleinere Fluss- und Seehäfen werden von ortsnahen, gemischten Steuer- und Zollinspektionen aus organisiert. Die Zollsonderdirektionen und gemischten Dienststellen führen mitunter mobile Kontrolleinsätze durch und wickeln Zollverfahren bei den privatwirtschaftlich betriebenen Sonderzolllagerstellen ab. Ferner bearbeiten in den nicht unmittelbaren Grenzbundesstaaten ausgewählte lokale Steuerstellen sowie Abteilungen in den Landeszentralen anfallende Zollfragen.193

192 Vgl. Receita Federal Brasileira (RFB): Organograma da Receita Federal do Brasil, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/SRF/Estrutura/organograma.htm, Download: 23.05.2008.; vgl. RFB: Regimento Interno, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/LegisAssunto/reginter.htm, Download: 23.05.2008. 193 Vgl. RFB: Unidades Decentralizadas, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/SRF/Estrutura/descentralizadas.htm, Download: 23.05.2008.

134

Steuer- und Zollbüro

Grenzkontrollstellen

1 (MT), 4 (MS)

Territorial: 5 (MS (3 BN**)), 2 (MT (1 BN)) Hafen: 1 (MT); 1 (MS) Flughafen: 1 (BR/DF), 1 (GO), 2 (MT), 3 (MS) Territorial: 3 (AC), 2 (PA), 1 (RO), 2 (RR) Hafen: 1 (AP), 2 (AM), 3 (PA), 1 (RO) Flughafen: 2 (AC), 2 (AM), 1 (AP), 1 (PA), 1 (RR) Hafen: 1 (CE), 1 (MA) Flughafen: 1 (CE), 1 (MA), 1 (PI) Hafen: 1 (AL), 1 (PB), 2 (PE), 2 (RN) Flughafen: 1 (RN), 2 (PE) Hafen: 3 (BA) Flughafen: 2 (BA), 1 (SE) Flughafen: 1 (MG) Hafen: 1 (ES), 4 (RJ) Flughafen: 1 (ES), 3 (RJ) Hafen: 1 Flughafen: 3 Territorial: 4 (PR, (4 BN)), 2 (SC (1 BN)) Hafen: 4 (PR), 4 (SC) Flughafen: 5 (PR), 3 (SC) Territorial: 9 (9 BN) Hafen: 4 Flughafen: 2

Verwaltungsbezirk* BR/DF, GO, MT, MS, TO

Zollhauptdirektion 1 (BR/DF)

2.

AC, AM, AP, PA, RO, RR

2 (AM), 2 (PA)

4 (AC), 2 (AM), 1 (AM), 1 (PA), 2 (RO), 2 (RR)

3.

CE, MA, PI

2 (CE), 1 (MA)

1 (CE)

4.

AL, PB, PE, RN

3 (PE)

1 (PB), 2 (RN)

5.

BA, SE

2 (BA)

2 (BA)

6. 7.

MG RJ, ES

8.

SP

1 (MG) 3 (RJ), 1 (ES) 3

9.

PR, SC

1 (SC)

6 (PR), 4 (SC)

10.

RS

1

9

Bezirk

1.

2 (RJ) 1

* = siehe Legende Tabelle IV * * = „BN“(binational Zollstellen, Beamte beider Staaten gemeinsam kontrollieren.) Abbildung X: Die Flächenpräsenz der Zollbehörde (Quelle: www.receita.fazenda.gov.br)

Anhand der Abbildung X wird ersichtlich, dass die Zollbehörde an insgesamt 40 Flughäfen und 38 Fluss- und Seehäfen installiert ist. Bezüglich territorialer Übergänge konzentriert sich die Zollbehörde auf die offiziellen Grenzübertrittszonen. Der für den Amazonas- und Guayanas-Grenzraum zuständige zweite Bezirk hat acht, der Westen sieben und der Süden 15 territoriale Kontrollstellen. Im bereits angesprochenen Studienprojekt der Universität Rio de Janeiro wur135

den insgesamt 17 territoriale Zollkontrollstellen identifiziert, wobei dort nicht zwischen territorialen und fluvialen Zollkontrollpunkte unterschieden wird. Unabhängig davon hat die RFB entlang der gesamten Grenze die Präsenz ausgebaut. Die Südstaaten hatten 2002 insgesamt acht Kontrollstellen, der Westen sechs und die Nordregion lediglich drei. Der Ausbau betraf somit vor allem den Süd- und Nordgrenzraum.194 Um die Abwicklungs- und Deklarationskosten für Unternehmen zu minimieren, setzt die RFB zusammen mit weiteren Organen im Außenhandels- und Wirtschaftsministerium zunehmend auf elektronische Allgemein- und Exklusivmeldesysteme für Export-Import-Geschäfte, die den grenzübergangsinduzierten Standaufwand reduzieren, gleichzeitig den Abgabenbetrug oder die Geldwäsche erschweren sollen. Die Verfahrensmodernisierungen und -reformen dienen wie infrastrukturpolitische Projekte im Verkehrswesen der Stärkung des Außenhandels. Dadurch wird ein Handlungsraum der Steuer- und Zollbeamten von den eigentlichen Aus- und Eintrittspunkten stärker ins Landesinnere und zu den Unternehmen selbst verlagert. Eine ähnliche, bürokratiekostenreduzierende Funktion haben die privatwirtschaftlich betriebenen Zollinlandslagerstellen. Die Abbildung XI führt die alternativen, primär im wirtschaftlich starken Süden und Südosten eingerichteten Zollstellen auf.195

194 Vgl. Grupo Retis: Faixa de Fronteira. Rede de Vigilância, 2002. 195 Die in Abbildung XI aufgelisteten Zollinlandslager beinhalten auch die vier Grenz- und drei Bahnsonderlagerstellen sowie die sieben Sonderlogistikstellen. An den Sonderlogistikstellen beantragen Firmen ein vereinfachtes Vergabeverfahren für Exportgenehmigungen und können dann eigene Sonderlagerstätten beim Unternehmen einrichten. Nicht aufgeführt in der Abbildung sind 40 Gas- und Ölspeicher, 25 militärische Zolllagereinrichtungen, sechs Privatsilos, 24 internationale Luftpost- sowie die vier Expresslieferstellen. Vgl. RFB: Locais e Recintos Aduaneiros, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/Aduana/LocaisRecintosAduaneiros/default.htm, Download: 02. 01.2010.; vgl. RFB: Aduana, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/srf/Boaspraticas/Aduana/default.htm, Download: 03.01.2010.

136

Amazonas

Inlandszolllager

Ausfuhrexpedition

1

0

Bahia

2

0

Pará

1

0

Rondônia

1

0

Roraima

0

0

Paraíba

0

1

Pernambuco

1

0

Rio Grande do Norte

0

0

Brasília

1

0

Goiás

1

0

Mato Grosso

1

0

Mato Grosso do Sul

1

0

Minas Gerais

5

0 64

São Paulo

27

Espírito Santo

4

1

Rio de Janeiro

3

12

Paraná

3

9

Santa Catarina

3

10

Rio Grande do Sul

11

0

Abbildung XI: Die alternativen Zollkontrollstellen (Quelle: www.receita.fazenda.gov.br)

Die RFB hat aktuell etwa 20.000 Beamte. Ein 2007 erfolgter Personalschub ist auf die Eingliederung der vormals im Sozialministerium angesiedelten Sozialversicherungsbehörde zurückzuführen. Mit der Zusammenführung hat die Steuerbehörde die Kapazitäten und Kompetenzen hinsichtlich einer umfassenden Abgabeneinziehung und -verwaltung vertieft.196

196 Das gebündelte Abgaben- und Steuerwesen verbessert die makroökonomischen Prognosefähigkeiten des Finanzministeriums und vervollständigt die im Ministerium angesiedelte, integrierte Finanzwesenkontrollstruktur. Die verschiedenen Fachorgane des Ministeriums – Banken-, Börsen-, Versicherungsaufsicht, Steuerbehörde und eine auf Geldwäsche spezialisierte „FinancialIntelligence-Unit“ –tragen Erkenntnisse zu Geldwäsche oder Finanzmarktmissbräuchen zusammen, selektieren die Informationen und leiten im begründeten Verdachtsfall diese an die Ermittlungsbe-

137

Personalentwicklung der Steuer- und Zollbehörde (2001-2008) 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Steuerbeamte im höheren Dienst Steuerbeamte im mittleren und gehobenen Dienst

Diagramm VII (Quelle: http://www.receita.fazenda.gov.br)

Die im Diagramm VII dargestellte Personalentwicklung offenbart zwei Hauptprobleme der Beschäftigtenstruktur. Erstens eine defizitäre Personalausstattung im Hinblick auf die grundsätzliche Aufgabendimension und zweitens ein Missverhältnis von höheren zu mittleren Beamten, was gerade für den Zollbereich die operative Kontrollfähigkeit aufgrund fehlender Personalspezifität einschränkt.197 Da für Steuer- und Zollbeamte nur ein gemeinsames Laufbahn- und hörden oder Staatsanwaltschaften weiter. Das formale Finanzsystem gilt im internationalen Vergleich als relativ ungeeignet für Geldwäsche und Finanzdelikte. Demgegenüber steht aber mit dem hohen Anteil informeller Wirtschaftsstrukturen einhergehendes informelles Finanztransaktionswesen, was von staatlichen Stellen kaum kontrolliert ist. Vgl. Conselho de Contrôle de Atividades Financeiras: Relatório de Atividades 2007, unter: https://www.coaf.fazenda.gov.br/downloads/relatorios-coaf/RelatorioAtividades2007.pdf, Download: 19.05.2008.; vgl. International Monetary Fund: Brazil: Report on the Observance of Standards and Codes – FATF Combating the Financing of Terrorism, unter: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05207.pdf, S.4, Download: 13.05.2008.; vgl. Interview Nr. 4. 197 Vgl. RFB: Evolução do Quadro Personal, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/srf/RecursosHumanos/EvolucaoQuadroPessoal.htm, Download: 11.12.2009.; vgl. SINDIRECEITA: Contrabando sem Limites, in: Boletim dos Analistas-Tributários da Receita Federal do Brasil, Nr. 201, unter: http://www.sindireceita.org.br/index.php?ID_MATERIA=15516, Download: 31.10.2009.

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Rangwesen existiert und an den gemischten Verwaltungsstellen die Beamten beide Funktionen parallel ausführen, kann durch das Diagramm VII nicht ermittelt werden, ob die Steuer- und Zollbehörde in den letzten Jahren dezidierter in den Ausbau des Zollpersonals investiert hat. Die genaue Ermittlung der Investitionen für den Zollbereich ist ebenfalls schwierig, denn das Finanzministerium veröffentlicht einen gemeinsamen Steuer- und Zollposten, der lediglich grob nach Teilaufwendungen unterschieden ist.

Ausgabenentwicklung der Steuer- und Zollbehörde (20012008) in Millionen Reais 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2001

2002

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2006

2007

2008

IuK-Modernisierungsausgaben Durchführungsaufwendungen Planungs- und Verstoßaufwendungen Sonderausgaben in Infrastruktur und Ausstattung

Diagramm VIII (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Aus den allgemeinen Haushaltsaufwendungen lässt sich herauslesen, dass die Steuer- und Zollbehörde dezidiert in die kommunikationstechnische Modernisierung der Behördeninfrastruktur und Prozessverfahren investiert hat. Der spezielle IuK-Posten wurde seit 2004 ausgeweitet. Über diesen Titel wurden zum Beispiel 2007 auch die ersten beiden zolleigenen, mit modernen 139

Kamerasystemen ausgestatteten Helikopter angeschafft, deren Mutterbasis die Dienststelle in der Stadt Rio de Janeiro ist und die für temporäre Sonderkontrolleinsätze in andere Steuerbezirke disloziert werden. Darüber hinaus fließen größere Anteile sowohl der Sonderausgaben für Ausstattung als auch des seit 2005 existierenden Verwaltungs- und Operationssammelpostens in die Entwicklung und Pflege elektronischer Erhebungs- und Meldesysteme und allgemein in die technische Aufrüstung der RFB-Stellen.198 Trotz der Investitionen in Informations- und Kommunikationstechnologie gelten die physischen Warenkontrollfähigkeiten an den offiziellen Grenzübergängen als defizitär. Brasilien hat nur zwei moderne Containerscanner an Hochseehäfen installiert, die zum Beispiel Drogen erkennen könnten. Die seit Jahren angekündigte Anschaffung von 37 modernen Hochleistungsscannern soll 2010 endlich erfolgen und 13 bestehende, ältere Geräte an territorialen und maritimen Grenzstellen aus den 1990er Jahren ersetzen.199 Die Politik deklariert seit längerem die Steuer- und Zollbehörde als integralen Bestandteil der ganzheitlichen Bekämpfung transnationaler Kriminalitätsströme. Die COANA konzentriert sich dabei auf die Aufklärung und Verhinderung der Einfuhr nicht-deklarierter oder gefälschter Güter in der so genannten Zollprimärzone, also den offiziellen Übergängen an Flug-, Fluss- und Seehäfen oder Straßen. Die Beschlagnahmungen resultieren neben Stichprobenkontrollen aus einer Standardprüfung, welche im Rahmen eines zweistufigen Gefahrenund Risikopotentialverfahrens die auffälligen Einfuhren herausfiltert und nach weiteren Abgleichungsschritten zur genaueren Untersuchung auswählt. So müssen alle Lieferungen einer erstmalig einführenden Gesellschaft über einen gewissen Zeitraum Intensivkontrollen durchlaufen, aber auch Einzelcontainer einer Schiffsladung gelten als Risikolieferung. Es werden etwa 15-17 % der gesamten importierten Waren durch den brasilianischen Zoll kontrolliert.200 Das Standardkontrollverfahren wird ergänzt durch strukturierter vorgehende Spezi198 Vgl. RFB: Principais ações na área de tecnologia e segurança da informação no período de 1995 a 2002, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/srf/Boaspraticas/modernizacao/PrincipaisAcoes.htm, Download: 12.12.2009.; vgl. RFB: Rachid diz que helicópteros vão fortalecer ações de novo órgão, unter: http://www.receitafederal.fazenda.gov.br/AutomaticoSRFsinot/2007/04/19/2007_04_19_17_34_55_ 468267667.html, Download: 12.11.2009. 199 Vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas, S. 101-102.; vgl. SINDIRECEITA: Contrabando sem Limites. 200 Vgl. RFB: Gerenciamento de Risco na Área Aduaneira, unter http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/srf/Boaspraticas/aduana/Gerenciamento.htm, Download: 02.01.2010.; vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas, S. 99-101.

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aleinheiten. Seit Mitte der 1990er Jahre existiert eine Stabsstelle im RFBDirektorat zur Abgaben- und Steuerbetrugsverhinderung (Coordenação-Geral de Pesquisa e Investigação – COPEI), die systematisch Informationen sammelt, auswertet und die Erkenntnisse an die operativen Steuer- und Zollstellen, die den Zugriff übernehmen, weiterleitet. Die etwa 150 COPEI-Beamten bilden eine behördeneigene, spezialisierte Intelligence-Stelle und sind über Verbindungsbüros in den zehn Steuerregionen sowie an vier strategischen Handels- und Schmuggelknotenpunkten – Foz da Iguaçu, Tabatinga, Santos und Vitória – landesweit verteilt.201 Die COPEI wird seit 2005 durch eine spezielle Warenkontrollabteilung (Coordenação Especial de Vigilância e Repressão – COREP) der COANA ergänzt. Das COREP arbeitet dezidiert auf die Aushebung von organisierten Schmugglerringen und Scheinfirmen hin, ermittelt Handelsrouten und Umschlagsplätze gefälschter Waren und kontrolliert im Schleierverfahren die grenznahen Neben- und Ausfallstraßen. Die Sonderstelle ist ebenfalls über Verbindungsbüros in den zehn Steuerhauptzentralen vertreten. Das COREP befindet sich ausrüstungstechnisch und personell in der Aufbauphase. Es verfügt zudem noch nicht über eine Schusswaffengenehmigung und hat keine konkretisierten Ausbildungs- oder Laufbahnwege. Das strategisch-operative Ermittlungsorgan zur Schmuggel- und Pirateriebekämpfung kooperiert daher bei räumlich ausgedehnteren Kontrolloperationen mit der DPF, der DPRF, den Landespolizeien und der Armee, die sie logistisch und materiell bei solchen Einsätzen unterstützen.202 Die beiden Sondereinheiten konzentrieren sich auf Warenschmuggel-, Piraterie- und Abgabenbetrugsnetzwerke, so dass wie bei Standardzollstellen an offiziellen Übergängen die Beschlagnahmungen von Drogen eher zufälliger Art sind. Die jährlich veröffentlichten Operationsstatistiken zeigen, dass im 9. Steuerbezirk mit dem Hochseehafen Paranaguá und dem Dreiländereck Foz da Iguaçu, dem 8., mit dem Hafen Santos und dem Großflughafen São Pau-

201 Vgl. Congresso Nacional: Seminário Atividades de Inteligência no Brasil, S. 201-202.; vgl. Nicacio, Adriana: Os espiões da receita, in: IstoÉ Dinheiro, 19.07.2006.; vgl. Lima, Sérgio Luiz Messias de: A Receita Federal do Brasil e a prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, unter: http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/premios/schontag/Monografias_premiadas_arquivos/monog rafia/monografias%204%C2%BA/MH2%20S%C3%89RGIO%20LUIZ%20MESSIAS%20DE%20 LIMA.pdf, S. 236-237, Download: 27.08.2008. 202 Vgl. RFB: Regimento Interno.; vgl. SINDIRECEITA: Receita Federal busca autonomia nas operações de repressão, unter: http://www.sindireceita.org.br/index.php?ID_MATERIA=7905&busca=1, Download: 28.05.2008.; vgl. Interview Nr. 6.

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lo/Guarulhos, und verstärkt im 7., mit Rio de Janeiro und Vitória, Waren im dreistelligen Millionenbereich beschlagnahmt werden. Die geringe Bedeutung des 1., 2. und des 10. Steuerbezirks ist auf eine geringere Außenhandelsintensität sowie den niedrigeren Warenverkehrswert zurückzuführen. Grundsätzlich liegt der Operationsschwerpunkt der Steuerbehörde an den Hochseehäfen und in der Dreiländereckregion um Foz da Iguaçu. So verfügen COREP respektive COANA-Stellen an den Hochseehäfen Vitória, Santos, Rio de Janeiro oder Paranaguá eigene, moderne Schnellboote, die eine raumgreifendere Kontrolltätigkeit von Hoheits- und Küstengewässern erlauben.203 Gerade an den offiziellen Grenzübergängen müssen die Arbeitsprozesse von DPF und Zoll eng ineinander greifen. Diese Abstimmung galt lange Zeit als höchst defizitär, da die DPF die COANA-Beamten für korruptionsanfällig hielt und eine Skepsis herrscht, ob bei der Zollbehörde wirklich ein Beitragswille zur umfassenden Eindämmung grenzbezogener Kriminalität existiert, denn betont doch die RFB immer wieder, dass sie für einen steuer- und zollpolitischen Kurs steht, bei dem Handel und Wirtschaft nicht übergebührend auf Kosten sicherheitspolitischer Interessen belastet werden sollen.204 Trotzdem deuten die jüngsten COANA-Strukturveränderungen daraufhin, dass zumindest die Grenzdelikte mit nicht-deklarierten und gefälschten Gütern langfristig autonomer durch die Behörde bearbeitet werden sollen. Zum jetzigen Zeitpunkt herrschen noch größere Defizite bei Ausrüstung, Personal und rechtlichem Kompetenzrahmen. Deshalb greift die COANA beim Zugriff gegen Schmugglerringe und für räumlich ausgedehntere Kontrolloperationen auf die Kooperation mit DPF, DPRF, den Landespolizeien und der Armee zurück. Eine handlungsfähige COREP-Abteilung wird den Grenzsicherungsbeitrag des Zolls im Bereich Warenschmuggel und Abgabenbetrug stärken und generell die Zusammenarbeit mit der DPF in Sachen Grenzsicherung nachhaltig verbessern.

203 Vgl. RFB: Mercadorias Apreendidas, unter: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/DestinacaoMercadorias/MercadoriasApreendidas/defau lt.htm, Download: 10.12.2009.; vgl. MJ: National Council on Combating Piracy and Intellectual Property Rights, S. 95-110. 204 Vgl. Interview Nr. 5.

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2.2.2 Die Grenzkontrollbehörden der Agrar-, Gesundheits- und Umweltministerien Neben dem Zoll leisten der Gesundheitsdienstes (Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA), die Kontrollagentur des Agrarministeriums (Vigilância Agripecuária Internacional – VIGIAGRO) sowie die nationale Umweltbehörde (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA) operative Grenzsicherungsbeiträge. Die VIGIAGRO übernimmt an offiziellen Grenzübergängen die Kontrolle von Tieren, Waren tierischer Herkunft, Pflanzen und pflanzlicher Produkte. Die ANVISA überprüft die brasilianisches Territorium betretenden Fahrzeuge – Automobile, Eisenbahnen, Schiffe und Flugzeuge – und Waren hinsichtlich epidemiologischer Gefahrenaspekte und der Einhaltung von Gesundheitsrichtlinien. Darüber hinaus kontrolliert und reguliert sie den sanitären Zustand der Grenzanlagen. Das umweltrechtliche Kontroll- und Regulierungsorgan versucht illegalen Pflanzen- und Tierschmuggel zu unterbinden und in den ausgeschriebenen Umweltschutzzonen entlang von Grenzverläufen illegalen Bergbau, Holzhandel oder Landwirtschaft zu verhindern. Die VIGIAGRO wurde Ende der 1990er Jahre im Agrarministerium eingerichtet und soll die strategisch bedeutende Landwirtschaft vor durch den internationalen Waren- und Personenverkehr eingeschleppten Krankheiten schützen und die Ausfuhr belasteter Güter zur Vermeidung von Strafzahlungen und Retorsionen unterbinden. Das Landwirtschaftsministerium hat hierfür knapp 600 Beamte, die an internationalen Ein- und Austrittspunkten die Waren prüfen.205 Die Sonderbehörde hat insgesamt 110 grenzspezifische Kontrollstellen, davon sind derzeit 26 an territorialen Grenzübergängen, 26 an internationalen Frachtund Passagierflughäfen, 31 an Fluss- und Seehäfen und 27 an privatwirtschaftlich betriebenen Zollsonderlagern eingerichtet.206 Die VIGIAGRO ist eine zum Zoll und der nachfolgend analysierten ANVISA komplementäre Durchführungsinstitution. Dies unterstreicht der Ablauf bei stichprobenartiger Warenkontrolle, bei dem zunächst der Zoll anhand der Aus- und Einreisedeklarationen

205 Vgl. VIGIAGRO: Introdução, unter: http://www.agricultura.gov.br/, Download: 12.12.2009.; vgl. ANFFA Sindical: VIGIAGRO apreende mais de duas toneladas de produtos, unter: http://www.anffasindical.org.br/site/index.php?option=com_content&view=article&catid=30:notasda-ma&id=540:vigiagro-apreende-mais-de-duas-toneladas-de-produtos&Itemid=55, Download: 28.12.2009. 206 Vgl. VIGIAGRO: Coordenação Geral do Sistema de Vigilância Agropecuária Internacional, unter: http://www.anvisa.gov.br/paf/residuo/apresentacao_oscar_mapa.pdf, Download: 29.12.2009.

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entscheidet, welches Gepäckstück oder welcher Container zu kontrollieren ist. Die VIGIAGRO wird im Bedarfsfall hinzugezogen. Die Zusammenarbeit der Behörden ist durch den arbeitsteiligen Prozess prinzipiell eng. Jedoch wird durch die in den Abbildungen X und XI aufgeführte Zollpräsenzstruktur deutlich, dass der Zoll erstens an mittlerweile 30 territorialen Ein- und Austrittspunkten, zweitens an 38 Fluss- und Seehäfen und drittens an 40 Flughäfen präsent ist. Darüber hinaus werden nur 14 % der privatbetriebenen Zolllager durch VIGIAGRO-Strukturen kontrolliert. Daher übernehmen die COANA-Stellen häufig die Kontrollaufgaben der VIGIAGRO oder es kommt zu keiner tierseuchenspezifischen Überprüfung.207 Das jährliche Budget des VIGIAGRO bewegte sich im Untersuchungszeitraum von 2004 bis 2008 relativ konstant um die fünf Millionen Reais, wobei keine größeren Investitionen in spezifische Faktoren wie grenzörtliche Labor- und Quarantänestationen ausgemacht werden konnten. Grundlegend plant das Organ die Einrichtung einer computergestützten Außenhandelsmeldeplattform, um den Standaufwand durch Selbstdokumentationen zu reduzieren und eigene Kapazitätsgrenzen durch Selbstauskunftspflichten zu kompensieren.208 Eine von den Interessensverbänden geforderte Ausweitung der Operationsund Patrouillenräume über die offiziellen Übergänge hinaus ist derzeit ressourcenbedingt nicht möglich und wird von der Behörde wohl nicht zeitnah erwägt. Dies liegt einerseits daran, dass im Agrarministerium selbst weitere spezifische Agenturen existieren, die die Produktqualität und einen innerstaatlichen Handel mit agrarischen Waren durch stichprobenartige Frachtcontainerprüfung und feste Desinfektionsstationen kontrollieren. Andererseits hat ja der Zoll jetzt seine Kontrolltätigkeit mit der COREP-Abteilung raumgreifender gestaltet, die unter anderem versucht den regional bedeutsamen Viehschmuggel stärker zu unterbinden.209 Prinzipiell ist es nachvollziehbar, dass ein Land indem die Landwirtschaft einen strategischen Wirtschaftszweig darstellt, eine Sonderkontrollstelle für die Aus- und Einfuhr von pflanzlichen und tierischen Produkten

207 Vgl. Tribunal de Contas da União: Avaliação das Ações de Vigilância e Fiscalização no Trânsito Internacional de Produtos Agropecuários, unter: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo/areas_atuacao/ag ricultura/fitozoo.pdf, S. 20-21, Download: 07.10.2009. 208 Vgl. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base de 2007, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=2423&cat=155&sec=10&sub=163, S. 222, Download: 19.12.2009. 209 Vgl. Tribunal de Contas da União: Avaliação das Ações de Vigilância e Fiscalização no Trânsito Internacional de Produtos Agropecuários, S. 16-27.; vgl. Interview Nr. 6.

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unterhält. Die Analyse offenbart, dass die fehlende Flächenpräsenz des Organs dazu führt, dass an vielen Stellen der Zoll oder die ANVISA die Aufgabe übernehmen und somit die spezifischen Fähigkeiten der Agrarkontrolle zunehmend selbst vorhalten. Die ANVISA ist eine 1999 im Gesundheitsministerium (Ministério de Saúde – MS) eingerichtete, selbstständige Regulierungs- und Kontrollbehörde, die ausgewählte Produktgruppen umfassend hinsichtlich der Einhaltung von Gesundheits- und Hygienestandards prüft. Im Rahmen der Grenzsicherung untersucht die Behörde die brasilianisches Gebiet betretenden Fahrzeuge und Insassen nach allgemeinen und speziellen Seuchenschutz- und Hygieneaspekten. Des Weiteren prüft sie importierte Waren wie Medikamente, medizinische Geräte, Lebensmittel oder Kosmetika hinsichtlich gewisser Gesundheits- und Qualitätsstandards.210 Anders als die bis dato dargestellten Teilbürokratien einer Grenzsicherung kontrolliert die ANVISA primär den Import. Eine Beteiligung an der Ausfuhrkontrolle besteht indirekt beispielsweise durch die Genehmigungsvergabe eines Kommerzialisierungsrechtes bestimmter Produktklassen. Das Organ ist aufgrund der ihr obliegenden medizinisch-gesundheitsspezifischen Gütereinfuhrkontrolle in die elektronischen Allgemein- und Exklusivmeldesystemen der Steuer- und Zollbehörde eingebunden. Die unmittelbare Vor-Ort-Kontrolle konzentriert sich auf die Seuchenabwehr, wobei gerade die hoch frequentierten Personen- und Warenverkehrsknotenpunkte wie territoriale Übergänge im Süden sowie die internationalen Flughäfen, Schiffs- und Flusshafenanlagen den Operationsfokus der Beamten bilden. Die ANVISA ist derzeit an 23 territorialen Grenzübergängen, 47 Flughäfen und 41 Fluss- und Seehäfen eingerichtet. Hinzu kommen noch Kontrollstrukturen an 38 Inlandszollstellen.211 Die ANVISA ist damit umfassender als die VIGIAGRO in der Fläche präsent, wobei dies eben auch auf die Hygienekontrollfunktion für Fahrzeuge und die Anlageninfrastruktur selbst zurückzuführen ist. Nichtsdestotrotz übernimmt auch die ANVISA mitunter die Tierseuchenpräventionskontrolle an den Ausund Einreisestellen. Die Einbindung des Gesundheitsregulierungsorgans ist ähnlich der Agrarspezialbehörde, denn bei der physischen Vor-Ort-Kontrolle von Personen und Waren entscheidet zunächst der Zoll über die Einleitung eines Kontrollverfahrens und zieht im Bedarfsfall, beispielsweise bei der Einfuhr frischer Lebensmittel oder fehlender Impfnachweise, dann die ANVISA210 Vgl. PR: Lei N° 9.782, de 26 de Janeiro de 1999, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L9782.htm, Download: 28.12.2009. 211 Vgl. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA): Postos da Anvisa Situados em Todo o Território Nacional, unter: http://www.anvisa.gov.br/paf/mapa/index.htm, Download: 29.12.2009.

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Beamten hinzu. Die Ausgaben für die unmittelbaren Grenzkontrollstrukturen beliefen sich 2007 auf etwa 16 Millionen Reais und machten damit 6,5 % des Gesamt-ANVISA-Haushalts aus. Die für die Grenzkontrolle angeschafften Geräte oder Personalabstellungen sind für das Organ transaktionskostenstechnisch nicht hochspezifisch, da diese in anderen Aufgabenteilbereichen der Agentur sehr gut einsetzbar wären, da ein epidemiologisch-pharmakologisches Gesundheitsschutz-Know-How grundsätzlich bei der ANVISA gebündelt ist. Dies gilt nicht für tierseuchenrelevante Aspekte, so dass hier Aufwendungen spezifischer für die ANVISA sind.212 Das Organ übernimmt kaum flächendeckendere Kontrollaufgaben in einer Grenzzone. Die umfassende, strukturierte Aufklärung und Verhinderung der Aus- und Einfuhr illegal produzierter oder nicht-deklarierter Medikamente, Hygieneartikel, Tabakwaren oder Medizintechnik übernehmen die Bundespolizei und die COREP-Abteilung des Zolls.213 Im konkreten Epidemien- oder Seuchenernstfall werden grenzsicherungsspezifische Impfungs- und Desinfektionskapazitäten aus den örtlichen medizinischen Versorgungsstrukturen, den in der Grenzzone stationierten Militäreinheiten und auch Nichtregierungsorganisationen gebildet. Dann hebt sich im Übrigen die Einreisefokussierung auf und der gesamte Personen- und Warenverkehr wird kontrolliert. Damit ist sie hinsichtlich der Seuchenabwehr und speziellen Warenkontrolle ein an strategischen Punkten eingerichtetes Frühwarn- und Grundpräventionsorgan. Da das Aufgabenprofil der ANVISA aufgrund des epidemiologischpharmakologisch ausgebildeten Personalstandes und der dazugehörigen Arbeitsund Prüfinstrumente für andere Behörden hoch spezifisch wäre, trägt sie gerade an hochfrequentierten Grenzverkehrsstellen zu einer verbesserten Arbeitsteilung von Spezialbehörden bei. Gleichzeitig bedeutet die fehlende flächendeckende Präsenz- und Operationsstärke, dass diese Fähigkeiten auch bei anderen Behörden der Grenzsicherung bisweilen vorgehalten werden müssten. Wie später noch gezeigt wird, hat die Armee wichtige Seuchenschutzfunktion für die dünnbesiedelte Nord- und Westgrenzzone und auch die DPF und COANA-Beamten können im konkreten Kontrolleinsatz eine ANVISA-spezifische Erst- oder Rudimentärkontrolle von Produkten durchführen. Die Anfang der 1990er Jahre eingerichtete und dem Umweltministerium beigeordnete nationale Umweltbehörde ist das Ausführungs- und Kontrollorgan

212 Vgl. Ministério de Saúde: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base de 2007, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=2423&cat=155&sec=10&sub=163, S. 245-249, Download: 19.12.2009. 213 Vgl. Interview Nr. 6.

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der nationalen Umweltpolitik. Sie entwickelt und führt selbst Erhaltungs- und Schutzprogramme durch, reguliert den Handel mit sensibler Flora und Fauna, stellt die Geschäftslizenzierungen für Holz- und Tierhandelsunternehmungen aus. Daneben fungiert sie als eine Art nationale Umweltsonderpolizei. Der IBAMA hat in der „faixa“ entsprechend der ausgewiesenen Schutzzonen eigene Büros. Insgesamt sind es zwölf Zentralstellen, 23 Kontroll- und Wachpunkte sowie integrierte Posten bei anderen Verwaltungsorganen. So sind IBAMABeamte am CONFRON in Marechal Thaumaturgo stationiert. Die IBAMABeamten sind an der Planung und Durchführung multibehördlicher Polizei- und Grenzkontrolleinsätze gegen illegalen Bergbau, transnationalen Holz-, Düngemittel, Saatgut- und Tierhandel sowie Umweltverschmutzung beteiligt. Daneben hat die Behörde eigenes Personal an offiziellen Grenzübergängen abgestellt, die entweder in der Nähe größerer Naturschutzräume liegen oder für internationalen Tier- und Pflanzenschmuggel bekannt sind. Insgesamt sind etwa 9-10 % der 6.000 Beamten in der Sonderzone eingesetzt.214 Obwohl der IBAMA mit den Polizei- und Zollbehörden kooperativ zusammenarbeitet, haben diese ihre behördeneigenen Kapazitäten zur Aufdeckung und Verfolgung umweltpolitischer Delikte nachhaltig aufgestockt. Dies liegt einerseits daran, dass der IBAMA aufgrund von Bestechungs- und Korruptionsskandalen in Misskredit geraten ist, die Verbindung transnationaler Kriminalität zu illegalem Holz- und Tierhandel, deren ermittlungsspezifische Relevanz erhöhte und die verstärkte Themensensibilität der Öffentlichkeit bei Umweltfragen dazu führte, dass sich spezifischere Investitionen der Polizei- und Zollbehörden für diesen Bereich jetzt durchaus lohnen.

2.2.3 Das Zwischenfazit Die Ergebnisse zu den im zweiten Hauptkapitel analysierten Grenzkontrollbehörden werden an dieser Stelle nochmals komprimiert aufgeführt. Die COANA konzentriert ihre Personen- und Warenkontrolle auf die Aufdeckung und Verhinderung nicht-deklarierter oder gefälschter Gütertransfers. Sie

214 Vgl. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis: IBAMA em Números, unter: http://www.ibama.gov.br/wp-content/files/Ibama-em-numeros.pdf, Download: 05.06.2009.; vgl. Machado, Altino: PF cria posto de controle na fronteira Brasil-Peru, unter: http://www.amazonia.org.br/noticias/print.cfm?id=300225, Download: 05.09.2009.; vgl. GSI: Seminário: Faixa de Fronteira. Novos Paradigmas, S. 18-24.; vgl. GSI: Seminário: Faixa de Fronteira. Novos Paradigmas, S. 18-24.; vgl. Düring, Nelson: Operação Fronteiras, unter: http://www.defesanet.com.br/eb1/op_fronteiras.htm, Download: 03.06.2009.

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hat mit der Einrichtung der COREP den behördeneigenen Anspruch, eine Operationsfähigkeit außerhalb offizieller Übertrittszonen zu verstärken, postuliert. Es wird sich in den nächsten Jahren zeigen, ob die COREP als Spezialstelle so nachhaltig ausgebaut wird, dass die Piraterie- und Warenschmuggeldelikte weitestgehend autonom durch die RFB vollzogen werden. Zum jetzigen Zeitpunkt sind die eigenen Fähigkeiten gerade für ein raumgreifenderes, strukturierteres Vorgehen noch zu gering. Unabhängig davon, ob eine autonome Leistungstiefenstruktur erreicht wird, verbessert sich mit einem COREP-Ausbau mittelfristig auf jeden Fall die Kooperationsbasis mit anderen Durchführungsorganen. Die ANVISA ist innerhalb der Behördenarchitektur relativ spezifisch. Gleichzeitig fehlt ihr eine flächendeckendere, grenzsicherungsorientierte Kontrollfähigkeit. Nichtsdestotrotz sind epidemiologisch-pharmakologische Kompetenzen so hochspezifisch, dass bis auf die Militärinstitutionen keine der involvierten Grenzsicherungsbehörden diese effizient aufbauen kann. Deshalb wird das relativ junge Organ seine Kontrollausrichtung mittelfristig über die hoch frequentierten Grenzverkehrsknotenpunkte hinaus ausweiten und könnte beispielsweise zunächst an multibehördlichen Operationen gegen Medikamenten- und Tierschmuggel abseits der offiziellen Übergänge federführend teilnehmen. Die VIGIAGRO ist hoch komplementär zu der Zoll- und der ANVISABehörde. Ob eine spezialisierte Warenaus- und -einfuhrkontrolle durch eine Stelle im Agrarministerium gerechtfertigt ist, sollte politisch kritisch geprüft werden. Grundsätzlich könnten die fiskalpolitischen Fragen durch den Zoll und die Tierseuchenabwehraufgaben durch die ANVISA übernommen werden. Da beide Organe bereits heute an vielen Grenzstellen die VIGIAGRO-Aufgaben ausführen, besitzen sie schon nötiges Fachpersonal und etwaige Prüfgeräte. Aufgrund deren Spezifität werden sie mittelfristig auf die umfassendere Kompetenzeingliederung drängen, um den Wert der Investitionen abzusichern. Der IBAMA ist wegen der fehlenden Personal-, Material- und auch Kompetenzausstattung auf die Zusammenarbeit mit fiskalischen und polizeilichen Organen angewiesen. Der IBAMA ist aber im Zuge von Korruptionsskandalen als integrer Kooperationspartner beschädigt und die gesteigerte Öffentlichkeit für Umweltfragen haben dazu geführt, dass gerade die Polizeibehörden innerhalb ihrer Korporationen die Fähigkeiten so ausgebildet haben, dass sie Umweltdelikte autonomer aufklären können. Gerade im Bereich der Spezialorgane ANVISA, IBAMA und VIGIAGRO zeigen sich mögliche Synergieeffekte durch Re-Organisationsschritte, denn in einigen der Spezialarbeitsfelder, eine Ausnahme bildet wie gesagt die ANVISA, haben Zoll oder Bundespolizei mittlerweile ausreichend eigene Kapazitäten aufgebaut, um die Aufgaben adäquat zu bearbeiten.

148

2.3

Die Grenzsicherungsstrukturen im Verteidigungsministerium

Im ersten Teilkapitel des analytischen Abschnitts wurde herausgearbeitet, dass Brasilien sich von keinem Nachbarstaat direkt militärisch bedroht fühlt, das Land und insbesondere die Militärs aber aus der Existenz regionaler Destabilitäten und nicht-staatlicher Risikofaktoren ein klassisches Bedrohungsszenario durch eine kriegstechnischüberlegene Streitmacht ableiten. Das Militär hat mit der Re-Demokratisierung beziehungsweise der Verfassung von 1988 nur bedingt die historisch gewachsene Sonderposition in Politik und Gesellschaft aufgeben müssen. Das schlägt sich in einem situativ auslegbaren Staatsauftrag nieder.215 Im „Streitkräfte-Artikel“ heißt es zum staatspolitischen Auftrag der Institution: “Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.“216

Das Militär ist damit sowohl für die Landesverteidigung zuständig als auch, nach Anrufung durch eine der drei Gewalten – Präsident, Verfassungsgericht oder Parlament –, die Garantiemacht zur Aufrechterhaltung von Recht, innerer Ordnung und Staatlichkeit. Die sicherheitspolitischen Kernaufgaben werden von nicht-militärischen Funktionen flankiert. Sie reichen vom Katastrophenschutz über Ingenieur- und Forschungstätigkeiten, dem Betrieb internationaler Flughäfen, von strategischen Industriebeteiligungen, der Logistik- und Transportunterstützung für das nationale Gesundheits- oder Postwesen bis zu Ausbildungsund Organisationskompetenzen für die Berufsfeuerwehr- und die Schutzpolizei-

215 An dieser Stelle kann nicht ausführlich auf die historisch-politische Rolle des Militärs in Brasilien eingegangen werden. Nach herrschender Meinung haben sie eine politische, demokratische Unterordnung grundsätzlich akzeptiert. Vgl. Oliveira, Eliézer Rizzo de: Democracia e defesa nacional: a criação do Ministério da Defesa na presidência de FHC, Barueri 2005, S. 3-5.; vgl. Hunter, Wendy: State and Soldier in Latin America, unter: http://www.usip.org/pubs/peaceworks/pwks10.pdf, S. 23, Download: 04.05.2008. Kritisch zur Subordination der Streitkräfte, vgl. Zaverucha, Jorge: FHC, Forças Armadas e Polícia: Entre o Autoritarismo e Democracia, Rio de Janeiro 2005. 216 PR: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art 142°. „Die Streitkräfte, gebildet aus der Marine, dem Heer und der Luftwaffe, sind dauerhafte und ordentliche nationale Institutionen, organisiert auf der Basis von Hierarchie und Disziplin, unter der obersten Autorität des Präsidenten der Republik, und widmen sich der Verteidigung des Vaterlandes, der Garantie der verfassungsmäßigen Gewalten und, nach Anrufung durch eine dieser, der Aufrechterhaltung von Gesetz und Ordnung.“

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korporationen der Länder. Der breite Kompetenzraum der Streitkräfte sowie die traditionell umfassende Beteiligung des Militärs in zivilen Angelegenheiten machen die Institution zu einem formal und informal starken Akteur innerhalb der staatlichen Bürokratienarchitektur. So wurde ein zivil geführtes Verteidigungsministerium (Ministério da Defesa – MD) erst mit dem Verfassungszusatzgesetz Nr. 97 vom 9. Juni 1999 eingeführt, dass die bis dato bestehenden, vier unabhängigen Teilstreitkräfteministerien – Heer, Marine, Luftwaffe sowie Generalstab – ablöste.217 Da im Zentrum der Analyse die drei Militärkorporationen und ihr Beitrag zur Grenzsicherheitspolitik stehen, wurden aus forschungspraktischen Gründen einige Strukturen, Aufgaben und Programme, die mittlerweile im Verantwortungsbereich des MDs liegen, den jeweiligen Teilstreitkräften zugerechnet. Dies scheint zudem geboten, da sie trotz formaler Zuständigkeitsabgabe durch personelle und fachspezifische Kontinuitäten diese Bereiche de facto weiterhin relativ eigenständig ausführen.

2.3.1 Die Luftwaffe Die Luftwaffe (Força Aérea Brasileira – FAB) nimmt eine breite Palette an sicherheits-, forschungs-, verkehrs-, verwaltungs- und wirtschaftspolitischen Aufgaben im gesamten militärischen und zivilen Luft- und Raumfahrtwesen wahr. Im Rahmen der Grenzsicherheitspolitik leistet die FAB über die Kontrolle und Verteidigung des nationalen Luftraums sowie Zuständigkeiten bei der Flughafensicherheit einen umfassenden Beitrag. Die Teilstreitkraft hatte 2008 eine Soldatenstärke von 67.440 Mann.218 Die permanentesten Luftraumverletzungen erfolgen derzeit durch Drogenund Schmuggelflüge mit kleineren Motorflugzeugen. Die Kuriere steuern private und öffentliche, aber auch informelle oder illegale Flug- und Landeplätze kurz hinter den Grenzen an, um dort die Waren auf andere Beförderungsmittel zur Weiterverbringung umzuladen. Die für die Luftraumsicherung zuständige FAB sieht sich gezwungen neben militärischen Abschreckungs- und Reaktions217 Vgl. Brigagão, Clóvis/ Proença, Domício Jr.: Os militares e a política, in: Cintra, Antônio Octavio/ Avelar, Lúcia: Sistema político brasileiro: uma introdução, São Paulo 2007, S. 375-385, S. 378381.; vgl. Oliveira: Democracia e defesa nacional: a criação do Ministério da Defesa na presidência de FHC, S. 125-189.; vgl. PR: Decreto N0 6.223, de 4 de Outubro de 2007, unter: http://www.planalto.gov.br/ccivil/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6223.htm#art6, Download: 07.05.2008.; vgl. MD: Estrutura, unter: https://www.defesa.gov.br/estrutura/index.php, Download: 16.04.2009. 218 Vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2008, S. 70.

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potentialen auch Fähigkeiten zu unterhalten, die diese Form asymmetrischer Luftraumverletzung unterbinden. Im Folgenden werden die drei zentralen FABBeiträge zu einer Grenzsicherung ausführlicher dargelegt: erstens die zivile Flughafensicherheit, zweitens die Luftraumkontrolle und drittens die Abschreckungs- und Reaktionspotentiale gegen Luftraumverletzungen. Wie gezeigt, ist die Luftwaffe mit der INFRAERO – heute offiziell dem Verteidigungsministerium unterstellt – der wichtigste Betreiber von zivilen Flughäfen. Da nur an INFRAERO-Flughäfen ein offizieller internationaler Passagier- und Warentransport erfolgt, finden sich an diesen Anlagen relevante Kontroll- und Schutzstrukturen, die einen direkten Beitrag zur Grenzsicherheitspolitik darstellen. Das INFRAERO-Sicherheitskonzept basiert auf drei Säulen: der Verkehrsunfallprävention, dem Feuerwehr- und Rettungsdienst sowie dem Schutz der Gebäude, Fluggeräte und Flüge. Die flugsicherheitsrelevante Gepäck-, Maschinen- und Passagierkontrolle sowie der Gebäude- und Geländeschutz sind Aufgabe der Betreibergesellschaft, wobei die INFRAERO den flugrelevanten Sicherheitsbereich sowohl durch unternehmenseigenes Personal und Technik als auch durch private Sicherheitsdienstleister abwickelt.219 Zu diesen anlagenspezifischen Sicherheitsorganen kommen die staatlichen Organe DPF, RFB, ANVISA und VIGIAGRO, die die eigentliche Grenzverkehrskontrolle übernehmen. Nach eigener Aussage hat die INFRAERO die eigene Sicherheitspersonalausbildung intensiviert, die Gebäude-, Gepäck- und Warenkontrolltechnik modernisiert, damit Schmuggeldelikte an mehreren Kontrollstellen entdeckt werden können und die Flughafensicherheitspläne sind an Anschlagsszenarien durch Terrorgruppen angepasst. Ähnlich wie im Hafenwesen – hier unter der Federführung der INFRAERO – sollen Sicherheitskoordinationsstrukturen die Arbeitsfelder der Anlagen-, Personen- und Warenkontrolle bezüglich Terrorund Kriminalitätsaspekten und die Teilbehörden verzahnen.220 Die grenzsiche-

219 Das gesamte Flughafensicherheitspersonal, sprich Gepäck-, Fluggeräte-, Personenkontrolle und Wachdienste wird von einer dem MD unterstellten Regulierungsbehörde für den zivilen Flugverkehr (Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC) zertifiziert sowie aus- und fortgebildet. Die vergebenen Unternehmens- und Mitarbeiterlizenzierungen werden in einer unbürokratisch zugänglichen Informationsdatenbank der Agentur gespeichert. Die ANAC erlässt die nationalen Rahmenbestimmungen zur Flug- und Flughafensicherheit – ähnlich der Hafen- und Seewegesicherheit orientiert sich Brasilien an den internationalen Empfehlungen und Vorgaben – und genehmigt die vom Betreiber einzureichenden örtlichen Sicherheitspläne. Vgl. ANAC: Profissionais Avsec, unter: http://www.anac.gov.br/AVSEC/index.htm, Download: 09.08.2009.; vgl. ANAC: Programa Nacional de Instrução em Segurança da Aviação Civil, unter: http://www.anac.gov.br/biblioteca/planos.asp, Download: 09.08.2009. 220 Vgl. Infra-Estrutura Aeroportuária (INFRAERO): Relatório Anual 2007, unter:

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rungsrelevanten Ausgaben haben wegen der anhaltenden Funktionskrise des zivilen Luftverkehrs nicht den Investitionsfokus der Gesellschaft gebildet, der in den letzten Jahren aufgrund chronischer Überlastung und gravierender Unfälle auf die Verbesserung der unmittelbaren Verkehrssicherheit von Flughäfen zielte. Die eigentliche Luftraumkontrolle erfolgt durch eine Abteilung der Luftwaffe (Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA). Die Unterabteilungen des DECEA planen die Luftraumnutzung, überwachen den militärischen und zivilen Luftverkehr, verwalten die technischen Kontroll-, Kommunikationsund Messkomponenten, koordinieren im Unglücksfall die Rettungs- und Suchoperationen und bilden das gesamte Verkehrskontrollpersonal aus.221 Der brasilianische Luftraum ist in vier Großzonen mit jeweils einem Hauptkontrollzentrum (Centros Integrados de Defesa Aérea e Contrôle de Tráfego Aéreo – CINDACTA) unterteilt.

http://www.infraero.gov.br/inst_resu.php?gi=instresufina&menuid=inst, S. 15-19, Download: 05.06.2009.; vgl. INFRAERO: Relatório Anual 2008, S. 29-31.; vgl. CPI: Investigar as Organizaões Criminosas do Tráfico de Armas, S. 404-405, Download: 24.06.2007. 221 Vgl. Força Aérea Brasileira (FAB): Organograma, unter: http://www.fab.mil.br/fab/organograma/ORGANOGRAMA_FAB.pdf, Download: 09.05.2009. Die administrativen Abteilungen im DECEA für Ausbildung, Beschaffung, Finanzen und Personalwesen sowie die Forschungs- und Entwicklungsabteilung, der das brasilianische Raumfahrtprogramm mit der Abschussbasis Alcântara unterstellt ist, werden nicht genauer dargestellt. In der Raumfahrtentwicklung spielt das Wissenschafts- und Forschungsministerium als zweite Durchführungsbehörde eine zentrale Rolle. Die DECEA bildet sowohl militärische als auch zivile Fluglotsen aus, wobei militärisches Personal gleichermaßen zur Verkehrskontrolle an zivilen Flughäfen eingesetzt wird.

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AC AP

CINDACTA IV IV

AM

IV

PA

IV

RO RR TO AL BA CE MA PB PE PI RN SE BR/DF GO

IV IV IV III III III IV III III III III III I I

DESTAE/ DTCEA** Cruzeiro do Sul, Rio Branco Macapá, Oiapoque Manaus (CINDACTA-Sitz), Manicoré, Eirunepé, São Gabriel da Cachoeira, Tefé, Tabatinga Belém, Cachimbo, Conceição do Araguaia, Jacareacanga, São Félix do Xingú, Santarém Guajará-Mirim, Porto Velho, Vilhena Boa Vista Maceió Salvador, Porto Seguro, Caravelas, Bom Jesus da Lapa Fortaleza; 5°/1°GCC* São Luis, Imperatriz Recife (CINDACTA-Sitz), Petrolina, Fernando de Noronha

Natal; Mossoró, 3°/1°GCC Aracajú Brasília (CINDACTA-Sitz), Gama Anápolis Barra do Garças, Varzea Grande, Guarantã do Norte, I/IV Chapada dos Guimarães, São Félix do Araguaia, Sinop, MG Porto Espiridião II Campo Grande, Corumbá, Jaraguari MS I Santa Teresa ES I Barbacena, Caeté, Confins, Lagoa Santa, Três Marias MG I/ Petrópolis, Santa Cruz, Rio de Janeiro, Campo dos Afonsos, RJ SPRV-SR Galeão; 1°GCC, 1°/1°GCC I/ Congonhas, Campo de Marte, Santos, São José dos SP SRPV-SR Campos, Guaratinguetá, Pirassununga, Tananbi, São Roque Bacacheri, Foz do Iguaçu, Curitiba (CINDACTA-Sitz), II PR Catanduvas II Florianópolis, Urubici SC Canguçu, Santiago, Uruguaiana, Santa Maria, Porto Alegre, II RS Canoas; 2°/1°GCC, 4°/1°GCC * = GCC („Grupo de Communicação e Controle“) = Mobile Sondergruppen Flugverkehrssicherung.; ** = Militärische Luftwaffenflugplätze („DESTAE“) und Kontrollstationen („DTCEA“) Abbildung XII: Das Luftraumkontrollsystem (Quellen http://www.fab.mil.br, http://www.decea.gov.br)

Das CINDACTA 1 mit Hauptsitz in Brasília ist für Zentral- und Südostbrasilien zuständig und verfügt über ein Strecken-, 24 Anflug- und 35 Flugverkehrskon153

trollsysteme. Das CINDACTA 2 überwacht mit Hilfe eines Strecken-, sieben Anflug- und acht Flugplatzverkehrskontrollsystemen von Curitiba aus den Luftraum Südbrasiliens. Das in Recife angesiedelte CINDACTA 3 kontrolliert den Nordosten und die angrenzenden atlantischen Hoheitsgewässer. Es besteht aus zwei Strecken-, acht Anflug- und sechs Flugplatzverkehrskontrollsystemen. Dem mit der Implementierung eines Amazonasüberwachungssystems (Sistema da Vigilância da Amazônia – SIVAM) aufgebauten und erst seit 2006 vollständig funktionsfähigen CINDACTA 4 obliegt der gesamte Verwaltungsgroßraum Amazonas und beinhaltet ein Strecken-, acht Anflug- und zehn Flugplatzverkehrskontrollsysteme. Die Fertigstellung des CINDACTA 4 hat die Luftraumkontrollfähigkeit der FAB auf das gesamte brasilianische Territorium ausgeweitet. Seit 2004 gibt es schließlich die Sonderkontrollzone für den hochfrequentierten Luftraum um São Paulo/Rio de Janeiro (Serviço Regional de Proteção ao Vôo de São Paulo – SRPV-SP).222 Die meisten externen Fachleute sind skeptisch, ob das CINDACTA-System den Luftraum befriedigend abdeckt. Dies gilt für die allgemeine zivile Flugsicherheit, aber gleichzeitig scheint die Detektionsfähigkeit der im Norden und Westen installierten Radaranlagen für illegale Überflüge in geringer Höhe nicht geeignet zu sein. Zusätzlich wirken sich Personaldefizite in der Flugsicherung negativ auf genuin sicherheitspolitische Kontrollfähigkeiten aus.223 Da das DECEA bis auf spezielle Radar- und Kommunikationswartungsflugzeuge keine eigenen operativen Fluggeräte besitzt, erfolgt der konkrete Einsatz im Falle von Flugraumverletzungen, Luftunglücken oder anderen Krisensituationen durch die Hauptabteilung für militärische Luftoperationen (ComandoGeral de Operações Aéreas – COMGAR). Das Aufgabenspektrum des COMGAR reicht von der Luftraumabwehr- und -verteidigung, über das Patrouillieren des territorialen und maritimen Grenzluftraums bis zu zivilversorgungstechnischen, allgemein logistischen und rettungsspezifischen Unterstützungsfunktionen. Den operativen Unterbau bilden die permanente Luftraumverteidigungs- und -krisenreaktionszentrale (Comando de Defesa Aeroespacial Brasileiro – COMDABRA) mit Sitz in Brasília und die in sieben regionalen Verwaltungszonen (Comando Aéreo Regional – COMAR) angesiedelten beziehungsweise nach vier Funktionalabteilungen (Forças Aéreas – FAE) organisier-

222 Vgl. FAB: DECEA, unter: http://www.decea.gov.br/, Download: 16.08.2009. 223 Vgl. Monteiro, Licio Caetano: O curto vôo da Lei do Abate, unter: http://www.tempopresente.org/index.php?option=com_content&task=view&id=4286&Itemid=147, Download: 12.09.2009.

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ten Lufteinsatz- und -unterstützungskräfte.224 Die grenzspezifischen Kontrollund Sicherungsaufgaben der brasilianischen Luftwaffe wurden in den Streitkräftezusatzgesetzen von 1999 und 2004 konkretisiert: „Art. 18. Cabe à Aeronáutica, como atribuições subsidiárias particulares: (...)VI – cooperar com os órgãos federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional e internacional, quanto ao uso do espaço aéreo e de áreas aeroportuárias, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução; VII – atuar, de maneira contínua e permanente, por meio das ações de controle do espaço aéreo brasileiro, contra todos os tipos de tráfego aéreo ilícito, com ênfase nos envolvidos no tráfico de drogas, armas, munições e passageiros ilegais, agindo em operação combinada com organismos de fiscalização competentes, aos quais caberá a tarefa de agir após a aterragem das aeronaves envolvidas em tráfego aéreo ilícito.”225

Die Luftwaffe soll damit einerseits die Polizeibehörden bei der Verhinderung und Verfolgung von Straftaten, bei denen Luftverkehrswege genutzt werden, unterstützen und andererseits die illegale Luftraumnutzung durch präemptive Patrouillenflüge eigenständig unterbinden. Die Personen- und Maschinenkontrolle am Boden sowie die eigentliche Festnahme müssen durch die Polizei erfolgen. Die zweite gesetzliche Grundlage bildet das in der Einleitung bereits angesprochene „Abschussgesetz“, das über den Selbstverteidigungsfall hinausgehend der FAB ein Fluginterdiktionsrecht einräumt und bei Kontrollflügen oder nach einer Luftraumverletzungsfeststellung durch den COMDABRA für illegal eingestufte Flugbewegungen anwendbar ist. Danach wird ein Flugkörper mit Eintritt in den nationalen Luftraum hinsichtlich der gültigen Flugplanregistrierung,

224 Vgl. FAB: COMGAR, unter: http://www.fab.mil.br/portal/capa/index.php?page=comgar, Download: 17.08.2009. Seit den 1950er Jahren existiert mit einem speziellen Logistik- und Unterstützungskommando für Flughafeninfrastruktur und staatliche Präsenz in der Amazonasregion („Comissão de Aeroportos da Região Amazônica“) eine dritte COMGAR-Hauptsäule. 225 PR: Lei Complementar N° 97, de 9 de Junho de 1999, unter: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/LCP/Lcp97.htm#art13%A71, Download: 07.05.2008. “Art.18. Es obliegen der Luftwaffe als Zusatzaufgaben: (…) VI – wenn nötig mit anderen Bundesstellen bei der Verfolgung von Strafdelikten mit nationalem oder internationalen Bezug zusammenzuarbeiten, wenn der Luftraum oder Flughafenzonen genutzt werden, durch Bereitstellung logistischer, informationsdienstlicher, kommunikationstechnischer und anleitungsspezifischer Unterstützungskomponenten. VII – in permanenter und kontinuierlicher Art den Luftraum hinsichtlich jeglicher Art von illegaler Nutzung, besonders aber Drogen, Waffen, Munition und Personen, zu patrouillieren und dabei mit den bevollmächtigen Kontrollorganen zusammen zu agieren, denen nach der Landung die Durchsuchung von Fluggeräten und -mannschaft obliegt.“

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der Routenangaben und der Identifikationsfähigkeit geprüft. Wurden Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, verdächtige Flugrouten gewählt oder geforderte Informationen vorenthalten, tritt ein „Verdachtsstatus“ ein. Das COMDABRA unterhält in diesen Einsätzen den Oberbefehl und beordert daraufhin eine spezielle Alarmrotte oder auch eine näher gelegene, autorisierte Flugzeugstaffel mit der unmittelbaren Kontaktaufnahme und der Einleitung eines dreistufigen Prüfungsund Zwangsandrohungsverfahrens. Erfolgte nach den drei intensitätsgesteigerten Warnstufen keine befriedigende Ausweisung oder eine Kursänderung beziehungsweise Einleitung der Landephase, wird das Flugobjekt im Rahmen der vierten Stufe als „feindlich“ gewertet und der Befehlshaber im COMDABRA kann den gezielten Abschuss anordnen. Die Einschaltung des Ministers oder Präsidenten ist nicht vonnöten.226 Die Luftwaffe gibt keine näheren Auskünfte darüber wie häufig sie Patrouillenflüge durchführt und/oder ob es zur Unterbindung illegaler Überflüge kommt. Kurz nach Inkrafttreten des Abschussgesetzes 2004 soll es nach Angaben der Luftwaffe zu einem 32 %igen Rückgang bei illegalen Überflügen gekommen sein. Zu einer Anwendung des Abschussgesetzes kam es wie in der Einleitung geschildert 2009, als eine einmotorige Cessna durch gezielte Warnschüsse zur Landung gezwungen wurde. Die militärische und teilweise polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit führt zudem gestiegene Drogenfunde auf fluvialen und terrestrischen Verkehrswegen als Evidenz für die Abschreckungswirkung des „Abschussgesetzes“ und des generell engmaschigeren Satelliten-, Radar- und Aufklärernetzes an. Diese Angaben sind schwer nachzuprüfen und werden von unabhängigen Sicherheitsexperten bezweifelt.227 Die Präsenz in den grenzspezifischen Einsatz- und Kontrollregionen wird in der Abbildung XIII ersichtlich, die das Flugstaffelsystem komprimiert aufführt. Die in der Abbildung XII aufgeführten Flugzeugbasen zeigen die Standortpräsenz der verschiedenen Aufklärungs-, Kampf- und Patrouillen- (Grupo de Aviação – GAV), der Transport- (Esquadrão de Transporte Aéreo – ETA/ Esquadrão de Grupo do Transporte – GT), der Truppentransport- (Esquadrão de Grupo do Transporte de Tropa – GTT) und der Jagdstaffeln (Grupo de Aviação de Caça – GAVCA). Es sind nur die entralen Flugbasen aufgeführt. Sie zählen zusammen mit den dual nutzbaren Zivilanlagen, den offiziellen Flugverkehrs226 Vgl. FAB: Entenda a Lei do Tiro de Destruição, unter: http://www.reservaer.com.br/legislacao/leidoabate/entenda-leidoabate.htm, Download: 09.05.2008.; vgl. Pinheiro: Narcoterrorism in Latin America, S. 59-61. 227 Vgl. Monteiro, Licio Caetano: O curto vôo da Lei do Abate.; vgl. Araújo, Glauco: FAB-PF diz que interceptação de aeronave com droga assusta traficantes, unter: http://aviacaonoticias.wordpress.com/2009/06/16/fab-pf-diz-que-interceptacao-de-aeronave-comdroga-assusta-traficantes/, Download: 12.09.2009.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Success claimed for shootdown law, November 2004, S. 14.; vgl. Interview Nr. 5.

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kontrollstationen aus Abbildung XII sowie den inoffiziellen Infrastrukturen zu den militärisch nutzbaren Flugplätzen. Die klassisch militärischen Luftstreitkraftkapazitäten sind im Südosten und Süden konzentriert. Die Geschwader im Westen und Norden sind durch Erdkampffähigkeiten und die Nordostposten durch Küstenkontrollflugstaffeln charakterisiert. Die an Reichweite stärkeren Aufklärungsflugzeuge und die Reaktionsstaffel (Grupo de Defesa Aérea – GDA) sind in der Mitte des Landes stationiert. Die territorialen West- und Nordgrenzzonen liegen jeweils im Zuständigkeitsbereich des COMAR IV und VII, denen die verschiedenen Geschwader der dritten Fliegereinheit als spezielle Grenzkontrollkapazitäten zugeteilt sind. Dem COMAR VII mit Sitz in Manaus unterstehen das erste Grenzkontrollgeschwader in Boa Vista (1°/3°) und das zweite in Porto Velho (2°/3°) die entlang der Nordund Westgrenzverläufe eingesetzt werden. Die beiden in den 1980er Jahren eingerichteten Basen sind primär mit Embraer EMB-312 (AT-27) Erdkampfflugzeugen ausgestattet, die im Zuge einer allgemeinen Materialaktualisierung sowie der SIVAM-Implementierung bereits zum größten Teil durch modernere EMB-314 ALX (AT-29) ersetzt wurden. Außerdem übernehmen die Helikoptereinheit (7°/8°) in Manaus über grenznahe Stützpunkte wie Eirunepé, Tabatinga oder São Gabriel da Cachoeira Patrouillenaufgaben. Die Westgrenze wird durch die dem COMAR IV unterstehende dritte Grenzkontrolleinheit (3°/3°) in Campo Grande kontrolliert. Erst 2004 eingerichtet, ist diese ausschließlich mit modernen AT-29 Erdkampf- und Patrouillenflugzeugen ausgestattet und wird an der Flugbasis durch ein Aufklärungs-, Rettungs- und Suchgeschwader (2°/10°) unterstützt.228

228 Vgl. FAB: Organizações, unter: http:/www.fab.gov.br/portal/capa/index.php?page=organizacoes, Download: 11.12.2009.; Marques, Adriana Aparecida: Amazônia: Pensamento e Presença Militar, unter: http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8131/tde-30112007-153256/, S.135-139, Download: 10.05.2008.

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COMAR I: AP, PA, MA COMAR II: AL, BA, CE, PA, PI, RN, SE

COMAR III: ES, MG, RJ

COMAR IV: MS, SP COMAR V: PR, RSl, SC

COMAR VI: BR / DF, MG, GO, TO COMAR VII: AC, AM, RO, RR

Belém: 1°/8°GAV (FAE II, Helikopter, H-1H), 3°/7°GAV (FAE II, Patrouille, P-95), 1°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95B, C98); Infanteriebataillon Belém São Luís: Raketenbasis Alcântara Salvador: 1°/7°GAV (FAE II, Patrouille, P-95, P-3AM) Fortaleza: 1°/5°GAV (FAE I; Ausbildung, C-95) Recife: 1°/6°GAV (FAE III, Aufklärung, R-95/ R-35A), 2°/8°GAV (FAE II, Helikopter, H-50), 2°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95, C-95A); Infanteriebataillon Natal: 1°/4°GAV (FAE III, Ausbildung, AT-26 Xavante), 1°/11°GAV (FAE I; Ausbildung, H-50), 2°/5°GAV (FAE I; Ausbildung, A-29); Raketenbasis Dos Afonsos: 1°GTT (FAE V, Truppentransport, C-130); 3°/8°GAV (FAE II, Helikopter, CH-34), Infanteriebataillon Santa Cruz: 1°GAVCA (FAE III, Jagd- und Erdkampf, F-5E/F-5EM/AT27), 1°/16°GAV (FAE III, Bodenkampf, A-1A/A-1B), 4°/7°GVA (FAE II, Patrouille, P-95) Galeão: 1°/1°GT (FAE V, Transport und Flugbetankung, C-130/KC-130), 1°/2°GT (FAE V, Transport, C-99A), 2°/2°GT (FAE V, Transport und Flugbetankung, KC-137), 3°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95/C-95B/C97) Campo Grande: 1°/15°GAV (FAE V, Transport, C-95C/C-105 AMAZONAS), 2°/10°GAV (FAE II, Such und Rettung, SH-1H/SC-95B), 3°/3°GAV (FAE III, Patrouille und Erdkampf, AT-29) Santos: 4°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95/C-95A/C-95B/C-97) Florianópolis: 2°/7°GAV (FAE II, Patrouille, P-95) Santa Maria: 1°/10°GAV (FAE III, Aufklärung und Bodenkampf, A-1A/A1B), 3°/10°GAV (FAE III, Bodenkampf, A-1A/A-1B), 5°/8°GAV (FAE II, Helikopter, H-1H) Canoas: 1°/14°GAV (FAE III, Jagd- und Erdkampf, F-5EM/F-5FM/AT-27), 5°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95A/C97); Infanteriebataillon Canoas Brasília: 6°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95C, C-97, VC-97, VU-9), GTE (Staats- und Regierungstransport); Infanteriebataillon Brasília Anápolis: 1°GDA (FAE III, Mehrzweckkampf, F-2000B/C), 2°/6°GAV (FAE III, Aufklärung, E-99/R-99) Boa Vista: 1°/3°GAV (FAE III, Patrouille und Erdkampf, AT-27/ AT-29) Manaus: 1°/9°GAV (FAE V, Transport, C-115/ C-105 AMAZONAS), 7°/8°GAV (FAE II, Helikopter, H-60L), 7°ETA (FAE V, Leichttransport, C-95, C-95B, C-97, C-98); Infanteriebataillon Porto Velho: 2°/3°GAV (FAE III, Patrouille und Erdkampf, AT-27/ AT-29)

Abbildung XIII: Die Ausstattung und Präsenz der Luftwaffe (Quelle: http://www.fab.mil.br)

Die AT-29 Erdkampfflugzeuge sind für Patrouillen- und Grenzkontrollflüge, aber auch für Jagdeinsätze unter schwierigen äußeren Bedingungen ausgelegt. Die FAB sieht die AT-29 als flexibel einsetzbare Kleinstkampfflugzeuge, denn 158

sie können einerseits auf gleicher Flughöhe wie die für Drogenkurierdienste genutzten ein- und bimotorigen Propellermaschinen operieren, verfügen über ähnliche Start- und Landvoraussetzungen, sind aber geschwindigkeits- und reichweitentechnisch überlegen. Andererseits wären die AT-29 klassisch militärisch nutzbar, denn sie können bei einem Leergewicht von drei Tonnen mit 1,5 Tonnen Waffenmaterial armiert werden. Die Bestückung erfolgt entweder mit konventionellen oder mit intelligenten Waffensystemen. Die AT-29 sind somit Fluggeräte, die aktuell primär zur Grenzkontrolle eingesetzt sind, prinzipiell aber der klassisch-militärischen Nutzung offen stehen. Nach Angaben von 2009 wurden mittlerweile 100 von derzeit 125 vorgesehenen AT-29 ausgeliefert.229 Die genannten Grenzstützpunkte im COMAR IV und VII arbeiten mit der dem COMAR VI unterstellten Luftwaffenbasis Anápolis im Bundesstaat Goiás zusammen, da hier die modernsten Aufklärungs- und Überwachungsflugzeuge der Luftwaffe (2°/6°) stationiert sind. Die Aufklärer bilden eine Hauptsäule des SIVAM-Systems. Die Staffel basiert auf fünf EMB 145 AEW&C Aufklärungsfliegern (E-99) und drei EMB 145 RS/AGS (R-99). Der E-99 kann aufgrund seiner technologischen Ausrüstung Informationen über Flugbewegungen in Höhen unter 10.000 Fuß Flughöhe liefern, da das verwendete Radar speziell dafür modifiziert und angepasst wurde. Das Haupteinsatzgebiet ist die militärische Überwachung des nationalen Flugraums. Er wird aber auch für Unterstützungs- und Koordinierungsaufgaben bei Such- und Rettungseinsätzen eingesetzt. Zudem eignet sich der EMB 145 AEW&C in Command&Control-Einsätzen und für Spionageaufgaben, denn die kommunikationstechnische Ausrüstung ermöglicht das Abhören von Radio-, Funk- oder Telefonfrequenzen. Im Gegensatz zum E-99 ist der R-99 ein speziell für die Amazonasregion entwickelter „Umweltpolizist“. Der R-99 kann große Bodenareale mit einer hohen Auflösung bei Tag und Nacht, widrigen Wetterverhältnissen oder schwierigen Oberflächenstrukturen erkunden und ist für die Daten- und Informationssammlung über Bewegungen, Unregelmäßigkeiten und Veränderungen am Boden im Rahmen des SIVAM-Systems zuständig. Der R-99 eignet sich zum Aufspüren illegaler Holzeinschlagszonen im dichten Wald, illegalem Bergbau oder illegaler Bewirtschaftung in geschützten Gebieten oder Indianerreservaten.230 229 Vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2009, S. 69.; vgl. Adam, Anatol: Die sicherheits- und verteidigungspolitischen Initiativen Brasiliens im Amazonasgebiet am Beispiel des SIPAM/SIVAM-Projekts, unter: http://www.jaeger.uni-koeln.de/index.php?id=aipa, S. 31-48, Download: 03.07.2008. 230 Vgl. Lourenção, Humberto: A defesa nacional e a Amazônia: O projeto Sivam, unter: http://www.ndu.edu/chds/redes2002/Documents/Papers/apapers-tr1.htm, S. 10-20, Download: 03.07.2008.

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In Anápolis befindet sich zudem die Luftverteidigungsflotte des COMDABRA. Die Alarmrotte besteht seit 2008 aus zwölf gebrauchten, aber generalüberholten Mirage 2000 Kampffliegern, die die MirageIIIE-Flotte ablösten.231 Ein zweites Grenzschutzstandbein der Luftwaffe ist die Küstenkontrolle und -verteidigung. Im Süden übernimmt das Patrouillengeschwader (2°/7°) in Santa Catarina die Küsten- und Hoheitsgewässerkontrollaufgabe und greift seit den 1980er Jahren auf Embraer P-95 Flugzeuge zurück. Derzeit hat man 19 Flugzeuge dieses Typs im Einsatz. Die nördliche Küsten- und Amazonasflussbettregion werden durch die Aufklärungs- und Logistikeinheiten der Flugbasis in Belém (3°/7°) kontrolliert, wobei die Patrouillengeschwader ebenfalls auf dem P-95 basieren. Die Kontrolle des Küsten- und Hoheitsgewässerbereichs im COMAR II erfolgt durch Einheiten in Recife und Salvador. Die Küstenschutzeinheit von Salvador (1°/7°) arbeitet mit den modernsten Seeaufklärerversionen des Embraer P-95 und erhält ab 2010 neun Lockheed P-3AM Orion U-Boot-Jagdflugzeuge zusätzlich, die Salvador zur zentralen Luftwaffeneinsatzbasis im Nordosten machen. Die Aufklärungseinheit (1°/6°) in Recife nutzt vier Embraer Aufklärungsflugzeuge vom Typ R-95. Eine aktuell im Bundesstaat Rio de Janeiro stationierte Aufklärungseinheit (4°/7°) soll mittelfristig aufgelöst und die dadurch freiwerdenden P-95 Flieger in die Stützpunkte Belém und Salvador eingegliedert werden. Die Patrouillenstaffeln im Norden, Nordosten und Südosten werden im küstennahen Bereich auch von den ansässigen Helikoptereinheiten – Belém (1°/8°), Recife (2°/8°) und Dos Afonsos (3°/8°) – unterstützt, wobei die Einheit in Recife im Zuge der Akquisition neuer Mil Mi-35M Kampf- und Transporthubschrauber im Laufe der nächsten Jahre in die Nordwestgrenzbasis Porto Velho verlegt werden soll. Es ist angedacht, das neu ausgerüstete Hubschrauberbataillon im Westen zur Unterbindung illegaler Überflüge durch Kleinstflugzeuge einzusetzen.232 Die Küstenpatrouilleneinheiten unterstützen im Rahmen der Kontrollflüge und/oder zusätzlich abgestellter Rettungskapazitäten die für die Küstenwache weitreichend zuständige Marine und die ebenfalls mit Schifffahrtspolizeikompetenzen ausgestattete DPF. 231 Vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2008, S. 70. 232 Vgl. FAB: Esquadrões de Patrulha da FAB assistem palestra sobre o novo P-3, unter: http://www.fab.mil.br/portal/capa/index.php?mostra=2976, Download: 10.09.2009.; vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2009, S. 69.; vgl. Defense Industry Daily: Mi-35M wins brazilian attack helicopter competition, unter: http://www.defenseindustrydaily.com/Mi-35M-Wins-Brazilian-Attack-Helicopter-Competition05180/, Download: 11.10.2009.; vgl. Interview Nr. 4.

160

Die quantitativen und kriegstechnischen Schwerpunkte der Organisation finden sich hingegen im Süden, dezidiert entlang der Südgrenzzone, und im Südosten, da sich hier die klassisch militärische Luftverteidigung konzentriert. Der Stützpunkt Santa Maria in Rio Grande do Sul hat zwei leichte Kampfflugzeugeinheiten (1°/10°; 3°/10°) und in Canoas steht eine Jagdeinheit (1°/14°). Die Abfang- und Aufklärungsgeschwader in Santa Maria operieren seit Ende der 1990er Jahre mit italienisch-brasilianischen AMX-Flugzeugen, während die Einheit in Canoas auf 27 Jagdflugzeugen des Typs Northrop F-5 Tiger II und einigen AT-27 Erdkampfflugzeugen basiert. Das Zentrum der sicherheits- und verteidigungsspezifischen Luftkräfte bildet die Flugbasis Santa Cruz im Bundesstaat Rio de Janeiro, auf der die beiden großen Abfang- und Jagdeinheiten (1° GAVCA; 1°/16°) stationiert sind, die ebenfalls auf AMX- und Northrop F-5 Tiger II Kampfflugzeuge zurückgreifen.233 Die geographische und waffentechnische Ausgestaltung der Luftwaffe lässt konstatieren, dass in den zurückliegenden Jahren die Nord- und Westpräsenz ausgebaut sowie die dortigen Einheiten mit Fluggeräten ausgestattet wurden, die speziell gegen Luftraumverletzungen durch einmotorige Drogenkuriermaschinen eingesetzt werden können. Gleichzeitig bilden weiterhin militärische und verteidigungsspezifische Strukturen im Süden, Südosten und zunehmend im Landeszentrum den geographischen, materiellen, fähigkeitsrelevanten Schwerpunkt der FAB. Das Diagramm IX zeigt, dass die nominalen Ausgaben für die Modernisierung der Luftstreitkraft, die Luftraumkontrollkapazitäten und die laufenden operativen Kosten seit 2005 angestiegen sind.

233 Vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2009, S. 69.; vgl. Porto, Luciano: Esquadrões, unter: http://www.spotter.com.br/esquadroes/esquadroes.htm, Download: 09.10.2009.

161

Ausgabenentwicklung der Luftwaffe (2002-2008) in Millionen Reais 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Flugplatzinfrastruktur Laufende Kosten Material- und Technologieinvestitionen Luftraumkontrolle und Flugverkehrssicherheit Forschung und Entwicklung SIVAM/SIPAM-Programm

Diagramm IX (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Die Ausgaben in der Luftfahrtkontrolle betrafen einerseits feste und mobile Flugkontrollanlagen im Rahmen der Installierung des SIVAM-Systems und andererseits die Modernisierung und den Ausbau der Kontroll- und Messstationen in den drei weiteren CINDACTAs. In den Militärflughafenausbau flossen zwischen 2004 und 2008 zirka 700 Millionen Reais, wobei der Haushalt keine nähere geographische Verortung angibt.234 Der im Diagramm aufgeführte SIPAM/SIVAM-Posten wurde bis 2005 vom MD verwaltet und betraf die Installation für die Technologiekomponenten durch die Luftwaffe. Seit 2005 ist das umfassende Amazonasschutzprogramm (Sistema de Proteção da Amazônia

234 Vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=2423&cat=155&sec=10&sub=163, S. 161-166, Download: 06.09.2009.

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– SIPAM) direkt im Präsidentenamt angesiedelt und wird vom brasilianischen Kanzleramt, dem „Casa Civil“, verwaltet. Der verbleibende SIVAMInstandhaltungsposten bei der Luftwaffe wird den Luftraumkontrollausgaben und den Materialinvestitionen zugerechnet. Der größte Anteil bei Material- und Technologieinvestitionen fiel auf die Anschaffung und Modernisierung des Flugzeugparks. Neben der Eingliederung von AT-29 Erdkampf- und R-99 Aufklärungsflugzeugen wurden Mirage, AMX und Northrup Jagd- und Kampfflugzeuge sowie leichte und schwere Transportfluggeräte angeschafft beziehungsweise auch einer technischen Aktualisierung unterzogen, die die Reichweiten- und Operationsfähigkeit der Basen im Nordosten, Zentrum, Süden und Südosten des Landes garantieren und wiederherstellen sollen. Den Neuanschaffungen liegt ein Fluggeräteinvestitionsprogramm von 2000 zu Grunde, dessen vorrangiges Ziel der Kauf modernster Kampfflugzeuge für die Alarmrotten und Jagdgeschwader ist. Aufgrund anhaltender Ausschreibungs- und Finanzierungsschwierigkeiten konnte das Vorhaben bis heute nicht abgeschlossen werden und das Programm wurde 2004 vorzeitig bis 2012 verlängert. Die Überholung der Northrup-Klasse ist wegen technischer Probleme ebenfalls nicht im gewünschten Umfang finalisiert.235 Die Analyse der investiven Ausgaben verdeutlicht, dass die jüngsten Modernisierungsschritte die klassisch-militärische Luftkampf- und Transportfähigkeit betrafen, während Kapazitätssteigerungen im Nord- und Westraum geplant, bis dato jedoch nicht vollzogen sind. Der Anstieg der laufenden Betriebskosten liegt an gestiegenen Aufwendungen für Reparaturen, Instandhaltung und Treibstoffversorgung der Fluggerätschaften. Allgemein entstehen die FAB-Betriebskosten im Rahmen der Luftunterstützung für die UN-Mission Brasiliens auf Haiti, bei der landesweiten Medikamenten- und Postversorgung, beim Truppentransport sowie bei Katastrophen- und Rettungseinsätzen. Ferner fallen darunter die Aufwendungen für Einsätze der Grenzsicherung oder für militärische Verteidigungsübungen. Der luftwaffenspezifische Beitrag im Rahmen der Grenzkontrolle impliziert die Unterstützung für behördenübergreifende, mehrtägige Kontrolloperationen z.B. entlang der Grenzzone im Amazonasgebiet oder beim Dreiländereck von Foz da Iguaçu, die Intensivpatrouillen von Küsten- und Hoheitsgewässerbe-

235 Vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2004, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=258&cat=155&sec=10&sub=163, S. 305306, Download: 06.09.2009.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 20042007, Ano Base 2006, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=257&cat=155&sec=10&sub=163, S. 7174, Download: 06.09.2009.

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reichen, gegebenenfalls in Abstimmung mit der Marine, sowie bilaterale Übungen zur koordinierten Unterbindung illegaler Überflüge. Die militärischen Manöver sind Seegefechts, Küsten- und Territorialinvasionssimulationen. Die FAB nimmt logistisch unterstützend an den konzentrierten Grenzkontrolloperationen teil, die entweder durch die Bundespolizei oder das Heer geleitet werden.236 Die Kooperation der FAB insbesondere mit der Bundespolizei ist noch weitestgehend ad hoc, bedingt institutionalisiert und temporär begrenzter Art. Zudem hat oder will die DPF beispielsweise keinen Zugriff auf die SIVAMInformationsdatenbanken. Davon unabhängig sind strukturiertere Zusammenarbeitsformen erkennbar, wie die Kooperation bei der Zerstörung illegaler Flugpisten in der Nord- und Westgrenzzone.237 Aus der Analyse der Haushaltsinvestitionsschwerpunkte und der Beiträge scheint die Luftwaffe nach dem Ausbau von Grenzkontrollkapazitäten, derzeit nicht weiter auf eine autonome und umfassende Leistungstiefe in diesem Bereich abzustellen, sondern mit den vorhandenen Kapazitäten im Rahmen koordinierter Einsätze einen gewissen Beitrag zu leisten. Die neueste Verteidigungsdoktrin von 2008 bestätigt den Eindruck, dass nach einer ersten Intensivierungsphase die weitere Ausweitung der Beteiligung an allgemeinen grenzsicherungspolitischen Aufgaben kein prioritäres Anliegen darstellt. In dem Papier betont die Luftwaffe, dass sie alle zivilen und militärischen Luftraumbewegungen mittel- bis langfristig über technische Komponenten wie feste und mobile Radaranlagen, weitere großflächige Aufklärungsflugzeuge, eigene geostationäre Beobachtungssatelliten, ausgereifte Informations- und Kommunikationstechnologien sowie unbemannte Flugkörpersysteme kontrollieren möchte. Die Unterbindung illegaler Überflüge und die Luftraumverteidigung sollen primär über klassische Abfang- und Jagdkapazitäten erfolgen, welche im Hinblick auf etwaige militärische Kampfoperationen größere Einsatzflexibilitäten bieten. Die Grenzsicherungsaufgaben der anderen Teilstreitkräfte und Behörden sollen durch ausgebaute und im Landesinneren konzentrierte Logistik- und Transportfähigkeiten besser unterstützt werden.238 Die FAB hat die Präsenz im Westen und

236 Vgl. FAB: Operações Aéreas, unter: http://www.fab.gov.br/portal/capa/index.php?page=operacoes_aereas, Download: 11.09.2009.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2005, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=257&cat=155&sec=10&sub=163, S. 2123, Download: 06.09.2009.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2006, unter: http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=257&cat=155&sec=10&sub=163, S. 2527, Download: 06.09.2009. 237 Vgl. Interview Nr. 5, Nr. 7. 238 Vgl. MD: Estratégia Nacional de Defesa. Paz e segurança para o Brasil, S. 20-23.

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Norden ausgebaut. Aktuell geht der Orientierungstrend der Organisation wieder eher zur Stärkung der klassischen militärischen Kapazitäten. Der Beitragsfokus bilden die eigenen Kontrollflüge im Westen und Norden sowie die logistischen, temporär begrenzten Unterstützungsleistungen bei Großoperationen. Mittelfristig ist dabei denkbar, dass es regional-lokal zu längerfristig institutionalisierten Abstimmungsstrukturen mit der DPF kommt.

2.3.2 Die Marine Die brasilianische Marine (Marinha do Brasil – MB) hat ebenfalls einen zivilen und militärischen Auftrag. Die MB unterhält neben dem militärischen Verteidigungs- einen umfassenden Küstenschutzauftrag, kontrolliert den zivilen Schiffsverkehr, reguliert das Schifffahrtswesen, fördert eine nationale Werftenindustrie, forscht in schifffahrts- und meeresnutzungsrelevanten Bereichen wie Antriebstechnologien, Kartographie, Meteorologie, Seerecht und Meeresgeologie. Die Bestandsstärke der Marine belief sich 2008 ohne Reservisten auf 51.261 Mann.239 Die Teilstreitkraft ist traditionell auf die Kontrolle und Sicherung der maritimen Seewege und Infrastrukturen konzentriert, hat aber auch Patrouillen- und Überwachungskapazitäten zur militärischen und verkehrsspezifischen Sicherung der Binnengewässer des Landes. Die Politik schreibt der Marine im Streitkräftegesetz von 1999 und dessen Novelle von 2004 ausdrücklich einen umfassenden Gesamtgewässer- und Hafenanlagenschutzauftrag zu: „Art. 17. Cabe à Marinha, como atribuições subsidiárias particulares: (...) IV - implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessária, em razão de competências específicas. V – cooperar com os órgãos federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional ou internacional, quanto ao uso do mar, águas interiores e de áreas portuárias, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução.”240

239 Vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2008, S.69. 240 PR: Lei Complementar N° 97, de 9 de Junho de 1999. “Art.17. Es obliegt der Marine als subsidiäre Aufgaben: (...) IV – die Implementierung und Kontrolle der Gesetze und Vorschriften für die Meeres- und Binnengewässer, falls nötig aufgrund spezifischer Kompetenzen in Abstimmung mit anderen Organen der bundes- und landesstaatlichen Exekutive. V - wenn nötig mit anderen Bundesstellen bei der Verfolgung von Straftaten mit nationalem oder internationalen Bezug zusammenzuarbeiten, wenn die Meeres-, Binnengewässer oder Hafenzonen

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Die MB hat damit keine permanenten wasserpolizeilichen Funktionen, die weiterhin der DPF übertragen sind, doch ist ein aktiver Beitrag rechtlich abgesichert und die Marine kann ad hoc oder strukturierter die Nutzung von Wasserwegen und Schifffahrtsinfrastrukturen zu kriminellen Zwecken unterbinden. Ein Grund für diese Funktionsausweitung ist die systematische Nutzung der nationalen Grenzgewässer und Hafenanlagen für illegale Geschäfte. Dieses Problem und die ebenfalls mit sicherheitspolitischen Implikationen behafteten gewässerspezifischen Umweltrisiken werden heute von der Marine in einem Wirkungszusammenhang zum klassisch militärischen Bedrohungsbild der SüdatlantikInvasion durch eine überlegene Seemacht gesehen. Das administrative und militärisch-operative Zentrum der Institution ist die Stadt beziehungsweise der Bundesstaat Rio de Janeiro. Dort befinden sich die Seekriegseinheiten, Ministerialabteilungen für Ausbildung und Personalplanung, Forschung, Logistik oder Materialhaltung sowie die der Marine unterstehenden Durchführungs- und Verwaltungsagenturen im zivilen Hafen- und Schiffsverkehrswesen. Dem Oberkommando der Seestreitkräfte (Comando de Operações Navais – ComOpNav) unterstehen die neun Schifffahrtsverwaltungsdistrikte, die drei Sonderabteilungen für zivil-militärische Schifffahrtskontrolle, die 15.000 Mann starke Marineinfanterie sowie die militärische Reaktions- und Verteidigungszelle – weiter unterteilt in den allgemeinen Kriegsflotten-, Flugzeugträger- und U-Boot-Verband.241 Die Patrouillen- und Kontrollfahrten der Marine im brasilianischen Hoheitsgebiet übernehmen die an den Regionalkommandos stationierten Flottillen. Die Abbildung XIV zeigt die Kontroll-, Verkehrsregelungs-, Rettungs- und Versorgungskapazitäten der Marine in den brasilianischen Hoheitsgewässern. Die jeweiligen Verwaltungsbezirke haben eigene Hafen- und Werftanlagen in Rio de Janeiro (1./1.), Aratu (2./2.), Natal (3./3.), Val-de-Cães (4./4.), Rio Grande (5./5.), Ladário (6./6.) und Rio Negro (9./9.), die sowohl militärische als auch zivile Produktions- und Reparaturaufgaben übernehmen.

genutzt werden, durch Bereitstellung logistischer, informationsdienstlicher, kommunikationstechnischer und anleitungsspezifischer Unterstützungskomponenten.“ 241 Vgl. Marinha do Brasil (MB): Organograma, unter: http://www.mar.mil.br/menu_h/organizacoes/OrgMB_pdf/Org09DEZ2009_MB.pdf, Download: 12.03.2008.

166

Standort (Schifffahrtsdistrikt /Kommando) Rio de Janeiro (1./1.) Salvador (2./2.)

Administrationsstruktur*

Patrouillenschiffe

Logistik-, Rettungsschiffe

RJ, ES, MG

R-22, R-25

Natal (3./3.) Belém (4./4.)

AL, PE, PB, RN, CE AP, PA, MA, PI

Rio Grande (5./5.)

PR, SC, RS

P-44, P-45, P-46, P47, P-70, LP-01 P-50, P-51, LP-3, V19 P-40, P-41, P-42, P43, LP-02 P-62, P-60, P-48, P49, P-13, P-12 P-61, P-63, V-15

Ladário (6./6.)

MT, MS

Brasília (7./7.)

BR/DF, CE, GO, MT, TO SP, MG, GO AC, AM, RO, RR

São Paulo (8./8.) Manaus (9./9.)

BA, MG, SE

P-10, P-11, P-13, P14, P-15, U-17

P-20, P-21, P-30, P31, P-32

H-25 R-23, H-20 R-24, U-15, H-19, H37, V-24 R-21, H-18, H-26, 5. Helikoptergeschwader (HU-5) G-15, G-17, U-28, U29, 4. Helikoptergeschwader (HU-4)

U-16, U-18, U-19, 3. Helikoptergeschwader (HU-3)

* = vgl. Legende Abbildung VI Abbildung XIV: Die Administrations- und Patrouillenstruktur der Marine (Quelle: www.mar.mil.br)

Die Patrouille der maritimen Hoheitsgewässer übernehmen die „Graujú-“ (P-40 bis P-51) die „Bracuí-“ (P-60 bis P-63) Klassen und die beiden Korvetten (V-15, V-19). An den maritimen Regionalkommandos liegen außerdem die schweren Hochseeschleppschiffe (R-21, R-22, R-23, R-24, R-25), die für maritime Logistik- und Unfallrettungsdienste benötigt werden. Dem 6. und dem 9. Kommando unterstehen die für eine Flusskontrolle zuständige „Piratini-“ (P-10 bis P-15), „Roraima-“ (P-30 bis P-32), „Pedro Teixeira-“ (P-20, P-21) Klassen sowie der aus den 1930er Jahren stammende, umgerüstete Monitor („Parnaíba“ (U-17)). Darüber hinaus haben die beiden Flusskommandos im Amazonas- und Westraum mobile Schiffshospitäler (U-16, U-18, U-19; U-28) und zivile Logistik- und Transportschiffe (G-15, G-17). Das 5., 6. und 9. Regionalkommando haben Helikopterstaffeln, ausgestattet mit Helibras UH-12 Esquilo oder Bell UH-B Jet Ranger III Fluggeräten, für Such- und Rettungseinsätze, Truppentransport und Kontrolleinsätze. An allen Verwaltungszentralen sind kleinere

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Marineinfanteristeneinheiten abgestellt.242 Des Weiteren sind der Marine die Hafen- und Seewegemeistereien unterstellt. Diese zertifizieren die Handelsflotte hinsichtlich der bereits angesprochenen ISPS-Code-Konformität, prüfen die Verkehrstauglichkeit von aus- und einlaufenden Schiffen und deren Besatzung, bilden Kapitäne und Lotsen aus und kontrollieren die Sicherheit der Hafenanlagen.243

Hafenoberämter

1./1.

Rio de Janeiro, Vitória

4./4.

Salvador, Aracajú, Pirapora Maceió, Recife, Joao Pessoa, Natal, Fortaleza Parnaíba, Sao Luiz, Belém

5./5.

Paranaguá, Foz do Iguacu, Rio Grande

2./2. 3./3.

6./6. 7./7.

Angra dos Reis, Itacurucá, Macaé Ilheus

Palmas

Hafenagenturen Cabo Frio, Paratí Porto Seguro, Bom Jesus da Lapa, Juazeiro Penedo, Areia Branca, Camocim

Santarém, Santana São Francisco do Sul, Guaíra, Itajaí, Laguna, Porto Alegre, Uruguaiana

Corumbá Brasília

Santos, Tietê/Paraná

Porto São Sebastiao, Pres.Epitácio

Manaus, Tabatinga

Porto Velho

8./8. 9./9.

Hafenmeisterei

Tramandaí Porto Murtinho, Cáceres, Cuiabá Imperatriz, São Felix do Araguaia

Guajará-Mirim, Boca do Acre, Eurinepé, Tefé, Itacoatiara, Parintins

Abbildung XV: Die Hafen- und Seewegeverwaltungsstrukturen (Quelle: www.mar.mil.br)

Die 58 in Abbildung XV aufgeführten Hafen- und See-wegeverwaltungsstellen sind den Regionalkommandos beigeordnet und zeigen, dass die Marine durchaus in Grenzflusszonen präsent ist. Die Ämter verfügen zur Schiffs- und Ver242 Vgl. MB: Organograma.; vgl. MB: Meios da Esquadra, unter: http://www.mar.mil.br/menu_h/navios/menu_navios_mb.htm, Download: 13.03.2009.; vgl. MB: Esquadrões Regionais, unter: https://www.mar.mil.br/foraer/, Download: 13.03.2009. 243 Vgl. Diretoria de Portos e Costas: Missão, unter: https://www.dpc.mar.mil.br/info_dpc/missao.htm, Download: 13.03.2009.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, S. 226-228.

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kehrskontrolle über kleinere Motorboote, führen aber im Rahmen der Überprüfungen und Kontrollfahrten keine intensivere Personen- und praktisch nie Warenprüfungen beispielsweise zur Kriminalitätsverhinderung durch. Diese Aufgabe übernehmen nur Zoll, Bundespolizei und an den Anlagen zuweilen auch Wachdienste. Die Marine hat als zentrales Gewässersicherungs- und -verteidigungsorgan trotz eines politisch favorisierten und gesetzlich gestützten breit gefächerten Einsatzbereiches, einen klaren Fokus auf die maritimen Gebiete. Dies wird sehr deutlich, wenn die militärischen Kapazitäten betrachtet werden. Die seekriegsrelevanten Komponenten der MB sind im Raum Rio de Janeiro stationiert und auf die teilstreitkraftspezifischen Kernziele ausgerichtet: erstens die seekriegstechnische Verteidigung nationaler Hoheitsgewässer und Meeresressourcen vor illegalem Zugriff, zweitens den Anspruch eines relativ hohen Unabhängigkeitsgrades von Fähigkeiten der anderen Teilstreitkräfte und drittens die Verfügbarkeit eines machtprojektionsfähigen Seegefechtsarsenals.244 In der Abbildung XVI sind die Mittel aufgelistet, die eine geographische und thematische Fokussierung der Marinefähigkeitspotentiale unterstreichen.

244 Vgl. MD: Estratégia Nacional de Defesa. Paz e segurança para o Brasil, S. 12-14.; vgl. Brigagão/ Proença: Concertação Múltipla, S. 69-74.

169

Niteroí/RJ: x F-40, F-41, F-42, F-43, F-44, F-45 x F-46, F-48, F-49, V-30, V-31, V-32, V-33, V-34 Almirante Castro e Silva/RJ: U-Boot-Staffel x S-30, S-31, S-32, S-33, S-34 Niteroí/RJ: Unterstützung x G-23, G-25, G-27, G-28, G-29, G-30, G-31 Almirante Castro e Silva/RJ: x K-11; Kampftaucher Niteroí/RJ: Flugzeugträger x A-12 (Flugzeugträger) x U-20 (Segelschiff), U-27 (Schulschiff Natal/RN: Minenräumer x M-15, M-16, M-17, M-18, M-19, M-20 Niteroí/RJ: Ausbildung x U-10, U-11, U-12 Sao Pedro de Aldeia/RJ: Flugstaffel x HS-1 (Anti-U-Boot Helikopterstaffel), VF-1 (Jagdgeschwader/A-12), HA-1 (Aufklärung und Kampf) x HU-1 (Unterstützung), HU-2 (Unterstützung) x HI-1 (Ausbildung) Duque de Caxias/RJ: Marineinfanterie* x 1. “Amphibiensturmdivision” (3 IB, 1 AB, 1 PB, 1GB, 1FB) [Ilha do Governador/RJ] São Gonçalo/Ilha das Flores/RJ: x 1. Unterstützungsdivision (1 PIB, 1 LB, 1 AMB, 1 MPB) Campo Grande/RJ: x 1. Sonderkommando (“Tonelero”) Distriktpräsenzgruppen: x 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 9. Niteroí/RJ: Geomatikflotte x H-21, H-34, H-35, H-36, H-38, H-44 Legende: AB = Artilleriebataillon, AMB = Amphibienfahrzeugbataillon, GB = Gefechtsstandbataillon, FB = Flugabwehrbataillon, IB = Infanteriebataillon, LB = Logistikbataillon, MPB = Küstenwachenbataillon, PB = Panzerbataillon, PIB = Pionierbataillon Aufklärungs- und Seekriegsschiffe

Abbildung XVI: Die Seekriegskapazitäten der Marine (Quellen: www.mar.mil.br, The Military Balance 2009)

Dem ersten Ziel der einfachen militärischen Küsten- und Seegebietsverteidigung dienen die sechs Minenleger- und -räumer der „Aratu“-Klasse (M-15 bis M-20), die Fregatten- und Korvettenkapazitäten „Niteroí“ (F-40- bis F-45), „Greenhalgh“ (F-46 bis F-49), „Inhaúma“ (V-30 bis V-33) und „Barroso“ (V34) sowie die in der Abbildung aufgeführten U-Boot-Kapazitäten. Diese Kom170

ponenten sollen abschreckende Wirkung auf etwaige Invasoren haben. Die Realisierung der angestrebten Ziele zwei und drei äußert sich im Betrieb eines kleinen Flugzeugträgers (A-12), einer Landungs- und Transportflottille (G-25, G-28 bis G-31), der als Elitedivision konzipierten Marineinfanterie und der 1.400 Mann starken Luftwaffenstaffel. Obwohl die Regionalkommandos kleinere Marineinfanteriekontingente unterhalten und drei Regionalkommandos eine Helikopterstaffel besitzen, ist das Gros der Sonderkapazitäten in und um Rio de Janeiro konzentriert.245 Die Analyse der Budgetausgaben unterstreicht erstens die maritime Fokussierung der Teilstreitkraft, denn außerhalb einer Instandhaltung bestehender Amazonas- und Westkommandokapazitäten wurde nicht weiter in den Ausbau regionaler und spezifischer Komponenten investiert und zweitens zeigt sich hier die strukturelle Substanzschwäche der brasilianischen Marine, deren militärische Seekriegsfähigkeiten als weithin defizitär und veraltet gelten.

Ausgabenentwicklung der Marine (2002-2008) in Millionen Reais 1.000 800 600 400 200 0 2002

2003

2004

Betriebskosten Technologieforschung

2005

2006

2007

2008

Investitionen Schiffverkehrssicherheit

Diagramm X (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Das aufgeschlüsselte Marinebudget zeigt, dass erstens die operativen Ausgaben und zweitens die Modernisierungs- und Ausweitungsinvestitionen in den Was-

245 Vgl. MB: Meios da Esquadra.; vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2009, S. 67-68.

171

serfahrzeugpark nominal zugenommen haben. Demgegenüber stehen eher moderate Anstiege bei der Technologieforschung und der Seeverkehrssicherheit.246 Die materialspezifischen Investitionen im Untersuchungszeitraum betrafen die Modernisierung von Schiffen, den Stapellauf georderter Wasserfahrzeuge sowie Investitionen in die Ausstattung der Marineinfanteristen. Die Modernisierungsaufwendungen der letzten Jahre gingen unter anderem in eine Generalinspektion des Flugzeugträgers, die umfassende Überholung der „Niteroí“-Klasse und der „Tupi“-U-Boote (S-30 bis S-33), der Motorisierungserneuerung der „Roraima-“ und „Pedro Teixeira-“ Flottillen sowie neuen Waffensystemen für die „Greenhalgh“-Klasse. Die Neuanschaffungen waren ein U-Boot (S-34), der Stapellauf der Fregatte Barroso nach über 15-jähriger nationaler Bauzeit und erste Kleinpatrouillenboote der „Marlin“-Klasse (LP-01, LP-02). Die verstärkt in der HaitiMission eingesetzten Marineinfanteristen wurden seit 2002 durch neue Amphibien- und Mehrzweckpanzerfahrzeuge ausrüstungstechnisch aufgerüstet und flexibilisiert.247 Der Technologieposten ist größtenteils vom langjährigen Prestigeprojekt der Marine, dem Bau eines Atom-U-Boots, besetzt. Mit der allgemeinen wirtschaftlichen Erholung sowie dem Abschluss rüstungstechnischer Kauf-, Kooperations- und Lizenzierungsverhandlungen mit wichtigen Exportnationen Ende 2009 wird dieses Langzeitziel zum Küstenschutz und erhöhter militärischer Projektionsfähigkeit wieder als realisierbar erachtet. So wurden eine Milliarde Reais für Investitionen in spezielle Werftenanlagen im Haushaltsentwurf für 2010 veranschlagt, die eine politische Wiederbelebung des Projektes unterstreichen.248 246 Der Posten für Schiffverkehrssicherheit im Diagramm X betrifft Ausgaben zur Kontrolle und Verwaltung des zivilen Schiffsverkehrs und der Handelsflotte. Darunter fallen beispielsweise verschiedene Verkehrskontroll- und -unterstützungsdienstleistungen wie Bojen- und Seewegefestlegung, meteorologischer Datenbereitstellung oder Erstellung nautischer Karten. Vgl. ControladoriaGeral da União (CGU): Balanço-Geral da União, Relatório Ministério da Defesa, Ano Base 2004, unter: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2004/Volume1/C%20-%20006.pdf, S. 110, Download: 06.09.2009.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 20042007, Ano Base 2004, S. 316-318. 247 Vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2005, S. 7072.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2006, S. 103105.; vgl. CGU: Balanço-Geral da União, Relatório Ministério da Defesa, Ano Base 2004, S. 107108, Download: 06.09.2009.; vgl. MB: Aviso de Patrulha “Barracuda” é transferido para o setor operativo, unter: https://www.mar.mil.br/menu_h/noticias/Com3DN/aviso_de_patrulha_barracuda/patrulha.html, Download: 28.12.2009. 248 Vgl. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: Orçamentos da União Exercício Financeiro 2010, unter:

172

Im Laufe des letzten Jahrzehnts sind dennoch mehr Schiffe und Fluggeräte stillgelegt als neue angeschafft worden, so dass die Einsatzfähigkeit der Organisation quantitativ und qualitativ nachgelassen hat. Die aktuellen Modernisierungspläne bis 2020 eine moderne Seestreitkraft zu unterhalten, scheinen mit Blick auf bestehende Lücken bereits heute überambitioniert. Neben den Budgetgrenzen wirken sich wirtschaftspolitische Interesse negativ auf den Ausrüstungsstand aus. Das Ziel im Rahmen von Rüstungsprojekten die Schiffsbau- und Werftenpotentiale zu stimulieren, führt zu Implementierungs- und Produktionsdefiziten, denn im Gegensatz zum brasilianischen Flugzeugbau sind weder die militärische noch die kommerzielle Schiffsbauindustrie derzeit wettbewerbsfähig.249 Die Betriebskosten entstehen durch die Transport- und Unterhaltsaufwendungen für die seit 2004 bestehende, von Brasilien geleitete und mit einer Marineinfanteriegruppe bestückte UN-Mission auf Haiti. Außerdem werden über den Haushaltsposten die Manöver, die Patrouillenfahrten, die Schiffs- und Hafenkontrollen sowie Such- und Rettungsoperationen finanziert. Die Manöver betreffen die sicherheitspolitisch prioritäre Einsatzzone in den Gewässern vor Espírito Santo, Rio de Janeiro und São Paulo, da sich dort die strategisch bedeutsamsten Erdölförderregionen des Landes befinden. In diesen Gewässerzonen werden sowohl militärische Reaktions- als auch zivile Rettungsmanöver durchgeführt. Die Analyse der Betriebsausgaben ergibt, dass in den Amazonas- und Westkommandodistrikten zivile Einsätze der Hospitalund Logistikschiffe sowie Helikopterstaffeln einen verhältnismäßig hohen Anteil von Kontroll- und Patrouillenkosten ausmachen. Die Marine hat multibehördliche Großoperationen und spezielle Heeresmanöver gegen die transnationalen Kriminalitätsströme in den Nord- und Westgrenzzonen logistisch mit ihren Flussgewässerkontroll- und den Transportschiffen unterstützt. Eine Hafensicherheit betrifft seitens der Marine prioritär die Hochseeverkehrsfragen. In die Anlagen- und Grenzverkehrssicherheit bindet sie sich hingegen kaum ein. Ausnahme ist die Übernahme einiger Sonderausbildungsbereiche für die DPFNEPOM-Einheiten.250

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/ploa10/090901_ploa_V4II.pdf, S. 831, Download: 01.02.2010. 249 Vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2000-2009.; vgl. Latinnews.com: Lula and Sarkozy sign defence deals, Weekly Report, Nr. 36, 10.09.2009.; vgl. Flemes, Daniel: Brasiliens neue Verteidigungspolitik: Vormachtsicherung durch Aufrüstung, in: GIGA-Focus, Nummer 12, 2008, S. 1-7, S. 5-6. 250 Vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2006, S. 7174.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2005, S. 2123.; vgl. MB: Operações realizadas pela Marinha do Brasil, unter:

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Die Marine ist abseits vereinzelter kooperativer Unterstützungsbeiträge auf die Sicherheit und Verteidigung der maritimen Hoheitsgewässer fokussiert, wobei sie hierfür den alleinigen Kompetenzanspruch recht offen deklariert. Grenzsicherungsrelevante Investitionen werden daher für die Verbesserung der Küstenkontrollfähigkeit ausgemacht. Die neuen Patrouillenboote sind für die Hochsee ausgelegt, eine Dislozierung oder gar ein ausgebauter Binnengewässerverband – hier sind theoretisch 20.000 Kilometer zu patrouillierende Flussläufe – wird nach behördeneigener Darstellung erst mit dem ökonomischen Bedeutungsanstiegs der Flussverkehrswege eingeleitet.251 Grundsätzlich fällt für den Küsten-, Grenzfluss- und Hafenschutz auf, dass die involvierten Akteure, trotz der politischen Aufforderung umfassender Gewässerkontrollfunktionen wahrzunehmen, eng an traditionellen Funktionskatalogen verbleiben. So ist die fehlende Koordinationsfähigkeit des CESPORTOS auch in der Kompetenzfülle sowie materiellen und personellen Potentiale der Marine im Gewässer- und Hafenschutz begründet, die eine Koordination durch die weitaus kleinere, spezialisiertere DPF-Struktur nur sehr bedingt ermöglichen. Trotz ihrer Potentiale beteiligt sich die Marine aber unterdurchschnittlich an einem fluvialen, grenzrelevanten Kontrollauftrag. Obwohl DPF und Zoll begonnen haben an strategisch-ökonomisch bedeutenden Hafenanlagen sowie einigen fluvialen Grenzgewässerzonen die eigene Präsenz und Handlungsfähigkeit auszubauen, sind ihre Gewässerpatrouillenkapazitäten strukturell sehr begrenzt. Inwieweit die Marine beispielsweise über die Hafenmeistereistrukturen etwaige Fähigkeitsdefizite der DPF und der COANA schließen könnte, wäre noch tiefer zu eruieren. Aus der Untersuchung geht auf jeden Fall hervor, dass bis dato diese Strukturen ausschließlich für eine Verkehrssicherung verwandt werden und sich nicht an einer Grenzsicherung beteiligen.

2.3.3 Das Heer Das Heer (Exército Brasileiro – EB) hat in Brasilien traditionell neben militärisch-verteidigungspolitischen weitreichend zivile Funktionen wie umfangreiche Hoch- und Tiefbauprojekte oder Gesundheitsversorgung. Der EB ist grob in einen administrativen und militärischen Bereich funktional gegliedert, wobei

https://www.mar.mil.br/menu_v/operacoes_navais/operacoes_mb.htm, Download: 23.05.2009.; vgl. MB: Marinha assina termo de cooperação com a Polícia Federal em Mato Grosso do Sul, unter: http://www.mar.mil.br/menu_h/noticias/Com6DN/MBassinatermodecooperacao.htm, Download: 23.05.2009. 251 Vgl. MD: Estratégia Nacional de Defesa. Paz e segurança para o Brasil, S. 13.

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beide Hauptsäulen in der Praxis zivile beziehungsweise nicht-militärische Aufgaben unterhalten. An der Spitze steht der Oberkommandierende mit den administrativen, juristischen, militärplanerischen und informationsdienstlichen Adjutanten- und Stabsstellen. Die sieben Hauptabteilungen sind nach Personalwesen, Buchhaltung, Ausbildung, Forschung und Technik, Ingenieurswesen, Logistik und Versorgung sowie das Steuerungskommando für operative Landstreitkräfte (Comando de Operações Terrestres – COTER) unterteilt. Mit etwa 140.200 Mann und 89.000 Reservisten ist die Korporation die zahlenmäßig größte Teilstreitkraft.252 Die Streitkräfte orientieren ihren sicherheitspolitischen Beitrag an zwei Kernzielen. Der Abschreckung militärischer Bedrohungen für die sozioökonomisch entwickelten Zonen und der Ausdehnung staatlicher Flächenpräsenz in der schlecht integrierten Amazonasregion. Eine Fähigkeits- und Präsenzausgestaltung entlang dieser beiden Leitlinien soll asymmetrische Bedrohungen wie transnationale Ausbreitungspotentiale von Guerillabewegungen oder organisierter Kriminalität einschränken. Eine zu umfassende Einbindung in polizeiliche Aufgaben über eine logistische und informationsdienstliche Unterstützung hinaus wurde aufgrund der Gefahr der Korrumpierung des militärischen Personals sowie einer Schwächung der militärischen Verteidigungsfähigkeit durch die geographisch, technologische Kapazitätenverschiebung lange abgelehnt.253

252 Vgl. Exército Brasileiro (EB): Estrutura Organizacional do Exército Brasileiro, unter: http://www.exercito.gov.br/01inst/Conheca/estrorgeb.htm, Download: 12.03.2009.; vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2008, S. 69. Dem COTER ist eine zentrale Ausbildungs-, Inspektions- und Regulierungsstelle („Inspetoria Geral das Policíais Militares“) für die Militärpolizeien und Berufsfeuerwehren der Länder unterstellt. Die föderale Sicherheitsarchitektur ist in der Praxis somit intergouvermental weitaus komplexer verschränkt als verfassungsrechtlich dargelegt. Die Schutzpolizei- und Feuerwehreinheiten unterstehen den politischen Weisungen des Gouverneurs, sind aber integraler Teil der Reserve mit militärischer Ausbildungs-, Organisations- und Rangsystematik, Ausrüstungsverwaltung sowie militärstrafrechtlicher Unterordnung. Vgl. Zaverucha, Jorge: The Doctrine of Guaranteeing Law and Order: The increased role of the Brazilian Army in activities of public security, University of Calgary, Working Paper Series, Nr. 8, 2008, S.1-32, S. 5-10. 253 Vgl. Wöhlcke: Die Neuorientierung der brasilianischen Sicherheitspolitik, S. 68-69.; vgl. Flemes, Daniel: Südamerikas sicherheitspolitische Transparenz auf dem Prüfstand: Brasiliens Verteidigungsdoktrin – Regionalmacht ohne Militärweißbuch, unter: http://www.rrz.unihamburg.de/IIK/arbeitspapiere/arbeitspapiereIIK15.pdf, S. 12-14, Download: 14.07.2009. Grundsätzlich haben Probleme der öffentlichen Sicherheit in Brasiliens Metropolen, aber auch Konflikte bezüglich der Landverteilung dazu geführt, dass die Armee seit der Re-Demokratisierung relativ häufig auf Grundlage der Ordnungsgarantiepassage im Verfassungsartikel 142 eingesetzt wird. Vgl. Oliveira: Democracia e defesa nacional: a criação do Ministério da Defesa na presidência de FHC, S. 197-215.

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In der bereits zitierten Gesetzesnovelle wird das Heer aber für die Grenzzone mit zeitlich unbefristeten Polizeikompetenzen ausgestattet: “Art. 17 A. Cabe ao Exército, além de outras ações pertinentes, como atribuições subsidiárias particulares: (...) III – cooperar com órgãos federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional e internacional, no território nacional, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução; IV – atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de: a) patrulhamento; b) revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e c) prisões em flagrante delito.”254

Damit sind in der “faixa” die EB-Kompetenzen so gestaltet, dass weitreichende grenzpolizeiliche Aufgaben übernommen werden können und sich von den vornehmlich unterstützenden Kompetenzen der Marine und Luftwaffe unterscheiden. Die militärische Flächenpräsenz des Heeres erfolgt über sieben, dem Oberkommandierenden direkt unterstellten Großverbände (Comando Militar – CM), die für die militärtaktischen Strukturen verantwortlich sind. Der verteidigungsspezifische Aufbau muss von einer in zwölf Distrikte gegliederten Heeresverwaltung unterschieden werden. Die militärische Vor-Ort-Präsenz bilden die Infanterie-, Panzer- und Spezialgattungsbrigaden und deren dekonzentrierte Bataillons-, Kompanie- und Gruppeneinheiten, die neben der militärischen Abschreckungs- und Verteidigungsfunktion die Einsatzkontingente für Friedensmissionen, Katastrophenhilfsoperationen, Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung sowie die Grenzpatrouillierung bilden. 254 PR: Lei Complementar N° 97, de 9 de Junho de 1999. “Art.17A. Es obliegt dem Heer, neben anderen permanenten Aufgaben, als subsidiäre Aufgaben: (…) III - wenn nötig mit anderen Bundesstellen bei der Verfolgung von Straftaten mit nationalem oder internationalen Bezug zusammenzuarbeiten, wenn das nationale Territorium genutzt wird, durch Bereitstellung logistischer, informationsdienstlicher, kommunikationstechnischer und anleitungsspezifischer Unterstützungskomponenten. IV – im Zuge präventiver und repressiver Maßnahmen in der territorialen Grenzzone gegen entgrenzte und umweltspezifische Straftaten eigenständig oder in Abstimmung mit anderen staatlichen Exekutivorganen vorzugehen, unter anderem durch Maßnahmen wie: a, Patrouillengänge b, Personen-, Kraftfahrzeug-, Schiffs- und Flugzeugkontrollen, und c, in Haftsetzung bei in flagranti Delikten“

176

CM/ Bezirk Amazonas/ 8. Amazonas/ 8.

23. (I/S)

AC RR AM

Amazonas; Hochland/ 8.; 11. Amazonas/ 12. Amazonas/ 12. Amazonas/ 12.

1.(I/S) 2. (I/S), 16. (I/S)

RO BA SE AL RN PB

Amazonas/ 12. Nordost/ 6. Nordost/ 6. Nordost/ 7. Nordost/ 7. Nordost/ 7.

17. (I/S)

PE

Nordost/ 7.

10. (I)

CE MA PI SP

Nordost/ 10. Nordost; Amazonas/ 10.;8. Nordest/ 10. Südost/ 2.

11. (I-GOL), FA, F

RJ

Ost/ 1.

FAS

ES MG BR/DF

Ost/ 1. Ost; Hochland/ 4.;11. Hochland/ 11.

GO

Hochland/ 11.

3. (I)

41. (I), 58. (I)

PA

Süd/ 5.

15. (I), 5. (P)

SC RS

Süd/ 5. Süd/ 3.

14. (I) 6. (I), 8. (I), 1. (P); 2. (P); 3. (P)

MT MS

West/ 9. West/ 9.

13. (I) 18.(I/F), 4. (P)

13. (I), 20. (I), 33. (I), 30. (I), 34. (I), 16. (P), 5. (PG) 23. (I), 62. (I), 63. (I) 29. (I), 7. (I), 9. (I), 18. (I), 19. (I), 1. (P),2. (P), 3. (P), 4. (P), 5. (P), 6. (P), 7.(P), 8.(P), 9.(P), 12.(P), 19.(P) 44. (I) 47.(I), 17.(I), 20.(P), 10.(P), 17.(P), 11.(P)

AP* PA TO

Brigaden

7. (I)

4. (I)

Bataillone 34. (I) 2. (I), 51. (I), 52. (I), 53. (I), 23 (PG) 22.(I) 4.(I), 61.(I) 7.(I), 12.(P) 1. (I), 5. (I), 8. (I) 17. (I), 54. (I) 6. (I) 19. (I), 35. (I) 28. (I) 59. (I) 16. (I) 15. (I), 31. (I), 16. (P) 14. (I), 71. (I), 72. (I), 10. (PG) 23. (I), 40. (I) 50. (I), 24.(I) 25. (I) 2. (I), 28. (I), 37. (I), 4. (I), 5. (I), 6. (I) 24. (I), 3. (I), 32. (I), 56. (I), 15. (P), 1. (PG) 38. (I) 10. (I), 11. (I), 12. (I), 55. (I), 36. (I), 4. (PG) 3. (PG)

Sonstiges 1. (A)

10. (A.) Pioniere, 4. (F), 3. (SK)

17. (A) Pioniere 7. (A), 14.( FABT)

12. (A), 2. (FAG) 21. (A), 1. (FAG)

4. (FAG), 4. (A) 32. (A), 11. (FAG), 1. (FABT) RRF, ABC-K; 6. (MRL) 26. (A), 3. (K/34.(I))

28. (A); 3. (K/63.(I) 6. (A), 13. (A), 27. (A), 29. (A), 19. (A), 25. (A), 2. (FAG), 3. (FAG), 3. (MRL) 18. (A) 9.(A), Pioniere; 2.

Legende: A = Artillerie, ABC-K = ABC-Abwehrkommando, F = Flugstaffel, FA = Flugabwehr, FAG = Flugabwehrgruppe, FAS = Fallschirmspringer, FABT = Flugabwehrbatterie, I = Infanterie, I/F= Grenzinfanteriebrigade, I/S = Dschungelinfanterie, K = Kompanie, MRL = Mehrfachraketenwerfer, P = Panzer, PG = Panzergruppe, RRF = Schnelle Eingreiftruppe, SK = Sonderkommando.; * = vgl. Legende in Abbildung VI

Abbildung XVII: Die Flächenpräsenz und Kapazitäten des Heeres (Quelle: www.exercito.gov.br.)

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Die genauere Aufschlüsselung der Standorte in der Abbildung verdeutlicht, dass eine Nord- und Westzone mit paramilitärischen Kapazitäten ausgestaltet ist, während der Süden und die Küstenregion weiterhin klassisch-militärisch organisiert sind. Sie unterhalten den größten Anteil der Personal- und Materialressourcen. Die Abbildung XVII legt offen, dass die militärischen Fähigkeiten der EB quantitativ und qualitativ unterschiedlich verteilt sind und den jeweiligen Naturräumen, Strategiezielen und Bedrohungstypen angepasst erscheinen. Der an Uruguay und Argentinien grenzende Bundesstaat Rio Grande do Sul ist von motorisierten und gepanzerten Kampfgroßverbänden geprägt, flankiert von umfangreichen Artillerie- und Flugabwehrkapazitäten. Zusammen mit den Infanterie- und Panzerdivisionen in Santa Catarina und Paraná bilden sie das Südkommando, das mit einem Stationierungsanteil von etwa 95 % der gepanzerten Fahrzeuge und 100 % der nationalen Panzerkapazitäten die bedeutendste militärische Verteidigungsposition Brasiliens ist.255 Das Ost- und Südostkommando in den industriellen Zentren São Paulo, Rio de Janeiro und Belo Horizonte, aber auch das Nordostkommando unterhalten weitere klassische, verteidigungsorientierte Militärstrukturen, wobei seit etwa drei Jahrzehnten ein Dislozierungsprozess von Panzer-, Artillerie- und Flugabwehrkapazitäten aus diesen Verwaltungsbezirken in das Hochlandkommando erfolgt. Im Hochland- und im Südostkommando konzentriert das Heer zudem die Sonderkräfte. Hierzu zählen die EB-Flugstaffel in São Paulo, die Fallschirmspringereinheit in Rio de Janeiro, das in irregulärer Kriegsführung geschulte Sondereinsatzkommando in Goiás und die 12. Infanteriebrigade aus São Paulo, die Brasiliens schnelles Operations- und Reaktionstruppenkontingent bei externen Angriffen und raumgreifenden Störungen der inneren Sicherheit bilden. Für lokal begrenzte Einsätze zur öffentlichen Ordnungssicherung und wiederherstellung steht hingegen die 11. Infanteriebrigade in Campinas als zentralstaatliche Unterstützungskraft zur Verfügung. Der EB setzt langfristig im Bereich der Kampftruppen auf den Ausbau von flexiblen Spezialoperationskräften, die zum einen für die internationalen Einsätze nutzbar wären und zum anderen die Basis der zukunftsorientierten, in der Mitte des Landes positionierten Kernstreitkraft bilden sollen.256 Demgegenüber sind EB-Strukturen des Regionalkommandos Amazonas, mit den fünf speziellen 255 Vgl. Latin American Security & Strategic Review: Lula launches preparations for superpower status, September 2007, S. 5. 256 Vgl. MD: Estratégia Nacional de Defesa. Paz e segurança para o Brasil, S. 41-42,.; vgl. Pinheiro, Alvaro de Souza: Narcoterrorism in Latin America, S. 52.; vgl. Kaiser, Konrad: Missão Forças Estratégicas, unter: http://www.defesanet.com.br/missao/est/bil.htm, Download: 03.02.2009.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: About-face: new civilian force for internal crises, August 2004, S. 14.

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Dschungelinfanteriebrigaden (1., 2., 16., 17., 23.) beziehungsweise den dekonzentrierten Bataillonen und Gruppen nicht von schwerem Gerät geprägt. Die 1. und 2. Brigade wurden in den 1990er Jahren aus dem Bundesstaat Rio de Janeiro in den Amazonas verlegt. Die 16. Brigade, ursprünglich in Rio Grande do Sul, wird seit 2004 transferiert, während die 17. und 23. neugegründete Einheiten aus den 1970er beziehungsweise 1980er Jahren sind. Jede Brigade zählt zwischen 3.500 und 4.500 Mann und ist die Mutterbasis spezieller Grenzbataillone und -kompanien. Das Amazonaskommando verfügt außerdem über ein Hubschrauberbataillon, ein Spezialkräftekommando sowie eine größere Pionierbrigade, die zivile Hoch- und Tiefbaumaßnahmen in der Region wahrnimmt.257 Die Amazonaskapazitäten wurden seit den 1970er Jahre verhältnismäßig stark ausgebaut. So waren Mitte der 1980er Jahre erst 5.000 Mann im Amazonasraum stationiert, während heute im flächenmäßig größten Hauptkommando eine Bestandsstärke von etwa 25.000 bis 30.000 Mann erreicht ist. Gegenwärtig stehen rund 5.000 Mann in der „faixa“. Der Großteil der Brigaden, Bataillone sowie Grenzposten befindet sich im Aufbauprozess, da sich die umfassende Dislozierung sowie der Aufbau von militärischen Gebäuden aufgrund der logistischen Grenzen der Militärs und der naturräumlichen Herausforderungen in der Amazonasregion als sehr aufwendig erweisen.258 Die Soldaten der Grenzzone gehören den unmittelbaren Grenzbrigaden, wie die 17. in Porto Velho im Bundesstaat Rondônia oder die 2. in São Gabriel da Cachoeira in Amazonas, an. Darüber hinaus sind die Bataillone wie das 5. in São Gabriel da Cachoeira, das 8. in Tabatinga ebenfalls in Amazonas, das 61. in Cruzeiro do Sul im Bundesstaat Acre und das 6. in Guajará-Mirim in Rondônia die Hauptverbände spezieller Grenzsoldateneinheiten. Diese Grenzspezialposten (Pelotão Especial de Fronteira – PEF) sind in der unmittelbareren Nähe zur Demarkationslinie aufgebaut und umfassen cirka 40 bis 60 Mann. Nach offiziellen Angaben gibt es 25 solcher Sonderposten in den Bundesstaaten Amapá, Pará, Roraima, Amazonas, Acre und Rondônia. Die Verteilungsdichte ist unterschiedlich. Haben Amapá, Pará und Roraima jeweils einen PEF, sind in Acre fünf, in Roraima sechs und in Amazonas elf dieser Spezialstellen eingerichtet. Der Aufund Ausbau der PEFs ist Ausdruck militärischer und staatlicher Präsenz, denn die Stellungen sind mit der Ansiedlung von Armeeangehörigen verbunden, ver-

257 Vgl. EB: Organizações Militares, unter: http://www.exercito.gov.br/06OMs/letraA.htm, Download: 29.09.2009.; vgl. Marques, Adriana Aparecida: Amazônia: Pensamento e Presença Militar, S. 79-80. 258 Vgl. Pinheiro, Alvaro de Souza: Narcoterrorism in Latin America, S. 53.; vgl. Miyamoto, Shiguenoli: Forças armadas, defesa e segurança, S. 89.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Preparing to defeat a ‚superior power’, S. 6.

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fügen eventuell über Flug- und Schiffsverkehrsinfrastrukturen und haben weiterreichende Verwaltungskompetenzen. Die PEF-Züge übernehmen militärische Aufklärungsarbeit entlang der Grenze, patrouillieren die Gebiete im Hinblick auf illegale Personen- und Warenbewegungen und bilden für die weiter umliegenden Bevölkerungsagglomerationen eine Versorgungsstation mit Gütern und Dienstleistungen wie Nahrungsmittel, Gesundheitsgrundversorgung, Benzin und allgemeinen Verwaltungsstrukturen.259 In den nächsten Jahren soll die Zahl der PEFs in der Amazonasregion auf über 50 ausgeweitet werden und eine Maximaldistanz zwischen den PEFs dann nur mehr 250 Kilometer betragen. Die neuen, mobiler konzipierten Positionen nehmen zudem ausschließlich militärisch-sicherheitspolitische Aufgaben wie Aufklärung und umfassende Grenzkontrolle wahr.260 Das Westkommando vereint die zwei Grundpräsenzstrukturen des Militärs. Im südlichen Mato Grosso do Sul steht mit der 4. Panzerbrigade und seinen grenznahen Teilbataillonen ein klassischer, südkommandokomplementärer Truppenverband. Die 18. Brigade hingegen ist als spezieller Grenzinfanterieverband für das Pantanal-Feuchtgebiet konzipiert, dem das 17. Grenzbataillon in Corumbá, die 2. Grenzkompanie in Porto Murtinho und 3. Grenzkompanie in Forte Coimbra unterstehen. Darüber hinaus ist aus der 13. Brigade von Mato Grosso eine spezialisierte Grenzkompanie abgestellt, die in Cáceres stationiert ist und über acht kleinere Posten die Westgrenze zu Bolivien patrouilliert.261 Die Analyse der Heeresflächenpräsenz zeigt, dass der Süden, Südosten, Nordosten und die Mitte durch schwere militärische Komponenten geprägt sind, während die Nord- und Westgrenze paramilitärische, flexiblere Strukturen und Fähigkeiten unterhalten. Diese übernehmen nicht nur polizeilich, grenzspezifische Einsätze, sondern ein zweiter Fokus auf der allgemeinen staatlichen Präsenzvertiefung sowie der sozioökonomischen Hilfestellung für die lokale Bevölkerung liegt. Das EB gibt im Vergleich zu den anderen beiden Teilstreitkräften in den Haushaltsberichten weniger konkrete Informationen zu den Ausgaben- und Investitionsstrukturen.

259 Vgl. Marques, Adriana Aparecida: Amazônia: Pensamento e Presença Militar, S. 79-85. 260 Vgl. Monteiro, Tânia: Pelotões de fronteira vão ser „células de vigilância”, in: Estado de São Paulo, 04.01.2010.; vgl. Flemes, Daniel: Brasiliens neue Verteidigungspolitik, S. 3-4. 261 Vgl. EB: Organizações Militares.

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Budgetentwicklung des Heeres (2002-2008) in Millionen Reais 700 600 500 400 300 200 100 0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Operative Kosten Investitionen Forschung und Entwicklung

Diagramm XI (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Die Investitions- und Forschungsausgaben fließen prioritär in die Modernisierung der Waffensysteme und verschiedenen Ausrüstungskomponenten wie Fallschirme, Gasmasken und leichtere Kampf- und Patrouillenfahrzeuge. Im Untersuchungszeitraum wurden beispielsweise 46 Leopard-Panzer, acht AvibrasPanzerwagen sowie eine erste unbemannte Flugdrohne eines brasilianischen Entwicklungs- und Produktionsverbundes angeschafft. Daneben spielt die Aufund Ausrüstung der EB mit modernen Informations- und Kommunikationskomponenten sowie Flugabwehr- und Lenkkörpersystemen eine Rolle im Posten. Diese Anschaffungen kamen zu einem Großteil den militärtechnologisch klassischen Bodenverteidigungskapazitäten im Süden, Südosten, Nordosten und der Mitte zugute. Das zweite Standbein des Investitionspostens bildet der Auf-, Aus- und Umbau der Truppenstrukturen, der prioritär die Spezialkräfte des Südostens-, Ostens- und im Landeszentrum, die Kontingente für Friedenstruppen, aber auch die in den Amazonasraum zu transferierenden Einheiten betrifft.262 Die laufenden Aufwendungen setzen sich aus Verpflegungs-, Fahrzeug-, Waf262 Vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, S. 220-223.; vgl. The International Institute for Strategic Studies: The Military Balance, 2007-2009.

181

fenbetriebs-, den Logistik- und Transportausgaben zusammen, die der Armee im Rahmen der nicht militärischen Funktionen, den Manövern und den Friedenseinsätzen entstehen.263 Die Armee führt regelmäßig verteidigungsorientierte Manöver durch, die häufig zivile, logistische Arbeiten wie Brückenbau oder Gesundheitsversorgung implizieren und bisweilen umfassendere Grenzsicherungsoperationen beinhalten. Eine Analyse der zwischen 2000 und 2008 öffentlich gemachten Manöver verdeutlicht, dass von acht im Süden stattgefundenen Übungen sieben klassischmilitärische Einfallsszenarien durchgespielt haben. Lediglich die Santa Tecla Operation vom 05. bis zum 09. Dezember 2005 zielte auf eine allgemeinere Grenzkontrolle ab. Die im Amazonasraum durchgeführten sieben Groß- und Kleinmanöver fokussierten auf eine Prüfung der Passgenauigkeit von technischen und taktischen Instrumenten zur Verteidigung gegen militärische Invasionen. Die Amazonasmanöver stehen laut EB automatisch im Kontext einer umfassenderen Grenzsicherung, wobei aus den Dokumentationen keine dezidierten Kontroll- und Patrouillenhandlungen ersichtlich werden und sich die Einsatzschwerpunkte bisweilen weit von der Grenzzone entfernt befanden. Die vollzogenen Übungen im Westraum waren jeweils eine klassische und eine nichtklassische, multibehördliche Grenzkontrolloperation im Jahr 2006. Einem Bericht des Informationsdienstes „Latin American Security & Strategic Review“ zu Folge probte das Heer im November/Dezember 2007 im Rahmen dreier größerer Operationen seine Beteiligungsmöglichkeiten für die umfassendere Grenzkontrolle. Die beiden mehrtägigen Kontrolleinsätze entlang einer 1.923 km langen Süd- und 2.300 km langen Westgrenzzone verliefen nach offiziellen Angaben erfolgreich, während die Curare-Operation im Norden massive Fähigkeitsdefizite des Heeres offen legte.264 Die Manöver- und einige Sonderoperationsberichte bilden die einzige Quelle über die umfassende Grenzkontrolltätigkeit der Armee, die ähnlich der Luftwaffe keine genaueren Auskünfte über die allgemeine Patrouillieneinsatzfrequenz gibt. Im Zuge der PEF-Positionen ist für den Nordraum anzunehmen, dass Armeezüge regelmäßiger Grenzkontrolloperationen durchführen, die neben militärischen Zielen auch Ordnungs- und Polizeifunktionen beinhalten. Die Zusammenarbeit mit den Polizeien verläuft im Vergleich zu anderen Streit-

263 Vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, S. 200-206. 264 Vgl. EB: Operações e Exercícios, unter: http://www.exercito.gov.br/03ativid/operacoes/indice.htm, Download: 29.12.2009.; vgl. Latin American Security & Strategic Review: Testing army’s police capabilities in border areas, December 2007, S. 11-12.

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kräften noch stärker ad hoc und beschränkt sich auf die Übergabe festgenommener Delinquenten an die Polizei zur weiteren strafrechtlichen Behandlung. Die Einbindung des Heeres in von der DPF koordinierten Großoperationen im Nord- und Westraum ist selten und wenn personell sehr begrenzt. Die temporär kooperativen Strukturen kommen eigentlich nur dann zu Stande, wenn der EB auch die Federführung bei Einsatzplanung und -durchführung hat.265 Abschließend wird auf streitkräfteübergreifende, vom MD verwaltete Projekte und Budgetposten eingegangen, die in der Analyse dem Heer als dominierendem Implementierungsorgan zugeschrieben wurden. Das Heer leitet das Investitionsprogramm „Calha Norte“, eines der wichtigsten budgetären und inhaltlichen Grundlagen für die Umsetzung der Präsenzaus- und aufbaustrategie im Amazonasraum. Das entwicklungs-, sicherheits- und verteidigungspolitische Investitionsprojekt wurde in den 1980er Jahren aufgelegt und dient prioritär der zivilen Infrastrukturverbesserung und der Erhöhung militärischer und staatlicher Flächenpräsenz. Damit sollten die Binnen- und Regionalmigrationsbewegungen eingedämmt, das generelle staatliche Herrschaftsmonopol erhöht und die Möglichkeiten illegaler Tätigkeiten einschränkt werden. Bis zum Amtsantritt der Regierung Lula quasi eingefroren, wurde es reanimiert und der Einzugsbereich des „Calha Norte“ massiv erweitert, so dass jetzt 194 Kommunen auf einer Fläche von 2.743.986 km² davon begünstigt werden. Die militärischen Projekte betreffen die Werften und Baracken der Marineeinheiten, Start- und Landebahnen der FAB und Zuschüsse für die EBInfrastrukturprojekte beziehungsweise Dislozierungsprozesse.266 Darüber hinaus finanziert der genuine Ministerialhaushalt die streitkräfteübergreifenden Operationen und Manöver sowie eine Grenzpräsenzintensivierung mit.

265 Vgl. Interview Nr. 1, Nr. 4, Nr. 10. 266 Vgl. MD: Programa Calha Norte, unter: https://www.defesa.gov.br/programa_calha_norte/index.php, Download: 12.09.2009.; vgl. CGU: Balanço-Geral da União, Relatório Ministério da Defesa, 2002, unter: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2002/Volume1.asp, Download: 07.09.2009.; vgl. MD: Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2005, S. 36-38.

183

Entwicklung des streitkräfteübergreifende Budgetpostens (2002-2008) in Millionen Reais 300 250 200 150 100 50 0 2002

2003

2004

2005

Calha Norte Integrierte Operationen

2006

2007

2008

C3-Führungssystem

Diagramm XII: (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Aus dem Diagramm XII wird ersichtlich, dass die Regierung Lula das „Calha Norte-Programm“ finanziell gestärkt. Gleichzeitig hat sie mit der geographischen Ausweitung auf etwa 32,2 % des brasilianischen Gesamtterritoriums auch die Implementierungsherausforderungen massiv erweitert. Der Posten für Integrierte Operationen enthält neben Manöverzuschüssen eine Zulage zur Grenzzonenpräsenzintensivierung. Eine aufgeschlüsselte Analyse des sich im unteren dreistelligen Millionenbereich bewegenden Postens zwischen 2002 und 2008 ergab, dass 3 % in die Grenzsicherung gingen, während der größte Anteil die Beihilfen für die UN-Mission auf Haiti ausmachten.

184

Budgetverteilung der Unterstützung für streitkräfteübergreifende Operationen (2004-2008)

14% 83% 3%

Friedensmission Grenzzonenintensivierung

Streitkräfteübergreifende Manöver

Diagramm XIII (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Damit binden die Friedensmissionen Brasiliens streitkräfteübergreifend einen großen Teil des flexiblen Budgets, denn wie gezeigt, fließen zusätzlich Gelder aus Teilstreitkräfteposten in den UN-Einsatz in Haiti. Abschließend kann für die Einbindung des Heeres in eine umfassende Grenzsicherung konstatiert werden, dass erstens die klassische, militärische Verteidigung einen zentralen Bereich der Fähigkeitsorientierung der Organisation bildet. Zweitens ist eine umfassendere und vor allem permanentere Einbindung in die Grenzsicherung eindeutig auf den Nordraum beschränkt, dessen Grenzzonen, nimmt man die neuesten Strategien und Pläne zur Hand, mittelfristig durchaus autonomer von der Armee bewacht und kontrolliert werden sollen. So sind weitere PEF-Positionen auch in den Kommunen geplant, in denen die DPF/COESF ihre CONFRON-Posten installiert hat. Da beide Seiten sich im Aufbauprozess befinden, könnte zunächst eine verstärkte Zusammenarbeit gesucht werden. Gleichzeitig bestehen zwischen dem Heer und den anderen Sicherheitsbürokratien gewisse Unsicherheiten bezüglich einer engeren Zusammenarbeit, denn die breite zivil-militärische Rolle, ein sehr genuines Staats- und Nationenbild und eine politische Mitsprachemöglichkeit seitens der EB haben ein strukturelles, historisch gewachsenes Übergewicht der Institution innerhalb der Gesamtarchitektur geschaffen, das eine Kooperation auf Augenhöhe für 185

andere Organe kaum als realistische Option erscheinen lässt.267 Daher könnte das Heer relativ schnell eine Alleinkompetenz der Grenzpatrouille an nichtoffiziellen Übergängen der Region für sich beanspruchen.

2.3.4 Das Zwischenfazit Die jeweilige Beteiligungsstruktur der Teilstreitkräfte an einer umfassenden Grenzsicherung ist unterschiedlich ausgestaltet. Die Luftwaffe hat ihre Präsenz- und Materialstrukturen gerade im Nordund Westraum an ein diffuseres Bedrohungsbild angepasst und es scheint, dass zumindest in dieser Region sowohl eigenständig als auch in Kooperation mit anderen Bundesorganen stärker gegen Luftraumverletzungen im Umfeld transnationaler Kriminalität vorgegangen wird. Daneben spielen klassische, luftkriegsfähige Kapazitäten und Stellungen eine bedeutende Rolle, die mittelfristig durch spezifische Investitionen gestärkt werden sollen. Möglicherweise wird die Luftwaffe im Rahmen der Luftraumsicherung im Norden und Westen auf eine strukturiertere Zusammenarbeit mit den Polizeiorganen, aber auch dem Heer setzen, um die militärtechnologischen Ziele für die Süd- und Mittekommandos zu erreichen. Die Marine ist stark auf die Sicherheit maritimer Hoheitsgebiete und Einflusszonen konzentriert. Daher beansprucht und unterhält sie außerhalb der Hafenanlagen und der angrenzenden Küstenzone ein De-facto-Kontrollmonopol. Im Hinblick auf die Binnengewässer im Westen und Norden des Landes existieren seitens der Marine aber massive Fähigkeitsdefizite, die diese in absehbarer Zeit nicht aktiv schließen wird. Da hier auch andere Sicherheitsorgane große Mängel aufweisen, kann man die territoriale Grenzgewässerkontrolle als eine sicherheitspolitische Achillesferse Brasiliens bezeichnen. Der Beitrag der Landstreitkräfte stellt sich ähnlich der Luftwaffe dar. Einer relativ hohen, autonomen Beteiligungsfähigkeit entlang der territorialen Nordgrenzzone, steht ein eher ad hoc und sehr temporär ausgestalteter Beitrag entlang einer West- und Südflanke gegenüber, der sich nicht wesentlich von logistisch-personellen Unterstützungsleistungen der 1990er Jahre unterscheidet und auf eine rein militärische Abschreckungsfähigkeit ausgerichtet ist. Wie sich die Beitragsstrukturen der Teilstreitkräfte mittelfristig gestalten, also zum Beispiel ob FAB und EB die für einen offiziellen Übertritt nicht genehmigten Grenzverläufe im Nord- und Westraum noch stärker eigenständig

267 Vgl. Interview Nr.7.

186

kontrollieren, hängt zu einem großen Teil davon ab, wie sich die allgemeine Budgetposition der Streitkräfte entwickelt, ob der zivile Aufgabenkatalog der drei Teilkorporationen in diesem Maße aufrechterhalten bleibt und in welchem Umfang neue militärische Funktionen im Rahmen von UN-Friedensmissionen oder regionalen Stabilitätseinsätzen das allgemeine Leitbild der Organisation prägen werden. Die politische Führung hat Ende 2009 einen Gesetzesentwurf ins Parlament eingebracht, der auch Marine und Luftwaffe mit weitreichenden Polizeikompetenzen in der Grenzzone ausstatten würde. Dadurch erhofft man sich, dass die Zusammenarbeit mit den anderen Sicherheitsorganen verbessert wird, denn leiden gerade DPF und COANA bei Flug- und Wasserfahrzeugen unter erheblichen Kapazitätenmängeln.268 Da aufgrund sehr unterschiedlicher Institutionsstrukturen und -kulturen die Kooperationspotentiale zwischen Militär und den anderen Grenzsicherungsorganen begrenzt sein dürften, werden Heer und Luftwaffe nach weiteren Investitionen in die Grenzzonenpräsenz und spezifischen Ausstattungskomponenten mittelfristig für Zonen abseits der offiziellen Grenzübergänge eine alleinige Kontrollkompetenz für sich beanspruchen.

2.4

Die Grenzsicherungsstrukturen im Präsidialamt

Die letzten, zu analysierenden Durchführungsbehörden einer grenzsicherheitspolitischen Organisationenarchitektur befinden sich im Präsidialamt (Presidência da República – PR). Das Präsidialamt – vergleichbar dem USamerikanischen „Executive Office of the President of the United States“ – ist der unmittelbare bürokratische Unterbau des Präsidenten. Die verschiedenen Teilsekretariate unterstützen den Präsidenten bei der Wahrnehmung seiner Staats- und Regierungsaufgaben strategisch und administrativ. Sie haben eine Schlüsselfunktionen bei der Fokussierung, Konzipierung, Koordinierung und bisweilen Durchführung der Regierungsagenda. Dabei existieren einige, vor allem die operativ tätigen Sekretariate über die Regierungszeit hinweg, während stärker funktional politische Einheiten so eng mit den Prioritäten und Zielen des jeweiligen Amtsinhabers zusammenhängen, dass sie bei einem Regierungs-

268 Vgl. Agência Brasil: Lula encaminha ao Congresso projeto que dá poder de polícia às Forças Armadas, unter: http://diariodonordeste.globo.com/noticia.asp?codigo=277874&modulo=963, Download: 15.01.2010.; vgl. Tabak, Flavio: Tarso defende poder de polícia para Marinha e Aeronáutica em áreas de fronteira. Gilmar diz é “boa iniciativa”, unter: http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/11/06/tarso-defende-poder-de-policia-para-marinhaaeronautica-em-areas-de-fronteira-gilmar-diz-que-boa-iniciativa-914632957.asp, Download: 15.01.2010.

187

wechsel aufgelöst werden. Im Folgenden bilden die operativen, grenzsicherheitspolitisch relevanten Teilbürokratien den Analysefokus.269

2.4.1 Die nationale Intelligence-Behörde Das Sicherheitskabinett im Präsidialamt berät den Präsidenten in allen Sicherheits- und Militärfragen, bündelt Erkenntnisse der sicherheitspolitischen Teilorgane und fungiert im Krisenfall als regierungs- und ebenenübergreifende Koordinationsstelle. Die Hauptabteilungen im GSI sind der nationale Nachrichtendienst (Agência Brasileira de Inteligência Nacional – ABIN), ein Beratungsund Forschungssekretariat (Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais – SAEI), ein präventions- und aufklärungsfokussiertes Antidrogensekretariat und ein Sekretariat für Militärfragen. Eine Stabsstelle ist zudem für die Sicherheit der regierungsintern genutzten Kommunikations- und Informationsnetze zuständig. Aufgrund der Themenausrichtung, aber auch historischer Vorläuferstrukturen sind die Führungs- und Leitungspositionen im GSI durch militärisches Personal besetzt.270 Das mit einem multibehördlichen Krisenmanagementreferat ausgerüstete SAEI ist in seiner Funktion als Exekutivsekretariat des nationalen Sicherheits- und Verteidigungsrates auch die „faixa“-Verwaltungs- und Prüfungsstelle. Da dies lediglich administrative, allgemein planerische Aufgaben umfasst, konzentrieren sich die unmittelbareren GSI-Beitragspotentiale zur Grenzsicherung auf die nationale Intelligence-Behörde ABIN. Die nationale Intelligence-Behörde im Präsidialamt wurde 1999 mit dem Gesetz 9.883 neu gegründet. Das Tätigkeitsprofil der ABIN ist relativ offen gestaltet und das Organ fungiert daher sowohl als Auslands- als auch Inlandsnachrichtendienst. Die Analyse der Sicherheitsbürokratien in Brasilien hat gezeigt, dass viele Ministerien und Behörden eigene, meist spezialisiert Intelligence-Stellen unterhalten. Der ABIN wurde daher die Rolle eines „primus inter pares“ und strategischen Führungsorgans in einem nationalen Intelligence-System (Sistema Brasileiro de Inteligência – SISBIN) zugetragen.271 Das SISBIN führt theoretisch 269 Vgl. PR: Estrutura da Presidência, unter: http://www.presidencia.gov.br, Download: 12.03.2008. 270 Vgl. GSI: Estrutura, unter: http://www.planalto.gov.br/gsi/paginas/estrutura.htm, Download: 18.03.2008.; vgl. GSI: Sobre o GSI, unter: http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/gsi/sobre/, Download: 23.08.2009.; vgl. Couto, José Alberto Cunha/ Soares, José Antônio Macedo de: “Lições” de Gerenciamento de Crises, unter: http://www.planalto.gov.br/gsi/saei/, S. 1-3, Download: 08.12.2009. 271 Vgl. PR: Lei N° 9.883, de 7 de Dezembro de 1999, unter:

188

alle informationsdienstlichen Erkenntnisse der verschiedenen Ministerien und Verwaltungsebenen zusammen und ermöglicht es den Teileinheiten sich hinsichtlic längerfristiger Ziele wechselseitig abstimmen. Da es der ABIN seit 1999 nicht gelungen war, die vorgesehene Bündelungs- und Orientierungsstellung im SISBIN einzunehmen und das System nie funktionsfähig war, wurde die Lenkungs- und Koordinierungsaufgabe der 24 Einzeldienste 2009 direkt der GSILeitung übertragen.272 Einen operativen Kernauftrag der ABIN bildet die Beobachtung und Bewertung von Grenzbewegungen, um die identifizierten Prioritärrisiken transnationale Kriminalität, Industriespionage, Biopiraterie und Terrorismus abzuwehren und zu entschärfen. Dabei liefert der Dienst seine Informationen an die politische Auftragsebene und fungiert zudem als intrabürokratisches Unterstützungsorgan für die anderen Sicherheitsorgane. ABIN-Beamte sind zudem bei den mehrbehördlichen Großoperationen oder speziellen Einsätzen in der „faixa“-Region beteiligt.273 Die ABIN ist im Zuge von 69 Regionalbüros, verteilt auf die 27 Bundesstaaten und ausländische Verbindungsstellen, dekonzentriert. Nach eigener Darstellung spielen die grenznahen Städte und Handelspunkte zu Uruguay, Argentinien, Paraguay, Bolivien, Peru, Kolumbien, Venezuela oder den drei GuayanaStaaten eine geographische Schlüsselrolle in der operativen Intelligence-Arbeit. Die ABIN hat daher zusätzlich zu den CRI-Zentren der Bundespolizei ortsnah eigene Präsenzen aufgebaut, was mit einem dezidiert unterschiedlichen Informationsanspruch von Intelligence-Organen und Polizei begründet wird. Die dekonzentrierten Einheiten der Grenzzone sollen zur Verbesserung des Wissensstandes hinsichtlich der Hauptthemen der Organisation beitragen, insbesondere der Verhinderung von Industrie- und Biokapitalspionage, der Lagebilderstellung zu

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9883.htm, Download: 12.03.2008.; vgl. Antunes, Priscila: SNI & Abin : uma leitura da atuação dos serviços secretos brasileiros ao longo do século XX, Rio de Janeiro 2002, S. 151-195.; vgl. Cepik, Marco: Regime Político e Sistema de Inteligência no Brasil: Legitimidade e Efetividade como Desafios Institucionais, in: DADOS Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Jg. 48, Nr. 1, 2005, S. 67-113, S. 84-89. 272 Vgl. Roncaglia, Daniel: PF e Abin perdem força em política de inteligência, unter: http://www.conjur.com.br/2009-fev-19/pf-abin-perdem-forca-definir-politica-inteligencia-governo, Download: 29.02.2009. Ein Ministerialkomitee aus GSI, „Casa Civil“, Sekretariat für Strategische Angelegenheiten, Justiz, Verteidigung, Äußeres, Finanzen und Planung übernimmt die Formulierung und die Umsetzungskontrolle der nationalen Intelligence-Strategie, deren Ausarbeitung ebenfalls im Kompetenzbereich der ABIN gelegen war. 273 Vgl. Felix, Jorge Armando: Gerenciamento de crises, inteligênicia federal, segurança da informação e política antidrogas, in: Revista Jurídica do Ministério da Defesa, Nr. 5, 2006, S. 13-22, S. 19-20.; vgl. Düring, Nelson: Operação Fronteiras.

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Aktivitäten transnationaler Kriminalität sowie der Beobachtung transnationaler Bewegungen politisch motivierter Gewaltakteure.274 Die ABIN wurde in den letzten Jahren personell gestärkt. Der Dienst soll mittlerweile zwischen 1.400 und 1.500 Mitarbeitern haben, was sich in gestiegenen Personal- und Verwaltungsaufwendungen niederschlägt.275

Ausgabenentwicklung im Casa Civil (2004-2008) in Millionen Reais 100 80 60 40 20 0 2004

2005

2006

2007

2008

Datenpflege und -verarbeitung Personalausbildung Verwaltungs- und Intelligencekosten Diagramm XIV (Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Der mit Abstand größte Haushaltsposten im Präsidialamt betrug 2004 etwas über 87,5 Millionen Reais und stieg bis 2008 auf 168,3 Millionen Reais an. Die investiven Bereiche des Organisationsbudgets blieben hingegen relativ konstant und lediglich die Ausgaben für operative Einsätze haben sich seit 2006 erhöht. Aus dem Diagramm XIV wird ersichtlich, dass die ABIN die Operationsaufwendungen gesteigert hat, während sich die Ausgaben für technische Intelligen-

274 Vgl. GSI: Seminário: Faixa de Fronteira. Novos Paradigmas, S. 70-72.; vgl. Düring, Nelson: Operação Fronteiras.; vgl. Interview Nr. 8. 275 Vgl. Monteiro Tânia: Abin afirma ser “inteligência surda”' e pede a Lula licença para grampear, in: Estado de São Paulo, 02.07.2007.; vgl. Kleber, Leandro: Gastos da Abin crescem 44% em quatro anos, unter: http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=2371, Download: 22.11.2009.

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ce-Fähigkeiten seitwärts bewegten. Dabei gelten gerade die elektronischtechnologischen Intelligence-Fähigkeiten des Organs als begrenzt. Ein Ausdruck der Schwäche ist die Tatsache, dass das Organ zwar regelmäßig auf die Gefahren von Internetkriminalität und Cyberterrorismus hinweist und Unternehmen in Präventionsmöglichkeiten berät, doch unterstehen ihr keine unmittelbaren Aufgaben zum Schutz staatlicher und strategischer Kommunikationssysteme, die der Stabsstelle des GSI direkt zugeteilt sind. Die Operationskosten beinhalten dabei sowohl offizielle als auch nicht weiter spezifizierte Ausgaben. Letztere beliefen sich nach offiziellen Angaben 2004 auf 3,7 und 2005 auf 4,1 Millionen Reais. Einen nicht weiter benannten Ausgabeposten gibt es in dieser Höhe in fast allen sicherheitspolitischen Ministerien. Diese Gelder spielen dort wegen des geringen Umfangs keine dezidierte Rolle. Im ABIN hingegen waren sie höher als der offizielle Ausgabeposten für Intelligence-Operationen. Seit 2006 sind die Posten in der Bilanz fusioniert dargestellt. Die Operationskosten entstehen durch die Erstellung von Lageberichten, der Beantwortung von Anfragen aus anderen Ministerien sowie der Einweisung von Unternehmen zur Spionageabwehr. Die Einweisung und die Aufbauunterstützung bei Unternehmen und strategischen Sektoren zur Verhinderung von Spionage war eines der Kernanliegen von ABIN-Operationen und seiner Fähigkeitsinvestitionen.276 Unabhängig des gezeigten Personalaufbaus, der Präsenzerweiterung und einer Themenfokussierung auf Industriespionage gilt die technische Ausstattung und umfassende Informationsgewinnungsfähigkeit des Organs sowohl nach interner als auch externer Einschätzung als begrenzt.277 Im Zuge von informationsdienstlichen ABIN-Fähigkeitslücken und dem gleichzeitigen Kapazitätenausbau bei Bundespolizei, Steuerbehörde, den Teilstreitkräften sowie den Landespolizeibehörden haben sich die operativen Kooperationspotentiale zwischen den Behörden in den letzten Jahren ausgebaut. Aufgrund historisch gewachsener organisationskultureller und personeller Verbindungen gilt beispielsweise die Interaktion und Zusammenarbeit mit den mili-

276 Vgl. PR: Relatório de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007, Ano Base 2007, unter: http://www.mp.gov.br/link_secretaria.asp?cod=2423&cat=155&sec=10&sub=163, S.103-106, Download: 12.10.2009.; vgl. Kleber, Leandro: Gasto secreto da União em 2007 é o maior dos últimos 12 anos, unter: http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=2124, Download: 03.05.2009. 277 Vgl. Buzanelli, Márcio Paulo: Abin precisa ser conhecida para ser respeitada.; vgl. Bruneau, Thomas C.: Intelligence Reforms in Brazil: Contemporary Challenges and the Legacy of the Past, unter: http://www.ccc.nps.navy.mil/si/2007/May/bruneauMay07.asp, S.5-6, Download: 12.03.2009.; vgl. Interview Nr. 8.; Nr. 12.

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tärischen Intelligence-Strukturen als eng. Aber auch die Bundespolizei bedient sich technischer und personeller ABIN-Kapazitäten, die über eine ad hoc orientierten Informationstausch hinausgehen. So hatte die DPF 2008 ABIN-Beamte in einer Ermittlungsgruppe längerfristig „beschäftigt“, um mobile Einsätze zum Abhören hochrangiger, der Korruption und Geldwäsche verdächtiger Amtsträger durchzuführen.278 Ein konkreter Grenzsicherungsbeitrag der ABIN ist schwer zu eruieren. Trotzdem lassen die Ausführungen vermuten, dass das Organ seine Präsenz verstärkt hat und die strukturierteren Kooperationen mit anderen Sicherheitsbehörden auch in Bereichen der Grenzsicherheitspolitik stattfinden könnten.

2.4.2 Das Leitungsreferat des Amazonasschutzprogramms Das Leitungsreferat des Amazonasschutzprogramms ist in der „Casa Civil“ angesiedelt. Die „Casa Civil“ ist eines der wichtigsten Regierungskoordinierungsorgane, die zudem als zentrale Verfassungskonformitätsprüfungsstelle für Dekrete und Gesetzesinitiativen in fast alle exekutivischen Entscheidungen eingebunden ist. Die koordinativ-administrativen Funktionen stellen den Aufgabenkern dar, doch hat die Stelle grenzsicherheitsrelevante, operative Funktionen mit der Verantwortung des umfassenden Amazonasschutzprogramms übernommen. Geleitet wird das SIPAM-Programm durch ein Operations- und Führungsreferat (Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia – CENSIPAM).279 Im Rahmen des SIPAM werden über ein Datenerfassungs- und Informationsnetz wichtige Angaben zu den Bereichen Bodenkunde, Flora und Fauna, Meteorologie, sozioökonomische Strukturen und Umweltzerstörung im administrativen Amazonasgebiet gesammelt. Ergänzt werden die Daten durch Informationen aus dem boden-, luft- und satellitengestützten SIVAM-System, dessen Teilkomponenten weiterhin der Luftwaffe unterstehen. Das SIPAM/SIVAMSystem soll den Kenntnisstand über die Region verbessern und die Amazonaspolitiken einzelner Verwaltungsebenen und Ministerien miteinander verzahnen. 278 Vgl. Vasconcelos, Adriana/ Gois, Chico de: Cai a direção da Abin, in: O Globo, 2.09.2008. Dieser Fall war ausschlaggebend für die Kompetenzänderungen im Intelligence-Wesen. Aufgrund dieser nicht genehmigten Kooperation wurde der ABIN-Behördenleiter und vormalige DPFPräsident Paulo Lacerda entlassen. 279 Vgl. Casa Civil: Câmaras, GT’s e Comissões, unter: http://www.casacivil.gov.br/casa_civil/camaras, Download: 02.11.2009.; vgl. PR: Conselho da República, unter: http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/conselhos/republica, Download: 19.08.2008.

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Die Daten und Informationen werden in den Koordinationszentren Manaus, Belém und Porto Velho zusammengeführt, aufbereitet und gespeichert. Die assoziierten Ministerien und Behörden verschiedener Verwaltungsebenen können die Datenbanken abrufen, um ihre operativen Programme zu verbessern und aufeinander abzustimmen. Die Sicherheitsbehörden sollen durch das System und die Datenbanken schneller und umfassender über illegale Tätigkeiten beziehungsweise ungewöhnliche Bewegungen in Kenntnis gesetzt werden, um die nötigen Gegenmaßnahmen zeitnah einzuleiten.280 Den Kern einer SIPAM-Vor-Ort-Struktur bilden neben technischen Einrichtungen zur meteorologischen und biologischen Datensammlung die in 13 Bundesstaaten installierten 565 Datenfernmeldebenutzerterminals. Die auf der VSAT-Technologie basierenden Kommunikationsterminals sind mit einem Computer, Fax und Telefongerät ausgestattet und sollen entlegenen Gemeinden und SIPAM/SIVAM-Benutzerbehörden ermöglichen Informationen, z.B. über Grenzverletzungen, illegale Abbaugebiete, Waldbrände oder Epidemiegefahren, schnell an größere Einsatz- und Hilfsstellen weiterzuleiten. Darüber hinaus wird das Kommunikationssystem zur Übermittlung von Umwelt- und Wetterdaten, aber auch zur Erledigung von Verwaltungsaufgaben, z.B. Steuererklärung oder Geburtsscheinausstellung, genutzt. Die kleinen Satellitenterminals befinden sich an Ministerien, Universitätsgeländen, Rathäusern, Streitkräfteposten sowie den regionalen Büros und Stellen verschiedenster staatlicher Behörden wie ABIN, RFB, IBAMA, DPF oder DPRF. In der „faixa de fronteira“ sind mittlerweile über 135 Benutzerterminals eingerichtet.281 Die Analyse des SIPAM-Haushaltspostens zeigt, dass nach verwaltungsspezifischen Ausgaben seit 2007 die Datenbankpflege und -bearbeitung den Hauptanteil im Posten ausmacht, was eine sukzessive Funktion des SIPAM unterstreicht.

280 Vgl. Casa Civil: Competência, unter: http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/casa_civil/sobre/, Download: 09.03.2009.; vgl. Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (CENSIPAM): Inteligência, unter: http://www.sipam.gov.br/content/view/39/52/, Download: 10.03.2009. 281 Vgl. CENSIPAM: Lista de Ramais, unter: http://www.sipam.gov.br/vsats/index.php?acao=filtrar&campo=uf&req=RJ, Download: 15.03.2009.

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Ausgabenentwicklung im Casa Civil (2004-2008) in Millionen Reais 100 80 60 40 20 0 2004

2005

2006

2007

2008

Datenpflege und -verarbeitung Personalausbildung Verwaltungs- und Intelligencekosten

Diagramm XV Quellen: http://www.planejamento.gov.br, http://www.sigplan.gov.br)

Inwieweit das SIPAM und seine Durchführungsbeamten an einer Grenzsicherheitspolitik beteiligt sind, ist noch schwer zu beurteilen, denn Das Kommunikationssystem und die Datenbanken sind sicherlich nicht in dem Maße funktionsfähig wie Behördenvertreter dies propagieren. Darüber hinaus befindet sich die Einbindung von Einzelbehörden größtenteils in einem Verhandlungs- und nicht im Implementierungsstadium.282 Darüber hinaus sind die genuinen SIPAMTechnikkomponenten weniger dezidiert auf eine Grenzsicherung abgestellt. Ihr zentraler Zweck ist die Informationsbeschaffung zu Flora und Fauna, die Erfassung der ökonomischen Nutzenpotentiale und die Verbesserung der staatlichen Verwaltungspräsenz im Allgemeinen. Deshalb liegt der Nutzenwert für die Sicherheitsbehörden weniger in einem konkreten Beitrag für die operative Grenzsicherheitspolitik, als in allgemein verbesserten Kommunikationsstrukturen in der Region und einem strategischen Mehrwert durch die verbreiterte Informationsbasis über Potentiale und Strukturen der Amazonasregion.

282 Vgl. CENSIPAM: Uma comitiva composta pelos coordenadores da área de inteligência do Sistema de Proteção da Amazônia, unter: http://www.sipam.gov.br/es/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=222,Download:11.05. 2009.; vgl. Interview Nr.8.

194

2.4.3 Das Zwischenfazit Die Durchführungsstrukturen im Präsidialamt zeigen, dass erstens die ABIN als themenübergreifendes Intelligence-Organ in der Grenzzone einen für sie prioritären Operationsraum sieht. Obwohl die grundlegenden Fähigkeiten der Behörde als limitiert gelten, arbeitet sie intensiv mit anderen Sicherheitsbehörden auf operativer Ebene zusammen. Gleichzeitig haben die Ausführungen gezeigt, dass Polizei oder Militär intensiver in eigene Intelligence-Strukturen investiert haben. Dies mag zunächst einmal die Zusammenarbeit erleichtern. Doch existieren insbesondere mittel- bis langfristig größere Kooperationsgrenzen aufgrund der Ausrüstungsdefizite der ABIN, dem allgemein sehr negativen Image der Organisation sowie einer strukturellen Schwierigkeit des Tausches sensibler Informationen. So zeigte die DPF in den letzten Jahren verstärkt Interesse an einer Eingliederung der ABIN in ihre Organisationsstruktur, um die Unsicherheiten der interbürokratischen Zusammenarbeit zu überwinden und die informationsdienstlichen Operationspotentiale zu verbessern.283 Ob die ABIN einen dezidierteren Beitrag zur Grenzsicherheitspolitik mittelfristig leisten wird können, hängt davon ab, inwieweit sie eine Rolle als integraler, lagebildübergreifender Informationsbeschaffer und -aufbereiter erfüllen kann und ob die anderen Behörden ihre Spezialdienste weiter ausbauen werden. Das SIPAM ist in der Aufbauphase und kann künftig sicherlich die Arbeit der mit Grenzsicherungsaufgaben näher beschäftigteten Akteure unterstützen. Dabei dürfte der Mehrwert durch die zusätzlichen Informationsquellen eher auf der planerisch-strategischen Ebene liegen. Ein nachhaltiger Effekt für die operativ-taktische Ebene geht hingegen von den SIVAM-Informationserfassungssystemen der Luftwaffe aus. Die Entscheidung über einen Informationszugang obliegt hier aber nicht der FAB als Fach- und Leitungsorgan. Mit den Durchführungsorganen im Präsidialamt ist die Analyse der Behördenarchitektur im Politikfeld von Grenzkontrolle und -sicherung abgeschlossen. Im folgenden Kapitel werden die wichtigsten Erkenntnisse abschließend zusammengefasst und bewertet.

2.5

Die Zusammenfassung und Bewertung der Analyseergebnisse

Die Analyse zeigte, dass einige der Durchführungsorganisationen brasilianischer Grenzsicherheitspolitik ihre Leistungstiefe im Arbeitsfeld in den letzten

283 Vgl. Studart, Hugo: Espião contra espião.

195

Jahren verändert haben. Die Umgestaltungen in der Beteiligungsstruktur äußerten sich beispielsweise in einer geographischen Präsenz- und Operationsausweitung, einer thematischen Fokussierung, einer technologischen Modernisierung und/oder einer taktischen Neuausrichtung. Die Bundespolizei hat ihre Präsenz an ausgewählten Schlüsselzonen des illegalen Grenzverkehrs wie Flug- und Seehäfen oder auch einigen Territorialgebieten verstärkt. Darüber hinaus sollen geschaffene Spezialabteilungen innerhalb der Zentralbehörde und neue Vor-OrtPräsenzpostenstrukturen die Patrouillenfähigkeiten an den nicht-offiziellen Verlaufszonen im Nord- und Westraum verbessern und der Einsatz moderner Erfassungs- und Prüftechnologien die Aufklärungseffektivität an offiziellen Übergängen erhöhen. Das Sekretariat für öffentliche Sicherheit im Justizministerium ist bestrebt, die bestehenden Initiativen der Grenzkontrolle auf Landesebene in weiteren Bundesstaaten einzuführen und richtet mit der Nationalgarde ordnungspolizeiliche Kräfte auf Bundesebene ein, die prinzipiell für Grenzpatrouilleneinsätze geeignet sind. Die Steuer- und Zollbehörde hat ihre Kapazitäten zur Verhinderung des Warenschmuggels in einem Sonderorgan gebündelt und den Operationsraum geographisch über die offiziellen Grenzübergänge hinaus erweitert. Die militärischen Teilstreitkräfte des Heeres und der Luftwaffe haben ihre Fähigkeits- und Präsenzstrukturen insbesondere im bedingt integrierten und naturräumlich komplexen Nord- und Westraum für einen intensiveren Grenzsicherungsbeitrag ausgerichtet. Im Rahmen der Analyse wurde außerdem deutlich, dass die internen Veränderungen der Beitragstiefe bei den Sicherheitsbehörden nicht nur eine bessere autonome Aufgabenbewältigung bedeuteten, sondern gerade bei zuvor fehlenden Fähigkeiten zunächst mit einer strukturierteren Zusammenarbeit zwischen den Organen einhergehen. Auf der Realisationsebene wurden solche hybriden Strukturen zwischen Militär-, Polizei-, Steuer- und den Spezialbehörden insbesondere für die porösen Grenzverlaufszonen im Norden und Westen festgestellt, doch auch im entwickelten Süden und den Küstenzonen wird eine funktionale Trennung der Arbeitsbereiche immer öfter gelockert und zu einheitlichen Prozessen zusammengeführt, wenn beispielsweise die Behörden im Rahmen gemeinsamer Operationen raumgreifender kontrollieren. Diese multibehördlichen Kontrolloperationen an den nicht-offiziellen Grenzübergangszonen sind geographisch klar festgelegt und zeitlich begrenzt, so dass die Autonomie der Teilbürokratien gewahrt bleibt. Die Zusammenarbeit wurde dort intensiviert, wo Einzelbürokratien spezifischere Investitionen getätigt haben, die Aufgabe aber eigenständig nicht befriedigend bewältigen könnten. So verbesserten sich die Kooperationsgrundlagen zwischen Bundespolizei und Luftwaffe bei Einsätzen zur Zerstörung illegaler Flugpisten durch spezifische Planungs- und Durchführungsabteilungen auf der einen und passgenau einsetzbare Erdkampfflugzeuge 196

auf der anderen Seite. Die COREP-Abteilung des Zolls erlaubt nicht nur konzentriertere und raumgreifendere Einsätze gegen Warenschmuggel, sondern verbesserte insbesondere die Zusammenarbeit mit DPRF und DPF. Die Anpassung beziehungsweise Änderung von Beitragstiefenstrukturen impliziert aber nicht, dass die Grenzsicherheitspolitik ein strategisches Prioritärhandlungsfeld der Sicherheitsbehörden darstellt beziehungsweise die Veränderungen eine zuständige Gesamtarchitektur flächendeckend erfassen. Die Fähigkeitsorientierung der Bundespolizei liegt unabhängig der konstatierten Umgestaltungen bei der Grenzsicherung, auf einer kriminaltechnischen, zunehmend informationsdienstlich gestützten Aufklärung und Verhinderung organisierter Kriminalität. Der konkrete Bezug der Deliktfelder oder eines illegalen Handelsnetzwerkes zu einer Grenzzone spielt eine Nebenrolle und bedeutet beispielsweise nicht automatisch, dass dieser Raum dann im Rahmen des allgemeinen Grenzsicherungsauftrages permanent präventiv patrouilliert wird. Die Hauptaufgabe einer Bundesstraßenwacht ist die allgemeine Verkehrskontrolle und Ordnungssicherung auf den Bundesstraßen, wobei eine demografische und sozioökonomische Konzentration den Südosten und Süden zur strategischoperativen Kernzone machen. Sie hat daher ihren Auftrag im Rahmen der Grenzsicherung – die Kontrolle der internationalen Fernstraßenverbindungen – kaum tiefer greifend verändert. Im behördeneigenen Schwerpunktthema des transnationalen Fracht- und Kraftfahrzeugdiebstahls hat das Organ zwar im Zuge technischer Investitionen die eigenen Ermittlungsfähigkeiten gestärkt, doch beschränkt sich ein umfassenderer Beitrag weiterhin auf relativ unspezifische Unterstützungsfunktionen bei großflächigeren Kontrolloperationen der Bundespolizei oder des Heeres. Auch die Spezialeinheiten ausgewählter Länderkorporationen sind sehr kleine Abteilungen der jeweiligen Sicherheitsministerien und es besteht aufgrund der angespannten Ressourcenlage und den mannigfaltigen Herausforderungen im Bereich der öffentlichen Sicherheit im Allgemeinen kaum Spielraum für eine nachhaltige Ausweitung grenzsicherheitsspezifischer Kontingente auf Bundesstaatenebene. Die Zollbehörde konzentriert sich ausschließlich auf eine fiskalische Erfassung der ein- und ausgeführten Waren, wobei die Förderung beziehungsweise nicht unnötige Einschränkung des internationalen Handels im Gegensatz zu genuin sicherheitspolitischen Aspekten das Auftragsverständnis der Organisation prägen. Darüber hinaus wird das Zollwesen zunehmend zu einer Zusatzaufgabe in einer auf die Erhebung und Einziehung der individuellen und korporativen Steuer- und Sozialabgaben konzentrierten RFB. Die ANVISA und VIGIAGRO-Strukturen sind hinsichtlich materieller und personeller Ausstattung überschaubar, bleiben auf die Kontrolle an offiziellen Grenzübergängen beschränkt und weisen ferner gewisse Doppelstrukturen und ungenutzte Synergieeffekte untereinander, aber auch zum Zoll 197

auf. Die Kernaufgabe der Streitkräfte bleibt die klassisch militärische Landesverteidigung, welche aufgrund der Bedrohungsperzeptionen und der Ausgestaltung zu schützender Werte nicht in gleichem Maße entlang der Demarkationslinien und Grenzzonen verteilt ist und aus strategisch-taktischen Gründen auch andere Präsenz- und Materialspezifitäten erfordert als beispielsweise eine permanente und umfassende Grenzpatrouille. Noch am ehesten kann die Marine eine militärische Verteidigung maritimer Hoheitsgebiete mit einem allgemeineren Grenzsicherungsauftrag von Küsten- und Meeresgewässern verbinden. Die Konzentration auf den Schutz strategischer Seewasserwege und Meeresbodenressourcen führt ihrerseits dazu, dass die weniger relevanten Flusszonen im Westen trotz eines formalen Gesamtgewässersicherungsauftrags nicht intensiver kontrolliert werden. Dieie übergreifende Sicherung von Hafenanlagen obliet formal immer mehr der Bundespolizei, die sich aufgrund von begrenzten Ressourcen und ermittelten Brennpunkten de facto auf wenige Hochsee- und Flusshäfen fokussiert und den landesweiten wasserpolizeilichen Auftrag nicht entsprechend wahrnimmt. Bei den militärischen Organen kommt zum bestehenden Gegensatz aus militärischen und grenzsicherheitsspezifischen Arbeitsfeldern hinzu, dass sie weiterhin viele zivile Aufgaben in Brasilien übernehmen, die ebenfalls im Zielkonflikt zu Aufgaben der Grenzsicherheitspolitik stehen können. So werden Ressourcen für verschiedene Versorgungsdienste aufgewendet, die direkt oder indirekt die grenzspezifischen Beitragspotentiale einschränken. Das Intelligence-Organ des Präsidialamtes sieht zwar in der Grenzregion eine fokale Operationszone, inwieweit sie zur Funktionsfähigkeit der operativen Ebenen konstruktive Beiträge leistet, ist aufgrund der Spezialdienste der anderen Akteure und der eigenen Fähigkeitsdefizite zumindest umstritten. Schließlich wurden in der Arbeit bereits gewisse Kooperationsschwierigkeiten zwischen den Behörden ausgemacht, die an der fallspezifisch komplexen Ausgestaltung von Grenzsicherung, den wechselseitigen Fähigkeits- und Integritätszweifeln, den unterschiedlichen Arbeits- und Organisationskulturen und dem politischen Einflussungleichgewicht innerhalb der Gesamtarchitektur zu Gunsten militärischer Institutionen, insbesondere des Heeres, liegen. Diese können bei steigenden grenzsicherheitsspezifischen Investitionen der Behörden dazu führen, dass sich schnell strukturelle Schranken für die bürokratische Zusammenarbeit aufbauen und damit entweder die notwendigen Investitionen in eine Grenzsicherheitspolitik verdrängt oder aufgrund zu hoher Kooperationsunsicherheiten unnötige Doppelstrukturen innerhalb der Architektur aufgebaut werden. Zusammengefasst zeigt die vorliegende Analyse der Behördenarchitektur zur Durchführung einer Grenzsicherheitspolitik, dass es bei einigen Organisationen in Teilbereichen zu Veränderungen der Leistungstiefe gekommen ist. Gleichzeitig sind aber die Anpassungen kein flächendeckender Effekt und die 198

Koordinations- und Kooperationsfähigkeiten innerhalb der Architektur erscheinen begrenzt. Es stellt sich daher abschließend die Frage, wie eigentlich die Politik eingreifen könnte, um die Organisation der Grenzsicherheitspolitik so nachhaltig zu gestalten, dass ein relativ flexibler, aber auch stabiler Wirkungsverbund gewährleistet ist. Ausgehend von den Analyseergebnissen zur grenzsicherheitspolitischen Behördenarchitektur werden die politischen Organisationsoptionen erörtert.

3.

Die Handlungsoptionen der politischen Führung

Im Rahmen der Abschlussdiskussion wird die forschungspraktische Trennung einer politischen und einer bürokratischen Ebene dahingehend aufgelöst, dass die Untersuchungsergebnisse als handlungsleitende Hilfsindikatoren für die Erfüllung eines politischen Führungs- und Organisationsauftrages genutzt werden. Dabei gilt vereinfacht, dass die An- und Neuordnung der staatlichen Sicherheitsbehördenarchitektur der politischen Leitung vorbehalten ist: Der Staats- und Regierungschef steht dem „Konzern“ Exekutive vor und versucht diesen relativ effizient zu organisieren. Bei der „Konzernperspektive“, prinzipiell prägend für das PublicManagement-Forschungsprogramm, stellt sich der staatliche Verwaltungsapparat als eine nach bestimmten Sparten unterteilte und spezialisierte Gesamtorganisation dar, an deren Entscheidungsspitze die entsprechend des politischen Systems gestaltete Regierungs- und Staatsführung steht. Die demokratisch bestimmte und kontrollierte Regierungsspitze führt das Gesamtkonstrukt über die Vorgabe strategischer Ziele, der Zuordnung budgetärer Ressourcen und die Verteilung von Kompetenzen und Verantwortlichkeiten an die Teildivisionen.284 Die Ausgestaltung dieser drei Hauptsäulen des politischen Organisationsauftra-

284 Diese Argumentation ist eine Abwandlung der in der Forschung vorherrschenden Sicht einer strikten Trennung zwischen politischer und bürokratischer Ebene, um Letztere vor willkürlichen Eingriffen zu schützen. Diese Sichtweise vergisst aber, dass letztlich nur die politische Letztentscheidungsinstanz, hier vereinfacht der Staats- und Regierungschef, eine existierende Zuständigkeitsarchitektur mehrerer Ministerien und Behörden in einem Politikfeld kalibrieren und neu ausrichten kann, da den Behörden keine Möglichkeit zur autonomen Kompetenzerweiterung gegeben sind. Eine größere Veränderung in der Leistungstiefe von Behörden ist somit immer politisch gedultet, genehmigt oder veranlasst, was insbesondere für die primär dem Staat direkt unterstellten sicherheitspolitischen Eingriffsorgane gilt. Damit kann auch nur die politische Leitung beispielsweise eine Doppelstrukturenanfälligkeit der Divisionalorganisation mildern. Für eine Sichtweise des Public Managements, vgl. Thom / Ritz: Public Management, S. 241-245.

199

ges im weiten Sinne sollte als einheitlicher, wechselseitig abgestimmter und nicht hintereinander ablaufender Prozess verstanden werden. Die Gestaltung des Ministerial- und Bürokratieapparates durch die Bildung und Anordnung von Teilsparten bezeichnet den Organisationsauftrag sensu stricto, der ausgehend von den Untersuchungsergebnissen an dieser Stelle fokussiert erörtert wird. Ein Regierungs- und Staatschef kann die Behördenstruktur in einem Politikfeld relativ dezentral und durch wenig direkte Eingriffsmöglichkeiten organisieren. Ein gesamter Aufgabenprozess wird dann von verschiedenen Ministerien und den ihnen nachgeordneten Behörden durchgeführt und die etwaige Abstimmung erfolgt primär zwischen den verschiedenen Teildivisionen. Die dezentrale Organisation generiert für die politische Führung bei bestimmten Aufgaben gewisse Vorteile. Der bereits angesprochene Aufsatz der Institutionenökonomen Luis Garicano und Richard A. Posner empfiehlt dem Präsidenten der USA, den Arbeitsschritt der Analyse im Politikfeld Intelligence nicht zu stark bei einem Organ zu bündeln, denn die mehrbehördliche Grundanordnung führt zu verschiedenen Informations- und Wissensquellen, auf die eine politische Entscheidung zurückgreifen kann. Dass eine dezentrale Struktur aber nicht immer zielführend und effizient ist, da mitunter notwendige Eingriffs- und Steuerungspotentiale fehlen, zeigen die Autoren am Beispiel des Informationssammlungsauftrags zur Terrorabwehr. Diese Aufgabe würde in einer relativ stark hierarchischen Organisationsgestaltung am effektivsten abgewickelt.285 Die Bündelung des Arbeitsauftrags beziehungsweise der nötigen Kompetenzen in einer einzigen Organisation impliziert für den Präsidenten zudem einen direkteren und kürzeren Instanzenzug, insbesondere dann, wenn beispielsweise eine Leitung im Ministerrang der obersten politischen Führungsebene direkt Bericht erstattet.286 Im Sinne der Transaktionskostenökonomik ist dies ein Hierarchisierungs- beziehungsweise Zentralisierungsschritt, der auch bei den Entscheidungen zur internen Aufbauorganisation bei hohen Transaktionskosten für den Präsidenten erfolgen sollte. Im Folgenden sollen die aus der Untersuchung bekannten Entwicklungen zur Leistungstiefenstruktur aufgegriffen werden, um den Organisationsauftrag der politischen Führung anzuleiten. Die bestehende Tauschkostenstruktur innerhalb der Architektur bildet damit eine wichtige Informationsquelle für die Entscheidung über die relativ effizienteste Organisation eines Politikfeldes, wobei nochmals betont sei, dass diese in der Realität mit der strategischen Zielsetzung 285 Vgl. Posner/ Garicano: Intelligence Failures: An Organizational Economics Perspective, in: The Journal of Economic Perspectives, Jg. 19 Nr. 4, S. 153-167. 286 Vgl. Wise, Charles R.: Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management what’s missing?, in: Public Administration Review, May/June 2006, S. 302-318, S. 308-310.

200

und den abrufbaren beziehungsweise verfügbaren Potentialen abgeglichen sein muss. Im Fallbeispiel wurde klar, dass erstens grenzsicherungsspezifische Investitionen nicht flächendeckend und gleichmäßig seitens der Teilbürokratien getätigt wurden und zweitens sich bereits jetzt strukturelle Kooperationsgrenzen zwischen den Akteuren abzeichnen. Der brasilianische Präsident hat nun prinzipiell zwei Möglichkeiten, die organisatorische Effizienz des Wirkungsverbundes zu erhöhen. Erstens könnte er durch einen Neuzuschnitt der Kompetenzund Verantwortungsbereiche der Behörden die Teilarbeitsfelder und Zuständigkeiten klarer voneinander abgrenzen, um damit den interorganisatorischen Koordinierungsbedarf zu reduzieren und Anreize bei den Einzelbürokratien zu schaffen, stärker in spezialisierte Anforderungen der Grenzsicherung zu investieren, ohne dabei auf Vorteile von mehrbehördlichen Strukturen verzichten zu müssen. Die zweite Möglichkeit wäre ein tief greifender Einschnitt in die Gesamtsicherheitsarchitektur, um die derzeit auf verschiedene Organisationen verteilten Kompetenz- und Verantwortungsbereiche in ein eigenständiges Ministerium mit spezialisierten Behörden zusammenzuführen. Im Rahmen der ersten Lösung würde die zahlenmäßig relativ kleine Bundespolizei der Aufgabe einer umfassenden Grenzpatrouillierung entbunden. Sie hätte nur mehr die offiziellen Ein- und Ausreisepunkte wie territoriale Grenzübergänge, internationale Flughäfen und die Fluss- und Hochseehäfen zu kontrollieren und administrative Aufgaben im Einwanderungswesen zu übernehmen. Die Bundespolizei bräuchte dann keine Vor- oder Grenzsonderposten sowie Spezialmaterial und Personal für Patrouillenzwecke unterhalten, sondern die „faixa“-Präsenzen dienten ausschließlich zur Erfüllung der kriminalpolizeilichen Aufgaben und der Kontrolle offizieller Grenzpunkte. Die DPRF wäre über die Fernstraßensicherungsfunktion weiterhin nur temporär unterstützend an der Grenzkontrolle beteiligt. Darüber hinaus wären die COREP-Strukturen des Zolls für die Aufdeckung und Verhinderung von Warenschmuggel an allen offiziellen Grenzübergängen zuständig, während die COANA die rein administrativen Aspekte des Zollverfahrens abwickelt. Unterstützt würde das fiskalische Kontrollorgan von der ab sofort übergreifend für Seuchenfragen zuständigen, fusionierten ANVISA-VIGIAGRO-Behörde. Des Weiteren wäre der IBAMA seiner speziellen Kontrollaufgaben enthoben, die an den offiziellen Grenzübergängen dem Zoll übertragen werden sollten. Die Kontrolle der offiziellen Grenzübergangszonen wäre auf drei Kernorgane reduziert, wobei die drei beteiligten Ministerien einen gemeinsamen, abgestimmten Strategieplan ausarbeiten und die Einzelbehörden alle technologischen Möglichkeiten zur verbesserten Prozessabwicklung – beispielsweise über gemeinsam angeschaffte und unterhaltene Hochleistungsscanner oder integrierte Datenbanknetze – ausschöpfen sollten. 201

Durch eine Trennung der Funktionsräume – Grenzübergangskontrolle und Grenzverlaufsüberwachung – wäre zudem die für die Fiskal- und Polizeiorgane hohe Material- und Personalspezifität gemildert. Gerade die Investitionen in eine raumgreifendere Grenzpatrouille sind für sie sehr wenig flexibel und alternativ verwendbar, da sie in Anbetracht eines breiten Funktionskataloges bereits strukturell unterbesetzt sind und vor allem ihre Hauptarbeitsgebiete die urbanisierten Küstengebiete darstellen. Die allgemeine Patrouillen- und Kontrollfunktion für eine „Grüne“, aber auch „Blaue“ Grenze würde ausschließlich den Streitkräften übertragen. Ausgestattet mit polizei- und zollspezifischen Grundkompetenzen sollten die Teilstreitkräfte eine integrierte Sondereinheit bilden, die sich ausschließlich der permanenten Patrouille nicht-offizieller Übergangszonen zu Land, Wasser und in der Luft widmet. Die Marine müsste als umfassende Küstenwache und Wasserschutzpolizei die Hafenmeistereien zu einer effektiven Kontrolleinheit teilumrüsten. Das Heer würde seine aktuellen Einheiten zur Herstellung der öffentlichen Sicherheit ausschließlich auf eine Grenzkontrollaufgabe ausrichten und die Luftwaffe ihre speziellen Flug- und Hubschraubergeschwader in diese Sondereinheit überführen. Die bestehenden Präsenzstrukturen in oder nahe der Grenzzone sollten dabei weiterhin für militärische, verteidigungspolitische Zwecke genutzt werden. Die bestehenden und geplanten Landespolizeisonderstrukturen und die Nationalgardekapazitäten würden nicht mehr zu Kontrollund Streifzügen hinzugezogen, sondern die bis dato wahrgenommene Ordnungsfunktion des Heeres in Städten und bei Landkonflikten vollständig übernehmen. Darüber hinaus könnte das Grenzpatrouillenorgan im Rahmen des Seuchen- und Katastrophenmanagements als eine Art Frühwarnstruktur in der Grenzzone fungieren und sich eng mit den weiteren Bundes-, Landes- und Kommunalkrisenreaktionsstrukturen abstimmen. Die militärische Sondereinheit sollte dem Verteidigungsministerium direkt zugeordnet sein, um die Probleme einer dezentralen Koordination zwischen den Teilstreitkräften zu vermeiden. Des Weiteren müsste die Aufgabe nicht zwangsläufig über eine verdichtete Präsenzordnung entlang der unbefestigten Grenzverläufe erledigt werden, sondern primär durch präventive, technische moderne Aufklärungsinstrumente und -vorgänge, die die Kosten der illegalen Grenzbewegung strukturell erhöhen. Die ABIN würde ihre Funktion der informationsdienstlichen Generalistenbehörde behalten und im Grenzbereich versuchen Lagebilder so zu erarbeiten, dass diese den militärischen, polizeilichen und finanzpolitischen Organen für die Konzipierung ihrer jeweiligen Arbeitsbereiche dienlich wären. Ferner muss die Frage der Gebäudesicherung an den internationalen Flugund Hochseehäfen geklärt werden. Diese könnte den Eigentümergesellschaften übertragen werden und sowohl durch eigene als auch private Sicherheitsdienste 202

erfolgen. Diese Sicherheitsstrukturen wären einerseits mit dem Aufgabenbereich der Grenzkontrollorgane und andererseits für größere Krisenreaktionsstrukturen mit weiteren Katastrophen- und Zivilschutzorganen abzustimmen. Im Falle der Hochseehäfen würde die Rolle der Marine und der Bundespolizei reduziert und die der Betreibergesellschaften aufgewertet. Sie würde damit der bestehenden Form der Flughafensicherheit angeglichen, wobei CONPORTOS und CESPORTOS aufzulösen respektive als politisch koordinierende Stellen völlig neu zu ordnen wären. Durch die klarere Anordnung könnten die Teilbehörden umfassender in spezialisierte Fähigkeiten investieren und schneller auf Veränderungen im eigenen Arbeitsumfeld reagieren. Dabei würden etwaige Anpassungen weniger ein Gesamtfeld der Grenzsicherheit tangieren, sondern entweder vornehmlich den Kontroll- oder den Patrouillenbereich betreffen. Hinzu käme, dass die Anzahl potentieller Kooperationspartner innerhalb eines funktional entzerrten Politikfeldes auf ein handhabbares Maß reduziert wäre. Nichtsdestotrotz würden mit der Beibehaltung einer grundsätzlich mehrbehördlichen, über mehrere Ministerien verteilten Kompetenzstruktur die damit verbundenen potentiellen Negativeffekte weiter existieren. So kann es in dieser Konstellation auf der politischen Führungsebene zu relativ hohen Abstimmungs- und Koordinationskosten bei gleichzeitig beschränkten Implementierungs- und Steuerungsfähigkeiten kommen. Die Bildung und insbesondere Umsetzung einer grenzsicherheitspolitischen Gesamtstrategie bleibt daher relativ schwierig. Die negativen Effekte eines intrabürokratischen Abwägungsprozesses auf die Grenzsicherheitspolitik wären ebenfalls nicht ausgeräumt. So könnten zum Beispiel die Streitkräfte aus Sorge vor Fähigkeitseinbußen im militärischen Bereich die Grenzsicherungseinheit nicht gebührend ausrüsten. Des Weiteren könnten sich weiterhin unnötige Doppelstrukturen etablieren beziehungsweise die Verbundund Synergiepotentiale zwischen den Teilarbeitsbereichen einer Grenzsicherheitspolitik ungenutzt bleiben. Damit wären die beschriebenen Kooperationsgrenzen zwischen den Bürokratien im Fallbeispiel nur verschoben und nicht weitestgehend ausgeräumt worden. Erstens müssten sich bei diesem Reformvorschlag trotz der Trennung von Arbeitsfeldern im Kontrollbereich weiterhin formal unabhängige Organe eng abstimmen und zweitens dürfte eine Differenzierung zwischen dem offiziellen und dem nicht-offiziellen Grenzraum bei den dynamischen Umfeldfaktoren nicht lange aufrechtzuhalten sein beziehungsweise deren Festlegung zwischen den Zuständigkeiten umstritten, so dass aufgrund stetiger Handlungsraumveränderungen keine Investitionssicherheit für die Ministerien und Behörden gewährleistet wäre. Der moderaten Kompetenzneuordnung stünde die Möglichkeit der umfassenden behördlichen Re-Konfiguration des Politikfeldes gegenüber. Verschiedene Teilbehörden einer Grenzsicherungsarchitektur werden zusammen mit den 203

notwendigen Kapazitäten aus ihren Mutterbehörden herausgetrennt und in ein eigenes Ministerium der Grenzkontrolle und -überwachung als spezialisierte Durchgriffsorgane überführt. Die Bundespolizei würde die Abteilungen für Grenzoperationen sowie die für Aufenthalt und Einwanderung abtreten. In der Grenzzone unterhielte die Bundespolizei dann lediglich Büros und Dienststellen für den allgemeinen kriminalpolizeilichen Aufgabenbereich. Die beiden herausgenommenen Teilabteilungen würden aber in einem neuen Ministerium organisatorisch getrennt. Die COESF-Strukturen wären Bestandteil einer umfassenden Grenzkontroll- und patrouillenorganisation, der die Sicherung der internationalen Fernstraßenabschnitte innerhalb der „faixa“ und der Flughafenanlagen unterstellt würde. Aus dem Behördenbereich des Justizministeriums würden daher auch Teile der Bundesstraßenwacht in diese Organisation überführt. Den größten Anteil am neuen Patrouillen- und Schutzorgan würden spezifische Kapazitäten des Heeres und der Luftwaffe wie Grenzbataillone und spezialisierte Flugstaffeln mit entsprechenden Gerätschaften ausmachen. Die Luftraumkontrolle wäre auf Aspekte der illegalen Nutzung der Grenzzone, beispielsweise zum Schmuggel, konzentriert, während militärische Aufklärung und Abwehr sowie generelle Verkehrskontrolle bei der Luftwaffe verbleiben würden. Im Rahmen eines spezifischen Seuchen- und Katastrophenschutzes wäre das Organ wiederum ein Frühindikator für Entwicklungen und Tendenzen entlang von unbefestigten Grenzen, wobei auch hier eine enge Abstimmung mit den eigentlichen Einsatz- und Reaktionskräften der Bundes-, Landes- und Kommunalebenen zu erfolgen hätte. Mit dem Modell der Ausgliederung entspräche man einerseits dem Anspruch der Streitkräfte eine flexible und moderne Einsatzarmee aufzubauen und andererseits würde die Kompetenzfokussierung der Bundespolizei auf die Aufklärung und Verhinderung organisierter Kriminalitätsstrukturen institutionell unterstützt. Die CPGI-Abteilung würde mit den relevanten Aufgabenbereichen der ANVISA, dem VIGIAGRO, dem IBAMA, der COANA und dem COREP zu einer umfassenden Schmuggel- und Zollpolizei verschmolzen, die an allen offiziellen Übergängen die Kontrollen durchführt und zusätzlich Zoll-, Schmuggel-, Produktpiraterie- und Einwanderungsfragen im Landesinneren abwickeln könnte. Die Steuerbehörde selbst wäre weiterhin im Finanzministerium angesiedelt und ausschließlich für Steuer-, Sozialabgaben- und Finanzkontrollwesen, nicht mehr aber für Zollfragen zuständig. Um verschiedene transnationale Deliktfelder wie Fracht- und Fahrzeugraub, Drogenschmuggel, illegaler Chemikalienhandel und Umweltkriminalität effizient unterbinden zu können, müssten weitere Fähigkeiten aus Teilreferaten der Bundespolizei, zum Beispiel die Spezialstelle zur Chemikalienkontrolle, in diese Einwanderungs- und Zollbehörde integriert werden. Aus den verschiedenen wasserpolizeilichen Strukturen, den Hafensicher204

heitsdiensten, den Hafenmeistereien sowie den seeverkehrs- und patrouillenspezifischen Aufgaben der Marine würde eine umfassende nationale Küsten-, Gewässer- und Hafenanlagenschutzbehörde kreiert und dem Grenzschutzministerium unterstellt. Das Aufgabenprofil beinhaltet den Schutz der Hafenanlagen, die umfassende Kontrolle von Wasserfahrzeugen, den Schutz der maritimen Gebiete bis zur Anschlusszone, die Schiffsverkehrsregulierung und die Patrouillierung der grenznahen Flussläufe. Die Marine wäre weiter für den militärischen Schutz der Hoheitsgewässer zuständig, während die Luftwaffe einen Teil der maritimen Rettungs- und Patrouillenkapazitäten an dieses Organ abtreten müsste. Eine letzte Spezialbehörde im Grenzsicherungsministerium wäre ein fokussiertes Intelligence-Organ, indem die ABIN, ergänzt durch einige informationsdienstliche Kapazitäten aus den anderen Bürokratien, aufgehen würden. Diese Behörde könnte zudem als ein strategisches Koordinierungs- und Planungsorgan zum Schutz kritischer, international angebundener Infrastrukturen fungieren, dass die involvierten Akteure der Bundes-, Landes- und Kommunalebene sowie die profit- und nicht-profitorientierten Organisationen im Rahmen eines ganzheitlichen Krisenmanagements netzwerkartig verknüpft. Die spezialisierten Teilbehörden unterstehen politisch dem Grenzschutzministerium, das die übergreifende strategische Leitlinie erarbeitet, implementiert und koordiniert. Darüber hinaus stimmt das Ministerium eine umfassende Grenzsicherheitspolitik mit den anderen Akteuren und Plänen aus den Ministerien der Verteidigung, dem Äußeren, der Justiz, der Finanzen, der Integration, dem Außenhandel sowie den weiteren Verwaltungsebenen ab. Bei einer Hierarchisierung wäre ein interbürokratischer Koordinationsaufwand über die Ministerialkompetenzräume hinweg reduziert. Die Spezialisierung der Einzelorgane und Arbeitsgebiete könnte intensiviert und Doppelstrukturen im Bereich Informationsgewinnung und Behördenpräsenz minimiert werden. Darüber hinaus wäre eine spezifische Grenzsicherheitsstrategie sowohl einfacher zu erarbeiten als auch zu implementieren sowie deren Umsetzung durch eine ministeriale Stabsstelle leichter zu kontrollieren und zu evaluieren. Nichtsdestotrotz existieren auch bei diesem Vorschlag Ineffizienzpotentiale. So generiert die Funktionalisierung Bürokratisierungsmehrausgaben durch die Schaffung eines neuen Ministeriums und der Durchführungseinheiten. Hinzu kommt, dass im Rahmen eines Fusionsprozesses verschiedenste Organisationsund Berufskulturen aufeinander stoßen, deren Zusammenführung sich als ausgesprochen kostenintensiv und schwierig gestalten dürfte. Da aufgrund der strukturell begrenzten Ressourcen im Politikfeld Sicherheit die betroffenen Ministerien und Bürokratien eine umfassende Ausgliederung von materiellen Kapazitäten grundsätzlich versuchen werden zu verhindern, wäre eine solche Reform nur durch eine nachhaltige Etatausweitung im gesamten Politikfeld zu bewältigen. 205

In einer mittel- bis langfristigen Betrachtung könnte die Integration des Politikfeldes womöglich Abschottungstendenzen und gravierende Zielkonflikte mit anderen Bereichen der Außen-, Sicherheits- oder Wirtschaftspolitik hervorbringen. Eine politische Führung hätte zwar durch die unmittelbarere Instanzenstruktur und klare Verantwortung die Möglichkeit eine Grenzsicherungspolitik direkter zu steuern und mit der nationalen Sicherheitsstrategie abzugleichen, gleichzeitig reduziert sich durch die Ministerialbündelung die Diversität der Erfahrungs- und Wissensquellen über die grenzsicherheitspolitischen Herausforderungen. Gerade wenn die informationsdienstlichen Instrumente zu stark gebündelt werden, fehlt es den politischen Entscheidungen möglicherweise an der notwendigen Breite der Lageeinschätzung, um effektive Handlungs- und Reaktionslinien zeichnen zu können. Zusammengefasst wären beide grundsätzlich realistische, auf den erkannten Organisationsdefiziten innerhalb der Gesamtarchitektur anknüpfende Alternativen, wobei sie jeweils mit bestimmten Schwächen und genuinen Ineffizienzgefahren behaftet sind. Aus heutiger Sicht sollte die erste Lösung angestrebt werden, da die zweite Möglichkeit einen zu massiven Hierarchisierungsund Bürokratisierungsschritt impliziert und kurzfristig mit hohen zusätzlichen Auf- und Ausrüstungskosten verbunden wäre, die nicht mit einer aktuell feststellbaren Transaktionskostenhöhe innerhalb der Gesamtarchitektur korrespondieren. Dabei handelt es sich lediglich um eine Tendenz, denn die organisatorischen Veränderungsoptionen müssen im Rahmen einer größeren Machbarkeitsstudie mit den strategischen Zielen, den budgetären Möglichkeiten, den auftretenden Reformkosten sowie den Auswirkungen auf eine operative Ebene in Bezug gesetzt werden. Dies ist aber für Brasilien derzeit kaum möglich, denn die politische Ebene hat weder die anzustrebenden Ziele einer Grenzsicherheitspolitik formuliert noch quantitative und qualitative Finanzierungsgrundlagen für das Politikfeld konkreter bestimmt. Die Aufgabe des Organisierens sensu lato wird strukturell erschwert, da weder die Behörden noch die Wissenschaft bis dato umfassend die Effektivität verschiedener Grenzsicherungstaktiken verglichen, die Wirkungen der Grenzsicherung auf andere politische Bereiche und Interessen erhoben, die verschiedenen sicherheitsorientierten Reaktions- und Präventionspotentiale des Landes erörtert und/oder die Beitragspotentiale einer Zivilgesellschaft diskutiert haben, so dass die zuständige politische Leitung nur eingeschränkt auf einen entscheidungsunterstützenden Wissensstock zurückgreifen kann. Die Grenzsicherheitspolitik ist in Brasilien ein politikpraktisch und wissenschaftlich unbestelltes Feld, wobei die vorliegende Arbeit analytischmethodische Anstöße gibt, wie zentrale Entscheidungsparameter für Organisationsfragen erhoben werden könnten und dabei zeigt, dass Südamerikas größter Staat neue Wege der Behördenanordnung im Politikfeld beschreiten sollte. 206

IV. Das Fazit

Die Dissertation hatte konkret zwei prioritäre Ziele. Erstens sollte die Ausgestaltung und die Entwicklung der brasilianischen Behördenstruktur im Politikfeld Grenzsicherheit umfassend dargestellt und analysiert werden. Das zweite Erkenntnisziel war die bisher empirisch eher unternehmensfokussierte Transaktionskostenökonomik von Oliver E. Williamson für die Untersuchung der staatlichen Behördenarchitektur in einem bestimmten Politikfeld anzuwenden und damit deren Erklärungspotentiale zu relativ effizienten und effektiven Abwicklungsstrukturen auch für einen politischen Organisationsauftrag nutzbar zu machen. Die Ergebnisse der Arbeit zur brasilianischen Behördenstruktur, wurden ausführlich in den beiden letzten Kapiteln des analytischen Teils der Arbeit dargestellt und erörtert. Die Analyse der Durchführungsbehördenarchitektur im Politikfeld Grenzsicherheit zeigte, dass ausgehend von einer komplexen und dynamischen Umfeldstruktur einige Teilbürokratien die Ausgestaltung ihrer Beitragsstrukturen neu gestaltet haben. Die beobachteten spezifischeren Investitionen in Faktoren wie geographische Präsenz, technische Fähigkeiten oder operativ-taktisches Vorgehen erhöhen dabei nicht nur das autonome Handlungspotential, sondern ermöglichen gerade bei zuvor unterdurchschnittlicher Aufgabenerledigung über begrenzte Kooperationsbeziehungen mit anderen Behörden eine relativ effizientere Auftragserfüllung. Obwohl sich das Gros der Kooperationen noch im Anfangsstadium befindet, die jeweilig eingebrachten Faktorspezifitätsniveaus noch beherrschbar erscheinen, zeigen sich bereits Grenzen der interbürokratischen Zusammenarbeit, die neben dem komplexen Umfeld auch auf unterschiedliche, historisch gewachsene Bürokratiekulturen und ungleiche politische Einflussmöglichkeiten zurückzuführen sind. Darüber hinaus offenbarte die Untersuchung, dass die Veränderungen innerhalb der Gesamtarchitektur, aber auch in Einzelbehörden nicht flächendeckend oder gleichförmig hin zu mehr Engagement gerichtet sind. Die Arbeit skizzierte daher zwei politische Handlungsoptionen, um die Behördenarchitektur hinsichtlich eines Wirkungsverbundes der Grenzsicherung effizienter auszutarieren. Ausgehend von den Erkenntnissen der transaktionskostenökonomischen Analyse könnte die Politik einerseits durch eindeutigere A. Adam, Die Organisation der brasilianischen Grenzsicherheitspolitik, DOI 10.1007/978-3-531-92809-8_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Kompetenzzuordnungen und einer Reduktion der involvierten Teilbürokratien die Priorisierungs- und Koordinationsschwächen in der bestehenden Architektur überwinden. Da aber möglicherweise die Funktionsdefizite der bestehenden Dezentralität nur verzögert würden, könnte die politische Führung andererseits die verschiedenen Aufgaben der Grenzsicherung in neuen Sonderorganisationen zusammenführen und funktional gebündelt einem eigenen Ministerium unterstellen. Die Einschätzung der Umsetzbarkeit der Re-Organisationsvorschläge ist aber gerade für das Fallbeispiel Brasilien problematisch, denn die für eine ganzheitliche Organisationsentscheidung wichtigen strategischen und budgetär klar fokussierten Orientierungslinien seitens der Politik sind nicht vorhanden, was vor allem auch daran liegt, dass bei Parteien, Bürokratie und Wissenschaft die Erkenntnisse zu Strategie-, Ressourcen- und Strukturfragen im Politikfeld Sicherheit nicht ausgereift sind. Da die vorliegende Analyse nur einen kleinen Ausschnitt des Organisationsauftrags tiefer eruiert, wäre sie zur Einschätzung der Effizienz- und Effektivitätswirkungen der Reformoptionen auf die breite Kenntnispalette angewiesen. Nichtsdestotrotz zeigte sich, dass die Transaktionskostenökonomik ein organisationstheoretischer Ansatz ist, mit dem auch Anordnungs- und Abgleichsfragen innerhalb einer staatlichen, politikfeldspezifischen Behördenarchitektur eruiert werden können. Der vorliegende Erkundungsfall verdeutlicht, dass trotz der aus der Empirie bekannten Schwierigkeiten, die Spezifität eines Faktors, den Grad an Unsicherheit oder die Transaktionshäufigkeit eindeutig festzustellen, die Transaktionskosten für die Leistungstiefenstruktur von Sicherheitsbehörden und die Herausbildung von interbürokratischen Kooperationsbeziehungen von Bedeutung sind. Eine transaktionskostenökonomische Analyse der sicherheitspolitischen Behördenarchitektur könnte somit eine politische Ebene bei der Organisation eines relativ effizienten Gesamtverbundes anleiten. Der politische Entscheidungsträger sollte bei etwaigen Architekturreformen versuchen, die einzelnen Leistungstiefenstrukturen der Teilbürokratien im Politikfeld zu ermitteln und die daraus gewonnen Erkenntnisse für einen umfassenden und zielorientierten Organisationsprozess aufgreifen. Die Funktion und Rolle von Transaktionskosten bei der Herstellung und Stabilisierung eines Wirkungsverbundes muss im Rahmen weiterer Forschungsarbeiten aber noch tiefer eruiert werden. Dabei geht es wissenschaftlich darum, die Nutzenpotentiale für eine Organisationsforschung im sicherheitspolitischen Bereich gänzlich zu realisieren. Demgegenüber könnte aus politikberatender Sicht der Zweck des Ansatzes nicht nur darin liegen, die Bedeutung und Rolle der Aufbaufrage zu verdeutlichen, sondern dazu beitragen, dass der Organisationsauftrag mit den anderen zentralen Variablen der strategischen Orientierung und operativen Handlungsfähigkeit zu einem konsistenten Politikführungs- und -leitungskonzept verbunden wird. 208

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