Handbuch Europarecht Band 5
Wirkungen und Rechtsschutz
Walter Frenz
Handbuch Europarecht Band 5
Wirkungen und Rechtsschutz
1C
Professor Dr. jur. Walter Frenz Maître en Droit Public RWTH Aachen Wüllnerstraße 2 52062 Aachen
[email protected] www.rwth-aachen.de/bur
ISBN 978-3-540-31118-8 e-ISBN 978-3-540-31119-5 DOI 10.1007/978-3-540-31119-5 Springer Heidelberg Dordrecht London New York Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2010 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Einbandentwurf: WMXDesign GmbH, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem Papier Springer ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media (www.springer.com)
Für Edelgard, Hannah und Christian
Vorwort
Band 5 des Handbuchs zum Europarecht steht stark unter dem Einfluss des am 1.12.2009 in Kraft getretenen Vertrages von Lissabon und des dazu ergangenen Urteils des BVerfG vom 30.6.2009. Die Darstellung erfolgt bereits auf der Basis des neuen Vertragstextes, der einige wichtige Änderungen brachte. Das gilt sowohl für die Handlungsformen als auch für den Rechtsschutz. Wie sind die neu aufgenommenen adressatenunabhängigen Beschlüsse einzuordnen? In welchem Verhältnis stehen dazu die bisherigen „atypischen“ Rechtsakte, Mitteilungen, Leitlinien und innerdienstlichen Richtlinien? Für diese Handlungsformen stellt sich unabhängig davon immer wieder die Frage der Bindungswirkung. Die Individualnichtigkeitsklage ist nunmehr handlungsformunabhängig formuliert und setzt bei Handlungen mit Verordnungscharakter nur noch eine unmittelbare, aber keine individuelle Betroffenheit mehr voraus. Im Übrigen ergeben sich fortlaufend rechtsprechungsbedingte Akzentuierungen für sämtliche Verfahren vor dem Gerichtshof der EU, so zur Kontrolldichte (Urteile zum Fremdbesitzerverbot von Apotheken, aber auch zum Wettbewerbsrecht zumal vor dem Hintergrund des more economic approach) und zu Vermutungswirkungen (Urteil T-Mobile Netherlands). Tiefgreifende Wirkungen sind im Lissabon-Urteil des BVerfG angelegt. Welche Konsequenzen ergeben sich daraus für die Verwaltungspraxis sowie für Kontrollmöglichkeiten vor dem BVerfG (Ultra-vires- und Identitätskontrolle) konkret? Kann dieses sogar Urteile des EuGH „kassieren“ (z.B. das vielumstrittene Urteil Mangold), oder muss es umgekehrt selbst dem EuGH vorlegen? Wie steht der EuGH dazu, wie aber auch das GG? Ist die Fortentwicklung des Europarechts damit ausgeschlossen („Endstation Lissabon“)? Diese Verzahnung von nationalem und Unionsrecht ist eine der zentralen Fragen der Wirkungen von Unionsrecht sowie des Rechtsschutzes dagegen. Das gilt nicht nur für die Verwaltungsbehörden und -gerichte, sondern auch für die Zivilgerichte (BGH-Urteil Quelle) und selbst die Strafgerichte. Dabei geht es namentlich um die Identifikation subjektiver Rechte (etwa auf Luftreinhaltung, Fall Janecek) und die Wirkungen von Richtlinien: für die Interpretation nationalen Rechts (richtlinienkonforme Auslegung bzw. gar Rechtsfortbildung), die unmittelbare Wirkung, die Vorwirkung vor Ablauf der Umsetzungsfrist (z.B. bei der neuen Abfallrahmenrichtlinie) etc. Diese Fragestellungen und Entwicklungen wurden bis August 2009, teilweise auch darüber hinaus, umfassend eingearbeitet. Dabei wurde zwar schon der Rechtszustand nach dem Vertrag von Lissabon zugrunde gelegt, aber auch die bisherige Rechtslage beschrieben, insbesondere soweit sie noch Altfälle betrifft. Band 5 dieses Handbuchs rundet damit die bisher erschienenen Bände zu den
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Vorwort
Grundfreiheiten (Band 1), zum Kartellrecht (Band 2), zum Beihilfe- und Vergaberecht (Band 3) sowie zu den Grundrechten (Band 4) ab. Da in diesen Bänden ebenfalls der durch eine Vertragsrevision absehbare Rechtszustand behandelt ist, liegt damit für die grundlegenden und wirtschaftsrelevanten Fragen eine aktuelle Gesamtdarstellung des primären Europarechts vor. Band 6 wird die einzelnen Unionspolitiken und Zuständigkeiten der Unionsorgane darstellen. Das Erscheinen von Band 5 ein gutes Jahr nach dem sehr ausführlichen Band zu den europäischen Grundrechten wäre ohne die sehr engagierte und sachkundige Mitwirkung meiner derzeitigen und ehemaligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht möglich gewesen. Hierfür danke ich Erika Casimir-van den Broek, AnnaMaria Distelrath, Christian Ehlenz, Sibylle Féaux de Lacroix, Katrin Fritz, Vera Götzkes, Anna-Miriam Kane, Dr. jur. Andrea Kühl, Kristina Wimmers M.A. sowie Hendrik J. C. Wübbenhorst sehr herzlich. Einen zusätzlichen Impuls erhielt dieser Band durch unsere Beteiligung an der Exzellenzinitiative im Projekthaus HumTec (Human Technology) der RWTH Aachen, Teilprojekt Law & Technology, Arbeitsfeld „Unsicherheiten im Recht“. Dr. jur. Brigitte Reschke vom Springer-Verlag begleitete die Arbeiten wie auch bei den vorherigen Bänden mit großer Anteilnahme. Nicht zu unterschätzen ist die formale Gestaltung, Überwachung und Koordinierung des Manuskripts in seinen verschiedenen Entstehungsphasen. Insoweit danke ich sehr herzlich Ellen Rennen M.A. sowie den studentischen Hilfskräften Lisa Bähr, Alina Piwowarski und Sara Vogelsang. Auch zu diesem Band würde ich mich über Rückmeldungen sehr freuen, und zwar an: Univ.-Prof. Dr. Walter Frenz RWTH Aachen Wüllnerstr. 2 52062 Aachen 0241/8096591 e-mail:
[email protected] Aachen, den 3. November 2009 (Tag der Ratifikation des Vertrages von Lissabon durch den letzten EU-Staat)
Walter Frenz
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis........................................................................XV Abkürzungsverzeichnis......................................................... LXXXI Teil I Rechtswirkungen...................................................................1 Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung.................................................... 3 §1 §2 §3
Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung........................................ 3 Verhältnis zum Völkerrecht ..................................................................... 15 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht ........................... 23
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts .................. 35 §1 §2 §3 §4
Umfassender Anspruch........................................................................... 35 Herleitung................................................................................................ 36 Kein Geltungsvorrang.............................................................................. 44 Konsequenzen und Reichweite ............................................................... 48
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität.....65 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9
Konzeption des BVerfG........................................................................... 65 Fallgruppen .............................................................................................71 Ausdruck der Europarechtsfreundlichkeit des GG?................................. 74 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?................................ 75 Vereinbarkeit mit Art. 23 GG ................................................................... 80 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage.......................... 81 Bedeutung des Übertragungsakts ........................................................... 86 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate .................................................................................. 93 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa? ................................... 105
Kapitel 4 Auslegung ..............................................................................117 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7
Bedeutung............................................................................................. 117 Wortlaut................................................................................................. 122 Entstehungsgeschichte .........................................................................127 Systematik............................................................................................. 132 Sinn und Zweck..................................................................................... 138 Überragende Bedeutung des effet utile................................................. 141 Europarechtskonforme Auslegung ........................................................ 147
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Inhaltsübersicht
Kapitel 5 Geltungsreichweite................................................................ 149 §1 §2 §3
Räumlicher Geltungsbereich ................................................................. 149 Personeller Geltungsbereich ................................................................. 165 Zeitlicher Geltungsbereich .................................................................... 167
Teil II Rechtsquellen .................................................................. 177 Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen ............ 179 §1 §2 §3 §4 §5
Primärrecht............................................................................................ 179 Völkerrecht ............................................................................................ 192 Sekundärrecht....................................................................................... 197 Bedeutung der Handlungsformen ......................................................... 241 Richterrecht........................................................................................... 249
Kapitel 7 Verordnungen ........................................................................ 251 §1 §2
Materieller Gesetzescharakter .............................................................. 251 Unmittelbare Geltung und Wirkung ....................................................... 258
Kapitel 8 Richtlinien............................................................................... 269 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7
Wirkungsweise von Richtlinien.............................................................. 269 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien ................................ 274 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung .............................. 292 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien ................................................... 316 Staatshaftung bei Richtlinien................................................................. 342 Vorwirkung von Richtlinien? .................................................................. 343 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien............................ 358
Kapitel 9 Beschlüsse ............................................................................. 365 §1 §2 §3 §4 §5
Von Entscheidungen zu Beschlüssen ................................................... 365 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS..................................... 374 Adressatenbezogene Beschlüsse ......................................................... 381 Adressatenunabhängige Beschlüsse .................................................... 404 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen.......................................... 412
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte ........................................................... 439 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9 § 10 § 11
Empfehlungen und Stellungnahmen ..................................................... 439 Numerus clausus der Rechtsformen? ................................................... 447 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien ......................................... 453 Innerdienstliche Richtlinien.................................................................... 476 Verwaltungspraxis................................................................................. 480 Unionsrahmen....................................................................................... 484 Erklärungen und Protokolle ................................................................... 484 Entschließungen ................................................................................... 495 Informationen, Warnungen und Empfehlungen..................................... 496 Verwaltungshandeln und -unterlassen .................................................. 498 Organinterne Maßnahmen, insbesondere Geschäftsordnungen........... 502
Inhaltsübersicht
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§ 12 Vereinbarungen zwischen Organen ...................................................... 503 § 13 Verträge ................................................................................................ 505 § 14 Selbstverpflichtungen ............................................................................518
Teil III Vollzug und Haftung........................................................521 Kapitel 11 Vollzug des Europarechts...................................................523 §1 §2 §3
Mitgliedstaatlicher Vollzug.....................................................................523 Verwaltungskooperation........................................................................564 Europäische Eigenverwaltung ............................................................... 580
Kapitel 12 Haftung .................................................................................589 §1 §2
Haftung der EU...................................................................................... 589 Haftung der Mitgliedstaaten .................................................................. 601
Teil IV Gerichtliche Kontrolle.....................................................651 Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte ............................653 §1 §2 §3 §4 §5
Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU ........................................ 653 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU........................ 672 Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu den nationalen Gerichten......... 684 Die Rolle der nationalen Gerichte.......................................................... 687 Die Rolle der klageberechtigten Individuen ........................................... 692
Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes.............................695 §1 §2 §3 §4
System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU .................... 695 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens...................................... 702 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU...................................... 711 Besonderheiten im Verfahrensablauf .................................................... 731
Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren............................................739 §1 §2 §3 §4 §5
Grundlagen und Bedeutung .................................................................. 739 Aufsichtsklage der Kommission............................................................. 741 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) .................................. 779 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ....................................... 785 Prüfungsschema und praktische Hinweise............................................ 787
Kapitel 16 Nichtigkeitsklage .................................................................793 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9
Grundlagen und Bedeutung der Nichtigkeitsklage ................................ 793 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage ......................................................... 796 Begründetheit ........................................................................................ 817 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG) ............................. 827 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ....................................... 830 Subsidiaritätsklage ................................................................................ 831 Prüfungsschema ................................................................................... 835 Schema einer Klageschrift ....................................................................837 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen ................................... 839
XII
Inhaltsübersicht
Kapitel 17 Untätigkeitsklage ................................................................. 851 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9
Grundlagen ........................................................................................... 851 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage......................................................... 853 Begründetheit........................................................................................ 863 Abschließende Entscheidung................................................................ 864 Vorläufiger Rechtsschutz ...................................................................... 864 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ....................................... 864 Prüfungsschema ................................................................................... 866 Schema einer Klageschrift .................................................................... 868 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen................................... 869
Kapitel 18 Schadensersatzklage .......................................................... 875 §1 §2 §3 §4 §5
Zulässigkeit ........................................................................................... 875 Begründetheit........................................................................................ 885 Das Urteil .............................................................................................. 886 Prüfungsschema ................................................................................... 887 Schema einer Klageschrift .................................................................... 888
Kapitel 19 Spezielle Verfahren.............................................................. 891 §1 §2 §3 §4
Bedienstetenstreitsachen ...................................................................... 891 Streitsachen bzgl. EIB und EZB ............................................................ 900 Schiedsklauseln und Schiedsverträge .................................................. 916 Völkerrechtsbezogene Gutachten ......................................................... 925
Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren........................................... 935 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7 §8 §9
Funktion und Bedeutung ....................................................................... 935 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens ............................... 942 Recht zur Vorlage ................................................................................. 954 Pflicht zur Vorlage ................................................................................. 961 Verfahren .............................................................................................. 978 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils..................................... 987 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG ......................... 999 Prüfungsschema ................................................................................. 1011 Schema eines Vorlagebeschlusses .................................................... 1013
Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung ..........................1015 §1 §2 §3 §4 §5 §6 §7
Bedeutung........................................................................................... 1015 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes ........................ 1021 Freiheitsgrundrechte ........................................................................... 1024 Grundfreiheiten ................................................................................... 1026 Wettbewerbsfreiheit ............................................................................ 1031 Kompetenzabgrenzung ....................................................................... 1047 Rechte der Betroffenen im Verwaltungsverfahren............................... 1048
Inhaltsübersicht
XIII
Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz .................................................1051 §1 §2 §3 §4 §5
Formen und Bedeutung....................................................................... 1051 Elementare Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes..................... 1053 Zulässigkeit ......................................................................................... 1054 Begründetheit ...................................................................................... 1063 Verfahren und gerichtliche Entscheidung............................................ 1069
Kapitel 23 Rechtsfolgen ......................................................................1073 §1 §2
Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU......... 1073 Zwangsvollstreckung........................................................................... 1082
Teil V Nationale Gerichtsverfahren .........................................1085 Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG................................................1087 §1 §2 §3 §4 §5
Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte ....................... 1087 Einzelne Verfahren.............................................................................. 1097 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht .................... 1114 Durchsetzung von Europarecht ........................................................... 1119 Gesamtbild .......................................................................................... 1137
Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten ....................................................................................1139 §1 §2 §3
Verwaltungsgericht.............................................................................. 1139 Finanzgericht....................................................................................... 1187 Sozialgericht........................................................................................ 1187
Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten....1189 §1 §2 §3
Zivilgericht ........................................................................................... 1189 Arbeitsgericht ...................................................................................... 1203 Strafgericht .......................................................................................... 1204
Literaturverzeichnis..................................................................1217 Rechtsprechungsverzeichnis (EuGH und EuG).....................1265 Sachwortverzeichnis ................................................................1297
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis......................................................... LXXXI Teil I Rechtswirkungen...................................................................1 Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung .........................................3 § 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung ............................ 3 A. Grundlagen ......................................................................................................3 I. Eigenständige Einwirkung nach dem Gerichtshof der EU .....................3 II. Gefilterte Einwirkung nach dem BVerfG...............................................4 III. Übereinstimmender Anwendungsvorrang ..............................................4 IV. Subjektive Einforderbarkeit....................................................................4 V. Umfassende Bindung..............................................................................5 B. Unmittelbare Geltung ......................................................................................5 C. Unmittelbare Wirkung/Anwendbarkeit ...........................................................7 I. Begriff und Bedeutung ...........................................................................7 II. Primärrecht .............................................................................................8 1. Vertragsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze .............................8 2. Unmittelbare Wirkung des herkömmlichen Primärrechts................8 3. Unionsrecht......................................................................................9 a) Bislang grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung ....................9 b) Beachtlichkeit über die rahmenbeschlusskonforme Auslegung .................................................................................10 4. Vertrag von Lissabon.....................................................................11 III. Sekundärrecht .......................................................................................11 1. Verordnungen ................................................................................11 2. Beschlüsse .....................................................................................11 3. Richtlinien .....................................................................................12 a) Grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung...............................12 b) Unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien: von der Ausnahme zur Regel.................................12 c) Grenzen .....................................................................................13 d) Jüngere Entwicklung: Urteile Mangold und Quelle ..................14
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Inhaltsverzeichnis
§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht ............................................................ 15 A. Stellung und Bedeutung des Unionsrechts .................................................... 15 I. Einordnung ........................................................................................... 15 II. Völkerrechtssubjektivität der EU ......................................................... 16 III. Begrenzter Nachrang ............................................................................ 17 IV. Konsequenzen für die Prüfung von Völkerrecht .................................. 17 B. Rechtswirkungen des Völkerrechts in der Union .......................................... 18 I. Ansatz................................................................................................... 18 II. Bindungswirkung ................................................................................. 19 III. Rechtsschutz......................................................................................... 19 IV. Unmittelbare Rechtswirkungen ............................................................ 20 V. WTO/GATT ......................................................................................... 21 VI. Altverträge............................................................................................ 21 VII. Subsidiarität.......................................................................................... 22 § 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht ............... 23 A. Die EU als supranationaler Beinahe-Staat..................................................... 23 I. Keine „normale“ internationale Organisation ...................................... 23 II. Durchgriff auf den Einzelnen ............................................................... 23 III. Eigenständige öffentliche Gewalt ohne Staatsqualität.......................... 24 B. Nebeneinander von EU und Mitgliedstaaten................................................. 25 I. Zwei öffentliche Gewalten und Rechtsordnungen................................ 25 II. Verbindung über das Zustimmungsgesetz? .......................................... 26 1. Als Rechtsanwendungsbefehl........................................................ 26 2. Direkte europarechtliche Implantation .......................................... 26 3. Begrenzte Bedeutung des nationalen Zustimmungsgesetzes......... 27 4. Getrennte Rechtsordnungen........................................................... 27 C. Grundsätzliches Rangverhältnis .................................................................... 28 I. In den übertragenen Bereichen ............................................................. 28 II. In betroffenen nationalen Materien: Europarecht als Querschnittsrecht.................................................................................. 29 III. Grundsatz der Nichtdiskriminierung als Beispiel: Urteil Mangold ...... 31
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts....... 35 § 1 Umfassender Anspruch .................................................................. 35 § 2 Herleitung ......................................................................................... 36 A. Europarechtlich ............................................................................................. 36 I. Gerichtshof der EU............................................................................... 36 II. Vertragliche Grundlagen? .................................................................... 37 B. Grundgesetzlich............................................................................................. 38
Inhaltsverzeichnis
I. II. III. IV. V.
XVII
Begrenzte Akzeptanz durch das BVerfG..............................................39 Auch limitierende Funktion? ................................................................39 Keine praktische Relevanz im Bereich der Grundrechte ......................40 Offene Zukunft der Rüge einer Verletzung der Verfassungsidentität oder einer Kompetenzüberschreitung .................41 Verfassungsrechtliche Grenzen? ..........................................................41 1. Grundsätzliche Anerkennung des Vorrangs ..................................41 2. Fortlaufende Überwachung der Grenzen von Art. 23 Abs. 1 GG? ........................................................................41 3. Austausch des Rechtsmaßstabs......................................................43 4. Europarechtliche Bestimmung auch der Öffnungsgrenzen............43
§ 3 Kein Geltungsvorrang ..................................................................... 44 A. B. C. D.
Keine Notwendigkeit und Schonung nationaler Regelungsbereiche .............44 Klarstellung durch den EuGH .......................................................................45 Rückbezug auf das Zustimmungsgesetz durch das BVerfG..........................46 Praktische Folgen ..........................................................................................46 I. Inländerdiskriminierung .......................................................................46 II. Wiederaufleben nationalen Rechts .......................................................47 III. Schärfere Wirkung als Geltungsvorrang...............................................47
§ 4 Konsequenzen und Reichweite......................................................48 A. Einzelheiten zum Anwendungsvorrang .........................................................48 I. Verhältnis zur unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit ..................48 II. Voraussetzungen des Anwendungsvorrangs ........................................49 1. Wirksamkeit...................................................................................49 2. Unmittelbare Anwendbarkeit.........................................................50 3. Direkte oder indirekte Kollision ....................................................50 III. Wirkungsweise des Anwendungsvorrangs ...........................................50 1. Umfassend .....................................................................................50 2. Bei bestandskräftigen Verwaltungsakten.......................................51 3. Ohne Lex-posterior-Regel .............................................................52 4. Verpflichtung aller staatlichen Stellen...........................................52 5. Bundespräsident.............................................................................52 B. Anwendung europäischen Rechts durch Behörden und Gerichte..................53 I. Nachrangigkeit gegenüber europarechtskonformer Auslegung............53 II. Verwerfungskompetenz........................................................................54 1. Gerichte .........................................................................................54 2. Verwaltung ....................................................................................55 a) Verwerfung nationaler Normen.................................................55 b) Verwerfung unionsrechtlicher Normen .....................................56 III. Eingeschränkte Verwerfungskompetenz bei Umsetzungsakten ...........56 1. Unionsvertrag und Verordnungen..................................................56
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Inhaltsverzeichnis
2. Richtlinien ..................................................................................... 57 a) Fehlender Umsetzungspielraum................................................ 57 b) Vorhandener Umsetzungsspielraum.......................................... 58 3. Intergouvernementale Beschlüsse.................................................. 58 IV. Erlass einstweiliger Anordnungen........................................................ 58 1. Bei Zweifeln an der Vereinbarkeit von nationalem mit europäischem Recht....................................................................... 58 2. Bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit von europäischem Sekundärrecht ................................................................................ 59 V. Rückforderung von Subventionen und nationale Fristen ..................... 60 VI. Modifizierung des deutschen Staatshaftungsrechts .............................. 60 C. Wirkungen für den Einzelnen........................................................................ 61 I. Unmittelbare Rechte und Pflichten....................................................... 61 II. Unmittelbar wirkende Richtlinien ........................................................ 61 III. Rahmenbeschlüsse................................................................................ 62 D. Verbindlichkeit von rechtswidrigen Rechtsakten .......................................... 63
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität ................................................................... 65 § 1 Konzeption des BVerfG................................................................... 65 A. Fortgesetzte Grundtendenz auf der Basis des nationalen Demokratieprinzips ....................................................................................... 65 I. Grenzen für die weitere europäische Integration durch das BVerfG.... 65 II. Umdrehung des geläufigen Verhältnisses von europäischem und nationalem Recht.................................................................................. 66 B. Bisherige Ansätze.......................................................................................... 67 C. Fortentwicklung im Lissabon-Urteil ............................................................. 67 I. Von der Volkssouveränität abgeleitetes Europarecht als Grundlage.... 67 II. Nationalverfassungsrechtliche Ableitung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung ........................................................... 68 III. Kontrolle durch das BVerfG ................................................................ 69 IV. Von der Ultra-vires-Kontrolle zur Wahrung der nationalen Verfassungsidentität ............................................................................. 70 § 2 Fallgruppen ...................................................................................... 71 A. B. C. D. E.
Fehlende Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt ................... 71 Falsche Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt...................... 71 Überschreitung europarechtlicher Begrenzungen.......................................... 72 Antastung der nationalen Verfassungsidentität ............................................. 73 Konsequenz ................................................................................................... 73
§ 3 Ausdruck der Europarechtsfreundlichkeit des GG? ................... 74
Inhaltsverzeichnis
XIX
§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?...................75 A. B. C. D. E. F.
Souveränitätssicherung..................................................................................75 Rücksichtslose Interessendurchsetzung durch die EU? .................................75 Freiheitssicherung durch die EU im Strafrecht..............................................76 Eigener Charakter der EU – auch nach dem GG ...........................................76 Konsequenzen autonomer Rechtsordnung.....................................................77 Praktische Kontrolle durch den Gerichtshof der EU .....................................79
§ 5 Vereinbarkeit mit Art. 23 GG...........................................................80 § 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage ............. 81 A. Offenlassen der Souveränitätsfrage? .............................................................81 B. Geteilte Souveränität durch geteilte Kompetenz?..........................................82 I. Ansatz...................................................................................................82 II. Verschränkung europäischer und nationaler Ebene..............................82 III. Offenbleiben eines Ultra-vires-Konflikts .............................................83 IV. Lösbarkeit über eine ausschließlich europäische Auslegungskompetenz..........................................................................84 V. Teilung auch der Auslegungskompetenz? ............................................84 C. Wandlung der Bedeutung der Souveränität ...................................................85 D. Antastung der Souveränität durch Kompetenzüberschreitung.......................85 § 7 Bedeutung des Übertragungsakts.................................................86 A. B. C. D. E. F. G. H. J. K.
Formale Öffnungsfunktion für das Einströmen von Europarecht..................86 Überholung der völkerrechtlichen Vorstellung auch im GG .........................87 Vorrang der Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG nur bei der Übertragung .........88 Keine Ex-post-Kontrolle................................................................................89 Keine Kompetenz-Kompetenz.......................................................................89 Rechtsfortbildung im Kompetenzbereich auch nach dem BVerfG................90 Nur eingeschränkte Einbeziehung der bisherigen Kompetenzauslegung ......91 Zeitliche Aufspaltung der Letztentscheidungskompetenz .............................92 Implantation des europäischen Rechts statt Rechtsanwendungsbefehl .........92 Entbehrlichkeit eines Kooperationsverhältnisses ..........................................93
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate .......................................................................... 93 A. Ansatz............................................................................................................93 B. Keine weitere oder allenfalls begrenzte Kompetenzübertragung ..................94 I. Verbindung zum Demokratieprinzip ....................................................94 II. Inhaltliche Komponente .......................................................................94 1. Demokratiebezogene Staatsaufgabenlehre ....................................95
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C.
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Inhaltsverzeichnis
a) Ansatz des BVerfG ................................................................... 95 b) Grenzüberschreitender Bezug als Abgrenzungsmerkmal.......... 95 c) Mitunter effektivere europäische Sozialpolitik ......................... 96 2. Verbleiben hinreichender nationaler Kompetenzen....................... 97 Konkrete Konsequenzen für die Auslegung und Ausübung von Kompetenzvorschriften ................................................................................. 97 I. Generell ................................................................................................ 97 II. Keine permanente europäische militärische Spezialeinheit.................. 98 III. Besonders im Strafrecht ....................................................................... 98 1. Restriktive Weiterentwicklung ...................................................... 98 2. Enge Interpretation von Kompetenzvorschriften........................... 99 Uneinheitliche Anwendung als europarechtswidrige Konsequenz................ 99 Notwendige Beteiligungsrechte der deutschen Gesetzgebungsorgane........ 100 I. In „demokratiesensiblen“ Bereichen .................................................. 100 II. Nicht generelle Mitwirkung ............................................................... 101 III. Aufgabenbegründete Mitwirkung....................................................... 101 IV. Vertragsänderungen und -arrondierungen .......................................... 102 1. Ansatz des BVerfG...................................................................... 102 2. Erforderliche Restriktion für die Flexibilitätsklausel................... 103 V. Abstimmungsbedingte Mitwirkung.................................................... 104 VI. Nationale Begleitgesetzgebung .......................................................... 104 Gesamtbild .................................................................................................. 105
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa? ....................... 105 A. Grundansatz des BVerfG............................................................................. 105 B. Durchbrechung der Wahlgleichheit bei der Wahl des Europäischen Parlaments ................................................................................................... 106 I. Grundsatz der degressiven Proportionalität........................................ 106 II. Rückgriff auf den EGMR ................................................................... 106 III. Keine Absicherung des gleichen Zählwerts der Stimmen .................. 107 IV. Notwendig flexible Einbettung des Wahlsystems in das jeweilige politische System................................................................................ 107 V. Ausdruck der Eigenschaft der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge.............................................................................................. 108 VI. Vergleich mit den USA ...................................................................... 109 C. Repräsentationsdefizite ............................................................................... 110 D. Unauflösbares Dilemma .............................................................................. 111 I. Das Lissabon-Urteil als Endstation .................................................... 111 II. Fortgang nach Art. 23 Abs. 1 GG....................................................... 111 III. Art. 79 Abs. 3 GG als aktuelle Bremse?............................................. 112 E. Keine Überwindung durch die Unionsbürgerschaft .................................... 112 F. Kompensation?............................................................................................ 113 G. Gesamtbild .................................................................................................. 114
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Kapitel 4 Auslegung ...................................................................117 § 1 Bedeutung ......................................................................................117 A. Allgemeines.................................................................................................117 B. Bedeutung für die Unionsorgane .................................................................117 C. Bedeutung für die nationalen Gerichte und Behörden.................................118 I. Hohe praktische Relevanz ..................................................................118 II. Behördliche Auslegung ......................................................................118 III. Gerichtliche Auslegung ......................................................................119 D. Besonderheiten des Unionsrechts ................................................................119 I. Anwendbarkeit der auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten Grundsätze..........................................................................................119 II. Übernahme der im nationalen Recht entwickelten Grundsätze ..........120 III. Auslegung von unionsrechtlichen Vorschriften im Einzelnen ...........121 § 2 Wortlaut ..........................................................................................122 A. Ausgangspunkt ............................................................................................122 B. Probleme der Verständnisermittlung und Überwindung .............................122 I. Probleme der Sprachendiversität ........................................................122 II. Probleme aufgrund der selbstständigen Rechtsnatur ..........................123 C. Bedeutung der grammatikalischen Auslegung im Kontext der dargestellten Grenzen ..................................................................................124 I. Sprachvergleich ..................................................................................124 II. Wertigkeit gegenüber anderen Methoden...........................................125 III. Gesamtbild..........................................................................................126 § 3 Entstehungsgeschichte ................................................................127 A. Methodik .....................................................................................................127 B. Quellen ........................................................................................................127 I. Primärrecht .........................................................................................128 II. Sekundärrecht .....................................................................................128 III. Grenzen und Probleme .......................................................................129 1. Besonderer Entstehungsprozess...................................................129 2. Notwendige Dynamik ..................................................................129 3. Begründungserwägungen.............................................................130 4. Nationale Vorbilder .....................................................................130 5. Vertragskonformität.....................................................................131 6. Insgesamt geringer Stellenwert....................................................131
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§ 4 Systematik...................................................................................... 132 A. Bedeutende Rolle und Bezüge..................................................................... 132 B. Ausrichtung auf das Gesamtsystem............................................................. 133 C. Methodik der systematischen Auslegung .................................................... 134 I. Allgemeines........................................................................................ 134 II. Bedeutung von Abschnitten ............................................................... 134 III. Relevanz von Zielen ........................................................................... 135 IV. Unverbindliche Rechtsakte................................................................. 135 V. Bezug auf nationales Recht ................................................................ 136 D. Vertragskonforme Auslegung ..................................................................... 137 § 5 Sinn und Zweck ............................................................................. 138 A. B. C. D. E.
Herausragende Bedeutung........................................................................... 138 Methode....................................................................................................... 139 Vorgehen im Rahmen des Sekundärrechts .................................................. 139 Verhältnis zur systematischen Auslegungsmethode.................................... 140 Grenzen ....................................................................................................... 141
§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile ...................................... 141 A. Verständnis und Entwicklung...................................................................... 141 B. Methode und Grenzen ................................................................................. 143 I. Praktischer Ansatz.............................................................................. 143 II. Spannungsverhältnis zum Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung............................................................................ 143 1. Begrenzende Wirkung: Anspruch und Wirklichkeit.................... 143 2. Europarechtliche Unabdingbarkeit des effet utile........................ 144 C. Unabdingbarer Einfluss auf den Rechtsschutz ............................................ 146 D. Vorrang des Europarechts und Lückenfüllung durch nationales Recht....... 146 § 7 Europarechtskonforme Auslegung ............................................. 147
Kapitel 5 Geltungsreichweite.................................................... 149 § 1 Räumlicher Geltungsbereich........................................................ 149 A. Allgemeines................................................................................................. 149 I. Ansatz................................................................................................. 149 II. Landgebiete ........................................................................................ 151 III. Gewässer ............................................................................................ 151 1. Hoheitsgewässer .......................................................................... 151 2. Ausschließliche Wirtschaftszone................................................. 152
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3. Änderung der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten.......................153 IV. Luftraum.............................................................................................154 Sonderregelungen ........................................................................................154 I. Überseegebiete ...................................................................................154 1. Bestandteile der Union.................................................................154 2. Assoziierte Überseegebiete..........................................................155 3. Statusveränderungen....................................................................156 II. Mikrostaaten .......................................................................................156 III. Autonome Gebiete..............................................................................157 IV. Sonderregelungen ...............................................................................157 1. Dänemark.....................................................................................157 2. Großbritannien.............................................................................158 Auswirkungen von Gebietsveränderungen..................................................159 I. Beitritt.................................................................................................159 II. Austritt................................................................................................159 III. Gebietsveränderungen von Mitgliedstaaten........................................160 1. Einfluss ........................................................................................160 2. Beispiel Grönland ........................................................................160 3. Beispiel DDR...............................................................................161 Zollgebiet.....................................................................................................161 Erweiterter Anwendungsbereich des Unionsrechts .....................................162 I. Extraterritoriale Wirkungen................................................................162 II. Assoziierungsabkommen....................................................................163
§ 2 Personeller Geltungsbereich........................................................165 A. Natürliche Personen.....................................................................................165 B. Juristische Personen.....................................................................................165 C. Schutz von Drittstaatsangehörigen ..............................................................166 § 3 Zeitlicher Geltungsbereich ...........................................................167 A. Primärrecht ..................................................................................................167 B. Sekundärrecht ..............................................................................................169 I. Veröffentlichung im Amtsblatt...........................................................169 II. Nichtveröffentlichungsbedürftige Rechtsakte ....................................170 III. Verordnungen .....................................................................................170 IV. Richtlinien ..........................................................................................170 1. Maßgeblichkeit der Umsetzungsfrist ...........................................170 2. Vorherige Wirkungen ..................................................................171 3. Beitritt..........................................................................................172 V. Beschlüsse ..........................................................................................172 VI. Zeitliche Unbegrenztheit ....................................................................172 C. Fortwirkung von Primär- und Sekundärrecht ..............................................173 I. Änderungen materiellen Rechts..........................................................173
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II.
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Prozessuale Änderungen .................................................................... 174 1. Maßgeblicher Zeitpunkt............................................................... 174 2. Verschlechterung der Rechtslage................................................. 175 3. Verbesserung der Rechtslage....................................................... 175
Teil II Rechtsquellen .................................................................. 177 Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen. 179 § 1 Primärrecht..................................................................................... 179 A. Bestandteile des Primärrechts...................................................................... 179 I. Geschriebene Rechtsquellen............................................................... 179 II. Ungeschriebene Rechtsquellen des Primärrechts: Rechtsgrundsätze . 180 1. Inhalt............................................................................................ 180 a) Entwicklung durch den EuGH ................................................ 181 b) Differenzierung zwischen „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“ und „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“ ............ 182 c) Geltung der Rechtsgrundsätze................................................. 183 2. Funktion....................................................................................... 183 III. Gewohnheitsrecht............................................................................... 183 B. Strukturmerkmale........................................................................................ 184 C. Wirkungen des Primärrechts im nationalen Recht ...................................... 185 I. Vorrang des Unionsrechts .................................................................. 185 II. Unmittelbare Anwendbarkeit ............................................................. 186 D. Änderungen des Primärrechts...................................................................... 186 I. Förmliche Anforderungen .................................................................. 187 1. Verfahren..................................................................................... 187 2. Anwendungsbereich .................................................................... 188 II. Materielle Vorgaben........................................................................... 188 E. Folgen eines Verstoßes gegen die Vorgaben zur Vertragsänderung ........... 190 I. Nichteinhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens ............................ 190 II. „Vertragsdurchbrechungen“ in der Praxis .......................................... 191 § 2 Völkerrecht ..................................................................................... 192 A. Grundsätzliches ........................................................................................... 192 I. Völkerrechtliche Übereinkünfte ......................................................... 192 II. Wirkung völkerrechtlicher Übereinkünfte.......................................... 192 B. Vertragsschlusskompetenzen der EU .......................................................... 193 I. Zur Verfügung stehende Rechtsgrundlagen ....................................... 193 II. Wahl der richtigen Rechtsgrundlage .................................................. 194 C. Fehlerhaftigkeit völkerrechtlicher Übereinkünfte ....................................... 195 D. Folgen für Maßnahmen der Union .............................................................. 196
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§ 3 Sekundärrecht................................................................................197 A. Begriff .........................................................................................................197 I. Handlungsformen ...............................................................................197 1. Art. 288 AEUV............................................................................197 2. Die einzelne Rechtshandlungen...................................................198 II. Rangordnung innerhalb des Sekundärrechts.......................................199 III. Unterscheidung nach Gesetzescharakter ............................................199 IV. Delegierte Rechtsakte .........................................................................200 V. Durchführungsakte .............................................................................200 VI. Unmittelbar vertragsgestützte Rechtsakte ..........................................200 VII. Wirkungen ..........................................................................................200 B. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ....................................202 I. Begrifflichkeit.....................................................................................202 1. Inhalt und Bedeutung...................................................................202 2. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund .....................................204 II. Verbandskompetenzen........................................................................204 III. Praktische Wirksamkeit des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung ............................................................................205 C. Ermittlung der Kompetenzgrundlage...........................................................206 I. Bedeutung...........................................................................................206 II. Nähere Abgrenzung............................................................................207 1. Ansatz ..........................................................................................207 2. Rangverhältnis? ...........................................................................208 3. Ermittlung des Hauptzwecks .......................................................208 4. Doppelabstützung ........................................................................209 5. Mehrfachabstützung.....................................................................210 6. Beschränkung der Binnenmarkt-Kompetenz ...............................210 III. Weiterungen: Implied powers.............................................................212 D. Der Grundsatz der Subsidiarität...................................................................213 I. Begrifflichkeit und Bedeutung ...........................................................213 1. Bedeutung im Lissabon-Urteil des BVerfG.................................213 2. Begriffsentstehung .......................................................................214 3. Der Grundsatz der Subsidiarität im Europarecht .........................215 4. Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips ..........................................216 II. Anwendungsbereich ...........................................................................217 1. Adressaten....................................................................................217 2. Keine ausschließliche Zuständigkeit der Union...........................217 3. Maßnahmen mit transnationalem Bezug......................................218 III. Konkrete Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips...................................218 IV. Prozedurale Anwendung und gerichtliche Kontrolle: Tatsächliche Steuerungskraft des Subsidiaritätsprinzips? .......................................220 1. Prozedurale Anwendung..............................................................220 2. Klagerecht....................................................................................221
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3. Verbindung zu Art. 23 GG .......................................................... 221 4. Ausschuss der Regionen .............................................................. 222 5. Flexibilitätsklausel....................................................................... 222 6. Fehlende Rechtswirkungen in der bisherigen Rechtsprechung ... 222 7. Ursachen ...................................................................................... 223 8. Ausblick....................................................................................... 224 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ...................................................... 225 I. Inhalt und Bedeutung ......................................................................... 225 1. Notwendiger Kompetenzbezug.................................................... 225 2. Beschränkung der Kompetenzausübung...................................... 226 3. Konsequenzen für die Handlungsform ........................................ 226 4. Geringstmögliche Belastung........................................................ 227 5. Anwendungsbereich auch zugunsten der Bürger......................... 227 II. Verfahrensrechtliche Vorgaben.......................................................... 229 III. Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für den EuGH ....... 230 1. Ansatz .......................................................................................... 230 2. Legitimer Zweck.......................................................................... 231 3. Geeignetheit der Maßnahme........................................................ 231 4. Erforderlichkeit der Maßnahme................................................... 232 5. Angemessenheit der Maßnahme.................................................. 233 6. Kritik............................................................................................ 233 Relevanz der Organkompetenz.................................................................... 234 Rechtsetzungsverfahren............................................................................... 235 I. Gesetzesbegriff als Ansatzpunkt ........................................................ 235 II. Ordentliche Gesetzgebungsverfahren................................................. 235 III. Besonderes Gesetzgebungsverfahren ................................................. 235 IV. Haushaltsplan ..................................................................................... 236 V. Flexibilitätsklausel.............................................................................. 236 VI. Rechtsfolgen....................................................................................... 236 Veröffentlichungspflicht.............................................................................. 237 I. Die Veröffentlichungspflicht nach Art. 297 AEUV ........................... 237 II. Zeitpunkt der Veröffentlichung .......................................................... 238 III. Veröffentlichung und Inkrafttreten..................................................... 238 IV. Möglichkeit der Kenntnisnahme ........................................................ 239 V. Rückwirkung ...................................................................................... 239 VI. Folgen fehlender Veröffentlichung .................................................... 240 Begründungspflicht ..................................................................................... 240
§ 4 Bedeutung der Handlungsformen ............................................... 241 A. Mehrfaches Auftreten.................................................................................. 241 I. Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ........................................................... 241 II. Kompetenzbestimmungen .................................................................. 241 III. Zugang zum Gerichtshof der EU........................................................ 242
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B. Unterschiedliche Definitionen der Handlungsformen im Hinblick auf den Rechtsschutz? .......................................................................................243 C. Abgrenzung .................................................................................................244 D. Stufung ........................................................................................................246 I. Primär- und Sekundärrecht.................................................................246 II. Gestuftes Sekundärrecht .....................................................................247 1. Kaskadenprinzip ..........................................................................247 2. Beschlüsse ...................................................................................247 3. Rechtshandlungen außerhalb von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ...............................................................................248 III. Gleichgeordnete Rechtsakte ...............................................................248 § 5 Richterrecht....................................................................................249
Kapitel 7 Verordnungen .............................................................251 § 1 Materieller Gesetzescharakter......................................................251 A. Verortung im Gefüge des AEUV ................................................................251 I. „Europäisches Gesetz“ .......................................................................251 II. Gesetzgebungsakte als verfahrensbezogene Kategorie ......................251 III. Materielle Fundierung ........................................................................252 B. Abgrenzung zu Beschlüssen: allgemeine Geltung.......................................252 I. Keine Einzelsachverhalte ...................................................................252 II. Objektives Normprogramm................................................................253 III. Offenheit für künftige Sachverhalte ...................................................253 IV. Zuschnitt auf die Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG?...............254 V. Nicht adressatenbezogene Beschlüsse ................................................255 C. Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen: allgemeine Verbindlichkeit auch für den Einzelnen ......................................................255 I. Abgrenzung zu den Richtlinien ..........................................................255 1. Verbindlichkeit auch von Form und Mitteln................................255 2. Umfassende unmittelbare Geltung...............................................256 3. Horizontale Drittwirkung.............................................................256 II. Abgrenzung zu adressatenbezogenen Beschlüssen: personenunabhängige Verbindlichkeit ...............................................257 III. Abgrenzung zu unverbindlichen Rechtsakten ....................................257 § 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung .............................................258 A. Reichweite ...................................................................................................258 B. Kein nationales Parallelrecht .......................................................................259 I. Ausschließlichkeitsstellung der Verordnung ......................................259 II. Widersprechendes nationales Recht ...................................................259
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III. Intransparenz bei bloßem Parallelrecht .............................................. 260 IV. Ausfüllung von Spielräumen .............................................................. 260 V. Mitgliedstaatliche Änderungsverpflichtungen.................................... 260 1. Verbindliche Bestimmungen ....................................................... 260 2. Konkrete Ermächtigung............................................................... 261 3. Dynamische Verweisungen ......................................................... 261 C. Verbindung mit nationaler Gesetzgebung ................................................... 261 I. Notwendiges Zusammenspiel............................................................. 261 II. Eröffnung in der (hinkenden) Verordnung ......................................... 262 III. Rahmensetzende Verordnungen ......................................................... 263 D. Notwendigkeit vollständiger Veröffentlichung ........................................... 263 I. Nichtveröffentlichung eines Anhangs ................................................ 263 II. Heilung durch Veröffentlichung einer nationalen Regelung? ............ 265 III. Rechtsfolgen....................................................................................... 265
Kapitel 8 Richtlinien................................................................... 269 § 1 Wirkungsweise von Richtlinien.................................................... 269 A. Abgrenzung zu Verordnungen und Beschlüssen ......................................... 269 B. Grundsätzliche Zweistufigkeit..................................................................... 270 C. Detaillierte Vorgaben in der Praxis ............................................................. 271 I. Maßnahmenvorgaben ......................................................................... 271 II. Detailregelungen ................................................................................ 272 III. Ziel als zu erreichendes Ergebnis ....................................................... 272 D. Rahmenrichtlinien ....................................................................................... 273 § 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien.................... 274 A. Ansatz.......................................................................................................... 274 I. Zielverwirklichung ............................................................................. 274 II. Begrenzte nationale Wahlfreiheit ....................................................... 275 III. Verpflichtung aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ....... 276 B. Strukturelle Deckungsgleichheit ................................................................. 277 C. Zweifelsfreie Verbindlichkeit...................................................................... 278 I. Rechtsvorschriften und -sätze............................................................. 278 II. Verwaltungspraxis.............................................................................. 278 III. Verwaltungsvorschriften .................................................................... 279 IV. Verwaltungsvereinbarungen und Selbstverpflichtungen .................... 280 1. Vereinbarkeit mit staatlicher Richtlinienumsetzung.................... 280 a) Rechtliche Eckpunkte.............................................................. 280 b) Staatliche Beteiligung ............................................................. 281 c) Staatliche Anerkennung .......................................................... 282 d) Einpassung in die Dogmatik ................................................... 282 2. Inhaltliche Anforderungen........................................................... 283
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a) Das Problem der Verbindlichkeit ............................................283 b) Das Problem der individuellen Einforderbarkeit.....................284 D. Leichte Erkennbarkeit und hinreichende Bestimmtheit...............................285 I. Grundlagen .........................................................................................285 II. Rückwirkung ......................................................................................285 III. Sicherungsfunktion.............................................................................285 IV. Unzulänglichkeit unmittelbarer Wirkung ...........................................285 V. Gleichrangigkeit .................................................................................286 VI. „Publizität, Klarheit und Bestimmtheit“.............................................286 VII. Einschnitte in nationale Regelungsstrukturen.....................................286 VIII. Möglichkeiten und Grenzen überschießender Umsetzung .................287 1. Ermittlung des nationalen Spielraums .........................................287 2. Notwendige Unterscheidbarkeit...................................................288 3. Rückwirkung auf das nationale Recht .........................................289 IX. Rechtliche Unschärfen........................................................................289 1. Problematik..................................................................................289 2. Bedeutung des Richtlinienzwecks ...............................................290 3. Notwendige Rechtssicherheit.......................................................291 X. Verweisungen .....................................................................................292 § 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung .................292 A. Maßgeblichkeit nationalen Rechts...............................................................292 B. Richtlinienkonforme Auslegung..................................................................293 I. Fortsetzung der Umsetzungsverpflichtung .........................................293 II. Kein Umsetzungsersatz ......................................................................293 III. Nur mittelbare Belastung Privater ......................................................294 IV. Reichweite ..........................................................................................294 1. Abhängigkeit von der europarechtlichen Prägung.......................294 2. Konflikte mit nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben..............295 3. Konsequenzen des Vorrangs des Europarechts............................295 4. Begrenzte Dominanz nationaler Auslegungsvorgaben ................296 5. Kein Übergreifen in Nachbarbereiche .........................................296 6. Keine Vorauswirkungen ..............................................................297 V. Weiterungen durch Primärrecht: Die Öffnungsfunktion der Richtlinie ............................................................................................297 1. Abgrenzung von primärrechtlichen Einflüssen: europarechtskonforme Auslegung ...............................................297 2. Zur Abhängigkeit vom Ablauf einer Umsetzungsfrist.................298 3. Bezug auf frühere Richtlinie........................................................298 VI. Abfolge...............................................................................................298 1. Richtlinienwortlaut, -systematik und -zweck...............................298 2. Wortlaut und Systematik am Beispiel der TariftreueEntscheidung Rüffert....................................................................299
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a) Der Wortlaut der Entsenderichtlinie als Ausgangspunkt ........ 299 b) Einbeziehung der Systematik .................................................. 301 3. Wortlaut und Zweck .................................................................... 302 a) Aufladung durch hohe Schutzstandards .................................. 302 b) Eindeutiger Wortlaut als Grenze ............................................. 303 c) Überlagerung des Wortlauts bei nationalem Recht ................. 304 VII. Einfluss der Grundfreiheiten .............................................................. 305 VIII. Verpflichtungen Privater .................................................................... 306 IX. Richtlinienkonforme Rechtsfortbildung – Auslegung contra legem? ................................................................................................ 309 1. Abgrenzung zur negativen unmittelbaren Anwendung zwischen Privaten ........................................................................ 309 2. Auslegung jenseits des Wortlauts ................................................ 310 3. Kein Judizieren contra legem ...................................................... 310 4. Abhängigkeit von nationalen Rechtsstandards ............................ 310 5. Keine Abweichung vom Wortlaut einer Richtlinie...................... 311 6. Nichtanwendung nationalen Rechts – Grund und Folge ............. 312 a) Annahme einer planwidrigen Regelungslücke........................ 312 b) Objektive Betrachtung?........................................................... 313 c) Abhängigkeit vom nationalen Gesetzgeber............................. 313 d) Parallelität und Divergenz zur unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie ........................................................................ 313 7. Vollständige Nichtanwendung einer Norm ................................. 314 8. Vorliegen einer unmittelbaren Richtlinienwirkung ..................... 314 9. Hinreichende Erkennbarkeit der Rechtsfolgen ............................ 315 10. Gesamtbewertung ........................................................................ 316 § 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien ........................................ 316 A. Ansatz.......................................................................................................... 316 I. Treu und Glauben............................................................................... 316 II. Effet utile............................................................................................ 317 III. Abgleich mit Verordnungen ............................................................... 318 IV. Rechtssicherheit.................................................................................. 318 V. Umsetzungserfordernis....................................................................... 319 VI. Unterschied zu den Grundfreiheiten................................................... 319 VII. Möglichkeit von Alternativregelungen............................................... 319 VIII. Genehmigungspflichtige technische Regelwerke............................... 319 B. Versäumen der Umsetzungsfrist.................................................................. 320 I. Keine spezifischen innerstaatlichen Maßnahmen............................... 320 II. Ausnahmeregelungen und Wahlmöglichkeiten.................................. 320 III. Verknüpfung mit inhaltlichen Anforderungen ................................... 321 C. Inhaltliche Anforderungen........................................................................... 321 I. Grundanforderungen .......................................................................... 321
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II.
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Bei Ausgestaltung und Einschränkung von Befreiungstatbeständen.......................................................................322 III. Lediglich klare und eindeutige Ziele ..................................................323 D. Notwendige Staatsbezogenheit von Pflichten..............................................324 I. Keine unmittelbaren Pflichten für den Bürger....................................324 1. Dazwischentreten staatlicher Stellen als Grundansatz .................324 2. Keine Strafbarkeit und horizontale Drittwirkung ........................324 3. Wechselbezügliche Rechte und Pflichten ....................................325 4. Horizontale Drittwirkung.............................................................326 a) Relevanz..................................................................................326 b) Parallelität zu Verordnungen? .................................................326 c) Hohes Schutzniveau ................................................................327 d) Richtlinienkonforme Auslegung .............................................327 e) Widerspruch zum Ansatz der unmittelbaren Wirkung ............327 f) Rechtsunsicherheit ..................................................................328 II. Staatsvermittelte individuelle Pflichten ..............................................328 III. Ausschluss bei unmittelbarem Zusammenhang zwischen privatem Recht und staatlichem Tun ..................................................329 1. Urteil Wells ..................................................................................329 2. Fall Arcor.....................................................................................330 3. Gleichwohl bestehende Staatsvermitteltheit ................................330 4. Weiterung parallel zu den Grundfreiheiten..................................331 a) Notwendige Verpflichtung Privater zur Zielerreichung ..........331 b) Verbraucherschutz und Arbeitsrecht .......................................332 c) Defizite richtlinienkonformer Auslegung................................332 5. Rolle der Gerichte........................................................................333 IV. Subjektives Recht als Folge................................................................334 1. Rechtsprechungstendenz..............................................................334 2. Abgleich mit den Ansätzen für eine unmittelbare Wirkung ........334 3. Bedeutung im Kontext der Richtlinie ..........................................335 4. Ablösung von der Klagebefugnis.................................................335 5. Effektive Durchsetzungsmöglichkeit...........................................336 6. Prägung der Schutznormtheorie...................................................336 7. Fristen ..........................................................................................337 V. Allgemeiner Anwendungsvorrang......................................................338 1. Reichweite ...................................................................................338 2. Ausdruck von Treu und Glauben.................................................338 3. Europäisches Integrationsprogramm und Effektivität .................339 4. Prüfung nationaler Rechtsetzung und Verwaltung ......................339 5. Nicht richtlinien-, aber europarechtskonforme Auslegung ..........340 6. Verwerfungspflicht der Verwaltung ............................................340
XXXII
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§ 5 Staatshaftung bei Richtlinien ....................................................... 342 A. Notwendige Individualbegünstigung........................................................... 342 B. Evident unzureichende Richtlinienumsetzung ............................................ 342 § 6 Vorwirkung von Richtlinien? ........................................................ 343 A. Abgrenzung zum Frustrationsverbot ........................................................... 343 B. Aus Unionsrecht .......................................................................................... 344 I. Für die einzelnen Richtlinienbestimmungen nach Ablauf der Umsetzungsfrist................................................................ 344 1. Begrenzter Gehalt des klassischen Urteils Kolpinghuis Nijmegen ................................................................. 344 2. Notwendiges Umsetzungsrecht.................................................... 345 3. Weiterungen aus einer unmittelbaren Wirkung? ......................... 345 4. Belastung durch Interpretation?................................................... 346 II. Erforderliche Realisierbarkeit von Zielen .......................................... 346 1. Keine Vereitelung der Umsetzungspflicht................................... 346 2. Verbindlichkeit von Zielen .......................................................... 347 3. Folgerungen für die Interpretation nationaler Bestimmungen ..... 347 4. Akzessorietät der Loyalitätspflicht .............................................. 347 III. Weiterungen aus dem effet utile......................................................... 348 C. Weiter gehend aus Verfassungsrecht? ......................................................... 349 D. Im Fall abgeschlossener Umsetzung ........................................................... 350 E. Im Falle ausstehender Umsetzung............................................................... 350 F. Richtlinienumsetzung durch Judikative?..................................................... 351 G. Vorlage zum Vorabentscheidungsverfahren vor Ablauf der Umsetzungsfrist? ......................................................................................... 351 H. Höchstens Vorwirkung von Primärrecht ..................................................... 352 I. Abgrenzung ........................................................................................ 352 II. Vorgelagerter Unionsrechtsbezug ...................................................... 353 1. Urteile Mangold und Navarro ..................................................... 353 2. Handeln des nationalen Gesetzgebers im Richtlinienbereich als Grundlage............................................................................... 353 3. Art. 288 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV als Grundlagen.. 354 III. Maßgeblichkeit einer Beeinträchtigung der Richtlinienwirkung........ 354 IV. Vorwirkende richtlinienkonforme Auslegung? .................................. 355 J. Konkrete Konsequenzen am Beispiel der AbfRRL..................................... 355 I. Relevanz ............................................................................................. 355 II. Wahrung der Zielverwirklichung ....................................................... 356 1. Allgemein .................................................................................... 356 2. Konkretisierende Regelungen...................................................... 356 III. Bedeutung für die Auslegung............................................................. 357
Inhaltsverzeichnis
XXXIII
§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien...............358 A. Bedeutung subjektiver Rechte .....................................................................358 B. Europarechtliche Bestimmung.....................................................................359 I. Dominanz des Richtlinienzwecks.......................................................359 II. Tatsächliche Individualisierung und Betroffenheit als zusätzliches Kriterium? .................................................................360 C. Auswirkungen auf den nationalen Rechtsschutz .........................................360 I. Schutznormtheorie..............................................................................360 II. Überwiegend Verwaltungsprozesse....................................................361 III. Ordentliche Gerichtsbarkeit................................................................361 IV. Unmittelbare Richtlinienwirkungen ...................................................361 V. Abwehr nationaler richtlinienwidriger Rechtshandlungen .................362 VI. Richtlinienabwehr...............................................................................362 VII. Integration ins nationale Rechtsschutzsystem ....................................362
Kapitel 9 Beschlüsse ..................................................................365 § 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen.........................................365 A. Adressatenbezogene und adressatenunabhängige Beschlüsse .....................365 I. Neufassung durch den Vertrag von Lissabon .....................................365 II. Adressatenbezogene Beschlüsse.........................................................367 III. Adressatenunabhängige Beschlüsse ...................................................367 B. Beschlüsse als Rechtsakte ...........................................................................368 I. Beschlüsse als Gesetzgebungsakte .....................................................368 II. Wesentlichkeitstheorie........................................................................369 III. Beschlüsse ohne Gesetzescharakter....................................................370 IV. Befugnisübertragung an die Kommission...........................................371 V. Durchführungsbefugnisse an die Kommission ...................................371 VI. Handlungsformenwahl........................................................................372 VII. Verbindung zu den Rechtsschutzmöglichkeiten zum Gerichtshof der EU.............................................................................372 1. Loslösung von der individuellen Nichtigkeitsklage.....................372 2. Spezifische Verbindung zur Untätigkeitsklage? ..........................373 VIII. Fazit ....................................................................................................374 § 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS ..........................374 A. GASP...........................................................................................................375 I. Beschlüsse als grundsätzliche Handlungsform...................................375 II. Besonderheiten ...................................................................................376 1. Grundsätzliche Erforderlichkeit der Einstimmigkeit ...................376 2. Ausschluss von Gesetzgebungsakten...........................................376 3. Fehlende Justiziabilität ................................................................377
XXXIV
Inhaltsverzeichnis
B. PJZS ............................................................................................................ 378 C. Unmittelbare Wirkung und Vorrang............................................................ 379 I. Anwendung auf Beschlüsse................................................................ 379 II. PJZS ................................................................................................... 379 III. Bedenken im Bereich der GASP ........................................................ 379 § 3 Adressatenbezogene Beschlüsse ............................................... 381 A. Einordnung .................................................................................................. 381 I. Anknüpfungspunkte ........................................................................... 381 1. Bezüge zu Verordnungen und Richtlinien................................... 381 2. Einzelfallbezug ............................................................................ 382 a) Wortlaut .................................................................................. 382 b) Bisheriger prozessrechtlicher Ansatz ...................................... 382 c) Entfallen durch den Vertrag von Lissabon.............................. 383 3. Praxis ........................................................................................... 384 4. Weitere Ausprägungen ................................................................ 384 II. Individualisierbarkeit.......................................................................... 385 1. Individualgerichtete und staatengerichtete Beschlüsse................ 385 a) Abgrenzung............................................................................. 385 b) Personengerichtete Beschlüsse................................................ 386 c) Staatengerichtete Beschlüsse................................................... 387 2. Anhaltspunkte.............................................................................. 388 B. Verbindlichkeit............................................................................................ 389 I. Kriterien ............................................................................................. 389 II. Folgerungen für Einzelfälle................................................................ 391 1. Zusagen........................................................................................ 391 2. Handlungen in einem Verfahren.................................................. 392 III. Rücknahme......................................................................................... 393 C. Abgestufte Wirkung .................................................................................... 394 I. Auf direkte Wirkung angelegte Beschlüsse (Entscheidungen)........... 394 1. An Personen................................................................................. 394 2. An Mitgliedstaaten ...................................................................... 395 3. Nebenbestimmungen ................................................................... 395 II. Umsetzungsbedürftige staatengerichtete Beschlüsse (Entscheidungen)................................................................................ 396 1. Abgrenzung ................................................................................. 396 2. Vergleich mit Richtlinien ............................................................ 396 3. Unmittelbare Wirkung ................................................................. 397 a) Ausdruck des effet utile .......................................................... 397 b) Klare und eindeutige Verpflichtungen .................................... 397 c) Keine Vorwirkung................................................................... 397 d) Ausnahmeoptionen.................................................................. 398 e) Keine Verpflichtung Privater .................................................. 398
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XXXV
D. Rechtsschutz ................................................................................................399 I. Auf direkte Wirkung angelegte adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)................................................................................399 1. Ansatz nach Art. 263 AEUV .......................................................399 2. Antidumpingverfahren.................................................................399 3. Handlungsformunabhängigkeit....................................................401 II. Bei umsetzungsbedürftigen Beschlüssen (Entscheidungen)...............402 1. Mitgliedstaaten ............................................................................402 2. Privatpersonen .............................................................................402 a) Auf europäischer Ebene ..........................................................402 b) Auf nationaler Ebene...............................................................403 aa) Ansatz...............................................................................403 bb) Anfechtung nationaler Rechtsakte....................................403 cc) Einforderung nationaler Umsetzungsakte.........................404 § 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse..........................................404 A. Anerkennung im Vertrag von Lissabon.......................................................404 B. Ausprägungen in den Verträgen ..................................................................405 I. Beschlüsse des Europäischen Rates....................................................405 1. GASP ...........................................................................................406 2. Institutionelle Fragen ...................................................................406 3. Änderung der Verträge ................................................................406 4. Erweiterung von Kompetenzen....................................................407 5. Ernennungen ................................................................................407 II. Beschlüsse des Rates ..........................................................................407 1. GASP ...........................................................................................407 2. Beschlüsse zur Annahme völkerrechtlicher Verträge ..................407 3. Ernennungen ................................................................................408 4. Programme...................................................................................408 5. Wahrnehmung von Kompetenzen................................................409 6. Aufhebung von Vertragsbestimmungen ......................................410 7. Beschlüsse im organisatorischen Bereich ....................................410 III. Nicht von Art. 288 Abs. 4 AEUV erfasste Rechtsakte .......................410 1. Kein numerus clausus der Rechtsakte..........................................410 2. Beispiele ......................................................................................411 a) Geschäftsordnungen und interinstitutionelle Vereinbarungen .......................................................................411 b) Anweisungen, Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen .................................................................411 c) Selbstverpflichtungen..............................................................411 d) Entschließungen, Programme, Leitlinien, Erklärungen und Mitteilungen .....................................................................411
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e) Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten.................................................................. 411 f) Völkerrechtliche Abkommen .................................................. 412 3. Rechtsschutz ................................................................................ 412 § 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen............................... 412 A. Einordnung .................................................................................................. 412 B. Kennzeichen in Abgrenzung zu anderen Handlungsformen ....................... 414 I. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)............................ 414 II. Nähe zur Verordnung durch Adressatenunabhängigkeit .................... 415 III. Folgen vor allem für Ernennungen..................................................... 416 IV. Programme durch Beschluss .............................................................. 416 1. Rahmen- und Aktionsprogramme................................................ 417 2. Förderprogramme ........................................................................ 417 V. Annahme völkerrechtlicher Verträge ................................................. 418 C. Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten ...................................................................................... 418 I. Uneigentliche Ratsbeschlüsse?........................................................... 418 II. Eigenständige völkerrechtliche Handlungen? .................................... 419 III. Teil des europäischen Rechtssystems................................................. 420 IV. Anfechtungsmöglichkeiten................................................................. 421 D. Beschlüsse im Rahmen der PJZS ................................................................ 421 E. Bindungswirkung ........................................................................................ 422 F. Abgrenzung zu bloßen Geschäftsordnungen und interinstitutionellen Vereinbarungen ........................................................... 423 G. Berechtigung Einzelner ............................................................................... 424 H. Verpflichtung europäischer Organe............................................................. 425 J. Verpflichtung der Mitgliedstaaten............................................................... 426 K. Abgeleitete Berechtigung von Unionsbürgern gegenüber den Mitgliedstaaten.................................................................... 427 L. Besondere Voraussetzungen für die Wirksamkeit....................................... 428 I. Veröffentlichung ................................................................................ 428 1. Allgemeine Publikationspflicht für adressatenunabhängige Beschlüsse.............................................. 428 2. Ad-hoc-Wirksamkeit bisheriger Beschlüsse................................ 429 II. Begründungspflicht ............................................................................ 430 1. Gewandelter Ansatz..................................................................... 430 2. Ausmaß........................................................................................ 431 M. Gerichtliche Kontrolle ................................................................................. 431 N. Individuelle Rechtsschutzmöglichkeiten ..................................................... 432 I. Nichtigkeitsklage................................................................................ 432 1. Fehlende Personenbezogenheit.................................................... 432 2. Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen?........... 433
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3. Unmittelbare und individuelle Betroffenheit ...............................433 4. Ernennungen von Mitbewerbern..................................................434 II. Vorabentscheidungsverfahren ............................................................434 III. Inzidentkontrolle.................................................................................435 IV. (Teilweise) Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Beschlusses......436
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte.................................................439 § 1 Empfehlungen und Stellungnahmen ...........................................439 A. Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen...........................................439 B. Rechtswirkungen .........................................................................................441 I. Für sich selbst nicht durchsetzungsfähig ............................................441 II. Als interpretierender Teil verbindlicher Rechtsakte ...........................441 III. Vertrauen und tatsächliche Anwendung .............................................442 1. Vertrauensschutz und Gleichheitssatz als Ansatzpunkte .............442 2. Judikatur für den EGKS...............................................................442 3. Übertragung .................................................................................442 4. Maßgebliche Umstände ...............................................................443 a) Vorläufigkeit ...........................................................................443 b) Aufbau auf eigenen Grundlagen der Kommission ..................443 c) Adressierung ...........................................................................443 5. Auswirkungen auf ein Vertragsverletzungsverfahren? ................444 6. Gleichheitssatz.............................................................................444 IV. Kraft konkreter normativer Zuweisung ..............................................445 V. Allgemeine Loyalitätspflicht ..............................................................445 VI. Konsequenzen abgeleiteter Verbindlichkeit .......................................446 C. Rechtsschutz ................................................................................................446 § 2 Numerus clausus der Rechtsformen?.........................................447 A. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ................................................447 B. Festlegung der Handlungsmittel in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)?...........448 I. Abschließende Aufzählung?...............................................................448 II. Effektive Verwirklichung von Unionszielen ......................................449 III. Verbindung von Aufgabenerledigung und Handlungsformen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)............................................................450 IV. Relativierung der Geltungskraft .........................................................450 V. Effektivitätsbeurteilung aus Sicht der europäischen Organe ..............451 C. Systematik der „sonstigen“ Handlungsformen ............................................452 I. Ungekennzeichnete Rechtsakte? ........................................................452 II. Kooperatives Unionsrecht?.................................................................452 III. Atypische Handlungsformen? ............................................................453
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§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien ............................. 453 A. Bedeutung und Funktion ............................................................................. 453 I. Hauptanwendungsfelder ..................................................................... 453 II. Begrenzte rechtliche Wirkung ............................................................ 454 III. Vereinheitlichungs- und Sicherungsfunktion ..................................... 455 IV. Instrument präventiver Steuerung ...................................................... 455 V. Ergänzende Funktion.......................................................................... 456 B. Zur Notwendigkeit einer Kompetenzgrundlage .......................................... 457 I. Offenheit der Handlungsmittel und Organisationsgewalt .................. 457 II. Bedürfnis nach Vereinheitlichung und nationaler Verwaltungsvollzug............................................................................ 457 III. Allgemeine Weisungsbefugnis der Kommission?.............................. 458 IV. Rechtssicherheit.................................................................................. 459 V. Notwendige Mitwirkung .................................................................... 459 C. Nur abgeleitete Bindungswirkung ............................................................... 460 D. Selbstbindung und ihre Begrenzung............................................................ 460 I. Vergleich mit Verwaltungsvorschriften ............................................. 460 II. Gleichheitssatz.................................................................................... 461 1. Ausgangspunkt ............................................................................ 461 2. Vorreiterrolle des Beamtenrechts ................................................ 461 3. Beihilfenverbot ............................................................................ 462 4. Kartellrecht .................................................................................. 462 III. Vertrauensschutz ................................................................................ 463 1. Genereller Ansatz ........................................................................ 463 2. Begrenzung von Sanktionen für Wettbewerbsverstöße ............... 464 a) Mögliche Annahme der Wettbewerbskonformität in einer Bekanntmachung........................................................ 464 b) Wandel der Rechtsprechung.................................................... 464 c) Generelle Modifizierbarkeit der Bußgeldpraxis...................... 464 aa) Großzügiger Ansatz der Gerichtshof der EU.................... 464 bb) Bedenken gegen einen durch eigene Nachforschungsund Beratungspflichten aufgeweichten Vertrauensschutz .............................................................. 465 3. Beihilferecht ................................................................................ 466 a) Verhaltenskodices als Anknüpfungspunkt .............................. 466 b) Vertrauensschutz für die Mitgliedstaaten................................ 466 c) Kein Ausschluss eines Vertragsverletzungsverfahrens ........... 467 4. Sonderfallvorbehalt ..................................................................... 467 IV. Keine Selbstbindung im Unrecht........................................................ 468 E. Notwendige Rechtswahrung........................................................................ 468 F. Leichte Änderbarkeit................................................................................... 469 I. Grundsätzliche Abweichungsbefugnis ............................................... 469 II. Grenzen .............................................................................................. 469
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III. Mitwirkung der Mitgliedstaaten .........................................................469 G. Bedeutung für nationale Stellen...................................................................470 I. Grundsätzlich nur faktische Bindung .................................................470 II. Bindung durch den Gleichheitssatz ....................................................471 III. Bindung durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit? ............471 IV. Starke Bindungswirkungen im Kartellrecht .......................................472 V. Verbindlichkeitserkärung durch die Mitgliedstaaten? ........................472 H. Klagemöglichkeiten.....................................................................................473 I. Gegen erläuternde und konkretisierende Mitteilungen.......................473 II. Gegen festlegende Mitteilungen .........................................................474 III. Indirekt ...............................................................................................475 § 4 Innerdienstliche Richtlinien..........................................................476 A. Einordnung und Auftreten ...........................................................................476 B. Merkmale.....................................................................................................477 I. Keine explizit vorgesehenen Durchführungsbestimmungen ..............477 II. Abgrenzung zu bloßen Empfehlungen ...............................................478 III. Vergleich mit unmittelbarer Richtlinienwirkung................................478 C. Prüfungsmaßstab bei Abweichungen ..........................................................479 I. Voll- und Evidenzprüfung ..................................................................479 II. Maßgeblichkeit für das Ergebnis ........................................................479 III. Besondere Umstände ..........................................................................479 IV. Wahrung des Europarechts.................................................................480 § 5 Verwaltungspraxis.........................................................................480 A. Gleichheitssatz als Anknüpfungspunkt einer Bindungswirkung .................480 I. Grundlagen .........................................................................................480 II. Grenzen ..............................................................................................481 III. Wettbewerbsrecht ...............................................................................482 IV. Beihilferecht .......................................................................................482 B. Vertrauensschutz .........................................................................................483 § 6 Unionsrahmen................................................................................484 § 7 Erklärungen und Protokolle..........................................................484 A. Bezug auf die Auslegung.............................................................................484 B. Vertragsbezogene Protokollerklärungen......................................................485 C. Sekundärrechtsbezogene Protokollerklärungen...........................................485 I. Notwendigkeit der Rechssicherheit ....................................................485 1. Ausnahmen von dem Erfordernis der Publizität bei Unionsorganen oder Mitgliedstaaten ...........................................486 2. Ausnahmen von dem Erfordernis der Publiziät bei Privaten .......486
XL
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II. III.
Begrenzte Bindung ............................................................................. 487 Bedeutung für die Auslegung............................................................. 488 1. Notwendige Berücksichtigung..................................................... 488 2. Spezifisch bei Richtlinien ............................................................ 489 3. Abhängigkeit vom Urheber ......................................................... 490 a) Maßgebliche Bedeutung der Protokollerklärungen des Rates ................................................................................. 490 b) Entsprechung der Stimmenverteilungen bei Ratsbeschlüssen und Protokollerklärungen............................. 491 c) Protokollerklärungen des Europäischen Parlaments ............... 491 d) Protokollerklärungen der Kommission ................................... 492 e) Keine einseitigen Protokollerklärungen einzelner Mitgliedstaaten ........................................................ 493 IV. Bei der Vorbereitung eines Rechtsakts............................................... 494 § 8 Entschließungen............................................................................ 495 A. Einordnung .................................................................................................. 495 B. Ausdruck politischen Willens und fehlender Rechtscharakter .................... 495 C. Vorbereitender Charakter ............................................................................ 496 § 9 Informationen, Warnungen und Empfehlungen ......................... 496 A. Bedeutung.................................................................................................... 496 B. Vertrauensschutz ......................................................................................... 497 I. Ansatz................................................................................................. 497 II. Grenzen .............................................................................................. 497 III. Schadensersatz.................................................................................... 497 C. Auskünfte .................................................................................................... 498 § 10 Verwaltungshandeln und -unterlassen ....................................... 498 A. Äußerungen ................................................................................................. 498 B. Zusicherungen und Zusagen........................................................................ 499 I. Bedeutung........................................................................................... 499 II. Bestimmtheit ...................................................................................... 499 III. Rechtmäßigkeit der Verwaltungserklärung ........................................ 500 C. Untätigbleiben ............................................................................................. 501 I. Schweigen .......................................................................................... 501 II. Duldung.............................................................................................. 501 III. Nichtgeltendmachung eines Anspruchs.............................................. 502 § 11 Organinterne Maßnahmen, insbesondere Geschäftsordnungen..................................................................... 502
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XLI
§ 12 Vereinbarungen zwischen Organen ............................................503 A. B. C. D.
Kooperatives Element als Bedingung..........................................................503 Verpflichtende Wirkung für Organe............................................................503 Auswirkungen auf Einzelne.........................................................................504 Enger Rückbezug auf das bestehende Recht ...............................................505
§ 13 Verträge ..........................................................................................505 A. Auftreten......................................................................................................505 B. Die Union als juristische Person..................................................................506 I. Die Rechts- und Geschäftsfähigkeit der Union ..................................506 II. Maßgeblichkeit der jeweiligen mitgliedstaatlichen Rechtsordnung ...506 C. Art und Inhalt von Verträgen.......................................................................507 I. Wahl des Vertrages als Handlungsform .............................................507 II. Begrenzungen .....................................................................................508 III. Das auf privatrechtliche Verträge anzuwendende Recht ....................509 IV. Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Verträge...........................510 1. Ansatz für die Abgrenzung ..........................................................510 a) Trennung von der Frage des anzuwendenden Rechts..............510 b) Fehlende Vertragsregelungen im Unionsrecht ........................511 c) Unsichere Abgrenzungskriterien .............................................511 d) Vorgehen .................................................................................512 2. Keine genuin unionsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Verträge .......................................................................................512 3. Abgrenzung nach nationalem Recht ............................................513 4. Ausgestaltung nach nationalem Recht .........................................513 5. Rechtswahl...................................................................................514 6. Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach deutschem Recht ............514 a) Grundlage................................................................................514 b) Inhalt des öffentlich-rechtlichen Vertrages .............................515 c) Bund und Länder als Vertragsparteien ....................................515 d) Schriftform und Drittbeteiligung.............................................516 D. Vertretung der Union...................................................................................517 E. Haftung........................................................................................................517 § 14 Selbstverpflichtungen ...................................................................518 A. Stellenwert...................................................................................................518 B. Schutz darauf aufbauender Investitionen.....................................................519
XLII
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Teil III Vollzug und Haftung....................................................... 521 Kapitel 11 Vollzug des Europarechts....................................... 523 § 1 Mitgliedstaatlicher Vollzug ........................................................... 523 A. Regel-Ausnahme-Verhältnis ....................................................................... 523 I. Verteilung der Vollzugskompetenzen ................................................ 523 II. Vorrang mitgliedstaatlichen Vollzugs und Subsidiarität gemeinschaftlicher Eigenverwaltung ................................................. 525 1. Keine feste Regelung................................................................... 525 2. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ................................ 527 3. Subsidiaritätsprinzip .................................................................... 527 4. Faktischer Vorrang ...................................................................... 528 III. Rechtsnatur mitgliedstaatlichen Vollzugs .......................................... 528 IV. Formen mitgliedstaatlichen Vollzugs................................................. 529 B. Vollzugspflicht der Mitgliedstaaten ............................................................ 529 C. Rechtsquellen für den mitgliedstaatlichen Vollzug ..................................... 531 I. Nationales Recht als Ausgangspunkt ................................................. 531 1. Nationale Verfahrensautonomie .................................................. 531 2. Nicht Ausdruck bloßer Subsidiarität............................................ 531 3. Kein allgemeines vollzugsbezogenes Verwaltungsrecht ............. 532 4. Konsequenzen des Bundesstaates................................................ 532 5. Umfassende Verantwortung ........................................................ 533 II. Europäisierung des Verwaltungsrechts .............................................. 533 III. Maßgeblich europäische Grundprinzipien.......................................... 535 1. Vorrang des Unionsrechts............................................................ 535 2. Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit ............................................ 536 3. Einheitliche Wirkung und Anwendung des Unionsrechts ........... 537 D. Konkrete Vorgaben für den mitgliedstaatlichen Vollzug ............................ 539 I. Vorrang „allgemeiner Rechtsgrundsätze“ der Union ......................... 539 II. Einzelne Ausprägungen...................................................................... 540 1. Rechtliches Gehör........................................................................ 541 2. Staatshaftung ............................................................................... 541 3. Doppelschranke ........................................................................... 542 4. Effektivitätsgebot......................................................................... 542 a) Wirksamkeitsbezogene Konzeption ........................................ 542 b) Einzelne Vorgaben für die Verwaltungsorganisation.............. 543 c) Einzelne Vorgaben für das Verwaltungsverfahren.................. 544 d) Zulässigkeit von Fristen .......................................................... 545 e) Kein nationaler Ausschluss ..................................................... 545 f) Offenere Tendenz des EuGH .................................................. 546 5. Diskriminierungsverbot und Äquivalenzprinzip.......................... 546 6. Unterschiedliche Kontrolldichte je nach Wettbewerbsrelevanz .. 548
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E.
F. G.
H.
XLIII
7. Allgemeine Grundsätze: Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit.....................................................................548 8. Rücknahme von Verwaltungsentscheidungen .............................549 a) Durchbrechung der Bestandskraft von unionsrechtswidrigen Verwaltungsentscheidungen.................549 aa) Ansatz...............................................................................549 bb) Urteil Kühne & Heitz: Aufhebung einer im Nachhinein unionsrechtswidrigen Rückforderungsentscheidung ........550 cc) Fortentwicklung................................................................552 b) Vertrauensschutz .....................................................................552 c) Ermessensausübung im Rahmen der Rücknahmeentscheidung.........................................................555 9. Zusammenfassung .......................................................................555 Grenzen der Einwirkung des Unionsrechts .................................................556 I. Ansatzpunkte ......................................................................................556 II. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ..................................556 1. Kein Annex des Vollzuges ..........................................................556 2. Keine Einzelweisung oder Übernahme........................................556 3. Judikatur ......................................................................................557 4. Nationale Vollzugsautonomie......................................................557 III. Subsidiaritätsprinzip ...........................................................................558 IV. Verhältnismäßigkeit ...........................................................................558 V. Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit ...................................................558 VI. Identitätswahrung ...............................................................................558 Verhältnis zu Vereinbarungen mit Unternehmen ........................................559 Besonderheiten bei völkerrechtlichen Übereinkünften................................561 I. „Mehrstufige Europäisierung“............................................................561 II. Aarhus-Konvention ............................................................................561 III. Allgemeine Konsequenzen für die Auslegung ...................................563 Verwaltungsvollstreckung ...........................................................................564
§ 2 Verwaltungskooperation...............................................................564 A. Gesteigerte tatsächliche und rechtliche Bedeutung .....................................564 I. Notwendigkeit zumindest des Informationsaustausches ....................564 II. Prozedurale Zusammenarbeit .............................................................565 III. Netzwerke...........................................................................................565 IV. Institutionalisierte Zusammenarbeit ...................................................566 1. In Gremien ...................................................................................566 2. Durch Weisungen, Kontrollen, Sanktionen .................................566 V. Verwaltungsverbund...........................................................................567 B. Rechtliche Fundierung.................................................................................567 I. Konzeptionsbedingte allgemeine Leitidee..........................................567 II. Vertragliche Fundierung.....................................................................568
XLIV
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III. Europäischer Bundesstaat? ................................................................. 568 IV. Funktionsbezogenheit als Grund und Grenze..................................... 568 1. Ansatz .......................................................................................... 568 2. Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ........................... 569 3. Mögliche Mischverwaltung ......................................................... 569 C. Grenzen aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip? ................................... 570 I. Grundgesetzbezogene Problematik .................................................... 570 1. Nationaler Vollzug als Ausdruck demokratischer Legitimation?............................................................................... 570 2. Art. 23 und 20 GG ....................................................................... 571 II. Integrationsbezogene Anpassung des klassischen Legitimationsmodells ......................................................................... 572 1. Funktionsbezogenes Demokratieprinzip...................................... 572 2. Teilerfüllung des klassischen Legitimationsmodells ................... 572 3. Getrennte Legitimation der beteiligten Verwaltungen................. 573 4. Notwendige Zusammenschau ...................................................... 574 III. Effizienz als alleiniger Maßstab? ....................................................... 574 IV. Rein technokratische Konzeption? ..................................................... 575 V. Wettbewerb der Mitgliedstaaten?....................................................... 575 VI. Zusätzliche Legitimationselemente .................................................... 576 1. Prägende Kraft der Effizienz ....................................................... 576 2. Partizipativer Ansatz.................................................................... 576 D. Rechtsschutz................................................................................................ 578 I. Eindeutige Zurechnung als Grundlage ............................................... 578 II. Primärer Rechtsschutz ........................................................................ 578 III. Sekundärer Rechtsschutz: Haftung..................................................... 579 § 3 Europäische Eigenverwaltung ..................................................... 580 A. Bedeutung und Fundierung ......................................................................... 580 B. Rechtsschutz und Haftung........................................................................... 581 C. Zwangsvollstreckung................................................................................... 582 I. Überblick............................................................................................ 582 II. Voraussetzungen der Zwangsvollstreckung ....................................... 582 1. Vollstreckungstitel....................................................................... 582 a) Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB ............. 582 b) Rechtsakte des Europäischen Parlaments................................ 583 2. Vollstreckungsgegner .................................................................. 584 a) Mitgliedstaaten........................................................................ 584 b) Unionsorgane .......................................................................... 584 III. Verfahren der Zwangsvollstreckung .................................................. 584 1. Regelung...................................................................................... 584 2. Vollstreckungsklausel.................................................................. 585 3. Prüfungsumfang........................................................................... 585
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4. Anrufung des Vollstreckungsorgans............................................586 IV. Rechtsschutz in der Zwangsvollstreckung..........................................586 1. Aussetzung der Zwangsvollstreckung .........................................586 2. Ordnungsgemäßheit der Vollstreckungsmaßnahmen ..................586
Kapitel 12 Haftung ......................................................................589 § 1 Haftung der EU...............................................................................589 A. Vertragliche Haftung der Union ..................................................................590 I. Ansatz.................................................................................................590 II. Abgrenzung von der außervertraglichen Haftung...............................590 1. Enger Begriff der vertraglichen Haftung .....................................590 2. Bereicherungsansprüche ..............................................................591 3. Öffentlich-rechtliche Verträge .....................................................592 4. Arbeitsverträge ............................................................................592 5. Völkerrechtliche Verträge............................................................594 III. Anwendung nationaler Haftungsregeln ..............................................594 IV. Prozessuale Durchsetzung ..................................................................594 1. Zuständigkeit nationaler Gerichte................................................594 a) Zuständigkeit deutscher Gerichte bei privatrechtlichen Verträgen.....................................................594 b) Zuständigkeit deutscher Gerichte bei öffentlich-rechtlichen Verträgen .............................................595 2. Zuständigkeit des EuG.................................................................596 B. Außervertragliche Haftung der Union .........................................................596 I. Ansatz.................................................................................................596 II. Parallelität zu Art. 41 Abs. 3 EGRC...................................................597 III. Fortentwicklung bei rechtmäßigem Handeln......................................597 1. Ansatz ..........................................................................................597 2. Konkrete Begrenzung ..................................................................598 IV. Konsequenzen für die Grundrechtsprüfung........................................599 V. Zuständigkeit des EuG........................................................................599 C. Außervertragliche Haftung der EZB ...........................................................600 I. Haftungstatbestand .............................................................................600 II. Verpflichteter......................................................................................600 III. Zuständigkeit des EuG........................................................................600 D. Persönliche Haftung der Unionsbediensteten ..............................................600 § 2 Haftung der Mitgliedstaaten .........................................................601 A. Füllung einer Regelungslücke .....................................................................601 B. Ausgangspunkt: der Fall Francovich...........................................................602 I. Nicht umgesetzte Richtlinie als Basiskonstellation ............................602 II. Vielkritisierter allgemeiner Staatshaftungsanspruch ..........................603
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C. Doppelte Zweckrichtung der Staatshaftung................................................. 604 I. Ausgleich für verletzte Interessen des Einzelnen ............................... 604 II. Grundsatz des effet utile..................................................................... 604 D. Rechtsgrundlagen des Staatshaftungsanspruchs.......................................... 605 I. Unmittelbare Fundierung im Unionsrecht .......................................... 605 II. Effet utile............................................................................................ 605 III. Interessen und Recht Einzelner?......................................................... 606 IV. Allgemeine Loyalitätspflicht .............................................................. 607 V. Art. 340 AEUV (Art. 288 EG) ........................................................... 607 VI. Nationale Rechtsordnungen................................................................ 608 VII. Weitere Ansätze ................................................................................. 608 VIII. Gesamtbild ......................................................................................... 609 E. Rechtsnatur des Staatshaftungsanspruchs.................................................... 609 I. Widersprüchlichkeit des EuGH .......................................................... 609 II. Unterschiedliche Einordnung ............................................................. 609 1. Paralleler unionsrechtlicher Anspruch......................................... 609 2. Unionsrechtlich geprägter nationaler Anspruch .......................... 610 III. Fazit.................................................................................................... 611 F. Reichweite................................................................................................... 611 I. Primär- und Sekundärrecht................................................................. 611 II. Verstöße von Legislative, Exekutive und Judikative.......................... 612 1. Umfassender Ansatz .................................................................... 612 2. Haftung für legislatives Unrecht.................................................. 612 3. Haftung für judikative Verstöße .................................................. 612 G. Unionsrechtlich vorgegebene Anforderungen............................................. 613 I. Ableitung............................................................................................ 613 1. Grundlage .................................................................................... 613 2. Entwicklung................................................................................. 614 3. Einheitliche Voraussetzungen...................................................... 614 II. Verstoß gegen individualbegünstigende Norm .................................. 615 III. Qualifizierter Verstoß......................................................................... 616 1. Einheitliche Beschränkung der Staatshaftung ............................. 616 a) Vermeidung uferloser Haftung................................................ 616 b) Haftungsharmonisierung ......................................................... 617 2. Allgemeine Voraussetzungen ...................................................... 617 a) Grundansatz ............................................................................ 617 b) Kriterien .................................................................................. 617 c) Verschuldenselemente............................................................. 618 d) Ermessen ................................................................................. 618 e) Vertretbarkeit eines Rechtsirrtums.......................................... 618 f) Berücksichtigung der EuGH-Rechtsprechung ........................ 619 3. Verstöße der Legislative .............................................................. 619 a) Auftreten ................................................................................. 619 b) Nichtumsetzung einer Richtlinie ............................................. 619
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aa) Vorrangige unmittelbare Wirkung von Richtlinien ..........619 bb) Bestimmbarkeit subjektiver Rechte ..................................620 cc) Richtlinien über Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen ..................................................................621 c) Schlechtumsetzung einer Richtlinie ........................................622 aa) Evidenzmaßstab................................................................622 bb) Vollprüfung bei fehlendem Ermessensspielraum .............622 d) Nichtanpassung des nationalen Rechts....................................623 4. Verstöße der Exekutive................................................................623 5. Verstöße der Judikative ...............................................................624 a) Begrenzung auf offenkundige Rechtsverstöße ........................624 b) Einfluss des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts .............625 aa) Verstoß gegen Anwendungsvorrang.................................626 bb) Europarechtskonforme Auslegung ...................................626 cc) Mögliche Rechtsverstöße .................................................626 c) Besonderheiten bei Richtlinien ...............................................627 d) Verstoß gegen Vorlagepflicht .................................................627 aa) Mögliche Rechtsverstöße .................................................627 bb) Sanktionierung einer Nichtvorlageentscheidung ..............628 cc) Anknüpfung für die Staatshaftung....................................629 e) Fehlerhafte Auslegung ............................................................629 f) Folgen für den nationalen Richter ...........................................630 IV. Unmittelbarer Kausalzusammenhang .................................................630 1. Adäquanz .....................................................................................630 2. Legislative Spielräume bei der Richtlinienumsetzung.................631 3. Dazwischentreten von Behörden und Gerichten..........................631 a) Problematik .............................................................................631 b) Unmittelbar anwendbares Unionsrecht ...................................631 c) Richtlinienanwendung.............................................................632 H. Mitgliedstaatliche Ausgestaltung am Beispiel der deutschen Staatshaftung ..............................................................................632 I. Ausgangspunkt ...................................................................................632 II. Rückgriff auf den Amtshaftungsanspruch ..........................................632 1. Mögliches Spektrum ....................................................................632 2. Enteignungsgleicher Eingriff? .....................................................633 3. Aufopferung?...............................................................................633 4. Entschädigung als mögliches Anspruchsziel? .............................634 5. Anpassungsaufwand ....................................................................634 III. Prüfung nationaler Haftungsvoraussetzungen ....................................634 IV. Prüfungsaufbau...................................................................................636 V. Tatbestandsmerkmale .........................................................................637 1. Handeln für einen Träger öffentlicher Gewalt .............................637 2. Qualifizierter Verstoß gegen eine individualbegünstigende Norm des Unionsrechts................................................................638
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3. Kausaler Schaden ........................................................................ 639 4. Kein (weiteres) Verschuldenserfordernis .................................... 639 5. Haftungseinschränkungen............................................................ 639 a) Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB.................... 639 b) Richterprivileg des Art. 839 Abs. 2 S. 1 BGB ........................ 640 c) Mitverschulden........................................................................ 641 d) Rechtsmittelversäumnis (§ 839 Abs. 3 BGB) ......................... 642 6. Ersatzfähiger Schaden ................................................................. 643 a) Auch vor Urteil des Gerichtshofs der EU ............................... 643 b) Beschränkung auf Geld ........................................................... 643 c) Schmerzensgeld ...................................................................... 644 d) Entgangener Gewinn............................................................... 644 e) Vorteilsausgleich..................................................................... 644 7. Verjährung................................................................................... 644 8. Haftende Körperschaft................................................................. 645 a) Jeweilige Zuordnungskörperschaft.......................................... 645 b) Subsidiäre Haftung des Bundes?............................................. 646 c) Gesamtschuldnerschaft ........................................................... 646 9. Keine entgegenstehende Rechtskraft ........................................... 647 10. Rechtsweg und Gerichtszuständigkeit ......................................... 647 VI. Unterschiede der unionsrechtlichen Staatshaftung zur rein deutschen Staatshaftung ........................................................ 648 J. Staatshaftung für den Vollzug rechtswidrigen Unionsrechts....................... 648 I. Anknüpfungspunkt ............................................................................. 648 II. Fehlende Kausalität ............................................................................ 648 III. Verantwortungsprinzip ....................................................................... 649 IV. Zweifache Haftung ............................................................................. 650
Teil IV Gerichtliche Kontrolle.................................................... 651 Kapitel 13 Judikative: Trägerschaft und Beteiligte................. 653 § 1 Rechtsschutz durch den Gerichtshof der EU ............................. 653 A. Begrifflichkeit ............................................................................................. 653 B. Hüter des Rechts.......................................................................................... 653 I. Recht .................................................................................................. 654 II. Auftrag ............................................................................................... 654 III. Kompetenzbereiche ............................................................................ 655 1. Rechtsgebiete............................................................................... 655 2. Klageverfahren ............................................................................ 656 3. Unionsrecht.................................................................................. 657 C. Bedeutung des Rechtsschutzes .................................................................... 657 I. Rechtsschutz für die Akteure des Unionsrechts ................................. 657
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II.
Individualrechtsschutz ........................................................................658 1. Effektiver Rechtsschutz ...............................................................658 2. Praktische Grenzen ......................................................................659 D. Richterliche Rechtsfortbildung....................................................................659 I. Ansatz und wichtige Stationen ...........................................................659 II. Allgemeine Rechtsgrundsätze ............................................................660 III. Grundrechtsschutz ..............................................................................661 IV. Grundprinzipien im Verhältnis zu nationalem Recht .........................661 V. Auswirkungen auf den Rechtsschutz..................................................662 E. Völkerrechtliche Streitigkeiten....................................................................663 I. Kompetenzen des Gerichtshofs der EU ..............................................663 II. Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu internationalen Gerichten .....664 1. EGMR..........................................................................................664 2. WTO ............................................................................................665 3. Internationaler Seegerichtshof .....................................................665 F. Stellung des Gerichtshofs der EU im Verbund der Unionsorgane ..............665 I. Kontrolldichte.....................................................................................665 II. Unabhängiges Unionsorgan................................................................666 III. Der Gerichtshof der EU als Integrationsmotor ...................................666 IV. Der Gerichtshof der EU als Judikative ...............................................667 1. Gewaltenteilung auf Unionsebene ...............................................667 2. Judikative auf Unionsebene .........................................................668 V. Unkontrollierte Machtfülle des Gerichtshofs der EU? .......................669 1. Kritik............................................................................................669 2. Machtfülle? ..................................................................................669 3. Legislative Befugnisse des Gerichtshofs der EU? .......................670 a) Verfahrens- und Zuständigkeitsregelungen.............................670 b) Rechtsfortbildung ....................................................................670 § 2 Aufgabenverteilung innerhalb des Gerichtshofs der EU ..........672 A. Europäischer Gerichtshof ............................................................................672 I. Aufgaben ............................................................................................672 II. Zusammensetzung und Organisation..................................................673 1. Richter .........................................................................................673 2. Generalanwälte ............................................................................675 3. Präsident ......................................................................................676 4. Kanzler.........................................................................................676 5. Kammern .....................................................................................677 B. Gericht .........................................................................................................677 I. Aufgaben ............................................................................................677 II. Zusammensetzung und Organisation..................................................678 1. Richter .........................................................................................678 2. Generalanwälte ............................................................................679
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III. Bedeutung........................................................................................... 679 C. Fachgerichte ................................................................................................ 679 I. Aufgaben ............................................................................................ 680 II. Zusammensetzung und Organisation.................................................. 681 III. Zukünftige Entwicklung..................................................................... 681 1. Entstehung einer umfangreichen Fachgerichtsbarkeit ................. 682 2. Gewerblicher Rechtsschutz ......................................................... 682 3. Wettbewerbssachen ..................................................................... 683 D. Zukünftige Entwicklung des europäischen Gerichtsystems ........................ 683 § 3 Verhältnis des Gerichtshofs der EU zu den nationalen Gerichten ..................................................................... 684 A. Verhältnis zum BVerfG............................................................................... 684 B. Verhältnis zu den Fachgerichten ................................................................. 685 I. Grundsätzliche Aufgabenverteilung ................................................... 685 II. Prüfungskompetenz der mitgliedstaatlichen Fachgerichte ................. 685 III. Entscheidungskompetenz der mitgliedstaatlichen Fachgerichte ........ 686 § 4 Die Rolle der nationalen Gerichte ................................................ 687 A. Keine Abwehrfunktion ................................................................................ 687 I. Grundsatz ........................................................................................... 687 II. Einstweiliger Rechtsschutz................................................................. 688 III. Abwehr allenfalls mittelbar ................................................................ 688 B. Durchsetzungsfunktion................................................................................ 689 I. Bedeutung der nationalen Gerichte .................................................... 689 II. Nationale Gerichte als Unionsgerichte? ............................................. 690 III. Klageverfahren ................................................................................... 691 IV. Einstweiliger Rechtsschutz................................................................. 691 § 5 Die Rolle der klageberechtigten Individuen................................ 692 A. Abhängigkeit der nationalen Gerichte ......................................................... 692 B. Selbstverständnis des Unionsbürgers .......................................................... 692 C. Die Bedeutung der subjektiven Rechte ....................................................... 693
Kapitel 14 Grundstruktur des EU-Rechtsschutzes................. 695 § 1 System des Rechtsschutzes vor dem Gerichtshof der EU ....... 695 A. Verfahrensarten ........................................................................................... 695 B. Inzidente Normenkontrolle.......................................................................... 696 I. Voraussetzungen der Inzidentrüge ..................................................... 697 1. Anhängiges Verfahren vor dem Gerichtshof der EU................... 697
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2. Einleitung eines Inzidentverfahrens.............................................697 3. Rügeberechtigte ...........................................................................697 4. Sachlicher Anwendungsbereich...................................................698 a) Erweiterter Kontrollgegenstand der Inzidentrüge ...................698 b) Richtlinien als Kontrollgegenstand .........................................699 c) Entscheidungserheblichkeit.....................................................699 5. Rechtsschutzbedürfnis .................................................................700 II. Rechtswirkung der erfolgreichen Inzidentkontrolle ...........................700 C. Normenhierarchie der Verfahrensregeln .....................................................701 § 2 Allgemeine Wesensmerkmale des Verfahrens ...........................702 A. Am Verfahren beteiligte Personen...............................................................702 I. Kläger und Beklagter..........................................................................702 II. Streitgenossenschaft ...........................................................................703 1. Entstehung ...................................................................................703 2. Arten der Streigenossenschaft......................................................703 3. Wirkung der Streitgenossenschaft ...............................................704 4. Abgrenzung von Streitgenossenschaft und Sammelklage ...........704 III. Streithilfe ............................................................................................704 1. Funktion der Streithilfe................................................................705 2. Zulassung als Streithelfer.............................................................705 3. Status des Streithelfers und weiterer Verfahrensablauf ...............706 IV. Vertretung der Parteien und Verfahrensbeteiligten ............................706 B. Allgemeine Regeln des Verfahrens .............................................................707 I. Allgemeine Verfahrensgrundsätze......................................................707 1. Verfügungsgrundsatz ...................................................................708 a) Einleitung des Verfahrens .......................................................708 b) Äußere Grenze der Überprüfung durch die Gerichtsbarkeit....708 2. Beibringungs- und Untersuchungsgrundsatz ...............................709 3. Anspruch auf ein gerichtliches und faires Verfahren...................709 II. Verfahrenssprache ..............................................................................710 1. Änderung der Normen zur Sprachenregelung..............................710 2. Festlegung der Verfahrenssprache...............................................711 § 3 Verfahrensablauf vor dem Gerichtshof der EU ..........................711 A. Klage- und Verfahrensfristen ......................................................................711 I. Fristbeginn und Berechnung...............................................................712 II. Fristende und Rechtsfolge der Verfristung.........................................712 III. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand .............................................713 B. Verfahrenseinleitung ...................................................................................714 I. Die Klageschrift..................................................................................714 II. Mängel in der Klageschrift .................................................................714 III. Eintritt und Wirkung der Rechtshängigkeit ........................................715
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IV. Eintragung und Veröffentlichung rechtshängiger Verfahren ............. 715 V. Zuweisung der Rechtssache und Geschäftsverteilung........................ 715 1. Ablauf der Geschäftsverteilung ................................................... 715 2. Ausschluss von Richtern und Generalanwälten........................... 716 Schriftliches Verfahren................................................................................ 717 I. Das schriftliche Verfahren im Direktklageverfahren.......................... 717 1. Allgemeines ................................................................................. 717 2. Einbringen neuer Beweis-, Angriffs- und Verteidigungsmittel ... 717 3. Abkürzung des schriftlichen Verfahrens ..................................... 718 II. Abschluss des Verfahrens................................................................... 718 Beweisaufnahme und Beweislast ................................................................ 718 I. Subjektive und objektive Beweislast.................................................. 719 II. Beweiswürdigung............................................................................... 719 Mündliches Verfahren ................................................................................. 720 I. Bestandteile ........................................................................................ 720 II. Einschränkung des mündlichen Verfahrens ....................................... 720 III. Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens.................................... 721 Die Gerichtsentscheidung und deren Wirkung............................................ 721 I. Mindestanforderungen........................................................................ 721 II. Urteil und Beschluss........................................................................... 722 III. Wirkung der Entscheidung ................................................................. 722 IV. An die Urteilsfindung anknüpfende Verfahren .................................. 723 1. Nachträgliche Urteilsauslegung durch das Gericht...................... 723 a) Praktische Notwendigkeit eines Urteilsauslegungsverfahrens ................................................... 723 b) Zulässigkeit des Verfahrens .................................................... 723 2. Urteilsberichtigung und Urteilsergänzung................................... 724 V. Kostenentscheidung............................................................................ 724 1. Kostenverteilung.......................................................................... 724 2. Gerichtskosten ............................................................................. 724 3. Sonstige Kosten der Parteien ....................................................... 725 4. Höhe der zu tragenden Kosten und Prozesskostenhilfe ............... 725 VI. Vollstreckung des Urteils ................................................................... 725 Rechtsmittelverfahren ................................................................................. 726 I. Auswirkungen auf die Vollstreckbarkeit ............................................ 726 II. Zulässigkeit eines Rechtsmittels......................................................... 726 1. Zuständigkeit ............................................................................... 726 2. Rechtsmittelgegenstand ............................................................... 727 3. Rechtsmittelberechtigung ............................................................ 727 a) Beteiligte des ursprünglichen Verfahrens ............................... 727 b) Am ursprünglichen Verfahren Unbeteiligte ............................ 728 4. Rechtsmittelgründe...................................................................... 728 5. Form und Frist ............................................................................. 729 6. Rechtsschutzbedürfnis ................................................................. 729
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7. Begründetheit...............................................................................729 8. Entscheidung des Rechtsmittelgerichts........................................730 Außerordentliche Rechtsbehelfe.........................................................730
§ 4 Besonderheiten im Verfahrensablauf..........................................731 A. Prozesshindernde Einreden und Zwischenstreit ..........................................731 B. Klagehäufung und Klageänderung ..............................................................731 I. Objektive Klagehäufung.....................................................................731 II. Klageänderung....................................................................................732 1. Parteiwechsel ...............................................................................732 2. Änderung der Klagegründe..........................................................732 3. Änderung der Klageanträge .........................................................733 III. Aussetzen des Verfahrens durch das Gericht .....................................733 C. Verfahrensmodifikationen bei besonderer Eilbedürftigkeit.........................734 I. Summarisches Verfahren....................................................................734 II. Beschleunigtes Verfahren...................................................................735 III. Beendigung des Verfahrens ohne Sachentscheidung .........................736 1. Klageerledigung...........................................................................736 2. Klagerücknahme ..........................................................................737
Kapitel 15 Vertragsverletzungsverfahren .................................739 § 1 Grundlagen und Bedeutung .........................................................739 A. B. C. D. E.
Varianten .....................................................................................................739 Objektive Feststellungsklagen .....................................................................739 Aufkommen.................................................................................................740 Nur mittelbarer Individualbezug..................................................................740 Grundsätzlich fehlende Pflicht ....................................................................740
§ 2 Aufsichtsklage der Kommission ..................................................741 A. Eröffnung der Unionsgerichtsbarkeit – keine Sperrwirkung durch innerstaatlichen Rechtsstreit ........................................................................741 B. Sachliche Zuständigkeit...............................................................................741 C. Parteifähigkeit..............................................................................................741 D. Klagegegenstand..........................................................................................742 I. Rechtsverstoß des Mitgliedstaats........................................................742 1. Der Mitgliedstaat als Einheit .......................................................742 2. Staatliche Stellen .........................................................................742 3. Gerichte .......................................................................................743 a) Richterliche Unabhängigkeit...................................................743 b) Rechtskraft ..............................................................................744 c) Vorlageverfahren.....................................................................744
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d) Vorrangige Anknüpfung an Gesetze ....................................... 745 4. Private und öffentliche Unternehmen .......................................... 745 II. Verstoß gegen Unionsrecht ................................................................ 746 1. Primäres und sekundäres Unionsrecht......................................... 747 2. Völkerrecht .................................................................................. 747 3. Ungeschriebenes Unionsrecht ..................................................... 747 E. Vorverfahren ............................................................................................... 747 I. Verbindlichkeit und informelle Lösungssuche (SOLVIT) ................. 747 II. Funktionen des Vorverfahrens ........................................................... 748 1. Rechtliches Gehör........................................................................ 748 2. Schonung der Souveränität .......................................................... 748 3. Effektivität................................................................................... 749 III. Formelles Vorverfahren...................................................................... 749 1. Abfolge ........................................................................................ 749 2. Mahnschreiben............................................................................. 749 a) Bezeichnung............................................................................ 749 b) Inhaltliche und formelle Mindestanforderungen ..................... 750 c) Erste Festlegung des Verfahrensgegenstands.......................... 750 d) Neues Mahnschreiben bei Erweiterung oder Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Vorwürfe........................... 751 e) Fristsetzung ............................................................................. 751 3. Gegendarstellung des Mitgliedstaats ........................................... 752 4. Begründete Stellungnahme der Kommission............................... 753 a) Anlass...................................................................................... 753 b) Kollegialprinzip ...................................................................... 753 c) Inhaltliche Anforderungen ...................................................... 753 d) Fristsetzung ............................................................................. 754 e) Keine Anfechtbarkeit .............................................................. 755 IV. Pflicht zur Einleitung des Verfahrens? ............................................... 755 V. Recht auf Einleitung des Verfahrens? ................................................ 756 VI. Einstweilige Anordnung und Beschleunigung des Verfahrens .......... 757 1. Alternativen ................................................................................. 757 2. Problematik.................................................................................. 758 3. Kein Hinausgehen über die Hauptsache ...................................... 758 F. Klageerhebung............................................................................................. 759 I. Kollegialprinzip.................................................................................. 759 II. Ermessen der Kommission ................................................................. 760 G. Zulässigkeit der Klage................................................................................. 761 I. Ordnungsgemäße Klageerhebung....................................................... 761 II. Ordnungsgemäßes Vorverfahren........................................................ 761 III. Klagefrist............................................................................................ 762 IV. Rechtsschutzbedürfnis........................................................................ 763 1. Individuelles Rechtsschutzbedürfnis grundsätzlich entbehrlich .. 763 2. Allgemeines Rechtsschutzinteresse ............................................. 763
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3. Maßgebender Zeitpunkt...............................................................764 a) Bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist.................................................764 b) Vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist.................................................764 c) Vertragsverletzung aufgrund der Nichtanwendung einer noch nicht in nationales Recht umgesetzten Richtlinie ...........765 H. Begründetheit der Klage..............................................................................765 I. Ansatz.................................................................................................765 II. Verstoß gegen Unionsrecht ................................................................766 III. Beweislast...........................................................................................766 IV. Rechtfertigungsgründe........................................................................766 J. Das feststellende Urteil im Vertragsverletzungsverfahren ..........................768 K. Urteilswirkungen .........................................................................................768 L. Sanktionsverfahren ......................................................................................770 I. Funktion des Sanktionsverfahrens......................................................770 II. Verfahren............................................................................................770 1. Art. 228 Abs. 2 EG ......................................................................770 2. Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV.......................................................771 III. Zwangsgeld und Pauschalbetrag.........................................................771 1. Kumulativität ...............................................................................771 2. Ausnahme ....................................................................................772 3. Wertung für die Höhe des Zwangsgeldes ....................................772 IV. Vollstreckbarkeit der verhängten Sanktionen.....................................773 1. Verweisung in Art. 280 AEUV (Art. 244 EG) auf Art. 299 AEUV (Art. 256 EG).....................................................773 2. Aufrechnung mit Zwangsgeldforderungen? ................................775 3. Vollstreckungsverfahren..............................................................776 M. Spezielle Vertragsverletzungsverfahren ......................................................776 I. Beihilfesachen ....................................................................................776 II. Streitsachen bezüglich EIB und EZB .................................................777 III. Verfahren nach Art. 114 Abs. 9 AEUV (Art. 95 Abs. 9 EG) und Art. 348 Abs. 2 AEUV (Art. 298 S. 2 EG) .........................................777 IV. Verfahren bei der Haushaltsüberwachung gem. Art. 126 AEUV (Art. 104 EG)......................................................................................778 V. Vergabenachprüfung ..........................................................................778 VI. Kartell- und Fusionskontrollverfahren................................................778 § 3 Staatenklage nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) .........................779 A. B. C. D.
Funktion und Bedeutung der Staatenklage ..................................................779 Sachliche Zuständigkeit...............................................................................780 Parteifähigkeit..............................................................................................780 Klagegegenstand..........................................................................................780
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E. Verfahren..................................................................................................... 780 I. Vorverfahren ...................................................................................... 780 1. Drei Parteien im Vorverfahren .................................................... 780 2. Befassung der Kommission ......................................................... 781 3. Anhörung..................................................................................... 781 4. Mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission ........... 782 II. Gerichtliches Verfahren...................................................................... 782 1. Bestimmung des Streitgegenstandes durch den klagenden Staat ........................................................... 782 2. Abschließende Stellungnahme der Kommission nicht Sachurteilsvoraussetzung.................................................... 782 3. Vorverfahren................................................................................ 783 4. Kein besonderes Rechtsschutzinteresse....................................... 783 5. Frist.............................................................................................. 784 6. Keine vorherige Billigung ........................................................... 784 III. Verhältnis der Vertragsverletzungsklagen nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) und Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) ............................. 785 § 4 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ........................... 785 A. Aufsichtsklage der Kommission.................................................................. 785 B. Staatenklage ................................................................................................ 786 C. GASP und PJZS .......................................................................................... 786 § 5 Prüfungsschema und praktische Hinweise ................................ 787 A. Prüfungsschema........................................................................................... 787 B. Praktische Hinweise .................................................................................... 789 I. Beschwerde Privater bei der Kommission.......................................... 789 II. Schema einer Klageschrift.................................................................. 790
Kapitel 16 Nichtigkeitsklage ..................................................... 793 § 1 Grundlagen und Bedeutung der Nichtigkeitsklage.................... 793 A. Rechtsgrundlagen ........................................................................................ 793 B. Funktion und Bedeutung ............................................................................. 794 C. Formen ........................................................................................................ 794 I. System ................................................................................................ 794 II. Privilegierte Klageberechtigte ............................................................ 795 III. Andere Klageberechtigte .................................................................... 795 D. Kontrolle und Rechtsfolgen......................................................................... 795 E. Bloße Verfahrenskontrolle nach Art. 269 AEUV........................................ 796
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§ 2 Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage...............................................796 A. Sachliche Zuständigkeit...............................................................................796 B. Parteifähigkeit..............................................................................................797 I. Aktive Parteifähigkeit.........................................................................797 1. Mitgliedstaaten, Rat und Kommission.........................................797 2. Europäisches Parlament...............................................................797 3. Europäischer Rat..........................................................................798 4. Rechnungshof, EZB und Ausschuss der Regionen nach Art. 263 Abs. 3 AEUV (Art. 230 Abs. 3 EG) ..............................798 5. AdR, nicht aber WSA ..................................................................798 6. Natürliche und juristische Personen.............................................799 II. Passive Parteifähigkeit........................................................................799 1. Kommission und Rat ...................................................................799 2. Europäisches Parlament und EZB ...............................................800 3. Rechnungshof ..............................................................................800 4. Europäischer Rat..........................................................................801 5. Einrichtungen und sonstige Stellen der Union.............................801 C. Klagegegenstand..........................................................................................803 I. Wertungen durch den Vertrag von Lissabon ......................................803 II. Den Organen oder Einrichtungen zurechenbare Rechtsakte...............804 1. Rechtsnatur und Form der angegriffenen Handlung irrelevant....804 2. Zurechenbarkeit ...........................................................................805 a) An Unionsorgane oder Einrichtungen und sonstige Stellen ....805 b) Organleihe und Mandat...........................................................805 c) Zusammenarbeit mitgliedstaatlicher Behörden mit Institutionen der Union............................................................806 III. Verbindlichkeit der Maßnahme ..........................................................807 1. Erzeugen von Rechtswirkungen ..................................................807 2. Auskünfte und Empfehlungen .....................................................808 3. Vorbereitende Handlungen ..........................................................808 4. Normierungsvorschläge ...............................................................809 5. Zwischenentscheidungen .............................................................809 IV. Außenwirkung ....................................................................................809 V. Rechtliche Existenz der angegriffenen Maßnahme ............................810 1. Regelfall.......................................................................................810 2. Offenkundig schwerer Fehler als seltene Ausnahme ...................810 3. Geltendmachung im Prozess........................................................811 4. Merkmale.....................................................................................811 D. Klagebefugnis..............................................................................................812 I. Klagebefugnis der privilegierten Kläger.............................................812 II. Klagebefugnis der teilprivilegierten Kläger .......................................812 III. Klagebefugnis der nicht privilegierten Kläger....................................813 E. Klagegrund ..................................................................................................813
LVIII
Inhaltsverzeichnis
F. Klagefrist..................................................................................................... 814 I. Fristbeginn.......................................................................................... 814 1. Bekanntgabe des Rechtsakts durch Veröffentlichung ................. 814 2. Individuelle Bekanntgabe oder anderweitige Kenntniserlangung....................................................................... 815 3. Anderweitige Kenntniserlangung ................................................ 815 II. Fristende ............................................................................................. 816 G. Ordnungsgemäße Klageerhebung................................................................ 816 H. Rechtsschutzbedürfnis................................................................................. 816 § 3 Begründetheit ................................................................................ 817 A. Beurteilungszeitpunkt.................................................................................. 817 B. Kontrollumfang ........................................................................................... 818 I. Enge Kontrolle ................................................................................... 818 II. Formelle und materielle Nichtigkeitsgründe ...................................... 818 III. Sachverhaltsaufklärung ...................................................................... 819 IV. Auflockerung bei Beurteilungsspielraum ........................................... 819 C. Nichtigkeitsgründe ...................................................................................... 820 I. Unzuständigkeit.................................................................................. 820 1. Verbands- und Organzuständigkeit ............................................. 820 a) Äußere Zuständigkeit .............................................................. 820 b) Subsidiarität ............................................................................ 821 c) Innere Zuständigkeit................................................................ 821 2. Räumliche und sachliche Zuständigkeit ...................................... 821 II. Verletzung wesentlicher Formvorschriften ........................................ 822 1. Konkreter Bezug.......................................................................... 822 2. Beteiligungs- und Anhörungsrechte ............................................ 822 3. Vorschriften über das Beschlussverfahren................................... 823 4. Begründungspflicht ..................................................................... 824 5. Keine Nichtigkeit aufgrund eines Bekanntgabemangels ............. 825 III. Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm .............................................................. 825 IV. Ermessensmissbrauch......................................................................... 826 § 4 Nichtigkeitsurteil nach Art. 264 AEUV (Art. 231 EG).................. 827 A. Inhalt und Wirkung ..................................................................................... 827 I. Nichtigkeit ex tunc ............................................................................. 827 II. Wirkung erga omnes .......................................................................... 827 III. Abgeleitete Rechtsakte ....................................................................... 828 IV. Abweisendes Urteil ............................................................................ 828 B. Beschränkung der Urteilswirkungen nach Abs. 2 ....................................... 829 C. Verpflichtung aus dem Urteil ...................................................................... 830
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§ 5 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ...........................830 A. Überblick .....................................................................................................830 B. Parteifähigkeit und Klagegegenstand ..........................................................831 C. Beschlüsse über restriktive Maßnahmen .....................................................831 § 6 Subsidiaritätsklage........................................................................831 A. B. C. D.
Europäische Regelung .................................................................................831 Klageberechtigte..........................................................................................832 Nationale Regelung .....................................................................................832 Ausblick.......................................................................................................833
§ 7 Prüfungsschema............................................................................835 § 8 Schema einer Klageschrift............................................................837 § 9 Besonderheiten bei Individualnichtigkeitsklagen ......................839 A. Parteifähigkeit..............................................................................................839 B. Klagegegenstände und Klagebefugnis.........................................................840 I. Ansatz.................................................................................................840 II. An Kläger gerichtete Handlungen ......................................................840 III. Andere Handlungen............................................................................841 1. Absicherung der bisherigen Judikatur..........................................841 2. Betroffenheit ................................................................................842 3. Unmittelbare Betroffenheit ..........................................................843 4. Individuelle Betroffenheit............................................................843 a) Plaumann-Formel ....................................................................843 b) Kritik und Fortentwicklung .....................................................844 c) Fallgruppenbildung .................................................................845 d) Verfahrensbeteiligung .............................................................845 e) Spürbare Beeinträchtigung der Marktposition und Verletzung europäischer Grundrechte ..............................846 f) Normatives Gebot der Rücksichtnahme auf Klägerinteressen................................................................847 IV. Rechtsakte mit Verordnungscharakter................................................847 1. Normative Änderung ...................................................................847 2. Begriff..........................................................................................847 a) Verordnungen..........................................................................847 b) Richtlinien ...............................................................................848 c) Beschlüsse ...............................................................................849 3. Nachsichziehen von Durchführungsmaßnahmen.........................849 4. Unmittelbare Betroffenheit ..........................................................849 V. Verbände und Vereinigungen .............................................................850
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VI. Gesamtbild ......................................................................................... 850
Kapitel 17 Untätigkeitsklage ..................................................... 851 § 1 Grundlagen..................................................................................... 851 A. Funktion und Rechtsnatur............................................................................ 851 B. Formen ........................................................................................................ 851 C. Verhältnis zu anderen Klagen ..................................................................... 852 § 2 Zulässigkeit der Untätigkeitsklage .............................................. 853 A. Sachliche Zuständigkeit............................................................................... 853 B. Parteifähigkeit ............................................................................................. 853 I. Aktive Parteifähigkeit......................................................................... 853 1. Privilegierte Kläger nach Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) ................................................................... 853 2. Natürliche und juristische Personen ............................................ 854 II. Passive Parteifähigkeit ....................................................................... 855 1. Europäischer Rat.......................................................................... 855 2. Einrichtungen und sonstige Stellen der Union............................. 855 3. Rechnungshof .............................................................................. 856 C. Klagegegenstand ......................................................................................... 856 I. Staaten- und Organklagen .................................................................. 856 1. „Beschluss“.................................................................................. 857 a) Problemstellung ...................................................................... 857 b) Weite Auslegung des Art. 232 Abs. 1 EG............................... 857 c) Gleiche Auslegung des Art. 265 Abs. 1 AEUV ...................... 857 2. Vertragsverletzung....................................................................... 858 II. Klagen gegen Einrichtungen und sonstige Stellen der Union ............ 859 III. Individualklagen................................................................................. 859 D. Klagebefugnis.............................................................................................. 859 I. Privilegierte Kläger ............................................................................ 859 II. Nicht-privilegierte Kläger .................................................................. 860 E. Vorverfahren ............................................................................................... 860 I. Funktion ............................................................................................. 860 II. Aufforderung zum Tätigwerden ......................................................... 860 III. Stellungnahme der Unionsinstitution ................................................. 861 IV. Frist zur Stellungnahme...................................................................... 862 F. Klagefrist..................................................................................................... 862 G. Rechtsschutzbedürfnis................................................................................. 862
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§ 3 Begründetheit.................................................................................863 A. Unionsrechtliche Handlungspflicht .............................................................863 B. Vertragsverletzung ......................................................................................863 § 4 Abschließende Entscheidung ......................................................864 § 5 Vorläufiger Rechtsschutz .............................................................864 § 6 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ...........................864 § 7 Prüfungsschema............................................................................866 § 8 Schema einer Klageschrift............................................................868 § 9 Besonderheiten bei Individualuntätigkeitsklagen......................869 A. Parteifähigkeit..............................................................................................870 B. Klagegegenstand und Klagebefugnis ..........................................................870 I. Klagegegenstand.................................................................................870 1. Verbindlichkeit des Rechtsakts....................................................870 2. Individualbezogenheit des Rechtsakts .........................................871 II. Klagebefugnis.....................................................................................872 C. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon .............................................873
Kapitel 18 Schadensersatzklage ...............................................875 § 1 Zulässigkeit ....................................................................................875 A. Zuständigkeit der europäischen Gerichtsbarkeit..........................................875 I. Außervertragliche Haftung der Union ................................................875 II. Abgrenzung zur Zuständigkeit nationaler Gerichte............................875 1. Ansatz ..........................................................................................875 2. Direkter Verwaltungsvollzug.......................................................876 3. Indirekter Verwaltungsvollzug ....................................................876 a) Entwicklung zu vermehrter Kooperation ................................876 b) Rechtswidrige Anwendung rechtmäßigen Unionsrechts.........876 c) Rechtswidriges Unionsrecht....................................................876 B. Sachliche Zuständigkeit...............................................................................877 C. Parteifähigkeit..............................................................................................878 I. Aktive Parteifähigkeit.........................................................................878 1. Parteifähige Personen ..................................................................878 2. Aus eigenem oder abgetretenem Recht........................................878 3. Mitgliedstaaten ............................................................................879 4. Unionsbedienstete........................................................................879 II. Passive Parteifähigkeit........................................................................879
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D. E. F. G.
Klagebefugnis.............................................................................................. 880 Vorverfahren ............................................................................................... 880 Ordnungsgemäße Klageerhebung................................................................ 880 Klagefrist..................................................................................................... 881 I. Verjährung als anspruchsausschließende Einrede .............................. 881 II. Laufzeit............................................................................................... 882 III. Beginn der Verjährung ....................................................................... 883 IV. Unterbrechung der Verjährung........................................................... 883 H. Rechtsschutzbedürfnis................................................................................. 884 I. Verhältnis zu europäischen Rechtsbehelfen ....................................... 884 II. Verhältnis zu nationalen Rechtsbehelfen............................................ 884 § 2 Begründetheit ................................................................................ 885 A. Haftungsbegründende Voraussetzungen ..................................................... 885 B. Beweislastverteilung ................................................................................... 886 § 3 Das Urteil ........................................................................................ 886 § 4 Prüfungsschema............................................................................ 887 § 5 Schema einer Klageschrift............................................................ 888
Kapitel 19 Spezielle Verfahren.................................................. 891 § 1 Bedienstetenstreitsachen ............................................................. 891 A. Eigenes Personalrecht.................................................................................. 891 B. Dienstrechtliche Klagen .............................................................................. 892 I. Das Gericht für den öffentlichen Dienst............................................. 892 II. Rechtsschutz....................................................................................... 893 1. Kein eigenständiger Rechtsbehelf ............................................... 893 2. Parteifähigkeit.............................................................................. 894 3. Klagegegenstand.......................................................................... 894 4. Klagebefugnis.............................................................................. 895 5. Vorverfahren................................................................................ 896 a) Grundsatz ................................................................................ 896 b) Entbehrlichkeit ........................................................................ 896 c) Eingrenzung des Streitgegenstands ......................................... 897 6. Klagefrist ..................................................................................... 897 7. Rechtsschutzbedürfnis ................................................................. 897 8. Begründetheit der Klage .............................................................. 898 C. Prüfungsschema........................................................................................... 899 D. Schema einer Klageschrift........................................................................... 900
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§ 2 Streitsachen bzgl. EIB und EZB ...................................................900 A. Streitsachen betreffend die Europäische Investitionsbank...........................901 I. Rechtliche Grundlagen der EIB..........................................................901 II. Rechtsstatus der EIB...........................................................................901 1. Kein Organ...................................................................................901 2. Rechtspersönlichkeit....................................................................902 3. Funktionelle und institutionelle Autonomie ................................902 III. Aufgaben der EIB...............................................................................903 1. Aufgabengebiete ..........................................................................903 2. Instrumente zur Aufgabenerfüllung.............................................904 IV. Organisation der EIB ..........................................................................904 1. Mitgliedstaaten als Anteilseigner.................................................904 2. Organe .........................................................................................904 V. Gerichtliche Kontrolle durch die Unionsgerichtsbarkeit ....................905 1. Klage gegen Mitgliedstaaten über die Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der Satzung der EIB....................................905 a) Zulässigkeit .............................................................................905 b) Begründetheit ..........................................................................906 c) Die gerichtliche Entscheidung.................................................907 2. Klage gegen Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB .....907 a) Klageberechtigung und Klagegegner ......................................907 b) Beschlüsse des Rates der Gouverneure ...................................908 c) Besonderer Fall der Nichtigkeitsklage ....................................908 d) Begründetheit ..........................................................................908 3. Klage gegen Beschlüsse des Verwaltungsrates der EIB ..............909 4. Sonstige Klagen ...........................................................................909 B. Streitsachen betreffend die EZB..................................................................911 I. Rechtliche Grundlagen der EZB.........................................................911 II. Rechtsstatus der EZB..........................................................................911 1. Organ ...........................................................................................911 2. Rechtspersönlichkeit....................................................................911 3. Unabhängigkeit............................................................................912 III. Aufgaben und Befugnisse der EZB ....................................................912 IV. Organisation der EZB.........................................................................912 V. Gerichtliche Kontrolle durch die Unionsgerichtsbarkeit ....................913 C. Übersicht möglicher Verfahren ...................................................................914 I. Streitsachen betreffend die EIB ..........................................................914 II. Streitsachen betreffend die EZB.........................................................916 § 3 Schiedsklauseln und Schiedsverträge........................................916 A. Schiedsklauseln ...........................................................................................916 I. Allgemeines........................................................................................917
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II.
Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU ...... 918 1. Vertrag......................................................................................... 918 2. Wirksamkeit der Schiedsklausel.................................................. 919 III. Anwendbares Recht............................................................................ 920 IV. Vollstreckung ..................................................................................... 920 B. Schiedsverträge ........................................................................................... 920 I. Ansatz und Bedeutung........................................................................ 921 II. Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU ...... 921 1. Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten .......................................... 922 2. Mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit .................................................................... 922 3. Wirksamkeit des Schiedsvertrags ................................................ 922 III. Anwendbares Recht............................................................................ 923 IV. Vollstreckung ..................................................................................... 923 C. Prüfungsschema........................................................................................... 923 § 4 Völkerrechtsbezogene Gutachten ............................................... 925 A. Allgemeines................................................................................................. 925 I. Regelung............................................................................................. 925 II. Funktion ............................................................................................. 925 III. Rechtsnatur......................................................................................... 926 IV. Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen ............................................... 926 B. Statthaftigkeit des Antrags .......................................................................... 927 I. Sachliche Zuständigkeit...................................................................... 927 II. Antragsgegenstand ............................................................................. 927 1. „Übereinkunft“ ............................................................................ 927 2. Übereinkünfte im Bereich der GASP .......................................... 928 3. Gemischte Abkommen ................................................................ 928 III. Antragsberechtigung .......................................................................... 929 IV. Zeitpunkt der Antragstellung.............................................................. 929 1. Frühester Zeitpunkt...................................................................... 930 2. Endpunkt...................................................................................... 930 V. Prüfungsumfang ................................................................................. 931 C. Wirkungen des Gutachtens.......................................................................... 931 I. Kein Suspensiveffekt.......................................................................... 931 II. Neuverhandlung/Vertragsänderungsverfahren ................................... 932 III. Keine darüber hinausgehende Bindungswirkung ............................... 933 D. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon ............................................. 933 E. Prüfungsschema........................................................................................... 934
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Kapitel 20 Vorabentscheidungsverfahren ................................935 § 1 Funktion und Bedeutung ..............................................................935 A. Notwendigkeit .............................................................................................935 B. Rechtsgrundlagen ........................................................................................936 I. Primärrecht .........................................................................................936 1. Grundnorm des Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ...........................936 2. Sonderregelungen? ......................................................................937 3. EuGH-Satzung.............................................................................937 II. Sekundärrecht .....................................................................................937 C. Funktionen...................................................................................................938 I. Wahrung der Rechtseinheit ................................................................938 II. Individualrechtsschutz ........................................................................938 III. Inzidentkontrolle.................................................................................939 IV. Weiterentwicklung des Unionsrechts .................................................940 D. Bedeutung....................................................................................................940 I. Auf mitgliedstaatlicher Ebene ............................................................940 II. Vorabentscheidungsersuchen deutscher Gerichte...............................942 § 2 Gegenstände des Vorabentscheidungsverfahrens ...................942 A. Deutung als Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Vorlage ......................942 B. Vertragliche Zweiteilung.............................................................................943 C. Auslegungsfragen ........................................................................................944 I. Auslegung der Verträge......................................................................944 1. Kodifikation des weiten Vertragsbegriffs ....................................944 2. Ungeschriebenes Primärrecht ......................................................944 II. Auslegung von Handlungen der Organe.............................................945 1. Organbegriff ................................................................................945 2. Sekundärrecht ..............................................................................945 3. Urteile von Unionsgerichten ........................................................946 4. Völkerrechtliche Verträge............................................................946 5. Rechtlich unverbindliche Handlungen.........................................947 III. Auslegung von Satzungen ..................................................................948 IV. Grenzen der Auslegung ......................................................................948 D. Gültigkeitsprüfung.......................................................................................949 I. Keine Prüfung von Primärrecht ..........................................................949 II. Keine Überprüfung von Gerichtsentscheidungen...............................950 III. Völkerrechtliche Verträge ..................................................................950 IV. Verhältnis zur Nichtigkeitsklage ........................................................951 V. Prüfungsmaßstab ................................................................................952 E. Keine Prüfung nationalen Rechts ................................................................952 I. Umdeutung unzulässiger Vorlagefragen ............................................952 II. Ausnahmen .........................................................................................953
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§ 3 Recht zur Vorlage .......................................................................... 954 A. Vorlageberechtigte Gerichte........................................................................ 954 I. Unionsrechtlicher Begriff................................................................... 954 II. Einzelfälle........................................................................................... 955 1. Private Schiedsgerichte................................................................ 955 2. Berufsgerichte.............................................................................. 955 3. Sportgerichte................................................................................ 956 4. Registergerichte ........................................................................... 956 B. Anforderungen an das Vorlagerecht............................................................ 957 I. Ermessen des nationalen Gerichts ...................................................... 957 1. Erforderlichkeit............................................................................ 957 2. Einwirkung nationalen Verfahrensrechts..................................... 958 3. Rolle der Parteien des Ausgangsverfahrens................................. 959 II. Verfahrensart...................................................................................... 959 III. Erforderlichkeitsprüfung durch den Gerichtshof der EU ................... 960 § 4 Pflicht zur Vorlage ......................................................................... 961 A. Erforderlichkeit der Vorlage........................................................................ 961 B. Letztinstanzliche Gerichte ........................................................................... 961 I. Rechtsmittelbegriff............................................................................. 961 II. Abstrakte oder konkrete Betrachtungsweise ...................................... 962 C. Verpflichtung nicht letztinstanzlicher Gerichte........................................... 963 D. Schranken der Vorlagepflicht...................................................................... 964 I. Einstweiliger Rechtsschutz................................................................. 964 II. Die C.I.L.F.I.T.-Rechtsprechung ........................................................ 965 1. Acte-clair-Doktrin ....................................................................... 965 2. Beschränkung auf Auslegungsfragen .......................................... 966 III. Konkurrenz mit Art. 100 Abs. 1 GG .................................................. 966 E. Verstoß gegen die Vorlagepflicht................................................................ 967 I. Spannungslage.................................................................................... 967 II. Vertragsverletzungsverfahren............................................................. 967 III. Unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch......................................... 968 IV. Durchbrechung der Bestandskraft ...................................................... 969 V. Verfassungsbeschwerde ..................................................................... 971 1. Entzug des gesetzlichen Richters................................................. 971 a) Willkürliche Nichtvorlage....................................................... 971 b) Notwendig schärferer Prüfungsmaßstab?................................ 972 aa) Ansätze ............................................................................. 972 bb) Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) und Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG)....................................... 973 cc) Art. 23 Abs. 1 GG ............................................................ 974 2. Verletzung des rechtlichen Gehörs .............................................. 975
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a) Inhalt des Art. 103 Abs. 1 GG.................................................975 b) Notwendige Geltendmachung im Verfahren...........................975 c) Verhältnis zur Anhörungsrüge ................................................975 d) Regelmäßig fehlende Beeinträchtigung des Art. 103 Abs. 1 GG ...........................................................976 VI. Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK...................................................977 § 5 Verfahren ........................................................................................978 A. Zuständigkeit ...............................................................................................978 I. Ausschließliche Zuständigkeit des EuGH ..........................................978 II. EuG.....................................................................................................978 1. Öffnungsklausel des Art. 256 Abs. 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 EG)....................................................................978 2. Letztzuständigkeit des EuGH nach Art. 256 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 AEUV (Art. 225 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 EG)......................979 a) Weiterverweisung an den EuGH .............................................979 b) Überprüfung durch den EuGH ................................................979 B. Form und Inhalt des Vorabentscheidungsersuchens....................................980 C. Verfahrensablauf .........................................................................................980 I. Reguläres Verfahren ...........................................................................980 1. Schriftliches Verfahren ................................................................980 2. Mündliches Verfahren .................................................................981 3. Vorabentscheidungsurteil ............................................................981 4. Kosten..........................................................................................981 II. Vereinfachtes und beschleunigtes Verfahren .....................................982 1. Vereinfachtes Verfahren ..............................................................982 2. Beschleunigtes Verfahren ............................................................982 III. Eilverfahren ........................................................................................984 IV. Besondere prozessuale Situationen.....................................................985 1. Rücknahme und Anfechtung des Vorlagebeschlusses .................985 2. Klagerücknahme und Erledigung im Ausgangsverfahren ...........987 § 6 Die Wirkungen des Vorabentscheidungsurteils.........................987 A. Die Rechtskraft der verfahrensabschließenden Entscheidung .....................987 I. Grundsätzlich......................................................................................987 II. Beschlüsse ..........................................................................................988 B. Bindungswirkung ........................................................................................988 I. Wirkung inter partes ...........................................................................988 II. Wirkung erga omnes...........................................................................989 1. Ungültigkeitsurteile .....................................................................989 2. Fehlen von Ungültigkeitsgründen................................................991 3. Auslegungsurteile ........................................................................991 C. Zeitliche Wirkung........................................................................................992
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I. II.
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Grundsatz: Ex-tunc-Wirkung ............................................................. 992 Begrenzung der zeitlichen Wirkungen im Urteil................................ 993 1. Ungültigkeitsurteile ..................................................................... 993 2. Auslegungsurteile ........................................................................ 994 a) Zeitliche Urteilswirkungen als Ergebnis einer Interessenabwägung ................................................................ 994 b) Unsicherheit bezüglich unionsrechtlicher Vorschrift .............. 995 c) Weitreichende wirtschaftliche Auswirkungen ........................ 996 3. Individuelle Ausnahmen.............................................................. 997 4. Einschränkung im Urteil selbst.................................................... 997 5. Zeitliche Beschränkung bei identischem Streitgegenstand.......... 998 6. Nationale Ausschlussfristen......................................................... 999
§ 7 Die Sonderregelungen des Art. 35 EU und Art. 68 EG............... 999 A. Streichung im Vertrag von Lissabon ........................................................... 999 B. Art. 35 EU ................................................................................................... 999 I. Erweiterung der Zuständigkeit des EuGH durch Art. 46 lit. b) EU.... 999 1. Umfang der Überleitung .............................................................. 999 2. Eigenständige Zuständigkeitsnorm............................................ 1000 II. Vorlagegegenstände ......................................................................... 1000 III. Optionsregelung ............................................................................... 1002 1. Notwendigkeit einer Unterwerfungserklärung .......................... 1002 2. Widerruflichkeit......................................................................... 1002 3. Vorlagepflicht............................................................................ 1003 a) Regelungsfreiheit der Mitgliedstaaten................................... 1003 b) Richterrechtliche Vorlagepflicht ........................................... 1003 IV. Verfahren und Wirkungen................................................................ 1005 1. Verfahren................................................................................... 1005 2. Wirkungen ................................................................................. 1005 V. Jurisdiktionsausschluss des Art. 35 Abs. 5 EU................................. 1006 1. Bedeutung für das Vorabentscheidungsverfahren ..................... 1006 2. Sachlicher Gehalt....................................................................... 1006 C. Art. 68 EG ................................................................................................. 1007 I. Beschränkung des Zugangs zum Gerichtshof der EU ...................... 1007 II. Kein Vorlagerecht der Instanzgerichte ............................................. 1007 III. Vorlagegegenstand ........................................................................... 1008 IV. Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte........................................ 1008 V. Einschränkung der Zuständigkeit ..................................................... 1009 § 8 Prüfungsschema.......................................................................... 1011 § 9 Schema eines Vorlagebeschlusses...........................................1013
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Kapitel 21 Kontrollmaßstäbe der Rechtsprechung ...............1015 § 1 Bedeutung ....................................................................................1015 A. Alternativenstellung .................................................................................. 1015 B. Hinweise aus dem allgemeinen Europarecht ............................................. 1016 I. Die europäische Rechtsgemeinschaft ............................................... 1016 II. Verschiedenartige Handlungsformen ............................................... 1017 III. Subsidiaritätsgrundsatz..................................................................... 1017 IV. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz......................................................... 1018 V. Notwendige Entwicklungsoffenheit des Europarechts ..................... 1019 VI. Notwendige Wahrung bestimmter Eckpunkte .................................. 1020 VII. Gebietsbezogene Unterscheidung..................................................... 1021 § 2 Gleichheitsgrundsatz am Beispiel des Klimaschutzes ...........1021 A. B. C. D.
Materienbezogene Beurteilung der Vergleichbarkeit von Sachverhalten.. 1022 Objektive Unterscheidungskriterien .......................................................... 1022 Ermessensspielraum .................................................................................. 1023 Ausklammerung wirtschaftlicher Belastungen .......................................... 1023
§ 3 Freiheitsgrundrechte...................................................................1024 A. Breiter Beurteilungsspielraum der beeinträchtigenden Organe ................. 1024 B. Evidenzmaßstab......................................................................................... 1025 C. Materielle Reduktion ................................................................................. 1025 § 4 Grundfreiheiten............................................................................1026 A. Schärferer Maßstab durch individualbezogene Konzeption ...................... 1026 B. Zuerkennung großer Beurteilungsspielräume............................................ 1026 I. Grundansatz...................................................................................... 1026 II. Fremdbesitzverbot bei Apotheken als Beispiel................................. 1027 1. Für den Prüfungsmaßstab relevante Faktoren............................ 1027 a) Bedeutung der Zuordnung einer Maßnahme zu einem Politikfeld .............................................................. 1027 b) Die Auswirkung von Zuständigkeitszuordnungen ................ 1027 c) Die Auswirkung von Unwägbarkeiten auf den Prüfungsmaßstab ...................................................... 1028 2. Rechtfertigung des Fremdbesitzverbots anhand des Prüfungsmaßstabs................................................................ 1028 a) Ansatz.................................................................................... 1028 b) Geeignetheit der Maßnahme zur Erreichung des Ziels.......... 1028 c) Fehlende Eignung des Mittels wegen Inkohärenz ................. 1029 d) Erforderlichkeit ..................................................................... 1029
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e) Problematik der Interessengewichtung bei der Geeignetheitsprüfung ................................................ 1030 f) (Fehlende) Angemessenheitsprüfung .................................... 1030 § 5 Wettbewerbsfreiheit .................................................................... 1031 A. Freistellungstatbestände ............................................................................ 1031 I. Ansätze für Beurteilungsspielräume................................................. 1031 II. Kartellverbot..................................................................................... 1032 1. Ursprünglicher Ansatzpunkt...................................................... 1032 2. Veränderte Konzeption der Freistellung vom Kartellverbot...... 1033 3. Überprüfung der Einschätzungen von Unternehmen................. 1033 4. Kontrolle der Beurteilung der Kommission............................... 1034 III. Beihilfenverbot................................................................................. 1036 1. Aktueller zielbezogener Ansatz ................................................. 1036 2. Gerichtliche Kontrolle des Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) ................................................................... 1037 B. Weite Konzeption des Tatbestands............................................................ 1038 I. Zweckbezogene Vorgehensweise..................................................... 1038 II. Kartellverbot..................................................................................... 1039 1. Weite wettbewerbsbezogene Auslegung ................................... 1039 2. Vermutungswirkung beim Kartellverbot ................................... 1039 3. Gänzliche Befreiung vom förmlichen Beweis ........................... 1040 III. Beihilfenverbot................................................................................. 1042 1. Weiter Beihilfebegriff................................................................ 1042 2. Grundansatz bei der gerichtlichen Überprüfung........................ 1042 3. Vermutungswirkung beim Beihilfenverbot ............................... 1043 4. Kontrolle des Spielraums beim Privatinvestor-Test .................. 1043 C. Scharfe Verhältnismäßigkeitskontrolle im Sonderfall Alrosa ................... 1044 I. Besonderheiten der Entscheidung .................................................... 1044 II. Erforderlichkeitsprüfung .................................................................. 1044 III. Folgen der Entscheidung .................................................................. 1045 D. Begrenzte Prüfung beim Vorabentscheidungsverfahren ........................... 1045 I. Kartellrecht....................................................................................... 1045 II. Beihilferecht ..................................................................................... 1046 § 6 Kompetenzabgrenzung ............................................................... 1047 § 7 Rechte der Betroffenen im Verwaltungsverfahren...................1048 A. Begründungspflicht ................................................................................... 1048 B. Verfahrensrechte im Urteil Kadi und Al Barakaat .................................... 1049
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Kapitel 22 Vorläufiger Rechtsschutz.......................................1051 § 1 Formen und Bedeutung ..............................................................1051 A. B. C. D.
Drei Möglichkeiten.................................................................................... 1051 Nicht im Vorabentscheidungsverfahren .................................................... 1052 Geringe praktische Bedeutung................................................................... 1052 Parallele Regeln......................................................................................... 1052
§ 2 Elementare Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes........1053 § 3 Zulässigkeit ..................................................................................1054 A. B. C. D. E.
F. G. H. J.
Akzessorietät zum Hauptsacheverfahren................................................... 1054 Zuständigkeit ............................................................................................. 1054 Anhängigkeit des Hauptsacheverfahrens................................................... 1055 Antragsberechtigung und -befugnis........................................................... 1056 Antragsgegenstand .................................................................................... 1057 I. Allgemein ......................................................................................... 1057 II. Vollzugsaussetzung .......................................................................... 1058 III. Erlass einer einstweiligen Anordnung .............................................. 1059 Keine offensichtliche Unzulässigkeit der Hauptsache............................... 1060 Rechtsschutzbedürfnis ............................................................................... 1060 Form .......................................................................................................... 1061 Frist............................................................................................................ 1062
§ 4 Begründetheit...............................................................................1063 A. Ansatz........................................................................................................ 1063 B. Notwendigkeit ........................................................................................... 1063 I. Fumus boni juris ............................................................................... 1063 II. Fumus non mali juris ........................................................................ 1064 III. Glaubhaftmachung ........................................................................... 1064 C. Dringlichkeit.............................................................................................. 1065 I. Hohe Anforderungen ........................................................................ 1065 II. Materielle und immaterielle Schäden ............................................... 1065 III. Gegenwärtig oder unmittellbar bevorstehend................................... 1066 IV. Schwerwiegend................................................................................. 1066 V. Mitverschulden ................................................................................. 1067 VI. Irreversibler Schaden........................................................................ 1067 VII. Darlegungs- und Beweispflicht ........................................................ 1068 D. Interessenabwägung................................................................................... 1068
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§ 5 Verfahren und gerichtliche Entscheidung ................................1069 A. Gerichtliches Verfahren............................................................................. 1069 B. Entscheidung ............................................................................................. 1069 I. Verpflichtung zum Erlass ................................................................. 1069 II. Vollzugsaussetzung .......................................................................... 1070 III. Erlass einer einstweiligen Anordnung.............................................. 1070 IV. Keine Vorwegnahme der Hauptsache .............................................. 1071 C. Beschluss................................................................................................... 1071 D. Kostenentscheidung................................................................................... 1072
Kapitel 23 Rechtsfolgen .......................................................... 1073 § 1 Allgemeine Rechtsfolgen von Urteilen des Gerichtshofs der EU.............................................................1073 A. Souveränitätsschonung in allen Urteilsarten ............................................. 1073 I. Wahrung der Souveränität und Kompetenzen.................................. 1073 1. Klagen gegen Mitgliedstaaten ................................................... 1073 2. Klagen gegen Unionsinstitutionen............................................. 1074 II. Kein Leistungs- oder Verpflichtungsurteil ....................................... 1074 III. Beispiel Vergaberecht ...................................................................... 1075 B. Gestaltungswirkung................................................................................... 1075 I. Zeitpunkt .......................................................................................... 1075 II. Nichtigkeitsurteil .............................................................................. 1076 III. Vorabentscheidungsurteil ................................................................. 1076 IV. Sonstige Urteile und Beschlüsse ...................................................... 1077 V. Klageabweisung und Feststellung der Gültigkeit ............................. 1078 VI. Völkerrechtliche Übereinkünfte ....................................................... 1078 C. Pflicht zur Maßnahmenergreifung............................................................. 1078 I. Notwendigkeit eigenständiger Regelungen ...................................... 1078 II. Art. 260 AEUV (Art. 228 EG) ......................................................... 1079 III. Art. 266 AEUV (Art. 233 EG) ......................................................... 1079 D. Rechtskraft ................................................................................................ 1080 I. Zeitpunkt .......................................................................................... 1080 II. Wirkung............................................................................................ 1080 E. Vollstreckbarkeit ....................................................................................... 1081 § 2 Zwangsvollstreckung ..................................................................1082 A. Vollstreckbarkeit von Entscheidungen des Gerichtshofs der EU .............. 1082 B. Vollstreckung gegenüber Mitgliedstaaten ................................................. 1083
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Teil V Nationale Gerichtsverfahren .........................................1085 Kapitel 24 Verfahren vor dem BVerfG.....................................1087 § 1 Ansätze für Verfahren gegen europäische Rechtsakte ...........1087 A. Primärrecht ................................................................................................ 1087 I. Nationales Wahlrecht ....................................................................... 1087 II. Grundrechte ...................................................................................... 1088 III. Parlamentsrechte............................................................................... 1089 B. Sekundärrechtsbezogenes Kooperationsverhältnis nach dem BVerfG...... 1090 I. Grundrechtsbezogener Ansatz .......................................................... 1090 1. Maastricht-, Bananenmarkt- und Lissabon-Urteil..................... 1090 2. Theoretische Reservezuständigkeit............................................ 1090 3. Fortführung der Solange-Judikatur ohne Verengung................. 1091 4. Reichweite und Konsequenzen .................................................. 1092 II. Ultra-vires- und Identitätskontrolle nach dem Lissabon-Urteil ........ 1093 1. Materielle Ansatzpunkte ............................................................ 1093 2. Vorausgesetzte tatsächliche Kontrolle ....................................... 1094 3. Hohe Darlegungslast? ................................................................ 1095 C. Europarechtswidrigkeit.............................................................................. 1095 D. Praktische Subsidiarität ............................................................................. 1096 § 2 Einzelne Verfahren ......................................................................1097 A. Verfassungsbeschwerde gegen erlassenes Unionsrecht............................. 1097 I. Wegen nationaler Grundrechte ......................................................... 1097 II. Ultra-vires- und Identitätskontrolle .................................................. 1098 1. Bezugspunkt für erforderliche Behauptung ............................... 1098 2. Konkrete Darlegungsanforderungen .......................................... 1098 B. Richtervorlage ........................................................................................... 1099 I. Paralleler Ansatz............................................................................... 1099 II. Grundrechtsschutz ............................................................................ 1100 III. Verstoß gegen europäisches Recht ................................................... 1100 IV. Identitätskontrolle............................................................................. 1101 C. Abstrakte Normenkontrolle ....................................................................... 1101 D. Zustandekommen von Unionsrecht ........................................................... 1102 I. Übertragungsakt ............................................................................... 1102 1. Konzentration darauf und Konsequenzen .................................. 1102 2. Volkssouveränitätsbezogener Ansatz ........................................ 1103 3. Brückenverfahren ...................................................................... 1103 4. Flexibilitätsklausel..................................................................... 1104 5. „Demokratiesensible“ Bereiche ................................................. 1104 6. Zu erwartende Grundrechtseingriffe.......................................... 1105 II. Sekundärrecht ................................................................................... 1105
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1. Rückbindung der deutschen Ratsvertreter auf die nationale Ebene.............................................................. 1105 a) Einbindung in europäisches Organ ....................................... 1105 b) Innerstaatliche Bestellung und Steuerung ............................. 1106 2. Sicherungsfunktion für Art. 23 GG ........................................... 1107 a) Bezug auch auf die fortlaufende Rechtsetzung ..................... 1107 b) Beschränkte Einbringungsmöglichkeit.................................. 1107 c) Abgesenkte Standards ........................................................... 1108 d) Bestätigung durch das Lissabon-Urteil ................................. 1108 3. Doppelte Schrankenziehung bei unterschiedlicher Geltendmachung........................................................................ 1109 4. Vorgezogene Antragsbefugnis für eine Verfassungsbeschwerde............................................................. 1109 a) Kein notwendiges Abwarten konkreter Beeinträchtigungen. 1109 b) Abgleich mit völkerrechtsbezogenen Entscheidungen.......... 1111 c) Spätere Gewährleistung nationaler Verfassungsstandards durch Richtlinienumsetzung? ................................................ 1111 5. Weitere Verfahren ..................................................................... 1112 6. Einstweilige Anordnung ............................................................ 1113 § 3 Nationale Umsetzung und Anwendung von Europarecht .......1114 A. Inhaltliche Überlagerung durch Europarecht............................................. 1114 B. Umsetzung von Richtlinien ....................................................................... 1115 I. Prüfung europarechtlicher Vorgaben durch den Gerichtshof der EU .................................................................... 1115 II. Umsetzungsspielräume als Reservat für das BVerfG....................... 1116 C. Vollzugstätigkeit ....................................................................................... 1116 I. Vorlage an den Gerichtshof der EU und subsidiär an das BVerfG .. 1116 II. Grundrechte...................................................................................... 1117 III. Kontrolle nationaler Vorgaben durch das BVerfG ........................... 1118 § 4 Durchsetzung von Europarecht .................................................1119 A. Unmittelbar................................................................................................ 1119 I. Keine Superrevisionsinstanz ............................................................ 1119 II. Zurückhaltende Kontrolle der nationalen Fachgerichte.................... 1119 III. Durchsetzung der Vorlagepflicht...................................................... 1120 IV. Notwendigkeit eigener Vorlage........................................................ 1120 1. Rechtsschutzlücken ................................................................... 1120 2. Offenbleiben europarechtlicher Fragen ..................................... 1121 3. Vereinbarkeit mit Europarecht als grundgesetzlicher Maßstab nach Art. 23 GG.......................................................... 1121 4. Europarechtsgeprägtes spezifisches Verfassungsrecht .............. 1122 5. Beschränkung auf Einzelfälle .................................................... 1122
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V. Europäisches Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz..................... 1122 VI. Umfassende Vorlageverpflichtung nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).................................................................................... 1124 B. Ansatz über nationales Verfassungsrecht .................................................. 1124 I. Lediglich indirekte Durchsetzungsfunktion...................................... 1124 II. Eingriffe in nationale Grundrechte nur durch europarechtskonforme Gesetze......................................................... 1125 1. BVerfG: nationale „verfassungsmäßige Ordnung“ nach Art. 2 Abs. 1 GG........................................................................ 1125 2. Widerspruch zur Integrationsoffenheit des GG ......................... 1125 3. Abgrenzung zur Prüfung ausschließlich an europäischem Recht .............................................................. 1127 4. Bedeutung nationaler Spielräume aufgrund von Unionsrecht ... 1127 C. Recht auf den gesetzlichen Richter............................................................ 1127 I. Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde: Anhörungsrüge.............. 1127 II. Letztinstanzliches Gericht bei Entscheidung über Rechtsmittelzulassung .............................................................. 1128 III. Willkürmaßstab ................................................................................ 1128 IV. Richterlicher Beurteilungsspielraum ................................................ 1129 V. Vertretbarkeitskontrolle.................................................................... 1130 VI. Widerspruch zu Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG)?....... 1130 D. Rechtsschutzgarantie ................................................................................. 1132 I. Verschärfung des Prüfungsmaßstabs bei Richtervorlagen an den Gerichtshof der EU ............................................................... 1132 II. Erstreckung auf subjektive Rechte aus Unionsrecht......................... 1133 1. Begriff des verletzbaren Rechts ................................................. 1133 2. Reaktion auf die Integration der europäischen öffentlichen Gewalt.................................................................... 1134 3. Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz..................................... 1135 III. Drohende Rechtsschutzlücke............................................................ 1135 IV. Schließung ........................................................................................ 1136 § 5 Gesamtbild ...................................................................................1137
Kapitel 25 Verfahren vor den Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichten ....................................................1139 § 1 Verwaltungsgericht .....................................................................1139 A. Verwaltungsrechtsweg............................................................................... 1139 I. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten .................................................. 1139 II. Abdrängende Sonderzuweisungen.................................................... 1140 B. Klageart ..................................................................................................... 1140 I. Anfechtungsklage ............................................................................. 1140
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II. III.
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Verpflichtungsklage ......................................................................... 1142 Allgemeine Leistungsklage .............................................................. 1142 1. Unterlassungsklage.................................................................... 1142 2. Leistungsvornahmeklage ........................................................... 1143 IV. Feststellungsklage ............................................................................ 1143 1. Allgemeine Feststellungsklage .................................................. 1144 2. Vorbeugende Feststellungklage................................................. 1144 3. Nichtigkeitsklage ....................................................................... 1145 V. Normenkontrollverfahren ................................................................. 1145 C. Klagebefugnis............................................................................................ 1146 I. Nationale Konzeption....................................................................... 1146 1. Allgemeine Voraussetzungen .................................................... 1146 2. Verbandsklage ........................................................................... 1147 II. Praktisches Vorgehen ....................................................................... 1148 1. Prüfung subjektiv-öffentlicher Rechte aus nationalem Recht.... 1148 2. Prüfung subjektiv-öffentlicher Rechte aus Unionsrecht ............ 1148 III. Auftauchende Divergenzen .............................................................. 1149 1. Durchsetzung europäischen Rechts vor nationalen Gerichten... 1149 2. Weite Konzeption des EuGH..................................................... 1149 3. Unterschiede zur deutschen Schutznormtheorie ........................ 1150 a) Verschiedene Ansätze ........................................................... 1150 b) Klassisches Beispiel UVP ..................................................... 1150 c) Luftqualitätskontrolle............................................................ 1151 d) Entwicklung .......................................................................... 1152 4. Rückbezug auf die Konzeptionen anderer europäischer Mitgliedstaaten ..................................................... 1152 a) Objektive Rechtskontrolle..................................................... 1152 b) Schützenswerte Interessen..................................................... 1153 IV. Grundsätzliche Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO? .................... 1153 1. Lösungsansatz............................................................................ 1153 2. Verlagerung der Problematik..................................................... 1154 V. Lösungsansätze zur nationalen Konzeption bei Unionsbezug.......... 1155 1. Klagebefugnis unmittelbar aus dem Europarecht ...................... 1155 2. Modifikation des § 42 Abs. 2 VwGO ........................................ 1155 3. Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO...................................... 1156 a) Systemausnahme des § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO................... 1156 b) Modifizierte Anwendung des § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO ...... 1156 c) Materielles Recht i.S.d. § 42 Abs. 2 HS. 2 VwGO ............... 1156 VI. Ausmaß unionsrechtlicher Prägung.................................................. 1157 1. Ansatz ........................................................................................ 1157 2. Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ............. 1158 3. Kohärenz des Rechtsschutzsystems........................................... 1158 a) Mögliche Erstreckung auf die Klagebefugnis ....................... 1158 b) Wegen der Rolle der nationalen Gerichte ............................. 1159
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c) Begrenzter Gehalt.................................................................. 1160 4. Rückschlüsse aus der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG)? .......................... 1161 5. Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes .................................. 1161 6. Diskriminierungsverbot ............................................................. 1162 7. Einheitliche Anwendung des Unionsrechts ............................... 1163 8. Rahmensetzende Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU und Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ....................... 1164 9. Subsidiaritätsprinzip .................................................................. 1165 10. Individualrechtsverleihende Unionsnormen .............................. 1166 a) Ergebnisbezogenheit ............................................................. 1166 b) Mögliche Einfügung in die deutsche Schutznormtheorie...... 1166 11. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie.......................................... 1168 12. Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs .............................. 1169 13. Grundsatz der verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten .................................................................... 1170 VII. Schonende Anpassung von § 42 Abs. 2 VwGO ............................... 1170 1. Auch keine partielle Modifikation ............................................. 1171 2. Keine Anwendung von § 42 Abs. 2 HS. 1 VwGO..................... 1171 3. Anwendung der Schutznormtheorie .......................................... 1172 a) Keine Klagebefugnis direkt aus Unionsrecht ........................ 1172 b) Kein Umweg über die Grundrechte....................................... 1172 c) Bei unmittelbarer Richtlinienwirkung................................... 1172 d) Einbindung europarechtlicher Vorgaben............................... 1172 VIII. Folgen im Einzelnen......................................................................... 1173 1. Ansatz ........................................................................................ 1173 2. Primärrecht ................................................................................ 1173 3. Sekundärrecht ............................................................................ 1174 4. Im Besonderen: Richtlinien ....................................................... 1174 a) Transformiertes Recht ........................................................... 1175 b) Unionsrecht ........................................................................... 1175 D. Widerspruchsverfahren.............................................................................. 1176 E. Fristen........................................................................................................ 1176 F. Einstweiliger Rechtsschutz........................................................................ 1177 I. Abwehr von Unionsrecht.................................................................. 1177 1. Grundsätzliche Zulässigkeit des einstweiligen Rechtsschutzes gegen Unionsrecht ..................................................................... 1178 2. Bedeutung des Vorlageverfahrens ............................................. 1178 a) Zweifel hinsichtlich der Auslegung von Unionsrecht ........... 1178 b) Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Unionsrecht mit höherrangigem Recht ...................................................... 1179 c) Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Unionsrecht mit höherrangigem Recht und mit dem nationalen Recht ..... 1180 3. Ausschluss der aufschiebenden Wirkung .................................. 1181
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II. III.
Abwehr nationaler Hoheitsakte durch Unionsrecht.......................... 1182 Vorläufige Gewährung einer Rechtsposition aus dem Unionsrecht . 1182 1. Untätigkeit eines Unionsorgans ................................................. 1182 2. Bedeutung des Vorlageverfahrens ............................................. 1183 G. Revision..................................................................................................... 1183 H. Überprüfung der Vorlage beim EuGH ...................................................... 1184 I. Rechtsschutz gegen Vorlage............................................................. 1184 II. Rechtsschutz gegen Unterlassen der Vorlage................................... 1184 J. Beurteilungsspielraum............................................................................... 1185 I. Fehlerfolgenlehre.............................................................................. 1185 II. Rücknahme unionswidriger Beihilfen .............................................. 1186 1. Unionsbeihilfen ......................................................................... 1186 2. Nationale Beihilfen.................................................................... 1186 § 2 Finanzgericht ............................................................................... 1187 § 3 Sozialgericht ................................................................................ 1187
Kapitel 26 Verfahren vor den Zivil-, Arbeits- und Strafgerichten........................................................................... 1189 § 1 Zivilgericht.................................................................................... 1189 A. Der Vorrang des Gerichtshofs der EU....................................................... 1189 I. Klagen wegen deliktischer Haftung der Bediensteten und Organe .. 1189 II. Aufgrund einer Schiedsklausel......................................................... 1190 III. Auswirkungen auf das Verhältnis zu den nationalen Zivilgerichten 1191 1. Bei widersprechenden Entscheidungen ..................................... 1191 2. Bei ausbleibenden Entscheidungen ........................................... 1191 B. Staatshaftung ............................................................................................. 1192 C. Streitigkeiten zwischen Privaten ............................................................... 1193 I. Zugang zu den nationalen Zivilgerichten ......................................... 1193 1. Bedeutung des Unionsrechts für den nationalen Zivilprozess ... 1193 2. Das Beispiel Quelle ................................................................... 1193 3. Internationale Zuständigkeit der nationalen Zivilgerichte ......... 1194 II. Modifikationen des Prozessrechts .................................................... 1195 III. Mediation ......................................................................................... 1196 IV. Unmittelbare Einflüsse des Europarechts auf die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten .............................................. 1197 1. Auswirkungen von Verordnungen............................................. 1197 2. Auswirkungen von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) ....................................................................... 1198 a) Private als Adressaten ........................................................... 1198 b) Mitgliedstaaten als Adressaten.............................................. 1198
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3. Auswirkungen von Richtlinien .................................................. 1199 a) Unmittelbare Direktwirkung zugunsten Privater................... 1199 b) Unmittelbare Direktwirkung zulasten Privater nur aufgrund faktischer Betroffenheit.......................................... 1199 c) Unmittelbare Direktwirkung zulasten Privater? .................... 1200 V. Revision............................................................................................ 1200 VI. Vollstreckungserleichterungen ......................................................... 1201 VII. Das Zivilprozessrecht als Beispiel europäischer Integrationsbestrebungen.................................................................. 1202 § 2 Arbeitsgericht ..............................................................................1203 § 3 Strafgericht...................................................................................1204 A. Europarechtliche Einflüsse auf das materielle Strafrecht .......................... 1205 I. Strafrechtliche Kompetenzen der EU ............................................... 1205 1. Keine grundsätzliche Kompetenz .............................................. 1205 2. Ausnahmsweise Kompetenzen .................................................. 1205 3. Anforderungen des BVerfG....................................................... 1207 4. Strafprozessuale Annäherungen................................................. 1208 II. Einbeziehung des Unionsrechts in die Strafrechtsprüfung ............... 1208 III. Ausweitung der Strafbarkeit auf juristische Personen? .................... 1209 IV. Sanktionierung der Verletzung von Unionsrecht durch die nationalen Strafgerichte.................................................................... 1210 V. Auswirkungen auf bestehende Straftatbestände ............................... 1211 B. Grenzüberschreitende Durchsetzung des Strafrechts................................. 1211 I. In anderen Mitgliedstaaten ............................................................... 1212 II. In Deutschland.................................................................................. 1212 C. Europarechtliche Einflüsse auf das Ordnungswidrigkeitenrecht ............... 1213 D. Die Bedeutung des Vorlageverfahrens ...................................................... 1214 I. Für das Strafverfahren ...................................................................... 1214 1. Im Hauptverfahren..................................................................... 1214 2. Im Ermittlungsverfahren............................................................ 1214 II. Handlungsmöglichkeiten des Betroffenen bei Verstößen................. 1215
Literaturverzeichnis..................................................................1217 Rechtsprechungsverzeichnis (EuGH, EuG) ...........................1265 Sachwortverzeichnis ................................................................1297
Abkürzungsverzeichnis
a.A. a.a.O. a.E. a.F. ABC-Waffen AbfRRL abgedr. abl. ABl. Abs. abw. ACEA AcP AdR AEntG AEUV AEVO AfP AG AGB AGG AKP AktG Alt. Anh. Anm. AöR ArbSchG ArbZG ArGV Art. AT
anderer Ansicht am angegebenen Ort am Ende alte Fassung Atomare, Biologische und Chemische Waffen Abfallrahmenrichtlinie abgedruckt ablehnend Amtsblatt Absatz abweichend Verband der europäischen Automobilhersteller Archiv für civilistische Praxis Ausschuss der Regionen Arbeitnehmer-Entsendegesetz vom 20.4.2009 (BGBl. I S. 799) Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Ausbilder-Eignungsverordnung vom 21.1.2009 (BGBl. I S. 88) Archiv für Presserecht Aktiengesellschaft Allgemeine Geschäftsbedingungen Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz vom 14.8.2006 (BGBl. I S. 1897), das zuletzt durch Artikel 15 Absatz 66 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist afrikanische, karibische und pazifische Länder Aktiengesetz vom 6.9.1965, BGBl. I S. 1089, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.7.2007, BGBl. I S. 1330 Alternative Anhang Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Arbeitsschutzgesetz vom 7.8.1996 (BGBl. I S. 1246), das zuletzt durch Artikel 15 Absatz 89 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist Arbeitszeitgesetz vom 6.6.1994 (BGBl. I S. 1170, 1171), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 15.7.2009 (BGBl. I S. 1939) geändert worden ist Arbeitsgenehmigungsverordnung vom 17.9.1998 (BGBl. I S. 2899), die zuletzt durch Artikel 7 Absatz 3 des Gesetzes vom 21.12.2008 (BGBl. I S. 2917) geändert worden ist Artikel Allgemeiner Teil
LXXXII
Abkürzungsverzeichnis
AufenthG Aufl. AuR AusfG AVR AWG AW-Prax Az. BadWürttSchulG BaföG
BAG BAnz. BÄO BayGLKrWG BayObLG BayVBl. BayVerfGH BayVGH BB BBG Bd. BeamtVG
Ber. ber. BerlVerfGH bes. Beschl. Bez. Bf. BfA BFH BFHE BGB BGBl. BGH BGHZ
Aufenthaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.2.2008 (BGBl. I S. 162), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 5 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437) geändert worden ist Auflage Arbeit und Recht Ausführungsgesetz Archiv des Völkerrechts Außenwirtschaftsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.5.2009 (BGBl. I S. 1150) Außenwirtschaftliche Praxis Aktenzeichen Schulgesetz für Baden-Württemberg in der Fassung vom 1.8.1983 (GBl. S. 397) zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (GBl. S. 365) Bundesausbildungsförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6.6.1983 (BGBl. I S. 645, 1680), das zuletzt durch Artikel 2a des Gesetzes vom 20.12.2008 (BGBl. I S. 2846) geändert worden ist Bundesarbeitsgericht Bundesanzeiger Bundesärzteordnung Bayerisches Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz) vom 7.11.2006, GVBl. S. 834 Bayerisches Oberstes Landesgericht Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Betriebsberater Bundesbeamtengesetz vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) Band Beamtenversorgungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.3.1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033), das zuletzt durch Artikel 6 des Gesetzes vom 3.4.2009 (BGBl. I S. 700) geändert worden ist Bericht berichtigt Berliner Verfassungsgerichtshof besonders Beschluss Bezeichnung Beschwerdeführer Bundesversicherungsanstalt für Angestellte Bundesfinanzhof Entscheidungssammlung des Bundesfinanzhofs Bürgerliches Gesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.1.2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I S. 738), das zuletzt durch das Gesetz vom 28.9.2009 (BGBl. I S. 3161) geändert worden ist Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen
Abkürzungsverzeichnis BImSchG BMI BNatSchG BRAO
BR-Drucks. BRRG
BSB BSE BSG BSGE Bsp. bspw. BSt BStBl. BT-Drucks. Bull. EG BundesbankG BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE B-VG bzgl. bzw. CD CDE CEEP CHARTE
CMA CMLR CNTA
LXXXIII
Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.9.2002 (BGBl. I S. 3830), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 11.8.2009 (BGBl. I S. 2723) geändert worden ist Bundesministerium des Inneren Bundesnaturschutzgesetz vom 25.3.2002 (BGBl. I S. 1193), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) geändert worden ist Bundesrechtsanwaltsordnung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 303-8, veröffentlichten bereinigten Fassung, die durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2449) geändert worden ist Bundesratsdrucksache Beamtenrechtsrahmengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.3.1999 (BGBl. I S. 654), das zuletzt durch Artikel 15 Absatz 14 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) geändert worden ist Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften Bovine Spongiform Encephalopathy Bundessozialgericht Entscheidungen des Bundessozialgerichts Beispiel beispielsweise Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften Bundessteuerblatt Bundestagsdrucksache Bulletin der Europäischen Gemeinschaft Bundesbankgesetz Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.8.1993 (BGBl. I S. 1473), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2346) geändert worden ist Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bundes-Verfassungsgesetz (Österreich) in der Fassung von 1929, BGBl. 1930, S. 1 bezüglich beziehungsweise Collection of Decisions, Sammlung der Entscheidungen der EKMR (1960-1974) Cahiers de droit européen Centre européen des entreprises à participation publique Teil der Dokumentenbezeichnung von Konvents- und Ratsdokumenten, die sich auf die Grundrechtecharta, ihre Entwürfe und Erläuterungen beziehen; abrufbar im Dokumentenregister des Rates im Internet: http://register.consilium.europa.eu (Bereich: Suche im Register/detaillierte Suche) unter ihrer jeweiligen Nummer Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH Common Market Law Review Comptoir National Technique Agricole
LXXXIV CSU CTC d.h. DB DDR ders. dies. DKP DÖD DÖV DR DRiZ DRK DStR DVBl. DVD DVP DWiR e.V. EAG EAGFL EBRG ecolex EEA EEG EELR EFA EFTA EG EGB EGBGB
EGen EGFinSchG EGKS EGMR EGRC EGV EHRLR
Abkürzungsverzeichnis Christlich Soziale Union Counter-Terrorism-Committee das heißt Der Betrieb Deutsche Demokratische Republik derselbe dieselbe(n) Deutsche Kommunistische Partei Der Öffentliche Dienst Die Öffentliche Verwaltung Decisions and Reports, Sammlung der Entscheidungen der EKMR (1975-1998) Deutsche Richterzeitung Deutsches Rotes Kreuz e.V. Deutsches Steuerrecht Deutsches Verwaltungsblatt Digitale Versatile Disk Deutsche Verwaltungspraxis Deutsche Zeitschrift für Wirstchaftsrecht eingetragener Verein Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Europäische Atomgemeinschaft Europäischer Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Europäische Betriebsräte-Gesetz vom 28.10.1996, BGBl. I S. 1548, 2022, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2000, BGBl. I S. 1983 Fachzeitschrift für Wirtschaftsrecht Einheitliche Europäische Akte Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 25.10.2008 (BGBl. I S. 2074), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542) geändert worden ist European Energy and Environmental Law Review Europäisches Fürsorgeabkommen European Free Trade Association Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Nizza Europäischer Gewerkschaftsbund Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.9.1994 (BGBl. I S. 2494; 1997 I S. 1061), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 24.9.2009 (BGBl. I S. 3145) geändert worden ist Europäische Gemeinschaften Gesetz zu dem Übereinkommen vom 26.7.1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl/Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Europäische Grundrechtecharta, ABl. 2007 C 303, S. 1 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrags von Maastricht/Amsterdam European Human Rights Law Review
Abkürzungsverzeichnis EIB Einf. Einl. EKMR ELJ ELRev EMAS EMRK endg. engl. Entsch. EP EP-Präsident ERT ESCR EStG ESZB etc. EU EuG EuGGes EuGH EuGH-Satzung EuGH-VerfO EuGH-ZVerfO EuGöD EuGöD-VerfO EuGRZ EuG-VerfO EuGVO EuGVÜ EuHbG
EuR
LXXXV
Europäische Investitionsbank Einführung Einleitung Europäische Kommission für Menschenrechte European Law Journal European Law Review Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Betriebsprüfung der Europäischen Union Europäische Menschenrechtskonvention vom 4.11.1950 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.5.2002, BGBl. II S. 1055 endgültig englisch Entscheidung Europäisches Parlament Präsident des Europäischen Parlaments Elliniki Radiofonia Tileorasi Anonymi Etaira European Committee for Social Rights Einkommensteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.10.2009 (BGBl. I S. 3366) Europäisches System der Zentralbanken et cetera (und so weiter) Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrages von Nizza/Europäische Union Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Europäische Gegenseitigkeitsgesellschaft Europäischer Gerichtshof Protokoll (Nr. 3) zum Vertrag von Lissabon über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, vom 13.12.2007, ABl. 2008 C 115, S. 211 Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, zuletzt geändert am 13.1.2009, ABl. L 24, S. 9; abrufbar unter: http://curia.europa.eu Zusätzliche Verfahrensordnung des Gerichtshofes Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst vom 25.7.2007, ABl. 2007 L 225, S. 1 Europäische Grundrechte-Zeitschrift Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz, zuletzt geändert am 7.7.2009, ABl. L 184, S. 10; abrufbar unter: http://curia.europa.eu Verordnung des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, geschlossen in Lugano am 16.9.1988 Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz) vom 21.7.2004, BGBl. I S. 1748 Europarecht
LXXXVI
Abkürzungsverzeichnis
EuRAG Euratom Eurocontrol EURODAC EUV EuWG EuZW EWG EWGV EWIV EWR EWS EZB f./ff. FAZ FFH-RL FG FGO FIFA FKVO FMStFG Fn. FPR FR FreizügG/EU frz. FS G G10-Gesetz GA/GAe GASP GATS GATT GbR
Gesetz über die Tätigkeit europäischer Rechtsanwälte in Deutschland vom 9.3.2000 (BGBl. I S. 182, 1349), das durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2449) geändert worden ist Europäische Atomgemeinschaft Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt European Automated Fingerprint Recognition System Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrages von Lissabon; in gekennzeichneten Altfällen in der Fassung des Vertrages von Maastricht/Amsterdam Europawahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.3.1994 (BGBl. I S. 423, 555), das zuletzt durch Artikel 2 G. vom 17.3.2008 (BGBl. I S. 394) geändert worden ist Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.3.1957 Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung Europäischer Wirtschaftsraum Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht Europäische Zentralbank folgende Seite(n) Frankfurter Allgemeine Zeitung Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie Finanzgericht Finanzgerichtsordnung Fédération Internationale de Football Association EG-Fusionskontrollverordnung, Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20.1.2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen Gesetz zur Errichtung einers Finanzmarktstabilisierungsfonds Fußnote Familie – Partnerschaft – Recht Finanz-Rundschau Freizügigkeitsgesetz/EU vom 30.7.2004 (BGBl. I S. 1950, 1986), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 26.2.2008 (BGBl. I S. 215) geändert worden ist französisch Festschrift Gesetz Artikel 10-Gesetz vom 26.6.2001 (BGBl. I S. 1254, 2298), das durch Artikel 1b des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2499) geändert worden ist Generalanwalt/-anwälte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik General Agreement on Trade in Services (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org Gesellschaft bürgerlichen Rechts
Abkürzungsverzeichnis gem. GeschO GeschOEP GeschORat GewArch. GFK GG ggf. GGK I GK GmbH GmbHG
GMBl. GmS-OBG GO GPR GRCh, GR-Charta grds. GRUR GRUR Int. GS GV. NRW GVBl. GVG GWB
GYIL GZT h.L. h.M. HABM HessVGH HGB
HGrG Hrsg. hrsg. HS. HStR
LXXXVII
gemäß Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments in der Fassung vom 15.2.2005, ABl. L 44, S. 1 Geschäftsordnung des Rates der Europäischen Union, Beschluss vom 15.9.2006 (2006/683/EG, Euratom), ABl. 2006 L 285, S. 47 Gewerbearchiv Genfer Flüchtlingskonvention Grundgesetz gegebenenfalls Grundgesetzkommentar, Band 1 Große Kammer Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4123-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2509) geändert worden ist Gemeinsames Ministerialblatt Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes Gemeindeordnung Zeitschrift für Gemeinschaftsprivatrecht Grundrechtecharta grundsätzlich Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil Gedächtnisschrift Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen Gesetz- und Verordnungsblatt Gerichtsverfassungsgesetz Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.7.2005 (BGBl. I S. 2114), das zuletzt durch Artikel 13 Absatz 21 des Gesetzes vom 25.5.2009 (BGBl. I S. 1102) geändert worden ist German Yearbook of International Law Gemeinsamer Zolltarif herrschende Lehre herrschende Meinung Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt Hessischer Verwaltungsgerichtshof Handelsgesetzbuch in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 6a des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2512) geändert worden ist Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19.8.1969 (BGBl. I S. 1273), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2580) geändert worden ist Herausgeber herausgegeben Halbsatz Handbuch des Staatsrechts
LXXXVIII HwO
HZÜ i.d.F. i.d.R. i.e.S. i.S.d. i.S.v. i.V.m. IAO ICJ IFAW IFG IfSG
IGH ILO InfAuslR insbes. Int. IPR IPRax IR IRG IRIS plus ISIC IStR JA JöR JR Jura JuS JZ Kap. KartellVO Kfz KG KOM KOME krit. KritV
Abkürzungsverzeichnis Handwerksordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 24.9.1998 (BGBl. I S. 3074; 2006 I S. 2095), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.7.2009 (BGBl. I S. 2091) geändert worden ist Haager Übereinkommen über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke im Ausland in Zivil- oder Handelssachen vom 15.11.1965 (BGBl. II S. 1452) in der Fassung in der Regel im engeren Sinne im Sinne des/der im Sinne von in Verbindung mit Internationale Arbeitsorganisation, deren Abkommen sind im Internet über das ILOLEX-System abrufbar, http://www.ilo.org/ilolex/english/iloquery.htm International Court of Justice Internationaler Tierschutzfonds Informationsfreiheitsgesetz vom 5.9.2005 (BGBl. I S. 2722) Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz) vom 20.7.2000, BGBl. I S. 1045, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2007, BGBl. I S. 2904 Internationaler Gerichtshof International Labour Organization Informationsbrief Ausländerrecht insbesondere International Internationales Privatrecht Praxis des internationalen Privat- und Verfahrensrechts Irish Reports Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen Redaktionsbeilage von IRIS – Rechtliche Rundschau der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle International Standard Industrial Classification Internationales Steuerrecht Juristische Arbeitsblätter Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Rundschau Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kapitel Kartellverordnung Kraftfahrzeug Kommanditgesellschaft Dokument der Kommission der Europäischen Gemeinschaft Entscheidung der Kommission kritisch Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung
Abkürzungsverzeichnis KrW-/AbfG KSchG KStG KUG
lat. LG lit. Lit. LKV LKW LLM LPartG LSG m.N. m.w.Bsp. m.w.N. MEMO MJ MMR MOEL MOG MuSchG n.F. n.v. NachwG NATO NdsVBl. nichtamtl. NJW NJW-RR NotBZ Nr. NRRZ NRW NStZ
LXXXIX
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 27.9.1994 (BGBl. I S. 2705), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 11.8.2009 (BGBl. I S. 2723) geändert worden ist Kündigungsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.8.1969 (BGBl. I S. 1317), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 26.3.2008 (BGBl. I S. 444) geändert worden ist Körperschaftsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.10.2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2302) geändert worden ist Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Photographie in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 440-3, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 3 § 31 des Gesetzes vom 16.2.2001 (BGBl. I S. 266) geändert worden ist Lateinisch Landgericht Buchstabe Literatur Landes- und Kommunalverwaltung Lastkraftwagen Master of Law Lebenspartnerschaftsgesetz vom 16.2.2001, BGBl. I S. 266 Landessozialgericht mit Nachweisen mit weiteren Beispielen mit weiteren Nachweisen Ökumenischer Manuskriptdienst für religiöse Sendungen im ORF Maastricht Journal of European and Comparative Law Multimedia und Recht Mittel- und osteuropäische Länder Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen Mutterschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.6.2002 (BGBl. I S. 2318), das zuletzt durch Artikel 14 des Gesetzes vom 17.3.2009 (BGBl. I S. 550) geändert worden ist neue Fassung nicht veröffentlicht Nachweisgesetz vom 20.7.1995 (BGBl. I S. 946), das zuletzt durch Artikel 32 des Gesetzes vom 13.7.2001 (BGBl. I S. 1542) geändert worden ist North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantikpakt-Organisation) Niedersächsische Verwaltungsblätter nichtamtlich Neue Juristische Wochenschrift Neue Juristische Wochenschrift – Rechtsprechungsreport Zeitschrift für notarielle Beratungs- und Beurkundungspraxis Nummer(n) Nomenklatur des Rates zur Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Strafrecht
XC
Abkürzungsverzeichnis
NuR NVwZ NVwZ-RR NZA NZBau NZS o. o.ä. OBG NRW
OECD öff. OHG ÖJZ OLAF OLG ÖsterrVerfGH OSZE ÖVerfGH OVG OWiG. ÖZDEP ÖZW PBefG
PC PJZS PKW Plc./Ltd. ProstG PVS RabelsZ RB RdA RdE RdJB RdM REACH RED Rep. rev. ESC Rh-Pf.
Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht Neue Zeitschrift für Sozialrecht oben oder ähnlich(e) Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz – in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.5.1980 (GV. NW. S. 528) zuletzt geändert durch Artikel 73 des Gesetzes vom 5.4.2005 (GV. NRW. S. 274) Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung öffentlich(e, r) Offene Handelsgesellschaft Österreichische Juristenzeitung Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung Oberlandesgericht Österreichischer Verfassungsgerichtshof Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Österreichischer Verfassungsgerichtshof Oberverwaltungsgericht Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Partei der Freiheit und Demokratie gegen die Türken Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Personenbeförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.8.1990 (BGBl. I S. 1690), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 21 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2258) geändert worden ist Personal Computer Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Personenkraftwagen private limited company Prostitutionsgesetz vom 20.12.2001, BGBl. I S. 3983 Zeitschrift der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht Rahmenbeschluss Recht der Arbeit Recht der Energiewirtschaft Recht der Jugend und des Bildungswesens Recht der Medizin Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe, ABl. L 396, S. 1 Revue Européenne de Droit Public Reports of the European Court of Human Rights (ECHR), Entscheidungssammlung des EGMR (1996-1998) revidierte Europäische Sozialcharta vom 3.5.1996, Europarat SEVNr. 163, abrufbar über das virtuelle Vertragsbüro des Europarates unter http://conventions.coe.int/Treaty/GER/v3DefaultGER.asp Rheinland-Pfalz
Abkürzungsverzeichnis RIW RJD RL(n) Rn. Rs. Rspr. RTDE RTL RUDH s. S. S.E.W. s.o. s.u. SaarlABl. Sart. II SCE SchProt SDÜ SE SEAG SED SEDOC SE-Kommentar Ser. SEV SE-VO SG SGb SGB I
SGB IX
SGB V
XCI
Recht der internationalen Wirtschaft Reports of Judgments and Decisions, Entscheidungssammlung des EGMR (seit 1996) Richtlinie(n) Randnummer(n) Rechtssache Rechtssprechung Revue trimestrielle du droit européen Radio Télévision Luxembourg Revue universelle des droits de l’homme siehe Satz/Seite Sociaal Economische Wetgeving siehe oben siehe unten Amtsblatt des Saarlandes Sartorius II (Textsammlung – Internationale Verträge, Europarecht) Societas Cooperativa Europeae (Europäische Genossenschaft) Protokoll zum Amsterdamer Vertrag zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den Rahmen der Europäischen Union von 1997 Schengener Durchführungsübereinkommen Societas Europeae (Europäische Gesellschaft) SE-Ausführungsgesetz vom 22.12.2004 (BGBl. I S. 3675), das zuletzt durch Artikel 6 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2479) geändert worden ist Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Europäisches System für die Übermittlung für Stellen und Bewerbungsangebote im internationalen Ausgleich Societas Europeae Kommentar Serie Sammlung der Europäischen Verträge (bis 2003), ab 2004: Sammlung der Europaratsverträge, im Internet zu finden unter http:/conventions.coe.int/Treaty/GER/v3DefaultGER.asp Societas Europeae Verordnung Sozialgericht Die Sozialgerichtsbarkeit Erstes Buch Sozialgesetzbuch – Allgemeiner Teil – (Artikel 1 des Gesetzes vom 11.12.1975, BGBl I S. 3015), das zuletzt durch Artikel 7 Absatz 5 des Gesetzes vom 7.7.2009 (BGBl. I S. 1707) geändert worden ist Neuntes Buch Sozialgesetzbuch – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen – (Artikel 1 des Gesetzes vom 19.6.2001, BGBl. I S. 1046), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist Fünftes Buch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 20.12.1988, BGBl. I S. 2477), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist
XCII
Abkürzungsverzeichnis
SGB X
SGB XI
Slg. sog. Spiegelstr. st. Rspr. StAG
Sten. Ber. StGB StGH StPO str. StrEG StV SZ TARIC Tbc TdL TEHG TRIPS
TÜV TV TVE Tz. TzBfG u.
Zehntes Buch Sozialgesetzbuch – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz – (Artikel 1 des Gesetzes vom 18.8.1980, BGBl. I S. 1469 und Artikel 1 des Gesetzes vom 4.11.1982, BGBl. I S. 1450) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.1.2001 (BGBl. I S. 130), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 15 des Gesetzes vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2258) geändert worden ist Elftes Buch Sozialgesetzbuch – Soziale Pflegeversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 26.5.1994, BGBl. I S. 1014), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2495) geändert worden ist Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz sogenannte(r, s) Spiegelstrich ständige Rechtsprechung Staatsangehörigkeitsgesetz in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 102-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 158) geändert worden ist Stenographischer Bericht Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.11.1998 (BGBl. I S. 3322), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 2.10.2009 (BGBl. I S. 3214) geändert worden ist Staatsgerichtshof Strafprozeßordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.4.1987 (BGBl. I S. 1074, 1319), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2437) geändert worden ist strittig Gesetz über die Entschädigung für Strafverfolgungsmaßnahmen vom 8.3.1971 (BGBl. I S. 157), das zuletzt durch das Gesetz vom 30.7.2009 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist Strafverteidiger Süddeutsche Zeitung Tarif intégré des communautés européennes Tuberculose Tarifgemeinschaft deutscher Länder Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz vom 8.7.2004 (BGBl. I S. 1578), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 16.7.2009 (BGBl. I S. 1954) geändert worden ist Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum), zu finden über die Internetseite der WTO unter http://www.wto.org Technischer Überwachungsverein Television Television Espanola – Spanische Rundfunkanstalt Teilziffer Teilzeit- und Befristungsgesetz vom 21.12.2000 (BGBl. I S. 1966), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 19.4.2007 (BGBl. I S. 538) geändert worden ist und/unten
Abkürzungsverzeichnis u.a. u.ä. U.S. UAbs. UEFA UHT UIG UKlaG UN UN-AMR UNHCR UNICE UNO UPR UrhG Urt. USA usw. UTR UVP UVP-RL UWG v. v.a. Var. VBlBW VDSÖ VE VerfO VerfSchGNRW
VergabeR VerpackRL VersR VerwArch. VG VGH vgl. VgRÄG VgT VgV
XCIII
und andere/unter anderem und ähnliche(s) United States Unterabsatz Union of European Football Associations Ultrahocherhitzung Umweltinformationsgesetz vom 22.12.2004 (BGBl. I S. 3704) Gesetz über Unterlassungsklagen bei Verbraucherrechts- und anderen Verstößen United Nations (Vereinte Nationen) UN-Ausschuss für Menschenrechte United Nations High Commissioner for Refugees Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe United Nations Organization (Vereinte Nationen) Umwelt- und Planungsrecht Urheberrechtsgesetz vom 9.9.1965, BGBl. I S. 1273, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2007, BGBl. I S. 2897 Urteil United States of America und so weiter Umwelt- und Technikrecht Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 3.7.2004, BGBl. I S. 1414, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2006, BGBl. I S. 3367 von/van vor allem Variante Verwaltungsblätter Baden-Württemberg Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), am 13.6. und 10.7.2003 vom Europäischen Konvent angenommen, am 18.7.2003 dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht, CONV 850/03 Verfahrensordnung Gesetz über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen (Verfassungsschutzgesetz Nordrhein-Westfalen) vom 20.12.1994 GV. NRW 1995, S. 28, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.12.2006, GV. NRW S. 620 Vergaberecht Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle Versicherungsrecht Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Vergaberechtsänderungsgesetz in der Fassung vom 26.8.1998, BGBl. I S. 2512 zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.4.2007, BGBl. I S. 594 Verein gegen Tierfabriken Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge
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Abkürzungsverzeichnis
VIG VO VOB/A VOen Vorbem. vs. VSSR VV VVDStRL VVE VwGO VwVfG
w.N. WHG WHO WissR WiVerw. WM WVK WRP WRV WSA WTO WÜD WÜK WuW WWU WWW YB z.B. z.T. z.Zt. zahlr. ZaöRV ZAR ZAU
Verbraucherinformationsgesetz vom 5.11.2007, BGBl. I S. 2558 Verordnung Verdingungsordnung für Bauleistungen, Teil A Verordnungen Vorbemerkung versus Vierteljahrsschrift für Sozialrecht Vertrag über eine Verfassung für Europa, am 29.10.2004 von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten unterzeichnet, nicht in Kraft getreten Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Vertrag über eine Verfassung für Europa (Entwurf), am 13.6. und 10.7.2003 vom Europäischen Konvent angenommen, am 18.7.2003 dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht, CONV 850/03 Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.3.1991 (BGBl. I S. 686), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 21.8.2009 (BGBl. I S. 2870) geändert worden ist Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.1.2003 (BGBl. I S. 102), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes vom 14.8.2009 (BGBl. I S. 2827) geändert worden ist/Verwaltungsverfahrensgesetz(e) (Landesgesetze mit Verweis vor Ort) weitere Nachweise Wasserhaushaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.8.2002 (BGBl. I S. 3245), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) geändert worden ist World Health Organisation (Weltgesundheitsorganisation) Wissenschaftsrecht Wirtschaft und Verwaltung Wertpapiermitteilungen Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.5.1969 Wettbewerb in Recht und Praxis Verfassung des Deutschen Reichs (Weimarer Reichsverfassung) vom 11.8.1919 Wirtschafts- und Sozialausschuss World Trade Organisation (Welthandelsorganisation) Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18.4.1961, BGBl. 1964 II S. 959 Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24.4.1963, BGBl. 1969 II S. 1585 Wirtschaft und Wettbewerb Wirtschafts- und Währungsunion World Wide Web Yearbook of the European Convent on Human Rights zum Beispiel zum Teil zur Zeit zahlreich Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik Zeitschrift für angewandte Umweltforschung
Abkürzungsverzeichnis ZBR ZESAR ZEuP ZEuS ZevKR ZfBR ZfZ ZG ZGR ZGS ZHG
ZHR ZIAS Ziff. ZIP ZK ZNER ZollkodexDVO ZP ZPO ZRP ZuG ZUR zust. ZZP
XCV
Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht Zeitschrift für Europäisches Privatrecht Zeitschrift für Europarechtliche Studien Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für Gesellschaftsrecht Zeitschrift für Vertragsgestaltung, Schuld- und Haftungrecht Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.4.1987 (BGBl. I S. 1225), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 2.12.2007 (BGBl. I S. 2686) geändert worden ist Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht Ziffer Zeitschrift für Wirtschaftsrecht und Insolvenzpraxis Zollkodex Zeitschrift für Neues Energierecht Zollkodex-Durchführungsverordnung Zusatzprotokoll Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Zuteilungsgesetz 2012 vom 7.8.2007 (BGBl. I S. 1788) Zeitschrift für Umweltrecht zustimmend Zeitschrift für Zivilprozeß
Die übrigen Abkürzungen erklären sich selbst bzw. ergeben sich aus Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 6. Aufl. 2008. Alle aufgeführten Internetseiten wurden zuletzt am 30.10.2009 abgerufen.
Teil I Rechtswirkungen
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung A.
Grundlagen
I.
Eigenständige Einwirkung nach dem Gerichtshof der EU
In den europäischen Verträgen haben die Mitgliedstaaten unter Beschränkung ih- 1 rer Souveränitätsrechte in bestimmten Bereichen „eine eigene Rechtsordnung geschaffen, die … in die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten aufgenommen worden und von ihren Gerichten anzuwenden ist“.1 Indem Art. 23, 24 GG die Übertragung von Hoheitsgewalt auf eine supranationale Einrichtung ermöglichen, schließen sie ein, dass die von dieser ausgehenden Rechtsakte innerstaatlich so zu wirken vermögen, wie es diese Rechtsordnung vorgibt, und damit auch unmittelbar.2 Das trifft nach dem europarechtlichen Ansatz ausschließlich danach zu, wie es das supranationale Recht bestimmt.3 Eine unmittelbare Wirkung besteht danach explizit für Verordnungen nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) und die Adressaten von Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG) sowie entsprechend der Gesamtkonzeption für das Primärrecht, soweit dieses unbedingt formuliert ist und daher wie die Grundfreiheiten unmittelbar zu wirken vermag. Entsprechendes gilt für an die Mitgliedstaaten gerichtetes, umsetzungsbedürftiges Sekundärrecht.4
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3 4
Grundlegend EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. BVerfGE 37, 271 (280); 58, 1 (28); 59, 63 (90); 69, 1 (90); 73, 339 (374); 89, 155 (174); Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 24 I Rn. 59; Rauser, Die Übertragung von Hoheitsakten auf ausländische Staaten, 1991, S. 25 ff. Als eine, aber nicht ausschließliche Voraussetzung auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon akzeptiert. Näher u. Rn. 17 ff., 26 ff.
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II.
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
Gefilterte Einwirkung nach dem BVerfG
2 Das BVerfG lässt das Europarecht nur durch den Filter des nationalen Verfassungsrechts einwirken, „Grund und Grenze für die Geltung des Rechts der EU in der Bundesrepublik Deutschland ist der im Zustimmungsgesetz enthaltene Rechtsanwendungsbefehl, der nur im Rahmen der geltenden Verfassungsordnung erteilt werden kann“.5 Letztere ist im Konfliktfall vorrangig und das Europarecht nur abgeleitet.6 Damit wird die Einwirkung ausgeschlossen, wenn die nationale Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG angetastet wird, die übertragenen Kompetenzen überschritten werden oder kein dem unabdingbaren Grundrechtsstandard nach dem GG im Wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz sichergestellt ist.7 III.
Übereinstimmender Anwendungsvorrang
3 Die unmittelbare Wirkung von Europarecht ist damit verbunden, dass ein Anwendungsvorrang vor innerstaatlichem Recht besteht, soweit „es der entgegenstehende gemeinschafts- und unionsrechtliche Regelungsgehalt verlangt“.8 Diesen Anwendungsvorrang anerkennt das BVerfG nur im Rahmen der unaufgebbaren Verfassungsgrenzen und damit unter dem Vorbehalt, dass es sich nicht um kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte handelt.9 Im Rahmen des Anwendungsvorrangs des Europarechts kommt den nationalen Verwaltungen ein Normverwerfungsrecht zu, also das Recht, nationale gesetzliche Bestimmungen auch ohne vorherige gerichtliche Entscheidung unangewendet zu lassen. Das hat auch bei unmittelbar wirkenden Richtlinien zu gelten.10 IV.
Subjektive Einforderbarkeit
4 Räumen unionsrechtliche Rechtsvorschriften dem Einzelnen die Rechtsmacht ein, dem Staat gegenüber eine Verhaltenspflicht einzufordern, kann er sich auf sie gegenüber allen Verwaltungsstellen darauf berufen. Verstößt die nationale Verwaltung gegen solche unionsrechtliche Vorgaben, kann er diese vor den nationalen Gerichten einfordern; sie vermögen ihm subjektiv-öffentliche Rechte zu verlei5 6 7 8
9 10
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon unter Verweis auf BVerfGE 73, 339 (374 ff.) – Solange II. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191, 240 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon: kein Geltungsvorrang; s. bereits EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 ff.) – Costa/E.N.E.L.; Rs. C184/89, Slg. 1991, I-297 (321, Rn. 19) – Nimz; BVerfGE 75, 223 (244); 85, 191 (204); näher sogleich Rn. 99 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f., 339 – Lissabon; abl. u. Rn. 112 ff., 3725 ff., insbes. 3734 f.; vgl. zum Ganzen auch Rn. 206 ff. S. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1871, Rn. 31) – Costanzo sowie näher auch zur Gegenansicht u. Rn. 1129 ff.
§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung
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hen.11 Wann das im Einzelnen der Fall ist, richtet sich im Ansatzpunkt nach nationalem Prozessrecht,12 obgleich dessen Ausführung maßgeblich durch das Unionsrecht geprägt ist. Aus dem Unionsrecht ergibt sich mithin die Existenz der subjektiven Rechte, welche aber vor den mitgliedstaatlichen Gerichten nach deren Rechtsordnung durchgesetzt werden.13 V.
Umfassende Bindung
Sämtliche innerstaatliche Stellen sind an unmittelbar wirkendes Unionsrecht ge- 5 bunden. Wegen des grundsätzlich nationalen Vollzugs kann nur so die unmittelbare Wirkung effektiv praktisch umgesetzt werden. Daher ist diese Bindung Bestandteil unmittelbar wirkender unionsrechtlicher Regelungen, ohne dass es noch eines Rückgriffs auf den allgemeinen14 und daher verdrängten15 Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) bedarf.16
B.
Unmittelbare Geltung
Die Begriffe der unmittelbaren Geltung, Wirkung und Anwendbarkeit werden 6 vielfach nicht klar unterschieden17 bzw. synonym gebraucht. Zum Teil wird zwischen unmittelbarer Wirkung/Anwendbarkeit und unmittelbarer Geltung differenziert.18 Die unmittelbare Wirkung/Anwendbarkeit beinhaltet, inwieweit der Einzelne aus dem Unionsrecht unmittelbar Rechte herleiten kann.19 Die unmittelbare Geltung betrifft dann die Frage nach der rechtlichen Grundlage der innerstaatlichen Geltung des Unionsrechts. Unmittelbare Geltung bedeutet nach den Feststellungen des EuGH im Simmen- 7 thal II-Urteil von 1978,20 „dass die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres In11
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17 18 19 20
Näher u. Rn. 3908 ff; s. vorerst Frenz, DVBl. 1995, 408 ff.; Jarass, DVBl. 1995, 954 ff. Im Einzelnen Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, passim. Anders Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 36 Rn. 143 ff. Im Einzelnen u. Rn. 3911 ff. EuGH, Rs. 9/73, Slg. 1973, 1135 (1160, Rn. 39) – Schlüter; Rs. C-35/88, Slg. 1990, I-3125 (3161, Rn. 43) – Kommission/Griechenland. Ebenso bezogen auf Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) hinsichtlich der Beachtung von Richtlinienvorgaben Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994, S. 256 ff.; auch bereits EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann. S. dagegen noch EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (1998, Rn. 5) – Rewe I; Rs. 45/76, Slg. 1976, 2043 (2053, Rn. 11/18) – Comet; Rs. 68/79, Slg. 1980, 501 (522 f., Rn. 25) – Just. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 74, Fn. 37. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 37. S.u. Rn. 11. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II.
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Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
krafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen“. Sie „sind somit unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten für alle diejenigen, die sie betreffen“. Das Unionsrecht ist „vorrangiger Bestandteil der im Gebiet eines jeden Mitgliedstaats bestehenden Rechtsordnung“ geworden.21 Dies führt nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dazu, dass „ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar wären“.22 Das Unionsrecht ist also mit seinem Inkrafttreten ein „integrierender Bestand8 teil“ der Rechtssysteme der Mitgliedstaaten geworden und wirkt dort so, wie es selbst bestimmt. Für das unmittelbar geltende Unionsrecht bedarf es daher grundsätzlich keines nationalen Umsetzungsaktes mehr. Entscheidend ist, dass ein Mitgliedstaat in der Ratifikationsurkunde dem Unionsvertrag ohne Vorbehalte zugestimmt hat. Das BVerfG will zur Erhaltung der Volkssouveränität und damit des demokratischen Prinzips Deutschland eine umfassende Zustimmung verwehren, sondern nur in dem Umfang gestatten, wie die nationale Verfassungsidentität gewahrt wird.23 Diese Grenze gilt nach dem BVerfG unantastbar nach dem GG (Ewigkeitsgarantie), muss daher nicht ausdrücklich erklärt werden und limitiert in Form eines im Zustimmungsgesetz enthaltenen Rechtsanwendungsbefehls fortlaufend die Einwirkung von Europarecht auf die deutsche Rechtsordnung.24 Eine nachträgliche Infragestellung der Geltung des Vertrages durch nationale Umsetzungsakte bzw. Transformationsakte kommt allerdings aus europarechtlicher Sicht nicht in Betracht, weil dies zu einer unterschiedlichen Wirkung des Unionsrechts führen und Diskriminierungen bewirken würde.25 Aus der unmittelbaren Geltung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten folgt 9 die Verpflichtung der nationalen Verwaltungsbehörden und der nationalen Gerichte, das Unionsrecht anzuwenden und durchzusetzen.26 Sie haben jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet zu lassen.27 Die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Weg oder durch ein verfassungsrechtliches Verfahren muss nicht abgewartet werden.28 Die unmittelbare Geltung von Unionsrecht macht eine Kollision von nationa10 lem Recht und Unionsrecht überhaupt erst möglich.29 In diesem Fall führt der Grundsatz vom Vorrang des Unionsrechts über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts zur Unanwendbarkeit der entgegenstehenden nationalen Vorschrift. Diese Unanwendbarkeit steht nach dem BVerfG unter dem Vorbehalt einer Wahrung 21 22 23 24 25 26 27 28 29
EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. Zur Bewertung dieser Formulierung für den Anwendungsvorrang u. Rn. 130. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 331 ff. – Lissabon. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 38; EuGH, Rs. 9 u. 58/65, Slg. 1967, 37 (39) – San Michele. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 38. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (645, Rn. 24) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (645, Rn. 24) – Simmenthal II. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 74.
§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung
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der europäischen Kompetenzgrenzen und der nationalen Verfassungsidentität.30 Die Feststellung eines Verstoßes obliegt allerdings allein dem BVerfG, indem es „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen … Recht der EU für in Deutschland nicht anwendbar erklärt“.31
C.
Unmittelbare Wirkung/Anwendbarkeit
I.
Begriff und Bedeutung
Die Begriffe unmittelbare Anwendbarkeit und unmittelbare Wirkung sind synonym. Die unmittelbare Anwendbarkeit betrifft die Frage, inwieweit der Einzelne aus dem Unionsrecht unmittelbare Rechte herleiten kann. Unmittelbar anwendbar ist eine Norm, wenn sich Unionsbürger gegenüber den Mitgliedstaaten unmittelbar auf sie berufen können (auch vertikale Wirkung genannt). Unmittelbare Drittwirkung bedeutet weiter gehend, dass die Begünstigten auch gegenüber Privaten Rechte geltend machen und durchsetzen können (auch horizontale Wirkung genannt). Der EuGH hat bereits 1963 festgestellt, dass das von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Europarecht nicht nur unmittelbar gilt, sofern der Vertrag dies ausdrücklich bestimmt, sondern auch, wenn er den Einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den europäischen Organen eindeutige Verpflichtungen auferlegt.32 Der EuGH stützte die unmittelbare Wirkung insbesondere auf den effet utile des Vertrages. Auf den Wortlaut der einzelnen Vorschriften kommt es meist nicht an.33 Zunächst sind die Mitgliedstaaten selbst und alle innerstaatlichen Stellen an unmittelbar wirkendes Unionsrecht gebunden. Durch die unmittelbare Wirksamkeit entfalten die Rechtsnormen des Unionsrechts Rechtswirkung auch innerhalb der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, ohne dass es eines weiteren Umsetzungsaktes oder eines konkreten Vollzugsbefehls bedürfte. Das ist die Konsequenz der unmittelbaren Geltung. Neben staatlichen Stellen werden auch natürliche und juristische Personen angesprochen. Soweit insbesondere Private eigene Rechte und Pflichten erhalten, spricht man auch vom „Durchgriff“ des Unionsrechts.34 Die durch das Unionsrecht dem Einzelnen eingeräumten Rechte stellen nach der deutschen Terminologie subjektive Rechte dar, auf die sich der Einzelne gegenüber Verwaltung und Gerichten berufen kann und die ebenso wie die national verliehenen subjektiven Rechte eingefordert werden können.35
30 31 32 33 34 35
S. vorstehend Rn. 8. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240, 340 – Lissabon. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. Für die Grundfreiheiten Frenz, Europarecht 1, Rn. 83. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 28. Näher u. Rn. 3908 ff.
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Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
Unmittelbare Geltung und Anwendung des Unionsrechts sind Voraussetzung für den Anwendungsvorrang (Vorrang im engeren Sinn).36 Daneben gibt es noch einen Vorrang im weiteren Sinne, der auch und gerade bei fehlender unmittelbarer Anwendung zu beachten ist.37 II.
Primärrecht
1.
Vertragsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze
16 Zum primären Unionsrecht zählen zunächst der Vertrag über die EU (EUV) sowie die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften, soweit abgelöst durch ihre Nachfolger (EAG/EG/AEUV),38 samt ihren Anhängen und Protokollen sowie Vertragsänderungen und -ergänzungen. Nach Art. 6 Abs. 1 EUV gehört auch die EGRC zum Primärrecht. Komplettiert wird das geschriebene primäre Unionsrecht durch die ungeschriebenen, aber ebenfalls im Rang von Primärrecht stehenden allgemeinen Rechtsgrundsätze, die der Gerichtshof der EU im Wege wertender Rechtsvergleichung gewinnt, um Lücken des geschriebenen Rechts zu schließen.39 Das galt vor Inkrafttreten der EGRC vor allem für die Grundrechte.40 Gewohnheitsrecht hat soweit ersichtlich keine entscheidende Bedeutung erlangt. 2.
Unmittelbare Wirkung des herkömmlichen Primärrechts
17 Vorschriften des Primärrechts entfalten unmittelbare Wirkung, wenn sie unbedingt formuliert, hinreichend bestimmt sind und ihre Durchführung keine weiteren Maßnahmen der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten erfordert.41 Die unmittelbare Wirkung von Vorschriften der Verträge für Unionsbürger ist anerkannt, soweit dies nach dem Inhalt der Regelung möglich ist. Dies ist unproblematisch bei Normen, welche die unmittelbare Wirkung ausdrücklich anordnen oder die sich nach ihrem Wortlaut ausdrücklich an die Unionsbürger richten. So wenden sich die Wettbewerbsregeln der Art. 101 AEUV (Kartellverbot, Art. 81 EG) und Art. 102 AEUV (Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung, Art. 82 EG42) an private Wirtschaftsteilnehmer.43
36 37 38 39
40 41 42 43
Schmitt Glaeser, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 205 (207); Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Unterscheidung bei Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2 ff.). Näher u. Rn. 139. Der EGKS ist am 23.7.2002 außer Kraft getreten. Vertraglich anerkannt in Art. 288 Abs. 2 EG und Art. 6 EU. Wohl auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon bedingt auf der Basis des effet utile akzeptiert. Zur jetzigen Bedeutung Frenz, Europarecht 4, Rn. 23 ff. EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (266) – Lütticke: Dann ist die Norm „vollständig“ und „rechtlich vollkommen“. Vgl. EuGH, Rs. 66/86, Slg. 1989, 803 (848, Rn. 32 f.) – Ahmed Saeed. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 29.
§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung
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Normen, die sich nach ihrem Wortlaut eigentlich nur an die Mitgliedstaaten 18 wenden, können dennoch für den Einzelnen unmittelbare Wirkung entfalten, wenn eine klare, uneingeschränkte und unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten besteht und eine Regelung nicht von einem in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellten Rechtsakt abhängt.44 Der EuGH hat insbesondere die Grundfreiheiten45 und das allgemeine Diskriminierungsverbot in Art. 18 AEUV (Art. 12 Abs. 1 EG46) für unmittelbar anwendbar erklärt, ebenso das Gleichstellungsgebot in Art. 157 AEUV (Art. 141 EG).47 Auch die staatsbezogene Wettbewerbsregel des Art. 106 AEUV (Art. 86 EG) ist nach Ansicht des EuGH eine zwingende, in der nationalen Rechtsordnung unmittelbar anwendbare Vorschrift.48 Die allgemeinen Rechtsgrundsätze, zu denen der EuGH auch die Grundrechte 19 zählt, können ebenfalls unmittelbar anwendbar sein49 und müssen beim Vollzug des Unionsrechts beachtet werden.50 Dementsprechend kann sich auch der Einzelne gegenüber den staatlichen Stellen auf die unmittelbar wirksamen allgemeinen Rechtsgrundsätze berufen, wenn diese im Bereich des Unionsrechts tätig werden.51 3.
Unionsrecht
a)
Bislang grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung
Die unmittelbare Wirkung galt bislang ausschließlich im Bereich des klassischen 20 Gemeinschaftsrechts. Dagegen kam den unionsrechtlichen Bestimmungen der GASP und der PJZS keine unmittelbare Wirkung zu.52 So waren nach Art. 34 44 45
46 47 48 49 50 51
52
EuGH, Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (266) – Lütticke. Für Art. 30 AEUV (Art. 25 EG) EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos; für Art. 34 AEUV (Art. 28 EG) Rs. 74/76, Slg. 1977, 557 (577, Rn. 17) – Iannelli; für Art. 45 AEUV (Art. 39 EG) Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1347, Rn. 4 ff.) – van Duyn; für Art. 49 AEUV (Art. 43 EG) Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 (653, Rn. 32) – Reyners; für Art. 56 AEUV (Art. 49 EG) Rs. 33/74, Slg. 1974, 1299 (1311 f., Rn. 24/26) – van Binsbergen; für Art. 63 AEUV (Art. 56 EG) Rs. C-163 u.a./94, Slg. 1995, I-4821 (4842, Rn. 43) – Sanz de Lera; für Art. 110 AEUV (Art. 90 EG) Rs. 57/65, Slg. 1966, 257 (266) – Lütticke und für die Bewegungs- und Aufenthaltsfreiheit nach Art. 21 AEUV (Art. 18 EG) Rs. C-413/99, Slg. 2002, I-7091 (7166, Rn. 84 ff.) – Baumbast. EuGH, Rs. 186/87, Slg. 1989, 195 (220, Rn. 11) – Cowan; Rs. C-92 u. 326/92, Slg. 1993, I-5145 (5182, Rn. 34) – Phil Collins. Ausführlich EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (473 ff., Rn. 13 ff.) – Defrenne II; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1824. EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4734 ff., Rn. 12 f.) – van Schijndel. Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes EuGH, Rs. C-31-44/91, Slg. 1993, I-1761 (1790, Rn. 33) – Lageder. EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 (2639 f., Rn. 17 ff.) – Wachauf zu den „Erfordernissen des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung“. EuGH, Rs. C-159/90, Slg. 1991, I-4685 (4741, Rn. 31) – Society for the Protection of Unborn Children Ireland; umstritten für Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold, dazu u. Rn. 31, 92 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 30: „keine Durchgriffswirkung“.
10
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
Abs. 2 lit. b) EU Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse für andere Zwecke im Bereich der PJZS zwar für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, aber ausdrücklich „nicht unmittelbar wirksam“. Übereinkommen im Bereich der PJZS wurden den Mitgliedstaaten zur Annahme lediglich empfohlen. Damit genoss Unionsrecht bisher grundsätzlich keinen Anwendungs- oder Geltungsvorrang. Nach dem EUV erlaubt die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik weiter21 hin keinen supranationalen „Durchgriff“ in die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen, sondern wendet sich im Allgemeinen an die Mitgliedstaaten,53 auch wenn Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon54 den Anwendungsvorrang grundsätzlich ausdehnt.55 Insoweit enthält der EUV in der Tradition klassischer völkerrechtlicher Regeln im Grundsatz rein staatsbezogene Verpflichtungen.56 Die Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU wird dann auch in Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV ausgeschlossen, außer es handelt sich um die Einhaltung von Art. 38 EUV und Beschlüsse über restriktive Maßnahmen wie Beschlagnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen.57 b)
Beachtlichkeit über die rahmenbeschlusskonforme Auslegung
22 Die Rahmenbeschlüsse in Art. 34 Abs. 2 EU waren ähnlich wie die Richtlinien in Art. 249 EG formuliert. So wundert es nicht, wenn der EuGH hier Parallelen sah. So hat der EuGH in der Rechtssache Pupino festgestellt, dass der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung auch im Unionsrecht gilt.58 Der zwingende Charakter von Rahmenbeschlüssen nach Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU, die nicht in den EUV übernommen wurden, hat deshalb für die nationalen Behörden eine Verpflichtung zu rahmenbeschlusskonformer Auslegung des nationalen Rechts zur Folge.59 Daher muss das nationale Gericht die Auslegung des innerstaatlichen Rechts bei dessen Anwendung so weit wie möglich an Wortlaut und Zweck des Rahmenbeschlusses ausrichten, um das mit ihm angestrebte Ergebnis zu erreichen und so nachzukommen.60 Dies ergibt sich aus der Zielverbindlichkeit von Rahmenbeschlüssen und deren Ähnlichkeit zu Richtlinien.61 Aus seiner Zuständigkeit für Vorabentscheidungen nach Art. 35 EU und dem 23 effet utile folgerte der EuGH, dass auch der Einzelne berechtigt ist, sich auf Rahmenbeschlüsse zu berufen, um vor den Gerichten der Mitgliedstaaten eine zu sei-
53 54 55 56 57 58 59 60 61
S. v.a. Art. 28, 29, 34 EUV. „Erklärung zum Vorrang“, ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 344. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 342 – Lissabon; vgl. Art. 24 Abs. 1, 40 EUV und Erklärung Nr. 14. S. Classen, in: v. Mangold/Klein/Starck, Art. 23 Abs. 1 GG Rn. 52. S.u. Rn. 46 zum Rechtsschutz gegen Durchführungsmaßnahmen in Umsetzung von Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, Rn. 52 ff. gegen Völkerrecht allgemein. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5326, Rn. 34) – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5328, Rn. 43) – Pupino. Vgl. Masing, NJW 2006, 264 ff.; Adam, EuZW 2005, 558 (561); Herrmann, EuZW 2005, 436 (438).
§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung
11
nen Gunsten konforme Auslegung des nationalen Rechts zu erreichen.62 Die Grenzen der rahmenrechtskonformen Auslegung stellen die allgemeinen Rechtsgrundsätze wie der Grundsatz der Rechtssicherheit und das Rückwirkungsverbot dar.63 Der Grundsatz konformer Auslegung darf nicht zu einer Auslegung contra legem des nationalen Rechts führen.64 Das Pupino-Urteil wurde als Schritt auf dem Weg zu einer Anerkennung des 24 Anwendungsvorrangs des EU-Rechts und damit einhergehend als Anerkennung seiner unmittelbaren Wirkung verstanden.65 4.
Vertrag von Lissabon
Spätestens mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon gilt nach der beige- 25 fügten Erklärung zum Vorrang66 der Vorrang für das gesamte Unionsrecht.67 Dies betrifft jedenfalls die PJZS, die in den AEUV überführt wurde. Dagegen ist die GASP weiterhin im EUV angesiedelt und unterliegt nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV besonderen Bestimmungen und Verfahren, so dass hier die weitere Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU, auf die die Erklärung im Wesentlichen verweist, beobachtet werden muss. III.
Sekundärrecht
1.
Verordnungen
Die unmittelbare Anwendbarkeit von Verordnungen ergibt sich unmittelbar aus 26 dem Wortlaut des Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG). Danach hat die Verordnung allgemeine Geltung und ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie gilt demnach nicht nur für die Mitgliedstaaten, sondern auch in ihnen. Die Betroffenen werden unmittelbar berechtigt oder verpflichtet und Behörden und Gerichte müssen die Verordnung anwenden, ohne dass wie bei der Richtlinie ein Umsetzungsakt erforderlich wäre. Entgegenstehendes nationales Recht wird verdrängt. 2.
Beschlüsse
Beschlüsse, vormals Entscheidungen, sind gem. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 27 Abs. 4 EG) verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, sind sie in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnen, gelten also grund62 63 64 65
66 67
EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5327, Rn. 38) – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5328, Rn. 44) – Pupino. EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 (5329, Rn. 47) – Pupino. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rn. 10 m.w.N.; anders BVerfGE 113, 273 zur Umsetzung des Rahmenbeschlussses 2002/584/JI betreffend den Europäischen Haftbefehl. Erklärung Nr. 17, ABl. 2008 C 115, S. 344. Näher u. Rn. 107 f.
12
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
sätzlich nur für diejenigen unmittelbar. Soweit sie dabei an die Mitgliedstaaten adressiert sind, vermögen sie den Einzelnen mithin grundsätzlich nicht unmittelbar zu berechtigen. Werden allerdings solche Beschlüsse von den Mitgliedstaaten nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt, betreffen sie aber den Einzelnen und sind die in ihnen enthaltenen Verpflichtungen unbedingt und hinreichend klar und genau, können sie insoweit gleichwohl unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Einzelnen begründen.68 Diesen Umweg erspart scheinbar Art. 288 Abs. 4 AEUV, indem Beschlüsse 28 nicht an bestimmte Adressaten gerichtet sein müssen. Damit können sie zwar entsprechend der allgemeinen Formulierung vergleichbar zu Art. 288 Abs. 2 AEUV generelle verbindliche Wirkung entfalten, die sich auf alle Teile erstreckt. Indes fehlt der Zusatz der unmittelbaren Geltung in jedem Mitgliedstaat. Schließlich betreffen nicht adressierte Beschlüsse vor allem den organisatorischen Binnenbereich auf EU-Ebene oder sind in einen bereichsspezifischen Kontext eingebettet, ohne den Einzelnen zu berechtigen oder zu verpflichten: Das erfolgt dann höchstens mittelbar.69 3.
Richtlinien
a)
Grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung
29 Richtlinien wenden sich nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nur an die Mitgliedstaaten und bedürfen grundsätzlich einer Umsetzung in nationales Recht. Sie sind zunächst nur für die betroffenen Mitgliedstaaten verbindlich und entfalten keine unmittelbare Wirkung. Eine Richtlinie muss in nationales Recht umgesetzt werden und ist erst darüber auch für den Einzelnen verbindlich. Die Frist für die Umsetzung ergibt sich i.d.R. aus der Richtlinie selbst.70 b)
Unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien: von der Ausnahme zur Regel
30 Der EuGH hat in Ausnahmefällen schon früh im Wege der Rechtsfortbildung eine unmittelbare Wirkung von Richtlinien anerkannt, wenn diese hinreichend regelungsintensiv ausgestaltet waren.71 Erste Voraussetzung ist demnach, dass die Richtlinie unbedingt und hinreichend genau ist. Sie ist inhaltlich unbedingt, wenn die Richtlinie weder mit einem Vorbehalt noch mit einer Bedingung versehen ist und keiner weiterer Maßnahmen der Unionsorgane bedarf. Die Richtlinie ist hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der einzelnen Regelung und der von ihr betroffene Personenkreis eindeutig umschrieben sind. Während früher ein dem Mitgliedstaat verbliebener Beurteilungs-, Ermessens- oder Gestaltungsspielraum einer 68 69 70 71
EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838 f., Rn. 5 f.) – Franz Grad. Näher s.u. Rn. 1359 ff. Im Einzelnen u. Rn. 1067 ff. St. Rspr. seit EuGH, Rs. 33/70, Slg. 1970, 1213 – S.A.C.E.; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 – Becker; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 111. Im Einzelnen auch zum Folgenden näher u. 1058 ff.
§ 1 Europäisches Recht als eigene Rechtsordnung
13
unmittelbaren Wirkung im Wege stand, genügt dem EuGH inzwischen, dass das Regelungsziel einer Richtlinie unbedingt vorgegeben ist.72 Diese Ausnahme ist auf Fälle beschränkt, in denen die Frist zur Umsetzung 31 durch die Mitgliedstaaten abgelaufen war. Diese Einschränkung gilt nicht, wenn es um die Vereitelung des Richtlinienzieles durch nationale Maßnahmen während der Umsetzungsfrist sowie die Einhaltung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes geht. Eine solche nationale Vorschrift ist unangewendet zu lassen, auch wenn sie die Umsetzung der fraglichen Richtlinie nicht bezweckt oder bewirkt,73 ohne dass jedoch bereits die Richtlinie unmittelbar wirkt – wohl aber nach dem Urteil Mangold ein durch eine nationale Maßnahme verletzter allgemeiner Rechtsgrundsatz.74 Auf der Rechtsfolgenseite führt die unmittelbare Wirkung dazu, dass sich der 32 Bürger gegenüber dem Mitgliedstaat auf die in der Richtlinie beschriebenen Rechte berufen kann (vertikale Wirkung). Richtlinienbestimmungen können subjektive öffentliche Rechte für Private begründen. Die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie ist aber auch bereits von Amts wegen zu berücksichtigen.75 Neben dem Staat können auch Privatgesellschaften, die sich unter öffentlicher Kontrolle befinden, verpflichtet sein.76 c)
Grenzen
Nach ganz herrschender Meinung kann sich umgekehrt ein Mitgliedstaat nicht ge- 33 genüber dem Bürger unmittelbar auf eine Richtlinienbestimmung berufen (umgekehrte vertikale Wirkung). Dem Bürger können aufgrund einer unmittelbaren Wirkung von Richtlinien also keine Pflichten gegenüber dem Staat auferlegt werden.77 Dies wäre mit dem Sanktionsgedanken der unmittelbaren Wirkung unvereinbar. Schließlich hat es der Mitgliedstaat selbst in der Hand, die Richtlinie rechtzeitig und ordnungsgemäß auch zu seinen Gunsten umzusetzen. Die Kommis-
72
73 74
75 76 77
EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10035 ff., Rn. 55 ff.) – Mangold. Hier erlaubte Art. 6 Abs. 1 der Gleichbehandlungs-RL 2000/78/EG den Mitgliedstaaten ausdrücklich eine Ungleichbehandlung zum Zwecke der Beschäftigungsförderung. Der EuGH erkannte zwar einen weiten Ermessenspielraum der Mitgliedstaaten an (Rn. 63), brachte die entsprechende Maßnahme der deutschen Beschäftigungspolitik (§ 14 Abs. 3 TzBfG i.d.F. des Ersten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23.12.2002, BGBl. I, S. 4607) aber dennoch wegen Unangemessenheit durch zu starke Einschränkung der mit der Richtlinie angestrebten Gleichbehandlung zu Fall (Rn. 65). S. auch EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 38) – Janecek m.w.N. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold. Zur Vorwirkung näher u. Rn. 1041 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 ff., Rn. 74, 76, 78) – Mangold. Einschränkend Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch; näher dazu u. Rn. 92 ff. Für Gerichte EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 23) – Becker; für Verwaltungsbehörden Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f.) – Costanzo. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 49) – Marshall; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348 f., Rn. 17 ff.) – Foster. EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654, Rn. 73 f.) – Berlusconi; Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1691, Rn. 56) – Johnston.
14
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
sion kann ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 257 AEUV (Art. 226 EG) anstrengen. Ausgeschlossen ist eine umgekehrte unmittelbare Wirkung auch in dem Fall, in 34 dem ein Mitgliedstaat auf Antrag eines Einzelnen verpflichtet wäre, einem anderen Einzelnen Rechte zu entziehen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit steht der Begründung von Verpflichtungen für den Einzelnen durch Richtlinien auch hier entgegen.78 Dagegen rechtfertigen bloße negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter es 35 nicht, dem Einzelnen das Recht auf Berufung auf die Bestimmungen einer Richtlinie gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat zu versagen.79 Die sog. objektive unmittelbare Wirkung ist bereits länger anerkannt. Danach ist eine nicht umgesetzte Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist anzuwenden, wenn anderen Privaten daraus keine unmittelbaren rechtlichen Nachteile entstehen.80 Hier werden die betroffenen Privaten nur mittelbar belastet. Das Vertrauen auf eine unrichtige Umsetzungsrechtslage ist nicht schutzwürdig.81 Die objektive unmittelbare Wirkung kann auch von Privatpersonen eingefordert werden. Nach dem EuGH82 ist eine unmittelbare Wirkung zwischen Privaten (horizonta36 le Wirkung, unmittelbare Drittwirkung) ausgeschlossen, da dies dem Sanktionsgedanken widerspricht und den Unterschied zur Verordnung noch mehr verwischen würde. Gegen eine unmittelbare Wirkung spricht, dass der Einzelne beurteilen müsste, ob ein Mitgliedstaat seine Umsetzungspflicht verletzt hat und ob eine Richtlinienbestimmung inhaltlich zur Entfaltung einer unmittelbaren Wirkung in der Lage ist. In diesem Fall einer fehlenden unmittelbaren Wirkung kann das Institut der europarechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts angewendet werden.83 Wenn das von der Richtlinie vorgeschriebene Ziel auch nicht im Wege der Auslegung erreicht werden kann, kommt ein Anspruch auf Schadensersatz gegen den Mitgliedstaat in Betracht.84 d)
Jüngere Entwicklung: Urteile Mangold und Quelle
37 Aber auch die Einschränkung, dass eine nicht umgesetzte Richtlinie dem Einzelnen keine Pflichten auferlegen kann, wurde zwar nicht formal, indes faktisch partiell zugunsten einer auch horizontalen Wirkung oder unmittelbaren Drittwirkung
78 79 80 81 82
83 84
EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 55 f.) – Wells. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 57) – Wells (UVP-Pflicht). EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220 f., Rn. 26) – Großkrotzenburg (UVPPflicht); näher u. Rn. 1078 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 119. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 9) – Kolpinghuis; Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3355 f., Rn. 19 ff.) – Faccini Dori; auch noch Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK; Rs. C-80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) – Moleri; Rodríguez Iglesias/ Riechenberg, in: FS für Everling II, 1995, S. 1213 ff. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3357, Rn. 26) – Faccini Dori. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3357, Rn. 27) – Faccini Dori; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 39) – Francovich.
§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht
15
fallen gelassen.85 Nach der Mangold-Entscheidung stand eine Antidiskriminierungsrichtlinie einer nationalen Bestimmung entgegen, die private Arbeitsverhältnisse regelte. Dadurch war Arbeitgebern das Eingehen befristeter Arbeitsverhältnisse mit Arbeitnehmern ab 52 Jahren nicht mehr uneingeschränkt möglich, wie es das innerstaatliche Recht vorgesehen hatte. Für dessen richtlinienbedingte Nichtanwendung auf private Arbeitsverhältnisse spricht, dass nur so die Rechtslage des Arbeitnehmers effektiv verbessert und eine Gleichstellung mit bei öffentlichen Arbeitgebern beschäftigten Arbeitnehmern erreicht werden kann.86 Ob die MangoldEntscheidung nur für Diskriminierungsverbote gilt oder ganz allgemein auf alle Privatrechtsverhältnisse anwendbar ist, bleibt abzuwarten.87 Vor allem oblag die Nichtanwendung im konkreten Fall dem nationalen Gericht im Hinblick auf das allgemeine Verbot der Diskriminierung.88 Dieses löste also die konkrete Rechtsfolge aus. Die Quelle-Entscheidung des EuGH stellte für eine Verbraucherschutzrichtlinie 38 und damit außerhalb eines Diskriminierungsverbotes einen bestimmten Gehalt fest, wogegen das bisherige nationale Recht verstieß;89 sie mündete in eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung durch den BGH.90 Die daraus folgende (partielle) Nichtanwendung nationaler Vorschriften, die einer Richtlinie widersprechen, kann gerade Verhältnisse zwischen Privaten betreffen. Eine solche richtlinienkonforme Rechtsfortbildung ist letztlich nur dogmatisch anders fundiert. Sie verschwimmt aber in ihren Auswirkungen mit einer unmittelbaren Wirkung zwischen Privaten, wie das zweite Quelle-Urteil des BGH zeigt.91 Aus Sicht des Gerichtshofs der EU ist es ohnehin gleichgültig, auf welcher Grundlage das nationale Recht angepasst wird, ob also über eine unmittelbare Anwendung oder eine richtlinienkonforme Auslegung.92
§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht A.
Stellung und Bedeutung des Unionsrechts
I.
Einordnung
Indem das europäische Recht eine eigene Rechtsordnung bildet, ist es auch als ei- 39 genes Rechtsgebilde in das Völkerrecht gestellt. Insoweit ist es aber nicht heraus85 86 87 88 89 90 91 92
Vgl. bereits Steindorff, in: FS für Everling II, 1995, S. 1455 (1460 ff.). Frenz, Europarecht 1, Rn. 1125 ff. m.w.N. Näher u. Rn. 1088, 1100 f. Differenzierend Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 124. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold; dazu näher u. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. BGH, NJW 2009, 427; näher u. Rn. 1034 ff. Beljin, EuR 2002, 351 (360 f.).
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Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
gehoben, sondern den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gleichgestellt. Es wirkt sich nur aus, dass in den ihr übertragenen Bereichen die EU selbst ein eigenständiges Völkerrechtssubjekt bildet. Umgekehrt bleiben die Mitgliedsländer der EU souveräne Staaten und damit Rechtssubjekte des Völkerrechts.93 Aus dieser Sicht ist das europäische Recht insoweit ohne Besonderheiten ge40 genüber nationalem Recht. Gegenüber dem Völkerrecht ist es nicht vorrangig, aber auch nicht durchgehend nachrangig.94 II.
Völkerrechtssubjektivität der EU
41 Durch den Vertrag von Lissabon wird die EU ausdrücklich gem. Art. 47 EUV mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit ausgestattet.95 Sie ist damit künftig im internationalen Verkehr ein handlungsfähiges Völkerrechtssubjekt, was zuvor nur von einer Mindermeinung bejaht wurde.96 Die Völkerrechtsfähigkeit der EG war bisher schon in der Rechtspersönlichkeit nach Art. 281 EG angelegt und allgemein anerkannt.97 Auch insoweit tritt die EU die Rechtsnachfolge der EG an (Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV). Die EU ist daher umfassend Völkerrechtssubjekt und kann so im Rahmen ihrer Kompetenzen am völkerrechtlichen Verkehr teilnehmen sowie Adressat völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sein.98 Durch Art. 3 Abs. 2 und Art. 216 Abs. 1 AEUV wird der Union ausdrücklich die Befugnis zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge zugewiesen. Hiermit sollte die Rechtsprechung des EuGH99 über implizite Vertragabschlusskompetenzen der EG kodifiziert werden.100 Ihr fehlt zwar die Staatsqualität, sie hat aber die Rechtsnatur einer internationa42 len Organisation.101 In dieser Funktion kann sie mit Drittstaaten und anderen internationalen Organisationen (u.a. mit den Vereinten Nationen, dem Europarat und der OECD, vgl. Art. 302, 303 EG/Art. 220 AEUV) völkerrechtliche Verträge schließen, allerdings beschränkt auf den ihr übertragenen Rechts- und Pflichtenkreis.102 Dabei ist das in Art. 218 EUV (Art. 300 EG) beschriebene Verfahren zu beachten. 93 94 95 96
97 98 99 100 101 102
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. Vgl. zur Wirkung des Völkerrechts gegenüber nationalem Recht u. Rn. 99. Vgl. auch die dem Vertrag von Lissabon beigefügte Erklärung Nr. 24 zur Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union. U.a. nach Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 1 EGV Rn. 13 erfüllte die EU schon bisher de facto alle Voraussetzungen einer Rechtspersönlichkeit; im Hinblick auf die Praxis dafür auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 52 m.w.N.; mit Hinweis auf den fehlenden Willen der Mitgliedstaaten dagegen Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 281 EGV Rn. 1; Pechstein, in: Streinz, Art. 1 EUV Rn. 15 ff.; Wilms, in: Hailbronner/Wilms, Art. 1 EUV Rn. 9 ff. Simma/Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 281 EGV Rn. 2. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 52. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 – Kommission/Rat. Krit., da Art. 216 Abs. 1 AEUV über das Ziel hinausschieße, Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 112. Streinz, in: ders., Art. 1 EGV Rn. 10, 14. Zu den Besonderheiten u. Rn. 62 ff. Wichard, in: Calliess/Ruffert, Art. 281 EGV Rn. 5.
§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht
17
In der dem Vertrag von Lissabon beigefügten Erklärung zur Rechtspersönlich- 43 keit der EU wird einschränkend klargestellt, dass dies die Union keinesfalls ermächtigt, über die ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten hinaus gesetzgeberisch tätig zu sein oder über diese Zuständigkeiten hinaus zu handeln. III.
Begrenzter Nachrang
Aus der Bindung der Unionsorgane an die völkerrechtlichen Verträge nach 44 Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) folgt, dass die von der EU abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge dem Sekundärrecht vorgehen.103 Dieser Vorrang wird aber insoweit „unterminiert“,104 wie man mit dem EuGH Sekundärrecht nur an hinreichend genauen und inhaltlich unbedingten völkerrechtlichen Vorhaben überprüft.105 Gegenüber dem Primärrecht sind völkerrechtliche Verträge nachrangig, da der 45 EuGH nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) in einem Gutachten über die Vereinbarkeit des beabsichtigten Abkommens mit dem Vertrag urteilen kann.106 Zudem hat der EuGH wiederholt bekräftigt, dass völkerrechtliche Übereinkünfte nicht die primärrechtlichen „Grundlagen“ der Union berühren dürften.107 IV.
Konsequenzen für die Prüfung von Völkerrecht
Da nur das Sekundärrecht dem Völkerrecht gegenüber nachrangig ist, nicht aber 46 das Primärrecht, kann Letzteres auch umfassend zur Prüfung herangezogen werden, wenn es um unionsrechtliche Maßnahmen auf der Basis von Völkerrecht geht. So können die europäischen Grundrechte und nicht nur zwingendes Völkerrecht gegen Durchführungsmaßnahmen in Umsetzung von Resolutionen des UNSicherheitsrates vorgebracht und vom Gerichtshof der EU überprüft werden.108
103
104 105 106
107 108
Grundlegend EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 5/6) – International Fruit Company; auch Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5072, Rn. 105) – Bananenmarktordnung; Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 36) – Janecek. Epiney, NVwZ 2009, 949, (949). EuGH, Rs. C-308/06, EuZW 2008, 439 – Intertanko; Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA. Ewa Terhechte, in: Schwarze, Art. 281 EGV Rn. 28; Art. 300 EGV Rn. 44. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 243 sowie Rn. 263 ff. spezifisch zum Verhältnis von Art. 101 ff. AEUV (Art. 81 ff. EG) und WTO/GATT-Regeln. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6111, Rn. 71) – EWR I; Gutachten 1/00, Slg. 2002, I-3493 (3518, Rn. 5) – Europäischer Luftverkehrsraum. S. EuGH, Rs. C-402 u. 415/05 P, EuR 2009, 80 (100 f., Rn. 278 ff.) – Kadi u. Al Barakaat in Aufhebung von EuG, Rs. T-306/01, Slg. 2005, II-3533 (3626, Rn. 278 ff.) – Yusuf u. Al Barakaat; Rs. T-315/01, Slg. 2005, II-3649 – Kadi; dazu näher Vitzthum, ZEuS 2008, 375 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 781 ff.
18
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
B.
Rechtswirkungen des Völkerrechts in der Union
I.
Ansatz
47 Weiterhin nicht abschließend geklärt ist die Frage, welche Rechtswirkungen das Völkerrecht in der Union entfaltet.109 Der EuGH spricht davon, dass völkerrechtliche Abkommen integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind.110 Eine von der EU nach Maßgabe des Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) geschlossene völkerrechtliche Übereinkunft mit einem Drittland wird also ohne weiteren Transformationsakt zu einem „integralen Bestandteil“ der Rechtsordnung der Union.111 Danach beruht die Geltung völkerrechtlicher Normen in der Union auf der Zugehörigkeit zu einer einheitlichen Rechtsordnung.112 Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) hat insofern nur deklaratorische Bedeutung.113 Gleichwohl sind diese Normen als Völkerrecht Bestandteil der Unionsrechts48 ordnung, werden also nicht in Unionsrecht umgewandelt, sondern behalten auch als Rechtsquelle in der EU ihre Eigenschaft als Völkerrecht und können damit anders entsprechend den völkerrechtlichen Regeln ausgelegt werden.114 Das gilt auch für solche Verträge, die die Mitgliedstaaten vor der Geltung der Verträge für sie geschlossen haben und in welche die Union aufgrund von Zuständigkeitsübertragungen faktisch eingetreten ist.115 An dieser Rückbindung an das Völkerrecht ändert auch nichts, wenn man einen 49 Ratsbeschluss nach Art. 218 Abs. 5 AEUV (Art. 300 Abs. 2 EG) als Vollzugsbefehl für erforderlich hält, der erst die Rechtswirkungen des Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) auslöst.116 Vor dem Hintergrund der Transformation der völkerrechtlichen Regelungen in die europäische Rechtsordnung kommt dem Streit um Monismus oder Dualismus in der EU im Wesentlichen akademische Bedeutung zu.117
109 110
111
112 113 114 115 116 117
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53. EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 5) – Haegemann; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg; Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3750, Rn. 7) – Demirel; Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 – WTO; bezogen auf Völkergewohnheitsrecht Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3704, Rn. 46) – Racke. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3747 (3750, Rn. 7) – Demirel; so auch schon Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 2/6) – Haegeman; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53 spricht von einem „monistischen Verständnis“. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53 m.w.N. Frenz, Europarecht 2, Rn. 242 unter Verweis auf EuGH, Rs. 270/80, Slg. 1982, 329 (348 f., Rn. 14 ff.) – Polydor. Jochum, in: Hailbronner/Wilms, Art. 300 EGV Rn. 18; dazu sogleich Rn. 58. So Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 53: „dualistisches Verhältnis des Nebeneinander“. Epiney, EuZW 1999, 5 (6, Fn. 22).
§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht
II.
19
Bindungswirkung
Unabhängig davon sind die EU-Organe verpflichtet, die bindenden Normen des 50 Völkerrechts zu beachten, jedenfalls soweit sich diese für eine Anwendung innerhalb der Union eignen.118 Auch Abkommen im Bereich der GASP nach Art. 37 EUV (Art. 24 EU) binden die Organe der Union und die Mitgliedstaaten nach Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG).119 Völkerrechtliche Übereinkünfte binden grundsätzlich nur die jeweiligen Vertragsparteien. Von der EU entsprechend Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) eingegangene völkerrechtliche Verträge sind zwar gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EG) sowohl für die Organe der Union als auch für die Mitgliedstaaten verbindlich. Letztere werden allerdings allein unionsrechtlich verpflichtet.120 Betrachtet man mit dem EuGH die Regeln des Völkergewohnheitsrechts als Bestandteil der Rechtsordnung der Union, muss diese die Regeln des Völkergewohnheitsrechts beachten, wenn sie eine Verordnung erlässt.121 Gemischte Übereinkünfte binden nach den Regeln des Völkervertragsrechts 51 grundsätzlich die Union und die Mitgliedstaaten gleichermaßen in ihrem gesamten Inhalt.122 Ausnahmsweise kann aber etwas anderes gelten, wenn im Vertragswortlaut oder in anderer Weise zwischen der EU und den Mitgliedstaaten differenziert wird.123 III.
Rechtsschutz
Völkerrechtliche Übereinkünfte werden im Rahmen der Art. 263 AEUV und 52 Art. 267 UAbs. 1 b) AEUV als „Handlungen“ der Unionsorgane behandelt;124 sie können daher auch im Rahmen dieser Verfahren überprüft werden. Indes kann die Beachtung völkerrechtlicher Pflichten im objektiven Normen- 53 kontrollverfahren des Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) nach dem EuGH nur unter eingeschränkten Voraussetzungen eingeklagt werden.125 Der EuGH verlangt, dass das Völkerrecht hinreichend genau und inhaltlich unbedingt ist.126 Damit wird aber die Frage der Maßgeblichkeit mit der direkten Anwendbarkeit unzulässig ver118 119 120 121 122 123 124 125 126
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 54. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 114. Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (84). EuGH, Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3705 f., Rn. 51) – Racke. S. näher u. Rn. 56. Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (80 f.). St. Rspr. s. nur EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 2/6) – Haegeman; Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3750, Rn. 7) – Demirel. Zum GATT EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5071 ff., Rn. 103 ff.) – Bananenmarktordnung; krit. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 54. EuGH, Rs. C-344/04, Slg. 2006, I-403 – IATA; Rs. C-308/06, EuZW 2008, 439 – Intertanko; zur Weiterung in Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7164 f., Rn. 53 f.) – Biopatentrichtlinie bzgl. Abkommen, die nicht wie das WTO-Abkommen strikt auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen beruhen, Frenz, Europarecht 2, Rn. 250 ff.
20
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
mengt, und zwar im Gegensatz zur Rechtsprechung zu den Richtlinien, die auch bei fehlender unmittelbarer Wirkung Maßstab für die Beurteilung nationalen Rechts sind.127 IV.
Unmittelbare Rechtswirkungen
54 Ebenfalls nicht ausdrücklich geregelt ist die Frage, inwieweit völkerrechtliche Verträge unmittelbar Rechtswirkungen gegenüber natürlichen und juristischen Personen entfalten können. Auf die völkervertragsrechtlichen Bestimmungen – als Bestandteil des Unionsrechts – finden grundsätzlich die Regeln über die unmittelbare Wirkung des Unionsrechts in den nationalen Rechtsordnungen Anwendung.128 Unmittelbare Wirkung meint dann, dass sich der Einzelne auf völkerrechtliche Bestimmungen berufen kann.129 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist eine Bestimmung eines von der 55 Union mit Drittländern geschlossenen Vertrages als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und nach Gegenstand und Art des Vertrages eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen.130 Die Bestimmung muss also wie bei unmittelbar wirkenden Richtlinien inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt sein.131 Aufgrund des fortdauernden völkerrechtlichen Charakters gelten aber im Einzelfall spezielle Bedingungen für die unmittelbare Wirkung, um den Besonderheiten des Völkervertragsrechts gerecht zu werden.132 Anders als bei der Beurteilung der unmittelbaren Wirkung von Unionsrecht im nationalen Rechtskreis ist der EuGH bei der Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen demnach sehr zurückhaltend.133 Eine Besonderheit gilt insoweit auch für die sog. gemischten Übereinkünfte. 56 Grundsätzlich ist die EU auf völkerrechtlicher Ebene zwar auch jeweils an den gesamten Vertrag gebunden, den sie als ebenbürtige Vertragspartnerin geschlossen hat.134 Trotz dieser völkerrechtlichen Verbindlichkeit ist der Inhalt der Übereinkunft aber nicht in Gänze „integrierender Bestandteil“ der Unionsrechtsordnung, weil dies der primärrechtlich vorgesehenen Kompetenzverteilung zwischen der
127 128 129 130 131
132
133 134
Epiney, NVwZ 2009, 949 (949) unter Verweis auf EuGH, Rs. C-387/97, Slg. 2000, I-5047 – Kommission/Griechenland. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 65. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 65. Vgl. nur EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3752, Rn. 14) – Demirel; Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3701, Rn. 31) – Racke. EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3665, Rn. 23) – Kupferberg. Das konkrete Vorliegen eines solchen Ausnahmefalls abl. EuGH, Rs. C-377/02, Slg. 2005, I-1465 (1520 f., Rn. 41 ff.) – Van Parys; dazu Frenz, Europarecht 2, Rn. 252. Vgl. EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3663, Rn. 17) – Kupferberg; Rs. C-432/92, Slg. 1994, I-3087 (3128, Rn. 26) – Anastasiou; auch Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3701 ff., Rn. 30 ff.) – Racke. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 55. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3647, Rn. 24) – Hèrmes.
§ 2 Verhältnis zum Völkerrecht
21
EU und den Mitgliedstaaten widerspräche.135 Die Wirkungen der in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fallenden vertraglichen Bestimmungen sind vielmehr dem jeweiligen nationalen Verfassungsrecht zu entnehmen.136 V.
WTO/GATT
Das WTO-Abkommen bzw. die Übereinkünfte unter dem Dach der WTO137 erfül- 57 len die vorgenannten Voraussetzungen einer unmittelbaren Wirkung grundsätzlich nicht. Die GATT/WTO-Regeln gehören wegen ihrer Natur und ihrer Systematik grundsätzlich nicht zu den Vorschriften, an denen der EuGH die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Unionsorgane misst.138 Die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit der Vorschrift des TRIPS-Abkommens hat der EuGH offen gelassen.139 Höchstens wenn die EU eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung erfüllen wollte oder wenn die Unionshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO bzw. des GATT verweist, ist es Sache des EuGH, die Rechtmäßigkeit der fraglichen Unionshandlung an den Vorschriften der WTO zu messen.140 Indes ist diese Ausnahmenjudikatur in sich widersprüchlich;141 zudem erfordert der Sinn und Zweck der WTO/GATT-Normen eine umfassende Anerkennung als Prüfungsmaßstab.142 VI.
Altverträge
Mitgliedstaaten sind nach Art. 351 Abs. 1 AEUV (Art. 307 Abs. 1 EG) an ihre vor 58 Inkrafttreten der Verträge bzw. vor dem Beitritt geschlossenen völkerrechtlichen Verträge auch weiterhin gebunden, aber gem. Art. 351 Abs. 2 AEUV (Art. 307 Abs. 2 EG) verpflichtet, bestehende Unvereinbarkeiten mit Unionsrecht zu beseitigen. Der Rechtsprechung des EuGH lässt sich entnehmen, dass auch die Union selbst an alle vor der Gründung der Gemeinschaften von den Mitgliedstaaten geschlossenen Verträge gebunden ist, wenn sie Unionsbereiche betreffen.143 So hat der EuGH eine Bindung der Union an das GATT bejaht.144 Daraus folgt aber
135 136 137 138 139 140 141 142 143 144
Epiney, EuZW 1999, 5 (7). Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (78). Vgl. auch EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3751, Rn. 10) – Demirel. S. Frenz, Europarecht 2, Rn. 233 ff. auch zum GATT (1994). EuGH, Rs. C-93/02 P, Slg. 2003, I-10497 (10558, Rn. 52) – Biret International; Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 (8439, Rn. 47) – Portugal/Rat. EuGH, Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 (3650, Rn. 35) – Hèrmes. EuGH, Rs. C-93/02 P, Slg. 2003, I-10497 (10558, Rn. 53) – Biret International. S. Steinbach, EuZW 2005, 331 (334 f.). Ausführlich m.w.N. Frenz, Europarecht 2, Rn. 253 ff.; Ott, GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 220 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 56. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227 f., Rn. 14/18) – International Fruit Company.
22
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
nicht, dass auch Unionsbürger das Recht haben, sich auf einzelne Bestimmungen des GATT zu berufen.145 VII.
Subsidiarität
59 Völkerrecht ist gegenüber den Regeln des Unionsrechts subsidiär. Es kommt nur dann zur Anwendung, wenn eine Regelung im Unionsrecht fehlt.146 Nach dem allgemeinen Völkerrecht gehen Verträge den allgemeinen Regeln vor. Für diese bleibt angesichts der Regelungsdichte des EU-Rechts wenig Raum.147 Vorrangig ist nur das zwingende allgemeine Völkerrecht (ius cogens).148 Der EuGH begründet die Verdrängung des allgemeinen Völkerrechts damit, 60 dass das Unionsrecht eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt und sich damit vom herkömmlichen Völkerrecht abhebt.149 Im Hinblick auf bestehende Regelungslücken im EU-Recht wurde vor allem diskutiert, ob sich aus völkerrechtlichen Regeln ein Austrittsrecht150 oder ein Recht zum Ausschluss eines Mitglieds aus der Union herleiten lässt. Durch den Vertrag von Lissabon wurde nun in Art. 50 EUV das Recht auf einen einseitigen Austritt mit anschließendem Austrittsabkommen völlig neu geschaffen. Dieses ist speziell und abschließend. Schon seit dem Amsterdamer Vertrag existiert die Möglichkeit, Mitgliedschaftsrechte einzelner Staaten nach einem gestuften Verfahren zu suspendieren, wenn diese fundamentale Grundsätze der Union schwerwiegend und anhaltend verletzen (Art. 7 Abs. 2 f. EUV und Art. 354 AEUV). Ob es überhaupt Regelungslücken im Unionsrecht gibt, wird unterschiedlich 61 beantwortet.151 Sieht man das Unionsrecht als geschlossene Ordnung an, ist eine Frage ausschließlich hieraus zu beantworten. Das Völkerecht wird dann vollständig verdrängt.152
145 146 147 148 149 150 151 152
EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1228, Rn. 19/20) – International Fruit Company. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 16; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 300 EGV Rn. 82. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. Art. 62 WVRK (clausula rebus sic stantibus). Abl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 57.
§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht
23
§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht A.
Die EU als supranationaler Beinahe-Staat
I.
Keine „normale“ internationale Organisation
Während die EU innerhalb der völkerrechtlichen Gemeinschaft mit den anderen 62 Mitgliedern gleichgestellt ist, ist sie auf der europäischen Ebene naturgemäß herausgehoben. Sie hat dabei eine Position, die sie von herkömmlichen internationalen Organisationen unterscheidet.153 Darüber ist sie daher jedenfalls nicht vollständig zu erfassen.154 II.
Durchgriff auf den Einzelnen
Zwar durch völkerrechtliche Verträge gegründet,155 wurden schon der EWG derart 63 intensive Befugnisse übertragen, dass sie sich nicht nur wie im Völkerrecht üblich an die Staaten wenden kann. Vielmehr vermag die europäische Ebene wie Letztere den Einzelnen unmittelbar zu berechtigen und zu verpflichten, wie Art. 249 Abs. 2, 4 EG für Verordnungen und Entscheidungen bzw. nunmehr Art. 288 Abs. 2, 4 AEUV für Verordnungen und Beschlüsse vorsieht. Dies ist der entscheidende Umstand,156 weniger der breite Kompetenzrahmen und die große Kompetenztiefe.157 Insoweit handelt es sich um eher quantitative Elemente, während der mögliche direkte Zugriff auf den Einzelnen ein qualitatives Alleinstellungsmerkmal bildet. Damit ist der Einzelne unmittelbares Rechtssubjekt im europäischen Rah- 64 men,158 mithin nicht nur mediatisiert über die Mitgliedstaaten. Er nimmt zudem eine gewichtige Rolle als Durchsetzungsmotor europäischen Rechts ein. Er ist aber Adressat nicht nur eines Verfahrensmechanismus wie etwa auch im Rahmen der EMRK, sondern auch von ihn belastenden Rechtsakten der europäischen Ebene. Damit wird der Einzelne von dieser betroffen wie durch seinen eigenen Staat.
153 154 155 156
157 158
S. demgegenüber im Ansatz gleichstellend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 220, 229 – Lissabon; spezifisch dazu u. Rn. 65 ff. So auch Klein, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Abschnitt Rn. 246, obwohl er die EU im Rahmen internationaler Organisationen behandelt. Darauf abhebend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227, 231 – Lissabon. Darauf hebt schon EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos ausschließlich ab. Deutlich auch EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II: „unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten“. Aus der Lit. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169). Darauf gleichermaßen abstellend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 2. Bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos.
24
III.
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
Eigenständige öffentliche Gewalt ohne Staatsqualität
65 Darauf baut das BVerfG im Maastricht-Urteil maßgeblich das jedenfalls potenzielle Eingreifen der deutschen Grundrechte. Es spricht zu Recht von einer „besonderen, von der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten geschiedenen öffentlichen Gewalt einer supranationalen Organisation“.159 Diese steht damit aber einer staatlichen öffentlichen Gewalt gleich, obwohl die EU selbst gerade keinen Staat bilden soll, wie gerade die teilweise heftigen Widerstände gegen eine Reform der europäischen Verträge zeigen. Einem europäischen Bundesstaat fehlt nach dem BVerfG schon von vornherein die demokratische Legitimation, solange keine repräsentative Volksvertretung nach dem Prinzip gleicher Wahl besteht.160 Daher handelt es sich nur um einen Beinahe-Staat, der sich von einem wirkli66 chen Staatsgebilde immer noch dadurch unterscheidet, dass Vertragsänderungen und zahlreiche Rechtshandlungen im Rahmen der gemeinsamen Politiken sowie im sekundärrechtlichen Bereich der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedürfen, wenn auch nicht in der überwiegenden Zahl der Fälle. Jedenfalls müssen die Mitgliedstaaten zusammenwirken – in nationaler Verbundenheit auf den gemeinsam zu bestellenden Feldern, die einer überstaatlichen Ebene übertragen wurden, im Rahmen eines Staatenverbundes.161 „Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt … .“162 Daher ist von einer supranationalen Integrationsgemeinschaft die Rede.163 Sie 67 kann letztlich nur in dem Maße voranschreiten, wie es die Mitgliedstaaten wollen. Deren Eigenschaft als „Herren der Verträge“ und ihre „Verantwortung für die grundlegende Richtung und Ausgestaltung der Unionspolitik“ betont das BVerfG im Lissabon-Urteil.164 Gewisse Weiterungen bringt insoweit zwar vor allem die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU. Sie muss sich allerdings im Ausgangspunkt im Rahmen des europäischen Rechts bewegen, kann formal also keine qualitative Weiterung bringen. Nach dem BVerfG limitiert das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung auch eine verändernde oder erweiternde Auslegung und räumt ihm eine Interpretationskompetenz über das europäische Vertragsrecht ein.165
159 160 161
162 163 164 165
BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 296 – Lissabon; dazu näher u. Rn. 310 ff. BVerfGE 89, 155 (183) – Maastricht. Aus der Lit. etwa der Titel Hommelhoff/Kirchhof (Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, 1994 sowie bereits Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1. Aufl. 1992, § 183 Rn. 50. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 2. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Dazu näher u. Rn. 193 ff.
§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht
B.
Nebeneinander von EU und Mitgliedstaaten
I.
Zwei öffentliche Gewalten und Rechtsordnungen
25
Zudem bleibt die mitgliedstaatliche Ebene in voller Staatlichkeit erhalten und erfasst sämtliche nicht der EU übertragene Bereiche in vollem Umfang und in voller Souveränität. Nur die an die europäische Ebene abgegebenen Materien werden nicht mehr von den Mitgliedstaaten determiniert, wenngleich mangels Verwaltungsunterbau der EU vielfach vollzogen. Nationale und europäische öffentliche Gewalt stehen damit nebeneinander und wirken in den ihnen jeweils zugewiesenen Bereichen auf die Bürger ein.166 Obwohl schon allein durch die Umsetzungserfordernisse des europäischen Rechts in nationales Recht und den regelmäßigen nationalen Vollzug vielfach miteinander verwoben und verschränkt, handelt es sich aus dieser Perspektive um zwei autonome Rechtsordnungen (Dualismus). Dass das BVerfG das Europarecht als eine von den Mitgliedstaaten abgeleitete Rechtsordnung ansieht, begrenzt nicht deren Autonomie, sondern in strikter Weise die Reichweite.167 Trotz des Nebeneinanders der europäischen und der nationalen Rechtsordnung ist europäisches Recht auch von nationalen Organen zu wahren und anzuwenden. Darauf beruht gerade die unionsweite Wirkung des Europarechts. Von dessen grundsätzlichem Vorrang vor innerstaatlichem Recht geht auch das BVerfG aus.168 Damit ist das europäische Recht auch Teil von Gesetz und Recht nach Art. 20 Abs. 3 GG geworden, an das Gerichte und Verwaltung – regelmäßig vorrangig – gebunden sind.169 Insoweit liegt eine Gesamtrechtsordnung aus nationalem und europäischem Recht vor. Daher gebietet es der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung, nationales Recht im Licht europäischen Rechts auszulegen und anzuwenden und Letzteres vorrangig zu behandeln.170 Art. 20 Abs. 3 GG differenziert nicht, welche Rechtsordnung gerade angewendet wird. Das bedeutet zum einen die vorgenannte Erweiterung auf das europäische Recht. Zum anderen wird damit aber nicht ausgeschlossen, dass zwei Rechtsordnungen existieren, die nur beide zu beachten sind. Dass das europäische Recht vorgeht, bildet eine Kollisionsnorm,171 die damit das Verhältnis der beiden nebeneinander stehenden Rechtsordnungen in Konfliktfällen klärt. Vollziehen nationale Behörden europäisches Recht, sind sie streng genommen Teil der europäischen öffentlichen Gewalt. Art. 20 Abs. 3 GG trifft insoweit nur keine Zuordnung und gilt daher auch für diese Tätigkeit. Ergeht nationales Recht in Umsetzung von europarechtlichen Vorgaben, sind jedenfalls diese immer noch Teil der europäischen Rechtsordnung. Sie überwölben das nationale Recht und prägen dieses insoweit. Damit bildet letztlich auch das nationale Umsetzungsrecht, 166 167 168 169 170 171
So auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339, 343 – Lissabon. Näher Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (180 ff.). Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (182). So auch Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (182). S. ausführlich u. Rn. 127 ff.
68
69
70
71
72
26
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
soweit es auf die europarechtlichen Vorgaben nur reagiert, einen Teil der europäischen Rechtsordnung. II.
Verbindung über das Zustimmungsgesetz?
1.
Als Rechtsanwendungsbefehl
73 Allerdings könnte die europäische Rechtsordnung insgesamt auf die nationale Rechtsordnung rückführbar sein, kann sie doch erst auf der Basis des Zustimmungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 GG auf den mitgliedstaatlichen Bereich einwirken.172 Das BVerfG sieht darin den Rechtsanwendungsbefehl, und zwar bezogen auf alle dem Übertragungsakt nachfolgenden europäischen Rechtsakte. Er ist „der Grund und die Grenze für die Geltung des Rechts der EU in der Bundesrepublik Deutschland“.173 2.
Direkte europarechtliche Implantation
74 Indes wurde das europäische Recht in der Gestalt in die nationale Rechtsordnung aufgenommen, in der es besteht. Es durchläuft daher nicht erst einen Filter. Dieser existiert höchstens bei der Zustimmung zu Hoheitsübertragungen. Dadurch aber wird das europäische Recht in der Gestalt und in dem Charakter akzeptiert, in dem es besteht.174 Es erhebt schon aus sich heraus den Anspruch, den Einzelnen unmittelbar zu berechtigen und zu verpflichten.175 Dieser Durchgriff auf das Individuum ist das Besondere der EU gegenüber gewöhnlichen internationalen Organisationen.176 Er braucht bzw. darf nicht erst über nationales Recht kanalisiert, geschweige denn über den „Rahmen der geltenden Verfassungsordnung“, der die Reichweite des Rechtsanwendungsbefehls begrenzt,177 verengt werden. Damit wirkt das Europarecht schon auf seiner eigenen Basis unmittelbar und ist 75 von den nationalen Gerichten anzuwenden. Deshalb handelt es sich trotz vorherigen Übertragungsaktes um eine eigenständige Rechtsordnung, die als solche in die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten aufgenommen wurde. Diese haben insoweit gerade auf ihre Souveränität verzichtet.178 Dadurch haben die Mitgliedstaaten insoweit „losgelassen“. Daher kann das eu76 ropäische Recht nicht mehr an das nationale Recht rückgekoppelt sein. Vielmehr kann es Letzteres prägen und bei Divergenzen im Einzelfall sogar verdrängen. Das
172 173 174 175 176 177 178
Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1095). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. Ausführlich u. Rn. 257 ff., insbes. 273. Schon EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 3 (25) – van Gend & Loos. S.o. Rn. 63 f. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L.
§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht
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gilt auch für das nationale Verfassungsrecht.179 Ansonsten erwüchsen auch Bedenken im Hinblick auf die angestrebte einheitliche Geltung des europäischen Rechts. Denn dann könnten aus jeder nationalen Zustimmung Begrenzungen erwachsen.180 3.
Begrenzte Bedeutung des nationalen Zustimmungsgesetzes
Das nationale Zustimmungsgesetz billigt zwar wie in Art. 23 Abs. 1 GG vorgese- 77 hen die Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene, übergibt damit aber das weitere Geschehen auf diese, ohne noch den Filter für das von ihr kommende Recht zu bilden. Es öffnet die nationale Souveränität generell in den übertragenen Bereichen und schafft somit die fortwährende Grundlage, so dass europäisches Recht in die nationale Rechtsordnung einströmen kann, hat es aber nicht geschaffen. Von Letzterem ist auch dann nicht auszugehen, wenn man mit dem BVerfG das Zustimmungsgesetz als Grundlage für die Rechtsanwendung sieht; damit bildet es nicht den Grund für das europäische Recht selbst, sondern allenfalls für seine Einwirkung in das nationale Recht. Jedenfalls besteht das europäische Recht hiervon unabhängig und wirkt weiter 78 gehend als solches. Davon geht auch Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG aus.181 Die EU und ihre Entwicklung werden vorausgesetzt; erst dann kommt die Modalität der Übertragung von Hoheitsbefugnissen. Daher hängt die europäische Rechtsordnung nicht von dem Übertragungsakt 79 selbst ab, sondern wird nur auf die Bundesrepublik bezogen und kann auf deren Rechtsordnung in den übertragenen Bereichen einwirken. Rechtsgrund und Übertragungsakt sind zu trennen.182 Damit ist freilich entgegen dem BVerfG doch relevant, inwieweit das Europarecht selbst seinen Vorrang anordnet.183 4.
Getrennte Rechtsordnungen
Auf diese Weise sind zwei und jeweils autonome separate Rechtsordnungen mit 80 selbstständiger Herrschaftsgewalt184 im Raume, die aber in dem sich jeweils überschneidenden Gebiet auf dieselben Personen einwirken. Beiden kommt indes sowohl von den erfassten Gebieten als auch von der Funktionsweise her eine jeweils eigene Wirkung zu. Dadurch ist schon angelegt, dass dem europäischen Recht kein Geltungsvorrang zukommt, durch das es das nationale Recht als solches ver179
180 181 182 183
184
EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-3207 (3258 f., Rn. 37 f.) – Kommission/Luxemburg; in der Sache auch Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil (Art. 12a GG a.F.). S. auch u. Rn. 233, 238 ff. S.u. Rn. 118 ff., v.a. Rn. 123 f. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 19. S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon, das ausschließlich auf das Zustimmungsgesetz abstellt und die europarechtliche Festschreibung offen lässt. So auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon, wenn auch für die europäische Rechtsordnung auf abgeleiteter Basis; dazu sogleich Rn. 195 ff.
28
Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
drängt, sondern nur ein Anwendungsvorrang, durch den es sich gegenüber dem neben dem europäischen Recht stehenden nationalen Recht im Einzelfall durchsetzt, wenn Konflikte auftreten.185
C.
Grundsätzliches Rangverhältnis
I.
In den übertragenen Bereichen
81 Vorweg ist zu klären, in welchem grundsätzlichen Verhältnis nationales und europäisches Recht zueinander stehen. Das BVerfG hält das Unionsrecht für abgeleitetes Recht, rückgebunden auf die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge, als Ausfluss der „in ihren Staaten demokratisch verfassten Völker Europas“.186 Das wird letztlich durch die nationale Volkssouveränität begründet, über die auch die innerstaatlichen Verfassungsorgane nicht verfügen können. Die Identität der Verfassung kann daher niemals aufgegeben werden und setzt sich im Zweifel durch; ihren Erhalt prüft das BVerfG und erklärt entgegenstehendes Europarecht für unanwendbar.187 Wegen der in Art. 20 GG enthaltenen und über Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG absolut geschützten Staatsstrukturprinzipien kann es demnach aus Sicht des GG auch keinen „Verfassungsvorrang“ des Rechts der EU geben.188 Diese unaufgebbaren Prinzipien leitet das Gericht aus dem Demokratiegebot ab und sieht sie daher als Teil der unaufgebbaren Ewigkeitsgarantie.189 Dabei ist sie in dieser Weise in Art. 20 GG nicht explizit festgelegt.190 Art. 23 Abs. 1 GG geht von einem fortlaufenden europäischen Integrationsprozess aus, an dem Deutschland mitwirkt, der aber nicht von ihm abgeleitet ist. Dass Deutschland nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG auf die Wahrung bestimmter Standards achtet, zeigt ebenfalls, dass es sich um einen von der nationalen Rechtsordnung losgelösten Prozess handelt, der zwar inhaltlich beeinflusst werden kann und soll, aber nicht als solcher auf nationaler Souveränität beruht. Letztere bringt sich ein, bildet aber nicht das notwendige Fundament der europäischen Integration. Obwohl das BVerfG genau davon ausgeht, akzeptiert es im Regelfall ebenfalls 82 den (Anwendungs-)Vorrang des Europarechts. Dieser ist im Rechtsanwendungsbefehl zum Zustimmungsgesetz enthalten.191 Unabhängig davon wird der Vorrang des Europarechts schon dadurch nahe gelegt, dass die Mitgliedstaaten Kompetenzen auf die europäische Ebene übertragen haben. Das hätten sie sich sparen können, wenn sie die davon ausgehenden Rechtsakte nicht als vorrangig anerkennen
185 186 187 188
189 190 191
Näher u. Rn. 127 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. So auch schon Pechstein/Koenig, Die Europäische Union, 3. Aufl. 2000, Rn. 580; keine entsprechenden Ausführungen mehr bei Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 6. Aufl. 2009. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216, 218, 228 – Lissabon. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, S. 7. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon.
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würden. Damit ist der Vorrang des europäischen Rechts schon der Kompetenzübertragung inhärent. Der Vorrang folgt allerdings noch nicht notwendig daraus, dass das europäische 83 Recht eine eigene Rechtsordnung bildet. Zwar haben die Mitgliedstaaten bestimmte Bereiche auf die Union übertragen. Diese werden damit ausschließlich von dieser wahrgenommen, sofern nicht eine bloße Koordinierung oder Kooperation vorgesehen ist. Das schließt ein, dass die Mitgliedstaaten die darauf bezogenen Entscheidungen der europäischen Organe akzeptieren. Ansonsten können Letztere ihre Befugnisse nicht sachgerecht wahrnehmen. Jedoch ist es aufgrund der übertragenen Kompetenzen allein auch denkbar, dass die europäischen Rechtsakte zwar gebietsbezogen ausschließlich, vom Rang her indes mit dem nationalen Recht gleichgeordnet sind. Schwierigkeiten treten vor allem dann auf, wenn die Mitgliedstaaten vertrags- 84 widrig in den Bereichen, in denen sie die Kompetenz auf die europäischen Organe übertragen haben, eigene Rechtsakte erlassen. Sollen sich hier die europäischen Rechtsakte durchsetzen können, müssen sie notwendig entgegenstehendes nationales Recht verdrängen. Damit ist ein Vorrang des europäischen Rechts in diesen Bereichen schon vom System des Europarechts bedingt, eine eigene Rechtsordnung zu schaffen, die sich in den ihr zugeordneten Bereichen durchsetzen soll. Das gilt zumal dann, wenn sie wie bei den Grundfreiheiten und bei Verordnungen für den Einzelnen Rechte und Pflichten begründet. Ein solcher unmittelbarer Durchgriff ist nur möglich, wenn er durch nationales Recht nicht be- oder gar verhindert werden kann. Diese Durchsetzbarkeit von Unionsrecht allgemein ergibt sich aus der Auf- 85 sichtsfunktion der Kommission nach Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) sowie der nicht zuletzt durch sie nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) anstoßbaren Kontrollfunktion des Gerichtshofs der EU gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV, Art. 258 ff. AEUV (Art. 220 ff. EG). Die Konsequenz für das rechtliche Verhältnis zum nationalen Recht ist der Vorrang des europäischen Rechts. II.
In betroffenen nationalen Materien: Europarecht als Querschnittsrecht
Der Gerichtshof der EU sichert nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 86 EG) die Wahrung des Europarechts, ohne dass dabei eine Beschränkung enthalten ist. Auch die Kommission trägt nach Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) umfassend für die Anwendung von europäischem Primär- und Sekundärrecht Sorge. Damit sind die Anwendung und die Wahrung des Europarechts übergreifend zu verstehen und nicht auf die nationalen Rechtssätze beschränkt, die gerade in den Bereichen ergehen, die auf die europäische Ebene übertragen wurden. Vielmehr können sich Beeinträchtigungen der Anwendung und der Wahrung 87 des europäischen Rechts gerade dadurch ergeben, dass mitgliedstaatliche Regulierungen in Nachbarbereichen oder in übergreifenden Materien sein ungehindertes Eingreifen hemmen. Das gilt insbesondere für die Grundfreiheiten aus innerstaat-
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Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
licher Perspektive für das Verfahrensrecht, das im Ausgangspunkt eine nationale Materie blieb. Darauf bezogen hat der EuGH denn auch in ständiger Rechtsprechung immer wieder betont, dass das nationale Verfahrensrecht die Verwirklichung von Unionsrecht nicht praktisch unmöglich machen darf (Effizienzgebot).192 Zudem ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu wahren.193 Es ist daher darauf zu achten, dass europäisches Recht nicht schlechter als nationales Recht zum Zuge kommen kann (Äquivalenzgebot). Das Grundprinzip der Nichtdiskriminierung wird als in den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten enthaltenes übergeordnetes Prinzip sogar dann herangezogen, wenn keine Einzelregelung existiert. Dafür steht das im Hinblick darauf viel kritisierte Urteil Mangold,194 das sich auf eine Ungleichbehandlung wegen des Alters bezog. Zudem kommt das Europarecht in Materien zur Geltung, die auf den ersten Blick überhaupt nichts mit dem europäischen Recht zu tun haben, so in dem der Verteidigung.195 Das Urteil Tanja Kreil betraf allerdings spezifisch die Ungleichbehandlung zwischen Männern und Frauen im Berufsleben; ein entsprechendes unmittelbar wirksames Verbot ist in Art. 157 AEUV (Art. 141 EG) ausdrücklich verankert. Diese Judikatur unterstreicht den Charakter des Europarechts als potenziell allumfassendes Recht. Allerdings stößt dieser Ansatz jedenfalls vordergründig auf Bedenken wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und des Subsidiaritätsprinzips. Danach ist der Bereich des Europarechts materienbezogen begrenzt. Daher müssen nationale Reservate bestehen, auf die sich das Europarecht jedenfalls im Wesentlichen nicht erstrecken darf.196 Schon nach der MaastrichtEntscheidung müssen als wichtige Voraussetzung für eine (weitere) Hoheitsübertragung „dem deutschen Bundestag … Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben“.197 Das Parlament muss diese Gehalte auch inhaltlich prägen können, sollen diese keine bloße Hülle darstellen. Damit sind aber europarechtliche Grenzen nicht ausgeschlossen. Solche Limitierungen bestehen nach Art. 28 Abs. 2 GG auch für die kommunale Selbstverwaltung. Das europäische Recht ist eine eigene Rechtsordnung mit ihr eigenen Prinzipien, da die nach Art. 23 Abs. 1 GG in dem ihnen eigenen Gehalt auf das nationale Recht einwirken können. Sie verlangen daher umfassende Geltung, soll das europäische Recht in dem durch es selbst angelegten Umfang wirken können. Das 192 193 194 195
196 197
EuGH, Rs. C-205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 f., Rn. 19) – Deutsche Milchkontor. Bereits EuGH, Rs. 94/71, Slg. 1972, 307 (319 f., Rn. 11) – Schlüter; Rs. C-205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2666, Rn. 19 a.E.) – Deutsche Milchkontor. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. S. sogleich Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil. Hier entschied der EuGH, dass Art. 2 und 3 RL 76/207/EWG der Anwendung von Art. 12a GG a.F. entgegenstand, der Frauen allgemein vom Dienst mit der Waffe ausschloss und ihnen nur den Zugang zum Sanitäts- und Militärmusikdienst erlaubte. In der Folge wurde Art. 12a Abs. 4 S. 2 GG geändert, und Frauen wurden unbeschränkt zum Dienst zugelassen. Für „wesentliche Bereiche demokratischer Gestaltung“ BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249, 251 f. – Lissabon; näher u. Rn. 277 ff. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht; ebenso BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 246 – Lissabon.
§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht
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gilt auf den ersten Blick für grenzüberschreitende Sachverhalte,198 die umfassend den Grundfreiheiten unterliegen. Deshalb sind sie an diesen zu messen, auch wenn es um im Übrigen rein nationale Konstellationen geht. Daran zeigt sich aber, dass das mitgliedstaatliche Recht in den Feldern, die in irgendeiner Weise vom europäischen Recht bestimmt werden, insoweit geprägt und ggf. verdrängt wird. Europäisches Recht bildet insoweit Querschnittsrecht. III.
Grundsatz der Nichtdiskriminierung als Beispiel: Urteil Mangold
Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ergibt sich für grenzüberschreitende 92 Sachverhalte aus den materienübergreifenden Vorschriften der Grundfreiheiten und ist darüber hinaus, bezogen auf die Staatsangehörigkeit, umfassend in Art. 18 AEUV (Art. 12 EG) niedergelegt. Unabhängig davon ist er als Grundrecht in Art. 21 Abs. 1 EGRC aufgenommen,199 ohne dass er dort durch den konkretisierungsbedürftigen Art. 19 AEUV (Art. 13 EG) etwa hinsichtlich des Alters beschränkt wird;200 die in Art. 21 Abs. 1 EGRC genannten Diskriminierungsmerkmale wie das Alter enthalten nur besonders häufig auftretende.201 Damit besitzt er die Anlage zu einem übergreifenden Grundsatz des Unionsrechts. Der EuGH forderte zuletzt allerdings wieder ausdrücklich einen unionsrechtli- 93 chen Bezug.202 Dieser bildet auch die Grundlage für eine Einschlägigkeit der europäischen Grundrechte, ist dort allerdings sehr weit zu sehen und wird schon durch eine Beeinträchtigung einer europäischen Grundfreiheit durch eine nationale Maßnahme begründet.203 Damit kann der erforderliche Europarechtsbezug sehr lose sein. Das ist auch das Problem des Urteils Mangold,204 ebenso der darin noch nicht erfolgte Verweis auf die EGRC. Damit stellt sich die Frage, ob dieses Urteil nationale Gestaltungsspielräume über Gebühr einschränkte bzw. sich als sog. ausbrechendes Gerichtsurteil gar ultra vires bewegt.205 Auch insoweit stellt sich dann in aller Schärfe die Frage der Interpretationshoheit. Das Urteil Mangold behandelt eine spezifische altersbezogene Ungleichbe- 94 handlung auf dem Arbeitsmarkt und betrifft damit die Arbeitsmarkt- und die Sozialpolitik, die nach Art. 145 f., 153 Abs. 2 AEUV (Art. 125 f., 137 Abs. 2 EG) ge198 199 200 201 202
203
204 205
S. auch u. Rn. 281, 285 für „demokratiesensible“ Bereiche. Dessen umfassenden Charakter betont Streinz, in: ders., Art. 21 GR-Charta Rn. 4. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3239. Hölscheidt, in: Meyer, EGRC, 2. Aufl. 2006, Art. 21 Rn. 32; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3255, 3257. Explizit erforderlich nach EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch, wonach „Gemeinschaftsrecht kein Verbot der Diskriminierung aus Gründen des Alters enthält“, „wenn die möglicherweise diskriminierende Behandlung keinen gemeinschaftsrechtlichen Bezug aufweist“. Bereits EuGH, Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925 (2964, Rn. 42 f.) – ERT. Zur Fortentwicklung v. Papp, EWS 2009, 216 ff.; Frenz, Europarecht 4, Rn. 262 ff. sowie zum Ganzen Rn. 222 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. Näher dazu u. Rn. 193 ff.
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Kapitel 1 Wirkungsweise und Stellung
rade nicht harmonisiert, sondern lediglich koordiniert werden sollten. Nur soziale Mindeststandards sind vorgesehen sowie ein gleiches Entgelt für Männer und Frauen (Art. 157 AEUV (Art. 141 EG)). Indes billigt der EuGH den Mitgliedstaaten für die Arbeits- und Sozialpolitik einen weiten Ermessensspielraum zu. Wie auch gut gemeinte nationale Regelungen – hier zur Förderung der Beschäftigung von Älteren durch die unbeschränkte Ermöglichung befristeter Verträge ab dem 52. Lebensjahr – europarechtlichen Standards sowohl im Sekundär- als auch im Primärrecht zum Opfer fallen können, zeigt die viel kritisierte Tariftreueentscheidung Rüffert,206 die aus Sicht des Europarechts folgerichtig ist.207 Die altersbezogene Ungleichbehandlung war anhand der auf den konkretisie95 rungsbedürftigen und nicht selbst unmittelbar wirkenden Art. 19 AEUV (Art. 13 EG) gestützten RL 2000/78/EG208 zu beurteilen, die auch Diskriminierungen wegen des Alters erfasst. Da der Fall Mangold den Zeitraum vor Ablauf der Umsetzungsfrist zum 2.12.2006 betraf (nach Inanspruchnahme der nach Art. 18 RL 2000/78/EG möglichen Zusatzfrist von drei Jahren), war die Rechtsprechung des EuGH zu nicht bzw. nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinien nicht einschlägig, und selbst dann wäre eine Wirkung gegenüber Privaten ausgeschlossen gewesen.209 Der EuGH behalf sich zunächst mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, 96 während der Umsetzungsfrist keine Maßnahmen zu erlassen, welche die Erreichung des Richtlinienziels zu gefährden geeignet sind210 – ein nicht gänzlich neuer Ansatz.211 Damit ist eine Materie schon im Fokus des Unionsrechts. Daraus folgte ein Unionsrechtsbezug, der hier durch die vorgesehene und bereits begonnene schrittweise Umsetzung der Richtlinie verstärkt wurde.212 Vor allem aber hatte diese Richtlinie einen Vorgänger, zu dessen Umsetzung in Deutschland schon Maßnahmen ergangen waren. „Folglich“ sah der EuGH den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts eröffnet und den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung einschlägig.213 Jedenfalls nach dem zweiten Ansatz214 ist es konsequent, schon vor dem Ablauf 97 der Frist für die Umsetzung der aktuellen Richtlinie die Einhaltung allgemeiner 206 207 208
209
210 211 212 213 214
EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 – Rüffert. Näher u. Rn. 998 ff. und speziell zum Urteil Rüffert Rn. 1005 ff. RL 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. Außer man befürwortet eine solche in ungleichgewichtigen Verhältnissen und damit gerade zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, was aber der EuGH-Judikatur nicht zu entnehmen ist, s.u. Rn. 1083 ff., insbes. 1098 ff., vgl. zur Thematik auch Rn. 1049, 1057. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold. Bereits EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie; näher u. Rn. 1141 f. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 71 f.) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75 mit Rn. 74) – Mangold. Ausdrücklich auf diesen beschränkt und insoweit das Mangold-Urteil interpretierend EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. Weiter allerdings hier u. Rn. 1142.
§ 3 Verhältnis zu den Mitgliedstaaten und zu deren Recht
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Prinzipien des Unionsrechts zu fordern, selbst wenn diese nicht explizit in der Richtlinie verankert sind. Der EuGH sieht in dem Verbot der Diskriminierung wegen des Alters einen „allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts“.215 Diesen erachtet er in „verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen“ und den „gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten“ verankert,216 ohne dies aber näher zu belegen. Daher wird ihm vorgeworfen, dieser Grundsatz sei frei erfunden.217 Zwar erwähnt Art. 3 GG Benachteiligungen wegen des Alters ebenso wenig 98 wie die überwiegende Zahl der übrigen europäischen Verfassungen; Ausnahmen bilden allerdings Finnland und Portugal. Die Ableitung aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen verlangt jedoch nicht eine Festlegung auf dem Niveau des (geringsten) gemeinsamen Nenners, sondern ermöglicht eine wertende Rechtsvergleichung.218 Die EGRC war schon verabschiedet und hätte daher wie auch bereits in anderem Kontext herangezogen werden können.219 Deshalb ist auch unschädlich, wenn ein Verbot der Diskriminierung wegen des Alters in keinem völkerrechtlichen Vertrag und auch nicht in der EMRK enthalten ist.220 Der EuGH bewegte sich damit in den etablierten Auslegungsmustern und handelte nicht etwa als gesetzgebende Gewalt. Ein sog. ausbrechendes Gerichtsurteil i.S.d. Maastricht- bzw. der Lissabon-Entscheidung des BVerfG liegt daher nicht vor und das dem EuGH-Judikat zuwiderlaufende nationale Recht war nicht anzuwenden.
215 216 217 218 219
220
EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74) – Mangold. Herzog/Gerken, DRiZ 2009, 141 ff. Frenz, Europarecht 4, Rn. 130; s. v.a. Erläuterungen zur Charta der Grundrechte, ABl. 2007 C 303, S. 17 (34). S. bereits EuG, Rs. T-112/98, Slg. 2001, II-729 (758, Rn. 76) – MannesmannröhrenWerke; Rs. T-54/99, Slg. 2002, II-313 (333, Rn. 48) – max.mobil Telekommunikation; auch EuGH, Rs. C-303/05, Slg. 2007, I-3633 (3694, Rn. 46) – Europäischer Haftbefehl; aus der Lit. Grabenwarter, VVDStRL 60 (2001), 290 (343 f.). Zum hier relevanten Gehalt vorstehend Rn. 92. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3242 ff.
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
§ 1 Umfassender Anspruch Der Vorrang des europäischen vor dem nationalen Recht ist wesentlich stärker 99 ausgeprägt als der des Völkerrechts.1 In Form von Verträgen muss es nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 2 GG erst über ein nationales Zustimmungsgesetz in die innerstaatliche Rechtsordnung transformiert werden. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts und gehen den einfachen Gesetzen vor, nicht aber der Verfassung. Demgegenüber ist das europäische Recht nach dem EuGH durchgehend vorrangig,2 nach dem BVerfG allerdings nur unter dem Vorbehalt, dass die Kompetenzgrenzen sowie die unabdingbaren deutschen Verfassungsstandards eingehalten wurden.3 Es muss nicht nur berücksichtigt werden wie selbst die EMRK nach der Judikatur des BVerfG,4 sondern setzt sich, soweit es nationalem Recht widerspricht, vollständig durch. Der entscheidende Unterschied des Europarechts zum Völkerrecht liegt darin, dass es in jedem Mitgliedstaat gleichermaßen gilt und Unterschiede insoweit ausgeschlossen sind.5 Allerdings ist das Vorrangprinzip in den Verträgen nicht ausdrücklich nor- 100 miert.6 Auch die nationalen Verfassungen enthalten überwiegend keine ausdrücklichen Kollisionsregeln. Der Vorrang des Unionsrechts ist explizit nur in Art. 94 der niederländischen und Art. 29 Abs. 4 UAbs. 3 der irischen Verfassung festge1 2 3 4 5 6
Zu dessen Stellung im Unionsrecht o. Rn. 44 ff. Explizit für nationale Verfassungsvorschriften EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 – Lissabon. Dazu krit. u. Rn. 112 ff., 193 ff. S. jüngst BVerfG, NJW 2009, 1133; aus der Lit. krit. und umfassend Pfeffer, Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, 2009. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Eine normative Erwähnung und damit eine Anerkennung finden die „vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze für das Verhältnis zwischen einzelstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht“ in dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 2.10.1997. Zur Bedeutung im Rahmen des Vertrages von Lissabon sogleich Rn. 105 ff.
36
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
legt.7 Daher sind seine Reichweite und seine Begründung nicht im Einzelnen geklärt; teilweise wird der absolute Anspruch des Gerichtshofs der EU kritisiert und insoweit sogar die Frage einer Kompetenzüberschreitung problematisiert.8 Insbesondere bei einer möglichen Kompetenzüberschreitung und einer Antastung der nationalen Verfassungsidentität fragt sich, ob auch hier eine vorrangige Auslegungsbefugnis des Gerichtshofs der EU bestehen soll.9
§ 2 Herleitung A.
Europarechtlich
I.
Gerichtshof der EU
101 Der Anwendungsvorrang des Gemeinschafts- bzw. Unionsrechts bildet einen der Eckpfeiler der Rechtsprechung des EuGH seit 1963,10 ohne dass hier Abstriche in der inhaltlichen Reichweite erfolgten. Er besagt, dass innerstaatliche Rechtsvorschriften, die dem Unionsrecht widersprechen, im konkreten Fall nicht angewendet werden dürfen.11 Der EuGH geht von einem uneingeschränkten Vorrang des Unionsrechts gegenüber nationalem Recht aus. Grundgedanke dieser europäischen Lösung der Vorrangfrage ist, dass das Eu102 roparecht eine eigenständige Rechtsordnung mit einer autonomen, von den Mitgliedstaaten unabhängigen Unionsgewalt darstellt.12 Der EuGH sieht den Vorrang des Europarechts in dieser Eigenständigkeit der europäischen Rechtsordnung13 und in dem Erfordernis seiner einheitlichen Geltung in den verschiedenen Mitgliedstaaten begründet.14 Er betont in seiner ständigen Rechtsprechung, dass die unmittelbar geltenden Bestimmungen des Unionsrechts ihre volle Wirkung ein-
7 8 9 10
11 12 13
14
Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (183); Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 229 EGV Rn. 27, Fn. 96. S. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 75. Näher u. Rn. 193 ff. Die Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon verweist auf EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; s. auch Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 17/18 ff.) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame; Rs. C-184/89, Slg. 1991, I-297 (321, Rn. 19 ff.) – Nimz. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L. Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rn. 5. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; zuvor bereits Ipsen, in: Aktuelle Fragen des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1965, S. 1 ff.; vgl. auch ders., Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 10 Rn. 51 ff. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft.
§ 2 Herleitung
37
heitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen.15 Nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts machen die Vertragsbe- 103 stimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Unionsorgane allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar.16 Nur so kann eine einheitliche Rechtsanwendung in allen Mitgliedstaaten sichergestellt werden, die Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der EU ist. Die einheitliche Anwendung des EU-Rechts ist damit ein Grunderfordernis der Unionsrechtsordnung.17 Die Begründung des Vorrangs erfolgt also durch den Gerichtshof der EU aus autonom unionsrechtlichen Gründen und ist eine Konsequenz sowohl der Grundkonzeption des Europarechts als auch seines effet utile. Bereits hier kann also diese zentrale Argumentationsfigur18 herangezogen werden. II.
Vertragliche Grundlagen?
In den Verträgen ist das Vorrangprinzip nicht ausdrücklich normiert. Nur Art. 103 104 Abs. 2 lit. e) AEUV (Art. 83 Abs. 2 lit. e) EG) enthält speziell für das Wettbewerbsrecht eine Ermächtigung zur Regelung des Konkurrenzproblems. Auch auf den Wortlaut des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) kann die Vorrangregel nicht gestützt werden.19 Darin ist nur eine gegenseitige Loyalität von Union und Mitgliedstaaten enthalten, die Wirkung des Unionsrechts zu sichern und nicht zu gefährden. Daraus ergeben sich Handlungs- und Unterlassungspflichten, aber kein automatischer Vorrang. So folgte in der Entscheidung Mangold aus der Pflicht der Mitgliedstaaten, die Ziele einer noch umzusetzenden Richtlinie auch schon vor Fristablauf nicht durch gegenläufige Maßnahmen zu gefährden, allenfalls der notwendige Unionsrechtsbezug. Der ließ die allgemeinen europarechtlichen Prinzipien eingreifen ließ, die entgegenstehendes nationales Recht unanwendbar machten.20 Nach dem Urteil Bartsch soll durch diese Vorauswirkung gerade noch kein Unionsrechtsbezug begründet werden, sondern ein solcher besteht erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist,21 was im Urteil Mangold bezogen auf die Vorgängerrichtlinie der Fall war.22 15 16 17
18 19 20 21 22
EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (542, Rn. 26) – Süderdithmarschen; Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1145, Rn. 33) – Brasserie du pêcheur; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 33. Zum effet utile s.u. Rn. 419 ff. Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 22. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67 ff.) – Mangold; näher o. Rn. 93, 96. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold.
38
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
Eine normative Erwähnung und damit eine Anerkennung finden die „vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze für das Verhältnis zwischen einzelstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht“ in dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 2.10.1997. Zuerst ordnete Art. 10 Abs. 1 VVE23 den Vorrang des gesamten Unionsrechts 106 gegenüber dem Recht der Mitgliedstaaten ausdrücklich an. Auch Art. I-6 VV von 200424 bestimmte den Vorrang der Verfassung und des von den Unionsorganen in Ausübung der Unionzuständigkeiten gesetzten Rechts vor dem Recht der Mitgliedstaaten, trat aber wegen der ablehnenden Volksentscheide in Frankreich und den Niederlanden nicht in Kraft. In der beigefügten Erklärung zu Art. I-6 VV stellt die Regierungskonferenz fest, dass Art. I-6 VV die geltende Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zum Ausdruck bringt. Im Vertrag von Lissabon wurde dieser Grundsatz nicht aufgenommen. Statt107 dessen wird in einer „Erklärung zum Vorrang“25 darauf hingewiesen, dass die Verträge und das von der Union auf der Grundlage der Verträge gesetzte Recht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU unter den in dieser Rechtsprechung festgelegten Bedingungen Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten hat. Auch hiernach gilt der Vorrang für das gesamte Unionsrecht. In dem beigefügten Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates wird darauf 108 verwiesen, dass der Vorrang des Europarechts nach der Rechtsprechung einer der Grundpfeiler dieser Rechtsordnung ist, der sich aus der Besonderheit der EU ergibt. Dass dieser Vorrang zum Zeitpunkt des ersten Urteils im Rahmen dieser ständigen Rechtsprechung26 im Vertrag nicht erwähnt wurde und bis heute nicht erwähnt wird sowie der Grundsatz des Vorrangs auch nicht in den Vertrag von Lissabon aufgenommen wurde, ändert nichts an seiner Existenz und an der bestehenden Rechtsprechung des EuGH.27 105
B.
Grundgesetzlich
109 Im Grundsatz wird das Prinzip des Anwendungsvorrangs von allen Mitgliedstaaten anerkannt, wenn auch nationale (Verfassungs-)Gerichte teilweise ähnlich zum Maastricht-Urteil des BVerfG,28 das mit dem Lissabon-Urteil insoweit nochmals erheblich verstärkt wurde, vorrangfeste Verfassungsbestände und die eigenständige Auslegung von Unionsrecht befürworten.29
23 24 25 26 27 28 29
ABl. C 169 vom 18.7.2003, S. 1. ABl. C 310 vom 16.12.2004, S. 1. ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 344. Verwiesen wird auf EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 – Costa/E.N.E.L. Diese beiden Textstellen zitiert auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 72 ff. – Lissabon. BVerfGE 89, 155 – Maastricht. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 140 ff. (Zusammenfassung S. 270 f.); Streinz, in: FS für Söllner, 2000, S. 1139 (1146 f.); Grabenwarter, in: v. Bogdandy/Bast, Europäisches Verfassungsrecht, S. 121 (123 ff.).
§ 2 Herleitung
I.
39
Begrenzte Akzeptanz durch das BVerfG
Grundsätzlich hat auch das BVerfG den Anwendungsvorrang des Unionsrechts 110 akzeptiert bzw. anerkannt.30 Dieser soll sich aber nicht aus dem Unionsrecht, sondern aus dem innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen ergeben.31 Während der Vorrang des Unionsrechts gegenüber dem einfachen Gesetzesrecht als solcher unbestritten ist, besteht der Vorrang vor nationalem Verfassungsrecht aus Sicht des BVerfG nur in den Grenzen der Art. 23 GG und Art. 79 Abs. 3 GG. Werden diese aber nicht eingehalten, kann das BVerfG Recht der EU für in Deutschland nicht anwendbar erklären.32 Das hat dann zur Folge, dass auch nationales Recht nicht verdrängt wird. Indem der europarechtliche Anwendungsvorrang unter dem Vorbehalt der nati- 111 onalen Verfassungsidentität steht, läuft er teilweise leer und kann sich auch gegenüber einfachem Recht nicht durchsetzen. Insoweit sieht das BVerfG seine Letztverantwortung: „Mitgliedstaatlichen Rechtsprechungsorganen mit verfassungsrechtlicher Funktion kann im Rahmen der ihnen übertragenen Zuständigkeit – dies ist jedenfalls der Standpunkt des GG – nicht die Verantwortung für die Grenzen ihrer verfassungsrechtlichen Integrationsermächtigung und die Wahrung der unverfügbaren Verfassungsidentität genommen werden.“33 II.
Auch limitierende Funktion?
Von daher handelt es sich bei dem europarechtlichen Anwendungsvorrang um 112 „ein völkervertraglich übertragenes, demnach abgeleitetes Institut“ als „Konsequenz der fortbestehenden Souveränität der Mitgliedstaaten“.34 Er öffnet die nationale Rechtsordnung nicht nur für das Europarecht, sondern begrenzt dieses auch. Die Öffnung greift nämlich nur dann und insoweit, wie die unabdingbaren und damit unverfügbaren Verfassungsgrenzen nach Art. 79 Abs. 3 GG eingehalten werden und sich damit der europäische Rechtsakt innerhalb des durch das Zustimmungsgesetz übertragenen Rechtsrahmens hält. Die Wahrung dieser Identität erfolgt durch die Kontrolle des BVerfG, das hier 113 das letzte Wort hat. Europäisches Recht, das diese Grenzen nicht wahrt, ist danach wie anderes Völkerrecht unanwendbar, wenn das BVerfG entsprechend entscheidet35 und hat damit am europarechtlichen Anwendungsvorrang nicht teil. Dieser kann mithin nicht die Verfassungsidentität nach dem GG überspielen und wird durch diese seinerseits für seine Auswirkungen in Deutschland begrenzt, ist also nicht umfassend und nicht für alle Mitgliedstaaten gleich weit. 30 31 32 33 34 35
Vgl. bereits BVerfGE 22, 293 (296) – EWG-Verordnungen; 31, 145 (175) – Milchpulver; deutlich 73, 339 (375) – Solange II. BVerfGE 73, 339 (375) – Solange II; 89, 155 (190) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 336 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 – Lissabon.
40
114
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
Damit geht indes gerade das Anliegen vom generellen Vorrang des Europarechts verloren,36 auch wenn das BVerfG Recht der EU nur „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen“ für in Deutschland nicht anwendbar erklären will.37 Verfolgen 27 nationale Verfassungsgerichte einen solchen Ansatz, kann der nicht in allen EU-Staaten wirkende Gehalt eines Rechtsaktes sehr groß sein. III.
Keine praktische Relevanz im Bereich der Grundrechte
115 Diese Linie fügt sich allerdings in die bisherige Rechtsprechung des BVerfG vor allem zu den Grundrechten und verstärkt bzw. erweitert diese. Von daher behält sich zwar das BVerfG eine Jurisdiktionskompetenz über die Überwachung von Grenzen vor, übt diese aber praktisch nicht aus. Sie fungiert gleichsam als Damoklesschwert, damit die europäischen Organe die ihnen auch nach dem deutschen Zustimmungsgesetz obliegenden Grenzen einhalten. Seit seinem Solange II-Urteil38 erkennt das BVerfG einen prinzipiell ausreichenden Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene an und verzichtet solange auf eine Prüfung europäischer Rechtsakte am Maßstab der deutschen Grundrechte.39 Entsprechende Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG sind (sogar) unzulässig. In seinem Maastricht-Urteil40 spricht das BVerfG von einem „Kooperationsverhältnis“ zum Gerichtshof der EU, wonach in erster Linie der Gerichtshof der EU den Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall garantiert und das BVerfG sich deshalb auf eine generelle Gewährleistung des unabdingbaren Grundrechtsstandards beschränkt. In seiner Entscheidung zur Bananenmarktordnung41 stellt das BVerfG an eine 116 Zulässigkeit von entsprechenden Verfassungsbeschwerden und Gerichtsvorlagen hohe Anforderungen. Danach wird das Unionsrecht grundsätzlich nicht am Maßstab der Grundrechte durch das BVerfG überprüft. Verfassungsbeschwerden und Vorlagen von Gerichten, die eine Verletzung von sekundärem Unionsrecht geltend machen, sind von vornherein unzulässig, wenn ihre Begründung nicht darlegt, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU unter den erforderlichen Grundrechtsschutz abgesunken ist. Die Begründung der Vorlage oder einer Verfassungsbeschwerde muss im Einzelnen darlegen, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz gene-
36 37 38
39 40 41
S. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II und auch Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon. BVerfGE 73, 339 (387 und Leitsatz 2) – Solange II; fortgeführt durch BVerfGE 89, 155 (174 f.) – Maastricht und BVerfGE 102, 147 (162 f. und 164) – Bananenmarktordnung; anders noch BVerfGE 37, 271 – Solange I, wonach europäisches Sekundärrecht noch an deutschen Grundrechten zu überprüfen war, solange es keinen verbindlichen europäischen Grundrechtekatalog gab. Auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (174 f. und Leitsatz 7) – Maastricht. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung.
§ 2 Herleitung
41
rell nicht gewährleistet ist.42 Diese Hürde wurde im Ergebnis bisher nicht genommen, so dass von diesem nationalen Vorbehalt bisher kein Gebrauch gemacht wurde.43 In seiner Entscheidung zum europäischen Emissionshandelssystem44 erweiterte das BVerfG seine Rechtsprechung auf nationale Umsetzungsakte, soweit sie zwingendes europäisches Recht umsetzen. IV.
Offene Zukunft der Rüge einer Verletzung der Verfassungsidentität oder einer Kompetenzüberschreitung
Im Lissabon-Urteil hat das BVerfG keine konkreten Anforderungen für seine An- 117 rufung im Falle von Verletzungen der nationalen Verfassungsidentität oder von Kompetenzüberschreitungen formuliert. Indes werden auch hier substanziierte Darlegungen zu verlangen sein. Das BVerfG hat sogar die Verfahren, in denen diese Aspekte gerügt werden können, offen gelassen, indes die Schaffung eines eigenständigen Verfahrens ins Spiel gebracht.45 Umgekehrt hat es auch den Klägern im Lissabon-Verfahren im Hinblick auf eine Verletzung von Art. 38 GG substanziierte Darlegungen abverlangt.46 V.
Verfassungsrechtliche Grenzen?
1.
Grundsätzliche Anerkennung des Vorrangs
Als verfassungsrechtliche Grundlagen für eine Begrenzung des Vorrangs des Uni- 118 onsrechts kommen Art. 23 Abs. 1 GG sowie der Wesensgehalt der Grundrechte bzw. die Identität der nationalen Verfassung überhaupt in Betracht. Art. 23 Abs. 1 GG begrenzt allerdings nicht nur die Übertragung von Hoheitsgewalt auf die europäische Ebene, sondern öffnet zugleich die nationale Rechtsordnung. Damit muss das europäische Recht so einwirken können, wie es selbst ausgestaltet ist. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG erkennt den Vorrang unmittelbar geltenden Unionsrechts gegenüber dem Verfassungsrecht grundsätzlich an, indem er bei der Ratifizierung von EU-Verträgen auf eine Änderung des Textes der Verfassung gem. Art. 79 Abs. 1 GG verzichtet.47 2.
Fortlaufende Überwachung der Grenzen von Art. 23 Abs. 1 GG?
Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG setzen der Übertragung von Hoheitsrechten Gren- 119 zen, deren Einhaltung nach Auffassung des BVerfG auch nach dem Wechsel der 42 43 44 45 46 47
BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. Näher u. Rn. 3714 ff. Krit. zur unklaren Rspr. des BVerfG Wegener, in Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 30. BVerfGE 118, 79 – Emissionshandel. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 173 – Lissabon. Classen, in: v. Mangold/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1 GG Rn. 53.
42
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
Hoheitsgewalt der Überwachung bedarf.48 Weiter gehend könnte die Integrationsoffenheit des GG als Korrelat dazu, dass sie das europäische Recht in die innerstaatliche Rechtsordnung einströmen und damit wie nationales Recht wirken lässt, nicht als „Einbahnstraße“ im Sinne eines stetigen Vorrangs von Unionsrecht vor nationalem Recht49 anzusehen sein. Sie könnte vielmehr als eine wechselseitige Beziehung beider Rechtsordnungen,50 als Straße mit „Gegenverkehr“ zu begreifen sein. Auch Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG bezieht sich auf die Übertragung von Hoheitsge120 walt, nicht auf die spätere Rechtsetzung durch eine zwischenstaatliche Einrichtung. Er ist seinerseits mit Satz 1 verbunden, da „hierzu“ Hoheitsrechte übertragen werden können, nämlich für die Mitwirkung Deutschlands an der Entwicklung der EU. Bestätigt wird diese Begrenzung durch die letzte Teilregelung von Art. 23 Abs. 1 GG: Dessen Satz 3, der auf Art. 79 Abs. 2 und 3 GG verweist, umfasst die Begründung und die Änderung der vertraglichen Grundlagen der EU sowie vergleichbare Regelungen, die ebenfalls der Zustimmung durch die Mitgliedstaaten bedürfen. Diese ausdrückliche Benennung der Vorgänge, die einer Kontrolle an grundgesetzlichen Maßstäben unterliegen sollen, deutet darauf hin, dass an anderer Stelle und damit für die Rechtsetzung europäischer Organe eine solche Überprüfung nicht stattfinden soll. Nur bei den genannten Vorgängen ist zu kontrollieren, ob die einer Übertra121 gung von Hoheitsgewalt gezogenen Grenzen eingehalten werden, und zwar auch durch das zukünftige Handeln der begünstigten Organisation; insoweit bedarf es einer Prognose. Ist wie im Falle der EU eine Übertragung verfassungsgemäß erfolgt,51 hat die Bundesrepublik Deutschland innerhalb der der begünstigten supranationalen Organisation eingeräumten Kompetenzen auf die ausschließliche Ausübung der hoheitlichen Gewalt verzichtet. Sie hat damit die unmittelbare Einwirkung fremder Hoheitsgewalt im innerstaatlichen Bereich mittels Rechtsakten, die der Rechtsordnung der zwischenstaatlichen Organisation entsprechen, anerkannt.52
48
49
50 51 52
Bereits BVerfGE 37, 271 (280 ff.) – Solange I; 73, 339 (375 ff.) – Solange II. Nunmehr BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 228 – Lissabon. Vgl. näher Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1989, S. 88 ff. Im Ergebnis auch Cremer, Der Staat 34 (1995), 268 (280): Soll sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle auch auf das Zustimmungsgesetz beziehen, sollen Indiz für dessen Verfassungswidrigkeit doch (auch) nach der Hoheitsübertragung ergangene supranationale Rechtsakte sein. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. S. auch m.w.N. Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (159 f., Fn. 25 ff.). Näher Kirchhof, EuR 1991, Beiheft 1, 11 ff. BVerfGE 73, 339 (375); 89, 155 sowie BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a. – Lissabon. So auch BVerfGE 37, 271 (280); 58, 1 (28); 59, 63 (90); 69, 1 (90); 73, 339 (374); aus der Lit. Rauser, Die Übertragung von Hoheitsakten auf ausländische Staaten, 1991, S. 25 ff., jeweils m.w.N.
§ 2 Herleitung
3.
43
Austausch des Rechtsmaßstabs
Da ein Übergang in eine eigenständige, vom mitgliedstaatlichen Recht gelöste 122 Rechtsordnung erfolgt, ist die zwischenstaatliche Einrichtung von Bindungen an das nationale Recht befreit.53 Wurde somit der rechtliche Bezugspunkt, mithin der Rechtsmaßstab selbst vollständig ausgetauscht, sind die europäischen Rechtsakte nicht an der grundgesetzlichen Ordnung zu messen.54 Es genügt auch für ihre innerstaatliche Wirksamkeit die Vereinbarkeit mit Unionsrecht. Der in der Präambel des GG angelegten, in Art. 24 GG und mit verstärkter Wirkung55 in Art. 23 GG geregelten Offenheit für eine europäische Integration, die auch das BVerfG im Lissabon-Urteil als solche anerkennt,56 kommt nach der Übertragung für supranationale Rechtsakte also nur noch eine öffnende und keine begrenzende Funktion mehr zu. 4.
Europarechtliche Bestimmung auch der Öffnungsgrenzen
Das Maß der Öffnung der bundesdeutschen Rechtsordnung bestimmt deshalb das 123 Recht, das aufgrund der Übertragung der nationalen Hoheitsgewalt auf die innerstaatliche Rechtsordnung einwirken kann. Ohne die Öffnung der nationalen Rechtsordnung gem. Art. 23 Abs. 1, 24 Abs. 1 GG außer Acht zu lassen, gelangt man damit zu einer Rechtswirkung des Unionsrechts ausschließlich nach dessen Vorgaben, wie es seinem Charakter als eigenständiger, europaweit geltender Rechtsordnung entspricht. Dadurch werden die beiden in dieser Frage vertretenen Ansätze verbunden: der unmittelbar auf die Eigenständigkeit des Unionsrechts zurückgreifende europäische sowie der von der Integrationsermächtigung des GG ausgehende nationale. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG ist die den Rahmen vorgebende Brückennorm, die in ihrer Reichweite durch Unionsrecht ausgefüllt ist. Bildet sie auch die Rechtsgrundlage, wird ihr Gehalt durch das Unionsrecht determiniert. Die Rückbindung der innerstaatlichen Wirksamkeit des Unionsrechts zum nationalen Recht wird damit in Übereinstimmung mit den Erfordernissen des Unionsrechts eingebracht. Das Ausmaß der Öffnung bestimmt sich damit entgegen dem herkömmlichen, 124 von Art. 24 Abs. 1 GG ausgehenden Ansatz nicht danach, welches Maß an Öffnung der die Hoheitsgewalt übertragende Gesetzgeber zugrunde gelegt hatte, sondern unmittelbar aus Unionsrecht. Zwar ist auch nach der herkömmlichen Konzeption eine Berücksichtigung des dynamischen, auf Fortentwicklung angewiesenen Charakters des Unionsrechts dadurch möglich, dass auch ihn der übertragende Gesetzgeber gebilligt hatte und sich damit vom Ansatz her das Maß der Öffnung nach dem gegenwärtigen Entwicklungsstand des Unionsrechts beurteilt.57 Jedoch 53 54 55 56 57
S. bereits EuGH, Beschl. 1/78, Slg. 1978, 2151 (2179, Rn. 32) – Objektschutz. Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 24 I Rn. 137 f. Dazu Sommermann, DÖV 1994, 596 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 226 f. – Lissabon; zu den Begrenzungen ausführlich u. Rn. 193 ff. BVerfGE 75, 223 (240); 68 1 (98); auch – wenngleich unter dem Vorbehalt nationaler Ultra-vires- und Verfassungsidentitätskontrolle BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE
44
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
bleibt angesichts der rudimentären vertraglichen Regelung und der vorgesehenen verschiedenen, auch in ihren rechtlichen Auswirkungen im Voraus kaum übersehbaren Entwicklungsstufen die Schwierigkeit, zu beurteilen, in welchem Umfang der Gesetzgeber eine Vervollkommnung und einen Wandel des Unionsrechts in seinen Willen aufgenommen hat.58 Zudem ergibt sich das Problem, dass die Vorstellung von der Weiterentwick125 lungsfähigkeit des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten bei der Übertragung in der Auslegung der verschiedenen nationalen Gerichte unterschiedlich beurteilt werden kann. Schließlich können ohne den Umweg über das Zustimmungsgesetz nahtlos auch Vorgänge berücksichtigt werden, die von der Übertragung von Hoheitsrechten losgelöst und auch in den Vertragstexten nicht angelegt sind. Das gilt namentlich für neue Phänomene oder geänderte Entwicklungen in den tatsächlichen Verhältnissen oder Anschauungen, die zu einem Bedeutungswandel einer Norm führen.59 Daraus ergibt sich eine notwendige Übereinstimmung des Vorrangs mit der eu126 roparechtlichen Konzeption. Das europäische Recht bestimmt daher, in welcher Intensität es wirkt und damit auch den Anwendungsvorrang vor nationalem Recht. Dadurch ist auch vorgezeichnet, dass sich aus europäischem Recht ergibt, ob es wirksam erlassen wurde und damit insbesondere die Frage, ob es sich im europäischen Kompetenzrahmen hält.60
§ 3 Kein Geltungsvorrang 127 Um den Vorrang des europäischen Rechts durchzusetzen, kommt neben dem Anwendungsvorrang theoretisch auch ein Geltungsvorrang infrage. Bei Annahme eines Geltungsvorrangs wäre eine nationale Norm, wenn sie gegen Unionsrecht verstößt, insgesamt nichtig.61
A.
Keine Notwendigkeit und Schonung nationaler Regelungsbereiche
128 Indes genügt es für den Vorrang des europäischen Rechts, wenn sich dieses im Einzelfall durchsetzt. Eine darüber hinaus gehende Nichtigkeitsfolge verlangt das Unionsrecht auch nicht; ansonsten würde es ggf. zu Rechtsfolgen im nationalen
58 59 60 61
2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon; aus der Lit. Müller, Die Entscheidung des Grundgesetzes für die gemeindliche Selbstverwaltung im Rahmen der europäischen Integration, 1992, S. 323. Vgl. anschaulich BVerfGE 58, 1 (37 ff.); 75, 223 (240 ff.). S. BVerfGE 2, 380 (401); 3 (442 f.); 7, 342 (351); 74, 297; Böckenförde, in: FS für Lerche, 1993, S. 3 ff. Ausführlich u. Rn. 242 ff., insbes. Rn. 265. Vgl. Art. 31 GG: „Bundesrecht bricht Landesrecht“; so Grabitz, Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht, 1966, S. 113.
§ 3 Kein Geltungsvorrang
45
Regelungsbereich führen, obwohl es sich nur auf Sachverhalte mit Unionsrechtsbezug erstreckt.62 Ausreichend ist daher, dass es im Konfliktfall statt des nationalen Rechts an- 129 gewendet wird; nicht erforderlich ist aber, dass das entgegenstehende nationale Recht nichtig ist.63 Insoweit genügt ein Anwendungsvorrang, der eine entgegenstehende nationale Vorschrift im konkreten Fall unangewendet, aber insgesamt bestehen lässt. Eine Norm kann auch nur teilweise unanwendbar sein. Das zeigt: Rechtstheoretisch beschreibt der Begriff des Anwendungsvorrangs keine Rangregel, sondern eine Kollisionsregel.64
B.
Klarstellung durch den EuGH
Der EuGH geht diesen zurückhaltenden Weg, indem er regelmäßig formuliert, 130 dass eine europarechtswidrige nationale Norm „ohne weiteres unanwendbar wird“.65 Die Formulierung im Simmenthal-Urteil, dass ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit Unionsnormen unvereinbar wären,66 hätte dagegen noch dahin gehend gedeutet werden können, dass eine solche Bestimmung als inexistent anzusehen sei.67 In der Entscheidung Simmenthal heißt es im Hinblick auf später erlassenes nationales Recht zunächst, nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts hätten die Vertragsbestimmungen im Verhältnis zum nationalen Recht nicht nur zur Folge, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende nationale Bestimmung unanwendbar werde, sondern auch, dass ein wirksames Zustandekommen neuer, mit Gemeinschaftsrecht unvereinbarer Gesetzgebungsakte verhindert werde.68 Der Gerichtshof verweist zur Begründung in erster Linie auf den Umstand, dass die Vertragsbestimmungen vorrangiger Bestandteil der im Gebiet eines jeden Mitgliedstaates bestehenden Rechtsordnung seien. Diese Ausführungen sprechen für die Annahme eines Geltungsvorrangs in Bezug auf späteres nationales Recht. In derselben Entscheidung heißt es dann aber in der abschließenden Beantwortung der Frage nach dem Vorrang: „… das staatliche Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden hat, gehalten ist, … erforderlichenfalls jede – auch spätere – entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Wege oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müßte.“69 Die Unklarheiten hat der EuGH in späteren Ent62 63 64 65 66 67 68 69
S. vorstehend Rn. 93 ff. zum Fall Mangold. BVerfGE 75, 223 (244); 85, 191 (204). Funke, DÖV 2007, 733 (735 ff.). Etwa EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473, Rn. 18) – Factortame. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. So auch die Kommission, EuGH, Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332, Rn. 18) – IN.CO.GE.’90. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (645, Rn. 24) – Simmenthal II.
46
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
scheidungen zugunsten des Anwendungsvorrangs klargestellt.70 Ohne allerdings ausdrücklich auf später erlassenes nationales Recht einzugehen, bekräftigt der EuGH, dass dem Unionsrecht entgegenstehende Bestimmungen aus nationalen Vorschriften unangewendet bleiben müssten.71 Auch gegenüber einer späteren kollidierenden nationalen Bestimmung gilt daher lediglich ein Anwendungsvorrang des Unionsrechts.72 Damit steht in Einklang, dass der Gerichtshof der EU im Falle einer Kollision zwischen europäischem und nationalem Recht nicht befugt ist, über die Nichtigkeit des innerstaatlichen Rechts zu entscheiden.
C.
Rückbezug auf das Zustimmungsgesetz durch das BVerfG
131 Das BVerfG hat die Frage, ob das Unionsrecht gegenüber nationalem Recht Geltungs- oder Anwendungsvorrang genießt, nunmehr eindeutig zugunsten des Anwendungsvorrangs entschieden, diesen aber zugleich mit der Konzeption einer abgeleiteten rechtlichen Ordnung begründet: „Der europarechtliche Anwendungsvorrang lässt entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht in seinem Geltungsanspruch unberührt und drängt es nur in der Anwendung soweit zurück, wie es die Verträge erfordern und nach dem durch das Zustimmungsgesetz erteilten innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl auch erlauben ... . Gemeinschafts- und unionswidriges mitgliedstaatliches Recht wird lediglich soweit unanwendbar, wie es der entgegenstehende gemeinschafts- und unionsrechtliche Regelungsgehalt verlangt.“73 Damit stimmt das BVerfG im Ergebnis mit dem Gerichtshof der EU überein, 132 begründet aber den Anwendungsvorrang als solchen mit dem Rechtsanwendungsbefehl aus dem Zustimmungsgesetz und bindet ihn dadurch auch an die nationale Verfassungsordnung. Diese erlaubt nämlich keine Preisgabe der nationalen Souveränität und damit auch nicht des nationalen Rechts als deren Ausdruck. Ein Geltungsvorrang ist danach schon konzeptionsbedingt ausgeschlossen.
D.
Praktische Folgen
I.
Inländerdiskriminierung
133 Relevant ist diese Unterscheidung zwischen Geltungs- und Anwendungsvorrang z.B. im Bereich der Grundfreiheiten bei rein nationalen Sachverhalten, die keinen 70 71 72 73
EuGH, Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332 f., Rn. 19 ff.) – IN.CO.GE.’90. Vgl. EuGH, Rs. C-184/89, Slg. 1991, I-297 (321, Rn. 19) – Nimz; Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame. Auch das überwiegende Schrifttum differenziert insoweit nicht, vgl. nur Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 42; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 21 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon unter Verweis auf BVerfGE 73, 339 (375) – Solange II.
§ 3 Kein Geltungsvorrang
47
Bezug zum Europarecht aufweisen. Nur nach dem Anwendungsvorrang finden die nationalen Vorschriften uneingeschränkt Anwendung. Hier kann es zu einer Schlechterstellung der Inländer gegenüber Unionsausländern kommen, wenn sich EU-Ausländer auf eine günstigere Unionsrechtsnorm berufen können. Dies führt zum Problem der sog. Inländerdiskriminierung.74 Diese Problematik ist nach h.M. allein nach nationalem Recht zu lösen.75 Im Bereich der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU verliert dieser Fall aber in dem Maße an Bedeutung, wie der EuGH zunehmend den erforderlichen Unionsrechtsbezug ausdehnt.76 II.
Wiederaufleben nationalen Rechts
In dem ebenfalls theoretisch denkbaren Fall, dass eine Unionsbestimmung wieder 134 aufgehoben wird bzw. sonst wie außer Kraft tritt, könnte eine bisher unanwendbare nationale Vorschrift wieder aufleben. Allerdings ist ein Mitgliedstaat verpflichtet, eine unionsrechtswidrige und daher (teilweise) unanwendbare Norm rechtzeitig zu ändern.77 III.
Schärfere Wirkung als Geltungsvorrang
Im praktischen Ergebnis kommt die Unanwendbarkeit der Nichtigkeit sehr nahe. 135 Sie kann sogar schärfer wirken, da bereits Gerichte und bei Evidenz auch Behörden als Rechtsanwender befugt und von Amts wegen verpflichtet sind, mit dem Unionsrecht unvereinbare nationale Vorschriften ohne vorherige Vorlage an das BVerfG oder den Gerichtshof der EU zu verwerfen.78 Selbst bei förmlichen Gesetzen kommt das Vorlageverfahren des Art. 100 Abs. 1 GG nicht zum Tragen. Ein Vorabentscheidungsverfahren ist nur bei verbleibenden Zweifeln des Gerichts über die Auslegung des Unionsrechts möglich. Des Weiteren werden auch bloße Anwendungskollisionen erfasst.79 Bei der Konzeption des BVerfG handelt es sich allerdings um einen Anwen- 136 dungsvorrang „mit Handbremse“ in Form der zu wahrenden Kompetenzgrenzen 74 75 76
77
78 79
Für den Bereich der Grundfreiheiten Frenz, Europarecht 1, 2004, Rn. 260 f., 455, 1096. S. allerdings BVerfG, GewArch. 2006, 71 (73); dagegen Leisner, GewArch. 2006, 393 (394); Frenz, JZ 2007, 343 ff. m.w.N. Dazu jüngst v. Papp, EWS 2009, 216 ff.; EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold: Die dort verhandelte Ungleichbehandlung wegen des Alters hat im Unterschied zu den „klassischen“ Ungleichbehandlungen wegen der Staatsangehörigkeit keinerlei grenzüberschreitenden Bezug; der Unionsrechtsbezug ergab sich jedenfalls aus dem Ablauf der Frist zur Umsetzung einer Richtlinie, s.o. Rn. 96 sowie EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. Vgl. EuGH, Rs. 167/73, Slg. 1974, 359 (371 ff., Rn. 34 ff.) – Kommission/Frankreich; Rs. C-307/89, Slg. 1991, I-2903 (2914, Rn. 13) – Kommission/Frankreich; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 24. Die Verwaltung aber nur bei Evidenz. Näher u. Rn. 160 ff. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 3.
48
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
und der nationalen Verfassungsidentität, die sich letztlich durchsetzen und damit den Anwendungsvorrang des Europarechts unter nationalen Verfassungsvorbehalt stellen.80 Vom Ansatz her fällt er daher erheblich hinter den Geltungsvorrang zurück. Freilich handelt es sich auch insoweit nur um eine eher theoretische Bremse – vergleichbar mit der Grundrechtskontrolle durch das BVerfG.81
§ 4 Konsequenzen und Reichweite 137 In dem Vorrang des Unionsrechts liegt dessen Bedeutung für die nationale Rechtsetzung und Rechtsanwendung begründet.
A.
Einzelheiten zum Anwendungsvorrang
I.
Verhältnis zur unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit
138 Die unmittelbare Anwendung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten und der Vorrang des Unionsrechts vor mitgliedstaatlichem Recht bilden die wichtigsten Prinzipien der unionsrechtlichen Rechtsordnung und sind Belege dafür, dass das Unionsrecht eine aus dem Völkerrecht herausgehobene eigenständige supranationale Rechtsordnung darstellt.82 Der Anwendungsvorrang folgt allerdings nicht aus der unmittelbare Geltung und Anwendung des Unionsrechts, sondern setzt diese voraus.83 Der Anwendungsvorrang wird auch als Vorrang im engeren Sinne bezeichnet. 139 Daneben gibt es einen Vorrang im weiteren Sinne, der nicht voraussetzt, dass dem Unionsrecht unmittelbare Anwendung zukommt. Er unterscheidet sich auch in den Rechtsfolgen.84 Z.B. ist das Institut der europarechtskonformen Auslegung ebenfalls eine Folge des Vorrangs des Unionsrechts, auch wenn der EuGH nicht ausdrücklich darauf abstellt.85 Die Pflicht zur europarechtskonformen Auslegung greift auch und gerade dann, wenn die Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung bzw. Anwendung des Unionsrechts nicht erfüllt sind.86 80 81 82 83
84 85 86
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; dazu krit. u. Rn. 193 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 337, 340 a.E. – Lissabon. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 14. S.o. Rn. 63 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 342 – Lissabon; Schmitt Glaeser, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 205 (207); Jarass/ Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Unterscheidung von Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). Beljin, EuR 2002, 351 (358 f.). S. z.B. EuGH, C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356 f., Rn. 25 f.) – Faccini Dori; Rs. C-131/97, Slg. 1999, I-1103 (1134, Rn. 47 f.) – Carbonari; Beljin, EuR 2002, 351 (359).
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
49
Das Recht der zweiten und dritten Säule nach dem bisherigen EU genießt Vor- 140 rang im weiteren Sinn, entfaltet aber keine unmittelbare Wirkung und auch keinen Anwendungsvorrang vor nationalem Recht.87 Mit dem Vertrag von Lissabon wird nicht mehr danach unterschieden.88 Die GASP hat aber weiterhin eine Sonderstellung.89 II.
Voraussetzungen des Anwendungsvorrangs
Der Anwendungsvorrang setzt zunächst voraus, dass die betreffenden Normen des 141 Unionsrechts und des nationalen Rechts wirksam sind, die europarechtliche Norm innerstaatlich unmittelbar anwendbar ist und zwischen Unionsrecht und nationalem Recht ein Konflikt auftritt.90 1.
Wirksamkeit
Für die Rechtsakte der Unionsorgane spricht grundsätzlich die Vermutung der 142 Gültigkeit.91 Selbst dann, wenn sie fehlerhaft sind, entfalten sie Rechtswirkungen, solange sie nicht aufgehoben oder zurückgenommen werden.92 Über die Rechtmäßigkeit von Unionsrecht entscheidet allerdings allein der Ge- 143 richtshof der EU, dem insoweit ein Verwerfungsmonopol zusteht.93 Höchstens subsidiär greift nach dem Lissabon-Urteil die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle des BVerfG, welches Unionsrecht für in Deutschland nicht anwendbar erklären kann.94 Bis dahin muss das bestehende Unionsrecht beachtet werden, auch wenn es bspw. gegen Kompetenzbestimmungen, Verfahrensvorschriften oder sonstiges Primärrecht verstößt und daher rechtswidrig bzw. nichtig ist.95 Bis zur Entscheidung durch den Gerichtshof der EU muss der nationale Rechtsanwender das Europarecht als gültig behandeln. Ebenso sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, bestehendes Unionsrecht durchzuführen, auch wenn es rechtswidrig ist. Der Vorrang gilt bis zur Entscheidung des Gerichtshofs der EU. Es besteht jedoch die Möglichkeit, bis dahin einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren.96 Nur bei Rechtsakten, die ganz offenkundig mit einem derart schweren Fehler 144 behaftet sind, dass die europäische Rechtsordnung sie nicht tolerieren kann, ent-
87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 15. S. die Erklärung Nr. 17 zum Vorrang, ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 344. S.o. Rn. 25. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646, Rn. 48) – BASF u.a. S.u. Rn. 191. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; näher krit. u. Rn. 204 ff. sowie Rn. 3725 ff., insbes. Rn. 3734 f. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3795, Rn. 51) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft; Beljin, JuS 2002, 987 (993); s.u. Rn. 179.
50
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
fällt die Gültigkeitsvermutung.97 Sie entfalten als „Nicht-Akt“ bzw. „inexistenter Rechtsakt“ keine Rechtswirkungen und brauchen daher von den innerstaatlichen Stellen nicht angewendet zu werden.98 Der EuGH verlangt aus Gründen der Rechtssicherheit, dass die Feststellung der Inexistenz auf ganz außergewöhnliche Fälle beschränkt bleibt.99 Relevant könnte dieser Fall bei einer offensichtlichen Verletzung grundlegender Zuständigkeiten sein.100 Deren Auslegung obliegt freilich nach hiesiger Konzeption ausschließlich dem Gerichtshof der EU.101 2.
Unmittelbare Anwendbarkeit
145 Nach dem EuGH nehmen die „Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane“ am Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts teil.102 3.
Direkte oder indirekte Kollision
146 Eine Kollision liegt vor, wenn europäisches Recht und mitgliedstaatliches Recht denselben Sachverhalt regeln (direkte bzw. unmittelbare Kollision) oder wenn nationale Rechtsakte die Wirksamkeit von Unionsrecht sonst wie beeinträchtigen (indirekte bzw. mittelbare Kollision).103 Direkte und indirekte Kollisionen lösen gleichermaßen den Vorrang des Europarechts aus, wenn auch unterschiedlich intensiv.104 Eine Kollision ist ausgeschlossen, wenn das Europarecht einen ausdrücklichen 147 oder impliziten Vorbehalt zugunsten der Mitgliedstaaten enthält.105 III.
Wirkungsweise des Anwendungsvorrangs
1.
Umfassend
148 Der Vorrang gilt ohne Unterschied sowohl zugunsten des primären als auch des sekundären Unionsrechts. Auf der anderen Seite wirkt der Vorrang gegenüber allen Normen des nationa149 len Rechts, seien es förmliche Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Ver97
98 99 100 101 102 103 104 105
EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2647, Rn. 49) – BASF u.a.; Rs. C-74/91, Slg. 1992, I-5437 (5466, Rn. 10 f.) – Kommission/Deutschland; Borchardt, in: Lenz/ Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2647, Rn. 50) – BASF u.a. Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 230 EGV Rn. 9. S.u. Rn. 228 ff. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644, Rn. 17/18) – Simmenthal II. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3 f.). Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (5). Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3); ausführlich Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 37 ff.
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
51
waltungsvorschriften106 sowie gegenüber Verwaltungsakten.107 Der EuGH macht auch keinen Unterschied zwischen einfachem innerstaatlichen Recht oder nationalem Verfassungsrecht.108 Der Vorrang gilt demnach gegenüber dem nationalen Recht jeder Rangstufe, also einschließlich der Verfassungen der Mitgliedstaaten mit ihren Grundrechten.109 So standen im Fall Tanja Kreil Art. 2 und 3 der AntidiskriminierungsRL 76/207/EWG der Anwendung von Art. 12a GG a.F. entgegen, der Frauen allgemein vom Dienst mit der Waffe ausschloss und ihnen nur den Zugang zum Sanitäts- und Militärmusikdienst erlaubte.110 In der Folge wurde Art. 12a Abs. 4 S. 2 GG geändert und Frauen wurden unbeschränkt zum Dienst zugelassen. Aus Sicht des Unionsrechts ist es reiner Zufall, auf welcher normhierarchischen Ebene die Mitgliedstaaten einzelne Regelungen treffen; sie spielt daher keine Rolle. 2.
Bei bestandskräftigen Verwaltungsakten
Der Vorrang kann gegenüber Verwaltungsakten selbst dann gelten, wenn sie be- 150 standskräftig geworden sind.111 So haben Behörden nationale Ausschlussfristen außer Anwendung zu lassen, die der Rückforderung einer unionswidrig gewährten staatlichen Beihilfe entgegenstehen.112 Eine Behörde kann bei Vorliegen eines entsprechenden Antrags außerdem verpflichtet sein, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen und ggf. zurückzunehmen.113 Allerdings wird die Bestandskraft von Verwaltungsentscheidungen als Bestandteil der Rechtssicherheit im Rahmen der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unionsrechts auch vom EuGH anerkannt.114 Die Entscheidung Ciola des EuGH betraf eine vor dem Beitritt Österreichs zur EU bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung, die nach dem Beitritt gegen die Dienstleistungsfreiheit verstieß und deshalb bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe unangewendet bleiben musste.115 Die Entscheidung wird hinsichtlich der dogmatischen Lösung als Einzelfall gewertet.116 Jedenfalls berücksichtigt der EuGH mittlerweile tendenziell stärker und 106 107
108
109 110 111 112 113 114 115 116
EuGH, Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1838, Rn. 43) – „Butterfahrten“; Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2540, Rn. 31) – Ciola. EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2540, Rn. 32 f.) – Ciola: Die innerstaatlichen Verwaltungsvorschriften umfassen nicht nur generell-abstrakte Normen, sondern auch individuell-konkrete Verwaltungsentscheidungen. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-3207 (3258 f., Rn. 37 f.) – Kommission/Luxemburg; Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil (bezogen auf Art. 12a GG a.F.). Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 188. EuGH, Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil. EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2540, Rn. 32 ff.) – Ciola. EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1619, Rn. 38) – Alcan II. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (867 f., Rn. 20 ff.) – Kühne & Heitz; Rs. C201/02, Slg. 2004, I-723 (767 f., Rn. 65) – Wells. EuGH, Rs. C-453/00, Slg. 2004, I-837 (868, Rn. 24) – Kühne & Heitz; Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 40. EuGH, Rs. C-224/97, Slg. 1999, I-2517 (2538 f., Rn. 25 ff.) – Ciola. Hatje, in: Schwarze, Art. 10 EGV Rn. 40.
52
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
abhängig von der jeweiligen nationalen Ausgestaltung die Bestandskraft von Verwaltungsakten.117 3.
Ohne Lex-posterior-Regel
151 Das Europarecht setzt sich auch gegenüber später erlassenem nationalen Recht durch; die Lex-posterior-Regel gilt hier nicht.118 Auch die Lex-specialis-Regel greift nicht.119 4.
Verpflichtung aller staatlichen Stellen
152 Der Anwendungsvorrang muss von allen mitgliedstaatlichen Stellen beachtet werden. Die Verpflichtung, jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet zu lassen, betrifft zunächst die nationalen Gerichte.120 Daneben richtet sich der Vorrang an alle Träger der Verwaltung einschließlich der Gemeinden und sonstigen Gebietskörperschaften.121 Das Unionsrecht muss grundsätzlich von Amts wegen beachtet werden und nicht erst, wenn sich ein Einzelner auf seine Geltung beruft.122 Ausnahmen sind dann möglich, wenn die Geltendmachung nach allgemeinen Grundsätzen des nationalen Prozessrechts wie z.B. im zivilrechtlichen Parteiprozess erforderlich ist.123 5.
Bundespräsident
153 Eine verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundespräsidenten, Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit Unionsrecht zu überprüfen, wird von der ganz herrschenden Auffassung überwiegend mit Hinweis auf den Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG und dem bloßen Anwendungsvorrang des Unionsrechts abgelehnt.124 Demgegenüber wird neuerdings zu Recht eine Erweiterung der materiellen Prüfungskompetenz mit Hinweis auf Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG) befürwortet. Die sich aus dem primären Unionsrecht ergebende Unterlassungspflicht genießt insoweit Anwendungsvorrang vor der aus Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG folgenden Verpflichtung zur Ausfertigung grundgesetzkonformer Gesetze.125 Im Übrigen 117
118
119 120 121 122 123 124 125
S. auch EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 – I-21 Germany u. Arcor; Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (150 f., Rn. 44 f.) – Kempter; diese Tendenz begrüßend Hatje, in: FS für Rengeling, 2008, S. 249 (262). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3026 ff. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 17/18, 21/23) – Simmenthal II; Rs. C-10-22/97, Slg. 1998, I-6307 (6332 f., Rn. 20) – IN.CO.GE.’90. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 1; Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (2). EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1871, Rn. 32) – Costanzo. EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4736 f., Rn. 13 ff.) – van Schijndel. EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4737 f., Rn. 16 ff.) – van Schijndel. Neumann, DVBl. 2007, 1335 (1336 f.) m.N. Ausführlich Neumann, DVBl. 2007, 1335 (1338 ff.).
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
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lässt Art. 23 Abs. 1 GG das europäische Recht in die innerstaatliche Rechtsordnung einströmen. Daher ist es deren Teil und zugleich (vorrangiger) Maßstab für nationale Gesetze, wie dies entgegen dem BVerfG auch im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG zu befürworten ist.126
B.
Anwendung europäischen Rechts durch Behörden und Gerichte
I.
Nachrangigkeit gegenüber europarechtskonformer Auslegung
Das Gebot der europarechtskonformen Auslegung ist eine Konsequenz des Anwendungsvorrangs und zugleich eine seiner Wirkungsformen127 bzw. Anwendungsfall des Vorrangs im weiteren Sinn.128 Danach müssen alle Träger öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten das nationale Recht bei seiner Anwendung im Lichte des vorrangigen Unionsrechts auslegen.129 Die europarechtskonforme Auslegung dient dazu, dem Vorrang des Unionsrechts schon im Vorfeld Rechnung zu tragen, indem eine Kollision möglichst vermieden wird.130 Der unionsrechtliche Anwendungsvorrang greift daher als zweiter Schritt erst ein, soweit im ersten Schritt eine europarechtskonforme Auslegung nationalen Rechts nicht möglich ist.131 Auch der Gedanke der europarechtskonformen Auslegung beruht auf dem Effet-utile-Grundsatz, wonach dem Unionsrecht zu einer größtmöglichen Wirksamkeit zu verhelfen ist.132 Vorab zu untersuchen ist vor allem die richtlinienkonforme Auslegung. Eine Besonderheit stellt die Ermessensreduzierung (auf Null) dar. Ermessensvorschriften können dahin gehend ausgelegt werden, dass statt einer Ermessensentscheidung der Behörde nur eine gebundene Entscheidung rechtmäßig ist. Dann ist ein Rückgriff auf den Anwendungsvorrang nicht erforderlich. Die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung der einschlägigen nationalen Vorschriften findet ihre Grenze in einer Auslegung contra legem.133 Dann greift der Anwendungsvorrang im engeren Sinn. Zur Erreichung eines in einer Richtlinie vorgesehenen Ziels ist allerdings auf alle nach dem nationalen Recht zulässige Auslegungsmethoden zurückzugreifen.134 Auch eine „richtlinienkon-
126 127 128 129 130 131 132
133 134
S.u. Rn. 3834 ff. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 32. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). S. vorstehend Rn. 139. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann; Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8) – Marleasing. Leible, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 2006, S. 116 (127). EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (690, Rn. 11) – Murphy. Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (267 ff.) sieht das Gebot der gemeinschaftskonformen Auslegung in dem Zusammenspiel des Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG) und dem nationalen Gebot der Normerhaltung begründet. EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 (6131, Rn. 110) – Adeneler. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8918, Rn. 116) – DRK.
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Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
forme Rechtsfortbildung im Wege der teleologischen Reduktion“135 bzw. eine richtlinienkonforme Auslegung gegen den Wortlaut des nationalen Gesetzes136 wird einbezogen. Der Raum für den Anwendungsvorrang wird so verkleinert, soweit man darin nicht eine unmittelbare Anwendung einer Richtlinie sieht.137 Die europarechtskonforme Auslegung umfasst auch die primärrechtskonforme 158 Auslegung des nationalen Rechts, die sich aus dem Vorrang des Unionsrechts ergibt.138 Der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung gilt auch in Bezug auf 159 die bisherigen Rahmenbeschlüsse (rahmenbeschlusskonforme Auslegung).139 Führt die rahmenrechtskonforme Auslegung nicht zum Ziel, kommt es hier aber mangels unmittelbarer Anwendbarkeit der Rahmenbeschlüsse nicht zum Anwendungsvorrang.140 II.
Verwerfungskompetenz
1.
Gerichte
160 Folge des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts vor dem nationalen Recht ist, dass die nationalen Gerichte entscheidungserhebliche nationale Normen, die sie für unvereinbar mit dem Unionsrecht halten, unangewendet lassen und ihrer Entscheidung die unmittelbar geltende Unionsnorm zugrunde legen müssen.141 Die nationalen Gerichte verfügen damit über eine umfassende Prüfungs- und Verwerfungskompetenz hinsichtlich der Vereinbarkeit nationaler Normen mit dem Unionsrecht.142 Dies gilt jedoch nur für nationale Normen. Bei unionsrechtlichen Normen darf 161 das nationale Gericht hingegen nicht selbst deren Nichtigkeit feststellen, sondern hat die Frage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) dem Gerichtshof der EU vorzulegen. Die Auslegungs- und Verwerfungskompetenz liegt damit allein beim Gerichtshof der EU.143 Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ermächtigt den Gerichtshof der EU jedoch nicht, über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Maßnahme mit dem Vertrag zu entscheiden.144 Dies obliegt – wie soeben dargelegt – den nationalen 135 136 137 138 139 140 141
142 143 144
BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II im Anschluss an EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. Pfeiffer, NJW 2009, 412 f. So hier u. Rn. 1050 ff. Leible, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 2006, S. 116 (126 ff.). EuGH, Rs. C-105/03, Slg. 2005, I-5285 – Pupino. S.o. Rn. 22 ff. Fletscher, ELRev. 30 (2005), 862 (876). EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II; Hirsch, NJW 2000, 1817 (1819); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10; Störmer, AöR 123 (1998), 541 (572). Vgl. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 ff., Rn. 30 ff.) – Costanzo; BVerfGE 31, 145 (174 f.); Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (627); Bach, JZ 1990, 1108 (1111 f.). EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 14 ff.) – Foto Frost; Pernice, EuR 1996, 27 (28, 35); Middeke, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 10 Rn. 10. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1268) – Costa/E.N.E.L.
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
55
Gerichten. Stellen diese insoweit falsche Vorlagefragen, formuliert der Gerichtshof der EU aber entsprechend um und entscheidet trotzdem.145 2.
Verwaltung
Wie bei den Gerichten ist für die Frage, ob die Verwaltungsbehörden eine Norm- 162 verwerfungskompetenz besitzen, ebenfalls zwischen nationalen und unionsrechtlichen Normen zu differenzieren. a)
Verwerfung nationaler Normen
Sind innerstaatliche Normen mit dem Unionsrecht nicht vereinbar, gilt das Norm- 163 verwerfungsrecht bzw. die Normverwerfungspflicht nicht nur für die nationalen Gerichte, sondern auch für alle Träger der Verwaltung einschließlich der Gemeinden und sonstigen Gebietskörperschaften.146 Die nationalen Verwaltungsbehörden haben deshalb bei offenkundiger Unionsrechtswidrigkeit das nationale Recht unangewendet zu lassen und auf das entsprechende Unionsrecht Rückgriff zu nehmen.147 Das Unionsrecht ist über Art. 23 Abs. 1 GG zum Maßstab staatlicher Tätigkeit nach Art. 20 Abs. 3 GG geworden. Es muss damit gleichermaßen zur Anwendung gebracht werden wie Recht deutschen Ursprungs.148 Allerdings muss die Unionsrechtswidrigkeit für die Verwaltungsbehörde „of- 164 fenkundig“ sein.149 Diese Beschränkung lässt sich mit der Rechtssicherheit und der drohenden Staatshaftung, bei der ein Verschulden erforderlich ist, begründen.150 Die Rechtssicherheit erfordert, dass nicht jeder mögliche Verstoß gegen Unionsrecht die Verwaltungsbehörde berechtigt und verpflichtet, nationale Rechtsnormen nicht anzuwenden. Ansonsten bestünde die Gefahr unterschiedlicher Einschätzung und damit divergierender Praxis der verschiedenen staatlichen Stellen. Dabei soll das Unionsrecht europa- und damit erst recht landesweit einheitlich angewendet werden. Zweifelsfragen kann daher nur der Gerichtshof der EU klären, ggf. über Vorla- 165 gen der nationalen Gerichte, die gegen die betreffende Verwaltungsentscheidung angerufen werden. Dementsprechend können nationale Stellen auch nur dafür haf145 146 147
148
149 150
S.u. Rn. 3274. S. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 ff., Rn. 30 ff.) – Costanzo. Vgl. EuGH, Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1838, Rn. 43) – „Butterfahrten“; Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 60; Grabitz, EuR 1971, 1 (21); Pernice, in: GS für Grabitz, 1995, S. 523 (535 ff.); Scheuing, EuR 1985, 229 (251 ff.); Störmer, AöR 123 (1998), 541 (571); krit. Papier, DVBl. 1993, 809 (811); Pietzcker, in: FS für Everling II, 1995, S. 1095 (1100 ff.); Schmidt-Aßmann, in: FS für Lerche, 1993, S. 513 (526 f.); Schoch, JZ 1995, 109 (111); Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, S. 84 ff.; Ehlers, JZ 1996, 776 (778 f.). Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 60; Kluth, DVBl. 2004, 393 (399); Pernice, in: GS für Grabitz, 1995, S. 523 (535); Schmidt-Aßmann, in: FS für Stern, 1997, S. 745 (748). Everling, DVBl. 1985, 1201 (1202). Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 10 EGV Rn. 60; Pietzcker, in: FS für Everling II, 1995, S. 1095 (1109); vgl. auch Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159).
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Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
ten müssen, dass sie offenbar unionsrechtswidriges nationales Recht anwenden. Wo hingegen eine Rechtspflicht besteht, kann auch eine Haftung eingreifen. Diese wäre dann über Gebühr weit und würde leicht die Entschlusskraft der handelnden Beamten und Angestellten in Behörden lähmen. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltung im Gegensatz zu den 166 Gerichten keine Vorlagemöglichkeit an den Gerichtshof der EU hat. Von daher könnte eine Nichtanwendungskompetenz der Verwaltung lediglich bei einem entsprechenden Urteil des Gerichtshofs der EU angenommen werden.151 Aber auch von den nationalen Verwaltungsbehörden kann eine Überprüfung und eingehende Auseinandersetzung mit der Rechtslage verlangt werden. Das nationale Recht ist dabei untrennbar mit dem Europarecht verknüpft, so dass auch Letzteres in den Blick genommen werden muss. Wenn daher die Rechtslage eindeutig erkennbar und damit die Unionsrechtswidrigkeit evident ist, besteht auch für die Verwaltung eine Verwerfungskompetenz. Etwas anderes gilt bei Ermessensspielräumen oder vertretbarem Rechtsirrtum.152 b)
Verwerfung unionsrechtlicher Normen
167 Das Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) begründet ein Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU für europäisches Recht. Zwar ergibt sich aus der Norm nur ein Vorlagerecht bzw. eine Vorlagepflicht für die nationalen Gerichte. Aufgrund des Auslegungsmonopols dürfen jedoch erst recht Behörden solche, d.h. die von den Gerichten vorzulegenden Normen nicht einfach unangewendet lassen. Sie haben deshalb – wie die Gerichte – kein Normverwerfungsrecht hinsichtlich unionsrechtlicher Normen. III.
Eingeschränkte Verwerfungskompetenz bei Umsetzungsakten
168 In der Folge des Anwendungsvorrangs kommt den Gerichten und Verwaltungen wie gezeigt eine umfassende Prüfungs- und Verwerfungskompetenz zu, wenn sie nationale Rechtsvorschriften für unvereinbar mit Unionsrecht halten. Über die Rechtmäßigkeit von Unionsrecht entscheidet dagegen ausschließlich der Gerichtshof der EU. Primärrecht, Verordnungen und Richtlinien können nicht an deutschen Grundrechten gemessen werden. 1.
Unionsvertrag und Verordnungen
169 Auch die Anwendung unmittelbar anwendbarer europäischer Normen ist der Prüfung durch nationale Gerichte entzogen.153 Unionsvertrag und Verordnungen können so auch nicht indirekt am Maßstab der Verfassung gemessen werden. Insoweit
151 152 153
So Geiger, DVBl. 1993, 465 (473) und Böhm, JZ 1997, 53 (56). Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). Bereits BVerfGE 73, 339 – Solange II.
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
57
nehmen auch die konkretisierenden Anwendungsakte der nationalen Amtsträger am Vorrang des Europarechts teil.154 2.
Richtlinien
Richtlinien bedürfen grundsätzlich einer Umsetzung in nationales Recht. Insofern 170 stellt sich die Frage, wie die nationalen Umsetzungsakte zu beurteilen sind. Hier ist danach zu unterscheiden, inwieweit eine Richtlinie den Mitgliedstaaten tatsächlich noch einen Umsetzungsspielraum belässt. a)
Fehlender Umsetzungspielraum
Besteht aufgrund der detaillierten Vorgaben der Richtlinie praktisch kein Umsetzungsspielraum mehr und wird die Richtlinie daher textgleich in das nationale Recht übernommen, nehmen auch solche Umsetzungsakte am Vorrang des Unionsrechts teil. Soweit die Normsetzung zwingend dem Unionsrecht folgt, ist sie ebenso wie das sekundäre Unionsrecht selbst nicht am Maßstab deutscher Grundrechte zu prüfen, sondern unterliegt dem auf Unionsebene gewährleisteten Grundrechtsschutz.155 Die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien des Unionsrechts, die den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum belassen, sondern zwingende Vorgaben machen, wird vom BVerfG und den Fachgerichten daher nicht am Maßstab der Grundrechte des GG gemessen, solange die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Union generell gewährleistet, der dem vom GG jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist.156 Hintergrund ist, dass sonst indirekt ein Urteil über die textgleiche Richtlinie und damit über Unionsrecht möglich wäre. Hierauf erstreckt sich dann auch nicht die Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte und Behörden, wenn diese die Umsetzungsakte für unvereinbar mit höherrangigem europäischen Recht erachten. Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes sind die Fachgerichte verpflichtet, solche unionsrechtlichen Vorgaben an den Unionsgrundrechten zu messen und ggf. ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) durchzuführen.157 In diesen Zusammenhängen kommt dem Zitiergebot, also der Aufnahme eines Umsetzungshinweises in den Text oder bei der amtlichen Veröffentlichung des Umsetzungsaktes, eine wichtige Bedeutung zu. Denn nur so kann sichergestellt werden, dass der Rechtsanwender erkennt, welche Vorschriften in Ausführung einer Richtlinie ergangen sind. Insofern ist es hilfreich, dass seit den 90er Jahren neu erlassene Richtlinien in ihren Schlussbestimmungen die Verpflichtung enthal154 155 156 157
Masing, NJW 2006, 264 (265). BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 f.; BVerfGE 118, 79 – Emissionshandel; BVerwGE 124, 49 (62 f.) – Emissionshandel. BVerfGE 118, 79 (Leitsatz 1.a)) – Emissionshandel. Im Einzelnen u. Rn. 3738 f., 3714 ff. BVerfGE 118, 79 (Leitsatz 1.b)) – Emissionshandel.
171
172
173
174
58
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
ten, im Umsetzungsakt auf die umgesetzte Richtlinie Bezug zu nehmen.158 Das Fehlen des Umsetzungshinweises wird vom EuGH als Zeichen für eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung gewertet.159 b)
Vorhandener Umsetzungsspielraum
175 Lässt eine Richtlinie wie von Art. 288 Abs. 3 (Art. 249 Abs. 3 EG) vorgesehen den Mitgliedstaaten noch Umsetzungsspielräume, ist bei deren Ausfüllung der nationale Gesetzgeber an die Vorgaben des GG gebunden. Er unterliegt insoweit in vollem Umfang der verfassungsgerichtlichen Überprüfung.160 3.
Intergouvernementale Beschlüsse
176 Auch deutsche Vorschriften, die zwingende Vorgaben aus unionsrechtlichen Rahmenbeschlüssen nach Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU umsetzen, sind einer Prüfung an deutschen Grundrechten entzogen.161 Auf diese Vorschriften erstreckt sich die Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte und Behörden dann ebenfalls nicht. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die PJZS in den AEUV überführt. Hier kommen jetzt die Rechtsakte des Art. 288 AEUV zur Anwendung.162 Die Handlungsformen aus Art. 34 EU wurden abgeschafft. Zwar wurde auch die GASP nicht mehr als eigenständige Säule aufrechterhalten. Sie bleibt aber im EUV geregelt und wurde nicht wie die PJZS in den AEUV überführt. Jedenfalls wendet sie sich weiterhin im Allgemeinen an die Mitgliedstaaten.163 Damit fehlt es an einer Übertragung eigenständiger Unionskompetenzen, die mit supranationaler Durchgriffswirkung ausgeübt werden können. Daher scheidet eine unmittelbare und vorrangige Anwendung des Unionsrechts aus.164 IV.
Erlass einstweiliger Anordnungen
1.
Bei Zweifeln an der Vereinbarkeit von nationalem mit europäischem Recht
177 In der Folge des Anwendungsvorrangs kann ein nationales Gericht in einem bei ihm anhängigen, das Unionsrecht betreffenden Rechtsstreit verpflichtet sein, eine 158 159
160 161 162 163 164
Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (7). EuGH, Rs. C-137/96, Slg. 1997, I-6749 (6757, Rn. 8) – Kommission/Deutschland; Rs. C-361/95, Slg. 1997, I-7351 (7359 f., Rn. 15) – Kommission/Spanien; eine Klarstellung abl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 105; zweifelnd auch Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (7). BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 f. Näher u. Rn. 3738 f. Masing, NJW 2006, 264 ff. S.u. Rn. 1248 u. 1259 ff. S.o. Rn. 21. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (175). Näher u. Rn. 1265 ff.
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
59
einstweilige Anordnung zu erlassen und eine dabei entgegenstehende Vorschrift des nationalen Rechts nicht anzuwenden.165 Die innerstaatlichen Gerichte haben entsprechend dem in Art. 4 Abs. 3 EUV 178 festgelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG) den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für die Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Unionsrechts ergibt.166 Das schließt ein, dass die Gerichte diejenigen Rechtsvorschriften und auch jede Gesetzgebungs-, Verwaltungsoder Gerichtspraxis unangewendet lassen dürfen und müssen, die unter Umständen die volle Wirksamkeit einer Unionsrechtsnorm schwächen oder hindern.167 Das beinhaltet auch, dass ein Gericht eine einstweilige Anordnung erlassen muss, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen, auch wenn dies nach nationalem Recht nicht vorgesehen ist.168 Der einstweilige Rechtsschutz ist eine notwendige Ergänzung des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG).169 Insoweit handelt es sich schon um eine Ausprägung des effet utile der jeweiligen unionsrechtlichen Bestimmung sowie des Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes, wie er mittlerweile in Art. 47 EGRC niedergelegt ist.170 2.
Bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit von europäischem Sekundärrecht
Bei Zweifeln an der Gültigkeit von Unionsrecht kommt ebenfalls vorläufiger 179 Rechtsschutz in Betracht (z.B. durch die Verwaltungsgerichte nach § 123 VwGO).171 Dabei macht es keinen Unterschied, ob es um Zweifel an der Gültigkeit einer Verordnung, einer Richtlinie, des Umsetzungsrechts oder des Vollzugs von Unionsrecht geht. Voraussetzung sind erhebliche Zweifel an der Gültigkeit des Unionsrechts, eine Vorlage der Gültigkeitsfrage an den Gerichtshof der EU, die Dringlichkeit der vorläufigen Rechtsschutzentscheidung und die angemessene Berücksichtigung des Interesses der Union an der Durchführung des Unionsrechts.172 Bei der Frage, ob erhebliche Zweifel bestehen, ist die dazu vertretene Auffassung von Gerichten anderer Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, auch wenn diese rechtlich nicht bindend sind.173 165 166 167 168 169 170 171 172 173
EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame mit Hinweis auf Rs. 811/79, Slg. 1980, 2545 – Ariete u. Rs. 826/79, Slg. 1980, 2559 – Mireco. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2473 f., Rn. 17 ff.) – Factortame; Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 21/23) – Simmenthal II. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2474, Rn. 21) – Factortame. EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 (2474, Rn. 22) – Factortame. Spezifisch zum einstweiligen Rechtsschutz EuGH, Rs. C-432/05, Slg. 2007, I-2271 (2325 f., Rn. 72 f.) – Unibet; Frenz, Europarecht 4, Rn. 5016 m.w.N. BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 f. EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3795, Rn. 51) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft; BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 (1347). Das BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), NVwZ 2004, 1346 (1347) fordert eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den in den Entscheidungen der Gerichte der anderen Mitgliedstaaten genannten Zweifeln.
60
V.
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
Rückforderung von Subventionen und nationale Fristen
180 Bereichsspezifisch beachtet werden muss der Anwendungsvorrang namentlich im Bereich der Rückforderung von unionsrechtswidrig ergangenen Subventionen. Hier stellt sich die Frage, ob rechtswidrig gewährte Subventionen trotz Ablauf der Rücknahmefrist (z.B. § 48 Abs. 4 VwVfG) noch zurückgenommen werden können. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zusammen mit dem Effet-utileGrundsatz führt dann dazu, dass die nationale Fristbestimmung keine Anwendung findet.174 So kann verhindert werden, dass der Staat die Rücknahmefrist absichtlich verstreichen lässt und so einem nationalen Unternehmen einen nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil belässt. Allerdings werden angemessene Fristen jedenfalls dann zugelassen, wenn es um eine zu Unrecht erfolgte Rückforderung von Subventionen geht, die bestandskräftig wurde.175 VI.
Modifizierung des deutschen Staatshaftungsrechts
181 Den Anwendungsvorrang des Unionsrechts sichert auch die Staatshaftung. Sie greift, wenn dieser Vorrang einschließlich der vorstehend näher aufgeführten Konsequenzen nicht gewahrt wurde. Dies hat unabhängig von den nationalen Strukturen und Restriktionen zu erfolgen. Hintergrund ist schließlich der effet utile des Europarechts.176 Daher greift die unionsrechtliche Staatshaftung auch und gerade bei legislativem sowie judikativem Unrecht.177 Soweit die Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts Schäden für 182 den Unionsbürger verursachen (z.B. wegen fehlerhafter oder fehlender Umsetzung von Richtlinien), kommen als Grundlage des Ersatzanspruchs die Vorschriften des nationalen Staatshaftungsrechts in Betracht. Bei einer Verletzung z.B. wegen legislativen Unrechts scheidet eine Haftung nach Art. 34 S. 1 GG i.V.m. § 839 BGB allerdings aus. Damit die Nichtumsetzung von Richtlinien für die Mitgliedstaaten nicht ohne Folgen bleibt, hat der EuGH unter Rückgriff auf den effet utile und Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) das Rechtsinstitut der unionsrechtlich gebotenen Staatshaftung geschaffen.178 Auch wenn nicht ganz klar ist, ob der EuGH den Anspruch unmittelbar aus dem Unionsrecht herleitet179 oder ob die nationalen Haftungsnormen modifiziert werden,180 so ergeben sich jedenfalls gegenüber einer rein nationalen Lösung zahlreiche Modifizierungen,181 die letztlich Folge des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts sind. Wenn eine Richtlinie durch den Mitgliedstaat nicht umgesetzt wurde, knüpft der EuGH den unionsrechtlich begründe174 175 176 177 178 179 180 181
EuGH, Rs. C-24/95, Slg. 1997, I-1591 (1619, Rn. 34 ff.) – Alcan II. EuGH, Rs. C-2/06, EuZW 2008, 148 (152, Rn. 58) – Kempter. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer; Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 – Köbler. Im Einzelnen u. Rn. 2050 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 41) – Francovich. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5416, Rn. 45) – Francovich. BGHZ 134, 30 – Brasserie du pêcheur.
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
61
ten Staatshaftungsanspruch an drei Voraussetzungen: Die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt die Verleihung von Rechten an die Geschädigten, der Verstoß ist hinreichend qualifiziert und zwischen diesem Verstoß und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang.182 Der BGH zieht das nationale Recht nur noch zur materiellen und formellen Ausgestaltung heran.183 Im Übrigen wird das nationale Staatshaftungsrecht verdrängt.
C.
Wirkungen für den Einzelnen
I.
Unmittelbare Rechte und Pflichten
Für die Bürger der Mitgliedstaaten ergeben sich dank des Anwendungsvorrangs 183 und der unmittelbaren Geltung aus dem Unionsrecht unmittelbar einklagbare Rechte.184 Diese können sich gegen die Rechtsakte nationaler, aber auch europäischer Behörden richten, die gegen Unionsrecht verstoßen. Andererseits können die Bürger aus dem Unionsrecht auch unmittelbar verpflichtet werden. Sie können die direkten Adressaten von Verordnungen und Entscheidungen sein. Dagegen entfaltete das bisherige Unionsrecht keine Durchgriffswirkung und 184 konnte daher den einzelnen Bürger weder berechtigen noch verpflichten.185 Die PJZS wurde jedoch in den AEUV verlagert, die GASP unterliegt allerdings nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV immer noch Sonderregeln186 und tangiert im Wesentlichen nicht den Einzelnen, außer es werden Beschlüsse über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen gefasst, die nach Art. 275 Abs. 2 AEUV auch der Kontrolle des Gerichtshofs der EU unterliegen.187 II.
Unmittelbar wirkende Richtlinien
Ein wichtiger Anwendungsfall des Anwendungsvorrangs ist die unmittelbare 185 Wirksamkeit von Richtlinienbestimmungen, vom EuGH im Wege der Rechtsfortbildung entwickelt188 und inzwischen allgemein anerkannt.189 Soweit eine Richtlinie nicht rechtzeitig oder nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt wurde, kann sich der Einzelne dennoch auf sein Recht berufen, soweit es dem Einzelnen unbedingt und hinreichend genau gegenüber dem Staat durch die Richt-
182 183 184 185 186 187 188 189
EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. BGH, NJW 1997, 123 (124) – Brasserie du Pêcheur. Im Einzelnen o. Rn. 4 ff. Pechstein/Drechsler, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 2006, S. 91 (95). S.o. Rn. 25, Rn. 1251 ff. S.u. Rn. 1258. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 – Becker. Etwa auch BVerfGE 75, 223. Näher o. Rn. 30 ff.
62
Kapitel 2 Anwendungsvorrang des europäischen Rechts
linie eingeräumt wird. Die Richtlinie genießt insoweit Anwendungsvorrang gegenüber der ansonsten geltenden nationalen Regelung. Hingegen führt das Konzept einer begrenzten Vorwirkung190 höchstens zu ei186 nem direkten Eingreifen allgemeiner Rechtsgrundsätze,191 nicht aber zu einer unmittelbaren Wirkung der Richtlinie selbst.192 Dass ein Bürger sich gegenüber einem Mitgliedstaat auf eine Richtlinienbe187 stimmung, die für ihn ein subjektives öffentliches Recht begründet, berufen kann, bildet den Regelfall. Die Verwaltungen müssen die entsprechenden Rechte des Einzelnen von Amts wegen berücksichtigen.193 Darüber hinaus können Privatpersonen auch die „objektiv unmittelbare Wirkung“ von Richtlinienbestimmungen einfordern.194 Umgekehrt kann sich ein Mitgliedstaat gegenüber einem Bürger nicht unmittelbar auf eine Richtlinienbestimmung berufen.195 Eine Belastung des Bürgers kann sich jedoch indirekt als Nebenfolge einer objektiv indirekten Wirkung ergeben.196 Bürger können sich untereinander grundsätzlich nicht unmittelbar auf Richtli188 nienbestimmungen berufen.197 Der EuGH lehnt eine horizontale Wirkung ausdrücklich ab,198 befürwortete aber im Mangold-Urteil aus Antidiskriminierung die Anwendung allgemeiner Rechtsgrundsätze im Privatrechtsverhältnis.199 III.
Rahmenbeschlüsse
189 Der Bereich der PJZS wurde durch den Vertrag von Lissabon in den AEUV integriert (Art. 67-89 AEUV). Für das Gesetzgebungsverfahren und den Rechtschutz gelten nunmehr die allgemeinen Bestimmungen. Die besonderen Rechtsakte der GASP und der PJZS, zu denen auch die Rahmenbeschlüsse zählten, wurden abgeschafft. Insoweit gelten keine Besonderheiten mehr.
190 191 192
193 194 195 196 197 198 199
Vgl. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7447 ff., Rn. 35 ff.) – Inter-Environnement Wallonie. Näher o. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038 ff., Rn. 66 ff.) – Mangold. In diesem Urteil eine Überdehnung sehend Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 107. S. aber EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch sowie o. Rn. 95 ff. EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 119 f. EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654 ff., Rn. 73 ff.) – Berlusconi. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 119. Näher o. Rn. 35. Str. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 123 f. Ausführlich u. Rn. 1080 ff. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3355 f., Rn. 19 ff.) – Faccini Dori. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74 ff.) – Mangold; s. auch die Interpretation EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch sowie o. Rn. 37, 92 ff.
§ 4 Konsequenzen und Reichweite
D.
63
Verbindlichkeit von rechtswidrigen Rechtsakten
Problematisch ist die Frage, ob auch Rechtsakte, die als rechtswidrig erkannt wur- 190 den oder die sich vor dem Gerichtshof der EU befinden, verbindlich sind. Insbesondere bei Kompetenzüberschreitungen stellt sich weiter gehend die Frage, ob auch hier eine vorrangige Auslegungsbefugnis des Gerichtshofs der EU bestehen soll. Die Entscheidung, ob ein Rechtsakt nichtig ist, obliegt allein dem Gerichtshof 191 der EU, dem insofern ein Verwerfungsmonopol zukommt. Dieser nimmt die vorbehaltlose Befugnis zur Letztentscheidung über die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in Anspruch.200 Der Rechtsanwender muss das Unionsrecht bis zur Entscheidung des Gerichtshofs der EU als gültig behandeln und durchführen.201 Bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Unionsrecht, kommt 192 vorläufiger Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten in Betracht.202 Bei einem nationalen Verwaltungsakt, der auf einer Unionsverordnung beruht, deren Gültigkeit Gegenstand eines Vorabentscheidungsverfahrens ist, kann das nationale Gericht die Vollziehung aussetzen203 oder auch eine einstweilige Anordnung zur vorläufigen Gestaltung oder Regelung der streitigen Rechtspositionen oder -verhältnisse treffen.204 Der EuGH begründet dies mit dem Erfordernis der Kohärenz des Systems des vorläufigen Rechtsschutzes.205
200 201 202 203 204 205
EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230, Rn. 11 ff.) – Foto-Frost. Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 (3). Beljin, JuS 2002, 987 (993). EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (540 ff., Rn. 14 ff.) – Süderdithmarschen. EuGH, Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3787 ff., Rn. 19 ff.) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. S.o. Rn. 179. EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4231, Rn. 16) – Foto-Frost; Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (541, Rn. 18) – Süderdithmarschen; Rs. C-465/93, Slg. 1995, I-3761 (3788, Rn. 22) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft.
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
§ 1 Konzeption des BVerfG A.
Fortgesetzte Grundtendenz auf der Basis des nationalen Demokratieprinzips
I.
Grenzen für die weitere europäische Integration durch das BVerfG
Entsprechend seiner bisherigen Judikatur vor allem im Maastricht-Urteil hat das 193 BVerfG in seinem Lissabon-Urteil das Zustimmungsgesetz zu Hoheitsübertragungen auf die europäische Ebene passieren lassen, indes Grenzen für künftige Übertragungen wie auch für die Einwirkung künftigen europäischen Sekundärrechts gesetzt, und zwar namentlich bei Kompetenzüberschreitungen und bei einer Antastung der nationalen Verfassungsidentität. Das führt zu der gerade in der Praxis elementaren Frage, ob und inwieweit europäisches Recht bei Verstößen gegen diese Grenzen auf nationaler Ebene nicht anwendbar ist. Hier treffen nationales Verfassungsrecht und Europarecht in den Grundansätzen aufeinander. Das BVerfG versucht eine Versöhnung durch eine Rückführung des europäischen Primärrechts als „abgeleitete Grundordnung“1 auf die nationalstaatlichen Verfassungsordnungen und nimmt damit für sich in Anspruch, das GG bestimme letztlich das Verhältnis zwischen Europa- und Verfassungsrecht; Letzteres und damit das BVerfG als sein Hüter haben danach das letzte Wort auch für die Einwirkung des Europarechts auf die nationale Rechtsordnung. Darauf aufbauend wurde sogleich nach dem Urteil gefordert, dass Deutschlands 194 Zustimmung zum Vertrag von Lissabon unter „völkerrechtlichen Vorbehalt unter Maßgabe des Urteils des BVerfG“ gestellt wird. Danach soll der Vertrag für Deutschland nur in der Interpretation des Karlsruher Urteils gelten. Die „Letztkom-
1
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon.
66
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
petenz“ oder auch „Kompetenz-Kompetenz“ solle bei Karlsruhe liegen.2 Dem begegnete der scheidende EP-Präsident Pöttering, es könne nicht sein, dass nationales Recht Vorrang vor europäischem Recht bekomme. „Die Rechtseinheit der EU muss gewahrt bleiben und darf nicht atomisiert werden.“3 Genau darum geht es. Die Grundkonzeption des Europarechts steht auf dem Spiel. Ist im Zweifel nationales Verfassungs- oder europäisches Recht vorrangig? II.
Umdrehung des geläufigen Verhältnisses von europäischem und nationalem Recht
195 Damit wird aus dem System des GG der europäische Einigungsprozess vom Ansatz her unter die Aufsicht des BVerfG gestellt, und zwar weit über die Wahrung der Grundrechte hinaus. Der europarechtlich geläufige Grundansatz vom umfassenden Anwendungsvorrang des Europarechts selbst vor nationalem Verfassungsrecht4 wird damit praktisch umgedreht. Fundament bildet die notwendig staatsbezogene demokratische Repräsentation der einzelnen Völker, welche die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.5 Es handelt sich also um eine „abgeleitete, das heißt von anderen Rechtssubjekten eingeräumte Herrschaftsgewalt … . Dagegen beansprucht die völker- und staatsrechtliche Souveränität gerade für ihre konstitutionellen Grundlagen die Unabhängigkeit von fremdem Willen“.6 Diese Grundlagen müssen danach unabhängig vom Europarecht und von dessen Konzeption gesichert werden. Vielmehr geht es um die Achtung der „verfassungsgebende(n) Gewalt der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge“,7 die sie dauerhaft vom System her bleiben.8 Darauf gründet sich letztlich der Anspruch des BVerfG auf das letzte Wort. Dieser Grundansatz in Form einer notwendig unmittelbaren Souveränität nur 196 auf nationaler Ebene, die das BVerfG in ihren Grundfesten schützen muss, trat bislang so nicht hervor und birgt ungeheure Sprengkraft. Er geht an die Grundfesten des Europarechts, obwohl ihn das BVerfG auch aus dem Europarecht selbst zu gewinnen sucht, ohne sich allerdings mit der Judikatur des Gerichtshofs der EU auseinanderzusetzen, ja ohne sie im Hinblick auf den Anwendungsvorrang näher mit ihren Gründen aufzuzeigen.9 Karlsruhe legt denn auch Prinzipien des Europarechts selbst aus und verbindet sie mit nationalem Verfassungsrecht.10
2
3 4 5 6 7 8 9 10
Wiedergegeben nach FAZ vom 3.7.2009, Nr. 151, S. 1: „Unionsparteien streiten über Europa-Politik. CSU: Ratifizierung des Lissabon-Vertrags „unter Vorbehalt“/Kauder geht auf Gauweiler zu“. FAZ vom 4.7.2009, Nr. 152, S. 6: „Brüssel kritisiert die CSU“. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 a.E. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 235 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Insbes. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234, 240 – Lissabon.
§ 1 Konzeption des BVerfG
B.
67
Bisherige Ansätze
Das BVerfG behielt sich allerdings schon in früheren Entscheidungen vor, Rechts- 197 akte der europäischen Einrichtungen und Organe, die sich nicht in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten, im deutschen Hoheitsgebiet für unverbindlich zu erachten. Das basierte aber vor allem auf dem nach dem GG unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz.11 Im Maastricht-Urteil betont das BVerfG weiter gehend als zweiten, bislang 198 wenig erörterten12 Ansatz seiner Jurisdiktionskompetenz13 sowie bereits auf der Grundlage des Demokratieprinzips und daraus notwendig folgender „hinreichend bedeutsamer eigener Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer Willensbildung entfalten und artikulieren kann,“14 dass spätere wesentliche Änderungen des im Unions-Vertrag angelegten Integrationsprogramms und seiner Handlungsermächtigungen nicht mehr vom Zustimmungsgesetz gedeckt sind: „Würden etwa europäische Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag in einer Weise handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz zugrunde liegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland anzuwenden. Dementsprechend prüft das BVerfG, ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen.“15 Bisher ist es aber noch nicht zu einem entsprechenden Konfliktfall gekommen, 199 da entsprechende Verfassungsbeschwerden erfolglos geblieben sind.16 Auch jetzt wird die Wirksamkeit des umfassend aufgespannten Prüfungsnetzes des BVerfG bezweifelt. „Wer frühere einschlägige Urteile kennt, wird die Wirksamkeit dieser Art von gerichtlicher Kontrolle bezweifeln.“17
C.
Fortentwicklung im Lissabon-Urteil
I.
Von der Volkssouveränität abgeleitetes Europarecht als Grundlage
Diesen Grundansatz baut das Lissabon-Urteil aus und macht ihn neben der Einhal- 200 tung des Demokratieprinzips durch adäquate Beteiligung des Deutschen Bundes11
12 13 14 15 16 17
BVerfGE 73, 339 (378 ff.) – Solange II; 89, 155 (175) – Maastricht; mit deutlich verschärften Anforderungen an die Darlegung BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung; auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 50. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (373). BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 30 m.w.N. Mussler, Willfähriges Parlament, FAZ vom 1.7.2009, Nr. 149, S. 11.
68
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
tags18 zum Dreh- und Angelpunkt. Der Hintergrund liegt dabei parallel: die Wahrung der Stellung Deutschlands als eigenständiger Verfassungsstaat mit unabdingbarer Identität und hinreichenden Wahrnehmungsfeldern als Ausdruck der Volkssouveränität und damit von Art. 20 Abs. 1, 2 GG sowie Art. 38 Abs. 1 GG. Unter anderem von diesem Verfassungsstaat ist die EU und ihr Recht abgeleitet. „Die Quelle der Unionsgewalt und der sie konstituierenden europäischen Verfassung im funktionellen Sinne sind die in ihren Staaten demokratisch verfassten Völker Europas. Die „Verfassung Europas“, das Völkervertrags- oder Primärrecht, bleibt eine abgeleitete Grundordnung. Sie begründet eine im politischen Alltag durchaus weitreichende, aber immer sachlich begrenzte überstaatliche Autonomie.“19 Danach bedarf es unabdingbarer Grenzen der Übertragung, die fortlaufend und 201 daher auch für die Sekundärrechtsetzung eingehalten werden müssen, und zwar sowohl materiell als auch verfahrenstechnisch: materiell insoweit, als die bei der Übertragung festgelegten und festzulegenden Kompetenzgrenzen gewahrt werden müssen, ebenso die nationale Verfassungsidentität mit unaufgebbaren Prinzipien. Verfahrenstechnisch sind die gesetzgebenden Körperschaften und damit vor allem der Deutsche Bundestag als vom Volk unmittelbar legitimiertes parlamentarisches Organ hinreichend zu beteiligen. Die Wahrung ihrer Rechte ist Ausdruck des Wahlrechts als „der wichtigste vom GG gewährleistete subjektive Anspruch der Bürger auf demokratische Teilhabe.“20 Dessen Ausdruck ist eine Beteiligung der gesetzgebenden Organe entsprechend Art. 23 Abs. 1 GG, sofern es um Änderungen des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren geht (Integrationsverantwortung), selbst wenn diese nur einen Übergang vom Einstimmigkeitsprinzip zum Mehrheitssystem beinhalten.21 II.
Nationalverfassungsrechtliche Ableitung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung
202 Diese Grenzen sichert auch und gerade das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Dadurch wird die Substanz erhalten, innerhalb der sich auf nationaler Ebene die gesetzgebenden Organe und damit letztlich die Volkssouveränität entfalten können. Es „ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz (Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG)), sondern nimmt – ebenso wie die Pflicht der EU, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 3 EUV)) – mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf. Das europarechtliche Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die europarechtliche Pflicht zur Identitätsachtung sind insoweit vertraglicher Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der Unionsgewalt.“22 18 19 20 21 22
S. auch schon BVerfGE 89, 155 (187) – Maastricht; nunmehr allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 – Lissabon; näher u. Rn. 275 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 212 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236 und spezifisch zu Letzterem Rn. 319 f. – Lissabon. Näher dazu u. Rn. 306 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon.
§ 1 Konzeption des BVerfG
69
Damit hat das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung auch eine national- 203 verfassungsrechtliche Grundlage und wurde der Übertragung von Hoheitsgewalt zugrunde gelegt – ebenso wie die Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten. Folgt dies bereits aus dem GG unmittelbar wie auch aus dem Europarecht selbst, bedarf es keines völkerrechtlichen Vorbehalts mehr, die Zustimmung Deutschlands zum Vertrag von Lissabon unter Maßgabe des Urteils des BVerfG zu erteilen. III.
Kontrolle durch das BVerfG
Die genannten Pflichten der Identitätsachtung und der Wahrung des Prinzips der 204 begrenzten Einzelermächtigung sind auf beiden Ebenen vorhanden23 und damit auch zweifach zu kontrollieren. „Der unübertragbaren und insoweit integrationsfesten Identität der Verfassung (Art. 79 Abs. 3 GG) entspricht die europarechtliche Pflicht, die verfassungsgebende Gewalt der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge zu achten. Das BVerfG hat im Rahmen seiner Zuständigkeit ggf. zu prüfen, ob diese Prinzipien gewahrt sind.“24 Den europäischen Organen wird diese Kompetenz ausdrücklich nicht allein zugestanden. Vielmehr bedarf es einer äußeren Kontrolle darüber, wie das Vertragsrecht ausgelegt wird, und sei diese auch sehr zurückgenommen und exzeptionell. Ansonsten droht das konstitutive Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die den Mitgliedstaaten zustehende konzeptionelle Integrationsverantwortung überschritten zu werden.25 Ausdruck des Grundsatzes der Europarechtsfreundlichkeit des GG26 ist für das 205 BVerfG nicht eine Begrenzung seines Prüfungsansatzes, sondern durch „europarechtsfreundliche Anwendung des Verfassungsrechts bei Beachtung des in Art. 100 Abs. 1 GG zum Ausdruck gebrachten Rechtsgedankens“ eine Kompetenzkonzentration,27 so dass nicht einfache Gerichte und erst recht nicht nationale Verwaltungsstellen über eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Grenzen durch Europarecht befinden dürfen. Damit ist aber auch bereits ein Ansatz für eine Begrenzung in der Praxis zu sehen, nämlich in Form der Darlegungslast, die gerade auch für die Rüge einer Missachtung des unabdingbaren nationalen Grundrechtsstandards sehr stark ausgebaut28 und im Lissabon-Urteil nur für die Rüge primärrechtlicher Veränderungen ausdrücklich offengelassen wurde,29 also für Sekundärrecht fortgilt. Nur so wird auch der Ansatz einer „Reservekompetenz“ des BVerfG
23 24 25 26 27 28 29
Sie gehen „Hand in Hand“, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 235 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Ausdrücklich anerkannt neben dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 225 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. S. etwa BVerfG, NVwZ 2007, 942 zum Emissionshandel; grundlegend BVerfGE 102, 147 (164) – Bananenmarktordnung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 189 – Lissabon.
70
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
gewahrt, die exzeptionell ist.30 Immerhin aber bringt das BVerfG sogar die Einrichtung eines eigenen Verfahrens speziell für die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle im Spiel, um „kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen.“31 IV.
Von der Ultra-vires-Kontrolle zur Wahrung der nationalen Verfassungsidentität
206 Daher müssen zunächst die europäischen Kompetenzen eindeutig bestimmt sein; eine Kompetenz-Kompetenz der europäischen Ebene ist ausgeschlossen,32 dynamische Vertragsvorschriften sind ggf. mit Sicherungen zu versehen, dass die nationalen Gesetzgebungsorgane hinreichend beteiligt werden können.33 Grenzüberschreitungen der europäischen Organe müssen vor dem BVerfG geltend gemacht werden können, als Bestandteil der „Identitätskontrolle“. Daher bestätigt das BVerfG seine „Ultra-vires-Kontrolle …, die im Fall von Grenzdurchbrechungen bei der Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch Gemeinschafts- und Unionsorgane greift“, „wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht zu erlangen ist“. „Darüber hinaus prüft das BVerfG, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist.“34 Damit werden die Übertragungsgrenzen, die sich im Prinzip der begrenzten 207 Einzelermächtigung auf europäischer Ebene gewissermaßen fortsetzen, sowohl formell als auch materiell der fortwährenden verfassungsrichterlichen Kontrolle unterworfen, mit einer einschneidenden Konsequenz, die eine Grundlage des Europarechts berührt: „Sowohl die Ultra-vires- als auch die Identitätskontrolle können dazu führen, dass Gemeinschafts- oder künftig Unionsrecht in Deutschland für unanwendbar erklärt wird“,35 wenn auch nur „ausnahmsweise, unter besonderen und engen Voraussetzungen“.36
30 31 32 33 34
35 36
S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 a.E., 340 f. – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. Näher u. Rn. 3730 f. Insoweit bereits BVerfGE 89, 155 (187 f.) – Maastricht unter Betonung notwendig voraussehbarer Umschreibung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 239 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon unter Verweis v.a. auf BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht zum sog. ausbrechenden Hoheitsakt sowie auf BVerfGE 113, 273 (296) – Europäischer Haftbefehl zum zweitgenannten Ansatz mit ausdrücklichem Bezug auf die Grundsätze nach Art. 1 und 20 GG. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 340 a.E. – Lissabon.
§ 2 Fallgruppen
71
§ 2 Fallgruppen Vor einer näheren Auseinandersetzung angesichts der diametral entgegengesetzten 208 Grundkonzeption des Gerichtshofs der EU gilt es, diese Grundsätze des BVerfG zunächst fallgruppenbezogen zu konkretisieren und einzuordnen, um die möglichen Auswirkungen auf die Praxis zu verdeutlichen.
A.
Fehlende Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt
Ein Fall der Kompetenzüberschreitung liegt vor allem dann vor, wenn ein Rechts- 209 akt überhaupt nicht auf der Basis europäischen Rechts hätte ergehen dürfen. Der EuGH hat hier teilweise eine stark kritisierte weite Sicht vertreten – so im Bezug auf die Binnenmarktkompetenzen, die er auch für eine materiell der Vorratsdatenspeicherung zuzuordnende Regelung heranzog.37 Die EU besitzt gerade keine generelle Befugnis zum Erlass von Rechtsakten und auch keine „Kompetenz-Kompetenz“, so dass eine fehlende Kompetenz auch nicht aus eigener Souveränität begründet werden kann. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung oder dem Enumerationsprinzip verfügen die Union und ihre Organe nur über diejenigen Kompetenzen, die ihnen die Mitgliedstaaten durch die Gründungsverträge übertragen haben und sie benötigen für jeden Rechtsakt eine ausdrückliche Ermächtigungsnorm. Weiterungen sind nur sehr begrenzt im Rahmen der Impliedpowers-Lehre, der impliziten Abrundung der übertragenen Zuständigkeiten und der Kompetenzergänzung nach Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) möglich.38 In erster Linie liegt darin ein Anwendungsfall der Frage, ob die europäischen 210 Organe jenseits des ihnen durch das nationale Zustimmungsgesetz übertragenen Bereichs gehandelt haben. Das wirft anerkanntermaßen die Frage der Relevanz nationaler Grenzen und damit auch einer Parallelschaltung oder gar Verdrängung europäischer Maßstäbe auf.39
B.
Falsche Ermächtigungsgrundlage für europäischen Rechtsakt
Solche mitgliedstaatlichen Begrenzungen scheinen hingegen weniger passend, 211 wenn sich ein Rechtsakt zwar eigentlich innerhalb der europäischen Kompetenzordnung hält, indes auf eine falsche Ermächtigungsgrundlage gestützt wurde. 37
38
39
EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 (373, Rn. 79 ff.) – Vorratsdatenspeicherung; zust. Frenz, DVBl. 2009, 374 f.; scharf krit. Simitis, NJW 2009, 1782 ff.; auch Terhechte, EuZW 2009, 199 ff. Grundsätzlich akzeptiert auch von BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237, 242, 325, zu Letzterem aber nur bedingt durch kompensatorische Beteiligung der nationalen gesetzgebenden Organe, Rn. 328. S. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 50.
72
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
Dann liegt nur innerhalb des europäischen Systems ein Fehler vor, der aber nicht den grundsätzlichen Übergang einer Materie auf die europäische Ebene infrage stellt. Auswirkungen können sich aber dadurch ergeben, dass die Mitwirkung unterschiedlich ausgestaltet ist. Nationalverfassungsrechtlich ist dies im Hinblick darauf relevant, dass nur die Einstimmigkeit die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge in vollem Umfang zum Zuge kommen lässt, hingegen schon das Mehrheitsprinzip nicht mehr. Daher verlangt das BVerfG bei einem Wechsel ohne ratifizierungsbedürftige Vertragsänderung eine Mitwirkung der gesetzgebenden Organe.40 Sieht man deshalb auch die Entscheidungsverfahren auf europäischer Ebene 212 mit dem nationalen Demokratieprinzip gekoppelt, entsteht dadurch eine Verbindung zu den nationalen Verfassungsprinzipien und damit gleichfalls eine Konstellation des Handelns ultra vires, wenn die Entscheidungsprozeduren durch die Wahl einer falschen Kompetenzgrundlage ohne Befassung der nationalen gesetzgebenden Organe geändert werden.
C.
Überschreitung europarechtlicher Begrenzungen
213 Der Bezug zu nationalen Limitierungen des Kompetenzübergangs besteht jedenfalls dann, wenn die europäischen Kompetenzen im konkreten Fall für einen Rechtsakt benutzt werden, der eigentlich nach den Maßstäben des europäischen Rechts, welche die Kompetenzausübung begrenzen, überhaupt nicht hätte ergehen dürfen. Das gilt neben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV (Grundsatz der Erforderlichkeit (Art. 5 Abs. 3 EG)) namentlich für den Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG)),41 den die Lissabon-Entscheidung in diesem Kontext ausdrücklich aufführt42 und der auch in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG eigens genannt ist. Spezifisch der Subsidiaritätsgrundsatz soll die nationale Identität der Mitgliedstaaten wahren und damit „einer Entleerung der Aufgaben und Befugnisse des Bundestags entgegenwirken.“43 Daher stellt sich insoweit spezifisch die Frage, ob die mitgliedstaatliche Kom214 petenzübertragung nicht fortlaufend unter dem Vorbehalt steht, dass dieser Grundsatz eingehalten wird, und zwar durch den Gerichtshof der EU wie auch den Rat.44 Umgekehrt aber erlangte dieses Prinzip auf europäischer Ebene kein erhebliches praktisches Gewicht. Damit besteht offensichtlich eine Divergenz jedenfalls im Ausmaß der Bedeutung. Dadurch wird akut, ob die Beurteilung nach dem europäischen oder dem nationalen Recht erfolgt.
40 41 42 43 44
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319 – Lissabon. Beide Grundsätze nennend bereits BVerfGE 89, 155 (211 f.) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht. Bereits BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht.
§ 2 Fallgruppen
D.
73
Antastung der nationalen Verfassungsidentität
Hinzu kommt die Wahrung der nationalen Verfassungsidentität als Ausfluss so- 215 wohl des Demokratieprinzips sowie des Art. 79 Abs. 3 GG als auch von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 3 EU).45 Dabei sind nicht nur die inhaltlichen Elementarprinzipien nach Art. 20 und Art. 1 Abs. 1 GG zu wahren, sondern ganze Aufgabenfelder im Wesentlichen in nationaler Obhut zu lassen.46 Damit bestimmen originär nationale Inhalte und Ableitungen die mögliche Reichweite europäischer Rechtsakte.
E.
Konsequenz
Das europäische Recht erstreckt sich damit so weit, wie ihm Bereiche durch die 216 Mitgliedstaaten übertragen wurden. Damit baut es auch von seiner Systematik auf den Übertragungsakten auf. Es kann daher nur so weit reichen, wie ihm Materien von den Mitgliedstaaten zugewiesen wurden. Wird die Übertragung ausdrücklich, wie nun teilweise für die Zustimmung zum Lissabon-Vertrag eigens gefordert, oder nach der Konzeption des BVerfG automatisch aufgrund der notwendigen Letztsouveränität der Völker der Mitgliedstaaten damit verbunden, dass bestimmte Prinzipien die Wahrnehmung der europäischen Kompetenzen begrenzen, so kann die Wirksamkeit der Übertragung und damit zugleich die Rechtswirkung entgegenstehender europäischer Rechtsakte entfallen, sofern diese Prinzipien nicht eingehalten bzw. nicht sachgerecht gehandhabt werden. Das würde namentlich für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und für das Subsidiaritätsprinzip gelten, das auch aus der Perspektive des europäischen Rechts die nationale Identität der Mitgliedstaaten wahren und ihre Befugnisse erhalten sollte.47 Das Lissabon-Urteil verallgemeinert diesen Ansatz und bezieht ihn auf die un- 217 antastbare nationale Verfassungsidentität, vorbehaltlich deren Wahrung die Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene erfolgte. Damit steht das europäische Recht in seiner Wirksamkeit von vornherein unter dem Vorbehalt, dass die in ihm angelegten Mechanismen zur Begrenzung seines Kompetenzgefüges funktionieren sowie zugleich die unantastbaren nationalen Verfassungsidentitäten gewahrt bleiben. Für diesen Ansatz nimmt das BVerfG eine umfassende Jurisdiktionskompetenz in Anspruch, auch wenn diese im Einzelfall nur selten zur Geltung kommen mag.
45 46 47
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 f., 240, 244 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 256 ff. – Lissabon; s. bereits o. Rn. 201. Europäischer Rat in Edinburgh, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, S. 1280 f.; vgl. für das deutsche Recht Art. 23 Abs. 1 GG als Bedingung für die Übertragung.
74
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
§ 3 Ausdruck der Europarechtsfreundlichkeit des GG? 218 Eine solche Kontrolle folgt nach dem BVerfG aus „dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des GG, und sie widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV; Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG); anders können die von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewahrt werden. Insoweit gehen die verfassungs- und die unionsrechtliche Gewährleistung der nationalen Verfassungsidentität im europäischen Rechtsraum Hand in Hand.“48 Damit erhält Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 6 Abs. 3 EU) praktisch denselben 219 Gehalt wie Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG und wird auf die Fortentwicklung auf europäischer Ebene bezogen. Indes bleibt damit der auch vom BVerfG grundsätzlich anerkannte Anwendungsvorrang,49 der einen der Grundpfeiler des Europarechts bildet, auf der Strecke. Er bildet nach dem BVerfG ohnehin nur „ein völkervertraglich übertragenes, demnach abgeleitetes Institut“ als „Konsequenz der fortbestehenden Souveränität der Mitgliedstaaten.“50 Eine einheitliche inhaltliche Geltung in allen Mitgliedstaaten ist damit indes je nach Beurteilung eines oder mehrerer nationaler Verfassungsgerichte infrage gestellt, tiefer gehend der Charakter des Europarechts als eigenständiger Rechtsordnung, die mit der Übertragung neu geschaffen wurde und autonom von den nationalen Einflüssen ist.51 Dadurch kommt der vom BVerfG angenommene Charakter des Europarechts 220 insgesamt als abgeleiteter Rechtsordnung durch. Dieses bleibt dann rückbezogen auf die nationalen Verfassungen, auf deren Grundlage die Übertragung erfolgte. Es steht unter dem Kontrollvorbehalt nationaler Verfassungsgerichte. Diesen käme praktisch die Letztentscheidung zu. Hinter dieser hätte sogar der Gerichtshof der EU zurückzutreten, da er nicht letztverbindlich die entsprechenden Kompetenzgrenzen festlegen und selbst nicht auf konkrete Rechtsakte mit zwingend abschließender Spruchgewalt anwenden könnte. Genau auf eine solche verbindliche Entscheidung etwa zur Primärrechtskonformität eines durch nationale Stellen anzuwendenden Sekundärrechtsakts zielt indes namentlich das Vorabentscheidungsverfahren.52 Das System des Europarechts würde gleichsam auf den Kopf gestellt. Auch nach erfolgter Übertragung ruhte es auf den 27 Säulen der nationalen Verfassungen, deren Identität gewahrt werden müsste und auch im Einzelfall durchbrechen könnte.
48 49 50 51 52
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 335 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2. BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. S.o. Rn. 73 ff. sowie sogleich Rn. 228 ff. S. auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 333 – Lissabon. Zu dessen daraus folgender weitgehender Bindungswirkung u. Rn. 3395 ff.
§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?
75
§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation? A.
Souveränitätssicherung
Damit zeigt sich die praktische Konsequenz, dass das BVerfG die europäische In- 221 tegration auf eine Ebene mit der Einfügung in (andere) internationale oder supranationale Organisationen stellt. Es betrachtet die EU als völkervertraglich ausgehandelte „internationale Organisation“.53 Das ist insofern konsequent, als die deutschen Staatsorgane die Volkssouveränität, die sich auch in hinreichenden und strikt zu wahrenden Kompetenzen der deutschen Gesetzgebungsorgane ausdrückt, nicht aufgeben dürfen. „Das demokratische Prinzip ist nicht abwägungsfähig; es ist unantastbar. … Mit der so genannten Ewigkeitsgarantie wird die Verfügung über die Identität der freiheitlichen Verfassungsordnung selbst dem verfassungsändernden Gesetzgeber aus der Hand genommen. Das GG setzt damit die souveräne Staatlichkeit Deutschlands nicht nur voraus, sondern garantiert sie auch.“54 Dadurch besteht eine Sicherung auch gegenüber der europäischen Integration. 222 „Weder die gleichberechtigte Integration in die EU noch die Einfügung in friedenserhaltende Systeme wie die Vereinten Nationen bedeuten eine Unterwerfung unter fremde Mächte. Es handelt sich vielmehr um freiwillige, gegenseitige und gleichberechtigte Bindung, die den Frieden sichert und die politischen Gestaltungsmöglichkeiten durch gemeinsames koordiniertes Handeln stärkt. Das GG schützt individuelle Freiheit – als Selbstbestimmung des Einzelnen – nicht mit dem Ziel, bindungslose Selbstherrlichkeit und rücksichtslose Interessendurchsetzung zu fördern.“55
B.
Rücksichtslose Interessendurchsetzung durch die EU?
Droht eine solche Entwicklung durch die europäische Integration? Ist diese nicht 223 ein vielfältig die Mitgliedstaaten wie die europäischen Organe einbeziehender Prozess, der eine Selbstherrlichkeit und rücksichtslose Interessendurchsetzung gerade ausschließt? Das BVerfG geht selbst davon aus, dass sich der (deutsche) Verfassungsstaat „mit anderen Staaten“ bindet, „die auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichberechtigung stehen und die wie er die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen.“56 Damit respektieren auch die Partner im Rahmen der europäischen Integration die individuelle Freiheit. Soweit sie spezifisch national-
53 54 55 56
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 227 a.E., 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 220 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 221 – Lissabon.
76
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
staatlich radiziert ist, wird ihr bereits durch die Zuweisung bestimmter Gebiete wie insbesondere die Strafbarkeit an die nationalen Gesetzgebungsorgane genügt.57
C.
Freiheitssicherung durch die EU im Strafrecht
224 Im Übrigen bestehen auch auf europäischer Ebene immer detaillierter ausgestaltete Grundrechte zumal nach Inkrafttreten der EGRC, die individuelle Freiheit sichern – gerade auch im Bezug auf die Strafverfolgung. In diesem Bereich hat sogar der EGMR im Fall Gäfgen Maßstäbe auch für das deutsche Recht gesetzt.58 Also muss die Freiheitsgewährleistung durch einen europäischen Grundrechtsschutz, der für die von der EMRK übernommenen Rechte maßgeblich durch den EGMR geprägt wird, nicht schlechter ausfallen. Damit setzt sich indes das BVerfG in keiner Weise auseinander, sondern behandelt die EU vergleichbar einer internationalen Organisation wie UN und NATO59 und argumentiert staatsaufgabenbezogen, ausgehend von den Erfordernissen einer effektiven nationalen Demokratie.
D.
Eigener Charakter der EU – auch nach dem GG
225 Die EU ist indes nicht lediglich auf Koordinierung ausgerichtet, sondern auf die Setzung eigenen Rechts, das unmittelbar auf die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten als Unionsbürger durchgreifen kann. Das Europarecht bildet eine eigenständige Rechtsordnung mit direkten und gerade vom nationalen Recht unabhängigen Einwirkungen auf den Bürger60 und keine fortlaufend abgeleitete, welche die ursprünglich vorhandenen Grenzen konservieren könnte. Vielmehr hat das Europarecht mit der Übertragung bestimmter Hoheitsbefugnisse diese Fesseln gerade abgelegt.61 Das ist Bestandteil der Entwicklung der EU, die Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG an erster Stelle nennt. Genau das unterscheidet sie von „gewöhnlichen“ internationalen Organisationen.62 Daher ist sie mit diesen nicht vergleichbar. Der Vorstellung des BVerfG fehlt damit bereits die angenommene Grundlage.63
57 58
59 60 61 62 63
Näher BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 355 ff. – Lissabon. Dies erfolgte genau ein Jahr vor dem Lissabon-Urteil des BVerfG, EGMR, Urt. vom 30.6.2008, Nr. 22978/05 – Gäfgen/Deutschland; dazu und zu den anderen Standards gerade im Bereich der Strafverfolgung Frenz, Europarecht 4, Rn. 1008, 5035, 5067 ff.; s. insbes. auch EGMR, Urt. vom 11.7.2006, Nr. 54810/00 (Rn. 94 f., 98 ff.), NJW 2006, 3117 (3122 f.) – Jalloh/Deutschland zum Einsatz von Brechmitteln und zur Verwertung daraus erlangter Beweismittel. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 229 – Lissabon. Ausführlich o. Rn. 6 ff., 63 f. S. bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. S. näher etwa Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 2: „supranationale Integrationsgemeinschaft“. Dahin auch Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169 f.).
§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?
77
Im GG hat diese Divergenz darin seinen Niederschlag gefunden, dass die euro- 226 päische Integration nicht mehr wie früher von Art. 24 Abs. 1 GG erfasst wird, sondern in einem eigenen Artikel geordnet wurde. Das prägt auch die jeweilige Ausgestaltung des demokratischen Prinzips, auch wenn dieses von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst wird. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG nimmt diese Vorschrift ausdrücklich in Bezug. Damit besteht eine Verbindung, die nicht nur darin liegen kann, dass Art. 79 Abs. 3 GG in seiner traditionellen Ausformung die europäische Integration fortlaufend begrenzt. Vielmehr ist auch eine Einbindung in diesen Prozess und dessen Ablauf erforderlich, nämlich durch eine Kontrolle nur der Hoheitsübertragung bzw. von vertraglichen Änderungen (s. Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3 GG selbst, nicht aber der Sekundärrechtsetzung64 an den Maßstäben der Ewigkeitsgarantie, die auch inhaltlich zu der europäischen Integration in Bezug gesetzt werden können. Schließlich werden die demokratischen Grundsätze auch in Art. 23 Abs. 1 S. 1 227 GG genannt. Damit ging der Verfassungsgeber offenbar davon aus, dass sie nicht in vollem Umfang von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst sind. Ansonsten hätte es ihrer eigenständigen Nennung in dem inhaltlich weiter gehenden Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG nicht bedurft. Damit kommt a priori auch eine andere Gestaltung auf europäischer Ebene in Betracht,65 ohne dass mit einem scharfen demokratiebezogenen Solange-Vorbehalt Grenzen für die Hoheitsübertragung und die durch die europäische Ebene wahrnehmbaren Kompetenzen gesetzt werden müssten.66
E.
Konsequenzen autonomer Rechtsordnung
Grundsätzlich ist jede autonome Rechtsordnung nach ihren eigenen Maßstäben 228 auszulegen. Daher greifen auch hier die Maßstäbe des Gerichtshofs der EU. Diesem ist durch die Verträge die ausschließliche Prüfungskompetenz zugewiesen. Somit gelten auch seine Methoden. Diese Konzeption des Europarechts lag auch bei der Zustimmung des deut- 229 schen Gesetzgebers zu den Verträgen zugrunde. Daher wurde sie dabei implizit akzeptiert.67 Diese Grundsatzentscheidung kann nun nicht mehr nachträglich revidiert werden – zumal nicht durch einen völkerrechtlichen Vorbehalt einer Zustimmung zum Vertrag von Lissabon nur unter Maßgabe des BVerfG-Urteils. Vielmehr setzt sich in weiteren Vertragsänderungen diese Grundentscheidung fort. Die dadurch bedingte fortlaufende Begleitung des europäischen Einigungsprozesses wird in Art. 23 Abs. 1 GG vorausgesetzt und gefordert. Sie kann nicht mit jedem neuen Zustimmungsgesetz neu zugeschnitten werden.68 Damit aber sind die unabdingba64 65 66 67 68
Ausführlich für eine solche Konzeption o. Rn. 119 ff. sowie u. Rn. 257 ff. Auch nach BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 266 – Lissabon verlangt Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG keine „strukturelle Kongruenz“. S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 50. S. dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon.
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233
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
ren Grundlagen des europäischen Einigungsprozesses, wie sie sich schon in den Anfängen herausgeschält haben, nicht durch nationale Verfassungsgehalte antastungsfähig. Das gilt auch für die dem Gerichtshof der EU vertraglich ausschließlich zugewiesene Jurisdiktionskompetenz für das europäische Recht. Solange er sich auf dem Boden des Europarechts bewegt,69 ist seine Interpretation hinzunehmen. Ob der Gerichtshof der EU im Rahmen des Europarechts bleibt, beurteilt er dabei naturgemäß selbst. Diese Einschätzung kann ihm nicht ein anderes Gericht abnehmen. Ansonsten verlöre er seine autonome Kontrollbefugnis, die ihm vertraglich zugewiesen ist. Er wäre nicht mehr der (alleinige) Wächter des Europarechts. Vielmehr würde seine Wächterfunktion von außen gelenkt, wenn ein nationales Verfassungsgericht die Möglichkeit hätte festzustellen, der Gerichtshof der EU wende das Europarecht nicht lege artis und damit sachgerecht an, weshalb dieses in seinen Wirkungen begrenzt werden müsse, ja sich überhaupt die Letztentscheidungskompetenz darüber zuschreibt, ob sich ein europäischer Rechtsakt in den zugleich grundgesetzlich fundierten Grenzen des Europarechts in Form der begrenzten Einzelermächtigung und des Subsidiaritätsprinzips sowie der nationalen Verfassungsidentität bewegt. Wollte der Gerichtshof der EU eine spätere Aufhebung seiner Entscheidungen durch das BVerfG vermeiden, indem von ihm für europarechtskonform befundenes Recht durch das BVerfG für in Deutschland unanwendbar erklärt wird, müsste er sogleich die Maßstäbe einbeziehen, die sich aus dem GG und damit vor allem aus dem deutschen Demokratieprinzip ergeben. Für eine Einbeziehung auch nationaler Maßstäbe fehlt aber die Grundlage. Der Gerichtshof der EU könnte diese auch nicht in Reinkultur anwenden, sondern müsste in einen wertenden Vergleich der verschiedenen Verfassungen der einzelnen Mitgliedstaaten eintreten. Ansonsten würde er nicht allen Verfassungen gerecht. Es bleibt ihm damit verwehrt, lediglich nur die grundgesetzlichen Maßstäbe heranzuziehen. Damit aber sind Diskrepanzen zum BVerfG vorprogrammiert; dieses müsste solche Widersprüche durch die von ihm angenommene Letztentscheidungskompetenz auflösen. Der Gerichtshof der EU geriete zur vorgelagerten Instanz selbst im ureigenen Bereich des Europarechts in Form elementarer Grundsätze wie dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sowie der Subsidiarität, ja sogar für die Auslegung von Kompetenzvorschriften – außer das BVerfG legt ihm vor. Das aber hat es bislang strikt abgelehnt.70 Bei einer solchen Befugnis aller nationalen Verfassungsgerichte wäre auch unsicher, welche europäischen Rechtsakte in welchem Mitgliedstaat Rechtswirkungen entfalten könnten. Dies würde – wie eine unterschiedliche Beachtlichkeit von Grundrechten – zu einer Flickenteppichgeltung des Europarechts führen. Dabei ist die europäische Rechtsordnung gerade auf eine einheitliche Geltung in den verschiedenen Mitgliedstaaten ausgerichtet. Auch das BVerfG betont im LissabonUrteil: „Es sollen keine die Integration gefährdenden Wirkungen dadurch eintre-
69 70
Dies bejahend Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (377 f.). Näher u. Rn. 3818.
§ 4 EU als gewöhnliche völkerrechtliche Organisation?
79
ten, dass die Einheit der Gemeinschaftsrechtsordnung durch unterschiedliche Anwendbarkeitsentscheidungen mitgliedstaatlicher Gerichte infrage gestellt wird.“71
F.
Praktische Kontrolle durch den Gerichtshof der EU
Immerhin betrachtet auch das BVerfG die Kontrolle durch den Gerichtshof der 234 EU als vorrangig.72 Im Ergebnis besteht eine Sicherung von europarechtlich festgelegten Begrenzungen bereits dadurch, dass der Gerichtshof der EU die Rechtsakte – wenn auch nur bei offenkundigem Fehler – für nichtig erklären kann, die den europarechtlichen Regeln zuwiderlaufen, sei es, dass sie von vornherein nicht von den europäischen Kompetenzen gedeckt sind, sei es, dass sie den Regeln für ihre Ausübung widersprechen.73 Damit können solche Rechtsakte namentlich im Gefolge der Nichtigkeitsklage von vornherein nicht auf die Mitgliedstaaten einwirken und deren Recht verdrängen. Das Nichtigkeitsurteil ist ein Gestaltungsurteil, das den Rechtsakt ex tunc beseitigt. Eine der Gestaltungswirkung ähnliche Wirkung entfalten Vorabentscheidungen in Form der Ungültigkeitserklärung nach Art. 267 Abs. 1 b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 b) EG).74 Aber auch bei einer bloßen Feststellung der Rechtswidrigkeit besteht eine Befolgungspflicht. Dabei geht nach der Judikatur des EuGH die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns einem etwaigen Vertrauensschutz regelmäßig vor.75 Daher werden die Rechtswirkungen europarechtswidriger Handlungen grundsätzlich ausgeschlossen. Eine andere Frage ist allerdings der Prüfungsmaßstab. So bestehen in verschie- 235 denen Feldern Rechtsschutzdefizite. Hier könnte möglicherweise eine Reservekompetenz des BVerfG, zumal wenn sie letztlich entscheidend sein kann, Abhilfe schaffen. Zwar mag die Solange-Rechtsprechung des BVerfG den Gerichtshof der EU zu seiner richterrechtlich entwickelten Grundrechtsjudikatur (mit) veranlasst haben.76 Indes hat sie ihn nicht davon abgehalten, im Bereich der Grundrechte einen großzügigen Beurteilungsmaßstab zugrunde zu legen, der die Aufhebung eines europäischen Rechtsakts praktisch ausschloss.77 Damit darf auch bezweifelt werden, dass eine nähere Interpretation des Subsidiaritätsprinzips durch das BVerfG den Gerichtshof der EU zu einer schärferen Rechtsprechung veranlassen würde, die an diesem für die Wahrung des nationalen Kompetenzen elementaren Grundsatz einen europäischen Rechtsakt scheitern.
71 72 73 74
75 76 77
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 337 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. S. vorstehend Rn. 143 f. Für eine Gleichstellung der Rechtswirkungen der Vorabentscheidung mit denen der Nichtigkeitsklage Bleckmann, Europarecht, Rn. 999, der auf die identische Zielsetzung beider Verfahren abstellt. Näher u. Rn. 1832 ff. sowie Frenz, Europarecht 4, Rn. 3125 ff. Die Chronologie der Entwicklung spricht aber dagegen Frenz, Europarecht 4, Rn. 4. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 622 ff.
80
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
§ 5 Vereinbarkeit mit Art. 23 GG 236 Wegen des Charakters des Europarechts als eigenständige Rechtsordnung ist Grundlage für das Einströmen des Europarechts nicht das nationale Zustimmungsgesetz, sondern Art. 23 GG und die darin postulierte Europarechtsoffenheit des GG.78 Daher muss die europäische Perspektive auch dafür maßgeblich sein, inwieweit das europäische Recht zu wirken vermag. Das kann die Reichweite von Kompetenzbestimmungen betreffen. Sie können insbesondere nicht alle Entwicklungen enthalten, die sich ergeben. Wegen dieser Dynamik des Europarechts wurde bereits das Zustimmungsgesetz nicht als taugliche Grundlage für das Einströmen des sich stetig wandelnden Europarechts angesehen.79 Das BVerfG geht demgegenüber im Lissabon- wie schon im Maastricht-Ur237 teil80 von seiner eigenen Auslegungskompetenz aus, ohne sich an die Interpretation des Gerichtshofs der EU gebunden zu sehen. Gerechtfertigt erscheint dies dadurch, dass das höchste deutsche Gericht auf diese Weise einer Ausdehnung übertragener Hoheitsgewalt vorbeugt, die dem Deutschen Bundestag nicht mehr Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht belässt81 bzw. die über den transferierten Kompetenzrahmen hinaus grundgesetzlich geschützte nationale Verfassungsidentität beeinträchtigt.82 Praktisch erforderlich erscheint eine verfassungsrichterliche Auslegungskompetenz, um eine Überdehnung der transferierten Kompetenzen durch die dynamische Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU namentlich in Gestalt einer aufgaben- und zielbestimmten Auslegung der unionsrechtlichen Ermächtigung zu verhindern.83 Demgegenüber bejaht das BVerfG in seiner Entscheidung vom 12.7.1994 zu 238 Auslandseinsätzen der Bundeswehr, dass in einem völkerrechtlichen Vertrag bereits angelegte Maßnahmen, die sich „in der praktischen Handhabung entwickelt“ haben, gedeckt sind.84 Dies hat vor dem Hintergrund der integrativen Zielsetzung der europäischen Verträge erst recht zu gelten; diese sind daher notwendig flexibel und entwicklungsoffen.85 Dass sie zu unmittelbaren Eingriffen ermächtigen, ändert nichts an der Notwendigkeit einer Vervollkommnung auch der im Vergleich detaillierten Aufzählung des GG in Art. 73 f. knapp ausgefallenen Kompetenzvorschriften und lässt daher die Vergleichbarkeit nicht entfallen. Nur die Hinnahme 78 79 80
81 82 83 84 85
Ausführlich o. Rn. 118 ff., 218 ff., 225 ff. S.o. Rn. 123 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 322 ff. – Lissabon; BVerfGE 89, 155 (Leitsätze 5 und 6, 188, 210); in gleichem Sinne Schilling, Der Staat 29 (1990), 161 (171 ff.); krit. bis abl. Frowein, ZaöRV 54 (1994), 1 (8 f.); Hirsch, NJW 1996, 2457 (2463); Ipsen, EuR 1994, 1 (3, 10 f.); Scheuing, EuR 1997, Beiheft 1, 7 (41); bereits Götz, JZ 1993, 1081 (1084); aus jüngerer Zeit Dörr, DVBl. 2006, 1088 (1095); Nicolaysen/Nowak, NJW 2001, 1233 (1237). S. bereits BVerfGE 89, 155 (4. Leitsatz, 186). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Kirchhof, EuR 1991, Beiheft 1, 11 (22); im Einzelnen Steindorff, Grenzen der EGKompetenzen, 1990, S. 25 ff.; Steinberger, VVDStRL 50 (1991), 9 (19 ff., 38). BVerfGE 90, 286 (351 u. Leitsatz 6). Oeter, VVDStRRL 66 (2007), 361 (377).
§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage
81
einer solchen Fortentwicklung wird auch dem Ansatz gerecht, dass sich das Maß der Öffnung der deutschen Rechtsordnung nach dem aktuellen Entwicklungsstand des Rechts bestimmt, das aufgrund der Übertragung von Hoheitsgewalt innerstaatlich unmittelbar wirken kann.86 Bei einer Auslegungskompetenz des BVerfG gestalteten sich überdies die Be- 239 fugnisse der Unionsorgane für die verschiedenen Mitgliedstaaten nicht mehr zwingend einheitlich. Dann aber bliebe etwa eine europaweite Angleichung nationaler Standards in einem von einer unterschiedlichen Kompetenzdeutung betroffenen Gebiet nicht mehr möglich. Die notwendige Dynamik auch der Brückennorm des Art. 23 GG bezieht sich 240 notwendigerweise auch auf die Kompetenzbestimmungen. Von einer wirksamen Kompetenzauslegung geht auch das BVerfG aus.87 So müssen namentlich die Binnenmarktkompetenzen auf aktuelle Vorgänge reagieren können, etwa auf Fragen der Belastung von Unternehmen durch eine Vorratsdatenspeicherung.88 Gerade auf diesen Kompetenzen beruht eine europäische Rechtsvereinheitlichung, so dass ihre Begrenzung nach nationalen Vorstellungen den Integrationsvorgang ins Mark träfe.89 Stellen die Befugnisse somit die Grundlage für die Verwirklichung des in den 241 Verträgen vorgesehenen Integrationsprogramms dar, bedürfen sie der einheitlichen Auslegung durch den Gerichtshof der EU.90 Diese Uniformität geriete aufgrund der drohenden Kumulation von vergleichbaren Tendenzen in anderen Mitgliedstaaten bereits dann in Gefahr, wenn dem BVerfG nur eine Auslegungskompetenz zugestanden würde, sobald der Gerichtshof der EU aus deutscher Sicht versagt.91 Daher ist auch aus Sicht von Art. 23 GG ein europäischer Auslegungsmaßstab vorgegeben.
§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage A.
Offenlassen der Souveränitätsfrage?
Die Frage der Kompetenzüberschreitung wird im Lissabon-Urteil92 maßgeblich 242 mit der Frage der Letztsouveränität verknüpft. Die nationale Souveränität als Ausdruck der Volkssouveränität und dessen unantastbarer demokratischer Selbstbestimmung darf nur mit bestimmten inhaltlichen Maßgaben und Grenzen auf die europäische Ebene übertragen werden, und über deren Einhaltung wacht das 86 87 88 89 90 91 92
S.o. Rn. 124 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 – Vorratsdatenspeicherung. S. Frenz, DVBl. 2009, 374 (375). Ebenso Tomuschat, EuGRZ 1993, 489 (394); Zuleeg, JZ 1994, 1 (3). So bereits Huber, AöR 116 (1991), 210 (248 f.) Vorher ergaben sich begriffliche Divergenzen, Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 20 m.w.N.
82
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
BVerfG.93 Teilweise wird demgegenüber die Souveränitätsfrage sogar bewusst offen gelassen, um das Rechtsbewusstsein in einem Schwebezustand wach zu halten,94 Konflikte zu vermeiden bzw. den Gehalt der europäischen Verträge nicht überzustrapazieren.95 Indes führt eine fehlende Entscheidung in Zweifelsfällen schwerlich weiter96 und die europäischen Verträge geben jedenfalls in ihrer Grundkonzeption durchaus eine Antwort: Im Bereich der übertragenen Kompetenzen ist die EU souverän, außerhalb der jeweilige Mitgliedstaat.
B.
Geteilte Souveränität durch geteilte Kompetenz?
I.
Ansatz
243 Das legt eine Souveränitätsteilung nahe.97 Sie wird als durch den schon im Maastricht-Urteil verwendeten Begriff des Staatenverbundes98 impliziert angesehen. Daran werden auch eine geteilte Rechtsetzungsmacht und die nur noch eingeschränkte Möglichkeit der Mitgliedstaaten zur innerstaatlichen Missachtung von Europarecht festgemacht.99 II.
Verschränkung europäischer und nationaler Ebene
244 Indes lassen sich die der europäischen und der nationalen Ebene zufallenden Felder nicht durchgehend trennen. Das gilt selbst im Bereich der Gesetzgebung. So bedarf es grundsätzlich der mitgliedstaatlichen Umsetzungsgesetzgebung, um europäisches Richtlinienrecht innerstaatlich zu implantieren. Daher ist insoweit jedenfalls formal die Rechtsetzungsmacht verschränkt. Inhaltlich gilt dies sogar dann, wenn eine europäische Richtlinie Teilfragen offen lässt und damit das nationale Recht neben dem europäischen auf originär innerstaatlichem Fundament beruht; dann können vor allem beide Grundrechtsordnungen zum Zuge kommen.100 Auch dann erfährt das nationale Recht aber Begrenzungen durch das europäi245 sche Recht, darf es doch die Umsetzung einer Richtlinie nicht erschweren oder gar 93 94 95 96
97 98 99 100
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 208 ff. – Lissabon. So Lerche, in: FS für Redeker, 1993, S. 131 (142) unter Bezug auf Steinberger, in: FS für Doehring, 1989, S. 951 (968). S. Heintzen, EuR 1997, 1 (12). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 21 a.E. S. auch Kokott, AöR 119 (1994), 207 (232 f.). Generell eine deutliche Scheidung anmahnend Isensee, in: FS für Everling I, 1995, S. 567 (576). Für eine Souveränitätsteilung denn Steindorff, AöR 116 (1991), 460 (465). BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht; ebenso BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, Rn. 229 – Lissabon; vgl. o. Rn. 65 ff. Huber, VVDStRL 60 (2001), 194 (210 mit Fn. 108) sowie Oeter, ZaöRV 55 (1995), 659 (697 ff.). S. BVerwGE 124, 47 (62 f.) – Emissionshandel, gebilligt von BVerfG, NVwZ 2007, 942.
§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage
83
unmöglich machen.101 Umgekehrt sind nationale Umsetzungsvorschriften auch vor dem Hintergrund feststehender Prinzipien auszulegen, die (auch) in den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten bzw. im Völkerrecht verankert sind.102 Erforderlich ist aber ein unionsrechtlicher Bezug, der namentlich durch eine umzusetzende Richtlinie begründet wird.103 Insoweit fließen die Rechtsordnungen ineinander und eine Anrufung sowohl 246 des Gerichtshofs der EU als auch des BVerfG kann in Betracht kommen, vor allem wenn es um die Wahrung der Grundrechte geht.104 Generell bestehen vielfältige Bezüge und Einflüsse, die eine strikte Teilung beider Rechtsordnungen praktisch unmöglich machen. Dies gilt selbst für das nationale Verfahrensrecht, durch das auch europäisches Recht innerstaatlich vollzogen wird, zugleich aber effektiv verwirklicht werden muss.105 Damit überschneiden sich die Kompetenzen, wenn auch wegen des Prinzips der 247 begrenzten Einzelermächtigung nicht im Ausgangspunkt, so doch in der näheren Ausgestaltung. Es gibt Bereiche, in denen sowohl europäische als auch originär nationale Rechtsetzung ineinanderwirken. Die Kompetenzen lassen sich daher nicht strikt scheiden. Vielmehr handelt es sich in der EU um eine vielfältige Verschränkung. Verbindet man gleichwohl Kompetenz und Souveränität, müsste man von einer verschränkten Souveränität sprechen. Eine solche Verschränkung besteht gerade dann, wenn sich die Frage einer 248 Kompetenzüberschreitung durch europäische Organe stellt und im Gefolge dazu das Problem auftaucht, ob diese Rechtsakte innerstaatlich vollzogen werden müssen. Jedenfalls Normgebungs- und Vollzugskompetenz können sich dann widerstreiten. Tiefer gehend stellt sich aber die Frage, ob auch aus nationaler Sicht die europäische Normgebungskompetenz auf Grenzen stoßen kann,106 mithin dann auch nicht ungeteilter europäischer Souveränität unterläge. III.
Offenbleiben eines Ultra-vires-Konflikts
Damit bleibt durch einen nach der Souveränität trennenden Ansatz vor allem die 249 Frage unbeantwortet, wie im Konfliktfall zu verfahren ist, wenn also europäische Rechtsakte aus nationaler Sicht aus der zuvor übertragenen Kompetenzordnung ausbrechen. Ob diese auch innerstaatlich zu beachten sind, hängt vor allem davon ab, ob man die von der EU erfassten Materien notwendig europarechtlich be-
101 102 103
104 105 106
Vgl. näher o. Rn. 104 u. Rn. 996. S. auch Rn. 1791, denn was für das nationale Verfahrensrecht gilt, greift erst recht für die Richtlinienumsetzung. S. zum Bestimmtheitsgrundsatz EuGH, Rs. C-74 u. 129/95, Slg. 1996, I-6609 (6636 f., Rn. 24 f.) – Strafverfahren gegen X. S. zum allgemeinen Diskriminierungsverbot EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74 f.) – Mangold und restriktiv EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24) – Bartsch. S.o. Rn. 93, 96 f. Krit. Papier, DVBl. 2009, 473 (480). EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665 ff., Rn. 19 ff.) – Deutsche Milchkontor. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon.
84
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
stimmt sieht107 und damit die nationale Souveränität auch insoweit ausgeschlossen ist. IV.
Lösbarkeit über eine ausschließlich europäische Auslegungskompetenz
250 Diesbezüglich käme man zu einer Lösung des Problems nach dem Prinzip bereichsmäßig abgegrenzter Souveränität vor allem, wenn man eine europäische Auslegungskompetenz befürwortete. Ansonsten wäre nämlich die Beurteilung der europarechtlichen Kompetenzen aufgeteilt: die Reichweite beurteilte grundsätzlich der Gerichtshof der EU, bei Überschreiten der Grenzen aus nationaler Sicht könnten indes die Mitgliedstaaten ihre Sicht und damit ihre Letztsouveränität durchsetzen. Auch das Lissabon-Urteil des BVerfG weist die Jurisdiktionskompetenz grundsätzlich dem Gerichtshof der EU zu, behält sich aber die Ultra-vires- sowie die Identitätskontrolle vor.108 Die Beurteilung der Kompetenzordnung wird gespalten, und zwar für dieselben Vorschriften und damit Bereiche. Will man dies vermeiden und befürwortet man daher eine einheitliche Beurteilungskompetenz des Gerichtshofs der EU für die der europäischen Ebene zugewiesenen Kompetenzen im Sinne einer bereichsmäßig geteilten Souveränität, wären die Mitgliedstaaten freilich gezwungen, aus ihrer Sicht die europarechtlichen Kompetenzen überschreitenden Rechtsakte anzuwenden. V.
Teilung auch der Auslegungskompetenz?
251 Eine andere Lösung könnte allerdings darin bestehen, jeder Seite die Auslegungskompetenz dafür zuzumessen, ob ihre jeweiligen Kompetenzen gewahrt bleiben. Dann könnten die Mitgliedstaaten kraft der ihnen insoweit zuzuordnenden Teilsouveränität prüfen, ob die ihnen nach der europäischen Rechtsordnung verbleibenden Kompetenzen gewahrt wurden. Damit würde auch die Beurteilungskompetenz aufgeteilt. Dadurch kommt es aber gleichwohl zu Überschneidungen, wenn nämlich die Sicht unterschiedlich ausfällt, ob man sich noch innerhalb der europäischen Rechtsordnung bewegt oder außerhalb. Diese Beurteilung kann letztlich nur einer Seite obliegen – nach dem Lissabon-Urteil dem BVerfG, nach dem Gerichtshof der EU ihm selbst –, will man Konflikte vermeiden. Damit geht es um die Frage der Letztentscheidungskompetenz, die auch der Ansatz einer geteilten Souveränität nicht beantwortet. Hingegen ist eine parallele Beurteilungskompetenz in Grundrechtsfragen dann 252 unproblematisch, wenn sich bei Verstößen nach jedem Ansatz eine Grundrechtswidrigkeit ergibt. Schwierig ist hingegen eine divergierende Beurteilung für denselben rechtlichen Kontext. Das spricht für eine getrennte Beurteilung und klare 107 108
Dafür hier o. Rn. 124 f., 228 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon. Näher o. Rn. 204 ff.
§ 6 Nur scheinbare Maßgeblichkeit der Souveränitätsfrage
85
Scheidung der Zuständigkeiten von Gerichtshof der EU und BVerfG.109 Von daher könnte dann bei einer Überschreitung der grundrechtlichen Grenzen nach dem GG und einer dadurch bedingten Kompetenzüberschreitung durch einen europäischen Rechtsakt die Anwendung im Innern gehindert werden. Das setzt freilich voraus, dass die nationalen Grundrechte insoweit zur Geltung kommen können.110 Ausgehend vom grundsätzlichen Vorrang des Europarechts dürfen Beurteilungen des BVerfG nicht europarechtliche Vorgaben zu Fall bringen. Auch insoweit stellt sich dann die Frage der Letztentscheidungskompetenz, wenn sowohl europäische als auch nationale Grundrechte für einen Rechtsausschnitt eingreifen.
C.
Wandlung der Bedeutung der Souveränität
Der Ansatz einer geteilten Souveränität wird tiefer gehend auch auf internationaler 253 Ebene den bereits eingetretenen vielfältigen Verflechtungen im Rahmen überstaatlicher Lösungsansätze nicht mehr gerecht. Besonders dramatisch zeigt sich dies im Bereich des Klimaschutzes, wo auf internationalen Konferenzen CO2-Begrenzungs- und Minderungsziele diskutiert und beschlossen sowie auf die einzelnen Staaten heruntergebrochen werden, so dass sich dann die Problematik der innerstaatlichen Umsetzung und vor allem des Ausmaßes der jeweiligen Verpflichtungen sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht stellt.111 Deshalb stellt sich weniger die Frage der Souveränitätsteilung und damit der Wahrung der staatlichen Unabhängigkeit, die angesichts vielfältiger Entwicklungen ins Leere läuft, sondern die Frage der Letztentscheidungsgewalt, wenn Lösungen unter Einbeziehung verschiedener Ebenen erarbeitet werden. Sie ist für den Souveränitätsbegriff prägend.112 Gilt diese geänderte Perspektive schon auf internationaler Ebene, muss sie erst 254 recht auf europäischer Ebene eingreifen, bei der die Kompetenzen sowohl vom Umfang als auch in der Intensität wesentlich enger verflochten sind. Es ist grundsätzlich jeweils herauszukristallisieren, wem die Kompetenz vertraglich zugewiesen ist und wem anhand dessen die konkrete Entscheidungsbefugnis zukommt.
D.
Antastung der Souveränität durch Kompetenzüberschreitung
Bei der Kompetenzüberschreitung wird allerdings die bisher den Mitgliedstaaten 255 vorbehaltene Kompetenz selbst angetastet. Daher wird auch infrage gestellt, ob insoweit überhaupt eine Auslegung von Europarecht und damit auch dessen Vorrang
109 110 111 112
Papier, DVBl. 2009, 473 (480). Näher (abl.) m.w.N. Frenz, Europarecht 4, Rn. 144 ff. S. zur Konferenz von Bali Frenz, Emissionshandelsrecht, Einf. Rn. 39. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 23 unter Verweis bereits auf Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, HStR I, 1. Aufl. 1987, § 16.
86
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
eingreift.113 Letztlich geht es schließlich um den Rückgang eines Kompetenzbereichs. Im Konfliktfall gilt diese Zuordnung freilich nur aus nationaler Perspektive. 256 Nach dem Gerichtshof der EU bewegt sich dann ein europäischer Rechtsakt noch innerhalb der europäischen Kompetenzordnung. Damit bildet auch insoweit die Kernfrage, wer die Beurteilungskompetenz besitzt, ob der Gerichtshof der EU oder doch das BVerfG, um die nationale Souveränität zu verteidigen. Maßgeblich ist also trotz der unterschiedlichen Bedeutung – auf europäischer Ebene die Auslegung einer Kompetenzbestimmung, aus nationaler Warte die Begrenzung auf die übertragenen Kompetenzen – die Frage der Letztentscheidung. Ein relevantes Konfliktpotenzial verbleibt aber nur, wenn sich nicht eine Ebene auch in der Frage, wie Kompetenzbestimmungen auszulegen sind, gänzlich durchsetzt, mithin insoweit kein – jedenfalls von allen Ebenen gleichermaßen angenommener – Vorrang des Unionsrechts besteht.114
§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts A.
Formale Öffnungsfunktion für das Einströmen von Europarecht
257 Während aus europarechtlicher Perspektive der Gerichtshof der EU durchgehend für alle Fragen im Zusammenhang mit dem Unionsrecht und damit auch für die Auslegung von Kompetenzvorschriften zuständig ist und seine Judikatur einen umfassenden Vorrang genießt,115 geht es aus Sicht des BVerfG um die Respektierung der Übertragungsgrenzen und damit letztlich um die Erhaltung der verbliebenen nationalen Souveränität. Tiefer gelagert wird so auch das Demokratieprinzip gewahrt. Soweit die deutsche Bevölkerung im europäischen Rahmen weniger intensiv an der Bestimmung der politischen Entscheidungsträger als im nationalen beteiligt ist,116 wird letztlich nur durch entsprechend gewichtige Kompetenzen des innerstaatlichen Gesetzgebers kompensiert, die ein Mindestmaß an Bestimmungsmacht im Hinblick auf die handelnden Organe gewährleisten.117 Auf diese Weise kommt dem Akt der Hoheitsübertragung und dessen Begren258 zung elementare Bedeutung zu. Er öffnet immer noch formal erst den nationalen „Souveränitätspanzer“ für die Einwirkung von Europarecht.118 Erst durch das Zu113
114 115 116 117 118
Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 75. Abl. im Sinne einer Ausnahme vom Vorrang des Gemeinschaftsrechts Grimm, RdA 1996, 66 (67) unter Bezug auf die Maastricht-Entscheidung. So auch Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 65 f. Ausführlich o. Rn. 99 ff. S. allerdings u. Rn. 311 ff. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 230, 233 – Lissabon. Im Gefolge der nationalen Verfassungsgerichte (BVerfGE, 89, 155 (188, 190) – Maastricht: Verbindlichkeit nur kraft deutschen Rechtsanwendungsbefehls; ausführlich
§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts
87
stimmungsgesetz soll das Europarecht in Deutschland Rechtswirkung entfalten.119 Die Hoheitsübertragung auf die europäische Ebene ist aber auf bestimmte Bereiche begrenzt. Daran ändert auch die Europarechtsoffenheit von Art. 23 GG120 nichts, der in Satz 2 gerade von der Übertragung von Hoheitsbefugnissen spricht. Dieser hat damit zugleich eine Sicherungsfunktion, dass die in Art. 23 Abs. 1 GG genannten Grenzen eingehalten werden. Das BVerfG legt dem die völkerrechtliche Vorstellung zugrunde, dass sich die 259 Wahrnehmung von Hoheitsgewalt durch die EU auf Ermächtigungen souverän bleibender Staaten gründet121 und damit von ihnen „ableitet“.122 Dadurch könnte über die Hoheitsübertragung den europäischen Kompetenzen wegen ihrer Rückkoppelung darauf immer diese Grenzziehung anhaften; der Vorrang europäischer Rechtsakte könnte insoweit ausscheiden,123 ebenso die Verbindlichkeit, ja die Anwendbarkeit derartiger Rechtsakte in Deutschland.124 Aus diesen Überlegungen folgt aber kein notwendig durchgehender Vorrang 260 der Grenzen, die Art. 23 GG für eine solche Übertragung aufstellt. Die sich daraus ergebenden Normgehalte können durchaus hinter den Vorranganspruch des Europarechts zurücktreten müssen.125
B.
Überholung der völkerrechtlichen Vorstellung auch im GG
Nicht umsonst wurde Art. 23 Abs. 1 GG spezifisch für die europäische Integration 261 geschaffen; diese wurde gerade aus Art. 24 Abs. 1 GG herausgelöst. Schließlich bildet die EU bzw. die EG keine herkömmliche internationale Organisation im völkerrechtlichen Sinne. Diese Divergenz betrifft nicht nur die Eigenständigkeit der Rechtsordnung so- 262 wie den bereits aus ihr selbst heraus gegebenen unmittelbaren Durchgriff auf die Unionsbürger,126 sondern auch die Entscheidungsvorgänge. Sie sind von den nationalen Mechanismen verselbstständigt. Daher sind sie losgelöst davon zu betrachten, inwieweit das nationale Parlament Einfluss nehmen kann; das ist primär eine Frage, wie die Organkompetenzen innerstaatlich verteilt sind. Spezifisch einschlägig dafür ist Art. 23 GG, der durch die Föderalismusreform I wesentlich modifi-
119 120 121 122
123 124 125 126
rechtsvergleichend Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 140 ff.) auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 24 gegen Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (169 ff.). S. aber u. Rn. 272. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon. Dazu o. Rn. 218 ff. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht. Ausführlich BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. Bereits BVerfGE 89, 155 (190) – Maastricht; ebenso die h.M., Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (168). S. aus dieser Perspektive etwa Schilling, Der Staat 33 (1994), 555 (562). So BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 340 m.w.N. – Lissabon. S. bereits o. Rn. 119 ff. Insoweit a.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 24 a.E. S.o. Rn. 63 f.
88
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
ziert und präzisiert wurde. Dass die Mitgliedstaaten „Herren der Verträge“ sind, bezieht sich nicht auf die allgemeine europäische Rechtsetzung, sondern lediglich auf das Austrittsrecht sowie die Zustimmung zur erneuten Hoheitsübertragung bzw. Vertragsmodifikation.127 Aber selbst der Prozess zu deren Aushandlung wird nicht durch die einzelnen Staaten gesteuert, sondern durch Konferenzen, die eigenen Gesetzlichkeiten unterliegen. Insoweit zählt der faktische Einfluss einzelner Politiker in der jeweiligen Situation. Der zur Wahrung hinreichender demokratischer Legitimation zu beteiligende Bundestag128 hat darauf kaum tatsächliche Zugriffsmöglichkeiten, auch nicht durch eine vorherige Entscheidung.
C.
Vorrang der Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG nur bei der Übertragung
263 Damit bleibt die Zustimmung zur Übertragung das nationale „Nadelöhr“, durch das eine europäische Vertragsänderung in jedem Mitgliedstaat gehen muss, wie die EU sowohl im Hinblick auf den VV129 als auch für den Vertrag von Lissabon130 schmerzhaft erfahren musste. Darin besteht das völkerrechtliche Relikt. Die nationale Beteiligung der Mitgliedstaaten erschöpft sich – jedenfalls auf der Ebene der nationalen Parlamente – allerdings eher in einer Blockade- als in einer Gestaltungsfunktion. Die lediglich eingeschränkte „Herrenfunktion“ der Mitgliedstaaten weist die in264 soweit konkretisierenden nationalen Schranken auch nur diesem Bereich zu. Damit erfasst der Vorrang des Europarechts gegenüber den Schranken nach Art. 23 Abs. 1 GG umgekehrt die Übertragung nicht. Bei diesem Vorgang sind aber die nationalen Befugnisse noch gar nicht auf die europäische Ebene übergegangen. Darum geht es erst. Daher ist bei dem Übertragungsakt selbst sorgfältig zu prüfen, ob die betroffenen nationalen Befugnisse auf die europäische Ebene übergehen dürfen. Dabei ist auch eine Zukunftsbetrachtung anzustellen, inwieweit eine Fortentwicklung durch die von Anfang an innovative Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU erfolgt. Lediglich wenn in dem Rahmen einer solchen Ex-ante-Be127
128 129 130
So auch BVerfGE 89, 155 (190) – Maastricht. Weiter in einem fortlaufenden Sinne nunmehr BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 240 – Lissabon. Die Figur gänzlich abl. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (171) sowie mit einem Fragezeichen schon Everling, Sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften noch Herren der Verträge?, in: FS für Mosler, 1983, S. 173 ff. Bereits BVerfGE 89, 155 (190 f.) – Maastricht. Näher u. Rn. 275 ff. ABl. C 310, S. 1 vom 16.12.2004. Der Ratifikationsprozess wurde nach den abl. Volksabstimmungen in Frankreich und in den Niederlanden eingestellt. Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unterzeichnet in Lissabon am 13.12.2007, ABl. C 306, S. 1; konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. 2008 C 115, S. 1. Irland, das als einziges Land eine Volksabstimmung durchgeführt hat, lehnte den Vertrag mit Referendum vom 12.6.2008 ab und hinderte damit das zum 1.1.2009 geplante Inkrafttreten. Es stimmte erst am 2.10.2009 zu.
§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts
89
trachtung die durch Art. 23 Abs. 1 GG aufgestellten Anforderungen und vor allem die darin in Satz 3 in Bezug genommenen Grenzen nach Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt sind, darf eine Übertragung erfolgen. Indes hielt sich die – teils sehr innovative131 – Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU bislang innerhalb der gängigen Auslegungsregeln, auch wenn das eine oder andere Ergebnis missfällt; das ist aber auch beim BVerfG so, das gleichfalls Normen maßgeblich fortbildet.132
D.
Keine Ex-post-Kontrolle
Ex post ist die Kontrolle hingegen, wenn noch im Nachhinein europäische Rechts- 265 akte als außerhalb der übertragenen Kompetenzen angesehen werden können. Wurden Kompetenzen übertragen, sind sie Teil des europäischen Integrationsprogramms. Zu diesem gehören der Vorrang europäischen Rechts und das Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU. Dieses muss sich notwendigerweise auf die Kompetenzen erstrecken, da diese wesentlicher Bestandteil dieses Integrationsprogramms sind. Ohne dieses Element kann die EU in der Integration nicht wirksam voranschreiten.133 Auf diesen Prozess hat sich Deutschland mit der Übertragung von Hoheitsgewalt, wie in Art. 23 Abs. 1 bzw. früher in Art. 24 Abs. 1 GG vorgesehen, eingelassen.134 Dementsprechend hat es auf eine spätere nationale Kontrolle verzichtet.135 Eine solche Trennung ist möglich.136
E.
Keine Kompetenz-Kompetenz
Eine Kompetenz-Kompetenz der europäischen Ebene ist damit freilich nicht ver- 266 bunden. Sie würde – über den behutsam zu handhabenden Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) hinaus – nicht nur der notwendigen Wahrung substanzieller Kompetenzen der Mitgliedstaaten, sondern auch dem europarechtlich normierten Prinzip der begrenzten Ermächtigung widersprechen.137 So weit geht aber die Interpretation
131 132
133 134 135 136 137
S.o. Rn. 37, 92 ff. zum Urteil Mangold. Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (377 f. u. auch 387 f.), der auch eine Ausrichtung an empirischer Beobachtung und sozialen und politischen Elementen für unproblematisch hält; anders Haltern, VerwArch. 96 (2005), 311 (324). Mögen solche Bestandteile auch hereinspielen, bleibt doch immer noch die juristische Argumentation in den Urteilen, mag diese teilweise auch – traditionell – kurz ausfallen. S.u. Rn. 2290. Näher vorstehend Rn. 1. Bereits Sondervotum Rupp, Hirsch, Wand, BVerfGE 37, 271 (295) – Solange I. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 327 unter Verweis auf das Sondervotum BVerfGE 37, 271 (291 ff.) – Solange I. Ausführlich BVerfGE 89, 155 (192 ff.) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon.
90
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
von Kompetenzvorschriften jedenfalls bislang nicht, wie sich auch aus Sentenzen des BVerfG im Maastricht- und im Lissabon-Urteil ergibt.138
F.
Rechtsfortbildung im Kompetenzbereich auch nach dem BVerfG
267 Auch das BVerfG anerkennt die inhaltliche Offenheit des europäischen Integrationsprozesses jedenfalls hinsichtlich seines Ziels.139 Bei nach dem Maastricht-Urteil erwarteten weiteren Vertragsänderungen sind sogar wesentlich stärkere Modifikationen möglich als bei Kompetenzbestimmungen. Jedenfalls werden diese auch von Zieländerungen erfasst, werden sie doch dadurch neu ausgerichtet, sofern sie inhaltlich nicht näher spezifiziert sind. Dadurch können sie auch nach dem BVerfG einer Rechtsfortbildung unterliegen, obwohl eine Begründung neuer oder eine Erweiterung bestehender Befugnisse ausgeschlossen ist, die aber über eine Rechtsfortbildung hinausgehen.140 Das betrifft namentlich die Vorschriften zur Rechtsharmonisierung. Implizit schließt damit auch das BVerfG eine Änderung des Gehalts von Kompetenzbestimmungen während des europäischen Integrationsprozesses nicht aus, obgleich es bezogen auf diese von einer hinreichend voraussehbaren Normierung ausgeht.141 Diese wird danach durch eine mögliche Bedeutungsverschiebung mittels Rechtsfortbildung nicht ausgeschlossen. Jedenfalls hat sich Deutschland auch nach der Konzeption des BVerfG auf die 268 in ihrem weiteren Verlauf unsichere europäische Reise begeben.142 Es hat sich damit, wie in Art. 23 GG postuliert, in einen Gesamtprozess eingebracht, den es nicht für einzelne Maßnahmen unterbrechen kann. Vielmehr bleibt dann nur der Gesamtaustritt.143 Insofern ist Deutschland – wie alle anderen Mitgliedstaaten – einer der „Herren der Verträge“.144 Darin besteht – neben der erforderlichen Zustimmung zu Übertragungsakten – noch das Letztentscheidungsrecht.145
138 139 140 141 142 143 144 145
Näher für Art. 311 Abs. 1 u. Art. 352 AEUV BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 322 ff. – Lissabon, für Art. 2 EUV Rn. 332. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 ff. – Lissabon; im Zusammenhang mit weiteren Vertragsänderungen BVerfGE 89, 155 (189) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (209) – Maastricht. BVerfGE 89, 155 (191) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon zur Fortentwicklung von Kompetenzvorschriften. So ausdrücklich BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. Diese Formulierung gerade in diesem Kontext verwendend BVerfGE, 89, 155 (190) – Maastricht. S. im Übrigen vorstehend Rn. 262. Jedenfalls „mittelbar“, Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 26 a.E. mit im Übrigen weiterer Konzeption zugunsten nationaler Vorbehalte.
§ 7 Bedeutung des Übertragungsakts
G.
91
Nur eingeschränkte Einbeziehung der bisherigen Kompetenzauslegung
Damit bleibt das BVerfG nur anlässlich des Übertragungsvorganges befugt, die 269 europäischen Kompetenzvorschriften sowie das Gesamtvertragsgefüge zu betrachten und an den Vorgaben der deutschen Verfassung zu messen. Dies ist auch die Ausgangsprüfungsperspektive im Maastricht-Urteil146 wie auch im Lissabon-Urteil;147 die weiter gehenden Aussagen bilden ein obiter dictum.148 Dabei muss das BVerfG aber all diejenigen Elemente aussparen, die bereits zu den übertragenen Hoheitsbefugnissen gehören, außer diese sind Teil einer Gesamtbetrachtung, ob sie in Verbindung mit den neu zu übertragenden Elementen die Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG sprengen, indem etwa der nationalen Staatsgewalt nicht mehr genügend Entscheidungsbefugnisse verbleiben.149 Die bei der Interpretation dieser Kompetenzen durch den Gerichtshof der EU gemachten Erfahrungen können höchstens in die Betrachtung einfließen, inwieweit sich die nunmehr zur Übertragung anstehenden Hoheitsbefugnisse fortentwickeln werden. Das führt aber in Abweichung vom Maastricht- sowie vom Lissabon-Urteil des 270 BVerfG150 nicht dazu, dass europäische Rechtsakte innerstaatlich nicht zu wirken vermögen, sondern nur zu einer Begrenzung einer anstehenden Hoheitsübertragung. Diese kann nicht mit vertragsändernden verfassungsrechtlichen Vorbehalten und Reserven versehen werden, ohne das Integrationsprogramm als solches zu stören.151 Der EuGH statuierte daher den Vorrang des Europarechts auch vor nationalem Verfassungsrecht.152 Die Hoheitsübertragung kann dann allenfalls gegen-
146 147
148
149 150 151
152
S. BVerfGE 89, 155 (188 ff.) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 208 ff. sowie konkret etwa Rn. 362 ff. – Lissabon: Das geprüfte Zustimmungsgesetz bezieht sich auf den Lissabonner Vertrag. Wie auch bei den Verfassungsgerichtsentscheidungen in anderen Mitgliedstaaten. Konkrete Konfliktsituationen wegen einer Kompetenzüberschreitung aus nationaler Sicht waren in Irland, Frankreich und Griechenland gegeben, Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 271. S. BVerfGE 89, 155 (186) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210 – Lissabon. BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. Die Gefahr einer grundsätzlichen Störung des Gemeinschaftssystems sieht Frowein, ZaöRV 54 (1994), 1 (15) aufgrund der Vorbildfunktion des BVerfG für die Gerichte anderer Mitgliedstaaten. Umfassend rechtsvergleichend Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 143 ff., wonach ohnehin bereits in den meisten Staaten eine eigenständige mitgliedstaatliche Parallelauslegung von Gemeinschaftsrecht erfolgt bzw. zumindest nicht ausgeschlossen werden kann (S. 266). Ausdrücklich EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft (Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG); Rs. C-473/93, Slg. 1996, I-7307 (3258 f., Rn. 37 f.) – Kommission/Luxemburg; in der Sache auch Rs. C-285/98, Slg. 2000, I-69 – Tanja Kreil (bezogen auf Art. 12a GG a.F.).
92
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
ständlich begrenzt werden,153 wie dies etwa für die Grundrechte durch Großbritannien und Polen erfolgte.154
H.
Zeitliche Aufspaltung der Letztentscheidungskompetenz
271 Damit wird die Letztentscheidungskompetenz hinsichtlich der Kompetenzfrage zeitlich aufgespalten: Bis zur Hoheitsübertragung ist das BVerfG ausschließlich zuständig, danach der Gerichtshof der EU. Allerdings kann das BVerfG auch in dieser Phase nur die Notwendigkeit beurteilen, bestimmte Befugnisse auf der nationalen Ebene zu belassen. Aufgrund dieser Prüfungsperspektive kann es das europäische Recht lediglich in die Frage einbeziehen, ob es sich in dem durch Art. 23 Abs. 1 GG aufgestellten Rahmen hält oder aber darüber hinaus geht. Dabei ist seine künftige Entwicklung einzubeziehen und daher durchaus vom BVerfG zu beurteilen, aber immer bezogen auf die Wahrung der nationalen Verfassungsstandards bei der Übertragung. Ist die Prüfung einmal positiv ausgefallen und daher die Hoheitsgewalt übertra272 gen, scheidet hingegen eine Prüfung durch das BVerfG aus. Das folgt aus dem durch die europäische Rechtsordnung statuierten Vorrang, der über die Integrationsoffenheit des GG nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG auch die transferierten Hoheitsbefugnisse ergreift. Darüber setzt sich dann der Anwendungsvorrang des europäischen Rechts auch hinsichtlich aus nationaler Sicht kompetenzüberschreitenden oder die nationale Verfassungsidentität antastenden Europarechts durch. Der „Souveränitätspanzer“ ist zu diesem Zeitpunkt schon durchbrochen, und zwar ab der Übertragung in dem Umfang, den das europäische Recht vorgibt. Der Übertragungsakt hat dann keine begrenzende Funktion mehr und kann daher das Einströmen und (unmittelbare) Wirken des europäischen Rechts nicht mehr hindern.
J.
Implantation des europäischen Rechts statt Rechtsanwendungsbefehl
273 Insofern ist das nationale Zustimmungsgesetz nicht mehr Rechtsanwendungsbefehl,155 auch wenn es mit der Übertragung die Anwendung des europäischen Rechts eröffnete. Danach aber wirkt das europäische Recht aus sich selbst heraus und nicht erst über eine nationale Brücke. Es ist vielmehr bereits als solches Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung und muss daher nicht mehr erst in diese geführt werden. Diese Implantation erfolgte nicht erst durch das nationale Zustim153
154 155
Dann liegt wie in Irland hinsichtlich der weiteren Anwendung bestimmter Verfassungsbestimmungen zur Schwangerschaftsunterbrechung eine Gestaltung der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzbestimmungen vor, Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 272. Wenn auch letztlich nur in begrenztem Maße, näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 19 ff. Generell abl. Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (171); dagegen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon.
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate
93
mungsgesetz. Sie ist allerdings bereichsbezogen hinsichtlich der übertragenen Hoheitsbefugnisse und daher umfassend sowie unwiderruflich156 außer durch Austritt.157 Deshalb muss sie nicht für jeden europäischen Rechtsakt neu bemüht werden und ist automatisch. Nationale Grenzen bestehen insoweit nicht.
K.
Entbehrlichkeit eines Kooperationsverhältnisses
Dadurch erfolgt eine klare Entscheidung zugunsten einer europäischen Letztent- 274 scheidungskompetenz, wie weit die der EU übertragenen Befugnisse auszulegen sind, sobald die Hoheitsübertragung erfolgt ist. Damit bedarf es keines Kooperationsverhältnisses mehr, ebenso wenig einer fortlaufenden Ultra-vires- und Identitätskontrolle europäischer Rechtsakte. Auch eine Überdeckung des Konfliktes, wie sie vielfach erfolgte, oder die Annahme einer Schwebelage, weil keine Entscheidung erfolgt sei,158 ist europarechtlich nicht haltbar. Das gilt erst recht für einen grundsätzlichen Vorrang des nationalen Verfassungsrechts in Form seiner unaufgebbaren Grenzen. Dem BVerfG bleibt es aber unbenommen, die Hoheitsübertragung selbst genau zu überprüfen, hat es doch kein „Hintertürchen“ mehr. Das hat es aber sowohl im Maastricht-Urteil als auch in der Lissabon-Entscheidung intensiv getan.
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate A.
Ansatz
Grundlage der Konzeption des BVerfG ist, dass letztlich nur die nationale Staats- 275 gewalt voll demokratisch legitimiert ist, nicht aber die europäische Hoheitsgewalt, welche als abgeleitete zu begreifen ist. „Dagegen beansprucht die völker- und staatsrechtliche Souveränität gerade für ihre konstitutionellen Grundlagen die Unabhängigkeit von fremdem Willen.“159 Vom Nationalstaat dürfen daher nur begrenzt Hoheitsbefugnisse auf die europäische Ebene übertragen werden. Insbesondere darf der EU keine Kompetenz-Kompetenz zuwachsen. Sie darf sich nicht schleichend stetig vermehrte Zuständigkeiten und zusätzliche Entscheidungsbefugnisse unter Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse an156
157 158 159
Wegen der fortlaufenden Rückbindung auf den Übertragungsakt a.A. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 233 – Lissabon: „sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich“. Diesen für unabdingbar haltend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 233 – Lissabon. So Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 25, allerdings noch vor dem Lissabon-Urteil. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon.
94
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
eignen. Vielmehr bedarf es insoweit eines sachlich begrenzten und prinzipiell widerruflichen Übertragungsakts.160 Darüber hinaus formuliert das BVerfG einen „demokratischen Solangevorbe276 halt“: „Solange die europäische Zuständigkeitsordnung nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in kooperativ ausgestalteten Entscheidungsverfahren unter Wahrung der staatlichen Integrationsverantwortung besteht und solange eine ausgewogene Balance der Unionszuständigkeiten und der staatlichen Zuständigkeiten erhalten bleibt, kann und muss die Demokratie der EU nicht staatsanalog ausgestaltet sein.“161
B.
Keine weitere oder allenfalls begrenzte Kompetenzübertragung
I.
Verbindung zum Demokratieprinzip
277 Daraus folgt zwar zugleich, dass bei der jetzigen Zuständigkeitsverteilung zwischen europäischer und nationaler Ebene die EU nicht etwa undemokratisch ist, sondern ihre demokratischen Strukturen hinreichen. Indes wird durch die vom BVerfG festgestellten Demokratiedefizite in der EU eine weitere Kompetenzübertragung auf die EU begrenzt. „Soweit im öffentlichen Raum verbindliche Entscheidungen für die Bürger getroffen werden, insbesondere über Eingriffe in Grundrechte, müssen diese Entscheidungen auf einen frei gebildeten Mehrheitswillen des Volkes zurückreichen. Die vom GG verfasste Ordnung geht vom Eigenwert und der Würde des zu Freiheit befähigten Menschen aus. Diese Ordnung ist rechtsstaatliche Herrschaft auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit in Freiheit und Gleichheit.162 Die Bürger sind danach keiner politischen Gewalt unterworfen, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen.“163 II.
Inhaltliche Komponente
278 Daraus ergeben sich eine inhaltliche und eine partizipative Komponente. Die inhaltliche verlangt, dass besonders eng mit der Mitwirkung des Volkes verknüpfte Felder bei den nationalen Entscheidungsorganen verbleiben sowie insgesamt gesehen ein hinreichender Betätigungsbereich gegeben ist. Daraus folgt insbesondere, dass die besonders der demokratischen Teilhabe und dem diese begleitenden fortlaufenden Willensbildungsprozess unterworfenen Gebiete grundsätzlich nicht, sondern allenfalls sachlich begrenzt übertragen werden dürfen. In den Mitglied160 161 162 163
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. Vgl. BVerfGE 2, 1 (12). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 212 – Lissabon.
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate
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staaten muss ein „ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse“ bleiben.164 1.
Demokratiebezogene Staatsaufgabenlehre
a)
Ansatz des BVerfG
Daraus ergeben sich die ureigenen Aufgaben des demokratischen Staats. Auf die- 279 sem Fundament hinreichender politischer Gestaltungsmöglichkeiten für die Nationalstaaten entwickelt das BVerfG einen zwar offenen, aber doch in seinen Mindestbestandteilen näher umrissenen Kanon unaufgebbarer Staatsaufgaben und damit gewissermaßen einen demokratiebezogenen Kernbestand: Entscheidungen mit maßgeblichem Einfluss auf einen privaten Raum „der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit“, mit spezifischem kulturellem, historischem und sprachlichem Fundament oder besonderer politischer Öffentlichkeit.165 Darunter fallen explizit „unter anderem die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.“166 Diese Felder im Wesentlichen in nationaler Verantwortung zu belassen, soll aus 280 dem Demokratie- und dem Subsidiaritätsprinzip folgen. Dadurch werden aus Grundsätzen konkrete nationalstaatliche Aufgaben abgeleitet, obwohl sich deren Festlegung generell als schwierig erweist.167 Es wird noch nicht einmal ein invariabler staatlicher Aufgabenkern gesehen; „Staatsaufgaben werden also allein durch die jeweils geltende Verfassung begründet.“ Diese aber kann sich ändern.168 Sie vermittelt „kein Gesamtbild“.169 Damit fehlt aber gerade ein fest gefügter Aufgabenbestand. b)
Grenzüberschreitender Bezug als Abgrenzungsmerkmal
In den vom BVerfG benannten Feldern kommt eine Übertragung und Ausübung 281 von Hoheitsrechten praktisch nur noch bei grenzüberschreitendem Bezug in Be164 165 166
167
168 169
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 a.E. – Lissabon; in gleichem Tenor Isensee, DVBl. 2009, 801 ff. unter dem Titel: Europäische Familienpolitik als Kompetenzfrage. S. klassisch Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 1973; diesen als „untaugliche(n) Versuch“ ansehend Isensee, in: ders./Kirchhof, HStR IV, § 73 Fn. 126; Badura, ThürVBl. 1992, 73 ff. Kämmerer, Privatisierung, 2001, S. 428. Isensee, in: ders./Kirchhof, HStR IV, § 73 Rn. 43; auch Burgi, a.a.O., § 75 Rn. 2.
96
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
tracht.170 Insoweit können sich aber gleichwohl gravierende Einschnitte in die nationale Souveränität ergeben. So sind die Familienverhältnisse dann grenzüberschreitend, wenn es um Familienangehörige von Wanderarbeitnehmern geht. Im sozialen Bereich ergeben sich grenzüberschreitende Bezüge schon bei der Wahrung nationaler Standards wie die Tariftreue, wenn sich dadurch die Chancen für Anbieter aus anderen EU-Staaten mindern und so die Dienstleistungsfreiheit beeinträchtigt wird.171 c)
Mitunter effektivere europäische Sozialpolitik
282 Unabhängig davon kann eine europaweite Verwirklichung von Mindeststandards für die soziale Entwicklung insgesamt jedenfalls aus politischer Sicht vorteilhafter sein als ein hohes, aber singuläres nationales Niveau – etwa beim Mindestlohn, zumal dann leicht indirekte Beeinträchtigungen der Dienstleistungsfreiheit eintreten. Dadurch entsteht bei weiter Sicht ein grenzüberschreitender Bezug. Dieser Bezug ist die Konsequenz der engen Verflechtung von Wirtschaft und 283 Sozialem. Für beide Elemente sieht der zweite Erwägungsgrund der Präambel zum AEUV ein fortschrittsbezogenes gemeinsames Handeln vor und steht damit für die auch soziale Ausrichtung der EU, die immer wieder angemahnt wurde, ohne aber die mitgliedstaatlichen Handlungsspielräume in Form möglicher wesentlicher bzw. konzeptioneller Entscheidungen zunichte machen zu dürfen.172 Deren Ausfüllung muss sich freilich vor allem im Rahmen der Grundfreiheiten halten. Die Konfliktpunkte werden bei europaweit einheitlichen Standards von vornherein vermieden. Diese stehen damit für eine Harmonisierung von Ökonomischem und Sozialem im Rahmen eines stärker sozial orientierten Europas, das immer noch an die Wirtschaftsfreiheiten rückgebunden ist. Zudem kann eine möglichst vielen Menschen zugute kommende Sozialpolitik 284 auch und gerade in Form von Richtungsentscheidungen durch europaweite Standards mitunter effektiver erfolgen. Daher ist selbst die grundsätzliche Zuordnung zu den Mitgliedstaaten fraglich, jedenfalls aber verfassungsrechtlich auch vor dem Hintergrund eines schlagkräftigen Sozialstaats nicht zwingend, sondern eine politische Entscheidung. Das BVerfG schlägt demgegenüber die Tür für eine in den Gesamtentscheidungen einheitliche europäische Sozialunion zu, der angesichts der vermehrten Bedeutung des Sozialen und angesichts der sozialen Unterschiede zwischen den EU-Staaten eine vergleichbare friedensstiftende Bedeutung zukommen könnte wie der EWG. Damit wird die Verwirklichung eines Grundanliegens der europäischen Integration in einem möglichen wichtigen Segment blockiert. Eine Auflockerung des Ansatzes des BVerfG bringt, wenn man den grenzüber285 schreitenden Bezug auch auf eine bessere Kompabilität der nationalen Sozialsysteme bezieht. Dies würde jede Grenzüberschreitung erheblich vereinfachen und so nicht nur eine Beeinträchtigung der Grundfreiheiten vermeiden, sondern die Mög170 171 172
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 251 – Lissabon: „wo die Koordinierung grenzüberschreitender Sachverhalte sachlich notwendig ist“. S. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 37) – Rüffert für das Vergabewesen; dazu u. Rn. 999 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 393 ff. – Lissabon.
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate
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lichkeiten im Rahmen der Unionsbürgerschaft stärken, mit welcher der soziale Fortschritt auf europäischer Ebene Hand in Hand geht.173 Allerdings legt das BVerfG europäische Kompetenzvorschriften mit Bezug zum „demokratischen Primärraum(s)“ gerade eng aus.174 2.
Verbleiben hinreichender nationaler Kompetenzen
Insgesamt muss den demokratisch legitimierten Entscheidungsorganen ein hinrei- 286 chend großes Betätigungsfeld verbleiben, damit sie die ihnen zugemessene Entscheidungsgewalt auch tatsächlich ausüben können und nicht durch andere – weniger demokratisch legitimierte Organe – verdrängt werden. Dabei zählt nicht eine quantitative, sondern eine qualitative Sicht. „Für die Beurteilung der Rüge einer verfassungswidrigen Entleerung der Aufgaben des Deutschen Bundestags kann dahinstehen, wie viele mitgliedstaatliche Gesetzgebungsakte bereits europäisch beeinflusst, präformiert oder determiniert sind.175 Es kommt … darauf an, dass der Bundesrepublik Deutschland für zentrale Regelungs- und Lebensbereiche substanzielle innerstaatliche Gestaltungsmöglichkeiten verbleiben.“176 Auch daraus ergibt sich ein notwendiger Erhalt elementarer Staatsfunktionen, 287 wenn auch nicht auf konkrete Gebiete bezogen. Damit ist aber eine Gesamtschau erforderlich, inwieweit auf nationaler Ebene noch hinreichende Kompetenzfelder verbleiben. Dies muss nicht nur rein gebietsbezogen der Fall sein, sondern auch relativ unter Betrachtung aller Tätigkeitsfelder. Allerdings werden die Bereiche, die das BVerfG ausdrücklich benannt hat, bereits wesentliche Tätigkeitsfelder bilden, die auch in der Gesamtschau und damit relativ gesehen hinreichende innerstaatliche Gestaltungsmöglichkeiten belassen.
C.
Konkrete Konsequenzen für die Auslegung und Ausübung von Kompetenzvorschriften
I.
Generell
Erfolgt in diesem vorgenannten Rahmen doch eine Übertragung, bedarf es einer 288 limitierten Handhabung, um ein stillschweigendes Übergreifen in die dem demokratischen Nationalstaat reservierten Felder zu verhindern. Daraus ergeben sich konkrete Auswirkungen für die Auslegung und die Ausübung im konkreten Fall. Damit schlägt das nationalverfassungsrechtlich fundierte Demokratieprinzip auf die Reichweite und Wahrnehmung europäischer Kompetenznormen durch, die in die eigentlich den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Feldern hineinreichen. „Namentlich die neu übertragenen Zuständigkeiten in den Bereichen der Justiziellen Zu173 174 175 176
Darauf abhebend auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 395 – Lissabon m.w.N. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 360 – Lissabon. Vgl. zuletzt Hoppe, EuZW 2009, 168 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 351 a.E. – Lissabon.
98
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
sammenarbeit in Strafsachen und Zivilsachen, der Außenwirtschaftsbeziehungen, der Gemeinsamen Verteidigung sowie in sozialen Belangen können und müssen von den Organen der EU in einer Weise ausgeübt werden, dass auf mitgliedstaatlicher Ebene sowohl im Umfang als auch in der Substanz noch Aufgaben von hinreichendem Gewicht bestehen, die rechtlich und praktisch Voraussetzung für eine lebendige Demokratie sind.“177 II.
Keine permanente europäische militärische Spezialeinheit
289 Indes ist diese Sicht auch bei immanenter Betrachtung nicht zwingend. So können selbst die grundrechtlich relevanten Belastungen für die Mitgliedstaaten durch eine Ausweitung gemeinsamer Militäreinsätze in Form einer fortdauernden, fest etablierten staatenübergreifenden Spezialtruppe mit größerer Schlagkraft geringer sein als bei kleinen Einheiten aus jedem Mitgliedstaat, die infolge fehlender spezifischer Ausrichtung auf internationale Einsätze etwa gegen Terroristen oder Piraten nicht effektiver vorgehen können und hohe Verluste erleiden. Dadurch könnten daher Menschenleben geschützt bzw. geschont sowie Eigentums- und Freiheitsberaubungen verhindert werden. Eine Überwindung des Denkens in nationalen Kategorien könnte gerade zur Freiheitssicherung beitragen. Hingegen hält das BVerfG eine Zusammenarbeit allenfalls von Fall zu Fall unter Wahrung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentvorbehalts für durch das GG geboten; eine darüber hinausgehende gemeinsame Verteidigung ist ausgeschlossen.178 Es bleibt damit bei nationalen Streitkräften, die in Deutschland bei konkret zu erwartenden bewaffneten Auseinandersetzungen nur im Einzelfall mit Zustimmung des Bundestags eingesetzt werden können.179 III.
Besonders im Strafrecht
1.
Restriktive Weiterentwicklung
290 Deutliche Grenzen zeigen sich auch im strafrechtlichen Bereich. „Wegen der besonders empfindlichen Berührung der demokratischen Selbstbestimmung durch Straf- und Strafverfahrensnormen sind die vertraglichen Kompetenzgrundlagen für solche Schritte strikt – keinesfalls extensiv – auszulegen und ihre Nutzung bedarf besonderer Rechtfertigung. Das Strafrecht in seinem Kernbestand dient nicht als rechtstechnisches Instrument zur Effektuierung einer internationalen Zusammenarbeit, sondern steht für die besonders sensible demokratische Entscheidung über das rechtsethische Minimum. Dies erkennt auch der Vertrag von Lissabon ausdrücklich an, wenn er die neu begründeten Kompetenzen der Strafrechtspflege mit einer sog. Notbremse versieht, die es dem – letztlich parlamentarisch verantwortlichen – Vertreter eines Mitgliedstaats im Rat erlaubt, gestützt auf „grundle177 178 179
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 351 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 388, 391 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 383 – Lissabon.
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gende Aspekte seiner Strafrechtsordnung“ mit seinem Veto strafrechtsbedeutsame Richtlinien jedenfalls für sein Land zu verhindern (Art. 83 Abs. 3 AEUV).“180 Ein schon im Unionsrecht vorhandener Ansatzpunkt wird dadurch mit dem GG 291 verwoben. Dem deutschen Vertreter ist damit aufgegeben, sein Veto einzulegen, wenn grundlegende Aspekte der deutschen Strafrechtsordnung berührt sind. Insoweit besteht ein nationaler Spielraum, der europarechtlich gewährt ist. Daher bestehen auch keine Bedenken, diesen nach nationalverfassungsrechtlichen Vorgaben auszufüllen. 2.
Enge Interpretation von Kompetenzvorschriften
Allerdings legt das BVerfG auch europäische Kompetenzvorschriften als solche 292 und damit nicht nur in der Ausfüllung von Verfahrensmöglichkeiten restriktiv aus, und zwar vor dem Hintergrund des nationalverfassungsrechtlichen Demokratieprinzips. „Im Hinblick auf den Bereich der Annexzuständigkeit, die eine Angleichung des Strafrechts in bereits harmonisierten Politikbereichen ermöglicht (Art. 83 Abs. 2 AEUV), kann das Zustimmungsgesetz nur deshalb als verfassungskonform beurteilt werden, weil diese Zuständigkeit nach dem Vertrag eng auszulegen ist. Hinter der Annexzuständigkeit verbirgt sich eine gravierende Ausdehnung der Zuständigkeit zur Strafrechtspflege im Vergleich zur bislang geltenden Rechtslage. Überall dort, wo die Union Zuständigkeiten zur Rechtsharmonisierung besitzt, kann sie danach zur „wirksamen Durchführung der Politik der Union“ Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen durch Richtlinien erlassen. Wegen drohender Uferlosigkeit dieses die Strafrechtsetzung betreffenden Kompetenztitels ist eine solche Kompetenzvorschrift mit dem Prinzip einer sachlich bestimmten und nur begrenzten Übertragung von Hoheitsrechten an sich ebenso wenig zu vereinbaren wie mit dem gebotenen Schutz des demokratisch an die Mehrheitsentscheidung des Volkes besonders rückgebundenen nationalen Gesetzgebers.“181
D.
Uneinheitliche Anwendung als europarechtswidrige Konsequenz
Damit werden indes allgemein gültige Europarechtsvorschriften durch die Brille 293 des nationalen Rechts interpretiert. Dies führt zu verschiedenen Zuschnitten von Kompetenzvorschriften, die gerade die Grundlage für eine europaweite Harmonisierung des Europarechts sein sollen. Dadurch stellt sich zwar nicht das Problem einer divergierenden Anwendung in den einzelnen Mitgliedstaaten wie bei der Annahme eines Anwendungsvorrangs unter Verfassungsvorbehalt.182 Indes wird damit bereits die mögliche inhaltliche Reichweite eines europäischen Rechtsakts zu180 181 182
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358, 365, 418 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 361 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 335 ff. – Lissabon. Dazu o. Rn. 109 ff, 193 ff.
100
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
rückgenommen, wenn ein nationales Verfassungsgericht aufgrund der nach seiner Verfassungsordnung lediglich begrenzt möglichen Übertragung von Hoheitsgewalt eine restriktive Interpretation wählt. Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, dass eine solche enge Auslegung nicht 294 von vornherein offen zutage liegt, sondern sich erst bei einer Anrufung des jeweiligen nationalen Verfassungsgerichts im Rahmen einer Ultra-vires-Kontrolle zeigt. Eine Vorabkontrolle etwa im Rahmen eines Gutachtenverfahrens ist nicht vorgesehen; ein solches Verfahren führt das BVerfG nicht auf. Es bringt zwar ein zusätzliches Verfahren ins Spiel, aber nur „zur Absicherung der Verpflichtung deutscher Organe, kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet zu lassen.“183 Damit geht es nicht schon um die Kontrolle der Kompetenzausübung auf euro295 päischer Ebene, sondern um die spätere Anwendung der auf dieser Basis zustande gekommenen Rechtsakte. Dann ist sozusagen schon das „Kind in den Brunnen gefallen“. Die uneinheitliche Anwendung ist die Konsequenz, der Rechtsakt aber steht im Raume, ohne dass ihn das BVerfG europaweit wegen Kompetenzüberschreitung zu Fall bringen könnte. Das kann nur der Gerichtshof der EU, der aber sein Verständnis von den Kompetenzvorschriften zugrunde legt. Damit ergibt sich eine Divergenz zwischen dem Zustandekommen und der Gültigkeit auf europäischer Ebene einerseits und der Anwendung auf nationaler Ebene andererseits.
E.
Notwendige Beteiligungsrechte der deutschen Gesetzgebungsorgane
I.
In „demokratiesensiblen“ Bereichen
296 In Bereichen und Konstellationen, die leicht zu einer Antastung sensibler nationaler Kompetenzen oder zu einem schleichenden Hoheitsübergang auf die europäische Ebene führen können, bedarf es der Beteiligung der deutschen Gesetzgebungsorgane durch eine entsprechende Begleitgesetzgebung zur Zustimmung.184 Für diese stellt das BVerfG detaillierte Maßgaben auf und differenziert insbesondere danach, inwieweit im europäischen Vertragstext in sog. Brückennormen nicht fest vorhersehbar eine Änderung der Entscheidungsprozeduren von der Einstimmigkeit zum Mehrheitsprinzip erfolgen kann,185 so dass die Mitwirkungs- und vor allem Blockademöglichkeiten der nationalen Entscheidungsorgane verschoben werden. Der dogmatische Ansatzpunkt für diese notwendige Partizipation ist die Aus297 formung des Demokratieprinzips. „In modernen Territorialstaaten verwirklicht sich die Selbstbestimmung eines Volkes hauptsächlich in der Wahl von Organen eines Herrschaftsverbandes, die die öffentliche Gewalt ausüben. Die Organe müssen durch Mehrheitsentscheidung der Bürger gebildet werden, die wiederkehrend 183 184 185
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 411 ff. – Lissabon.
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate
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Einfluss auf die politische Grundausrichtung – personell und sachlich – nehmen können. Eine freie öffentliche Meinung und eine politische Opposition müssen fähig sein, den Entscheidungsprozess in seinen wesentlichen Zügen kritisch zu beobachten und Verantwortlichen – das heißt in der Regel einer Regierung – sinnvoll zuzurechnen.“186 II.
Nicht generelle Mitwirkung
Allerdings ergibt sich daraus keine generelle Mitwirkung der nationalen Legisla- 298 tivorgane bei der Verabschiedung europäischer Rechtsakte, selbst wenn es sich um politisch sehr stark diskutierte Bereiche wie die Feinstaubproblematik handelt. Insoweit bleibt es bei den wesentlich geringer wertigen, da keine explizite Zustimmung voraussetzenden Beteiligungsrechten nach Art. 23 Abs. 2 und 3 GG oder bezogen auf die Subsidiarität nach Art. 6 f. des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit. Es geht nur um die besonders freiheitssensiblen Bereiche und Materien mit einer besonders streitigen Meinungsbildung. Darunter wäre wohl die Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie gefallen, wenn man den deutschen Blickwinkel zugrunde legt.187 Daran zeigt sich zugleich die Problematik eines nationalverfassungsrechtlichen Ansatzes: Die Bedeutung einer Aufgabe für den Staat fällt von Mitgliedsland zu Mitgliedsland unterschiedlich aus. So ist der Datenschutz nicht überall so umstritten und sensibel wie hierzulande. III.
Aufgabenbegründete Mitwirkung
Als feste aufgabenbezogene Ansatzpunkte für eine notwendige Beteiligung der 299 deutschen Gesetzgebungsorgane sieht das BVerfG entsprechend seiner demokratiebezogenen Aufgabenlehre188 das Strafrecht, die Ziviljustiz, die Rechtspflege (spezifisch im Familienrecht), die potenziell stark auf die innere Ordnung zurückstrahlende Mitwirkung in der WTO, den Einsatz von Streitkräften und soziale Entscheidungen.189 Die Beteiligung des Bundestags bzw. je nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundesrates erfolgt durch Weisungen an den deutschen Vertreter im Rat, und zwar regelmäßig auf der Basis eines Zustimmungsgesetzes190 bzw. einer konstitutiven Befassung.191 186
187 188 189 190 191
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 268 – Lissabon unter Verweis auf Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG; BVerfGE 89, 155 (185); 97, 350 (369); rechtsvergleichend Cruz Villalón, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. I, 2007, § 13 Rn. 102 ff. m.w.N. Vgl. die Kritik von Simitis, NJW 2009, 1782 ff.; Terhechte, EuZW 2009, 199 ff. S. (krit.) vorstehend Rn. 279 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365, 367, 369, 375 a.E., 381, 400 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 a.E., 381 – Lissabon.
102
300
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
Dementsprechend sind europarechtlich eingeräumte spezielle Rechte der Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsverfahren auszufüllen. Nähern sich Rechtsakte einer Vertragsänderung an, sind sie wie eine solche zu behandeln. Den nationalen Gesetzgebungsorganen muss die Möglichkeit einer Notbremse zustehen, die auf ihre Weisung der deutsche Regierungsvertreter im Rat zu ziehen hat („Notbremseverfahren“).192 IV.
Vertragsänderungen und -arrondierungen
1.
Ansatz des BVerfG
301 Schon auf der Basis einer Hoheitsveränderung als solcher und damit unabhängig von den demokratiebezogenen Staatsaufgaben bedarf es einer konstitutiven Mitwirkung der nationalen Gesetzgebungsorgane bei primärrechtlichen Änderungen im vereinfachten Verfahren nach Art. 48 Abs. 6 EUV und den Parallelbestimmungen Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV, 25 Abs. 2, 218 Abs. 8 UAbs. 2 S. 2, 223 Abs. 1 UAbs. 2, 262 sowie 311 Abs. 3 AEUV, aber auch bei Gebrauch der Flexibilitätsklausel in Art. 352 AEUV. Auch dann sieht das BVerfG den europäischen Regelungsrahmen ausgeweitet bzw. verändert, was faktisch einer Vertragsänderung gleichkommt und ein Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 bzw. ggf. S. 3 GG notwendig macht.193 Hintergrund ist dabei auch die nicht hinreichende Vorhersehbarkeit möglicher Änderungen bzw. in sachbezogenen Bestimmungen das Fehlen eines Verbotes, die schon übertragenen Zuständigkeiten auszudehnen,194 mithin das Vermeiden einer schleichenden Fortentwicklung entgegen dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Integrationsverantwortung der Mitgliedstaaten.195 Beide Ansätze reichen aber tiefer und sind daher nicht allein an solchen Män302 geln festzumachen. Ansonsten lässt sich die Einbeziehung auch der näher bestimmten Sachbereiche mit Art. 48 Abs. 6 EUV vergleichbarer Änderungsklausel schwerlich erklären, ist doch insoweit der Änderungsrahmen inhaltlich näher bestimmt und ein fehlendes Verbot weiterer Zuständigkeitsübertragung nicht konstitutiv für das erforderliche Zustimmungsgesetz.196 Für dessen grundsätzliche Notwendigkeit genügt daher eine nähere Konkretisierung, die lediglich grob umrissen ist, ohne dass schon alle wesentlichen Entscheidungen getroffen sind. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die notwendige Integrati303 onsverantwortung sind vielmehr an das Demokratieprinzip rückgekoppelt.197 Qua192
193 194 195 196 197
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365 – Lissabon für die Strafrechtspflege, bezogen auf Art. 82 Abs. 3, 83 Abs. 3 AEUV, Rn. 400 für Maßnahmen der sozialen Sicherheit nach Art. 48 Abs. 2 AEUV; s. auch Rn. 367 a.E., 369 für Maßnahmen im Familienrecht, Rn. 384, 388 für militärische Einsätze. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 f., 328, 412 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 311 bzw. 314 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 314 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon.
§ 8 Demokratiebegründete nationale Mitwirkungsrechte und Aufgabenreservate
103
litative Veränderungen und wesentliche Konkretisierungen in übertragenen Bereichen sind daher wie Hoheitsübertragungen selbst zu behandeln.198 Daher müssen die gesetzgebenden Organe entscheiden. 2.
Erforderliche Restriktion für die Flexibilitätsklausel
Eine Ausnahme besteht aber dann, wenn es nur um den Gebrauch vertraglich zu- 304 gewiesener und damit vorhandener Kompetenzen geht. So verhält es sich bei der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV (Art. 308 EG). Auch wenn sie nicht mehr auf die Zielverwirklichung im Rahmen des Gemeinsamen Marktes beschränkt ist und verfahrensmäßige Vorkehrungen enthält,199 bildet sie immer noch eine in ihren Wirkungsmechanismen vorherbestimmte Kompetenznorm. Sie kann trotz ihrer Erstreckung auf alle Politikbereiche mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 352 Abs. 1, 4 AEUV) in anderen Vorschriften enthaltene Zuständigkeiten ergänzen, wenn dies zur Erreichung der Vertragsziele erforderlich ist, indes keine neuen Kompetenzen schaffen. Auch das BVerfG erkennt die Implied-powers-Doktrin an und sieht diese als „Teil des vom GG gewollten Integrationsauftrags“.200 Damit aber geht es um die Auslegung einer europäischen Kompetenzvorschrift, die sich das BVerfG vorbehält,201 und um deren einseitige Anreicherung durch nationale Verfahrensanforderungen, ohne dass dies dem Europarecht entnommen werden kann. Vielmehr werden so ggf. eilbedürftige Maßnahmen zur Erreichung der Vertragsziele blockiert, obwohl sie ins vertragliche System passen und für die auch von Art. 23 Abs. 1 GG vorausgesetzte Integration erforderlich sind, jedoch nicht notwendig bei der Schaffung der bisherigen Kompetenzen vorhersehbar waren. Damit überschreiten sie gerade nicht das vorherbestimmte Integrationsprogramm, was das BVerfG mit seiner Kompetenzkontrolle verhindern wollte.202 Um Schwierigkeiten im Rahmen von Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) zu ver- 305 meiden, empfiehlt sich eine wirksamkeitsbezogene Auslegung der vorhandenen spezifischen Kompetenzen entsprechend der Effet-utile-Regel, die auch das BVerfG akzeptiert.203 Zwar behält es sich auch insoweit durchgehend eine Ultravires-Kontrolle vor,204 verficht indes nur für die „demokratiesensiblen“ Kompetenzen eine restriktive Auslegung,205 im Übrigen aber lediglich eine „auch nur sehr zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende“ Kontrolle.206
198 199 200 201 202 203 204 205 206
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. Allgemein BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238, 240 – Lissabon. S.o. Rn. 285, 292. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 a.E. – Lissabon.
104
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
V.
Abstimmungsbedingte Mitwirkung
306 Das Notbremseverfahren zeigt die essenzielle Bedeutung eines notwendig einstimmigen Beschlusses auf europäischer Ebene, damit die nationalen Gesetzgebungsorgane im Einzelfall ihr Veto einlegen und durchsetzen können.207 Diese Möglichkeit geht verloren, wenn die (qualifizierte) Mehrheit genügt. Bei einer solchen Umstellung bedarf es daher jeweils vorgelagert der Mitwirkung der nationalen gesetzgebenden Organe, wenn man diese ansonsten aufgabenbedingt bei den Einzelakten für notwendig hält. Ohne eine solche gleichsam antizipierte Zustimmung des Deutschen Bundestags bzw. des Bundesrates können daher entsprechende Ermächtigungen nach der allgemeinen Brückenklausel des Art. 48 Abs. 7 AEUV bzw. speziellen Brückenklauseln (Art. 81 Abs. 3 AEUV etc.) nicht wahrgenommen werden. Vielmehr bedarf es im konkreten Einzelfall eines vorherigen Gesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, dem Bundestag und ggf. der Bundesrat unabhängig voneinander zustimmen,208 sofern nicht ein Bereich gänzlich ausgenommen ist.209 Schließlich wird dann eine Materie teilweise aus der Hand gegeben und dem nationalen Zugriff jedenfalls durch Veto entzogen. Ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG ist lediglich dann nicht erforderlich, 307 wenn hinreichend bestimmte Sachbereiche durch spezielle Brückenklauseln vom Einstimmigkeits- zum Mehrheitsprinzip überwechseln können (s. Art. 31 Abs. 2 EUV, 312 Abs. 2 UAbs. 2, 333 Abs. 1 und auch 153 Abs. 2 UAbs. 4, 192 Abs. 2 UAbs. 2, 333 Abs. 2 AEUV).210 Dann besteht eine hinreichende Vorhersehbarkeit auch für Einzelfälle. Dies ändert aber nichts an der notwendigen Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane, ohne die der deutsche Regierungsvertreter im (Europäischen) Rat nicht zustimmen darf.211 VI.
Nationale Begleitgesetzgebung
308 Diese verfahrensbezogenen Anforderungen wie auch die vorstehend aufgeführten materiell begründeten Beteiligungsrechte von Bundestag und ggf. Bundesrat mussten explizit und formal eindeutig in einer nationalen Begleitgesetzgebung zur Zustimmung zum Vertrag von Lissabon festgelegt werden. Das bisherige Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestags und des Bundesra207
208 209
210
211
S. auch für die sachlich bestimmten Bereiche BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 320 – Lissabon: keine Aufgabe ohne Beteiligung der zuständigen nationalen Gesetzgebungsorgane. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319, 366, 413 ff. – Lissabon. Der Einsatz von Streitkräften nach Art. 24 Abs. 2 GG sowie bereits gem. Art. 31, 42 Abs. 4 EUV, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 316, 388, 391 – Lissabon. Auch beim Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren kann der Rat nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, vgl. Art. 289 Abs. 1 i.V.m. 294 Abs. 8, 13 AEUV, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 318, 320 f. – Lissabon.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?
105
tes in Angelegenheiten der EU (Ausweitungsgesetz) musste daher nach Maßgabe des BVerfG nachgebessert werden.212
F.
Gesamtbild
Der vom BVerfG entwickelte nationale Staatsaufgabenstrauß als unabdingbarer 309 Ausfluss des Demokratieprinzips kann einer wirksamen Gewährleistung der angestrebten Standards sogar schaden. Das gilt sowohl im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip als auch bei Einbeziehung einer möglichst starken Schonung von Menschenleben für den Streitkräfteeinsatz im Ausland. Tiefer gehend drohen bei einem nationalstaatlich radizierten Staatsaufgabenvorbehalt je nach Mitgliedsland uneinheitliche oder gar nicht mehr ausdehnbare Kompetenzen der EU, was dem essenziellen Integrationsgedanken zuwiderläuft – außer man sieht in dem Vertrag von Lissabon bei der vorhandenen Struktur der EU tatsächlich die Endhaltestelle erreicht. Das aber hat die Politik und nicht das BVerfG zu entscheiden. Demokratiebezogene Mitwirkungsrechte der nationalen Gesetzgebungsorgane greifen ein, wenn es sich um faktische Vertragsänderungen handelt, entgegen dem BVerfG aber nicht bei der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AUEV (Art. 308 EG), da es sich insoweit um eine bestehende Kompetenz im Rahmen des Integrationsprogramms handelt.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa? A.
Grundansatz des BVerfG
Die notwendige Mitwirkung nationaler Gesetzgebungsorgane an Entscheidungen 310 auf europäischer Ebene, welche die demokratische Beteiligung auf nationaler Ebene tangieren, beruht auf einer höherwertigen Legitimation der Repräsentationsorgane der „volldemokratisch organisierten Mitgliedstaaten“213 als der europäischen.214 Zwar wird keine staatsanaloge Gestaltung der Demokratie auf europäischer Ebene verlangt, aber nur, „solange“ diese nicht über weitere Hoheitsbefugnisse verfügt.215 Auch nach dem Vertrag von Lissabon entbehrt „das Handeln der EU ohne demokratische Rückbindung in den Mitgliedstaaten einer hinreichenden Legitimationsgrundlage“.216 Ist aber die demokratische Legitimation auf europäi-
212 213 214 215 216
Im Einzelnen BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 406 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 298 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 276, 280 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon. S. bereits o. Rn. 276 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 297 a.E. – Lissabon.
106
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
scher Ebene tatsächlich von minderer Qualität, so dass die vom BVerfG vorgenommene Abstufung gerechtfertigt ist?217
B.
Durchbrechung der Wahlgleichheit bei der Wahl des Europäischen Parlaments
I.
Grundsatz der degressiven Proportionalität
311 Das BVerfG sieht bei der Wahl des Europäischen Parlaments den Grundsatz der Wahlgleichheit verletzt. Wegen „der mitgliedstaatlichen Kontingentierung der Sitze (bleibt es) eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten. Die degressiv proportionale Zusammensetzung, die Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 3 EUV für das Europäische Parlament vorschreibt, steht zwischen dem völkerrechtlichen Prinzip der Staatengleichheit und dem staatlichen Prinzip der Wahlrechtsgleichheit. Nach den primärrechtlichen Regelungen, die den Grundsatz der degressiven Proportionalität ansatzweise konkretisieren, beträgt die Höchstzahl der Abgeordneten 750 (zuzüglich des Präsidenten); kein Mitgliedstaat erhält mehr als 96 Sitze und keiner weniger als sechs Sitze (Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2-4 EUV). Das führt dazu, dass das Gewicht der Stimme des Staatsangehörigen eines bevölkerungsschwachen Mitgliedstaats etwa das Zwölffache des Gewichts der Stimme des Staatsangehörigen eines bevölkerungsstarken Mitgliedstaats betragen kann.“218 II.
Rückgriff auf den EGMR
312 Den Grundsatz der Wahlgleichheit sieht das BVerfG auch nicht im Hinblick auf die Grundkonzeption der EU für abdingbar und beruft sich dabei auf den EGMR. „Die Wahlgleichheit ist keine Besonderheit der deutschen Rechtsordnung. Sie gehört zu den für alle europäischen Staaten verbindlichen Rechtsgrundsätzen. Art. 3 des 1. EMRK-Zusatzprotokolls gewährleistet das Recht, an den Wahlen zu den gesetzgebenden Körperschaften eines Konventionsstaats teilzunehmen, d.h. selbst zu wählen und für Mandate zu kandidieren. Zwar haben die Konventionsstaaten einen weiten Beurteilungsraum, wie sie ihr Wahlrecht auch mit Blick auf nationale Besonderheiten und die historische Entwicklung im Einzelnen ausgestalten. Der EGMR zieht aus der Tatsache, dass Wahlen die „freie Äußerung der Meinung des Volkes“ gewährleisten sollen, jedoch den Schluss, dass dazu im Wesentlichen das Prinzip der Gleichbehandlung aller Bürger bei der Ausübung des Wahlrechts gehöre. In diese Gleichbehandlung bezieht der EGMR den Zählwert der Stimmen
217 218
S. umfassend bereits Kluth, Die demokratische Legitimation der Europäischen Union, 1995; Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, 1997. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 284 – Lissabon.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?
107
ausdrücklich ein, während er für die Erfolgswertgleichheit und die gleichen Siegchancen der Kandidaten Ausnahmen zulässt.“219 III.
Keine Absicherung des gleichen Zählwerts der Stimmen
Der EGMR garantiert „the principle of equality of treatment of all citizens in the 313 exercise of their right to vote and their right to stand for election,“220 mithin das Prinzip der Gleichbehandlung bei der Wahl, aber nicht notwendig eine darüber hinausgehende, in jeder Hinsicht ausgeprägte Wahlgleichheit und den gleichen Zählwert der Stimmen. Wahlsysteme verfolgen nämlich teilweise gegensätzliche Zielsetzungen: „on the one hand, to reflect fairly faithfully the opinions of the people, and on the other, to channel currents of thought so as to promote the emergence of a sufficiently clear and coherent political will.”221 Damit müssen die die Meinung des Volkes widerspiegelnden Äußerungen zu einem kohärenten politischen Willen geformt werden. Dabei sind Anpassungen von vornherein angelegt. Vom Ansatz her geht es um das Einbringen der Volksmeinung, die sich zwar adäquat niederschlagen muss. „Die Wahlrechtsgleichheit wird (aber) nicht ausdrücklich garantiert.“222 Für die freie Äußerung der Meinung des Volkes, die Wahlen gewährleisten sollen, zählt nicht die konkrete Gewichtung der Stimmen. Nicht jede einzelne Stimme muss sich im Wahlergebnis in Form der Bestimmung der Repräsentanten widerspiegeln, wie auch der EGMR ausdrücklich betont.223 Dann muss sie erst recht nicht den gleichen Zählwert haben. IV.
Notwendig flexible Einbettung des Wahlsystems in das jeweilige politische System
Der EGMR formuliert nämlich weiter: „It does not follow, however, that all votes 314 must necessarily have equal weight as regards the outcome of the election.224 … For the purposes of Article 3 of Protocol No 1 (P1-3), any electoral system must be assessed in the light of the political evolution of the country concerned, …“225 219
220 221 222 223 224 225
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 283 – Lissabon unter Verweis auf EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Mohin u. Clerfayt/Belgien; Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine; zur Anwendung des Art. 3 Zusatzprotokoll auf das Europäische Parlament als „gesetzgebende Körperschaft“: EGMR, Urt. vom 18.2.1999, Nr. 24833/94 (Rn. 40), NJW 1999, 3107 (3109) – Matthews/Vereinigtes Königreich. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien; auch Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien. Frowein, in: ders./Peukert, EMRK, 3. Aufl. 2009, Art. 3 des 1. ZP Rn. 4; ebenso Grabenwarter, EMRK, 3. Aufl. 2008, § 23 Rn. 100. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien. Dieser Satz auch in EGMR, Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) Kovach/Ukraine. EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u Clerfayt/Belgien.
108
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
Damit können die Stimmen gerade unterschiedliches Gewicht haben und sind zudem im Kontext des betroffenen Wahlgebietes zu betrachten; das der EU ist vom Fortbestehen der Einzelstaaten bestimmt. Dieser Schlussaspekt fügt sich in den Grundansatz des EGMR, wonach die 315 Staaten einen weiten Einschätzungsspielraum haben, so dass ihre Gesetzgebung im Bereich des Wahlsystems „from place to place and from time to time“ variieren kann.226 Daher ist auch der europäischen Ebene ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen, der zu Abweichungen von nationalen Wahlsystemen und -regeln führen kann. Solche Divergenzen konzediert grundsätzlich auch das BVerfG für die Ausgestaltung der europäischen Integration, wenngleich nur bis zur Grenze der unverfügbaren Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG,227 die für das Demokratiegebot eben auch auf den gleichen Zählwert der Stimmen erstreckt wird.228 Die dafür benannte Judikatur des EGMR bleibt aber dahinter zurück. Das deutsche System ist für sie schon nicht der notwendige Bezugspunkt. Danach sind die Wahlgrundsätze nach der EMRK, die auch für das europäische Wahlrecht relevant sind,229 schon im Ansatz nicht verletzt. V.
Ausdruck der Eigenschaft der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge
316 Das von ihm konstatierte Defizit sieht das BVerfG nicht überwunden. „Der Vertrag von Lissabon führt nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der Demokratie. … Beschreibungen und Forderungen nach einem ,Europa der Bürger’ oder nach der ,Stärkung des Europäischen Parlaments’ können die europäische Ebene politisch vermitteln und einen Beitrag leisten, die Akzeptanz für ,Europa’ zu erhöhen, seine Institutionen und Prozesse zu erklären. Werden sie jedoch – wie teilweise durch den Vertrag von Lissabon – in normative Aussagen überführt, ohne mit einer gleichheitsgerechten Ausgestaltung der Institutionen verbunden zu sein, sind sie nicht geeignet, ihrerseits auf der Ebene des Rechts ein grundlegend neues Leitbild zu setzen.“230 Bei den Wahlen zum Europäischen Parlament ist immerhin die Gleichbehand317 lung der Bürger innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats sichergestellt. Die Verteilung der Sitze auf europäischer Ebene richtet sich hingegen nach der Größe des jeweiligen Mitgliedstaats. Das wiederum ist die Konsequenz der Eigenschaft der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge, welche das BVerfG ansonsten so stark
226 227 228
229 230
EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Molin u. Clerfayt/Belgien. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 219 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon: der gleiche Zählwert der Stimmen wird ohne Abstufung im Hinblick auf „die Gleichheit aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts“ als „eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung“ benannt, s. auch Rn. 219. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4422 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?
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betont und auf welche es die Charakterisierung der europäischen Rechtsordnung als abgeleitete stützt.231 Insoweit handelt es sich daher um die unausweichliche Folge der Konzeption 318 der EU, wie sie auch bei sonstigen Verteilungen der Entscheidungsgewichte zutage tritt, so im Rat oder bei der Besetzung der Kommission bzw. der Richter des Gerichtshofs der EU, die gleichfalls abhängig von der Staatengröße erfolgen. Vergleichbar ist die ebenfalls die kleineren Länder begünstigende Zusammensetzung des Bundesrates, der nach dem BVerfG je nach der innerstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit neben dem Bundestag zur Wahrung des Demokratieprinzips entscheiden muss.232 Die Repräsentation Bremens ist im Bundesrat – gemessen an der Einwohnerzahl – zwölf Mal so hoch wie die Nordrhein-Westfalens. Die Abweichung ist also genauso stark wie bei den Wahlen zum Europäischen Parlament.233 Zwar handelt es sich vorstehend nicht um direkt gewählte Organe. Indes ist 319 auch der Wahlprozess vor allem auf der Ebene der Mandatsverteilung mit ihren Rückwirkungen auf den Zählwert einer Stimme eingebunden in die europäische Struktur und daher auch durch deren spezifische Brille zu betrachten. Auf den Eigenheiten des europäischen Integrationsprozesses baut auch der eigens eingefügte Art. 23 Abs. 1 GG auf. VI.
Vergleich mit den USA
Im Übrigen werden in den USA bei (zumindest faktisch) direkt vom Volk gewähl- 320 ten Organen Stimmgewichtungen nach den Bundesstaaten vorgenommen, die nicht (voll) mit der Einwohnerzahl korrespondieren. Das gilt für den Senat, in den jeder Bundesstaat unabhängig von seiner Einwohnerzahl zwei Vertreter entsendet. Dieses Ungleichgewicht setzt sich partiell bei der Präsidentenwahl fort. Der USPräsident wird formal über Wahlmänner gewählt, die bei den Präsidentschaftswahlen pro Bundesstaat vom Volk festgelegt werden, ohne dass sie der genauen Einwohnerzahl des jeweiligen Staats entsprechen. Vielmehr entsenden im Verhältnis dazu die kleinen Staaten tendenziell mehr Wahlmänner, weil deren Zahl den von dem jeweiligen Staat entsandten Kongressmitgliedern entspricht. Der Kongress aber setzt sich nicht nur aus den proportional nach der Bevölkerungszahl gewählten 435 Mitgliedern des Repräsentantenhauses zusammen, sondern auch aus den 100 Senatoren, die wie gezeigt aus jedem Staat unabhängig von der Einwohnerzahl kommen. Daher besteht auch unter Berücksichtigung des vom BVerfG grundsätzlich ak- 321 zeptierten Mehrheitswahlrechts234 nach den Maßstäben des Lissabon-Urteils „keine Gewähr dafür, dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen auch eine Mehrheit der Unionsbürger repräsentiert. … Es könnte möglicherweise eine nach Maßgabe 231 232 233 234
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 365, 375, 400 – Lissabon. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 215, 281 – Lissabon.
110
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
des Repräsentationsverhältnisses bestehende zahlenmäßige Bürgerminderheit durch eine Mehrheit der Abgeordneten gegen den politischen Willen einer oppositionellen Mehrheit …“235 den Präsidenten bestimmen, im Senat Gesetze beschließen bzw. im Kongress ein Präsidentenveto mit 2/3-Mehrheit überstimmen. Hält man gleichwohl die USA für hinreichend demokratisch, muss dies auch für die EU gelten. Dass das BVerfG auf die Tolerierung einer Abweichung vom Repräsentationsprinzip nur für die zweite Kammer neben dem Parlament und damit in den USA für den Senat verweist,236 greift deshalb zu kurz, weil auch diese zweiten Kammern für die Gesetzgebung und damit für die Entfaltung des Volkswillens durch Repräsentation konstitutiv sein können und in den USA Gesetze generell auch vom Senat verabschiedet werden müssen. Die Wahl des gerade in den USA äußerst gewichtigen Präsidenten bleibt insoweit beim BVerfG außer Betracht, obwohl es dort von einer „dual verfasste(n) Repräsentativdemokratie“237 ausgeht.
C.
Repräsentationsdefizite
322 Hinzu kommen nach dem BVerfG Repräsentationsdefizite auf europäischer Ebene. Ihm zufolge fehlt ein durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenes politisches Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens. Damit zusammenhängend, mangelt es zudem an einem System der Herrschaftsorganisation, in dem ein europäischer Mehrheitswille die Regierungsbildung so trägt, dass er auf freie und gleiche Wahlentscheidungen zurückreicht und ein echter und für die Bürger transparenter Wettstreit zwischen Regierung und Opposition entstehen kann.238 Die Ausgestaltung und das Zusammenspiel von Kommission, Rat und Parla323 ment entspricht dem spezifischen Zuschnitt der europäischen Integration und lässt in den Entscheidungen durchaus Mehrheiten aus den Wahlen zum Europäischen Parlament wie auch aus den nationalen Wahlen zum Zuge kommen. Die Zusammensetzung von Kommission und Rat richtet sich nach den politischen Mehrheitsverhältnissen in den Mitgliedstaaten, der Kommissionspräsident braucht die Billigung des Parlaments. Dieses wiederum setzt sich aus Fraktionen zusammen, deren Stärke das Gesamtwahlergebnis zum Europaparlament widerspiegelt und muss mit einer Mehrheit Einzelentscheidungen treffen und vor allem Rechtsakten zustimmen. Daher verläuft die Mehrheitsbildung sachbezogener, was aber kein K.o.-Kriterium für eine repräsentative Demokratie ist. Der notwendige Wettstreit zwischen (permanenter) Regierung und Opposition, der für den Bürger transparent ist, bildet eine Kreation des BVerfG, die nicht zwingend aus dem Demokratieprinzip folgt und für die europäische Ebene nicht einfach übernommen werden kann, selbst wenn sie sich weiterentwickelt und sich im Übrigen zumindest ansatzweise zeigt. 235 236 237 238
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 281 – Lissabon, bezogen auf die Regierungsbildung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 286 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 269 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 213 ff. – Lissabon.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?
111
Auch das BVerfG hält diese „Selbstbestimmung des Volkes nach dem Mehrheitsprinzip“ nur „für die vom GG verfasste Staatsordnung … konstitutiv“.239
D.
Unauflösbares Dilemma
I.
Das Lissabon-Urteil als Endstation
Ohne Abstriche von der strikten, in Gänze unaufgebbaren Demokratiekonzeption 324 des BVerfG entsteht ein unauflösbares Dilemma: Die Mitgliedstaaten müssen nach dem BVerfG notwendig Herren der Verträge bleiben und damit die letztendliche Verfügungsgewalt behalten. „Nach der Verwirklichung des Prinzips der Volkssouveränität in Europa können nur die Völker der Mitgliedstaaten über ihre jeweilige verfassungsgebende Gewalt und die Souveränität des Staats verfügen. Ohne den ausdrücklich erklärten Willen der Völker sind die gewählten Organe nicht befugt, in ihren staatlichen Verfassungsräumen ein neues Legitimationssubjekt zu schaffen oder die vorhandenen zu delegitimieren.“240 Übertragen auf das Demokratieprinzip führt diese Grundlage aber wie gezeigt 325 zu einer mitgliedstaatlich orientierten Verteilung der Sitze im Europäischen Parlament. Solange dies so ist, können umgekehrt nach dem BVerfG die Hoheitsrechte der europäischen Ebene – außer durch Volksabstimmung – nicht weiter substanziell ausgedehnt werden – eine „zirkuläre“241 Konzeption. Damit ist der europäische Integrationsprozess im Hinblick auf das im GG nach Art. 20 zugrunde gelegte repräsentative Demokratieprinzip242 praktisch jedenfalls im Wesentlichen gestoppt. Nach Paul Kirchhof markiert nun das BVerfG den Vertrag von Lissabon „als klaren Endpunkt“.243 II.
Fortgang nach Art. 23 Abs. 1 GG
Dabei geht Art. 23 Abs. 1 GG von einem kontinuierlichen Fortgang der europäi- 326 schen Integration aus und setzt in diesem Prozess die Mitwirkung der deutschen Regierungsorgane voraus. Diese ist auf der Basis des Lissabon-Urteils praktisch nur noch in einem weitere Kompetenzerweiterungen der EU bremsenden Sinne möglich. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG sieht aber keinen Endpunkt für die Übertragung von Hoheitsrechten vor. Zudem ist in der Präambel zum GG von einem „vereinten Europa“ die Rede, das herkömmlicherweise einen europäischen Bundesstaat, die Vereinigten Staaten von Europa, einschließt.244
239 240 241 242 243 244
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 213 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 347 – Lissabon. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7. Etwa Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 II Rn. 17, 38 ff. Zitiert nach Der Spiegel, Nr. 28 vom 6.7.2009, S. 28 (30). GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7.
112
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
III.
Art. 79 Abs. 3 GG als aktuelle Bremse?
327 Einen solchen Endpunkt markiert höchstens die Ewigkeitsgarantie. In Übertragung der Grundrechtsjudikatur des BVerfG245 müsste die Ausgestaltung der Demokratie auf europäischer Ebene so sehr unter den unabdingbaren deutschen Standards bleiben, dass die unveräußerlichen Verfassungsprinzipien und damit auch die elementaren Inhalte des Demokratieprinzips verletzt sind. Davon kann aber im Hinblick auf die Einhaltung der Wahlgleichheit in den jeweiligen Mitgliedstaaten und die Sitzverteilung im Europäischen Parlament nach Maßgabe der jeweiligen Bevölkerungszahl, wenn auch nicht nach der genauen Einwohnerzahl, schwerlich ausgegangen werden. Schließlich lässt sie sich mit den Besonderheiten des europäischen Integrationsprozesses zumindest erklären und ist immerhin auf eine in diesem Rahmen möglichst weitgehende Verwirklichung der Wahlrechtsgleichheit gerichtet.
E.
Keine Überwindung durch die Unionsbürgerschaft
328 Eine Überwindung des Denkens von den Nationalstaaten her und damit auch einer mitgliedstaatsbezogenen Verteilung der Parlamentssitze könnte mit der Unionsbürgerschaft verbunden sein. „Die bereits durch zurückliegende Vertragsänderungen in das Primärrecht eingefügte Unionsbürgerschaft bleibt ein abgeleiteter und die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit ergänzender Status Art. 9 S. 3 EUV (Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EG). Dieser Status wird auch nicht durch die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte verändert, wenngleich der Vertrag von Lissabon diese Rechte erweitert. Auch angesichts des Ausbaus der Rechte der Unionsbürger bewahrt das deut329 sche Staatsvolk solange seine Existenz, wie die Unionsbürgerschaft die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten nicht ersetzt oder überlagert.“246 Danach ist eine Verlagerung der demokratischen Gewalt auf ein europäisches Staatsvolk solange ausgeschlossen, wie nicht eine europäische Staatsangehörigkeit eingeführt wird und durch diese eine Konzentration auf europäischer Ebene wie im Hinblick auf die Währung durch den Euro erfolgt. Allerdings ist für die Staatsangehörigkeit eine EU-weite Einführung notwendig, 330 will man daran tatsächlich die demokratischen Teilhaberechte für die EU knüpfen. Bislang freilich ist die Staatsangehörigkeit immer noch in den Mitgliedstaaten verankert. Die Unionsbürgerschaft bringt insoweit kein volles Äquivalent und ist auch eher mit wirtschaftlichen Ansprüchen verbunden, die aber immer noch nach der Staatsangehörigkeit abgestuft werden können.247
245 246 247
Etwa BVerfG, NVwZ 2007, 942 und auch Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 191 ff. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 347 ff. – Lissabon. Treffend BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08, Rn. 350 a.E. – Lissabon.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?
F.
113
Kompensation?
Darüber hinaus könnten Defizite in der Verwirklichung der Wahlrechtsgleichheit 331 durch andere Elemente ausgleichbar sein. Entsprechende Ansätze wurden in jüngerer Zeit gerade bezogen auf supranationale Organisationen und dabei in besonderer Weise im Hinblick auf den europäischen Verwaltungsverbund entwickelt.248 Das BVerfG verfolgt demgegenüber eine strikte Linie, die auf einer konkreten Rückführbarkeit der Staatsgewalt auf den Wahlbürger beruht. „Föderalisierung nach innen und Supranationalisierung nach außen können neue bürgerschaftliche Mitwirkungsmöglichkeiten eröffnen. … Sie erschweren aber zugleich die Bildung eines durchsetzungsfähigen Mehrheitswillens, der unmittelbar auf das Volk zurückgeht (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG). Die Zuordnung von Entscheidungen zu bestimmten verantwortlich Handelnden verliert an Transparenz mit der Folge, dass die Bürger sich bei ihrem Votum kaum an greifbaren Verantwortungszusammenhängen orientieren können. Das Demokratieprinzip setzt deshalb der Übertragung von Hoheitsrechten inhaltliche Grenzen, die nicht bereits aus der Unverfügbarkeit der verfassungsgebenden Gewalt und der staatlichen Souveränität folgen.“249 Das aufgezeigte Mitwirkungsdefizit kann auch nicht durch andere Instrumente 332 kompensiert werden. Zwar „steht es der EU“ – in Fortführung der Sentenz über den demokratischen Solange-Vorbehalt250 – „frei, mit zusätzlichen neueren Formen transparenter oder partizipativ angelegter politischer Entscheidungsverfahren nach eigenen Wegen demokratischer Ergänzung zu suchen.“ Indes „kann die bloß deliberative Teilhabe der Bürger und ihrer gesellschaftlichen Organisationen an politischer Herrschaft – ihre unmittelbare Einbeziehung in die Erörterungen der für die verbindlichen politischen Entscheidungen zuständigen Organe –, den auf Wahlen und Abstimmungen zurückgehenden Legitimationszusammenhang nicht ersetzen. Solche Elemente partizipatorischer Demokratie können aber ergänzende Funktion bei der Legitimation europäischer Hoheitsgewalt übernehmen. Dies erfasst insbesondere Legitimationsformen, in denen bürgerschaftliches Engagement unmittelbarer, spezialisierter und vertieft sachbezogen eingebracht werden kann, indem etwa den Unionsbürgern und den gesellschaftlich relevanten Verbänden (Art. 11 Abs. 2 EUV: ,repräsentative(n) Verbände’) in geeigneter Weise die Möglichkeit zur Artikulation ihrer Ansichten gegeben wird. Derartige Formen dezentraler, arbeitsteiliger Partizipation mit legitimitätssteigerndem Potenzial tragen ihrerseits zur Effektivierung des primären repräsentativ-demokratischen Legitimationszusammenhangs bei.“251 Letzterer ist aber nicht entbehrlich, wie das Gericht nochmals an späterer Stelle betont: „Die bloße Teilhabe der Bürger an politischer Herrschaft, die an die Stelle einer repräsentativen Selbstregierung des Volkes trä-
248 249 250 251
Ausführlich dazu die Beiträge von Groß, VVDStRL 66 (2007), 152 ff. u. Pache, VVDStRL 66 (2007), 106 ff. sowie u. Rn. 1909, 1912. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 247 – Lissabon. S.o. Rn. 227, s. auch Rn. 3810. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 272 – Lissabon.
114
Kapitel 3 Kompetenzüberschreitungen und Verfassungsidentität
te, kann den Legitimationszusammenhang von auf Wahlen und Abstimmungen und sich darauf stützender Regierung nicht ersetzen.“252 Die Einbeziehung von Verbänden und andere Partizipationsformen beschrän333 ken sie auf die Artikulation spezifischer Interessen. Demgegenüber kann sich das Volk über das Wahlrecht allgemein äußern. Daraus erwächst ein erheblicher Unterschied in den geäußerten Aspekten. Damit wird durch eine partielle Partizipation die gerade allgemeine Volksherrschaft nicht nur formal, sondern auch inhaltlich verfremdet.
G.
Gesamtbild
334 Die nach deutschen Maßstäben – entgegen dem BVerfG nicht nach denen der EMRK – unzulänglich verwirklichte Wahlgleichheit bei der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments ist die Konsequenz, dass die Mitgliedstaaten entsprechend dem Lissabon-Urteil des BVerfG weiterhin die Herren der Verträge sind. Daher ist sie gerade Ausdruck der europäischen Integration. In deren Rahmen ist sie gleichwohl maximal erreicht. Deshalb ist sie als hinreichend anzusehen. Daraus eine demokratiebegründete, in der nationalen Volkssouveränität verankerte Übertragungsbremse abzuleiten erscheint als ungerechtfertigter Rückfall in die Zeit der Nationalstaaten, obwohl das BVerfG von einer „selbstgenügsamen und selbstherrlichen Vorstellung souveräner Staatlichkeit“ abrückt und „die Souveränität als ,völkerrechtlich geordnete und gebundene Freiheit’ auffasst.“253 In erster Linie entwickelt es eine (Rück-)Bindung Europas an die nationale Souveränität, der letztlich der erste Rang zukommt. Kompetenzen können somit nicht auf der Basis eines Demokratiedefizits auf 335 europäischer Ebene einer Übertragung entzogen werden. Ein entsprechender Solange-Vorbehalt ist abzulehnen. Eines – grundsätzlich ausgeschlossenen – Rückgriffs auf Kompensationen für eine mangelnde Verwirklichung des Demokratieprinzips auf europäischer Ebene bedarf es nicht. Damit ist eine Fortentwicklung Europas entgegen dem BVerfG nicht von einer 336 Volksabstimmung abhängig,254 sondern kann wie bisher durch Hoheitsübertragungen nach Art. 23 Abs. 1 GG erfolgen – etwa im Bereich des Steuerrechts. Dieses ordnet das BVerfG zwar den „demokratiesensiblen“ Bereichen zu.255 Indes besteht gerade hierbei angesichts der nationalen Unterschiede und Widerstände gegen Harmonisierung ein erhebliches Konfliktpotenzial, das schon zu heftigen Drohungen Anlass gab und die Gefahr staatlicher Hindernisse für grenzüberschreitende Geschäfte selbst mit EU-Staaten wie Österreich und Luxemburg birgt. Damit kann 252 253 254
255
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 295 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 223 – Lissabon unter Rückgriff auf v. Martitz, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Bd. I, 1888, S. 416. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 228, 263 f. – Lissabon für einen europäischen Bundesstaat, Rn. 236 bei fehlender hinreichend bestimmter inhaltlicher Begrenzung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 249 – Lissabon: „Einnahmen“.
§ 9 Demokratischer Solange-Vorbehalt für Europa?
115
sich eine europäische Steuergesetzgebung einmal noch als wichtiges Element eines hindernisfreien europäischen Wirtschaftsraumes mit friedensstiftender Funktion erweisen und essenzielle Bedeutung auch für das vom BVerfG anerkannte Ziel einer „Überwindung des zerstörerischen europäischen Staatsantagonismus“256 gewinnen. Das gilt ebenso für den Sozialbereich, dessen Fortentwicklung vom BVerfG wegen enger Konzeption des grenzüberschreitenden Elements als Einbruchstelle für unionsrechtliche Maßnahmen gleichfalls blockiert wird.257 Ein zusammenwachsendes europäisches Wirtschafts-, Steuer- und Sozialsystem birgt gerade auch für das in der Mitte Europas lebende deutsche Volk erhebliche Chancen, die wahrzunehmen bereits Art. 23 Abs. 1 GG einen hinreichenden Auftrag erteilt. Insgesamt legt das Lissabon-Urteil „das integrationsoffene GG in einer einsei- 337 tig restriktiven Weise aus. Es be- oder verhindert die Erreichung der Ziele des ,vereinten Europa’. Damit begibt sich das Gericht in eine politische Rolle, für die es weder geschaffen noch befähigt ist.“258 Letztlich fügt das Gericht die von ihm als Urteilsgrundlage betonte Volkssouveränität auch in ein festes inhaltliches Korsett, das im Rahmen der etablierten, grundgesetzlich in Art. 20 GG vorausgesetzten repräsentativen Demokratie die Option zur Fortentwicklung Europas weitestgehend verschließt. Das steht in Widerspruch zu dem auf fortlaufende Entwicklung zielenden Art. 23 GG und erfolgt in verfehlter Berufung auf ein sonst entstehendes, „nach Art. 23 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles Demokratiedefizit“.259
256 257 258 259
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 224 – Lissabon. S.o. Rn. 301 ff. GA a.D. Lenz, FAZ vom 8.8.2009, Nr. 182, S. 7. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 264 – Lissabon.
Kapitel 4 Auslegung
§ 1 Bedeutung A.
Allgemeines
Die Auslegung der im Einzelfall anzuwendenden europarechtlichen Vorschriften 338 ist von zentraler Bedeutung, und zwar sowohl für die Rechtsanwendung im Einzelfall als auch für die (spätere) Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Denn häufig sind die in den Vorschriften verwendeten Begriffe aufgrund ihrer Mehrdeutigkeit und nicht randscharfen Bedeutung auslegungsbedürftig. Auslegung ist die abstrakte, vom Einzelfall losgelöste Ermittlung der Bedeutung einer Vorschrift oder eines Wortes.1 Dementsprechend ist es Ziel der Auslegung, den Sinn einer Norm zu ermitteln.
B.
Bedeutung für die Unionsorgane
Gem. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 EG) und Art. 344 AEUV 339 (Art. 292 EG) obliegt die Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften allein und umfassend dem Gerichtshof der EU.2 Formal ist es mithin alleinige Aufgabe des EuGH, des EuG und der Fachgerichte, die unionsrechtlichen Vorschriften auszulegen.3 Tatsächlich erfolgt die Auslegung auf Unionsebene auch durch die Kommission. Dies gilt insbesondere für den Bereich des Wettbewerbs-, Zoll-, Haushalts- und Beamtenrechts.4
1 2
3 4
Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 47; Lutter, JZ 1992, 593 (595). GA Mancini, EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4211, Rn. 1) – Foto-Frost; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27 ff.; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 12. Zur Terminologie der Gerichte und zur dreigliedrigen Struktur s.u. Rn. 2165 u. 2285 ff. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 5.
118
340
Kapitel 4 Auslegung
Die Auslegung durch die Kommission erfolgt beim unmittelbaren Verwaltungsvollzug5 und beim Erlass von Mittelungen und Erklärungen.6 Diese Auslegungsvorgaben der Kommission sind allerdings nur verbindlich, wenn sie durch Selbstbindung oder Vertrauensschutz jedenfalls faktische Außenwirkung erlangt haben. Dabei müssen sie sich stets in das vorhandene Recht einfügen lassen. Sie können also keine neuen Pflichten begründen.7 Faktisch kommt ihnen jedoch aufgrund der Eigenschaft der Kommission als Hüterin der Verträge besondere Bedeutung zu.8
C.
Bedeutung für die nationalen Gerichte und Behörden
I.
Hohe praktische Relevanz
341 In den vergangenen Jahrzehnten hat das nationale Recht eine starke Europäisierung erfahren. Daher ist es heute unerlässlich, bei der rechtlichen Wertung die im Unionsrecht geltenden Auslegungsregeln zu berücksichtigen, sobald ein Bezug dazu besteht. Dabei ist der Vorrang des Unionsrechts gegenüber dem nationalen Recht zu beachten,9 soweit er nicht ausnahmsweise wegen der Ultra-vires- und Identitätskontrolle des BVerfG ausgeschlossen sein sollte.10 Daher erfolgt die Norminterpretation faktisch vor allem durch die nationalen 342 Verwaltungen und Gerichte, obwohl ihnen formal lediglich die Aufgabe der Normanwendung obliegt und gem. Art. 19 EUV (Art. 220 EG) und Art. 344 AEUV (Art. 292 EG) die Auslegung und gerichtliche Kontrolle alleinige und umfassende Aufgabe des Gerichtshofs der EU ist.11 II.
Behördliche Auslegung
343 Die nationalen Verwaltungen sind als Träger der öffentlichen Gewalt gem. Art. 4 Abs. 3 EUV zur loyalen Zusammenarbeit (gem. Art. 10 EG zur Gemeinschaftstreue) verpflichtet. Dementsprechend müssen sie bei der Anwendung des nationalen Rechts die europarechtlichen Vorgaben beachten und die innerstaatlichen Vorschriften im Licht des Unionsrechts auslegen. Dies gilt auch, wenn die anzuwendende Norm vor dem Erlass der unionsrechtlichen Regelung in Kraft getreten ist, 5 6 7 8 9 10 11
Dazu näher u. Rn. 1940 ff. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 5; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 169. S.u. Rn. 1542 f. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 169. Hobe, Europarecht, Rn. 348; Streinz, Europarecht, Rn. 169, 216 ff.; Schroeder, JuS 2004, 180 (180). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f., 343 – Lissabon; näher s.o. Rn. 217. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 11; Schroeder, JuS 2004, 180 (181); v. Danwitz, ZESAR 2008, 57 (63).
§ 1 Bedeutung
119
nicht aber umgekehrt vor Inkrafttreten oder Ablauf der Umsetzungsfrist von Unionsrecht.12 III.
Gerichtliche Auslegung
Veranschaulicht wird die faktische Übernahme der unionsrechtlichen Normausle- 344 gung durch die nationalen Gerichte insbesondere im Zusammenhang mit ihren Entscheidungen, ob sie einstweiligen Rechtsschutz gewähren oder dem Gerichtshof der EU diesbezüglich eine Frage zur Vorabentscheidung vorlegen. Denn nur durch die Auslegung der anzuwendenden Normen kann diese Entscheidung getroffen werden.13 Das genuine Verständnis europarechtlicher Begriffe ist somit auch für die nationalen Gerichte von erheblicher Bedeutung. Dies gilt insbesondere für letztinstanzliche nationale Gerichte, da sie gem. Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) vorlageverpflichtet sind.14 Neben der Relevanz für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes und das 345 Vorabentscheidungsverfahren kann das unionsrechtliche Verständnis einer Vorschrift aber auch im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens von entscheidender Bedeutung sein,15 ebenso für einen Staatshaftungsanspruch. Beide beziehen sich auch auf das Fehlverhalten nationaler Gerichte; dieses wird den Mitgliedstaaten zugerechnet.16
D.
Besonderheiten des Unionsrechts
Seit der Gründung der EGKS 1952 haben die Gemeinschaften bzw. die EU einen 346 kontinuierlichen und ständig fortschreitenden Integrationsprozess durchlaufen, welcher neben der genuinen Rechtsnatur der Union und der Gemeinschaften die Art und Weise der Auslegung unionsrechtlicher Normen beeinflusste und bestimmte. I.
Anwendbarkeit der auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten Grundsätze
Die Rechtsnatur der EU ist nicht vergleichbar mit einer auf Völkerrecht basieren- 347 den internationalen Organisation,17 so dass die in den Art. 31 ff. Wiener Vertrags12 13 14 15 16 17
Zu Letzterem ausführlich u. Rn. 1160 ff. Behrens, EuZW 1994, 289; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 104; näher zum einstweiligen Rechtsschutz u. Rn. 4016 ff. Zur Vorlagepflicht der nationalen Instanzgerichte s.u. Rn. 3305 f. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 403; v. Danwitz, ZESAR 2008, 57 (62 f.). S.u. Rn. 2110 für den Staatshaftungsanspruch, Rn. 2531 für das Vertragsverletzungsverfahren. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; mit anderem Zungenschlag BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE
120
Kapitel 4 Auslegung
rechtskonvention enthaltenen Auslegungsregelungen nicht uneingeschränkt übernommen werden können.18 So ist z.B. die restriktive Auslegung bei Souveränitätsbeschränkungen der Vertragsparteien nicht auf unionsrechtliche Vorschriften übertragbar.19 II.
Übernahme der im nationalen Recht entwickelten Grundsätze
348 Das Unionsrecht ist aber auch nicht mit einem nationalen Rechtssystem vergleichbar.20 Es stellt vielmehr eine eigenständige, autonome Rechtsordnung dar.21 Für die Auslegung europarechtlicher Vorschriften bedeutet dies, dass die in den nationalen Rechtsordnungen entwickelten Gründsätze nicht uneingeschränkt und vollständig übernommen werden können.22 Die europäische Gerichtsbarkeit unterscheidet sich von der nationalen durch 349 den Umstand, dass der Gerichtshof der EU zugleich die Unionsverträge und einfaches Gesetzesrecht auslegt,23 so dass er nicht nur als Verfassungsgericht, sondern auch als einfaches Gericht tätig wird. Auch bedarf die Auslegung des Unionsrechts deshalb einer stärkeren inneren Überzeugungskraft als im Geltungsbereich des nationalen Rechts, da es auf Unionsebene praktisch keine nennenswerte Zwangsgewalt gibt und die Union somit auf die Befolgung der Mitgliedstaaten angewiesen ist.24 Immerhin beinhaltet die Unionsrechtsordnung wie die nationalen Rechtsord350 nungen eine selbstständige Herrschaftsgewalt25 mit unmittelbarer Durchgriffsmöglichkeit auf den Einzelnen. Wegen dieser Besonderheit der EU gegenüber internationalen Organisationen müssen die im Völkerrecht entwickelten Grundsätze
18
19
20 21 22
23 24 25
2/08 u.a., Rn. 227, 229 – Lissabon, wo aber auch „eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung“ konzediert wird; näher o. Rn. 99 u. 261 f. EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg. 1964, 1329 (1344) – Kommission/Luxemburg u. Belgien; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 58; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 103; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 165; auch Lutter, JZ 1992, 593 (598); a.A. Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1181). Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 55; vgl. aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 358, 363, 369 – Lissabon für Hoheitsübertragungen gleichgestellte Kompetenzerweiterungen in „demokratiesensiblen“ Bereichen; dazu o. Rn. 296 f. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos; aus der Lit. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 165, 168. EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg 1964, 1329 (1344) – Kommission/Luxemburg u. Belgien; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 58; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 102; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168; Lutter, JZ 1992, 593 (598). Schroeder, JuS 2004, 180 (182). Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 8 Rn. 30. Dies anerkennt auch BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon, wenngleich die Ableitung von den Mitgliedstaaten betonend; dazu o. Rn. 195.
§ 1 Bedeutung
121
mit größerer Vorsicht angewendet werden als die des nationalen Rechts. Grundsätzlich wird auf die im nationalen Recht entwickelten und angewandten Methoden der grammatikalischen, historischen, systematischen und teleologischen Auslegung zurückgegriffen.26 Insoweit handelt es sich um in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten allgemein anerkannte Grundsätze, die auch das Unionsrecht prägen.27 III.
Auslegung von unionsrechtlichen Vorschriften im Einzelnen
Gegenüber der Vorgehensweise im nationalen Recht können allerdings die Eigen- 351 arten des Unionsrechts zu einer abweichenden Bedeutung und Gewichtung der einzelnen Interpretationsmethoden führen.28 Aus dem Zusammenspiel völkerrechtlicher und nationaler Auslegungsmaximen hat sich eine eigenständige unionsrechtliche Exegese entwickelt.29 Die Art und Weise, wie Vorschriften auszulegen sind, ist eng mit der Entwicklung und dem geschichtlichen sowie geistigen Hintergrund einer Rechtsordnung verbunden.30 So musste insbesondere das Ziel der fortlaufenden Integration sowie die zumindest bis in jüngere Zeit wirtschaftliche Prägung bei der Auslegung von europäischen Normen berücksichtigt werden.31 Daneben bestimmen seine Selbstständigkeit und das Gebot einheitlicher Ausle- 352 gung das Verständnis des Unionsrechts.32 Aus dem Gebot der einheitlichen Auslegung folgt, dass sich die Auslegung des Sekundärrechts aufgrund des Rangverhältnisses zum Primärrecht nach diesem richten muss.33 Im Übrigen werden jedoch primäres und sekundäres Unionsrecht anhand der gleichen Methoden ausgelegt.34 Die einzelnen Auslegungsmethoden sind dabei nicht klar voneinander abgrenzbar.35 Sie greifen vielmehr ineinander über und verschwimmen.36 26 27 28
29 30 31 32 33 34 35 36
Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 42; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168. Vgl. etwa zum Vertrauensschutz bereits EuGH, Rs. 7/56 u.a., Slg. 1957, 83 (118) – Algera; Frenz, Europarecht 4, Rn. 3012 ff. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 12; Gaitanides, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 220 EG Rn. 52; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168; Dederichs, EuR 2004, 345 ff.; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (808). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 168. Fikentscher, Methoden des Rechts, Bd. III, 1976, S. 789; Lutter, JZ 1992, 593 (598). Vgl. bzgl. der Beachtung der Ziele EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/ E.N.E.L. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 101. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 173. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 170 ff.; a.A. Meyer, Jura 1994, 455 (455). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 176. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 216; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 13.
122
Kapitel 4 Auslegung
§ 2 Wortlaut A.
Ausgangspunkt
353 Wie im nationalen und im Völkerrecht gilt für das Unionsrecht, dass der Inhalt einer Vorschrift oder eines Teils zunächst nach seinem veröffentlichten Wortlaut zu bestimmen ist.37 Dafür ist die Wortbedeutung nach dem normalen bzw. natürlichen, aber auch dem speziellen Sinn der Worte im unmittelbaren Zusammenhang des Satzes zu ermitteln.38 Ausgangspunkt für die Auslegung ist somit prinzipiell wie im nationalen Recht der allgemeine Sprachgebrauch.39
B.
Probleme der Verständnisermittlung und Überwindung
354 Die besondere Prägung des Europarechts führt jedoch dazu, dass es zu Abweichungen kommt.40 I.
Probleme der Sprachendiversität
355 Aufgrund der Existenz von mittlerweile 23 Amtssprachen41 und ihrer prinzipiellen Gleichrangigkeit ist die Bedeutung des Wortlautarguments im Vergleich zu seiner nationalen Bedeutung gemindert.42 Die Gleichrangigkeit aller Sprachfassungen erfordert es, dass eine Sprachfassung nicht unabhängig von den übrigen 22 Sprachfassungen ausgelegt werden darf.43 Vielmehr müssen die anderen Sprachfassungen bei der Ermittlung des Verständnisses miteinbezogen werden.44 Erforderlich ist ein 37 38
39 40 41
42
43 44
Lutter, JZ 1992, 593 (599); Schroeder, JuS 2004, 180 (182). Vgl. EuGH, Rs. 256/85, Slg. 1988, 521 (543 f., Rn. 15, 18) – Italien/Kommission; Rs. 1/54, Slg. 1954/55, 7 (27) – Frankreich/Hohe Behörde; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 170. Vgl. zur grammatikalischen Auslegung im nationalem Recht z.B. Butzer/Epping, Arbeitstechnik im Öffentlichen Recht, 2006, S. 32. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 8. Vgl. Art. 55 Abs. 1 EUV (Art. 314 EG). Die Möglichkeit nach Art. 55 Abs. 2 EUV, den Vertrag auch in anderen verfassungsrechtlich garantierten Amtssprachen der Mitgliedstaaten zu verfassen, ändert nichts an der abschließenden Aufzählung der Amtssprachen in Abs. 1, da diese Möglichkeit nur den Vertragstext betrifft und zudem eine Übersetzung dieses Textes zu erfolgen hat. EuGH, Rs. 283/81, Slg. 1982, 3415 (3430, Rn. 18) – C.I.L.F.I.T.; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; a.A. aufgrund einer Analyse der Rspr. von 1999 Dederichs, EuR 2004, 345 (349, 353). EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 3) – Stauder. EuGH, Rs. C-1/02, Slg. 2004, I-3219 (3247, Rn. 22, 24) – Borgmann; Rs. C-36/98, Slg. 2001, I-779 (826, Rn. 47) – Spanien/Rat; Rs. C-420/98, Slg. 2000, I-2847 (2876 f., Rn. 20 f.) – W.N./Staatssecretaris.
§ 2 Wortlaut
123
Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen. Bei Abweichungen bedarf es für eine einheitliche Auslegung einer Interpretation anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung.45 Diese dominieren also im Zweifelsfall, der Wortlaut hat eine vergleichsweise geringe Bedeutung.46 Dabei bereitet die Auslegung von Begriffen, deren Verständnis durch die jeweilige nationale Rechtspraxis geprägt ist, besondere Schwierigkeiten.47 So besteht die Möglichkeit, dass Begriffe aufgrund einer rein grammatikalischen Auslegung sowohl das Kläger- als auch das Beklagtenverständnis stützen können.48 Da jeder Rechtsbegriff relativ zu verstehen ist und somit im Kontext gesehen 356 werden muss, sind Begriffe des europäischen Rechts i.d.R. autonom unionsrechtlich auszulegen.49 Der Wortsinn ist somit prinzipiell auf Unionsrechtsebene zu ermitteln,50 so dass auf diesem Weg gleichzeitig die Rechtsordnung vereinheitlicht wird. Das bedeutet allerdings nicht, dass mitgliedstaatliche Vorstellungsbilder bei der 357 Auslegung unionsrechtlicher Begriffe gänzlich unberücksichtigt bleiben.51 Denn die Feststellung des Wortsinns kann trotz bestehender Schwierigkeiten durch Rechtsvergleich erfolgen.52 Dennoch können nationale Formulierungen nur Anhaltspunkte geben, so dass ein unkritischer Rückgriff auf sie verfehlt wäre.53 II.
Probleme aufgrund der selbstständigen Rechtsnatur
Gerade aufgrund der selbstständigen Rechtsnatur des Unionsrechts kann eine ei- 358 genständige, vom nationalen Verständnis losgelöste Interpretation auf Unionsebene erforderlich sein.54 Denn nur eine autonome Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften ermöglicht die umfassende Berücksichtigung unionsrechtlicher Ziele und 45 46 47
48 49
50 51 52 53
54
EuGH, Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5443, Rn. 28) – Kraaijeveld. Wegener, NVwZ 1997, 462 (465). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 102; Meyer, Jura 1994, 455 (456). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 175. EuGH, Rs. C-99/96, Slg. 1999, I-2277 (2310, Rn. 26) – Mietz; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 53; Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 30; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 152; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). S. Lutter, JZ 1992, 593 (599), aber auch u. Rn. 364. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 180. Lutter, JZ 1992, 593 (599). EuGH, Rs. 69/79, Slg. 1980, 75 (84, Rn. 6) – Jordens-Vosters; Rs. C-426/05 (Rn. 26) – Tele2; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 5; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 101. EuGH, Rs. 135/81, Slg. 1982, 3799 (3808, Rn. 10) – Agences de Voyages; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 53; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 154.
124
Kapitel 4 Auslegung
schafft die Möglichkeit, diese effektiv umzusetzen.55 Zu den Zielen gehörte jedenfalls vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon unter anderem auch die fortschreitende Integration der Mitgliedstaaten. Diese erforderte – wie spezifisch die Errichtung des Gemeinsamen bzw. nunmehr des Binnenmarkts nach Art. 3 Abs. 3 EUV, 26 AEUV (Art. 2 EG) – eine dynamische Entwicklung. Ein Rückgriff auf die traditionellen nationalen Verständnisse war und ist somit häufig nicht sachgerecht.56 Zusätzlich gewährleistet eine vom nationalen Recht losgelöste Auslegung ein einheitliches Verständnis des Unionsrechts und dient somit der Rechtsvereinheitlichung, die nach Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) den Binnenmarkt verwirklichen soll. Bei der Anwendung des Wortlautarguments ist somit stets zuerst festzustellen, 359 ob ein autonomes unionsrechtliches Verständnis für den auslegungsbedürftigen Begriff existiert.57 Das ist der Regelfall. Begriffe der Unionsrechtsordnung sind daher grundsätzlich nicht in Anlehnung an eine oder auch mehrere nationale Rechtsordnungen zu definieren,58 außer dies ist explizit vorgesehen. Nur wenn eine Vorschrift ausdrücklich auf innerstaatliches Recht verweist, kann also ein Rückgriff auf die nationalen Interpretationen der einzelnen Mitgliedstaaten erfolgen.59 Nur dann unterliegt die Auslegungshoheit nicht dem Gerichtshof der EU, sondern den nationalen Gerichten – im Übrigen aber nicht.60
C.
Bedeutung der grammatikalischen Auslegung im Kontext der dargestellten Grenzen
I.
Sprachvergleich
360 Der Wortlautauslegung sind nicht zu übersehende Grenzen gesetzt. Besonders deutlich kommt dies bei der Betrachtung des Vorabentscheidungsverfahrens zum Ausdruck. Denn in dessen Rahmen erfolgt die Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften zuerst einmal durch die nationalen Gerichte, die über die Notwendigkeit einer Vorlage und damit das Vorliegen von Auslegungszweifeln zu befinden ha55
56
57 58 59
60
EuGH, Rs. 149/79, Slg. 1980, 3881 (3903, Rn. 19) – Kommission/Belgien; Rs. 43/77, Slg. 1977, 2175 (2186 ff., Rn. 15/16 ff.) – Riva; Rs. 157/80, Slg. 1981, 1391 (1400, Rn. 11) – Rinkau; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 8. EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 (119, Rn. 11) – EKRO; Rs. 75/63, Slg. 1964, 379 (396) – Unger; für den ausnahmsweise zulässigen Rückgriff vgl. EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 (119, Rn. 14) – EKRO. Vgl. Lutter, JZ 1992, 593 (599). EuGH, Rs. C-103/01, Slg. 2003, I-5369 (5398, Rn. 33) – Kommission/Deutschland; Rs. C-373/00, Slg. 2003, I-1931 (1986 f., Rn. 35) – Truley, st. Rspr. Bereits EuGH, Rs. 327/82, Slg. 1984, 107 (119, Rn. 11) – EKRO; Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 (24, Rn. 8) – Cormann & Fils SA; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 53. EuGH, Rs. C-373/00, Slg. 2003, I-1931 (1986 ff., Rn. 33 ff.) – Truley; Rs. C-103/01, Slg. 2003, I-5369 (5396 ff., Rn. 24 ff.) – Kommission/Deutschland; Rs. C-287/98, Slg. 2000, I-6917 (6965 f., Rn. 43) – Linster.
§ 2 Wortlaut
125
ben.61 Diese verfügen jedoch nicht über die gleichen Möglichkeiten im Umgang mit verschiedenen Sprachfassungen wie der Gerichtshof der EU.62 Wenn allerdings das auslegende Organ über die erforderlichen linguistischen Kenntnisse verfügt, kann die Methode des Sprachvergleichs unterstützend zur Wortlautinterpretation herangezogen werden. Sie dient neben der Sinnermittlung dabei insbesondere auch der einheitlichen Auslegung von Unionsrecht. Denn durch den Sprachvergleich werden sprachliche Unterschiede ausgeglichen und relativiert.63 Es ist allerdings sachfremd, den Wortlaut anhand eines Mehrheitsvotums der Sprachfassungen zu bestimmen.64 Ein solches ist nur geeignet, erste Anhaltspunkte und eine erste Orientierung für eine sachgerechte Interpretation zu geben.65 Dementsprechend kann der Sprachvergleich auch nur unterstützende Wirkung entfalten.66 Ziel ist vielmehr, eine Synthese der Wortbedeutungen zu finden.67 Bestehen nach der Wortlautauslegung immer noch Interpretationsvarianten, ist im Zweifel zugunsten der für den Adressaten am wenigsten belastenden Auslegung zu entscheiden bzw. diejenige zu wählen, die am besten dem Sinn und Zweck der Gesamtregelung entspricht.68 Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass ursprünglich an nationale Vorgaben orientierte Interpretationen im Zuge der fortschreitenden Integration der EU aufgegeben und durch neue, vom nationalen Recht losgelöste Auslegungen ersetzt wurden.69 II.
361
362
363
364
Wertigkeit gegenüber anderen Methoden
Ist der Wortlaut unmissverständlich und eindeutig, ist die Auslegung verbindlich 365 festgelegt.70 Abweichende Ergebnisse, die sich aus einer teleologischen oder histo61 62 63 64
65 66 67 68
69 70
S.u. Rn. 3287 f. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 37. Z.B. EuGH, Rs. 55/87, Slg. 1988, 3845 (3871, Rn. 16, 18) – Moskel Import; Lutter, JZ 1992, 593 (599); Meyer, Jura 1994, 455 (456). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 157 f.; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 171. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 155 f., 166. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 155 f., 166. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 171. S. EuGH, Rs. C-1/02, Slg. 2004, I-3219 (3247, Rn. 25) – Borgmann; Rs. 100/84, Slg. 1985, 1169 (1182, Rn. 17) – Kommission/Vereinigtes Königreich; Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 4) – Stauder; Luttermann, EuZW 1999, 401 (404). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 168. EuGH, Rs. 73/72, Slg. 1973, 283 (288, Rn. 3 f.) – Bentzinger; Rs. 76/72, Slg. 1973, 457 (463, Rn. 6/10) – Michel S.; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, B. I Rn. 5.
126
366 367
368
369
Kapitel 4 Auslegung
rischen Auslegung ergeben, müssen danach grundsätzlich unberücksichtigt bleiben oder können allenfalls unterstützend herangezogen werden,71 woran sich aber der EuGH nicht immer hält.72 Insbesondere setzt sich die teleologische Auslegung durch.73 Eine Korrektur der grammatikalischen Auslegung aufgrund eines abweichenden teleologischen Verständnisses kann eigentlich nur in seltenen Fällen erfolgen. Die Möglichkeit einer teleologischen Reduktion bleibt dabei unberührt.74 Dementsprechend bildet die Grenze des Wortlauts streng genommen gleichzeitig die Eingriffsgrenze.75 So bestimmt die grammatikalische Interpretationsmethode wie im nationalen Recht die Grenze zwischen Auslegung und Rechtsfortbildung.76 Indes wird die Rechtsfortbildung noch unter die richtlinienkonforme Auslegung gefasst.77 Ist der Wortlaut einer Vorschrift oder eines Begriffs hingegen zweideutig und müssen andere Auslegungsmethoden zur Sinnermittlung herangezogen werden, muss sich das maßgebende Verständnis im Rahmen der Bedeutungsvarianten des Wortlauts halten.78 Das bedeutet, dass der durch die anderen Auslegungsmethoden ermittelte Sinn zumindest einen Anhaltspunkt im Wortlaut haben muss.79 So kann der Wortlaut für den Fall, dass ein Begriff mehrere Bedeutungen hat, immer noch Rückschlüsse auf das maßgebliche Verständnis zulassen, auch wenn dieses durch eine ergänzende teleologische und systematische Auslegung bestimmt wird. Allerdings setzen sich in der Praxis Letztere vielfach durch.80 III.
Gesamtbild
370 Wie bereits eingangs erläutert, ist die Bedeutung der grammatikalischen Auslegungsmethode gegenüber der in Deutschland national geltenden geringer. Zwar zieht der EuGH bei der Auslegung von Begriffen oft das Wortlautargument heran, aber im Allgemeinen kommt ihm nur unterstützende oder begründungsergänzende bzw. vor allem -begrenzende, jedoch keine alleinbegründende Bedeutung zu.81 71 72
73 74 75 76 77 78 79 80 81
Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 6. Gegenteiliges Ergebnis in EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 (6245, Rn. 44) – Grzelczyk; unter Verweis auf einen Erwägungsgrund und die Grundkonzeption der Gesamtnormierung abl. Hailbronner, NJW 2004, 2185 (2187); s. zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung nationalen Rechts in BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. S.u. Rn. 412, 428 ff. zum effet utile bei offenem Wortlaut. EuGH, Rs. 27/67, Slg. 1968, 333 (345 f.) – Fink Frucht. Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). BGH, NJW 2009, 427 (428 f.) – Quelle II; näher dazu u. Rn. 1034 ff. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 11. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 11. Vgl. o. Rn. 355 bei verschiedenen Sprachfassungen. EuGH, Rs. C-351/89, Slg. 1991, I-3317 (3348, Rn. 15) – Overseas Union Insurance; Rs. C-377/89, Slg. 1991, I-1155 (1184 f., Rn. 16, 19) – Cotter u. McDermott; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 163, 170; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809).
§ 3 Entstehungsgeschichte
127
Dementsprechend dient die grammatikalische Auslegung primär der Vollständigkeit sowie „der Verbesserung der methodischen Transparenz“.82 Die Häufigkeit der Anwendung ändert an der Bedeutung des Wortlautarguments für die Auslegung einer Vorschrift nichts.83
§ 3 Entstehungsgeschichte A.
Methodik
Bei der Bestimmung des Sinngehalts einer Norm anhand der historischen Ausle- 371 gungsmethode steht die Entstehungsgeschichte im Mittelpunkt.84 Ziel ist es, durch die Feststellung der historischen Regelungsabsicht auf den Bedeutungsgehalt und somit auf das Verständnis einer Norm zu schließen.85 Wie im nationalen Recht wird im Rahmen der historischen Exegese versucht, den Inhalt des tatsächlichen Willens des historischen Gesetzgebers zu ermitteln.86 Dabei orientiert sich die historische Exegese stark an den Zielen, die mit einer Norm zur Erlasszeit verfolgt wurden.87 Zu unterscheiden ist die subjektiv-historische Auslegung von der objektiv-his- 372 torischen Exegese,88 indem sie den Sinn einer Regelung mit Hilfe des Verständnisses des historischen Gesetzgebers zur Erlasszeit ermittelt.89 Das Verständnis anderer Stellen zur Entstehungszeit ist damit im Gegensatz zur objektiv-historischen Exegese unerheblich.
B.
Quellen
Als Quellen für eine historische Auslegung dienen im Unionsrecht insbesondere 373 die Vorschläge und deren Änderungen durch die Kommission, Stellungnahmen des Europäischen Parlaments und Begründungserwägungen. Ebenso können Vorgänger-Richtlinien hilfreich sein, wenn eine bereits bestehende Richtlinie abgeändert, ergänzt oder erweitert werden soll.90 82 83 84 85 86 87
88 89 90
Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 175. A.A. Dederichs, EuR 2004, 345 (349 f.). Lutter, JZ 1992, 593 (595). Larenz, Methodenlehre in der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 329; Leisner, EuR 2007, 689 (689). Leisner, EuR 2007, 689 (689). Vgl. EuGH, Rs. 55/87, Slg. 1988, 3845 (3871, Rn. 15) – Moskel Import; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 160, 203. Leisner, EuR 2007, 689 (690). Leisner, EuR 2007, 689 (690). Lutter, JZ 1992, 593 (600).
128
Kapitel 4 Auslegung
I.
Primärrecht
374 Aufgrund der Unzugänglichkeit der Protokolle und Arbeitsmaterialen zu den Vertragsverhandlungen ist eine historische Auslegung des Primärrechts anhand des Gesetzgeberwillens schwierig oder nicht möglich.91 II.
Sekundärrecht
375 Im Gegensatz zum Primärrecht ist das Sekundärecht der historischen Auslegung zugänglich. Aber auch im Rahmen der Auslegung von Sekundärrecht kann der subjektive Wille des Gesetzgebers nur seinen Niederschlag finden, soweit dieser in der auslegungsbedürftigen Unionsrechtsnorm Ausdruck gefunden hat.92 Als Quelle beachtet der EuGH hierbei allerdings nur Dokumente, die als Teile 376 eines Rechtsakts anzusehen sind.93 Teil einer Norm sind z.B. die Begründungserwägungen. So hat der EuGH unter Berufung auf die Begründungserwägungen der RL 2000/78/EG94 entschieden, dass diese zwar nicht die einzelstaatlichen Bestimmungen über die Festsetzung der Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand berührt, aber die Maßnahmen, welche die Bedingungen regeln, unter denen ein Arbeitsvertrag endet, wenn das auf diese Weise festgesetzte Ruhestandsalter erreicht wird. Dies hat zur Folge, dass die streitgegenständlichen Regulierungen der 3(1), 7(4) und 30 der Employment Equality (Age) Regulations 2006, welche die RL 2000/78/EG in Großbritannien umsetzen, in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.95 Folglich können die Begründungserwägungen einer Richtlinie als Rechtsquelle für die Ermittlung des historischen Willens des Gesetzgebers dienen.96 Neben den Erwägungsgründen können manchmal aber auch die nationalrechtli377 chen Hintergründe einer sekundärrechtlichen Regelung bei der Ermittlung des historischen Willens des Gesetzgebers hilfreich sein. Vielfach sind nationale Regelungen, die sich bewährt haben, Vorbild für unionsrechtliche Vorschriften.97 Im Gegensatz dazu waren Protokollerklärungen des Rates, der Kommission 378 und der einzelnen Mitgliedstaaten weniger aussagekräftig, da sie in der fraglichen
91
92 93 94
95 96 97
Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 53; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 57; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 41; Hobe, Europarecht, Rn. 304; Dederichs, EuR 2004, 345 (358); Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809); Meyer, Jura 1994, 455 (456); Schroeder, JuS 2004, 180 (183). EuGH, Rs. C-540/03, Slg. 2006, I-5769 (5822 f., Rn. 38) – Parlament/Rat; Schroeder, JuS 2004, 180 (183). Schroeder, JuS 2004, 180 (183). RL 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. EuGH, Rs. C-388/07, EuZW 2009, 340 (341, Rn. 30) – Age Concern England/The Secretary of State Business, Enterprise and Regulatory Reform. Vgl. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 (6245, Rn. 44) – Grzelczyk. S. aber auch u. Rn. 383.
§ 3 Entstehungsgeschichte
129
Bestimmung keinen Ausdruck fanden.98 Zudem blieben sie in der Vergangenheit oft unveröffentlicht, was zulasten Privater eine Berücksichtigung ausschließt.99 Art. 207 Abs. 3 S. 4 EG statuierte indes eine Veröffentlichungspflicht für alle Erklärungen und Protokollerklärungen. Art. 15 AEUV und Art. 42 EGRC legen nunmehr den Grundsatz der Offenheit allgemein fest und beziehen ihn explizit auf Gesetzgebungsberatungen und Abstimmungen im Rat.100 Den Zugang zu den Dokumenten sichert die DokumentenzugangsVO.101 Vorbehalte und Erklärungen der Mitgliedstaaten können schon aufgrund deren fehlender Legislativgewalt auf unionsrechtlicher Ebene keine allgemeine Bedeutung haben.102 III.
Grenzen und Probleme
1.
Besonderer Entstehungsprozess
Die Nichtöffentlichkeit leistete einen erheblichen Beitrag zur zurückhaltenden 379 Anwendung der historischen Auslegung im Unionsrecht. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass Unionsrecht i.d.R. das Ergebnis von Kompromissen und teilweise schwierigen Verhandlungen ist und daher ein einheitlicher historischer Gesetzgeberwille nicht erkennbar ist.103 2.
Notwendige Dynamik
I.d.R. stand die Ermittlung eines Normverständnisses anhand der historischen 380 Exegese zudem im Widerspruch zu der dynamischen Natur des Gemeinschaftsrechts,104 da eine solche Auslegung eine gewisse Kontinuität der Rechtsordnung voraussetzt.105 Sie hat bisher im Gegensatz zu den Fern- und Nahzielen der fortschreitenden Integration gestanden,106 durch welche eine Ablösung vom historischen Willen des Gesetzgebers zwangsläufig war. Eng mit der Weiterentwicklung der Rechtsordnung verbunden ist auch die abnehmende Bedeutung der historischen Auslegungsmethode im Lauf der Zeit.107
98 99 100 101
102 103 104 105 106 107
EuGH, Rs. C-104/01, Slg. 2003, I-3793 (3835, Rn. 25) – Libertel; Rs. C-292/89, Slg. 1991, I-745 (778, Rn. 18) – Antonissen. Näher u. Rn. 1648. S.u. Rn. 1637 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 4619 ff. VO (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 30.5.2001, ABl. L 145, S. 43. S.u. Rn. 1660 f. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 57; Lutter, JZ 1992, 593 (599). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 175. Leisner, EuR 2007, 689 (693). Leisner, EuR 2007, 689 (694). BVerfGE 34, 269 (288).
130
381
Kapitel 4 Auslegung
Fraglich ist, ob sich dieses Spannungsverhältnis zwischen der konservierenden und kontinuitätssichernden historischen Auslegungsmethode108 und dem dynamischen Charakter der europäischen Rechtsordnung in den nächsten Jahren in dem Maß abnimmt, in dem die Unionsrechtsordnung stärker auf eine Wahrung nationaler Bereiche entsprechend der gesteigerten Bedeutung der Kompetenzabgrenzung und des Subsidiaritätsprinzips ausgerichtet ist. Das gilt zumal dann, wenn man mit dem BVerfG eine nationalverfassungsrechtliche Ableitung hinzunimmt und daher eine schleichende Zuständigkeitserweiterung ausschließt.109 Das Spannungsverhältnis wird jedoch sicherlich in den Bereichen fortbestehen, in denen der Vertrag von Lissabon fast ohne Modifikation Gemeinschaftsrecht übernommen hat. Schon deshalb wird der dynamische Charakter des Gemeinschaftsrechts auch weiterhin, wenn auch nur mittelbar, eine Rolle bei der Auslegung unionsrechtlicher Bestimmungen spielen. Im Übrigen bildet die Einrichtung des Binnenmarkts nach Art. 3 EUV und Art. 26 AEUV weiterhin einen dynamischen Bezugspunkt. Zudem ist das Unionsrecht eine Rechtsordnung, die aktuellen Entwicklungen unterworfen ist und daher einer dynamischen Auslegung bedarf.110 3.
Begründungserwägungen
382 Die Begründungserwägungen reflektieren häufig nur die mit einer Vorschrift von Rat oder Kommission beabsichtigten Ziele und geben nicht, wie vielleicht vermutet, den subjektiven Willen des Gesetzgebers wieder.111 So stellt sich die Frage, ob die Begründungserwägungen tatsächlich als Quelle für die historische Auslegung dienen können. Denn sie dienen vielmehr der Ermittlung von Sinn und Zweck und müssen somit eher als Quelle für die teleologische und systematische Auslegung angesehen werden.112 In jedem Fall steht der Rückgriff auf die Begründungserwägungen der teleologischen Auslegungsvariante sehr nahe und bestätigt, dass die Grenzen der verschiedenen Auslegungsmethoden auf Unionsebene verschwimmen.113 4.
Nationale Vorbilder
383 Vorbildvorschriften des nationalen Rechts dürfen nicht unreflektiert übernommen werden. Denn die auf bewährtem nationalem Recht basierenden unionsrechtlichen Vorschriften sind oft den Besonderheiten des Europarechts angepasst. Demzufol108 109 110 111 112 113
Leisner, EuR 2007, 689 (694). BVerfG, Urt. vom 30.06.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 193 ff., 233 f., 238 – Lissabon; dazu krit. o. Rn. 275. Vgl. für die Vorratsdatenspeicherung auf der Grundlage der Rechtsvereinheitlichung EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 44; Dederichs, EuR 2004, 345 (358). Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 55; Dederichs, EuR 2004, 345 (358). Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 44; Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1178); Meyer, Jura 1994, 455 (457).
§ 3 Entstehungsgeschichte
131
ge liegt ihnen auch häufig ein neues, vom nationalen Recht losgelöstes Verständnis zugrunde.114 Eine Übernahme der im nationalen Recht erlangten Erfahrungen und Erkenntnisse ist somit insbesondere bei der Europäisierung einer Norm unsachgemäß, da der unionsrechtlichen Vorschrift in diesem Fall ein autonomes europarechtliches Verständnis zugrunde liegt. Zudem ist oft das Verständnis von Normen im nationalen Recht nicht unumstritten. Schließlich dienen teilweise Regelungen verschiedener Mitgliedstaaten als Vorbild für unionsrechtliche Regelungen, so dass der historische Wille nur schwer zu ermitteln ist.115 Etwas anderes gilt, wenn in einer veröffentlichten Erklärung oder einem Proto- 384 koll des Rates ausdrücklich auf die Übernahme des nationalen Verständnisses hingewiesen wird.116 5.
Vertragskonformität
Schließlich ist bei der historischen Auslegung von sekundärrechtlichen Normen 385 die notwendige Vereinbarkeit mit Primärrecht zu berücksichtigen. Diese Harmonisierung erfordert eine vertragskonforme Auslegung aller interpretationsbedürftigen Normen, wobei die Vereinbarkeit einer Vorschrift mit höherrangigem Recht und allgemeinen Rechtsgrundsätzen überprüft wird.117 Da die historische Exegese jedoch im Rahmen des Primärrechts aufgrund der Nichtveröffentlichung geradezu unmöglich ist, sind der historischen Auslegungsmethode auch im Hinblick auf die Vertragskonformität des Sekundärrechts Grenzen gesetzt. 6.
Insgesamt geringer Stellenwert
Zusammenfassend kommt der historischen Auslegung im Unionsrecht nur eine 386 untergeordnete Bedeutung zu, auch im Vergleich zum Stellenwert im deutschen Rechtsraum.118 Zwar bedient sich der Gerichtshof der EU in seinen Urteilen der Entstehungsgeschichte, um den Bedeutungsumfang einer Norm festzustellen. Allerdings dienen historische Argumente dabei regelmäßig nur als Hilfsbegründungen.119 So ist es nicht verwunderlich, dass der EuGH nur in fünf Entscheidungen aus dem Jahre 1999 Bezug auf die Gesetzesmaterialen und Beratungen nahm.120 114 115 116 117 118 119
120
Vgl. EuGH, Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 (24, Rn. 8) – Cormann & Fils SA; Lutter, JZ 1992, 593 (599). Lutter, JZ 1992, 593 (599). Vgl. EuGH, Rs. 64/81, Slg. 1982, 13 (24, Rn. 8) – Cormann & Fils SA; Kropholler, Internationales Einheitsrecht, 1975, S. 265. EuGH, Rs. 92/63, Slg. 1964, 614 (629) – Nonnenmacher u.a.; Meyer, Jura 1994, 455 (457). Vgl. Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 12; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 175; Lutter, JZ 1992, 593 (599). Pernice/Meyer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 53; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 40; Dederichs, EuR 2004, 345 (359); Lutter, JZ 1992, 593 (599); Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 174 f.; a.A. Leisner, EuR 2007, 689 (698 f., 702). Dederichs, EuR 2004, 345 (358).
132
Kapitel 4 Auslegung
§ 4 Systematik A.
Bedeutende Rolle und Bezüge
387 Die Interpretation von Regelungen anhand der Systematik spielt in der Rechtsprechung des EuGH eine bedeutende Rolle.121 Ziel der systematischen Auslegungsmethode ist, Wertungswidersprüche zwischen einzelnen Vorschriften innerhalb einer Rechtsordnung zu vermeiden und an das System der Union anzupassen. Der Harmonisierungsgedanke ist von zentraler Bedeutung für die systematische Auslegungsvariante. Sie dient als notwendiges Korrektiv für die mittels der historischen und grammatikalischen Exegese gewonnenen Erkenntnisse.122 Dementsprechend spielen im Rahmen der systematischen Auslegung nicht nur 388 kontextual-formale oder gesetzestechnische Erwägungen eine Rolle, sondern auch die Sinnermittlung.123 Diese Ausrichtung der systematischen Auslegung führt zu Überschneidungen sowohl mit der teleologischen Exegese i.e.S als auch mit der Auslegung, die auf den effet utile zurückgreift. Die konturlosen Grenzen der einzelnen Auslegungsmöglichkeiten werden somit auch von der systematischen Exegese bestätigt. Aufgrund der verschwimmenden Grenze zwischen teleologischer und systema389 tischer Auslegung kann eine Vertragsnorm nur im Hinblick auf ihre Stellung im Gesamtgefüge beurteilt werden, wenn auch auf die Vertragsziele Bezug genommen wird.124 Denn Aufgabe der Vertragsnormen ist es, zur Verwirklichung der im Vertrag festgelegten Ziele beizutragen.125 Daraus können auch Begrenzungen resultieren – so vor allem durch die Grundfreiheiten, welche das Binnenmarktziel ausweislich Art. 8 AEUV (Art. 3 Abs. 1 lit. c) EG) wesentlich ausfüllen. Dafür steht namentlich die Entscheidung Rüffert zur Tariftreue, welche das aus der Entsenderichtlinie gewonnene ablehnende Ergebnis über die Grundfreiheiten bestätigt.126
121
122 123 124 125 126
Vgl. EuGH, Rs. 3/62, Slg. 1962, 865 (881) – Luxemburg/Belgien; Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 f.) – van Gend & Loos; Rs. 149/77, Slg. 1978, 1365 (1377 f., Rn. 15 ff.) – Defrenne/Sabena; aus der Lit. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 200; Meyer, Jura 1994, 455 (456). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 45. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 201. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 ff. – Rüffert; ausführlich u. Rn. 1005 ff.
§ 4 Systematik
B.
133
Ausrichtung auf das Gesamtsystem
Zunächst sind im Rahmen der systematischen Exegese insbesondere die Stellung 390 und die Funktion einer Regelung im Gesamtgefüge zu berücksichtigen.127 Aus der Systematik heraus ergibt sich auch, dass sekundäres Unionsrecht anhand und im Licht des primären Vertragsrechts auszulegen ist, da das Sekundärrecht seine Legitimation unter anderem aus diesem ableitet.128 Dies verdeutlicht, dass das systematische Verständnis einer Norm nicht wie im nationalen Recht anhand des systematischen Sinngehalts einer Norm, sondern anhand des Gesamtsystems ermittelt wird. Somit spielen die Ziele der Unionsrechtsordnung sowie des einzeln zu betrachtenden Sekundärrechts bei der systematischen Auslegung eine erhebliche Rolle.129 Zudem können Rückschlüsse auch aus deren Präzisierung und Ausgestaltungen gezogen werden. Die Ziele der Unionsrechtsordnung lassen sich sowohl der Präambel als auch 391 Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) entnehmen. Die Einbeziehung der allgemeinen Unionsziele ermöglicht es, die Art und Weise, wie sich eine Norm in die gesamte Wertordnung der Verträge einfügt, zu berücksichtigen.130 Da die Gemeinschaften auf einen fortschreitenden Integrationsprozess ausge- 392 richtet waren, war das Gemeinschaftsrecht immer wieder unvollkommen und lückenhaft. Aufgrund dieses Umstands wurde zum Teil davor gewarnt, systematische Rückschlüsse zu ziehen.131 Begründet wurde diese Warnung mit erheblichem Zeitdruck, unter dem die Verträge zustande gekommen sind.132 Auch wenn dieser Einwand zumindest für das Primärrecht gilt, bleibt immer noch ein Grundsystem, das offene Fragen klären kann. Damit hindern weder der ursprüngliche Zeitdruck noch die Lückenhaftigkeit von Einzelregelungen, die beide vielfach auch Texte für Vertragsänderungen kennzeichnen, die Systematik des zudem vielfach fortentwickelten heutigen Unionsrechts bei der Auslegung zu beachten.
127
128
129
130
131 132
EuGH, Rs. C-265/07, EuZW 2008, 766 (767, Rn. 14) – Caffaro; Rs. 55/79, Slg. 1980, 481 (492, Rn. 12) – Irland/Kommission; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 177; Hobe, Europarecht, Rn. 303. Vgl. EuGH, Rs. C-314/89, Slg. 1991, I-1647 (1672, Rn. 17) – Rauh; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 186; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 173; KohlerGehrig, JA 1998, 807 (809). Vgl. EuGH, Rs. C-265/07, EuZW 2008, 766 (767, Rn. 14) – Caffaro; Rs. C-73/07, EuZW 2009, 108 (110, Rn. 51) – Tietosuojavaltuutettu; Rs. C-202/88, Slg. 1991, I-1223 (1269, Rn. 40 ff.) – Frankreich/Kommission; Rs. 6/72, Slg. 1973, 215 (244, Rn. 20, 22 f.) – Continental Can; Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L. Bleckmann, Studien zum Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1986, S. 41; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 177. Wolf, in: Börner/Carstens (Hrsg.), Zehn Jahre Rechtssprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1965, S. 193 (193 f.). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 179.
134
Kapitel 4 Auslegung
C.
Methodik der systematischen Auslegung
I.
Allgemeines
393 Die Ermittlung der Bedeutung einer Vorschrift anhand ihrer systematischen Stellung erfolgt aufgrund der Annahme, dass die Normierung, welche die auslegende Vorschrift enthält, rational und logisch aufgebaut wurde. Zudem liegt ihr die Vorstellung zugrunde, dass die einzelnen Vorschriften eines Normgefüges nicht beziehungslos nebeneinander stehen, sondern deren Anordnung einen einheitlichen und durchgehenden Sinn ergibt.133 Dabei erreicht das Sekundärrecht aufgrund seiner speziellen und einzelfallbe394 zogenen Normqualität im Vergleich zum Primärrecht einen höheren Grad an Strukturierung,134 so dass die Bedeutung und Aussagekraft der Systematik in diesem Bereich größer ist. Soll die Bedeutung einer Vorschrift mit Hilfe der systematischen Exegese er395 mittelt werden, gilt es zunächst, den gesamten Artikel zu analysieren, in dem sich der auslegungsbedürftige Begriff oder Abschnitt befindet.135 Darüber hinaus kann es hilfreich sein, die Regelung im Kontext mit anderen Normen des gesamten Abschnitts sowie dem Titel zu sehen.136 II.
Bedeutung von Abschnitten
396 Die einzelnen Abschnitte eines Gesetzeswerks lassen positive sowie negative Rückschlüsse auf die Bedeutung einer Norm zu. Denn jedem Gesetzeswerk wird vom Gesetzgeber eine bestimmte Regelungsthematik zugeordnet, innerhalb welcher sich die Auslegung der dazu gehörenden Normen zu halten hat.137 Mit Hilfe dieser Vorgehensweise wird sichergestellt, dass sich sämtliche Vorschriften in das Gesamtkonzept einfügen und den gemeinsamen Leitgedanken Genüge getan wird. Dies gilt insbesondere, soweit einzelne Gesetzesabschnitte als abschließend zu betrachten sind.138 Daneben gibt aber auch die Gesamtheit der Normen eines Gesetzeswerks Auf397 schluss über die Interpretation einer Vorschrift.139 So ist der Schluss zulässig, dass 133 134 135 136 137 138 139
Vgl. EuGH, Rs. C-499/04, Slg. 2006, I-2397 (2424, Rn. 32) – Werhof. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 178 f., 181. Vgl. EuGH, Rs. 189/87, Slg. 1988, 5565 (5585, Rn. 17 ff.) – Kalfelis; Rs. 236/86, Slg. 1988, 3761 (3786, Rn. 24) – Dillinger Hüttenwerke. EuGH, Rs. C-231/89, Slg. 1990, I-4003 (4019 ff., Rn. 28 ff.) – Gmurzynska-Bscher; Rs. C-351/89, Slg. 1991, I-3317 (3348, Rn. 13, 16) – Overseas Union Insurance. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. EuGH, Rs. 73/07, EuZW 2009, 108 (110, Rn. 51) – Tietosuojavaltuutettu; Rs. 249/86, Slg. 1989, 1263 (1290, Rn. 11) – Kommission/Deutschland; Rs. 24/86, Slg. 1988, 379 (402 f., Rn. 14 ff.) – Blaizot.
§ 4 Systematik
135
eine Sachmaterie, die ein bestimmter Abschnitt regelt, nicht auch Regelungsbestandteil eines anderen Abschnitts sein kann.140 Aufgrund dieser Annahme kann folglich eine Negativbestimmung eines Regelungsgehalts erfolgen.141 III.
Relevanz von Zielen
Die Bedeutung der Unionsziele für die systematische Auslegungsmethode wird 398 vor dem Hintergrund deutlich, dass Sekundärrechtsbestimmungen eine Präzisierung bzw. Konkretisierung des Primärrechts sind.142 So müssen sich die Regelungen des Sekundärrechts stets an den Unionszielen orientieren, um die Harmonisierung der Gesamtheit der unionsrechtlichen Vorschriften zu ermöglichen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass der Prozess der Vereinheitlichung und Anpassung gleichmäßig vollzogen wird und Inkohärenzen abgebaut werden.143 IV.
Unverbindliche Rechtsakte
Neben den primärrechtlichen und sekundärrechtlichen Quellen können unter ande- 399 rem auch Programme und Erläuterungen Anhaltspunkte für das Verständnis einer Vorschrift enthalten. Auf sie bezieht sich vor allem das Agrar- und Zollrecht.144 Zusätzlich stützte der EuGH seine Entscheidungen teilweise ergänzend auf die ständige Praxis der Unionsorgane.145 So dienten bereits die Erläuterungen zur Nomenklatur des Rates zur Zusam- 400 menarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens (NRRZ) der Entscheidungsfindung,146 obwohl diese in ständiger Rechtsprechung nicht als verbindliche Rechtsvorschriften einzuordnen sind.147 Grund für die Heranziehung ist, dass die technisierte Fachsprache und die standardisierten Begrifflichkeiten einen einheitlichen und willkür140 141 142
143 144 145
146 147
EuGH, Rs. 8/74, Slg. 1974, 837 (853, Rn. 7/9) – Dassonville; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 182. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 185; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 173. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 186. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 194. EuGH, Rs. C-14/91, Slg. 1992, I-441 (455, Rn. 10) – Sucrest; Rs. C-16/90, Slg. 1991, I-5163 (5206, Rn. 26) – Nölle; vgl. bzgl. möglicher Praxis Rs. C-183/90, Slg. 1991, I-4743 (4772, Rn. 20) – van Dalfsen. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 195. EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 (460, Rn. 9) – Krohn; Rs. C-42/99, Slg. 2000, I-7691 (7712 f., Rn. 13) – Eru Portuguesa; Rs. C-280/97, Slg. 1999, I-689 (714, Rn. 16) – ROSE Elekrotechnik.
136
Kapitel 4 Auslegung
freien Gebrauch gewährleisten. Zudem spiegelt der Rückgriff auf die NRRZ das Gebot richterlicher Zurückhaltung sowie die Prärogative des Gesetzgebers wider, bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe auf Spezialkataloge und Einzelerläuterungen der mit der Sachmaterie betrauten Organe und Organteile zurückzugreifen.148 V.
Bezug auf nationales Recht
401 Schließlich bezieht sich der EuGH bei der Ermittlung des Verständnisses einer Vorschrift auch auf nationale Rechtsordnungen,149 damit keine systematischen Widersprüche auftauchen. Auch im Rahmen eines Rechtsvergleichs gilt es daher, die bestmögliche Verwirklichung der im Vertrag festgelegten Ziele zu ermöglichen, so dass sich auch dabei die verschiedenen Auslegungsmethoden überschneiden. Durch die Bezugnahme auf nationales Recht versucht der EuGH, sich insbe402 sondere die im nationalen Recht vorzufindende kontinuierliche Rechtspraxis für seine Auslegung nutzbar zu machen und so systematische Brüche dazu zu vermeiden. So ermittelte er die Bedeutung des Symbols „®“ unter Rückgriff auf die weitestgehend einheitliche Handhabung in verschiedenen Mitgliedstaaten.150 Besondere Bedeutung erlangte der Rechtsvergleich der nationalen Verfassun403 gen im Bereich der Konkretisierung der europäischen Grundrechte. So hat der EuGH unter Rückgriff auf das eigentumsrechtliche Verständnis der italienischen und deutschen Verfassung den Anbau von Rebstöcken auf einem Weinberg unter eigentumsrechtlichen Schutz gestellt und ein Verbot des Anbaus folglich für rechtfertigungsbedürftig gehalten.151 Genereller Ansatz war zunächst eine wertende Rechtsvergleichung der nationalen Verfassungen.152 Regelmäßig ist allerdings bei einem Rückgriff auf nationale Vorschriften zu 404 beachten, dass dieser nur unterstützende Wirkung haben kann. Voraussetzung für einen Rückgriff ist daher, dass ein bereits feststehendes Verständnis, welches noch bestätigungsbedürftig ist, existiert.153 Stärker ausgeprägt ist eine etwaige Vorbildfunktion.154
148 149 150 151 152
153 154
Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 195. Vgl. EuGH, Rs. 32/88, Slg. 1989, 341 (364 f. Rn. 21) – Six Constructions; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 180. EuGH, Rs. C-238/89, Slg. 1990, I-4827 (4847, Rn. 9) – Pall. EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3746, Rn. 20; 3749, Rn. 30) – Hauer. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3 ff. auch zur weiteren Entwicklung unter Einbeziehung der EMRK. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 196; Schroeder, JuS 2004, 180 (184). S.o. Rn. 377, 383.
§ 4 Systematik
D.
137
Vertragskonforme Auslegung
Die vertragskonforme Auslegung nimmt bei der Auslegung von Begriffen und Normen Bezug auf die Zielsetzung höherrangiger Normen des EUV bzw. AEUV. Eine vertragskonforme Auslegung des Unionsrechts wird mit dem Argument gerechtfertigt, dass das Unionsrecht eine in sich geschlossene und eigenständige Rechtsordnung bildet und der Gesetzgeber sich bei der Konkretisierung einer höherrangigen Norm an dieser orientieren muss.155 Die Ermittlung des Sinngehalts einer Regelung ist dementsprechend vertikal systematisch. Sie ist somit der systematischen Auslegung zuzuordnen. Mit Hilfe der vertikalen Verständnisermittlung wird erreicht, dass Wertungswidersprüche innerhalb des unionsrechtlichen Systems vermieden und aufgelöst werden. So ist bei unterschiedlichen Auslegungsvarianten stets von dem Verständnis auszugehen, welches im Einklang mit höherrangigem Recht steht.156 Eine Norm des höherrangigen Rechts ist jedoch nicht Prüfungsmaßstab, sondern sie dient der Sinnermittlung der niederrangigen Norm. Bestimmend für eine vertragskonforme Auslegung ist somit das Verständnis des Unionsrechts, welches auf dem Gedanken der Einheit und dem Vorrang des Primärrechts beruht. Daher sind die dem Primärrecht zu entnehmenden Leitgedanken und Positionen bei der Auslegung von Sekundärrecht besonders zu beachten. Die Berücksichtigung dieser Grundsätze ist insbesondere vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung geboten, da ansonsten die vorgegebenen Kompetenzen nicht anerkannt und respektiert würden.157 Daher sind die gesetzgeberischen Vorgaben auch zu achten, wenn durch sie die ergänzende oder leicht modifizierende Rechtsetzung nach Art. 290 Abs. 1 AEUV der Kommission übertragen wird. Entgegengesetzt verhält es sich mit der Auslegung primären Unionsrechts. Bei der Sinnermittlung von Primärrecht können nämlich auch die im Sekundärrecht konkretisierten Normen Aufschluss über den Sinn einer Vorschrift geben. Eine Missachtung des einfachen Rechts würde bei der Auslegung des Primärrechts ebenso dem Gebot der Gewaltenteilung bzw. hier der richterlichen Zurückhaltung widersprechen. Deshalb ist es erforderlich, dass bei der Auslegung von Vertragsbestimmungen auch die abgeleiteten Rechtsakte berücksichtigt werden. Diese Rechtsakte müssen sich freilich im Rahmen des Primärrechts halten, um überhaupt rechtmäßig zu sein. Im Übrigen aber werden die Wert- und Grundprinzipien des Primärrechts im Sekundärrecht konkretisiert. Allerdings sind schon aufgrund des prinzipiellen Rangverhältnisses der Heranziehung von Sekundärrechtsnormen bei der Auslegung von Primärrecht enge Grenzen gesetzt. Mit dieser Maßgabe dienen Primärrecht und Sekundärrecht wechselseitig der jeweiligen Auslegung.158 155 156 157 158
Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 186. Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 187. Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 188. Buck, Über die Auslegungsmethoden schaft, 1998, S. 190.
des Gerichtshofs der Europäischen Gemeindes Gerichtshofs der Europäischen Gemeindes Gerichtshofs der Europäischen Gemeindes Gerichtshofs der Europäischen Gemein-
405
406
407
408
138
Kapitel 4 Auslegung
§ 5 Sinn und Zweck A.
Herausragende Bedeutung
409 Die teleologische Auslegungsmethode führt zu dem Verständnis einer unionsrechtlichen Vorschrift, das der EuGH als entscheidend und maßgebend für die Auslegung ansieht.159 Im Gegensatz zur historischen und zur Wortlautauslegung kommt der teleologischen Auslegungsmethode dementsprechend im Unionsrecht erhebliche Bedeutung zu.160 Daher ist es nicht verwunderlich, dass fast alle Entscheidungen des EuGH von der teleologische Auslegungsmethode geprägt sind; in über der Hälfte seiner Entscheidungen bedient sich der EuGH sogar ausschließlich der teleologischen Auslegungsmethode.161 Die teleologische Auslegung spielte vor allem in den Anfangsjahren der Recht410 sprechung des EuGH eine überragende Rolle.162 Teilweise war sie Ausdruck der schrittweisen Europäisierung und der daraus resultierenden Regelungslücken.163 Sie konnte besonders dem dynamischen Charakter des Europarechts gerecht werden und den Integrationsprozess vorantreiben.164 Zum Teil ist der Grund für die häufige teleologische Auslegung aber auch die 411 geminderte Bedeutung der historischen und grammatikalischen Exegese.165 Dies gilt insbesondere für die gerade in der Anfangszeit im Vordergrund stehende Interpretation des Primärrechts, wofür die subjektiv-historische Methode aufgrund der Unzugänglichkeit der Verhandlungsprotokolle ausscheidet. Als Ansatzpunkt kommt somit vor allem die teleologische Auslegung in Betracht.166
159
160
161
162 163 164 165 166
Vgl. EuGH, Rs. C-127/08, EuZW 2008, 577 (579, Rn. 64; 581, Rn. 84) – Metock; Rs. C-117/90, Slg. 1992, I-35 (61 f., Rn. 8, 11) – Kühn; Rs. C-341/89, Slg. 1991, I-25 (38, Rn. 9) – Ballmann; auch Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 52. Vgl. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 44 EGV Rn. 15; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 42; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 15; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 176; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810); Lutter, JZ 1992, 593 (602); Meyer, Jura 1994, 455 (456); Streinz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1491 (1495). Vgl. EuGH, Rs. 20/72, Slg. 1972, 1055 (1061 ff., Rn. 5/9, 12/17) – Cobelex; Rs. 92/63, Slg. 1964, 614 (628) – Nonnenmacher u.a.; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 15; Schroeder, JuS 2004, 180 (183); krit. zu dieser Vorgehensweise Hailbronner, NJW 2004, 2185 (2189); a.A. aufgrund ihrer Analyse der Gemeinschaftsrechtsprechung von 1999 Dederichs, EuR 2004, 345 (350, 354). Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 27. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 52, 54. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 176; KohlerGehrig, JA 1998, 807 (810). EuGH, Rs. 25/70 Slg. 1970, 1161 (1174 f., Rn. 16 ff.) – Köster; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 9; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (809). Vgl. EuGH, Rs. 53/81, Slg. 1982, 1035 (1050, Rn. 15) – Levin; Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1178); Meyer, Jura 1994, 455 (456).
§ 5 Sinn und Zweck
B.
139
Methode
Wenn der EuGH nach dem „Geist“ einer Vorschrift fragt oder ein Verständnis im 412 Licht der Vertragsziele ermittelt, wendet er i.d.R. die teleologische Auslegungsmethode an.167 Im Mittelpunkt der teleologischen Exegese steht die ratio legis. Bestimmend sind somit Sinn und Zweck einer Vorschrift. Dabei entfernt sie sich mitunter erheblich vom Wortlaut einer Norm, denn Ziel ist es, einen Regelungsbereich sachgerecht und zweckmäßig zu erschließen und nach dem Willen des Gesetzgebers zu verstehen.168 Die Ziele der gesamten Unionsrechtsordnung lassen sich der Präambel und 413 Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) entnehmen. Zu diesen gehören unter anderem die Gewährleistung von Gleichheit, Freiheit, Solidarität und Einheit.169 Trotz seiner allgemeinen Formulierung ist Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) von zentraler Bedeutung im Rahmen der Zielermittlung, wie sich aus der häufigen Bezugnahme des EuGH auf ihn bzw. seine Vorgänger ergibt.170 Im Gegensatz dazu erfolgt ein Verweis auf die Präambel nur selten.171
C.
Vorgehen im Rahmen des Sekundärrechts
Demgegenüber sind im Rahmen der Interpretation von Normen des Sekundär- 414 rechts insbesondere die Erwägungsgründe die Bestandteile eines Rechtsakts, die Hinweise auf die Zielorientierung geben.172 Daneben kann aber ggf. auch ein zweckbezogener Einzelartikel für die Sinnermittlung herangezogen werden. So hat der EuGH in seiner Entscheidung vom 7.5.2009 den Umfang des Auskunftsrechts einer Person über personbezogene Daten anhand des mit Art. 12 lit. a) der RL 95/46/EG173 verfolgten Ziels – der Gewährung des Rechts auf Auskunft über den
167 168 169 170
171
172
173
Vgl. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (27) – van Gend & Loos. Vgl. EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 4, 6) – Stauder. Vgl. Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 47; Schroeder, JuS 2004, 180 (186). Etwa EuGH, Rs. 249/81, Slg. 1982, 4005 (4023, Rn. 28) – Kommission/Irland („Buy Irish“); Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 16. Vgl. EuGH, Rs. 12/82, Slg. 1982, 4089 (4098, Rn. 6) – Trinon; Rs. 32/65, Slg. 1966, 457 (483) – Italien/Kommission; Hobe, Europarecht, Rn. 305; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810). Vgl. Art. 253 EG (Art. 296 AEUV); EuGH, Rs. C-80/89, Slg. 1990, I-2659 (2678, Rn. 23) – Behn Verpackungsbedarf; Rs. 246/80, Slg. 1981, 2311 (2330, Rn. 23) – Broekmeulen; Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 202, 203; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 17; Bleckmann, RIW 1987, 929 (930); Hobe, Europarecht, Rn. 305. Des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr vom 24.10.1995, ABl. L 281, S. 31.
140
Kapitel 4 Auslegung
Empfänger von personenbezogenen Daten – ermittelt.174 Bei der Bestimmung des Zwecks von Art. 12 lit. a) der RL 95/46/EG hat er sich dabei auf die in Art. 1 der Richtlinie festgelegten Ziele gestützt, nämlich den Schutz der Privatsphäre und den Verkehr von personenbezogenen Daten.175 Daher setzt der Schutz der Privatsphäre gerade die mögliche Vergewisserung darüber voraus, dass die eigenen personenbezogenen Daten fehlerfrei verarbeitet werden und die Verarbeitung zulässig war. Deshalb besteht ein Auskunftsrecht zumindest für die Vergangenheit.176 Neben der Bezugnahme auf die Ziele kommt es aber auch vor, dass Präambeln 415 punktuell herangezogen werden, um den Zweck für konkrete Vorschriften zu ermitteln.177 Teilweise werden dabei ganze Rechtssätze aus den Präambeln gezogen.178 Auch in Bezug auf die Auslegung von Richtlinien ist die teleologische Auslegung von besonderer Bedeutung, denn gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) sind Richtlinien nur im Rahmen ihrer Ziele verbindlich.179
D.
Verhältnis zur systematischen Auslegungsmethode
416 Die Heranziehung teleologischer Erwägungen im Rahmen der Auslegung dient allerdings nicht nur der Ermittlung des Verständnisses einer spezifischen Norm, sondern auch der Vereinheitlichung der unionsrechtlichen Rechtsordnung.180 Besonders deutlich wird die Bedeutung der teleologischen Auslegung im Bereich der Entwicklung autonomer unionsrechtlicher Begriffe wie dem unionsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff, der nicht nur Arbeitnehmer im engeren Sinn umfasst, sondern auch arbeitnehmerähnliche und Teilzeitbeschäftigte.181 Dementsprechend ist es – wie im Rahmen der systematischen Exegese – Ziel 417 der teleologischen Interpretationsmethode, Wertungswidersprüche innerhalb der Rechtsordnung zu vermeiden. In Bezug auf sekundärrechtliche Vorschriften wird so die Konformität mit dem Primärrecht verwirklicht.182 Im Gegensatz zur systematischen Auslegung stehen allerdings bei der teleologischen Exegese der Zweck und das Ziel im Mittelpunkt und nicht die Anordnung von Normen. Jedoch kommt es zu punktuellen Überschneidungen zwischen den beiden Methoden.
174 175 176 177 178 179 180 181 182
EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 46) – Rijkeboer. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 46) – Rijkeboer. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 49, 54) – Rijkeboer. Vgl. EuGH, Rs. 9/72, Slg. 1972, 961 (969, Rn. 6) – Brunner KG; Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 17. EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3749, Rn. 27) – Hauer. Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810). Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, 1998, S. 204. EuGH, Rs. 75/63, Slg. 1964, 379 (379 f.) – Unger; Rs. 53/81, Slg. 1982, 1035 (1050 Rn. 16) – Levin; Rs. C-85/96, Slg. 1998, I-2691 (2719, Rn. 32) – Sala. Lutter, JZ 1992, 593 (595).
§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile
E.
141
Grenzen
Die Grenze der teleologischen Auslegung ist dort angesiedelt, wo dem objektiven 418 Willen des Gesetzgebers nicht mehr entsprochen wird. Folglich bestimmen sowohl Wortlaut als auch Systematik die Grenze der teleologischen Exegese.183 Da die Bestimmung des Wortlauts einer europarechtlichen Vorschrift jedoch mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden sein kann, sind die Grenzen der teleologischen Auslegung fließend.184
§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile A.
Verständnis und Entwicklung
Zum ersten Mal bezieht der EuGH sich auf die Argumentationsfigur des effet utile in seiner Leberpfennig-Entscheidung von 1970.185 Aufgabe des Effektivitätsgrundsatzes ist, die Funktionsfähigkeit der Union sicherzustellen.186 Der effet utile ist daher von zentraler Bedeutung für die Auslegung europarechtlicher Vorschriften. Als Synonyme des effet utile werden in der ständigen Rechtsprechung die Begriffe der „nützlichen Wirkung“ und der „praktischen Wirksamkeit“ verwendet.187 Der Grundsatz ist dem Völkerrecht entnommen und wird als Konkretisierung der teleologischen Auslegungsmethode verstanden.188 Die Bedeutung des Effektivitätsgrundsatzes ist im Unionsrecht jedoch gegenüber dem Völkerrecht eine eigenständige,189 so dass keine Übertragung des Verständnisses erfolgt.190 Auch das nationale Verständnis der praktischen Wirksamkeit weicht vom europäischen Verständnis ab. Diesem liegt die Rechtsprechung des BVerfG in der Maastricht-Entscheidung191 zugrunde. Dieser Entscheidung zufolge wird der effet utile als „Vertragsauslegung im Sinne einer größtmöglichen Ausschöpfung der Unionsbefugnisse“ verstanden. Im Lissabon-Urteil wird ein solches Vorgehen, obgleich selbst im Völkerrecht gebräuchlich, deutlich begrenzt.192 Im Europarecht wird der effet utile als qualifizierter materieller Leitsatz verstanden,193 dessen Ziel es ist, eine möglichst wirksame Umsetzung der Vertrags183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193
Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 48. Vgl. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4171 ff., Rn. 29 ff.) – Angonese; Borchardt, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 15 Rn. 49. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad. Meyer, Jura 1994, 455 (457). EuGH, Rs. 20/70, Slg. 1970, 861 (874, Rn. 5) – Transports Lesage; Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 (517, Rn. 74/75) – Royer. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 178. Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 104. S. allgemein Rn. 48, 347, 350. BVerfGE 89, 155 (210). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 10 Rn. 40.
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Kapitel 4 Auslegung
ziele bzw. einer Vorschrift zu erreichen, um so die Funktionsfähigkeit der Union zu gewährleisten.194 Dies hat die Interpretation einer Norm mit größter Nutzwirkung für das Integrationsziel erfordert. Auf Grundlage dieses Verständnisses ist der effet utile die entscheidende An423 triebskraft für den Integrationsprozess gewesen.195 So war der effet utile für den EuGH auch ausschlaggebendes Argument für die unmittelbare Wirkung von Richtlinien und an die Mitgliedstaaten adressierten Entscheidungen (nunmehr Beschlüssen) zugunsten von Unionsbürgern, soweit ein Mitgliedstaat hinter seiner Verpflichtung zur rechtzeitigen Umsetzung zurückblieb, ebenso für die Staatshaftung.196 Denn nur wenn in einem solchen Fall die unmittelbare Wirkung gegenüber dem Bürger sichergestellt ist, kann die vollständige und umfassende praktische Wirksamkeit einer sekundärrechtlichen Vorgabe erreicht werden. Aufgrund der praktischen Wirksamkeit hat der EuGH in jüngerer Zeit ein Aus424 kunftsrecht des Einzelnen über personenbezogene Daten zumindest für die Vergangenheit anerkannt.197 Denn andernfalls könnte das Recht auf Sperrung, Löschung oder Berichtigung von personenbezogenen Daten nicht realisiert werden.198 Jedenfalls bedarf es der staatlichen Haftung, sofern die Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung nicht vorliegen.199 Anhand dieser Argumentationsweise wird das Ineinandergreifen der Exegese, 425 die auf den effet utile zurückgreift, und der teleologischen Auslegungsmethode besonders deutlich. So wird verständlich, warum die Auslegung unter dem Gesichtspunkt der praktischen Wirksamkeit zum Teil auch als besondere Ausprägung der teleologischen Auslegung angesehen wird.200
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197 198 199 200
EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 34) – Francovich; Wegener, in: Calliess/Ruffert, Art. 220 EGV Rn. 15; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 55; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 102 f. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1142, Rn. 20; 1144, Rn. 27) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-381/93, Slg. 1994, I-5145 (5169, Rn. 17 ff.) – Kommission/Frankreich; Rs. C-144/93, Slg. 1994, I-4605 (4623, Rn. 15 f.) – Pfanni Werke. Für Erstere EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad; Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 112) – van Duyn; Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 20 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 22 ff.) – Becker; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 12) – Kolpinghuis; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414 f., Rn. 34, 37) – Francovich für Letztere. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 54) – Rijkeboer. S.o. Rn. 414. EuGH, Rs. C-553/07, EuZW 2009, 546 (548, Rn. 54) – Rijkeboer. S. auch EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 – Dillenkofer. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 55; Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 9; Hobe, Europarecht, Rn. 305; Kohler-Gehrig, JA 1998, 807 (810); Meyer, Jura 1994, 455 (457); Streinz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1491 (1493).
§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile
B.
Methode und Grenzen
I.
Praktischer Ansatz
143
Auf der Grundlage des auf die Funktionsfähigkeit der Union bezogenen Verständ- 426 nisses ist bei der Anwendung des effet utile nach dem Nutzen einer Vorschrift, deren Wirksamkeit erreicht werden soll, zu fragen. Der Nutzen, den eine Norm verfolgt, ist ihrem Ziel und ihrer Zweckrichtung zu entnehmen. Daher ist es bei der Anwendung des effet utile erforderlich, das Verständnis einer Vorschrift unter teleologischen Gesichtpunkten zu erschließen.201 Über die Verwirklichung des Telos der Einzelbestimmung hinaus ist aber auch die praktische Wirksamkeit des gesamten Systems sicherzustellen.202 II.
Spannungsverhältnis zum Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung
1.
Begrenzende Wirkung: Anspruch und Wirklichkeit
Die Grenzen des effet utile müssen zumindest auch vom Zweck einer Vorschrift 427 her bestimmt werden. Zudem verhindert der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung jedenfalls im Ansatz eine uneingeschränkte Anwendung des effet utile. Er verlangt gem. Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG), dass sich die Union und damit nach Art. 13 Abs. 1 EUV (Art. 7 EG) auch der Gerichtshof der EU in den Grenzen der übertragenen Zuständigkeiten halten. Nach dem BVerfG auch nationalverfassungsrechtlich im Demokratiegebot fundiert, verlangt er eine sachliche Begrenzung der von der nationalen auf die europäische Ebene übertragenen Hoheitsrechte,203 die es ausschließt, dass Zuständigkeiten „zur dynamischen Fortentwicklung übertragen“ oder erweiternd abgerundet oder sachlich ausgedehnt werden. „Wenn im europäischen Integrationsprozess das Primärrecht durch Organe verändert oder erweiternd ausgelegt wird, entsteht eine verfassungsrechtlich bedeutsame Spannungslage zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und zur verfassungsrechtlichen Integrationsverantwortung des einzelnen Mitgliedstaates.“204 Fraglich ist allerdings, inwieweit dies tatsächlich der Fall ist. In ständiger Rechtsprechung erkennt der EuGH nämlich an, dass auf Grundlage 428 des effet utile dem Unionsrecht auch über den Wortlaut von Kompetenzzuweisungen hinaus eine umfassende Nutzwirkung zukommen muss.205 Bereits in der Leberpfennig-Entscheidung aus dem Jahre 1970 ließ der EuGH erkennen, dass er es aufgrund der praktischen Wirksamkeit für erforderlich hält, dem Einzelnen die Möglichkeit zu geben, sich auf Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zu berufen, 201 202 203 204 205
Meyer, Jura 1994, 455 (457); Zuleeg, EuR 1969, 98 (107). Vgl. EuGH, Rs. 22/86, Slg. 1987, 1339 (1363 f., Rn. 11 ff.) – Rindone. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Hobe, Europarecht, Rn. 305 ff.
144
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Kapitel 4 Auslegung
die ihm gegenüber bestehen,206 auch wenn eine explizite Grundlage im Europarecht fehlte. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung führte der EuGH auch Jahre später allein das Wesen und damit die praktische Wirksamkeit der mit dem Vertrag geschaffenen Rechtsordnung für die Anerkennung eines individuellen Schadensersatzanspruchs an.207 Eine Erörterung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung blieb aus. Scheinbar sind damit der praktischen Wirksamkeit faktisch keine oder nur marginale Grenzen gesetzt und allein das Funktionieren der Union steht im Vordergrund. Verstärkt wird dieser Eindruck noch dadurch, dass der EuGH den effet utile als ausschlaggebendes Argument für die Anerkennung angesehen und somit Vorrang gegenüber den anderen Auslegungshilfen eingeräumt hat. Dieser Rechtsprechung ist vorgeworfen worden, dass sie den Effektivitätsgrundsatz als Grundlage für die Schaffung von Rechtsinstituten genutzt hat, für die es keinen konkreten vertraglichen Anknüpfungspunkt gibt. Soweit kein rechtlicher Anknüpfungspunkt vorhanden sei, könne auch der Effektivtätsgrundsatz keine Anwendung finden.208 Eine Vertragsauslegung sei nicht möglich, wenn kein gesetzlicher Anhaltspunkt gegeben ist, so dass die Beseitigung eines solchen Defizits allein den Mitgliedstaaten als Herren der Verträge obliege.209 Danach sei die Grenze der Anwendung des effet utile dort anzusiedeln, wo die Verträge für eine Regelung keinen Anhaltspunkt liefern. Das entspricht auch der Linie des Lissabon-Urteils, wonach stillschweigende Kompetenzausweitungen zulasten der Mitgliedstaaten ohne Übertragungsakt ausgeschlossen sind.210 Es sucht tiefer gehend eine rein integrationsbezogene Sichtweise einzufangen: „Das Vertrauen in die konstruktive Kraft des Integrationsmechanismus kann allerdings von Verfassungs wegen nicht unbegrenzt sein.“211 2.
Europarechtliche Unabdingbarkeit des effet utile
433 Indes ist der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung zuständigkeitsbezogen, wie sich an seiner Formulierung, systematischen Stellung und an seinem Zweck der „Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union“ gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 EUV zeigt, ebenso an seinem Bezug auf die Transferierung von Hoheitsrechten durch Übertragungsakt, der „sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich sein“ muss.212 Daraus lässt sich zwar die Fortentwicklung von Kompetenzvorschriften begrenzen, nicht aber die von materiellen Bestimmungen wie den Grundfreiheiten oder der Funktionsfähigkeit der Union überhaupt. Gerade diese beiden Bezugspunkte umfassen die gravierendsten Entwicklungen im Rahmen des effet utile, so 206 207 208 209 210 211 212
EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 37) – Francovich; Rs. 46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1146, Rn. 39) – Brasserie du pêcheur. Cornils, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, 1995, S. 173. Ossenbühl, DVBl. 1992, 993 (995). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon.
§ 6 Überragende Bedeutung des effet utile
145
auch die unmittelbare Wirkung sowie die Staatshaftung, die sich beide nicht nur auf umsetzungsbedürftiges Sekundärrecht, sondern auch auf die Grundfreiheiten beziehen.213 Es bedarf zur Effektuierung des auf Anwendung in den Mitgliedstaaten ange- 434 wiesenen Europarechts verschiedener Hilfsinstitute, die insoweit eine erhebliche Anreizwirkung entfalten, um den schwerfälligen Weg des Vertragsverletzungsverfahrens oder das langwierige Anlaufen von Vorabentscheidungsersuchen nicht überstrapazieren zu müssen. Für den Einzelnen muss daher die Möglichkeit der Einforderung schon in den Mitgliedstaaten bestehen. Das gilt zumal angesichts der hohen Bedeutung des Einzelnen für die Realisierung von Rechten. Der Ausbau der Unionsbürgerschaft sowie die Etablierung der EGRC stehen ebenfalls für die Bedeutung des Individuums. Von daher sind Grenzen eher dort denkbar, wo es um die Belastung des Einzelnen geht. Das aber ist eher eine Frage der Verhältnismäßigkeit.214 Spezifisch bei den Kompetenzen kann das darauf bezogene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hingegen limitierend wirken. Zwingend ist dies bei der zusätzlichen Ableitung aus dem Demokratieprinzip entsprechend dem Lissabon-Urteil des BVerfG.215 Damit das tatsächliche Funktionieren des Gemeinsamen Markts bzw. nunmehr 435 des Binnenmarkts gewährleistet werden kann, ist wie bereits gezeigt neben einer umfänglichen Auslegung der mitgliedstaatlichen Verpflichtungen eine extensive Auslegung der Befugnisse erforderlich.216 Je extensiver die unionsrechtlichen Befugnisse ausgelegt werden, umso effektiver und wirkungsvoller kann sich das Unionsrecht entfalten. So hat der Grundsatz des effet utile eine dynamische und anpassungsfähige In- 436 terpretation der auf Integration und Fortentwicklung ausgerichteten unionsrechtlichen Vorschriften ermöglicht.217 Dem Gerichtshof der EU wird damit die Möglichkeit eröffnet, auf neue Entwicklungen innerhalb der Unionrechtsordnung geeignet zu reagieren. Dieses Erfordernis besteht weiterhin, auch wenn man den Integrationsprozess durch eine bessere Kompetenzabgrenzung nach Art. 5 EUV, Art. 2 ff. AEUV und ein stärkeres Gewicht des nunmehr auch durch die nationalen Parlamente einforderbaren Subsidiaritätsprinzips218 gebremst sieht.
213
214 215 216 217 218
Bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos sowie zur Staatshaftung EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1143, Rn. 23) – Brasserie du pêcheur; im Einzelnen m.w.N. Frenz, Europarecht 1, Rn. 83 ff. S.u. Rn. 740 f. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234, 236 – Lissabon. GA Lenz, EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (684, Rn. 16) – Murphy. Hatje, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 33 Rn. 9; Meyer, Jura 1994, 455 (457). S. Art. 7 f. des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 150; dazu o. Rn. 162 ff. sowie u. Rn. 689 ff.
146
Kapitel 4 Auslegung
C.
Unabdingbarer Einfluss auf den Rechtsschutz
437 Wie das Beispiel der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie oder eines an die Mitgliedstaaten adressierten Beschlusses (Entscheidung) illustriert, kann unter Rückgriff auf den effet utile der Individualrechtsschutz erweitert und so die Wirksamkeit des Europarechts sichergestellt werden. Ziel der Anerkennung eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs219 war ebenfalls die Ermöglichung der umfänglichen Wirksamkeit des Unionsrechts. Ohne sie wäre die Wirksamkeit einer unionsrechtlichen Norm gemindert bzw. sie liefe bei einer begünstigenden Wirkung nur gegenüber Privaten mangels horizontaler Drittwirkung leer, da der Einzelne sich dann nicht auf die Verletzung der ihm zu verleihenden Rechte berufen könnte.220 Primäres Ziel der Anerkennung ist dementsprechend die Sicherung der durch die Unionsordnung gewährten Rechte dem Staat gegenüber, damit dieser sie verwirklicht bzw. erhält. Denn auf die Verwirklichung ist der Einzelne in diesen Fällen angewiesen. Allerdings entfaltet der effet utile nicht nur rechtsschutzerweiternde Wirkung, 438 wie die Süderdithmarschen-Entscheidung zeigt. Aufgrund der praktischen Wirksamkeit entschied der EuGH, dass die Aussetzung der sofortigen Vollziehung von einem eventuell unionsrechtswidrigen Verwaltungshandeln nur unter bestimmten engen Vorraussetzungen möglich sein soll.221 Denn grundsätzlich kann das Unionsrecht nur bei sofortigem Vollzug vollständige Wirkung entfalten. Der effet utile kann also auch rechtsschutzverkürzend für den Einzelnen wirken. Dies gilt zumindest insoweit, als der im deutschen nationalen Recht geltende Umfang des einstweiligen Rechtsschutzes als Vergleichsmaßstab zugrunde gelegt wird.
D.
Vorrang des Europarechts und Lückenfüllung durch nationales Recht
439 Aus der Umsetzung des effet utile ergibt sich auch der Vorrang des Unionsrechts. Nur wenn der Vorrang des Unionsrechts gewährleistet ist, wird die praktische Wirksamkeit umfänglich sichergestellt. Käme dem Unionsrecht kein Vorrang gegenüber dem nationalen Recht zu, bestünde die Möglichkeit, dass die Anwendbarkeit und damit die praktische Wirkung erheblich durch die Auslegungsregel lex posterior derogat legi priori eingeschränkt werden würde.222 Dieser Vorrang, den der effet utile fordert, steht der Anwendung nationalen 440 Rechts jedoch nicht gänzlich entgegen. Dies gilt insbesondere, wenn das Unionsrecht zu einem Regelungsbereich keine Bestimmungen enthält.223 So finden nach ständiger Rechtsprechung des EuGH im Zusammenhang mit der Gewährung von Schadensersatz auf der Rechtsfolgenseite für Legislativ-, Exekutiv- und Judikativ219 220 221 222 223
S. hierzu u. Rn. 251 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg 1991, I-5357 (5414, Rn. 33) – Francovich. EuGH, Rs. C-143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (543, Rn. 27 f.) – Süderdithmarschen. Näher o. Rn. 151. EuGH, Rs. 205-215/82, Slg. 1983, 2633 (2665, Rn. 17) – Deutsche Milchkontor.
§ 7 Europarechtskonforme Auslegung
147
unrecht die nationalen Vorschriften in unionsrechtlich modifizierter Weise Anwendung.224 Denn der EuGH hat es in seiner Rechtsprechung den Mitgliedstaaten überlassen, die Lücken, die sich auf der Unionsebene ergeben, mit Hilfe des jeweils geltenden nationalen Rechts zu schließen. Nach Maßgabe der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts findet die An- 441 wendung nationalen Rechts allerdings dort seine Grenze, wo die Realisierung von Unionsrecht gefährdet oder vereitelt wird. Dementsprechend werden die Voraussetzungen für die Gewährung von Schadensersatz nur insoweit dem nationalen Recht entnommen, als deren spezifische Ausgestaltung die Gewährung von Schadensersatz nicht ungünstiger und im Extremfall praktisch unmöglich macht.225 Eine solche, die praktische Wirksamkeit unangemessen einschränkende Regelung ist in § 254 BGB enthalten,226 so dass mit Rücksicht auf den effet utile ein Mitverschulden bei der Gewährung von Schadensersatz für Unionsrechtsverletzungen nicht zu berücksichtigen ist. Etwas anderes gilt jedoch für die Anwendung des § 839 Abs. 3 BGB.227 Zwar hat das BVerfG im Lissabon-Urteil den Vorrang des Unionsrechts aner- 442 kannt, stellt ihn aber unter den Vorbehalt einer Ultra-vires- und Identitätskontrolle für europäische Rechtsakte228 und gefährdet dadurch deren europaweit einheitliche Anwendbarkeit als einen der Kernbestandteile des Europarechts.229
§ 7 Europarechtskonforme Auslegung Über die der systematischen Auslegung zuzuordnende vertragskonforme Ausle- 443 gung geht die europarechtskonforme Auslegung hinaus: Während die vertragskonforme Auslegung bei der Auslegung von Begriffen und Normen Bezug auf die Zielsetzung höherrangiger Normen des Primärrechts nimmt,230 ist die europarechtskonforme Auslegung methodenunabhängig. Ihr Ziel ist eine umfassende Sicherstellung der Europarechtskonformität. Den nationalen Gerichten obliegt aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG) die Pflicht, bei Anwendung nationaler Normen stets zu überprüfen, ob sie Vorschriften der Union widersprechen. Sollte dies der Fall sein, dürfen sie aufgrund des Anwendungsvorrangs die nationale Norm nicht anwenden.231 Ob es zu einem derartigen Widerspruch zwischen nationaler und unionsrechtlicher Norm kommt, hängt damit zusammen, ob eine europarechtskonfor224 225 226 227 228 229 230 231
EuGH, C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10312, Rn. 58) – Köbler, näher u. Rn. 348 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 – Brasserie du pêcheur; Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10312, Rn. 58) – Köbler; BGHZ 134, 30 (36). Wurm, in: Staudinger, BGB, § 839 Rn. 540. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1157, Rn. 84) – Brasserie du pêcheur; Wurm, in: Staudinger, BGB, § 839 Rn. 540; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202 (246). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241, 335 ff. – Lissabon. S.o. Rn. 194 ff. S.o. Rn. 405. S.o. Rn. 9.
148
Kapitel 4 Auslegung
me Auslegung des nationalen Rechts nicht doch noch zu einem Einklang von nationalem und Unionsrecht führen kann.232 Vor der Beachtung des Anwendungsvorrangs ist daher zunächst eine europarechtskonforme Auslegung zu prüfen.233 Sie ermöglicht es zu verhindern, dass eine nationale Norm mit dem Unionsrecht kollidiert und deshalb nicht angewendet werden darf.234 Die europarechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts ist nach Ansicht 444 des EuGH235 den Verträgen immanent, da dem nationalen Gericht dadurch ermöglicht wird, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten,236 wenn es über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheidet. Der Grundsatz der europarechtskonformen Auslegung erfasst die abstrakt-generelle Überprüfung, ob die Anwendung bzw. die Rechtsfolge einer nationalen Norm mit dem im primären oder sekundären Unionsrecht direkt oder mittelbar zum Ausdruck kommenden Sinn und Zweck bzw. den dort verankerten Interessenentscheidungen und Wertungen vereinbar ist. Die europarechtskonforme Auslegung erfasst das gesamte nationale Recht, wobei der EuGH die Begriffe der richtlinien-237 und europarechtskonformen (bislang gemeinschaftskonformen) Auslegung synonym verwendet.238 Der nationale Richter wird damit vor die komplexe Aufgabe gestellt, das Zusammenspiel des innerstaatlichen Rechts mit dem Unionsrecht zu beurteilen und das eigene Recht einer kritischen Würdigung zu unterziehen.239
232 233 234 235 236 237 238 239
Vgl. Gromitsaris, SächsVBl. 2001, 157 (159). S. EuGH, Rs. 157/86, Slg. 1988, 673 (690, Rn. 11) – Murphy; Oeter, VVDStRL 66 (2007), 361 (382). Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (630). EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (1690, Rn. 53) – Johnston. Zum effet utile allgemein o. Rn. 422 ff. S.u. Rn. 978 ff. S. z.B. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. Radermacher, NVwZ 2004, 1415 (1416).
Kapitel 5 Geltungsreichweite
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich A.
Allgemeines
I.
Ansatz
Grundsätzlich ist zu differenzieren zwischen der geographisch begrenzten Ver- 445 bindlichkeit von Rechtsakten und der Befugnis eines Staats, auf seinem Hoheitsgebiet über Sachverhalte zu entscheiden.1 Unter diese Befugnisse fallen insbesondere die Fälle, die ihren Ursprung in einem Drittland haben oder sich dort ereignen.2 Oft haben diese Fälle einen wettbewerbs- oder kartellrechtlichen Anknüpfungspunkt.3 Entscheidend ist damit aber auch insoweit der räumliche Geltungsbereich von Rechtsakten. So werden im Kartellrecht auf dem Unionsgebiet zumindest Auswirkungen verlangt,4 wenn nicht gar Handlungen zur Durchführung eines Kartells.5 Im Grundsatz gilt, dass hoheitliche Maßnahmen den gleichen Geltungsbereich 446 haben wie der Unionsvertrag.6 Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV (Art. 299 EG) bestimmen, dass das Unionsrecht innerhalb der mitgliedstaatlichen Hoheitsgebiete Anwendung findet. Die Länder, die das unionsrechtliche Hoheitsgebiet umfasst, 1
2 3 4
5 6
Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; Schröder, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 299 EG Rn. 5; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 22, 30; umfassend dazu Müller/Christensen, Juristische Methodik II, 2. Aufl. 2007. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 5. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 22, 30; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 5. So EuG, Rs. T-102/96, Slg. 1999, II-753 (785 ff., Rn. 92 ff.) – Gencor sowie Art. 1 Abs. 1 FKVO (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vom 20.1.2004, ABl. L 24, S. 1; dazu Frenz, Europarecht 2, Rn. 221 ff. So EuGH, Rs. 89 u.a./85, Slg. 1988, 5193 (5243, Rn. 16) – Ahlström; näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 197 ff. Vgl. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (445 ff., Rn. 45/51 f.) – Seefischerei; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 1.
150
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450
Kapitel 5 Geltungsreichweite
sind in Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) aufgeführt. Dementsprechend knüpft Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) an den derzeitigen Bestand der EU an, so dass im Falle einer Erweiterung eine Änderung des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) erforderlich wäre.7 Durch die Aufzählung wird der räumliche Geltungsbereich des Unionsrechts genau festgelegt. Wie dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) entnommen werden kann, ist der Geltungsbereich jedoch kein originärer, eigenständiger Geltungsbereich, sondern ein von den Mitgliedstaaten abgeleiteter, wie es typisch für internationale Organisationen ist.8 Dies wird auch durch Art. 355 AEUV (Art. 299 Abs. 2-6 EG) bestätigt, wonach die unionsrechtlichen Verträge grundsätzlich im gesamten Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten gelten. Dementsprechend ist das unionsrechtliche Hoheitsgebiet die Summe der Hoheitsgebiete aller Mitgliedstaaten. Der räumliche „Geltungsbereich ist akzessorisch zum Staatsgebiet der Mitgliedstaaten“.9 Ausschlaggebend für die Bestimmung des unionsrechtlichen Geltungsbereichs sind demzufolge die Territorien, in denen die Mitgliedstaaten ihre ausschließliche Herrschaftsgewalt ausüben können.10 Die Festlegung der Hoheitsgebiete bestimmt sich nach dem Völkerrecht.11 Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass im Wesentlichen die Grenzen im Verhältnis zu Drittstaaten den räumlichen Anwendungsbereich festlegen.12 Darüber hinaus erfolgt die Bestimmung des geographischen Umfangs auch mithilfe der jeweiligen innerstaatlich geltenden Verfassung.13 Keine Aussage treffen Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV (Art. 299 EG) jedoch über die Anwendbarkeit des Unionsrechts auf extraterritoriale Fälle. Neben der allgemeinen Regelung des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) enthält das Unionsrecht an anderen Stellen Sonderregelungen zur Bestimmung des räumlichen Anwendungsbereichs, so z.B. in den Beitrittsverträgen und im Sekundärrecht.14 Grundsätzlich haben Sekundär- und Primärrecht aber den gleichen territorialen Geltungsbereich.15 Für Verordnungen ist dies ausdrücklich in Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 S. 2 EG) festgehalten worden. Völkerrechtliche Abkommen der EU16 haben eine entsprechende Geltungsreichweite. Daher wird auch der Geltungsbereich eines völkerrechtlichen Vertrages au7 8
9 10 11 12 13
14 15 16
Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 2. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4; Kokott, in Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 3; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 94. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 345 – Lissabon. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 7. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 4. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 8. EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1805, Rn. 10) – Hansen; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 8; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 2. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 4. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 53. S.o. Rn. 41 ff.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
151
tomatisch mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten erweitert, soweit es sich um ausschließliche Unionsabkommen handelt.17 Bei gemischten Verträgen, also solchen, die Union und Mitgliedstaaten abge- 451 schlossen haben, wird hingegen der territoriale Anwendungsbereich nicht automatisch angepasst, da ansonsten im Widerspruch zu Art. 35, 36 WVRK18 ein neuer Vertragspartner zwangsweise verpflichtet würde.19 II.
Landgebiete
Die territoriale Souveränität eines Staates bezieht sich auf die Landgebiete ein- 452 schließlich des technisch nutzbaren Erdgrundes. Die Grenzen dieses terrestrischen Gebietes werden i.d.R. durch die jeweiligen Grenzverträge oder Völkergewohnheitsrecht bestimmt.20 III.
Gewässer
1.
Hoheitsgewässer
Seewärts wird das Hoheitsgebiet durch das UN-Seerechtsabkommen von 1982 453 (SRÜ) bestimmt, das seit dem 1.5.1998 auch für die EU verbindlich ist. Demnach erstreckt sich die Souveränität eines Küstenstaats jenseits seines Landgebiets und seiner inneren Gewässer21 auch auf das Küstenmeer (Art. 2 SRÜ), also ein Gebiet bis maximal zwölf Seemeilen von der Basislinie,22 einschließlich des Luftraums sowie des Meeresbodens und Meeresuntergrunds.23 Soweit den Mitgliedstaaten in Gebieten außerhalb ihres Hoheitsgebiets souve- 454 räne Rechte zustehen, etwa zur Erforschung und Ausbeutung der natürlichen Ressourcen im Bereich des Festlandsockels24 oder der Ausschließlichen Wirtschaftszone,25 gilt auch in diesen das Unionsrecht.26 Entscheidend ist, dass das jeweilige
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 1, 2. Wiener Vertragsrechtskonvention. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 57. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 4; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 2. Vgl. zur Bestimmung Art. 8 SRÜ. Zur Bestimmung des Küstenmeers vgl. Art. 3 ff. SRÜ. Art. 2 Abs. 2 SRÜ. Vgl. Art. 76 ff. SRÜ; Bernhard, Der Festlandsockel im Recht der Europäischen Gemeinschaften, 1982. S. hierzu u. Rn. 456 ff. Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3; Booß, in: Lenz/Borchardt, Art. 299 EGV Rn. 3; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 63 ff.
152
Kapitel 5 Geltungsreichweite
Gebiet der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten untersteht.27 Ausgenommen ist das Gebiet der Hohen See.28 Einzelne völkerrechtliche Beschränkungen der Territorialhoheit, wie etwa das 455 Recht der friedlichen Durchfahrt im Bereich des Küstenmeeres oder Beschränkungen zugunsten der Schifffahrt in den inneren Gewässern und auf internationalen Flüssen wie der Donau oder dem Rhein, haben keinen Einfluss auf den Anwendungsbereich des Unionsrechts.29 Gleichwohl müssen sie berücksichtigt und ggf. gem. Art. 351 AEUV (Art. 307 EG) angepasst werden.30 2.
Ausschließliche Wirtschaftszone
456 Neben den territorialen Gewässern und dem Küstenmeer findet das Unionsrecht auch auf die Ausschließliche Wirtschaftszone Anwendung.31 Noch aufgrund der Entschließung vom 3.11.197632 hat die Union eine 200-Seemeilen-Zone an allen Küsten des Atlantiks und der Nordsee für sich in Anspruch genommen.33 Für die Küsten an Ostsee und Mittelmeer bedarf es der Vereinbarung von Sonderregelungen mit den übrigen Anrainerstaaten. In der Ausschließlichen Wirtschaftszone kann ein Küstenstaat seit dem Inkrafttreten der UN-Seerechtskonvention am 16.11.1994 gem. deren Art. 56 seine Hoheitsgewalt zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden natürlichen Ressourcen ausüben.34 Diese territoriale Ausdehnung auf die Ausschließliche Wirtschaftszone ist für 457 das Unionsrecht von besonderer Bedeutung, da es seit einigen Jahren eine seerechtliche Orientierung genommen hat: zum einen durch das wirtschaftlich-technologische Nutzungsinteresse, bestimmte Meereszonen (Anschluss-, Fischerei und Wirtschaftszonen) für sich in Anspruch zu nehmen, zum anderen infolge der umweltrechtlichten Prägung des Unionsrechts.35 Konkret stellt sich die Frage der Anwendbarkeit des Unionsrechts innerhalb der 458 Ausschließlichen Wirtschaftszone zum Beispiel im Zusammenhang mit der FFH-
27
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32 33 34 35
EuGH, Rs. 32/79, Slg. 1980, 2403 (2433 f., Rn. 14) – Kommission/Vereinigtes Königreich; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4; ausführlich Vitzthum, in: FS für Badura, 2004, S. 1198 ff. sowie bereits ders., AöR 111 (1986), 33 ff. Vgl. Art. 89 SRÜ. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 12. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 12. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 64; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24. Entschließung des Rates vom 3.11.1976 über bestimmte externe Aspekte der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft ab 1.1.1977. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24. S. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 4. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 61; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
153
Richtlinie.36 Neben dem Einfluss auf umweltrechtliche Regelungen ist die Erstreckung des Geltungsbereichs des Unionsrechts insbesondere für die Grundfreiheiten der Personenfreizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit von Bedeutung.37 Die Anwendbarkeit des Unionsrechts auf die Ausschließliche Wirtschaftszone 459 erscheint jedoch als Fremdkörper, da sie nicht zum Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zählt und somit scheinbar einen Widerspruch zur Regelung des Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) begründet.38 Im Gegensatz zu Art. 97 EGKS und Art. 198 EAG verweist Art. 52 Abs. 1 460 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) hinsichtlich der Geltung der Verträge jedoch allgemein auf die Mitgliedstaaten und nicht auf „Hoheitsgebiete“ oder „Territorien“.39 Als Anknüpfungspunkt ist daher nicht auf die Staatsgrenzen abzustellen, sondern auf die Erstreckung der Hoheitsbefugnisse im Rahmen der Sachkompetenz der Union.40 Soweit der Union eine sachliche Regelungsbefugnis zusteht, sind die Mitgliedstaaten daher auch im Bereich der Ausschließlichen Wirtschaftszone bei der Ausübung ihrer Souveränitätsrechte an Unionsrecht gebunden.41 Der gleiche Gedanke kommt im internationalen Wirtschaftsrecht zum Tragen, 461 wenn die Union nach dem Auswirkungsprinzip ihr Kartellrecht auf Unternehmenszusammenschlüsse und -absprachen erstreckt, die zwar auf dem Gebiet von Drittstaaten vereinbart wurden, sich jedoch auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten auswirken.42 3.
Änderung der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten
Wie bei Territorien43 hat jede Ausdehnung der mitgliedstaatlicher Hoheitsgewalt 462 unterliegenden Meeresgebiete ohne weiteres im gleichen Umfang eine Ausdehnung des Geltungsbereichs des Unionsrechts zur Folge. Deshalb ist eine förmliche Änderung des bestehenden Unionsrechts bei der Ausdehnung küstenstaatlicher Rechte nicht erforderlich.44
36
37 38 39
40 41 42 43 44
RL 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.5.1992, ABl. L 206, S. 7, ber. ABl. 1996 L 59, S. 63. Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 108. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 62. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 6; Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; anders Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 69 ff., der zur Begründung nicht an Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) anknüpft, sondern allein an die Sachzuständigkeit der Union. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 6; Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 3. Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 7; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 6. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 2, Rn. 197 ff. S.o. Rn. 448 sowie u. Rn. 484. Vgl. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 7.
154
Kapitel 5 Geltungsreichweite
IV.
Luftraum
463 Der Luftraum über der Erdoberfläche gehört ebenfalls zum Hoheitsgebiet eines Staats.45 Die Begrenzung des Luftraums über den Landgebieten und den Hoheitsgewässern wird durch den Weltraum bestimmt.46
B.
Sonderregelungen
I.
Überseegebiete
1.
Bestandteile der Union
464 Die Anwendung des Unionsrechts auf Überseegebiete wird durch Art. 355 Abs. 1 und 2 AEUV (Art. 299 Abs. 2 und 3 EG) bestimmt. Gem. Art. 355 Abs. 1 AEUV (Art. 299 Abs. 2 UAbs. 1 EG) gilt der AEUV für die außereuropäischen Besitzungen Frankreichs (Guadeloupe, Französisch-Guyana, Martinique, Réunion, Saint Barthélemy, Saint Martin) sowie für die Azoren, Madeira und die Kanarischen Inseln mit der Folge, dass auch in diesen Gebieten Unionsrecht Anwendung findet.47 Keine Anwendung findet das Unionsrecht hingegen auf das Territorium Algeriens, da Algerien mit Folge des Abkommens von Evian aus dem französischen Staatenverband ausschied. Die Beziehungen zwischen der Union und Algerien basieren seither auf einem entwicklungspolitischen Kooperationsabkommen im Rahmen der Mittelmeerpolitik.48 Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2 EG) gestattet es dem Rat, Sondervorschriften 465 für die genannten Gebiete zu erlassen, um strukturbedingte Nachteile, die auf ihre soziale und wirtschaftliche Lage zurückzuführen sind, auszugleichen.49 Die Ausnahmeregelungen dienen als Hilfsmaßnahmen für die einheimische Erzeugung, die aufgrund der Insellage der in Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2) genannten Gebiete unter Schwierigkeiten leidet.50 Gem. Art. 349 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 2 S. 4 EG) darf dabei jedoch die In466 tegrität und Kohärenz der Unionsrechtsordnung durch Sonderregelungen nicht untergraben werden.51 Dementsprechend dürfen Sonderregelungen den Binnenmarkt (Gemeinsamen Markt) nur soweit stören, wie es erforderlich ist.52 Um dies sicher45 46 47
48 49 50 51 52
EuGH, Rs. 209-213/84, Slg. 1986, 1425 (146, Rn. 20) – Asjes; Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 6 Rn. 24. Milde, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law IV, 2000, S. 521 (521). Vgl. zu den überseeischen Departements EuGH, Rs. 148/77, Slg. 1978, 1787 (1805, Rn. 11) – Hansen; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 6; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 17. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 18. Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2 UAbs. 2 EG). EuGH, Rs. C-37 u. 38/96, Slg. 1998, I-2039 (2052, Rn. 34) – Sodiprem. Art. 349 AEUV (Art. 299 Abs. 2 UAbs. 3 EG). Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 18.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
155
zustellen, muss der Rat in seinen Beschlüssen begründen, in welcher Weise er die besondere Situation der genannten Gebiete einerseits und die Einheit der Rechtsordnung andererseits berücksichtigt hat.53 Die Kontrolle der Bedingungen, unter denen Befreiungen möglich sind, obliegt den Unionsorganen, insbesondere der Kommission.54 Dementsprechend ist das Unionsrecht auf die in Art. 355 Abs. 1 AEUV (Art. 299 Abs. 2 EG) genannten Gebiete unter dem Vorbehalt von Sonderregelungen vollumfänglich anwendbar.55 2.
Assoziierte Überseegebiete
Art. 355 Abs. 1 AEUV (Art. 299 Abs. 2 EG) ist auf all die Gebiete anwendbar, die 467 nach Völkerrecht in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingegliedert sind.56 Die in Art. 355 Abs. 2 (Art. 299 Abs. 3 EG) angesprochenen Besitzungen sind hingegen keine integralen Bestandteile des europäischen Territoriums, obwohl auch die Gebiete des Anhangs II zum AEUV (EG) zu den Mutterländern gehören.57 So wird der Grundsatz bestätigt, dass außereuropäische Gebiete von Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich der Verträge fallen.58 Um die besondere politische und wirtschaftliche Beziehung zu Kolonialgebieten durch einen Beitritt zur EU nicht zu gefährden, bestimmt sich das Verhältnis zu den in Anhang II zum AEUV (EG) nicht abschließend aufgeführten überseeischen Ländern und Hoheitsgebieten durch das besondere Assoziierungssystem der Art. 198 ff. AEUV (Art. 182 ff EG).59 Die Rechtsbeziehung zwischen der Union und den überseeischen Gebieten, die in den Regelungsbereich des Art. 355 Abs. 2 AEUV (Art. 299 Abs. 3 EG) fallen, ist somit die gleiche wie die von Drittstaaten zur Union.60
53 54 55 56
57
58 59 60
Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 18. EuGH, Rs. C-37 u. 38/96, Slg. 1998, I-2039 (2052, Rn. 33) – Sodiprem. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 7. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 17; vgl. die Präambel der französischen Verfassung von 1958: Gem. Art. 72 ff. sind die Überseegebiete Gebietskörperschaften der Republik. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 10. Hinsichtlich der Situation in den Antarktisgebieten ist auf das Antarctic Treaty System hinzuweisen. In diesen völkerrechtlichen Verträgen haben sich die Staaten, die auf die Antarktis Ansprüche geltend machen, sowie weitere Staaten u.a. darauf geeinigt, dass die Hebung von Bodenschätzen und die militärische Nutzung ausgeschlossen sein sollen. Vgl. das Umweltschutzprotokoll zum Antarktis-Vertrag vom 4.10.1991. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 24; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 26. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 23; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 26. EuGH, Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 (2919, Rn. 62) – Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen; Rs. C-181/97, Slg. 1999, I-483 (509 f., Rn. 37, 41) – van der Kooy; zur Rspr. vgl. Huschens, EuZW 2000, 357 (360).
156
Kapitel 5 Geltungsreichweite
3.
Statusveränderungen
468 Begehren die Niederlande, Frankreich oder Dänemark die Statusveränderung eines ihrer Überseegebiete, so kann diese Veränderung nach Art. 355 Abs. 6 AEUV durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates nach Anhörung der Kommission erfolgen. II.
Mikrostaaten
469 Gem. Art. 355 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) finden die Verträge Anwendung auf all die Staaten, deren auswärtige Beziehungen von einem Mitgliedstaat der Union wahrgenommen werden.61 Ursprünglich war die Bestimmung für das Saarland vorgesehen.62 Derzeit findet Art. 355 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) nur noch – allerdings auch hier mit Einschränkungen – auf die britische Kronkolonie Gibraltar Anwendung.63 Auf Mikrostaaten wie San Marino, Monaco64 und Andorra65 findet Art. 355 470 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) keine Anwendung.66 Entscheidend dafür ist, dass ein Gebiet nicht souverän ist und somit in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einem Mitgliedstaat steht und dieser die auswärtigen Beziehungen des jeweiligen in Betracht kommenden Gebiets wahrnimmt.67 San Marino steht seit der vertraglichen Vereinbarung vom 22.7.1862 zwar un471 ter der schützenden Freundschaft Italiens und hat sich verpflichtet, keinen Schutz eines anderen Staats anzunehmen. Darüber hinaus ist aber die außenpolitische Handlungsfähigkeit San Marinos nicht beschränkt, so dass es an der für die Anwendbarkeit von Art. 355 Abs. 3 AEUV (Art. 299 Abs. 4 EG) notwendig fehlenden Außenkompetenz mangelt.68 Ähnlich verhält es sich im Fall des Fürstentums Monaco. So wird die Souve472 ränität und territoriale Integrität Monacos mit Vertrag vom 17.7.1918 garantiert. Es besteht lediglich die Einschränkung, dass völkerrechtliche Verträge nur mit vorheriger Zustimmung Frankreichs geschlossen werden dürfen.69
61 62 63
64 65 66 67 68 69
Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 6. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 7. Anfrage Nr. 655/85 vom 10.6.1985, ABl. C 341, S. 8; Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 8; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schröder, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 299 EG Rn. 32. Sack, EuZW 1997, 45 (48). Sack, EuZW 1997, 45 (46). Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 33; Sack, EuZW 1997, 45 ff. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 13; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 31. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 34. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 35.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
157
Andorra ist seit dem Inkrafttreten seiner Verfassung am 4.5.1993 aufgrund sei- 473 ner damit erlangten vollständigen Souveränität als Drittstaat im Verhältnis zur EU anzusehen.70 III.
Autonome Gebiete
Keine Anwendung findet der Unionsvertrag nach Art. 355 Abs. 5 lit. a) AEUV auf 474 die Färöer, die zwar zum dänischen Staatenverband gehören, aber weitgehende Autonomie genießen. IV.
Sonderregelungen
Zugunsten verschiedener Mitgliedstaaten bestehen Sonderregeln. Das gilt etwa für 475 die EGRC im Hinblick auf Großbritannien und Polen71 sowie auch Tschechien im Gefolge seiner Ratifikation des Vertrages von Lissabon. Die Sonderregelungen müssen nicht stets das gesamte Hoheitsgebiet betreffen. So bestehen nach Art. 355 Abs. 4 AEUV für die zu Finnland gehörigen Ålandinseln Sonderregelungen, wonach dort u.a. keine Anpassung der Umsatz- und Verbrauchsteuern zu erfolgen hat.72 Beispielhaft für gesamtstaatliche Sonderregelungen hinsichtlich bestimmter Sachgebiete seien im Folgenden Sonderregelungen zugunsten Dänemarks und Großbritanniens genannt. 1.
Dänemark
Durch das Dänemark-Protokoll erhielt Dänemark das Recht, von der Teilnahme 476 an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion durch einseitige Erklärung Abstand zu nehmen. Dänemark hat von diesem Recht Gebrauch gemacht. Zur Aufhebung der Ausnahmeregelung bedarf es gem. Abs. 4 des Dänemark-Protokolls73 eines Antrags.74 Das Protokoll (Nr. 16) zum Vertrag von Lissabon75 führt diese Regelung fort. Dies zeigt, dass der räumliche Geltungsbereich bestimmter Normen des Unionsrechts eingeschränkt werden kann.
70 71 72
73 74 75
Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 14; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 36. Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 19 ff. S. Art. 2 lit. a) des Protokolls (Nr. 2) zur Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden vom 24.6.1994, ABl. C 241, S. 352. Protokoll über die Position Dänemarks vom 2.10.1007, ABl. C 340, S. 101. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 48. Über einige Bestimmungen betreffend Dänemark vom 13.12.2007, ABl. C 155, S. 287.
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Kapitel 5 Geltungsreichweite
2.
Großbritannien
477 Die Sonderregelungen, die für Großbritannien gelten, gehen noch weiter als die zugunsten Dänemarks.76 Zur Einleitung des Verfahrens zum Übergang in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion ist ebenfalls ein Antrag erforderlich.77 Die Sonderregelungen, die zugunsten Großbritanniens wie auch für Dänemark 478 bestehen, gelten unbefristet und beschränken somit die Geltung bestimmter Artikel auf unbestimmte Zeit. Die Regelungen der Protokolle haben dementsprechend eine differenzierte Integration zur Folge.78 Damit wurden Ausnahmen vom vollständigen räumlichen Geltungsbereich auf Dauer festgeschrieben,79 obwohl dies zu Rechtszersplitterung führt, die grundsätzlich vermieden werden soll. Sonderregelungen bestehen allerdings nicht nur in Bezug auf die Teilnahme an 479 der Wirtschafts- und Währungsunion. Der Vorbehalt zur EGRC wurde schon erwähnt.80 Abweichende Regelungen gelten auch hinsichtlich Teil 3 Titel V des AEUV. Gemäß dem Protokoll (Nr. 21) über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts beteiligt sich Großbritannien, vorbehaltlich einer ausdrücklichen Annahme, nicht an Maßnahmen nach diesem Titel.81 Das Protokoll (Nr. 20) über die Anwendung bestimmter Aspekte des Art. 26 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf das Vereinigte Königreich und auf Irland erlaubt in Abweichung von Art. 26, 77 AEUV, gegenüber Angehörigen von Mitgliedstaaten oder allen anderen Personen Grenzkontrollen an den Binnengrenzen durchzuführen.82 Für die Kanalinseln und die Isle of Man gilt nach Art. 355 Abs. 5 lit. c) AEUV 480 das Unionsrecht in modifizierter Weise,83 obwohl die Inseln als halbautonome Schutzgebiete nicht zu Großbritannien gehören.84 So bedarf es in Bezug auf die Geltung von Sekundärrecht der Bestimmung der individuellen Anwendbarkeit,85 wobei die Vorgaben der jeweiligen Beitrittsverträge zu berücksichtigen sind. Damit wirkt Unionsrecht über das Gebiet der EU hinaus. Umgekehrt können innerhalb des Unionsgebiets Lücken entstehen. So zählen nach Art. 355 Abs. 5 lit. b)
76 77 78 79 80 81 82
83 84 85
Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 49. Vgl. Protokoll (Nr. 15) zum Vertrag von Lissabon über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, Ziff. 9. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 50. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 33. S. vorstehend Rn. 475. Vor dem Vertrag von Lissabon Protokoll (Nr. 4) zum Vertrag von Nizza über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands bzgl. Titel IV des EG. Vor dem Vertrag von Lissabon Protokoll (Nr. 3) zum Vertrag von Nizza über die Anwendung bestimmter Aspekte des Artikels 14 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf das Vereinigte Königreich und auf Irland bzgl. Art. 14 EG. Vgl. Protokoll (Nr. 4) zum Beitrittsvertrag betreffend die Kanalinseln und die Isle of Man vom 22.1.1972, ABl. L 73, S. 164. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 15. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 10.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
159
AEUV die Hoheitszonen Großbritanniens auf Zypern nicht zur EU. Gleichwohl nehmen sie nach Art. 3 Abs. 1, 2 ZK86 an der Zollunion teil.87
C.
Auswirkungen von Gebietsveränderungen
Da das Unionsgebiet ein von den Mitgliedstaaten abgeleiteter Hoheitsbereich ist,88 481 wirkt sich die Aufnahme von Mitgliedern auf den Geltungsbereich des Unionsrechts aus. Entsprechendes gilt für einen Austritt und die Verschiebung der nationalen Grenzen des einzelnen Mitgliedstaats. I.
Beitritt
Gem. Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV (Art. 49 Abs. 1 S. 1 EU) steht es jedem europäi- 482 schen Staat frei, die Mitgliedschaft in der EU zu beantragen. Einen Anspruch auf Aufnahme in die Union gewährt Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV (Art. 49 Abs. 1 S. 1 EU) allerdings nicht. Die Entscheidung über die Aufnahme ist vielmehr eine politische Entscheidung.89 Sie erfolgt einstimmig durch den Rat; das Abkommen über die Aufnahme ist durch alle Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zu ratifizieren.90 Im Grundsatz muss der neue Mitgliedstaat den gesamten acquis communautaire übernehmen. Das bedeutet, dass er das bestehende Recht inklusive der politischen Zielsetzungen der Union sowie das geschriebene und ungeschriebene Recht übernehmen muss. Unberührt von diesem Grundsatz sind die Übergangsvorschriften und Modifikationen, die in den jeweiligen Beitrittsakten vereinbart worden sind. I.d.R. kommt somit die Nichtanwendbarkeit von Kernelementen des acquis communautaire nicht in Betracht.91 II.
Austritt
Im Gegensatz zum Beitritt war der Austritt aus der Union bisher vertraglich nicht 483 geregelt. Aufgrund der Geltung der Verträge auf unbegrenzte Zeit92 konnte hier der Schluss gezogen werden, dass ein Austritt oder die Kündigung ausgeschlossen ist. Der faktische Austritt oder eine Kündigung blieben davon jedoch unberührt. Das BVerfG hat in seinem Maastricht-Urteil den Austritt beim Scheitern der „Sta86
87 88 89 90 91 92
VO (EG) 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex) vom 23.4.2008, ABl. L 145 S. 1. Zum räumlichen Geltungsbereich der Zollunion s.u. Rn. 488. S.o. Rn. 447. Nettesheim, EuR 2003, 36 (36). Näher u. Rn. 505 ff. Vgl. aber die Ausnahmen, die zugunsten Dänemarks und Großbritanniens gemacht werden, o. Rn. 476 ff. S.u. Rn. 504.
160
Kapitel 5 Geltungsreichweite
bilitätsgemeinschaft“ Währungsunion als Ultima Ratio angesehen. Zudem konnte der Austritt bei Zustimmung aller Mitgliedstaaten aus Art. 56 WVRK hergeleitet werden. Durch den Vertrag von Lissabon wurde der Austritt ausdrücklich geregelt. Art. 50 EUV sieht ein rechtlich geregeltes Austrittsrecht vor. Dies wird der im Lissabon-Urteil des BVerfG aufgestellten staatsverfassungsrechtlichen Verpflichtung gerecht, die Volkssouveränität der einzelnen Mitgliedstaaten hinreichend zu wahren. Danach ist eine Austrittsmöglichkeit unabdingbar.93 III.
Gebietsveränderungen von Mitgliedstaaten
1.
Einfluss
484 Rechtliche Vorgänge, die den Gebietsbestand eines Mitgliedstaats verändern, wirken sich auch auf den Anwendungsbereich des Unionsrechts aus, da der räumliche Anwendungsbereich des Unionsrechts an die Gebietshoheit der Mitgliedstaaten anknüpft und der Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen Anwendung findet.94 Daher bestimmt jede Erweiterung oder Verringerung des Hoheitsgebiets zwangsläufig auch den Anwendungsbereich der in der Union geltenden Vorschriften, soweit nichts anderes vereinbart wurde.95 Vor umfangreichen Veränderungen obliegt dem Mitgliedstaat, der sein Gebiet 485 verändern will, eine Konsultationspflicht, wobei sich die Konsultationspflicht nicht auf das „Ob“, sondern die Frage nach der integrationspolitischen Bewältigung und der sofortigen Anwendbarkeit des gesamten acquis communautaire bezieht.96 2.
Beispiel Grönland
486 Als Dänemark der Gemeinschaft beitrat, war Grönland integraler Bestandteil Dänemarks und damit entsprechend der Regelung nach Art. 52 Abs. 1 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) in das Gemeinschaftsgebiet einbezogen.97 1979 erhielt Grönland jedoch den Status eines autonomen Gebiets innerhalb des dänischen Staatenverbandes,98 und trat 1985, auf Grundlage eines Volksentscheids von 1982, aus der Gemeinschaft aus.99 Dem Entscheid konnte nur durch eine gesonderte Regelung im 93 94
95 96 97 98 99
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon. Vgl. die Auffassung der Kommission, Bull. EG, Beilage 4/90, 31 (48 f.); Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 9; Schröder, in von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 11, 13; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 4; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 99 u. 448. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (445 f., Rn. 45/51) – Seefischerei; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 13. Becker, in: Schwarze, Art. 299 EGV Rn. 5; Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 8; Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 9. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 12; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 12; Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43 f.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
161
Vertrag Rechnung getragen werden. So sieht Art. 52 EUV (Art. 299 Abs. 1 EG) lediglich eine Verringerung des Unionsgebiets vor, wenn ein Gebiet aus dem Unionsgebiet und dem Staatenverband eines Mitgliedstaats ausgenommen wird.100 Heute genießt Grönland den Status eines dem Assoziierungssystem unterfallenden außereuropäischen Landes.101 3.
Beispiel DDR
Durch den Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) zur Bundesre- 487 publik Deutschland wurde der Geltungsbereich des Unionsrechts auf die neuen Bundesländer erweitert. Seit dem Wirksamwerden des Beitritts der DDR finden gem. Art. 10 Abs. 2 des Vertrages zwischen der DDR und der Bundesrepublik über die Herstellung der Einheit die unionsrechtlichen Vorschriften vorbehaltlich der erlassenen Übergangsregelungen auch auf dem Gebiet der neuen Bundesländer Anwendung.102 Dementsprechend folgt aus „der Herstellung der Einheit eines Mitgliedstaats“ die Ausdehnung des Unionsrechts.103 Schon vor ihrem Beitritt genoss die DDR einen Sonderstatus gegenüber der Bundesrepublik auf der Grundlage des Protokolls über den innerdeutschen Handel vom 25.3.1957.104 Dieses eröffnete der Bundesrepublik die Möglichkeit, auf den Handel mit der DDR das Unionsrecht unangewendet zu lassen. Im Verhältnis zu den übrigen Mitgliedstaaten war die DDR Drittland.105
D.
Zollgebiet
Zwar bestimmen Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV (Art. 299 EG) im Grundsatz den 488 Anwendungsbereich des Unionsrechts, regeln ihn aber nicht abschließend. So können auch Unionsrechtsakte über die nationalen Grenzen der Mitgliedstaaten hinaus Geltung erlangen. Dies gilt insbesondere für das Zollgebiet.106 Denn nach Art. 3 Abs. 1, 2 ZK107 erstreckt sich dessen räumlicher Geltungsbereich auch auf die mit Großbritannien im Zusammenhang stehenden Kanalinseln, die Isle of Man und die Militärbasen Akrotiri und Dhekelia auf Zypern sowie das Fürstentum Monaco.108 In diesen Gebieten gelten Waren, die von einem Drittstaat innerhalb des 100 101 102 103 104 105 106 107
108
Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 15, 43. Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 43. Jaeckel/Kotzur, in: Grabitz/Hilf, Art. 299 EGV Rn. 10, Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 9; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 6. EuGH, Rs. C-341/94, Slg. 1996, I-4631 (4658, Rn. 28) – Allain. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 10; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EGV Rn. 6. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 10. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 29. VO (EG) 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft (Modernisierter Zollkodex) vom 23.4.2008, ABl. L 145 S. 1. S. zu Monaco im Übrigen o. Rn. 472 sowie Schröder, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 299 EG Rn. 34 f.; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 299 EGV Rn. 7.
162
Kapitel 5 Geltungsreichweite
Zollgebiets direkt in einen Mitgliedstaat eingeführt werden – soweit die Förmlichkeiten für die Einfuhr in das Zollgebiet und die anfallenden Zölle gezahlt worden sind – als bereits im freien Verkehr befindlich.109 Die Folge ist, dass das Verbot, Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen zu dulden oder zu erlassen, auch im Zollgebiet Anwendung findet.110 Umgekehrt können auch Hoheitsgebiete aus dem Anwendungsbereich ausgeschlossen werden, die zum jeweiligen Mitgliedstaat gehören. Nach Art. 3 Abs. 1 ZK nehmen die überseeischen Gebiete Frankreichs und der Niederlande, die Färöer und Grönland (Dänemark), Campione d’Italia inkl. eines Anteils am Luganer See und Livigno (Italien), sowie Ceuta und Melilla (Spanien) nicht an der Zollunion teil. Die Besonderheiten des räumlichen Geltungsumfangs der Zollunion machen auch vor Deutschland nicht halt, wenn auch die Anzahl der persönlich hierdurch betroffenen Personen überschaubar ist. So sind die deutsche Hochseeinsel Helgoland und Deutschlands einzige Exklave Büsingen am Hochrhein nicht Bestandteil der Zollunion.111
E.
Erweiterter Anwendungsbereich des Unionsrechts
I.
Extraterritoriale Wirkungen
489 Extraterritoriale Wirkung entfaltet das Unionsrecht, wenn an Sachverhalte angeknüpft wird, die sich in einem Drittland ereignen oder Rechtssubjekte betreffen, die in einem Drittland ansässig sind. Dabei ist die echte extraterritoriale Wirkung von der unechten zu unterscheiden.112 Ein Beispiel für die unechte extraterritoriale Wirkung von Maßnahmen ist die 490 Anwendung der Antidumpingverordnung.113 Die Antidumpingverordnung gestattet die Erhebung von Zöllen als Reaktion auf bestimmte Dumping- und Subventionsmaßnahmen von Drittstaaten. Die Geltung des Unionsrechts knüpft somit an in einem Drittland vorgenommene Handlungen an.114 Echte extraterritoriale Wirkungen entfaltet das Unionsrecht hingegen, wenn im 491 Rahmen der Art. 101, 102 AEUV (Art. 81, 82 EG) Maßnahmen wegen Wettbe109 110 111
112 113
114
Vgl. die Argumentation von GA Fennelly, EuGH, Rs. C-220/98, Slg. 2000, I-117 (123, Rn. 13) – Estée Lauder; Rs. 41/76, Slg. 1976, 1921 (1935, Rn. 14/21) – Donckerwolke. Kokott, in: Streinz, Art. 299 EGV Rn. 31. Die Gemeinde Büsingen am Hochrhein gehört zum Zollgebiet der sie gänzlich umschließenden Schweiz mit der diverse Sondervereinbarungen bestehen. Vgl. Art. 1 des Vertrages zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet vom 23.11.1964. Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 113. VO (EG) Nr. 384/96 des Rates über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern vom 22.12.1995, ABl. 1996 L 56, S. 1 zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndVO (EG) 2117/2005 vom 21.12.2005 (ABl. L 340, S. 17). Vgl. u. Rn. 1340 ff.
§ 1 Räumlicher Geltungsbereich
163
werbsverzerrungen gegen juristische Personen ergriffen werden. Sie bedürfen einer besonderen Rechtfertigung, da sie eine Ausnahme zur räumlichen Begrenzung der Geltung einer Rechtsordnung und der auf ihr beruhenden Maßnahmen begründen, sind aber unerlässliches Mittel zur effektiven Durchsetzung von Wettbewerbspolitik in einer globalisierten Weltwirtschaft. Erforderlich sind aber zumindest potenzielle Auswirkungen auf das Gebiet der Union.115 II.
Assoziierungsabkommen
Assoziierungsabkommen sind ein auf Kontinuität und zugleich auf prozesshafte 492 Weiterentwicklung angelegtes völkerrechtliches Vertragsverhältnis, das institutionell mit besonderen, zur Rechtsetzung befähigten Organen ausgestattet ist und materiell in unterschiedlichem Umfang die gesamte Bandbreite wirtschaftlicher und entwicklungspolitischer Zusammenarbeit bis hin zur weitgehenden Übernahme des Unionsrechts umfassen kann.116 Gem. Art. 217 AEUV (Art. 310 EG) kann die Union Assoziierungsabkommen mit Drittstaaten schließen. Diese Assoziierungsvereinbarungen werden auf der Basis völkerrechtlicher Verträge geschlossen, welche ein privilegiertes und besonderes Verhältnis zwischen den Vertragparteien (der Union und dem Drittland) schaffen.117 Mit dem Abschluss eines Assoziierungsabkommens werden gegenseitige Rech- 493 te und Pflichten der Vertragsparteien festgelegt. Im Gegensatz zu anderen völkerrechtlichen Verträgen haben Assoziierungsabkommen eigene paritätisch besetzte Organe (Assoziierungsrat und Assoziierungsausschüsse).118 Das Ziel von Assoziierungsabkommen ist es, die assoziierten Drittstaaten an den Integrationsprozess der Union anzunähern und mit einzubinden, ohne ihnen einen mitgliedschaftlichen Status oder Mitwirkungsrechte innerhalb der Union einzuräumen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sind Assoziierungsabkommen nach ihrem Inkrafttreten integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung.119 Dementsprechend haben sie grundsätzlich auch unmittelbare Geltung in der Unionsrechtsordnung.120 Gleiches gilt für Beschlüsse des Assoziationsrates, da diese nach der Rechtsprechung des EuGH unmittelbar mit dem Abkommen zusammenhängen.121 Unterscheiden lassen sich die gem. Art. 217 AEUV (Art. 310 EG) geschlosse- 494 nen Verträge nach ihren Fernzielen in Beitritts-, Freihandels- und Entwicklungsas115 116 117 118 119
120 121
S. Meng, Extraterritoriale Jurisdiktion im öffentlichen Wirtschaftsrecht, 1994, S. 526. Zum Ganzen Frenz, Europarecht 2, Rn. 194 ff. m.w.N. sowie bereits o. Rn. 445. Hirsch, BayVBl. 1997, 449 (449). Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 1. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 4. EuGH, Rs. C-171/01, Slg. 2003, I-4301 (4341, Rn. 54) – Wählergruppe Gemeinsam; Rs. C-162/00, Slg. 2002, I-1049, (1079, Rn. 19; 1082, Rn. 30; 1085 Rn. 45) – Pokrzeptowicz-Mayer; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 24. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3752, Rn. 15) – Demirel; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 310 EGV Rn. 17. EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3501, Rn. 9) – Sevince; Rs. 30/88, Slg. 1989, 3711 (3737 f., Rn. 13) – Griechenland/Kommission.
164
Kapitel 5 Geltungsreichweite
soziierungsverträge.122 So besteht zum Beispiel mit der Türkei seit dem 12.9.1963 ein Assoziierungsvertrag, der durch das Zusatzprotokoll vom 23.11.1970 ergänzt wurde.123 Die Bestimmungen des Abkommens und des Zusatzprotokolls haben zwar im Wesentlichen Programmcharakter.124 Allerdings enthält Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls eine Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten, die keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit gestattet.125 Der Beschluss 1/80 des Assoziationsrates vom 19.9.1980126 gewährt zahlreiche unmittelbar einforderbaren Rechte zugunsten türkischer Arbeitnehmer. Die Auslegung dieser Rechte durch den EuGH orientiert sich zunehmend an der Arbeitnehmerfreizügigkeit.127 Mittlerweile ist die Türkei seit dem 11.12.1999 offizieller Beitrittskandidat. Die Aufnahmeverhandlungen laufen seit dem 3.10.2005. Ein mit der Union assoziierter Drittstaat muss zumindest eingeschränkt am 495 Unionssystem teilhaben.128 Dies gilt insbesondere für Beitrittsassoziierungsabkommen. Demzufolge dient als Leitbild für ein Assoziierungsabkommen die Herstellung der Arbeitnehmer-, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach dem Vorbild der Union,129 so wie es im Rahmen der Assoziierung mit der Türkei der Fall ist. Denn Ziel von Beitrittsassoziierungen ist es, die Aufnahme eines bisherigen Drittstaats in die Union vorzubereiten. So erfolgt eine schrittweise Angleichung des Rechts. Allerdings erfolgt eine Anwendung des Unionsrechts auch im Falle von Frei496 handelsassoziierungen. So haben sich die EFTA-Staaten im Rahmen des EWRAbkommens zur Realisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, des freien Warenverkehrs, der Niederlassungs- sowie der Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit verpflichtet, den acquis communautaire weitgehend zu übernehmen. Die Verpflichtung umfasst insbesondere die Übernahme neuer Rechtsakte vorbehaltlich der Entscheidung des gemeinsamen EWR-Ausschusses. Auch im Rahmen des Europa-Mittelmeer Assoziierungsabkommens ist stufenweise eine Freihandelszone angestrebt. Das Abkommen sieht Regelungen zur Liberalisierung des Dienstleistungs-, Kapitalverkehrs- und Niederlassungsrechts sowie die Übernahme des EUWirtschaftsrechts vor. Von einer Liberalisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist somit abgesehen worden.
122 123
124 125 126
127 128 129
Bleckmann, Europarecht, § 16 Rn. 1370. 64/732/EWG: Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 23.12.1963, ABl. 1964 Nr. 217, S. 3685. Frenz, Europarecht 1, Rn. 287. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, vor Art. 39-55 EGV Rn. 31. Keine amtliche Veröffentlichung; teilweise abgedruckt bei Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 39 EGV Rn. 88; vollständig abgedruckt bei Gutmann, Die Assoziationsfreizügigkeit türkischer Staatsangehöriger, S. 158 ff. Etwa EuGH, Rs. C-340/97, Slg. 2000, I-957 (990, Rn. 55) – Nazli. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 1, Rn. 1292 ff. EuGH, Rs. 12/86, Slg. 1987, 3719 (3751, Rn. 9) – Demirel. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 310 EGV Rn. 8.
§ 2 Personeller Geltungsbereich
165
Im Verhältnis zum Sekundärrecht haben die völkerrechtlichen Vereinbarungen 497 eines Assoziierungsabkommens Vorrang, soweit sie unmittelbare Wirkung entfalten.130 Anders verhält es sich jedoch zum Primärrecht.
§ 2 Personeller Geltungsbereich A.
Natürliche Personen
Grundsätzlich gilt das Unionsrecht nur für Unionsbürger. Gem. Art. 20 AEUV 498 (Art. 17 EG) ist Unionsbürger, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft ist somit eine von der nationalen Staatsangehörigkeit abgeleitete Zugehörigkeit.131 Besitzt ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats eine doppelte Staatsbürgerschaft, so darf diese keine Nachteile für den Bürger begründen. Demzufolge kann er sich wie jeder andere Unionsbürger umfassend auf seine sich aus dem Unionsrecht ergebenden Rechte berufen. Die Gewährleistung von konkreten Rechten und Pflichten erfolgt jedoch nicht durch Art. 20 AEUV (Art. 17 EG). Vielmehr wird auf die sich aus den Verträgen ergebenden Rechte und Pflichten verwiesen.
B.
Juristische Personen
Die Regelungen des Unionsrechts gelten nicht nur für natürliche, sondern auch für 499 juristische Personen, soweit sie sich sachlich auf bestimmte Rechte berufen können.132 Voraussetzung dafür ist jedoch, dass nicht nur ausdrücklich Unionsbürgern das Recht zuerkannt wird und ein Recht entsprechend auf juristische Personen anwendbar ist, d.h. die Interessenlage vergleichbar mit der einer natürlichen Person ist.133 Die Staatsangehörigkeit einer juristischen Person wird durch eine Kombination der Sitz- und Gründungstheorie bestimmt.134 Dementsprechend genügt es, wenn eine juristische Person entweder ihre Hauptverwaltung in einem Mitgliedstaat hat oder nach den Vorschriften eines Mitgliedstaats gegründet worden ist.
130 131
132 133 134
Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 310 EGV Rn. 18. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 8; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 348 – Lissabon: ein „die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit ergänzender Status“. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 219 ff. mit Weiterungen für die Produktverkehrsfreiheiten. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 10. Für die Grundfreiheiten näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 224 ff., für die Grundrechte Frenz, Europarecht 4, Rn. 294 ff. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 10. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 EGV Rn. 10.
166
Kapitel 5 Geltungsreichweite
C.
Schutz von Drittstaatsangehörigen
500 Drittstaatsangehörige und auch Staatenlose können sich vor allem auf einzelne Grundfreiheiten berufen. Diese gelten zwar im Grundsatz nur für Unionsbürger. Ausnahmen werden jedoch für die Kapital-, die Zahlungs- und die Warenverkehrsfreiheit und partiell auch die Dienstleistungsfreiheit gemacht.135 Ausgenommen ist die Niederlassungsfreiheit. So können sich z.B. drittstaatsangehörige Gesellschafter und drittstaatsangehöriges Führungspersonal einer Gesellschaft mit Unionsbezug nicht auf die Niederlassungsfreiheit berufen. Allerdings kann die Niederlassungsfreiheit einer innerhalb der EU ansässigen Gesellschaft, die Drittstaatsangehörige beschäftigt, bei Versagung eines Aufenthaltsrechts eines solchen Beschäftigten berührt sein.136 Nach dem EuGH kann sich der Arbeitgeber auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen.137 Drittstaatsangehörige können sich auch nicht auf die aktive Dienstleistungsfrei501 heit berufen.138 Sie sind nicht vom personellen Schutzbereich erfasst. Die Dienstleistungsfreiheit ist somit nur anwendbar, wenn der Leistende Unionsbürger ist. Im Rahmen der passiven Dienstleistungsfreiheit können jedoch auch NichtUnionsbürger Rechte aus Art. 56 AEUV (Art. 49 EG) ableiten.139 Voraussetzung ist nur, dass der Leistungsempfänger in einem Mitgliedstaat ansässig ist oder sich zumindest in einem aufhält.140 Abweichende Regelungen, die mit Drittstaaten im Rahmen völkerrechtlicher Verträge vereinbart wurden, dehnen die Anwendbarkeit des Art. 56 Abs. 2 AEUV (Art. 49 Abs. 2 EG) nicht aus. Sie bilden vielmehr eine eigene Rechtsgrundlage.141 Neben der unmittelbaren Begünstigung durch die Grundfreiheiten können Dritt502 staatsangehörige über abgeleitete Rechte in den personellen Schutzbereich einbezogen werden.142 So können Angehörige von Unionsbürgern aus Drittstaaten in Sonderfällen in den Genuss von primärrechtlichen Freiheitsrechten kommen. Allerdings werden sie nicht direkt in den Schutzbereich mit einbezogen, sondern vielmehr geht von den primärrechtlich verbürgten Freiheitsrechten eine Ausstrahlungswirkung zugunsten der drittstaatsangehörigen Familienmitglieder von Unionsbürgern aus. Auf diese Weise wird ermöglicht, dass Einreise- und Aufenthaltsverbote von Familienmitgliedern von Unionsbürgern mit Staatsangehörigkeit
135 136 137 138 139 140
141 142
Näher dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 222 f., 275 ff., 277 f. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 43 EGV Rn. 28; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1216 ff. auch zum Folgenden. EuGH, Rs. C-350/96, Slg. 1998, I-2521 (2545, Rn. 19 ff.) – Clean Car. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 49 EGV Rn. 46. Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 49/50 EGV Rn. 16; Roth, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, E. I Rn. 20. S. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 43 EGV Rn. 53; Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/ Hilf, Art. 49/50 EGV Rn. 16; Roth, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, E. I Rn. 20. Müller-Graff, in: Streinz, Art. 49 EGV Rn. 59. Frenz, Europarecht 1, Rn. 284, 1314 ff. für die Grundfreiheiten; Giegerich, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 9 Rn. 59.
§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich
167
eines Drittlandes anhand der in der Union geltenden Grundrechte sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes überprüft werden können.143 Schließlich wird auch die Ausweitung politischer Mitwirkungsrechte auf Dritt- 503 staatsangehörige diskutiert. Der Wortlaut des Art. 22 Abs. 1 AEUV (Art. 19 Abs. 1 EG) verbietet nicht, dass Mitgliedstaaten auch EU-Ausländern politische Mitwirkungsrechte im Rahmen ihrer innerstaatlich geltenden Vorschriften einräumen. So hat die Kommission bereits in Betracht gezogen, in Zukunft auch bestimmten Drittstaatsangehörigen, deren Status sich der Unionsbürgerschaft sehr angenähert hat und die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat der EU haben, das aktive und passive Kommunalwahlrecht in ihrem Aufenthaltsland zu gewähren.144 Diese Annäherung betrifft insbesondere die Staatsangehörigen der EWR-Staaten und der Schweiz.145 Das Recht, an Kommunalwahlen teilzunehmen, wird jedoch nicht unionsrechtlich durch Art. 22 AEUV (Art. 19 EG) begründet, sondern vielmehr aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarung,146 so dass der personelle Anwendungsbereich des Art. 22 AEUV (Art. 19 EG) jedenfalls nicht rechtlich erweitert wird.
§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich A.
Primärrecht
Im Gegensatz zur zeitlichen Befristung der EGKS sind der EUV147 und der 504 AEUV148 ebenso wie der EAG auf unbestimmte Zeit geschlossen worden. Mit dem Beitritt gem. Art. 49 EUV (Art. 49 EG) wird das Primärrecht im 505 Grundsatz geltendes Recht in dem beitretenden Mitgliedstaat. Der Beitritt basiert nämlich auf dem Prinzip der umfänglichen Übernahme des gesamten acquis communautaire in der Auslegung, die der Gerichtshof der EU für die Vorschriften des Sekundär- und Primärrechts bestimmt hat.149 Der Beitritt erfolgt durch die Ratifizierung des Beitrittsabkommens, welches zwischen den Mitgliedstaaten und dem Beitrittskandidaten ausgehandelt wurde, gemäß den jeweils geltenden nationalen verfassungsrechtlichen Vorgaben.150 I.d.R. werden jedoch im Rahmen der Beitrittsverhandlungen Übergangsfristen für die Anwendbarkeit des Primär- sowie des
143 144 145 146 147 148 149
150
Ausführlich zu ausländerrechtlichen Maßnahmen Frenz, Europarecht 4, Rn. 1306 ff. Vierter Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft (1.5.2001-30.4.2004), KOM (2004) 695 endg. vom 26.10.2004, S. 12. Giegerich, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 9 Rn. 81. Giegerich, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 9 Rn. 81. Art. 53 EUV (Art. 51 EU). Art. 356 AEUV (Art. 312 EG). Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 5; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 12; Pechstein, in: Streinz, Art. 49 EUV Rn. 12; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 43; Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 97. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 8; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 37.
168
Kapitel 5 Geltungsreichweite
Sekundärrechts vereinbart. Eine dauerhafte Nichtanwendbarkeit von primärrechtlichen Vorschriften erfolgt prinzipiell nicht.151 Die Aufnahmebedingungen und Anpassungen des Unionsrechts werden in den 506 jeweiligen Beitrittsverträgen geregelt.152 Die Aufnahmebedingungen sind die Bestimmungen, die eine zeitlich begrenzte Abweichung von sowohl primärrechtlichen als auch sekundärrechtlichen Vorschriften zulassen.153 Sie werden in der Beitrittsakte niedergelegt,154 welche neben dem Vertrag über den Beitritt Teil des Beitrittsabkommens sind.155 Die Übergangsregelungen sind gegenüber den primärrechtlichen und sekundärrechtlichen Vorschriften während der Übergangsfristen vorrangig. Sie sind jedoch als Ausnahmeregelungen grundsätzlich restriktiv auszulegen.156 In ihrer Anwendung unterliegen sie genau festgelegten formellen und materiellen Vorgaben. Der Umfang der Übergangsregelungen hängt im Wesentlichen von den wirt507 schaftlichen, politischen und rechtlichen Unterschieden zwischen der Union und dem Beitrittstaat ab, da sie in erster Linie den beitretenden Staaten die Anpassung der innstaatlichen Rechtsordnung an die in der Union geltenden Regelungen erleichtern sollen.157 So erforderte zum Beispiel der Beitritt Finnlands und auch Österreichs zur Union nur wenige Übergangsregelungen.158 Im Fall des Beitritts von Großbritannien betrugen die Übergangsfristen generell fünf Jahre.159 Auch im Fall des Beitritts von Griechenland wurden generell Übergangsfristen von fünf Jahren vereinbart, für die Umsetzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit waren jedoch sieben Jahre vorgesehen. Eine ähnliche Vereinbarung wurde im Rahmen der Unionserweiterung 2004 508 getroffen. So enthalten acht der zehn160 Beitrittsverträge Ausnahmeregelungen von der vollständigen Umsetzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Die Übergangregelungen sahen ein 2+3+2-Modell zur Umsetzung der vollständigen Arbeitnehmerfreizügigkeit vor. Dieses stellte den bisherigen EU-Mitgliedern frei, innerhalb einer Übergangsfrist von zunächst zwei Jahren den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten gegenüber jenen acht neuen Mitgliedstaaten zu beschränken. Nach drei Jahren konnte die Übergangsregelung nach einer Überprüfung auf Basis eines Berichts der EU-Kommission verlängert werden. Von dieser Möglichkeit haben Österreich, Deutschland, Belgien und Dänemark bis zuletzt Gebrauch gemacht. 151 152 153 154 155 156
157 158 159 160
Zu den Ausnahmen, die bzgl. Dänemark und Großbritannien gemacht werden, vgl. Rn. 476 ff. Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 40. Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 11; Nass, EuR 1972, 103 (110). S. Pechstein, in: Streinz, Art. 49 EUV Rn. 10; Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 46. Pechstein, in: Streinz, Art. 49 EUV Rn. 10. S. EuGH, Rs. 58/83, Slg. 1984, 2027 (2033, Rn. 9) – Kommission/Griechenland; Rs. 258/81, Slg. 1982, 4261 (4279, Rn. 9) – Metallurgiki; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 49 EUV Rn. 10; Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 49 EUV Rn. 13. EuGH, Rs. 231/78, Slg. 1979, 1447 (1459, Rn. 11) – Kommission/Vereinigtes Königreich. Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 46. Vedder, in: Grabitz/Hilf, Art. 49 EUV Rn. 50. Die Ausnahmen sind Malta und Zypern.
§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich
169
Am 1.5.2009 endete die zweite Phase. Ab diesem Zeitpunkt bestand die Mög- 509 lichkeit, die Übergangszeit auf weitere zwei Jahre zu verlängern, wenn durch die sofortige Liberalisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit eine ernsthafte Gefährdung des heimischen Arbeitsmarkts drohte. Belgien und Dänemark haben von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Sie haben mit dem Fristablauf Ende April 2009 ihre Arbeitsmärkte vollständig geöffnet. Deutschland und Österreich haben hingegen beschlossen, die Übergangsfrist bis zum 30.4.2011 auszudehnen. Die Ausdehnung wurde durch den EU-Kommissar für Soziales und Beschäftigung, Vladimír Špidla, bestätigt.161 Prinzipiell sollte jedoch nach Möglichkeit von Übergangsregelungen abgesehen 510 werden, da sie zumindest temporär zu Rechtszersplitterung führen.
B.
Sekundärrecht
I.
Veröffentlichung im Amtsblatt
Rechtsakte der Union entfalten rechtsverbindliche Wirkung grundsätzlich mit ihrem Inkrafttreten.162 Dieses erfolgt entweder an dem im erlassenen Rechtsakt bestimmten Zeitpunkt oder am 20. Tag nach der Veröffentlichung (Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Die Veröffentlichungspflicht im Amtsblatt der EU bezieht sich nicht nur auf Gesetzgebungsakte. Sie erfasst nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV Verordnungen, an alle Mitgliedstaaten gerichtete Richtlinien sowie adressatenunabhängige Beschlüsse, die ohne Gesetzescharakter und damit außerhalb eines Gesetzgebungsverfahrens zustande gekommen sind. Sie werden zuvor nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV vom Präsidenten bzw. Vorsitzenden des erlassenden Organs unterzeichnet. Dementsprechend ist es für das Wirksamwerden von Rechtsakten erforderlich, dass der Rechtsakt zuvor publiziert worden ist. Gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV (Art. 254 Abs. 1 EG) sind Gesetzgebungsakte, die nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sind, nach der Unterzeichnung durch die Präsidenten des Rates und des Europäischen Parlaments im Amtsblatt der EU zu veröffentlichen. Das gleiche gilt für Gesetzgebungsakte, die in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sind, nachdem sie vom Präsidenten bzw. Vorsitzenden des jeweiligen Organs unterzeichnet worden sind. Das Amtsblatt erscheint in allen 23 Amtssprachen der EU. Die Wirkung der Veröffentlichung im Amtsblatt ist konstitutiv,163 so dass ein Rechtsakt ohne Veröffentlichung nicht existiert.164 Fehlt die Veröffentlichung nur in einer Sprache, ist
161 162 163 164
S. http://www.zukunfteuropa.at/site/6687/default.aspx. Schoo, in: Schwarze, Art. 254 EGV Rn. 8; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 12 Rn. 89. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 5) – König. Schoo, in: Schwarze, Art. 254 EGV Rn. 6.
511
512
513
514
170
Kapitel 5 Geltungsreichweite
die Wirksamkeit eines Rechtakts nicht betroffen, allerdings kann die Anwendbarkeit im Einzelfall beschränkt sein. Ein rückwirkendes Inkrafttreten, d.h. wenn die Verbindlichkeit einer Regelung 515 vor den Zeitpunkt der Veröffentlichung gelegt wird, ist grundsätzlich aus Rechtssicherheitsgründen ausgeschlossen.165 Zudem steht der im Unionsrecht geltende Vertrauensgrundsatz einer Rückwirkung entgegen. Ausnahmsweise kann eine echte Rückwirkung jedoch aufgrund von wichtigen Unionsinteressen zulässig sein, soweit das Vertrauen des Einzelnen hinreichend beachtet wurde oder sein Vertrauen auf den Bestand von vornherein nicht schutzwürdig gewesen ist.166 II.
Nichtveröffentlichungsbedürftige Rechtsakte
516 Gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV (Art. 254 Abs. 3 EG) werden nichtveröffentlichungsbedürftige Rechtsakte mit Bekanntgabe an den Adressaten wirksam. Das gilt für die nicht an alle Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien sowie für adressatenbezogene Beschlüsse, die bisherigen Entscheidungen. Der Adressat ist das Rechtssubjekt, an das ein Rechtsakt gerichtet ist. Die Bekanntgabe erfolgt mit Zugang, also der Möglichkeit des Adressaten, vom Rechtsakt Kenntnis zu nehmen. Somit ist dem Erfordernis der Bekanntgabe Genüge getan, wenn der Rechtsakt dem Adressaten schriftlich mitgeteilt wurde. Eine besondere Form der Zustellung ist nicht erforderlich. III.
Verordnungen
517 Verordnungen gelten gem. Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 S. 2 EG) in jedem Mitgliedstaat, so dass es keiner gesonderten innerstaatlichen Transformation oder Bekanntgabe bedarf. Sie entfalten somit ihre rechtsverbindliche Wirkung unmittelbar mit ihrem Inkrafttreten, d.h. an dem in der Verordnung bestimmten Zeitpunkt oder am 20. Tag nach der Veröffentlichung (Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). IV.
Richtlinien
1.
Maßgeblichkeit der Umsetzungsfrist
518 Damit Richtlinien zu konkreten Rechten und Pflichten führen, müssen die Mitgliedstaaten sie gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) grundsätzlich in nationales Recht umsetzen. Eine Umsetzung durch innerstaatliche Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften ohne Außenwirkung gegenüber dem Bürger 165 166
König, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 2 Rn. 93. EuGH, Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 (18 ff., Rn. 13 ff.) – SAFA; König, in: Schulze/ Zuleeg, Europarecht, § 2 Rn. 93. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3065 ff.
§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich
171
wird den Anforderungen nicht gerecht.167 Die für eine Richtlinie vorgesehene Umsetzungsfrist darf voll ausgeschöpft werden.168 Daher besteht keine Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung nationalen 519 Rechts trotz Kenntnis der Richtlinienregelung vor Ablauf der Umsetzungsfrist.169 Darüber hinaus ist auch aus Gründen der Gewaltenteilung zweifelhaft, ob den nationalen Gerichten ein Recht zur richtlinienkonformen Auslegung vor Ablauf der Umsetzungsfrist zusteht.170 Nach Ablauf der Umsetzungsfrist kann eine Richtlinie auch ohne Umsetzung 520 unmittelbar anwendbar sein, wenn ihr Inhalt unbedingt und hinreichend konkret ist.171 Diese unmittelbare Wirksamkeit bindet in diesem Fall jedwede Art von Staatsgewalt – einschließlich der Gerichte172 – nicht hingegen Private: Eine horizontale Drittwirkung von nicht umgesetzten Richtlinien hat der EuGH bisher abgelehnt.173 Allerdings kann sich der Einzelne gegenüber der Verwaltung in mehrpoligen Verhältnissen auch unmittelbar auf eine ihn begünstigende Richtlinie berufen, wenn sich aus dieser negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter ergeben.174 2.
Vorherige Wirkungen
Auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist dürfen keine nationalen Vorschriften, die 521 ihrem Regelungsinhalt entgegenstehen und die Verwirklichung ihrer Ziele gefährden, erlassen werden.175 Darüber können ggf. allgemein geltende Grundsätze eingreifen und zur Unanwendbarkeit entgegenstehenden nationalen Rechts führen.176 Geht es um die Wirkung einer Richtlinie im Unionsrechtsgefüge, zählt das Da- 522 tum des Inkrafttretens. Ab diesem Zeitpunkt prägt eine Richtlinie andere Bestimmungen, die auf sie etwa wegen der Begrifflichkeit Bezug nehmen. Das gilt vor allem für konkretisierende Regelungen, wenn es sich um eine Rahmenrichtlinie handelt. Ein Beispiel ist die Abfallrahmenrichtlinie177 mit ihren Auswirkungen v.a.
167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177
EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4885 f., Rn. 53) – Dillenkofer; Hobe, Europarecht, § 9 Rn. 285. Im Einzelnen u. Rn. 929 f. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 106. EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 – Adeneler; s. auch u. Rn. 992. Ehricke, EuZW 1999, 553 (559). Im Einzelnen u. Rn. 1058 ff. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 28 ff.) – Costanzo. Vgl. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 36 ff.) – Arcor II; Rs. C80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) – Moleri. Im Einzelnen u. Rn. 1079 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 36 ff.) – Arcor II. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 44 f.) – Inter-Environnement Wallonie. Vgl. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 66; 10040 f., Rn. 75 ff.) – Mangold. RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3, ber. ABl. 2008 L 127, S. 24.
172
Kapitel 5 Geltungsreichweite
auf die Abfallverbringungsverordnung.178 Insoweit ist keine Umsetzung erforderlich. 3.
Beitritt
523 Tritt ein Staat der Union bei, ist er verpflichtet, die vor seinem Beitritt erlassenen Richtlinien ebenfalls umzusetzen. Die Frist für die Umsetzung bestimmt sich nach der Frist für das Inkrafttreten der Beitrittsakte. Ausnahmen können jedoch in dafür vorgesehenen Übergangsregelungen geschaffen werden. V.
Beschlüsse
524 Bei Beschlüssen ist zu unterscheiden. Handelt es sich um an einen oder mehrere Mitgliedstaaten gerichtete, die der Umsetzung bedürfen, gelten die gleichen Grundsätze wie für Richtlinien.179 Andere Beschlüsse können hingegen unmittelbar wirken, bei bestimmten Adressaten ab Bekanntgabe des Beschlusses (Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV), ohne solche ab dem festgelegten Datum oder 20 Tage nach Veröffentlichung des Beschlusses (Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV). Bei adressatenlosen Beschlüssen werden Einzelne aber oft nicht direkt berechtigt oder gar verpflichtet, so dass sie für diese auch nicht unmittelbar gelten.180 VI.
Zeitliche Unbegrenztheit
525 Ist ein Rechtsakt gültig geworden, ist er zeitlich unbegrenzt wirksam, es sei denn, er soll nur befristet Geltung erlangen. Folglich ist die Aufhebung eines zeitlich unbefristeten Rechtsakts nach dessen Erlass nur noch durch den Erlass eines actus contrarius möglich. Eine automatische Erledigung eines Rechtsakts ist dem Unionsrecht fremd.181 Des Weiteren besteht eine Gültigkeitsvermutung für in Kraft getretene Rechts526 akte im Unionsrecht.182 Bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts, so muss der Rechtsweg beschritten werden. Bis zur Rücknahme oder Aufhebung entfalten somit auch rechtswidrige Unionsakte rechtliche Wirkung. Eine Rücknahme oder Änderung eines Rechtsakts steht zur Disposition des Er527 lassorgans. Grundsätzlich ist dem Unionsrecht eine entgegenstehende Bestandskraft fremd. Allerdings kann auch das Erlassorgan im Unionsrecht rechtlich daran gehindert sein, den in Rede stehenden Rechtsakt wieder aufzuheben. Im Grunde lassen die allgemeinen Regelungen des Unionsrechts jedoch den Widerruf und die 178
179 180 181 182
VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14.6.2006, ABl. L 190, S. 1, ber. ABl. 2008 L 318, S. 15. Näher u. Rn. 1178 ff. sowie Brandt, AbfallR 2009, 167 ff. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad. Im Einzelnen u. Rn. 1271. S.u. Rn. 1330 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 12 Rn. 94. S.o. Rn. 142 ff. sowie u. Rn. 792.
§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich
173
Rücknahme von Rechtsakten zu. Bei der Rücknahme oder dem Widerruf von Einzelakten ist wie auch im nationalen Recht das Vertrauen auf den Fortbestand des jeweils betroffenen Unionsbürgers zu berücksichtigen. Bei der Entscheidung des Widerrufs und der Rücknahme ist somit das Interesse des Einzelnen mit dem Interesse der Union abzuwägen.183 Rechtsakte, die mit einem besonders schweren Rechtsfehler behaftet sind, kön- 528 nen unbeachtet bleiben. Leidet ein Rechtsakt lediglich an einem technischen Fehler wie einem Schreib- oder Rechenfehler, so kann ihn das Erlassorgan ohne weiteres korrigieren.184 Die Korrektur bedarf dann wie der ursprüngliche Rechtsakt der Veröffentlichung.
C.
Fortwirkung von Primär- und Sekundärrecht
Das Unionsrecht kann für diejenigen Fälle fortwirken, die bereits beim Gerichts- 529 hof der EU oder bei den nationalen Gerichten anhängig sind und bei denen sich während der Anhängigkeit die für sie entscheidungserheblichen Rechtsvorschriften ändern.185 Hierbei ist danach zu differenzieren, ob die geänderte Rechtslage das Prozessrecht oder das im Streit befindliche materielle Recht betrifft. I.
Änderungen materiellen Rechts
Die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der materiellen Rechtslage ist ab- 530 hängig von dem jeweiligen Klageverfahren zu beurteilen. Dies gilt für die Verfahren vor dem Gerichtshof der EU gleichermaßen wie für die Verfahren vor den nationalen Gerichten.186 So ist für die Nichtigkeitsklage der Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen 531 Rechtsakts maßgeblich.187 Für die Frage, ob ein Unterlassen eines Unionsorgans unionsrechtswidrig war, ist auf den Zeitpunkt der Aufforderung zum Tätigwerden abzustellen.188 Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine Vertragsverletzung vorliegt, ist hingegen der Ablauf derjenigen Frist, welche die Kommission zusammen mit ihrer begründeten Stellungnahme aufgestellt hat.189 Treten später Änderungen in der Rechtslage ein, sind diese vom Gerichtshof der EU nicht
183 184
185 186
187 188 189
Lübbig, EuZW 2003, 233 (236). Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3017 ff. Nr. 49 der gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, Rates und der Kommission zu den praktischen Modalitäten des neuen Mitentscheidungsverfahrens (Art. 251 EG-Vertrag) vom 4.5.1999, ABl. C 148, S. 1. S. hierzu auch u. Rn. 3429 ff. Für die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der materiellen Rechtslage in Abhängigkeit der Verfahrensarten vor den nationalen Verwaltungsgerichten s. z.B. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 730 ff. u. 1064 ff. Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 177. Schwarze, in: ders., Art. 232 EGV Rn. 29. Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, Rn. 294.
174
Kapitel 5 Geltungsreichweite
zu berücksichtigen.190 Dies gilt selbst dann, wenn zwischen dem Fristablauf und der Klageerhebung ein Zeitraum von mehr als zwei Jahren liegt und sich währenddessen die Rechtslage geändert hat.191 Damit stehen die maßgeblichen Zeitpunkte für die materielle Prüfung der 532 Rechtslage fest. Nachträgliche Änderungen der materiellen Rechtslage wirken demnach nicht zugunsten anhängiger Klageverfahren vor dem Gerichtshof der EU. Insoweit können sich positive Abweichungen vor den nationalen Gerichten er533 geben, wenn es um den indirekten Vollzug von Unionsrecht geht und etwa das deutsche Gericht im Rahmen der Verpflichtungsklage auf die spätere, günstigere Rechtslage abstellt.192 II.
Prozessuale Änderungen
1.
Maßgeblicher Zeitpunkt
534 Die Änderungen des Europarechts können sich auch auf das Verfahrensrecht auswirken. Dies kann durch Anpassungen der Verfahrensordnungen des Gerichtshofs der EU erfolgen, wodurch den Klägern beim Verfahrensablauf oder bei den notwendig beizubringenden Unterlagen entgegengekommen wird. Auch können sich Änderungen unmittelbar in den Art. 257 ff. AEUV (Art. 226 ff. EG) auf die Parteifähigkeit auswirken, indem der berechtigte Klägerkreis erweitert wird. Relevant sind diese Änderungen dann, wenn das Verfahren bereits anhängig ist und sich im Verlauf der Anhängigkeit das Prozessrecht ändert. Der EuGH hat nach Inkrafttreten einer neuen Rechtslage die Zulässigkeitsvo535 raussetzungen auf die alte Rechtslage gestützt und die Zulässigkeit ebenfalls nach der alten Rechtslage beurteilt, sofern die Klage während der Geltungszeit der alten Rechtslage erhoben wurde.193 In einem Klageverfahren, welches sich materiell auf die alte Rechtslage bezog, aber nach Inkrafttreten der neuen Rechtslage angestrengt wurde, hat der EuGH die Berufung auf die aktuellen Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht beanstandet.194 Maßgeblich scheint demnach der Zeitpunkt der Klageerhebung zu sein und nicht der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.
190 191 192 193 194
EuGH, Rs. C-177/03, Slg. 2004, I-11671 (11691, Rn. 19) – Kommission/Frankreich. EuGH, Rs. C-177/03, Slg. 2004, I-11671 (11691 f., Rn. 20 f.) – Kommission/Frankreich. BVerwGE 74, 115 (118). EuGH, Rs. C-147/96, Slg. 2000, I-4723 (4740 ff., Rn. 22 ff.) – Niederlande/Kommission. EuGH, Rs. C-163/99, Slg. 2001, I-2613 (2640, Rn. 1; 2646 f., Rn. 14) – Portugal/Kommission.
§ 3 Zeitlicher Geltungsbereich
2.
175
Verschlechterung der Rechtslage
Dieser Zeitpunkt erscheint auch grundsätzlich sachgerecht, kann der Kläger doch 536 die Zulässigkeit seiner Klage beurteilen, ohne negative Veränderungen fürchten zu müssen. Hierdurch wird dem Gebot des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung getragen. Tritt nämlich eine Verschlechterung durch entsprechende Änderungen nachträglich auf und führt sie zur Unzulässigkeit der Klage, wird dem Kläger die Grundlage seines Verfahrens entzogen, ohne dass dies für ihn absehbar oder gar beeinflussbar wäre. Dies wäre angesichts der zum Teil sehr langen Verfahren195 sogar vielfach nicht auszuschließen. 3.
Verbesserung der Rechtslage
Umgekehrt profitiert der Kläger aber nicht von Begünstigungen durch nachträgli- 537 che Verfahrensänderungen, wie z.B. der Ausweitung der klageberechtigten Personen oder der Klagegegenstände, wenn es auf den Zeitpunkt der Klageerhebung ankommt. Dies erscheint problematisch, weil die neue Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung bereits in Kraft getreten ist und sich damit grundsätzlich alle Akteure danach zu orientieren haben. Damit stellt sich die Frage, ob der EuGH Entscheidungen aufhebt, wenn die eu- 538 ropäischen Instanzgerichte die für den Kläger günstigen Änderungen nicht berücksichtigen und infolgedessen die Klage für unzulässig erachten. Ausgehend von der Haltung des Gerichtshofs der EU zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt bei Änderungen des materiellen Rechts196 ist diese Frage zu verneinen. Die verbesserte Prozessrechtslage wird danach bei anhängigen Verfahren vom Gerichtshof der EU nicht berücksichtigt und entsprechende Entscheidungen europäischer Instanzgerichte werden vom EuGH nicht beanstandet.
195 196
S. dazu die Statistiken der jeweiligen Verfahrensart beim Gerichtshof der EU, abrufbar unter: http://www.curia.eu. S.o. Rn. 532.
Teil II Rechtsquellen
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
§ 1 Primärrecht A.
Bestandteile des Primärrechts
In der Rangordnung der Rechtsquellen in der EU befindet sich das Primärrecht auf 539 der höchsten Stufe.1 Das Primärrecht enthält ausweislich Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 7 Abs. 1 EG) die Maßstäbe, nach denen sich das Handeln der Unionsorgane zu richten hat. Die Unionsorgane können rechtmäßig nur im Rahmen der ihnen durch das Primärrecht eröffneten Möglichkeiten handeln. Alle von der Union erlassenen Rechtsakte müssen am Primärrecht gemessen werden. Zum Primärrecht zählen im Wesentlichen die zwischen den Mitgliedstaaten in 540 Bezug auf die europäische Einigung geschlossenen völkerrechtlichen Verträge, genauer gesagt die Gründungsverträge einschließlich späterer Änderungen und Ergänzungen,2 sowie ungeschriebene „allgemeine Rechtsgrundsätze“ und Gewohnheitsrecht gleichen Ranges. I.
Geschriebene Rechtsquellen
Zu den Gründungsverträgen gehören der Vertrag zur Gründung der Europäischen 541 Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) vom 25.3.1957 sowie der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) vom 18.4.1951.3 Die wichtigsten Änderungsverträge sind der Vertrag zur Gründung der EU vom 542 7.2.19924 (Vertrag von Maastricht) und dessen Weiterführung durch den Vertrag von Amsterdam vom 2.10.19975 und den Vertrag von Nizza vom 26.2.2001.6 1 2 3 4 5 6
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 232. Vgl. hierzu Schwarze, in: ders., Art. 48 EUV Rn. 2 ff., Art. 220 EGV Rn. 11 f. Die Geltung des Vertrages zur Gründung der EGKS war auf 50 Jahre bis zum 23.7.2002 befristet. ABl. C 191 vom 29.7.1992, S. 1. Vom 10.11.1997, ABl. C 340, S. 145. Vom 10.3.2001, ABl. C 80, S. 1 ff.
180
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Zu den Änderungs- und Ergänzungsverträgen gehören auch die Verträge über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten.7 Jüngster Änderungsvertrag ist der Vertrag von Lissabon. Er ändert und gestaltet 544 die bestehenden primärrechtlichen Verträge, den EU und den EG, um.8 An deren Stelle treten nunmehr der reformierte EU-Vertrag (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV). Letzterer ersetzt den bisherigen EG.9 Die Verträge bilden die Grundlage der Union (Art. 1 Abs. 3 S. 1 EUV, Art. 1 Abs. 2 S. 1 AEUV) und sind rechtlich gleichrangig (Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV, Art. 1 Abs. 2 S. 2 AEUV). Daneben existiert der EAG auch zukünftig als weiterer primärrechtlicher Vertrag.10 Die den Verträgen beigefügten Protokolle (Bsp. Protokoll über die Satzung des 545 Gerichtshofs der EU;11 Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit12) und Anhänge sind gem. Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge. Mithin teilen sie deren Rang und gehören auch zum Primärrecht. Eine Neuerung im Primärrecht infolge des Vertrages von Lissabon ist die Ver546 festigung der Grundrechtsordnung. Die EGRC vom 7.12.2000 in der am 12.12.2007 in Straßburg angepassten Fassung13 wird infolge ihrer Anerkennung durch die EU (vgl. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 1. HS. EUV) zur unmittelbaren Rechtsquelle für den europäischen Grundrechtsschutz. Sie steht auf demselben Rang wie die Verträge (Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 2. HS. EUV) und ist daher eine weitere Rechtsquelle im Rang des Primärrechts.14 543
II.
Ungeschriebene Rechtsquellen des Primärrechts: Rechtsgrundsätze
1.
Inhalt
547 Daneben hat der EuGH auch ungeschriebenes Primärrecht entwickelt. Er bezeichnet diese Rechtsquellen als „allgemeine Grundsätze“ bzw. „allgemeine Rechtsgrundsätze“ der EU.15 Diese Rechtsgrundsätze stellen eine eigenständige Rechtsquelle dar.16 Sie ent548 falten ihre Wirkung insbesondere auch im Bereich des Verwaltungsrechts.17
7 8 9 10 11 12 13 14 15
16
Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 12. Vgl. Art. 1 u. Art. 2 Vertrag von Lissabon; Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 36. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 31. Sein Status ergibt sich aus Protokoll Nr. 2 zum Vertrag von Lissabon. Vom 26.2.2001, ABl. C 80, S. 53. Vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 163. Vom 14.12.2007, ABl. C 303, S. 1. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (474); Frenz, Europarecht 2, Rn. 22. Vgl. etwa EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (424 f., Rn. 1, 7) – Stauder; Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. C-144/04, Slg. 2005. I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 14.
§ 1 Primärrecht
a)
181
Entwicklung durch den EuGH
Die Kompetenz des Gerichtshofs der EU zur Entwicklung von Rechtsgrundsätzen wird in der Lit. aus der ihm in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV (Art. 220 EG) zugewiesenen Aufgabe der Wahrung des Rechts hergeleitet.18 Davon geht offenbar auch die Judikatur zu „den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung“ aus, „deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat“.19 Die allgemeinen Rechtsgrundsätze haben in der Rechtsprechung des EuGH eine wesentliche Bedeutung erlangt.20 Er leitet sie im Wege „wertender Rechtsvergleichung“21 aus den „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten“22 und den von den Mitgliedstaaten abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträgen über den Schutz der Menschenrechte, darunter die EMRK, ab.23 Aus Art. 6 Abs. 3 EUV ergibt sich, dass zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen auch eigenständige unionsrechtliche Grundrechte gehören.24 Diese – mit Verfassungsrang ausgestatteten – Grundrechte sind scheinbar mit den Grundrechten, die sich unmittelbar aus der EGRC ergeben, gleichgestellt.25 Da Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV zudem ausdrücklich den Beitritt der EU zur EMRK vorsieht, ergibt sich aus dieser künftigen Bindung der Union ein weiterer, dritter „Pfeiler“ für den Grundrechtsschutz in der Union. Allerdings ist Grundlage des aktuellen Grundrechtsschutzes die eigens hierfür geschaffene EGRC, hinter der die allgemeinen Rechtsgrundsätze zurücktreten; es geht daher höchstens um das Verhältnis zur EMRK, die weiterhin eine Rechtserkenntnisquelle bildet.26 Im Mangold-Urteil27 hat der EuGH ausgeführt, dass auch der Grundsatz der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf bzw. das Verbot der Diskriminierung wegen des Alters „als ein allgemeiner Grundsatz“28 des Unionsrechts anzusehen ist.29
17
18 19 20
21 22 23 24 25 26 27 28 29
Vgl. EuGH, Rs. 1/73, Slg. 1973, 723 (729 ff., Rn. 4 ff.) – Westzucker; Rs. 78/77, Slg. 1978, 169 (178, Rn. 9) – Lührs; Rs. 33 u. 75/79, Slg. 1980, 1677 (1697, Rn. 23) – Kuhner sowie u. Rn. 1831 ff. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 14; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 18 f. Seit EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder; grundlegend Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft. Vgl. nur EuGH, Rs. 4/73, Slg. 1974, 491 (507, Rn. 13) – Nold; Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3744 f., Rn. 15) – Hauer; Rs. 33 u. 75/79, Slg. 1980, 1677 (1697, Rn. 23) – Kuhner; Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10305, Rn. 30) – Köbler; Rs. C-144/04, Slg. 2005. I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 16. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 4) – Internationale Handelsgesellschaft. S. EuGH, Rs. 4/73, Slg. 1974, 491 (507, Rn. 13) – Nold; Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3744 f., Rn. 15) – Hauer. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 25. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (475). Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 23 ff., 37 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold. Im Einzelnen u. Rn. 996, 1170.
549
550
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552
182
553
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Der nach dem Wortlaut von Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG) auf das Handeln der Union bzw. ihrer Bediensteten beschränkte Haftungsgrundsatz wurde ebenfalls als ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts begründet. In der Rechtssache Francovich folgerte der EuGH einen Haftungsanspruch gegen die Mitgliedstaaten in erster Linie aus dem Wesen der mit den Verträgen geschaffenen Rechtsordnung. Die volle Wirksamkeit der unionsrechtlichen Bestimmungen und der Schutz der durch sie begründeten Rechte erfordern, dass der Einzelne dann einen Anspruch auf Entschädigung gelten machen kann, wenn seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Unionsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist.30 In einer späteren Entscheidung bezeichnete der EuGH den Haftungsanspruch als eine „Ausprägung des in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geltenden allgemeinen Grundsatzes“.31 b)
Differenzierung zwischen „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“ und „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“
554 Im Schrifttum wird denn auch differenziert zwischen „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“, die aus dem Geist und dem System des geschriebenen Primärrechts entwickelt worden sind32 und solchen „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“, die den Rechts- und Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.33 Danach zählen zu den „allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts“ insbeson555 dere die Möglichkeit unmittelbarer Wirkung unionsrechtlicher Vorschriften,34 der Vorrang des Unionsrechts vor entgegenstehendem innerstaatlichen Recht35 sowie der Grundsatz der Haftung der Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen das Unionsrecht.36 Hingegen werden den „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“ unter anderem der 556 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, der Grundsatz der Rechtssicherheit, der Grundsatz der Rechtskraft,37 der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sowie der Bestimmtheitsgrundsatz zugerechnet.38
30 31 32 33
34 35 36
37 38
EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 33 ff.) – Francovich; vgl. auch Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307 f., Rn. 39) – Köbler. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1144, Rn. 29) – Brasserie du pêcheur. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20. Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 14; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 21; vgl. ebenfalls Szczekalla, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 11 Rn. 21. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (24 ff.) – van Gend & Loos. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 ff.) – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10305, Rn. 30) – Köbler; Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1141, Rn. 17) – Brasserie du pêcheur; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5413 ff., Rn. 31 ff.) – Francovich. EuGH, Rs. C-224/01, Slg. 2003, I-10239 (10307, Rn. 38) – Köbler. Ausführlich zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen Stumpf, in: Schwarze, Art. 6 EUV Rn. 9 ff.; vgl. auch Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20 und zur grundrechtlichen Fundierung Frenz, Europarecht 4, Rn. 506 ff., 601 ff., 3004 ff.
§ 1 Primärrecht
c)
183
Geltung der Rechtsgrundsätze
Die genannten Rechtsgrundsätze erhalten ihre Geltung vielfach nicht einzig, zu- 557 mindest nicht unmittelbar, aus einer diesbezüglichen gerichtlichen Entscheidung.39 Vielmehr handelt es sich um Regeln und Prinzipien, die oft bereits vor ihrer Anwendung durch den EuGH in der Verwaltungspraxis, Lehre und sonstigen Rechtsprechung anerkannt waren. Teilweise waren aber die Entscheidungen des EuGH konstitutiv. Das gilt besonders für „die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts“.40 Die Rechtsgrundsätze binden zunächst einmal die Unionsorgane. Darüber hin- 558 aus sind aber auch die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen Adressaten.41 Dies ist vor allem für die Bereiche zu bejahen, in denen die EU mit einer umfassenden Zuständigkeit ausgestattet ist.42 2.
Funktion
Auf der Ebene des Primärrechts entfalten die allgemeinen Rechtsgrundsätze ihre 559 Bedeutung in erster Linie bei der Gewährleistung allgemeiner rechtsstaatlicher Prinzipien.43 Rechtsgrundsätze dienen der Auslegung und der Kontrolle des Unionsrechts.44 560 Sie bilden einen wesentlichen Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Unionshandelns und sollen eine Interpretation des Unionsrechts als System ermöglichen.45 III.
Gewohnheitsrecht
Wie in jeder anderen Rechtsordnung ist auch im Unionsrecht die Herausbildung 561 von Gewohnheitsrecht möglich.46 Die Rechtsprechung des EuGH enthält zwar keine ausdrücklichen Hinweise auf europäisches Gewohnheitsrecht,47 wohl aber der Schlussantrag von GA Maduro in einem jüngeren Fall: „Im Übrigen hat der Gerichtshof, auch wenn er die betreffenden Praktiken nicht 562 ausdrücklich als Gewohnheitsrecht bezeichnet hat, eine Entschließung des Parlaments, die Sitzungen seiner Fraktionen und Ausschüsse in Brüssel abzuhalten, … als rechtmäßig angesehen, weil sie eine von den Mitgliedstaaten nicht infrage ge-
39 40 41
42 43 44 45 46 47
Vgl. hierzu Szczekalla, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 11 Rn. 22. S. vorstehend Rn. 555. EuGH, Rs. 41 u.a./79, Slg. 1980, 1979 (1997 f., Rn. 21) – Testa u.a.; Rs. 94/71, Slg. 1972, 307 (319 f., Rn. 11) – Schlüter; vgl. ausführlich hierzu Szczekalla, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 11 Rn. 37 f. Bleckmann, NVwZ 1993, 824 (826). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 10. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20. Vgl. u. Rn. 3947 ff. zur Kohärenz des Rechtsschutzsystems. Vgl. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 162. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 161.
184
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
stellte parlamentarische Praxis … bzw. einer ,ständigen Praxis der Gemeinschaftsorgane’ … entsprachen.“48 Damit ist Voraussetzung für das Vorliegen von Gewohnheitsrecht eine ständige 563 und einheitliche, von Rechtsüberzeugung getragene Praxis,49 eine gefestigte Übung. Dabei kann es sich um die Praxis bzw. Übung sowohl der Organe der EU als auch der Mitgliedstaaten handeln. Obwohl die Entstehung von Gewohnheitsrecht kein Akt der Rechtsetzung im Sinne einer willensgetragenen Schaffung von Rechtsnormen ist,50 ist zusätzlich eine entsprechende Rechtsüberzeugung zwingend erforderlich. Nicht ausreichend ist eine lediglich dauernde Handhabung durch die Unionsorgane. Soweit Rechtsverhältnisse und Sachverhalte auf primärrechtlicher Ebene be564 troffen sind, stellt das Gewohnheitsrecht eine dem Primärrecht gleichgeordnete Rechtsquelle dar. Seine wesentliche Funktion ist das Ausfüllen knapper oder lückenhafter Regelungen der Verträge. Gewohnheitsrecht contra legem gehört allerdings nicht zu den anerkannten Rechtsquellen.51 Dies ließe sich nicht mit den in Art. 48 EUV (Art. 48 EU) normierten strikten Anforderungen an eine Vertragsänderung vereinbaren. Aufgrund der im Vergleich zum allgemeinen Völkerrecht noch jungen Rechts565 geschichte der EU haben sich entsprechende Regeln allerdings bislang noch nicht in bedeutendem Umfang entwickelt.52 Lücken in der Rechtsordnung der Union können i.d.R. von den allgemeinen Rechtsgrundsätzen geschlossen werden.53
B.
Strukturmerkmale
566 Der EuGH bezeichnete bereits den EWG-Vertrag als „Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft“54 und als „autonome(n) Rechtsquelle“.55 Ähnlich erkannte das BVerfG in seiner Entscheidung zur verfassungsgerichtlichen Prüfbarkeit von EWG-Verordnungen an, dass der EWGV „gewissermaßen die Verfassung“ der
48 49 50 51
52
53 54
55
S. GA Maduro, EuGH, Rs. C-133/06 (Rn. 28) – Parlament/Kommission (Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft). Vgl. nur Bleckmann, NVwZ 1993, 824 (827); Lukes, in: Dauses, Handbuch des EUWirtschaftsrechts, B. II Rn. 45. Lukes, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 45. S. EuGH, Rs. C-426/93, Slg. 1995, I-3723 (3750, Rn. 21) – Deutschland/Rat; Rs. C-133/06, NVwZ 2008, 1223 (1225, Rn. 60) – Parlament/Kommission, so auch GA Maduro in seinem Schlussantrag (Rn. 29). Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 20; Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 43; eines der wenigen bekannten Beispiele: Entsendung von Staatssekretären in den Rat entgegen dem Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 EUV (Art. 203 Abs. 1 EG). So Schwarze, in: ders., Art. 220 EGV Rn. 20. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6102, Rn. 21) – EWR I; den Begriff „Verfassungsurkunde“ erwähnte er erstmalig in der Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (1365, Rn. 23) – Les Verts. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.
§ 1 Primärrecht
185
Gemeinschaft darstellt.56 Auch in der Lit. werden die Gründungsverträge vielfach als „Verfassung“ der EU bezeichnet.57 Ausgehend von der Prämisse, dass der Verfassungsbegriff nicht zwingend an 567 einen Nationalstaat gebunden ist, nimmt Ruffert an, dass der EUV und der AEUV, die den EU und den EG ersetzen, zukünftig die Verfassung der EU bilden können.58 In jedem Fall bilden sie die „eigenständige Rechtsordnung“ der EU.59 Das Unionsrecht und das nationale Recht sind „zwei selbständige, voneinander verschiedene Rechtsordnungen“.60 Davon geht auch das BVerfG im Lissabon-Urteil aus, obwohl es das Unionsrecht als abgeleitete Rechtsordnung begreift.61
C.
Wirkungen des Primärrechts im nationalen Recht
I.
Vorrang des Unionsrechts
Ein primärrechtlicher Vertrag der Union tritt mit endgültiger und vorbehaltsloser 568 Hinterlegung der Ratifikationsurkunde in Kraft62 (vgl. auch Art. 54 EUV) und wird „bei seinem Inkrafttreten in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen“;63 insofern ist das Unionsrecht unabhängig von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten.64 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH hat es Vorrang gegenüber dem nationalen Recht, und zwar auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht.65 Der VV enthielt in Art. I-6 VV erstmals eine ausdrücklich primärrechtlich ver- 569 ankerte Vorrangregel. Der Vertrag von Lissabon übernahm diese Regel zwar nicht.66 Allerdings bekräftigt die ihm beigefügte Erklärung Nr. 17 den Vorrang des Unionsrechts.
56 57 58 59 60 61 62 63 64 65
66
BVerfGE 22, 293 (296) – EWG-Verordnungen. S. Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 281 EG Rn. 39, 63; Stumpf, in: Schwarze, Art. 1 EUV Rn. 10 m.w.N. Ruffert, EuR 2009, Beiheft 1, 31 (49). Vgl. BVerfGE 31, 145 (173) – Milchpulver. So EuGH, Rs. 13/61, Slg. 1962, 97 (110) – Van Rijn. Ausführlich o. insbes. Rn. 1 u. 68 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon; dazu krit. o. Rn. 193 ff. EuGH, Rs. 9 u. 58/65, Slg. 1967, 1 (39) – San Michele. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269) – Costa/E.N.E.L. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25) – van Gend & Loos. Vgl. nur EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1270) – Costa/E.N.E.L.; Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft; anders aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; Huber, DVBl. 2009, 574 (580). Ausführlich o. Rn. 2 f., 10, 81 ff., 193 ff. Das ist aber unschädlich, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 339 – Lissabon.
186
570
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Der Vorrang des primären Unionsrechts gilt sowohl gegenüber früher als auch gegenüber später erlassenem nationalem Recht.67 II.
Unmittelbare Anwendbarkeit
571 Die Gründungsverträge, deren Änderungsverträge sowie grundsätzlich auch die dazugehörigen Anhänge und Protokolle binden zunächst einmal die Mitgliedstaaten. Bestimmte Vorschriften sind aber darüber hinaus auch in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar.68 Unmittelbare Anwendbarkeit meint, dass die jeweilige Vorschrift „ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten“ muss.69 Bedingung ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGH, dass die jeweilige Vertragsbestimmung eine klare und uneingeschränkte Regelung enthält.70 Konkret folgt daraus, dass der Einzelne vor nationalen Gerichten oder Behör572 den aus den Normen unmittelbar Rechte geltend machen kann.71 Für die Mitgliedstaaten entstehen unmittelbar Handlungs- oder Unterlassungspflichten. Damit sind die wesentlichen Merkmale der durch die Verträge verfassten 573 Rechtsordnung nach dem EuGH ihr Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten und die unmittelbare Wirkung zahlreicher für ihre Staatsangehörigen und für sie selbst geltender Bestimmungen.72
D.
Änderungen des Primärrechts
574 Art. 48 EUV (Art. 48 EU) regelt das Verfahren zur Änderung des EUV (EU) und des AEUV (EG). Die nach Art. 48 EUV (Art. 48 EU) zustande kommenden Änderungsverträge unterscheiden sich insofern von herkömmlichen völkerrechtlichen Verträgen, als neben den Mitgliedstaaten auch Unionsorgane an dem Verfahren der Vertragsänderung beteiligt sind. Zudem gilt innerstaatlich nicht Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG, sondern Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.
67 68 69 70 71 72
EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L.; s. auch Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (644 f., Rn. 17/18 ff.) – Simmenthal II; so auch BVerfGE 85, 191 (204). Der EuGH spricht auch von unmittelbarer Geltung. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629 (643 f., Rn. 14/16) – Simmenthal II. Vgl. nur EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (25 f.) – van Gend & Loos. Näher o. Rn. 12 ff. Vgl. etwa EuGH, Rs. 2/74, Slg. 1974, 631 (652, Rn. 24/28 f.) – Reyners. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6102, Rn. 21) – EWR I.
§ 1 Primärrecht
I.
Förmliche Anforderungen
1.
Verfahren
187
Die Mitgliedstaaten gelten zwar als die „Herren der Verträge“.73 Sofern sie diese ändern möchten, müssen sie sich aber grundsätzlich an das primärrechtlich geregelte Verfahren der Vertragsänderung halten.74 Der Vertrag von Lissabon hat die bestehenden Regeln für Änderungen des primären Unionsrechts erheblich verändert.75 Es wird nunmehr differenziert zwischen dem ordentlichen und dem vereinfachten Änderungsverfahren (vgl. Art. 48 EUV). Im ordentlichen Änderungsverfahren können sämtliche Vertragsbestimmungen geändert werden. Betrifft die Änderung hingegen – ohne Erweiterung der Zuständigkeiten – die umfassende oder teilweise Modifizierung der im Dritten Teil des AEUV festgelegten internen Politiken der Union (Art. 48 Abs. 6 EUV) oder aber die Modifikation der im AEUV bzw. im Titel V des EU vorgesehenen Verfahren (Art. 48 Abs. 7 EUV), so ist nur ein vereinfachtes Änderungsverfahren notwendig. Nach Art. 48 Abs. 6 EUV kann der Europäische Rat einen Beschluss zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des Dritten Teils des AEUV über die internen Politiken der EU erlassen, der nach Zustimmung der Mitgliedstaaten in Kraft tritt. Daneben sieht Art. 48 Abs. 7 EUV vor, dass der Europäische Rat in einem bestimmten Rahmen einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit bzw. von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschließen kann, sofern nicht eines der nationalen Parlamente den entsprechenden Vorschlag innerhalb einer Sechsmonatsfrist ablehnt. Ausgenommen davon sind Beschlüsse mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen sowie die in Art. 353 AEUV genannten Vorschriften. Allerdings müssen nach dem BVerfG die nationalen Gesetzgebungsorgane ausdrücklich zustimmen, bevor der deutsche Vertreter im Rat einer solchen Änderung zustimmen kann, und zwar durch Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.76 Für Vertragsänderungen, die nicht den Absätzen 6 und 7 unterfallen und insbesondere eine Ausdehnung oder Verringerung der der Union in den Verträgen zugewiesenen Zuständigkeiten zum Gegenstand haben, muss das ordentliche Änderungsverfahren durchlaufen werden.77 Art. 48 Abs. 3 EUV sieht hierfür die Einberufung eines Konvents von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kom-
73 74 75 76 77
S. BVerfGE 75, 223 (242); 89, 155 (190); Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon: „dauerhaft“. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 (475, Rn. 28/29 ff.) – Defrenne II. Vgl. hingegen zur grundsätzlichen Änderung völkerrechtlicher Verträge BVerfGE 90, 286 (359). Ausführlich hierzu Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 42 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 – Lissabon; s. näher o. Rn. 306 f. Vgl. auch Erklärung Nr. 18 Abs. 3 zum Vertrag von Lissabon.
575 576 577
578
579
188
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
mission vor,78 der die Änderungsvorschläge prüfen und zu diesen eine Empfehlung abgeben soll. Auf der Grundlage dieser Empfehlung beschließt eine Regierungskonferenz über die vorzunehmenden Änderungen, die dann von den Mitgliedstaaten zu ratifizieren sind (Art. 48 Abs. 4 EUV). 2.
Anwendungsbereich
580 Der Anwendungsbereich des Art. 48 EUV (Art. 48 EU) bezieht sich explizit auf Vertragsänderungen. Indes sind diese nicht immer auf den ersten Blick erkennbar. Bei einer Änderung des Wortlauts, also der Streichung, Umänderung oder Hinzufügung von materiellen Regeln oder Verfahrensregeln, ist grundsätzlich von einer Änderung im hier gemeinten Sinne auszugehen.79 Gleiches muss auch für solche Regelungen gelten, die zwar nicht unmittelbar den Wortlaut ändern, aber den Verträgen, auf denen die Union beruht, inhaltlich widersprechen.80 Bei einer Ergänzung des Primärrechts ist die Grenze zu einer Änderung i.S.d. 581 Art. 48 EUV (Art. 48 EU) dann überschritten, wenn nicht lediglich ein selbstständiger rechtlicher Rahmen neben der Unionsrechtsordnung entsteht, sondern etwa unmittelbar in das Unionsrecht „eingegriffen“ wird.81 Weiter gehend muss aber auch ein selbstständiger rechtlicher Rahmen den bisherigen Vorgaben entsprechen, um keine inhaltliche Verschiebung zu bewirken. Ansonsten liegt eine Änderung vor. II.
Materielle Vorgaben
582 Das Primärrecht steuert die Umgestaltung der Verträge nicht nur in formeller Hinsicht über das vorgesehene Verfahren zur Vertragsbildung und -änderung, sondern setzt auch materielle Schranken.82 Zwar enthalten weder Art. 48 EUV (Art. 48 EU) noch sonstige vertragliche 583 Vorschriften explizite Regelungen zu möglichen inhaltlichen Grenzen für eine Vertragsänderung. Ebenso wenig hat sich der EuGH bislang explizit dazu geäußert, inwieweit Vorschriften der Verträge einer Änderung entzogen sind. In der Lit. werden jedoch mögliche materielle Grenzen einer Vertragsänderung 584 teilweise aus einer systematischen Auslegung der primärrechtlichen Verträge gefolgert.83 Insoweit ist auch von „systemimmanenten Grenzen für Vertragsände-
78 79 80 81 82 83
Bedeutung erlangte die „Konventsmethode“ insbes. bei der Erarbeitung der EGRC und des gescheiterten VV. Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 40. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 7; Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 40. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 7; Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 41 f., 96 ff. Herdegen, in: FS für Everling I, 1995, S. 447 (448). Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 14; eher krit. gegenüber einer Änderungsfestigkeit Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EG Rn. 54 ff.
§ 1 Primärrecht
189
rungen“ die Rede.84 Diese ergäben sich „aus der besonderen Struktur des Unionsund Gemeinschaftsrechts“.85 Dazu wurden Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie gleichsam als Strukturprinzipien der EU und der Mitgliedstaaten gezählt.86 Unter Bezugnahme auf die „Grundlagen“ der Union wird auch von grundsätzlich unantastbaren Fundamentalgrundsätzen gesprochen.87 Demgegenüber wird ein änderungsfester Kern des Unionsrechts nicht unmittel- 585 bar aus den Verträgen, sondern vielmehr aus allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen abgeleitet, die den Unionsverträgen bereits vorgegeben seien.88 Weiter gehend nimmt das BVerfG den nationalen unabdingbaren Verfassungsgehalt als Grenze89 für Hoheitsübertragungen, denen sie Vertragsänderungen gleichstellt,90 indem sie die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ sieht und das Primärrecht als davon abgeleitete Rechtsordnung betrachtet.91 Damit werden indes die Besonderheiten des Europarechts als eigenständige Rechtsordnung ausgeblendet.92 Zudem werden damit aus unterschiedlichen Rechtsordnungen unabdingbare Grenzen akzeptiert, hat doch jeder Staat seine unverzichtbaren Standards und handelt es sich um einen Verbund gleichberechtigter Staaten.93 Damit ist bei der Aufnahme neuer Mitglieder zu berücksichtigen, inwieweit deren unabdingbare Verfassungselemente eine Fortentwicklung der EU noch erlauben. Vom Ansatz ist eine antizipierte Prüfung der unabdingbaren Verfassungsele- 586 mente der verschiedenen Mitgliedstaaten schon deshalb sinnvoll, um eine spätere Blockierung der Vertragsänderung durch eine fehlende nationale Ratifikation94 bzw. Zustimmung95 bzw. ein negativeres Verfassungsjudikat zu vermeiden. Ein recht kohärenter fester Kernbestand wird sich daraus ergeben, dass sich die EUStaaten jeweils „mit anderen Staaten (binden), die auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichheitsberechtigung stehen und die wie (sie) die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen.“96 Daraus ergeben sich die auch auf europäischer Ebene unabdingbaren Grundelemente. Hinzu kommt die demokratische Teilhabe,97 die aber in ihrem unverzichtbaren Kern gleichfalls Ausfluss der Würde, Freiheit und Gleichberechtigung der Staatsbürger ist.98 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 15. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 17. Vedder/Folz, in: Grabitz/Hilf, Art. 48 EUV Rn. 20. Herdegen, in: FS für Everling I, 1995, S. 447 (456 ff.). So Herrnfeld, in: Schwarze, Art. 48 EUV Rn. 8. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 226 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. S.o. Rn. 1, 39, 75 f., 80, 83 f., 91, 193 ff. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 222, 229 – Lissabon. Art. 48 Abs. 4 EUV. Art. 48 Abs. 6, 7 EUV i.V.m. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 312, 319 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 221 – Lissabon. „Das demokratische Prinzip ist … unantastbar“, BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 216 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon.
190
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
E.
Folgen eines Verstoßes gegen die Vorgaben zur Vertragsänderung
I.
Nichteinhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens
587 Außerhalb der Vorgaben des Art. 48 EUV vorgenommene Vertragsänderungen sind grundsätzlich nicht zulässig.99 Demnach sind allein durch die Mitgliedstaaten vorgenommene Vertragsrevisionen im Wege völkerrechtlicher Verträge formell unionsrechtswidrig.100 Ebenso wenig sind ausschließlich durch die Unionsorgane vorgenommene Ver588 tragsänderungen zulässig.101 Auch eine schlichte Praxis des Rates kann Vertragsvorschriften nicht abändern.102 Keine Vertragsänderungen contra legem stellten die „Luxemburger Vereinba589 rung“103 vom 28.1.1966 und der „Kompromiss von Ioannina“104 aus dem Jahre 1994 dar.105 In der rechtlich nicht bindenden106 „Luxemburger Vereinbarung“ legten die 590 damals noch sechs Staats- und Regierungschefs der EWG fest, dass bei Entscheidungen im Ministerrat grundsätzlich ein Konsens anzustreben ist, auch wenn der Vertrag einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit eröffnet. Hintergrund war damals Frankreichs „Politik des leeren Stuhls“. Trotz der formalrechtlichen Unverbindlichkeit wurden die Bestimmungen des EWGV zu den Mehrheitsabstimmungen in der Praxis außer Kraft gesetzt. Anlass für den „Kompromiss von Ioannina“ waren Diskussionen über die 591 Stimmengewichtung im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft. Durch den „Kompromiss“ wurde die Praxis kodifiziert, der zufolge der Vorsitzende vor einer Abstimmung im Rat selbst dann, wenn bereits eine Stimmenmehrheit gewährleistet ist, eine Lösung anstrebt, die von einer breiten Mehrheit getragen wird.107 Die vertraglichen Bestimmungen, die bspw. eine Frist für die Beschlussfassung vorsahen, sowie die Geschäftsordnung des Rates blieben davon allerdings unberührt.108
99 100 101 102 103 104 105
106 107 108
So die überwiegende Auffassung in der Lit. Vgl. statt vieler Vedder/Folz, in: Grabitz/ Hilf, Art. 48 EUV Rn. 47; Meng, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 48 EU Rn. 30 ff. Vgl. EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 f.) – Costa/E.N.E.L. Vgl. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 306 – Lissabon; so auch schon BVerfGE 89, 155 (209 ff.) – Maastricht. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5403 f., Rn. 52) – WTO; Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 (3677, Rn. 36) – Frankreich/Kommission. Die „Luxemburger Vereinbarung“ ist abgedruckt in EuR 1966, 73. ABl. 1994 C 105, S. 1 und ABl. 1995 C 1, S. 1. Davon geht auch Schloh, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. II Rn. 210, 212 aus; Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 8 spricht von einer „politischen Erklärung“. Schloh, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. II Rn. 210. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 22. Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 205 EG Rn. 21.
§ 1 Primärrecht
191
Der im Jahr 2004 ausgelaufene „Ioannina-Kompromiss“ wurde durch den Ver- 592 trag von Lissabon wieder aktiviert.109 In diesem Zusammenhang ist auch von einer „ergebnisoffenen Neuverhandlungspflicht“ die Rede.110 II.
„Vertragsdurchbrechungen“ in der Praxis
Der EuGH hat mehrmals die Unzulässigkeit einer „Vertragsdurchbrechung“, genauer einer inzidenten oder konkludenten Modifikation von Vertragsbestimmungen, bekräftigt.111 In seinem Gutachten zu der Frage, ob der Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK mit dem EG vereinbar ist, schloss der Gerichtshof Art. 352 AEUV (Art. 235 EGV) als Rechtsgrundlage für den Erlass von Bestimmungen aus, die der Sache nach, gemessen an ihren Folgen, auf eine Vertragsänderung ohne Einhaltung des hierfür vom Vertrag vorgesehenen Verfahrens hinauslaufen.112 Ein Beitritt zur EMRK hätte nach Auffassung des Gerichtshofs grundlegende institutionelle Auswirkungen und wäre von verfassungsrechtlicher Dimension. In der Sache lehnte er daher eine Zuständigkeit der Gemeinschaft für einen Beitritt zur Konvention ab. Daher sieht Art. 6 Abs. 2 EUV einen solchen Beitritt nunmehr eigens vor. Auch nach dem zweiten „EWR-Gutachten“ dürfen – trotz der positiven Entscheidung – durch den Abschluss einer internationalen Übereinkunft nicht die Zuständigkeiten der Union und ihrer Organe, wie sie in den Verträgen niedergelegt sind, verfälscht werden.113 Dem Gerichtshof könnten zwar neue Zuständigkeiten zugewiesen, seine bestehenden vertraglichen Kompetenzen allerdings nur im Verfahren nach Art. 48 EUV (damals noch Art. 236 EWGV) geändert werden. Schon in seinem ersten „EWR-Gutachten“ hatte der Gerichtshof allerdings entschieden, dass selbst eine Änderung des Art. 217 AEUV (damals noch Art. 238 EWGV) die Unionsrechtswidrigkeit eines Gerichtssystems, das Art. 19 EUV (Art. 220 EG) und allgemeine Grundlagen der Union selbst beeinträchtige, nicht beseitigen könne.114 Dieser Hinweis auf die „allgemeinen Grundlagen“ der Union könnte ein Anhaltspunkt dafür sein, dass – wie teilweise angenommen115 – auch nach Auffassung des Gerichtshofs wesentliche primärrechtliche Grundlagen der Union existieren, die grundsätzlich einer Vertragsänderung entzogen sind, weil gerade sie die Union kennzeichnen.116 Werden sie angetastet, scheidet auch nach Unionsrecht und nicht nur nach nationalem Verfassungsrecht eine Vertragsänderung aus. Vorher gutachterlich befasst, lehnte der EuGH denn auch die Zulässigkeit ab. Er109 110 111 112 113 114 115 116
Er wurde in einer modifizierten Fassung dem Vertrag von Lissabon als Erklärung Nr. 7 beigefügt, die allerdings nicht zum primären Unionsrecht zählt. Weber, EuZW 2008, 7 (10); zust. Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (477). Vgl. etwa EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 29 f.) – EMRK; Gutachten 1/92, Slg. 1992, I-2821 (2843, Rn. 32) – EWG II. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 29 f.) – EMRK. EuGH, Gutachten 1/92, Slg. 1992, I-2821 (2843, Rn. 32; 2845, Rn. 41) – EWG II. Vgl. EuGH, Gutachten 1/91, Slg. 1991, I-6079 (6111 f., Rn. 70 ff.) – EWR I. S. vorstehend Rn. 584 ff. So auch Herdegen, in: FS für Everling I, 1995, S. 447 (457).
593 594
595
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Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
geht ein solcher Ausspruch nicht im Voraus, kommt eine Nichtigkeitsklage gegen eine nicht gedeckte Vertragsmodifikation als Handlung eines Unionsorgans in Betracht. Im Übrigen läge ein Anwendungsfall für die Ultra-vires-Kontrolle des BVerfG vor, die auch implizite Kompetenzausdehnungen und damit erst recht „Vertragsdurchbrechungen“ erfasst.117 Werden durch eine Antastung der wesentlichen Grundlagen zugleich die unabdingbaren grundgesetzlichen Verfassungsstandards tangiert, greift zudem die Identitätskontrolle.118
§ 2 Völkerrecht A.
Grundsätzliches
I.
Völkerrechtliche Übereinkünfte
597 Indem sich die Union durch abgeschlossene völkerrechtliche Übereinkünfte nach Art. 216 Abs. 2 AEUV selbst und die Mitgliedstaaten bindet,119 bilden auch sie eine zu beachtende Rechtsquelle. Übereinkünfte i.S.d. Art. 216 AEUV umfassen grundsätzlich alle Arten völkerrechtlicher Verträge.120 Es kann zunächst einmal zwischen bilateralen und multilateralen Verträgen unterschieden werden. Zudem existieren sog. gemischte Verträge. Davon spricht man, wenn der Gegenstand eines Vertrages nicht vollständig in die Kompetenz der Union fällt, sondern die Zuständigkeit teilweise bei den Mitgliedstaaten liegt.121 Eines solchen gemischten Vertrages bedarf es aber nicht, wenn lediglich untergeordnete Aspekte in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fallen; diese kann die Union als Nebenbestimmungen mitregeln.122 II.
Wirkung völkerrechtlicher Übereinkünfte
598 Die von der Union abgeschlossenen Übereinkünfte sind unmittelbarer Bestandteil des Unionsrechts, behalten allerdings auch in dieser Stellung ihren völkerrechtlichen Charakter.123 Durch ihre Integration in die Rechtsordnung der Union haben sie dieselben Merkmale wie das „originäre“ Unionsrecht. Sie gehen dem mitgliedstaatlichen Recht vor. Weiter können unmittelbar anwendbare Bestimmungen der Übereinkünfte unmittelbare Rechtswirkungen zugunsten des Einzelnen entfalten.124 117 118 119 120 121 122 123 124
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238, 240 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon. Zur Völkerrechtssubjektivität der EU o. Rn. 39, 41 ff. Jochum, in: Hailbronner/Wilms, Art. 300 EGV Rn. 8. Genauer hierzu Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 300 EG Rn. 14, 16 f. EuGH, Gutachten 1/78, Slg. 1979, 2871 (2917, Rn. 56) – Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen. S.o. Rn. 47 f. Näheres o. Rn. 54 ff. insbes. auch zu WTO und GATT.
§ 2 Völkerrecht
193
Völkerrechtliche Übereinkünfte haben Vorrang gegenüber dem Sekundär- 599 recht.125 Aus der „Vereinbarkeits-Prüfung“ des Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) lässt sich aber schließen, dass diese völkerrechtlichen Übereinkünfte in der Rangordnung unter dem Primärrecht stehen.126
B.
Vertragsschlusskompetenzen der EU
I.
Zur Verfügung stehende Rechtsgrundlagen
Die Vertragsschlusskompetenzen der EU ergeben sich – zumindest mittelbar – aus den Verträgen (vgl. Art. 216 Abs. 1 AEUV). Aus systematischen Gründen sind zunächst die ausdrücklichen Vertragsschließungskompetenzen heranzuziehen;127 dazu gehören unter anderem Art. 207 AEUV i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV (in Fortentwicklung von Art. 133 EG), die der EU die ausschließliche Kompetenz zum Abschluss von Handelsabkommen einräumen, Art. 217 AEUV (Art. 310 EG) für den Abschluss von Assoziierungsabkommen sowie Art. 219 AEUV (Art. 111 EG) und Art. 24 Abs. 1 EUV (Art. 11 EU). Neben diesen ausdrücklichen Unionskompetenzen gibt es sog. implizite Vertragsschlusskompetenzen.128 Auch wenn Art. 300 EG diesbezüglich keine Hinweise enthielt, galten schon bislang insbesondere die Grundfreiheiten, wettbewerbsrechtliche Vorschriften129 und entsprechende interne Rechtsetzungskompetenzen130 als Rechtsgrundlage für den Abschluss völkerrechtlicher Übereinkünfte. Nunmehr geht auch das vertragliche Primärrecht ausdrücklich von der Existenz impliziter Kompetenzen aus, solange sich diese im Rahmen der Politik der Union halten. Die bisherige Rechtsprechung wurde in Art. 216 Abs. 1 AEUV kodifiziert. Danach besteht eine Außenkompetenz auch, wenn der Abschluss einer Übereinkunft zur Verwirklichung primärrechtlich festgelegter Ziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. Dabei handelt es sich gem. Art. 3 Abs. 2 AEUV um ausschließliche Kompetenzen. Wenn das Unionsrecht im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel im Innenverhältnis eine Zuständigkeit verleiht, ist die Union demnach befugt, die zur Erreichung die125 126 127 128
129 130
S.o. Rn. 44. Überwiegende Auffassung in der Lit., vgl. nur Terhechte, in: Schwarze, Art. 281 EGV Rn. 28, Art. 300 EGV Rn. 44. S.o. Rn. 45 f. Vgl. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5410 ff., Rn. 73 ff.) – WTO; Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1787 f., Rn. 23 ff.) – EMRK. Der Gerichtshof begründete die Notwendigkeit dieses Kompetenztypus insbes. damit, dass es ansonsten zu einer „Beeinträchtigung“ des Unionsrechts kommen könne, EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., 20/22 ff.) – Kommission/Rat. Vgl. auch EuGH, Rs. 3 u.a./76, Slg. 1976, 1279 (1310, Rn. 19/20) – Kramer. Vgl. z.B. für Art. 84 EG EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 (9894 f., Rn. 80 ff.) – Kommission/Deutschland. Vedder, EuR 2007, Beiheft 3, 57 (61).
600 601
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Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
ses Ziels erforderlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen.131 Insoweit ist nicht stets erforderlich, dass bereits internes Recht gesetzt wurde. Im Einzelfall kann es ausreichend sein, dass internes Recht erst anlässlich des Abschlusses des infrage stehenden völkerrechtlichen Vertrages erlassen wird.132 Die allein funktional bestimmten Kompetenzen zur Rechtsangleichung in 604 Art. 114 und Art. 115 AEUV (Art. 95 und Art. 94 EG) können ebenfalls entsprechende Vertragsschließungskompetenzen einschließen.133 Allerdings ergibt sich nach dem EuGH aus der Nutzung einer vertraglichen 605 Kompetenz für eine interne Rechtsetzung nicht zwingend, dass für die Billigung einer internationalen Übereinkunft mit ähnlichem Gegenstand die gleiche Rechtsgrundlage zu wählen ist.134 Angesichts des neu eingeführten Art. 216 AEUV besteht für die „Vertragsab606 rundungskompetenz“ des Art. 352 AEUV insoweit voraussichtlich kein Anwendungsbereich mehr. Art. 216 Abs. 1 AEUV erfasst bereits die von Art. 352 AEUV vorausgesetzte Konstellation.135 Damit gelten auch nicht die vom BVerfG aufgestellten Mitwirkungserfordernisse für die nationalen Gesetzgebungsorgane.136 II.
Wahl der richtigen Rechtsgrundlage
607 Für die Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlage für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages kommen nach der Rechtsprechung des EuGH die gleichen Prinzipien zur Anwendung wie für die Kompetenzabgrenzung bei der Setzung interner Rechtsakte. Mit Blick auf den in Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat die Wahl der geeigneten Rechtsgrundlage verfassungsrechtliche Bedeutung.137 Daran kann auch die Verfahrensgestaltung hängen. Das gilt namentlich für die erforderliche Abstimmungsmehrheit für den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft nach Art. 218 Abs. 6, 8 AEUV (Art. 300 Abs. 2 EG). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs darf die Wahl der Rechts608 grundlage eines Rechtsakts – einschließlich des Rechtsakts, der im Hinblick auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages erlassen wird – nicht allein auf der Überzeugung und den Motiven seines Verfassers beruhen, sondern muss sich 131 132
133 134 135 136 137
So schon EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (755, Rn. 3) – Stillegungsfonds. So in EuGH, Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741 (755 f., Rn. 4) – Stillegungsfonds; vgl. hingegen Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5413 f., Rn. 82 ff.) – WTO; Gutachten 2/91, Slg. 1993, I-1061 (1077, Rn. 9) – Chemische Stoffe. Vgl. EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5414, Rn. 88) – WTO. EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002 I-12049 (12089, Rn. 46) – Energy Star-Abkommen. Art. 352 AEUV verlangt, wie auch ein Unterfall des Art. 216 Abs. 1 AEUV, dass ein Tätigwerden der Union erforderlich ist, um eines der Vertragsziele zu verwirklichen. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 236, 409 – Lissabon. EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9753, Rn. 5) – Protokoll von Cartagena; vgl. auch Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1787, Rn. 24) – EMRK u. aus nationalverfassungsrechtlicher Sicht BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon.
§ 2 Völkerrecht
195
auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen.138 Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.139 Es wird somit auf Kriterien abgestellt, die sich unmittelbar oder mittelbar aus dem Rechtsakt ergeben müssen.
C.
Fehlerhaftigkeit völkerrechtlicher Übereinkünfte
Im Falle der Verletzung vertraglicher Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften wird der Beschluss bzw. die Entscheidung des Unionsorgans grundsätzlich für nichtig erklärt,140 es sei denn, besondere Gründe wie die Rechtssicherheit rechtfertigen eine Begrenzung der Wirkungen einer Nichtigerklärung.141 Die Heranziehung einer falschen Rechtsgrundlage für den Abschluss einer völkerrechtlichen Übereinkunft kann zur Ungültigkeit des Abschlussakts selbst und damit der Zustimmung der Union führen, durch den von ihr geschlossenen Vertrag gebunden zu sein.142 Der Fall einer falschen Rechtsgrundlage liegt zum einen vor, wenn die Verträge keine ausreichende Zuständigkeit zur Ratifizierung einer gesamten Übereinkunft verleihen, es mithin auf Unionsebene an der erforderlichen kompetenziellen Reichweite fehlt. Zum anderen kann der Fall aber auch so liegen, dass die tatsächlich heranzuziehende Rechtsgrundlage für den Abschluss des Abkommens ein anderes Rechtsetzungsverfahren vorsieht, als es die Unionsorgane aufgrund der ungeeigneten Rechtsgrundlage durchgeführt haben. Im Falle der Unvereinbarkeit bestimmter Vertragsbestimmungen mit primärrechtlichen Vorgaben werden die entsprechenden Bestimmungen des „internen“ Rechtsakts der Union grundsätzlich für nichtig erklärt, auch wenn die völkerrechtliche Übereinkunft vorbehaltlos geschlossen wurde und sowohl nach Unionsrecht als auch nach Völkerrecht für die Organe und die Mitgliedstaaten verbindlich ist.143 Stellt der EuGH dagegen schon im Vorfeld in dem Gutachtenverfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) die Unvereinbarkeit einer Übereinkunft mit den Verträgen fest, so kann diese nach Art. 218 Abs. 11 S. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 6 S. 2 EG) nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden. In dem Gutachtenverfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) kann der EuGH auch darüber befinden, ob die Union allein ein völkerrechtliches Abkommen mit einem Drittstaat schließen kann oder ob sie lediglich gemeinsam
138 139 140 141 142 143
Vgl. nur EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 (1217, Rn. 23) – Parlament/Rat; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9757, Rn. 22) – Protokoll von Cartagena m.w.N. EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 (1217, Rn. 23) – Parlament/Rat; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9757, Rn. 22) – Protokoll von Cartagena. Näher u. Rn. 664 ff. Vgl. EuGH, C-327/91, Slg. 1994, I-3641 – Frankreich/Kommission. Vgl. EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat. Hierzu und zum Folgenden EuGH, Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9753, Rn. 5) – Protokoll von Cartagena. Vgl. EuGH, Rs. C-122/95, Slg. 1998, I-973 (1011 f., Rn. 42 ff.) – Deutschland/Rat.
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Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
mit den Mitgliedstaaten tätig zu werden vermag.144 Andererseits kann es auch zu einem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG) kommen, wenn Mitgliedstaaten eine ausschließliche Abschlusskompetenz der Union missachten.145
D.
Folgen für Maßnahmen der Union
614 Art. 263, 267 AEUV (Art. 230, 234 EG) enthalten keine Einschränkung hinsichtlich der Gründe, mit denen die Rechtmäßigkeit bzw. Gültigkeit einer Handlung der Unionsorgane infrage gestellt werden kann. Aus diesem Grund muss die Prüfung auch Bestimmungen des Völkerrechts mit einbeziehen.146 Das Sekundärrecht darf den von der Union geschlossenen völkerrechtlichen Verträgen nicht widersprechen und ist völkerrechtskonform auszulegen. Die Unvereinbarkeit einer Handlung der Union mit einer Bestimmung des Völ615 kerrechts kann die Gültigkeit dieser Handlung aber nur dann beeinträchtigen, wenn die Union an diese Bestimmung gebunden ist.147 Der völkerrechtlichen Bestimmung muss nach dem EuGH unmittelbare Wirkung zukommen.148 Sie muss mithin ein Recht des Einzelnen begründen können, sich vor Gericht auf sie zu berufen. Diese Sicht ist indes zu eng, da die Bindung der Union umfassender ist.149 Aufgrund der nunmehr bestehenden Völkerrechtsfähigkeit der Union sind auch 616 die Regeln des Völkergewohnheitsrechts Bestandteil der Rechtsordnung der EU.150 Da die Union ihre Befugnisse unter Beachtung des Völkerrechts ausüben muss,151 hat sie bei Erlass von Sekundärrecht daher auch die Regeln des Völkergewohnheitsrechts zu beachten.152
144 145 146 147 148
149 150 151 152
Vgl. hierzu EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267 (5392 ff., Rn. 13 ff.) – WTO; Gutachten 2/00, Slg. 2001, I-9713 (9752, Rn. 3) – Protokoll von Cartagena. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-476/98, Slg. 2002, I-9855 – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 5/6) – International Fruit Company; Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3700, Rn. 26) – Racke. EuGH, Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 7/9) – International Fruit Company. Seit EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3665, Rn. 22 ff.) – Kupferberg; abgelehnt für GATT, WTO; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5046 f., Rn. 10) – Bananenmarktordnung; auch schon Rs. 21-24/72, Slg. 1972, 1219 (1227, Rn. 7/9) – International Fruit Company. S.o. Rn. 53, 57. Vgl. EuGH, Rs. C-162/96, Slg. 1998, I-3655 (3704, Rn. 46) – Racke; auch schon Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 (6052 f., Rn. 9 f.) – Poulsen u. Diva Navigation. EuGH, Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 (6052, Rn. 9) – Poulsen u. Diva Navigation. Vgl. EuGH, Rs. C-286/90, Slg. 1992, I-6019 (6053, Rn. 10) – Poulsen u. Diva Navigation. Im Einzelnen o. Rn. 44.
§ 3 Sekundärrecht
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§ 3 Sekundärrecht A.
Begriff
Neben dem Primärrecht und dem für die Union relevanten Völkerrecht ist das Se- 617 kundärrecht eine weitere Rechtsquelle in der EU. Gegenüber dem nationalen Recht stellt es eine eigene Rechtsordnung dar,153 unterliegt nach dem Lissabon-Urteil aber der Ultra-vires- und der Identitätskontrolle durch das BVerfG.154 Das Sekundärrecht besteht aus den Rechtsakten, die von den Organen der EU 618 auf der Grundlage des Primärrechts erlassen werden. Denn als „Rechtsgemeinschaft“ ist die Union mit der Befugnis ausgestattet, Recht zu setzen. Auch das BVerfG billigt ihr eine autonome Rechtsetzungsmacht zu, wenn auch nur eine abgeleitete.155 Aus Art. 335 AEUV ergibt sich zwar ihre Rechtsfähigkeit „nach innen“, aber keine Rechtsetzungsbefugnis. Diese muss ihr entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) im Einzelfall zugewiesen sein.156 I.
Handlungsformen
1.
Art. 288 AEUV
Der Vertrag von Lissabon verkleinert den Katalog der Rechtsakte, die von den 619 Organen der Union erlassen werden können, auf den ersten Blick von fünfzehn auf fünf.157 Zwar wurden die ursprünglich im VV vorgesehenen Begriffe „Gesetz“ und „Rahmengesetz“ nicht übernommen. Jedoch wurden die neben den eigens bezeichneten bestehenden Handlungsformen nicht ausgeschlossen. Auch in Art. 288 Abs. 1 AEUV fehlt ein entsprechender Zusatz wie „ausschließlich“ oder „nur“, der einen numerus clausus der Handlungsformen festlegt und etwa einfache Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien etc. nicht mehr erlaubt.158 Nach Art. 288 Abs. 1 AEUV stehen der Union zur Ausübung ihrer Kompeten- 620 zen Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen zur Verfügung. Diese Vorschrift entspricht im Wesentlichen Art. 249 Abs. 1 EG. Die überkommenen Begriffe „Verordnung“ und „Richtlinie“ werden beibehalten. Hingegen tritt der „Beschluss“ an die Stelle der „Entscheidung“, bleibt aber nicht auf diese beschränkt. Zwar konnte auch schon bisher die „Entscheidung“ in der Form des Beschlusses ergehen. Für den „Beschluss“ an sich gilt allerdings die Besonderheit, dass er nicht zwingend an einen bestimmten Adressaten gerichtet sein 153 154 155 156 157 158
BVerfGE 22, 293 (296). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; s. ausführlich o. Rn. 193 ff. sowie u. Rn. 3725 ff.; 3740 ff., 3753; 3791 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon; dazu abl. o. Rn. 81. S. auch auf nationalverfassungsrechtlicher Grundlage BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon. S. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 77. Näher u. Rn. 1535 ff.
198
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
muss (arg. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV e contrario). Schon in der Vergangenheit hatten solche Beschlüsse eine große praktische Bedeutung,159 ohne aber explizit als eigenständige Handlungsform zusammen mit den anderen Typen genannt zu werden. Im Vertrag verstreut befinden sich noch folgende weitere Handlungsformen: 621 völkerrechtliche Abkommen (vgl. Art. 207 Abs. 3 AEUV; Art. 218 AEUV), öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Verträge (vgl. Art. 272 AEUV; Art. 340 Abs. 1 AEUV), Programme (vgl. Art. 182 AEUV/Art. 166 Abs. 1 EG „Rahmenprogramme“; Art. 192 Abs. 3 AEUV/Art. 175 Abs. 3 EG „Aktionsprogramme“) und Geschäftsordnungen (vgl. Art. 232 AEUV/Art. 199 EG; Art. 240 AEUV/Art. 207 Abs. 1 EG; Art. 249 Abs. 1 AEUV/Art. 218 Abs. 2 EG). In der Praxis, insbesondere im internen Bereich der Union und im Verhältnis zu 622 Drittstaaten, haben sich darüber hinaus über die Jahre weitere Handlungsformen entwickelt, die auch als „atypische“ Handlungsformen bzw. Rechtsakte bezeichnet werden.160 Dazu gehören unter anderem Entschließungen und Erklärungen. 2.
Die einzelne Rechtshandlungen
623 Verordnungen und Richtlinien betreffen die Rechtsverhältnisse zwischen der Union selbst, ihren Organen und Hilfsorganen, gegenüber den Mitgliedstaaten sowie den juristischen und natürlichen Personen, die der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats unterliegen.161 Im Gegensatz zu den Empfehlungen und den Stellungnahmen handelt es sich bei ihnen – wie auch beim Beschluss nach Art. 288 Abs. 4 AEUV – um verbindliche Rechtsakte. Verordnungen und Richtlinien unterscheiden sich allerdings in ihrer Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen. Verordnungen sind typischerweise abstrakt-generelle Vollregelungen (vgl. Art. 624 288 Abs. 2 AEUV).162 Der Zweck der Verordnung besteht vor allem darin, im gesamten Binnenmarkt die Rechtsverhältnisse unmittelbar und umfassend zu vereinheitlichen. Gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV sind Richtlinien lediglich hinsichtlich des Rege625 lungsziels verbindlich. Die Mitgliedstaaten können grundsätzlich über Form und Mittel zur Erreichung des Ziels bestimmen.163 Beschlüsse können sich an ganz bestimmte Adressaten richten (vgl. Art. 288 626 Abs. 4 S. 2 AEUV) oder allgemeine Verbindlichkeit haben.
159 160 161 162 163
Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 29. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 4; Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 16. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 16. Näher u. Rn. 834 ff. S.u. Rn. 899.
§ 3 Sekundärrecht
II.
199
Rangordnung innerhalb des Sekundärrechts
Art. I-33 VV ließen sich aufgrund der Begrifflichkeiten noch Hinweise auf eine 627 Hierarchisierung der Rechtsakte entnehmen.164 Nach der Reform durch den Vertrag von Lissabon hingegen sagt die jeweilige Bezeichnung des Rechtsakts grundsätzlich nichts über dessen Rang aus. Maßgeblich für eine Rangfolge ist vielmehr das den einzelnen Rechtsakten zugrunde liegende Rechtsetzungsverfahren. Denn eine wesentliche Neuerung ist die explizite Differenzierung zwischen Rechtsakten mit Gesetzescharakter und solchen ohne (s. Art. 289 Abs. 3 AEUV). Letzteren kann ein lediglich ergänzender oder unwesentlich ändernder bzw. durchführender Charakter zugemessen werden, der sich im Rahmen vorgeschalteter Gesetzgebungsaspekte zu halten hat (Art. 290 Abs. 1 bzw. 291 Abs. 2 f. AEUV). III.
Unterscheidung nach Gesetzescharakter
Verordnung, Richtlinie und Beschluss können grundsätzlich sowohl im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 289 AEUV ergehen als auch außerhalb dieses förmlichen Verfahrens.165 Insoweit ist zwischen Gesetzgebungsakten und – ebenfalls verbindlichen – Rechtsakten ohne Gesetzescharakter zu unterscheiden. Gesetzgebungsakte sind Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen, mithin von den Legislativorganen, dem Rat und dem Europäischen Parlament, erlassen werden (Art. 289 Abs. 3 AEUV). Bei den Rechtsakten ohne Gesetzescharakter kann es sich um „delegierte Rechtsakte“,166 um „Durchführungsrechtsakte“167 oder unmittelbar auf die Verträge gestützte Rechtsakte handeln (vgl. bspw. Art. 103 Abs. 1, 105 Abs. 3, 106 Abs. 3 AEUV). Die Gesetzgebungsakte stehen in der Normenhierarchie über den „delegierten Rechtsakten“ und über den „Durchführungsrechtsakten“.168 Sie allein legitimieren deren Erlass.169 Neben der genannten Rangordnung im Verhältnis von Gesetzgebungsakten zu „delegierten Rechtsetzungsakten“ und „Durchführungsrechtsakten“ gelten für Rechtsakte gleichen Ranges die allgemeinen Regelungen: Lex specialis vor lex generalis; Vorrang der lex posterior.170
164 165 166 167 168 169
170
Vgl. hierzu Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 7 ff. Zu den Rechtsetzungsverfahren ausführlich u. Rn. 769 ff. Art. 290 Abs. 3 AEUV. Art. 291 Abs. 4 AEUV. Vgl. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247). Vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV: „In Gesetzgebungsakten kann der Kommission die Befugnis übertragen werden (….).“ Für die „Durchführungsrechtsakte“ folgt dies schon aus ihrer eigenen Bezeichnung. Vgl. EuGH, Rs. 23/68, Slg. 1969, 43 (51, Rn. 13) – Klomp.
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631
200
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
IV.
Delegierte Rechtsakte
632 Der Erlass der „delegierten Rechtsetzungsakte“ liegt in der Zuständigkeit der Kommission (Art. 290 Abs. 1 S. 1 AEUV). Diese Rechtsetzung kann in der Form von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung und damit von Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüssen mit allgemeiner Geltung erfolgen. Diese Rechtsakte dienen dazu, nicht wesentliche Vorschriften eines Gesetzgebungsakts zu ergänzen oder zu ändern. So sollen die Gesetzgebungsakte von zu vielen Detailregelungen frei gehalten werden. In dem jeweiligen ermächtigenden Gesetzgebungsakt müssen jedoch Ziele, In633 halt, Geltungsbereich und Dauer der delegierten Rechtsetzung ausdrücklich festgelegt werden (vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV). Wichtig sind insoweit auch die fortbestehenden Kontrollmöglichkeiten des Rates und des Europäischen Parlaments. Sie können die Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis widerrufen oder vor dem Inkrafttreten eines Rechtsakts der Kommission innerhalb der vorgesehenen Frist ihr Veto einlegen (vgl. Art. 290 Abs. 2 AEUV). V.
Durchführungsakte
634 Davon zu unterscheiden sind die „Durchführungsrechtsakte“ nach Art. 291 Abs. 2 AEUV. Falls es die einheitliche Durchführung eines Gesetzgebungsakts erfordert, kann in diesem der Kommission oder ausnahmsweise dem Rat die Befugnis zum Erlass von Durchführungsrechtsakten eingeräumt werden. Im Unterschied zu den „delegierten Rechtsakten“ können die „Durchführungsakte“ den zugrunde liegenden Gesetzgebungsakt grundsätzlich auch nicht unwesentlich abändern. Die Kontrolle liegt hier nicht bei dem europäischen Gesetzgeber, sondern bei den Mitgliedstaaten (vgl. Art. 291 Abs. 3 AEUV). VI.
Unmittelbar vertragsgestützte Rechtsakte
635 Weiter gehören zu den verbindlichen Rechtsakten ohne Gesetzescharakter auch solche, die auf der Grundlage einer Vertragsvorschrift ergehen, in der weder das ordentliche noch ein besonderes Gesetzgebungsverfahren normiert sind (vgl. Art. 103 Abs. 1, 105 Abs. 3 AEUV). VII.
Wirkungen
636 Das Sekundärrecht ist ebenfalls vorrangig gegenüber dem nationalen Recht (vgl. Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon), nach dem BVerfG allerdings nur, wenn es die europäischen Kompetenzgrenzen sowie die nationale Verfassungs-
§ 3 Sekundärrecht
201
identität wahrt.171 Im Übrigen ergeben sich nach ihm die unmittelbare Geltung und ihr Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht aus dem Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zu den primärrechtlichen Verträgen.172 Verordnungen entfalten in den Mitgliedstaaten grundsätzlich allein aufgrund ihrer Rechtsnatur unmittelbare Rechtswirkungen. Sie verdrängen das entsprechende nationale Recht. Letzteres kommt nur insoweit zur Anwendung, als die Verordnung zur Ausfüllung geeignete Lücken enthält. Durch Erlass entgegenstehenden materiellen Rechts kann ein Mitgliedstaat im Nachhinein weder die Gültigkeit noch den Inhalt einer Verordnung infrage stellen.173 Allerdings entfalten nicht ausnahmslos alle Bestimmungen einer Verordnung diese unmittelbare Wirkung. Neben Ausgestaltungsvorbehalten zugunsten der Mitgliedstaaten setzen auch viele Verordnungen ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten voraus, um überhaupt umgesetzt werden zu können. In den Mitgliedstaaten müssen die zuständigen Stellen für den Vollzug bestimmt werden, die durchzuführenden Verfahren sind zu regeln sowie Kontrolle und Aufsicht sicherzustellen.174 Richtlinien gelten in den Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht unmittelbar; erst die nationalen Umsetzungsgesetze sollen für den Einzelnen Rechte und Pflichten begründen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH können sich Betroffene allerdings auch unmittelbar auf Bestimmungen einer Richtlinie berufen, soweit diese inhaltlich „unbedingt und hinreichend genau“ sind und ein Mitgliedstaat die vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat.175 Anderes wäre mit der den Richtlinien zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar; ihre praktische Wirksamkeit würde dadurch beeinträchtigt.176 Richtlinien sind aber grundsätzlich nicht unmittelbar anwendbar, wenn sie dadurch selbst Pflichten des Einzelnen begründen oder das Verhältnis zwischen zwei Privatpersonen betreffen (Horizontalwirkung).177 Auch Bestimmungen von Beschlüssen können unmittelbar anwendbar sein. Für Beschlüsse zu Assoziierungsabkommen178 gilt bspw., dass diese unmittelbar wirken, „wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung“ enthalten und „deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren 171 172 173 174 175
176 177 178
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 343 – Lissabon; näher krit. o. Rn. 81 ff. Bereits BVerfGE 73, 339 (375) – Solange II; anders aus hiesiger Sicht o. Rn. 73 ff. Vgl. EuGH, Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 (990, Rn. 10) – Variola; näher u. Rn. 865 ff. Vgl. EuGH, Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 (2771, Rn. 34) – Eridania; Rs. C-251/91, Slg. 1992, I-5599 (5618, Rn. 12 ff.) – Teulie. Etwa EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 23 ff.) – Becker; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3347 f., Rn. 16) – Foster. S. EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 20 f.) – Ratti. Im Einzelnen u. Rn. 1058 ff., insbes. Rn. 1060 zum effet utile. S. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall sowie ausführlich u. Rn. 1083 ff. Verbindliche und unverbindliche Handlungen der Organe, die ein Abkommen durchführen, sind ebenfalls Bestandteile der Rechtsordnung der EU, so EuGH, Rs. C-188/91, Slg. 1993, I-363 (388, Rn. 17) – Deutsche Shell.
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202
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Aktes abhängen.“179 An die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse können, wenn sie nicht (rechtzeitig) umgesetzt werden, wie Richtlinien unmittelbare Wirkung entfalten.180
B.
Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung
I.
Begrifflichkeit
1.
Inhalt und Bedeutung
642 Nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG) „wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben.“ Die Vorschrift hat – Art. 70 Abs. 1 GG vergleichbar181 – die Funktion einer Kompetenzverteilungsnorm. Danach gilt für die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mit643 gliedstaaten, also die vertikale Kompetenzordnung, der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.182 Die EU darf nur tätig werden, wenn und soweit sich aus den Verträgen ausdrücklich oder konkludent, durch Auslegung nachweisbar, eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage ergibt. Dieser Grundsatz gilt für alle Organe der Union und erfasst jegliches Handeln der Union. Der reformierte EUV nennt den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung 644 jetzt auch dem Namen nach (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV). Zudem wird an anderer Stelle in den Verträgen und in einer beigefügten Erklärung wiederholt, dass nicht der Union übertragene Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben.183 Auch auf europäischer Ebene darf nicht allein von der Zuweisung einer Aufgabe auf die entsprechende Zuständigkeit geschlossen werden.184 Die EU besitzt im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten keine Kompetenz-Kom645 petenz, um für sich weitere, neue Zuständigkeiten zu begründen.185 Die Union hat lediglich durch die Mitgliedstaaten übertragene Kompetenzen (vgl. Art. 1 Abs. 1 EUV). Dass diese zu Selbstläufern werden, wird allerdings ausgeschlossen. Aus den übertragenen Hoheitsrechten dürfen nicht „eigenständig weitere Zuständigkeiten für die EU begründet werden können.“186 Ansonsten entgleitet nach der Kon-
179 180 181 182 183 184 185 186
EuGH, Rs. C-277/94, Slg. 1996, I-4085 (4110, Rn. 24 f.) – Taflan-Met. St. Rspr. seit EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838 f., Rn. 5 f.) – Franz Grad; näher u. Rn. 1333 ff. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 8. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 7. Vgl. Art. 4 Abs. 1 EUV, Art. 7 AEUV und Erklärung Nr. 18 zum Vertrag von Lissabon. Jarass, AöR 121 (1996), 173 (175 f.); Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 28 Rn. 22. Streinz, in: ders., Art. 1 EGV Rn. 14. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 – Lissabon.
§ 3 Sekundärrecht
203
zeption des BVerfG dem nationalen Staatsvolk als Souverän187 die Handlungsherrschaft. Daher müssen „solche Integrationsschritte … von Verfassungs wegen durch den Übertragungsakt sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich sein. … Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz … , sondern nimmt … mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf … (ist) Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der Unionsgewalt.“188 Die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz ist daher auch grundgesetzlich ausgeschlossen,189 ebenso die schleichende Erweiterung von Kompetenzen, indem die Unionsorgane diese „erweiternd abrunden oder sachlich ausdehnen“, ohne einer äußeren Kontrolle durch das BVerfG zu unterliegen.190 Auch Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) erweitert den Zuständigkeitsbereich nach 646 allgemeiner Auffassung nicht hin zu einer Kompetenz-Kompetenz.191 Die Vorschrift gehört selbst zu den der Union im Vertrag zugewiesenen Befugnissen.192 Daher ist insoweit die Konzeption des BVerfG abzulehnen, dass die nationalen Gesetzgebungsorgane wie bei einer Hoheitsübertragung notwendig zustimmen müssen, bevor der deutsche Vertreter im Rat einer auf Art. 352 AEUV gestützten Maßnahme förmlich zustimmt.193 Soweit sich die der EU zur Verfügung stehenden Kompetenzen als nicht aus- 647 reichend erweisen, ist diese darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ ihr weitere Kompetenzen im Wege der Vertragsänderung übertragen. Aus Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) lässt sich ebenfalls folgern, dass nur 648 die im konkreten Fall einschlägige Kompetenzgrundlage einen Akt der EU legitimiert.194 Der jeweiligen Norm lassen sich dann die Organkompetenz und das einzuhaltende Verfahren entnehmen. In Konkretisierung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung195 bestimmt nämlich Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV (Art. 7 Abs. 1 S. 2 EG), dass nur die Organe tätig werden dürfen, denen im Einzelfall Befugnisse verliehen werden und dass zudem die konkrete Kompetenzausübung gemäß den in den Verträgen festgelegten Verfahren, Bedingungen und Zielen zu erfolgen hat.
187 188 189 190 191
192 193 194 195
S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. S. bereits BVerfGE 89, 155 (187 f.) – Maastricht. So das BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 f. – Lissabon. Krit. o. Rn. 193 ff. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 30) – EMRK; Rossi, in: Calliess/ Ruffert, Art. 308 EGV Rn. 4; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 60, Art. 308 EGV Rn. 9; Streinz, in: ders., Art. 308 EGV Rn. 1. Geiss, in: Schwarze, Art. 308 EGV Rn. 3; vgl. auch Erklärung Nr. 42 zum Vertrag von Lissabon. So BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 327 f. – Lissabon; näher o. Rn. 301 ff. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 5 EGV Rn. 9. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 7 EGV Rn. 17 spricht von einer „Ausprägung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung“.
204
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
2.
Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund
649 Ursprung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung ist das französische Prinzip der compétences d’attribution.196 Damit wird im Wesentlichen ausgedrückt, dass die Verträge die hoheitlichen Befugnisse der EU zugleich konstituieren und begrenzen.197 Andere Rechtsquellen als die Verträge können grundsätzlich keine Zuständigkeiten begründen. Bereits vor der expliziten Verankerung dieses Grundsatzes im Primärrecht 650 durch den Vertrag von Maastricht entschied der EuGH bei der Überprüfung gemeinschaftlicher Handlungen, dass die „Gültigkeit solcher Handlungen … nur nach dem Gemeinschaftsrecht beurteilt werden“198 kann und „jedes (Organ) nach Maßgabe der ihm im Vertrag zugewiesenen Befugnisse handelt“.199 II.
Verbandskompetenzen
651 Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) stellt keine Kompetenzgrundlage dar. Die Vorschrift äußert sich zur Ausgestaltung unionsrechtlichen Handelns, setzt aber selbst die Existenz einer einschlägigen Kompetenzgrundlage voraus.200 Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des Art. 288 AEUV: „Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe …“. In erster Linie haben Bestimmungen des Dritten Teils des AEUV eine kompetenzbegründende Funktion. Durch den Vertrag von Lissabon werden neuerdings ausdrücklich drei ver652 schiedene Kompetenzarten festgelegt. Der AEUV enthält die verschiedenen Kompetenzkataloge mit den einzelnen Kompetenzbereichen (vgl. Art. 3, 4 und 6 AEUV). Nach Art. 2 AEUV ist zwischen ausschließlichen Zuständigkeiten, mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten und Zuständigkeiten für Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen zu differenzieren. Art. 3 AEUV nennt als Bereiche ausschließlicher Zuständigkeit die Zollunion, 653 die für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, die Währungspolitik im Eurobereich, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik und die gemeinsame Handelspolitik. Art. 4 AEUV bestimmt die geteilte Zuständigkeit zum Regelfall der Zuständig654 keitsverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten, wenn die Verträge der Union eine Zuständigkeit übertragen und keine abweichende Bestimmung der Zuständigkeitskategorie vornehmen. Zudem gibt es nichtregulative Kompetenzen, nach denen die Union neben den 655 Mitgliedstaaten unterstützend, koordinierend oder ergänzend tätig werden kann (vgl. Art. 6 AEUV).
196 197 198 199 200
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 60. V. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Art. 5 EGV Rn. 8. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn. 3) – Internationale Handelsgesellschaft. EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 (2573, Rn. 6) – Transparenzrichtlinie. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 59.
§ 3 Sekundärrecht
III.
205
Praktische Wirksamkeit des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung
Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung dürfen die Unionsorgane weder über die in den Verträgen geregelten Sachgebiete und für sie jeweils geltenden Ziele hinausgehen noch andere als in den Einzelermächtigungen eingeräumte Arten von Rechtshandlungen erlassen.201 Auch Letztere markieren festgelegte Grenzen der Zuständigkeiten, „innerhalb“ der sich die Union nach Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) bewegen muss, wenn sie tätig wird. Besteht aber insoweit keine Festlegung, kann sie die Handlungsform wählen; Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) statuiert keinen numerus clausus der Handlungsformen.202 Die Einhaltung dieser Vorgaben unterliegt der gerichtlichen Überprüfung. Dabei dient insbesondere die in Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG) normierte Begründung der Rechtsakte als Anhaltspunkt dafür, ob die Unionsorgane den Vorgaben des Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) genügt haben. Dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung widersprechende Rechtsakte erklärt der EuGH für nichtig.203 Das BVerfG will solche Rechtsakte für in Deutschland unanwendbar erklären.204 Teilweise wird im Schrifttum eine Verletzung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung nur im Zusammenhang mit einer konkreten Kompetenzvorschrift angenommen.205 Dies folge aus den umfassenden Befugnissen der „funktional“ ausgerichteten, nicht gegenständlich begrenzten Art. 114, 115 AEUV (Art. 94 f. EG) und Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) sowie den weit gefassten Kompetenzbestimmungen, deren Inhalt sich lediglich nach Zielvorgaben richtet.206 Mangels einer trennscharfen Abgrenzung der Kompetenzen sei eine Überschreitung der vertraglichen Kompetenzbestimmungen nicht erkennbar.207 Indes schließt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung eine an Gegenstand und Ziel orientierte Auslegung der Kompetenzvorschriften grundsätzlich nicht aus.208 Insbesondere die Berücksichtigung des Zwecks einer Norm dient der Wahrung des effet utile.209 Davon abzugrenzen ist hingegen eine über die bloße Auslegung hinausgehende faktische Vertragsänderung, ohne dass das dafür vorgesehene Verfahren eingehalten wird.210
201 202 203 204 205 206 207 208 209 210
Schweitzer, in: FS für Klein, 1994, S. 85 (86). S.o. Rn. 619 sowie näher u. Rn. 1535 ff. So in EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 241 – Lissabon. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 11. Ähnlich auch hinsichtlich der seltenen Feststellung von Ultra-vires-Akten durch den EuGH Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 77. Jarass, EuGRZ 1994, 209 ff. nimmt an, das Prinzip werde durch die funktionalen bzw. finalen Kompetenzzuweisungen „gravierend relativiert“. Klein, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Abschnitt Rn. 190. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 12 Rn. 7 f. Vgl. hierzu BVerfGE 89, 155 (210) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon.
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206
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Der Kompetenzinhalt ist grundsätzlich aus den Verträgen zu erschließen (vgl. Art. 2 Abs. 6 AEUV). Schon in seinem Maastricht-Urteil hat das BVerfG angemahnt, dass eine Ver661 tragsauslegung im Sinne einer größtmöglichen Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse („effet utile“) oder auf der Basis der inhärenten Zuständigkeiten der Gemeinschaften (implied powers) bzw. der „Vertragsabrundungskompetenz“ nicht zu einer Erweiterung der vertraglichen Befugnisse führen darf; „eine solche Auslegung von Befugnisnormen würde für Deutschland keine Bindungswirkung entfalten.“211 Das Lissabon-Urteil beschränkt ebenfalls die eigenständige Fortentwicklung durch die Unionsorgane mittels erweiternder Abrundung oder sachlicher Ausdehnung, auch wenn es eine Besitzstandswahrung und die Heranziehung der Implied-powers-Doktrin grundsätzlich anerkennt.212 Eine Betätigung der Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV bedarf nach dem BVerfG einer Beteiligung der nationalen Gesetzgebungsorgane.213 Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG richtet sich der Inhalt der durch völkerrechtlichen Vertrag übertragenen Zuständigkeiten nach demjenigen Vertragswortlaut, dem durch Gesetz zugestimmt wurde.214 Das widerspricht indes der Loslösung der europäischen Rechtsordnung vom innerstaatlichen Recht und ihrer notwendig autonomen Interpretation.215 660
C.
Ermittlung der Kompetenzgrundlage
I.
Bedeutung
662 Entsprechend dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung steht die Wahl der Kompetenznorm für eine bestimmte Maßnahme nicht im Ermessen des Unionsgesetzgebers. Die Ermittlung der einschlägigen Kompetenzgrundlage ist von maßgebender Bedeutung.216 Davon hängt ab, ob und inwieweit tatsächlich eine Verbandskompetenz der Union besteht, welcher Handlungsform sie sich bedienen darf und welches Verfahren zur Anwendung kommt; auch wenn Letzteres künftig weniger häufig Anlass zu Streit geben dürfte, weil die Rechtsetzungsverfahren weitgehend angeglichen wurden.217 Nicht zuletzt können sich durch die Wahl der
211 212 213 214 215 216 217
BVerfGE 89, 155 (210) – Maastricht. Krit. zu dieser Konsequenz Tomuschat, EuGRZ 1993, 489 (494). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; abl. vorstehend Rn. 646. Bereits BVerfGE 58, 1 (35 ff.); 68, 1 (98 f.); 89, 155 (187 f.). S.o. Rn. 69, 80. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 21; jüngst Kahl, NVwZ 2009, 265 ff. Das bisherige Mitentscheidungsverfahren wird zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und die Fälle, in denen Beschlüsse des Rates anstatt einstimmig mit qualifizierter Mehrheit zu treffen sind, wurden ausgeweitet. Zudem wurde das „3-Säulen-System“ abgeschafft.
§ 3 Sekundärrecht
207
Kompetenzgrundlage auch Auswirkungen auf den Inhalt eines Rechtsakts ergeben.218 Die Kompetenzabgrenzung ist oftmals kein leichtes Unterfangen. Die vertragli- 663 chen Kompetenzzuweisungen beinhalten weniger konkrete Sachverhalte als vielmehr ganze Politikbereiche oder Regelungsgegenstände, die querschnittartig mehrere Politikbereiche erfassen. In zahlreichen Fällen kommt inhaltlich – zumindest auf den ersten Blick – mehr als nur eine Kompetenzgrundlage in Betracht. Ein anschauliches Beispiel dafür stellt die Umweltpolitik dar. In diesem weiten Bereich kann einerseits die eindeutig umweltspezifische Kompetenz des Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) zur Anwendung kommen; andererseits sind wegen des „Querschnittcharakters“ der Umweltpolitik in Einzelfällen auch die Kompetenzen für andere Unionspolitiken betroffen, unter anderem die Verkehrs- (Art. 91 AEUV/ Art. 71, 80 Abs. 2 EG), die Landwirtschafts- (Art. 43 AEUV/Art. 37 EG) und die Energiepolitik (Art. 194 AEUV219). Darüber hinaus gehören zum Umweltrecht auch Vorschriften, die auf der Grundlage der Rechtsangleichungskompetenz des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) erlassen werden.220 II.
Nähere Abgrenzung
1.
Ansatz
Zur eindeutigen und kontrollierbaren Abgrenzung muss die Zuordnung eines 664 Rechtsakts zur einschlägigen Kompetenzvorschrift nach objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen erfolgen. Dazu gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.221 Dafür ist der materielle Gehalt der Bestimmungen des jeweiligen Rechtsakts zu untersuchen.222 Die subjektive Überzeugung des handelnden Organs ist daher nicht ausschlaggebend.223 Wenn Regelungszweck und Inhalt des zu erlassenden Rechtsakts geklärt sind, stellt sich die Frage nach der inhaltlichen Reichweite der in Betracht kommenden Kompetenzgrundlagen.224 Ziele und Aufgaben der Union stellen zwar selbst keine Kompetenzbefugnisse 665 dar, können aber dazu herangezogen werden, im Wege der teleologischen Auslegung die Tragweite der Regelungsbefugnisse zu ermitteln.225 Das lässt sich auch mit dem Vorrang des Unionsrechts rechtfertigen.226 218 219 220 221 222 223 224
225 226
EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (894, Rn. 6) – Vereinigtes Königreich/Rat. Neu eingeführte Kompetenz. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 175 EGV Rn. 23. St. Rspr., s. nur EuGH, Rs. C-268/94, Slg. 1996, I-6177 (6216, Rn. 22) – Portugal/Rat; Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2449, Rn. 12) – Deutschland/Parlament u. Rat. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1802, Rn. 80) – Vorratsdatenspeicherung. Vgl. EuGH, Rs. 45/86, Slg. 1987, 1493 (1520, Rn. 11) – APS. Ausführlich zur Auslegung des Unionsrechts Bleckmann, Europarecht, § 8 Rn. 537 ff.; Streinz, Europarecht, Rn. 570 f.; vgl. auch EuGH, Rs. C-95 u.a./99, Slg. 2001, I-7413 (7458, Rn. 54) – Khalil; bzgl. Art. 175 EG/Art. 192 AEUV Kahl, NVwZ 2009, 265 (268 f.). Hierzu EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8523 f., Rn. 81 ff.) – Tabakwerbung. Vgl. Colneric, EuZW 2002, 709 (713).
208
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Im Fall eines Änderungsrechtsakts sind für die Zuordnung der einschlägigen Kompetenz dieselben objektiven Maßstäbe anzulegen wie für den zu ersetzenden oder zu ändernden Rechtsakt.227 Eine Praxis des Rates, bestimmte Sekundärrechtsakte auf eine Vertragsgrundla667 ge zu stützen, kann kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Union künftig hinsichtlich der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage bindet.228
666
2.
Rangverhältnis?
668 In Fällen inhaltlicher Überschneidung ist eine genaue Abgrenzung der in Betracht kommenden Kompetenzgrundlagen erforderlich. Es ist zunächst einmal zu prüfen, ob eine der Rechtsgrundlagen aus Gründen der Spezialität vorgeht oder eine andere als subsidiär einzustufen ist.229 Ein Rückgriff auf Art. 352 AEUV (Art. 308 EG) kommt bspw. nur in Betracht, wenn die Verträge nicht explizit eine einschlägige Kompetenz vorsehen.230 Im Übrigen besteht zwischen den einzelnen Kompetenzen grundsätzlich kein allgemeines Rangverhältnis.231 Im Einzelfall gelten aber Besonderheiten. Der EuGH232 hat für das Verhältnis von Art. 114 EUV (Art. 95 EG) zu Art. 192 669 AEUV (Art. 175 EG) entschieden, dass Erstere die geeignetere Rechtsgrundlage, Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) somit subsidiär ist, falls ein Rechtsakt eine auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts gerichtete Harmonisierungsmaßnahme darstellt und zugleich auch Ziele des Umweltschutzes verfolgt. Zur Begründung verwies der Gerichtshof zum einen auf Art. 11 AEUV (Art. 130 r Abs. 2 S. 2 EWGV), dem zufolge alle Unionspolitiken den Erfordernissen des Umweltschutzes gerecht werden müssen.233 Zum anderen bezog sich der Gerichtshof auf die sog. Schutzniveauklausel des Art. 114 Abs. 3 AEUV (Art. 95 Abs. 3 EG). Allerdings hat die jüngere Judikatur die Binnenmarktkompetenz beschränkt.234 So wird denn Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) als speziellere Norm gegenüber Art. 95 EG im Fall der Richtlinie zur Förderung Erneuerbarer Energien gesehen.235 3.
Ermittlung des Hauptzwecks
670 Für den Fall, dass mehrere Vorschriften als Rechtsgrundlage in Betracht kommen und weder Subsidiaritäts- noch Spezialitätsgrundsätze greifen, gilt Folgendes:
227 228 229 230 231 232 233 234 235
Vgl. EuGH, Rs. C-187/93, Slg. 1994, I-2857 (2883, Rn. 27 f.) – Parlament/Rat; Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (898, Rn. 24) – Vereinigtes Königreich/Rat. EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1717, Rn. 34) – Parlament/Rat. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 66 f. Die Vorschrift trägt auch den Titel „Kompetenzergänzungsklausel“ bzw. „subsidiäre Handlungsermächtigung“. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11573 ff., Rn. 58 ff.) – Tobacco. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21 ff.) – Kommission/Rat. Neuerdings Ausdehnung auf alle Politiken und Maßnahmen der Union. S.u. Rn. 678 ff. Kahl, NVwZ 2009, 265 ff.
§ 3 Sekundärrecht
209
Für die Kompetenzabgrenzung kommt es auf den Hauptzweck bzw. den 671 Schwerpunkt der Regelung an. Ergibt die Prüfung eines Rechtsakts, dass er eine doppelte (bzw. mehrfache) Zielsetzung hat, von der sich eine als wesentliche oder überwiegende herausstellt, während die andere nur von nachgeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt auf diejenige Rechtsgrundlage zu stützen, die der wesentlichen oder überwiegenden Zielsetzung entspricht.236 Dient eine Vorschrift nur „am Rande“ dem Ziel einer bestimmten Kompetenznorm, ist also dieses Ziel nur „Nebenzweck“, so kann die Vorschrift nicht auf diese Rechtsgrundlage gestützt werden.237 Maßstab für die Bestimmung der Zwecksetzung eines Rechtsakts als Abgren- 672 zungskriterium ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in erster Linie die Auslegung der im Rechtsakt selbst genannten Zwecksetzung.238 Zunächst ist also zu prüfen, ob sich aus dem jeweiligen Rechtsakt, insbesondere aus seinem Titel und den Begründungserwägungen, ein Hauptregelungszweck bzw. ein Schwerpunkt ergibt.239 Ein Schwerpunkt liegt vor, wenn „sich die betreffenden Maßnahmen hauptsächlich auf einen Aktionsbereich beziehen und sich auf andere Politikbereiche nur beiläufig auswirken“.240 4.
Doppelabstützung
„Ausnahmsweise“, wenn feststeht, dass gleichzeitig Ziele verfolgt werden, die un- 673 trennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine im Verhältnis zum anderen zweitrangig ist und nur mittelbaren Charakter hat, ist der Rechtsakt auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen zu stützen.241 Das gilt allerdings nicht, wenn diese Kompetenzvorschriften unterschiedliche, miteinander unvereinbare Rechtsetzungsverfahren vorsehen, weil sonst möglicherweise Verfahrenserfordernisse ausgehöhlt würden.242 In einem solchen Fall ist nach der TitandioxidEntscheidung des EuGH zu prüfen, welche der Rechtsgrundlagen die geeignetere darstellt.243 Für den Bereich der Umweltpolitik lässt Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) 236
237 238 239
240 241 242 243
EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 34) – Energy Star-Abkommen m.w.N.; auf das überwiegende Ziel abstellend Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7158, Rn. 27) – Biopatentrichtlinie; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco. EuGH, Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1716, Rn. 32) – Parlament/Rat. Vgl. EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12087 f., Rn. 38 ff.) – Energy Star-Abkommen. EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7155 f., Rn. 16 ff.; 7158, Rn. 27 f.) – Biopatentrichtlinie; vgl. auch Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 (7924 ff., Rn. 46 ff.) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 14) – Parlament/Rat. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco; Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 35) – Energy Star-Abkommen. Vgl. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1162 f., Rn. 14) – Parlament/Rat; Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2900, Rn. 17 ff.) – Kommission/Rat. EuGH, Rs. C-300/89, Slg. 1991, I-2867 (2901, Rn. 21) – Kommission/Rat. Vgl. hingegen EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat; Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat (sprachliche Vielfalt): In diesen Fällen zieht auch der EuGH
210
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
die Zuständigkeiten unberührt, die der Union aufgrund anderer vertraglicher Vorschriften zustehen; die genannte Vorschrift stellt nur eine Rechtsgrundlage für spezifische Umweltschutzmaßnahmen dar.244 Je nach Inhalt des Rechtsakts sind Doppelabstützungen somit erforderlich und 674 insoweit auch zulässig. Vor dem Gerichtshof der EU kann daher auch beanstandet werden, dass es einer zusätzlichen Rechtsgrundlage bedurft hätte.245 Im Schrifttum wird hingegen teilweise die Auffassung vertreten, bei zwei ein675 schlägigen Rechtsgrundlagen mit unterschiedlichen Verfahrensanforderungen komme das Verfahren zur Anwendung, das hinsichtlich der Beteiligung des Rates und des Parlaments die höchsten Anforderungen stellt.246 Zieht man die Konzeption des BVerfG nach dem Lissabon-Urteil heran, wird so auch „eine allmähliche Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse“ vermieden, die sich nicht mehr im Rahmen der erfolgten Hoheitsübertragung bewegt und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verletzt.247 5.
Mehrfachabstützung
676 Von der mehrfachen Zwecksetzung eines Rechtsakts zu unterscheiden ist aber der Fall, dass ein Rechtsakt verschiedene trennbare Vorschriften zu mehreren Sachgebieten enthält. Wenn eine Rechtshandlung aus inhaltlich abgrenzbaren Teilen besteht, muss für jeden dieser Teile eigenständig entsprechend der genannten Regeln die zutreffende Kompetenzgrundlage bestimmt werden.248 Es bedarf einer gesonderten inhaltlichen Zuordnung.249 Der EuGH scheint insoweit nicht durchgängig zu differenzieren; er erwähnt 677 vielfach in einem Zug die „zweifache Zielsetzung“ und „zwei Komponenten“ eines Rechtsakts.250 6.
Beschränkung der Binnenmarkt-Kompetenz
678 In seinem Urteil zur Tabakwerberichtlinie hat der EuGH klargestellt, dass die Union keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts hat.251 Dem steht der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung entgegen. Daher muss für die Berufung auf Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) ein Rechtsakt tatsächlich darauf gerichtet sein, zur Verwirklichung des Binnenmarkts die Rechts- und Verwaltungs-
244 245 246 247 248 249 250 251
zwei Kompetenzgrundlagen heran bzw. schließt das nicht aus, obwohl die Normen unterschiedliche Verfahren vorsehen. EuGH, Rs. C-164 u. 165/97, Slg. 1999, I-1139 (1163, Rn. 15) – Parlament/Rat. Vgl. hierzu EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 – Parlament/Rat; Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869 – Parlament/Rat (sprachliche Vielfalt). So etwa Heselhaus, NVwZ 1999, 1190 (1191) m.w.N. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233 f. – Lissabon. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 66. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 66. So in EuGH, Rs. C-281/01, Slg. 2002, I-12049 (12086, Rn. 34) – Energy Star-Abkommen; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11582, Rn. 94) – Tobacco. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 83) – Tabakwerbung.
§ 3 Sekundärrecht
211
vorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben, anzugleichen.252 Darüber hinaus muss der Rechtsakt aber auch objektiv dazu geeignet sein. Für den Fall einer zulässigen präventiven Rechtsangleichung bedeutet dies, dass das Entstehen von Hindernissen für den Handel aufgrund einer heterogenen Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften wahrscheinlich sein muss und der infrage stehende Rechtsakt deren Entstehung verhindern soll.253 Lediglich die Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften und die bloße abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten oder daraus möglicherweise entstehender Wettbewerbsverzerrungen genügen nicht, um die Wahl des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) als Rechtsgrundlage zu rechtfertigen.254 Aufgrund dieser Ausführungen erklärte der Gerichtshof die erwähnte Tabakwerberichtlinie für nichtig. Liegen indes die zuvor genannten Voraussetzungen vor, so steht dem Heranziehen des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) nicht entgegen, dass die Regelung ggf. zusätzlich auch Aspekten des Gesundheitsschutzes oder anderen sachbezogenen Zielen dient.255 Schließlich wird der Binnenmarkt regelmäßig in bestimmten Sachbereichen verwirklicht und könnte praktisch kaum als Kompetenzgrundlage zum Zuge kommen, wenn der spezifische Bezug zu einer bestimmten Materie einen Hinderungsgrund bildete. In seinem unlängst verkündeten Urteil zur Vorratsdatenspeicherung bejahte der EuGH denn auch zu Recht eine Zuständigkeit der Union auf der Grundlage des Art. 114 AEUV (Art. 95 EG).256 Irland und die Slowakei hatten die RL 2006/24/EG über die Vorratsdatenspeicherung257 mit dem kompetenzrechtlichen Einwand angefochten, es handele sich um eine Angelegenheit der Strafverfolgung. Die Harmonisierung soll zwar ausweislich des Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie „sicherstellen, dass die Daten zum Zwecke der Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von schweren Straftaten, wie sie von jedem Mitgliedstaat in seinem nationalen Recht bestimmt werden, zur Verfügung stehen“. In erster Linie ist die Richtlinie aber eine der weiteren Verwirklichung des Binnenmarkts dienende Harmonisierungsmaßnahme. Das ergibt sich aus den Begründungserwägungen, die für die Bestimmung des Hauptregelungszwecks eines Rechtsakts heranzuziehen sind. Danach weichen die nationalen Rechtsvorschriften über eine Vorratsspeicherung von Daten durch Diensteanbieter zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, 252 253 254 255 256 257
EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung; Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11574, Rn. 60) – Tobacco. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11644, Rn. 38) – Tabakwerbung II. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8524, Rn. 84) – Tabakwerbung. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 (8522, Rn. 76 ff.; 8525, Rn. 88) – Tabakwerbung; Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11656 f., Rn. 92, 96) – Tabakwerbung II. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 – Vorratsdatenspeicherung; krit. zu diesem Urteil Simitis, NJW 2009, 1782 ff.; Terhechte, EuZW 2009, 199 ff. RL 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der RL 2002/58/EG vom 15.3.2006, ABl. L 105, S. 54.
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Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Feststellung und Verfolgung von Straftaten stark voneinander ab;258 die rechtlichen und tatsächlichen Unterschiede zwischen diesen Vorschriften beeinträchtigen den Binnenmarkt für elektronische Kommunikation.259 Der „materielle Gehalt der Richtlinie“ betrifft daher im Wesentlichen die Tätigkeiten der Diensteanbieter im betroffenen Sektor des Binnenmarkts und „in überwiegendem Maß das Funktionieren des Binnenmarkts“.260 III.
Weiterungen: Implied powers
684 Für die Begründung von Kompetenzen hat der EuGH auch schon früh die Theorie der sog. implied powers in das Recht der EU eingeführt.261 Der Grundsatz bedeutet, dass nicht vom Wortlaut einer Kompetenzvorschrift 685 getragene Handlungsbefugnisse, die aber typischerweise im Zusammenhang mit der Kompetenzmaterie stehen und sozusagen einen „Annex“ darstellen, grundsätzlich zulässig sind.262 Die einem Unionsorgan zugewiesenen Aufgaben und Funktionen implizieren mithin alle Befugnisse, die vernünftigerweise notwendig sind, um die Erfüllung jener Aufgaben und Funktionen zu gewährleisten.263 Dabei handelt es sich nicht um eine extensive Interpretation von Kompetenzbe686 stimmungen, sondern um eine sowohl im Völkerrecht als auch im innerstaatlichen Recht allgemein anerkannte Auslegungsregel,264 wonach die Vorschriften eines völkerrechtlichen Vertrages oder eines Gesetzes zugleich diejenigen Vorschriften beinhalten, bei deren Fehlen sie sinnlos wären oder nicht in vernünftiger und zweckmäßiger Weise zur Anwendung gelangen könnten. Eine solche „wirksame … Kompetenzauslegung im Sinne der US-amerikanischen Implied-powers-Doktrin“ akzeptiert auch das BVerfG als „Teil des vom GG gewollten Integrationsauftrags“.265 In seinem AETR-Urteil hat der Gerichtshof auf dieser Grundlage erstmals aus 687 bestehenden Innenkompetenzen dazugehörige Außenkompetenzen abgeleitet.266 Im Einzelfall galt danach, dass immer dann, wenn das Unionsrecht den Organen im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel im Inneren eine Zuständigkeit verleiht, die Union befugt ist, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen, auch wenn insoweit eine ausdrückliche Bestimmung
258 259 260 261
262 263 264 265 266
Erwägungsgrund Nr. 5 der RL. Erwägungsgrund Nr. 6 der RL. EuGH, Rs. C-301/06, NJW 2009, 1801 (1802 f., Rn. 85 f.) – Vorratsdatenspeicherung. Vgl. EuGH, Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 (312) – Fédération Charbonniere du Belgique; Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., Rn. 23/29 f.) – Kommission/Rat; Rs. 165/87, Slg. 1988, 5545 (5560, Rn. 7 ff.) – Kommission/Rat. Vgl. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 12. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 12. So auch der EuGH in der Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 (312) – Fédération Charbonniere du Belgique. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 – Lissabon. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., Rn. 23/29) – Kommission/Rat.
§ 3 Sekundärrecht
213
fehlt.267 Vereinzelt wurde vertreten, dass der praktische Anwendungsbereich des Implied-powers-Konzeptes gering sei.268 Dies folge aus dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Danach könne eine implizite Außenkompetenz auch nicht in Verbindung mit der „Kompetenzergänzungskompetenz“ des Art. 308 EG erweitert werden.269 Für den Abschluss internationaler Übereinkommen sehen Art. 3 Abs. 2 AEUV und Art. 216 Abs. 1 AEUV nunmehr ausdrücklich vor, dass implizite Vertragsschlusskompetenzen zur Anwendung kommen können.270 Die implied powers können aber nicht grenzenlos entwickelt werden. Ziel der 688 Theorie der implied powers ist nicht die Begründung zusätzlicher Befugnisse durch eine stillschweigende Vertragserweiterung. Ansonsten könnte der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung leicht leer laufen. Einer solchen stillschweigenden Vertragserweiterung drohte daher auch die Beanstandung durch das BVerfG.271 Vielmehr sollen die implizit in den Vertragsbestimmungen mit enthaltenen Befugnisse zur Anwendung kommen und explizit zugewiesene Kompetenzen um zwingend dazugehörige Aufgaben ergänzt werden.272
D.
Der Grundsatz der Subsidiarität
I.
Begrifflichkeit und Bedeutung
1.
Bedeutung im Lissabon-Urteil des BVerfG
Gerade aus deutscher Sicht ist die Begrenzung europäischen Handelns durch den 689 Subsidiaritätsgrundsatz nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) von besonderer Bedeutung. Auch das Lissabon-Urteil des BVerfG erhebt diesen Grundsatz zum Maßstab für seine Ultra-vires-Kontrolle,273 nennt ihn in einem Zug mit der Wahrung der „im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte“ und zählt ihn so zu den Grenzen bei der Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch die EU.274 Das korrespondiert mit dem Hintergrund seiner Einfügung durch den Maastrichter Vertrag. Das in starkem Maße auf Forderungen der deutschen Länder zurückzuführen- 690 de275 Subsidiaritätsprinzip zielt auf eine Begrenzung der Unionstätigkeit,276 um ei267 268 269 270 271 272 273 274 275
S. EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1787, Rn. 26) – EMRK; Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (275 f., Rn. 23/29) – Kommission/Rat. Vgl. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 38 Rn. 19; ähnlich auch Klein, in: Vitzthum, Völkerrecht, 4. Abschnitt Rn. 191. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 38 Rn. 25. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 112. Näher o. Rn. 602. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon. Vgl. v. Borries, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 25 Rn. 17. Bereits BVerfGE 89, 155 (188) – Maastricht. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 – Lissabon; näher o. Rn. 90. Näher Borchmann, VR 1992, 225 ff.; Goppel, EuZW 1993, 367 (367). Der Subsidiaritätsgedanke wurde bereits 1976 im sog. Tindemans-Bericht von 1976 erwähnt (Kahl, AöR 118 (1993), 414 (415 f.) m.w.N. und 1989 durch Jacques Delors ins Spiel gebracht (Bull. der Europäischen Gemeinschaften 1989, Nr. 10, S. 114 ff.), um die frühe-
214
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
ner schleichenden Aushöhlung der Zuständigkeit mitgliedstaatlicher Organe entgegen zu wirken.277 Als solchermaßen entscheidende Schutzbestimmung zugunsten der Mitgliedstaaten ist das Prinzip an zentraler Stelle in den fundamentalen Eingangsbestimmungen platziert,278 und zwar in einer Reihe mit den zwei anderen Grundprinzipien der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 1 und 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG). Indem das BVerfG das Subsidiaritätsprinzip in einen Kontext mit dem Grund691 satz der begrenzten Einzelermächtigung stellt und als ein Element seiner Ultra-vires-Kontrolle aufführt, sieht es auch dieses Prinzip als mitgliedstaatliches Verfassungsprinzip, wenngleich es dort nur das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nennt.279 Ohne diese Fundierung könnte das BVerfG indes schwerlich seine Kontrolle darauf erstrecken. Ein Ansatz ist, dass das Subsidiaritätsprinzip ein fester Bestandteil der europäischen Kompetenzen bildet und daher den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ergänzt und verstärkt.280 So zum europäischen Integrationsprogramm und zu dessen Begrenzung gehörig, verhindert es auch dessen Überdehnung in Widerspruch zur Letztsouveränität des nationalen Staatsvolks und ist so letztlich im demokratischen Prinzip fundiert.281 Art. 23 Abs. 1 GG bezieht hingegen das Subsidiaritätsprinzip auf die Gestalt der EU, an der Deutschland mitwirken soll. 2.
Begriffsentstehung
692 Der Terminus Subsidiarität stammt von der lateinischen Vokabel „subsidium“ ab, die für „Hilfeleistung“ bzw. „Unterstützung“ steht.282 Seine tieferen dogmatischen Wurzeln hat der Grundsatz der Subsidiarität insbesondere in der Katholischen Soziallehre,283 wo es in erster Linie um das Verhältnis Staat-Bürger geht.284 Ganz all-
276 277 278 279 280 281 282 283
284
re Premierministerin von Großbritannien, Margret Thatcher, zu beschwichtigen; näher Pescatore, in: FS für Everling II, 1995, S. 1071 (1073 ff.). Kahl, AöR 118 (1993), 414 (426); Scholz, in: FS für Helmrich, 1994, S. 411 (420, 425); Wilhelm, BayVBl. 1992, 705 (705). Vgl. Isensee, in: FS für Everling I, 1995, S. 567 (571). Kahl, AöR 118 (1993), 414 (419). Ihre Bedeutung betont auch der EuGH, Gutachten 2/94, Slg. 1996, I-1759 (1788, Rn. 30) – EMRK. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 234 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 304 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 233, 238 – Lissabon. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 30. Darauf verweisend auch Gutknecht, in: FS für Schambeck, 1994, S. 921 ff.; s. auch Möschel, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 45 (45); abl. dagegen v. Borries, EuR 1994, 263 (273). Mag auch die Katholische Soziallehre bei der Einfügung von Art. 3 b EGV mit dem Maastrichter Vertrag keine Rolle gespielt haben, so ist sie doch zumindest eine Wurzel dieses Prinzips und entfaltet daher prägende Kraft für den mit ihm traditionell verbundenen und bereits vor der Neufassung des EGV durch den EUV existenten Gehalt, der bei der Abfassung von Art. 3 b EGV jedenfalls nicht ausgeschlossen wurde. S. insbes. die Enzyklika „Quadragesimo anno“ von Papst Pius XI. vom 15.5.1931, AAS XXIII, S. 177 (203 n. 79 f.); insgesamt zum Entstehungshintergrund Isensee,
§ 3 Sekundärrecht
215
gemein wirkt der Grundsatz als Aufgabenverteilungsprinzip zum einen zwischen der Gesellschaft und dem Individuum und zum anderen zwischen dem Staat und dem Individuum bzw. der Gesellschaft.285 Indes geht es für das Unionsrecht um die Abschichtung verschiedener staatlicher Ebenen. Die Konstellation liegt aber insofern parallel, als auch hier zunächst die untere Ebene zum Zuge kommen soll. Damit bleibt der Grundgedanke gewahrt, dass die übergeordnete Ebene nur dann handeln soll, wenn es die nachrangige Ebene nicht mehr vermag, und auch dies nur unterstützend, mithin begrenzt, soweit notwendig, um die aufgetretenen Defizite auszugleichen.286 3.
Der Grundsatz der Subsidiarität im Europarecht
Für die Umweltpolitik enthielt bereits – vor der zentralen primärrechtlichen Ver- 693 ankerung – Art. 130 r Abs. 4 EWGV eine Subsidiaritätsklausel.287 Danach wurde die Gemeinschaft „im Bereich der Umwelt insoweit tätig, als die in Absatz 1 genannten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können als auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten.“ Dieser Bestimmung wurde keine große Wirksamkeit beigemessen.288 Durch den Maastrichter Vertrag wurde der Subsidiaritätsgrundsatz dann als politikübergreifendes Handlungsprinzip289 an zentraler Stelle verankert. Nach Art. 5 Abs. 3 EUV wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre aus- 694 schließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Aus dieser Formulierung ergibt sich, dass der Vertrag von Lissabon zwar wie schon der von Maastricht grundsätzlich zwischen zwei Handlungsebenen, genauer der unionsrechtlichen und der mitgliedstaatlichen Ebene, differenziert. Gleichzeitig geht er aber von der Existenz unterschiedlicher innerstaatlicher Zuständigkeitsebenen aus. Die bisherige Formulierung „auf Ebene
285 286 287
288
289
Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2001, S. 18 ff.; Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 33 ff. Ausführlich hierzu Pieper, Subsidiarität, 1994, Teil 2. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 201, 207. Etwa Glaesner, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 1 (8); Hailbronner, in: Calliess/Wegener (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht als Chance, 1992, S. 15 (28 f.); Seidel, DVBl. 1989, 441 (446); Steindorff, Grenzen der EG-Kompetenzen, 1990, S. 17; Vorwerk, Die umweltpolitischen Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten nach Inkrafttreten der EEA, 1990, S. 46 ff.; Zuleeg, NVwZ 1987, 280 (281); diesen Charakter abl. Krämer, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 137 (143 f.). Bleckmann, Europarecht, Rn. 1930, 1935; Scheuing, in: Behrens/Koch (Hrsg.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1991, S. 46 (61). Übersicht über die verschiedenen Meinungen zum Gehalt von Art. 130 r Abs. 4 EWGV Kahl, AöR 118 (1993), 414 (421 ff.) m.w.N. Zum Prinzipiencharakter der Subsidiarität Häberle, AöR 119 (1994), 169 (197).
216
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
der Mitgliedstaaten“ wurde ersetzt durch die konkretere Formulierung „auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene“. Bei der Beurteilung der Handlungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten sind somit alle Ebenen zu berücksichtigen, die über nennenswerte Handlungsbefugnisse verfügen. Dadurch haben die mitgliedstaatlichen Regionen und Kommunen in der EU eine Aufwertung erfahren.290 Um den Grundsatz der Subsidiarität mit „Inhalt füllen zu können“, muss er zu 695 bestimmten Materien in Beziehung gesetzt werden.291 Es kann nicht generell oder im Voraus bestimmt werden, wer Träger einer Aufgabe sein sollte. Der Grundsatz erfordert eine Entscheidung über das kompetenzausübende Organ im konkreten Fall. Er kann daher nur sachgebietsbezogen und auch bereichsspezifisch angewendet werden.292 Nach den Gegebenheiten der jeweiligen Materie richtet es sich, ob die Mitgliedstaaten ein angestrebtes Ziel ausreichend erreichen können, und falls nicht, ob dieses besser auf Unionsebene erreicht werden kann. 4.
Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips
696 Das Subsidiaritätsprinzip beschränkt materienübergreifend die Kompetenzen der Union, genauer gesagt deren Ausübung.293 Der Begriff „Kompetenzverteilungsregel“294 ist daher nicht korrekt, denn das Prinzip setzt das Vorhandensein einer unionsrechtlichen Kompetenz voraus. Während der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung das „Ob“ der Kom697 petenzausübung betrifft, bezieht sich das Subsidiaritätsprinzip (ebenso wie das weiter unten folgende Verhältnismäßigkeitsprinzip) auf das „Wie“ der Kompetenzausübung durch die Union. Besteht eine Regelungsbefugnis der Union, so bestimmt unter anderem das Subsidiaritätsprinzip, ob und in welchem Ausmaß die Union von dieser Befugnis Gebrauch machen darf. Das Subsidiaritätsprinzip sagt nicht aus, dass in einer Kompetenzordnung stets 698 vorrangig die unterste Ebene Aufgaben wahrnehmen soll. Es soll auch nicht die wirksamste Gesetzgebungsebene handeln, sondern die unterste noch wirksame Kompetenzstufe.295 Aus dem Subsidiaritätsprinzip können im Einzelfall auch Beistandspflichten 699 folgen. Damit muss die übergeordnete Union den Mitgliedstaaten dergestalt Hilfe leisten, dass diese imstande sind, ihre originären Aufgaben übernehmen und erfüllen zu können.296 Darin besteht auch die freiheitssichernde Funktion zugunsten der
290
291 292 293 294 295 296
Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 87, wo von einer „weiteren Auflösung“ der Mediatisierung der Regionen und Gemeinden durch die Mitgliedstaaten die Rede ist. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 31; vgl. zu den konkreten Ausformungen auch Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, 2. Aufl. 1999, S. 127 ff. Häberle, AöR 119 (1994), 169 (197, 202). Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 26. So Stewing, DVBl. 1992, 1516 ff. Schwartz, in: FS für Everling II, 1995, S. 1331 (1332). Döring, Subsidiarität und Umweltpolitik in der Europäischen Union, 1997, S. 35.
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217
niedrigeren Kompetenzebene.297 Die nationale Identität der Mitgliedstaaten soll gewahrt werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV). Eine weitere Eigenschaft des Subsidiaritätsprinzips ist dessen Dynamik.298 Eig- 700 nung und Wirksamkeit einer Aufgabenwahrnehmung können sich ändern, so dass die Verteilung der Kompetenzen nicht statisch erfolgen kann. Liegen die Voraussetzungen für eine Aufgabenwahrnehmung auf höherer Ebene nicht mehr vor, ist die entsprechende Zuständigkeit daher nach unten „zurückzugeben“. Demnach können Zuständigkeiten sowohl erweitert als auch eingeschränkt oder vollständig eingestellt werden.299 II.
Anwendungsbereich
1.
Adressaten
Das Subsidiaritätsprinzip wendet sich an alle Organe der EU. Grundsätzlich muss 701 jedes Organ bei der Ausübung seiner Befugnisse das Prinzip gemäß dem rechtlich verbindlichen Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit300 anwenden (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 EUV). 2.
Keine ausschließliche Zuständigkeit der Union
Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) findet nur Anwendung, wenn keine aus- 702 schließliche Unionszuständigkeit besteht. Mit dem Vertrag von Lissabon ist erstmals explizit und abschließend301 geregelt worden, für welche Bereiche die Union ausschließlich zuständig ist. Zuvor erwähnte Art. 5 Abs. 2 EG zwar den Begriff der ausschließlichen Kompetenz, ohne dass er aber näher konkretisiert wurde. Die Zuordnung zum Bereich der ausschließlichen Kompetenzen musste daher durch Vertragsinterpretation erfolgen.302 Letztlich gingen die Auffassungen zur konkreten Einordnung weit auseinander.303 Art. 3 Abs. 1 AEUV sieht nunmehr vor, dass die Union die ausschließliche Zu- 703 ständigkeit hat für die Zollunion, die Wettbewerbsregeln für das Funktionieren des Binnenmarkts, die Währungspolitik für die „Euro-Mitgliedstaaten“, die Erhaltung biologischer Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik sowie die gemeinsame Handelspolitik. Zudem normiert Art. 3 Abs. 2 AEUV für be-
297 298
299 300 301 302 303
Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 72. Vgl. hierzu Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, 2009, S. 66, 82; Moersch, Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips, 2001, S. 82, 101, 172 f., 197. So noch ausdrücklich in Ziff. 3 des Protokolls (Nr. 30) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 11.11.1997. Vom 13.12.2007, ABl. C 306, S. 150. Es handelt sich um Primärrecht (s. Art. 51 EUV). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 88. Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 13. Einen Überblick enthält Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 5 EGV Rn. 20 ff.
218
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
stimmte internationale Übereinkünfte eine ausschließliche Kompetenz der Union. Insoweit greift das Subsidiaritätsprinzip nicht ein. Da die Umweltpolitik bspw. nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Uni704 on fällt, ist das Subsidiaritätsprinzip in diesem Bereich anwendbar. Liegen die in Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) normierten Bedingungen nicht vor, ist daher eine Tätigkeit der Union ausgeschlossen. Die Mitgliedstaaten müssen dann ihre Kompetenz nicht auf die Schutzverstärkungsklausel nach Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) stützen, sondern sind aus nationalem Recht zur Regelung befugt. Der potenzielle – erst durch ein Tätigwerden der Union aktivierte – Anwendungsbereich des Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) wird daher durch Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) begrenzt. 3.
Maßnahmen mit transnationalem Bezug
705 Die Regelung des Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) bezieht sich dem Wortlaut nach auf „Maßnahmen“. Dieser Begriff erfasst alle denkbaren Handlungsformen der Unionsorgane, unabhängig davon, ob sie in Art. 288 EUV (Art. 249 EG) erwähnt sind oder nicht.304 Voraussetzung ist zudem, dass sich die Maßnahmen auf einen Sachverhalt mit grenzüberschreitenden Auswirkungen beziehen (Leitlinien des Rates von Edinburgh).305 III.
Konkrete Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips
706 Die materiellen Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips enthalten ein negatives und ein positives Kriterium. Daraus folgt ein zweistufiges Vorgehen. Zunächst einmal ist zu prüfen, ob ein Handeln auf zentraler, regionaler oder lo707 kaler Ebene der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung des konkreten Ziels einer Maßnahme ausreicht. Ein Ziel kann nicht ausreichend auf der Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden, wenn es auf dieser nicht den mit diesem Ziel durch die Union verfolgten Anforderungen genügend realisierbar ist. Es ist insoweit auf die Handlungsmöglichkeiten bzw. -potenziale der verschie708 denen Einheiten in den Mitgliedstaaten abzustellen.306 Das ergibt sich insbesondere aus der Formulierung „verwirklicht werden können“.307 Es sind danach lediglich objektive Kriterien relevant. Der EuGH hingegen hat im Einzelfall auch schon das tatsächliche Handeln, mithin die politische Handlungsbereitschaft der Mitgliedstaaten, berücksichtigt.308
304 305 306 307 308
Niedobitek, in: Streinz, Art. 129 EGV Rn. 3. Vgl. Leitlinien des Rates von Edinburgh, Bull. EG, 12-1992, S. 15 sowie Jarass, EuGRZ 1994, 209 (215). V. Borries, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 25 Rn. 57. Jarass, EuGRZ 1994, 209 (210 f.); Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EGWettbewerbsfreiheit, 1997, S. 76. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2453, Rn. 27) – Deutschland/Parlament u. Rat.
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Die einzelnen Mitgliedstaaten sind im Hinblick auf die negative Bedingung nicht für sich zu betrachten.309 Es ist auch die Möglichkeit der Zusammenarbeit in Betracht zu ziehen. Wie die Formulierung „ausreichend“ belegt, geht es um die Erreichbarkeit des angestrebten Ziels in den Mitgliedstaaten als solche, nicht um eine optimale oder bessere.310 Ist die Frage nach der ausreichenden Zielverwirklichung durch mitgliedstaatliches Handeln zu verneinen, muss sodann geprüft werden, ob das Ziel der Maßnahme besser auf Unionsebene verwirklicht werden kann. Diese Bedingung muss kumulativ zur unzureichenden Zielerreichbarkeit auf mitgliedstaatlicher Ebene vorliegen.311 Sie ist nicht deren notwendige Folge. Es muss vielmehr ein Vergleich zwischen der Effizienz einer Maßnahme der Union und einer Maßnahme der Mitgliedstaaten vorgenommen werden. Zunächst ist allerdings erforderlich, dass auch die Union das Ziel ausreichend erreichen kann; die Regelung der Union muss mithin wirksam sein können.312 Weiter muss ein Handeln auf Unionsebene deutliche Vorteile bringen,313 einen tatsächlichen Mehrwert. Wenn die Union das Ziel der Maßnahme nur genauso gut oder schlecht wie die Mitgliedstaaten erreichen kann, steht die Regelungsbefugnis weiterhin den Mitgliedstaaten zu. Im Rahmen dieses Vergleichs sind der Umfang und die Wirkung des angestrebten Ziels zu berücksichtigen.314 Der Umfang des Ziels bezieht sich auf seine Größenordnung. Soll staatenübergreifend ein Ziel erreicht werden, wozu die Mitgliedstaaten nicht ausreichend in der Lage sind, liegt es nahe, dass es auf Unionsebene besser erreicht werden kann.315 Die Wirkungen des jeweiligen Ziels beziehen sich auf die angestrebten Effekte. Insoweit ist ein Tätigwerden der Union angezeigt, wenn die Ursachen bzw. Determinanten einer Entwicklung, auf die eingewirkt werden soll, in mehreren Mitgliedstaaten liegen,316 so im Bereich des Klimaschutzes.
309 310 311
312 313
314
315 316
Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 72. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 76. BVerfGE 89, 133 (211) – Maastricht. Die zweite dagegen als Erweiterung der ersten ansehend Schweitzer/Fixson, Jura 1992, 579 (581); s. auch Stewing, DVBl. 1992, 1516 (1518). Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 77. S. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 77; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG Rechts, 1994, S. 19; a.A. Lambers, EuR 1993, 229 (237). Vgl. demgegenüber v. Borries, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 25 Rn. 57, der offenbar auf den Umfang der Maßnahme sowie ihre rechtliche und tatsächliche Wirkung im Hinblick auf ihr Ziel abstellt. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 78. Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 78.
709
710
711 712
713
220
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
IV.
Prozedurale Anwendung und gerichtliche Kontrolle: Tatsächliche Steuerungskraft des Subsidiaritätsprinzips?
1.
Prozedurale Anwendung
714 Nach Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 EUV wenden die Organe der Union das Subsidiaritätsprinzip gemäß dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Aus dieser Verantwortung folgt auch, dass die Unionsorgane die Darlegungs- und Beweislast dafür tragen, dass die zuvor genannten Bedingungen für eine Kompetenzausübung der Union vorliegen.317 Um ihr Tätigwerden zu legitimieren, müssen sie einen besonderen Begründungsaufwand leisten (vgl. Art. 5 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit).318 Zusätzlich zu der in Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG) verankerten formellen Begründungspflicht für Rechtsakte obliegt es der Union daher, ihre Zuständigkeit materiell zu begründen.319 Es genügt allerdings nach der Rechtsprechung des EuGH, wenn der Unionsgesetzgeber erläutert, warum seiner Ansicht nach sein Handeln im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip steht; das Prinzip selbst muss nicht ausdrücklich erwähnt werden.320 Auch ein stillschweigendes, aber offenkundiges Eingehen auf die Vorgaben des Subsidiaritätsprinzips ist nach Auffassung des Gerichtshofs ausreichend.321 Problematisch bei der Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips war bislang stets, 715 dass es mangels spezieller Klageart im Wesentlichen auf eine Selbstkontrolle der Unionsorgane hinauslief.322 Diese befinden sich aber in der Situation, sowohl dem Anspruch des Art. 5 Abs. 3 EUV (Art. 5 Abs. 2 EG) als auch den in Art. 3 EUV (Art. 2 EU, 2 EG) aufgelisteten Unionszielen genügen zu müssen.323 Der Vertrag von Lissabon bringt insoweit eine Neuerung mit sich. Den Kammern der nationalen Parlamente, wozu auch der deutsche Bundesrat gehört,324 wird ein frühzeitiger Informationsanspruch eingeräumt.
317
318 319 320 321
322 323
324
Vgl. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht; auch Walther, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 117 (123). Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 273; vgl. auch Scholz, in: FS für Helmrich, 1994, S. 411 (423). Vgl. Goll/Kenntner, EuZW 2002, 101 (104). EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2453, Rn. 28) – Deutschland/Parlament u. Rat. Das entnahm der EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung der Begründungserwägung „die Entwicklung nationaler Rechtsvorschriften und Praktiken behindert das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes“. Krit. gegenüber der bisherigen Praxis Bieber, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit, 1997, S. 165 (180 f.). Vgl. hierzu Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168). Calliess spricht insofern auf der Fachtagung „Die Subsidiaritätskontrolle im Vertrag von Lissabon: Chancen und Herausforderungen für die nationalen Parlamente“, von einem „Dilemma der EU-Rechtsetzungsorgane“, zit. nach dem Ber. hierzu in EuZW 2009, 237 (238). Huber, DVBl. 2009, 574 (582).
§ 3 Sekundärrecht
221
Wie schon bisher hat die Kommission, bevor sie einen Gesetzgebungsakt vor- 716 schlägt, grundsätzlich Anhörungen durchzuführen. So soll im Einzelfall, soweit erforderlich, regionalen und lokalen Besonderheiten Rechnung getragen werden.325 Entwürfe von Gesetzgebungsakten und diesbezügliche Änderungen sowie Entschließungen und Standpunkte der Union müssen sodann den nationalen Parlamenten vorgelegt werden.326 Diese sollen nach Maßgabe des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips achten (Art. 5 Abs. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV). Innerhalb von acht Wochen können die nationalen Parlamente mit einer begründeten Stellungnahme die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips durch die beabsichtigten Rechtsakte rügen.327 Maßgeblich wird sein, inwieweit sie diesen Mechanismus innerhalb der kurzen Frist sinnvoll nutzen können und sich organisatorisch darauf einzurichten vermögen.328 2.
Klagerecht
Setzen die Unionsorgane sich über einen solchen Einspruch der nationalen Parla- 717 mente hinweg und verabschieden den Gesetzgebungsakt,329 erkennt das Protokoll den nationalen Parlamenten ein Klagerecht gegen den erlassenen Unionsrechtsakt zu, das nach Art. 230 AEUV durch die Mitgliedstaaten wahrzunehmen ist. Dass ein Mitgliedstaat die neu eingeführte Subsidiaritätsklage auch im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments erheben kann, ändert nichts daran, dass Kläger der jeweilige Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit und nicht ein einzelnes seiner Organe ist.330 3.
Verbindung zu Art. 23 GG
Durch die neue prozedurale Beteiligung der nationalen Parlamente (vgl. auch 718 Art. 69 AEUV) kann bereits ex ante im Entstehungsprozess europäischer Rechtsakte, im Zusammenhang mit der Willensbildung des Unionsgesetzgebers, die Einhaltung der Anforderungen des Subsidiaritätsprinzips kontrolliert werden. Durch
325 326
327 328 329
330
Art. 2 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. Art. 2 des Protokolls (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente vom 13.12.2007 (ABl. C 306, S. 148); Art. 4 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (ABl. C 306, S. 150). Art. 6 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon. Welche Anforderungen hierfür gelten, richtet sich nach der Anzahl der nationalen Parlamente, die eine Rüge erhoben haben. Eine Besonderheit gilt zudem für den Bereich der PJZS (vgl. Art. 7 des Protokolls). Everling, EuR 2009, Beiheft 1, 71 (75). Allgemein näher u. Rn. 2882 ff.
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Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
dieses „Frühwarnsystem“331 wird auch das in Art. 23 Abs. 1a GG vorgesehene Verfahren abgesichert.332 Das durch Art. 23 Abs. 1a S. 2 GG in die Verfassung eingefügte Recht zur Er719 hebung der Subsidiaritätsklage333 durch das Parlament wurde als Minderheitenrecht in die Verfassung eingefügt. Daher kann auch die Parlamentsminderheit gegen die Mehrheit die Klage an den Gerichtshof der EU herbeiführen.334 Entscheidend ist, ob sich das Klagerecht nur auf die Einhaltung der Subsidiari720 tät als solcher erstreckt oder aber auf die Grundlage für ihr Eingreifen, nämlich die (nicht ausschließliche) Zuständigkeit der EU.335 Diese wird in Art. 5 Abs. 3 EUV eigens genannt. Nur so lässt sich die Handhabung der Kompetenzen durch die Unionsorgane wirksam kontrollieren und begrenzen, worauf die Einführung der Subsidiaritätsklage zielte. 4.
Ausschuss der Regionen
721 In Bezug auf Gesetzgebungsakte, für die eine Anhörung des Ausschusses der Regionen vorgesehen ist, kann auch dieser Ausschuss mittels der neuen Subsidiaritätsklage eine Verletzung des Prinzips geltend machen.336 5.
Flexibilitätsklausel
722 Darüber hinaus hat die Kommission zukünftig gem. Art. 352 Abs. 2 AEUV die Pflicht, die nationalen Parlamente zur Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips auf Rechtsetzungsvorschläge aufmerksam zu machen, die auf Art. 352 AEUV gestützt werden sollen. 6.
Fehlende Rechtswirkungen in der bisherigen Rechtsprechung
723 Mangels eines speziellen Klageverfahrens erfolgte die gerichtliche Kontrolle des Subsidiaritätsgrundsatzes bislang im Rahmen von Rechtsetzungsverfahren, die nicht der Einhaltung dieses Grundsatzes im Besonderen dienten. In der Rechtsprechung des EuGH hatte das Subsidiaritätsprinzip überwiegend 724 keine überragende Bedeutung.337 In vielen Fällen räumte der Gerichtshof den Unionsorganen bei der Einschätzung, welche Ebene die jeweiligen Ziele besser errei331 332 333 334 335 336 337
Ausführlich hierzu Molsberger, Das Subsidiaritätsprinzip im Prozess europäischer Konstitutionalisierung, 2009, S. 200 ff. Huber, DVBl. 2009, 574 (582). Ausführlich Uerpmann-Wittzack/Edenharter, EuR 2009, 313 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 403 – Lissabon. Näher u. Rn. 2889. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon; vgl. Wuermeling, EuR 2004, 216 (225). Art. 8 Abs. 2 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Vgl. Ritzer/Ruttloff, EuR 2006, 116 (126); zu möglichen Ursachen vgl. Pieper, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 445 (457 ff.).
§ 3 Sekundärrecht
223
chen kann, einen weiten Beurteilungsspielraum ein und überprüfte das Ergebnis nur auf eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit bzw. grobe Fehleinschätzung.338 Seit der Verankerung des Prinzips im Primärrecht hat der Gerichtshof noch 725 keine Entscheidung zulasten der Union wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip getroffen.339 Zum Teil hat er bereits mit dem Vorliegen „unmittelbarer Auswirkungen auf 726 den innergemeinschaftlichen Handel“ die Notwendigkeit einer Maßnahme auf europäischer Ebene bejaht, ohne überhaupt die Frage nach einer Handlungsmöglichkeit der Mitgliedstaaten zu stellen.340 In anderen Entscheidungen bejahte er die Gemeinschaftszuständigkeit aufgrund der Notwendigkeit einer Harmonisierung; diese setze unvermeidlich ein gemeinschaftsweites Vorgehen voraus.341 Bemerkenswert ist auch die Begründung, ein Tätigwerden der Gemeinschaft sei notwendig, da die einschlägige Rechtsgrundlage ein hohes Schutzniveau zum Ziel habe.342 7.
Ursachen
In der Vergangenheit konnten somit die hohen Erwartungen und Hoffnungen, die 727 insbesondere auch die deutschen Bundesländer mit der Verankerung des Subsidiaritätsprinzips verbunden haben,343 nicht erfüllt werden.344 Dies kann aber auch darauf zurückzuführen sein, dass die klägerischen Einwände, dieses Prinzip sei verletzt, vielfach zusammen mit zahlreichen anderen Klagegründen vorgebracht wurden.345 Auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips kommt es aber nicht mehr an, wenn bereits die gem. Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) erforderliche Kompetenzgrundlage fehlt.346 Zudem hängt eine wirksame gerichtliche Überprüfung von der Substanziiertheit der klägerischen Einwände ab.347 Diese fielen aber in einigen
338
339 340
341 342 343 344 345 346 347
Vgl. etwa EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7159, Rn. 30 ff.) – Biopatentrichtlinie; Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 56) – Deutschland/Parlament u. Rat, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5808 f., Rn. 46 f.) – Vereinigtes Königreich/Rat. So Altmaier, in: FS für Meyer, 2006, S. 301 (305); Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168); Albin, NVwZ 2006, 629 (630). So etwa EuGH, Rs. C-377/98, Slg. 2001, I-7079 (7159, Rn. 32) – Biopatentrichtlinie: „Da das Ausmaß dieses Schutzes unmittelbare Auswirkungen auf den Handel und folglich auch auf den innergemeinschaftlichen Handel hat, liegt es im Übrigen auf der Hand, dass das fragliche Ziel … besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden konnte“. EuGH, Rs. C-242/99, Slg. 2000, I-9083 (9094, Rn. 23) – Vogler; Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5808 f., Rn. 47) – Vereinigtes Königreich/Rat. So in EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11606, Rn. 181 f.) – Tobacco. Zur Rolle der deutschen Bundesländer bei der Einführung des Subsidiaritätsprinzips vgl. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 210 f. Goll/Kenntner, EuZW 2002, 101 (102 f.); vgl. auch Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 (168). Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. So in EuGH, Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung. V. Danwitz auf der Fachtagung „Die Subsidiaritätskontrolle im Vertrag von Lissabon: Chancen und Herausforderungen für die nationalen Parlamente“, wiedergegeben nach dem Ber. hierzu in EuZW 2009, 237 (238).
224
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Fällen wenig überzeugend aus, was allerdings auch mit prozessualen Erfordernissen begründet wird.348 8.
Ausblick
728 Trotz der verfahrensrechtlichen Aufwertung349 durch den Vertrag von Lissabon ist fraglich, inwieweit in Zukunft eine wirksame Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips in materieller Hinsicht möglich sein wird. Problematisch ist, dass die Prüfungskriterien des Art. 5 Abs. 3 EUV sehr all729 gemein formuliert sind und ihre Bewertung daher je nach Blickwinkel ganz unterschiedlich ausfallen kann. V. Danwitz spricht von „der inhaltlichen Maßstabsarmut, der besonderen Konkretisierungsbedürftigkeit und der hohen Wertungsabhängigkeit dieses als Grundsatzbestimmung im Primärrecht verankerten normativen Prinzips“.350 Das zum Primärrecht gehörende „Subsidiaritäts-Protokoll“ enthält zwar ver730 bindliche Kriterien für die formelle Anwendung des Grundsatzes. Im Gegensatz zum bislang geltenden Protokoll aus dem Jahr 1997 enthält das neue Protokoll aber keine direkten Vorgaben mehr, um die materiellen Kriterien des Art. 5 Abs. 3 EUV für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu konkretisieren. Aus den formalen Anforderungen an die Entwürfe von Gesetzgebungsakten ergibt sich lediglich, dass die bessere Zielverwirklichung durch die Union auf quantitativen, und soweit möglich, auf qualitativen Kriterien beruht.351 Was konkret unter „nicht ausreichend verwirklicht“ und „besser verwirklichen“ zu verstehen ist, lässt sich dagegen weder dem EUV noch dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit entnehmen. Die Begriffe sind wenig präzise und lassen keine genauen Rückschlüsse darauf zu, wann die übergeordnete Einheit Union den Mitgliedstaaten Aufgaben abnehmen darf bzw. abzunehmen hat. Das Prinzip ist nicht geeignet, eindeutige Handlungsanweisungen zu geben. Diese Unbestimmtheit der Prüfungskriterien hat möglicherweise zur Folge, dass ihre Bewertung durch die Unionsgesetzgeber gerichtlich nur begrenzt überprüfbar ist.352
348
349 350
351 352
So etwa Albin, NVwZ 2006, 629 (634). Wegen der Präklusionswirkung müssen sämtliche Angriffs- und Verteidigungsmittel bereits im ersten Schriftsatz vorgetragen werden. Dabei können die Ausführungen zur Subsidiarität in der Fülle anderer Einwände untergehen. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 305 – Lissabon. V. Danwitz auf der Fachtagung „Die Subsidiaritätskontrolle im Vertrag von Lissabon: Chancen und Herausforderungen für die nationalen Parlamente“, zit. nach dem Ber. hierzu in EuZW 2009, 237 (237 f.). Vgl. Art. 5 S. 4 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Vgl. Pieper, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft, 2002, S. 445 (451 f.).
§ 3 Sekundärrecht
225
Für die inhaltliche Bestimmung der Kriterien können allenfalls die nicht 731 rechtsverbindlichen353 Leitlinien des Europäischen Rates von Edinburgh herangezogen werden.
E.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Der EuGH erkannte den aus dem deutschen Verwaltungs- und Verfassungsrecht 732 stammenden354 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bereits vor dessen positivrechtlicher Verankerung durch den Maastrichter Vertrag als allgemeinen Rechtsgrundsatz an.355 I.
Inhalt und Bedeutung
1.
Notwendiger Kompetenzbezug
Nach Art. 5 Abs. 4 S. 1 EUV gehen in Fortentwicklung von Art. 5 Abs. 3 EG die 733 Maßnahmen der Union gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weder inhaltlich noch formal über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen. Dabei ist nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vorzugehen (Art. 5 Abs. 4 S. 2 EUV). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft die Ausübung der Kompetenzen 734 an sich, also die Art und Weise der Unionstätigkeit.356 Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 EUV. In der Rechtssache Kellinghusen stellte der EuGH den Zusammenhang zwischen dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit heraus.357 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist allerdings nicht auf die Kompetenzaus- 735 übung der Union beschränkt, sondern er wird vielmehr als ein übergreifendes Prinzip, als ein objektiver Grundsatz des Unionsrechts angesehen.358 Er soll ein grundrechtliches Übermaßverbot enthalten.359 Indes existiert ein eigenes grundrechtli353 354 355
356
357 358 359
Vgl. Ritzer/Ruttloff, EuR 2006, 116 (121). Vgl. nur Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. 2, 1988, S. 832. Vgl. EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125 (1137, Rn. 12) – Internationale Handelsgesellschaft; Rs. 261/81, Slg. 1982, 3961 (3972, Rn. 12) – Rau; ausdrücklich in Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder und Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 13, 15 f.; Blanke, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 95 (108); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 27 f.; krit. nunmehr ders., AöR 121 (1996), 173 (194); s. auch v. Borries, EuR 1994, 263 (271); ohne Beschränkung BVerfGE 89, 155 (212) – Maastricht. EuGH, Rs. C-36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 (6361 f., Rn. 30 ff.) – Kellinghusen. Calliess, in: ders./Ruffert, Art. 5 EGV Rn. 51 f.; v. Danwitz, EWS 2003, 393 (394). BVerfGE 89, 155 (212) – Masstricht; auch Lenaerts/van Ypersele, CDE 1994, 3 (52, bes. 61 ff., 69 f.); Schön, ZHR 160 (1996), 221 (230 f.); v. Danwitz, EWS 2003, 393
226
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
ches Übermaßverbot in Art. 52 Abs. 1 EGRC, das spezifisch auf die Bedeutung der Grundrechte abzustimmen ist.360 Zudem ist Art. 5 Abs. 4 EUV weiterhin in den Vorschriften über die Grenzen der Unionstätigkeit angesiedelt und hat daher einen spezifischen Kompetenzbezug. 2.
Beschränkung der Kompetenzausübung
736 Der Grundsatz beschränkt jedenfalls die Kompetenzausübung der Union gegenüber den Mitgliedstaaten,361 kann aber auch umgekehrt mitgliedstaatlichem Handeln entgegenstehen, das die Unionsinteressen unverhältnismäßig beeinträchtigt.362 Durch den Vertrag von Lissabon wird die primärrechtliche Verankerung des 737 Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes präzisiert. Der Grundsatz bezieht sich explizit sowohl auf die formale Seite einer Maßnahme als auch auf ihre inhaltliche Ausprägung. 3.
Konsequenzen für die Handlungsform
738 Konkret geht es um die Art, den Umfang und die Intensität einer Maßnahme.363 Die mit der einzelnen Maßnahme verbundenen Belastungen sollen begrenzt werden. Als Beurteilungsgrößen für die Belastung gelten insbesondere die Regelungsdichte und die finanziellen Folgen (vgl. hierzu Art. 192 Abs. 5 AEUV/ Art. 175 Abs. 5 EG).364 Eine Regulierung durch Verordnung oder Richtlinie ist bspw. „eingriffsintensi739 ver“ als eine Empfehlung oder Stellungnahme. Es muss also im Einzelfall geprüft werden, ob es tatsächlich des Erlasses einer rechtlich verbindlichen Verordnung oder Richtlinie bedarf. Die Richtlinie wiederum schränkt die Mitgliedstaaten weniger ein als die Verordnung, da jene nur bezüglich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist. Gibt eine Vertragsvorschrift kein bestimmtes Rechtsinstrument vor, muss das rechtsetzende Unionsorgan das Rechtsinstrument nach pflichtgemäßem Ermessen entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auswählen (vgl. Art. 296 Abs. 1 AEUV).365
360 361 362 363 364 365
(394 f.); Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip, 2. Aufl. 1999, S. 103 ff. m.w.N.; restriktiv und abl. Müller-Graff, ZHR 159 (1995), 34 (48). Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 601 ff. Vgl. BVerfGE 89, 155 (212) – Maastricht. Vgl. EuGH, Rs. C-317/92, Slg. 1994, I-2039 (2060 f., Rn. 15, 17) – Kommission/ Deutschland; v. Danwitz, EWS 2003, 393 (394). Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 256. Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 39. Bisher im Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit vom 10.11.1997 enthalten.
§ 3 Sekundärrecht
4.
227
Geringstmögliche Belastung
Wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Verfügung stehen, ist die am wenigsten 740 belastende zu wählen.366 Dieser „Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs“367 gebietet auch, auf Unionsebene nur unabdingbare Mindeststandards zu setzen und den Mitgliedstaaten – entsprechend den Regelungen in Art. 153 Abs. 4, 2. Spiegelstrich AEUV (Art. 137 Abs. 5 EG), Art. 169 Abs. 4 AEUV (Art. 153 Abs. 5 EG) und Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) – das Ergreifen stärkerer Schutzmaßnahmen zu überlassen.368 Es bedarf demnach nicht stets einer Totalharmonisierung.369 Soweit es im Hinblick auf das Regelungsziel möglich ist, ist den Mitgliedstaaten ein gewisser Handlungsspielraum zu belassen. Die Entwürfe von Gesetzgebungsakten müssen den Kriterien des Verhältnis- 741 mäßigkeitsgrundsatzes insofern Rechnung tragen, als „die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand der Union, der nationalen Regierungen, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaftsteilnehmer und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen müssen“.370 5.
Anwendungsbereich auch zugunsten der Bürger
Sowohl der Subsidiaritäts- als auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz setzen dem 742 Handeln der Union Schranken. Das Handlungsprinzip der Verhältnismäßigkeit reicht indes wesentlich weiter. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt nicht nur im Bereich der konkurrieren- 743 den Zuständigkeiten, sondern für sämtliches Handeln der Unionsorgane. Während sich das Subsidiaritätsprinzip auf das Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten und EU bezieht, erfasst der Schutzzweck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowohl die Mitgliedstaaten als auch Private.371 Das gilt auch dann, wenn man in ihm nicht das grundrechtliche Übermaßverbot erfasst sieht. Vielmehr ergibt sich eine diesem Verbot vorgelagerte Begrenzung des Unionshandelns auch zugunsten Privater, schon wenn es um die Ausübung einer Kompetenz geht, ohne dass bereits die Auswirkungen auf die Grundrechte in den Blick genommen werden müssen. Damit erwächst ein zusätzlicher Prüfungspunkt unabhängig von Beeinträchtigungen der Grundrechte, die ohnehin bislang nicht zu einer Aufhebung von europäischen Rechtsakten führten. Diese – hoffentlich mit formaler Geltung der EGRC nach
366 367 368 369 370 371
EuGH, Rs. C-265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder; Rs. C-101/98, Slg. 1999, I-8841 (8872, Rn. 30) – Union Deutsche Lebensmittelwerke. Vgl. auch Art. 5 S. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. So auch Langguth, in: Lenz/Borchardt, Art. 5 EGV Rn. 37. Roßnagel, NVwZ 1997, 122 (126); Schmidhuber/Hitzler, EuZW 1993, 8 (9). Art. 5 S. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. Vgl. EuGH, Rs. C-36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 (6361 f., Rn. 30 ff.) – Kellinghusen; Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 37 ff.
228
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Art. 6 Abs. 1 EUV zu schließende372 – Lücke kann ggf. partiell auch darüber kompensiert werden. Dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch den Bürger schützen soll, ergibt 744 sich zunächst aus dem Kontext des Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG).373 Zum einen enthält Abs. 4 – im Gegensatz zu den anderen Absätzen des Art. 5 EUV – keinen ausdrücklichen Hinweis auf das Verhältnis der Union zu den Mitgliedstaaten. Es wird ausschließlich auf Inhalt und Form der Unionsmaßnahmen an sich abgestellt. Die Form der Maßnahmen betrifft zwar i.d.R. nur die Mitgliedstaaten. Was aber den Inhalt der Maßnahmen angeht, so wirkt sich dieser gerade auch auf die Unionsbürger aus. Weiter ergibt sich aus dem folgenden Art. 6 Abs. 1 EUV erstmals die Verbindlichkeit der EGRC, die gleichrangig neben den anderen Unionsverträgen steht. Damit kann eine Brückenfunktion der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zwischen Kompetenz- und Grundrechtswahrung einhergehen. Zudem enthält Art. 1 Abs. 2 EUV (Art. 1 Abs. 2 EU) die Maxime, Entschei745 dungen in der Union möglichst bürgernah zu treffen. Eine Beschränkung der Regelungsintensität und damit der Belastung der Bürger374 gewährleistet, dass der Lebenskreis der Bürger durch das ferne Brüssel erst gar nicht berührt wird oder durch bloße Zielwerte und sonstige Rahmenvorgaben betroffenennah gestaltet werden kann. Sie steht für die Gestaltung der Umgebung durch die Bürger selbst und von daher für Bürgernähe. „Die Übermacht des Leviathan“ in Gestalt „der Brüsseler Eurokratie“375 ist hier durch den Gehalt der Regelung gebändigt. Die Einbeziehung des Bürgers in den Schutzbereich ist aus der Anwendung des 746 Verhältnismäßigkeitsprinzips im deutschen Recht bekannt; es geht um den Schutz gegenüber der staatlichen Hoheitsgewalt. Jedoch gilt nach der Rechtsprechung des BVerfG für die deutsche Rechtsordnung, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Anwendung auf das Kompetenzverhältnis zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts findet.376 Die Besonderheit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auf der zwischenstaatlichen Ebene ist, dass ebenfalls die Mitgliedstaaten vor übermäßigen Eingriffen der Union in ihre Souveränität zu schützen sind, wovon dann auch die Bürger profitieren. Dieser Bezug ergibt sich zumal dann, wenn man die nationalen Staatsvölker entsprechend dem Lissabon-Urteil des BVerfG als die eigentlichen Souveräne ansieht und daher die Unionsrechtsordnung als „abgeleitete Grundordnung“ begreift.377 Die Gestaltungsmöglichkeiten der Bürger sollten dann möglichst weitgehend erhalten bleiben, wenn dies schon in einem unabdingbaren Mindestmaß für die Repräsentationsorgane gilt.378 Zwar ist der Ansatz des BVerfG demokratiebezogen. Indes sind die demokrati-
372 373 374 375 376 377 378
S. Frenz, Europarecht 4, Rn. 627 ff. Vgl. auch Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 107; ders., Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 84. Auf diese abhebend Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 15. Weber, in: Hrbek (Hrsg.), Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse, 1993, S. 121 (127). Vgl. etwa BVerfGE 81, 310 (338) – Atomrechtliche Weisung. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 231 – Lissabon. S. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 210, 228 – Lissabon.
§ 3 Sekundärrecht
229
schen Mitwirkungsrechte eng mit der Meinungsäußerungsfreiheit379 und damit einem Freiheitsrecht verknüpft. Zudem sind diese Mitwirkungsrechte auch in der Menschenwürde fundiert,380 zu der auch die individuelle Entfaltung und Selbstbestimmung zählt.381 Beides gehört daher zusammen und legt eine Schutzwirkung auch für die individuelle Gestaltung nahe. II.
Verfahrensrechtliche Vorgaben
Entwürfe von Gesetzgebungsakten382 sind auch unter dem Aspekt der Verhältnis- 747 mäßigkeit zu begründen. Anhand detaillierter Angaben, unter anderem zu den finanziellen Auswirkungen für die Mitgliedstaaten und im Falle einer Richtlinie zum erwarteten Aufwand für deren Umsetzung, muss beurteilt werden können, ob dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen wurde.383 Insbesondere auf der Grundlage dieser Begründung kann der Gerichtshof der 748 EU kontrollieren, ob den normativen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt wurde. Daher soll der Begründung zur Information des Gerichtshofs und der Betroffenen klar und eindeutig zu entnehmen sein, welche Überlegungen das Unionsorgan vor Erlass des Rechtsakts angestellt hat.384 Trotz dieses hohen Anspruchs hat der EuGH in vielen Fällen eine Begründung mit lediglich allgemeinen Angaben für ausreichend erachtet.385 Diese Billigung einer teilweise nur formelhaften Begründung kann eine Ursa- 749 che für die bislang nur geringe Schlagkraft des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in der Rechtsprechung des EuGH sein.386 Auf der Grundlage nur allgemein gehaltener Ausführungen zur Erforderlichkeit eines Rechtsakts sowie zu möglichen Alternativen kann nur unzulänglich kontrolliert werden, ob die jeweilige Maßnahme tatsächlich mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist.
379
380 381 382 383 384 385 386
EGMR, Urt. vom 2.3.1987, Nr. 9267/81 (Rn. 54) – Mathieu-Mohin u. Clerfayt/Belgien; Urt. vom 7.2.2008, Nr. 39424/02 (Rn. 49) – Kovach/Ukraine; allgemein näher Frenz, Rechtstheorie 24 (1993), 513 (527 ff.). BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 211 – Lissabon. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 852. „Definition des Gesetzgebungsakts“ in Art. 3 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. Art. 5 S. 2 u. 3 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vom 13.12.2007. EuGH, Rs. C-466/93, Slg. 1995, I-3799 (3809 f., Rn. 16) – Atlanta Fruchthandelsgesellschaft. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-168/98, Slg. 2000, I-9131 (9181, Rn. 62) – Luxemburg/Parlament u. Rat; Rs. C-127/00, Slg. 2003, I-14781 (14832, Rn. 44) – Hässle AB. S.u. Rn. 750 ff.
230
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
III.
Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für den EuGH
1.
Ansatz
750 Für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind zwar kein der Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips entsprechendes „Frühwarnsystem“ und auch keine besondere Klageform vorgesehen.387 Über die Justiziabilität des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes herrscht aber allgemeines Einvernehmen. Die Verhältnismäßigkeit europäischer Rechtsakte unterliegt der vollständigen Überprüfung durch den Gerichtshof der EU.388 Dieser prüft die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zwar überwiegend nicht im Rahmen anderer materieller Prüfungspunkte, insbesondere der Grundrechte, sondern als separaten Punkt,389 aber doch zumeist in Fällen, in denen die Grundrechte beeinträchtigt werden, für die Art. 52 Abs. 1 EGRC eine solche Prüfung eigens vorsieht. Die Äußerungen des Gerichtshofs zeichnen sich allerdings insgesamt durch eine 751 wechselnde Bezeichnung und Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus. In einigen Entscheidungen prüfte der Gerichtshof den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz „klassisch“ dreistufig, mithin nach Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit.390 Hingegen erfolgte die Prüfung in anderen Fällen wiederum nicht nach dem genannten Dreischritt, sondern nur zweistufig,391 insbesondere ohne Erwähnung der Angemessenheit einer Maßnahme.392 Teilweise ist lediglich die Rede von der Erforderlichkeit einer Maßnahme, in anderen Entscheidungen dann von der Notwendigkeit.393 Auch das Urteil zur Bananenmarktordnung enthält keine stringente dreistufige 752 Verhältnismäßigkeitsprüfung; vielmehr wurden die Kriterien im Zusammenhang geprüft. Den Einwand, es stünden weniger einschneidende Maßnahmen zur Verfügung, wies der EuGH mit dem Argument zurück, er könne die Beurteilung des Rates zur Angemessenheit der Maßnahmen nicht durch seine eigene Beurteilung 387 388 389 390
391 392 393
S. dagegen o. Rn. 716 ff. Vgl. EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269 f., Rn. 20 ff.) – Schräder; vgl. auch Lienbacher, in: Schwarze, Art. 5 EGV Rn. 41. Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590 ff., Rn. 122 ff.) – Tobacco. So als „Obersatz“ in EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder: Eine Maßnahme ist nur rechtmäßig, „wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen“; vgl. auch EuGH, Rs. C-8/89, Slg. 1990, I-2515 (2532 f., Rn. 10) – Zardi; Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. Vgl. etwa EuGH, Rs. C-233/94, Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 54) – Deutschland/Parlament u. Rat; Rs. C- 36 u. 37/97, Slg. 1998, I-6337 (6362, Rn. 33) – Kellinghusen. Gleich doppelt aber EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385 f., Rn. 58 f.) – Arcelor. Vgl. etwa EuGH, Rs. 122/78, Slg. 1979, 677 (684 f., Rn. 16/18 ff.) – Buitoni; Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 20 f.) – Schräder; s. dagegen Rs. C-380/03, Slg. 2006, I-11573 (11670 f., Rn. 154) – Tabakwerbung II.
§ 3 Sekundärrecht
231
ersetzen, wenn nicht nachgewiesen sei, dass die Maßnahmen offensichtlich ungeeignet seien.394 Nicht selten gelangt der EuGH in seinen Urteilen zu der Auffassung, nur über 753 eine beschränkte Prüfungsmöglichkeit zu verfügen. In diesen Fällen beschränkt sich der Gerichtshof auf eine bloße Evidenzkontrolle395 und verweist auf die Einschätzungsprärogative bzw. den Ermessensspielraum des europäischen Gesetzgebers, der aus dessen politischer Verantwortlichkeit in bestimmten Sachgebieten folgt.396 Gleichwohl muss der Unionsgesetzgeber alle sachlichen Umstände, die bei Maßnahmenerlass verfügbaren technischen und wissenschaftlichen Daten berücksichtigen sowie mit objektiven, zielangemessenen Kriterien arbeiten.397 Der EuGH hat bisher nur in wenigen Fällen einen Rechtsakt wegen Verstoßes 754 gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aufgehoben.398 2.
Legitimer Zweck
Vor der eigentlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung stellt sich die Frage nach dem 755 Ziel der in Rede stehenden Maßnahme. Die Ziele der Rechtsakte entnimmt der Gerichtshof in erster Linie ihren Begründungserwägungen.399 In einzelnen Entscheidungen zog der EuGH auch die wirtschaftlichen Umstände des Erlasses der Norm zur Ermittlung des Regelungsziels heran.400 Grundsätzlich müssen die Ziele dem Gemeinwohl dienen.401 3.
Geeignetheit der Maßnahme
Eine Maßnahme entspricht nur dann dem unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeits- 756 grundsatz, wenn durch das eingesetzte Mittel das mit ihm verfolgte Ziel überhaupt erreicht werden kann.402 Diese Vorgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hat 394 395
396
397 398
399 400 401 402
EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5069, Rn. 93 f.) – Bananenmarktordnung. Vgl. EuGH, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755 (5811 f., Rn. 58 ff.) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-233/94 Slg. 1997, I-2405 (2461, Rn. 56) – Deutschland/Parlament u. Rat. S. jüngst EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor; vorher Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 ff., Rn. 89 ff.) – Bananenmarktordnung; vgl. auch u. Rn. 757, 762, 764. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 58 f.) – Arcelor. Vgl. etwa EuGH, Rs. 122/78, Slg. 1979, 677 (685, Rn. 19/20 ff.) – Buitoni; Rs. 114/76, Slg. 1977, 1211 (1221, Rn. 7) – Bela-Mühle; Rs. 181/84, Slg. 1985, 2889 (2903 ff., Rn. 20 ff., 31) – Man (Sugar); s. auch Rs. 240/78, Slg. 1979, 2137 (2150 f., Rn. 15 f.) – Atlanta, wo ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu einer diesem Grundsatz entsprechenden Auslegung einer Verordnung führte. EuGH, Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1126, Rn. 35) – Rau; vgl. allgemein Rs. C143/88 u. 92/89, Slg. 1991, I-415 (553, Rn. 76) – Süderdithmarschen. Vgl. etwa EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3749, Rn. 27) – Hauer. Vgl. EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 (2639, Rn. 18) – Wachauf; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-5039 (5068, Rn. 87) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1125 f., Rn. 34) – Rau; Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269, Rn. 21) – Schräder.
232
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
auch in Art. 3 Abs. 6 EUV ihren Niederschlag gefunden, wenn es dort heißt, dass die Union ihre Ziele mit geeigneten Mitteln zu verfolgen hat. Schon für die Beurteilung der Geeignetheit einer Maßnahme hat der EuGH den 757 gesetzgebenden Organen in vielen Fällen ein weites Ermessen eingeräumt; dieses entspricht der ihnen in den einzelnen Sachgebieten zugestandenen Verantwortung403 und dient dem Ausgleich divergierender Interessen404 sowie der Beurteilung komplexer wirtschaftlicher, aber auch sozialer Maßnahmen mit häufigem Unsicherheitsfaktor405 und komplexen Prüfungen.406 Es genügt dann die Feststellung, dass die Maßnahme bei ihrem Erlass407 nicht als offensichtlich ungeeignet zur Verwirklichung des angestrebten Ziels zu bewerten ist.408 Nur eine auf der Grundlage der bei Erlass vorliegenden Erkenntnisse offensichtlich irrig erscheinende Beurteilung des Gesetzgebers kann beanstandet werden.409 Für die Ermittlung der zugrundeliegenden Daten muss sich der Gesetzgeber im 758 Einzelfall auch auf globale Feststellungen stützen können.410 Die Evidenzkontrolle des Gerichtshofs führte bislang nur im Ausnahmefall zur 759 Ungeeignetheit einer Maßnahme.411 4.
Erforderlichkeit der Maßnahme
760 Ist die in Betracht kommende Maßnahme an sich geeignet, das avisierte Ziel zu erreichen, muss weiter geprüft werden, ob sie „nicht über die Grenzen des hierzu Erforderlichen“ hinausgeht.412 Dabei ist auch die Möglichkeit anderer Maßnahmen als der gewählten zu prüfen.413 Um die Erforderlichkeit einer Maßnahme überprüfen zu können, ist diese in 761 Bezug zu den Zielen „der Verträge“ (vgl. Art. 5 Abs. 4 EUV/Art. 5 Abs. 3 EG) zu setzen, nicht lediglich zu dem Ziel der konkreten Maßnahme. Die Form und der Inhalt der Maßnahme müssen zur Zielverwirklichung notwendig sein. Das sind sie
403 404 405
406 407 408
409 410 411 412 413
Vgl. etwa EuGH, Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2270, Rn. 22) – Schräder. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 89 ff.) – Bananenmarktordnung. So schon EuGH, Rs. 40/72, Slg. 1973, 125 (142, Rn. 14) – Schröder; vgl. auch Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 (2599, Rn. 14) – Italien/Rat; Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 (3152 f., Rn. 57 ff.) – Fishermen’s Organisations. EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590, Rn. 123) – Tobacco; s. auch Rs. C127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 57) – Arcelor. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90, 94) – Bananenmarktordnung; vgl. auch Rs. 279 u.a./84, Slg. 1987, 1069 (1125 f., Rn. 34) – Rau; Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2270, Rn. 22) – Schräder. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5068 f., Rn. 90) – Bananenmarktordnung; vgl. auch schon Rs. 40/72, Slg. 1973, 125 (142, Rn. 14) – Schröder. EuGH, Rs. 166/78, Slg. 1979, 2575 (2599, Rn. 14) – Italien/Rat. Bsp.: EuGH, Rs. 181/84, Slg. 1985, 2889 (2904, Rn. 24) – Man (Sugar). EuGH, Rs. C-491/01, Slg. 2002, I-11453 (11590, Rn. 122) – Tobacco. Vgl. etwa EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1177, Rn. 27) – Köster; Rs. 808/79, Slg. 1980, 2103 (2121, Rn. 18 ff.) – Fratelli Pardini.
§ 3 Sekundärrecht
233
nicht, wenn ein Ziel mit anderen, weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden kann.414 Teilweise, insbesondere im Bereich der Wirtschaftspolitik, gestand der EuGH 762 den Unionsorganen auch hier einen Ermessensspielraum zu.415 In anderen Fällen wiederum prüfte er eigenständig, ob nicht tatsächlich mildere Mittel in Betracht kommen.416 5.
Angemessenheit der Maßnahme
Zuletzt muss eine Maßnahme der Union auch in einem angemessenen Verhältnis 763 zu dem mit ihr verfolgten Zweck stehen. Dabei wägt der EuGH zwischen dem Vorteil einer Maßnahme für die Allgemeinheit und den Nachteilen für geschützte individuelle Rechtspositionen ab417 bzw. führt alternativ eine Zumutbarkeitsprüfung durch.418 Der Unionsgesetzgeber muss den betroffenen Interessen in vollem Umfang Rechnung tragen.419 Auch im Rahmen der Angemessenheitsprüfung geht der Gerichtshof von einem 764 besonderen Beurteilungsspielraum der Gesetzgebungsorgane aus420 und hat deutlich gemacht, dass er eine Beurteilung des Unionsgesetzgebers grundsätzlich nicht ersetzen könne.421 Die Maßnahme darf nur nicht offenkundig weniger angemessen sein.422 6.
Kritik
Im deutschen Schrifttum wird die Überprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsat- 765 zes durch den EuGH oftmals kritisiert; diesem wird mangelnde Kontrolldichte vorgeworfen.423 Als Maßstab dienen dabei i.d.R. die vom BVerfG herausgearbeiteten Leitlinien zur Verhältnismäßigkeitskontrolle.424 Die bereits angesprochene variierende Definition der Verhältnismäßigkeit durch den EuGH kann aber gerade ein Anhaltspunkt dafür sein, dass inhaltliche Unterschiede zwischen der Dogmatik des nationalen und des unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beste414 415 416 417 418 419 420 421 422 423
424
EuGH, Rs. C-426/93, Slg. 1995, I-3723 (3755 ff., Rn. 42 ff.) – Deutschland/Rat. EuGH, Rs. C-8/89, Slg. 1990, I-2515 (2533, Rn. 11 ff.) – Zardi; Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 (5069 f., Rn. 94 ff.) – Bananenmarktordnung. Vgl. etwa EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1177, Rn. 26 ff.) – Köster. Vgl. etwa EuGH, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727 (3748 f., Rn. 24 ff.) – Hauer; Rs. C331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 13) – Fedesa. So in EuGH, Rs. 25/70, Slg. 1970, 1161 (1177 f., Rn. 30 ff.) – Köster; Rs. 808/79, Slg. 1980, 2103 (2120 f., Rn. 17, 21 f.) – Fratelli Pardini. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (385, Rn. 59) – Arcelor. So in EuGH, Rs. C-331/88, Slg. 1990, I-4023 (4063, Rn. 14, 16) – Fedesa. Vgl. EuGH, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-5069 (5069, Rn. 91 f.) – Bananenmarktordnung. EuGH, Rs. C-127/07, NVwZ 2009, 382 (386, Rn. 59) – Arcelor. So v. Danwitz, EWS 2003, 393 (insbes. 394, 401 f.); krit. auch Nettesheim, EuZW 1995, 106 ff.; Selmer, Die Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards durch den EuGH, 1998, S. 132 ff. So bei v. Danwitz, EWS 2003, 393 ff.
234
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
hen.425 Das gilt zumal dann, wenn man auch eine auf die Kompetenzausübung bezogene Verhältnismäßigkeitskontrolle bejaht. Dieser Umstand muss sich auch auf die Art und Weise der gerichtlichen Kontrolle auswirken. Unabhängig davon gesteht auch das BVerfG dem deutschen Gesetzgeber je nach Eigenart des Sachbereichs einen mehr oder weniger weiten Beurteilungsspielraum zu.426
F.
Relevanz der Organkompetenz
766 Gem. Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV handelt jedes Unionsorgan nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse. Ebenso wie die Mitgliedstaaten ein Interesse an der strikten Beachtung der jeweiligen Verbandskompetenz haben, gilt dies auch für die Einhaltung der Kompetenzverteilung auf horizontaler Ebene der Union. In einigen Rechtsstreitigkeiten rügten die Mitgliedstaaten auch nicht, dass es schon an einer Verbandskompetenz der Union fehle, sondern wandten vielmehr ein, dass die Kommission Kompetenzen des Rates verletzt habe.427 Der EuGH hat aus der primärrechtlichen Kompetenzverteilung den Grundsatz 767 des institutionellen Gleichgewichts hergeleitet.428 Das „System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen“ weist jedem Organ innerhalb des institutionellen Gefüges seinen eigenen Auftrag zu. Die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts gebietet es, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübe. Verstöße gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts können gerichtlich geltend gemacht werden.429 Um die vorgesehenen Mitwirkungsrechte der Unionsorgane im Rechtsetzungs768 verfahren zu gewährleisten, muss dem institutionellen Gleichgewicht auch bei der Wahl der Kompetenzgrundlage430 Rechnung getragen werden, was durch die Heranziehung „objektiver, gerichtlich nachprüfbarer Umstände“ geschieht.431 Eine bloße Praxis des Rates bei der Wahl der Kompetenzgrundlagen kann die anderen Organe insoweit nicht binden.432
425
426 427 428 429 430 431 432
Auch v. Danwitz, EWS 2003, 393 (395) räumt ein, dass aus der terminologischen Übereinstimmung nicht auf eine inhaltliche Deckungsgleichheit geschlossen werden könne. So etwa in BVerfGE 50, 290 (332 f.); 97, 350 (373 f.). Vgl. etwa EuGH, Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 – Frankreich/Kommission; Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 – Vereinigtes Königreich/Kommission. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 21 f.) – Tschernobyl. EuGH, Rs. C-70/88, Slg. 1990, I-2041 (2072, Rn. 21 f.) – Tschernobyl. S.o. Rn. 607, 662, 673. Gaitanides, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 220 EG Rn. 20. St. Rspr., vgl. nur EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (898, Rn. 24) – Vereinigtes Königreich/Rat; Rs. C-271/94, Slg. 1996, I-1689 (1714, Rn. 24) – Parlament/Rat sowie o. Rn. 667.
§ 3 Sekundärrecht
G.
Rechtsetzungsverfahren
I.
Gesetzesbegriff als Ansatzpunkt
235
Obwohl die Begriffe Europäisches Gesetz und Europäisches Rahmengesetz (um 769 eine Nähe zum Staatsbegriff zu vermeiden) nicht aus dem VV übernommen wurden, wird der Gesetzesbegriff gleichwohl im prozeduralen Kontext verwendet. II.
Ordentliche Gesetzgebungsverfahren
Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV und Art. 294 AEUV gibt es ein ordentliches Gesetz- 770 gebungsverfahren. Dieses entspricht dem Mitentscheidungsverfahren, das erstmalig durch den Maastrichter Vertrag eingeführt wurde.433 Als ordentliches Gesetzgebungsverfahren ist es das Regelverfahren zur allgemeinen Rechtsetzung in der Union. Nur in Ausnahmefällen, die ausdrücklich in den Verträgen vorgesehen sein müssen, tritt ein besonderes Gesetzgebungsverfahren an seine Stelle. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird grundsätzlich auf Initiative der 771 Kommission eingeleitet. Nur in Ausnahmefällen, in bestimmten Bereichen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, teilt sie die Initiative mit mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten (vgl. Art. 76 AEUV). Im weiteren Verfahren wirken dann das Europäische Parlament und der Rat als Gesetzgebungsorgane der Union (vgl. Art. 14 Abs. 1, 16 Abs. 1 EUV) zusammen. Der Rat beschließt grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit (vgl. Art. 16 Abs. 3 EUV, Art. 284 AEUV). Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Anwendungsbereich des ordentlichen 772 Gesetzgebungsverfahrens erheblich ausgeweitet. Die Zahl der einschlägigen Rechtsgrundlagen wurde insgesamt um mehr als 50 % erhöht.434 Zu den neuen Bereichen, in denen der Rat zukünftig nicht mehr allein entscheiden kann, gehören unter anderem der Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (vgl. Titel 5, Kapitel 4 und 5 des AEUV), die Agrar- und Fischereipolitik (Art. 43 Abs. 2 AEUV), die Definition der Durchführungsbefugnisse (Art. 291 Abs. 3 AEUV) sowie die Haushaltsordnung (Art. 322 Abs. 1 AEUV). III.
Besonderes Gesetzgebungsverfahren
Das besondere Gesetzgebungsverfahren zeichnet sich im Wesentlichen dadurch 773 aus, dass eines der Organe (i.d.R. der Rat) unter Beteiligung eines anderen Organs einen Rechtsakt erlässt, wobei diese Beteiligung eine Zustimmung oder aber eine bloße Stellungnahme bzw. Anhörung sein kann. Das Europäische Parlament kann in zwei Fällen mit Zustimmung des Rates sowie in einem Fall mit Zustimmung des Rates und der Kommission Gesetzgebungsakte in Form einer Verordnung er433 434
Als Art. 189 b EGV. Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247): von 50 auf 86.
236
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
lassen (Art. 223 Abs. 2 AEUV, Art. 228 Abs. 4 AEUV; Art. 226 UAbs. 3 AEUV). In den übrigen Fällen beschließt der Rat – mit Zustimmung oder Stellungnahme des Parlaments – einstimmig bzw. mit qualifizierter Mehrheit.435 IV.
Haushaltsplan
774 Der Jahreshaushaltsplan wird nach einem weiteren besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassen (vgl. Art. 314 AEUV). V.
Flexibilitätsklausel
775 Auch die sog. Vertragsabrundungskompetenz des Art. 308 EG wurde durch den Vertrag von Lissabon in prozeduraler Hinsicht wesentlich verändert. Aufgewertet wurde in der neuen Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV vor allem die Rolle des Europäischen Parlaments, das zukünftig den entsprechenden Rechtsakten zustimmen muss. Der EG sah bislang lediglich eine Beteiligung im Anhörungsverfahren vor. Nach dem BVerfG müssen auch die nationalen Gesetzgebungsorgane zustimmen, und zwar in Form einer Ratifikation nach Art. 23 Abs. 1 GG, bevor der deutsche Vertreter im Rat einer Maßnahme formal zustimmt.436 Dass die Kommission, wie in Art. 352 Abs. 2 AEUV vorgesehen, die nationalen Parlamente auf Vorschläge der Kommission nach Art. 352 Abs. 1 AEUV aufmerksam machen muss, genügt also nicht und dient auch nur der Kontrolle, damit das Subsidiaritätsprinzip eingehalten wird. VI.
Rechtsfolgen
776 Wird das jeweils einschlägige Rechtsetzungsverfahren nicht eingehalten, ist ein Rechtsakt rechtswidrig zustande gekommen. Insbesondere wenn mitwirkungspflichtige Organe nicht wie erforderlich beteiligt wurden, kann ein Rechtsakt für nichtig erklärt werden. Er ist unwirksam, wenn eine konstitutive Zustimmung – etwa des Parlaments – fehlt. Die Mitwirkung nationaler Gesetzgebungsorgane ist hingegen ein Internum des 777 jeweiligen Mitgliedstaats und daher auf die Europarechtskonformität ohne Einfluss. Hat der deutsche Vertreter im Rat förmlich zugestimmt, auch wenn dafür die Ratifikation von Bundestag und Bundesrat erforderlich war, ist der Rechtsakt ordnungsgemäß zustande gekommen und muss daher aus europarechtlicher Sicht auch in Deutschland angewendet werden.
435 436
Corbett/Méndez de Vigo, EuGRZ 2008, 234 (247): 28 Fälle. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 328 – Lissabon; krit o. Rn. 301 ff.
§ 3 Sekundärrecht
H.
Veröffentlichungspflicht
I.
Die Veröffentlichungspflicht nach Art. 297 AEUV
237
Art. 297 AEUV (Art. 254 EG) regelt die Veröffentlichung von Rechtsakten. Im Zuge des Vertrages von Lissabon wurde auch die Veröffentlichungspflicht an die neue Struktur der Rechtsinstrumente angepasst. Gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 AEUV werden Verordnungen, Richtlinien, die an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, sowie Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind, im Amtsblatt der Europäischen Union437 veröffentlicht. Dieses wird vom Amt für Veröffentlichungen herausgegeben und erscheint an allen Werktagen in den Amtssprachen der EU.438 Das Amtsblatt besteht aus zwei zusammenhängenden Reihen. In der Reihe L werden alle Rechtsakte der EU veröffentlicht.439 Richtlinien, die nicht an alle Mitgliedstaaten gerichtet sind, sowie an einen bestimmten Adressaten gerichtete Beschlüsse werden gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV denjenigen bekannt gegeben, für die sie bestimmt sind, und durch diese Bekanntgabe wirksam. Zuvor werden sie vom Präsidenten des erlassenden Organs unterzeichnet, wie im Übrigen auch alle anderen Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Die Veröffentlichung wirkt rechtsgestaltend und hat damit konstitutive Bedeutung.440 Weder eine Veröffentlichung in anderer Form, bspw. auf der Webseite der Kommission, noch eine individuelle Bekanntgabe erfüllen das Veröffentlichungserfordernis nach Art. 297 AEUV (Art. 254 EG).441 Vergleichbar elementar ist eine Veröffentlichung, wenn europäische Rechtsakte erst über die Tätigkeit der Mitgliedstaaten Rechte und Pflichten für den Einzelnen begründen. Daher müssen entsprechend dem Urteil Gottfried Heinrich neben einer Verordnung auch die zu ihrer Durchführung ergehenden nationalen Regelungen in vollem Umfang veröffentlicht werden, damit dem Einzelnen daraus Pflichten erwachsen könnten.442 Denn Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Durchführung des Unionsrechts erlassen, müssen die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts wahren. Bei der Veröffentlichung ist auch auf die Widerspruchsfreiheit zu achten.443 Von daher zeigt sich auch im europäischen Recht ein Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung.444
437 438 439 440 441 442 443 444
Amtliche Abkürzung: ABl. EU. „Amtsblatt der Europäischen Union“, Mickel/Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 3. Aufl. 2005. S.o. Rn. 511 ff. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 5 f.) – König. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 4 f. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 47) – Gottfried Heinrich. S. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 56) – Gottfried Heinrich. Vgl. BVerfGE 98, 83 u. 106; bereits die europäische Dimension einbeziehend Frenz, DÖV 1999, 41 (49 f.).
778 779
780
781
782
783
238
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
II.
Zeitpunkt der Veröffentlichung
784 Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein veröffentlichungsbedürftiger Rechtsakt, falls nichts Gegenteiliges bewiesen wird, in der gesamten Union als an dem Datum veröffentlicht anzusehen, das auf derjenigen Nummer des Amtsblatts vermerkt ist, die den Text dieses Rechtsakts enthält.445 Es handelt sich um eine widerlegbare Vermutung, dass das Veröffentlichungsdatum tatsächlich dasjenige ist, das auf der einzelnen Nummer des Amtsblatts erscheint. Wird im Einzelfall der Nachweis erbracht, dass beide Daten nicht übereinstim785 men, so ist freilich das tatsächliche Veröffentlichungsdatum maßgebend. Unter „tatsächlicher Veröffentlichung“ ist in diesem Kontext die Verfügbarkeit des Amtsblatts beim Amt für amtliche Veröffentlichungen zu verstehen.446 III.
Veröffentlichung und Inkrafttreten
786 Gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3, Abs. 2 UAbs. 2 AEUV treten im Amtsblatt der EU veröffentlichte Rechtsakte und damit nicht nur Gesetzgebungsakte, sondern auch die anderen Verordnungen, an alle Mitgliedstaaten gerichtete Richtlinien und an keinen bestimmten Adressaten gerichtete Beschlüsse zu dem durch sie selbst festgelegten Zeitpunkt oder anderenfalls am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft. Soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, tritt ein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung in den Mitgliedstaaten im gleichen Zeitpunkt in Kraft.447 Stimmen die Daten der tatsächlichen Veröffentlichung in den Ausgaben der verschiedenen Amtssprachen nicht überein, kann daher nur das letzte Datum maßgeblich sein.448 Das handelnde Organ kann grundsätzlich frei über das Datum des Inkrafttretens 787 bestimmen.449 Dafür kann es sogar, falls erforderlich,450 den Tag der Veröffentlichung oder den Folgetag auswählen, insbesondere wenn die betroffenen Bürger damit rechnen mussten.451 Bei nur an bestimmte Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien und bei adressa788 tenbezogenen Beschlüssen tritt an die Stelle der Veröffentlichung die Bekanntgabe, mit welcher der Rechtsakt zugleich wirksam wird. Da Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV kein bestimmtes Datum nennt, ist von einer sofortigen Wirksamkeit mit 445
446 447 448 449 450 451
Für den Fall einer Verordnung EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (84, Rn. 15) – Racke; vgl. auch EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1977, 709 (727, Rn. 16/19) – l’exportation des sucres; Rs. 99/78, Slg. 1979, 101 (109, Rn. 3) – Decker; Rs. C-337/88, Slg. 1990, I-1 (18, Rn. 12) – SAFA. GA Reischl, EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (96) – Racke. Inkrafttreten meint „das Entfalten normativer Wirkungen“, Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 11. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 7. EuGH, Rs. 57/72, Slg. 1973, 321 (341, Rn. 19) – Westzucker. So in EuGH, Rs. 304/86 R, Slg. 1987, 267 (272 f., Rn. 16) – Enital; Rs. 17/67, Slg. 1967, 591 (611) – Neumann. EuGH, Rs. 304/86 u. 185/87, Slg. 1990, I-2939 (2941) – Enital.
§ 3 Sekundärrecht
239
Bekanntgabe auszugehen, außer der Rechtsakt bestimmt selbst ein anderes Datum. Bei Richtlinien ist der Ablauf der Umsetzungsfrist von größter praktischer Bedeutung; diese läuft allerdings ebenfalls erst ab der Wirksamkeit und damit ab Bekanntgabe bzw. ab Veröffentlichung oder dem 20. Tag danach.452 IV.
Möglichkeit der Kenntnisnahme
Nach der Rechtsprechung des EuGH darf ein hoheitlicher Rechtsakt den Bürgern 789 nicht entgegengehalten werden, bevor diese die Möglichkeit haben, von diesem Rechtsakt Kenntnis zu nehmen. Der Einzelne muss seine Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können.453 Insoweit besteht ein enger Zusammenhang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit.454 Es gehört zu den Rechtsstaatlichkeitsgrundsätzen, dass ein Rechtsetzungsakt, der Außenwirkungen hervorruft und insbesondere einen bindenden Gesetzesbefehl enthält, nach außen erkennbar gemacht wird und erst dann Rechtswirkungen entfaltet.455 V.
Rückwirkung
Nach einem jüngeren Urteil können Verpflichtungen aus einer europäischen Re- 790 gelung, die nicht im Amtsblatt in der Sprache eines neuen Mitgliedstaats veröffentlicht worden ist, obwohl diese zu den Amtssprachen der Union gehört, Einzelnen dieses Mitgliedstaats nicht entgegengehalten werden.456 Die Regelung ist auch dann unanwendbar, wenn der Betroffene tatsächlich auf anderem Wege von dem Inhalt der Regelung Kenntnis genommen hat. Es zählt mithin die formale Veröffentlichung in einer Weise, die den Betroffenen eine sichere Kenntnisnahme erlaubt. Zur Begründung verweist der Gerichtshof nicht nur auf den Grundsatz der Rechtssicherheit, sondern ebenfalls auf den Grundsatz der Gleichbehandlung. Grundsätzlich zulässig ist allerdings, dass ein Rechtsakt auf Sachverhalte an- 791 wendbar ist, die sich bereits vor seiner Veröffentlichung zugetragen haben.457 Im Falle belastender Rechtsakte gilt dies aber nur, wenn das angestrebte Ziel diese Rückwirkung erfordert und die Betroffenen nicht in ihrem begründeten Vertrauen
452
453 454 455 456 457
Vgl. bspw. die RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, die in ABl. L 312 vom 22.11.2008, S. 3 veröffentlicht wurde, am 20. Tag, mithin am 12.12.2008 in Kraft trat und von den Mitgliedstaaten bis zum 12.12.2010 umzusetzen ist. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 44) – Gottfried Heinrich. Vgl. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 44; 590, Rn. 68) – Gottfried Heinrich; Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 (5123, Rn. 25) – Stichting ROM-projecten. Lukes, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. II Rn. 68. EuGH, Rs. C-161/06, Slg. 2007, I-10841 (10882, Rn. 34 ff.) – Skoma-Lux. S. EuGH, Rs. 88/76, Slg. 1977, 709 (727, Rn. 16/19) – l’exportation des sucres; Rs. 154/84, Slg. 1985, 3165 (3178 f., Rn. 28 ff.) – FKF; Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (86 f., Rn. 20) – Racke.
240
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
verletzt werden.458 Das ist freilich keine Frage der Veröffentlichung, sondern eine solche der materiell-rechtlichen Zulässigkeit.459 Ausgenommen von der Möglichkeit einer Rückwirkung sind Rechtsakte mit rechtsgestaltender Wirkung.460 VI.
Folgen fehlender Veröffentlichung
792 Ist ein veröffentlichungsbedürftiger Rechtsakt, der angewandt wird, ohne veröffentlicht worden zu sein, nicht rechtswidrig, sondern inexistent?461 Der Rechtsprechung des EuGH lässt sich entnehmen, dass ein mit Formfehlern behafteter Rechtsakt nicht in jedem Fall als inexistent zu betrachten ist. Vielmehr entfaltet er insbesondere im Falle nicht offenkundiger Fehler so lange Rechtswirkungen, bis er für nichtig erklärt wurde.462 Das begründete der Gerichtshof mit den Erfordernissen der Stabilität der Rechtsbeziehungen und der Rechtssicherheit. Schließlich steht ein verabschiedeter Rechtsakt im Raum, ohne dass der Einzelne notwendig einen Formfehler erkennt, geschweige denn dessen Rechtsfolge absehen kann.
J.
Begründungspflicht
793 Die Veröffentlichung ist eine leere Hülse, wenn der Einzelne den publizierten Rechtsakt zwar als solchen zur Kenntnis nehmen, aber nicht näher nachvollziehen kann. Art. 296 AEUV (Art. 253 EG) legt eine Begründungspflicht für Rechtsakte fest. Entsprechend Abs. 1 ist auch auf die Wahl der Handlungsform einzugehen, die unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erfolgen hat. Gerade dieser Grundsatz verlangt aber darüber hinaus eine ausführliche Begründung zur näheren Ausgestaltung eines Rechtsakts. Das Subsidiaritätsprinzip verlangt eine Begründung zum Erlass gerade auf Unionsebene.463 Dabei ist nach Art. 296 Abs. 2 AEUV auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug zu nehmen. Solche Stellungnahmen ergehen eigens zum Subsidiaritätsprinzip gem. Art. 7 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit; sind sie in gehäufter Weise negativ, sieht diese Vorschrift eine notwendige Überprüfung vor. Die Begründungspflicht
458
459 460 461 462 463
EuGH, Rs. 98/78, Slg. 1979, 69 (86 f., Rn. 20) – Racke; Rs. 99/78, Slg. 1979, 101 (111 f., Rn. 8) – Decker; Rs. 110/81, Slg. 1982, 3159 (3178 ff., Rn. 5 ff.) – Roquette Frères. S. daher näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3065 ff., 3152 ff. EuGH, Rs. 30/71, Slg. 1971, 919 (928, Rn. 8) – Siemers. So etwa Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 254 EG Rn. 14. S. EuGH, Rs. 137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646 f., Rn. 48 ff.) – BASF u.a.; Rs. C-227/92 P, Slg. 1999, I-4443 (4487 f., Rn. 69 ff.) – Hoechst. S. Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, bezogen auf die Entwürfe von Gesetzgebungsakten, sowie näher o. Rn. 714.
§ 4 Bedeutung der Handlungsformen
241
stellt zwar eine wesentliche Formvorschrift dar.464 Ihre Verletzung führt aber grundsätzlich nicht unmittelbar zur Nichtigkeit des Rechtsakts, es sei denn, es handelt sich um einen offenkundigen Mangel.465 Im Übrigen ist die Ungültigkeit im Verfahren der Nichtigkeitsklage vom EuGH festzustellen.466 Nach Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV werden die Gesetzgebungsakte im Amts- 794 blatt veröffentlicht. Die Begründung wird nicht eigens genannt. Faktisch findet sie sich aber ohnehin in Kurzform in den Erwägungsgründen, die Gesetzgebungsakten vorangestellt sind. Dadurch kann der Einzelne den Sinn der auf ihn bezogenen Rechte und Pflichten näher verstehen und sein Verhalten darauf einrichten.
§ 4 Bedeutung der Handlungsformen A.
Mehrfaches Auftreten
I.
Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)
Die den europäischen Organen zur Verfügung stehenden Handlungsformen tau- 795 chen an mehreren Stellen auf. Definiert werden sie, soweit ausdrücklich benannt, in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). Klassischerweise werden sie daher ausgehend von dieser Bestimmung näher charakterisiert. II.
Kompetenzbestimmungen
Zum Teil tauchen Handlungsformen auch bei Kompetenzbestimmungen auf, wenn 796 diese nämlich nur in einer bestimmten Art und Weise ausgeübt werden können. So können in manchen Bereichen lediglich Richtlinien oder Verordnungen ergehen. Das ist aber nicht durchgehend der Fall. Wird die Art des zu erlassenden Rechtsakts nicht vertraglich vorgegeben, so entscheiden die Organe darüber fallbezogen nach Art. 296 Abs. 1 AEUV, und zwar unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.467 Daher sind die Kompetenzbestimmungen regelmäßig von der Wahl der Handlungsform entkoppelt. Das zeigen gerade auch die nur in Einzelfällen genannten Spezifikationen e contrario. Soweit solche Handlungsformen explizit in Kompetenzbestimmungen benannt 797 werden, sind sie deckungsgleich mit den Definitionen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG), liegt doch eine Kompetenzbestimmung ihrer Ausübung in dem in Art. 288 ff. AEUV (Art. 249 ff. EG) benannten Entscheidungsprozess regelmäßig voraus und ist damit umgekehrt auf ihren Gebrauch in diesem Modus ausgerichtet. Im Übrigen aber handelt es sich um unterschiedliche Ebenen. 464 465 466 467
Schoo, in: Schwarze, Art. 253 EGV Rn. 13. Vgl. EuGH, Rs. C-137/92 P, Slg. 1994, I-2555 (2646 f., Rn. 48 ff.) – BASF u.a; Rs. 158/80, Slg. 1981, 1805 (1833 f., Rn. 25 ff.) – „Butterfahrten“. Schoo, in: Schwarze, Art. 253 EGV Rn. 13. Insoweit näher o. Rn. 732 ff., 769 ff.
242
798
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
Aus einer Kompetenzbestimmung kann daher nicht ohne näheren Anhalt geschlossen werden, in welcher Handlungsform sie auszuüben ist. Das ist vielmehr erst bei der konkreten Ausübung zu entscheiden. Dabei spielen dann allgemeine Grundsätze eine Rolle, so insbesondere das Subsidiaritätsprinzip, das sich auch auf das „Wie“ der Ausübung von Kompetenzen bezieht.468 Deshalb erweist sich regelmäßig die Richtlinie als die schonendste Form der Kompetenzausübung, sofern nicht etwa eine Verordnung als vor allem oder ausschließlich infrage kommende Handlungsform benannt wird. Es zählen aber die jeweiligen Umstände des Einzelfalles. III.
Zugang zum Gerichtshof der EU
799 Des Weiteren tauchen die Handlungsformen innerhalb der Vorschriften auf, welche die Anrufung des EuGH ermöglichen, allerdings in anderer Systematik. Art. 263 Abs. 1 AEUV spricht wie bisher Art. 230 Abs. 1 EG neben den nunmehr eigens erwähnten Gesetzgebungsakten die Handlungen des Rates, der Kommission und der EZB an, soweit nicht Empfehlungen oder Stellungnahmen vorliegen, sowie Handlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates mit Rechtswirkungen gegenüber Dritten. Damit erfolgt zunächst eine sehr weitgehende Öffnung ohne nähere Spezifikation, indem sämtliche Handlungen umfasst sind. Es werden nur unverbindliche Handlungsformen ausgenommen.469 Ob eine Handlung keine Rechtswirkungen entfaltet und damit unverbindlich ist, wird allerdings vom EuGH in kritischen Fällen näher überprüft.470 Wesentlich stärker begrenzt sind individuelle Anfechtungsmöglichkeiten nach 800 Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG). Nach dem Wortlaut des früheren Art. 230 Abs. 4 EG konnten Einzelpersonen nämlich nur an den Kläger ergangene oder aber als Verordnung erlassene bzw. Dritte unmittelbar und individuell betreffende Entscheidungen anfechten. Damit war nicht nur die Entscheidung nach Art. 249 Abs. 4 EG individuell anfechtbar, sondern auch Verordnungen konnten angegriffen werden, wenn sie lediglich in dieser Form erlassen wurden, aber wie eine Entscheidung wirkten. Damit kam es nicht auf die Bezeichnung an, sondern auf die Rechtswirkung. Dementsprechend öffnet Art. 263 Abs. 4 AEUV nunmehr den Wortlaut und erfasst alle Handlungen und Rechtsakte mit Verordnungscharakter, sofern sie unmittelbar und bei Handlungen auch individuell wirken. Maßgeblich ist damit die hinreichende Betroffenheit. Nach der Plaumann-Formel zählt dabei ein Eingriff in besondere Rechte des Betroffenen oder eine qualifizierte Beteiligung des Klägers am Erlass der angegriffenen Maßnahme.471 Entscheidend ist insoweit die hinreichende Individualisierung.472 Eine Verordnung kann vom Einzelnen nunmehr unabhängig von dieser Voraussetzung angegriffen werden. Damit ist 468 469 470 471 472
S.o. Rn. 697. S. Ehricke, in: Streinz, Art. 230 EGV Rn. 9. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 78 f.; näher u. Rn. 806 ff. S. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff. EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1886, Rn. 19 f.) – Codorniu.
§ 4 Bedeutung der Handlungsformen
243
selbst die Klage einer privaten Person gegen eine echte Richtlinie nicht mehr ausgeschlossen.473
B.
Unterschiedliche Definitionen der Handlungsformen im Hinblick auf den Rechtsschutz?
Für individuelle Anfechtungsmöglichkeiten vor dem EuGH ist damit vor allem 801 entscheidend, ob der Kläger unmittelbar in seiner Rechtsstellung beeinträchtigt wird. Jedoch wird dadurch – ebenso wenig wie durch eine zusätzlich erforderliche hinreichende Individualisierung – der Kreis der potenziell angreifbaren Handlungen und Rechtsakte nicht beschränkt, sondern eben gerade auf dieses klägerbezogene Kriterium zurückgeführt. Eine Erweiterung ist damit möglich. Aus dieser Perspektive verlor schon die Beschränkung auf „Entscheidungen“ in Art. 230 Abs. 4 EG ihre Verbindung zu Art. 249 EG und war rein prozessrechtlich zu sehen.474 Entscheidungen nach Art. 230 Abs. 4 EG waren damit „unabhängig von Handlungsform und Rechtsnatur alle Handlungen, die den Kläger ,individuell und unmittelbar betreffen’“.475 Dies entsprach der Konzeption des recours pour excès de pouvoir im französischen Verwaltungsprozess, der gegen jeden acte administratif als décision zulässig ist.476 Art. 263 Abs. 4 AEUV erfasst nunmehr zumindest potenziell sämtliche Handlungsformen. Allerdings ist die Prüfungsdichte und die Reichweite individueller Anfechtungs- 802 möglichkeiten immer noch von Rechtsakt zu Rechtsakt verschieden, und zwar gemessen an den Kategorien nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). An den Kläger adressierte Beschlüsse (Entscheidungen) sind praktisch immer anfechtbar. Demgegenüber sind die Anforderungen schon bei Verordnungen deutlich höher, da keine Durchführungsakte mehr ergehen dürfen. Und bei Richtlinien steht regelmäßig entgegen, dass sie selbst nicht Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen.477 Damit werden die verschiedenen Handlungsformen nach Art. 288 AEUV 803 (Art. 249 EG) sehr unterschiedlich behandelt. Sie bleiben auch weiterhin der formale Anknüpfungspunkt für die prozessual ausgerichtete Argumentation und bedingen das jeweilige Prüfungsraster, wenn auch das Grundkriterium identisch ist. Somit kommen Klagen in erster Linie gegen adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) in Betracht. Verordnungen müssen praktisch immer noch vergleich-
473
474 475 476 477
S. bereits EuGH, Rs. C-10/95 P, Slg. 1995, I-4149 (4159 f., Rn. 28 ff.) – Asocarne und implizit schon Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 16; 3656, Rn. 23) – Gibraltar/Rat; EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335 (2362 f., Rn. 63) – UEAPME; Rs. T223/01, Slg. 2002, II-3259 (3273, Rn. 30) – Japan Tobacco; auch Rs. T-196/03, Slg. 2004, II-4263 (4283, Rn. 34) – EFfCI; zur Entwicklung näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 85 ff. Ausführlich Röhl, ZaöRV 60 (2000), 331 (333 f.); Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 8. Zusammenfassend Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 95. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 96. EuG, Rs. T-172 u.a./98, Slg. 2000, II-2487 (2504, Rn. 30; 2512, Rn. 58) – Salamander.
244
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
bar wirken, was die unmittelbare Betroffenheit anbelangt, und Richtlinien kommen nur in Ausnahmefällen als angreifbare Rechtsakte in Betracht. Dieses durch Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) aufgestellte Klagesystem ist auch 804 der Anker für die EuGH-Rechtsprechung. Das zeigt sich besonders deutlich im Fall Jégo-Quéré. Das EuG wollte den individuellen Rechtsschutz über die Plaumann-Formel hinaus wegen des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auf unmittelbar wirkende, aber nicht hinreichend individualisierte Verordnungen erstrecken.478 Indes sollte nach dem EuGH eine Auslegung „im Lichte des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes … nicht zum Wegfall der fraglichen Voraussetzung, die ausdrücklich im Vertrag vorgesehen ist, führen. Andernfalls würden die Gemeinschaftsgerichte die ihnen durch den Vertrag verliehenen Befugnisse überschreiten“.479 Daher bedurfte es einer Vertragsänderung.480 Diese ist nun durch Art. 263 Abs. 4 AEUV insoweit erfolgt, als bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter keine individuelle Betroffenheit mehr erforderlich ist. Der Vertrag von Lissabon sieht mithin in Art. 263 Abs. 4 AEUV zwar eine Er805 weiterung vor. Sie ist aber im Wortlaut auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter beschränkt. Diese bilden mithin den Bezugspunkt. Zwar mag man darunter auch Richtlinien und abstrakt-generelle Beschlüsse fassen, soweit sie unmittelbare Wirkung entfalten.481 Auf diese Weise werden aber immer noch Verordnungen herausgehoben genannt. Damit ist selbst nach der durch den Vertrag von Lissabon erfolgten Erweiterung482 eine gänzliche Entkoppelung der über die Nichtigkeitsklage anfechtbaren Rechtsakte von den Handlungsformen entsprechend der klassischen Handlungsformenlehre nicht geboten, sondern läuft dem Vertragssystem i.V.m. der durch den EuGH gefundenen Konzeption zuwider.
C.
Abgrenzung
806 Ist damit der Rechtsschutz nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) weiterhin jedenfalls nicht gänzlich von den Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) losgelöst, bedarf es auch im Hinblick darauf einer Abgrenzung. Dies gilt unabhängig von einer weiten Wahlfreiheit der europäischen Organe, welche Handlungsform sie erlassen. Gerade weil auch von Bedeutung für den Rechtsschutz, muss vor allem die Sicht des Betroffenen maßgeblich sein. Die Rechtsnatur eines Rechtsakts ist allerdings gegenüber allen Beteiligten gleich; er kann nicht gegenüber verschiedenen Beteiligten eine unterschiedliche Rechtsnatur haben.483 Entscheidend ist daher, wie sich der Rechtsakt nach außen darstellt, auch wenn 807 ein anderer Wille der Unionsorgane bestanden haben mag. Die nach außen sicht478 479 480 481 482 483
EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365 (2383, Rn. 50 f.) – Jégo-Quéré. S. demgegenüber EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3459, Rn. 36) – Jégo-Quéré. EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3462, Rn. 45) – Jégo-Quéré. Dafür Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 94. Dazu näher auch Frenz, Europarecht 4, Rn. 759 ff. m.w.N. EuGH, Rs. 18/57, Slg. 1958/59, 89 – Nold; Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 26 a.E.
§ 4 Bedeutung der Handlungsformen
245
bare Form spiegelt sich vor allem im Gegenstand und im Inhalt des Rechtsakts wider. Diese sind für die nähere Qualifizierung maßgeblich.484 Indes ergibt sich regelmäßig aus der Bezeichnung und vor allem der Einleitungs- bzw. Schlussformel eindeutig zuordenbar die Einstufung einer Maßnahme.485 Allerdings kann die Wahl einer bestimmten Form die Rechtsnatur einer Maßnahme nicht ändern. Konsequent erfasst Art. 263 Abs. 4 AEUV Rechtsakte mit Verordnungscharakter. Daher zählen die materiellen Charakteristika, wie sie für die Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) in dieser Vorschrift spezifisch niedergelegt sind. Danach entscheiden die Rechtswirkungen, nicht jedoch die Umstände des Erlasses.486 Bei unterschiedlichen Regelungsgehalten soll eine Gesamtregelung auch verschieden qualifiziert werden können. So sollen einzelne Vorschriften als Verordnung eingestuft werden können, während andere Beschluss-(Entscheidungs-)charakter haben. Das soll der Fall sein, wenn individuelle Ausnahmen bestehen.487 Allerdings soll eine Maßnahme nach dem EuGH ihren Verordnungscharakter nicht dadurch verlieren, dass sich diejenigen, auf die sie in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich bestimmen lassen.488 Voraussetzung ist allerdings, dass die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den sie bestimmt.489 Damit können im Rahmen einer Verordnung auch auf bestimmte Personen zugeschnittene Ausnahmen vorkommen. Es bedarf daher nicht einer Qualifizierung als Beschluss (Entscheidung). Auch der Rechtsschutz kann adäquat gewährt werden, indem nunmehr an die unmittelbaren Wirkungen der entsprechenden Bestimmungen angeknüpft wird. Zudem ist es für den Einzelnen sehr verwirrend, wenn er damit rechnen muss, dass in einem Rechtsakt mehrere Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) enthalten sind. Bestehen mehrere Deutungsmöglichkeiten, geht dies ohnehin zulasten dessen, der den Rechtsakt erlassen hat. Konnte dann der Kläger ein Anfechtungsrecht, wenn auch irrig, annehmen, so kann der Urheber des Rechtsakts die Kosten des Rechtsstreits ganz oder teilweise tragen müssen, auch wenn er obsiegt.490 Wird ein Rechtsakt geändert und aufgehoben, hat er i.d.R. die Rechtsnatur des Rechtsakts, dem dieses Schicksal zuteil wird.491 484 485 486 487 488 489 490 491
Bereits EuGH, Rs. 16-18/59, Slg. 1960, 45 (65) – Geitling; Rs. 22 u. 23/60, Slg. 1961, 391 (408) – Elz; später etwa Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 (3472, Rn. 9) – Alusuisse. Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 160 ff. EuGH, Rs. 147/83, Slg. 1985, 257 (270 f., Rn. 12 ff.) – Binderer; bereits EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 – Alusuisse. So Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 26. EuGH, Rs. 147/83, Slg. 1985, 257 (271, Rn. 13) – Binderer. EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, 3463 (3472 f., Rn. 11) – Alusuisse. Bezogen auf eine als endgültig erscheinende Entscheidung EuGH, Rs. 16-18/59, Slg. 1960, 45 (65 f.) – Geitling u.a. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 26 unter Verweis auf bereits EuGH, Rs. 36 u.a./58, Slg. 1958/59, 347 (368) – Simet u.a.; Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt.
808
809
810
811
812
246
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
D.
Stufung
I.
Primär- und Sekundärrecht
813 Sekundärrecht muss mit dem europäischen Primärrecht vereinbar sein und geht diesem daher im Rang nach. Allerdings wird das europäische Vertragsrecht vielfach durch ausgestaltendes Sekundärrecht konkretisiert. Das gilt zumal dann, wenn eine solche Konkretisierung ausdrücklich vorgesehen ist, sich mithin aus dem Primärrecht selbst noch keine oder nur höchst begrenzte Rechtsfolgen ergeben. Dann wird der den Einzelnen betreffende konkrete Gehalt erst aus dem Sekundärrecht sichtbar. Auch wenn das Unionsrecht nicht erst nach Erlass von Sekundärrecht wirkt, 814 konkretisiert Letzteres vielfach allgemeine Rechtssätze aus den Verträgen. Dann ist deren Gehalt mit den Regeln aus dem Sekundärrecht anzureichern. Möglicherweise werden durch Sekundärrecht auch Zweifelsfragen oder unklare Regelungen geklärt. Auch dann lässt sich das Europarecht letztlich nur durch den Rückgriff auf das Sekundärrecht erschließen. Letzteres muss sich aber sowohl im formellen als auch im materiellen Rahmen halten, der durch die Verträge aufgestellt ist.492 Andernfalls kann es erfolgreich vor dem Gerichtshof der EU angefochten werden. Vorrangig ist aber die vertragskonforme Auslegung. Diese hat so weit wie 815 möglich zu erfolgen.493 Sie beinhaltet traditionell, die Vorschriften des Sekundärrechts im Licht des Primärrechts auszulegen, das „Grundlage, Rahmen und Grenzen“ dafür bildet.494 Die im Primärrecht gewählte Begrifflichkeit ist maßgeblich.495 Diese Grundlinie aus den früheren Entscheidungen ist mit der weitgehenden 816 Konzeption des EuGH bei der europarechtskonformen Auslegung nationalen Umsetzungsrechts zu verbinden. Zwar erstreckt sich diese auf das Verhältnis von europäischem und mitgliedstaatlichem Recht. Indes geht es auch hier darum, Vorgaben aus übergeordnetem Europarecht zu wahren. Dominierendes Element ist dabei der effet utile.496 Dieser Ansatz gilt auch, wenn Primärrecht durch Sekundärrecht weiter ausgestaltet wird. Letzteres dient gerade dazu, Ersteres voll zur Geltung zu bringen. Das kann selbst bei einigen „kritischen“ Passagen und Regeln am ehesten dann gelingen, wenn es im Wesentlichen aufrecht erhalten und damit angepasst werden kann, als wenn es insgesamt wegen Verstoßes gegen übergeordnetes Primärrecht für nichtig bzw. unanwendbar erklärt werden muss.
492 493 494 495 496
S.o. Rn. 539. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 23. EuGH, Rs. 1/67, Slg. 1967, 239 (250) – Ciechelski. EuGH, Rs. 25/67, Slg. 1968, 311 (330) – Milch-, Fett- u. Eierkontor. S. jüngst etwa BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II m.w.N. Näher u. Rn. 993 ff., 1128 im Rahmen der richtlinienkonformen Auslegung.
§ 4 Bedeutung der Handlungsformen
II.
Gestuftes Sekundärrecht
1.
Kaskadenprinzip
247
Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn ein Sekundärrechtsakt einem anderen 817 vorgeht. Das ist dann der Fall, wenn ein Sekundärrechtsakt auf den anderen gestützt ist. Solche Situationen gibt es innerhalb von Verordnungen, wenn es eine Grund- und eine Durchführungsverordnung gibt. Vergleichbar ist die Situation, wenn auf der Basis einer Rahmenrichtlinie weitere Richtlinien ergehen. In beiden Fällen bestimmen die Grund- bzw. Rahmenvorschrift die grobe Linie, innerhalb der sich die weiteren Rechtsakte halten müssen, auch wenn sie vom gleichen Organ erlassen werden.497 Mithin gilt das Kaskadenprinzip: Der nach dem System des Europarechts vor- 818 rangige Rechtsakt bestimmt die Auslegung der niederrangigeren Rechtsakte. Ersterer muss nach Art. 290 AEUV die wesentlichen Aussagen enthalten. Art. 290 AEUV sieht eine Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis zugunsten der Kommission auf der Basis von Gesetzegebungsakten ausdrücklich vor. Auf dieser Grundlage können Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, also solche, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren ergehen (Art. 289 AEUV e contrario), mit allgemeiner Geltung ergehen, um den Gesetzgebungsakt zu ergänzen oder zu ändern, freilich nur in bestimmten nicht wesentlichen Vorschriften.498 Insoweit wird von Tertiärrecht gesprochen.499 Damit sind aber die Grund- bzw. Rahmenrechtsakte auf Sekundärrechtsebene 819 ihrerseits im Licht des Primärrechts auszulegen, wenn Unklarheiten auftreten. Dass es sich um eine Durchführungsverordnung bzw. -richtlinie handelt, ergibt sich daraus, dass zu ihrem Erlass eine andere Verordnung bzw. Richtlinie eigens ermächtigt.500 2.
Beschlüsse
Ein solches Verhältnis von Grund- und Ausführungsakt ergibt sich von vornherein 820 dann, wenn konkrete Rechtshandlungen auf abstrakte Sekundärrechtsregelungen gestützt werden. Das ist bei Beschlüssen (Entscheidungen) der Fall, die auf der Basis von Verordnungen ergehen. Dabei kann es sich auch um Durchführungsverordnungen handeln. Die Beschlüsse (Entscheidungen), zumal wenn sie an Einzelpersonen gerichtet sind, konkretisieren die allgemeinen Regeln vielfach für einen bestimmten Fall und müssen sich daher an den Vorgaben aus der Verordnung messen lassen. Das ist insbesondere bei der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt der Fall, die gem. Art. 109 AEUV (Art. 89 EG) weitgehend in Durchführungsverordnungen festgelegt wird. Entsprechendes gilt für das Wettbewerbs497
498 499 500
Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24 auch zum Folgenden; für das Verhältnis von Grundverordnung und Durchführungsverordnung EuGH, Rs. 38/70, Slg. 1971, 145 (155, Rn. 10) – Tradax. S. vorstehend Rn. 627 ff. S.u. Rn. 1227 f. S. EuGH, Rs. 38/70, Slg. 1971, 145 (155, Rn. 10 a.E.) – Tradax.
248
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
recht, für das nach Art. 103 AEUV (Art. 83 EG) Verordnungen und Richtlinien hinzutreten können. Zu nennen sind insbesondere die Gruppenfreistellungsverordnungen.501 3.
Rechtshandlungen außerhalb von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)
821 Gerade im Bereich des Wettbewerbsrechts spielen Leitlinien eine starke Rolle.502 Über diese Leitlinien gestaltet die Kommission das ihr zustehende Ermessen näher aus. Allerdings erfolgt dies durch Rechtshandlungen, die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) nicht benannt sind. Im Vertrag nicht eigens vorgesehen, sind diese Leitlinien schon vom System her nachrangig und müssen daher im Licht von vorgeordnetem Sekundärrecht und natürlich Primärrecht ausgelegt werden. Das gilt grundsätzlich für die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) nicht benannten 822 Rechtshandlungen. Sie haben vielfach die Funktion, Primärrecht oder auch Sekundärrecht näher auszugestalten und zu konkretisieren, vor allem um Sicherheit für die weitere Auslegung und für die praktische Durchführung zu erlangen. Das gilt insbesondere für Auslegungsmitteilungen sowie für Geschäftsordnungen.503 Solchermaßen eingebettet in die bestehende europäische Rechtsordnung, erlangen sie auch erst über diese unmittelbare Wirkung für den Einzelnen. Das ist vielfach eine Frage des Gleichheitssatzes und des Vertrauensschutzes.504 Derart eng verbunden mit der vorhandenen europäischen Rechtsordnung, be823 steht eine Art Wechselwirkung. Zwar dienen diese Rechtsakte der Konkretisierung des europäischen Rechts, so dass Letzteres in ihrem Sinne auszulegen ist. Zugleich aber ist sorgsam darauf zu achten, dass gerade diese nicht in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtshandlungen nicht über den bestehenden Rechtsrahmen hinausgehen und auf diese Weise ohne Einhaltung der dazu vorgesehenen Verfahren faktisch europäisches Recht schaffen. Deshalb sind sie sehr eng im Licht des bestehenden Primär- und Sekundärrechts auszulegen. Zusammen mit diesem formen sie aber erst die Gesamtheit des Europarechts zumal in den Bereichen, die wie das Wettbewerbs- und Beihilferecht notwendig auf Konkretisierung angelegt sind, um im praktischen Rechtsverkehr berechenbar und vorhersehbar zu sein. III.
Gleichgeordnete Rechtsakte
824 Besteht kein solches Stufenverhältnis, sind Rechtsakte gleichgeordnet. Dabei kommt es nicht darauf an, von welchem Organ sie erlassen werden. Vielmehr sind sämtliche Organe als grundsätzlich gleichwertig anzusehen.505 Das gilt erst recht,
501 502 503 504 505
Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 734, 739 f., 744 ff. Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff., 1023 ff. Ausführlich s.u. Rn. 1535 ff., 1687 f. S.u. Rn. 1493 ff. S. EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 (2573, Rn. 6) – Transparenzrichtlinie.
§ 5 Richterrecht
249
wenn wie nunmehr regelmäßig Rechtsakte im Zusammenspiel verschiedener Organe verabschiedet werden. Insbesondere sind gleichartige Rechtsakte gleichermaßen bedeutsam. Das gilt 825 etwa für verschiedene Verordnungen. Diese sind daher vor dem gemeinsamen Hintergrund auszulegen.506 Aber auch die verschiedenen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtsakte sind grundsätzlich gleichwertig, außer einer ergeht auf der Grundlage des anderen,507 so bei Gesetzgebungsakte ergänzenden oder unwesentlich ändernden Rechtsakten nach Art. 290 AEUV, sofern eine Übertragung entsprechender Befugnisse durch den Rat erfolgt ist.508 Bei gleichgeordneten Rechtsakten kommt allerdings die zeitliche Komponente 826 hinzu. Es gilt auch hier die allgemeine Regel, dass die lex posterior vorgeht. Hierfür ist gerade Voraussetzung, dass die Rechtsakte vom gleichen Organ stammen. Ansonsten könnte ein Organ den Rechtsakt des anderen später abändern. Das darf erst recht nicht stillschweigend erfolgen können.509 Vielmehr muss dies explizit vorgesehen sein. Beleg dafür ist die mögliche Abweichungsgesetzgebung der Länder nach der Föderalismusreform des Grundgesetzes. Um die Gleichordnung der Organe zu wahren, müssen bei dem neuen Rechts- 827 akt die Organe beteiligt worden sein, die bei dem derogierten Rechtsakt mitgewirkt haben. Das gilt für jede substanzielle Änderung. Ein anderes Verfahren und vor allem ein solches mit geringeren Anforderungen kann nur dann erfolgen, wenn die Voraussetzungen generell für die Art geändert wurden, welcher der betroffene Rechtsakt angehört. Praktisch relevant ist vor allem das Umstellen von einer notwendigen einstimmigen Verabschiedung zu einer solchen mit qualifizierter Mehrheit.510
§ 5 Richterrecht Auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU stellt eine Rechtserkenntnis- 828 quelle dar. Sie hat regelmäßig die Aufgabe der Wahrung und – verbunden damit – der Konkretisierung und Fortbildung des Rechts. Dadurch geht eine ordnende und stabilisierende Wirkung von ihr aus. Sie hat insofern Gemeinsamkeiten mit der Gesetzgebung, allerdings fehlt ihr das politische Element.511 Richterrecht entsteht nicht im politischen Willensbildungsprozess und kann daher nicht an die Stelle des im demokratischen Gesetzgebungsverfahren entstandenen Rechts treten. Es
506 507 508 509 510 511
Bzgl. der Marktorganisation EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (423, Rn. 34/38) – International Fruit Company. S.o. Rn. 630 ff. Vgl. noch zu Art. 211 letzter Spiegelstrich EG Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 24 a.E. mit Fn. 66. Hierzu Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1999, Rn. 549.
250
829
830
831 832
833
Kapitel 6 System der Rechtsquellen und Handlungsformen
kann allerdings fallbezogen auf konkrete Problemstellungen reagieren, für die das vorhandene Recht keine angemessenen Lösungen bereithält. In der EU ist die Existenz von Richterrecht als eigenständiger Rechtsquelle anerkannt.512 Der Umstand, dass der Gerichtshof regelmäßig auf seine frühere Rechtsprechung verweist, spricht dafür, dass sich in der Union ein gewisser Bestand an richterlichen Regeln entwickelt hat.513 In zahlreichen Urteilen hat der Gerichtshof neue Rechtssätze, i.d.R. in Form von Grundsätzen, entwickelt.514 So begründete er die richterrechtliche Herleitung des Grundsatzes der Staatshaftung mit der ihm nunmehr durch Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV zugewiesenen Aufgabe, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern.515 Da die Verträge keine einschlägigen Vorschriften enthielten, entschied der EuGH darüber nach den allgemein anerkannten Auslegungsmethoden, insbesondere durch den Rückgriff auf die Grundprinzipien der Rechtsordnung der Union und ggf. auf allgemeine Grundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Ebenso entwickelte der EuGH im Wege richterlicher Rechtsfortbildung einen europäischen Grundrechtsschutz. Die Grundrechte wurden so schon früh zu ungeschriebenen Grundsätzen des Unionsrechts.516 Der EuGH bindet sich aber nicht durch seine Rechtsprechung, spätere Abweichungen müssen grundsätzlich möglich sein.517 Bleckmann stellt die Möglichkeit zur Abweichung unter den Vorbehalt, dass das entwickelte Richterrecht (noch) kein Gewohnheitsrecht gesetzt hat.518 Trotz der grundsätzlichen Befugnis zur Rechtsfortbildung darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass auch der Gerichtshof der EU an den Grundsatz der Subsidiarität gebunden ist.519
512
513 514 515 516 517
518 519
BVerfGE 75, 223 (241 ff.) – Kloppenburg: „ … ebenso wenig aber können Zweifel daran bestehen, dass die Mitgliedstaaten die Gemeinschaft mit einem Gericht ausstatten wollten, dem Rechtsfindungswege offenstehen sollten, wie sie in jahrhundertelanger gemeineuropäischer Rechtsüberlieferung und Rechtskultur ausgeformt worden sind.“; vgl. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 35; Bleckmann, Europarecht, Rn. 561. Vgl. Bleckmann/Pieper, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I Rn. 161; vgl. auch Ott, EuZW 2000, 293 ff. Vgl. o. Rn. 547 ff. EuGH, Rs. C-46 u. 48/93, Slg. 1996, I-1029 (1144, Rn. 27) – Brasserie du pêcheur. Ausführlicher auch zur Kritik an dem Vorgehen des EuGH u. Rn. 2020 ff. Vgl. nur EuGH, Rs. 29/69, Slg. 1969, 419 (425, Rn. 7) – Stauder sowie o. Rn. 551. Ausführlicher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-267 u. 268/91, Slg. 1993, I-6097 (6131, Rn. 14 ff.) – Keck. Dort spricht der EuGH von der Notwendigkeit der Überprüfung und Klarstellung seiner Rechtsprechung. Bleckmann, Europarecht, Rn. 561. S. BVerfGE 89, 155 (211) – Maastricht; BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240, 343 – Lissabon sowie o. Rn. 689 ff., 701 ff.; abl. Zuleeg, in: Nörr/Oppermann (Hrsg.), Subsidiarität: Idee und Wirklichkeit, 1997, S. 185 (204).
Kapitel 7 Verordnungen
§ 1 Materieller Gesetzescharakter A.
Verortung im Gefüge des AEUV
I.
„Europäisches Gesetz“
An der ersten Stelle der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) vorgesehenen Rechtsak- 834 te des Unionsrechts steht die Verordnung. Sie hat nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Die allgemeine Geltung bedeutet, dass sie „Rechtswirkungen für allgemeine und abstrakt umrissene Personengruppen zeitigt“.1 Sie hat mithin abstrakt-generelle Wirkung und wird dementsprechend als „europäisches Gesetz“ eingestuft.2 Die Bezeichnung „europäisches Gesetz“ verwendete zwar nur der VE für die 835 EU.3 Im AEUV taucht dieser Begriff nicht mehr auf. II.
Gesetzgebungsakte als verfahrensbezogene Kategorie
Im AEUV werden lediglich in Art. 289 Abs. 3 AEUV Gesetzgebungsakte als 836 Rechtsakte, die nach einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden, umschrieben. Zu diesen können aber gem. Art. 289 Abs. 1 AEUV auch Richtlinien und Beschlüsse gehören. Die Abgrenzung ist also verfahrensbezogen und nicht notwendig vom Inhalt bestimmt. Gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV können auch Verordnungen als Rechts- 837 akte ohne Gesetzescharakter ergehen. Damit bilden auch Verordnungen nicht
1 2 3
EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (807, Rn. 20/22) – Scholten Honig; Rs. 64/80, Slg. 1981, 693 – Giuffrida; EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 (627, Rn. 55) – Weber. Etwa Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 54; Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 17. Näher Türk, German Law Journal 6 (2005), 1555 ff.
252
Kapitel 7 Verordnungen
durchgehend Gesetzgebungsakte i.S.v. Art. 289 Abs. 3 AEUV. Zudem sind sie nicht die Einzigen. III.
Materielle Fundierung
838 Materiell entscheidend ist jedoch der Rechtssatzcharakter von Verordnungen, der sie von adressatenbezogenen Beschlüssen unterscheidet.4 Daher bilden Verordnungen abstrakt-generelle Rechtssätze und somit Gesetze5 im materiellen Sinn, vergleichbar auch mit den Gesetzen der Mitgliedstaaten.6 Verordnungen dienen primär der Rechtsvereinheitlichung.7 Wie sich nunmehr in Art. 297 Abs. 2 AEUV zeigt, handelt es sich dabei nicht 839 nur um formelle, sondern auch um materielle Gesetze. Sie müssen nicht notwendig in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden. Art. 290 AEUV sieht den Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter, aber mit allgemeiner Geltung vor, wozu die Kommission in Gesetzgebungsakten ermächtigt wurde. Es sind mithin auch Verordnungen durch die Kommission und damit Maßnahmen der exekutiven Rechtsetzung erfasst und nicht nur solche der parlamentarischen unter Beteiligung des Europäischen Parlaments.8
B.
Abgrenzung zu Beschlüssen: allgemeine Geltung
I.
Keine Einzelsachverhalte
840 Zentrales und an erster Stelle in Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) benanntes Merkmal ist die allgemeine Geltung. Die Verordnung wirkt für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen und ist auf objektiv bestimmte Sachverhalte anwendbar.9 Sie ist also nicht wie die adressatenbezogenen Beschlüsse auf konkrete und individuelle Personen bezogen, erfasst keine Einzelsachverhalte. Damit wird auf die in den Mitgliedstaaten wichtige Unterscheidung zwischen allgemeiner Norm und Einzelakt zurückgegriffen.10 Durch diesen abstrakt-generellen Charakter wird natürlich nicht ausgeschlos841 sen, dass einzelne Unternehmer tatsächlich betroffen sind. Entscheidend ist nur, 4
5 6 7 8 9
10
S. bereits EuGH, Rs. 8/55, Slg. 1955/56, 197 (225) – Fédération Charbonniere du Belgique im Hinblick auf Art. 33 EGKS, wo zwischen individuellen und allgemeinen Entscheidungen (mit Rechtssatzcharakter) unterschieden wird. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 39. S. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 7. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 17. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 54; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 110, 116. EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (807, Rn. 20/22) – Scholten Honig; Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 (3230, Rn. 7) – Roquette Frères; Rs. 206/87, Slg. 1989, 275 (288, Rn. 13) – Lefebvre; EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 (627, Rn. 55) – Weber. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 18.
§ 1 Materieller Gesetzescharakter
253
dass der Rechtsakt nicht individuell und spezifisch auf eine Person zugeschnitten ist. Eine Betroffenheit in einer bestimmten Eigenschaft etwa als Hersteller eines bestimmten Produktes ist hingegen unschädlich.11 Es macht sogar nichts aus, wenn sich die Rechtssubjekte, auf die ein Rechtsakt 842 in einem bestimmten Zeitpunkt Anwendung findet, der Zahl oder der Identität nach mehr oder weniger genau bestimmen lassen. Feststehen muss lediglich, „dass diese Anwendung aufgrund einer objektiven rechtlichen oder tatsächlichen Situation erfolgt, die in dem Rechtsakt im Zusammenhang mit seiner Zielsetzung umschrieben ist“.12 Die Maßnahme muss nur nach „ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines durch sie festgelegten objektiven Tatbestandes rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar“ sein.13 II.
Objektives Normprogramm
Es muss mithin ein objektives, über den Einzelfall hinausreichendes Normpro- 843 gramm bestehen, welches in einem bestimmten Tatbestand ausgedrückt ist und sich entsprechend der Zielsetzung handhaben lässt. Dabei können auch Beschränkungen oder Ausnahmen vorübergehender Natur14 oder räumlicher Art15 enthalten sein. Die Aussetzung einer Regelung für einen bestimmten Zeitraum kann ebenfalls die allgemeine Rechtsnatur der Gesamtregelung teilen. Entscheidend ist nur, dass die entsprechende Bestimmung in gleicher Weise für alle Rechtsteilnehmer und damit für objektiv umschriebene Sachverhalte gilt.16 Solange der Verordnungscharakter objektiv bestimmt und der Kreis der adres- 844 sierten Rechtspersonen offen ist, kann sich die Rechtsvorschrift auch unterschiedlich auf die Betroffenen auswirken.17 III.
Offenheit für künftige Sachverhalte
Eine Ausrichtung auf von vornherein bestimmte Fälle und damit eine subjektive 845 Umschreibung von Sachverhalten ergibt sich hingegen dann, wenn die Anzahl der Fälle, welche eine Maßnahme betreffen kann, bei deren Erlass feststeht, mithin kein neuer Fall hinzukommen kann. Dann fehlt es an einer allgemeinen Geltung. 11 12 13
14 15 16 17
EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (807, Rn. 20/22) – Scholten Honig. EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1885 f., Rn. 18) – Codorniu. EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 17) – Gibraltar/Rat; bereits Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt; Rs. 64/69, Slg. 1970, 221 (233, Rn. 11/12) – Compagnie française commerciale; Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 (3230, Rn. 7) – Roquette Frères; Rs. 97 u.a./86, Slg. 1988, 2181 (2205, Rn. 13) – Asteris; Rs. C-15 u. 108/91, Slg. 1992, I-6061 (6099, Rn. 25) – Buckl. Z.B. EuGH, Rs. 64/69, Slg. 1970, 221 (233, Rn. 11/12 f.) – Compagnie française commerciale; bereits Rs. 6/68, Slg. 1968, 611 – Zuckerfabrik Watenstedt. EuGH, Rs. 103-109/78, Slg. 1979, 17 (24 f., Rn. 15 ff.) – Société des Usines de Beauport. EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3655, Rn. 20) – Gibraltar/Rat. EuGH, Rs. 45/81, Slg. 1982, 1129 (1144, Rn. 17 f.) – Moksel.
254
Kapitel 7 Verordnungen
Es liegt ein Bündel individueller, jedenfalls in die Form einer Verordnung gekleideter Beschlüsse vor.18 Maßgeblich ist daher, ob der subjektive Anwendungsbereich einer Maßnahme 846 a priori fest umrissen ist oder ob auch künftige Anwendungsfälle in Betracht kommen, die noch nicht konkret feststehen.19 Es muss mithin der potenziell vom Rechtsakt berührte Personenkreis unbestimmt sein.20 Daher ist es auch unbeachtlich, ob der Betroffene namentlich nicht genannt ist, sofern er sich nur anhand abstrakter Merkmale bestimmen lässt und damit eine feste Begrenzung eintritt.21 IV.
Zuschnitt auf die Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG?
847 Insgesamt ergibt sich damit eine weite Auslegung des EuGH.22 Diese könnte auch damit zusammenhängen, dass die Aussagen des EuGH vielfach im Rahmen der Klagebefugnis nicht privilegierter Kläger nach Art. 230 Abs. 4 EG gemacht wurden.23 Diese beiden Fragen dürfen indes nicht vermischt werden.24 Das gilt zumal deshalb, weil Art. 263 Abs. 4 AEUV Rechtsakte mit Verordnungscharakter ausdrücklich mit der Individualnichtigkeitsklage angreifbar macht, sofern sie die Kläger unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen.25 Bereits nach Art. 230 Abs. 4 EG konnten aber Verordnungen den danach in erster Linie angreifbaren Entscheidungen gleichgestellt werden, wenn sie vergleichbare Wirkungen haben. Natürlichen und juristischen Personen wurde nur insoweit eine Klagemöglichkeit eröffnet, wie der Rechtsakt, der als Verordnung ergangen ist, sie individuell und persönlich betrifft.26 Der Verordnungscharakter allein war damit höchstens ein durch die individuelle und persönliche Betroffenheit widerlegbares Indiz gegen eine mögliche Klagebefugnis Privater, nicht aber ein absolut ausschließendes Merkmal. Daher brauchte auch bislang nicht der Kreis der Verordnungen im Hinblick auf den Rechtsschutz bestimmt zu werden. Allerdings war auch Ausgangspunkt des EuGH in einigen Entscheidungen ex848 plizit der Rechtsnormcharakter27 bzw. die allgemeine Geltung.28 Damit knüpfte er
18
19 20 21 22 23
24 25 26 27
EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 16/22) – International Fruit Company; auch Rs. 100/74, Slg. 1975, 1393 (1403, Rn. 14/18) – CAM; Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 11) – NTN Toyo Bearing, wo von einer Sammelentscheidung die Rede ist. S. EuGH, Rs. C-209/94 P, Slg. 1996, I-615 (646, Rn. 24 ff.) – Buralux u.a. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 18 a.E. EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (556) – Töpfer. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 18. S. etwa EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 16/22) – International Fruit Company; Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1885 f., Rn. 17 ff.) – Codorniu; Rs. C-209/94 P, Slg. 1996, I-615 (646, Rn. 24 ff.) – Buralux u.a. Abl. auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 40 a.E. Zu den Konsequenzen o. Rn. 800 sowie u. Rn. 2929 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 17; vgl. auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 123. EuGH, Rs. 101/76, Slg. 1977, 797 (805 f., Rn. 2/4) – Scholten Honig.
§ 1 Materieller Gesetzescharakter
255
an das explizit in Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) genannte Entscheidungskriterium an und stellte auf den abstrakt-generellen Regelungsgehalt ab, der für eine Verordnung erforderlich ist.29 Seine Konzeption hat deshalb volle Gültigkeit für Art. 288 AEUV (Art. 249 EG), auch wenn sie vielfach im Zusammenhang mit der Zulässigkeit von individuellen Klagen entwickelt wurde. Es handelt sich aber um eine begriffliche Unterscheidung. Maßgeblich sind dabei die objektive Rechts- und Sachlage und damit nicht subjektive Vorstellungen.30 V.
Nicht adressatenbezogene Beschlüsse
Die allgemeine Geltung unterscheidet Verordnungen auch von nicht adressatenbe- 849 zogenen Beschlüssen. Diese haben zumeist einen normativ vorgegebenen sachbezogenen Kontext und binden dementsprechend auch nur die in diesen Kontext eingebundenen Akteure auf Unionsebene, so etwa nach Art. 218 Abs. 5 AEUV (Art. 300 Abs. 2 EG), um die Unterzeichnung einer völkerrechtlichen Übereinkunft zu genehmigen. Es werden also außenstehende Privatpersonen jedenfalls im Allgemeinen nicht unmittelbar verpflichtet, wie dies durch Verordnungen bereichsübergreifend selbstverständlich ist. Daher haben nur Letztere nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Beide Merkmale fehlen bei Beschlüssen. Nicht adressatenbezogene Beschlüsse haben nach Art. 288 AEUV mit Verordnungen nur gemeinsam, dass sie in allen ihren Teilen verbindlich sind. Im Übrigen aber sind nicht adressatenbezogene Beschlüsse spezifischer und stehen zwischen Rechtssatz und Einzelakt; an ihrem abstrakt-generellen Charakter bestehen (begründete) Zweifel.31
C.
Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen: allgemeine Verbindlichkeit auch für den Einzelnen
I.
Abgrenzung zu den Richtlinien
1.
Verbindlichkeit auch von Form und Mitteln
Die Verordnung hat nicht nur allgemeine Geltung, sondern ebenso eine allgemei- 850 ne Verbindlichkeit auch für den Einzelnen. Das unterscheidet sie von allen anderen Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) und auch darüber hinaus. Nicht adressatenbezogene Beschlüsse binden hingegen regelmäßig im staatlichen, organschaftlichen oder im innerdienstlichen Bereich. Einzelne werden 28
29 30 31
Etwa EuGH, Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853 (1885 f., Rn. 18) – Cordoniu; bereits Rs. 242/81, Slg. 1982, 3213 (3230, Rn. 7) – Roquette Frères; Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 17) – Gibraltar/Rat. Dies fordernd Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 40 f. Allgemein zur Abgrenzung von verschiedenen Handlungsformen nach Art. 249 EG o. Rn. 806 ff. Stelkens, ZEuS 2005, 61 (90 f.).
256
Kapitel 7 Verordnungen
hingegen höchstens ausnahmsweise unmittelbar, regelmäßig aber nur mittelbar berechtigt oder verpflichtet bzw. betroffen; das gilt selbst bei Beschlüssen zu Stellenbesetzungen.32 Im Gegensatz zur Richtlinie ist die Verordnung in allen ihren Teilen verbind851 lich und nicht nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels.33 Damit werden auch Form und Mittel vorgegeben und nicht den innerstaatlichen Stellen zur Wahl überlassen. Allerdings geben auch Richtlinien vielfach Form und Mittel vor, insbesondere 852 wenn sie ein Ziel durch ein bestimmtes Instrument verwirklichen wollen, wie dies bei der Emissionshandelsrichtlinie der Fall ist. Dann aber sind Form und Mittel letztendlich durch das zu erreichende Ziel vorgegeben. Bei den Verordnungen ist indes die Wahl der Form und der Mittel von vornherein durch Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) europarechtlich abgesichert. Eine solche Wahl wird in der Verordnung selbst getroffen. Sollen die Mitgliedstaaten hier Ermessensspielräume haben, was nicht ausgeschlossen ist, so müssen diese in der Verordnung eigens eröffnet sein.34 2.
Umfassende unmittelbare Geltung
853 Im Gegensatz zu Richtlinien sind bei Verordnungen die Mitgliedstaaten nicht zwischengeschaltet, die erst die europarechtlichen Vorgaben umsetzen müssten. Verordnungen greifen unmittelbar. Sie sind daher auch nicht wie Richtlinien spezifisch an die Mitgliedstaaten adressiert. Dass sie nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten, unterstreicht diesen Befund gerade. Solchermaßen unmittelbar in jedem Mitgliedstaat geltend, bestehen auch nicht 854 die Grenzen wie für Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG). Zwar vermögen auch diese unmittelbar zu wirken, wenn sie hinreichend bestimmt und genau sind sowie nicht (ordnungsgemäß) in nationales Recht umgesetzt wurden. Indes belastet diese unmittelbare Wirkung wegen der Adressierung an die Mitgliedstaaten gerade nicht Private.35 3.
Horizontale Drittwirkung
855 Demgegenüber sind Verordnungen insgesamt verbindlich und können daher mit unmittelbarer Wirkung zulasten der Bürger Verpflichtungen anordnen.36 Verordnungen können also auch horizontale Drittwirkung haben, sofern die inhaltlichen Voraussetzungen und damit eine hinreichende Genauigkeit und Bestimmtheit ge-
32 33 34 35 36
Näher u. Rn. 1370, 1377 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 120. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 120. S.u. Rn. 1028. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 24) – Faccini Dori in ausdrücklicher Abgrenzung zu den Richtlinien.
§ 1 Materieller Gesetzescharakter
257
geben sind.37 Dementsprechend können Private die Beachtung von Verordnungsbestimmungen im Wege eines Zivilprozesses durchsetzen.38 II.
Abgrenzung zu adressatenbezogenen Beschlüssen: personenunabhängige Verbindlichkeit
Die Abgrenzung zu adressatenbezogenen Beschlüssen erfolgt vor allem über das 856 Kriterium der allgemeinen Geltung.39 Die allgemeine Verbindlichkeit ist letztlich das Pendant zu dieser allgemeinen Geltung. Die Verbindlichkeit erstreckt sich damit im Gegensatz zu adressatenbezogenen Beschlüssen nicht lediglich auf die in dem Rechtsakt benannten Adressaten, sondern sie besteht ohne personelle Fixierung aus der Rechtsnatur der Verordnung umfassend40 und insgesamt.41 Die Verbindlichkeit der Verordnung ist damit personenunabhängig. Diese um- 857 fassende Reichweite ist auch in den Folgehalbsatz hineinzulesen, dass die Verordnung unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat hat. Sie wirkt nicht nur für diesen, sondern auch im Hinblick auf Unionsbürger und die europäischen Organe.42 Diese allgemeine, personenunabhängige Verbindlichkeit fehlt Beschlüssen 858 auch dann, wenn sie, wie in Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV vorgesehen, nicht an bestimmte Adressaten gerichtet sind. Gleichwohl sind sie regelmäßig kontextbezogen und betreffen die Union als solche bzw. das Verhalten von Organen, nicht aber den Außenbereich. III.
Abgrenzung zu unverbindlichen Rechtsakten
Von Empfehlungen und Stellungnahmen unterscheidet sich die Verordnung schon 859 durch ihre Verbindlichkeit.43 Das gilt auch für die anderen Rechtsakte jenseits der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) benannten Handlungsformen, die als solche nicht verbindlich sind. Allerdings können Verordnungen durch Leitlinien, Bekanntmachungen und Mitteilungen etc. konkretisiert werden. Dann aber ist deren Verbindlichkeit eine abgeleitete bzw. begründet durch den Gleichheitssatz und den Vertrauensschutz.44
37 38 39 40 41 42 43 44
Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 56. EuGH, Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 (7321 f., Rn. 30) – Muñoz. S.o. Rn. 834 Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 56. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 41: „Gesamtverbindlichkeit“. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 121. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 19. Näher u. Rn. 1503.
258
Kapitel 7 Verordnungen
§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung A.
Reichweite
860 Dass eine Verordnung unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, bedeutet nicht, dass nicht auch Unionsbürger und europäische Organe verpflichtet bzw. berechtigt werden können. Vielmehr folgt dies bereits aus ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem.45 Zudem heißt es „in jedem Mitgliedstaat“ und nicht für jeden Mitgliedstaat, was Verordnungen gerade von Beschlüssen abgrenzt.46 Durch die Formulierung „in jedem Mitgliedstaat“ ist zudem das gesamte Uni861 onsgebiet abgedeckt. Damit wird der Geltungsbereich der Verordnung darauf erstreckt.47 Das ergibt sich grundsätzlich bereits daraus, dass Verordnungen auf der Grundlage des Vertrages ergriffene Organhandlungen und damit den gleichen geographischen Anwendungsbereich wie der Vertrag selbst haben, mithin das gesamte Unionsgebiet.48 Allerdings gibt es auch europäisches Recht, das sich auf Personen außerhalb der Mitgliedstaaten erstreckt. Das kann daher auch für Verordnungen gelten.49 Umgekehrt aber wird sich nicht jede Verordnung in allen Mitgliedstaaten aus862 wirken. Das ergibt sich schon aus der „Natur der Sache“, sofern etwa Produktionszweige nur in einem Mitgliedstaat existieren oder es für bestimmte Mitgliedstaaten spezifischer Ausnahmeregelungen bedarf.50 Zielt allerdings eine Verordnung darauf, eine gemeinsame Regelung in sämtli863 chen Mitgliedstaaten einzuführen, so muss sie auch in jedem Mitgliedstaat gleich gelten. Das kann durch einen Rückgriff auf die jeweils geltenden nationalen Vorschriften erfolgen, wenn diese nämlich ihrerseits die Reichweite der nationalen Souveränität festlegen, wie dies bei Meeresgebieten möglich ist.51 Insgesamt sind damit auch für die geographische Reichweite einer Verordnung der rechtliche Rahmen, in dem die Verordnung ergangen ist, sowie der Zweck und das Ziel maßgeblich.52
45 46 47 48 49 50 51 52
EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi. S.o. Rn. 849. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 57; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 118. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei. S. EuGH, Rs. C-214/94, Slg. 1996, I-2253 (2277 f., Rn. 14 ff.) – Boukhalfa. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 21. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei. EuGH, Rs. 61/77, Slg. 1978, 417 (447 f., Rn. 45/51) – Seefischerei.
§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung
B.
Kein nationales Parallelrecht
I.
Ausschließlichkeitsstellung der Verordnung
259
Dadurch, dass Verordnungen schon aus sich heraus wirken, bedarf es keiner Um- 864 wandlung in nationales Recht.53 Aufgrund ihrer unmittelbaren Geltung ist keine „Durchgriffswirkung“ notwendig.54 Gerade bezogen auf den Einzelnen ist die Verordnung als solche geeignet, Rechte zu begründen. Zu ihrem Schutz sind dann die nationalen Gerichte verpflichtet.55 Ist solchermaßen die Verordnung die Grundlage für Verpflichtungen von Mit- 865 gliedstaaten, europäischen Organen und Unionsbürgern56 sowie die Grundlage von subjektiven Rechten, so besitzt die Verordnung notwendig eine Ausschließlichkeitsstellung. Sie verdrängt daher grundsätzlich alles andere Recht. Würde hier nationales Recht hinzutreten, ergäbe sich die Schwierigkeit, dass der Adressat die für ihn einschlägige Regelung möglicherweise nicht eindeutig identifizieren könnte und zudem der Gerichtshof der EU nur verzögert oder gar nicht mit der Auslegung befasst würde. Damit ist eine nationale Transformation sogar unzulässig.57 Ein Mitgliedstaat darf auch keine verbindlichen Auslegungsregeln aufstellen.58 II.
Widersprechendes nationales Recht
Eine Unklarheit tatsächlicher Art besteht jedenfalls dann, wenn eine gegen die 866 Verordnung verstoßende nationale Vorschrift eingeführt oder unverändert beibehalten wird. Der Einzelne wird dann in einem Zustand der Ungewissheit über die ihm eröffnete Möglichkeit gelassen, sich auf das Unionsrecht zu berufen. Eine Verordnung steht „der Anwendung aller auch jüngeren“ gesetzgeberischen Maßnahmen entgegen, die mit den Verordnungsbestimmungen unvereinbar sind“.59 Die Mitgliedstaaten können deshalb auch nicht den Inhalt oder die Anwendbarkeit oder auch das Inkrafttreten einer Verordnung modifizieren.60 Einer Verordnung zuwiderlaufende Regelungen des nationalen Rechts müssen aber nicht nur unterbleiben, sondern bestehende auch abgeschafft werden.61 Das gilt offensichtlich dann, wenn sich nationales Recht und Unionsrecht widersprechen. 53 54 55 56 57 58 59 60 61
EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 (115 f., Rn. 22/27) – Zerbone. S. bereits o. Rn. 853. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 58 gegen Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1989, S. 127. EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi; Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 (990, Rn. 8) – Variola; Rs. C-253/00, Slg. 2002, I-7289 (7320 f., Rn. 27) – Muñoz. Es besteht auch eine horizontale Drittwirkung, o. Rn. 855. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 58 a.E.; Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 8; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 42. EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 (115 f., Rn. 22/27) – Zerbone. EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi. EuGH, Rs. 39/72, Slg. 1973, 101 (113, Rn. 17) – Kommission/Italien; Rs. 34/73, Slg. 1973, 981 (991 f., Rn. 15) – Variola. EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148 f., Rn. 10 f.) – Kommission/Deutschland; st. Rspr.; bereits EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 – Kommission/Italien.
260
Kapitel 7 Verordnungen
III.
Intransparenz bei bloßem Parallelrecht
867 Allerdings ist es für den Bürger bereits dann verwirrend, wenn er parallel europarechtliche und nationale Vorschriften vorfindet. Schon dann kann er in einem Zustand der Ungewissheit sein, auf welche Vorschrift er sich berufen soll. Es muss nämlich eine so bestimmte, klare und transparente Lage geschaffen werden, dass der Einzelne seine Rechte in vollem Umfang erkennen kann.62 IV.
Ausfüllung von Spielräumen
868 Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn die europarechtliche Verordnung den Mitgliedstaaten Spielräume eröffnet hat, die sie ausfüllen müssen oder können. Das ist jeweils durch Auslegung zu ermitteln.63 In solchen Fällen ist nämlich die europäische Verordnung vielfach nicht klar und unbedingt genug, um dem Einzelnen durchsetzbare Rechte zu verleihen. Dann bedarf sie gerade der nationalen Ausgestaltung, um individuell durchsetzbar zu sein. Durch nationale Regelungen wird dann die Position des Einzelnen gestärkt und nicht geschwächt. V.
Mitgliedstaatliche Änderungsverpflichtungen
1.
Verbindliche Bestimmungen
869 Bestehen hingegen parallele Vorschriften, die der Verordnung widersprechen oder auch nur dem Einzelnen die europäische Natur einer Rechtsvorschrift verbergen,64 so bedarf es einer eindeutigen Modifikation des nationalen Rechts. Es müssen daher verbindliche nationale Bestimmungen erlassen werden, welche die entgegenstehenden Vorschriften aufheben oder ändern.65 Insoweit liegt die Rechtslage parallel zur Umsetzung von Richtlinien.66 Zwar geht es dort um die Umsetzung in nationales Recht. Indes besteht auch bei Verordnungen insoweit eine nationale Regelungsverpflichtung, als widersprechendes oder zumindest verwirrendes nationales Recht geändert werden muss. Dies muss durch Vorschriften geschehen, die denselben rechtlichen Rang haben wie die zu ändernden Bestimmungen. Eine bloße Verwaltungspraxis kann daher wie bei Richtlinien nicht genügen.67 870 Auch Rundschreiben oder der bloße Verweis auf die Verordnung in einer Fußnote
62 63 64 65 66 67
EuGH, Rs. C-162/99, Slg. 2001, I-541 (566, Rn. 22) – Kommission/Italien. Näher u. Rn. 878. EuGH, Rs. 94/77, Slg. 1978, 99 (115 f., Rn. 22/27) – Zerbone. S. Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (343). Darauf verweisend EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 (2961, Rn. 13) – Kommission/ Italien. EuGH, Rs. 168/85, Slg. 1986, 2945 (2961, Rn. 13) – Kommission/Italien im Hinblick auf die unmittelbare Anwendung von Grundfreiheiten.
§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung
261
genügen nicht.68 Absichten reichen ebenfalls nicht aus, zumal wenn kein Zeitplan aufgestellt wurde.69 2.
Konkrete Ermächtigung
Anders ist es hingegen dann, wenn eine konkrete Ermächtigung besteht, ein natio- 871 nales Gesetz durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates anzupassen.70 Aber auch dann muss die Ermächtigung tatsächlich ausgefüllt werden. Eine solche Perspektive besteht nicht, wenn eine solche Ermächtigung verfassungswidrig ist. Zwar ist aus Sicht des Europarechts eine verfassungsrechtliche Frage als internes Problem eigentlich unbeachtlich.71 Indes können verfassungsrechtliche Hindernisse zur Unmöglichkeit führen, im nationalen Recht eine Änderung herbeizuführen. Dann läuft eine entsprechende Ermächtigung ins Leere. 3.
Dynamische Verweisungen
Problematisch sind auch dynamische Verweisungen, vor allem wenn sie pauschal 872 sind.72 Eine dynamische Verweisung in einem nationalen Gesetz auf einzelne Verordnungsbestimmungen ist zwar verbindlich, angemessen und mit Blick auf die nationale Anpassungsnorm transparent.73 Indes stellt sich dann immer noch die Frage, ob dem Einzelnen das Zusammenspiel und vor allem die letztliche Maßgeblichkeit der europarechtlichen Verordnung hinreichend deutlich wird. Es soll gerade der Einzelne nicht in einem Zustand der Ungewissheit gelassen werden, ob und inwieweit er sich auf das Unionsrecht berufen kann.74
C.
Verbindung mit nationaler Gesetzgebung
I.
Notwendiges Zusammenspiel
Eine Kombination von Verordnung und innerstaatlichem Recht wird allerdings 873 dann eröffnet, wenn ohnehin eine nationale Gesetzgebung erforderlich ist, weil die Verordnung eine Materie nicht vollständig abdeckt und daher notwendigerweise mit (originär) nationalen Vorschriften zusammentrifft. Das gilt dann, wenn der wirksame Vollzug einer europäischen Verordnung nur durch nationale Sanktions68
69 70 71 72 73 74
EuGH, Rs. C-160/99, Slg. 2000, I-6137 (6151, Rn. 23) – Kommission/Frankreich; bereits Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 8) – Kommission/Deutschland bzgl. der Fußnote in der Bekanntmachung der Neufassung eines anzupassenden Gesetzes. EuGH, Rs. C-160/99, Slg. 2000, I-6137 (6150, Rn. 16) – Kommission/Frankreich. S. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1671 f., Rn. 7) – Kommission/Deutschland. Daher auch hier für Unbedenklichkeit Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 64. Insoweit abl. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1679 f., Rn. 36 ff.) – Kommission/Deutschland. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 64 unter Verweis auf EuGH, Rs. 272/83, Slg. 1985, 1057 (1073, Rn. 25) – Kommission/Italien. S. etwa EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 10) – Kommission/Deutschland.
262
Kapitel 7 Verordnungen
normen oder Ausführungsvorschriften, die zu abstrakte Unionsregelungen erst im konkreten Fall anwendbar machen, sichergestellt werden kann.75 Insoweit wird dann, wenn erforderlich, auch bestehendes nationales Recht geändert. So erging das REACH-Anpassungsgesetz,76 um „die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen für einen Vollzug der REACH-Verordnung in Deutschland zu schaffen und überflüssig gewordene Vorschriften des Chemikalienrechts aufzuheben“.77 In diesen Fällen bleibt es nicht aus, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass ihrer 874 Vorschriften auch die einschlägige Verordnung wiederholen oder in Bezug nehmen, um ein insgesamt kohärentes Normwerk zu schaffen.78 Dann aber ist offen zu legen, dass ein Teil der Normierung auf das Europarecht zurückzuführen ist,79 um dem Bürger eindeutig zu zeigen, dass er sich auf das Unionsrecht berufen kann.80 Dabei kommt es ebenfalls darauf an, ob ein solches Bedürfnis besteht, neben der Verordnung noch nationale Regelungen zu treffen. Dies ist durch Auslegung zu ermitteln.81 II.
Eröffnung in der (hinkenden) Verordnung
875 Die Mitgliedstaaten haben mithin dann eine eigenständige gesetzgeberische Funktion, wenn sie in der Verordnung selbst belassen wurde. Das kann bei sog. hinkenden Verordnungen der Fall sein, die noch Durchführungsmaßnahmen bedürfen. Hier ist dann unter Umständen der nationale Gesetzgeber verpflichtet, seinerseits noch Maßnahmen zu ergreifen. Besteht solchermaßen ein Ermessensspielraum, hat der Einzelne Rechte höchstens aus diesen Bestimmungen, nicht aber aus der Verordnung selbst.82 Soweit aber die Verordnung selbst hinreichend konkret ist und dabei klare und 876 unbedingte Verpflichtungen enthält, so dass es keiner weiteren Maßnahmen der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten mehr bedarf, ist die Verordnung unmittelbar anwendbar und begründet damit für den Einzelnen Rechte und auch Pflichten. Das muss aber für jede einzelne Bestimmung geprüft werden.83
75 76 77
78 79 80 81 82 83
Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (343 f.) m.w. Bsp. Gesetz zur Durchführung der VO (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Anpassungsgesetz) vom 20.5.2008, BGBl. I S. 922. Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung der VO (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Anpassungsgesetz), BT-Drucks. 16/8307, S. 1, 15. S. zu einer darüber hinausgehenden Systematisierung des Chemikalienrechts – auch auf europäischer Ebene – Rengeling, DVBl. 2009, 605 ff. EuGH, Rs. 272/83, Slg. 1985, 1057 (1074, Rn. 27) – Kommission/Italien. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 65, Fn. 208. Vgl. etwa EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 10) – Kommission/Deutschland. S.u. Rn. 878. EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 (131 f., Rn. 26 f.) – Monte Arcosu. EuGH, Rs. 43/71, Slg. 1971, 1039 (1049, Rn. 9) – Politi.
§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung
III.
263
Rahmensetzende Verordnungen
Allerdings zeigt sich praktisch gegenläufig zu den immer enger werdenden Vor- 877 gaben bei Richtlinien partiell die Tendenz, dass Verordnungen keine Vollregelungen mehr enthalten, sondern teilweise nur einen Rahmen setzen.84 Dann sind Verordnungen in besonderem Maße ausfüllungsbedürftig, indem nicht nur ein effektiver nationaler Vollzug gesichert, sondern erst der nähere Inhalt konkretisiert wird. Dann ist es gerade Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Verordnung zu ergänzen, und zwar selbst dann, wenn keine ausdrückliche Ermächtigung in der Verordnung selbst besteht. Deshalb ist durch Auslegung zu ermitteln, in welchem Rahmen die Mitglied- 878 staaten handlungsbefugt sind. Das gilt insbesondere dann, wenn in den EU-Ländern unterschiedliche Strukturen vorhanden sind, so dass es auch unterschiedlicher Regelungen und Durchführungsmaßnahmen bedarf. Eine solche Situation besteht auch, wenn erheblicher Widerstand gegen eine Regelung zu erwarten ist und dieser Widerstand unterschiedlich ausgeprägt ist bzw. besänftigt werden kann. Dann hilft es gerade der Effektivität, europäische Ziele zu verwirklichen, den Mitgliedstaaten Ermessensspielräume einzuräumen. Diese dürfen dann die darauf zugeschnittenen Regelungsspielräume auch entsprechend nutzen.85 In solchen Fällen kann der Einzelne allerdings auch aus einer Verordnung keine 879 unmittelbaren Rechte ableiten.86 Vielmehr entstehen diese gerade dadurch, dass die Mitgliedstaaten entsprechende Regelungen treffen, die den durch die Verordnung gesetzten Rahmen konkretisieren und damit erst die notwendige Klarheit und Unbedingtheit verleihen, so dass der Einzelne konkrete Rechte und Pflichten geltend machen kann.
D.
Notwendigkeit vollständiger Veröffentlichung
I.
Nichtveröffentlichung eines Anhangs
Angesichts der vorstehend aufgezeigten vielfältigen Rechtswirkungen sind auch 880 Verordnungen zu veröffentlichen, und zwar vollständig. Das Urteil Gottfried Heinrich des EuGH vom 10.3.2009 betraf die Frage, ob auch ein nicht im Amtsblatt der EU veröffentlichter Anhang für den Einzelnen Pflichten begründen kann. Der Betroffene, Herr Heinrich, durfte mit seinem Tennisschläger die Sicherheitskontrolle nicht durchschreiten und musste anschließend das gleichwohl mit diesem Gegenstand bestiegene Flugzeug wieder verlassen. Von daher ergab sich für ihn eine entsprechende Pflicht.
84 85 86
Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 61. S. EuGH, Rs. C-251/91, Slg. 1992, I-5599 (5618, Rn. 13 f.) – Teulie; s. bereits Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 (2771, Rn. 34) – Eridania. EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 (131 f., Rn. 26 ff.) – Monte Arcosu.
264
Kapitel 7 Verordnungen
Die VO (EG) Nr. 622/200387 legt die notwendigen Maßnahmen fest, um die gemeinsamen europäischen Normen für die Luftsicherheit durchzuführen und technisch anzupassen. Dabei handelt es sich um eine Durchführungsverordnung auf der Basis der VO (EG) Nr. 2320/2002,88 die unrechtmäßige Eingriffe in die Zivilluftfahrt verhindern sowie deren Sicherheit gewährleisten will und zu diesem Zweck grundlegende gemeinsame Normen festlegt. Dazu gehören auch Maßnahmen der Sicherheit, der Kontrolle und der Durchsuchung insbesondere von Fluggästen und Handgepäck. Diesen Rahmen soll die VO (EG) Nr. 622/2003 ausfüllen, tut dies aber insoweit nicht in der Verordnung selbst, sondern nur im Anhang. Eine Änderung dieses Anhangs entsprechend dem Anhang der VO (EG) Nr. 68/2004 wurde gleichfalls nicht veröffentlicht. Insoweit handelte es sich um eine notwendige Detailregelung für die nähere Durchführung der Verordnung. Nach dem 3. Erwägungsgrund der VO (EG) Nr. 68/2004 bedurfte es nämlich einer öffentlich zugänglichen harmonisierten Liste, in der die Gegenstände aufgeführt sind, die von Fluggästen nicht in die Sicherheitsbereiche oder an Bord des Flugzeugs mitgenommen werden dürfen. Daraus ergibt sich implizit zugleich die tatsächliche Änderung der Liste, die der VO (EG) Nr. 2320/2002 als Anlage beigefügt wurde.89 Nach Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG) werden Verordnungen u.a. 882 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und treten zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder andernfalls am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft. Damit kann eine Verordnung nur Rechtswirkungen erzeugen, wenn sie im Amtsblatt veröffentlicht wurde.90 Andernfalls kann eine natürliche oder juristische Person nicht regulär von diesem Rechtsakt Kenntnis nehmen. Daher kann er ihr auch nicht entgegen gehalten werden.91 Damit ergibt sich bereits aus Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG) implizit, dass eine Verordnung insoweit nicht Rechtswirkungen gegenüber einem Einzelnen erzeugen kann, wie sie nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurde. Zu der Regelung des Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG) nimmt der 883 EuGH den Grundsatz der Rechtssicherheit hinzu. Danach müssen die Betroffenen den Umfang der ihnen auferlegten Verpflichtungen genau erkennen und sich darauf einstellen können.92 Das ist ein allgemeiner Grundsatz etwa auch im Bezug auf Richtlinien und das dazu ergangene nationale Umsetzungsrecht.93 Daher ist bei der Veröffentlichung auch auf ihre Widerspruchsfreiheit zu achten.94 881
87 88 89 90 91 92 93 94
Der Kommission zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen grundlegenden Normen für die Luftsicherheit vom 4.4.2003, ABl. L 89, S. 9. Des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt vom 16.12.2002, ABl. L 355, S. 1. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 55) – Gottfried Heinrich. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 42) – Gottfried Heinrich; vgl. Rs. C161/06, Slg. 2007, I-10841 (10881, Rn. 33) – Skoma-Lux. Bereits EuGH, Rs. C-161/06, Slg. 2007, I-10841 (10882, Rn. 37) – Skoma-Lux. Bereits EuGH, Rs. C-158/06, Slg. 2007, I-5103 (5123, Rn. 25) – Stichting ROM-projecten. Z.B. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6) – Grundwasserschutzrichtlinie; näher o. Rn. 789 sowie u. Rn. 950 ff. S. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 56) – Gottfried Heinrich.
§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung
265
Hier sieht der nicht veröffentlichte Anhang nicht nur Begriffsbestimmungen 884 vor, sondern konkrete Maßnahmen der Sicherheit, der Kontrolle und der Durchsuchung insbesondere von Fluggästen und Handgepäck. Eine ausdrückliche Ermächtigung, die Liste der verbotenen Gegenstände geheim zu halten, findet sich nicht, obgleich Art. 8 der RahmenVO (EG) Nr. 2320/2002 die nicht veröffentlichungsfähigen Kategorien von Maßnahmen und Angaben im Einzelnen aufführt.95 Eine Rechtfertigung ist daher nicht näher zu prüfen. Sie würde unabhängig da- 885 von wegen der für den Einzelnen begründeten Pflichten96 und zumal wegen der Schwere möglicher Eingriffe nicht in Betracht kommen. Auch angesichts schwerwiegender zu schützender Belange muss der Einzelne doch die ihn beeinträchtigenden Belastungen genau vorhersehen können. Hier tut die Bekanntheit der Maßnahme keinen Abbruch, sondern fördert sie im Gegenteil, weil die Sicherheitsvorkehrungen weniger oft angewendet werden müssen. II.
Heilung durch Veröffentlichung einer nationalen Regelung?
Eine fehlende Veröffentlichung kann nicht etwa dadurch geheilt werden, dass eine 886 nationale Regelung bekannt gemacht wurde. Das gilt, obwohl Verordnungen durch nationale Maßnahmen ausgestaltet werden können, wenn dazu die Verordnung ermächtigt oder einen entsprechenden Spielraum lässt.97 Dann aber ist es notwendig, dass der Einzelne die Rechtsquelle näher erkennen kann.98 Er muss überprüfen lassen können, ob nationale Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung ergingen und daher mit dieser in Einklang stehen müssen und auch stehen.99 Daher muss nicht nur die fragliche nationale Regelung veröffentlicht sein, sondern auch die Verordnung der Union, wenn dadurch die Mitgliedstaaten Maßnahmen erlassen müssen, die einen Einzelnen mit Pflichten belegen. Bei Ermessensspielräumen, die von den Mitgliedstaaten ausgestaltet wurden, 887 ergeben sich zwar subjektive Rechte ausschließlich aus der nationalen Bestimmung und nicht aus der Verordnung selbst.100 In solchen Fällen kann es aber nur in dem Maße nicht auf die Veröffentlichung der Verordnung ankommen, soweit diese nicht die Ausfüllung dieser Ermessensspielräume prägt. III.
Rechtsfolgen
Aus der fehlenden Veröffentlichung folgert der EuGH nicht die Ungültigkeit des 888 Anhangs dieser Verordnung. Umgekehrt lehnt er aber auf der Basis von Art. 264 95 96 97 98 99 100
Näher EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 58 ff.) – Gottfried Heinrich. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589, Rn. 61) – Gottfried Heinrich. Allerdings nur dann, s.o. Rn. 852. EuGH, Rs. 74/86, Slg. 1988, 2139 (2148, Rn. 10) – Kommission/Deutschland; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 65, Fn. 288. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 47) – Gottfried Heinrich unter Verweis auf Rs. 230/78, Slg. 1979, 2749 (2771, Rn. 34) – Eridania. EuGH, Rs. C-403/98, Slg. 2001, I-103 (131 f., Rn. 26 f.) – Monte Arcosu.
266
889
890
891
892
Kapitel 7 Verordnungen
Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) eine Bestandskraft von Maßnahmen ab, die ergangen sind oder noch ergehen, bis die Kommission neue Maßnahmen erlässt. Auch dies widerspräche der notwendigen Rechtssicherheit.101 Bei der VO (EG) Nr. 622/2003 ging es gerade um die Wahrung der Rechtssicherheit, den Vertrauensschutz und die Achtung wohlerworbener Rechte, mithin die Interessen des Einzelnen.102 Daher darf sie insoweit nicht zum individuellen Nachteil ausschlagen. Sonstige überragende öffentliche Interessen verlangen keine Geheimhaltung.103 Fehlen damit anwendbare unionsrechtliche Regelungen, sind die Mitgliedstaaten in der Pflicht, die Ziele der Verordnung zu gewährleisten. Dass dem Einzelnen aufgrund der nicht veröffentlichten Teile der Verordnung keine Pflichten auferlegt werden können, tastet nicht die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten an. Diese sind dazu bei näheren Angaben in der Verordnung auch befähigt. So ergab sich aus der Anlage zum Anhang der VO (EG) Nr. 2320/2002 detailliert, wie die Sicherheit in der Zivilluftfahrt in Einklang mit den Zielen dieser Verordnung zu gewährleisten war. Damit hatten die Mitgliedstaaten auf der Basis ihrer nationalen Vorschrift sicherzustellen, das Verbringen verbotener Gegenstände in die Sicherheitszone der Flughäfen und an Bord des Flugzeugs zu verhindern, wie dies eigentlich die europäische Verordnung dem Einzelnen auferlegen sollte. Insoweit kommt den Mitgliedstaaten eine Reservefunktion zu. Diese ergibt sich aber daraus, dass die nähere Konkretisierung der Rahmenverordnung defizitär ist. Ansonsten reicht diese Funktion der Mitgliedstaaten bei Verordnungen nur so weit, wie die Verordnung keine abschließenden und durchsetzbaren Regeln enthält. Damit ist der europäische Bestimmtheitsgrundsatz im Urteil Gottfried Heinrich für Verordnungen detailliert ausgestaltet worden. Sowohl eine Verordnung als auch in ihrer Durchführung ergehende nationale Regelungen müssen in vollem Umfang veröffentlicht werden, damit dem Einzelnen Pflichten daraus erwachsen können. Die Pflichten für die Mitgliedstaaten zur Ergänzung und Flankierung ergeben sich hingegen bereits aus der allgemeinen Loyalitätspflicht nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 EG). Deren Eingreifen setzt keine Veröffentlichung voraus. Schließlich waren die Mitgliedstaaten – außerhalb von bloßen Durchführungsverordnungen – über den Rat regelmäßig an der Entstehung einer Verordnung beteiligt. Erlassen die Mitgliedstaaten aber Maßnahmen, die eine Verordnung näher ausgestalten, müssen sie sich ihrerseits an die Grundsätze halten, die für die Verordnung und ihre verpflichtende Wirkung gegenüber Einzelnen gelten. Daher müssen sie ihrerseits auch die entsprechenden Maßnahmen veröffentlichen.104 Das gilt dann auch für die Maßnahmen, die sie erlassen, um die Ziele der Verordnung zu verwirklichen. Insoweit greifen dann die europarechtlichen Standards auf das Verhalten der Mitgliedstaaten durch und verbinden sich dann mit den nationalen Anforderungen, die allerdings vielfach weitgehend parallel liegen dürften, ist doch 101 102 103 104
EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (589 f., Rn. 64 f.) – Gottfried Heinrich. Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 4; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 231 EGV Rn. 4. S. vorstehend Rn. 884. EuGH, Rs. C-345/06, DVBl. 2009, 587 (588, Rn. 45) – Gottfried Heinrich.
§ 2 Unmittelbare Geltung und Wirkung
267
der Grundsatz der Rechtssicherheit, auf den die Veröffentlichungspflicht maßgeblich zurückgeht, europaweit fest anerkannt.
Kapitel 8 Richtlinien
§ 1 Wirkungsweise von Richtlinien A.
Abgrenzung zu Verordnungen und Beschlüssen
Die Richtlinie ist zwar eine „typische Figur“1 des Unionsrechts, hat aber keine prominente Stellung in der Praxis, sondern macht weniger als 10 % aller Rechtsakte aus.2 Von der Verordnung unterscheidet sie sich vor allem gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) durch die Verbindlichkeit nur für das zu erreichende Ziel und die notwendige Adressierung an die Mitgliedstaaten. Damit ist die Verbindlichkeit jedenfalls im Ansatzpunkt deutlich beschränkt und die Wirkung für den Einzelnen grundsätzlich nur mittelbar.3 Die Adressierung an die Mitgliedstaaten ist zwingend4 und kann sich auch nie an einen, sondern muss sich grundsätzlich an alle richten. Ansonsten kommen adressatenbezogene Beschlüsse in Betracht, die sich auch an einen einzigen oder aber an mehrere Mitgliedstaaten richten können. Umgekehrt sind in Beschlüssen vom Ansatz her genauere Festsetzungen möglich, die über Zielvorgaben weit hinausreichen.5 Die Formulierung in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) lässt zwar vermuten, dass auch eine Verbindlichkeit für nur einen Mitgliedstaat möglich wäre. Dagegen spricht jedoch Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 2 EG), der explizit „die an alle Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien“ vorgibt. Auch i.S.d. Rechtsangleichung würde eine Adressierung nicht an alle Mitgliedstaaten keinen Sinn machen.6 Ob und inwieweit die Entscheidung für eine Richtlinie gegenüber einer Verordnung überwiegt, hängt vom einzelnen Gebiet ab. Relevant ist insoweit, welche 1 2 3 4 5 6
Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22; auch Schmidt, in: von der Groeben/ Schwarze, Art. 249 EG Rn. 36. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 67. S. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 68. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 130. S.u. Rn. 1332. S. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 23. A.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 131.
893
894
895
896
270
Kapitel 8 Richtlinien
Vorgaben die bereichsspezifischen Vorschriften enthalten, ob also in den Ermächtigungsgrundlagen der Erlass von Verordnungen oder von Richtlinien vorgesehen ist und im Übrigen, welche Handlungsform am ehesten zu einer Materie passt. Richtlinien sind vor allem dann einzusetzen, wenn den Mitgliedstaaten große Spielräume verbleiben sollen. Allgemein ergibt sich dies aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.7 Außerdem kann die Richtlinie als Mittel der Rechtsangleichung eingestuft werden, das die Harmonisierung der Rechtsakte der Mitgliedstaaten anstrebt.8 Erlassen wurden Richtlinien vor allem durch den Rat, wenn auch zunehmend 897 unterstützt vom Parlament.9 Nunmehr ist dessen Mitentscheidung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der Regelfall (s. Art. 289, 294 AEUV).10 Die Kommission ist nur noch durch Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 Abs. 3 EG) ausdrücklich zum Richtlinienerlass ermächtigt;11 hinzu kamen ihr durch den Rat verliehene Durchführungsbefugnisse gem. Art. 211 4. Spiegelstrich EG.12 Art. 290 AEUV sieht nunmehr eine delegierte Rechtsetzungsbefugnis durch die Kommission vor, die auch durch Richtlinien wahrgenommen werden kann (s. Art. 290 Abs. 1 i.V.m. 297 Abs. 2 AEUV). Generell besteht für die Mitgliedstaaten eine große Freiheit, welche Rechtsform 898 gewählt wird. Das ist in weitem Umfang eine Frage der Zweckmäßigkeit, bezogen auf das verfolgte Ziel, zumal der Rechtsschutz nur begrenzt davon abhängt.13 Damit geht es auf dieser Ebene um eine effektive Verwirklichung der Unionsziele. Entscheidend ist mithin die Ausrichtung des jeweiligen Sachgebiets, in dem die Maßnahme ergeht. Diese wird durch die nähere Ausgestaltung konkretisiert. Daher können auch andere Vorschriften als die Zielbestimmungen Hinweise geben.14 So sollen im Bereich des Umweltschutzes gem. Art. 191 Abs. 2 S. 1 AEUV (Art. 174 Abs. 2 S. 1 EG) die regionalen Besonderheiten berücksichtigt werden.
B.
Grundsätzliche Zweistufigkeit
899 Die Richtlinie steht jedenfalls im Ansatz für hinreichende Spielräume zugunsten der Mitgliedstaaten. Sie ist gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form
7 8 9 10 11
12 13 14
S.o. Rn. 739 f. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 124. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 288 – Lissabon. Im Bezug auf Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 Abs. 3 EG) EuGH, Rs. 188-190/80, Slg. 1982, 2545 (2573, Rn. 6) – Transparenzrichtlinie; bereits Rs. C-271 u.a./90, Slg. 1992, I-5833 (5863, Rn. 12) – Spanien/Kommission. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22 a.E. S.o. Rn. 801 ff. S.u. Rn. 959.
§ 1 Wirkungsweise von Richtlinien
271
und der Mittel.15 Sie bedarf daher, damit der Einzelne bzw. vorgelagert die Behörden unmittelbar verpflichtet werden können, vom Ansatz her der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Mithin ist die Wirkung einer Richtlinie normalerweise gestuft: Sie gibt den 900 Mitgliedstaaten bestimmte Inhalte verbindlich vor, die sie verwirklichen müssen. Sie stellt demnach ein zweistufiges, mittelbares Rechtsinstrument dar,16 womit ein Kompromiss zwischen einheitlicher Rechtsetzung und Berücksichtigung nationaler Eigenheiten angestrebt wird.17 Erst durch die Umsetzung in nationales Recht werden die Richtliniengehalte im konkreten Einzelfall verpflichtend.18 Das haben sie mit an die Mitgliedstaaten gerichteten Beschlüssen, die erst noch umgesetzt werden müssen, gemeinsam.19 Damit haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Einpassung in ihre inner- 901 staatlichen Regelungsstrukturen. Die Richtliniengehalte kommen also indirekt zur Geltung: Zunächst verpflichten sie nur die Mitgliedstaaten und über deren Handeln dann die Behörden20 sowie schließlich die Bürger.21 Nur wenn es in der Zwischenstation der Mitgliedstaaten hakt, kommt ein Durch- 902 griff auf die Behörden und respektive eine unmittelbare Wirkung22 für die Bürger in Betracht, sind doch schließlich die Ziele nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) verbindlich und lediglich die Form und die Mittel frei. Über deren Unterlassen bzw. Unzulänglichkeit kann daher nicht die Zielverbindlichkeit unterlaufen werden.23
C.
Detaillierte Vorgaben in der Praxis
I.
Maßnahmenvorgaben
Nach dem System des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ist also das 903 „Ob“ einer Regulierung (unbedingt) vorgegeben, nicht aber das „Wie“.24 Allerdings wird vielfach auch die Art der zu ergreifenden Maßnahmen bestimmt. So gibt die Emissionshandelsrichtlinie eine Zertifikatlösung vor und verlangt (noch) eine größtenteils unentgeltliche staatliche Abgabe von Emissionsberechtigungen an die Unternehmen. Dabei beruht die Erreichung des Regelungsinhaltes gerade auf dem Einsatz bestimmter (hier marktwirtschaftlicher) Instrumente. Damit er-
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Vgl. auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 10. EuGH, Rs. C-298/89, Slg. 1993, I-3605 (3654, Rn. 16) – Gibraltar/Rat. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 22. S. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 68. S.u. Rn. 1271. Vgl. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 12. S. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 77 ff. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 13. Näher u. Rn. 1058 ff.; s. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 81; Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 10. S. auch Pieper, DVBl. 1990, 684 (685).
272
Kapitel 8 Richtlinien
wächst daraus zugleich eine inhaltliche Komponente; jedenfalls wird sie von den materiellen Gehalten überlagert. II.
Detailregelungen
904 Der den Mitgliedstaaten eigentlich zustehende inhaltliche Spielraum kann allerdings unter Umständen auch unabhängig davon sehr gering sein, da schon wegen der möglichen engen Umschreibung von Zielen auch detaillierte Regelungen zulässig sind und vielfach aufgenommen werden.25 So kann das Ziel wie häufig im Umweltbereich in konkrete Grenzwerte gefasst werden. Das wiederum ist materienbedingt. Die Möglichkeit dazu folgt daher aus dem jeweiligen Regelungsbereich.26 Erfolgt aber eine solche materienbedingte Betrachtung, ergeben sich aus den 905 jeweiligen Umständen auch die Grenzen der Regelungsintensität. Maßgeblich sind das verfolgte Ziel sowie der dazu verwendete Regelungsmechanismus. Jedenfalls dann, wenn man die dadurch hervorgerufenen individuellen Belastungen einbezieht, greift auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.27 Er bezieht sich allerdings eher auf die jeweiligen Wirkungen und prägt so höchstens mittelbar die Regelungsintensität. In manchen Feldern stehen alternative Regelungsinstrumente zur Verfügung, 906 die herkömmlich detaillierte Festlegungen treffen, so Verordnungen nach Art. 46 und 103 Abs. 1 AEUV (Art. 40 und 83 Abs. 1 EG). Von daher erscheint es als Formalismus, Richtlinien auf eine Rahmensetzung zu beschränken, wo doch ohne weiteres eine andere Handlungsform gewählt werden kann, die zweifelsfrei Einzelheiten enthalten kann. In Art. 143 Abs. 2 AEUV (Art. 119 Abs. 2 EG) ist diese Möglichkeit explizit auf Richtlinien und Beschlüsse bezogen.28 Das schließt für sich selbst aber nicht aus, Richtlinien nur dann zu nehmen, wenn weniger detaillierte Festlegungen getroffen werden sollen. III.
Ziel als zu erreichendes Ergebnis
907 Insgesamt hat der Begriff des Ziels, wie vorstehend bereits näher aufgezeigt wurde, in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) aber keine enge Bedeutung mehr. Er wird von dem jeweiligen Zuschnitt einer Richtlinie in einer bestimmten Materie geprägt und umschreibt das, was die Mitgliedstaaten nach diesem Zuschnitt zu erreichen haben. Es handelt sich um Ergebnisse, welchen die Mitgliedstaaten mit ihren Formen und Mitteln, die sie wählen können, innerstaatliche
25 26 27 28
Im Sinne einer Rechtsvereinheitlichung Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 69; auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 133. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25 a.E. Generell Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 38. Näher dazu o. Rn. 742 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25.
§ 1 Wirkungsweise von Richtlinien
273
Wirksamkeit verschaffen müssen.29 Treffend ist die Bezeichnung „obligation de résultat“.30 Nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG)31 müssen die Mitgliedstaaten alle erfor- 908 derlichen Maßnahmen ergreifen, um die vollständige Wirksamkeit der Richtlinie entsprechend ihrer Zielsetzung zu gewährleisten32 sowie jegliche Maßnahmen unterlassen, die das Richtlinienziel gefährden könnten.33 Letzteres gilt schon vor Ablauf der Umsetzungsfrist, sobald die Richtlinie in Kraft getreten ist, und betrifft auch Regelungen, die gar nicht in Umsetzung der Richtlinie ergehen.34 Damit ist bereits im Vorfeld umfassend sicherzustellen, dass die Richtlinienziele nicht vereitelt werden. Von daher entfalten Richtlinien eine gewisse Vorauswirkung in Form eines Frustrationsverbots.35 Mit dieser verbunden ist auch eine notwendige Wahrung allgemeiner europarechtlicher Rechtsgrundsätze wie des Verbots der Altersdiskriminierung.36 Aus dem effet utile der Richtlinie sowie der Unterlassungspflicht nach Art. 4 909 Abs. 3 UAbs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG) ergibt sich weiter, dass die Mitgliedstaaten die angepassten oder neuen Vorschriften, mit denen die Richtlinie umgesetzt wurde, nicht im Nachhinein ändern dürfen. Man spricht in diesem Fall von einer Sperrwirkung der Richtlinie.37 Ausnahmen sind aber Änderungen, die sich aufgrund des Primärrechts ergeben. Dabei kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf innerstaatliche Umstände wie wirt- 910 schaftliche Probleme berufen, um sein Verhalten zu rechtfertigen. Das gilt vor allem dann, wenn eine Richtlinie nicht innerhalb der vorgegebenen Frist umgesetzt wurde.38 Parlaments- oder Regierungskrisen, Verfassungsprobleme oder Haushaltsfragen können keine Rechtfertigung für das Fehlverhalten des Mitgliedstaats sein.39
D.
Rahmenrichtlinien
Die zunehmende Einengung mitgliedstaatlicher Gestaltungsspielräume zeigt sich 911 selbst bei sog. Rahmenrichtlinien wie der 2008 novellierten Abfallrahmenricht29 30 31 32 33
34 35 36 37 38
39
Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 28 a.E. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 38. Zu dessen Bedeutung sogleich Rn. 919 ff. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1906, Rn. 15) – von Colson u. Kamann. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie; Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold; dazu bereits o. Rn. 96. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold. Näher dazu sowie zu einer weiter gehenden Vorwirkung u. Rn. 1141 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74, 76) – Mangold; dazu bereits o. Rn. 92 ff. EuGH, Rs. C-208/88, Slg. 1990, I-4445 (4462, Rn. 7 ff.) – Kommission/Dänemark. EuGH, Rs. 52/75, Slg. 1976, 277 (285, Rn. 14) – Kommission/Italien; Rs. C-297/95, Slg. 1996, I-6739 (6744, Rn. 9) – Kommission/Deutschland; Rs. C-107/96, Slg. 1997, I-3193 (3199, Rn. 10) – Kommission/Spanien. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 50.
274
Kapitel 8 Richtlinien
linie (AbfRRL)40 mit ihren sehr präzisen Definitionen und Abgrenzungsregelungen.41 Insoweit wird daher in ihnen nur eine politische Kategorie gesehen.42 Ihre Bedeutung liegt regelmäßig jedenfalls im Ansatz darin, dass sie einen Rahmen abstecken, der für Einzelfelder durch weitere Richtlinien ausgefüllt wird. Das gilt vor allem für die Wasserrahmenrichtlinie43.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien A.
Ansatz
I.
Zielverwirklichung
912 Die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien verlangt entsprechend deren Verbindlichkeit hinsichtlich des Ziels nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nicht, dass ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden.44 Dennoch ist das Ziel bzw. Ergebnis45 von besonderer Bedeutung für die Umsetzung und hindert nicht, unter Umständen auch sehr detaillierte Vorschriften in die Richtlinie aufzunehmen.46 Das kann wiederum zu einem kaum mehr verfügbaren Umsetzungsspielraum für die Mitgliedstaaten führen, so dass die Vorgaben einem Modellgesetz („loi uniforme“) entsprechen.47 Je nach Inhalt der Richtlinie kann aber auch ein allgemeiner rechtlicher Rah913 men im nationalen Recht genügen. Dieser muss aber tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie in so klarer und bestimmter Weise gewährleisten, dass – soweit die Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll – die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese ggf. vor nationalen Gerichten geltend zu machen.48 Dadurch wird zugleich
40 41 42 43
44 45 46 47 48
RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. Näher Petersen, AbfallR 2008, 154 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 47 a.E. unter Bezug auf Lenaerts/Desomer, ELJ 11 (2005), 744 (747 Fn. 7). RL 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik vom 23.10.2000, ABl. L 327, S. 1. S. z.B. EuGH, Rs. 231/87 u. 129/88, Slg. 1989, 3233 (3277, Rn. 23) – Ufficio distrettuale u.a.; Rs. C-446/98, Slg. 2000, I-11435 (11473, Rn. 31) – Fazenda Pública. S.o. Rn. 907 ff. S.o. Rn. 903 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 25; Nicolaysen, Europarecht I, 2. Aufl. 2002, S. 162. EuGH, Rs. 363/85, Slg. 1987, 1733 (1742, Rn. 7) – Kommission/Italien; Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6) – Grundwasserschutzrichtlinie; Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2600 f., Rn. 15) – Kommission/Deutschland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
275
die Rolle des Einzelnen als Durchsetzungsmotor des Europarechts49 effektuiert. Sie ist auch Mittel zum Zweck, um nämlich die Ziele einer Richtlinie zu verwirklichen. Darauf hat das nationale Umsetzungsrecht generell gerichtet zu sein. Schließ- 914 lich ist es fester Bestandteil der zweistufigen Wirkungsweise der Richtlinien. Ohne eine wirkungsvolle Umsetzung durch die Mitgliedstaaten können die Inhalte von Richtlinien nicht effektiv verwirklicht werden. Darum geht es allgemein und damit unabhängig von einer individualberechtigenden Wirkung. Diese begründet nur ein zusätzliches effektivitätsbezogenes Element, dem bei der Umsetzung eigens Rechnung zu tragen ist. Generell muss aber die Umsetzung schon auf der Basis von Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die „praktische Wirksamkeit (effet utile) der Richtlinien unter Berücksichtigung des mit ihnen verfolgten Zwecks am besten“ gewährleisten.50 Diese Formulierung des EuGH bezog sich darauf, welche Formen und Mittel 915 die Mitgliedstaaten „innerhalb der ihnen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) belassenen Entscheidungsfreiheit“ wählen,51 und dies, obwohl die Mitgliedstaaten darin nach dem Wortlaut frei sind. Das zeigt aber, wie stark im Rahmen des Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) der Effektivitätsgedanke dominiert. II.
Begrenzte nationale Wahlfreiheit
Ist auf der Grundlage von Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) schon die 916 eigentlich freie Wahl der Formen und Mittel beschränkt, muss dies erst recht für die Übernahme der vorgegebenen Inhalte gelten. Das Ziel ist schon nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) verbindlich vorgegeben. Es wird letztlich durch die einzelnen Inhalte einer Richtlinie konkretisiert. Sie haben vielfach eigene Zwecke. Diese bilden gleichsam Teilziele, die zusammen das Richtlinienziel insgesamt formen. Daher haben sie an der Zielverbindlichkeit teil, die auch die von diesen Zielen umfassten Inhalte ergreift. Diese Inhalte sind dabei oft eng verknüpft mit den Formen und Mitteln, wenn 917 diese nämlich spezifisch gewählt werden, um bestimmte Inhalte zu verwirklichen. Daraus ergibt sich dann auch nahtlos, dass den Mitgliedstaaten konkrete Formen und Mittel vorgegeben werden können,52 ohne gegen Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) zu verstoßen. Auch insoweit sind die Mitgliedstaaten zur Umsetzung verpflichtet.53
49
50 51 52 53
(2631, Rn. 18) – Kommission/Deutschland; s. näher dazu Pernice, EuR 1994, 325 (329 ff.); auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 11. Vgl. allgemein EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (26) – van Gend & Loos; Everling, NVwZ 1993, 209 (215); Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (191); Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 ff. Bereits EuGH, Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 (517, Rn. 69/73 a.E.) – Royer. EuGH, Rs. 48/75, Slg. 1976, 497 (517, Rn. 69/73 a.E.) – Royer. S. bereits o. Rn. 903 ff. Darin ohnehin nur das Medium der Umsetzung und nicht ein bestimmtes Regelungsmittel sehend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 54. Dazu auch Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 39.
276
918
Kapitel 8 Richtlinien
Die Wahl der Form und Mittel bedeutet für die Mitgliedstaaten vor allem, ob der Gesetzgeber zur Umsetzung eingeschaltet wird54 oder ob das Ziel durch Verordnungen am ehesten erreicht werden kann. Diese Entscheidung kann den Mitgliedstaaten nach der Definition der Richtlinie somit überlassen werden, um den nationalen Gegebenheiten besondere Beachtung zu schenken.55 Das Ergebnis soll mit Hilfe der staatlichen Organe im Rahmen ihrer Zuständigkeit erreicht werden.56 Daraus folgt wiederum auch, dass es allen staatlichen Organen obliegt, das Ziel einer Richtlinie durch geeignete Maßnahmen zu erreichen.57 III.
Verpflichtung aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG)
919 Erklärt sich damit die Reichweite und das Ausmaß der nationalen Umsetzungsverpflichtungen aus der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) deutlich werdenden Struktur der Richtlinien, so bildet diese Norm selbst die Grundlage dafür, zusammen mit der jeweiligen Richtlinienbestimmung.58 Es muss insoweit nicht Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) als allgemeine Vorgabe für die loyale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten hinzugenommen werden.59 Umgekehrt schadet ein solcher Rückgriff nicht. Er verdeutlicht, dass die Mit920 gliedstaaten sowohl eine Verhaltens- als auch eine Unterlassungspflicht trifft. Das ergibt sich eindeutig nur aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG). Dadurch wird auch die dem Ablauf der Umsetzungsfrist vorauswirkende Pflicht zum Absehen von zielvereitelnden normativen Maßnahmen deutlich.60 Der Rückgriff auf Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) kann tiefer gehend die ele921 mentare Funktion der Richtlinienumsetzung durch die Mitgliedstaaten für das Vertragsganze betonen. Schließlich sind auch Richtlinien letztlich lediglich ein Mittel dazu, wie nach Art. 3 Abs. 2 EUV (Art. 2 EG) vorgegeben, unter anderem den Binnenmarkt (Gemeinsamen Markt) zu errichten sowie eine harmonische und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Union zu fördern. Damit sind sie ein Instrument innerhalb des Gesamtgefüges der Union, in das die Mitgliedstaaten eingebunden sind.
54 55 56 57 58
59 60
Das ist nicht zwingend notwendig, EuGH, Rs. 29/84, Slg. 1985, 1661 (1673, Rn. 23) – Kommission/Deutschland. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 40; auch Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 27. EuGH, Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 (4997, Rn. 43) – Dorsch Consult; Rs. C-336/97, Slg. 1999, I-3771 (3787, Rn. 18) – Kommission/Italien. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 41 m.w.N. EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7448 f., Rn. 40) – Inter-Environnement Wallonie; Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5451 f., Rn. 55) – Kraaijeveld; bereits Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; aus der Lit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 45 m.w.N.; auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 12. S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 45; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 134. Dazu o. Rn. 908.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
277
Diese Einbindung gilt auch für die Unionsbürger. Dass aber Letztere ihre Rolle 922 bei der Umsetzung der europarechtlich vorgegebenen Gehalte einnehmen können, setzt voraus, dass die von den Richtlinien Erfassten die Möglichkeit haben, auch bei einer Umsetzung ins nationale Recht die sie vielfach begünstigenden Regelungen zu erkennen, sich ihnen entsprechend zu verhalten sowie die Gehalte einzufordern.61 Auch dies ist wie gezeigt62 ein Element der Effektivität von Richtlinien.
B.
Strukturelle Deckungsgleichheit
Der EuGH fordert eine weitgehend auch strukturelle Deckungsgleichheit. Damit 923 muss die Struktur der Umsetzungsgesetzgebung parallel zu derjenigen der europäischen Richtlinie liegen. Die verwendeten Rechtsfiguren dürfen nicht anders sein. Es zählt nicht allein das verwirklichte Schutzniveau, sondern auch die Konzeption der nationalen Regulierung und vielfach selbst die instrumentelle Ausgestaltung.63 Das ist insoweit konsequent, als die angestrebten Inhalte über bestimmte Regelungsstrukturen erreicht werden sollen.64 Indes erwachsen aus dieser strukturellen Deckungsgleichheit auch Grenzen. So 924 ist der Schutz bestimmter Habitatgebiete nach dem System der FFH-RL65 davon abhängig, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Gebiete gemeldet haben, welche die Kommission dann auswählt und dadurch zu endgültigen Schutzgebieten macht. Daher ist es nur konsequent, dass die FFH-RL nicht unmittelbar wirkt,66 sondern bei nationalen Versäumnissen wegen verspäteter Meldung nur ein abgeschwächtes faktisches Schutzregime eingreift.67 Die notwendige strukturelle Deckungsgleichheit vereinfacht zwar den Nach- 925 weis der Umsetzung und entspricht der tatsächlichen Entwicklung, dass Richtlinien mittlerweile sehr detaillierte Regelungen enthalten. Dass den innerstaatlichen Stellen nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die Wahl der Form und der Mittel überlassen bleibt, spricht indes dafür, stärker auf die Effektivität statt auf die Struktur des nationalen Umsetzungsrechts abzustellen.68
61 62 63
64 65 66 67 68
Dazu näher Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 96 f. S.o. Rn. 913. S. insbes. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (868 ff., Rn. 8 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie, das statt des geforderten allgemeinen und uneingeschränkten Verbots ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt festgelegt hatte, auch zum Folgenden. S.o. Rn. 903. RL 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.5.1992, ABl. L 59, S. 63. Dafür aber Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 49 gegen BVerwGE 107, 1 (22). EuGH, Rs. C-117/03, Slg. 2005, I-167 (193 f., Rn. 21 ff.) – Dragaggi. Näher etwa Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (569 f., 573 f.).
278
Kapitel 8 Richtlinien
C.
Zweifelsfreie Verbindlichkeit
I.
Rechtsvorschriften und -sätze
926 Erste Bedingung gerade für eine individuelle Einforderbarkeit69 ist, dass die entsprechenden nationalen Vorschriften unzweifelhaft verbindlich sind.70 Das gilt vor allem dann, wenn die Richtlinie subjektive Rechte in den Mitgliedstaaten vorgibt. Nur auf der Basis strikt verbindlichen Rechts ist der Einzelne in der Lage, die ihm traditionell von der Rechtsprechung des EuGH zugewiesene Rolle als Transmissionsriemen zur tatsächlichen Durchsetzung des Unionsrechts71 wahrzunehmen. Das sind alle Rechtssätze mit Außenwirkung, also Parlamentsgesetze und Rechtsverordnungen, aber auch kommunale Satzungen: Bei Letzteren ist nicht die Verbindlichkeit eine andere, sondern nur die erlassende Ebene; sie ist aber immer noch staatlich.72 Je nach Rechtskreis sind aber die jeweils verbindlichen Rechtssätze unterschied927 lich ausgeprägt. So verlangt der EuGH denn auch nicht durchgehend einen formellen Gesetzesakt, sondern es kann ein allgemeiner rechtlicher Rahmen aus vorhandenen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Grundsätzen genügen, sofern die Richtliniengehalte nur tatsächlich vollständig angewendet wurden sowie bei individualbegünstigender Wirkung erkennbar und durchsetzbar sind.73 Im Rechtskreis des common law können dies auch richterlich entwickelte Grundsätze sein. II.
Verwaltungspraxis
928 Eine bloße übereinstimmende Praxis gewährleistet gerade dieses letzte Erfordernis der Einforderbarkeit nicht, kann sich auch jederzeit ändern und begründet daher keine hinreichende Verbindlichkeit.74 Dadurch ist aber nicht ausgeschlossen, dass der Mitgliedstaat die Durchführung einer Norm der Verwaltung überlässt und ihr dabei ein Ermessen einräumt. Entscheidend ist, dass er dafür einen normativen Rahmen setzt, so dass die Verwaltung nicht im freien Ermessen handelt, sondern ihr Ermessen rechtlich gebunden und damit gerichtlich überprüfbar ist. Mit dieser Maßgabe kann die Verwaltung durch Gesetz auch zu näheren Ausgestaltungen von in einer Richtlinie verwendeten Begriffen ermächtigt werden.75 69 70 71 72 73 74
75
Zu deren Bedeutung o. Rn. 4. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4884, Rn. 48) – Dillenkofer. Bereits EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 (26) – van Gend & Loos. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 54, 58; näher zu Letzterem Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 56 f. S. vorstehend Rn. 913 sowie auch EuGH, Rs. C-340/96, Slg. 1999, I-2023 (2054, Rn. 37) – Kommission/Vereinigtes Königreich. EuGH, Rs. C-358/98, Slg. 2000, I-1255 (1273, Rn. 17) – Kommission/Italien; Rs. C-203/98, Slg. 1999, I-4899 (4911, Rn. 14) – Kommission/Belgien; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2632, Rn. 24) – Kommission/Deutschland; bereits Rs. 96/81, Slg. 1982, 1791 (1804 f., Rn. 12) – Kommission/Niederlande. EuGH, Rs. C-446/98, Slg. 2000, I-11435 (11474, Rn. 34 f.) – Fazenda Pública.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
III.
279
Verwaltungsvorschriften
Weiter gehend hat daher dem EuGH auch die Verwaltungsvorschrift in Gestalt 929 etwa der TA Luft nicht genügt. Das in der deutschen Verwaltungsrechtsdogmatik fest etablierte76 und in vielfacher Hinsicht bewährte77 Instrument der Verwaltungsvorschriften wurde nicht als geeignetes Umsetzungsmittel angesehen. In dieser Ausrichtung der Verwaltungsvorschriften liegt jedoch zugleich ein Grund für die fehlende Akzeptanz als Umsetzungsinstrument durch den EuGH. Die Verwaltungsvorschriften sind auf die nationale Struktur abgestimmt und dort im Ausgangspunkt interner Natur, mithin nicht hinreichend transparent.78 Aus Sicht des EuGH geht es demgegenüber um eine Erfüllung der europarechtlichen Anforderungen. Ansatzpunkt dafür ist, dass der Rechtsverkehr einschließlich der Gerichte er- 930 kennen können muss, zu welchem Zeitpunkt welches Recht in Umsetzung welcher Richtlinie gelten soll.79 Der zwingende Charakter von Verwaltungsvorschriften ist nicht in einer Weise anerkannt, dass der Einzelne Gewissheit über den Umfang seiner Rechte haben kann.80 Daher ist trotz vielfältiger Kritik an dieser Judikatur81 eine strikte Linie zu verfolgen.82 Damit tritt zurück, dass von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften erhebliche Bindungswirkungen ausgehen.83 Diese richten sich nämlich zunächst nur an die Verwaltung und beziehen sich nicht auf den Einzelnen.84 Dieser wird nach der deutschen Regelungsstruktur durch andere Formen direkt begünstigt. Diese sind daher vorzuziehen. Eine Regelung durch Verwaltungsvorschriften etc. kann jedoch ausnahmsweise erfolgen, soweit Richtlinien nicht die Rechtsposition von Dritten beeinflussen, sondern lediglich auf die nationale Verwaltungspraxis oder -organisation abzielen.85
76 77 78 79 80
81
82 83 84 85
Grundlegend Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968. S. insbes. Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, 1994, S. 344 ff., 354 ff. Daher ebenso abl. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 95. Hilf, EuR 1993, 1 (13). S. EuGH, Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2632, Rn. 23) – Kommission/Deutschland; ebenso Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867 f., Rn. 6 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie; Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2602, Rn. 20) – Kommission/Deutschland; Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 (5023, Rn. 13) – Kommission/Deutschland; zust. etwa Everling, NVwZ 1993, 209 (214); Koch, DVBl. 1992, 124 (130 f.); Krings, UPR 1996, 89 (92). Insbes. Breuer, Entwicklungen des europäischen Umweltrechts, 1993, S. 80 ff.; ders., NVwZ 1994, 417 (422); v. Danwitz, VerwArch. 84 (1993), 73 ff.; Di Fabio, DVBl. 1992, 1338 ff.; Himmelmann, DÖV 1996, 145 (148); Reinhardt, DÖV 1992, 102 (108). Dafür auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 62. Darauf abhebend Reinhardt, DÖV 1992, 102 (107 f.); Gellermann/Szczekalla, NuR 1993, 54 (60 ff.). Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (565). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 104.
280
Kapitel 8 Richtlinien
IV.
Verwaltungsvereinbarungen und Selbstverpflichtungen
931 Die Umsetzung von Richtlinien kann auch unzureichend sein, wenn lediglich Verwaltungsvereinbarungen mit Unternehmen(sverbänden) bzw. Selbstverpflichtungen der Wirtschaft den geforderten Inhalt aufgreifen. 1.
Vereinbarkeit mit staatlicher Richtlinienumsetzung
a)
Rechtliche Eckpunkte
932 Da Richtlinien gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) an die Mitgliedstaaten gerichtet sind, müssen innerstaatliche Stellen für ihre Umsetzung und Durchführung sorgen. Die bloße Einhaltung von Richtlinienvorgaben in der Praxis genügt nicht. Die Mitgliedstaaten können sich daher nicht lediglich darauf berufen, entsprechende Selbstverpflichtungen seien eingegangen worden.86 Indem Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die Wahl der Form und der 933 Mittel der Umsetzung den innerstaatlichen Stellen überlässt, schließt er andererseits nicht aus, dass diese ihre Umsetzungsverpflichtung durch Selbstverpflichtungen erfüllen. Sie haben selbst gehandelt, wenn sie als Partner mit Wirtschaftssubjekten eine verbindliche Selbstverpflichtung abgeschlossen haben. Die Kommission empfiehlt unter bestimmten Bedingungen eine solche Umsetzung von Richtlinien durch Umweltvereinbarungen87 und der EuGH hat diese Möglichkeit grundsätzlich anerkannt.88 In diesem Fall ging es allerdings um die Verwirklichung eines vorgegebenen Programms. Zudem erachtete der EuGH in der konkret zu beurteilenden Konstellation die Umsetzung deshalb für nicht ausreichend, weil die entsprechenden Vereinbarungen keine klaren Ziele und keine Fristen enthielten. Der zweite Punkt liegt freilich auf der Linie der Rechtsprechung auch zu sonstigen Formen der Umsetzung von Richtlinien89 und betrifft damit die Ausgestaltung, nicht die Umsetzbarkeit durch Selbstverpflichtungen als solche. Ob Selbstverpflichtungen überhaupt ein für die Umsetzung taugliches Instru934 ment sind, hängt zunächst von den unionsrechtlichen Vorgaben im Einzelfall ab. Eindeutig ist der von der Kommission empfohlene90 Fall, dass diese den Einsatz von Umweltvereinbarungen ausdrücklich vorsehen. Dann können alle für die Umsetzung zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten jedenfalls vertragliche Vereinbarungen mit Unternehmen schließen. Ist umgekehrt in einem Unionsrechtsakt nur eine normative Regelung als Umsetzungsmaßnahme vorgesehen, kann eine diese 86 87 88 89 90
S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 31. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. EuGH, Rs. C-255/93, Slg. 1994, I-4949 (4967 f., Rn. 22) – Kommission/Frankreich. S. etwa EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (868, Rn. 8 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59, 9. Erwägungsgrund sowie Ziff. 2.1.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
281
gerade vermeidende Selbstverpflichtung nicht genügen. Besteht eine solche eindeutige Vorgabe nicht, kann gleichwohl der beabsichtigten, unbedingten und sicheren Verwirklichung eines Ziels eine Selbstverpflichtung widersprechen. Das gilt zumindest dann, wenn sie wie meist nicht erzwingbar ist. Der Grat ist hier schmal zur Frage, ob die Selbstverpflichtung nicht lediglich bestimmten inhaltlichen und technischen Mindesterfordernissen genügen muss. Damit ist die noch zu behandelnde inhaltliche Ausgestaltung angesprochen. b)
Staatliche Beteiligung
Muss der Staat aufgrund der Zielrichtung des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 935 Abs. 3 EG) an der Umsetzung durch Selbstverpflichtung beteiligt sein, stellt sich die Frage, in welcher Intensität. Die intensivste und konkreteste Form ist die Partnerschaft.91 Ein staatliches Handeln liegt aber auch dann vor, wenn der Staat auf eine Selbstverpflichtung hinwirkt, ohne selbst Partner zu werden, indem er ihren Abschluss durch Anreize oder Druck fördert. Auch ein solch informales Vorgehen ist ein Mittel staatlichen Handelns. Es kann ein unionsrechtlich vorgegebenes Ziel jedenfalls dann erreichen, wenn dieses etwa lediglich allgemein in der Förderung einer bestimmten Entwicklung besteht. Aber auch, wenn bestimmte Grenzwerte erreicht werden müssen, ohne dass zugleich ein Weg vorgegeben ist, entscheidet deren Erzielung als solche. Genügt hierfür ein staatlicher Anstoß, muss dieser aufgrund der Offenheit des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) hinsichtlich der Mittelwahl prinzipiell ausreichen. Dafür spricht auch Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG), der den Grundge- 936 danken einer möglichst weiten Erhaltung von Freiräumen zugunsten der Wirtschaftssubjekte der Union enthält.92 Ist diese Vorschrift auch nur auf Unionsmaßnahmen bezogen, ist zu bedenken, dass die mitgliedstaatliche Umsetzung deren Fortsetzung und Verwirklichung darstellt. Sie muss daher gleichfalls von diesem Gedanken des Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG) erfasst sein, soll nicht die Wirkungskraft dieser Bestimmung auf der Anwendungsebene unnötigerweise stark verkürzt werden. Im Hinblick auf die notwendige Umsetzung der unionsrechtlichen Gehalte ist 937 es allerdings erforderlich, dass eine entsprechende staatlich initiierte oder geförderte Selbstverpflichtung in dem vorgegebenen Zeitrahmen zustande kommt und sie den vorgegebenen inhaltlichen Anforderungen entspricht. Dafür, dass dies der Fall ist, trägt der Mitgliedstaat als Umsetzungsverpflichteter weiterhin die Verantwortung. Bestehen insoweit Defizite, muss er auf Nachbesserung drängen und als ultima ratio ggf. Rechtsvorschriften erlassen. Das gilt auch, wenn eine staatliche Stelle Partner einer Umweltvereinbarung ist.93
91
92 93
Darauf beschränkt sich die Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59, Ziff. 1. Näher o. Rn. 738 ff. Für diesen Fall Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 36.
282
Kapitel 8 Richtlinien
c)
Staatliche Anerkennung
938 Der Staat handelt auch, wenn er eine Selbstverpflichtung der Wirtschaft anerkennt. Gleichwohl sah dies die Kommission für die Umsetzung einer Richtlinie nicht als ausreichend an.94 Mittlerweile stellt sie vom Grundsätzlichen her die reine Selbstregulierung der Wirtschaft und damit einseitige Verpflichtungserklärungen der Koregulierung der Wirtschaft mit staatlichen Stellen gleich.95 Kommt eine Selbstverpflichtung gänzlich ohne staatlichen Einfluss zustande, 939 geht die Initiative zur Umsetzung und Durchführung einer Richtlinie zwar ausschließlich von Privatpersonen aus, nicht aber von den Mitgliedstaaten, die Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) zur Umsetzung verpflichtet sieht. Durch die Anerkennung einer Selbstverpflichtung macht sich der Staat jedoch hinsichtlich der Umsetzung von Unionsrecht eine private Initiative zu eigen und dokumentiert damit, dass er das Produkt dieser Initiative als Umsetzung ansieht. Daher ist die Anerkennung eine Maßnahme, welche die private Selbstverpflichtung erst in den Rang einer Unionsrecht umsetzenden Maßnahme erhebt und somit der die Umsetzung konstituierende Akt. Vom Faktischen her ist zu berücksichtigen: Selbstverpflichtungen werden regelmäßig staatlich angestoßen, so dass ein der Anerkennung vorausgehendes und für sich als Umsetzungsmaßnahme für ausreichend befundenes staatliches Handeln vorliegt. d)
Einpassung in die Dogmatik
940 Im Gegensatz zu nicht als geeignete Umsetzung anerkannten Verwaltungsvorschriften96 sind Selbstverpflichtungen namentlich in Gestalt verbindlicher Umweltvereinbarungen, wie sie von der Kommission vorgeschlagen wurden,97 als neues Instrument des Unionsrechts eingeführt worden. Deren grundsätzliche Eignung zur Umsetzung von Richtlinien hat der EuGH anerkannt.98 Unbeantwortet blieb aber die Grundsatzfrage, inwieweit privat mitbestimmte 941 Elemente in die Umsetzungsgehalte zur Richtlinientransformation Eingang finden dürfen. Auch für die ebenfalls der Durchsetzung von Richtlinien dienende unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien erfolgt kein Abrücken von ihrer Staatsgerichtetheit; vielmehr lehnt der EuGH ihre umsetzungsunabhängige Wirkung unmittelbar zwischen Privaten ab.99 Allerdings genügt dem EuGH mittlerweile das Dazwischentreten einer Behörde selbst dann, wenn sich im Ge94 95
96 97 98 99
Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 31. Mitteilung der Kommission zu Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene im Rahmen des Aktionsplans „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds“ vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 4. Zur Bedeutung für den Klimaschutz Frenz, Emissionshandelsrecht, § 9 TEHG Rn. 46 ff. S. vorstehend Rn. 929 f. Empfehlung 96/733/EG der Kommission über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. EuGH, Rs. C-255/93, Slg. 1994, I-4949 (4967 f., Rn. 22) – Kommission/Frankreich; s.o. Rn. 933. Näher u. Rn. 1083 ff.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
283
folge dessen belastende Wirkungen für den Einzelnen ergeben.100 Das Korrelat zu dieser faktisch indirekten Ausweitung der unmittelbaren Wirkung auch zulasten Privater, sofern nur staatliche Stellen dazwischen treten, ist die Richtlinienumsetzung auch durch privat mitbestimmte Gehalte, sofern nur staatliche Stellen beteiligt sind. Die Staatsgerichtetheit der Richtlinienumsetzung erfordert dann nicht mehr eine ausschließliche Ausrichtung auf die Mitgliedstaaten, sondern trägt der verstärkten Stellung der Unionsbürger Rechnung und bezieht diese mit ein. Erforderlich ist allerdings eine maßgebliche Beteiligung staatlicher Stellen, um nicht die grundsätzliche Staatsgerichtetheit der Richtlinien in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) auszuhöhlen. 2.
Inhaltliche Anforderungen
Zwei mögliche Defizite von Selbstverpflichtungen der Wirtschaft im Hinblick auf 942 die Umsetzung von Richtlinien drängen sich auf: eine nicht ausreichende Verbindlichkeit und eine fehlende (gerichtliche) individuelle Einforderbarkeit. a)
Das Problem der Verbindlichkeit
Auch Richtlinien umsetzende Selbstverpflichtungen müssen das unionsrechtlich 943 geforderte Maß an Verbindlichkeit aufweisen, etwa quantifizierte Ziele und Zwischenziele mit diesbezüglichen Fristen enthalten.101 Handelt es sich um allgemeine Zielprogramme, genügt die Verpflichtung zu diese fördernde Maßnahmen. Sind indes konkrete Zielwerte gefordert, müssen sich die Wirtschaftssubjekte zu deren Erreichung verbindlich verpflichten. Eine verbindliche Umsetzung und Durchführung erfordert, dass die zu diesem 944 Zweck ergriffenen Maßnahmen auch tatsächlich verwirklicht werden. Die Realisierung von Selbstverpflichtungen erwies sich teilweise als defizitär. Aufgrund der Weite des von Richtlinien erfassten Personenkreises stellt sich zudem das Problem, alle Betroffenen in die Selbstverpflichtung einzubeziehen, damit sich ihnen niemand entziehen kann und ihr auch Neulinge auf dem Markt unterliegen. Nur dann ist eine Richtlinie, die Verpflichtungen für Einzelpersonen vorsieht, vollständig umgesetzt.102 Damit tatsächlich alle relevanten Personen erfasst werden, liegt das Erfordernis 945 flankierender Sicherungen nahe. Denkbar sind eine Allgemeinverbindlicherklärung, um alle Wirtschaftssubjekte zu erfassen, sowie die Statuierung staatlicher Begleitvorschriften, etwa in Gestalt von Verhaltensanforderungen bei Nichteinhal100 101
102
Bereits EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2222, Rn. 32) – Großkrotzenburg, bezogen auf die UVP-RL; näher u. Rn. 1078 f. Dies stets empfehlend die Kommission in ihrer Empfehlung 96/733/EG über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59 Ziff. 2.2.a); ebenso Mitteilung der Kommission über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 20; näher zur Ausgestaltung von Selbstverpflichtungen u. Rn. 1734 ff. S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 32.
284
Kapitel 8 Richtlinien
tung der Selbstverpflichtungen. Dann wäre auch dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügt,103 ebenso ohne weiteres eine hinreichend staatliche Richtlinienumsetzung gewährleistet. Im Hinblick auf die Verbindlichkeit der Ziele und der Variabilität der Wege bei 946 Richtlinien erscheinen freilich die Zielverbindlichkeit als solche und die tatsächliche Zielerreichung entscheidend. Beide Elemente sind gesichert, wenn sich Private zur Einhaltung verbindlicher Ziele verpflichten und diese tatsächlich verwirklichen. Das Einziehen von Sicherungen allein gewährleistet auch bei staatlichen Maßnahmen nicht zwingend die Durchsetzbarkeit. Verwiesen sei auf die vielfach beklagten Vollzugsdefizite. Bei lediglich staatlich angestoßenen oder anerkannten privaten Umsetzungsmaßnahmen liegt es in ihrer Natur, dass sie keine hoheitlich erzwingbare Sanktion enthalten. Diesen Weg deshalb für die Umsetzung auszuschließen hieße freilich, privates Handeln entgegen der Wertung des Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG), nämlich Freiräume von Wirtschaftssubjekten möglichst zu wahren,104 insoweit unmöglich zu machen. b)
Das Problem der individuellen Einforderbarkeit
947 Selbstverpflichtungen werden zwischen Wirtschaftssubjekten, ggf. unter Beteiligung des Staats, abgeschlossen und bilden bzw. haben zur Grundlage Verträge oder sonstige Abmachungen zwischen den Beteiligten, die als solche regelmäßig jedenfalls rechtlich nicht zugunsten anderer wirken. Sie begründen daher regelmäßig kein Klagerecht für die Personen, die etwa von durch Selbstverpflichtungen bekämpften Umweltbelastungen betroffen sind. Die individuelle Einforderbarkeit ist nicht etwa deshalb verzichtbar, weil eine 948 Selbstverpflichtung die gesteckten Ziele erreicht und daher der Einzelne nicht mehr via Klage für eine Durchsetzung sorgen muss. Der Einzelne ist insoweit kein bloßes Instrument zur Durchsetzung des Unionsrechts, sondern ihm wächst eine materielle Rechtsposition zu, die sich nach dem jeweiligen Rechtssatz bestimmt.105 Eine solche sichern flankierende staatliche Regelungen, die ihrerseits subjektiv einforderbar sind. Diese können alternative Verpflichtungen enthalten, die bei Nichterfüllung der Selbstverpflichtung greifen, so auf jeden Fall einzuhaltende Mindeststandards. Den Privaten bleibt dann immer noch die Wahl des Weges, wie sie diese errei949 chen wollen bzw. um diese zu übertreffen. Wegen der Bereitschaft zu Letzterem verzichtet die Union ggf. auf die sofortige Auferlegung schärferer Werte und gibt in Richtlinien zunächst nur unabdingbare Mindeststandards vor, denen sie anzustrebende weiter gehende, aber längerfristige Zielvorgaben an die Seite stellt.
103 104 105
S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 34. Näher o. Rn. Rn. 738 ff. Ausführlich Classen, VerwArch. 88 (1997), 645 ff.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
D.
Leichte Erkennbarkeit und hinreichende Bestimmtheit
I.
Grundlagen
285
Neben der zweifelsfreien Verbindlichkeit zweite Bedingung einer ordnungsgemä- 950 ßen Umsetzung und insbesondere einer individuellen Einforderbarkeit106 ist, dass den Betroffenen und damit gerade auch den Personen aus anderen EU-Mitgliedstaaten die Einfindung in das den Richtlinien korrespondierende nationale Recht leicht möglich ist. Der Rechtsverkehr einschließlich der Gerichte muss erkennen können, zu welchem Zeitpunkt welches Recht in Umsetzung welcher Richtlinie gelten soll.107 II.
Rückwirkung
Eine rückwirkende Inkraftsetzung kommt in Betracht, wenn ein Vertragsverlet- 951 zungsverfahren vermieden108 bzw. eine europarechtswidrige Umsetzung beseitigt werden soll,109 sofern das Rückwirkungsverbot110 der Union gewahrt bleibt.111 Das dürfte aber regelmäßig der Fall sein, weil der Gehalt der Richtlinie schon zuvor erkennbar und damit eine ordnungsgemäße Umsetzung abzusehen war.112 III.
Sicherungsfunktion
Nur die Klarheit über die jeweils einschlägige Richtlinie und die korrespondieren- 952 de nationale Vorschrift sichert auch eine richtlinienkonforme Auslegung. Sie ist weiter die Voraussetzung für ein Mindestmaß an Rechtssicherheit auf Unionsebene wie auch in den Mitgliedstaaten. IV.
Unzulänglichkeit unmittelbarer Wirkung
Basis dafür ist ein geschriebener Text, außer die Rechtskultur eines Landes ver- 953 langt einen solchen auch sonst nicht zwingend. Daher bildet die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie keinen Ersatz für eine nationale Umsetzungsmaßnahme.113 Sie ist nur ein Notbehelf für mitgliedstaatliche Unzulänglichkeit und vermittelt 106 107 108 109 110 111 112 113
Zu deren Bedeutung o. Rn. 4. Hilf, EuR 1993, 1 (13). Kadelbach/Sobotta, EWS 1996, 11 ff. Eine Pflicht annehmend Breuer, BayVBl. 2001, 431 (432). Dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3013 f., 3065 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 54 a.E. Vgl. u. Rn. 1043 zu dem Fall Quelle. Z.B. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1679 f., Rn. 37) – Kommission/Deutschland; Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 (4997, Rn. 44) – Dorsch Consult; bereits Rs. 102/79, Slg. 1980, 1473 (1487, Rn. 12) – Kommission/Belgien.
286
Kapitel 8 Richtlinien
nicht die Klarheit und Sicherheit wie eine nationale Rechtsvorschrift,114 die in die mitgliedstaatliche Rechtsstruktur fest eingebettet ist und daher den Behörden den zu beachtenden Rechtszustand und dem Einzelnen etwaige Rechte viel eher vor Augen hält. V.
Gleichrangigkeit
954 Eine adäquate Verankerung im nationalen Recht erfolgt daher auch nur dann, wenn das Umsetzungsrecht im selben Rang steht wie vorher in dem entsprechenden Bereich existierendes Recht; das ist auch Ergebnis des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung.115 Auf Unionsrecht rückführbare Rechtspositionen dürfen nicht schlechter gestellt sein als ausschließlich national begründete. Das gilt aber nicht nur im Hinblick auf Vorgängerregelungen, sondern auch für vergleichbare mitgliedstaatliche Vorschriften in anderen Gebieten, wenn eine Sachmaterie bisher ungeregelt ist. VI.
„Publizität, Klarheit und Bestimmtheit“
955 Immer wieder betont der EuGH die Anforderungen der „Publizität, der Klarheit und der Bestimmtheit“.116 Das gilt namentlich bei intendierten subjektiven Rechten117 sowie bspw. bei der Verwaltung des gemeinsamen Erbes der Erhaltung wildlebender Vogelarten.118 Generell lässt sich dieser Ansatz neben der Notwendigkeit von Rechtssicherheit und richtliniengestützter Auslegung119 über das Erfordernis absichern, dass die mitgliedstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen kontrollierbar sein müssen.120 Anders lässt sich schließlich keine einheitliche Anwendung der Richtlinien gewährleisten, wie es gerade Anliegen der Rechtsangleichung ist, für die dieses Instrument häufig eingesetzt wird. VII.
Einschnitte in nationale Regelungsstrukturen
956 Dass es insoweit zu Einschnitten in gewachsene nationale Rechtsstrukturen kommt und daraus Rechtsunsicherheit erwachsen kann,121 liegt in der Sphäre der Mitgliedstaaten; deren Aufgabe ist es, insoweit eine möglichst behutsame Lösung zu 114 115 116 117 118 119 120 121
Darauf abhebend EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4299, Rn. 21 f.) – Emmott. Darauf zurückführend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 51. Etwa EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1680, Rn. 39) – Kommission/Deutschland. Etwa auch EuGH, Rs. C-433/93, Slg. 1995, I-2303 (2317, Rn. 18) – Kommission/ Deutschland. S. EuGH, Rs. 247/85, Slg. 1987, 3029 (3060 f., Rn. 8 f.) – Kommission/Belgien; Rs. C-339/87, Slg. 1990, I-851 (885 f., Rn. 28) – Kommission/Niederlande. S.u. Rn. 978 ff. S. Gellermann/Szczekalla, NuR 1993, 54 (56); schon Beyerlin, EuR 1987, 126 (132). Krit. Sendler, UPR 1993, 321 (329).
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
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erreichen. Eine den grenzüberschreitenden Austausch zwischen den Wirtschaftssubjekten fördernde Rechtslage nach europaweiten Vorgaben lässt sich ohne solche Anpassungen nicht erzielen, und zwar auch nicht unterhalb der Ebene der Rechtsangleichung.122 Abmilderungen sind hier über eine Beschränkung der Regelungsdichte der Union entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG)123 durch bloße Rahmenvorgaben zu erreichen, also auf der Ebene der unionsrechtlichen Regelung selbst und nicht auf der Ebene der Umsetzung ins nationale Recht. Von daher kann das nationale Recht nicht gänzlich von der Grundstruktur einer 957 Richtlinie abweichen. Ansonsten ist deren Effektivität deshalb gefährdet, weil insbesondere ausländische Personen ihren Gehalt im nationalen Recht nicht wiedererkennen und sich daher auch kaum auf ihn berufen werden. Somit kann es grundsätzlich nicht genügen, dass das innerstaatliche Recht im Ergebnis die Einhaltung der geforderten Verpflichtung gewährleistet und in der Praxis kein Rechtsverstoß vorgekommen ist.124 Etwas anderes gilt nur, wenn eine Richtlinie sich tatsächlich auf bloße Ergebniszielvorgaben beschränkt und diese im nationalen Recht genannt sind. VIII. Möglichkeiten und Grenzen überschießender Umsetzung 1.
Ermittlung des nationalen Spielraums
Wegen der notwendigen Einfügung ins nationale Recht sind die Mitgliedstaaten 958 allerdings nicht auf eine Richtlinienumsetzung „eins zu eins“ beschränkt, sondern können weitere Gehalte hinzunehmen, so wenn das nationale Recht in dem betroffenen Bereich neu bzw. in sich stimmig auch im Hinblick auf die innerstaatlichen Strukturen geordnet werden soll.125 Das betrifft aber die „Harmonisierung“ des nationalen Rechts und ermöglicht keine inhaltliche Abweichung von den Richtlinienvorgaben. Inwieweit die Mitgliedstaaten im Einzelfall jenseits der Richtlinienvorgaben 959 inhaltlich gestalten können, hängt zunächst von dem jeweiligen Bereich ab. Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) sowie Art. 114 Abs. 4-6 EUV (Art. 95 Abs. 4-6 EG) ermöglichen nämlich schärfere mitgliedstaatliche Standards. Unabhängig von der geregelten Materie ist zu prüfen, inwieweit eine Richtlinie überhaupt (erschöpfende) Regelungen enthält und damit der Grundsatz der Sperrwirkung der Richtlinie126 greift; so bestehen besonders bei Mindest-, Rahmen- und lediglich grundsätzlichen Vorgaben Spielräume.127 Die Mitgliedstaaten können dann genauere 122 123 124
125 126 127
Scherzberg, Jura 1992, 572 (575 f.). Dazu o. Rn. 736 ff. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867 f., Rn. 4 ff.) – Grundwasserschutzrichtlinie; krit. Lübbe-Wolff, in: Behrens/Koch (Hrsg.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1991, S. 127 (138 f.). Schwarze, in: FS für Scholz, 2007, S. 167 (170 f.). S.o. Rn. 909. Epiney, NVwZ 2009, 949 (951).
288
Kapitel 8 Richtlinien
Maßgaben formulieren und etwa präzise Zahlenvorgaben für Mindestmaße von Transportdecks bei Tierverbringungen machen, wenn solche in der Richtlinie fehlen. Allerdings sind auch diese auf die Richtlinie bezogen. Sie müssen sich daher im Rahmen der darin enthaltenen Zielsetzung bewegen sowie die Strukturmerkmale der jeweiligen Unionspolitik wahren – so nach dem EuGH den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik.128 Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kommt aber aufgrund seiner allgemeinen 960 Niederlegung in Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG) allgemeine Bedeutung zu.129 Bezieht sich auch diese Vorschrift entsprechend seiner Stellung und der Regelungen in den vorstehenden Absätzen auf Unionshandeln, schlägt er doch auf nationale Maßnahmen durch, die auf Unionshandeln bezogen sind und daher dessen Maßstäbe zu wahren haben. Daraus mag sich auch der Unterschied erklären, dass der EuGH für ein mitgliedstaatliches opting out nach Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt wissen will.130 Schließlich sind dann sogar abweichende mitgliedstaatliche Standards schon primärrechtlich explizit vorgegeben. Ihre Möglichkeit ist die Regel und muss nicht erst aus dem näheren Richtliniengehalt abgeleitet werden, sondern wird nur ausnahmsweise gehindert. Allerdings gilt der grundrechtlich fundierte Verhältnismäßigkeitsgrundsatz umfassend, und sei es für die spezifisch nationalen Regelungen auf innerstaatlicher Grundlage. 2.
Notwendige Unterscheidbarkeit
961 Sobald unionsrechtlich vorgegebene und nationale Norminhalte ineinanderfließen bzw. kombiniert werden, kann leicht unklar werden, welchen Ursprung welcher Gesetzesteil hat. Dies bildet ein Problem auch der demokratischen Verantwortungszuweisung, vor allem aber der Schaffung neuer Ungleichheiten im Falle der Rechtsangleichung,131 die gerade durch die vorgegebenen Richtliniengehalte erfolgen soll.132 Mit Blick auf die vom EuGH geforderte klare Erkennbarkeit, welche Vorschriften der Richtlinienumsetzung dienen, muss der jeweilige Ursprung einer Bestimmung eindeutig sein, auch wenn national geprägte Gehalte hinzukommen. Nur so kann die Auslegung bei einer überschießenden Umsetzung bewältigt werden, da diese entsprechend dem jeweiligen Ursprung erfolgen muss.133 Dann ist auch die Verantwortungsverteilung unproblematisch.134
128 129 130
131 132 133 134
EuGH, Rs. C-491/06, EuZW 2008, 411 – Danske Svineproducenter. Epiney, NVwZ 2009, 949 (951). S.o. Rn. 732 ff. auch zum Folgenden. Auf die Diskrepanz macht Epiney, NVwZ 2009, 949 (951) unter Verweis auf EuGH, Rs. C-6/03, Slg. 2005, I-2753 – Deponiezweckverband Eiterköpfe aufmerksam; zu der Entsch. Frenz/Kafka, IR 2005, 129 ff. Zu beidem v. Danwitz, JZ 2006, 1 (7 f.). Schwarze, in: FS für Scholz, 2007, S. 167 (172). Näher zu den Schwierigkeiten Brandner, Die überschießende Umsetzung von Richtlinien, 2003, S. 91 ff.; Lutter, in: GS für Heinze, 2005, S. 571 ff. S. mit Bsp. Schwarze, in: FS für Scholz, 2007, S. 167 (173 f.).
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
3.
289
Rückwirkung auf das nationale Recht
Diese Trennung schließt allerdings materielle Rückwirkungen auf die Auslegung 962 und Ausgestaltung des nationalen Rechts nicht aus. Diese ergeben sich daraus, dass eine Richtlinie eine bestimmte Richtung vorgibt, die von den Mitgliedstaaten auch bei einer zusätzlichen bzw. schärferen Gesetzgebung eingehalten werden muss, soll sie nicht unterlaufen werden. Bezieht etwa eine Umweltrichtlinie angesichts einer Wirtschaftskrise verstärkt 963 die Belastungen der Wirtschaft über die Anforderung einer auch darauf bezogenen nachhaltigen Entwicklung ein135 und begrenzt daher das zu erreichende Schutzniveau, würde diese schon vom Regelungsansatz her vorgegebene Limitierung durch eine darüber hinausgehende nationale Regelung überspielt. Eine solche widerspricht der Grundkonzeption der Richtlinie und ist daher nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) jedenfalls i.V.m. der allgemeinen Loyalitätspflicht gem. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) ungeachtet Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) ausgeschlossen, der nicht einen gänzlich anderen Regelungsansatz ermöglicht, sondern nur verstärkte Schutzmaßnahmen. Jedenfalls aber ist eine Vereinbarkeit mit dem Vertrag verlangt, zu dem nach Art. 3 Abs. 3 EUV (Art. 2 EG) die nachhaltige Entwicklung gehört. IX.
Rechtliche Unschärfen
1.
Problematik
Da Richtlinien in ihrer jeweiligen Struktur ins nationale Recht umzusetzen sind, 964 können sich Schwierigkeiten ergeben, wenn diese nur Zielvorgaben enthalten und diese nicht exakt bestimmt sind. Oder aber wenn Begriffe in ihnen nicht genau definiert sind. Dann kann auch schwerlich das nationale Recht bestimmt formuliert sein. Danach hängt die erforderliche Bestimmtheit des nationalen Rechts von der Schärfe der Richtlinie ab.136 Von besonderer praktischer Bedeutung sind Unschärfen insbesondere im Um- 965 welt- und Technikrecht. Dabei werden nämlich vielfach primär bestimmte Ziele festgelegt, deren konkrete Erreichung dann den Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Das gilt etwa für Aktionspläne, um die Luftverschmutzung nicht über ein bestimmtes Schadstoffniveau ansteigen zu lassen. Bei dieser Gelegenheit zeigte sich eine gänzlich unterschiedliche Interpretation von Verwaltungsgerichten und dem BVerwG sowie dem EuGH, ob der Einzelne insoweit subjektive Rechte einklagen kann, sei es aus nationalem Umsetzungsrecht, sei es aus der Richtlinie unmittelbar.137 Dieses Bsp. belegt, dass vielfach vor allem umstritten ist, ob der Einzelne subjektive Rechte auch aus einer Richtlinie ableiten kann. 135 136 137
Näher Frenz, UPR 2009, 48 ff. Gellermann/Szczekalla, NuR 1993, 54 (57); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 54. VG München, NVwZ 2005, 1219 (1220); BVerwGE 128, 278 (285, 288); 129, 296 (301); EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek; näher u. Rn. 3917 ff.
290
966
Kapitel 8 Richtlinien
Da die Richtlinien in nationales Recht umgesetzt werden müssen, wirken sich die Unschärfen zunächst auf die gesetzgeberische Tätigkeit der Mitgliedstaaten und dann den behördlichen Vollzug aus. Haben die Mitgliedstaaten auch insoweit Spielräume, als unbestimmte Rechtsbegriffe auftauchen oder eine Konzeption nicht eindeutig zu erkennen ist? Inwieweit können hier unionsrechtlich Unterschiede hingenommen werden? 2.
Bedeutung des Richtlinienzwecks
967 Ein maßgeblicher Ansatzpunkt wird dabei der jeweilige Zweck der Richtlinie sein. Kann er eine überschießende nationale Regulierung beschränken,138 prägt er gerade das mitgliedstaatliche Recht, das in Umsetzung einer Richtlinie ergeht. Dieses Umsetzungsrecht muss sich umso eher an den Rahmen einer auch unscharf formulierten Richtlinie halten, je stärker der Zweck eine effektive Gesetzgebung verlangt, sei es, weil (anspruchsvolle) Ziele sicher erreicht werden sollen, sei es, weil eine europaweit einheitliche Regulierung angestrebt wird. Gerade im Bereich der Rechtsharmonisierung werden deshalb mitgliedstaatliche Spielräume eher gering sein. Tritt der Zweck einer Richtlinie allerdings seinerseits nicht klar zutage, bedarf 968 es einer Gesamtschau der vielfach einführenden Zielbestimmung mit den Erwägungsgründen und ggf. den getroffenen Einzelvorgaben. Bei Zweifeln an der thematischen Reichweite hilft auch die gewählte Ermächtigungsgrundlage weiter. Das gilt vor allem dann, wenn es um die Identifikation einer Rechtsharmonisierung geht, der nationale Spielräume tendenziell widersprechen. Auch darüber hinaus schränken bestimmte Themenstellungen und Anliegen 969 den nationalen Umsetzungsspielraum ein. Parallel zu den daraus resultierenden strengen Anforderungen an die Bestimmtheit gilt dies für die Wahrung des gemeinsamen Erbes und damit etwa für die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten entsprechend den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie.139 Je stärker der Zweck einer Richtlinie auf den Einzelnen bezogen ist, wie dies 970 beim Gesundheitsschutz der Fall ist und damit etwa bei Aktionsplänen und dem Immissionsschutz generell, desto eher werden individuelle Rechte bestehen, die von den Mitgliedstaaten gewährt werden müssen. Diese Maßgabe und die Probleme werden insbesondere die Gerichte aufzuarbeiten haben, die vom Einzelnen angerufen werden, wenn es um eine unzureichende Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedstaaten geht. Inwieweit kann bei solchen Unschärfen dann der Einzelne Richtliniengehalte vor Gericht einfordern? Hat er einen Anspruch auf bestimmte Maßnahmen oder nur auf die Umsetzung als solche? Beispielhaft ist hier die Rechtsprechung zu den Aktionsplänen zur Luftreinhaltung. Der EuGH gab einen Anspruch auf eine behördliche Planung mit Maßnahmen zu deren schrittwei-
138 139
S.o. Rn. 959 ff. RL 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten vom 2.4.1979, ABl. L 103, S. 1, ber. durch ABl. 1996 L 59, S. 61.
§ 2 Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien
291
ser Verwirklichung, ohne dass sofort jegliche Grenzwertüberschreitung ausgeschlossen sein musste.140 3.
Notwendige Rechtssicherheit
Daraus ergeben sich umgekehrt Anforderungen an die Formulierung von Richtlinien und von nationalem Umsetzungsrecht. Wie genau müssen Regeln namentlich im Umwelt- und Technikrecht dafür gefasst werden, um noch eine praktische Handhabung zu ermöglichen? Inwieweit können hier gerade bei tatsächlichen Unsicherheiten, wie sie im Klimaschutz immer wieder auftreten werden, Richtlinien so ausgestaltet werden, dass dennoch eine wirksame Zielerreichung möglich ist? Oder genügt hier eine stark zweckbezogene Auslegung, um Unschärfen in der Formulierung zu überspielen? Da die Frage der Umsetzungsgenauigkeit auch die Auslegungsbedürftigkeit berührt, könnte über die vom EuGH in weitem Umfang bejahte richtlinienkonforme Auslegung141 praktisch jede Unbestimmtheit im nationalen Recht überspielt werden. Indes soll die richtlinienkonforme Auslegung wie die unmittelbare Wirkung nur Defizite im nationalen Recht überwinden, nicht von vornherein eröffnen. Daher ist gleichwohl ein Mindestmaß an Rechtssicherheit zu wahren. Entsprechend dem Grundansatz des EuGH ist daher das nationale Recht so klar und bestimmt zu formulieren, dass die Vollzugsbehörden und die berechtigten Einzelnen den Inhalt deutlich erkennen können,142 ohne dass erst die Gerichte konkretisierend interpretieren müssen, unterstützt doch deren Tätigkeit nur die Umsetzung, ersetzt sie aber nicht.143 Allerdings finden sich auch im nationalen Recht unbestimmte Rechtsbegriffe und andere Unschärfen. Entsprechend dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist nur dieses Niveau einzuhalten, außer die Richtlinie selbst gibt ein höheres Maß an Bestimmtheit vor. Generell gibt in erster Linie der nähere Gehalt der Richtlinie die nationale Umsetzung vor. Letztere kann nicht einen nicht vorhandenen Richtliniengehalt ersetzen bzw. gar schaffen. Dann leidet höchstens die Richtlinie an fehlender Bestimmtheit und verstößt daher gegen das europarechtliche Bestimmtheitsgebot. Indes ist dabei die eher ergebnisorientierte Rechtsetzung auf europäischer Ebene zu beachten. Die nationale Umsetzung hat diese in die innerstaatliche Regelungsstruktur einzupassen.
140
141 142 143
EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 39, 44 ff.) – Janecek: Ein Anwohner einer viel befahrenen Straße in München sieht sich durch Luftschadstoffe, die über den Werten des Luftreinhalteplanes liegen, in seiner Gesundheit beeinträchtigt und fordert einen Aktionsplan sowie konkrete Maßnahmen zur Luftreinhaltung vor Ort ein. V.a. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 – DRK. S.o. Rn. 913. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 57.
971
972
973
974
292
Kapitel 8 Richtlinien
X.
Verweisungen
975 Der Maßstab der Rechtssicherheit muss auch der Ansatz bei Verweisungen sein. Der Rechtsverkehr erwartet hinreichend genaue Regelungen im nationalen Recht. Die Richtliniengehalte sind nach dem Mechanismus des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) gerade von den Mitgliedstaaten umzusetzen. So wie die unmittelbare Wirkung als solche eine nationale Maßnahme nicht ersetzen kann,144 genügt daher auch nicht ein bloßer Verweis auf die entsprechende Richtlinie. Daran ändert auch die Veröffentlichung im Amtsblatt nichts.145 Der Einzelne blickt nicht ins EU-Amtsblatt, sondern auf die nationale Gesetz976 gebung, um sich über seine Rechte zu informieren, sofern diese sich zumindest im Ansatz aus innerstaatlichem Recht ergeben. Die europäischen Vorschriften und damit bloße Verweisungen auf sie gewährleisten nicht, dass der erfasste Personenkreis hinreichend informiert ist, jedenfalls wenn sie so in nationales Recht umgesetzt werden. Die auch insoweit entscheidende Erkennbarkeit ergibt sich daher nur aus einer deutlichen Verankerung im nationalen Recht. Höchstens dieses kann deshalb präzise auf die genaue Richtlinienvorschrift verweisen, die ihrerseits hinreichend genau zu sein hat.146 Dann muss die Vorschrift auch nicht im Anhang der nationalen Verweisvorschrift abgedruckt sein.147 Sie muss jedoch ausdrücklich jedenfalls mit genauer und aktueller Stelle im Amtsblatt genannt werden, also nicht als Richtlinie „in der jeweils geltenden Fassung“,148 gibt es doch insoweit vielfache Änderungen.149
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung A.
Maßgeblichkeit nationalen Rechts
977 Werden Richtlinien ordnungsgemäß umgesetzt, ergeben sich die Rechtsfolgen aus den die Richtlinie umsetzenden nationalen Vorschriften. Sie bilden daher das maßgebliche Recht und damit im Einzelfall die Rechtsgrundlage. Aus ihnen wird der Einzelne berechtigt und verpflichtet.
144 145 146 147 148 149
S.o. Rn. 953. EuGH, Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1679 f., Rn. 36, 40) – Kommission/Deutschland. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 55. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 55 gegen Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 55 f. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 55. S. Becker, DVBl. 2003, 1487 (1487 f.).
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
B.
Richtlinienkonforme Auslegung
I.
Fortsetzung der Umsetzungsverpflichtung
293
Die richtlinienkonforme Auslegung gewährleistet, dass das nationale Recht auch 978 nach der Umsetzung der Richtlinie den darin festgelegten Inhalten unterliegt. Es sichert damit, dass die Verbindung zwischen Richtlinie und nationalem Recht als ihrem Umsetzungsinstrument fortbesteht und ist damit gleichsam die Fortsetzung der Umsetzungsverpflichtung. Dadurch bleibt sichergestellt, dass das nationale Umsetzungsrecht weiterhin der Umsetzung der Richtlinie tatsächlich dient und sich nicht infolge einer davon losgelösten Interpretation von dieser Grundlage entfernt. Damit ist die richtlinienkonforme Auslegung notwendiger Bestandteil der in 979 Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) festgesetzten Merkmalen. Sie folgt daher aus der Richtlinie unmittelbar.150 Man braucht daher nicht auf Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG) mit der darin festgelegten Obliegenheit der Mitgliedstaaten, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung unionsrechtlicher Pflichten zu treffen, zurückzugreifen.151 II.
Kein Umsetzungsersatz
Ist damit auch die richtlinienkonforme Auslegung die Verlängerung der Umset- 980 zungsverpflichtung, kann sie Letztere nicht etwa ersetzen. Vielmehr baut sie erst auf dieser auf, weil erst einmal umgesetztes nationales Recht vorhanden sein muss. Beide Instrumente sind also klar voneinander zu trennen. Eine bloße richtlinienkonforme Auslegung kann deshalb eine notwendige Umsetzung nicht kompensieren und ist damit auch nicht hinreichend.152 Daher ist auch die Rechtsprechung des EuGH in der DRK-Entscheidung prob- 981 lematisch, die dem nationalen Gericht alles in seiner Zuständigkeit liegende abver150 151
152
Allein auf der Basis von Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) auch EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. Unter Rückgriff auch darauf, EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1906, Rn. 15) – von Colson u. Kamann; Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1939, Rn. 15) – Harz; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 12) – Kolpinghuis; Rs. 31/87, Slg. 1988, 4635 (4662, Rn. 39) – Beentjes; Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8) – Marleasing; auch Rs. C-397403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916 f., Rn. 110) – DRK; aus der Lit. Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994, S. 247 ff.; Herrmann, Richtlinienumsetzung durch die Rechtsprechung, 2003, S. 108 ff.; Roth, ZIP 1992, 1054 (1056); ders., EWS 2005, 385 (385); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 118; spezifisch auf der Basis von Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (268 f.); sowie ausführlich Kahl, in: Haratsch/Kugelmann/Repkewitz (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 9 (24 ff.). Everling, ZGR 1992, 376 (383); v. Danwitz, VerwArch. 84 (1993), 73 (76 ff.); anders allerdings Breuer, Entwicklungen des europäischen Umweltrechts, 1993, S. 74 ff.; bereits Salzwedel, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 1988, S. 77 (96 f.); Jarass, EuR 1991, 211 (218).
294
Kapitel 8 Richtlinien
langt, um dem in einer Richtlinie festgelegten Ergebnis auf der Basis des nationalen Rechts nachzukommen.153 Immerhin bleibt auch in diesem Urteil noch der formale Ansatz gewahrt, dass das nationale Gericht das innerstaatliche Recht anhand des Wortlauts und des Zwecks der betroffenen Richtlinie auslegen muss,154 auch wenn dies „so weit wie möglich“155 geschehen muss. Der BGH befürwortet nun sogar eine Auslegung über den Wortlaut hinaus.156 III.
Nur mittelbare Belastung Privater
982 Indem die richtlinienkonforme Auslegung nationales Umsetzungsrecht voraussetzt, ist zugleich ausgeschlossen, dass durch sie Private unmittelbar auf der Basis von Richtlinien belastet werden.157 Vielmehr bilden solche Pflichten für Private die umgesetzten nationalen Vorschriften, welche dann richtlinienkonform ausgelegt werden.158 Davon weicht auch die DRK-Entscheidung nicht ab. Sie dehnt nur die richtlinienkonforme Auslegung auf der Basis nationalen Rechts sehr weit aus, indem sie von nationalen Richtern weitestgehende Bemühungen verlangt, um auf dieser Basis das durch die Richtlinie angestrebte Ergebnis zu erreichen.159 IV.
Reichweite
1.
Abhängigkeit von der europarechtlichen Prägung
983 Die Richtlinien bilden jedoch immer noch den Hintergrund für diese nationalen Bestimmungen. Daher ist auf sie zu Auslegungszwecken zurückzugreifen.160 Das gilt aber nur in dem Maße, in dem das nationale Recht auf der Richtlinie beruht
153 154
155 156 157
158
159 160
S. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. Bereits EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26) – von Colson u. Kamann; Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 26) – Harz; auch etwa Rs. C-131/97, Slg. 1999, I-1103 (1134, Rn. 48) – Carbonari; Rs. C-456/98, Slg. 2000, I-6007 (6027, Rn. 16) – Centrosteel; Rs. C-371/97, Slg. 2000, I-7881 (7912, Rn. 37) – Gozza. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II; zust. Pfeiffer, NJW 2009, 412 f. S. EuGH, Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4730, Rn. 42) – Arcaro; bereits Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis; aus der Lit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 120 a.E. Etwa Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 111; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 97; Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (276). EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. Dazu auch u. krit. Rn. 1029 ff. EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26 f.) – von Colson u. Kamann; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986 f., Rn. 13 f.) – Kolpinghuis; Rs. 31/87, Slg. 1988, 4635 (4662, Rn. 39 f.) – Beentjes; Rs. C-106/89, Slg. 1990, I-4135 (4158, Rn. 6) – Marleasing; Ress, DÖV 1994, 489 ff.; vgl. Zuleeg, VVDStRL 53 (1994), 154 (165 ff.); umfassend Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
295
und nicht zusätzliche Gehalte aufweist. Ist dies der Fall, bedarf es sorgfältiger Differenzierung, welchen Ursprung eine nationale Bestimmung hat.161 2.
Konflikte mit nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben
In dem Maße, in dem das nationale Recht nicht durch europarechtliche Vorgaben 984 bestimmt ist, können Konflikte zu nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben – namentlich aus der Verfassung – auftreten. Ob diese zum Zuge kommen können, richtet sich danach, welchen Spielraum die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie hatten. Dieser besteht in vollem Umfang, wenn ein Bereich über die Richtlinie hinaus geregelt wird, mithin eine überschießende Umsetzung vorliegt. Aber auch dann ist auf eine Gesamtkohärenz der Regelung zu achten. Hierbei spielen dann die Richtliniengehalte herein. Deren Erreichung darf nicht durch zusätzliche nationale Gehalte gefährdet werden.162 Insoweit kann auch in den Fällen überschießender Richtlinienumsetzung die 985 richtlinienkonforme Auslegung hereinspielen und mit den nationalen Auslegungsvorgaben abzugleichen sein. Sie kann also auch eine überschießende nationale Regelung begrenzen, wenn Letztere das Gesamtprogramm der Richtlinie gefährdet.163 Die richtlinienkonforme Auslegung kann hier mitgliedstaatliche Überschreitungen eindämmen, aber nur, soweit dies durch Interpretation möglich und die nationale Regelung nicht als europarechtswidrig einzustufen ist. Diese Prägung originär nationalen Rechts gilt auch dann, wenn ein Feld durch 986 die Richtlinie geregelt ist, aber den Mitgliedstaaten Umsetzungsspielräume vorbehalten sind, weil nur eine Spanne oder lediglich ein näher ausfüllungsbedürftiger Rahmen vorgegeben ist bzw. die rechtlichen Gehalte so unpräzise sind, dass sie weiter konkretisiert werden müssen.164 Auch dann muss die nationale Ausfüllung das Gesamtprogramm der Richtlinie wahren, um eine adäquate Verwirklichung nicht zu gefährden. 3.
Konsequenzen des Vorrangs des Europarechts
Soweit eine Frage durch die Richtlinie vorgegeben ist, muss richtlinienkonform 987 ausgelegt werden.165 Das folgt aus dem Vorrang des Unionsrechts166 und damit auch von dessen Auslegungsmethoden. Zwar sind diese hier auf die Besonderheiten der Richtlinie abzustimmen. Aber nur wenn die vorgegebenen Richtliniengehalte zum Durchbruch gelangen, bleibt insoweit der Wirkungsmechanismus der Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) gewahrt.167 161 162 163 164 165 166 167
S.o. Rn. 961. S.o. Rn. 962 f. S.o. Rn. 962 f. Dazu o. Rn. 959, 967. A.A. Di Fabio, NJW 1990, 947 (948 ff.). Schon darauf gestützt etwa Klein, in: FS für Everling I, 1995, S. 641 (646 ff.). S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 118; auf die mit der Wahl der Regelungsform der Richtlinien verfolgten Ziele abstellend Grundmann, ZEuP 1996, 399 ff.; dagegen auf die mit Richtlinien angestrebte Schonung nationaler Regelungsstukturen
296
988
Kapitel 8 Richtlinien
Davor müssen auch innerstaatliche verfassungsrechtliche Ansätze168 zurücktreten, soll die Richtlinie in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen in ihren verbindlichen Gehalten verwirklicht werden können. Das aber gehört zu ihrem festen Wirkprogramm als Instrument der Rechtsangleichung und ist daher auch in Art. 23 GG als Öffnungsnorm für das Europarecht angelegt.169 4.
Begrenzte Dominanz nationaler Auslegungsvorgaben
989 Nur wenn mehrere richtlinienkonforme Auslegungsmöglichkeiten in Betracht kommen, muss die eher den nationalen Auslegungsvorgaben entsprechende gewählt werden. Das ist letztlich die Konsequenz, dass die richtlinienkonforme Auslegung nur die europarechtlich determinierten Inhalte erfasst und nicht darüber hinausgeht, mithin die Reichweite des nationalen Rechts nicht beschneidet. Allerdings bestimmen sich dessen Ausdehnung und damit auch das Vorliegen verschiedener Interpretationsmöglichkeiten nach unionsrechtlichen Maßstäben und damit aus der Richtlinie selbst. Würden hier nationale Maßstäbe zum Zuge kommen, könnten sie die Wirkungen der Richtlinie überspielen. Entscheidend ist mithin die Festschreibung einer Vorgabe in der Richtlinie und 990 deren Genauigkeit. Sie kann sich auch erst aus dem Sinn und Zweck der Richtlinie ergeben. Insoweit besteht eine Pflicht zur effektiven Erfüllung für alle staatlichen Organe jedenfalls nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG). Damit kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Richtlinienbestimmungen aufgrund ihrer hinreichenden inhaltlichen Präzision eine unmittelbare Wirkung zu entfalten vermögen.170 Beide Institute sind nicht notwendig miteinander verknüpft.171 5.
Kein Übergreifen in Nachbarbereiche
991 Die richtlinienkonforme Auslegung reicht mithin nur so weit wie die Richtlinie selbst. Sie erstreckt sich also nicht auf verwandte Bereiche, die in der Richtlinie selbst nicht geregelt sind. Eine Richtlinie beeinflusst jedenfalls nicht noch Nachbarrichtlinien. Über sie werden auch nicht europäische Grundrechtsgehalte beeinflusst. Diese kommen vielmehr erst und nur dann zur Geltung, wenn eine Materie vom Unionsrecht erfasst ist.172 Insoweit hat dann die Richtlinie eine Öffnungsfunktion. Berühmtes Bsp. ist das Verbot der Altersdiskriminierung, das jedenfalls mit Ablauf der Umsetzungsfrist für die dieses Verbot tangierende Richtlinie eingreift.173
168 169 170 171 172 173
verweisend Dänzer-Vanotti, DB 1994, 1052 ff.; Ehricke, RabelsZ 59 (1995), 598 (612 ff.); Jarass, EuR 1991, 211 (215 ff.). Di Fabio, NJW 1990, 947 (951 ff.). S. auch Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 92 f. sowie o. Rn. 236 ff. auch im Hinblick auf das Lissabon-Urteil des BVerfG. EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 26 f.) – Harz. S. Jarass/Beljin, JZ 2003, 768 (776 f.). Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 233 ff. So strikt begrenzend EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch; nur scheinbar offen auch für die Zeit ab Inkrafttreten Rs. C-144/04, Slg. 2005,
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
6.
297
Keine Vorauswirkungen
Eine Richtlinie wirkt auch zeitlich nicht für Interpretationszwecke voraus. Viel- 992 mehr prägt sie erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist das nationale Recht,174 außer es geht um zusätzliche Anhaltspunkte.175 Dies führt etwa im Bereich der Altersdiskriminierung durch Altersabstandsklauseln dazu, dass sie erst mit Ablauf der Frist für die Umsetzung der RL 2000/78/EG greifen und das nationale Recht auf europarechtlicher Basis entsprechend auszulegen ist.176 V.
Weiterungen durch Primärrecht: Die Öffnungsfunktion der Richtlinie
1.
Abgrenzung von primärrechtlichen Einflüssen: europarechtskonforme Auslegung
Anders verhält es sich mit primärrechtlichen Gehalten. Sie können das nationale 993 Recht über die inhaltlichen und zeitlichen Richtlinienvorgaben hinaus prägen. Insoweit geht die europarechtskonforme über die richtlinienkonforme Auslegung hinaus.177 Erstere kann daher auf der Basis des europäischen Primärrechts die durch die Richtlinie vorgegebenen Gehalte modifizieren und insoweit auch auf das nationale Umsetzungsrecht einwirken, sofern es interpretierbar ist und nicht wegen Verstoßes unanwendbar wird.178 Voraussetzung ist auch insoweit, dass ein Unionsrechtsbezug besteht. Dieser 994 wird über die umzusetzende Richtlinie hergestellt, und zwar jedenfalls mit Ablauf der Frist dafür: Spätestens dann unterliegen die Mitgliedstaaten den daraus folgenden Vorgaben für ihr nationales Recht. Die Richtlinie ihrerseits aber unterliegt der Prägung durch europäisches Primärrecht. Dieses führt sie gleichsam mit im Gepäck. Sobald sie auf die nationale Rechtsordnung einwirkt, trifft dies auch für die Materien zu, die sie selbst prägen. Offenbar ist dies, wenn in dem durch eine Richtlinie erfassten Bereich nationales Umsetzungsrecht ergangen ist. Insoweit hat dann der entsprechende Mitgliedstaat die durch die Richtlinie angelegte Öffnung für das Europarecht aktualisiert.179 Wird eine Materie erst einmal vom Unionsrecht bestimmt, wird sie von allen 995 europarechtlichen Rechtsquellen erfasst und damit auch von allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts wie dem des Verbots der Altersdiskriminierung.180
174 175 176 177 178 179 180
I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold; s. bei nationalem Parallelrecht Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 – Navarro. Näher sogleich Rn. 995 ff. sowie u. Rn. 1170 ff. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 18) – Bartsch. Ausführlich u. Rn. 1149 ff. Näher Bauer/Arnold, NJW 2008, 3377 (3379); auch allgemein Roth, EWS 2005, 385 (387). S.o. Rn. 444 u. s.u. Rn. 1127. So in EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold, indes die Entscheidung darüber dem nationalen Gericht überlassend. Ausführlich u. Rn. 996 ff. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039 f., Rn. 74 f.) – Mangold.
298
Kapitel 8 Richtlinien
2.
Zur Abhängigkeit vom Ablauf einer Umsetzungsfrist
996 Das Urteil Mangold bezieht diese Einwirkung scheinbar schon auf die Zeit vor Ablauf der Umsetzungsfrist, wenn ansonsten die Erreichung des Richtlinienziels gefährdet werden könnte.181 Zusammenfassend stellt der EuGH fest: „Es obliegt dem nationalen Gericht, die volle Wirksamkeit des allgemeinen Verbotes der Diskriminierung wegen des Alters zu gewährleisten, indem es jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet lässt, auch wenn die Frist für die Umsetzung der Richtlinie noch nicht abgelaufen ist.“182 Indes sieht der EuGH schon im Urteil Mangold den Geltungsbereich des Unionsrechts im Hinblick auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Altersdiskriminierung erst durch die nationale Umsetzungsregelung zu einer Richtlinie eröffnet.183 Dies bestätigt er in der Entscheidung Bartsch ausdrücklich,184 ohne dass dies allerdings von der generellen Anlage des Mangold-Urteils zwingend wäre.185 3.
Bezug auf frühere Richtlinie
997 Das nationale Umsetzungsrecht, welches den Geltungsbereich für das europäische Primärrecht öffnet, kann sich dabei auf eine frühere Richtlinie beziehen, hat doch schon sie den Geltungsbereich des Unionsrechts umrissen und damit insoweit eröffnet.186 Darüber strömen dann auch die aktualisierten Gehalte des europäischen Primärrechts ein: Über diese einmal erfolgte Öffnung entwickelt sich das europäische Recht dann auch mit Wirkung für das nationale Recht fort. VI.
Abfolge
1.
Richtlinienwortlaut, -systematik und -zweck
998 Ausgangspunkt der Auslegung ist zunächst der Wortlaut. Dieser kann aber nicht ohne Rücksicht auf die Systematik und den Zweck interpretiert werden. Der EuGH lässt diese Ansatzpunkte denn auch regelmäßig ineinander greifen. Der Wortlaut bildet dabei den Ausgangspunkt. Die Entstehungsgeschichte spielt eine recht geringe Rolle. Im Vordergrund stehen die Systematik und insbesondere der Zweck. Letzterer hat eine herausragende Bedeutung, wenn es um eine Qualifizierung als
181
182 183 184 185 186
S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold: Eignung für eine solche Gefährdung genügt. Bereits Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold; so auch Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 – Navarro. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 24 f.) – Bartsch. Näher u. Rn. 1169. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75) – Mangold.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
299
individualschützend gilt.187 Dabei hebt der EuGH wesentlich stärker auf den Zweck ab als etwa das BVerwG.188 Der BGH betont in seiner Quelle-Entscheidung für nationales Umsetzungsrecht die Richtlinienkonformität und geht deshalb über den Wortlaut einer innerstaatlichen Vorschrift hinaus.189 Grundlage auch der richtlinienkonformen Auslegung ist aber die Interpretation der Richtlinie. 2.
Wortlaut und Systematik am Beispiel der Tariftreue-Entscheidung Rüffert
a)
Der Wortlaut der Entsenderichtlinie als Ausgangspunkt
Am Anfang der Tariftreue-Entscheidung steht eine nähere Auslegung von Begriff- 999 lichkeiten der Entsenderichtlinie190, bezogen auf das Vorliegen bestimmter Arbeitsund Beschäftigungsbedingungen in einem Mitgliedstaat. Nach Art. 3 Abs. 1 der Entsenderichtlinie haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass sie unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht den in ihr Hoheitsgebiet entsandten Arbeitnehmern unter anderem die Mindestlohnsätze garantieren, die in dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Arbeitsleistung erbracht wird, und damit in dem Aufnahmemitgliedstaat, festgelegt sind. Bei diesen Festlegungen muss es sich aber um Rechts- oder Verwaltungsvorschriften bzw. um allgemein verbindlich erklärte Tarifverträge oder Schiedssprüche i.S.v. Art. 3 Abs. 8 der Entsenderichtlinie handeln, sofern sie die im Anhang genannten Tätigkeiten betreffen. Rechts- oder Verwaltungsvorschriften sind dabei gesetzliche Vorschriften, wel- 1000 che Mindestlöhne ausdrücklich festlegen. Dazu würde etwa die bundesgesetzliche Festschreibung eines Mindestlohns gehören. Es genügt indes nicht eine lediglich mittelbare Festlegung oder eine bloße Anforderung an Unternehmen, die in anderem Kontext handeln. Daher reichen keine Vorschriften in Landesvergabegesetzen aus, welche Unternehmen zur Einhaltung der Tariftreue bzw. einer entsprechenden Erklärung verpflichten, aber selbst keinen Mindestlohnsatz festlegen.191 Hingegen würde es wohl ausreichen, wenn ein Landesvergabegesetz selbst die erbringenden Unternehmen zur Einhaltung eines konkret festgelegten Mindestlohns verpflichtet. Eine andere Frage ist dann die der innerstaatlichen Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz. Eine europarechtliche Frage ist hingegen, ob nicht die Festsetzung eines ledig- 1001 lich als solchen deklarierten Mindestlohns, der von der Höhe her praktisch einem Tariflohn entspricht, nicht dem Europarecht und dabei insbesondere den Grundfreiheiten zuwiderläuft. Ansatzpunkt dafür ist, dass von einem solchen Lohnniveau 187 188 189 190
191
Dazu näher im Rahmen der Klagebefugnis im Hinblick auf verwaltungsgerichtliche Klagen u. Rn. 3912 ff. BVerwGE 128, 278. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. RL 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Entsendung von Arbeitnehmern im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen vom 16.12.1996, ABl. 1997 L 18, S. 1. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (245, Rn. 24) – Rüffert.
300
1002
1003
1004
1005
Kapitel 8 Richtlinien
eine prohibitive Wirkung für die Erbringung von Dienstleistungen durch Anbieter aus anderen EU-Staaten mit niedrigeren Lohnniveaus ausgeht und zudem der lediglich garantierte soziale Mindeststandard überschritten wird, so dass auch eine Rechtfertigung aus allgemeinen Arbeitnehmerschutzinteressen ausscheidet. Das ist aber noch keine Frage der Interpretation nach dem Wortlaut.192 Besteht keine normative Grundlage für einen Mindestlohnsatz bzw. für einen Tariflohn, stellt sich die Frage allgemein verbindlich erklärter Tarifverträge oder Schiedssprüche nach Art. 3 Abs. 1 2. Spiegelstrich der Entsenderichtlinie. Das sind nach Art. 3 Abs. 8 der Entsenderichtlinie Tarifverträge oder Schiedssprüche, die von allen in den jeweiligen geographischen Bereich fallenden und die betreffende Tätigkeit oder das betreffende Gewerbe ausübenden Unternehmen einzuhalten sind. Grundlage dafür kann sein, dass normativ oder durch behördliche Entscheidung abgeschlossene Tarifverträge auf alle entsprechenden Unternehmen erstreckt und somit für diese verbindlich werden. Ein entsprechender Ansatz sind die aktuell in § 7 des Arbeitnehmerentsendegesetzes193 vorgesehenen Übertragungen von repräsentativen Tarifverträgen auf nicht daran gebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer in ausgewählten Branchen (z.B. Entsorgung). Gibt es allerdings kein solches System zur Allgemeinverbindlicherklärung, so können die Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 8 UAbs. 2 der Entsenderichtlinie auch beschließen, äquivalente Tarifverträge zugrunde zu legen. Umfasst werden davon Tarifverträge oder Schiedssprüche, die für alle in den jeweiligen geographischen Bereich fallenden und die betreffende Tätigkeit oder das betreffende Gewerbe ausübenden gleichartigen Unternehmen allgemein wirksam sind bzw. die Tarifverträge, die von denen auf nationaler Ebene repräsentativsten Organisationen der Tarifvertragsparteien geschlossen werden und innerhalb des gesamten nationalen Hoheitsgebiets zur Anwendung kommen. Die Anwendung dieser Tarifverträge muss dabei eine Gleichbehandlung dieser Unternehmen gegenüber den anderen Unternehmen, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden, gewährleisten. Die allgemeine Wirksamkeit solcher Tarifverträge nach Art. 3 Abs. 8 UAbs. 2 1. Spiegelstrich der Entsenderichtlinie kann nur durch Normen oder darauf gestützte behördliche Entscheidungen herbeigeführt werden, die allgemein die entsprechende ausgeübte Tätigkeit betreffen, mithin nicht nur die Vergabe öffentlicher Aufträge. Denn dann wird nicht die Vergabe privater Aufträge erfasst. Landesvergabegesetze bilden daher keine adäquate Grundlage dafür, dass Tarifverträge oder Schiedssprüche für alle in den jeweiligen geographischen Bereich fallenden und die betreffende Tätigkeit und das betreffende Gewerbe ausübenden gleichartigen Unternehmen allgemein wirksam sind.194 Das Urteil Rüffert zeigt, wie das System nationaler Normen und Tarifverträge in die unionsrechtliche Begrifflichkeit eingebunden werden muss. Dabei kann auf nationale Besonderheiten und Schwierigkeiten etwa im Hinblick auf die Durchset192 193
194
S. daher u. Rn. 1008 sowie vorerst Frenz, Europarecht 4, Rn. 403. Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen vom 20.4.2009, BGBl. I S. 799. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 29) – Rüffert.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
301
zung der Tariftreue keine Rücksicht genommen werden. Vielmehr sind die Richtlinien europaweit einheitlich auszulegen. Nationale Normen und Tarifsysteme sind daher auf die europarechtlichen Begrifflichkeiten zu beziehen und in diese einzubinden und nicht umgekehrt die europarechtlichen Begrifflichkeiten auf die mitgliedstaatlichen Besonderheiten auszurichten, soll nicht die einheitliche Anwendung einer Richtlinie gefährdet werden. Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn die europäischen Richtlinien entsprechende Öffnungsklauseln enthalten und auf diese Weise von vornherein bereit sind, nationale Besonderheiten zu wahren und dabei auch in Kauf nehmen, dass unterschiedliche Rechtsstandards zustande kommen. b)
Einbeziehung der Systematik
Schließlich prüfte der EuGH Art. 3 Abs. 7 der Entsenderichtlinie darauf, ob es 1006 sich bei dem durch die Tariftreue gesicherten Lohnsatz um für die Arbeitnehmer günstigere Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen handelt. Eine solche Sicht liefe allerdings darauf hinaus, dass ein Aufnahmemitgliedstaat die Erbringung einer Dienstleistung in seinem Hoheitsgebiet von der Einhaltung seiner Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen abhängig machen könnte, auch wenn sie zwingende Bestimmungen für ein Mindestmaß an Schutz übersteigen. Gerade dann wären sie günstiger. Indes werden die nach der Entsenderichtlinie zulässigen Schutzstandards, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen zugunsten der von diesen entsandten Arbeitnehmern abverlangt werden können, in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 lit. a)-g) der Entsenderichtlinie genannt. Bei diesen Aspekten, zu denen auch der Mindestlohnsatz gehört, handelt es sich um näher spezifizierte Festlegungen, die daher als abschließend anzusehen sind.195 Würden höhere Standards erlaubt, könnte das dabei festgelegte Schutzniveau 1007 umgangen werden. Dabei zielt die Entsenderichtlinie darauf ab, dass jenseits der darin festgelegten möglichen Anforderungen der Dienstleistungsverkehr ohne nationale Hindernisse erfolgen kann. Beim Gestatten höherer Standards würde dieser Schutzzweck unterlaufen und damit der Entsenderichtlinie ihre praktische Wirksamkeit genommen.196 Eine Weiterung ist höchstens insoweit möglich, als die entsandten Arbeitnehmer bereits nach den Gesetzen oder Tarifverträgen in ihrem Herkunftsstaat günstigere Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen genießen.197 Damit wird der eigentlich offene Wortlaut des Art. 3 Abs. 7 der Entsendericht- 1008 linie durch die Systematik und die Grundkonzeption dieser Richtlinie überlagert. Letztere wiederum ist Ausdruck, dass im Unionsrecht nur soziale Mindeststandards garantiert werden, im Übrigen aber die Union nähere Regelungen den Mitgliedstaaten überlässt. Diese müssen ihrerseits insbesondere mit den Grundfreiheiten übereinstimmen. Zudem würde die Union ihre nach Art. 151 ff. AEUV (Art. 136 ff. EG) lediglich begrenzte und auf eine Kooperation mit den Mitglied195 196 197
EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 33) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 33) – Rüffert unter Verweis auf Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11881, Rn. 80) – Laval. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 34) – Rüffert; bereits Rs. 341/05, Slg. 2007, I-11767 (11881, Rn. 81) – Laval.
302
Kapitel 8 Richtlinien
staaten ausgerichtete Kompetenz im sozialen Bereich ausdehnen, wenn sie ihrerseits auch höhere Sozialstandards der Mitgliedstaaten im eigenen Regelungsbereich übernehmen und damit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten aufzwingen würde, die eigentlich nur den niedrigeren Standards ihres Herkunftsstaats unterliegen. Art. 153 Abs. 2 lit. a) AEUV (Art. 137 Abs. 2 UAbs. 1 EG) schließt eine Harmonisierung aus und ermöglicht nur Mindestvorschriften, und auch dies nur unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen. Im Übrigen ist von dieser Zusammenarbeit in sozialen Fragen nach Art. 153 1009 Abs. 5 AEUV (Art. 137 Abs. 5 EG) das Arbeitsentgelt sogar ausdrücklich ausgenommen. Insoweit gelten also ohnehin die nationalen Standards, außer es erfolgt eine Abfederung wegen eines Bezugs zur Verwirklichung des Binnenmarkts198 bzw. einer Nutzung der Grundfreiheiten. Diesem Ziel dient die Entsenderichtlinie ausweislich ihres Art. 1. Umso eher sind dann aber die Grenzen zu wahren, die sich aus den Grundfreiheiten ergeben. Diese Linie stimmt mit anderen Entscheidungen des EuGH überein. So hielt er 1010 nur die Durchsetzung von Beteiligungsmindeststandards von Gewerkschaften durch ein Streikrecht durchsetzbar, wenn dadurch die Grundfreiheiten eingeschränkt werden.199 Zwar verweist der EuGH auf die vermehrte soziale Ausrichtung Europas, wie sie sich in Art. 3 EUV (Art. 2 EG) und Art. 151 AEUV (Art. 136 EG) zeigt. Indes lässt er die Grundfreiheiten wegen der begrenzten Verwirklichung im Sekundärrecht der Entsenderichtlinie nur für einen Arbeitnehmermindestschutz namentlich gegen Sozialdumping wie einen Mindestlohn zurücktreten, nicht darüber hinaus.200 3.
Wortlaut und Zweck
a)
Aufladung durch hohe Schutzstandards
1011 Ganz im Gegensatz zu diesen Mindeststandards im sozialen Bereich stehen die hohen Standards im Umweltschutzbereich, die als solche ausdrücklich in Art. 3 Abs. 3 EUV (Art. 2 EG) verlangt werden. Diese Materie bildet daher ein gutes Bsp., wie ein offener Wortlaut durch anspruchsvolle Ziele aufgeladen werden kann. So enthält Art. 7 Abs. 3 der Luftqualitätsrahmenrichtlinie201 keine ausdrückliche Verpflichtung, ob ein Einzelner ein subjektives Recht auf Erstellung eines Aktionsplans hat, um die Belastung durch Feinstaubpartikel zu begrenzen.202 Indes 198 199 200 201
202
Rebhahn/Reiner, in: Schwarze, Art. 137 EGV Rn. 56 mit ausdrücklichem Bezug auf eine RL über einen Mindestlohn und Art. 94 EG (nunmehr Art. 115 AEUV). EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779 (10836 f., Rn. 81 ff.) – Viking. EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767 (11871, Rn. 48; 11887 f., Rn. 103 ff.) – Laval; näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 402 f., 3724. RL 96/92/EG des Rates über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität vom 27.9.1996 i.d.F. der VO (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.9.2003. BVerwGE 128, 278 (292 ff.) unter Verweis auf seine ausführliche Analyse zum entsprechenden § 47 Abs. 2 BImSchG.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
303
bezweckt diese Richtlinie den umweltbezogenen Gesundheitsschutz. Dieser ist auf hohem Schutzniveau zu verwirklichen. Am ehesten sind solche Aktionspläne durchsetzbar, wenn sie der Einzelne einfordern kann. Der Bürger wird auch eingesetzt, um Richtlinien zur effektiven Verwirklichung zu verhelfen.203 Entsprechend sind sie dahin zu interpretieren, wenn es um subjektive Rechte geht. Deshalb hielt der EuGH Richtlinien über die Qualität der Luft und des Trinkwassers zum Schutz der öffentlichen Gesundheit mit Maßnahmen, deren fehlende nationale Verwirklichung die Gesundheit von Personen gefährden kann, für individuell einforderbar.204 Daher besteht auch ein unionsrechtlicher subjektiver Anspruch auf die Erstel- 1012 lung von Aktionsplänen.205 Der EuGH verleiht dem Einzelnen allerdings keinen Anspruch auf das Ergreifen von Maßnahmen, die jede Überschreitung der Luftqualitätsgrenzwerte und/oder Alarmschwellen ausschließen. Indes haben die Mitgliedstaaten für dieses Ziel geeignete Maßnahmen zu ergreifen. An diesem zweckbezogenen Maßstab sind diese Maßnahmen gerichtlich überprüfbar. Insoweit wird das den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermessen, welche konkreten Maßnahmen sie ergreifen, gebunden und beschränkt.206 Parallel dazu können auch im Vergaberecht Umweltzwecke gut verwirklicht werden, sofern ein unmittelbarer Auftragsbezug gegeben ist.207 b)
Eindeutiger Wortlaut als Grenze
Allerdings kann der Zweck einer Richtlinie einen eindeutigen Wortlaut nicht über- 1013 spielen. Das gilt selbst bei einer anspruchsvollen Zielsetzung. So zielt zwar die RL 2001/23/EG208 auf den Schutz von Arbeitnehmern bei einem Wechsel des Betriebsinhabers und vor allem auf die Wahrung ihrer Ansprüche. Daher sollen ihre Arbeitsverhältnisse nicht gefährdet sein.209 Indes verlangt der eindeutige Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 RL 2001/23/EG den 1014 Übergang der Rechte und Pflichten des Veräußerers aus einem „Arbeitsvertrag oder Arbeitsverhältnis“ auf den Erwerber. Das ist nach Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie ein Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, dessen Gegenstand die Regelung der Arbeitsbedingungen ist. Demgegenüber begründet ein 203 204
205
206 207
208
209
S.o. Rn. 948. S. bereits EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 – Kommission/Deutschland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 – Kommission/Deutschland; Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 39) – Janecek; s. bereits Calliess, NVwZ 2006, 1 ff.; Heitsch, in: Kotulla, BImSchG, § 47 Rn. 69 mit § 44 Rn. 22 ff.; Sparwasser, NVwZ 2006, 369 ff. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 44 ff.) – Janecek. Näher EuGH, Rs. C-448/01, Slg. 2003, I-14527 (14577 ff., Rn. 39 ff.) – Wienstrom sowie Frenz, Europarecht 3, Rn. 2969 ff. auch zu den gleichwohl bestehenden Grenzen. RL 2001/23/EG des Rates zur Angleichung von Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen vom 12.3.2001, ABl. L 82, S. 16. EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 43) – Kirtruna.
304
Kapitel 8 Richtlinien
Mietvertrag ein Rechtsverhältnis zwischen einem Vermieter und einem Mieter und bildet daher weder einen solchen Arbeitsvertrag noch ein solches Arbeitsverhältnis.210 Daher muss nach dieser Richtlinie ein Vertrag über die Miete eines Geschäfts1015 lokals beim Übergang eines Unternehmens selbst dann nicht fortgeführt werden, wenn die Kündigung dieses Vertrages durch den Vermieter zur Kündigung der auf den Erwerber des Unternehmens übergegangenen Arbeitsverträge führen könnte. Damit würde nämlich diesem von dem Unternehmen an dem Unternehmensübergang nicht beteiligten Dritten eine in der Richtlinie nicht klar vorgesehene Verpflichtung auferlegt, einen automatischen Übergang des Mietvertrages hinzunehmen.211 Der eindeutige Wortlaut einer Richtlinie darf also auch durch den Zweck nicht 1016 infrage gestellt werden.212 Selbst bei einer anspruchsvolleren sozialen Zielsetzung im europäischen Primärrecht könnte die klare Beschränkung auf Mindestlohnsätze in der Entsenderichtlinie nicht überspielt werden, ebenso wenig das klar definierte Norm- und Tarifsystem. Sobald aber der Wortlaut nicht eindeutig ist und damit eine weiter gehende In1017 terpretation nicht ausschließt, dominieren wiederum die Gesamtkonzeption und der Zweck. So verstößt auch die weniger günstige Behandlung eines Arbeitnehmers, der nicht selbst behindert ist, aber ein behindertes Kind hat, gegen die RL 2000/78/EG.213 Sowohl das in Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 und 2 lit. a) festgelegte Verbot der unmittelbaren Diskriminierung als auch das in Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 und 3 RL 2000/78/EG vorgesehene Verbot der Belästigung ist nicht auf Personen beschränkt, die selbst behindert sind. Es genügt daher die Benachteiligung des betroffenen Arbeitnehmers wegen der Behinderung seines Kindes, für das er im Wesentlichen die Pflegeleistungen erbringt, deren es bedarf.214 c)
Überlagerung des Wortlauts bei nationalem Recht
1018 In scheinbarem Widerspruch zu dieser Begrenzung der Richtlinienauslegung durch den Wortlaut steht die Quelle-Entscheidung des BGH, in der dieser eine zivilrechtliche Bestimmung gegen den Wortlaut auslegte, um eine Richtlinienkonformität zu erreichen. Indes stand dabei der Richtliniengehalt gerade fest. Es ging um eine Anpassung einer innerstaatlichen Regelung, die eigentlich eine Übereinstimmung mit der Richtlinie erzielen sollte, wie die Entstehungsmaterialien belegen.215 Daher entsprach der Wortlaut offenbar nicht dem Gewollten. Lediglich für diesen Fall einer planwidrigen Unvollständigkeit befürwortete der BGH denn auch
210 211 212 213
214 215
EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3484 f., Rn. 41) – Kirtruna. EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 42, 44) – Kirtruna. So deutlich EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 44) – Kirtruna. RL 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27.11.2000, ABl. L 303, S. 16. EuGH, Rs. C-303/06, EuZW 2008, 497 – Coleman. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II. Dazu u. Rn. 1034 ff.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
305
eine „richtlinienkonforme Rechtsfortbildung im Wege der teleologischen Reduktion“, mithin unter teilweiser Nichtanwendung des Wortlauts. Vom Grundsätzlichen her geht es um eine europarechtskonforme Handhabung 1019 nationalen Rechts. Insoweit hat der EuGH den nationalen Gerichten große Freiräume gegeben.216 Rechtsstaatliche Bedenken treten insofern zurück, als der Gehalt der Richtlinie bekannt war. Dieser Gehalt hätte sich ohnehin durchgesetzt, und sei es über eine spätere nationale Gesetzgebung oder schon früher durch eine unmittelbare Richtlinienwirkung bzw. mittelbar aufgrund eines Staatshaftungsanspruchs gegen den säumigen Mitgliedstaat. VII.
Einfluss der Grundfreiheiten
Soweit der Anwendungsbereich einer Richtlinie reicht, legt diese die europarecht- 1020 lich vorgegebenen Rechtsfolgen fest und nicht die entsprechende Grundfreiheit. An dieser ist nur zu überprüfen, ob die Richtlinie ihrerseits europarechtskonform ist.217 Damit aber diese Europarechtskonformität der Richtlinie gewahrt wird, ist möglicherweise Letztere so zu interpretieren, dass sie mit den Grundfreiheiten vereinbar ist. Zudem können die Grundfreiheiten bei nicht eindeutigen Rechtsfolgen Zweifelsfragen klären oder ergänzend herangezogen werden, um ein aus der Richtlinie gefundenes Ergebnis abzustützen. So ging der EuGH in seiner Tariftreue-Entscheidung vor. Die von ihm gefundene „Auslegung der Richtlinie 96/71 wird durch deren Würdigung im Licht des Art. 56 AEUV (Art. 49 EG) bestätigt, da diese Richtlinie insbesondere auf die Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs abzielt, der eine der vom EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten ist“.218 Damit ist zu prüfen, mit welcher Grundfreiheit eine Richtlinie inhaltlich kor- 1021 respondiert. Sie ist dann im Licht dieser Grundfreiheit zu interpretieren. Weiter gehend verifiziert der EuGH aber, inwieweit bei einer bestimmten an der Richtlinie geprüften Rechtsvorschrift die entsprechende Grundfreiheit eingeschränkt wird. Damit wird neben der richtlinienkonformen Auslegung auch die Grundfreiheit als Prüfungsmaßstab herangezogen.219 So erlegt die Vorgabe eines bestimmten Lohnniveaus, wie sie durch Landes- 1022 vergabegesetze mit Tariftreueklauseln erfolgt, den in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Leistungserbringern mit niedrigeren Mindestlohnsätzen eine zusätzliche wirtschaftliche Belastung auf. Sie schmälert damit deren Entfaltungsfreiheit im Bereich der Dienstleistungen, da die dadurch bedingten Wettbewerbsvorteile nicht mehr ausgespielt werden können.220 Daher bedarf es einer Rechtfertigung, die im Ziel des Arbeitnehmerschutzes liegen kann. Insoweit akzeptiert der EuGH aber nicht partielle Regelungen, sondern verlangt vielmehr allgemein an216 217 218 219 220
EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 – DRK. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 350 ff. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 36) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 37) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 37) – Rüffert; näher bereits Frenz, Europarecht 3, Rn. 3009 ff.
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wendbare. Da die Landesvergabegesetze nur die Vergabe öffentlicher Aufträge regeln und nicht die privater Aufträge, schützen sie jedenfalls nicht alle Arbeitnehmer. Deshalb sieht der EuGH die Tariftreue-Erklärung nicht als Reaktion auf die allgemeine Schutzbedürftigkeit der Arbeitnehmer.221 Der EuGH prüft allerdings nicht, ob insoweit eine Vorreiterfunktion wahrge1023 nommen wird, etwa in dem Sinne, dass die öffentliche Hand mit gutem Bsp. vorangeht. Eine solche Vorreiterrolle widerspräche allerdings dem lediglich begrenzten sozialen Schutzstandard, der im Unionsrecht garantiert wird und würde damit auch nationale Vorreiterrollen legitimieren, wie sie im Umweltschutz in Art. 193 AEUV (Art. 176 EG) gebräuchlich und akzeptiert sind. Genau daran zeigt sich aber wiederum der grundlegende Unterschied zwischen sozialen Mindeststandards und dem geforderten Umweltschutzniveau. Mit diesem Ansatz der fehlenden allgemeinen Wirkung zugunsten der Arbeit1024 nehmer lehnte der EuGH auch eine Rechtfertigung aus Gründen des Schutzes der autonomen Ordnung des Arbeitslebens durch Koalitionen ab222 und führte seine Rechtsprechung in den Urteilen Laval223 und Viking224 fort. Über diese Ordnung können ebenfalls nur allgemeine Standards abgesichert werden. Der Rechtfertigungsansatz, eine erhebliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit zu verhindern, lässt der EuGH schon an einer fehlenden hinreichenden Darlegung scheitern.225 Damit können aus Richtlinien gefundene Ergebnisse durch die Grundfreiheiten 1025 unterstützt und verstärkt werden. Zugleich zieht der EuGH die Grundfreiheiten daneben als eigenen Prüfungsmaßstab heran, sofern nationale Maßnahmen nicht lediglich die Richtlinie tangieren, sondern weiter gehend auch die Grundfreiheiten beeinträchtigen. Hier sind theoretisch auch gegenläufige Ergebnisse denkbar. Allerdings wird spätestens bei der Rechtfertigung einer Grundfreiheit das jeweilige Rechtsniveau des sonstigen Europarechts einbezogen. So ist die mögliche Einschränkung einer Grundfreiheit durch Tariftreue-Erklärungen infolge der lediglich gewährleisteten sozialen Mindeststandards auch insoweit eingeschränkt. Damit liegen die letztlich erzielten Ergebnisse weitgehend parallel. VIII. Verpflichtungen Privater 1026 Das DRK-Urteil226 verpflichtet die nationalen Gerichte zur weitestgehenden Heranziehung von Richtlinien im Verhältnis zwischen Privaten, wenn auch nur auf der Basis richtlinienkonformer Auslegung. Es betraf das Arbeitsrecht. Insoweit befürwortete der EuGH im Urteil Angonese227 eine unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten. Dabei richten sich sowohl Richtlinien als auch Grundfreiheiten 221 222 223 224 225 226 227
EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 40) – Rüffert. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 41) – Rüffert. EuGH, Rs. C-341/05, Slg. 2007, I-11767. EuGH, Rs. C-438/05, Slg. 2007, I-10779. EuGH, Rs. C-346/06, EWS 2008, 243 (246, Rn. 42) – Rüffert. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172, Rn. 34).
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an die Mitgliedstaaten. Erstere enthalten für sie nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) eine Umsetzungsverpflichtung, Letztere Verbote. Damit bilden für beide unmittelbare Verpflichtungen Privater einen Fremdkörper. Sie sind sehr schwer mit dem Wortlaut sowie mit dem mitgliedstaatsvermittelten Umsetzungssystem des EG in Einklang zu bringen. Allerdings entsprechen sie der Wirkungsbezogenheit des Unionsrechts namentlich in Gestalt der Grundfreiheiten228 und dem sich immer weiter fortentwickelnden Europa der Bürger, das auf deren individuellen Rechten beruht. Diese werden ausgedehnt, wenn sie auch gegenüber Privaten geltend gemacht werden können. Jedoch werden dann die Einzelnen auch erheblich stärker unmittelbar durch 1027 Europa in die Pflicht genommen. Solche Pflichten sieht der EG im Gegensatz zu zahlreichen Rechten praktisch nicht vor. In Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) werden lediglich die Verordnungen und individuellen Beschlüssen als Instrumente benannt, die sich unmittelbar an den Bürger richten können. Eine unmittelbare Wirkung zulasten Privater wird daher für Richtlinien in fes- 1028 ter, traditioneller Rechtsprechung abgelehnt und auch für die Grundfreiheiten jedenfalls durch den EuGH nur ausnahmsweise befürwortet. Die unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien vermag infolge ihrer Staatsgerichtetheit keine Pflichten für den Bürger zu begründen.229 Entsprechendes gilt auch für die Grundfreiheiten.230 Für sie wird allerdings eine unmittelbare Drittwirkung im Gegensatz zu der von Richtlinien231 in jüngster Zeit vielfach befürwortet.232 Auch die Rechtsprechung des EuGH ist auf den ersten Blick nicht eindeutig.233 Nach ihr soll aber letztlich nur die Arbeitnehmerfreizügigkeit auch für „durch Privatpersonen geschlossene Verträge oder sonstige von ihnen vorgenommene Akte“ unmittelbar gelten.234 228 229 230 231
232
233 234
Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten, 2000, S. 66. Abl. bereits EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4729, Rn. 36) – Arcaro. Sehr strikt auf die Fälle „kollektiver“ Rechtsetzung begrenzend Roth, in: FS für Everling II, 1995, S. 1231 (1246 f.). Abl. etwa Papier, DVBl. 1993, 809 (811 f.); Scherzberg, Jura 1993, 225 (228); jüngst restriktiv Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 ff. m. zahlr. w.N.; anders hingegen insbes. Götz, NJW 1992, 1849 (1856); Hilf, EuR 1993, 1 (10); Albin, NuR 1997, 29 (32) m.w.N; ohne Problematisierung im Ergebnis auch EuGH, Rs. C-327/00, Slg. 2003, I-1877 (1928 f., Rn. 64 ff.) – Santex in Vergabefällen mit staatlicher Auswahlentscheidung. Z.B. Mörsdorf, EuR 2009, 219 ff.; Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten, 2000, S. 94 ff., 119; Hobe/Tietje, JuS 1996, 486 (488 f.); Schiek, Differenzierte Gerechtigkeit, 2000, S. 87 ff.; bereits Schaefer, Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse, 1987, S. 189 ff. Abl. hingegen Jaeckel, Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, 2001, S. 230 f.; Jaensch, Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten, 1997, S. 287; Kluth, AöR 122 (1997), 557 (581); Körber, EuR 2000, 932 (945 ff.); Streinz/Leible, EuZW 2000, 459 ff. sowie sehr deutlich Canaris, in: GS für R. Schmidt, 2002, S. 29 (42 ff.) mit Aufzeigen der verschiedenen argumentativen Ansätze. S. näher die Analyse bei Frenz, Europarecht 1, Rn. 320 ff. sowie Rn. 1158 ff. speziell zur Arbeitnehmerfreizügigkeit und Rn. 1875 ff. zur Niederlassungsfreiheit. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172, Rn. 33) – Angonese.
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Im gleichfalls arbeitsrechtliche Beziehungen betreffenden DRK-Urteil wählt der EuGH hingegen zum Ausgangspunkt, dass der Einzelne durch eine Richtlinie selbst nicht verpflichtet werden und sich daher auch nicht auf sie „als solche“ berufen kann. Die Richtlinie selbst soll daher in einem Rechtsstreit zwischen Privaten keine Anwendung finden können.235 Gleichwohl betont der EuGH die Verpflichtung der nationalen Gerichte, „den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für den Einzelnen aus den unionsrechtlichen Bestimmungen ergibt, und deren volle Wirkung sicherzustellen“.236 Der formale Ansatz liegt für ihn aber darin, dass „das nationale Gericht das innerstaatliche Recht“ – also nicht nur das in Umsetzung der Richtlinie ergangene, sondern das gesamte – „... so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks dieser Richtlinie auslegen“ muss, „um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen und so Art. 249 Abs. 3 EG (nunmehr Art. 288 Abs. 3 AEUV) nachzukommen“.237 Von dieser zielbezogenen Auslegungspflicht, welche dem nationalen Gericht alles in seiner Zuständigkeit Liegende abverlangt,238 wird allerdings auch umfasst, dass die Reichweite einer nationalen Bestimmung eingeschränkt oder nur teilweise angewendet wird.239 Die partielle Nichtanwendung einer mitgliedstaatlichen Regelung kann indes auch das Ergebnis einer unmittelbaren Anwendung einer Richtlinie sein.240 Jedenfalls insoweit ist daher der Unterschied zwischen der Durchsetzung von Grundfreiheiten und Richtlinien eher formal. Auch im Urteil Angonese241 wurde das Verlangen eines Arbeitgebers nach einer bestimmten Sprachbescheinigung, die ausschließlich von der öffentlichen Verwaltung in Bozen aufgrund einer dort stattgefundenen Prüfung ausgestellt wurde, für mit dem Unionsrecht unvereinbar erklärt. Nicht ausdrücklich bejaht wurde vom EuGH allerdings auch im DRK-Urteil, dass eine Richtlinie zugunsten Einzelner auf Kosten anderer bestimmte eigene Rechte zu erzeugen vermag. Danach können Richtlinien zwischen Privaten Rechtspositionen nicht begründen. Indes ging es dem EuGH um eine europarechtskonforme Auslegung mit allen Mitteln der Interpretationstechnik, „damit die Überschreitung der in Artikel 6 Nummer 2 der Richtlinie … festgelegten wöchentlichen Höchstarbeitszeit verhindert wird“.242 Die Erreichung dieses Ergebnisses soll also gesichert werden. Damit geht es letztlich auch um die Durchsetzung eines individuellen Rechts. Der Ausgangspunkt, Richtlinien könnten nicht selbst Verpflichtungen für Private begründen, wird nur „in der Hülle“ aufrechterhalten; die Rechtsprechung ist
235 236 237 238 239 240 241 242
EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. S. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8918, Rn. 116) – DRK; s. für § 439 Abs. 4 BGB a.F. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II; dazu sogleich Rn. 1034 ff. Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 (725). EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4175, Rn. 46) – Angonese. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8919, Rn. 118) – DRK.
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„im Rutschen“.243 Im Ergebnis können danach Richtlinien auch Private – im entschiedenen Fall das Deutsche Rote Kreuz als Arbeitgeber – belasten.244 Es handelt sich letztlich um eine unmittelbare Wirkung im Gewand richtlinienkonformer Auslegung, die diesen Schritt lediglich dogmatisch verschleiert.245 IX.
Richtlinienkonforme Rechtsfortbildung – Auslegung contra legem?
1.
Abgrenzung zur negativen unmittelbaren Anwendung zwischen Privaten
Der BGH differenzierte in seiner (zweiten) Quelle-Entscheidung zu den Rechts- 1034 folgen eines Verbrauchsgüterkaufs, bei dem ein vertragswidriges Verbrauchsgut geliefert wurde, sehr sorgfältig zwischen richtlinienkonformer Auslegung und unmittelbarer Anwendung der fraglichen RL 1999/44/EG246, um den Antworten des EuGH247 auf seine Vorlage hin248 nachzukommen. Obwohl er den klaren Wortlaut der einschlägigen zivilrechtlichen Bestimmung (§ 439 Abs. 4 BGB a.F.) verließ, verneinte er eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie in der Form, dass sie die Anwendung dieser nationalen Vorschrift ausschließt und auf diese Weise (negativ) das Verhältnis zwischen Privaten prägt.249 Daher stellte sich für den BGH auch nicht das Problem, dass die von ihm prak- 1035 tizierte richtlinienkonforme Rechtsfortbildung auf eine horizontale Direktwirkung der Richtlinie hinausläuft.250 Vielmehr betonte er gerade, dass auch eine klare, genaue und unbedingte Richtlinienbestimmung, mit der dem Einzelnen Rechte gewährt oder Verpflichtungen auferlegt werden sollen, im Rahmen eines Rechtsstreits ausschließlich zwischen Privaten nicht als solche Anwendung finden kann.251
243 244 245 246 247 248 249 250
251
So v. Bogdandy, wiedergegeben in FAZ vom 10.11.2004, Nr. 263, S. 27: „EuGH dehnt die Wirkung von Richtlinien weiter aus“. Äußerung von Meinel, wiedergegeben in FAZ vom 10.11.2004, Nr. 263, S. 27. Frenz, DVBl. 2005, 40 ff.; auch Mörsdorf, EuR 2009, 219 (240). Des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. BGH, NJW 2006, 3200 – Quelle I. BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 35) – Quelle II gegen Kreße, ZGS 2007, 215 (216); ein solches Rechtsinstitut abl. auch v. Danwitz, JZ 2007, 697 (702 ff.). BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 34) – Quelle II; anders hingegen Habersack/Mayer, WM 2002, 253 (257); Schulze, GPR 2008, 128 (131); vgl. auch Franzen, JZ 2003, 321 (327). BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 35) – Quelle II unter Verweis auf EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108 f.) – DRK; Rs. C-80/06, Slg. 2007, I-4473 (4511, Rn. 20) – Moleri.
310
Kapitel 8 Richtlinien
2.
Auslegung jenseits des Wortlauts
1036 Formaler Ansatzpunkt des BGH war denn auch, dass der EuGH insbesondere in der DRK-Entscheidung die mitgliedstaatlichen Gerichte verpflichtete, die Interpretation des innerstaatlichen Rechts unter voller Ausschöpfung des Beurteilungsspielraums nach nationalem Recht so weit wie möglich am Wortlaut der Richtlinie auszurichten, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen.252 Gleichwohl ging der BGH ausdrücklich darüber hinaus, ein Gesetz lediglich einschränkend im engeren Sinne auszulegen und damit eine Rechtsfindung innerhalb des Gesetzeswortlauts vorzunehmen. Dem stand nämlich der eindeutige Wortlaut des Gesetzes entgegen, weil § 439 Abs. 4 BGB a.F. für den Fall der Ersatzlieferung uneingeschränkt auf die §§ 346-348 BGB Bezug nahm und dadurch entgegen Art. 3 RL 1999/44/EG auch einen Wertersatz für gezogene Nutzungen bei Lieferung vertragswidriger Verbrauchsgüter vorsah.253 3.
Kein Judizieren contra legem
1037 Vielmehr deutet der BGH die Verpflichtung durch den EuGH zu möglichst richtlinenkonformer Interpretation des nationalen Rechts für die Gerichte, über eine bloße Auslegung im engeren Sinne hinauszugehen und das Recht richtlinienkonform fortzubilden.254 Darunter versteht der BGH aber nicht eine Auslegung des nationalen Rechts contra legem. Dazu darf die richtlinienkonforme Auslegung auch nach dem EuGH nicht dienen.255 Der BGH versteht freilich den Begriff des Contra-legem-Judizierens rein funktionell und qualifiziert darunter die Fälle, in denen eine richterliche Rechtsbildung nach nationalen Methoden unzulässig ist.256 4.
Abhängigkeit von nationalen Rechtsstandards
1038 Damit wird indes die Reichweite einer richtlinienkonformen Rechtsfortbildung im Gegensatz zu einem Contra-legem-Judizieren wesentlich danach bestimmt, wie ausgeprägt die nationalen Auslegungs- und Rechtsfortbildungsmethoden sind. Sind diese eng, so bewegt man sich wesentlich früher im Bereich des Contra-legem252
253 254
255 256
BGH, NJW 2009, 427 (428, Rn. 19) – Quelle II unter Verweis auf EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (1909, Rn. 26, 28) – von Colson u. Kamann; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917 f., Rn. 113) – DRK. BGH, NJW 2009, 427 (428, Rn. 14, 20) – Quelle II. So aus der Lit. auch Baldus/Becker, ZEuP 1997, 873 (883); Canaris, in: FS für Bydlinski, 2002, S. 47 (81 f.); Franzen, Privatrechtsangleichung durch die Europäische Gemeinschaft, 1999, S. 358; Gebauer, in: ders./Wiedmann, Zivilrecht unter europäischem Einfluss, 2005, Kap. 3 Rn. 38; Herresthal, Rechtsfortbildung im europarechtlichen Bezugsrahmen, 2006, S. 317 f.; a.A. Ehricke, ZIP 2004, 1025 (1029 f.); Habersack/Mayer, WM 2002, 253 (256). BGH, NJW 2009, 427 (428 f., Rn. 21) – Quelle II unter Bezug auf EuGH, Rs. C-212/04, Slg. 2006, I-6057 (6131, Rn. 110) – Adeneler. BGH, NJW 2009, 427 (428 f., Rn. 21) – Quelle II unter Rückgriff auf Canaris, in: FS für Bydlinski, 2002, S. 47 (91).
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Judizierens. Damit hängt es von der nationalen Rechtstradition ab, inwieweit im Einzelfall das nationale Recht richtlinienkonform ausgelegt bzw. fortgebildet werden muss und kann. Dadurch entfernt man sich aber von dem eigentlich in der Richtlinie geforderten europaweit einheitlichen Standard, wie es gerade im Bereich einer Rechtsharmonisierung maßgeblich ist. Die Grenze zwischen richtlinienkonformer Auslegung und unmittelbarer Anwendung einer Richtlinie ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden. Die praktische Konsequenz zeigt sich gerade bei einer beabsichtigten Wirkung 1039 zwischen Privaten: Sie kann, wenn das nationale Recht insoweit defizitär ist, nur auf der Basis einer richtlinienkonformen Auslegung erreicht werden, nicht hingegen über eine unmittelbare Anwendung einer Richtlinie, die wegen der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten Staatsgerichtetheit Private selbst nicht direkt verpflichten kann.257 Damit wirkt die Richtlinie nur dann zulasten von Privaten, wenn das nationale 1040 Umsetzungsrecht zusammen mit den vorhandenen Interpretations- und Fortbildungsmethoden eine richtlinienkonforme Auslegung ermöglicht. Ansonsten lässt sich die Richtlinienwirkung nach der Konzeption des EuGH nicht verwirklichen, sondern mündet höchstens in einen Staatshaftungsanspruch.258 Diese Divergenz in den Rechtsfolgen stellt die gewollte weitestgehende Rechtseinheitlichkeit zwischen den Mitgliedstaaten als Ziel gerade der Rechtsharmonisierung259 infrage. Eine Unterscheidung nach den jeweiligen nationalen Rechtsstandards kann dabei sehr kompliziert sein, sind doch Fragen der Methodik und Auslegung schwierig und häufig umstritten, wie auch die vielfältigen und gegensätzlichen Literaturnachweise in der Quelle-Entscheidung des BGH zeigen.260 Das belegt zugleich, wie nahe richtlinienkonforme Auslegung und unmittelbare Anwendung beieinander liegen. Es handelt sich oft um sehr spitzfindige Unterscheidungen, welche Figur zum Tragen kommt. 5.
Keine Abweichung vom Wortlaut einer Richtlinie
Jedenfalls ist die richtlinienkonforme Rechtsfortbildung als Form der richtlinien- 1041 konformen Auslegung im weiteren Sinne mit ihrem Hinausgehen über den Wortlaut weiter, als die Auslegungsmethoden im Bereich der Richtlinie selbst reichen. Für den letzten Fall hat nämlich der EuGH ausdrücklich eine zweckbezogene Überwindung des Wortlauts ausgeschlossen, wenn dieser eindeutig ist.261 Dies liegt darin begründet, dass die Richtlinie der Ausgangspunkt ist und in der durch Auslegung gefundenen Form auf das nationale Recht ausstrahlt, das eigentlich richtlinienkonform sein muss. Deshalb ist Letzteres wesentlich stärker beeinflussbar. 257 258 259 260 261
Abgrenzend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells; näher u. Rn. 1083 ff. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. S. jüngst EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 (372, Rn. 63 f.) – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. S. BGH, NJW 2009, 427 (428 ff., Rn. 21, 29 ff.) – Quelle II. Jüngst EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3484 f., Rn. 41) – Kirtruna; näher o. Rn. 1013 ff., insbes. 1016.
312
Kapitel 8 Richtlinien
Aus diesem Grunde ist eine Weiterung der Auslegung auch in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) angelegt.262 Sie stimmt auch mit nationalen Auslegungsgrundsätzen überein, die im Rahmen der verfassungskonformen Interpretation praktiziert werden.263 Diese Prinzipien auf europarechtliche Fälle zu übertragen gebietet das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip. Nach ihm darf die Anwendung von Europarecht nicht hinter den Standards für nationales Recht zurückbleiben. Das hat auch für die Auslegung zu gelten.264 Da die Richtlinie den Maßstab bildet, ist auf sie bezogen die Vorhersehbarkeit 1043 einer Verpflichtung maßgeblich.265 Deshalb kann und muss sich der Adressat nationalen Rechts darauf einstellen, dass die innerstaatlichen Bestimmungen über kurz oder lang dem Richtliniengehalt angepasst werden (müssen).266 Die für die Richtlinienauslegung aufgestellte Grenze des Wortlauts schlägt daher für das nationale Recht nicht durch.267 Insoweit wird auch das grundgesetzliche Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG nicht verletzt.268 Es wäre zudem im Kontext von Art. 23 GG zu sehen und ggf. vor dem Hintergrund einer darin vorausgesetzten Öffnung für das Europarecht einzuschränken. 1042
6.
Nichtanwendung nationalen Rechts – Grund und Folge
a)
Annahme einer planwidrigen Regelungslücke
1044 Obwohl der BGH das Vorliegen einer richtlinienkonformen Auslegung betont, wendet er im Ergebnis eine nationale Bestimmung nicht an, wie dies auch Folge der unmittelbaren Richtlinienwirkung ist, vor der entgegenstehendes nationales Recht zurückweichen muss. Die Konstellationen, die durch die Verbrauchsgüterkaufrichtlinie besonders geordnet werden, wurden vom Wortlaut der einschlägigen nationalen Bestimmung des § 439 Abs. 4 BGB a.F. nach dem BGH nicht den Richtlinienvorgaben gemäß ausgeschlossen. Darin sieht der BGH eine planwidrige Regelungslücke. Sie ergibt sich für ihn daraus, dass eigentlich mit der beanstandeten zivilrechtlichen Bestimmung eine Richtlinie umgesetzt werden sollte, aus Versehen aber von der Formulierung her Fälle einbezogen wurden, die nach den Vorgaben der Richtlinie nicht erfasst werden durften. Es ging darum, dass ein Käufer beim Verbrauchsgüterkauf die Nutzungen nicht auch noch herausgeben sollte, bis er eine mangelfreie Sache erhält.269 Genau das Gegenteil sah aber § 439 262 263 264 265 266 267 268 269
Zudem auf Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) verweisend BGH, NJW 2009, 427 (428, Rn. 19) – Quelle II. Z.B. BVerfGE 34, 269 (280 f.) – Soraya. Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). EuGH, Rs. C-313/07, NJW 2008, 3483 (3485, Rn. 42, 44) – Kirtruna. S. bereits o. Rn. 951. Eine andere Frage ist die Erkennbarkeit nach dem nationalen Recht als Frage ordnungsgemäßer Umsetzung; s.o. Rn. 961. Vgl. bereits o. Rn. 1036. BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 30) – Quelle II gegen Hummel, EuZW 2007, 268 (272). So auch die vom BGH, NJW 2009, 427 (429, Rn. 23) – Quelle II zitierte Einzelbegründung zu § 439 Abs. 4 BGB im Schuldrechtsmodernisierungsgesetz, BT-Drucks. 14/6040, S. 232 f.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
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Abs. 4 BGB wegen seines Verweises auf §§ 346-348 BGB i.V.m. § 100 BGB vor. Daher war er entsprechend teleologisch zu reduzieren.270 b)
Objektive Betrachtung?
Dieses Ergebnis entsteht auch bei einer objektiven Sicht: Es ist aufgrund der 1045 Rechtstreue und der Redlichkeit des Gesetzgebers anzunehmen, dass er bei Kenntnis der Richtlinienwidrigkeit des Wertersatzanspruchs „die Regelung hätte treffen müssen, die der BGH hier im Wege der teleologischen Reduktion findet.“271 Dieser Weg erfordert allerdings einen höheren Begründungsaufwand als die bloße Betrachtung einer irrtümlichen bzw. widersprüchlichen Begründung des Gesetzgebers: Bei Letzterer ist die Planwidrigkeit regelmäßig offensichtlich, bei objektiver Betrachtung bedarf es einer näheren Wertung, zumal wenn man sehr ausfüllungsbedürftige Begriffe wie Rechtstreue und Redlichkeit des Gesetzgebers heranzieht. Damit aber ist der den Wortlaut verlassenden, wertenden Normbetrachtung 1046 selbst eine Wertung vorgeschaltet, ob man dies überhaupt darf. Ein solcher zweistufiger Wertungsvorgang ist kompliziert und macht daher Ergebnisse kaum sicher kalkulierbar. Sowohl bei einer objektiven als auch bei einer subjektiven Betrachtung ist ohnehin Rückgrat der Beurteilung, inwieweit das nationale Recht hinter dem Europarecht zurückbleibt – eine Frage, die wie hier letztlich der EuGH zu klären hat. c)
Abhängigkeit vom nationalen Gesetzgeber
Im Übrigen hängt es letztlich von der nationalen Gesetzgebung bzw. deren Irrtüm- 1047 lichkeit und dem dabei verfolgten subjektiven bzw. objektivierten Willen ab, ob eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung in Betracht kommt. Auch insoweit handelt es sich also um mitgliedstaatlich geprägte Umstände. Es kommt daher keine europaweit einheitliche richtlinienkonforme Auslegung zustande, obwohl eine einheitliche Richtlinienanwendung gefordert ist.272 Wiederum unterscheidet sich dann von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, ob eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung oder eine unmittelbare Anwendung vorliegt. d)
Parallelität und Divergenz zur unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie
In beiden Fällen wird eine nationale Vorschrift danach nicht angewandt. Auch dies 1048 spricht dafür, einheitlich von einer unmittelbaren Richtlinienanwendung auszugehen. Ohnehin sind die Rechtsfolgen für die Fälle, wie sie der BGH in dem Urteil Quelle entschieden hat, praktisch parallel. Der Unterschied in den Rechtsfolgen liegt allerdings darin, dass einmal die 1049 Richtlinienvorschrift bei Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten durchschlägt, im anderen Falle, nämlich dem der unmittelbaren Richtlinienanwendung, jedoch
270 271 272
BGH, NJW 2009, 427 (429, Rn. 28) – Quelle II. Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). S. bereits vorstehend Rn. 1005.
314
Kapitel 8 Richtlinien
nicht.273 Damit stellt sich die Frage, ob nicht auch im Bereich der unmittelbaren Richtlinienwirkung eine Verpflichtung zwischen Privaten in Betracht kommt, wenn es lediglich um die reduzierte Anwendung einer nationalen Vorschrift geht, die teilweise durch eine Richtlinie ausgeschlossen wird. Dies gilt jedenfalls in den Konstellationen, in denen eine Richtlinie einen Personenkreis wie hier den der Verbraucher besonders schützen wollte und ansonsten leer liefe.274 Auch der grundsätzliche Ausschluss einer horizontalen Drittwirkung von Grundfreiheiten275 wurde für die Arbeitnehmerfreizügigkeit durchbrochen,276 wenngleich nicht allgemein auf Konstellationen unterlegener Privater erstreckt.277 Bejaht man daher keine unmittelbare Wirkung, wäre auch zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten die tatsächliche Rechtsfolge unterschiedlich, je nachdem, ob nach nationalen Grundsätzen eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung vorliegt oder aber eine unmittelbare Richtlinienanwendung. 7.
Vollständige Nichtanwendung einer Norm
1050 Diese Sicht gilt zumal dann, wenn man wie der BGH jedenfalls nicht ausschließt, dass eine europarechtskonforme Rechtsfortbildung auch zur vollständigen Nichtanwendung einer Norm führen kann.278 Wenn man allerdings die europarechtskonforme Rechtsfortbildung so weit zieht wie der BGH und in den Rechtsfolgen die Unterschiede zur unmittelbaren Wirkung zurücktreten lässt, so ist eine vollständige Nichtanwendung einer Norm durchaus konsequent. Hieran aber zeigt sich, dass im Ergebnis doch eine unmittelbare Wirkung einer Richtlinie vorliegt, die nationales Recht verdrängt und nicht etwa lediglich anpasst. 8.
Vorliegen einer unmittelbaren Richtlinienwirkung
1051 So sehr dem BGH im Ergebnis zuzustimmen ist, handelt es sich substantiell letztlich doch um eine unmittelbare Richtlinienwirkung und nicht mehr lediglich um eine richtlinienkonforme Auslegung. Davon ging ursprünglich auch der BGH aus, der „keine Möglichkeit“ sah, „die unangemessene gesetzliche Regelung im Wege der Auslegung zu korrigieren. Dem steht neben dem eindeutigen Wortlaut insbesondere der in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gebrachte eindeutige Wille des Gesetzgebers entgegen“.279 Zwar wechselte der BGH auf die Entscheidung des 273 274 275 276 277 278
279
S.u. Rn. 1080 ff. Näher u. Rn. 1202 ff. Allgemein m.w.N. näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 320 ff. S. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172 f., Rn. 33 ff.) – Angonese; näher u. Rn. 1098 ff. sowie Frenz, Europarecht 1, Rn. 1125 ff. Vgl. zum Bankenbereich abl. Frenz, Europarecht 1, Rn. 2802 ff. Diese Frage zwar nicht erörternd, aber auch nicht verneinend, BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 29) – Quelle II; befürwortend Herresthal, Rechtsfortbildung im europarechtlichen Bezugsrahmen, 2006, S. 321 ff.; abl. hingegen Canaris, in: FS für Bydlinski, 2002, S. 47 (94); Gebauer, in: ders./Wiedmann, Zivilrecht unter europäischem Einfluss, 2005, Kap. 3 Rn. 51. BGH, NJW 2006, 3200 (3201, Rn. 12) – Quelle I.
§ 3 Bedeutung der Richtlinien bei erfolgter Umsetzung
315
EuGH hin280 beide Positionen und eröffnete sich so den Weg zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung.281 Dieser Wechsel zeigt aber deren schwankenden Grund und den eigentlich in der unmittelbaren Richtlinienwirkung gesehenen Ausgangspunkt: Das nationale Recht kann nur übersprungen und nicht ohne weiteres fortentwickelt werden. Grundlage auch der richtlinienkonformen Rechtsfortbildung durch den BGH 1052 war die Feststellung eines Richtlinienverstoßes282 durch den EuGH.283 Ein solcher Verstoß liegt aber eigentlich nicht vor, wenn nationales Recht richtlinienkonform auszulegen ist. Daher handelt es sich materiell um eine unmittelbare Richtlinienanwendung, der formell das Kleid einer richtlinienkonformen Auslegung umgehängt wurde. Diese Sicht gilt zumindest für eine Rechtsfortbildung, die zur Nichtanwendung 1053 nationalen Rechts führt. Davon nicht erfasst wird hingegen die Analogie oder die Ausfüllung von Generalklauseln. In beiden Fällen wird das nationale Recht angewendet und auf parallele Konstellationen übertragen bzw. näher durch normativ eröffnete Wertung konkretisiert. Damit handelt es sich jeweils um eine richtlinienkonforme Auslegung.284 9.
Hinreichende Erkennbarkeit der Rechtsfolgen
Mit einer unmittelbaren Richtlinienwirkung umschifft man auch das Problem ei- 1054 ner hinreichenden Beachtung der Bindung der Gerichte an Recht und Gesetz und damit der Beachtung rechtsstaatlicher Grundsätze. Die Rechtsfolgen müssen nämlich für den Einzelnen erkennbar sein. Das sind sie jedenfalls nicht auf der Basis nationalen Rechts, wenn dieses vor dem Hintergrund einer Richtlinie praktisch teilweise nicht angewendet wird. Vertrauensschutz liegt zwar deshalb nicht vor, weil die Richtlinie eine entsprechende Rechtsfolge bereits enthält und so der Einzelne damit rechnen muss, dass das nationale Recht der Richtlinie angepasst wird.285 Hebt man aber darauf ab, dass eine Richtlinie so umgesetzt sein muss, dass der Bürger die sich aus ihr ergebenden Konsequenzen erkennen kann,286 so ist an einer hinreichenden Rechtssicherheit durchaus zu zweifeln.287 Indes soll diese hinreichende Erkennbarkeit dem Bürger dienen. Daher scheidet 1055 sie als Argument dafür aus, bestimmte in der Richtlinie angelegte Rechtsfolgen abzulehnen, nur weil sie der Bürger in einem defizitär umgesetzten nationalen Recht nicht erkennen kann. Damit würde die Rechtssicherheit zulasten der begünstigten Bürger ausschlagen. Das ist aber nicht ihr Anliegen.
280 281 282 283 284 285 286 287
EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. S.o. Rn. 1034 ff. Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). S. EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433 – Quelle. Dafür auch Pfeiffer, NJW 2009, 412 (413). BGH, NJW 2009, 427 (430, Rn. 33) – Quelle II; s. bereits o. Rn. 951. Z.B. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6) – Grundwasserschutzrichtlinie; Rs. C-96/95, Slg. 1997, I-1653 (1680, Rn. 39) – Kommission/Deutschland. Vgl. o. Rn. 953.
316
1056
Kapitel 8 Richtlinien
Damit kommt eine teilweise Nichtanwendung einer nationalen Norm auch vor dem Hintergrund der Rechtssicherheit infrage, wenn anders ein richtlinienkonformer Zustand nicht hergestellt werden kann, sei es durch Rechtsfortbildung, sei es durch unmittelbare Anwendung der Richtlinie. Die für die verpflichteten Unternehmen zu ihren Lasten nicht gegebene Vorhersehbarkeit nationalen Rechts lässt sich indes nur über das Kennen(müssen) der europarechtlichen Richtlinienvorgaben überspielen288 – oder man geht gleich von einer unmittelbaren Richtlinienwirkung aus. 10.
Gesamtbewertung
1057 Richtlinienkonforme Auslegung und unmittelbare Richtlinienwirkung führen nach der BGH-Entscheidung Quelle praktisch zu denselben negativen Rechtsfolgen: die (partielle) Nichtanwendung einer richtlinienwidrigen innerstaatlichen Norm. Zulasten Privater (hier der Verkäufer von Verbrauchsgütern) geht das aber nach fester EuGH-Judikatur nur über den erstgenannten Weg. Welches Institut zum Tragen kommt, hängt nach dem BGH davon ab, ob sich auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts und einer Rechtsfortbildung nach den bestehenden innerstaatlichen Methoden ein richtlinienkonformes Ergebnis erzielen lässt. Das gelingt jedoch nicht in Staaten ohne eine solche Möglichkeit. Um eine europaweit einheitliche Richtlinienwirkung zu garantieren, sind insoweit in den Rechtsfolgen auch zulasten Privater richtlinienkonforme Auslegung und unmittelbare Richtlinienwirkung gleichzustellen, jedenfalls wenn eine Richtlinie spezifisch auf den Schutz eines bestimmten Personenkreises wie die Käufer von Verbrauchsgütern abzielt. Im Bereich des Arbeitnehmerschutzes kommt man damit auch zu parallelen Ergebnissen wie im Bereich der Grundfreiheiten. Auf diese Weise wird die Gesamtdogmatik harmonisiert.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien A.
Ansatz
I.
Treu und Glauben
1058 Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien kann schwerlich davon abhängen, dass sie von den Mitgliedstaaten auch wirklich ordnungsgemäß umgesetzt werden. Sonst hätten es diese in der Hand, ihre Wirkung zu verzögern. Diese eigene Säumnis können sie daher nicht der Geltung der Richtlinie und damit ihren Bürgern entgegenhalten dürfen, wenn diese sich auf eine solche Richtlinie berufen.289 288 289
S.o. Rn. 1043. Z.B. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 24) – Becker; Rs. 286/85, Slg. 1987, 1453 (1466 f., Rn. 12) – McDermott u. Cotter; Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 (525, Rn. 22) – Busseni.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
317
Diese Argumentation aus dem Grundsatz von Treu und Glauben290 bzw. nach 1059 dem Estoppel-Prinzip ist dabei die entscheidende Basis, wie sich an der Verneinung der horizontalen Drittwirkung zeigt: Nur staatlichen Stellen als Teil des säumigen Mitgliedstaats kann der Richtliniengehalt trotz fehlenden oder defizitären nationalen Umsetzungsrechts entgegengehalten werden, nicht aber Privaten, die sich das mitgliedstaatliche Fehlverhalten nicht vorhalten lassen müssen.291 Schließlich ist es ihnen nicht zurechenbar und spricht Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) nur die Mitgliedstaaten an. Noch stärker gilt diese Beschränkung der Adressaten unmittelbarer Richtlinienwirkung, wenn man diese als Sanktion mitgliedstaatlichen Fehlverhaltens begreift292 bzw. in eine Sonderverbindung zwischen Mitgliedstaat und Marktbürger einbettet.293 II.
Effet utile
Die Verzögerung des Eingreifens der vorgegebenen Richtliniengehalte könnte 1060 aufgrund der vielfach bestehenden Unsicherheiten und Unzulänglichkeiten in der Umsetzung und der daraufhin durchgeführten Verfahren einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen und insoweit ihre regelmäßig für einen bestimmten Zeitpunkt geforderte Wirksamkeit unterlaufen. Der effet utile wäre daher angetastet, wenn eine Richtlinie nicht aus sich heraus und damit unabhängig von nationaler Umsetzung eingefordert werden könnte.294 Das gilt zumal, wenn sie den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckt und der Einzelne bei Nichtergreifen der vorgesehenen Maßnahmen in seiner Gesundheit gefährdet werden kann.295
290
291
292 293 294
295
Grundlegend EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 22; 1645, Rn. 46) – Ratti; aus der Lit. etwa Bleckmann, RIW 1984, 774 (776); Oldenbourg, Die unmittelbare Wirkung von EG-Richtlinien im innerstaatlichen Bereich, 1984, S. 154; auf der Basis einer dann verletzten Sonderverbindung zwischen Mitgliedstaat und Marktbürger Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 153 ff.; krit. zum Grundsatz von Treu und Glauben als Basis zunächst im Hinblick auf die Zurückhaltung der nationalen Gerichte Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 23 f.; Schilling, ZaöRV 48 (1988), 637 (653 f.); Sacksofsky, in: v. Danwitz (Hrsg.), Auf dem Wege zu einer Europäischen Staatlichkeit, 1993, S. 91 (103 f.). S. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 83 unter Verweis auf „implizit“ EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 23) – Faccini Dori. Näher u. Rn. 1078 f. Spetzler, RIW 1989, 362 ff.; bereits Bleckmann, RIW 1984, 774 (777). Dafür Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, 1994, S. 153 ff. Grundlegend EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; auch etwa EuGH, Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 (525, Rn. 22) – Busseni; Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3347 f., Rn. 16) – Foster; aus der Lit. Seidel, Direktwirkung von Richtlinien, 1983, S. 14; Schilling, ZaöRV 48 (1988), 637 (651); daraus eine umfassende Drittwirkung ableitend Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 38) – Janecek.
318
Kapitel 8 Richtlinien
III.
Abgleich mit Verordnungen
1061 Daher verbietet sich auch ein E-contrario-Schluss zu den schon nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) unmittelbar wirkenden Verordnungen.296 Deshalb muss die unionsrechtlich gesetzte Frist und nicht die tatsächliche Umsetzung durch die Mitgliedstaaten die Wirkung der Richtlinie auslösen, damit diese nicht in das Belieben der Mitgliedstaaten gestellt ist. Eine solche Abhängigkeit von einer Erfüllung durch die Mitgliedstaaten widerspräche der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) hinsichtlich des „Ob“ der angeordneten Verbindlichkeit der Richtlinie.297 Sie folgt daher bereits aus deren Wirkungsmechanismus selbst, mithin aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG)298 ohne notwendigen Rückgriff auf Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG).299 IV.
Rechtssicherheit
1062 Die Wirkung einer Richtlinie für die Behörden der Mitgliedstaaten kann damit nur von der Konkretheit des Gehalts der Richtlinie abhängen. Ist dieser aus sich so hinreichend klar und bestimmt, dass er unmissverständlich eine konkrete Pflicht festzulegen vermag, gilt diese Pflicht für die nationalen Behörden unmittelbar.300 Nur so ist auch Rechtssicherheit gewährleistet.301 Daher ist fest anerkannt, dass sich der Einzelne dann, wenn die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau formuliert ist, bei nicht fristgerechter oder unzureichender Umsetzung in nationales Recht auf diese berufen kann.302
296 297 298 299 300
301 302
Schon EuGH, Rs. 51/76, Slg. 1977, 113 (126 f., Rn. 20/29) – Nederlandse Ondernemingen; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70, Rn. 21; 72, Rn. 29) – Becker. S. etwa EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4299, Rn. 20) – Emmott. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 37) – Janecek. Auch darauf rekurrierend aber EuGH, Rs. 190/87, Slg. 1988, 4689 (4722, Rn. 22, 24) – Moormann. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg für Art. 2, 3 UVP-RL; verallgemeinernd etwa Epiney, DVBl. 1996, 409 ff.; Ergbuth/Stollmann, DVBl. 1997, 453 (455 f.); Gellermann, DÖV 1996, 433 ff. Bereits EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1349, Rn. 13/14) – van Duyn. Aus jüngerer Zeit EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 23) – Flughafen Köln/Bonn; Rs. C-397403/01, Slg. 2004, I-8835 (8915, Rn. 103) – DRK; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6358, Rn. 25) – Marks & Spencer; grundlegend EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; später etwa Rs. 51/76, Slg. 1977, 113 (126 f., Rn. 20/29) – Nederlandse Ondernemingen; Rs. 38/77, Slg. 1977, 2203 (2211, Rn. 9/10) – Enka; Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1641 f., Rn. 18 ff.) – Ratti; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 22 f.) – Becker; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 7 f.) – Kolpinghuis; Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5408, Rn. 11) – Francovich; Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 8) – Lombardia.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
V.
319
Umsetzungserfordernis
Die unmittelbare Richtlinienwirkung ist mithin daran geknüpft, dass die Mitglied- 1063 staaten nicht fristgerecht oder unzureichend umgesetzt haben. Sie sollen es nicht in der Hand haben, die Geltung von Richtlinien zu verzögern, denen verbindliche Wirkungen zuerkannt werden. Diese müssen auch effektiv geltend gemacht werden können. Trotz der grundsätzlichen indirekten Wirkung nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vermögen Richtlinien daher ausnahmsweise unmittelbar ohne staatliche Umsetzung zu wirken. VI.
Unterschied zu den Grundfreiheiten
Für die Grundfreiheiten ist diese unmittelbare Wirkung seit Langem generell und 1064 damit unabhängig vom Unterbleiben staatlicher Maßnahmen fest anerkannt.303 Deshalb sind Richtlinien wesentlich stärker an staatliche Verwirklichung gebunden als Grundfreiheiten. Bei Letzteren ist sie eher ein Umweg zur Realisierung individueller Rechte, bei Ersteren hingegen grundsätzlich konstitutiv. Damit vermögen Richtlinien a priori wesentlich begrenzter unmittelbare Drittwirkung zu entfalten. Die Berechtigung Privater bildet nur einen Umweg, um Richtlinien trotz defizitärer mitgliedstaatlicher Umsetzung zur Geltung zu verhelfen. Von daher führt individuelle Einforderung anstelle staatlicher Realisierung zum Eingreifen einer Richtlinie.304 VII.
Möglichkeit von Alternativregelungen
Besteht nach einer Richtlinie die Möglichkeit zu alternativen Regelungen, so ist 1065 die Ausübung einer solchen Befugnis durch die Mitgliedstaaten bei fehlender Umsetzung noch nicht absehbar. Damit kann kein entsprechendes Vertrauen darauf entstehen.305 Da dies ohnehin noch nicht sicher ist, wirkt die Richtlinie so unmittelbar, als ob der Mitgliedstaat keine alternative Regelung getroffen hat. Es gilt also hier nicht etwa ein Günstigkeitsprinzip, ob der Mitgliedstaat die Richtlinienwirkungen, wie ermöglicht, abgemildert hat. VIII. Genehmigungspflichtige technische Regelwerke Müssen die Mitgliedstaaten der Kommission technische Regelwerke zur Prüfung 1066 und Genehmigung vorlegen, ist diese Unterrichtung konstitutiv. Ohne eine solche 303 304 305
S. für die Arbeitnehmerfreizügigkeit EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1347, Rn. 4 ff.) – van Duyn. S. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 14. EuGH, Rs. C-374/97, Slg. 1999, I-5153 (5181 f., Rn. 30 f.) – Feyrer; zust. Kunze, NVwZ 2001, 291 (293); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 98; abw. Schmidt am Busch, DÖV 1999, 581 (589).
320
Kapitel 8 Richtlinien
können daher nationale technische Regelungen nicht herangezogen werden. Die Richtlinie wirkt dann unmittelbar, ohne Rücksicht auf die nationalen technischen Regelungswerke.306 Wegen dieses besonderen Ansatzes besteht insoweit auch nicht der Einwand einer unmittelbaren Wirkung zwischen Privaten.307 Schließlich geht es um die Durchsetzung einer konstitutiven Unterrichtung durch die Mitgliedstaaten. Damit ist auch Verhalten der Mitgliedstaaten vorgelagert, das dann faktische Wirkungen auf Private hat, dass diese sich nämlich nicht auf die nationalen technischen Regelungen berufen können.
B.
Versäumen der Umsetzungsfrist
I.
Keine spezifischen innerstaatlichen Maßnahmen
1067 Erste Voraussetzung einer unmittelbaren Wirkung ist, dass die in der Richtlinie festgelegte Umsetzungsfrist verstrichen ist. Diese beträgt häufig zwei Jahre ab Verkündung. Innerhalb dieser darf der Mitgliedstaat keine spezifische innerstaatliche Maßnahme zur Umsetzung dieser Richtlinie in seinem Recht getroffen haben.308 Es genügen also auch nicht allgemeine Maßnahmen, die in dem Themenbereich der Richtlinie liegen. Vielmehr muss ein spezifischer Bezug auf die umzusetzende Richtlinie bestehen. II.
Ausnahmeregelungen und Wahlmöglichkeiten
1068 Dieser spezifische Bezug kann auch darin liegen, dass eine in der Richtlinie vorgesehene Ausnahmeregelung benutzt worden ist. Dann aber muss diese spezifisch auf die Gründe gestützt werden, die in der Richtlinie genannt sind.309 Dementsprechend gilt die Umsetzungsfrist auch für solche Fälle, in denen den Mitgliedstaaten eine Wahlmöglichkeit eröffnet wird, wie sie konkret ihrer Umsetzungsverpflichtung nachkommen. Regelmäßig wird nämlich die Umsetzungsfrist als solche festgelegt und damit unabhängig davon, ob eine Regelumsetzung erfolgt oder von einer in der Richtlinie vorgesehenen Befreiungsregelung Gebrauch gemacht wird. Die Umsetzungsfrist wird zumal dann versäumt, wenn auch von einer solchen Befreiungsregelung kein expliziter Gebrauch gemacht wurde.310
306
307 308 309 310
EuGH, Rs. C-443/98, Slg. 2000, I-7535 (7582 f., Rn. 40 ff.) – Unilever; vorher allerdings EuGH, Rs. C-226/97, Slg. 1998, I-3711 (3735 f., Rn. 32 ff.) – Lemmens in Bezug auf Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 (2241 ff., Rn. 32 ff.) – CIA Security International. GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07 (Rn. 63 f.) – Swedex. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 24) – Flughafen Köln/Bonn. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 25) – Flughafen Köln/Bonn. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 26 f.) – Flughafen Köln/Bonn.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
III.
321
Verknüpfung mit inhaltlichen Anforderungen
Die Umsetzungsfrist ist weiter gehend nur dann eingehalten, wenn bei einer natio- 1069 nalen Regelung, die spezifisch auf die Richtlinie bezogen ist, die in der Richtlinie festgelegten Anforderungen strukturgleich zu dieser eindeutig umgesetzt sind. Das setzt insbesondere voraus, dass Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten den Gehalt der Richtlinie im nationalen Recht klar erkennen können, so dass ihnen im grenzüberschreitenden Verkehr keine Nachteile entstehen.311 Bestehen insoweit Defizite, hat der Mitgliedstaat gleichfalls die Umsetzungsfrist nicht eingehalten. Diese zeitliche Ziellinie ist damit sehr eng mit inhaltlichen Anforderungen geknüpft. Damit kann eine unmittelbare Wirkung von Richtlinien auch aus inhaltlichen Defiziten erwachsen.
C.
Inhaltliche Anforderungen
I.
Grundanforderungen
Weder zeitliche noch inhaltliche Defizite des nationalen Rechts führen automa- 1070 tisch zu einer unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie. Vielmehr muss die Richtlinie selbst positive Anforderungen erfüllen. Durch die unmittelbare Wirkung hat nämlich die Richtlinie praktisch den gleichen Effekt wie eine Verordnung. Auf sie werden unmittelbar Rechtsfolgen gestützt. Das aber setzt voraus, dass solche Rechtsfolgen überhaupt aus ihr abgeleitet werden können. Ein Einzelner muss sich gegenüber Stellen des fraglichen Mitgliedstaats unmittelbar auf die Bestimmung berufen können. Zweite Voraussetzung der unmittelbaren Wirkung ist daher, dass die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist.312 Inhaltliche Unbedingtheit setzt eine Anwendbarkeit ohne Vorbehalt bzw. Be- 1071 dingung voraus; keine weiteren Maßnahmen dürfen notwendig sein.313 Die hinreichende Genauigkeit wird durch eine unzweideutige Verpflichtung begründet.314 Die hinreichende Genauigkeit kann etwa daraus resultieren, dass die Rechtsfolge auf klar festgelegte Erzeugnisse bezogen ist.315 Die Vorschrift muss als solche rechtlich abgeschlossen sein und von jedem Gericht angewendet werden können.316
311 312 313 314 315
316
S.o. Rn. 950. S. zuletzt etwa EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 28) – Flughafen Köln/Bonn. Bereits EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1349, Rn. 13/14) – van Duyn. Zu beidem EuGH, Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 9 f.) – Lombardia. Für eine Herausnahme aus der Besteuerung für bei der Stromerzeugung verwendete Energieerzeugnisse EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 29) – Flughafen Köln/Bonn; entsprechend Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 27) – Becker; Rs. C-346/97, Slg. 1999, I-3419 (3445, Rn. 31) – Braathens. EuGH, Rs. 131/79, Slg. 1980, 1585 (1600, Rn. 13) – Regina; Rs. 50/88, Slg. 1989, 1925 (1956, Rn. 26) – Kühne.
322
1072
Kapitel 8 Richtlinien
Dabei gehört die Interpretation dazu. Unbestimmte Rechtsbegriffe schaden daher nicht.317 Indes dürfen Bestimmungen nicht lediglich programmatisch sein.318 Bei Ansprüchen müssen der Gläubiger, der Schuldner und der Gegenstand bestimmt sein.319 Diese Voraussetzungen prüft der EuGH für jede fragliche Einzelbestimmung nach Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut.320 II.
Bei Ausgestaltung und Einschränkung von Befreiungstatbeständen
1073 Nach der zweiten Bedingung, der inhaltlichen Unbedingtheit, muss sich der Inhalt der Rechte des Einzelnen bereits aufgrund der Richtlinie eindeutig bestimmen lassen. Dies wird durch eine den Mitgliedstaaten eröffnete Wahlmöglichkeit nicht ausgeschlossen.321 Insbesondere steht dem nicht ein Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten entgegen, wonach in der Richtlinie vorgesehene Befreiungen „unter den Voraussetzungen (gewährt werden), die sie zur Sicherstellung der korrekten und einfachen Anwendung solcher Befreiungen und zur Verhinderung von Steuerhinterziehung und -vermeidung oder -missbrauch festlegen“.322 Ein solcher Gestaltungsspielraum ändert nämlich nichts daran, dass sich der 1074 Einzelne auf einen Befreiungstatbestand berufen kann. Die Mitgliedstaaten können nur die Handhabung dieses Befreiungstatbestands dergestalt erleichtern, dass sie Bestimmungen zur korrekten und einfachen Anwendung festlegen und dadurch auch Umgehungen vermeiden. Dann aber können sie nicht das Fehlen solcher Vorschriften der unmittelbaren Anwendung eines solchen Befreiungstatbestands entgegenhalten.323 Solche Bestimmungen dienen nur der Abstützung eines solchen Befreiungstatbestands, hindern aber nicht sein Eingreifen. Selbst die mögliche Beschränkung einer Befreiungsregel hindert nicht deren 1075 hinreichende Genauigkeit. Ob ein solcher Befreiungstatbestand nämlich beschränkt wird, ist nur eventuell und hängt davon ab, ob der Mitgliedstaat eine solche Maß317 318 319 320 321 322
323
Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 80 a.E. gegen OVG Münster, NVwZRR 1995, 10 (11). EuGH, Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (502, Rn. 12) – Lombardia. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 81 unter Verweis auf EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5408 f., Rn. 12 ff.) – Francovich. EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; bereits Rs. 33/70, Slg. 1970, 1213 (1223, Rn. 13) – S.A.C.E. Dahin bereits EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5409 f., Rn. 17) – Francovich; Rs. C-253-258/96, Slg. 1997, I-6907 (6938, Rn. 39) – Kampelmann. So Art. 14 Abs. 1 der RL 2003/96/EG des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom vom 27.10.2003, ABl. L 283, S. 51. Darauf bezogen EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 31) – Flughafen Köln/Bonn. Vgl. bereits EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (73, Rn. 33) – Becker; Rs. C-346/97, Slg. 1999, I-3419 (3445, Rn. 31) – Braathens; Rs. C-141/00, Slg. 2002, I-6833 (6886, Rn. 52) – Kügler; Rs. C-45/01, Slg. 2003, I-12911 (12966, Rn. 79) – Dornier; Rs. C-453 u. 462/02, Slg. 2005, I-1131 (1163, Rn. 34) – Linneweber u. Akritidis; auch Rs. C-226/07 (Rn. 31) – Flughafen Köln/Bonn.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
323
nahme tatsächlich ergreift. Macht er aber von dieser Befugnis keinen Gebrauch, wird der Befreiungstatbestand nicht eingeschränkt. Daher kann sich auch ein Mitgliedstaat nicht auf das Unterlassen einer solchen Beschränkung berufen, um die unmittelbare Wirkung eines (Steuer-)Befreiungstatbestands zu hindern. Auf diesen kann sich deshalb vielmehr der Einzelne berufen und damit etwa der Steuerpflichtige die erstrebte Steuerbefreiung erlangen.324 Unmittelbar verbunden mit einem solchen Befreiungstatbestand ist, dass der 1076 Steuerpflichtige im Ergebnis keine Steuern zahlen muss. Hat er sie bereits entrichtet, sind sie zu erstatten. Dieser Anspruch auf Erstattung ist damit Folge und Ergänzung eines Rechts auf Steuerbefreiung. Er erwächst dem Einzelnen unmittelbar aus dem Unionsrecht in seiner Auslegung.325 III.
Lediglich klare und eindeutige Ziele
Im Hinblick darauf, dass Richtlinien gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 1077 EG) nur Zielvorgaben enthalten, kann eine solche inhaltliche Unbedingtheit und hinreichende Genauigkeit nicht nur dann bestehen, wenn eine Richtlinie die Ausgestaltung des nationalen Rechts in Einzelheiten vorgibt. Sie kann auch dann vorliegen, wenn den Mitgliedstaaten ein Ausgestaltungsspielraum verbleibt, jedoch der Rahmen bzw. die Ziele klar und eindeutig definiert sind. Dementsprechend hat der EuGH etwa die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 2, 3 UVP-RL bejaht,326 die wegen der Umsetzungsoffenheit in vielen Details vielfach verneint wurde.327 Damit dürften die Voraussetzungen einer unmittelbaren Wirkung von Umweltrichtlinien nicht (mehr) „nur selten erfüllt“ sein.328
324
325
326 327 328
S. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 32) – Flughafen Köln/Bonn; bereits entsprechend Rs. C-141/00, Slg. 2002, I-6833 (6887 f., Rn. 59 f.) – Kügler; Rs. C-453 u. 462/02, Slg. 2005, I-1131 (1163, Rn. 35) – Linneweber u. Akritidis. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 34) – Flughafen Köln/Bonn unter Verweis u.a. auf EuGH, Rs. C-343/96, Slg. 1999, I-579 (610 f., Rn. 23) – Dilexport; Rs. C-397 u. 410/98, Slg. 2001, I-1727 (1785, Rn. 84) – Metallgesellschaft; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6359, Rn. 30) – Marks & Spencer. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg. Etwa VGH Mannheim, UPR 1992, 190; UPR 1994, 189 ff.; VBlBW 1994, 271; w.N. bei Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (580, Fn. 163). So BVerfGE 75, 223 (244) – Kloppenburg-Beschluss; Steinberg, AöR 120 (1995), 549 (579).
324
Kapitel 8 Richtlinien
D.
Notwendige Staatsbezogenheit von Pflichten
I.
Keine unmittelbaren Pflichten für den Bürger
1.
Dazwischentreten staatlicher Stellen als Grundansatz
1078 Die aus Richtlinien folgenden Umsetzungspflichten der Mitgliedstaaten bestehen gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) unabhängig von einer individualbegünstigenden Wirkung. Richtlinien sind allerdings gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) staatsgerichtet, ohne dass dabei eine Einschränkung erfolgt. Die Staatsgerichtetheit ist daher umfassend. Aus dieser Staatsgerichtetheit auch der unmittelbaren Richtlinienwirkung folgt nicht nur die Grundbedingung, dass die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sein muss,329 sondern auch die notwendige Staatsvermitteltheit belastender Wirkungen für Private. Der Einzelne kann daher nur dann durch eine Richtlinie belastet werden, wenn eine staatliche Stelle dazwischen tritt und damit der Richtlinie die unmittelbare Belastungswirkung für Private nimmt. Das hat der EuGH im Hinblick auf die UVP-RL, die den Vorhabenträger als den zur Umweltverträglichkeitsprüfung Verpflichteten belastet, aber von einer staatlichen Behörde vollzogen wird, entschieden und ihr unmittelbare Wirkung zuerkannt.330 Diese Wirkung wird hingegen nicht durch bloße negative Auswirkungen auf 1079 die Rechte Dritter ausgeschlossen, selbst wenn sie gewiss sind. Nur dürfen die sich aus der Richtlinie ergebenden staatlichen Pflichten nach mittlerweile gefestigter Rechtsprechung nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erfüllung ebenfalls richtlinienbegründeter Pflichten privater Dritter stehen.331 2.
Keine Strafbarkeit und horizontale Drittwirkung
1080 Daher vermag die unmittelbare Wirkung nicht (hinreichend) umgesetzter Richtlinien selbst keine Pflichten für den Bürger zu begründen.332 Das schließt zum einen eine Strafbarkeit unmittelbar auf der Basis einer Richtlinie aus,333 auch wenn dadurch die angestrebte Effektivität dieser Sanktion verpufft. Hier greift auch der Grundsatz nulla poena sine lege, woraus eine hinreichende Erkennbarkeit und
329 330 331
332
333
Auch EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8915, Rn. 103) – DRK m.w.N. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 – Großkrotzenburg. Grundlegend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells; ebenso Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 35 f.) – Arcor II. Krit. Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). Näher u. Rn. 1083 ff. Abl. EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48 ff.) – Marshall; Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4729, Rn. 36) – Arcaro. Offen jedoch EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2224, Rn. 37 ff.) – Großkrotzenburg, allerdings ohne Erwähnung des Problems. EuGH, Rs. C-387 u.a./02, Slg. 2005, I-3565 (3654, Rn. 74) – Berlusconi; bereits Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2570, Rn. 18 f.) – Pretore di Salò; Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
325
Vorhersehbarkeit der Strafbarkeit folgt.334 Zum anderen scheidet eine horizontale unmittelbare Wirkung aus.335 Richtlinien können also nicht direkt zwischen Privaten Pflichten begründen und damit als deren notwendige Kehrseite auch keine Rechte verleihen. 3.
Wechselbezügliche Rechte und Pflichten
Wegen der häufigen Wechselbezüglichkeit von Rechten und Pflichten ist aller- 1081 dings vielfach nicht auszuschließen, dass der Genuss einer Vergünstigung erst bei Erfüllung der in der Richtlinie ebenfalls vorgesehenen Pflichten eintritt336 und damit Letztere nicht automatisch belastend wirken. Eine zielgerichtete Belegung mit Pflichten, wie es Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) aufgrund der grundsätzlich erforderlichen staatlichen Vermittlung ausschließt, liegt ebenso dann nicht vor, wenn die Berechtigung einzelner Dritter andere Personen durch faktische Nebenwirkungen beeinträchtigt. Auch in diesem Fall ist daher eine unmittelbare Richtlinienwirkung zu befürworten.337 Sie wird also nicht etwa durch tatsächliche wirtschaftliche Belastungen oder den bloßen Wegfall eines Vorteils bei Dritten338 nicht ausgeschlossen. Nur bedingt wird man unter die unmittelbare Richtlinienwirkung fassen kön- 1082 nen, wenn in einer Richtlinie zugunsten von Individuen bestimmte Umweltstandards festgelegt werden, die notwendigerweise nur durch bestimmte Verhaltensweisen der entsprechenden Umweltverschmutzer erreicht werden können: Dann zielt die Richtlinie zwar auf den Schutz der Bürger, (jedenfalls) nicht (unmittelbar) hingegen auf die Belastung der diesen Schutz Gefährdenden. Jedoch ergeben sich aus diesen notwendigen Verhaltensweisen letztlich Pflichten für die Betroffenen, die ihr Vorhaben ändern müssen. Je nach dem Ausmaß dieser Änderung und der 334 335
336 337
338
Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 5130 ff. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 22 ff.) – Faccini Dori auch wegen des hier nur die Mitgliedstaaten verpflichtenden Grundsatzes von Treu und Glauben (o. Rn. 1059) und der insoweit ausschließlich einschlägigen Verordnungen (zu ihnen Rn. 860); bereits EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48) – Marshall; Rs. 14/86, Slg. 1987, 2545 (2570, Rn. 19) – Pretore di Salò sowie etwa Rs. C-456/98, Slg. 2000, I-6007 (6027, Rn. 15) – Centrosteel; Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8916, Rn. 108) – DRK; Rs. C-235/03, Slg. 2005, I-1937 (1945, Rn. 14, 16) – QDQ Media; vgl. auch EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, 9981 (10038, Rn. 67 f.) – Mangold, woraus schon wegen des anderen, spezifischen Kontextes (o. Rn. 37, 92 ff.) keine Änderung folgt, m.w.N. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Fn. 260; Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 29; Herrmann, EuZW 2006, 69 f.; anders Bauer/Arnold, NJW 2006, 6 (9); Gas, EuZW 2005, 737 ff. S. EuGH, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629 (1642, Rn. 20 ff.) – Ratti; Götz, NJW 1992, 1849 (1856). EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 – Costanzo; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 84; Albin, NuR 1997, 29 (32) m.w.N.; anders EuGH, Rs. C-221/88, Slg. 1990, I-495 (525, Rn. 22 f.) – Busseni; Papier, DVBl. 1993, 809 (811 f.); Scherzberg, Jura 1993, 225 (228). So die Verwehrung einer Beitragserhebung in EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 38) – Arcor II; näher sogleich Rn. 1093 f.
326
Kapitel 8 Richtlinien
daraus resultierenden Belastung handelt es sich nicht um eine bloße Nebenwirkung. Zumindest hindert aber die regelmäßig notwendige Mediatisierung dieser Pflichten durch eine Tätigkeit nationaler Stellen eine unmittelbare Pflichtenwirkung zulasten des Bürgers. 4.
Horizontale Drittwirkung
a)
Relevanz
1083 Werden damit Private zumindest faktisch durch eine unmittelbare Richtlinienwirkung belastet, stellt sich die Frage einer weiter gehenden horizontalen Drittwirkung unmittelbar zwischen Privaten und damit unabhängig von einem Dazwischentreten staatlicher Instanzen.339 Sie wird auch als relevant dafür betrachtet, ob staatliche Bestimmungen zum Arbeitsrecht unangewendet bleiben müssen, wenn sie gegen eine Richtlinie verstoßen, jedenfalls wenn deren Umsetzungsfrist abgelaufen ist.340 Damit setzt sich nämlich letztlich die Richtlinie zwischen Privaten durch. b)
Parallelität zu Verordnungen?
1084 Für eine horizontale Drittwirkung spricht der Gedanke des effet utile,341 wonach das Europarecht in der wirksamsten Weise angewandt werden soll. Sie würde aber praktisch die Unterschiede zwischen Verordnungen und Richtlinien verwischen. Jedenfalls wenn die Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht innerhalb der vorgegebenen Frist umsetzen, würden bei der Anerkennung einer solchen Direktwirkung die Unterschiede zur Verordnung nivelliert. Das Wesen der Richtlinie als auf die Mitgliedstaaten bezogener Rechtsakt und ihre Funktion als Instrument der Rechtsangleichung sind mit der horizontalen Drittwirkung nicht vereinbar.342 Der Union kommt die Befugnis, mit unmittelbarer Wirkung Verpflichtungen zulasten Einzelner zu schaffen, nur in dem Maße zu, in dem sie zum Erlass von Verordnungen oder adressatenbezogenen Beschlüssen (ehemals Entscheidungen) befugt ist.343 339 340
341
342 343
Jüngst dafür Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). S. Löw, BB 2009, 1637 zum Vorabentscheidungsersuchen des LAG Düsseldorf, Beschl. vom 21.11.2008, 12 Sa 1311/07, BB 2008, 116, ob es europarechtswidrig ist, wenn Beschäftigungszeiten vor Vollendung des 25. Lebensjahres bei der Berechnung der Kündigungsfristen nicht berücksichtigt werden; das die RL 2000/78/EG umsetzende Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) war noch nicht in Kraft getreten; zum allgemeinen Gleichbehandlungsanspruch und zu den Urteilen Mangold und Bartsch o. Rn. 92 ff. GA van Gerven, EuGH, Rs. C-271/91, Slg. 1993, I-4367 (4387 f., Rn. 12) – Marshall; GA Lenz, Rs. 91/92, Slg. 1994, I-3325 (3338 ff., Rn. 43 ff.) – Faccini Dori; Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). Grds. zur Einführung einer horizontalen Direktwirkung GA Jacobs, EuGH, Rs. C-316/93, Slg. 1994, I-763 (770 ff., Rn. 18 ff.) – Vaneetveld; Schroeder, AöR 129 (2004), 3 (21). Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 33 Rn. 36. EuGH, Rs. C-91/92, Slg. 1994, I-3325 (3356, Rn. 24) – Faccini Dori; Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1303, Rn. 17) – El Corte Inglés.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
327
Die horizontale Drittwirkung würde also eine Umgehung dieser Vorgaben darstellen.344 c)
Hohes Schutzniveau
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 169 Abs. 1 AEUV (Art. 153 Abs. 1 1085 EG),345 wonach das Handeln der Union auf die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus ausgerichtet ist. Die horizontale Direktwirkung könnte mit dieser Norm ohnehin nur für das Verhältnis zwischen Unternehmern und Verbrauchern begründet werden. Aus der Norm selbst ergeben sich keine konkreten Vorgaben, insbesondere nicht für die vorliegende Problematik. Entsprechendes gilt für die vergleichbare Aussage im Hinblick auf die Umweltpolitik gem. Art. 191 Abs. 2 AEUV (Art. 174 Abs. 2 EG). d)
Richtlinienkonforme Auslegung
Auch die richtlinienkonforme Auslegung346 kann für die horizontale Direktwir- 1086 kung nicht fruchtbar gemacht werden, wenn sie ihre Grenzen in dem Effekt findet, dass dem Einzelnen eine in einer nicht umgesetzten Richtlinie vorgesehene Verpflichtung entgegengehalten wird.347 Im Ansatzpunkt handelt es sich um zwei verschiedene Institute, deren Anwendungsbereiche sich nicht überschneiden; der BGH befürwortet gerade eine richtlinienkonforme Auslegung, die praktisch den privaten Verkäufer belastet, der keinen Nutzungsersatz bei Lieferung einer mangelfreien Sache erhält, obwohl er eine horizontale Direktwirkung einer Richtlinie ausschloss.348 Im Rahmen der unmittelbaren Anwendung von Richtlinien kommt die richtlinienkonforme Auslegung denn auch ohnehin nicht zur Anwendung.349 e)
Widerspruch zum Ansatz der unmittelbaren Wirkung
Der EuGH zielt mit seiner Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Richt- 1087 linien darauf ab, etwaige Vorteile zu verhindern, die den Mitgliedstaaten durch die Nichtbeachtung von Unionsrecht entstehen könnten. Seine Rechtsprechung beruht auf dem verbindlichen Charakter der Richtlinien, der nur gegenüber den Mitgliedstaaten besteht, an die sie gerichtet sind.350 344 345 346 347
348 349 350
Jüngst auch GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07, Rn. 57 – Swedex. EuGH, Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1301 ff., Rn. 12 ff.) – El Corte Inglés, zu Art. 129 a EWG i.d.F. des Maastrichter Vertrages. Dazu EuGH, Rs. 106/89, Slg. 1990, I-4135 (4159, Rn. 8 ff.) – Marleasing. S. auch o. Rn. 978 ff. EuGH, Rs. C-168/95, Slg. 1996, I-4705 (4730, Rn. 42) – Arcaro; Streinz, Europarecht, Rn. 405. S. aber OLG Celle, EuZW 1990, 550 (552), das im Wege der richtlinienkonformen Auslegung zu einer solchen horizontalen Direktwirkung gelangt ist. BGH, NJW 2009, 427 (Rn. 34 f.) – Quelle II. S. Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 314 f. EuGH, Rs. C-152/84, Slg. 1986, 723 (749, Rn. 48 f.) – Marshall; Rs. C-192/94, Slg. 1996, I-1281 (1303, Rn. 16) – El Corte Inglés.
328
1088
Kapitel 8 Richtlinien
Die Entwicklung der EuGH-Judikatur von dem Ausgangspunkt, dass nicht umgesetzte Richtlinien keine Verpflichtungen für den Einzelnen begründen können,351 über die Möglichkeit eines Einzelnen, sich darauf gegenüber dem Staat berufen zu können,352 bis hin zur europarechtlichen Staatshaftung353 ist einzig vor dem Hintergrund erfolgt, die Mitgliedstaaten entsprechend in die Pflicht zu nehmen. Lediglich insoweit kann auch ein Anwendungsvorrang des Unionsrechts bestehen; dieser allein ist daher kein weiter gehendes Argument.354 Die Anerkennung der horizontalen Direktwirkung würde den eigentlichen Sanktionsgedanken verkehren, wenn die Versäumnisse eines Mitgliedstaats zu Belastungen des Privaten führten. Insoweit verfängt auch nicht ein allgemeiner Ansatz, der die horizontale Direktwirkung von der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien abkoppelt und dem Einzelnen zumindest die Möglichkeit einräumen möchte, sich auf für ihn günstige Richtlinien zu berufen. Das gilt nur für den speziellen Fall, dass die Mitgliedstaaten technische Regelwerke trotz Verpflichtung dazu nicht gemeldet haben; diese können daher auch nicht angewendet werden.355 Im Übrigen können nur spezifische Durchbrechungen erfolgen, die der besonderen Konstellation geschuldet sind. GA Bot schlägt den Bereich der Diskriminierungen vor, welche durch eine Richtlinie bekämpft werden sollen.356 Vor diesen schützen auch die Grundfreiheiten tendenziell stärker, so dass auch für sie insoweit eine unmittelbare Drittwirkung eher bejaht werden kann, jedenfalls wenn es sich um gleichgeordnete Verhältnisse handelt.357 f)
Rechtsunsicherheit
1089 Zudem bestünde für Private erhebliche Rechtsunsicherheit,358 da sie oftmals nicht absehen können, ob die Richtlinie unmittelbar anwendbar ist und wie weit etwaige Verpflichtungen reichen können. In Betracht kommt daher eine horizontale Drittwirkung allenfalls in Einzelfällen.359 II.
Staatsvermittelte individuelle Pflichten
1090 Bejaht man zwar wie der EuGH – allerdings ohne nähere Problematisierung – im Urteil Großkrotzenburg360 eine unmittelbare Wirkung zulasten der Behörde unabhängig von einer individualbegünstigenden Wirkung, ergeben sich aus der Behördentätigkeit gleichfalls Pflichten für den Bürger. Aber dann sind diese staatsver351 352 353 354 355 356 357 358 359 360
EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3985, Rn. 9) – Kolpinghuis. EuGH, Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (71, Rn. 25) – Becker. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415 f., Rn. 38 ff.) – Francovich. So aber Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). S. vorstehend Rn. 1066. GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07 (Rn. 63 ff.) – Swedex. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1173 f., 1178 sowie u. Rn. 1098 ff. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56) – Wells. Dazu u. Rn. 1099 ff. Zur mittelbaren horizontalen Wirkung von Richtlinien nachstehend Rn. 1090ff. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
329
mittelt und von daher bedingt durch die Tätigkeit staatlicher Behörden als Richtlinienadressaten,361 passen also zur nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten Staatsgerichtetheit der Richtlinien.362 Von daher ist bei Umsetzungsdefiziten nur eine zielgerichtete unmittelbar belastende Wirkung der Richtlinien in den Beziehungen zwischen den Bürgern und damit ohne Dazwischentreten staatlicher Stellen abzulehnen. III.
Ausschluss bei unmittelbarem Zusammenhang zwischen privatem Recht und staatlichem Tun
1.
Urteil Wells
Allerdings hat der EuGH diese Rechtsprechung wieder eingeschränkt. In der wie 1091 das Urteil Großkrotzenburg auf die UVP-RL bezogenen Rechtssache Wells hat er eine unmittelbare Richtlinienwirkung bei behördlichem Handeln nur dann bejaht, wenn zwischen privater Pflicht und staatlichem Tun kein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Die private Pflicht darf also noch nicht konkret bestehen, sondern sie darf erst durch das Tätigwerden des Staats zustande kommen. Die Richtlinie selbst kann „bloße negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter“ haben, auch wenn diese gewiss sind.363 So liegt der Fall bei der Umweltverträglichkeitsprüfung, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge durch staatliche Stellen zulasten der nicht zum Zuge gekommenen Bieter,364 bei der Anfechtung der Gültigkeit einer behördlich erteilten Genehmigung365 sowie bei der Frage der Anwendbarkeit staatlich nicht übermittelter technischer Vorschriften, auch wenn dadurch die Vermarktung von Erzeugnissen eines Unternehmens beeinträchtigt wird.366 Anders liegt der DRK-Fall,367 wo der private Arbeitgeber aufgrund der Richtli- 1092 nie unmittelbar zur Einhaltung der Arbeitshöchstzeit verpflichtet ist. Dann besteht der nach dem EuGH für eine unmittelbare Wirkung hinderliche enge Zusammenhang zwischen staatlicher und privater Pflicht. „Faktische Belastungen (Privater) sind also zulässig, echte Rechtspflichten nicht.“368
361 362 363 364
365 366 367 368
Ähnlich Gellermann, NuR 1996, 548 (557). Eine unmittelbare Wirkung hingegen abl. Breuer, WiVerw. 1990, 79 (96 f.); Classen, EuZW 1993, 83 (84 f.); Haneklaus, DVBl. 1993, 129 (133 f.). EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells. Bereits EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 – Costanzo. Diese Entscheidung sowie auch die folgenden hier einordnend EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 57) – Wells m.w.Bsp. EuGH, Rs. C-201/94, Slg. 1996, I-5819 (5859 f., Rn. 39) – Smith & Nephew. EuGH, Rs. C-443/98, Slg. 2000, I-7535 (7584 f., Rn. 47 ff.) – Unilever unter Verweis auf Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 (2245, Rn. 40 ff.) – CIA Security International. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835; näher o. Rn. 1026 ff. So treffend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 90 a.E.
330
Kapitel 8 Richtlinien
2.
Fall Arcor
1093 Im Fall Arcor war es die Regulierungsbehörde, welche die Erhebung eines Anschlusskostenbeitrags durch die Deutsche Telekom auf die Verbindungsentgelte für die Bereitstellung von Verbindungen mit Ursprung im nationalen Telefonnetz genehmigt hat. Dieser Beitrag berechnete sich aus dem Defizit der Deutschen Telekom, soweit sie die Kosten für die effiziente Bereitstellung der Teilnehmeranschlüsse nicht aus den Erlösen daraus decken konnte. Ein solcher kostenunabhängiger Beitrag war zwar aufgrund von Art. 12 Abs. 7 der RL 97/33/EG369 ausgeschlossen, der kostenorientierte Tarife verlangte.370 Indes war diese Vorgabe bei der Regulierungsbehörde einzufordern. Die Deut1094 sche Telekom hatte sich dieser zu fügen. Sie konnte nur deshalb den streitigen Anschlusskostenbeitrag nicht erheben und musste ihre eigenen Teilnahmetarife erhöhen, war aber selbst nicht unmittelbar der Richtlinie verpflichtet.371 Noch deutlicher verlangte der durch die RL 96/19/EG372 eingefügte Art. 4 c Abs. 3 RL 90/338/EWG einen Abschluss der Tarifumstrukturierung für die Wettbewerbsöffnung des Telekommunikationsmarkts bis zum 1.1.1998 bzw. bis allerspätestens zum 1.1.2000 von den Mitgliedstaaten.373 3.
Gleichwohl bestehende Staatsvermitteltheit
1095 Damit werden trotz der Abgrenzung in der Wells-Rechtsprechung wichtige Fälle von der unmittelbaren Richtlinienwirkung erfasst, die Private vor Gericht gegen nationale Behörden geltend machen können. Aber auch bei einem unmittelbaren Zusammenhang der relevanten staatlichen mit einer parallelen privaten Pflicht treten staatliche Organe immer noch dazwischen. Jedenfalls formal wirkt daher auch eine solche Richtlinie nicht unmittelbar, sondern lediglich über das Handeln staatlicher Organe und damit staatsvermittelt.374 Zudem tritt ansonsten die Kuriosität auf, dass besonders unbedingt formulierte, da bereits ohne mitgliedstaatliches Handeln im Einzelfall detaillierte individuelle Rechte zuerkennende Richtlinien in begrenzterem Maße unmittelbare Wirkung entfalten könnten als erst auf staatliche Konkretisierung angewiesene. Dass privates Recht und staatliche Vollzugspflicht unmittelbar verbunden sind, 1096 zeugt gerade von einer Regelung, die im Ergebnis und von der Wirkung her einer 369
370 371 372
373 374
Des Europäischen Parlaments und des Rates über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) vom 30.6.1997, ABl. L 199, S. 32. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (612, Rn. 22 ff.) – Arcor II. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (613, Rn. 38) – Arcor II. Der Kommission zur Änderung der RL 90/388/EWG hinsichtlich der Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten vom 13.3.1996, ABl. L 74, S. 13. EuGH, Rs. C-152-154/07, EuZW 2008, 611 (612 f., Rn. 30, 41) – Arcor II. Mit allgemeinem Ansatz Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 33 Rn. 37; anders Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 (727 f., 731 ff.) m.w.N.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
331
Verordnung entspricht, welcher unmittelbare Durchgriffswirkung zukommt. Oft ist es nur eine Frage der Regelungstechnik oder auch der Ermächtigungsgrundlage, welche Handlungsform gewählt wird. Derart fest gefügte Richtlinien wie auch die zur Begrenzung der Höchstarbeits- 1097 zeit sind auf unbedingte Verwirklichung in den Mitgliedstaaten angelegt. Darin besteht ihr effet utile. Das zeigt sich auch im DRK-Urteil daran, dass dem EuGH die volle Wirksamkeit ein derart starkes Anliegen ist.375 „Dies gilt“ nach dem EuGH „umso mehr, wenn das nationale Gericht mit einem Rechtsstreit über die Anwendung innerstaatlicher Rechtsvorschriften befasst ist, die – wie hier – speziell zur Umsetzung einer Richtlinie erlassen wurden, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll“.376 4.
Weiterung parallel zu den Grundfreiheiten
a)
Notwendige Verpflichtung Privater zur Zielerreichung
Somit tritt auch für Richtlinien die Durchsetzung ihrer individualbegünstigenden 1098 Wirkung in den Vordergrund. Daraus ergibt sich vom Ausgangspunkt her eine entscheidende Parallele zu den Grundfreiheiten, die diesen Ansatz schon von ihrem primärrechtlichen Zuschnitt haben. Aus diesen kann übernommen werden, dass in manchen Konstellationen eine individuelle Berechtigung erst über eine Verpflichtung anderer Privater erreicht werden kann377 – ein Ansatz, der auch bereits im Rahmen der unmittelbaren Richtlinienwirkung diskutiert wurde.378 Daher verlangt der effet utile der Richtlinien, der eine maßgebliche Grundlage 1099 für die unmittelbare Wirkung überhaupt war,379 eine Erstreckung dieser Wirkung auf Fälle, in denen es um die Verwirklichung individueller Rechte überhaupt geht, ohne dass aber der Unterschied zu Verordnungen komplett eingeebnet werden darf.380 Daher kann es nur um Ausnahmekonstellationen gehen, in denen eine individuelle Begünstigung zwingend erscheint, weil diese den Kern der Richtlinie darstellt. Dies gilt jedenfalls in den Bereichen, in denen die Realisierung auf dem Verhalten anderer Privater notwendig beruht und diese eine überlegene, in ihrer Ausgestaltung vom Gegenüber schwer beeinflussbare und von daher „staatsgleiche“ Stellung haben,381 vor welcher eine Richtlinie schützen soll. Das trifft namentlich auf das Arbeitsrecht zu, den Gegenstand der DRK-Entscheidung wie auch
375 376 377 378 379 380 381
EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111; 8919, Rn. 118) – DRK. EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111 f.) – DRK. EuGH, Rs. C-281/98, Slg. 2000, I-4139 (4172 f., Rn. 33 ff.) – Angonese; näher o. Rn. 1049 sowie Frenz, Europarecht 1, Rn. 1163 ff. Insbes. Götz, NJW 1992, 1849 (1856); s. auch Hilf, EuR 1993, 1 (10); Albin, NuR 1997, 29 (32); Papier, DVBl. 1993, 809 (811 f.); Scherzberg, Jura 1993, 225 (228). S. EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337 (1348, Rn. 12) – van Duyn; Rs. 8/81, Slg. 1982, 53 (70 f., Rn. 23) – Becker. Jüngst auch GA Bot, EuGH, Rs. C-555/07, Rn. 57 – Swedex. S.o. Rn. 1084. Vgl. zu den Grundfreiheiten EuGH, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I-4921 (5048 f., Rn. 21 f.) – Bosman; Frenz, Europarecht 1, Rn. 1173 a.E.
332
Kapitel 8 Richtlinien
der vorerwähnten Entscheidungen Bosman und Angonese382 zu den Grundfreiheiten. b)
Verbraucherschutz und Arbeitsrecht
1100 Sieht man als Ausgangspunkt einer unmittelbaren Verpflichtung Privater, dass ein Einzelner einem übermächtigen Privaten gegenübersteht, der in die Pflicht genommen werden soll, gilt es dieses Ungleichgewicht zu mildern. Dafür steht die den Gegenstand der Quelle-Entscheidungen383 bildende Richtlinie zum Verbrauchsgüterkauf,384 die den mit vertragswidriger Ware belieferten Käufer von einem Nutzungsersatz dafür freistellt. Daher führt zumindest in solchen Fällen die unmittelbare Anwendung einer Richtlinie zum gleichen Ergebnis wie die richtlinienkonforme Auslegung, nämlich zur Private auch belastenden Nichtanwendung nationaler Vorschriften.385 Allerdings hat der EuGH im Bereich der Grundfreiheiten die Verpflichtung Privater partiell auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit erstreckt und darüber hinaus auf übermächtige Organisationen mit einer (faktischen) Machtposition, wie sie staatliche Einrichtungen haben, erweitert,386 nicht aber umfassend auf Unternehmen.387 Vor allem in den Fällen mit Bezug zur Arbeitnehmerfreizügigkeit ergibt sich 1101 durch den Effet-utile-Gedanken, der letztlich das gesamte Unionsrecht durchwirkt, eine Parallele zu den Grundfreiheiten. So sehr der Hintergrund der unmittelbaren Wirkung im Übrigen divergiert, deckt sich die Notwendigkeit einer direkten Verpflichtung Privater.388 Insoweit ist das Erfordernis der Staatsvermitteltheit flexibel und schwach ausgeprägt zu sehen. Insbesondere bei einer Diskriminierung ist der Schutz auch bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit stärker ausgeprägt.389 c)
Defizite richtlinienkonformer Auslegung
1102 Ein Zurückgehen auf eine bloße richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts birgt hingegen die offene Frage nach dem Vorgehen, wenn solches Recht fehlt. Damit kann ein Staat die Anwendung einer Richtlinie dadurch torpedieren, dass er erst gar kein auch nur verwandtes Umsetzungsrecht schafft, um Anknüpfungspunkte für eine richtlinienkonforme Auslegung zu vermeiden.390 Dieses Problem 382 383 384
385 386 387 388 389 390
Vgl. auch EuGH, Rs. C-350/96, Slg. 1998, I-2521 (2545, Rn. 19 ff.) – Clean Car sowie dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1215 ff. BGH, NJW 2009, 427 auf EuGH, Rs. C-404/06, NJW 2008, 1433. RL 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter vom 25.5.1999, ABl. L 171, S. 12. S.o. Rn. 1048 f. Klassisch EuGH, Rs. 36/74, Slg. 1974, 1405 (1420, Rn. 20/24 ff.) – Walrave für den „Arbeits- und Dienstleistungsbereich“; dazu Frenz, Europarecht 1, Rn. 1161. Vgl. im Hinblick auf Banken Frenz, Europarecht 1, Rn. 2802 ff. S. hierzu auch o. Rn. 1088. Näher Frenz, Europarecht 1, Rn. 1174, 1178. Näher insoweit Frenz, DVBl. 2005, 40 ff. sowie o. Rn. 1036 im Zusammenhang mit dem Quelle II-Urteil des BGH.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
333
der europaweit einheitlichen Richtlinienanwendung, das sich so wegen der Entbehrlichkeit nationalen Umsetzungsrechts im Bereich der Grundfreiheiten nicht stellt, spricht für eine umfassende Gleichstellung über die Fälle mit Arbeitnehmerbezug hinaus, wenn anders die beabsichtigte Schutzwirkung zugunsten Privater nicht erreicht werden kann. 5.
Rolle der Gerichte
Freilich sind die Gerichte nicht gewöhnliche mitgliedstaatliche Vollzugsorgane, 1103 da sie zwar Unionsrecht anwenden, es aber im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten nicht in nationales Recht umsetzen und für Einzelfälle (erstmals) heranziehen. Sie haben damit eine qualitativ andere Rolle als nationale Gesetzgebungskörperschaften und Verwaltungsbehörden. Jedoch dienen auch und gerade sie dazu, individuelle Rechte aus Unionsrecht durchzusetzen, indem sie Rechtsschutz gewähren.391 Dadurch sichern sie die effektive Anwendung von Unionsrecht, nur auf einer anderen Ebene als die nationalen Körperschaften und Behörden, damit aber in einer nicht weniger wichtigen Bedeutung. Hat der nationale Gesetzgeber eine Richtlinie nicht rechtzeitig ordnungsgemäß umgesetzt, obliegt ihnen in noch stärkerem Maße die Sicherstellung ihrer Wirksamkeit, da sich die nationalen Behörden vielfach ausschließlich an das mitgliedstaatliche Recht halten werden, auch wenn ihnen ein Normverwerfungsrecht im Hinblick auf unionsrechtswidrige nationale Vorschriften zusteht.392 Das Kriterium der Staatsvermitteltheit ist bei dieser Sicht flexibel zu sehen. 1104 Auch Gerichte können daher unmittelbare Wirkungen vermitteln, ohne dass diese Private unzulässigerweise direkt treffen würden. Man braucht auch nicht das Institut der richtlinienkonformen Auslegung zu überdehnen, das gerade auf einer erfolgten nationalen Umsetzung aufbaut.393 Bejaht man allerdings einen solchen Ansatz, dass auch Gerichte staatliche Organe zur Verwirklichung von Richtliniengehalten sind, generell und damit unabhängig von der Notwendigkeit einer wirksamen Richtlinienverwirklichung zwischen Privaten in bestimmten Fällen, ist die unmittelbare Richtlinienwirkung zulasten Privater zu verallgemeinern und nicht mehr auf bestimmte Bereiche beschränkt. Damit aber entfaltet die notwendige Staatsvermitteltheit nach Art. 288 Abs. 3 1105 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) wegen der Staatlichkeit der Gerichte praktisch keine begrenzende Wirkung mehr. Das spricht nur für partielle Durchbrechungen bei einer besonderen Schutzbedürftigkeit Privater infolge der Nähe zur Arbeitnehmerfreizügigkeit und/oder wegen der Konzeption der jeweiligen Richtlinie wie im Bereich des Verbrauchsgüterkaufs.
391 392 393
EuGH, Rs. C-397-403/01, Slg. 2004, I-8835 (8917, Rn. 111) – DRK; s. zur Durchsetzungsfunktion der nationalen Gerichte u. Rn. 2307 ff. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f.) – Costanzo. S.o. Rn. 980.
334
Kapitel 8 Richtlinien
IV.
Subjektives Recht als Folge
1.
Rechtsprechungstendenz
1106 Zwar steht die unmittelbare Richtlinienwirkung in sehr engem Zusammenhang damit, dass der Einzelne Rechte gegen nationale Stellen auch dann geltend machen kann, wenn der Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht (ordnungsgemäß) umgesetzt hat.394 Indes verlangt der EuGH nicht explizit, dass subjektive Rechte bestehen, damit eine Richtlinie unmittelbare Wirkung entfalten kann. Vielmehr zeigt die jüngere Rechtsprechung gerade, dass es sich dabei um eine Folge handelt. „Demnach ist die Verpflichtung nach § 14 Abs. 1 lit. a) RL 2003/96/EG so genau und unbedingt, dass sie dem Einzelnen das Recht verleiht, sich vor den nationalen Gerichten auf sie zu berufen, um sich einer mit ihr unvereinbaren nationalen Regelung zu widersetzen.“395 GA Elmer betrachtete subjektive Rechte ebenfalls als Folge und nicht als Vo1107 raussetzung der unmittelbaren Richtlinienwirkung,396 und zwar gerade im Großkrotzenburg-Urteil, das teilweise als Beleg für eine erforderliche Individualberechtigung im Hinblick auf eine subjektive unmittelbare Wirkung herangezogen wird.397 In diesem Urteil verneinte der EuGH indes einen Zusammenhang zwischen der Möglichkeit für den Einzelnen, sich gegenüber dem Staat unmittelbar auf unbedingte sowie hinreichend klare und genaue Vorschriften einer nicht umgesetzten Richtlinie zu berufen und der unmittelbar aus der Richtlinie folgenden Verpflichtung zu ihrer Durchführung.398 2.
Abgleich mit den Ansätzen für eine unmittelbare Wirkung
1108 Gerade die Großkrotzenburg-Entscheidung war es auch, die eine unmittelbare Wirkung einer Richtlinie auf die Staatsvermitteltheit zurückführte. Diese genügt also. Das entspricht dem traditionellen Ansatz für die unmittelbare Richtlinienwirkung, der vor allem in dem Estoppel-Prinzip bzw. dem Grundsatz von Treu und Glauben liegt. Letzterer begünstigt zwar den Einzelnen, der sich auf die Richtlinie berufen will und dem daher der Staat seine Säumigkeit bei der Umsetzung nicht entgegen halten darf. Gleichwohl ist der Staat wegen seiner Säumigkeit in der Pflicht und nicht deshalb, weil die Richtlinie einen Einzelnen begünstigen will. 394 395
396 397 398
S.o. Rn. 1063. EuGH, Rs. C-226/07 (Rn. 33) – Flughafen Köln/Bonn; s. bereits Rs. C-236/92, Slg. 1994, I-483 (503, Rn. 15) – Lombardia, wo der EuGH wegen einer fehlenden unmittelbaren Wirkung Rechte für den Einzelnen nicht begründet sah. GA Elmer, EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2198 f., Rn. 11 f.) – Großkrotzenburg. S. Iven, NuR 1996, 105 f.; Gellermann, DÖV 1996, 433 (438); Calliess, NVwZ 1996, 339 (340 f.) mit weiteren Argumenten. EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220, Rn. 24) – Großkrotzenburg: „nichts zu tun“; auch Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5451 f., Rn. 55 ff.) – Kraaijeveld, Rs. C-365/97, Slg. 1999, I-7773 (7823, Rn. 63) – San Rocco wortgleich mit der Großkrotzenburg-Entscheidung; unter Bezug auf diese auch BVerwGE 100, 238 (242).
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
335
Dass der Einzelne berechtigt wird, ist vielmehr eine Folge dieses Grundsatzes von Treu und Glauben und nicht der Grund. Das wird noch deutlicher bei einer Ableitung der unmittelbaren Wirkung aus 1109 dem effet utile bzw. der in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten Richtlinienwirkung ab einem bestimmten Zeitpunkt.399 Auch dabei wird nicht zwischen Richtlinien differenziert, die einen Einzelnen begünstigen bzw. die es nicht tun. Entscheidend ist, dass die Richtlinie ab einem bestimmten Zeitpunkt ihre Wirkung entfaltet. Dass sie dies tun muss, liegt im unionsrechtlichen Integrationsprogramm, das sich maßgeblich der Richtlinie als Mittel bedient. 3.
Bedeutung im Kontext der Richtlinie
So müssen etwa bei der Rechtsvereinheitlichung die Mitgliedstaaten gleicherma- 1110 ßen Richtlinien umsetzen, dass dieser Effekt erreicht werden kann. Die Rechtsvereinheitlichung als solche ist unabhängig davon, ob der Einzelne begünstigt wird oder nicht. Diese Begünstigung ist nur notwendig, wenn sie selbst durch die Richtlinie vorgegeben ist. Daher ist die generelle Verknüpfung der unmittelbaren Richtlinienwirkung mit der individuellen Berechtigung sogar im Widerspruch zur in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) vorausgesetzten allgemeinen Wirkungsweise der Richtlinie sowie zu ihrer Funktion im Gesamtkontext des europäischen Integrationsprogramms. Dass der Einzelne sich auf die Richtlinie berufen kann, ist im Übrigen vielmehr 1111 Mittel zum Zweck und dient ebenfalls der Durchsetzung der Richtlinienwirkung.400 Es geht also um eine funktionale Subjektivierung des Unionsrechts, so dass gilt: „Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien setzt ein subjektives Recht nicht voraus, sondern bringt es zur Entstehung.“401 4.
Ablösung von der Klagebefugnis
Auf diese Weise vermeidet man auch Divergenzen in der Bestimmung von sub- 1112 jektiven Rechten und ihrer Bedeutung nach deutschem Recht und nach Unionsrecht. Die deutsche Schutznormlehre ist auf die Klagebefugnis sowie die Relevanz im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu beziehen.402 Insoweit kann es sich aber gleichfalls um Folgewirkungen handeln.403 Jedenfalls wird die mögliche Berufung 399 400 401
402 403
S.o. Rn. 1060; im Zusammenhang mit der individuellen Einforderbarkeit EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 36) – Janecek. S. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 (985, Rn. 37) – Janecek So treffend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 97 a.E. mit weiteren Argumenten und Nachw. im Hinblick auf die ältere Lit. und Rspr.; auch Herrmann, Richtlinienumsetzung durch die Rechtsprechung, 2003, S. 54 ff.; ausführlich Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996, S. 166 ff.; wiederum dagegen Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 138 f.; Jarass/Beljin, JZ 2003, 768 (771); dahin auch Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 110; mittlerweile auch Gellermann, in: Rengeling/Middeke/Gellermann, § 33 Rn. 30. S.u. Rn. 3991 ff. S. BVerwGE 100, 238 (242) im Hinblick auf die Großkrotzenburg-Entscheidung.
336
Kapitel 8 Richtlinien
des Einzelnen auf eine unmittelbar wirkende Richtlinie eher mit dem Begriff der „invocabilité“ bezeichnet.404 5.
Effektive Durchsetzungsmöglichkeit
1113 Folgt aus der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie, dass sie der Einzelne geltend machen kann, muss auch tatsächlich eine entsprechende Durchsetzungsmöglichkeit vorhanden sein. Zwar besteht eine mitgliedstaatliche Verfahrensautonomie. Indes müssen die nationalen Vorschriften dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes gehorchen und dürfen die Ausübung der europarechtlich verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen.405 Die individuelle Rechtsdurchsetzung muss daher in einer Weise möglich sein, 1114 dass die unmittelbare Richtlinienwirkung zur Geltung kommt und vom Einzelnen eingefordert werden kann, soweit dieser in der Richtlinie begünstigt werden soll. Dementsprechend weit ist der Kreis der subjektiven Rechte im nationalen Recht zu ziehen. Deren Reichweite wird damit von der Richtlinie vorgegeben, welche unmittelbar wirkt. Die Richtlinienvorgaben sind praktisch nur durchsetzbar, wenn die Möglichkeiten individueller Geltendmachung vom materiellen Gehalt der Richtlinie geprägt werden. Über die Klagebefugnis müssen daher die Personen verfügen, welche durch die Richtlinie berechtigt werden sollen. Der EuGH gewährt die Klagebefugnis den Betroffenen.406 6.
Prägung der Schutznormtheorie
1115 Entscheidend ist mithin das unmittelbare Interesse der von einer Richtlinie betroffenen Personen.407 Damit zählt diese unionsrechtliche Kategorie. Die nationalen Verfahrensvorschriften können den Kreis der daraus Berechtigten nicht etwa verengen.408 Soweit man die deutsche Schutznormtheorie im Rahmen der Klagebefugnis auch bei unmittelbar wirkenden Richtlinien heranzieht, wird sie ihrerseits durch die unionsrechtlichen Vorgaben ausgefüllt und ist entsprechend weit zu fassen.409 Damit bestehen aber immer noch Anforderungen an eine hinreichende subjektive Betroffenheit, so dass keine Popularklage eröffnet wird.410 404 405 406 407
408 409 410
S. v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 230 ff.; ders., DÖV 1996, 481 (482). Im vorliegenden Kontext EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3790 f., Rn. 24) – Verholen. So EuGH, Rs. C-343/92, Slg. 1994, I-571 (602, Rn. 43) – Roks unter Rückgriff auf die Entscheidung Verholen. EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3790, Rn. 23) – Verholen; s. auch EuGH, Rs. C-430 u. 431/93, Slg. 1995, I-4705 (4736, Rn. 15) – van Schijndel: Anwendung durch nationales Gericht unabhängig von Berufung darauf, wenn nationales Recht Anwendung gestattet. S. dagegen Papier, DVBl. 1993, 809 (814); für einen allgemeinen Normvollziehungsanspruch v. Danwitz, DÖV 1996, 481 (489). S. bereits Frenz, DVBl. 1995, 408 (414 ff.) sowie näher u. Rn. 3999 f. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 107 a.E.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
7.
337
Fristen
Die tatsächliche Durchsetzung individueller Rechte kann auch durch Fristen unmöglich gemacht werden. Es ist deshalb treuwidrig, wenn ein Mitgliedstaat, der eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat, den Ablauf einer Klagefrist entgegenhält, sobald ein Berechtigter sich auf die unmittelbar wirkende Richtlinie beruft. Das folgt nach dem EuGH aus der „besondere(n) Natur der Richtlinie“.411 Danach beginnt die Rechtsbehelfsfrist erst mit der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie zu laufen (sog. Emmott’sche Fristenhemmung).412 Schließlich ist erst dann eine effektive Durchsetzung der in der betreffenden Richtlinie vorgegebenen Rechte gewährleistet. Damit wird allerdings das nationale Verfahrensrecht überspielt. Das erfolgt zwar auch, wenn es um die Rücknahme unionsrechtswidriger Entscheidungen geht. Dabei hat aber der EuGH in jüngerer Zeit immer wieder den Grundsatz der Nichtdiskriminierung gegenüber nationalen Vorgängen betont und daher auch Einschränkungen der Rücknahme zugelassen.413 Dementsprechend ist auch der EuGH auf dieser Basis im Bereich unmittelbar wirkender Richtlinien dazu gelangt, dass angemessene Fristen festgelegt werden dürfen, wenn es um die Verwirklichung individueller Rechte aus gar nicht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinien geht. Entscheidend ist, ob die effektive Wirkung des Unionsrechts durch die Bestimmung einer Frist nach den jeweiligen Umständen des besonderen Sachverhalts beeinträchtigt wird.414 Die Entscheidung Emmott hat danach nur noch Ausnahmecharakter. Entscheidend ist die Angemessenheit der Frist im jeweiligen Einzelfall nach den Maßstäben der Gebote der Nichtdiskriminierung und der Effektivität.415 Daher müssen unionswidrige Abgaben auch auf der Basis einer unmittelbaren Richtlinienwirkung nicht durchgehend erstattet werden.416 Sozialleistungen mussten nicht rückwirkend für den Zeitraum zwischen Ablauf der Umsetzungsfrist und erfolgter Umsetzung geleistet werden.417 Insoweit wurde allerdings dann die Rechtsdurchsetzung de facto unmöglich gemacht. Damit wurde die Grundlinie verletzt, dass der Betroffene zu irgendeinem Zeitpunkt die Möglichkeit gehabt ha-
411 412 413 414 415
416
417
EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4298 f., Rn. 17, 23) – Emmott. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 109. S. EuGH, Rs. C-392 u. 422/04, Slg. 2006, I-8559 (8607 f., Rn. 55 ff.) – I-21 Germany u. Arcor sowie näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3022, 3026 ff. EuGH, Rs. C-78/98, Slg. 2000, I-3201 (3256 f., Rn. 32 ff.) – Preston. EuGH, Rs. C-90/94, Slg. 1997, I-4085 (4157 f., Rn. 45 ff.) – Haahr Petroleum; Rs. C-114 u. 115/95, Slg. 1997, I-4263 (4286 f., Rn. 44 ff.) – Texaco; aus jüngerer Zeit Rs. C-88/99, Slg. 2000, I-10465 (10490, Rn. 20 ff.) – Roquette Frères; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 (6360 f., Rn. 34 ff.) – Marks & Spencer. S. allerdings die restriktive Haltung des BFH, BFHE 179, 563, der nicht dem EuGH vorlegte und nicht zutreffend zwischen fehlender bzw. nicht ordnungsgemäßer Umsetzung sowie gemeinschaftsrechtswidriger Auslegung nationalen Umsetzungsrechts differenzierte; krit. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 110, 112 a.E. EuGH, Rs. C-338/91, Slg. 1993, I-5475 (5504, Rn. 23) – Steenhorst-Neerings; auch noch Rs. C-394/93, Slg. 1995, I-4101 (4123, Rn. 30) – Alonso-Pérez.
1116
1117
1118
1119
338
Kapitel 8 Richtlinien
ben muss, seine aus der unmittelbaren Richtlinienwirkung folgenden Rechte geltend zu machen.418 V.
Allgemeiner Anwendungsvorrang
1.
Reichweite
1120 Da die unmittelbare Wirkung nicht davon abhängt, ob die Richtlinienbestimmung einem Einzelnen ein subjektives Recht verleiht, geht sie über individuell durchsetzungsfähige Rechtspositionen hinaus. Das ist insofern unschädlich, als sie bereits von Amts wegen zu beachten sind.419 Für die Gerichte ergibt sich dies bereits daraus, dass sie die Einschlägigkeit von Unionsrecht im Hinblick auf eine Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) von Amts wegen feststellen können.420 Tiefer gehend greift die unmittelbare Wirkung ab dem (fruchtlosen) Ablauf der 1121 Umsetzungsfrist ein. Sie besteht also als solche und ist nicht auf konkrete Adressaten beschränkt. Im Übrigen ergibt sich als Rechtsfolge die subjektive Einforderbarkeit, wenn 1122 Einzelne begünstigt werden. Diese braucht sich aber nicht unbedingt gegen Gerichte zu richten, sondern kann sich auch an Verwaltungsstellen wenden. Daher sind sämtliche Träger der Verwaltung einschließlich der Länder und Kommunen verpflichtet, unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen anzuwenden. Dem Einzelnen eine subjektive Einforderbarkeit vor Gericht zuzusprechen, indes die Verwaltung nicht an unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen zu binden, wäre widersprüchlich. Daher muss die Verwaltung widersprechendes nationales Recht unangewendet lassen.421 2.
Ausdruck von Treu und Glauben
1123 Diese umfassende Verpflichtung der Verwaltung ergibt sich weiter aus den Gründen der unmittelbaren Wirkung. Eng verbunden mit dem vorhergehenden Gedankengang ist der Grundsatz von Treu und Glauben, der es ausschließt, dass ein Mitgliedstaat sich auf seine Umsetzungssäumnis beruft. Dieser Grundsatz muss dann für alle nationalen Stellen und gerade für die Verwaltung gelten, ist sie doch das ausführende Organ der Mitgliedstaaten. Die Gerichte sanktionieren nur ein Fehlverhalten der Verwaltung auch im Hinblick auf die Anwendung von unmittelbar wirkenden Richtlinien. Daher muss die Verwaltung erst recht verpflichtet sein, unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen heranzuziehen, wenn dies schon die Gerichte müssen. 418
419 420 421
Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 112 mit Kritik an der Rspr. zur Verweigerung rückwirkender Sozialleistungen im Hinblick auf die Unterscheidung zwischen Rechtsbehelfs- und Antragsfristen. Klarstellend EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3789, Rn. 15) – Verholen; ebenso Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5451 f., Rn. 55) – Kraaijeveld. EuGH, Rs. C-87-89/90, Slg. 1991, I-3757 (3788, Rn. 12 ff.) – Verholen. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f., 33) – Costanzo.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
3.
339
Europäisches Integrationsprogramm und Effektivität
Zudem besteht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus dem Grundsatz von Treu 1124 und Glauben nicht nur Richtliniengehalte einfordernden Einzelnen gegenüber, sondern bezogen auf das Integrationsprogramm der Union. Insoweit sind die Richtlinien elementare Bestandteile. Eine fehlende Verpflichtung sämtlicher Verwaltungsstellen aus unmittelbar wirkenden Richtlinien würde daher das Integrationsprogramm der Union selbst gefährden. Zudem würde die effektive Umsetzung von Richtlinien infrage gestellt, die ab 1125 einem bestimmten Zeitpunkt, nämlich dem Umsetzungszeitpunkt, zu erfolgen hat. Daher ist die Verpflichtung sämtlicher Träger der Verwaltung auch Ausdruck der Effektivität der Richtlinien. Der Einzelne trägt hier insoweit bei, als er einen Transmissionsriemen bildet, um dieser Richtlinienwirkung zur Geltung zu verhelfen.422 Deshalb widerspricht es auch dem Wirkungssystem der Richtlinien, zwischen einer subjektiv-prozessualen unmittelbaren Wirkung und einer objektiv-materiell-rechtlichen unmittelbaren Wirkung zu unterscheiden.423 4.
Prüfung nationaler Rechtsetzung und Verwaltung
Folgt aus der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie deren Anwendungsvorrang, 1126 der von sämtlichen Stellen nationaler Verwaltung von Amts wegen zu beachten ist, resultiert schon daraus die Verpflichtung, vor diesem Hintergrund die nationale Rechtsetzung und Verwaltungstätigkeit zu prüfen. Für die Gerichte ergibt sich das aus ihrer Funktion, wenn sie wegen solcher Fragen angerufen werden. Hierfür bedarf es nicht der Annahme einer eigenen Prüfungspflicht424 und damit eines legal review.425 Wirkt eine Richtlinie nicht unmittelbar, so kann sie auf das nationale Recht ohnehin nur über die richtlinienkonforme Auslegung einwirken, die allerdings ebenfalls sehr weit reicht.426 Sie kann aber nicht einfach nationales Recht verdrängen. Dagegen spricht schon die Rechtssicherheit.427
422 423
424
425
426 427
S.u. Rn. 2318 ff. S. etwa Winter, DVBl. 1991, 657 (664); Klein, in: FS für Everling I, 1995, S. 641 ff.; Iven, NuR 1996, 105 f.; Epiney, ZUR 1996, 229 (231 f.); Pechstein, EWS 1996, 262 (264 f.); Gellermann, DÖV 1996, 433 (438); Erbguth/Stollmann, DVBl. 1997, 453 (455); ausführlich Ress, in: GS für Arens, 1993, S. 351 (356 ff.); abl. auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 101. S. aber dahin EuGH, Rs. C-72/95, Slg. 1996, I-5403 (5452 f., Rn. 56, 60 f.) – Kraaijeveld; später etwa Rs. C-365/98, Slg. 2000, I-4619 (4652, Rn. 32) – Brinkmann; Rs. C-287/98, Slg. 2000, I-6917 (6962 f., Rn. 32) – Linster sowie näher GA Saggio, Rs. C-240-244/98, Slg. 2000, I-4941 (4954 f., Rn. 28 ff.) – Océano Grupo; bereits Rs. 38/77, Slg. 1977, 2203 (2211, Rn. 9/10) – Enka. Begriffsbildend Timmermans, CMLRev. 16 (1979), 533 (544 f.); ebenso Bach, JZ 1990, 1108 (1111); Langenfeld, DÖV 1992, 955 (962 ff.); s. noch Jarass/Beljin, EuR 2004, 714 (717 f.); abl. wie hier Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 102. S.o. Rn. 1034 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 102, der auch ein praktisches Bedürfnis verneint; ebenso Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts,
340
Kapitel 8 Richtlinien
5.
Nicht richtlinien-, aber europarechtskonforme Auslegung
1127 Die richtlinienkonforme Auslegung kann nicht zur Anwendung kommen, soweit es sich um unmittelbar anwendbares Richtlinienrecht handelt. In diesem Fall wird das nationale Recht gerade verdrängt, das über die richtlinienkonforme Auslegung interpretiert werden soll. Zu einer solchen Verdrängung kann zwar nach dem BGH im Urteil Quelle II auch eine richtlinienkonforme Rechtsfortbildung führen.428 Indes liegt dann eigentlich eine unmittelbare Wirkung vor.429 Denkbar ist höchstens, dass eine Norm teilweise bereits dann den europarechtlichen Vorgaben gemäß angewendet wird, wenn sie richtlinienkonform ausgelegt wird und lediglich in einem Restbereich verdrängt werden muss, weil insoweit keine richtlinienkonforme Interpretation mehr möglich ist.430 Von daher können beide Institute parallel greifen – nicht aber sich überschneiden. Hingegen unterliegt auch unmittelbar anwendbares Richtlinienrecht den Vor1128 gaben des europäischen Primärrechts. Daher kann es auch insoweit einer europarechtskonformen Auslegung bedürfen. Zudem kann sich die europarechtskonforme Interpretation auch auf das nationale Recht erstrecken, das nicht von einer unmittelbar anwendbaren Richtlinie verdrängt wird, weil es neben dieser bzw. zusammen mit dieser heranzuziehen ist – so bei Genehmigungsvoraussetzungen aus unterschiedlichen Normkomplexen, von denen nur einer durch eine unmittelbar anwendbare Richtlinie auszufüllen ist. Grundsätzlich bedarf es damit aber einer Trennung.431 6.
Verwerfungspflicht der Verwaltung
1129 Der Anwendungsvorrang unmittelbar wirkender Richtlinien setzt sich allerdings nur dann in vollem Umfang durch, wenn nicht nur Gerichte, sondern auch alle Träger der nationalen Verwaltung umfassend daran gebunden sind und daher auch entgegenstehendes nationales Recht außer Acht lassen müssen. Dafür spricht das Bedürfnis nach effektiver Umsetzung des Unionsrechts.432 Es kann daher nicht sein, dass die Verwaltung sehenden Auges europarechtswidrige Entscheidungen trifft, die später von Gerichten aufgehoben werden. Das ist ebenso widersprüch-
428 429 430
431 432
1994, S. 104 f.; s. auch Nettesheim, AöR 119 (1994), 261 (280); Scherzberg, Jura 1993, 225 (229 f.). S.o. Rn. 1034 ff. Ausführlich o. Rn. 1058 ff. Beljin, EuR 2002, 351 (361) sowie auch ders., JuS 2002, 987 (992); Frisch, Die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts, 2000, S. 61; Jarass/Beljin, JZ 2003, 768 (776); Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, 1999, S. 180. So auch der Befund bei Beljin, EuR 2002, 351 (361). Näher Hutka, Gemeinschaftsrechtsbezogene Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der deutschen Verwaltung gegenüber Rechtsnormen nach europäischem Gemeinschaftsrecht und nach deutschem Recht, 1997, S. 262 ff.
§ 4 Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
341
lich, wie Träger der nationalen Verwaltung überhaupt nicht auf die Anwendung unmittelbar wirkender Richtlinienbestimmungen zu verpflichten.433 Der Gedanke der Widersprüchlichkeit greift deshalb auch hier und verlangt eine vollkommene Durchsetzung dieses Anwendungsvorrangs. Es bedeutet damit eine Verwässerung der unmittelbaren Richtlinienwirkung, die Verwerfungskompetenz auf Einzelfälle evidenter Unionsrechtswidrigkeit zu beschränken.434 Soweit dagegen auf den Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung verwiesen wird,435 bildet auch eine unmittelbar wirkende Richtlinie ein Gesetz, an das die Verwaltung gebunden ist. Die Verwaltung kann sich daher nur entscheiden, welches Recht sie befolgt. Insoweit hat sie das Unionsrecht vorrangig einzuhalten. Dass die Behörden den Gerichtshof der EU in Zweifelsfällen nicht anrufen, weil ihnen im Gegensatz zu den Gerichten keine Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) zusteht,436 ändert an dieser Bindung nichts. Sie verlangt von ihnen eine Entscheidung auch in Zweifelsfällen, die dann von den Gerichten zu überprüfen ist. Spätestens diese können dem Gerichtshof der EU vorlegen. Soll die unmittelbare Richtlinienwirkung bei fehlender oder mangelhafter Umsetzung tatsächlich zum Zuge kommen, muss mithin ein umfassender Anwendungsvorrang des Unionsrechts bestehen.437 An diesen gekoppelt, hat daher die Verwaltung widersprechende nationale Rechtsvorschriften unangewendet zu lassen; ihr kommt ein Normverwerfungsrecht zu.438
433 434
435 436 437
438
S.o. Rn. 1122. Abl. auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 183; Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 120 Fn. 382; befürwortend dagegen bereits Weber, EuR 1986, 1 (25 f.); Winter, DVBl. 1991, 657 (666); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 102 ff.; Pietzcker, in: FS für Everling II, 1995, S. 1095 (1109); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 104. S. allgemein dazu o. Rn. 144. S. Papier, DVBl. 1993, 809 (813); Schmidt-Aßmann, in: FS für Lerche, 1993, S. 513 (526 f.). S. dazu Pagenkopf, NVwZ 1993, 216 (222); Papier, DVBl. 1993, 809 (814). Iven, NuR 1996, 105 (106) bereits unabhängig von einer individualbegünstigenden Wirkung der Richtlinie. Zur Koppelung von unmittelbarer Wirkung und Anwendungsvorrang Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 19; Middeke, Nationaler Umweltschutz im Binnenmarkt, 1994, S. 25 f. EuGH, Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1870 f., Rn. 30 f.) – Costanzo. Es auch dann bejahend, wenn nationales Recht gegen eine Richtlinie verstößt, der keine unmittelbare Wirkung zukommt, Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik, 1988, S. 47 ff.; es wie hier beschränkend Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 104 f.; Scherzberg, Jura 1993, 225 (229).
1130
1131
1132
1133
342
Kapitel 8 Richtlinien
§ 5 Staatshaftung bei Richtlinien A.
Notwendige Individualbegünstigung
1134 Sind Richtlinien nicht hinreichend genau und bestimmt formuliert, zielen sie aber gleichwohl auf die Verleihung von Rechten an den Einzelnen, kommt bei ihrer fehlenden oder defizitären Umsetzung ein „unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet(er)“439 Staatshaftungsanspruch in Betracht. Er setzt nach der bisherigen Rechtsprechung des EuGH also einmal voraus, dass die unionsrechtliche Vorschrift, gegen die verstoßen wurde, die Verleihung von Rechten an den Geschädigten bezweckt.440 Im Hinblick darauf, dass der EuGH mittlerweile die unmittelbare Wirkung un1135 abhängig von einer Individualbegünstigung bejaht,441 ist zwar angelegt, dass auch die Staatshaftung von einer individualbegünstigenden Zielrichtung der verletzten Vorschrift gelöst wird. Dafür spricht auch ihr Hintergrund, die Umsetzung der Richtlinien voranzutreiben.442 Indes ist Staatshaftung Ausdruck sekundären Rechtsschutzes und daher an eine 1136 klagefähige Rechtsposition des Anspruchsstellers geknüpft. Daher kann er schwerlich davon gelöst werden, dass die nicht umgesetzte Richtlinie individuelle Rechte verleiht. Diese müssen auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können.443
B.
Evident unzureichende Richtlinienumsetzung
1137 Weiter muss der Verstoß hinreichend qualifiziert sein und ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem entstandenen Schaden bestehen.444 Der Verstoß eines Mitgliedstaats gegen unionsrechtliche Vorgaben ist hinreichend qualifiziert, wenn er die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und
439
440 441 442
443 444
EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 41) – Francovich; s. ausführlich u. Rn. 2028 ff.; aus der Lit. ebenso Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 15 f. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4878 f., Rn. 21) – Dillenkofer. Seit EuGH, Rs. C-431/92, Slg. 1995, I-2189 (2220, Rn. 24) – Großkrotzenburg. S. Ossenbühl, in: FS für Everling II, 1995, S. 1031 (1046): „neues Sanktionsinstrument für die Umsetzung und Geltungssicherung des Europarechts“; EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5416, Rn. 45) – Francovich führt die volle Wirksamkeit der Richtlinie an. S. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 40) – Francovich; Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879, Rn. 22) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5415, Rn. 40) – Francovich; auch Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879, Rn. 22) – Dillenkofer; Rs. C-66/95, Slg. 1997, I-2163 (2191, Rn. 32) – Sutton m.w.N.
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
343
erheblich überschritten hat.445 Das ist bei Richtlinien evident dann der Fall, wenn er überhaupt keine Maßnahmen innerhalb der Umsetzungsfrist getroffen hat.446 Dann ist auch nicht zu unterscheiden, in welcher Eigenschaft der Staat handelt, 1138 bspw. als Arbeitgeber oder Hoheitsträger, sondern der Einzelne kann sich in jedem Fall auf die Bestimmungen berufen, die seine Rechte in Form der Richtlinie festlegen.447 Daraus ergibt sich, dass der Bürger seine Rechte auch gegenüber Organisationen und Einrichtungen geltend machen kann, „die dem Staat oder dessen Aufsicht unterstehen oder mit besonderen Rechten ausgestattet sind, die über diejenigen hinausgehen, die nach den Vorschriften für die Beziehungen zwischen Privatpersonen gelten“.448 Bei einer Unionsrecht verletzenden Umsetzung liegt ein solches offenkundiges 1139 und erhebliches Überschreiten nationaler Befugnisse vor, wenn der betreffende Mitgliedstaat zum Zeitpunkt dieser Rechtsverletzung nicht zwischen verschiedenen gesetzgeberischen Möglichkeiten zu wählen hatte und lediglich über einen verringerten oder gar auf Null reduzierten Ermessensspielraum verfügte.449 Bsp. ist, wenn eine in ihren inhaltlichen Vorgaben eindeutige Richtlinie nicht in unzweifelhaft verbindliche und gemessen an dem Erfordernis der Rechtssicherheit hinreichend konkrete, bestimmte und klare nationale Vorschriften umgesetzt wird.450 Sofern diese Vorgaben gewahrt sind, richtet sich die nähere Ausgestaltung und 1140 die Durchsetzung dieses Staatshaftungsanspruchs nach nationalem Recht.451
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien? A.
Abgrenzung zum Frustrationsverbot
Aus den Urteilen Inter-Environnement Wallonie und Mangold ergibt sich, dass 1141 schon das Inkrafttreten einer Richtlinie zu Rechtswirkungen führt. Das gilt allerdings nur insoweit, als während der Umsetzungsfrist keine Vorschriften erlassen werden dürfen, die das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich infrage stellen können.452 Es handelt sich hierbei nicht um eine Sperrwirkung, sondern lediglich um ein Frustrationsverbot, bezogen auf die Erreichung der Richtlinienzie445 446 447 448 449 450 451
452
EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879 f., Rn. 25) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4880, Rn. 26) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3347 f., Rn. 16 f.) – Foster. EuGH, Rs. C-188/89, Slg. 1990, I-3313 (3348, Rn. 18) – Foster. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4879 f., Rn. 25) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4884, Rn. 48) – Dillenkofer. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5416, Rn. 45) – Francovich. Ein Ausschluss des sog. normativen Unrechts (BGHZ 102, 350 (367); BGH, DVBl. 1993, 718) kann insoweit für den deutschen Staatshaftungsanspruch aus § 839 BGB, Art. 34 GG nicht aufrechterhalten werden, näher u. Rn. 2113 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold; Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie; s. auch Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 12 a.E.
344
Kapitel 8 Richtlinien
le.453 Allerdings leitete der EuGH auch die Unanwendbarkeit einer entgegenstehenden Regelung ab.454 Jedenfalls geht von der Existenz einer Richtlinie im Ansatz nur eine Begrenzung 1142 aus, nicht hingegen eine das nationale Recht inhaltlich prägende Bedeutung. Eine solche entfalten höchstens die Grundrechte oder allgemeine Grundsätze des primären Unionsrechts, sofern diese auch schon dann eingreifen, wenn ein Unionsrechtsbezug wegen einer sicherzustellenden Richtlinienumsetzung455 bzw. durch dem Richtliniengehalt entsprechendes nationales Parallelrecht456 vorliegt. Daraus folgt aber e contrario, dass für weitere Wirkungen und damit für eine konkrete inhaltliche Prägung des nationalen Rechts durch eine richtlinienkonforme Auslegung der Ablauf die Umsetzung in nationales Recht und die damit zusammenhängende Festlegung von Form und Mitteln erforderlich ist.
B.
Aus Unionsrecht
I.
Für die einzelnen Richtlinienbestimmungen nach Ablauf der Umsetzungsfrist
1.
Begrenzter Gehalt des klassischen Urteils Kolpinghuis Nijmegen
1143 Der EuGH befürwortet eine Pflicht zur Berücksichtigung von Richtlinien auch vor dem Erlass nationalen Umsetzungsrechts.457 Nach dem betreffenden Urteil Kolpinghuis macht es keinen Unterschied, ob die Frist abgelaufen ist oder nicht.458 Dies gilt aber nur im Bezug auf die Lösung des Problems der Grenzen, die Richtliniengehalte vor dem Hintergrund der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts im Wege der Auslegung einzubeziehen.459 Die Aussage des EuGH darf nicht aus diesem Kontext gerissen werden. Die richtlinienkonforme Auslegung war daher
453 454
455
456
457 458 459
Kühling, DVBl. 2006, 857 (858); auch Röthel, ZeuP 2009, 34 (42, 54); Brandt, AbfallR 2009, 167 (169). EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10041, Rn. 78) – Mangold, freilich i.V.m. dem Verstoß gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts (Rn. 74 f.); s. näher u. Rn. 37. Ausdrücklich abgelehnt von EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch; dagegen auf der Basis von EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038 f., Rn. 70 ff.) – Mangold sogleich Rn. 1170 f. EuGH, Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 (119, Rn. 32, 34) – Navarro auf der Basis einer der Richtlinie entsprechenden Verpflichtung im nationalen Recht; auch dies als zu weitgehend einstufend Epiney, NVwZ 2009, 949 (952). EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 12 f.) – Kolpinghuis; s. auch die Analyse von Jarass, EuR 1991, 211 (212). S. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3987, Rn. 16) – Kolpinghuis. Diese Grenzen lagen hier insbes. in dem Grundsatz der Rechtssicherheit und im Rückwirkungsverbot, EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986, Rn. 13) – Kolpinghuis.
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
345
im zu beurteilenden Fall ohnehin zu verneinen.460 Insofern spielt der Zeitpunkt auch keine Rolle mehr. 2.
Notwendiges Umsetzungsrecht
Aus dieser Entscheidung lässt sich demnach keine Äußerung zur Vorwirkungs- 1144 problematik entnehmen. Im Gegenteil verweist die Entscheidung darauf, dass eine Richtlinie nicht unabhängig von zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften eine bestimmte Wirkung haben kann.461 Nationales Umsetzungsrecht wird also gerade vorausgesetzt. Vorher können deshalb eine richtlinienkonforme Auslegung und eine daran geknüpfte Vorwirkung nicht eingreifen. Andernfalls würde eine so interpretierte (bisherige) nationale Norm unabhängig davon, ob eine Richtlinie ihr gegenüber einen Anwendungsvorrang genießt, teilweise verworfen bzw. verändert. 3.
Weiterungen aus einer unmittelbaren Wirkung?
Unabhängig von einer nationalen Umsetzung kann eine Richtlinie unmittelbar 1145 wirken. Dann vermag sie nationales Recht zu verdrängen. Daher soll eine Richtlinie, die nicht unmittelbar zu wirken vermag, von vornherein als Grundlage für eine vorwirkende richtlinienkonforme Auslegung ausscheiden.462 Allerdings kommt es darauf deshalb nicht an,463 weil auch die unmittelbare Wirkung erst ab dem Ablauf der Umsetzungsfrist eingreift. Eine richtlinienkonforme Auslegung vor diesem Zeitpunkt ermöglicht auch sie nicht. Und danach hängt die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts nicht von der unmittelbaren Wirkung bzw. dem daraus folgenden Anwendungsvorrang ab.464 Entscheidend ist damit der Ablauf der Umsetzungsfrist. Auch in Richtlinien, die unmittelbar zu wirken vermögen, ist ein genauer Zeit- 1146 punkt für eine Umsetzung in den Mitgliedstaaten festgelegt, an den eine solche unmittelbare Wirkung gekoppelt ist.465 Bei einer Heranziehung der Richtlinie zur Abstützung von zu Belastungen von Bürgern führenden Rechtsfolgen würde zudem außer Acht gelassen, dass die Richtlinie nur zugunsten des Bürgers unmittelbar zu wirken vermag.466 Dies gilt nicht für das Recht staatlicher Stellen, eine Richtlinie auch vor ihrer Umsetzung heranzuziehen, um eine bereits aus dem nationalen Recht herleitbare Auslegung zusätzlich abzusichern.467 Dann stützt die Richtlinie nur eine aus dem nationalen Recht gewonnene Belastung ab. 460 461 462 463 464 465 466 467
EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3987, Rn. 15) – Kolpinghuis. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3987, Rn. 14) – Kolpinghuis. Scherzberg, Jura 1993, 225 (232). Ebenso für die europarechtskonforme Auslegung Beljin, EuR 2002, 351 (361). S. EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 26) – Harz. Jarass, EuR 1991, 211 (221); auch Röthel, ZEuP 2009, 34 (51). Eine Vorverlegung erfolgt freilich bei der Umsetzung der Richtlinie vor Fristablauf. Frenz, DÖV 1994, 421 (427). Vgl. aber Seibert, DVBl. 1994, 229 (233) m.w.N. S. GA Mischo, EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3979 f., Rn. 22 ff.) – Kolpinghuis.
346
Kapitel 8 Richtlinien
4.
Belastung durch Interpretation?
1147 Das gilt hingegen nicht, wenn das innerstaatliche Recht insoweit unklar ist und auch auf der Basis der bisherigen Richtlinie nicht als Belastung für den Einzelnen interpretiert wurde – etwa im Hinblick auf eine Entsorgungspflicht für Abfall. Würde man insoweit die neue Richtlinie als Interpretationsgrundlage heranziehen und für das in Umsetzung der bisherigen Richtlinie ergangene nationale Recht als maßgeblich ansehen,468 ergäbe sich eine Belastung erst durch die neue Richtlinie, und zwar in vorwirkender Interpretation. Das verbietet aber nicht nur das Verbot eines unmittelbaren Belastungsdurch1148 griffs auf den Bürger, sondern auch der Sinn der Umsetzungsfrist, welche den Mitgliedstaaten gerade Zeit für eine stringente Umgestaltung ihres nationalen Rechts in Anpassung an die Richtlinie lassen soll. Damit kommt es auch nicht darauf an, dass etwa die Durchsetzung der Entsorgungspflicht staatsvermittelt ist, so dass eine unmittelbare Belastung des Bürgers durch die Richtlinie vermieden wird. Das ist aber ohnehin nur der Fall, sofern die Belastung noch nicht konkret feststeht, sondern erst durch die Behörde festgelegt wird.469 Hier tritt indes die Belastung durch die neue Richtlinie erst eindeutig zutage. Eine Überlassungspflicht für Abfall besteht als solche, ohne im Einzelfall erst festgesetzt werden zu müssen. II.
Erforderliche Realisierbarkeit von Zielen
1.
Keine Vereitelung der Umsetzungspflicht
1149 Vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist besteht jedenfalls keine eigenständige Pflicht, nationales Recht auf seine Vereinbarkeit mit der umzusetzenden Richtlinie zu prüfen. Vielmehr geht es höchstens darum, die spätere Richtlinienwirkung nicht zu behindern.470 Grundlage dafür ist die allgemeine Loyalitätspflicht nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) bzw. spezifisch die Umsetzungspflicht der Mitgliedstaaten nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG), die nicht vereitelt werden darf.471 Aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) ergibt sich, dass Richtlinien 1150 für jeden Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich sind, ohne dass ein bestimmter Zeitpunkt genannt wird. Eine Richtlinie gilt ab ihrem Inkrafttreten. Primärrechtlich ist jedoch eine gestufte Wirksamkeit vorgegeben. Ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten wird also vorausgesetzt, und dieses braucht Zeit. Der entsprechende Zeitraum ist in den Richtlinien regelmäßig vorgegeben. 468
469 470 471
Dafür Brandt, AbfallR 2009, 167 (170); allgemein GA Tizzano, EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10009 f., Rn. 115 ff.) – Mangold; Lenz, DVBl. 1990, 903 (908); Kühling, DVBl. 2006, 857 (862) auf der Basis eines „interpretatorischen Rückkopplungseffekts“. S. EuGH, Rs. C-201/02, Slg. 2004, I-723 (765, Rn. 56 f.) – Wells. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 102 m.w.N. auch zur Gegenansicht, die eine Pflicht zum legal review bejaht. S.o. Rn. 1063.
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
347
Meist sind es zwei Jahre ab Inkrafttreten, so auch nach der neuen Abfallrahmenrichtlinie.472 Ab dann erst ist das vorgesehene Wirkungsprogramm der Richtlinie abgeschlossen. Daher kann auch eine richtlinienkonforme Auslegung als Bestandteil und Konsequenz dieses Wirkungsprogramms erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist erfolgen. 2.
Verbindlichkeit von Zielen
Nur die Zielvorgaben der Richtlinie müssen schon vorher insoweit Beachtung fin- 1151 den, damit sie überhaupt noch während der Umsetzungsfrist realisierbar sind. Im Hinblick darauf dürfen auf mitgliedstaatlicher Ebene keine Normen erlassen bzw. angewendet werden, die den Richtlinienvorgaben entgegenstehen,473 genauer, die ihre Verwirklichung „ernstlich in Frage zu stellen“ „geeignet sind“.474 Insoweit kommt es auch nicht darauf an, ob die fragliche nationale Regelung die Umsetzung der Richtlinie bezweckt oder nicht.475 An dieser Offenheit zeigt sich zugleich die Entkoppelung von der Richtlinienumsetzung und damit von den unmittelbar von der Richtlinie ausgehenden Wirkungen; vielmehr geht es um die Sicherung des darüber hinausgehenden Umfeldes. 3.
Folgerungen für die Interpretation nationaler Bestimmungen
Die Realisierung einer Richtlinie kann auch dadurch beeinträchtigt werden, dass 1152 vorhandene nationale Vorschriften im Anwendungsbereich einer umzusetzenden Richtlinie in Widerspruch zu dieser ausgelegt werden. Das gilt zumal, wenn Konstellationen betroffen sind, die dann nicht mehr in den Genuss dieser Richtlinie kommen können, weil der Fall schon vorher abschließend entschieden wurde, indes noch über den Ablauf der Umsetzungsfrist hinaus fortwirkt.476 Indes kann die Auslegung vorhandenen Rechts nicht stärker beschränkt werden 1153 als die Setzung neuen. Eine Vorwirkung ist damit zwar aufgrund von konkretisierungsbedürftigen oder unbestimmten Rechtsbegriffen möglich. Das gilt aber nur im Sinne einer „Vorberücksichtigung“, bei der das Richtlinienziel als Auslegungsund Abwägungsbelang vor Augen geführt wird, um zur Klärung beizutragen477 sowie die absehbare Richtlinienwirkung nicht ernsthaft zu gefährden. 4.
Akzessorietät der Loyalitätspflicht
Art. 4 EUV (Art. 10 EG) hat dabei wie Art. 23 Abs. 1 GG die Funktion, das natio- 1154 nale mit dem europäischen Recht zu verbinden und so eine wechselseitige Verzah472 473 474 475 476 477
RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. S. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (637). EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold. S. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 73) – Mangold. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (639).
348
Kapitel 8 Richtlinien
nung zu fördern.478 Daraus ergeben sich aber keine Weiterungen für die Richtlinienwirkung als solche, ist doch diese Loyalitätspflicht akzessorisch zu den rechtlichen Vorgaben des Europarechts. Es geht nur um die Abstützung der entsprechenden Richtlinienvorgaben.479 Da die Richtlinienkonzeption eine richtlinienkonforme Auslegung nur mit Ablauf der Umsetzungsfrist erlaubt, kann eine solche nicht über Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) gewonnen werden. Die ab Inkrafttreten zu wahrende Realisierbarkeit von Zielen kann nur schwächer sein und allenfalls äußerste Grenzen setzen, nicht aber die spätere Richtlinienwirkung vorwegnehmen. III.
Weiterungen aus dem effet utile
1155 Generell wird die richtlinienkonforme Auslegung als Methode zur Absicherung einer effektiven Umsetzung anerkannt.480 Vor dem Hintergrund von Verzögerungen in der Umsetzung stellt sich zusätzlich die Frage, ob eine richtlinienkonforme Auslegung nicht auch vor Ablauf der Frist bei noch ausstehender Umsetzung legitim ist. Der Ausgangspunkt ergibt sich dabei aus dem anerkannten Anwendungsvorrang des Unionsrechts insofern, als nationale Maßnahmen, die mit Unionsrecht kollidieren, nicht (mehr) zur Anwendung kommen dürfen.481 Aber auch dies gilt erst ab dem Zeitpunkt, zu dem die Richtlinie voll zu wirken vermag. Der effet utile ist kein Selbstzweck, sondern er dient der Effektuierung der Wirkung des Unionsrechts in der Gestalt, wie es vertraglich vorgegeben ist.482 Damit kann er eine vorgegebene Wirkung verstärken, aber nicht begründen und vor allem nicht ein bestimmtes Normprogramm derogieren. Als Druckmittel für eine ordnungsgemäße, zeitige Richtlinienumsetzung in den 1156 Mitgliedstaaten ist die richtlinienkonforme Auslegung nicht notwendig, da mit der Drohung von Schadensersatz bzw. unmittelbarer Geltung bei Nichtumsetzung schon andere Instrumente zur Mahnung der Mitgliedstaaten gegeben sind.483 Eine Vorwirkung kommt auch nur in Fällen in Betracht, in denen eine Richtlinie bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist in nationales Recht umgesetzt ist und somit die Form und Mittel festgelegt wurden. Sie würde dann allenfalls darauf hinwirken, dass schon diese vorzeitige Umsetzung mit den Richtlinienvorgaben übereinstimmt. Das ergibt sich aber bereits daraus, dass das nationale Recht die Richtlinie umsetzen sollte und daher an diesen Hintergrund gekoppelt ist, mithin in seinem
478 479 480 481 482
483
Schliesky, DVBl. 2003, 631 (638). S. EuGH, Rs. 79/83, Slg. 1984, 1921 (1942, Rn. 25) – Harz. Ehricke, EuZW 1999, 553 (554). Schliesky, DVBl. 2003, 631 (636). S. etwa Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EGV Rn. 46; weiter gehend allerdings BVerfGE 88, 155 (210) – Maastricht: größtmögliche Ausschöpfung der Gemeinschaftsbefugnisse; ebenso Wieland, NJW 2009, 1841 (1844 f.); insoweit begrenzend aber BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 237 f. – Lissabon. Ehricke, EuZW 1999, 553 (559).
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
349
Licht schon kraft eigenen Ursprungs interpretiert werden muss.484 Eines eigenständigen Instituts der Vorwirkung bedarf es hierfür nicht.
C.
Weiter gehend aus Verfassungsrecht?
Aus verfassungsrechtlicher Sicht stellt sich die Frage, ob bzw. wann in der Vor- 1157 wirkungsphase die Richtlinie Bestandteil der nationalen Rechtsordnung wird und ob sich daraus eine Begründung für eine mögliche Vorwirkung ergibt. Eine Möglichkeit bestünde durch die Heranziehung von Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG, soweit man auch das Unionsrecht als Teil von Gesetz und Recht nach dieser Vorschrift ansieht.485 Art. 297 Abs. 2 AEUV (Art. 254 Abs. 3 EG) legt fest, dass die Richtlinien mit ihrer Verkündung in den Mitgliedstaaten wirksam werden. Das wiederum führt über die genannten Artikel aus dem GG dazu, dass sie auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist als verbindliches Recht in den Mitgliedstaaten anzusehen und somit von vollziehender Gewalt und Rechtsprechung zu beachten sind.486 Das gilt aber nur in dem Maße, wie es die fragliche europäische Norm selbst vorgibt. Deren Gehalt wird durch die grundgesetzliche Einbeziehung in die zu wahrende Rechtsordnung nicht verändert, sondern nur übernommen. Die konkrete Ausgestaltung durch die Mitgliedstaaten muss jedoch wegen des zweistufigen Charakters der Richtlinie erst bis zum Ende der Umsetzungsfrist erfolgen. Insofern ist zu diesem Zeitpunkt nur die grobe Zielvorgabe der Richtlinie zu beachten, auch wenn das europäische Sekundärrecht schon ein Bestandteil des nationalen Rechts geworden ist.487 Die Richtlinie kann mithin nur insoweit nationales Recht prägen sowie inner- 1158 staatliche Stellen leiten, wie sie nach unionsrechtlichen Maßstäben selbst Wirkung zu entfalten vermag. Diese beschränkt sich vor Ablauf der Umsetzungsfrist eben darauf, dass die Mitgliedstaaten keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich infrage zu stellen, und zwar unabhängig davon, ob diese Vorschriften gerade die Richtlinienumsetzung bezwecken.488 Die Beachtung des Richtlinienziels ergibt sich daraus, dass diese Zielvorgabe 1159 nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) auch Teil der verfassungsmäßigen Ordnung durch Art. 20 Abs. 3 GG wird. Hier ist die Vorwirkung jedoch lediglich als Abwägungs- bzw. Berücksichtigungsgebot zur Wahrung einer widerspruchsfreien Rechtsordnung zu verstehen.489 So ergibt sich vor Ablauf der Umsetzungsfrist auch keine Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung, danach aller-
484 485 486 487 488 489
S. auch sogleich Rn. 1060. Näher Pernice, VVDStRL 60 (2001), 148 (180 ff.) sowie o. Rn. 70 ff. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (638). Schliesky, DVBl. 2003, 631 (638 f.). EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 67 f.) – Mangold. Bereits EuGH, Rs. C-129/96, Slg. 1997, I-7411 (7449, Rn. 45) – Inter-Environnement Wallonie. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (639).
350
Kapitel 8 Richtlinien
dings sehr wohl, vor allem wieder unter Beachtung der Zielvorgaben, aber auch der sonstigen Richtlinieninhalte.490
D.
Im Fall abgeschlossener Umsetzung
1160 Im Fall einer abgeschlossenen Umsetzung in nationales Recht vor Ablauf der Frist wurde durch die Wahl der Form und der Mittel nicht nur den grobmaschigeren Stillhalte- und Loyalitätspflichten nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) entsprochen, sondern Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) erfüllt und damit das darin aufgerichtete System aktiviert. Durch den damit ausgedrückten gesetzgeberischen Willen und den gewählten Hintergrund der nationalen Vorschrift bestehen keine Zweifel, richtlinienkonform auszulegen.491 Schon begriffslogisch kann zu diesem Zeitpunkt nicht mehr von Vorwirkung gesprochen werden.492
E.
Im Falle ausstehender Umsetzung
1161 Im Fall einer noch ausstehenden Umsetzung ist die richtlinienkonforme Auslegung nationaler Vorschriften nach Inkrafttreten der Richtlinie und vor Ablauf der Umsetzungsfrist auch tatsächlich problematisch. Zwar würde auf diese Weise die Rechtsvereinheitlichung zügiger vorangetrieben. Der Inhalt steht aufgrund des „obligation de résultat“-Charakters der Richtlinie bereits fest. Jedoch läuft dann der Sinn der Umsetzungsfrist, nämlich den Mitgliedstaaten einen größeren Handlungsspielraum zu gewährleisten, leer. Auch die damit einhergehende Umsetzung im Hinblick auf nationale Belange würde unter erheblichen Zeitdruck gesetzt.493 Oder aber es würden Rechtsunsicherheiten erwachsen, wenn der Gesetzgeber von den Ergebnissen der vorgezogenen richtlinienkonformen Auslegung abweichen würde. Er ist nämlich später nicht verpflichtet, die praxisbezogenen Vorgaben der Rechtsprechung in seinen Umsetzungsakt zu übernehmen. Die Judikative würde somit der Entscheidung des nationalen Gesetzgebers über Form und Mittel vorgreifen.494 Weiter sollte die richtlinienkonforme Auslegung vor Ablauf der Frist auch in 1162 den Fällen unterlassen werden, in denen dem Gesetzgeber so gut wie kein Umsetzungsspielraum aufgrund genau festgelegter Bedingungen und Inhalte bleibt. Denn so würde faktisch auf die Umsetzung verzichtet, was wiederum zu einer Gleichstellung mit Verordnungen führen würde.495 Die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie lässt sich außerdem nur unter bestimmten Bedingungen erreichen, wozu vor allem die Überschreitung der Umsetzungsfrist gehört.
490 491 492 493 494 495
S. Schliesky, DVBl. 2003, 631 (640). Ehricke, EuZW 1999, 553 (554). Schliesky, DVBl. 2003, 631 (633). S. Ehricke, EuZW 1999, 553 (555 f.). Ehricke, EuZW 1999, 553 (556); Langenfeld, DÖV 1992, 955 (964). Ehricke, EuZW 1999, 553 (556); so auch Schliesky, DVBl. 2003, 631 (636).
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
F.
351
Richtlinienumsetzung durch Judikative?
Mit Hilfe einer zur umfassenden Vorwirkung verpflichteten Rechtsprechung könn- 1163 te eine Richtlinienumsetzung unter Umständen praxisbezogener vollzogen werden als bei einer typisch legislativen Umsetzung, derer es dann auch nicht mehr bedürfen könnte.496 Die Richtlinien sind allgemein an die Mitgliedstaaten gerichtet und bestimmen diese als Adressaten, wie die Vorgaben in nationales Recht umgesetzt werden können. Die Gerichte sind Teil der Mitgliedstaaten. Indes können Gerichtsentscheidungen keine Wirkung erga omnes haben. Somit führt nur eine Umsetzung durch den Gesetzgeber zu rechtlichen Vorgaben mit einer absoluten Bindungswirkung.497 Damit muss der Gesetzgeber die Richtlinie in nationales Recht umsetzen, entweder durch die Schaffung neuer Gesetze oder durch die Abänderung bereits vorhandener Vorschriften.498 Selbst eine höchstrichterliche Rechtsprechung kann nicht die Bindungswirkung 1164 einer Legislativregelung ersetzen. Auch wenn der Einfluss der höchstrichterlichen Rechtsprechung umstritten ist, so würde doch eine derartige Bindungswirkung zu einer Zerfaserung des Unionsrechts führen und die Rechtsangleichung erschweren.499 Zwar wird immer eine Orientierung an die Rechtsprechung der oberen Gerichte angestrebt, aber die unteren Gerichte sind letztlich nicht verpflichtet, die dort ausgearbeitete Linie zu übernehmen.500 Somit würde auch das Erfordernis der Rechtssicherheit nicht ausreichend gewahrt, wenn der Einzelne nur durch Verfolgung der ständigen Rechtsprechung die Rechtslage erschließen könnte. Schließlich muss die Rechtslage für den einzelnen Unionsbürger hinreichend bestimmt und klar sein und ihn in die Lage versetzen, von allen seinen Rechten Kenntnis zu erlangen.501
G.
Vorlage zum Vorabentscheidungsverfahren vor Ablauf der Umsetzungsfrist?
Eng verbunden mit einer Richtlinienumsetzung durch die Judikative ist die Frage 1165 einer Vorlage der Gerichte an den Gerichtshof der EU bei Auslegungsunsicherheiten. Ein möglicher Motivationsgrund, ein Vorabentscheidungsverfahren schon vor Erlass der nationalen Vorschriften anzuregen, ist die vorherige Prüfung, ob die angedachte Umsetzung insofern zweckmäßig ist und auch richtlinienkonform angewendet werden könnte. Die Auslegung einer Vorschrift durch das Vorabent496 497
498 499 500 501
Ehricke, EuZW 1999, 553 (557 f.). Ehricke, EuZW 1999, 553 (558); ausführlich Ehricke, Die Bindungswirkung von Urteilen des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren nach deutschem Zivilprozessrecht und nach Gemeinschaftsrecht, 1997. Ehricke, EuZW 1999, 553 (558). S. Ehricke, EuZW 1999, 553 (558). S. Ehricke, EuZW 1999, 553 (558). EuGH, Rs. C-236/95, Slg. 1996, I-4459 (4471, Rn. 13) – Kommission/Griechenland; Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2631, Rn. 18) – Kommission/Deutschland; Ehricke, EuZW 1999, 553 (558).
352
Kapitel 8 Richtlinien
scheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) besteht gerade darin, dass der Gerichtshof der EU die Bedeutung und Tragweite dieser Vorschrift, wie sie seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre, erläutert und verdeutlicht.502 Allerdings können sich nur anhand konkreter, nationaler Gesetzesvorgaben 1166 überhaupt Konflikte und Probleme in Auslegungsfragen im Bezug auf das Unionsrecht ergeben, so dass eine streitentscheidende Bedeutung vorliegt. Schließlich hat das Vorabentscheidungsverfahren eine Rechtshilfefunktion, um eine Hilfestellung für streitentscheidende Urteile zu geben,503 wirkt aber nicht präventiv, um Streitigkeiten von vornherein zu vermeiden. Ein Gutachten, wie es Art. 218 Abs. 11 AEUV (Art. 300 Abs. 6 EG) für völkerrechtliche Verträge bestimmt, ist nicht eigens vorgesehen. Ein vor Ablauf der Umsetzungsfrist eingreifender Rechtsprechungsakt würde wieder nur der mitgliedstaatlichen Umsetzung vorgreifen und insofern das Merkmal des weiten Umsetzungsspielraums der Richtlinien unterlaufen. Weiter spricht Art. 5 EUV (Art. 5 Abs. 1 EG) gegen die Vorlage vor einer Um1167 setzung durch die Mitgliedstaaten. Darf die Union nur innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig werden, kann diese die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU nicht überspringen. Daher muss auch insoweit entsprechend Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) eine Umsetzung in nationales Recht abgewartet werden, bevor eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) besteht. Das Recht, auch vor Ablauf der Umsetzungsfrist eine Vorlage an den Gerichts1168 hof der EU zu richten, ist damit allerdings nicht ausgeschlossen.504 Generell ist die Entscheidung für ein Vorabentscheidungsersuchen immer Sache der nationalen Gerichte,505 die dann einen bestimmten Fall zur Beurteilung vorlegen. Der Gerichtshof der EU muss dann allerdings zusehen, dass er in den Aussagen, die er trifft, nicht über die Wirkungen des Unionsrechts hinausgeht. Vor Ablauf der Umsetzungsfrist sind Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) und Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) generelle Grundlage nur für die Zielverbindlichkeit als solche, aber erst danach für den genauen Richtliniengehalt.
H.
Höchstens Vorwirkung von Primärrecht
I.
Abgrenzung
1169 Ist die Richtlinie in Kraft getreten und verlangt sie damit von den Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ihrer Umsetzung zu ergreifen und die aus ihr folgenden Ziele nicht zu gefährden, bildet die Richtlinie bzw. deren (notwendig weiterhin mögliche) 502 503 504 505
EuGH, Rs. C-367-377/93, Slg. 1995, I-2229 (2264, Rn. 42) – Roders u.a. S. auch u. Rn. 3223. Ehricke, EuZW 1999, 553 (559). Ehricke, EuZW 1999, 553 (559). EuGH, Rs. 111/75, Slg. 1976, 657 (666, Rn. 7/11) – Mazzalai.
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
353
Umsetzung in nationales Recht möglicherweise das Einfallstor für andere europarechtliche Gehalte. Letztere kommen dann aber wegen ihrer eigenen Geltungskraft zum Zuge und nicht auf der Basis richtlinienkonformer Auslegung. Diese wird denn auch von der europarechtskonformen Auslegung unterschieden.506 Damit hängt die Wirkung des Primärrechts nicht vom Ablauf der Umsetzungsfrist einer Richtlinie ab. Diese Frist verhindert höchstens eine Vorwirkung von Richtliniengehalten, nicht aber eine Beeinflussung durch Primärrecht. Auch eine solche setzt aber immer voraus, dass der Anwendungsbereich des Europarechts eröffnet ist. In der Entscheidung Bartsch lehnt dies der EuGH ab507 und schafft so einen Gleichklang mit dem Eingreifen der Richtlinie. II.
Vorgelagerter Unionsrechtsbezug
1.
Urteile Mangold und Navarro
Auch im Urteil Mangold knüpft der EuGH an die erfolgte Umsetzung einer Richt- 1170 linie an, um den primärrechtlichen Grundsatz des Verbots der Altersdiskriminierung eingreifen zu lassen.508 Indes bereitet in diesem Urteil der EuGH zuvor das Feld, dass die nationale Rechtsordnung nicht in einer Weise gestaltet werden darf, die das Erreichen von Richtlinienzielen gefährdet, und zwar unabhängig davon, ob dies die Umsetzung der Richtlinie bezweckte oder nicht.509 Auf dieser Linie liegt auch das Urteil Navarro, in dem der nationale Gesetzgeber der Richtlinie entsprechende Bestimmungen erlassen hat und damit den Unionsrechtsbezug für Fälle ab Inkrafttreten der Richtlinie herstellte, so dass die europäischen Grundrechte eingreifen konnten.510 2.
Handeln des nationalen Gesetzgebers im Richtlinienbereich als Grundlage
In solchen Konstellationen bewegt sich der Gesetzgeber jedenfalls faktisch in dem 1171 durch die Richtlinie geregelten Bereich und damit im (zumindest künftigen) Geltungsbereich des Unionsrechts, dem schon Vorwirkungen entspringen, soll seine Wahrung gesichert sein. Daher ist der Unionsrechtsbezug gegeben, der die Rechtsgrundsätze des primären Unionsrechts sowie die Grundrechte eingreifen lässt. Letztlich lassen sich auch die Richtlinienziele schwerlich umsetzen, wenn die Mitgliedstaaten vorher Primärrecht verletzten, das in inhaltlichem Zusammenhang mit der Richtlinie steht, ja womöglich durch die Richtlinie spezifiziert wurde. Daher ist dieser vorgelagerte Unionsrechtsbezug auch „nicht völlig konturlos“,511 son506 507 508 509 510 511
Wenngleich die Begrifflichkeit insoweit nicht durchgehend eindeutig ist, s.o. Rn. 444. EuGH, Rs. C-427/06, NJW 2008, 3417 (3418, Rn. 25) – Bartsch. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10040, Rn. 75 f.) – Mangold. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10038, Rn. 68) – Mangold; in der Sache entsprechend umfassend auch Rs. C-14/02, Slg. 2003, I-4431 (4478, Rn. 58 f.) – ATRAL. EuGH, Rs. C-246/06, Slg. 2008, I-105 (119, Rn. 32, 34) – Navarro. So Epiney, NVwZ 2009, 949 (952).
354
Kapitel 8 Richtlinien
dern konkret bedingt durch das Handeln des nationalen Gesetzgebers in dem schon durch die Richtlinie bereiteten Bereich. Selbst wenn eine (neue) Richtlinie noch nicht umgesetzt wurde, können die 1172 primärrechtlichen Gehalte damit auf das nationale Recht einwirken. Immerhin steht die umzusetzende Richtlinie bereits im Raum. Zwar ist die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen, so dass die Richtlinie selbst und damit auch die richtlinienkonforme Auslegung noch nicht zu greifen vermögen.512 Diese Grenze darf auch nicht einfach durch die Hintertür umgangen werden. Indes sind die Mitgliedstaaten schon während der Umsetzungsfrist gehalten, kein Recht zu erlassen, das den Zielen der Richtlinie widerspricht und damit deren Erreichung ernstlich infrage stellen kann. 3.
Art. 288 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV als Grundlagen
1173 Diese Pflicht folgt schon aus Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG). Dass die Richtlinien auf eine nationale Umsetzung angewiesen sind,513 impliziert ein wirksames Vorgehen der Mitgliedstaaten. Dieses darf daher nicht schon im Vorfeld durch das Setzen gegenläufiger Rechtsakte unterlaufen werden. Zudem verlangt die allgemeine Loyalitätspflicht des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eine zieladäquate Mitwirkung der Mitgliedstaaten. Damit bestehen zwei gewichtige primärrechtliche Grundlagen für eine Begrenzung nationaler Gesetzgebung und damit für eine Infiltration durch Unionsrecht. III.
Maßgeblichkeit einer Beeinträchtigung der Richtlinienwirkung
1174 Entscheidend ist die Beeinträchtigung der Richtlinienwirkung. Offenbar wird diese vor allem dann, wenn diese Wirkung Personen ab einem bestimmten Alter begünstigen soll, diese Personen indes wegen einer vorherigen nationalen Gesetzgebung auch nach erfolgter Umsetzung einer Richtlinie praktisch nicht oder kaum mehr in den Genuss dieser Regulierung kommen.514 Die beiden aufgezeigten primärrechtlichen Grundlagen des Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) und des Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eröffnen insoweit die Anwendung des Vertrages und lassen damit Primärrecht auch in Form allgemeiner Grundsätze und Grundrechte zur Geltung kommen. Voraussetzung ist, dass es um die Wirkung einer Richtlinie beeinträchtigendes nationales Recht geht, das nach Inkrafttreten der Richtlinie erlassen wurde. Das gilt in noch stärkerem Maße, wenn bereits eine Richtlinie selbst den Mit1175 gliedstaaten vorwirkende Pflichten auferlegt. Dann hat das Richtlinienprogramm schon zu wirken begonnen. Damit greift auch das damit einhergehende europäische Primärrecht. Ein solcher Fall liegt vor, wenn ein Mitgliedstaat die Umset512 513 514
S.o. Rn. 980, 1067. S.o. Rn. 980. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 73) – Mangold für den Fall der Gefahr des Ausschlusses einer altersbezogenen Garantie.
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
355
zungsfrist hinausschieben konnte, sich damit aber verpflichten musste, jährlich Bericht über die vor Richtlinienumsetzung ergriffenen Maßnahmen zu erstatten. Dann sind konkrete Maßnahmen schrittweise zu ergreifen.515 Sie sind dann auch am europäischen Primärrecht zu messen, wenngleich partiell durch die Richtlinie bedingt. IV.
Vorwirkende richtlinienkonforme Auslegung?
Allerdings handelt es sich auch hier um keine richtlinienkonforme Auslegung, 1176 soweit die materiellen Gehalte immer noch das Primärrecht vorgibt. Nur wenn die für die Richtlinienumsetzung zu ergreifenden Maßnahmen schon materiell zumindest teilweise durch die Richtlinie bestimmt werden, namentlich weil diese eine stufenweise Umsetzung vorsieht, wirkt bereits der Gehalt der Richtlinie vor und prägt damit die in Verwirklichung dieses Gehalts ergriffenen Maßnahmen. In einem weiteren Sinne sind auch diese Maßnahmen richtlinienkonform auszulegen. Die Richtlinie kommt nur noch nicht voll zur Geltung, sondern lediglich sehr begrenzt, wie in ihr zunächst vorgesehen.516 Insgesamt ist damit die richtlinienkonforme Auslegung an die inhaltliche und 1177 die zeitliche Reichweite der Richtlinie gekoppelt. Davon unabhängig kann aber europäisches Primärrecht auf die von Richtlinien erfassten Bereiche einwirken, und zwar ggf. noch vor Ablauf der Umsetzungsfrist.
J.
Konkrete Konsequenzen am Beispiel der AbfRRL
I.
Relevanz
Die neue Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL)517 wirft ihre Schatten voraus. In Kraft 1178 getreten am 12.12.2008, ist sie bis zum 12.12.2010 umzusetzen. Sind die darin festgelegten Änderungen und Neuerungen518 bereits jetzt von den nationalen Behörden, Gerichten etc. zu beachten?519 Gilt schon jetzt die neue Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung – insbesondere zwischen energetischer Verwertung und thermischer Behandlung? Greifen modifizierte Reichweiten und sachliche Aussagen etwa des Prinzips der Nähe bereits aktuell ein – namentlich für eine Abfallwirtschaftsplanung, die bis in die Zeit nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die AbfRRL reichen soll?
515 516 517 518 519
EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 72) – Mangold für Art. 18 Abs. 2 RL 2000/78/EG. Vgl. vorstehend Rn. 1171 f. RL 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien vom 19.11.2008, ABl. L 312, S. 3. Näher Petersen, AbfallR 2008, 154 ff. Dazu jüngst auch Brandt, AbfallR 2009, 167 ff.
356
Kapitel 8 Richtlinien
II.
Wahrung der Zielverwirklichung
1.
Allgemein
1179 Auch die AbfRRL entfaltet ihre volle Wirkung erst mit Ablauf der in ihr festgesetzten Umsetzungsfrist, sei es durch interpretationsleitende Einwirkung auf das nationale Umsetzungsrecht (richtlinienkonforme Auslegung bzw. gar Rechtsfortbildung520), sei es durch unmittelbare Wirkung, soweit eine Umsetzung fehlt oder Defizite aufweist sowie die Richtlinie hinreichend genau und unbedingt formuliert ist. Vorher muss nur die nationale Gesetzgebung insoweit offen gehalten werden, damit sich die Richtlinienziele bei der innerstaatlichen Umsetzungsgesetzgebung noch verwirklichen lassen. Damit dürfen bereits mit Inkrafttreten der AbfRRL keine nationalen Regelungen getroffen werden, die den Zielen nach der neuen Fassung widersprechen. Das gilt auch für Abfallwirtschaftspläne, zumal wenn sie in die Zeit nach Ablauf der Umsetzungsfrist hineinreichen. Im Urteil Mangold betonte der EuGH, dass nicht einzelne Konstellationen im Vorfeld so festgelegt werden dürfen, dass sie nicht mehr in den Genuss des Gehalts einer neuen Richtlinie kommen können.521 Damit müssen die entsprechenden Abfallwirtschaftspläne vor allem für längerfristige Entwicklungen wie den Bau und die Amortisation von aufwendigen Verbrennungsanlagen auch schon den Zielsetzungen entsprechen, wie sie in der neuen AbfRRL festgelegt sind. 2.
Konkretisierende Regelungen
1180 Aus Zielsetzungen können auch elementare Detailregelungen folgen, so dass deren Einhaltung für die Zielwahrung unabdingbar ist. Das gilt vor allem für die Regelungen, die grundlegende Konzeptionsvorgaben ausdrücken, zumal wenn diese primärrechtlich abgesichert sind. Im Bereich der Abfallentsorgung ist dies eine nachhaltige Abfallwirtschaft. Die Nachhaltigkeit ist gem. Art. 3 Abs. 5 EUV (Art. 2 EG) zentrale Leitvorstellung des Unionsrechts und mittlerweile untrennbar mit dem Klimaschutz verknüpft. Diesem wird durch möglichst geringe Transportwege gedient.522 Das Prinzip der Nähe ist daher elementarer Bestandteil der nachhaltigen Abfallwirtschaft und muss deshalb auch in einer bereits jetzt erfolgenden Abfallwirtschaftsplanung gewahrt werden. Dieser Ansatz darf aber nicht zu einer faktischen vollständigen Vorwirkung der 1181 Richtlinie führen. Daher darf aus dem Zielbezug nicht jede Einzelbestimmung bereits im Vorhinein zum Maßstab für nationale Regelungen gemacht werden. Insoweit besteht auf mitgliedstaatlicher Ebene noch keine Pflicht zur antizipierten Befolgung, während die Unionsorgane nicht der Umsetzungsfrist unterliegen und daher bei konkretisierenden Regelungen, welche schon die neue AbfRRL betreffen, diese zugrunde zu legen haben.523 520 521 522 523
S. BGH, NJW 2009, 427 – Quelle II; dazu o. Rn. 1034 ff. EuGH, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (10039, Rn. 73) – Mangold. Frenz, UPR 2009, 241 (241 f.). Umfassend Brandt, AbfallR 2009, 167 (168).
§ 6 Vorwirkung von Richtlinien?
357
Das gilt für neue Begrifflichkeiten und Abgrenzungen wie die Abgrenzung 1182 zwischen Verwertung und Beseitigung. Bei Maßnahmen, die über den Endzeitpunkt der Umsetzung hinausreichen, muss freilich auch auf nationaler Ebene sichergestellt sein, dass die neuen Richtliniengehalte jedenfalls ab dann in vollem Umfang eingreifen. Das gilt etwa für Reichweite und Inhalt des Prinzips der Nähe gem. Art. 16 AbfRRL auch für Hausmüllverbrennungsanlagen, die nach der bisherigen Judikatur als Verwertungsanlagen angesehen werden konnten.524 III.
Bedeutung für die Auslegung
Da die Richtlinie mit ihren Gehalten in Kraft ist, werden dadurch möglicherweise 1183 Divergenzen und Fortentwicklungen zum bisherigen Rechtszustand, aber auch Klarstellungen zu bisher umstrittenen Fragen deutlich. Daraus können sich zusätzliche rechtliche Argumente ergeben. Diese dürfen dann auch fruchtbar gemacht werden. Nationale Behörden und vor allem die mit Streitfragen befassten Gerichte sind daher berechtigt, eine Lösung (auch) mit Argumenten aus der neuen Richtlinie abzustützen. Allerdings dürfen sie einen gerade geänderten Rechtszustand nicht vorwegnehmen, wenn dieser nicht schon bislang zumindest in die bestehende Richtlinie hineininterpretiert werden konnte. Vor allem können sie nicht eine bestehende Judikatur einfach übergehen – so etwa das Urteil Texaco Belgium,525 das den Abfallbegriff auf kontaminiertes Erdreich erstreckte, welches nach Art. 1 Abs. 1 lit. b) AbfRRL ausgeklammert ist. Mithin hat die Vorwirkung Bedeutung für eine mögliche Interpretation,526 ersetzt aber insbesondere keine Befugnisnorm.527 Abweichendes gilt freilich für Binnenverweise anderer unionsrechtlicher Rege- 1184 lungen – so in der AbfVerbrVO528 – auf die AbfRRL und damit auch den Abfallbegriff, da nach Art. 41 a.E. der neuen AbfRRL insoweit die alte AbfRRL mit Wirkung bereits zum 12.12.2008 ersetzt wurde.529 Insoweit geht es aber nicht um die Schaffung eigenständiger Befugnisnormen, sondern um die Ausfüllung vorhandener unionsrechtlicher, die freilich inhaltlich verändert werden. Der Rechtssicherheit ist aber mit der Festlegung des Inkrafttretens der interpretativen bzw. ausfüllenden Wirkung für andere unionsrechtliche Regelungen genügt. Daher hat der nationale Vollzug für die AbfVerbrVO bereits jetzt die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung nach der neuen AbfRRL heranzuziehen.530
524
525 526 527 528
529 530
Grundsätzlich handelt es sich freilich um Beseitigungsanlagen, EuGH, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 – Müllverbrennungsanlage Strasbourg; weiter BVerwGE 129, 1; zu den Änderungen Frenz, UPR 2009, 241 (242 f.). EuGH, Rs. C-1/03, Slg. 2004, I-7613. S. auch Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 124. S. EuGH, Rs. 80/86, Slg. 1987, 3969 (3986 f., Rn. 13 f.) – Kolpinghuis. VO (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen vom 14.6.2006, ABl. L 190, S. 1 sowie die Berichtigung vom 28.11.2008, ABl. L 318, S. 15. Brandt, AbfallR 2009, 167 (167 f.). Brandt, AbfallR 2009, 167 (168).
358
Kapitel 8 Richtlinien
§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien A.
Bedeutung subjektiver Rechte
1185 Zwar hat der EuGH das Eintreten einer unmittelbaren Richtlinienwirkung vom Bestehen subjektiver Rechte gelöst. Indes spielen diese eine zentrale Rolle bei der Frage, inwieweit der Einzelne diese unmittelbare Wirkung durchzusetzen vermag. Nur bei ihrem inhaltlich unbedingten und hinreichend genauen531 Bestehen kann der Einzelne die unabhängig davon existierende Bindung der Verwaltung an unmittelbares Richtlinienrecht durchsetzen.532 Entsprechendes gilt für den Sekundärrechtsschutz, nämlich die Staatshaftung bei fehlender oder nicht ordnungsgemäßer Umsetzung von Richtlinien, auch wenn diese nicht unmittelbar zu wirken vermögen. Nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG) haben die Mitgliedstaaten nicht 1186 nur alle Maßnahmen zu treffen, um ihre Verpflichtungen zu erfüllen, sondern auch alle Schäden zu beseitigen, die durch ihr Handeln bzw. das Unterlassen einer Handlung ausgehen.533 So kann ein durch eine nicht erfolgte oder fehlerhafte Umsetzung geschädigter Bürger von dem säumigen Mitgliedstaat Schadensersatz fordern, wenn seine Rechte durch einen Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht verletzt wurden. Dies ist zweifellos der Fall, wenn eine ihn begünstigende Richtlinie, die zur Umsetzung in den Mitgliedstaaten konzipiert wurde, trotz fester Vorgaben ohne Ermessensspielraum nicht ordnungsgemäß oder innerhalb der Umsetzungsfrist umgesetzt wurde.534 Wurde eine Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt, bildet nicht mehr die Richt1187 linie den Zielpunkt individueller Einforderung und damit auch darauf gerichteter subjektiver Rechte, sondern das nationale Recht. Dieses muss aber so ausgestaltet sein, dass die Personen subjektive Rechte haben, welche durch die Richtlinie begünstigt werden sollten. Ansonsten besteht ein Umsetzungsdefizit. Es greift für die Personen, die nicht durch nationales Recht klagefähige Rechtspositionen eingeräumt bekommen haben, die unmittelbare Wirkung der Richtlinie. Sie können auf dieser Basis individuell Rechtspositionen einfordern. Insoweit können nationale Beschränkungen subjektiver Rechte überspielt werden. Das zeigte sich etwa im Bereich der Aktionspläne zur Luftreinhaltung.535 Inso1188 weit griff allerdings auch die Möglichkeit richtlinienkonformer Auslegung, bestand doch eine Umsetzung in § 47 Abs. 2 BImSchG, der freilich nicht als subjektives Recht formuliert war.536 Durch die deutliche Erweiterung richtlinienkonformer Auslegung dürfte die unmittelbare Verleihung von subjektiven Rechten aus Richtlinien dann in den Hintergrund gedrängt werden, wenn eine nationale Umsetzung 531 532 533 534 535 536
EuGH, Rs. 152/84, Slg. 1986, 723 (724, Leitsatz 4) – Marshall; auch Rs. 103/88, Slg. 1989, 1839 (1871, Rn. 32) – Costanzo. S.o. Rn. 1070 ff. EuGH, Rs. C-6 u. 9/90, Slg. 1991, I-5357 (5414, Rn. 36) – Francovich. S. ausführlich o. Rn. 1067 ff. EuGH, Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek; näher u. Rn. 3917 ff. BVerwGE 128, 278.
§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien
359
besteht und aus dieser zumindest über auslegungsfähige Anhaltspunkte durch die Hinzuziehung insbesondere des Richtlinienzwecks und der Richtlinienkonzeption subjektive Rechte hineininterpretiert werden können.
B.
Europarechtliche Bestimmung
I.
Dominanz des Richtlinienzwecks
An diesen verschiedenen Ansatzpunkten subjektiver Rechte zeigt sich, dass weder bei einer Ableitung aus einer Richtlinie unmittelbar noch bei einer Abstützung auf nationales Recht, welches eine Richtlinie umsetzt, die jeweiligen mitgliedstaatlichen Vorstellungen entscheidend sein können, wann ein subjektives Recht vorliegt. Dieses muss vielmehr soweit reichen, wie es durch die Richtlinie vorbestimmt ist. Damit können zwar formal auf der Basis nationalen Rechts, welches Richtlinien umsetzt, die in den Richtlinien geforderten Gehalte geltend gemacht werden. Ersteres bildet insoweit entsprechend der Zweistufigkeit gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) die Rechtsgrundlage. Diese ist aber immer noch von ihrem Hintergrund und Ursprung in Form der Richtlinie materiell durchdrungen.537 Allerdings legen die Richtlinien regelmäßig nicht eindeutig fest, wer aus ihnen im Einzelnen berechtigt sein soll. Allgemeine Kriterien bestehen bisher in der Rechtsprechung nicht. Jedoch hebt die Judikatur des EuGH sehr stark auf den Regelungszweck der Richtlinien ab. Es genügt, wenn das Schutzziel der Regelung (auch) auf den Einzelnen bezogen ist538 bzw. die Interessensphäre der Bürger berührt wird.539 Das kann bereits dann der Fall sein, wenn Mindestgrenzwerte „zum Schutz des Menschen“ vor bestimmten Umweltauswirkungen festgelegt werden540 oder Maßnahmen nur entsprechend der Begründungserwägung der Volksgesundheit dienen.541 Diese zweckbezogene Konzeption zeigt sich neben dem Bereich des Umweltschutzes auch im Vergaberecht, wo der Schutz der Bieter vor einer Benachteiligung dominiert.542 Damit müssen sämtlichen Personen, die potenziell durch Umweltbeeinträchtigungen Gesundheitsschäden erleiden bzw. bei rechtswidriger Auftragsvergabe benachteiligt werden können, subjektive Rechte zustehen. Das drückt sich dann in notwendigen Klagemöglichkeiten vor den Verwaltungsgerichten bzw. vor den Zi-
537 538 539 540
541 542
Im Einzelnen u. Rn. 4001 ff. Z.B. EuGH, Rs. C-59/89, Slg. 1991, I-2607 (2631, Rn. 18 f.) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-131/88, Slg. 1991, I-825 (867, Rn. 6 f.) – Grundwasserschutzrichtlinie. S. EuGH, Rs. C-361/88, Slg. 1991, I-2567 (2601, Rn. 16) – Kommission/Deutschland; Rs. C-237/07, NVwZ 2008, 984 – Janecek; anschaulich bereits Krämer, WiVerw. 1990, 138 (143 f., 157) m.w.Bsp. Für die sog. Trinkwasserrichtlinie EuGH, Rs. C-58/89, Slg. 1991, I-4983 (5023, Rn. 14) – Kommission/Deutschland. EuGH, Rs. C-92/00, Slg. 2002, I-5553 (5595, Rn. 51) – HI.
1189
1190
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1192
360
Kapitel 8 Richtlinien
vilgerichten im Vergabewesen aus.543 Zu dem Zweck der Richtlinien treten der Wortlaut und die Konzeption hinzu. Letztere sowie der Zweck zeigen sich insbesondere in den Begründungserwägungen.544 II.
Tatsächliche Individualisierung und Betroffenheit als zusätzliches Kriterium?
1193 Teilweise wird neben einem entsprechenden Schutzzweck in der Richtlinie eine tatsächliche Individualisierung und Betroffenheit gefordert, damit im Einzelfall ein subjektives Recht besteht. Dies wird der Rechtsprechung des EuGH zur Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) entlehnt.545 Allerdings ist der Einzelne gerade aus Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) gegen Richtlinien regelmäßig nicht klagebefugt. Daher wird ein Kriterium genommen, das für diese Rechtsform nicht einschlägig ist.546 Allerdings ist diese tatsächliche Betroffenheit jedenfalls bei Drittklagen wesentlicher Bestandteil zur Bestimmung der Klagebefugnis. Von daher werden nationale Strukturen geachtet. Diese müssen aber den unionsrechtlichen Vorgaben entsprechen.
C.
Auswirkungen auf den nationalen Rechtsschutz
I.
Schutznormtheorie
1194 Ist auf dieser Basis die Reichweite subjektiver Rechte bestimmt, ist diese auch im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Deutschland maßgebend. Entweder man implantiert diese Bewertungen in die für nationale Sachverhalte maßgebliche Schutznormtheorie und weitet diese entsprechend aus. Auf diese Weise werden die nationalen Strukturen gewahrt und auch die Gebote der Nichtdiskriminierung und der Effektivität geachtet. Diese verlangen Rechtsschutzmöglichkeiten jedenfalls in dem Maße, dass sie auch bei vergleichbaren inländischen Sachverhalten bestehen und eine Durchsetzung von Rechten der Union nicht unmöglich machen. Oder aber man prüft bei Sachverhalten jedenfalls mit Richtlinienhintergrund die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO nach einem eigenen, unionsrechtlich bestimmten Maßstab.547
543
544 545 546 547
Insoweit hat BVerwGE 129, 9 auch die Streitigkeiten im Unterschwellenbereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen, der schon die Überschwellenvergaben kraft gesetzlicher Sonderzuweisung im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) unterliegen. EuGH, Rs. C-178 u.a./94, Slg. 1996, I-4845 (4881, Rn. 30 ff.) – Dillenkofer. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 69; anders Nettesheim, Die mitgliedstaatliche Durchführung von EG-Richtlinien, 1999, S. 48, aber auch S. 52 ff. Näher u. Rn. 3956 f. Dazu u. Rn. 3997 ff.
§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien
II.
361
Überwiegend Verwaltungsprozesse
Bestehen damit subjektive Rechte unabhängig davon weitestgehend parallel, ob sie 1195 aus Richtlinien unmittelbar abgeleitet werden oder nationalem Umsetzungsrecht entspringen, unterscheiden sich auch die Rechtsschutzmöglichkeiten praktisch nicht. In beiden Fällen sind zumeist die Verwaltungsgerichte anzurufen. Bei der unmittelbaren Richtlinienwirkung gilt dies sogar ausschließlich, weil sie sich nur gegen staatliche Stellen und nicht gegen Private richten kann. III.
Ordentliche Gerichtsbarkeit
Hingegen können Richtlinien auch auf eine Verpflichtung Privater gerichtet sein, 1196 müssen dann aber generell in nationales Recht umgesetzt werden, um eine entsprechende Verpflichtungswirkung zu entfalten. Ist dies nicht der Fall, können höchstens die Mitgliedstaaten verpflichtet sein, Schadensersatz zu leisten; auch in diesem Fall sind die ordentlichen Gerichte anzurufen.548 In den überwiegenden Fällen betreffen aber Richtlinien öffentlich-rechtliche 1197 Sachverhalte. Daher sind dann auch Klagen auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen. Allerdings hat die Zahl der Richtlinien, welche zivilrechtliche Sachverhalte betreffen, in jüngerer Zeit zugenommen. Insbesondere durch die Zuweisung von Vergaberechtsstreitigkeiten an die ordentliche Gerichtsbarkeit ist dieser ein weites Feld auch für richtliniengeprägte Sachverhalte eröffnet worden. IV.
Unmittelbare Richtlinienwirkungen
Geht es um die Einforderung unmittelbarer Richtlinienwirkungen, steht vor allem 1198 der Erlass von Verwaltungsakten oder anderer Behördenhandlungen im Raum. Diese können vor den Verwaltungsgerichten im Wege der Verpflichtungsklage bzw. der allgemeinen Leistungsklage eingefordert werden.549 Damit erübrigt sich auch eine Klage gegen den nationalen Gesetzgeber, entsprechende Vorschriften zu erlassen. Die unmittelbare Richtlinienwirkung ersetzt damit eine Normerlassklage, die wesentlich zeitraubender wäre. Eine andere Frage ist dann, ob der betroffene Einzelne sich an die Kommission wendet, damit diese ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den entsprechenden Mitgliedstaat eröffnet.
548 549
Dazu allgemein Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 15 f. sowie näher u. Rn. 4071 ff. S. zu den Luftreinhalteplänen BVerwGE 128, 278.
362
Kapitel 8 Richtlinien
V.
Abwehr nationaler richtlinienwidriger Rechtshandlungen
1199 Auf der Basis mitgliedstaatlichen Umsetzungsrechts können nationale Rechtshandlungen nicht nur eingefordert, sondern auch abgewehrt werden, die dem richtliniengeprägten Recht widersprechen. Das gilt ebenfalls dann, wenn eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, sich die Verwaltung aber weiterhin auf das nationale Recht stützt, obgleich es den Richtliniengehalten nicht angepasst ist. Darüber kann dann der Einzelne auch die Normverwerfungspflicht der Verwaltung durchsetzen, die bei nationalem Recht besteht, das Richtlinien der Union zuwiderläuft.550 VI.
Richtlinienabwehr
1200 Der Einzelne kann sich jedoch nicht gegen Richtlinien selbst wenden, außer diese betreffen ihn wie eine Verordnung in seinen Rechten unmittelbar (s. nunmehr Art. 263 Abs. 4 AEUV). Das wird aber wegen der nationalen Umsetzungsverpflichtung regelmäßig nicht der Fall sein.551 Problematisch sind allerdings entsprechende Vorwirkungen. Hier werden aber 1201 allenfalls Verordnungen als klagefähige Angriffsziele angesehen, und auch dies nur höchst eingeschränkt.552 Dann sind aber erst recht Richtlinien praktisch kaum durch den Einzelnen angreifbar. Sie kann der Einzelne höchstens indirekt prüfen lassen, indem ein nationales Gericht dem Gerichtshof der EU die Frage vorlegt, ob eine Richtlinie, welche im nationalen Recht umgesetzt wurde oder unmittelbare Wirkung entfaltet, nicht mit dem Unionsrecht übereinstimmt. VII.
Integration ins nationale Rechtsschutzsystem
1202 Letztlich ist damit die individuelle Geltendmachung von Richtlinien in das nationale Rechtsschutzsystem integriert. Sie erfolgt dabei nach allgemeinen Regeln. Nur ist bei der Bestimmung der Klagebefugnis bzw. der dieser zugrunde liegenden subjektiven Rechte darauf zu achten, dass der Personenkreis klagen kann, welchen die Richtlinie begünstigen will. Insoweit setzt sich das Unionsrecht durch. Es ist aber gerade in dieser Hinsicht wenig konkret, so dass hier erhebliche Interpretationsschwierigkeiten auftreten. Vielfach werden diese erst durch den Gerichtshof der EU abschließend gelöst. Damit ist zu prüfen, inwieweit eine Richtlinie von ihrer Konzeption her, die 1203 vielfach auf den Schutz von bestimmten individualbezogenen Gütern wie die Gesundheit geht, eine solche tatsächliche Betroffenheit zum Maßstab macht, um den Kreis der Berechtigten einzuschränken. Letztlich müssen also auch insoweit die 550 551 552
S.o. Rn. 1103. So auch Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 98. EuGH, Rs. C-263/02 P, Slg. 2004, I-3425 (3458 f., Rn. 33 ff.) – Jégo-Quéré; ausführlich dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 759 ff. auch mit den Weiterungen durch den Vertrag von Lissabon.
§ 7 Subjektive Rechte und Rechtsschutz aus Richtlinien
363
unionsrechtlichen Maßstäbe aus der Richtlinie maßgeblich sein. Entsprechend lockert Ruffert die Anforderungen an den Schutzzweck der jeweiligen Richtlinienbestimmung und die tatsächliche Betroffenheit durch ein Prinzip der funktionalen Subjektivierung, welche den Einzelnen zum Instrument zur Durchsetzung von Richtlinien macht.553 Damit entsteht aber eine sehr stark wertende Betrachtung, die zumal erstin- 1204 stanzliche Gerichte schwerlich in jedem Einzelfall anstellen können. Daher entspricht es eher dem Gebot effektiven Rechtsschutzes, letztlich die Richtlinie mit ihren Schutzzwecken und konzeptionellen Überlegungen vor allem in den Erwägungsgründen ausschlaggebend sein zu lassen, ob ein subjektives Recht vorliegt, das namentlich die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO verleiht. Dadurch bleibt man näher an dem konkreten Bezugsgegenstand und vermeidet eine übermäßige Theoretisierung.
553
Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 70.
Kapitel 9 Beschlüsse
§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen A.
Adressatenbezogene und adressatenunabhängige Beschlüsse
I.
Neufassung durch den Vertrag von Lissabon
Durch den Vertrag von Lissabon wurden die bisherigen Entscheidungen nach 1205 Art. 249 Abs. 1 und Abs. 4 EG durch Beschlüsse ersetzt und umformuliert, während die anderen Rechtsakte und Handlungsformen unverändert geblieben sind. Beschlüsse sind nach Art. 288 Abs. 4 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich. Es ist nicht ganz klar, inwieweit mit der sprachlichen Neufassung überhaupt ei- 1206 ne inhaltliche Änderung verbunden ist.1 Diese Änderung betrifft nämlich nur die dänische, deutsche, niederländische und slowenische Sprachfassung.2 Auffällig dabei ist, dass bisher überhaupt nur diese Amtssprachen zwischen Entscheidungen und Beschlüssen unterschieden.3 Vor der Osterweiterung unterschieden nur drei Amtssprachen zwischen Entscheidung und Beschluss: neben dem Deutschen die niederländische (beschikking und besluit) und die dänische (beslutning und afgørelse) Fassung.4 Eine Unterscheidung von Entscheidung und Beschluss kannten damit nur fünf der fünfzehn alten Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Nie-
1
2 3 4
Nach Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396, entfaltet die Ersetzung der Entscheidungen durch Beschlüsse „per se jedoch keine rechtliche Wirkung, sondern ist rein sprachlicher Natur“. Stelkens, ZEuS 2005, 61 (63), misst der im VV erfolgten Umbenennung „keine Bedeutung“ zu, da er von einem Übersetzungsfehler ausgeht (S. 65). Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 112 f., mit einer Tabelle der vor der Osterweiterung geltenden elf Sprachfassungen. Schwarze, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 308 EG Rn. 207; Stelkens, ZEuS 2005, 61 (62).
366
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1211
Kapitel 9 Beschlüsse
derlande, Österreich, eine der offiziellen Sprachen in Belgien).5 Von den neuen Amtssprachen kannte nur noch die slowenische Fassung eine Unterscheidung.6 Insofern erfolgte im Vertrag von Lissabon nur eine Anpassung an die anderen Sprachfassungen, die eine Unterscheidung auch schon vorher nicht kannten. Dies schließt aber nicht aus, dass sich hinter der sprachlichen Unterscheidung auch eine sachliche Unterscheidung verbarg,7 die nun im Rahmen des Art. 288 Abs. 4 AEUV fortlebt. Auch in anderen Amtssprachen konnte man Beschlüsse und Entscheidungen an ihrem äußeren Erscheinungsbild, an der unterschiedlichen Eingangsund Schlussformel, unterscheiden.8 Der Beschluss wurde in den Kanon der Handlungsinstrumente bzw. der Rechtsakte aufgenommen und ersetzt nun auch die Entscheidung. Damit wurde er in seiner Bedeutung hochgestuft und in seiner Wirksamkeit ausgedehnt. Anders als die Entscheidung braucht er nicht zwingend an einen bestimmten Adressatenkreis gerichtet zu sein (Umkehrschluss aus Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV).9 Zumindest dieser Erweiterung kommt größere Bedeutung zu und geht über eine bloße Umbenennung hinaus. Insofern kann zwischen adressatenbezogenen Beschlüssen (Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV) und adressatenunabhängigen Beschlüssen (Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV) unterschieden werden. Gleichbedeutend mit dem adressatenbezogenen Beschluss wird auch von adressatengerichtetem, adressatenspezifischem oder adressiertem Beschluss gesprochen. Statt von adressatenunabhängigen Beschlüssen kann man auch von nichtadressatenbezogenen, adressatenunspezifischen oder adressatenlosen Beschlüssen reden. Solche Formulierungen bieten sich zur Verdeutlichung an, werden aber im AEUV nicht verwendet. Art. 297 AEUV unterscheidet umschreibend zwischen „Beschlüsse(n), die an einen bestimmten Adressaten gerichtet sind“, und „Beschlüsse(n), die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind“. In allen übrigen Fällen verwenden die Verträge und Protokolle (soweit ersichtlich) den Beschluss ohne Zusatz oder Einschränkung. Daran anknüpfend ist es auch möglich, im Fall der adressatenunabhängigen Beschlüsse kurz von Beschlüssen zu reden und nur den Spezialfall der adressatenbezogenen Beschlüsse besonders zu bezeichnen. Die Unterscheidung war bereits in Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 VV für den dort sog. „Europäischen Beschluss“ angelegt. Auf die damals geplante Umbenennung der EU-Rechtsakte10 wurde im Vertrag von Lissabon verzichtet. Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 VV sah in dem Europäischen Beschluss zudem noch einen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter. Aus einem Konventsdokument zum VV11 ergibt sich, dass 5 6 7 8 9 10 11
Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 113. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 113. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (101 f.); Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 196. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 77. Verordnung – Europäisches Gesetz, Richtlinie – Europäisches Rahmengesetz, Europäische Verordnung, Europäischer Beschluss, Empfehlung und Stellungnahme. Europäischer Konvent, Entwurf der Artikel 24 bis 33 des Verfassungsvertrages vom 26.2.2003, CONV 571/03, S. 1 (11), zu finden über http://european-convention.eu.int.
§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen
367
es für die die Entscheidung nicht mehr erforderlich sein sollte, die Empfänger zu bezeichnen. Für diese Erweiterung der Entscheidung wurde auf die Formulierung in Art. 14 EGKS12 zurückgegriffen. Mit der weiter gefassten Definition wurde „unter anderem bezweckt, die Entscheidung als Rechtsinstrument im Bereich der GASP einzuführen, die die gemeinsame Aktion und den gemeinsamen Standpunkt ablöst.“13 Die Umbenennung in Beschluss erfolgte erstmals in der Übersetzung der Reaktion auf diesen Entwurf14 und wird seitdem durchgehend praktiziert, allerdings ohne jeden Hinweis auf die Gründe für die Änderung.15 II.
Adressatenbezogene Beschlüsse
Die adressatenbezogenen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV ersetzen 1212 die bisherigen Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG bzw. setzen sie identisch fort.16 Sie sind nun als Spezialfall konzipiert. Sie können wie bisher an natürliche oder juristische Personen oder auch an einzelne oder an alle Mitgliedstaaten gerichtet werden.17 Sie sind nur für diese Adressaten verbindlich. III.
Adressatenunabhängige Beschlüsse
Den systematischen Regelfall bilden jetzt die adressatenunabhängigen Beschlüsse, 1213 also Beschlüsse, die an keinen bestimmten Adressaten gerichtet sind, Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Die adressatenunabhängigen Beschlüsse sind gem. Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Sie sollen wie Verordnungen allgemeine Wirkung entfalten.18 Indes wird dieses Merkmal in Art. 288 Abs. 4 AEUV nicht genannt, ebenso nicht die Geltung in jedem Mitgliedstaat.19 Damit werden die bisher nicht in Art. 249 EG aufgeführten, in der Praxis je- 1214 doch durchaus bedeutsamen unspezifischen Beschlüsse20 in die Liste der regulären Rechtsakte der Union in Art. 288 Abs. 1 und 4 AEUV aufgenommen.21 Mit den adressatenunabhängigen Beschlüssen wird die Praxis der in Art. 249 EG nicht er-
12
13 14 15 16 17 18 19 20 21
Art. 14 Abs. 2 EGKS lautete: „Die Entscheidungen sind in allen ihren Teilen verbindlich.“ Die verbindliche französischen Sprachfassung verwendete das Wort „décision“, Stelkens, ZEuS 2005, 61 (64). CONV 571/03, S. 1 (11). Reaktion des Rates der Europäischen Union auf den Entwurf der Artikel 24 bis 33 des Verfassungsvertrages vom 12.3.2003, CONV 609/03, S. 1 (4 u. 6). Stelkens, ZEuS 2005, 61 (64 f.) geht daher von einem Übersetzungsfehler aus. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 30; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 111. Näher u. Rn. 1271 ff. Außer im Bereich der GASP, so Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. S.o. Rn. 849. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (99 ff.). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 77 f.; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 108 u. 115.
368
Kapitel 9 Beschlüsse
wähnten unspezifischen Beschlüsse fortgesetzt und kanalisiert.22 Der Beschluss wird damit als Handlungsform anerkannt und durch seine Sichtbarmachung aufgewertet, zugleich aber auch sein Erlass an klarere Regeln geknüpft.23 Dies ist ein erster entscheidender Schritt, die zahlreichen im Binnenbereich der 1215 Union anzutreffenden, nicht geregelten Rechtsakte zu konsolidieren.24 Insbesondere zwischen dem bis dahin ungeregelten bzw. unbenannten verbindlichen Beschluss und der in Art. 249 Abs. 4 EG geregelten Entscheidung ist es in der Vergangenheit zu Überschneidungen gekommen,25 so dass eine Zusammenlegung nahe lag. Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV stellt die Verbindlichkeit der adressatenunabhängi1216 gen Beschlüsse klar. Sie binden wie bisher die Organe und Institutionen und können nun auch im Außenverhältnis verbindlich sein, eine Eigenschaft, die ihnen bislang abgesprochen wurde.26 Dementsprechend werden adressatenunabhängige Beschlüsse gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 und Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht.27
B.
Beschlüsse als Rechtsakte
I.
Beschlüsse als Gesetzgebungsakte
1217 In Art. 289 Abs. 3 und Art. 290 AEUV wird zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter unterschieden. Die Unterscheidung knüpft an die Entstehung des Rechtsakts im ordentlichen28 oder besonderen29 Gesetzgebungsverfahren an. Werden Rechtsakte in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen, handelt es sich gem. Art. 289 Abs. 3 AEUV um Gesetzgebungsakte.30 Neu ist, dass auch Beschlüsse im ordentlichen (Art. 289 Abs. 1 i.V.m. Art. 294 1218 AEUV) oder im besonderen Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 2 AEUV) verabschiedet werden können. In diesem Fall zählen auch Beschlüsse nach Art. 289 Abs. 3 AEUV zu den Gesetzgebungsakten. Das bedeutet, dass dann auch beim Erlass von Beschlüssen das Europäische Parlament zwingend zu beteiligen ist.31 In dem im Übrigen ähnlich formulierten Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 VV war der 1219 Europäische Beschluss dagegen grundsätzlich noch als „Rechtsakt ohne Gesetzescharakter“ geplant. 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31
Vgl. schon zum VV Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 30 Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 115. Anders Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 68. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 70 a.E. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 117. Näher u. Rn. 1359 ff. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ersetzt das bisherige Mitentscheidungsverfahren. Es handelt sich um eine Vielzahl ganz unterschiedlicher Verfahren, die in den einzelnen Rechtsgrundlagen des AEUV definiert werden. Engl.: legislative acts; frz.: actes législatifs. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 78.
§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen
369
Die Rechtsetzungsorgane haben nun insbesondere die Möglichkeit, adressatenunabhängige Beschlüsse mit Gesetzescharakter zu erlassen.32 Bei den Gesetzgebungsverfahren wird allerdings nicht zwischen adressatenbezogenen und adressatenunabhängigen Beschlüssen unterschieden. Es stellt sich aber schon die Frage, welche adressatenbezogene Beschlüsse in einem Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden sollen. Gesetzgebungsakte müssen ihre Rechtsgrundlage stets im Primärrecht (EUV, AEUV) haben. Rechtsakte mit Gesetzescharakter stellen sekundäres Unionsrecht dar.33 Wie beim Erlass der übrigen Gesetzgebungsakte ist die Beteiligung der nationalen Parlamente zu beachten (Art. 12 lit. a) und b) EUV).34 Diese sollen insbesondere dafür Sorge tragen, dass die Kompetenzordnung und das Subsidiaritätsprinzip gewahrt werden.35 Der Rat muss bei den Beratungen und Abstimmungen über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten gem. Art. 16 Abs. 8 S. 1 EUV und Art. 15 Abs. 2 AEUV öffentlich tagen. Die Verstärkung der öffentlichen Kontrolle ist ein wesentliches Kennzeichen der Gesetzgebungsakte.36 Beschlüsse sind wie alle Rechtsakte mit einer Begründung zu versehen und müssen auf die Vorbereitungsakte Bezug nehmen, Art. 296 Abs. 2 AEUV (Art. 253 EG). Gesetzgebungsakte werden gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht. Im Rahmen der GASP ist gem. Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3, Art. 31 Abs. 1 S. 2 EUV der Erlass von Gesetzgebungsakten ausdrücklich ausgeschlossen.37 II.
1220 1221
1222
1223
1224
Wesentlichkeitstheorie
Die wesentlichen Aspekte eines Bereichs müssen gem. Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 1225 S. 2 AEUV durch einen Gesetzgebungsakt geregelt werden. Dies erinnert an die Wesentlichkeitstheorie im deutschen Verfassungsrecht. Wesentlich i.S.d. Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU sind die wesentlichen politischen Grundentscheidungen einer Materie.38 Diese Fragen dürfen nicht delegiert werden. Insoweit wurde die jüngere Rechtsprechung des EuGH kodifiziert, wonach Parlament und Rat als Gesetzgeber der Union die wesentlichen Elemente einer Harmonisierungsmaßnahme bereits im Basisrechtsakt festzulegen haben.39 32 33 34 35
36 37 38 39
S. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (547). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. I.V.m. dem Protokoll (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, dem Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (551 ff.). S.u. Rn. 1253 ff. Vgl. EuGH, Rs. C-240/90, Slg. 1992, I-5383 (5434, Rn. 36 f.) – Deutschland/Kommission. EuGH, Rs. C-66/04, Slg. 2005, I-10553 (10590, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Parlament und Rat. Der Fall betraf den Erlass der VO (EG) Nr. 2065/2003 über Rauch-
370
Kapitel 9 Beschlüsse
III.
Beschlüsse ohne Gesetzescharakter
1226 Rechtsakte ohne Gesetzescharakter sind Rechtsakte, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden. Hier stehen dieselben Rechtsakte wie beim Gesetzgebungsverfahren zur Verfügung, so dass auch Beschlüsse als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter erlassen werden können. Rechtsgrundlagen finden sich zum Teil im Primärrecht.40 Es handelt sich dann ebenfalls um sekundäres Unionsrecht.41 Beschlüsse können aber auch auf der Grundlage von Gesetzgebungsakten als 1227 „delegierte Beschlüsse“ nach Art. 290 AEUV42 oder als „Durchführungsbeschlüsse“ nach Art. 291 AEUV43 erlassen werden. Sie werden als tertiäres Unionsrecht bezeichnet.44 Indes ist auch ihr Erlass im Primärrecht vorgesehen; zudem müssen sie ebenfalls die vertraglichen Festlegungen wahren. Daher können sie auch als Sekundärrecht bezeichnet werden, obwohl sie formal auf der Grundlage anderen Sekundärrechts ergehen und damit von diesem abgeleitet sind. Unterschiede bestehen neben den unterschiedlichen Erlassverfahren auch bei 1228 der Unterzeichnung und der Bekanntgabe bzw. Veröffentlichung. Gesetzgebungsakte werden immer im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht, Art. 297 Abs. 1 AEUV. Bei Rechtsakten ohne Gesetzescharakter ist zu unterscheiden. Adressatenunabhängige Beschlüsse werden gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 1 und 2 AEUV vom Präsidenten des Organs unterzeichnet, das sie erlassen hat und ebenfalls im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Dagegen werden adressatenabhängige Beschlüsse nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV nur denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam. Hier wird aber nicht weiter differenziert, ob die Adressaten natürliche oder juristische Personen oder aber Mitgliedstaaten sind und auch nicht, ob der Beschluss nur an einzelne oder an alle Mitgliedstaaten gerichtet wird. Soll eine aufwendige Bekanntgabe an alle Mitgliedstaaten vermieden und eine 1229 Veröffentlichung im Amtsblatt erreicht werden, bietet sich die Wahl eines adressatenunabhängigen Beschlusses an, da dieser immer im Amtsblatt veröffentlicht wird. Besonders deutlich sind die Unterschiede zwischen Gesetzgebungsakten und 1230 Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter nicht. Insbesondere ist keine generelle Hierarchisierung vorgegeben.45 Auch für das Rechtsschutzsystem hat die Unter-
40 41 42 43 44 45
aromen zur tatsächlichen oder beabsichtigten Verwendung in oder auf Lebensmitteln auf der Grundlage von Art. 95 EG vom 10.11.2003, ABl. L 309, S. 1. Z.B. im Wettbewerbsrecht Art. 105 Abs. 2 AEUV (Art. 85 EG); Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 EG). Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. S. sogleich Rn. 1231 ff. S. sogleich Rn. 1234 f. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 79. Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (548 f.).
§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen
371
scheidung keine Bedeutung.46 Erklärungsbedürftig ist allerdings der den Zugang zur Individualnichtigkeitsklage regelnde „Verordnungscharakter“ einer Handlung in Art. 263 Abs. 4 AEUV.47 IV.
Befugnisübertragung an die Kommission
Art. 290 AEUV verankert erstmals die abgeleitete Rechtsetzungsbefugnis der 1231 Kommission im Primärrecht. Bislang ergab sich diese Befugnis direkt aus Ermächtigungen im sekundären Gemeinschaftsrecht.48 In Gesetzgebungsakten, also auch in Beschlüssen,49 kann der Kommission nach 1232 Art. 290 Abs. 1 AEUV die Befugnis zum Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung unwesentlicher Bereiche übertragen werden. Als Ermächtigungsgrundlage kommen nach dem insoweit nicht differenzierenden Wortlaut sowohl adressatenbezogene als auch adressatenunabhängige Beschlüsse in Betracht. Die delegierten Rechtsakte müssen gem. Art. 290 Abs. 3 AEUV als solche be- 1233 zeichnet werden, also z.B. als „delegierter Beschluss“. Als delegierte Beschlüsse kommen aber nur adressatenunabhängige Beschlüsse in Betracht, da sich die Delegationsbefugnis nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV nur auf Rechtsakte ohne Gesetzescharakter „mit allgemeiner Geltung“ bezieht. V.
Durchführungsbefugnisse an die Kommission
Der Beschluss zählt zu den verbindlichen Rechtsakten der Union. Daher können 1234 gem. Art. 291 Abs. 2 AEUV auch in ihm an die Kommission und eingeschränkt (im Bereich der GASP und in begründeten Sonderfällen) auch an den Rat Durchführungsbefugnisse übertragen werden, wenn es einheitlicher Bedingungen zu dessen Durchführung bedarf. Ein Beschluss, der dazu dient, einen anderen verbindlichen Rechtsakt durchzu- 1235 führen, ergeht gem. Art. 291 Abs. 4 AEUV als „Durchführungsbeschluss“. Grundsätzlich sollen aber die Mitgliedstaaten für die Durchführung des Unionsrechts zuständig bleiben, Art. 291 Abs. 1 AEUV. Die Mitgliedstaaten sollen auch die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren. Dies geschieht nach Art. 291 Abs. 3 AEUV anhand von Regeln und Grundsätzen, die das Europäische Parlament und der Rat im Vorfeld durch Verordnung festlegen.50
46 47 48 49 50
Bast, in: v. Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 489 (550 f.). Näher Rn. 2929 ff. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 41. Anders Weber, EuZW 2008, 7 (12): nur bei Verordnungen und Richtlinien. Insoweit wird das bisherige Komitologieverfahren ersetzt.
372
Kapitel 9 Beschlüsse
VI.
Handlungsformenwahl
1236 Soweit die Verträge keine speziellen Vorgaben enthalten, können die Organe gem. Art. 296 Abs. 1 AEUV grundsätzlich zwischen den Handlungsformen wählen. Befasst sich das Europäische Parlament mit dem Entwurf eines Gesetzgebungsakts, ist nach Art. 296 Abs. 3 AEUV die Annahme von nicht vorgesehenen Rechtsakten gesperrt. Der Europäische Rat kann nur Urheber von Beschlüssen sein. Diese Befugnis 1237 wird ihm insbesondere im Bereich des auswärtigen Handelns der Union und der GASP in dem Titel V EUV eingeräumt. VII.
Verbindung zu den Rechtsschutzmöglichkeiten zum Gerichtshof der EU
1.
Loslösung von der individuellen Nichtigkeitsklage
1238 Die Ersetzung der Entscheidungen durch Beschlüsse bedingte auch eine Änderung des die individuelle Nichtigkeitsklage gegen Entscheidungen betreffenden Art. 230 Abs. 4 EG. Der neue Art. 263 Abs. 4 AEUV nennt nun die Entscheidungen ebenfalls nicht mehr, knüpft aber auch nicht etwa an Beschlüsse an, sondern spricht allgemein von Handlungen und Rechtsakten mit Verordnungscharakter. Eine individuelle Nichtigkeitsklage kann nun jede natürliche oder juristische Person (unter den Bedingungen nach den Absätzen 1 und 2) gegen jede an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffende Handlung erheben, auch gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Das Kriterium der individuellen Betroffenheit ist in der dritten Variante entbehrlich. Demnach ist nicht mehr entscheidend, eine angegriffene Handlung als Entschei1239 dung oder Beschluss zu qualifizieren, da die individuelle Nichtigkeitsklage nun allgemein gegen Handlungen und gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter zulässig ist.51 Der EuGH beschränkte sich allerdings auch zuvor nicht auf Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG, sondern erstreckte die individuelle Nichtigkeitsklage gegenständlich auf alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugten und die Interessen des Klägers beeinträchtigten.52 Für die Antragsbefugnis nichtprivilegierter Kläger prüfte er auch bei Rechtsakten mit allgemeiner Geltung im Wesentlichen nur noch, ob die Antragsteller Adressaten der Entscheidung oder „unmittelbar und individuell betroffen“ sind.53 Individuell betroffen war ein Kläger nach Ansicht des EuGH bereits dann, wenn der angegriffene Rechtsakt den 51 52
53
Näher u. Rn. 2900 ff. S. EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. 114/86, Slg. 1988, 5289 (5321, Rn. 12) – Vereinigtes Königreich/Kommission; Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 54) – Reynolds Tobacco. S. im Übrigen o. Rn. 800 ff. S. EuGH, Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 12) – NTN Toyo Bearing; Rs. 67 u.a./85, Slg. 1988, 219 (257, Rn. 13 f.) – van der Kooy; Nettesheim, in: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 128.
§ 1 Von Entscheidungen zu Beschlüssen
373
Kläger wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände in ähnlicher Weise individualisierte wie den Adressaten einer Entscheidung.54 Insofern wurde Art. 263 Abs. 4 AEUV an die weite Rechtsprechung des EuGH 1240 angepasst.55 Erfasst werden nicht nur die an die Stelle der Entscheidung getretenen adressatenbezogenen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV, sondern auch andere den Kläger unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die den Kläger unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Da Beschlüsse demnach in Art. 263 Abs. 4 AEUV gar nicht ausdrücklich er- 1241 wähnt werden und die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage nicht vom Vorliegen gerade eines Beschlusses abhängt,56 lassen sich aus Art. 263 AEUV auch keine Rückschlüsse mehr für die Definition dieser Handlungsform nach Art. 288 AEUV ziehen. 2.
Spezifische Verbindung zur Untätigkeitsklage?
Nach Art. 265 AEUV (Art. 232 EG) können die Mitgliedstaaten und die anderen 1242 Organe der Union beim Gerichtshof der EU Untätigkeitsklage erheben, wenn es ein Organ der Union unter Verletzung der Verträge unterlässt, einen „Beschluss“ zu fassen. Hier stellt sich die Frage, ob die Beschlüsse in Art. 265 Abs. 1 S. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG) identisch mit denen in Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) zu verstehen sind, ob sie sich wechselseitig beeinflussen oder ob sie getrennt zu betrachten sind. Für eine einheitliche Betrachtung spricht, dass nach dem Vertrag von Lissabon die Beschlüsse ausdrücklich in den Kanon der Rechtsakte der Union aufgenommen wurden und nach einer so grundlegenden Überarbeitung selbstverständlich erwartet werden kann, dass auch die Begrifflichkeiten vereinheitlicht wurden. Zweifel an einer einheitlichen Betrachtung wecken jedoch die übrigen Formulierungen in Rahmen der Untätigkeitsklage. In Art. 265 Abs. 1 S. 2 AEUV und Art. 265 Abs. 2 AEUV (Art. 232 Abs. 2 EG) wird nur allgemein ein Tätigwerden verlangt. In der englischen und der französischen Fassung besteht keine Verbindung 1243 zwischen den in Art. 288 AEUV genannten Rechtsakten und der Untätigkeitsklage oder der individuellen Nichtigkeitsklage. In Art. 288 Abs. 4 AEUV der englischen Fassung57 ist weiterhin von „decision“ die Rede, bei der Untätigkeitsklage von „fail to act“ bzw. „failed to … act“ (Art. 265 TFEU). Ähnlich ist die individuelle Nichtigkeitsklage gegen einen „act adressed to that person or which is of direct and individual concern to them, and against a regulatory act which …“ zulässig. Auch in der französischen Fassung findet sich die „décision“ aus Art. 288 54 55 56 57
EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann, im konkreten Fall wurde jedoch eine individuelle Betroffenheit und damit eine Klagebefugnis abgelehnt. Vgl. Schwarze, in: ders., Art. 230 EGV Rn. 66. Zu den immer noch vorhandenen Auswirkungen der jeweiligen Handlungsform o. Rn. 801 ff. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2008/C 115/01).
374
Kapitel 9 Beschlüsse
AEUV58 weder bei der individuellen Nichtigkeitsklage noch bei der Untätigkeitsklage wieder.59 Dies legt eine getrennte Behandlung der Rechtsakte der Union in Art. 288 AEUV und der Klagemöglichkeiten zum Gerichtshof der EU nahe. Auch der Gerichtshof der EU hat bestätigt, dass alle Organhandlungen und 1244 nicht nur ein Beschluss Gegenstand einer Untätigkeitsklage sein können.60 VIII. Fazit 1245 Waren Beschlüsse bisher schon schwer zu fassen, hat der Vertrag von Lissabon die Situation im Ergebnis nicht übersichtlicher gemacht. Immerhin wurde der Beschluss entsprechend seiner in der Praxis erlangten Bedeutung zum ordentlichen Rechtsakt befördert. Durch die Zusammenlegung mit der Entscheidung in Art. 288 Abs. 4 AEUV wurde deren Dogmatik ebenfalls übernommen. Daher muss immer zwischen adressatenbezogenen und adressatenunabhängigen Beschlüssen unterschieden werden. Bei den adressatenbezogenen Beschlüssen ist die differenzierte Betrachtung von staatengerichteten und privatgerichteten Beschlüssen sinnvoll.61 Da alle verbindlichen Rechtsakte zudem entweder im Gesetzgebungsverfahren 1246 als Gesetzgebungsakte oder aber ohne Gesetzgebungsverfahren als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter62 verabschiedet werden können, ergeben sich für den Beschluss theoretisch bereits sechs verschiedene formelle Ausprägungen. Bei den Rechtsakten ohne Gesetzescharakter kann weiter zwischen verfassungsunmittelbaren Beschlüssen, delegierten Beschlüssen und Durchführungsbeschlüssen unterschieden werden. Hinzu kommen dann noch die Besonderheiten der einzelnen Ermächtigungsgrundlagen und die inhaltliche Breite der Anwendungsfälle. Es erscheint zweifelhaft, ob diese Vielfalt so wirklich gewollt war. Offenbar 1247 wurden die Folgen nicht abgeschätzt, als der Beschluss mit der Entscheidung zusammengelegt und mit ihr, anders als noch in Art. I-33 VVE geplant, nun plötzlich zum potenziellen Gesetzgebungsakt erhoben wurde.
§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS 1248 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das bisherige Säulenmodell, wie es in Art. 1 EU beschrieben wurde, aufgegeben. Die GASP ist im EUV verblieben,63 die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit findet sich nun im AEUV wieder. Beide 58 59 60 61 62 63
Versions consolidées du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (2008/C 115/01). Näher Rn. 2969 ff. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 34) – Parlament/Rat. S.u. Rn. 1285 ff. Ausnahme: adressatenbezogene Beschlüsse scheiden als delegierte Rechtsakte aus, da sie keine allgemeine Geltung haben, Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV. Zu den sich daraus ergebenden Einordnungsschwierigkeiten Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 114 ff.
§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS
375
Verträge, EUV und AEUV, sind gem. Art. 1 Abs. 3 EUV gleichrangig. Die bisherigen besonderen Rechtsakte der GASP (Titel V Art. 11 ff. EU) und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit (Titel VI Art. 29 ff. EU) werden als eigenständige Rechtsformen abgeschafft.64 Auch hier ist jetzt auf die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Rechtsakte und damit vor allem auf Beschlüsse zurückzugreifen. Sie gelten für alle Organe der Union, wozu gem. Art. 13 Abs. 1 EUV auch der Europäische Rat gehört, und daher auch im Bereich der bisherigen zweiten und dritten Säule, der GASP und der PJZS.65
A.
GASP
Die GASP findet sich in den Art. 23 ff. EUV und stellt nun einen Ausschnitt im 1249 neuen Titel V EUV („Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“) dar. Insbesondere aus dem Verbleiben der GASP im EUV, den weiterhin bestehenden Besonderheiten66 und aus den Erklärungen der Regierungskonferenz,67 wonach die bestehenden Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für ihre Außenpolitik unberührt bleiben, wird gefolgert, dass die zweite Säule beibehalten wurde und die GASP weiterhin intergouvernemental organisiert ist.68 I.
Beschlüsse als grundsätzliche Handlungsform
Die bisher für die GASP geltenden Handlungsformen69 werden im Wesentlichen 1250 durch Beschlüsse ersetzt.70 Nur die allgemeinen Leitlinien71 und die systematische Zusammenarbeit72 bleiben bestehen. Über die Ermächtigung zu einer verstärkten Zusammenarbeit wird allerdings ebenfalls durch Beschluss entschieden.73 Aktionen und Standpunkte haben noch als Beschreibung des Inhalts von Beschlüssen Bedeutung.74 Bestehen bleibt nach Art. 37 EUV (Art. 24 EU) die Möglichkeit zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Auf die Vertragsabrundungskompetenz können Rechtsakte im Bereich der GASP nach Art. 352 Abs. 4 AEUV (Art. 308 EG) nicht gestützt werden. 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74
Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 78. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. S. sogleich Rn. 1251 ff. Erklärungen Nr. 13 und 14 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zum Vertrag von Lissabon. Vgl. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (174). Art. 12 EU: Grundsätze, allgemeine Leitlinien, gemeinsame Strategien, gemeinsame Aktionen, gemeinsame Standpunkte, Ausbau der regelmäßigen Zusammenarbeit. Weber, EuZW 2008, 7 (13). Art. 17 Abs. 6 lit. a) EU und Art. 25 lit. a) u. c) EU. Art. 20 Abs. 1 EUV, Art. 25 lit. c) EU. Art. 20 Abs. 2 EU. Art. 25 lit. b) EU, Art. 31 Abs. 2 EU, Art. 35 Abs. 1 EU.
376
Kapitel 9 Beschlüsse
II.
Besonderheiten
1251 Auch wenn im Rahmen der GASP nun auf den kodifizierten Beschluss zurückgegriffen wird, bleiben doch wesentliche Besonderheiten bestehen. Für die GASP bestehen nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV besondere Bestimmungen und Verfahren. 1.
Grundsätzliche Erforderlichkeit der Einstimmigkeit
1252 Grundsätzlich müssen die Beschlüsse vom Europäischen Rat und vom Rat nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 und Art. 31 Abs. 1 S. 1 EUV einstimmig gefasst werden, ein einstimmiger Übergang zu Mehrheitsentscheidungen ist aber in den Einzelfällen nach Art. 31 Abs. 2 EUV möglich. Einen weiter gehenden Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung sieht Art. 31 Abs. 3 EUV durch Beschluss vor; die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat kann aber nach dem BVerfG nur nach Zustimmung der deutschen Gesetzgebungsorgane entsprechend Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG erfolgen.75 Bei Fragen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen ist eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 31 Abs. 4, Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 S. 2 EUV ausgeschlossen. 2.
Ausschluss von Gesetzgebungsakten
1253 Insbesondere ist im Rahmen der GASP gem. Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3 und Art. 31 Abs. 1 S. 2 EUV der Erlass von Gesetzgebungsakten ausdrücklich ausgeschlossen. Die Bezeichnung als Gesetzgebungsakt bezieht sich wie gezeigt nur auf das Gesetzgebungsverfahren. Die GASP-Bestimmungen verweisen aber ohnehin nicht auf das in Art. 294 AEUV niedergelegte ordentliche Gesetzgebungsverfahren.76 Die zahlreichen Ermächtigungen an den Europäischen Rat77 und den Rat78 beziehen sich daher auf Beschlüsse ohne Gesetzescharakter.79 Für die Rechtswirkungen der Beschlüsse im Rahmen der GASP gelten aber im 1254 Übrigen keine Besonderheiten. Ansonsten hätte man es im Rahmen der GASP bei den alten Bezeichnungen der Handlungsformen belassen können. Grundsätzlich sind daher auch Beschlüsse im Rahmen der GASP gem. Art. 288 Abs. 4 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich, wenngleich sich vereinzelt besondere Wirkungsanordnungen80 finden.81 Im Einzelfall kann sich ein Mitgliedstaat nach Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV (Art. 23 EUV) durch eine Stimmenthaltung von der Bindung an einen Beschluss befreien.82 75 76 77 78 79 80 81 82
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 321 – Lissabon; näher o. Rn. 306. Krit. daher Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 118. Art. 22 Abs. 1, Art. 26 Abs. 1 EUV. Art. 26 Abs. 2, Art. 27 Abs. 3, Art. 28, Art. 29, Art. 41 Abs. 3, Art. 42 Abs. 4, Art. 42 Abs. 2, Art. 44 Abs. 2, Art. 45 Abs. 2, Art. 46 EUV. S.o. Rn. 1226 ff. Art. 28 Abs. 2, Art. 29 S. 2, Art. 31 Abs. 1 UAbs. 2 EUV. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 119. Sog. Recht zur konstruktiven Enthaltung, Cromme, DÖV 2009, 177 (179).
§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS
377
Nach anderer Ansicht folgt aus dem Ausschluss von Gesetzgebungsakten, dass 1255 das Handeln der GASP auch weiterhin im intergouvernementalen Bereich verbleibt.83 GASP-Beschlüsse seien nicht auf einen direkten Zugriff auf die Rechtspositionen von Individuen ausgerichtet, sondern auf die Koordinierung der mitgliedstaatlichen Außenpolitiken.84 Zum Teil wird den Beschlüssen der GASP die Verbindlichkeit abgesprochen.85 Zum selben Ergebnis kommt man auch, wenn man ganz allgemein davon aus- 1256 geht, dass die zweite intergouvernemental organisierte Säule in Form der GASP gar nicht aufgelöst wurde und die Beschlüsse zur Außenpolitik weiterhin der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zuzuordnen sind.86 Insbesondere aus dem Fehlen eines speziellen Verweises in den besonderen Bestimmungen zur Außenpolitik auf den in Art. 288 Abs. 4 AEUV bei den allgemeinen Rechtsakten geregelten Beschluss wird gefolgert, dass unter den Beschlüssen zur allgemeinen Außenpolitik weiterhin zwischenstaatliche Entscheidungen zu verstehen sind. Indes ist dieser fehlende Verweis auf Art. 288 Abs. 4 AEUV die Konsequenz 1257 der Gleichstellung von EUV und AEUV und der Integration der zweiten und dritten Säule in den Gesamtvertrag.87 Daher gelten nur die ausdrücklich festgelegten, freilich sachlich gravierenden Besonderheiten,88 im Übrigen aber die allgemeinen Regeln. Jedenfalls ist der Beschluss als Art des zu erlassenden Rechtsakts im Rahmen der GASP weitgehend vorgeschrieben, so dass Verordnungen und Richtlinien in diesem Bereich ausgeschlossen sind, wie sich aus Art. 296 Abs. 1 AEUV ergibt. 3.
Fehlende Justiziabilität
Indes ist der Bereich der GASP weiterhin weitgehend nicht justiziabel. Nach 1258 Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV (Art. 46 EU) ist der Gerichtshof der EU nicht zuständig für die Bestimmungen hinsichtlich der GASP und für die auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassenen Rechtsakte. Ausnahmen bestehen nach Art. 275 Abs. 2 AEUV nur für die Einhaltung der Kompetenzgrenzen nach Art. 40 EUV (Art. 47 EU)89 und im Rahmen der individuellen Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV für Klagen im Zusammenhang mit der Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnah83 84 85 86 87 88 89
Weber, EuZW 2008, 7 (13); Cremer, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-40 Rn. 26. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (175). Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 396. Cromme, DÖV 2009, 177 (180). S. vorstehend Rn. 1248. Näher u. Rn. 1258, 1265 ff. Schon bisher prüfte der EuGH, ob Maßnahmen, die auf der Grundlage des EU erlassen wurden, nicht richtigerweise auf Bestimmungen des EG hätten gestützt werden müssen, vgl. EuGH, Rs. C-176/03, Slg. 2005, I-7879 – Kommission/Rat (EG-Kompetenz für Umweltstrafrecht); Rs. C-91/05, Slg. 2008, I-3651 – Kommission/Rat (Bekämpfung der Verbreitung von Waffen).
378
Kapitel 9 Beschlüsse
men nach Art. 215 AEUV. I.d.R. können GASP-Beschlüsse daher nicht dem Gerichtshof der EU vorgelegt werden.
B.
PJZS
1259 Die bisher in Titel VI, Art. 29 ff. EU, als dritte Säule enthaltene polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) wurde in den AEUV überführt und mit den in Titel IV EG enthaltenen Regeln über Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr zusammengelegt. Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen findet sich nun unter dem neuen Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) in Art. 82 ff. AEUV, die polizeiliche Zusammenarbeit in Art. 87 ff. AEUV. Aus der Überführung in den AEUV folgt, dass auch hier die Rechtsakte des 1260 Art. 288 AEUV zur Anwendung kommen. Die aus Art. 34 EU a.F. bekannten Handlungsformen90 wurden abgeschafft. Insbesondere im Bereich des Strafrechts bleiben aber auch hier Besonderheiten bestehen. Die verbleibenden Abweichungen betreffen indes nicht die Handlungsformen, sondern nur das Verfahren zur Rechtsetzung. Der bisherige Bereich der PJZS fällt in die Zuständigkeit des Gerichtshofs der 1261 EU.91 Nach Art. 276 AEUV ist der Gerichtshof der EU jedoch im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit nicht zuständig für die Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats oder der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit. Für Rechtsakte, die vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon angenommen wurden, gelten für längstens fünf Jahre Übergangsbestimmungen.92 Solange kann die Kommission kein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) einleiten und die Befugnisse des Gerichtshofs richten sich weiterhin nach den alten Bestimmungen des bisherigen Titel VI EU.
90 91 92
Gemeinsame Standpunkte, Rahmenbeschlüsse, Beschlüsse, Übereinkommen. Sonderregelungen existieren für Großbritannien, Irland und Dänemark, vgl. Protokoll Nr. 21 und 22 zum Vertrag von Lissabon. S. Art. 10 Abs. 1-3 des Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen zum Vertrag von Lissabon. Weiterreichende Übergangsbestimmungen gelten für Großbritannien, s. Art. 10 Abs. 4 und 5 des Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen.
§ 2 Geltung auch im Bereich von GASP und PJZS
C.
Unmittelbare Wirkung und Vorrang
I.
Anwendung auf Beschlüsse
379
Nach der Auflösung der Säulenstruktur stellt sich die Frage, inwieweit die Recht- 1262 sprechung des Gerichtshofs der EU zur unmittelbaren Wirkung93 und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts94 nun auch für Beschlüsse der GASP und der PJZS gilt. Da die Union an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft getreten und deren Rechtsnachfolgerin geworden ist (Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV), sind entsprechende Unterscheidungen gegenstandslos geworden. Die Erklärung Nr. 17 zum Vorrang95 wendet den vom EuGH entwickelten Vorrang ohne weitere Unterscheidung auf die Verträge96 und das auf seiner Grundlage erlassene Recht an. Zu dem von der Union gesetzten Recht zählen auch die in Art. 288 Abs. 4 AEUV geregelten Beschlüsse. Für die durch diese ersetzten Entscheidungen hatte der EuGH ausdrücklich unmittelbare Wirkung und Vorrang anerkannt.97 Allerdings waren Entscheidungen gem. Art. 249 Abs. 4 EG adressatenbezogen, Beschlüsse müssen sich demgegenüber gem. Art. 288 Abs. 4 S. 1 EG nicht an einen Adressaten richten. Daher kann die EuGH-Judikatur nur auf adressatenbezogene Beschlüsse übertragen werden. II.
PJZS
Die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen wurde vollständig 1263 in den AEUV überführt, unterfällt der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU98 und nimmt daher auch an dem vom EuGH entwickelte Vorrang des Unionsrechts teil. III.
Bedenken im Bereich der GASP
Gegen eine unmittelbare Wirkung im Bereich der GASP spricht die Betonung 1264 durch die Mitgliedstaaten in den Erklärungen Nr. 13 und 14 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik,99 dass die Bestimmungen zur GASP die bestehenden Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten unberührt lassen.100 Dann bliebe die GASP intergouvernemental und unterfiele weiterhin dem nationalen Souveränitätsvorbe-
93 94 95 96 97 98 99 100
S.o. Rn. 11 ff. S.o. Rn. 99 ff. ABl. C 115, S. 344 vom 9.5.2008. EU und AEUV, Art. 1 Abs. 3 S. 1 EU. EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 – Franz Grad. S. aber Art. 10 des Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen zum Vertrag von Lissabon. ABl. C 115, S. 343 vom 9.5.2008. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 119.
380
1265
1266
1267 1268
Kapitel 9 Beschlüsse
halt.101 Fehlt es aber an einer echten Zuständigkeitsübertragung, liegen auch die Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs nicht vor.102 Erklärungen sind allerdings anders als Protokolle und Anhänge nicht Bestandteil der Verträge (Art. 51 EUV e contrario), so dass nur die in den Verträgen selbst zum Ausdruck kommenden Einschränkungen gelten. Darin nimmt die GASP immer noch eine Sonderstellung ein. So wurde die GASP anders als die PJZS nicht in den AEUV überführt, sondern im EUV belassen. Nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV bestehen im Bereich der GASP weiterhin besondere Bestimmungen und Verfahren.103 In diesen Bestimmungen kommt die in den genannten Protokollen klargestellte Position zum Ausdruck, dass die GASP in der Kompetenz der Mitgliedstaaten verbleiben sollte. Fehlt es an einer Übertragung eigenständiger Unionskompetenzen, die mit supranationaler Durchgriffswirkung ausgeübt werden können, scheidet eine unmittelbare und vorrangige Anwendung des Unionsrechts aus.104 Immerhin wurde diese Sonderstellung in einigen Aspekten verringert, so auch durch die Etablierung von Beschlüssen. Diese darf daher nicht halbherzig erfolgen; vielmehr liegt es nahe, auf die allgemeinen Regeln zu Beschlüssen zurückzugreifen.105 Auch wenn Beschlüsse wie im Bereich der GASP regelmäßig nicht adressatenbezogen sind, können unter Umständen faktische Rechtswirkungen auftreten.106 Rechtsschutzlücken sind aber, soweit als möglich, zu vermeiden. Allerdings sind solche Rechtswirkungen zulasten Einzelner eher selten, wie Art. 275 Abs. 2 AEUV zeigt: Danach sind Klagen nur für restriktive Maßnahmen vorgesehen. Gegen einen Vorrang des Unionsrechts im Bereich der GASP spricht vor allem die weitgehend fehlende Justiziabilität in diesem Bereich.107 Die Rechtsprechung des EuGH kann dann gar nicht zur Anwendung kommen. Die Annahme eines Vorrangs trotz fehlender Justiziabilität führt darüber hinaus zu Widersprüchen. Bei einem Vorrang der GASP-Beschlüsse können sich Einzelne vor nationalen Gerichten hierauf berufen. Die Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte bleibt in Bereichen, in denen der Gerichtshof der EU nicht zuständig ist, bestehen. Art. 274 AEUV bestätigt dies für den Fall, dass die Union selbst Partei ist. Hat das nationale Gericht Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines GASPBeschlusses, steht es allerdings vor dem Problem, dass es den GASP-Beschluss wegen der fehlenden Justiziabilität nicht dem EuGH vorlegen kann, aber auch selbst nicht zur Verwerfung berechtigt108 ist.109 Insoweit liegt eine unzulängliche
101 102 103 104 105 106 107 108 109
Braams, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 115 (133). Zu solchen grundsätzlichen Ansätzen o. Rn. 1253 ff. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 119 f. S.o. Rn. 1251 ff. Thym, in: Pernice (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 173 (175). S.o. Rn. 1257. Vgl. u. Rn. 2880. S.o. Rn. 1258. Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 EG); EuGH, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199 (4230 f., Rn. 14 ff.) – Foto-Frost. Näher o. Rn. 161. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
381
Regelung im EUV vor.110 Das Ergebnis ist aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten fragwürdig und wird als mit Art. 23 GG nicht vereinbar angesehen.111 Ein anderer Weg ist eine Ausdehnung möglicher Justiziabilität. Darin zeigt sich aber, dass die GASP entsprechend ihrem Verbleiben im EUV 1269 im Gegensatz zur PJZS nicht vollständig in die anderen Politiken integriert wurde und damit seine Sonderstellung behalten hat. Soweit daher Sonderregeln bestehen, können diese nicht einfach überspielt werden, auch wenn dadurch Lücken entstehen. Es bleibt daher dabei, dass Handlungen im Rahmen der GASP von natürlichen und juristischen Personen im Wesentlichen nur mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden können, wenn es sich um ihnen gegenüber ergangene restriktive Maßnahmen handelt, wie dies bei verschiedenen Sanktionsmaßnahmen zutrifft.112 Solange eine Zuständigkeit des Gerichtshofs der EU nicht besteht, kann man 1270 eine Rechtsschutzlücke nur vermeiden, wenn man eine Verwerfungskompetenz der nationalen Gerichte in den Bereichen bejaht, in denen der Gerichtshof der EU wegen dieser fehlenden Zuständigkeit kein Verwerfungsmonopol hat.113 Vorzugswürdig erscheint die Lösung, nach der Etablierung von Beschlüssen im Bereich der GASP auch im weiteren Schritt eine Kontrolle durch den Gerichtshof der EU zu ermöglichen.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse A.
Einordnung
I.
Anknüpfungspunkte
1.
Bezüge zu Verordnungen und Richtlinien
Sowohl mit Verordnungen als auch mit Richtlinien haben adressatenbezogene Be- 1271 schlüsse (Entscheidungen) Berührungspunkte. Wie Verordnungen sind sie nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) in allen ihren Teilen verbindlich. Das gilt aber nur für diejenigen, die sie bezeichnen. Der Kreis der möglicherweise Bezeichneten ist dabei nicht festgelegt. Damit können sich adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) auch an die Mitgliedstaaten richten, wie dies für Richtlinien zutrifft. Da sie dann nur für die Mitgliedstaaten, nicht aber für Einzelne verbindlich sind, haben sie eine gestufte Wirkung wie Richtlinien, die allerdings nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) lediglich das zu erreichende Ziel verbindlich festlegen. Daraus ergeben sich parallele Probleme zur unmittelba-
110 111 112 113
S.o. Rn. 1258. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 780 ff. Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon, S. 123.
382
Kapitel 9 Beschlüsse
ren Wirkung, die vom EuGH zuerst anhand der Entscheidungen entwickelt wurde.114 Während Verordnungen und Richtlinien Rechtsnormen bilden, werden ad1272 ressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) klassischerweise als verbindliche Rechtsakte für Einzelfälle angesehen.115 Ihre Entsprechung wird im Verwaltungsakt gesehen, nur dass adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) auch an Staaten gerichtet werden können.116 Nach Art. 289 Abs. 1-3 AEUV besteht nun allerdings zumindest theoretisch die Möglichkeit, auch adressatenbezogene Beschlüsse in einem Gesetzgebungsverfahren zu erlassen. Nur der an Private gerichtete adressatenbezogene Beschluss (Entscheidung) ist 1273 mit einem deutschen Verwaltungsakt vergleichbar. Art. 4 Nr. 5117 Zollkodex118 enthält eine mit § 35 VwVfG vergleichbare Legaldefinition.119 An Mitgliedstaaten gerichtete adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen) müssen ggf. durch diese umgesetzt werden und haben dann Ähnlichkeit mit Richtlinien. 2.
Einzelfallbezug
a)
Wortlaut
1274 Dass sich Entscheidungen nur auf Einzelfälle bezogen, wurde schon bislang im Normtext des Art. 249 Abs. 4 EG durch die Formulierung „für diejenigen … die sie bezeichnet“ lediglich angedeutet.120 Das gilt nun in Art. 288 Abs. 4 AEUV durch die Formulierung „nur für diese verbindlich“. Die Bezeichnung alleine genügt zumal jetzt nicht, wo es nach Art. 288 Abs. 4 AEUV adressatenunabhängige Beschlüsse gibt. Aber auch Richtlinien sind nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) an Mitgliedstaaten gerichtet, ohne dass sie notwendigerweise an alle adressiert sein müssen. Die Praxis formulierte parallel dazu regelmäßig: „Diese Entscheidung ist an … gerichtet.“ Allerdings haben Richtlinien einen nicht auf Einzelfälle bezogenen Inhalt, sondern geben (allgemeinere) Ziele vor. b)
Bisheriger prozessrechtlicher Ansatz
1275 Bisher wurde diskutiert, ob sich die individuelle Betroffenheit durch Entscheidungen aus Art. 230 Abs. 4 EG ergibt, indem darin diese Eigenschaft vorausgesetzt war, wurde sie doch für mit Entscheidungen gleichzustellende Verordnungen ex114 115 116 117
118 119 120
Grundlegend EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5 f.) – Franz Grad; näher u. Rn. 1333. Etwa Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 123 m.w.N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 187. „Entscheidung: eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des Zollrechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Rechtswirkung für eine oder mehrere bestimmte oder bestimmbare Personen; dieser Begriff umfasst u.a. eine verbindliche Auskunft im Sinne von Artikel 12“. VO (EWG) Nr. 2913/92. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 31. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 123.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
383
plizit verlangt. Grundlage für eine solche Annahme war allerdings, dass Entscheidungen nach Art. 230 Abs. 4 EG und Art. 249 Abs. 4 EG deckungsgleich waren. Davon ging jedenfalls die frühere EuGH-Rechtsprechung selbstverständlich aus.121 Demgegenüber wurde ein prozessrechtlicher Begriff der Entscheidung i.S.v. Art. 230 Abs. 4 EG abgeleitet.122 Zwar hatte der EuGH den Kreis der nach Art. 230 Abs. 4 EG anfechtbaren Rechtsakte ausgedehnt. Bezugspunkt blieb aber immer noch die klassische Entscheidung. Mit dieser mussten Verordnungen sowie Richtlinien letztlich in ihren Wirkungen vergleichbar sein, damit sie vom Einzelnen unmittelbar angefochten werden konnten.123 Vor diesem Hintergrund konnte bei der Interpretation der Entscheidung nach 1276 Art. 249 Abs. 4 EG immer noch auf Art. 230 Abs. 4 EG zurückgegriffen werden. Somit ergab sich jedenfalls aus dieser Bestimmung, dass eine Entscheidung den Adressaten unmittelbar und individuell betreffen muss, mithin auf einen Einzelfall bezogen ist. Im Rahmen der Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG genügte es dem EuGH auch, dass Dritte unmittelbar und individuell betroffen waren.124 Durch den Bezug auf Art. 230 Abs. 4 EG war allerdings nicht notwendig ver- 1277 bunden, den Entscheidungsbegriff in Art. 249 Abs. 4 EG zu erweitern. Schließlich wurden auch Verordnungen und Richtlinien, welche den Einzelnen unmittelbar und individuell betreffen, erst über eine nähere Analyse und damit eine hinreichende Vergleichbarkeit mit Entscheidungen in die individuelle Nichtigkeitsklage einbezogen. Deren Erweiterung in der jüngsten Rechtsprechung strahlte daher nicht notwendig auf den Entscheidungsbegriff nach Art. 249 Abs. 4 EG aus, ginge doch ansonsten auch der Bezugspunkt für die Erweiterungen im Rahmen des Art. 230 Abs. 4 EG verloren bzw. würde dieser verwässert. c)
Entfallen durch den Vertrag von Lissabon
Nach dem Vertrag von Lissabon ist für den Individualrechtsschutz nicht mehr das 1278 Vorliegen einer bestimmten Rechtsform konstitutiv.125 Daher ist das Bedürfnis entfallen, „Scheinverordnungen“ bzw. „Entscheidungen im materiellen Sinn“ zu identifizieren.126 Da Beschlüsse in Art. 263 Abs. 4 AEUV gar nicht mehr ausdrücklich erwähnt werden und sich die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage völlig unabhängig vom Vorliegen eines Beschlusses beurteilt, lassen sich aus Art. 263 AEUV auch keine Rückschlüsse mehr für die Definition von Beschlüssen nach Art. 288 AEUV ziehen.127
121
122 123 124 125 126 127
EuGH, Rs. 16 u. 17/62, Slg. 1962, 961 – Confédération nationale des producteurs de fruit et légumes; Rs. 19-22/62, Slg. 1962, 1003 – Fédération nationale de la boucherie en gros. Insbes. Röhl, ZaöRV 60 (2000), 331 ff. sowie näher o. Rn. 1238 ff. S.o. Rn. 2904 ff. EuGH, Rs. 67 u.a./85, Slg. 1988, 219 – van der Kooy. S.o. Rn. 1238 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 110. S.o. Rn. 1238 ff.
384
Kapitel 9 Beschlüsse
3.
Praxis
1279 In der Praxis war die Entscheidung häufig anzutreffen128 und kam vor allem im Exekutivbereich zur Anwendung.129 Gleiches ist von dem adressatenbezogenen Beschluss zu erwarten. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) werden überwiegend von der Kommission erlassen, da diese für den Vollzug des Unionsrechts zuständig ist.130 Die Kommission kann etwa in einem an ein Unternehmen gerichteten adressatenbezogenen Beschluss (Entscheidung) die Nichtigkeit einer Kartellvereinbarung nach Art. 101 AEUV (Art. 81 EG) feststellen und eine Geldbuße festsetzen. Die Kommission konnte auch einzelne Mitgliedstaaten per Entscheidung ermächtigen, nach Art. 134 EG (aufgehoben) die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verlagerung von Handelsströmen zu treffen. Beschlüsse (Entscheidungen) können aber auch vom Rat erlassen werden. Im EG wurde der Begriff Entscheidung nicht nur i.S.d. Handlungsform nach 1280 Art. 249 Abs. 4 EG verwendet (so in Art. 37 Abs. 2, Art. 86 Abs. 3, Art. 110 EG, Art. 230 Abs. 4 EG), sondern auch als Synonym für Rechtsakt (Art. 202 2. Spiegelstrich, Art. 211 3. Spiegelstrich, Art. 87 Abs. 3 lit. e) EG).131 So konnte der Rat nach Art. 87 Abs. 3 lit. e) EG „durch eine Entscheidung“ über die Vereinbarkeit einer Beihilfeart mit dem Gemeinsamen Markt bestimmen. Dies geschah in der Praxis jedoch häufig durch Richtlinien132 oder Verordnungen.133 Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV sieht hierfür nun einen Beschluss vor. 4.
Weitere Ausprägungen
1281 Der Vertrag von Lissabon sieht vor allem für die Kommission an zahlreichen Stellen Ermächtigungsgrundlagen für adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) vor, von denen hier ohne den Anspruch auf Vollständigkeit verschiedene genannt seien. Die Kommission bzw. subsidiär der Rat können nach Art. 65 Abs. 4 AEUV 1282 durch Beschluss darüber entscheiden, ob die von einem Mitgliedstaat gegenüber Drittländern getroffenen restriktiven steuerlichen Maßnahmen mit den Verträgen vereinbar sind. Im Bereich der Verkehrspolitik erlässt die Kommission nach Art. 95 Abs. 4 1283 AEUV (Art. 75 Abs. 4 EG) und Art. 96 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV (Art. 76 Abs. 2 128 129 130 131 132 133
Mit 27 % der Rechtsakte, v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (94 ff.). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 125. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 31; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/ Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 129. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 115 f. RL 90/684/EWG des Rates über Beihilfen für den Schiffsbau vom 21.12.1990, ABl. L 380, S. 27. VO (EG) Nr. 502/2004 des Rates zur Änderung der VO (EG) Nr. 1177/2002 zur Einführung befristeter Schutzmaßnahmen für den Schiffbau vom 11.3.2004, ABl. L 81, S. 6; VO (EG) Nr. 1407/2002 des Rates über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau vom 23.7.2002, ABl. L 205, S. 1; Kreuschitz/Rawlinson, in: Lenz/Borchardt Art. 87 EGV Rn. 62 f.; Frenz, Europarecht 3, Rn. 1123 ff.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
385
UAbs. 2 EG) die erforderlichen Beschlüsse (Entscheidungen) zur Beseitigung von diskriminierenden Frachten und Beförderungsbedingungen. Im Wettbewerbsrecht kann die Kommission nach Art. 105 Abs. 2 AEUV 1284 (Art. 85 Abs. 2 EG) durch Beschluss (Entscheidung) eine Zuwiderhandlung gegen Wettbewerbsvorschriften feststellen. Die Kommission kann auch mit Richtlinien oder Beschlüssen (Entscheidungen) an die Mitgliedstaaten nach Art. 106 Abs. 3 AEUV (Art. 86 Abs. 3 EG) die Anwendung der Wettbewerbsregeln im Bereich der öffentlichen Unternehmen und bei Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, sicherstellen.134 Auf Vorschlag der Kommission kann der Rat nach Art. 107 Abs. 3 lit. e) AEUV (Art. 87 Abs. 3 lit. e) EG) durch einen Beschluss (Entscheidung) einzelne Arten von Beihilfen bestimmen, die mit dem Binnenmarkt vereinbar sind; insoweit handelt es sich aber nicht um einen adressatenbezogenen Beschluss, sondern die betroffenen Beihilfen werden allgemein und staatenübergreifend festgelegt.135 Stellt die Kommission eine unstatthafte Beihilfe fest, fordert sie den betreffenden Mitgliedstaat nach Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG) durch Beschluss (Entscheidung)136 zur Korrektur auf.137 Bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände kann der Rat bzw. subsidiär die Kommission durch Beschluss (Entscheidung) ausnahmsweise die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären.138 Eine Beihilfekontrolle mit abschließendem Beschluss (Entscheidung) der Kommission sieht Art. 108 Abs. 3 AEUV (Art. 88 Abs. 3 EG) bei der Einführung neuer oder der Umgestaltung bestehender Beihilfen vor, allerdings untergliedert in ein vorläufiges Prüfverfahren nach Anmeldung und ein förmliches Prüfverfahren.139 Die Kommission kann nach Art. 114 Abs. 6 UAbs. 1 und 2 AEUV (Art. 95 Abs. 6 UAbs. 1 und 2 EG) einem Mitgliedstaat durch Beschluss (Entscheidung) gestatten, von einer Harmonisierungsmaßnahme abweichende Bestimmungen beizubehalten oder einzuführen. II.
Individualisierbarkeit
1.
Individualgerichtete und staatengerichtete Beschlüsse
a)
Abgrenzung
Die adressatenbezogenen Beschlüsse sind gem. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV für 1285 diejenigen verbindlich, die sie bezeichnen. Anders als die Verordnung oder die adressatenunabhängigen Beschlüsse beanspruchen die adressatenbezogenen Be134 135 136 137 138 139
S. Frenz, Europarecht 2, Rn. 2065. Ausführlich Frenz, Europarecht 3, Rn. 739 ff., 1123 ff. auch zum bisherigen untechnischen Verständnis des Begriffs der Entscheidung. Näher Kahl, in: Calliess/Ruffert, Art. 95 EGV Rn. 61. Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 88 EGV Rn. 18; zum Verfahren umfassend Frenz, Europarecht 3, Rn. 1329 ff. Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1130 ff. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1245 ff.
386
Kapitel 9 Beschlüsse
schlüsse damit vom Grundsatz her keine allgemeine, sondern lediglich individuelle Geltung. Der Adressat muss zwar nicht namentlich bezeichnet sein, notwendig ist aber seine Individualisierbarkeit.140 Adressaten der adressatenbezogenen Beschlüsse können einerseits private na1286 türliche oder juristische Personen141 sein (individualgerichtete/personengerichtete Beschlüsse), andererseits ein oder mehrere Mitgliedstaaten (staatengerichtete Beschlüsse).142 In der Praxis überwogen bisher die staatengerichteten Entscheidungen; indivi1287 dualgerichtete Entscheidungen ergingen ganz überwiegend im Wettbewerbsrecht und betrafen die Kartell- oder Fusionskontrolle.143 In der Praxis erließ vor allem die Kommission, in weit geringerem Umfang der Rat die Entscheidungen. Privatgerichtete Entscheidungen wurden ausschließlich von der Kommission erlassen.144 b)
Personengerichtete Beschlüsse
1288 Bei personen- bzw. individualgerichteten Beschlüssen (Entscheidungen) handelt es sich um administrative Maßnahmen. Sie sind mit dem aus dem deutschen Recht bekannten Verwaltungsakt vergleichbar. Von der Richtlinie, die ebenfalls unmittelbare Wirkung entfalten kann, unter1289 scheidet sich der individualgerichtete Beschluss (Entscheidung) vor allem dadurch, dass er dem Einzelnen Verpflichtungen auferlegen kann. Privatgerichtete Entscheidungen sind gerade dazu prädestiniert, individuelle Verpflichtungen zu bestimmen.145 Die Abgrenzung zwischen individualgerichtetem Beschluss (Entscheidung) und 1290 Verordnung erlangte bislang vor allem im Hinblick auf den Individualrechtsschutz in Art. 230 Abs. 4 EG Bedeutung.146 Zunehmend wurde indes der Individualrechtsschutz nach Art. 230 Abs. 4 EG handlungsformenneutral gesehen.147 Das gilt nun normativ nach Art. 263 Abs. 4 AEUV.148 Im Unterschied zum individualgerichteten Beschluss hat die Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung.149 Ein Rechtsakt enthält eine allgemeine Regelung, wenn er für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber abstrakt umschriebenen Personengruppen erzeugt.150 140 141 142 143
144 145 146 147 148 149 150
Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 32. Auch des öffentlichen Rechts, str., u. Rn. 1291, 1323. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 132; v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (94 ff.). V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (94), in deren Stichprobe 120 staatengerichtete und 17 privatgerichtete Entscheidungen angetroffen wurden, was einem Verhältnis von 88:12 entspricht. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (95), in deren Stichprobe 128 Entscheidungen auf die Kommission und nur 9 auf den Rat zurückzuführen waren. V. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (98). S.o. Rn. 1238 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 191; hier abl. o. Rn. 801 ff. S.o. Rn. 1238 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 192. EuG, Rs. T-482/93, Slg. 1996, II-609 (627, Rn. 55) – Weber.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
c)
387
Staatengerichtete Beschlüsse
Es können auch alle Mitgliedstaaten als Adressaten bezeichnet werden. Dann wirken Beschlüsse (Entscheidungen) wie eine Rechtsnorm.151 Sind Adressaten eines adressatenbezogenen Beschlusses (Entscheidung) die Mitgliedstaaten oder ist dies auch nur ein Mitgliedstaat, so werden alle staatlichen Organe einschließlich der Behörden und Gerichte gebunden.152 An einzelne Behörden und Gliederungen der Mitgliedstaaten sollen adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) nicht gerichtet werden können.153 Indes können auch diese Einrichtungen selbstständige Einheiten bzw. juristische Personen des öffentlichen Rechts mit eigenen Pflichten etwa im Beihilferecht bilden, die mit personengerichteten Beschlüssen (Entscheidungen) konkretisiert werden können.154 Organe und Behörden der Union sollen nicht Adressaten eines adressatenbezogenen Beschlusses sein können, da ein adressatenbezogener Beschluss auf Außenwirkung gerichtet ist.155 Entscheidend ist dabei aber, in welchem Verhältnis das jeweilige Empfängerorgan zum den Beschluss erlassenden Organ steht, ob also etwa wegen eines internen Weisungsverhältnisses eine Außenwirkung nicht notwendig ist. Daher sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) gegenüber Unionsorganen bzw. Unionseinrichtungen möglich.156 Jedenfalls können adressatenunabhängige Beschlüsse ergehen. Der staatengerichtete Beschluss (Entscheidung) lässt sich von der Verordnung leicht unterscheiden. Er gilt für die Mitgliedstaaten, während die Verordnung in den Mitgliedstaaten gilt.157 Dagegen bereitet die Abgrenzung von Richtlinie und staatengerichtetem Beschluss (Entscheidung) Probleme.158 Eine eindeutige Grenze gibt es nicht.159
151 152 153
154
155 156
157 158 159
Vgl. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 132: „quasi-gesetzgeberische Maßnahme“. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 (2360, Rn. 17) – Albako/BALM. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 133, Fn. 428; auch v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (96 Fn. 68 a.E.); Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 113. Vgl. auch EuGH, Rs. C-175/84, Slg. 1987, 97 – Krohn. Hier nahm der EuGH keinen Anstoß an einer Entscheidung/Weisung der Kommission an die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 130. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 196; Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 133; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 113; EuG, Rs. T-166/99, Slg. 2001, II-1857 (1872, Rn. 34) – Andres de Dios zu einer an den Generalsekretär des Rates gerichteten Entscheidung. Mager, EuR 2001, 661 (663). Mager, EuR 2001, 661 (664 ff.); Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 192 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 195
1291
1292
1293 1294
388
Kapitel 9 Beschlüsse
2.
Anhaltspunkte
1295 Unabhängig von ihrer Grundlage ist die Individualisierbarkeit des Adressatenkreises das maßgebliche Kriterium, um zumal in problematischen Fällen Entscheidungen von Verordnungen oder von Richtlinien abzugrenzen. Die erste Abgrenzung ist schwierig, wenn Private Adressaten sind,160 die zweite, wenn der Rechtsakt an Mitgliedstaaten gerichtet ist. Der erfasste Personenkreis muss beim Erlass des Beschlusses (Entscheidung) bereits feststehen. Er darf nicht mehr erweiterbar sein. Dieser vom EuGH für die Zulässigkeit der individuellen Nichtigkeitsklage gewählte Ansatz161 galt vor dem Vertrag von Lissabon bei angenommener Verbindung von Art. 249 Abs. 4 und Art. 230 Abs. 4 EG auch hier. Jedenfalls und unabhängig davon ergibt er sich aus der notwendigen Individualisierbarkeit von Beschlüssen, die bestimmte Adressaten haben. Sonst ist dies nämlich nicht der Fall. Allerdings kommt es bei der Bestimmung der Handlungsformen als solchen 1296 nicht so stark auf die individuellen Auswirkungen an, damit ein Rechtsakt entgegen seinem Charakter umgedeutet werden müsste. Ein solches Vorgehen ist hingegen im Hinblick auf einen effektiven Rechtsschutz für den Einzelnen geboten, wenn ansonsten Rechtsschutzlücken auftreten. Freilich zwang selbst Art. 230 Abs. 4 EG insofern nicht dazu, dass Verordnungen mit Entscheidungscharakter den ureigenen Entscheidungen gleichgestellt werden. Von daher hätte auch der EuGH nicht mehr eine vorliegende Verordnung in ein Bündel individueller Entscheidungen aufteilen müssen, nur um den betroffenen Klägern die Nichtigkeitsklage zu eröffnen. Jedoch ging dann der EuGH auch im Rahmen der Begründetheit vom Vorlie1297 gen einer Entscheidung aus.162 Das deutet nicht nur auf ein paralleles Vorgehen für Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) und Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG), sondern zeigt, dass über die bloße Äquivalenz von Klagemöglichkeiten in Art. 230 Abs. 4 EG hinaus eine entsprechend gestrickte Verordnung auch in eine Entscheidung bzw. in ein Bündel von Entscheidungen umgedeutet werden kann.163 Jedenfalls in diesen Konstellationen liegt dann auch eine Entscheidung nach Art. 249 Abs. 4 EG und damit nunmehr ein Beschluss nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV vor. So hat der EuGH auch eine förmlich als Verordnung erlassene Vorschrift in der Sache als „Sammelentscheidung“ identifiziert164 und folgte damit einer materiellen Betrachtungsweise. In den Fällen aber, in denen vom Gehalt her gerade kein Beschluss (keine Ent1298 scheidung), sondern eine Verordnung vorliegt, konnte und kann heute wegen der Erweiterung von Art. 263 Abs. 4 AEUV erst recht nicht im Hinblick auf einen effektiven Rechtsschutz der Beschluss- bzw. Entscheidungsbegriff nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) ausgedehnt werden. Insoweit prüfte der EuGH 160 161 162 163 164
S.o. Rn. 1290. EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (556) – Töpfer; Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 16/22) – International Fruit Company. EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422 f., Rn. 16/22 ff.) – International Fruit Company. S.u. Rn. 2971. EuGH, Rs. 113/77, Slg. 1979, 1185 (1205, Rn. 11) – NTN Toyo Bearing.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
389
selbst im Rahmen der Nichtigkeitsklage durch Einzelne eine mögliche Gleichstellung mit Entscheidungen und der dabei erforderlichen individuellen Betroffenheit.165 Daher lassen sich die dabei angelegten Parameter und Kriterien166 nur sehr begrenzt unter der Rücksicht heranziehen, welche Rolle sie im Rahmen der Abgrenzung der Klagezulässigkeit spielten. Daher ist es auch problematisch, für das Vorliegen eines adressatenbezogenen 1299 Beschlusses (Entscheidung) zu verlangen, dass die Adressaten aus dem Kreis der potenziell Betroffenen herausgehoben und dadurch individualisiert sind. Entscheidend ist indes, inwieweit durch den Rechtsakt selbst die Adressaten bestimmt und dadurch abschließend festgelegt sind. Eine abstrakte Umschreibung genügt nicht. Eine „verschleierte“ Verordnung bildet damit keinen adressatenbezogenen Beschluss (Entscheidung) nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG).167
B.
Verbindlichkeit
I.
Kriterien
Bereits aus Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) folgt die notwendige Verbindlichkeit eines Beschlusses (einer Entscheidung). Das hat dieser mit einer Verordnung gemeinsam, die nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) gleichfalls verbindlich ist. Insoweit handelt es sich in beiden Fällen um eine Rechtsfolge, aber auch um eine Voraussetzung. In Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ergibt sich dies daraus, dass nach seinem Abs. 5 Empfehlungen und Stellungnahmen nicht verbindlich sind. Anders als die Verordnung besitzt der adressatenbezogene Beschluss (Entscheidung) nicht allgemeine und unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat, sondern ist nur für die Adressaten verbindlich. Da die Verbindlichkeit in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) in mehreren Absätzen genannt ist, kommt ihr grundsätzlich die gleiche Bedeutung zu. Bei adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) ist allerdings der Einzelaktcharakter in Rechnung zu stellen, während Verordnungen Normen bilden, für die sich die Verbindlichkeit teilweise anders darstellen mag. Jedoch können mittlerweile nach Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV Beschlüsse ebenso wie Verordnungen und Richtlinien in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden und zählen dann nach Art. 289 Abs. 3 AEUV wie diese zu den Gesetzgebungsakten. Diese Option wird sich aber vor allem für die nicht adressatenbezogenen Beschlüsse anbieten, die wie Verordnungen als herkömmliche Gesetzgebungsakte allgemein verbindlich sind (Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV e contrario). In beiden Fällen ergibt sich die Verbindlichkeit dann, wenn ein Rechtsakt nach außen gegangen ist. Vorbereitungshandlungen fehlt hingegen die Verbindlichkeit. 165 166 167
S. EuGH, Rs. 123/77, Slg. 1978, 845 (852, Rn. 16/19) – UNICME. Auf sie zurückgreifend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 188. So auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 188 mit Bezug u.a. auf EuGH, Rs. 30/67, Slg. 1968, 173 (183) – Industria molitoria imolese.
1300
1301 1302
1303
390
Kapitel 9 Beschlüsse
Das interne Verfahren muss daher abgeschlossen sein.168 Die erlassenden Organe müssen also ihren Willen gebildet haben. Den darauf gegründeten endgültigen Beschluss müssen sie nach außen gegeben haben, und zwar in einer Form, die dem Adressaten das Vorliegen eines adressatenbezogenen Beschlusses (Entscheidung) zeigt.169 Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) werden nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV (Art. 254 Abs. 3 EG) denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben und durch diese Bekanntgabe wirksam. Das korrespondiert mit der bisherigen Rechtsprechung zu Art. 230 Abs. 4 EG: 1304 Danach sind alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen, Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage gegeben ist.170 Im Falle von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere zum Abschluss eines internen Verfahrens, ergehen, liegt eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des Organs zum Schluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, welche die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen,171 es sei denn, sie schließen ein eigenes Zwischenverfahren endgültig ab.172 Maßgeblich ist also der objektiv nach außen erkennbare Wille der erlassenden 1305 Stelle, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen.173 Bei Zweifeln zählt allerdings der äußere Anschein; dieser kann einen subjektiv fehlenden Rechtserzeugungswillen überspielen, wenn hinreichende objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen.174 Die mögliche Palette verbindlicher Beschlüsse (Entscheidungen) ist groß. Sie 1306 können rechtsgestaltend oder auch feststellend sein.175 Solche an Private mit Zahlungsverpflichtungen sind vollstreckbare Titel nach Art. 299 AEUV (Art. 265 EG). Sie haben daher stets verbindliche Rechtswirkungen.
168 169
170
171 172 173 174 175
Näher zu Verfahrenshandlungen u. Rn. 1312 ff. EuGH, Rs. 23 u.a./63, Slg. 1963, 467 (484) – Usines Émile Henricot; Rs. 28/63, Slg. 1963, 497 (511) – Hoogovens; Rs. 53 u. 54/63, Slg. 1963, 541 (549) – Lemmerz Werke. EuGH, Rs. 8-11/66, Slg. 1967, 99 (122) – Cimenteries C.B.R.; Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. T-19/91, Slg. 1992, II-415 (422 f., Rn. 15) – Société d’hygiène dermatologique de Vichy; Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 (303 f., Rn. 27) – BEUC u.a. EuGH, Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 (303 f., Rn. 27) – BEUC u.a.; Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2652, Rn. 10) – IBM. EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2652, Rn. 11) – IBM. Bereits GA Roemer, Rs. 53 u. 54/63, Slg. 1963, 541 (549) – Lemmerz Werke; im heutigen Kontext Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 198. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 198. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 135.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
II.
Folgerungen für Einzelfälle
1.
Zusagen
391
Die Frage, ob objektiv gesehen ein verbindlicher Rechtsakt des handelnden Organs vorliegt, stellt sich namentlich bei Zusagen. In ihnen verpflichtet sich das abgebende Organ zu einem bestimmten Verhalten.176 Dieses muss dann aber auch hinreichend konkret benannt werden. Danach ist abzugrenzen, ob lediglich ein bestimmtes Verhalten in Aussicht gestellt wird oder ob konkrete Rechtsfolgen versprochen werden. Je konkreter das handelnde Organ eine Rechtsfolge umschrieben hat und je deutlicher sie in Aussicht gestellt wurde, desto eher ist von einer verbindlichen Zusage auszugehen. Dabei ist auch der Gesamtkontext zu betrachten, in dem die Aussage erfolgt, inwieweit also Vorgespräche stattgefunden haben, in denen der Betroffene eine konkrete Rechtsfolge zugesichert haben wollte und welche wirtschaftliche Bedeutung eine behördliche Aussage haben musste. Die bloßen Worte „solve the problem“ sind allerdings zu allgemein, selbst wenn sie in einem für den Betroffenen wirtschaftlich wichtigen Zusammenhang gegeben wurden, der auch für die Behörde erkennbar war.177 Eine solche Bedeutung besteht regelmäßig in Wettbewerbssachen. Dabei stehen vielfach Unternehmen und Kommission im Austausch, weil die Betroffenen dann versuchen werden, eigentlich verbotene Verhaltensweisen doch noch so zu gestalten, dass sie wettbewerbskonform sind. Äußert dazu die Kommission eine Meinung, ohne daraus feststehende Folgerungen zu ziehen, liegt keine verbindliche Erklärung vor.178 In den vorgenannten Beispielen stellte der EuGH allerdings auch auf Umstände im Binnenbereich der erklärenden Kommission ab. So soll auch relevant sein, dass der Unterzeichner einer Erklärung nicht ermächtigt war, derartige verbindliche Erklärungen abzugeben.179 Das ist aber regelmäßig für den Empfänger nicht erkennbar, außer dies ergibt sich bereits aus der angegebenen Amtsstellung oder vor dem Hintergrund schon geführter Vorgespräche, aus denen die entsprechend beschränkte Stellung des Unterzeichners eines Schreibens hervorging. Ansonsten aber steht die Beurteilung der Verbindlichkeit nach einer Ermächtigung im behördlichen Binnenbetrieb in Widerspruch dazu, dass die äußere Erkennbarkeit maßgeblich dafür ist, ob ein Rechtserzeugungswille des handelnden Organs bestand oder nicht.180 Parallel dazu ist auch der Ansatz problematisch, Erklärungen dann jede Rechtswirkungen abzusprechen, wenn sie rechtswidrig sind; sie sind vielmehr zurückzunehmen.181 Eine solche Zusage behandelt der EuGH als „Erklärung ohne jede Rechtswirkung“.182 Die Rechtmäßigkeit zu beurteilen ist i.d.R. Sache der Be-
176 177 178 179 180 181 182
EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1529, Rn. 33) – Klöckner. EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1529, Rn. 33) – Klöckner. EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (582, Rn. 19/20) – Frubo. EuGH, Rs. 71/74, Slg. 1975, 563 (582, Rn. 19/20) – Frubo. S. vorstehend Rn. 1305. S. sogleich Rn. 1319. EuGH, Rs. 303 u. 312/81, Slg. 1983, 1507 (1530, Rn. 34) – Klöckner.
1307
1308
1309
1310
392
Kapitel 9 Beschlüsse
hörde. Daher kann ihr Fehlen schwerlich einer Bindungswirkung entgegengehalten werden. Etwas anderes gilt nur dann, wenn dem Empfänger erkennbar sein musste, dass 1311 es sich um eine rechtswidrige Zusage handelt. Das ist zumindest bei Evidenz der Fall. Inwieweit in den anderen Fällen eine Rechtswidrigkeit einer dann für verbindlich genommenen Erklärung gleichwohl Rechtswirkungen für den Betroffenen ausschließt, ist vielmehr eine materielle Frage. Vertrauensschutz kommt allerdings höchstens dann in Betracht, wenn die Rechtswidrigkeit nicht erkennbar und die Erklärung hinreichend bestimmt war.183 2.
Handlungen in einem Verfahren
1312 Inwieweit verbindliche Rechtswirkungen vorliegen, hängt nicht nur vom Inhalt eines Rechtsakts ab, sondern auch von seiner Stellung im Verfahren. Wie bereits festgestellt, liegen verbindliche Rechtsakte regelmäßig erst dann vor, wenn ein vorgesehenes Verfahren abgeschlossen ist.184 Daher bilden Zwischenmaßnahmen zur Vorbereitung eines abschließenden Beschlusses (einer abschließenden Entscheidung) regelmäßig keine adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen).185 Etwas anderes kann allerdings bei einer Verfahrenseinstellung gelten: Wenn die Kommission wie im Wettbewerbsrecht die Befugnis besitzt, eine Zuwiderhandlung festzustellen und sie mit Sanktionen zu belegen, dann trifft sie, wenn sie eine Beschwerde ganz oder teilweise zu den Akten legt, einen adressatenbezogenen Beschluss (eine Entscheidung) („Maßnahme“), die Rechtswirkungen erzeugt.186 Besonderheiten können sich auch aufgrund einer bestimmten Ausgestaltung des 1313 Verfahrens ergeben. Wenn danach nämlich ein Zwischenschritt einen bestimmten Abschnitt abschließt und daher Rechtswirkungen hat, wie dies bei einer Entscheidung über Akteneinsicht der Fall ist, so besitzt er Rechtswirkungen und bildet damit einen adressatenbezogenen Beschluss (eine Entscheidung).187 Dementsprechend kann auch ein einleitender bzw. zwischengeschalteter Akt einen Beschluss (eine Entscheidung) bilden.188 Grundsätzlich ergehen aber Beschlüsse (Entscheidungen) nur in Form von 1314 Maßnahmen, die ein Verfahren abschließen, und zwar auch dann, wenn es sich um ein mehrstufiges Verwaltungsverfahren handelt.189
183 184 185
186 187 188 189
Frenz, Europarecht 4, Rn. 3090 m.w.N.; z.B. EuG, Rs. T-72/99, Slg. 2000, II-2521 (2540, Rn. 53) – Meyer. S.o. Rn. 1303. EuG, Rs. T-182/98, Slg. 1999, II-2857 (2873, Rn. 40) – UPS Europe; Rs. T-274/97, Slg. 1998, II-2925 (2934, Rn. 25) – Ca’Pasta; bereits Rs. T-37/92, Slg. 1994, II-285 (309, Rn. 40) – BEUC u.a. Sie kann Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein, EuGH, Rs. C-19/93 P, Slg. 1995, I-3319 (3357, Rn. 28) – Rendo m.w.N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 199. EuGH, Rs. C-147/91, Slg. 1992, I-4097 – Ferrer Laderer. EuGH, Rs. C-282/95 P, Slg. 1997, I-1503 – Guérin automobiles; bereits Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 – IBM. W.N. o. Rn. 1304.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
393
In jedem Fall dem Verfahren vorgelagert sind Meinungsäußerungen, Verhaltensempfehlungen, Rechtsauskünfte, Absichtserklärungen und Ankündigungen. Dies gilt auch für entsprechende Maßnahmen innerhalb eines Verfahrens. Diese Handlungsformen besitzen bereits für sich gesehen keine rechtliche Verbindlichkeit.190 Verbindlich und verfahrensabschließend sind sowohl die Befürwortung als auch die Zurückweisung bzw. Ablehnung eines Antrags. Das gilt für die Ablehnung unabhängig davon, ob die erlassende Behörde zum Handeln rechtlich verpflichtet war oder nicht.191 Bereits die Ablehnung eines Antrags erscheint als rechtserzeugende Handlung, es sei denn, auch der Antrag bezog sich auf ein unverbindliches Handeln. Das dürfte aber eher selten der Fall sein. Kann ein Verfahren auch durch Nicht-Handeln der Behörde abgeschlossen werden, kann das Schweigen einen Beschluss (Entscheidung) bilden. Dann aber muss an dieses explizit eine Rechtsfolge geknüpft sein.192 Das gilt in den Fällen der Zustimmungsfiktion, wenn innerhalb eines bestimmten Zeitraums keine Reaktion erfolgt. Umgekehrt kann selbst die ausdrückliche Benennung konkreter Rechtsfolgen keinen Beschluss (keine Entscheidung) bilden. Das ist dann der Fall, wenn eine frühere Maßnahme nur wiederholt oder bestätigt oder lediglich durchgeführt193 wird, ohne dass sich dadurch die Rechtslage verändert.194 III.
1315
1316
1317
1318
Rücknahme
Aus der Verbindlichkeit folgt auch, dass die Rücknahme von adressatenbezogenen 1319 Beschlüssen (Entscheidungen) ex nunc oder ex tunc möglich ist.195 Eine Rücknahme ist nach ständiger Rechtsprechung zulässig, wenn der Beschluss (die Entscheidung) rechtswidrig ist und die Rücknahme innerhalb eines angemessenen Zeitraums erfolgt. Hierbei ist einschränkend das berechtigte Vertrauen des Adressaten des Rechtsakts, der auf dessen Rechtmäßigkeit vertrauen durfte, zu beachten.196
190
191 192 193 194 195 196
Etwa EuGH, Rs. C-50/90, Slg. 1991, I-2917 – Sunzest; Rs. C-66/91 u. 66/91 R, Slg. 1991, I-1143 – Emerald Meats; auch schon Rs. 133/79, Slg. 1980, 1299 – Sucrimex; Rs. 135/84, Slg. 1984, 3577 – F.B. Insoweit differenzierend EuGH, Rs. 246/81, Slg. 1982, 2277 – Lord Bethell. EuG, Rs. T-190/95 u. 45/96, Slg. 1999, II-3617 – Sodima; Rs. T-189/95 u.a., Slg. 1999, II-3587 – SGA. S. EuGH, Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 55) – Reynolds Tobacco m.w.N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 199. EuGH, Rs. 14/61, Slg. 1962, 511 (543 f.) – Hoogovens. EuGH, Rs. C-248/89, Slg. 1991, I-2987 (3013, Rn. 20) – Cargill. Zum Vertrauensschutz im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3004 ff.
394
Kapitel 9 Beschlüsse
C.
Abgestufte Wirkung
I.
Auf direkte Wirkung angelegte Beschlüsse (Entscheidungen)
1.
An Personen
1320 Beschlüsse (Entscheidungen) sind wie Verordnungen in allen ihren Teilen verbindlich. Daher können sie unmittelbare Wirkungen hervorrufen.197 Diese Verbindlichkeit in allen Teilen bezieht sich bei adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) auf diejenigen, an die der Beschluss (die Entscheidung) gerichtet ist. Dass Private in solchen Beschlüssen (Entscheidungen) bezeichnet werden, folgt schon aus rechtsstaatlichen Gründen, wenn sich für sie belastende Wirkungen ergeben sollen, die nicht allgemein namentlich in einer Verordnung bekanntgegeben werden. Das schließt belastende Drittwirkungen von Beschlüssen (Entscheidungen) nicht aus. Sie gehen aber allgemein von begünstigenden Beschlüssen (Entscheidungen) aus, die lediglich den Profitierenden nennen, bei diesem aber direkt wirken sollen; die Belastungen Dritter sind dann indirekt, weshalb eine Nennung in dem Beschluss (der Entscheidung) unterbleibt. Ebenfalls schon aus allgemeinen rechtsstaatlichen Gründen müssen die Be1321 schlüsse (Entscheidungen) für Privatpersonen die Rechtsfolgen so genau bezeichnen, dass sie klar erkennbar sind. Das schließt aus, dass Private erst noch nähere Maßnahmen ergreifen müssen, um den Inhalt eines Beschlusses (einer Entscheidung) zu entschlüsseln und damit näher zu transformieren. Die Konkretisierung hat damit bereits in dem Beschluss (der Entscheidung) 1322 selbst zu erfolgen. Dieser unterliegt den Bestimmtheitsanforderungen, denen im deutschen Recht Verwaltungsakte unterworfen sind. Er muss daher aus sich heraus hinreichend verständlich und klar sein. Auf dieser Basis erzeugt er unmittelbar Rechtswirkungen für den Einzelnen. Dabei kann es sich auch um eine Gruppe von Individuen handeln, sofern diese bei Erlass des Beschlusses (der Entscheidung) unverrückbar feststehen,198 mithin konkret individualisiert und nicht lediglich abstrakt wie in einer Verordnung bezeichnet werden. Genügt es, dass die unmittelbar berechtigten oder verpflichteten Personen indi1323 vidualisierbar sind und von einem Beschluss (einer Entscheidung) Kenntnis nehmen, so müssen diese Personen nicht explizit in dem adressatenbezogenen Beschluss (der Entscheidung) bezeichnet sein. Vielmehr muss sich nur aus ihrem Inhalt ergeben, wenn sie berechtigt und verpflichtet sind.199 Die Personen, welche durch einen Beschluss (eine Entscheidung) bezeichnet werden können, und damit die möglichen Adressaten sind in Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) nicht näher eingegrenzt. Damit können sowohl Personen des privaten als auch des öffentlichen Rechts Adressaten sein.200
197 198 199 200
St. Rspr., EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5) – Franz Grad. S.o. Rn. 1295. EuG, Rs. T-2/93, Slg. 1994, II-323 – Air France. S. allerdings o. Rn. 1291.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
2.
395
An Mitgliedstaaten
An die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) erfüllen allerdings 1324 vielfach eine besondere Funktion. Sie bedürfen nämlich meist noch der Umsetzung, damit sie die beabsichtigten Wirkungen für Private entfalten können.201 Daher spielen sie eine Sonderrolle. Die Mitgliedstaaten sind damit besondere Adressaten, wenn die Beschlüsse (Entscheidungen) solche Wirkungen haben sollen. Dann nämlich sind sie erst der Transmissionsriemen, über den der Beschluss (die Entscheidung) für Private unmittelbare Wirkungen entfalten kann. In allen anderen Fällen aber sind Beschlüsse (Entscheidungen) an Mitgliedstaa- 1325 ten denen an Personen des Privatrechts praktisch gleichzustellen. Das gilt generell für Beschlüsse (Entscheidungen) an andere Personen des öffentlichen Rechts, so etwa an bestimmte Einrichtungen.202 Auch insoweit können daher adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) unmittelbare Rechtswirkung entfalten, ohne dass noch ein Transformationsakt notwendig wäre. Ist ein Beschluss (eine Entscheidung) an einen Mitgliedstaat gerichtet, so wer- 1326 den über diesen zudem alle seine Organe und damit namentlich auch die Judikative verpflichtet.203 Solche an die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) können diese ebenso belasten wie Personen des Privatrechts. Beide Gruppen sollen so wenig wie möglich in ihren Handlungsmöglichkeiten beschnitten werden, Letztere vor dem Hintergrund der Grundrechte sowie des Rechtsstaatsprinzips, Erstere jedenfalls nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip aufgrund von Art. 5 Abs. 4 EUV (Art. 5 Abs. 3 EG). 3.
Nebenbestimmungen
Sollen verbietende Beschlüsse (Entscheidungen) ergehen, ist daher vorrangig der 1327 Einsatz von Nebenbestimmungen zu prüfen. Es gelten deshalb vergleichbare Grundsätze wie für deutsche Verwaltungsakte. Bevor eine Tätigkeit verboten wird, ist zu prüfen, ob diese unter Bedingungen oder Auflagen zugelassen werden kann. Ebenso sind Nebenbestimmungen vorrangig, bevor ein Rechtsakt überhaupt nicht erlassen wird, sofern er doch unter Zuhilfenahme bestimmter Bedingungen etc. ergehen kann.204 Vielfach sind Nebenbestimmungen in speziellen Regelungen ausdrücklich vor- 1328 gesehen, so insbesondere im Wettbewerbsrecht. Hier ergeben sie sich bereits aus der Struktur von Verbotsnormen, welche Freistellungen vorsehen, so Art. 101 Abs. 3 und Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 3 EG), die dabei auch noch ein Ermessen einräumen.205 Fehlt eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen, 1329 sind diese zulässig, soweit dem erlassenden Organ ein Ermessen eingeräumt wird. 201 202 203 204 205
Näher u. Rn. 1330 ff. S.o. Rn. 1291, 1323. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 – Albako/BALM. Bereits Grabitz, in: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, 1981, S. 91 (107). Darauf verweisend Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 204.
396
Kapitel 9 Beschlüsse
Ist das Organ zum Erlass einer begünstigenden Maßnahme verpflichtet, dürfen Nebenbestimmungen nicht beigefügt werden,206 außer sie sichern die Einhaltung erforderlicher Voraussetzungen und ermöglichen daher erst den Erlass. II.
Umsetzungsbedürftige staatengerichtete Beschlüsse (Entscheidungen)
1.
Abgrenzung
1330 Sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) an die Mitgliedstaaten gerichtet, ist zu unterscheiden, ob sie für diese unmittelbare Rechtswirkungen enthalten oder aber der Umsetzung durch sie bedürfen und damit indirekt Rechtsfolgen für andere Personen in sich tragen. Im ersten Falle sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) grundsätzlich ebenso zu behandeln, als wären sie unmittelbar an Private gerichtet. Sie gehören zur Gruppe der auf direkte Wirkung angelegten adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen).207 Besonderheiten ergeben sich nur für die adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen), die zwar an die Mitgliedstaaten unmittelbar gerichtet sind, aber erst der Umsetzung durch sie bedürfen, um ihre Rechtswirkung voll entfalten zu können. 2.
Vergleich mit Richtlinien
1331 Bedarf es solcher Maßnahmen zur Umsetzung von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) durch die Mitgliedstaaten, liegt die Wirkungsweise parallel zu den Richtlinien. Damit sind die dort entwickelten Umsetzungsanforderungen auch im Rahmen der adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) einzuhalten. Die Mitgliedstaaten müssen also die Umsetzungsmaßnahmen insbesondere so gestalten, dass die in den adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) vorgegebene Struktur gewahrt ist und der Einzelne die Rechte klar erkennen kann, die ihm verliehen werden sollen.208 Allerdings ergeben sich aus adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidun1332 gen) regelmäßig engere Vorgaben für die Mitgliedstaaten. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) an die Mitgliedstaaten wurden gerade deshalb ermöglicht, um die Mitgliedstaaten stärker als durch Richtlinien verpflichten zu können.209 Von ihrer Struktur her sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) in allen ihren Teilen verbindlich und nicht nur hinsichtlich der Ziele wie Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG). Entsprechend geringer fallen deshalb die Umsetzungsspielräume der Mitgliedstaaten aus. Von daher müssen sie sich enger an das in den adressatenbezogenen Beschlüssen (Ent206 207 208 209
Grabitz, in: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, 1981, S. 91 (107). S. daher o. Rn. 1325, 1320 ff. Vgl. o. Rn. 923 ff., 950 ff. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 12; Nettesheim, in: Grabitz/ Hilf, Art. 249 EGV Rn. 194.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
397
scheidungen) enthaltene Umsetzungsprogramm halten, um eine ordnungsgemäße Umsetzung zu gewährleisten. 3.
Unmittelbare Wirkung
a)
Ausdruck des effet utile
Fehlt eine ordnungsgemäße Umsetzung, stellt sich wie bei den Richtlinien das 1333 Problem der unmittelbaren Wirkung. Dieses Institut wurde für Entscheidungen sogar als Erstes entwickelt.210 Hintergrund ist wie bei den Richtlinien, dass andernfalls die in Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG) vorgesehene verbindliche Wirkung nicht sichergestellt ist. Es geht also um die Sicherung der Effektivität von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen), die einer Umsetzung bedürfen.211 Ebenso greift der Grundsatz von Treu und Glauben, dass die Mitgliedstaaten sich nicht auf eine fehlende Umsetzung berufen können, wenn sie diese selbst vereitelt haben.212 Die Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Entscheidungen kann daher auch für die an die Mitgliedstaaten adressierten Beschlüsse aufrechterhalten werden. b)
Klare und eindeutige Verpflichtungen
Voraussetzung für eine unmittelbare Wirkung ist wie bei Richtlinien, dass die den 1334 Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung klar und eindeutig ist, von keiner Bedingung abhängt und insbesondere dem Adressaten keinen Ermessensspielraum zu ihrer Umsetzung belässt.213 Auch der EuGH hebt darauf ab, dass die adressatenbezogenen Beschlüsse (Entscheidungen) dem Mitgliedstaat bei der Umsetzung gerade keinen Ermessensspielraum belassen. Dadurch kommt dieser Rechtshandlung keine eigene (materielle) Bedeutung mehr zu und der Unionsbürger ist bereits durch die adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) selbst betroffen, so dass diese unmittelbar wirken müssen.214 c)
Keine Vorwirkung
Damit sind adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen), die den Mitglied- 1335 staaten keine Umsetzungsspielräume lassen, gerade darauf angelegt, dass der Einzelne sich gegenüber säumigen Mitgliedstaaten unmittelbar darauf berufen kann. Nur so vermag er die in diesen adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) vorgesehenen Rechte auch tatsächlich zu erlangen. Sofern den Mitgliedstaa210 211 212 213 214
Grundlegend EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 5 f.) – Franz Grad; s.o. Rn. 27 f., 1271. Im Einzelnen EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (838, Rn. 4) – Franz Grad. S.o. Rn. 1058 ff. Zusammenfassend GA Reischl, EuGH, Rs. 130/78, Slg. 1979, 867 (891 f.) – Salumificio. EuGH, Rs. 41-44/70, Slg. 1971, 411 (422, Rn. 23/29) – International Fruit Company; EuG, Rs. T-398/94, Slg. 1996, II-477 – Kahn Scheepvaart; s. bereits EuGH, Rs. 106 u. 107/63, Slg. 1965, 547 (555 f.) – Töpfer.
398
Kapitel 9 Beschlüsse
ten eine Frist zur Anwendung der Maßnahmen vorgegeben wurde, muss diese freilich ergebnislos verstrichen sein.215 Eine Vorwirkung ist wie bei Richtlinien ausgeschlossen. Allerdings darf auch hier nicht im Vorfeld die Umsetzbarkeit durch nationale Maßnahmen vereitelt werden.216 d)
Ausnahmeoptionen
1336 Die unmittelbare Wirkung wird nicht dadurch gehindert, dass eine Bestimmung des adressatenbezogenen Beschlusses (Entscheidungsbestimmung) Ausnahmen vorsieht.217 Schließlich ist nicht sicher, ob ein Mitgliedstaat auch davon Gebrauch macht. Die grundsätzliche Begünstigung Einzelner ist aber trotzdem in dem adressatenbezogenen Beschluss (der Entscheidung) vorgesehen und darf daher nicht vereitelt werden. Derartige Bestimmungen können unmittelbare Wirkung haben, wenn die Inanspruchnahme der insoweit eingeräumten Abweichungsmöglichkeiten einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich ist.218 Auch dies ist vergleichbar mit den Grundsätzen, die für Richtlinien entwickelt wurden.219 Damit liegen auch die sonstigen Grundsätze für die unmittelbare Wirksamkeit parallel.220 e)
Keine Verpflichtung Privater
1337 Private können durch unmittelbar wirkende adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) nicht verpflichtet werden. Eine umgekehrte vertikale Wirkung, wonach dem Einzelnen aus einem adressatenbezogenen Beschluss (einer Entscheidung) gegenüber dem Mitgliedstaat rechtliche Verpflichtungen erwachsen, ist also nicht möglich.221 Einer unmittelbaren Wirkung steht aber nicht entgegen, dass eine den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung tatsächlich nachteilige Folgen für Einzelne haben kann.222 Diese sind dann immer noch staatsvermittelt. Auch negative Wirkungen, welche die Kehrseite einer Begünstigung bilden, sind nicht unmittelbar an den Betroffenen gerichtet; sie stehen daher einer unmittelbaren Wirkung für den Begünstigten einer an einen Mitgliedstaat gerichteten umsetzungsbedürftigen Entscheidung nicht entgegen.223
215 216 217 218 219 220 221 222 223
EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, 825 (840, Rn. 10) – Franz Grad; Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5595, Rn. 19 f.) – Hansa Fleisch. Näher o. Rn. 1149. EuGH, Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5594, Rn. 15) – Hansa Fleisch. EuGH, Rs. C-156/91, Slg. 1992, I-5567 (5594, Rn. 15) – Hansa Fleisch. S.o. Rn. 1073 ff. Auch Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 203 a.E. EuGH, Rs. 30/75, Slg. 1975, 1419 (1428, Rn. 18) – UNIL-IT. Vgl. EuGH, Rs. 249/85, Slg. 1987, 2345 (2358, Rn. 10 ff.) – Albako/BALM; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 138. Näher zu Richtlinien o. Rn. 1079.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
D.
Rechtsschutz
I.
Auf direkte Wirkung angelegte adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)
1.
Ansatz nach Art. 263 AEUV
399
Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen), die gegenüber dem Adressaten 1338 unmittelbare Wirkung entfalten sollen, können durch diesen angegriffen werden. Da sie von einem europäischen Organ ausgehen, sind sie – abgesehen von der Ultra-vires- und Identitätskontrolle nach dem BVerfG224 – nicht vor den nationalen Gerichten anzufechten, sondern beim Gerichtshof der EU. Grundvoraussetzung ist allerdings, dass ein verbindlicher adressatenbezogener Beschluss (Entscheidung) vorliegt. Daran fehlt es bei lediglich wiederholenden Beschlüssen (Entscheidungen),225 außer diese beruhen auf neuen Gesichtspunkten oder einer maßgeblichen Änderung der Umstände.226 Die Klagebefugnis wird beim Adressaten einer Handlung (Entscheidung) nach 1339 Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) vorausgesetzt; für Mitgliedstaaten ist sie nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) entbehrlich. Dritte müssen unmittelbar und individuell betroffen sein. Das sind sie regelmäßig, wenn sie am Verfahren beteiligt wurden oder rechtlich bzw. faktisch hinreichend intensiv betroffen sind, auch wenn keine Verletzung ihrer subjektiven Rechte vorliegt.227 2.
Antidumpingverfahren
Den Ansatz einer vorherigen besonderen Verfahrensbeteiligung wählte der EuGH 1340 bei Nichtigkeitsklagen gegen Beschlüsse, durch welche die Kommission ein Antidumping- bzw. ein Subventionsverfahren einstellte.228 Von den Rechtsfolgen her ergibt sich aus einer Verfahrensbeteiligung, dass ein daraufhin erfolgter Einstellungsbeschluss aufgehoben werden kann, weil nur so effektive gerichtliche Kon224 225 226
227 228
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; ausführlich u. krit. o. Rn. 193 ff. sowie u. Rn. 3725 ff. S. EuGH, Rs. 166 u. 220/86, Slg. 1988, 6473 (6503, Rn. 16) – Irish Cement Limited; näher o. Rn. 1318. Nach EuGH, Rs. C-310/97 P, Slg. 1999, I-5363 (5414 f., Rn. 62) – AssiDomän Kraft Products u.a. stellt ein Nichtigkeitsurteil des Gerichtshofes oder des Gerichts nur für die Verfahrensparteien und für andere Personen, die von der für nichtig erklärten Handlung unmittelbar betroffen sind, einen neuen Umstand dar, der die Klagefristen erneut in Gang setzt; nach EuG, Rs. T-514/93, Slg. 1995, II-621 (636, Rn. 44) – Cobrecaf reicht eine bloße Ablehnungsentscheidung, mit der ein Antrag auf Rückgängigmachung einer Entscheidung abgelehnt und die frühere Entscheidung bestätigt wird, nicht aus. Zur Klagefrist s.u. Rn. 2808 ff. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 206; ausführlich u. Rn. 2904 ff.; zu Beihilfesachen Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff. EuGH, Rs. 187/85, Slg. 1988, 4155 sowie Rs. 188/85, Slg. 1988, 4193 – Fediol; s. später etwa Rs. C-315/90, Slg. 1991, I-5589 – Gimelec; EuG, Rs. T-212/95, Slg. 1997, II-1161 (1179, Rn. 57 f.) – Oficemen; zum Ganzen Schwarze, EuR 1986, 217 ff.
400
Kapitel 9 Beschlüsse
trolle erreicht zu werden vermag und die Schutzmaßnahmen in Kraft bleiben können.229 Insoweit handelt es sich um einen auf Importe von einem Land außerhalb der EU bezogenen Beschluss und damit um keinen adressatenbezogenen nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV.230 Ein Importeur, der Waren in die EU einführt, kann aber die Anwendung einer 1341 Antidumpingzollverordnung231 verhindern, wenn er freiwillig eine Preisverpflichtung anbietet und die Kommission diese in einem Verpflichtungsannahme-Beschluss akzeptiert. Dieser ist notwendig auf die betroffenen Importeure bezogen, auch wenn es um Einfuhren aus einem bestimmten Land geht. Hält ein Konkurrent die angenommene Verpflichtung für unzulänglich, weil sie nicht hoch genug ist, die Schädigung aufgrund der ursprünglich beanstandeten Dumpingverhaltensweise zu neutralisieren, ist eine Nichtigkeitsklage gegen den Verpflichtungsannahme-Beschluss denkbar.232 Voraussetzung dafür ist allerdings eine qualifizierte Verfahrensbeteiligung des Klägers.233 Auch eine hinreichende wirtschaftliche Betroffenheit wird man aber entsprechend den allgemeinen Aussagen des EuGH234 als ausreichend ansehen müssen. Der Begünstigte eines Verpflichtungsannahme-Beschlusses wird insbesondere 1342 dann den Gerichtshof der EU anrufen wollen, wenn dieser Beschluss widerrufen und nach Art. 8 Abs. 9 der Grundverordnung235 ein endgültiger Antidumpingzoll236 eingeführt wird. Dann kann sich der Betroffene gegen diesen Rechtsakt der Kommission mit einer Nichtigkeitsklage wenden und dabei Verfahrens- oder Beurteilungsfehler rügen. Ein solcher Beurteilungsfehler liegt vor, wenn das Verhalten des Betroffenen dem Verpflichtungsannahme-Beschluss entsprach, so dass kein Widerruf hätte erfolgen und kein Zoll auferlegt werden dürfen.237 Derjenige, der ein Verpflichtungsangebot abgegeben hat, kann allerdings erst 1343 klagen, wenn dieses Angebot von der Kommission angenommen wurde. Dann 229 230 231
232 233 234 235
236
237
EuG, Rs. T-188/99, Slg. 2001, II-1757 (1768 f., Rn. 27, 29) – Euroalliages. S. auch Stelkens, ZEuS 2005, 61 (90). Z.B. VO (EG) Nr. 771/2005 der Kommission zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren bestimmter Verbindungselemente und Teile davon aus nicht rostendem Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China, Indonesien, Taiwan, Thailand und Vietnam vom 20.5.2005, ABl. L 128, S. 19. S. EuGH, Rs. 188/85, Slg. 1988, 4193 – Fediol. M.w.N. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 400; bereits Schwarze, EuR 1986, 217 (233). S. vorstehend Rn. 1339. VO (EG) Nr. 384/96 des Rates über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern vom 22.12.1995, ABl. 1996 L 56, S. 1 (sog. Antidumpinggrundverordnung). Z.B. VO (EG) Nr. 1890/2005 des Rates zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls und zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls auf die Einfuhren bestimmter Verbindungselemente und Teile davon aus nicht rostendem Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China, Indonesien, Taiwan, Thailand und Vietnam und zur Einstellung des Verfahrens gegenüber den Einfuhren bestimmter Verbindungselemente und Teile davon aus nicht rostendem Stahl mit Ursprung in Malaysia und den Philippinen vom 14.11.2005, ABl. L 302, S. 1. EuG, Rs. T-340/99, Slg. 2002, II-2905 (2924, Rn. 35) – Mathisen; näher m.w.N. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 401 f.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
401
wird nämlich das Verfahren derart abgeschlossen, dass kein Antidumpingzoll verlangt wird. Erfolgt ein solches Verlangen der vorherigen Annahme des Verpflichtungsangebotes zuwider, wird dadurch dieser Annahmebeschluss derogiert, so dass eine Klage dagegen erfolgen kann. Solange hingegen das Verpflichtungsangebot nicht angenommen wurde, befin- 1344 det man sich noch im laufenden Verfahren.238 Die Kommission muss das Verpflichtungsangebot nicht annehmen.239 Wird jedoch wegen der Ablehnung des Verpflichtungsangebots ein endgültiger Antidumpingzoll durch Verordnung eingeführt, kann diese angegriffen werden.240 3.
Handlungsformunabhängigkeit
Im Übrigen zeigt sich an diesem Beispiel, dass sich die bislang für Entscheidun- 1345 gen geltenden Regeln auch auf adressatenbezogene Beschlüsse übertragen lassen, gegen die wegen der unsicheren Einordnung von Beschlüssen allgemein der Rechtsschutz unsicher war.241 Unter der Voraussetzung unmittelbarer Betroffenheit können nach Art. 263 1346 Abs. 4 AEUV auch Verordnungen angegriffen werden; die individuelle Betroffenheit muss nicht mehr vorliegen. Gleiches gilt für Richtlinien.242 Weil aber Bezugspunkt von Art. 230 Abs. 4 EG immer noch die Entscheidung war und damit Verordnungen bzw. Richtlinien nur gleichgestellt werden konnten, bedurfte es schon früher keiner Erweiterung des Entscheidungsbegriffs, und zwar weder prozessual243 noch gar nach Art. 249 Abs. 4 EG.244 Allerdings folgte aus diesen Rechtsschutzmöglichkeiten auch über das Vorliegen einer Entscheidung hinaus, dass sich die Wahl der Handlungsform nicht notwendig nach den gegen den jeweiligen Rechtsakt später gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten richtet, bestimmen sich diese doch ebenfalls weitgehend nach der vorliegenden Beeinträchtigung des Klägers.245 Art. 263 Abs. 4 AEUV spricht nunmehr allgemein von Handlungen und Rechts- 1347 akten mit Verordnungscharakter, so dass sich die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage unabhängig vom Vorliegen eines Beschlusses beurteilt. Von daher kann die Wahl der Handlungsform unabhängig vom Rechtsschutz gesehen werden.
238 239 240 241 242 243 244 245
EuGH, Rs. C-133 u. 150/87, Slg. 1990, I-719 (771, Rn. 9) – Nashua. EuGH, Rs. 294/86 u. 77/87, Slg. 1988, 6077 (6117, Rn. 45 ff.) – Technointorg. EuGH, Rs. C-133 u. 150/87, Slg. 1990, I-719 (771, Rn. 10) – Nashua; s. bereits Rs. 240/84, Slg. 1987, 1809 – Toyo. S. näher u. Rn. 1469 ff. S.o. Rn. 801 ff. sowie u. Rn. 2935. Str., s. abl. o. Rn. 1275 ff. S.o. Rn. 1277. S.o. Rn. 1339.
402
Kapitel 9 Beschlüsse
II.
Bei umsetzungsbedürftigen Beschlüssen (Entscheidungen)
1.
Mitgliedstaaten
1348 Da umsetzungsbedürftige Beschlüsse (Entscheidungen) in ihrer Struktur den Richtlinien vergleichbar sind, liegen auch die Rechtsschutzmöglichkeiten parallel. Gegen die umsetzungsbedürftigen Beschlüsse (Entscheidungen) kann regelmäßig nur der Mitgliedstaat vorgehen. Hierzu muss er seine Klagebefugnis gem. Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) nicht näher darlegen. Klagen nach Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) durch die Mitgliedstaaten erfassen alle möglichen Rechtsakte. Zudem ist der Beschluss (die Entscheidung) i.S.v. Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) an den Mitgliedstaat als juristische Person adressiert. 2.
Privatpersonen
a)
Auf europäischer Ebene
1349 Der Einzelne kann sich gegen umsetzungsbedürftige Beschlüsse (Entscheidungen) wie im Falle von Richtlinien nur dann wenden, wenn bereits von diesem unionsrechtlichen Rechtsakt eine hinreichende unmittelbare Betroffenheit ausgeht. Die individuelle Betroffenheit ist, wenn man einem umsetzungsbedürftigen Beschluss Verordnungscharakter zumisst, nach Art. 263 Abs. 4 AEUV entbehrlich. Auch eine unmittelbare Betroffenheit liegt aber nur dann vor, wenn schon durch den Beschluss (die Entscheidung) im Einzelnen vorgezeichnet ist, wie der Mitgliedstaat sein Umsetzungsrecht zu gestalten hat. Das ist allerdings bei Beschlüssen (Entscheidungen) wesentlich eher der Fall als bei Richtlinien, dienen doch Beschlüsse (Entscheidungen) gerade dazu, Mitgliedstaaten enger an die Union zu binden. Ist die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen, stehen noch Durchführungsmaß1350 nahmen des Mitgliedstaats an, so dass schon deshalb die auf den Verordnungscharakter gestützte Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 a.E. AEUV fehlt.246 Da auch an die Mitgliedstaaten gerichtete Beschlüsse (Entscheidungen) bei fehlender oder defizitärer Umsetzung Einzelne zwar unmittelbar berechtigen, aber nicht verpflichten dürfen, fehlt der Verordnungscharakter auch dann. Zudem geht es eher um die Abwehr negativer Folgewirkungen zulasten Dritter. 1351 In solchen Drittbetroffenenfällen bedarf es typischerweise der individuellen Betroffenheit. Diese setzt dann voraus, dass Einzelne aus dem Kreis aller übrigen Personen herausgehoben und damit wie Adressaten individualisiert sind.247 Das ist dann der Fall, wenn etwa die Kommission durch ihren Beschluss (ihre Entscheidung) einem Mitgliedstaat einen konkreten Verwaltungsakt vorgibt, der einzelne Konkurrenten des Begünstigten oder auch eine Gruppe von Unternehmen negativ betrifft. Eine unmittelbare Betroffenheit löst dann aber regelmäßig erst der vorge246 247
Näher u. Rn. 2937 ff. Vgl. EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann. Die in diesem Urteil entwickelte Formel gilt immer noch, näher u. Rn. 2914 ff.
§ 3 Adressatenbezogene Beschlüsse
403
gebene nationale Verwaltungsakt aus und dieser ist vor den nationalen Gerichten anzufechten. Daran fehlt es aber, wenn durch den Beschluss (die Entscheidung) etwa eine 1352 nationale Norm angestoßen werden soll, die ein ganzes Segment betrifft. Dann ist der zur Umsetzung verpflichtende Beschluss (Entscheidung) weitgehend mit einer Richtlinie vergleichbar, deren Wesen als Norm gerade ihre abstrakt-generelle Ausrichtung ist und die daher regelmäßig keinen herausgehobenen Personenkreis erkennen lässt, der nach Art. 263 Abs. 4 AEUV (Art. 230 Abs. 4 EG) klagebefugt wäre. b)
Auf nationaler Ebene
aa)
Ansatz
Die Rechtsakte, die in Umsetzung eines Beschlusses (einer Entscheidung) erge- 1353 hen, sind national und damit vor den innerstaatlichen Gerichten anzufechten, auch wenn sie europarechtlich determiniert sind. Prüfungsmaßstab ist aber das Europarecht und nicht das nationale Recht, außer man lässt mit dem BVerfG neben der Ultra-vires- eine Identitätskontrolle auf eine Wahrung der unabdingbaren Verfassungsgehalte eingreifen.248 Umsetzungsspielräume, die nach nationalen Vorgaben ausgefüllt werden können, werden bei umsetzungsbedürftigen Beschlüssen (Entscheidungen) seltener auftreten als bei Richtlinien. Gleichwohl sind die nationalen Gerichte für die Prüfung von Europarecht zuständig. Lediglich bei Gültigkeitsoder Auslegungszweifeln greift die Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG) ein.249 Die Anrufbarkeit der nationalen Gerichte richtet sich nach den Maßstäben des 1354 jeweiligen mitgliedstaatlichen Prozessrechtes. Dieses bestimmt insbesondere auch darüber, welche Anforderungen für die Klagebefugnis bestehen.250 Allerdings muss die Zugänglichkeit zu den nationalen Gerichten im Ergebnis sicherstellen, dass der Einzelne seine europarechtlich verliehenen subjektiven Rechte innerstaatlich einfordern kann. Das ist Ausdruck der Effektivität von Beschlüssen (Entscheidungen) wie auch von Richtlinien.251 Damit müssen im Ergebnis all diejenigen die nationalen Gerichte anrufen können, die durch einen Beschluss (eine Entscheidung) und den dadurch angelegten nationalen Umsetzungsakt berechtigt werden sollen. bb)
Anfechtung nationaler Rechtsakte
Zudem müssen die Zugangsmöglichkeiten zu den nationalen Gerichten gegen eu- 1355 roparechtlich determinierte Handlungen vergleichbar mit denen gegen nationalrechtlich geprägte Verwaltungsakte sein.252 Damit sind also sowohl der Grundsatz der Nichtdiskriminierung als auch das Effektivitätsgebot zu wahren, wenn es um 248 249 250 251 252
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 240 f. – Lissabon; näher und krit. o. Rn. 204 ff. sowie u. Rn. 3725 ff. S.u. Rn. 3214 ff. S.u. Rn. 3899 ff. Näher o. Rn. 1333. S.u. Rn. 3960 ff. zum Diskriminierungsverbot im Rahmen des Rechtsschutzes.
404
Kapitel 9 Beschlüsse
die innerstaatliche Anfechtbarkeit nationaler Rechtsakte geht, die in Umsetzung unionsrechtlicher Beschlüsse (Entscheidungen) erlassen werden. cc)
Einforderung nationaler Umsetzungsakte
1356 Weiter gehend hat der Einzelne Anspruch darauf, dass ein Mitgliedstaat in Erfüllung eines unionsrechtlichen Beschlusses (Entscheidung) einen ordnungsgemäßen Umsetzungsakt erlässt. Weist dieser Defizite auf oder ergeht er gar nicht, kann der Einzelne die unmittelbare Wirkung eines Beschlusses (einer Entscheidung) vor den innerstaatlichen Gerichten geltend machen, wie dies auch bei Richtlinien der Fall ist.253 Voraussetzung ist deshalb auch hier, dass der Beschluss (die Entscheidung) hinreichend bestimmt und klar ist, um für den Einzelnen unmittelbar Rechtswirkung zu erzeugen. Soweit dies aber der Fall ist, muss der Einzelne sich in dem Umfang auf den Beschluss (die Entscheidung) berufen können, wie dieser ihn berechtigen will. Der Kreis der somit Klagebefugten darf daher nicht durch nationalrechtliche 1357 Zulässigkeitsvoraussetzungen beschränkt werden. Vielmehr sind diese Voraussetzungen im Licht der europarechtlichen Effektivitätsanforderungen zu sehen. Auf diese Weise wirken unionsrechtliche Beschlüsse (Entscheidungen) auch in das nationale Prozessrecht hinein, indem sie den Kreis der Klageberechtigten vorgeben. Das gilt auch bei umgesetzten Beschlüssen (Entscheidungen), wenn Klagen gegen die nationalen Umsetzungsakte anstehen und sich die Frage stellt, wer insoweit berechtigt ist. Geht es um die Einforderung nationaler Umsetzungsakte, so sind Klagen bei 1358 Beschlüssen (Entscheidungen) bereits vom vorgegebenen Gegenstand her vielfach auf den Erlass von Verwaltungsakten gerichtet. Dann ist die Verpflichtungsklage einschlägig. Dabei wird die Klage gleich auf die nationalen Umsetzungsakte gerichtet und nicht erst auf die Rechtsakte, die bei einer Richtlinie eigentlich auf der Basis des nationalen Umsetzungsrechts in dessen Ausführung ergehen müssten; dessen Einklagbarkeit wird gerade durch die unmittelbare Wirkung der Richtlinie selbst und damit deren Ersatzfunktion als Grundlage für nationale Einzelakte ersetzt. Das gilt auch bei Beschlüssen (Entscheidungen), wenn in deren Umsetzung erst eine nationale Rechtsnorm ergehen muss, auf deren Basis dann Einzelakte ergehen. Letztere können bei nichtordnungsgemäßer Umsetzung unmittelbar auf den Beschluss (die Entscheidung) gestützt werden.
§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse A.
Anerkennung im Vertrag von Lissabon
1359 Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV nimmt die adressatenunabhängigen Beschlüsse erstmals in die Liste der ausdrücklich genannten Rechtsakte auf und stellt deren Ver253
S.o. Rn. 1198.
§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse
405
bindlichkeit klar. Beschlüsse sind nur verbindliche Akte der Unionsorgane, d.h. solche, die Rechtswirkungen hervorrufen.254 Adressatenunabhängige Beschlüsse sollen nun auch im Außenverhältnis verbindlich sein.255 Art. 288 Abs. 4 AEUV schreibt allerdings nur die Verbindlichkeit fest, ohne eine solche nur im Binnenbereich der Union256 auszuschließen. Jedenfalls fehlt die allgemeine Geltung und die in jedem Mitgliedstaat, wie sie für Verordnungen bestimmt ist.257 Bisher waren die unbenannten Beschlüsse ebenfalls verbindlich, aber sie zählten zum Binnenrecht und ihre Wirkung war auf die interne Rechtssphäre der Union beschränkt worden.258 Ein Beschluss verpflichtete nur die Union als organisatorische Einheit mit ihren Organen und Einrichtungen, nicht aber Mitgliedstaaten oder Unionsbürger.259 Soweit ein Beschluss in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wird, 1360 zählt er nun nach Art. 289 Abs. 1-3 AEUV zu den regulären Gesetzgebungsakten und wird nach Art. 297 Abs. 1 AEUV im Amtsblatt veröffentlicht. Als Rechtsakt ohne Gesetzescharakter werden adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 297 Abs. 2 AEUV ebenfalls im Amtsblatt publiziert. In beiden Fällen treten sie gem. Art. 297 Abs. 1 UAbs. 3 und Abs. 2 UAbs. 2 AEUV zu dem durch sie festgesetzten Zeitpunkt oder andernfalls am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.
B.
Ausprägungen in den Verträgen
Ermächtigungsgrundlagen für adressatenunabhängige Beschlüsse sieht der Vertag 1361 von Lissabon vor allem für den Europäischen Rat und den Rat vor, von denen hier ohne Anspruch auf Vollständigkeit verschiedene genannt seien. I.
Beschlüsse des Europäischen Rates
Die Verträge sehen an vielen Stellen Beschlüsse des Europäischen Rates vor. Der 1362 Europäische Rat zählt nun nach Art. 13 Abs. 1 EUV zu den Organen der Union (anders noch Art. 7 EG). Allerdings wird der Europäische Rat nach Art. 15 Abs. 1 S. 2 EUV nicht gesetzgeberisch tätig. Gesetzgebungsakte sind demnach ausgeschlossen. Bei seinen Beschlüssen handelt sich demnach um Rechtsakte ohne Gesetzescharakter.260
254 255 256 257 258 259 260
Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 109. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 117; vorsichtiger Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 32. Zu solchen Beschlüssen u. Rn. 1399. S.o. Rn. 849. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 67 ff.; näher krit. u. Rn. 1432 ff. Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, S. 197. S.o. Rn. 1226 ff.
406
Kapitel 9 Beschlüsse
1.
GASP
1363 Beschlüsse des Europäischen Rates sind bspw. im Bereich der GASP vorgesehen.261 Der Europäische Rat legt gem. Art. 22 Abs. 1 EUV in Beschlüssen die strategischen Interessen und Ziele der Union fest. Auch nach Art. 26 Abs. 1 EUV (Art. 13 EU) erlässt der Europäische Rat die erforderlichen Beschlüsse, um die strategischen Interessen der Union zu bestimmen und die allgemeinen Leitlinien der GASP festzulegen. Der Europäische Rat kann nach Art. 42 Abs. 2 EUV (Art. 17 EU) die Einführung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik beschließen. 2.
Institutionelle Fragen
1364 Des Weiteren betreffen Beschlüsse des Rates institutionelle Fragen. Über die Sitzverteilung im Europäischen Parlaments entscheidet der Europäische Rat gem. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV durch Beschluss.262 Nach Art. 236 lit. a) AEUV erlässt der Europäische Rat mit qualifizierter 1365 Mehrheit einen Beschluss zur Festlegung der Zusammensetzungen des Rates, mit Ausnahme des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ und des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ nach Art. 16 Abs. 6 EUV. Nach Art. 236 lit. b) AEUV erlässt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehr1366 heit einen Beschluss über das von Art. 16 Abs. 9 EUV geforderte „System der gleichberechtigten Rotation“ zur Festlegung des Vorsitzes im Rat in allen seinen Zusammensetzungen mit Ausnahme des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“.263 Auch wenn der Beschluss hier nicht genannt wird, entscheidet der Europäische 1367 Rat über die Einzelheiten des nach Art. 244 AEUV geforderten „Systems der Rotation“ zur Auswahl der Kommissionsmitglieder durch einstimmigen Beschluss.264 3.
Änderung der Verträge
1368 Beschlüsse des Europäischen Rates sind in Art. 48 Abs. 6 und 7 EUV (Art. 48 EU) im Rahmen des vereinfachten Änderungsverfahrens zur Änderung der Verträge vorgesehen.265
261 262 263
264
265
Allgemein o. Rn. 1249 ff. Auf Initiative und mit Zustimmung des Europäischen Parlaments, unter Wahrung der in Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 EUV aufgeführten Vorgaben. Erklärung Nr. 9 zum Vertrag von Lissabon zu Art. 16 Abs. 9 des Vertrags über die Europäische Union betreffend den Beschluss des Europäischen Rates über die Ausübung des Vorsitzes im Rat. Schwarze, EuR 2009, Beiheft 1, 9 (13); Erklärung Nr. 5 zum Vertrag von Lissabon zur politischen Einigung des Europäischen Rates über den Entwurf eines Beschlusses über die Zusammensetzung des europäischen Parlaments. Zu der dabei vom BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 409 ff. – Lissabon geforderten Mitwirkung der deutschen Gesetzgebungsorgane entsprechend Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG o. Rn. 301 ff.
§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse
4.
407
Erweiterung von Kompetenzen
Gem. Art. 86 Abs. 4 AEUV kann der Europäische Rat per Beschluss die Befug- 1369 nisse der Europäischen Staatsanwaltschaft ausdehnen. 5.
Ernennungen
Nach Art. 283 Abs. 2 AEUV (Art. 112 EG) werden der Präsident, der Vizepräsi- 1370 dent und die weiteren Mitglieder des Direktoriums der EZB vom Europäischen Rat auf Empfehlung des Rates ernannt. Dabei ist ein Beschluss zwar nicht ausdrücklich vorgesehen, aber im Rahmen der Handlungsformenwahlfreiheit zulässig. II.
Beschlüsse des Rates
1.
GASP
Im Bereich der GASP sind zahlreiche Beschlüsse des Rates vorgesehen.266 Nach 1371 Art. 26 Abs. 2 EUV (Art. 13 EU) fasst der Rat die zur Festlegung und Durchführung seiner Politik erforderlichen Beschlüsse. Die Organisation und die Arbeitsweise des Europäischen Auswärtigen Dienstes werden nach Art. 27 Abs. 3 S. 3 EUV durch einen Beschluss des Rates festgelegt. Nach Art. 28 EUV (Art. 14 EU) erlässt der Rat die erforderlichen Beschlüsse für ein operatives Vorgehen. Nach Art. 29 EUV (Art. 15 EU) erlässt der Rat Beschlüsse, in denen der Standpunkt der Union zu einer bestimmten Frage geographischer oder thematischer Art bestimmt wird. Die Finanzierung betreffen Beschlüsse nach Art. 41 Abs. 3 EUV (Art. 28 EU). Der Rat trifft nach Art. 42 Abs. 4 EUV (Art. 17 EU) Beschlüsse im Rahmen 1372 der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik einschließlich der Einleitung von Missionen; geht es um Missionen nach Art. 28 Abs. 1 EUV, sieht Art. 43 Abs. 2 EUV gleichfalls Beschlüsse des Rates vor. Dieser erlässt nach Art. 45 Abs. 2 EUV einen Beschluss, in dem die Rechtsstellung, der Sitz und die Funktionsweise der „Europäischen Verteidigungsagentur“ festgelegt werden. Art. 46 Abs. 2 EUV sieht einen Beschluss über die Begründung der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ und über die Liste der daran teilnehmenden Mitgliedstaaten vor. Im Bereich der GASP sind einige Besonderheiten zu beachten.267 2.
Beschlüsse zur Annahme völkerrechtlicher Verträge
Art. 300 Abs. 2 EG kannte bisher für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge 1373 der EG keinen besonderen Rechtsakttyp. Hier hatte sich seit langem die Praxis der
266 267
S. allgemein o. Rn. 1248 ff. Z.B. Art. 31 EUV (Art. 23 EG). Näher o. Rn. 1251 ff.
408
Kapitel 9 Beschlüsse
unspezifischen Beschlüsse eingebürgert.268 Der EuGH hat aber auch keinen Anstoß daran genommen, dass Abkommen der EG durch Verordnung abgeschlossen wurden.269 Art. 218 AEUV sieht nun im Rahmen des abgestuften Verfahrens zum Ab1374 schluss völkerrechtlicher Verträge („Übereinkünfte“) für die einzelnen Schritte ausdrücklich den Erlass von Beschlüssen durch den Rat vor. So sollen Assoziierungsabkommen oder auch der Beitritt der Union zur EMRK im Wege einer Übereinkunft bzw. eines völkerrechtlichen Vertrages erfolgen (Art. 218 Abs. 6 lit. a) AEUV). Auf diesem Weg wird gem. Art. 50 Abs. 2 EUV i.V.m. Art. 218 Abs. 3 AEUV 1375 auch ein Austrittsabkommen mit einem austrittswilligen Staat ausgehandelt. Im Übrigen ist aber zwischen den Wirkungen des Annahmebeschlusses und den 1376 Wirkungen des dadurch zustande gekommenen Abkommens zu unterscheiden. 3.
Ernennungen
1377 Die Richter und Generalanwälte des Gerichtshofs werden nach Art. 253 AEUV (Art. 223 EG) und die Richter des Gerichts (erster Instanz) nach Art. 254 AEUV (Art. 224 EG) von den „Regierungen der Mitgliedstaaten“ ernannt. Bei den Beschlüssen der Regierungsvertreter handelt es sich nicht um Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (Art. 249 Abs. 4 EG), da diese nach Art. 288 Abs. 1 AEUV (Art. 249 Abs. 1 EG) nur von Organen nach Art. 13 Abs. 2 EUV erlassen werden können.270 Die Ernennung der Richter und Generalanwälte durch die Regierungen der 1378 Mitgliedstaaten nach Art. 253 und 254 AEUV (Art. 223 und 224 EG) wird nach Art. 255 AEUV durch einen Ausschuss vorbereitet. Die Ernennung der Mitglieder dieses Ausschusses und die Festlegung der Vorschriften für die Arbeitsweise dieses Ausschusses erfolgt gem. Art. 255 Abs. 2 S. 2 AEUV durch Beschlüsse des Rates. Der Rat ernennt auf Vorschlag der Mitgliedstaaten nach Art. 286 Abs. 2 AEUV 1379 (Art. 247 Abs. 3 EG) die Mitglieder des Rechnungshofs, nach Art. 301 Abs. 2 AEUV (Art. 258 Abs. 2 EG) die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses und nach Art. 305 Abs. 2 AEUV (Art. 263 Abs. 2 EG) die Mitglieder des Ausschusses der Regionen. Diese Ernennungen können durch Beschlüsse erfolgen. Der Rat kann nach Art. 246 Abs. 2 AEUV (Art. 215 Abs. 2 EG) für ein aus1380 scheidendes Mitglied der Kommission ein neues Mitglied ernennen oder beschließen, dass ein ausscheidendes Mitglied der Kommission nicht ersetzt wird. 4.
Programme
1381 Programme werden vom Europäischen Parlament und vom Rat im ordentlichen oder besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen. Hierfür kommen insbesondere 268 269 270
Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 32. EuGH, Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3659, Rn. 1 u. 3663 f., Rn. 17 ff.) – Kupferberg. S.u. Rn. 1394, 1417 ff.
§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse
409
auch Beschlüsse infrage, da diese nach Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV nun ebenfalls im ordentlichen oder im besonderen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden können. Im Bereich Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt stellen das 1382 Europäische Parlament und der Rat nach Art. 182 Abs. 1 AEUV (Art. 166 EG) im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ein mehrjähriges Rahmenprogramm auf. Die Durchführung erfolgt nach Art. 182 Abs. 3 AEUV durch spezifische Rahmenprogramme, die nach Art. 182 Abs. 4 AEUV im besonderen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden. Nach Art. 189 Abs. 2 AEUV können das Europäische Parlament und der Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ein europäisches Raumfahrtprogramm erlassen. Im Bereich der Umweltpolitik werden nach Art. 192 Abs. 3 AEUV (Art. 175 1383 Abs. 3 EU) durch das Europäische Parlament und den Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Mitentscheidungsverfahren) allgemeine Aktionsprogramme beschlossen. Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit können nach Art. 209 Abs. 1 AEUV (Art. 179 Abs. 1 EG) Mehrjahresprogramme für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern oder thematische Programme beschlossen werden. 5.
Wahrnehmung von Kompetenzen
Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen kann der Rat nach 1384 Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV durch Beschluss die Aspekte des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug bestimmen, die Gegenstand von Rechtsakten sein können, die gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden. Dadurch dürfen allerdings nach dem BVerfG die Kompetenzen des Rates für familienrechtliche Maßnahmen nicht auf solche ausgedehnt werden, „die nicht im Katalog gem. Art. 81 Abs. 2 AEUV ihre Entsprechung finden“. Andernfalls ist eine konstitutive Befassung des deutschen Gesetzgebers notwendig.271 Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen kann der Rat nach 1385 Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV durch Beschluss spezifische Aspekte des Strafverfahrens bestimmen, die Gegenstand von Mindestvorschriften sein sollen, die zur Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen und der politischen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen mit grenzüberschreitender Dimension erforderlich sind. Da gerade das Strafrecht einen nach dem BVerfG grundsätzlich nationaler Souveränität unterliegenden Bereich bildet, ist diese Kompetenzgrundlage eng auszulegen, jedenfalls für die Entscheidung des deutschen Vertreters im Rat.272 Soweit dabei das allgemeine Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV angewendet werden soll, damit im Rat statt der eigentlich in Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 lit. d) AEUV vorgesehenen Ein271
272
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 369 – Lissabon, gehört doch die Rechtspflege nach dem BVerfG (Rn. 368) zu den grds. den Mitgliedstaaten zuzuordnenden Bereichen; allgemein u. Rn. 1740 ff., 3873 ff., näher dazu o. Rn. 193 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 360 – Lissabon; s.o. Rn. 290 ff. sowie u. Rn. 4117 ff.
410
Kapitel 9 Beschlüsse
stimmigkeit eine qualifizierte Mehrheit genügt, müssen der Bundestag und der Bundesrat einem Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG zustimmen, bevor der deutsche Vertreter im Rat zustimmt.273 Nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV kann der Rat durch Beschluss Kriminalitätsbereiche bestimmen, in denen Mindestvorschriften zur Strafbarkeit festgelegt werden können. Für die Nutzung dieser „dynamischen Blankettermächtigung“, die de facto die geschriebenen Unionskompetenzen erweitert, ist ein Gesetz entsprechend Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG erforderlich.274 6.
Aufhebung von Vertragsbestimmungen
1386 Art. 98 AEUV (Art. 78 EG), der den Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands entstandenen Nachteile für die Wirtschaft betrifft, kann nach seinem neuen Satz 2 per Beschluss des Rates aufgehoben werden. 7.
Beschlüsse im organisatorischen Bereich
1387 Soweit unspezifische Beschlüsse im organisatorischen Bereich ergehen, werden diese nun von der Kategorie der adressatenunabhängigen Beschlüsse erfasst.275 Nach Art. 311 Abs. 3 AEUV (Art. 269 Abs. 2 EG) etwa erlässt der Rat im besonderen Gesetzgebungsverfahren einen Beschluss, mit dem die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Union festgelegt werden.276 III.
Nicht von Art. 288 Abs. 4 AEUV erfasste Rechtsakte
1.
Kein numerus clausus der Rechtsakte
1388 Art. 288 AEUV enthält ebenso wenig wie Art. 249 EG einen numerus clausus der Rechtsakte. Hier nicht vorgesehene Rechtsakte sind subsidiär, bleiben aber ausweislich Art. 296 Abs. 3 AEUV e contrario weiterhin zulässig. Durch den Vertrag von Lissabon wurde aus der großen Zahl der nicht vorgesehen Rechtsakte nur der bisher unbenannte verbindliche Beschluss kodifiziert und aufgewertet. Der neu geregelte Beschluss in Art. 288 Abs. 4 AEUV integriert so einen großen Teil der sonstigen Rechtsakte. Auf eine weitere oder gar vollständige Kodifizierung der übrigen vor allem im internen Bereich der Union verwendeten Rechtsakte und Handlungsformen wurde verzichtet. Es existieren daher weiterhin nicht vorgesehene Rechtsakte, die nicht von Art. 288 AEUV erfasst werden. Insofern wird auch von Rechtsakten sui generis, sonstigen, ungekennzeichneten, unbenannten, unspe-
273 274 275 276
BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 366 – Lissabon; allgemein o. Rn. 296 f., 306. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 355 f., 363 – Lissabon. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 32 u. 36. Beschl. 2007/436/EG, Euratom des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften vom 7.6.2007, ABl. L 163, S. 17.
§ 4 Adressatenunabhängige Beschlüsse
411
zifischen, atypischen oder uneigentlichen Rechtsakten oder Handlungsformen gesprochen.277 2.
Beispiele
Dazu werden nach Aufnahme der Beschlüsse in Art. 288 Abs. 4 AEUV noch fol- 1389 gende Rechtsakte bzw. Handlungsformen gerechnet:278 a)
Geschäftsordnungen und interinstitutionelle Vereinbarungen
Zunächst werden organinterne Maßnahmen wie die Geschäftsordnungen der Or- 1390 gane279 und die interinstitutionellen Vereinbarungen280 genannt. Soweit Organisationsakte als Beschlüsse ergehen, zählen sie aber zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.281 b)
Anweisungen, Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen
Im Bereich der europarechtlichen Verwaltungsvorschriften zählen interne Anwei- 1391 sungen,282 Mitteilungen, Leitlinien und Bekanntmachungen der Kommission283 zu den sonstigen Handlungsformen. c)
Selbstverpflichtungen
Gleiches gilt für Selbstverpflichtungen.284 d)
1392
Entschließungen, Programme, Leitlinien, Erklärungen und Mitteilungen
Zu den ungekennzeichneten Rechtsakten zählen auch die Entschließungen285 und 1393 eine Reihe weiterer Rechtshandlungen wie Programme, Leitlinien, Erklärungen und Mitteilungen. Soweit Programme als Beschluss ergehen, zählen sie zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV. So ist für viele Programme das Gesetzgebungsverfahren vorgeschrieben.286 e)
Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten
Auch wenn sie zum Unionsrecht im weiteren Sinne zum Unionsrecht zählen, fal- 1394 len die von den im Rat der vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitglied277 278 279 280 281 282 283 284 285 286
Näher zu den sonstigen Rechtsakten u. Rn. 1482 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 124 ff.; Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 36. S.u. Rn. 1432 ff., 1435 ff. und Rn. 1687 ff. S.u. Rn. 1432 ff., 1435 ff. und Rn. 1689 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 125. S.u. Rn. 1605 ff. zu innerdienstlichen Richtlinien. S.u. Rn. 1535 ff. S.u. Rn. 1734 ff. S.u. Rn. 1665 ff. S.o. Rn. 1381 ff.
412
Kapitel 9 Beschlüsse
staaten gefassten sog. uneigentlichen Ratsbeschlüsse287 nicht zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV,288 da diese nur von Unionsorganen erlassen werden können. f)
Völkerrechtliche Abkommen
1395 Nicht von Art. 288 AEUV erfasst sind vor allem auch die von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommen,289 die nach der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 216 Abs. 2 AEUV (Art. 300 Abs. 7 EGV) Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sind.290 Die einzelnen Schritte auf dem Weg zum Abschluss eines völkerrechtlichen Abkommens erfolgen aber durch Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.291 3.
Rechtsschutz
1396 Der Rechtsschutz besteht unabhängig von der Zuordnung eines Rechtsakts zu einer Handlungsform nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). Entfaltet ein sonstiger Rechtsakt Rechtswirkungen, kann auch er angefochten werden.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen A.
Einordnung
1397 Beschlüsse waren auch schon vor der Aufnahme in Art. 288 Abs. 4 AEUV der häufigste Ausdruck von Handlungsformen jenseits der bislang in Art. 249 EG enthaltenen. Auch schon bevor Beschlüsse durch Art. 288 Abs. 4 AEUV im Primärrecht definiert worden sind, tauchten sie an verschiedenen Stellen auf. Allerdings erfolgte dies zumeist in einem formneutralen Sinne, indem damit sämtliche rechtliche Regelungen eines bestimmten Sachverhalts gemeint waren (s. Art. 148, 162 EG). Art. 164 AEUV (Art. 148 EG) und Art. 178 AEUV (Art. 162 EG) sehen nun statt Durchführungsbeschlüssen Durchführungsverordnungen vor. Rechtsgestaltende Wirkungen speziell im Interorganverhältnis ermöglichen die den Nothaushalt betreffenden Beschlüsse nach Art. 315 Abs. 2-4 AEUV (Art. 273 Abs. 2-4 EG), ohne aber notwendig diese Begrenzung aufzuweisen.292
287 288 289 290 291 292
Grundlegend Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 22 Rn. 2 ff. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 37 ff.; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 131; s.u. Rn. 1417 ff. Vedder, in: ders./Heintschel v. Heinegg, Art. I-33 Rn. 35. EuGH, Rs. 181/73, Slg. 1974, 449 (460, Rn. 5) – Haegemann; Rs. 104/81, Slg. 1982, 3641 (3662, Rn. 13) – Kupferberg. S.o. Rn. 47 ff. S.o. Rn. 1373 ff. Näher auch zum Vorherigen Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 119 f. m.w.Bsp.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
413
Als Merkmal lässt sich herauskristallisieren, dass verbindliche Handlungen er- 1398 fasst werden sollen, wie insbesondere schon Art. 300 Abs. 2 UAbs. 2 EG mit der Formulierung „rechtswirksame Beschlüsse“ zeigte.293 Nunmehr schreibt Art. 288 Abs. 4 AEUV die Verbindlichkeit von Beschlüssen allgemein fest, so dass sie sich als entscheidende Rechtsfolge unmittelbar aus dieser Rechtsvorschrift ergibt. Bereits bislang wird Beschlüssen eine rechtsverändernde Qualität zugemessen; sie führen eine Änderung der Rechtslage herbei.294 Eine andere Verwendung liegt darin, dass Beschlüsse als rechtserhebliche Handlungen den Willensbildungsprozess eines Organs abschließen.295 In Art. 265 Abs. 1 AEUV (Art. 232 Abs. 1 EG)296 werden mit dem Begriff „Be- 1399 schluss“ alle Organhandlungen umfasst.297 So nehmen europäische Organe ihre Organisationskompetenz bzw. ihre Sachbefugnisse ebenfalls wahr, indem sie Beschlüsse erlassen. Das gilt auch dann, wenn sie nicht ausdrücklich im Vertrag vorgesehen sind.298 Ihre Besonderheit wird darin gesehen, dass sie sich, obwohl sie eine Rechtslage ändern, nicht an einen Adressaten richten. Sie begründen daher keine Ansprüche oder Pflichten dritter Rechtssubjekte.299 Demzufolge werden mithin höchstens die Organe und Einrichtungen der Union gebunden.300 Dieser Ansatz spiegelt sich insofern in Art. 288 Abs. 4 AEUV wider, als an bestimmte Adressaten gerichtete Beschlüsse eigens aufgeführt werden, die an die bisherigen, auch für Dritte unmittelbar verpflichtenden Entscheidungen nach Art. 249 Abs. 4 EG anknüpfen.301 Von daher ist es möglich, dass nicht adressatenbezogene Beschlüsse Dritte nicht unmittelbar verpflichten. Es sind keine „echten“ außenwirksamen Rechtsakte.302 Schließlich haben Beschlüsse nicht wie Verordnungen nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (Art. 249 Abs. 2 EG) allgemeine Geltung und sie gelten auch nicht unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.303 Umgekehrt sind nicht adressatenbezogene Beschlüsse wie an bestimmte Adres- 1400 saten gerichtete verbindlich. Diese Verbindlichkeit reichte bei Entscheidungen zur 293 294 295 296 297
298 299
300 301 302 303
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 119. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 118 unter Verweis insbes. auf Art. 250 Abs. 2 EG (jetzt Art. 293 Abs. 2 AEUV). S.o. Rn. 1242 ff. EuGH, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513 (1592, Rn. 34 ff.) – Parlament/Rat; auch vorbereitende Handlungen gehören dazu, Rs. 377/87, Slg. 1988, 4017 (4048, Rn. 9 f.) – Parlament/Rat; Rs. 302/87, Slg. 1988, 5615 (5641, Rn. 16) – Parlament/Rat; auch EuG, Rs. T-344 u. 345/00, Slg. 2003, II-229 (261, Rn. 84 f.) – CEVA. S. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218 unter Verweis auf EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 – WWF UK. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218; das Fehlen eines spezifizierten Adressaten hervorhebend Dewost, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 321 (327); die Außenwirkung aberkennend Everling, BB 1959, 52 (53); v. Meibom, BB 1959, 127 (130); Rabe, Das Verordnungsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, 1963, S. 48. Schwartz, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 308 EG Rn. 206. S.o. Rn. 1285 ff. Jedenfalls grds. nach Stelkens, ZEuS 2005, 61 (91). S.o. Rn. 834, 849.
414
Kapitel 9 Beschlüsse
unmittelbaren Begründung von Rechten und Pflichten aus. Damit genügt die Verbindlichkeit hierfür an sich auch bei nicht adressatenbezogenen Beschlüssen. Inwieweit sie allerdings gerade beim Einzelnen Rechte und Pflichten erzeugen können, hängt von ihrem Kontext ab. Vom Ansatzpunkt her sind nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV adressatenunab1401 hängige Beschlüsse nun in allen ihren Teilen verbindlich und können damit auch im Außenverhältnis gelten, ohne dass dies aber immer so sein muss. Es kommt auch eine Verbindlichkeit nur im organisatorischen Binnenbereich in Betracht. Insbesondere als Gesetzgebungsakte, aber auch als Rechtsakte ohne Gesetzescharakter können Beschlüsse indes Rechte und Pflichten Dritter begründen. Sie werden mit Allgemeinverfügungen (actes unilatéraux d’espèce) verglichen.304 Typischerweise sind sie aber nicht auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet, ordnen indes den erfassten Bereich verbindlich. Zwar gab und gibt es sehr unterschiedliche Beschlusstypen. Daher wurde eine 1402 Dogmatisierung mit einem Fragezeichen versehen.305 So erfolgte denn auch lediglich eine Zuordnung zu allgemeinen Kategorien wie ungekennzeichnete Rechtshandlungen306 oder als atypische Handlungen307 bzw. als Rechtsakte sui generis.308 Indes lassen sich aus den Anwendungsfeldern, auch wenn sie sehr verschieden sind, durchaus gemeinsame Aspekte herausschälen, so dass der Beschluss auch dogmatisch schon bisher als eigenständige Handlungsform qualifiziert werden konnte.309 Dies gilt nun erst recht nach seiner Aufnahme in den Katalog der Unionsrechtsakte in Art. 288 Abs. 1 und 4 AEUV.
B.
Kennzeichen in Abgrenzung zu anderen Handlungsformen
I.
Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen)
1403 Adressatenunabhängige Beschlüsse sind vor allem von adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) abzugrenzen. Beide sind auf konkrete Rechtswirkungen angelegt, auch wenn man Beschlüssen früher keine Außenwirkung zugunsten Dritter zuerkannte. Damit besitzen beide Verbindlichkeit, wie der Wortlaut in Art. 288 Abs. 4 AEUV für beide Beschlussformen nun klarstellt. Im Deutschen waren zwar Beschluss und Entscheidung begrifflich zu trennen. Das galt aber nicht in allen Amtssprachen.310 Damit half die Bezeichnung eines Rechtsakts nur be304 305 306 307 308 309 310
Stelkens, ZEuS 2005, 61 (91). Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218. S. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 40. Everling, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 417 (417). Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 67. Ausführlich Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 144 ff. Näher mit Übersichtstabelle Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 112 f.: Eine Unterscheidung besteht nur im Dänischen, Deutschen und Niederländischen, was die Amtssprachen vor der Osterweiterung anbelangt.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
415
grenzt weiter, um zu unterscheiden, ob es sich um eine Entscheidung oder einen Beschluss handelt. Vor allem kann den Bürgern nicht zugemutet werden, in anderen Rechtssprachen zu überprüfen, ob dort eine begriffliche Unterscheidung besteht. Allerdings war dieses Problem insofern begrenzt, als man Beschlüssen gerade keine Außenwirkung zuerkannte. Praktisches Unterscheidungsmerkmal war, dass Beschlüsse keine Abschluss- 1404 klausel enthielten, wie dies für die Rechtsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) zutrifft. So war die Entscheidung in ihrer Abschlussklausel an bestimmte natürliche Personen oder Mitgliedstaaten gerichtet. Entsprechendes ist für die adressatenbezogenen Beschlüsse zu erwarten. Eine solche Klausel fehlt für einen adressatenunabhängigen Beschluss. Daran erkennt man ihn von seiner äußeren Form her. Zwar fehlt eine Abschlussklausel auch bei Empfehlungen. Diese haben aber eine andere Bezeichnung als Beschlüsse und auch Entscheidungen.311 Nach dem Vertrag von Lissabon besteht die wesentliche Unterscheidung darin, 1405 dass die adressatenbezogenen Beschlüsse (die früheren Entscheidungen) an bestimmte Adressaten gerichtet sind und nur für diese verbindlich sind, während die adressatenunabhängigen Beschlüsse allgemein verbindlich sind. Die Abgrenzung kann freilich schwierig sein.312 Zwar fehlt die in Art. 288 Abs. 2 AEUV geforderte allgemeine Geltung. Indes sieht Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV eigens nur an bestimmte Adressaten gerichtete Beschlüsse vor, die dann bloß für diese verbindlich sind. E contrario haben daher adressatenunabhängige Beschlüsse allgemeine Verbindlichkeit und damit auch Wirkung. Das gilt aber nur in ihrer sachlichen Reichweite, die eben regelmäßig lediglich den Arbeitskreis von Unionsorganen und eher nicht die individuelle Sphäre betraf. Inwieweit Letzteres künftig der Fall ist, muss sich erst noch zeigen. Zwingend ist das nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV nicht. Vielmehr können Personen auch weiterhin durch adressatenbezogene Beschlüsse unmittelbar berechtigt und verpflichtet werden. II.
Nähe zur Verordnung durch Adressatenunabhängigkeit
Dass sich adressatenunabhängige Beschlüsse im Gegensatz zu adressatenbezoge- 1406 nen Beschlüssen (Entscheidungen) nicht an einen näher bezeichneten Adressatenkreis wenden, bedeutet, dass ihre verbindliche Wirkung insoweit auch nicht beschränkt ist. Ihnen kommt daher potenziell auch Wirkung gegenüber jedermann und erga omnes zu. Ein adressatenunabhängiger Beschluss kann mithin allgemeine Geltung haben, was ihn insoweit in die Nähe einer Verordnung rückt.313 Eine solche ist aber entsprechend der fehlenden Aufführung dieses Merkmals in Art. 288 Abs. 4 AEUV auch nicht zwingend.314 311 312 313
314
Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 164, zusammenfassend S. 167 u. empirischer Befund S. 170 ff. S. zum Antidumpingrecht o. Rn. 1340 ff. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 200 unter Verweis etwa auf Dewost, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 321 (327). S.o. Rn. 849, 1358, 1399.
416
1407
Kapitel 9 Beschlüsse
Im Übrigen aber ist die Wirkungsweise von adressatenunabhängigen Beschlüssen gerade nicht zurückgenommen. Die Begründung von Ansprüchen oder Pflichten dritter Rechtssubjekte ist nicht ausgeschlossen.315 Nur sind die dadurch betroffenen Rechtssubjekte im Beschluss selbst nicht bestimmt, sondern ergeben sich aus seinen inhaltlichen Festlegungen und dem Bezug der jeweils Betroffenen zu diesen Inhalten – vergleichbar zu einer Allgemeinverfügung im deutschen bzw. einem acte unilatéral d’espèce im französischen Recht.316 Weiter gehend können adressatenunabhängige Beschlüsse völlig unabhängig von handelnden Personen ergehen, so wenn völkerrechtliche Abkommen nach Art. 218 AEUV (Art. 300 EG) angenommen werden. III.
Folgen vor allem für Ernennungen
1408 So können auch Ernennungen von Personen durch adressatenunabhängigen Beschluss erfolgen. Auf diese Weise wird die Einsetzung als Organwalter betont, der gegenüber anderen Personen aus der ihm verliehenen Position heraus zu handeln vermag.317 Die Begünstigung einer bestimmten Person durch die Ernennung tritt so zurück. Die Richter und Generalanwälte werden allerdings nach Art. 253 AEUV 1409 (Art. 223 EG) von den „Regierungen der Mitgliedstaaten“ ernannt; daher liegen keine Beschlüsse nach Art. 288 AEUV vor.318 IV.
Programme durch Beschluss
1410 Dass adressatenunabhängige Beschlüsse nicht auf bestimmte Adressaten bezogen ergehen, unterstreicht ihre umfassende Bedeutung, die sich in vielerlei Formen niederschlagen kann, so insbesondere auch in Beschlüssen zu Rahmen- bzw. Aktions- und Förderprogrammen.319 Der Vertrag von Lissabon schreibt nun für die Annahme von Programmen das 1411 ordentliche oder besondere Gesetzgebungsverfahren vor.320 Auch Beschlüsse können nach Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV nun diesen Weg nehmen.
315 316 317 318 319
320
S. dagegen Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 218; näher o. Rn. 1401. S.o. Rn. 1401. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 202. S.u. Rn. 1417 ff. S. zum ERASMUS-Programm EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1453, Rn. 11; 1455, Rn. 19) – ERASMUS-Programm. Früher wurden insoweit bloße Entschließungen erlassen, etwa Entschließung des Rates über das erste gemeinschaftliche Aktionsprogramm zur beruflichen Rehabilitation von Behinderten vom 20.6.1974, ABl. C 80, S. 30; s. aber EuGH, Rs. C-106/96, Slg. 1998, I-2729 (2753, Rn. 22; 2755, Rn. 28) – Vereinigtes Königreich/Kommission und m.w.N. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 191 f. S.o. Rn. 1381 ff.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
1.
417
Rahmen- und Aktionsprogramme
Art. 182 Abs. 1 AEUV (Art. 166 Abs. 1 EG) sieht im Bereich der Forschung und 1412 technologischen Entwicklung den Beschluss von mehrjährigen Rahmenprogrammen vor, welche die wesentlichen Linien und einen Gesamthöchstbetrag vorgeben. Insoweit haben sie verbindliche Wirkungen, wie es Kennzeichen von Beschlüssen ist. Das gilt auch und erst recht für die spezifischen Programme, welche die Rahmenprogramme nach Art. 182 Abs. 3 AEUV (Art. 166 Abs. 3 EG) durchführen und operationalisieren; sie werden nach Art. 182 Abs. 4 AEUV (Art. 166 Abs. 4 EG) beschlossen. Art. 192 Abs. 3 AEUV (Art. 175 Abs. 3 EG) sieht allgemeine Aktionsprogram- 1413 me vor, in denen die vorrangigen Ziele der Umweltpolitik festgelegt werden. Damit werden gleichfalls verpflichtende Wegmarken gesetzt, welche die weiteren Aktivitäten vorprägen und die rechtsetzenden Organe in die Pflicht nehmen, ohne schon für Dritte konkrete Rechtswirkungen zu entfalten.321 Entschließungen sind im Gegensatz dazu auch für die rechtsetzenden Organe 1414 nicht rechtsverbindlich und daher nicht geeignet, feste Eckpunkte zu setzen. Ihre Bedeutung ist politischer Natur. Sie werden vor allem dann eingesetzt, wenn eine primärrechtliche Rechtsgrundlage für die Verabschiedung von Programmen fehlt.322 2.
Förderprogramme
Förderprogramme beinhalten nicht etwa eine zweistufige Wirkungsweise, wie sie 1415 Richtlinien und an Mitgliedstaaten gerichteten Beschlüssen (Entscheidungen) eigen ist. Vielmehr entfalten auch solche adressatenunabhängige Beschlüsse insofern unmittelbar und damit einstufig Rechtswirkung, als die Förderung selbst feststeht. Jeder kann sich daher um Fördermittel bemühen. Dieses Recht muss nicht erst durch eine zusätzliche Maßnahme vermittelt werden, sondern ergibt sich aus dem Beschluss als solchem, auch wenn dieser nicht an bestimmte Personen adressiert ist. Daraus ergibt sich das Recht Einzelner, Anträge auf Gewährung von Fördergeldern zu stellen. Ein Auszahlungsanspruch entsteht aber erst mit einer konkreten Bewilligung.323 Auch hieran zeigt sich, dass adressatenunabhängige Beschlüsse regelmäßig nicht bestimmte Personen betreffen, sondern es hierfür häufig erst eines zusätzlichen konkretisierenden Rechtsakts bedarf – etwa einer adressatenbezogenen Entscheidung, die eine konkrete Zuwendung bewilligt.
321 322 323
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 317. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 315. S. auch u. Rn. 1451.
418
Kapitel 9 Beschlüsse
V.
Annahme völkerrechtlicher Verträge
1416 Auch bei den einzelnen Schritten auf dem Weg zur Annahme völkerrechtlicher Verträge handelt es sich um Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.324 In diesem Beispiel ist freilich zwischen den Wirkungen des Beschlusses und den Wirkungen des auf diese Weise angenommenen Abkommens zu unterscheiden.325
C.
Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten
I.
Uneigentliche Ratsbeschlüsse?
1417 Die Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten gehen nicht von Unionsorganen aus, sondern von den Mitgliedstaaten. Zwar entstehen sie, wenn die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zum Rat zusammengetreten sind.326 Diese konstituieren sich aber ad hoc als Regierungskonferenz und erlassen dann erst die vorgenannten Beschlüsse. Sie werden also nicht vom Rat oder vom Europäischen Rat als Unionsorgan erlassen. Dabei weichen diese Beschlüsse der Regierungsvertreter erheblich von den 1418 vorgenannten Beschlüssen der Unionsorgane ab. Es müssen auf jeden Fall alle Mitgliedstaaten zustimmen. Bei Beschlüssen des Rates gilt hingegen die allgemeine Regel des Art. 238 Abs. 1 AEUV (Art. 205 Abs. 1 EG), wonach die Mehrheit genügt. Die Beschlüsse der Mitgliedstaaten können daher auch nicht Rechtsakte bzw. Beschlüsse der Unionsorgane verdrängen; vielmehr ist insoweit dann der Einfluss versperrt.327 Damit unterscheiden sich diese Beschlüsse völlig von den vorgenannten 1419 Rechtsakten der Unionsorgane. Es handelt sich in Wirklichkeit um gar keine.328 Daher ist auch die Bezeichnung „uneigentliche Ratsbeschlüsse“329 nicht präzise. Die Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitglied1420 staaten heißen denn auch regelmäßig nicht Beschlüsse, außer die vertraglichen Bestimmungen sehen ein gemeinsames Handeln der Mitgliedstaaten explizit vor, so um gem. Art. 253 Abs. 1, 254 Abs. 2 AEUV (Art. 223 Abs. 1, 224 Abs. 2 EG) die Mitglieder des EuGH und des EuG zu ernennen330 oder um gem. Art. 23 Abs. 1 S. 2 AEUV (Art. 20 S. 2 EG) die Unionsbürger durch diplomatische Vertretungen zu schützen. Ansonsten handelt es sich meist um Entschließungen oder 324 325 326 327 328 329 330
S.o. Rn. 1373 ff. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 207 f. Zur Beschlussfassung dort näher Mentler, Der Ausschuß der Ständigen Vertreter bei den Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 112 ff. Bereits EuGH, Rs. 90 u. 91/63, Slg. 1964, 1329 (1344) – Kommission/Luxemburg u. Belgien; aus der Lit. v. Bogdandy/Bast, EuGRZ 2001, 441 (442 f.). Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 289. Z.B. Geiger, Art. 249 EGV vor Rn. 27; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 139. S. aber o. Rn. 1377.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
419
auch um Schlussfolgerungen, Erklärungen, Vereinbarungen oder Abkommen.331 In den genannten Bereichen schreiben die Verträge ausdrücklich Vereinbarungen durch die „Regierungen der Mitgliedstaaten“ oder einfach durch die „Mitgliedstaaten“ vor. Eine „Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten“ ist in 1421 Art. 48 Abs. 4 EUV (Art. 48 Abs. 2 EU) ausdrücklich vorgesehen. Sie wird vom Präsidenten des Rates einberufen, um die an den Verträgen vorzunehmenden Änderungen zu vereinbaren. Art. 48 Abs. 3 UAbs. 1 EU sieht für umfangreiche Vertragsänderungen zunächst grundsätzlich das ordentliche Änderungsverfahren und die Einberufung eines „Konvent(s) von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission“ vor. Nur bei geringfügigen Änderungen legt der Europäische Rat nach Art. 48 Abs. 3 UAbs. 2 EUV direkt das Mandat für eine „Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten“ fest. Die Änderungen an den Verträgen treten nach Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV (Art. 48 Abs. 3 EU) erst in Kraft, wenn sie von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind. Von den Beschlüssen der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der 1422 Mitgliedstaaten sind die Beschlüsse des Europäischen Rates zu unterscheiden. Der Europäische Rat setzt sich nach Art. 15 Abs. 2 EUV aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission zusammen. Er ist seit dem Vertrag von Lissabon nach Art. 13 Abs. 1 EUV ordentliches Organ der Union. In den Verträgen sind an vielen Stellen ausdrücklich Beschlüsse des Europäischen Rates vorgesehen.332 Z.B. sehen Art. 48 Abs. 6-7 EUV für das vereinfachte Änderungsverfahren Beschlüsse des Europäischen Rates vor. Bei dem Brückenverfahren müssen allerdings nach dem BVerfG die nationalen Gesetzgebungsorgane zustimmen. Anders darf der deutsche Vertreter seine Zustimmung im Rat nicht erteilen.333 II.
Eigenständige völkerrechtliche Handlungen?
Dass sämtliche Mitgliedstaaten zustimmen müssen und praktisch keine Überein- 1423 stimmung mit den Beschlüssen der Unionsorgane besteht, spricht für eine Qualifikation als eigenständige völkerrechtliche Handlungen der Mitgliedstaaten. Immerhin aber sind Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten dem Unionsrecht sachlich nahe und erwachsen auch aus einem Ad-hoc-Wechsel einer Ratssitzung zu einer Regierungskonferenz. Daher liegt eine Anwendung von Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 18 Abs. 1 AEUV (Art. 10 und 12 Abs. 1 EG) nahe.334 331 332 333 334
Näher v. Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), 77 (124 f.). S.o. Rn. 1362 ff. BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 319, 412 – Lissabon; dazu näher o. Rn. 306. Dahin auch EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (81, Rn. 39) – Hurd/Jones; aus der Lit. v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 10 EGV Rn. 19.
420
Kapitel 9 Beschlüsse
III.
Teil des europäischen Rechtssystems
1424 Betont man diese Nähe zum Unionsrecht und sieht auch die im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten außerhalb einer Ratssitzung als Teil des europäischen Rechtssystems, so sind deren Beschlüsse als europäisches Recht einzustufen. Dafür spricht zumindest, wenn die Vertragsbestimmungen selbst Beschlüsse der Mitgliedstaaten vorsehen.335 Grundsätzlich aber sind sie nach dem EuGH „nicht Teil des von den Gemeinschaften geschaffenen, aus den Verträgen abgeleiteten Rechts. Deshalb gelten die Vorschriften der Verträge“ nicht.336 Vor diesem Hintergrund lehnt der EuGH auch die Heranziehung von Art. 4 1425 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) ab, weil es bei dieser Bestimmung gerade um eine loyale Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen geht, während insoweit Übereinkommen ausschließlich zwischen den Mitgliedstaaten vorliegen. Anders verhält es sich nur, wenn durch ein solches von den Mitgliedstaaten außerhalb des Anwendungsbereichs der Verträge geschlossenes Übereinkommen bzw. durch einen solchen Beschluss die Anwendung einer Bestimmung des europäischen Primär- oder Sekundärrechts oder das Funktionieren der Unionsorgane behindert würde. Dann bildet die Grundlage für eine Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten eben diese Beeinträchtigung des Unionsrechts. Daher ist dann die von den Mitgliedstaaten außerhalb des Europarechts getroffene Maßnahme ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV (Art. 10 Abs. 2 EG).337 Weiter gehend müssen aber auch die anderen Beschlüsse dieser Regierungs1426 konferenzen mit Unionsrecht vereinbar sein. Ansonsten könnten sich die Vertreter der Mitgliedstaaten von einer Rats- in eine Regierungskonferenz flüchten, um Rechtsakte außerhalb des Unionsrechts zu verabschieden und dieses somit auszuhöhlen. Das zeigt, dass auch diese Rechtsakte in das System des Unionsrechts eingebunden sind und daher an seiner Qualität Teil haben.338 Zu dieser Qualifikation kommt man institutionell, wenn man auch die Gesamtheit der Mitgliedstaaten als echte Organe im System der Verträge ansieht.339 Allerdings ist dies im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten nicht zu klären, wenn man solche Beschlüsse als nicht vor dem EuGH angreifbar ansieht.340 Die Beschlüsse der Regierungskonferenzen sind als Teil des EU-Rechts zum 1427 Besitzstand zu rechnen, der von neuen Mitgliedstaaten zu übernehmen ist.341 Auch wenn man eine Zugehörigkeit der bei einer Regierungskonferenz getrof1428 fenen Vereinbarungen zum europäischen Rechtssystem bejaht, handelt es sich aber 335 336 337 338 339 340 341
Insoweit Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 24. EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (81, Rn. 37) – Hurd/Jones. EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (81, Rn. 38 f.) – Hurd/Jones. Für Zugehörigkeit zum Unionsrecht daher Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 219. So Wuermeling, Kooperatives Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 67 ff. So EuGH, Rs. 44/84, Slg. 1986, 29 (76 f., Rn. 20) – Hurd/Jones, der nur die Auslegung, nicht aber die Gültigkeit prüft. Z.B. Art. 3 Abs. 1 der Beitrittsakte von Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich von 1972, ABl. L 73 vom 27.3.1972 und der Beitrittsakte von Griechenland, ABl. L 291 vom 19.11.1979.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
421
nicht um Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV, da diese verbindliche Rechtsakte der Union sind, die gemäß den Vorschriften der Verträge von den Organen erlassen werden. Die Konferenz der Regierungsvertreter zählt nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV nicht zu den Organen der Union. IV.
Anfechtungsmöglichkeiten
Dass der EuGH eine Anfechtung ausschließt,342 ist nur dann gerechtfertigt, wenn 1429 in diesen Beschlüssen keine rechtswirksamen Maßnahmen enthalten sind. Zudem darf den Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit gegeben werden, das Primärrecht durch solche Ratsbeschlüsse aufzuweichen.343 Daher sollte diese Rechtsprechung überdacht werden.344 Erklärbar ist diese Judikatur am ehesten noch dadurch, dass die Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten kein Unionsrecht darstellen.345
D.
Beschlüsse im Rahmen der PJZS
Beschlüsse im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Straf- 1430 sachen nach Art. 34 Abs. 2 EU waren zwar fester Bestandteil des Europarechts, basierten aber auf einer besonderen Kooperation der Mitgliedstaaten in einem spezifischen Verfahren und bildeten daher gleichfalls keine Beschlüsse, sondern eine davon zu unterscheidende eigene Handlungsform.346 Etwas anderes galt hingegen für die organisatorischen Beschlüsse bzw. die Annahme-Beschlüsse für völkerrechtliche Abkommen nach Art. 38 i.V.m. Art. 24 EU.347 Nach der Überführung der PJZS in den AEUV kommen auch hier die in 1431 Art. 288 AEUV genannten Rechtsakte einschließlich des Beschlusses nach Art. 288 Abs. 4 AEUV zur Anwendung, wenn auch weiterhin einzelne Besonderheiten bestehen bleiben.348 Art. 34 EU wurde aufgehoben und die dortigen Handlungsformen349 wurden abgeschafft. Für völkerrechtliche Abkommen in diesem Bereich greifen nunmehr Art. 216, 218 AEUV.
342 343 344 345 346 347 348 349
Vorstehend Rn. 1426. Dahin schon Mortelmans, CMLR 1974, 62 (80 f.). Dafür Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 139. S. vorstehend Rn. 1424 ff. Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 261 ff., zusammenfassend S. 266. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 267. S.o. Rn. 1259 ff., 1262 f. Gemeinsame Standpunkte, Rahmenbeschlüsse, Beschlüsse, Übereinkommen.
422
Kapitel 9 Beschlüsse
E.
Bindungswirkung
1432 Beschlüsse wurden zwar wie die in Art. 249 EG benannten Rechtshandlungen durch europäische Organe erlassen, waren indes nicht ausdrücklich wie diese mit Verbindlichkeit gegenüber allen bzw. zumindest gegenüber den Mitgliedstaaten ausgestattet und ergingen auch nicht notwendig in einem vertraglich eindeutig festgelegten Verfahren. Das begrenzte ihre Verbindlichkeit, könnten doch ansonsten europäische Organe unabhängig von den spezifischen Festlegungen des Vertrages gegenüber den Mitgliedstaaten verbindliche Festsetzungen treffen und zudem auch den Einzelnen verpflichten. Letzterer aber hat Anspruch darauf, dass belastende Wirkungen für ihn eindeutig erkennbar sind. Nach der Aufnahme der Beschlüsse in den Katalog der ordentlichen Rechtsakte in Art. 288 Abs. 4 AEUV ist deren Verbindlichkeit ausdrücklich angeordnet. Adressatenunabhängige Beschlüsse sind nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Zwar konnten auch Beschlüsse bisher so publiziert werden, dass der Einzelne 1433 Kenntnis von ihnen erlangen konnte. Indes fehlte für den Einzelnen die Vorhersehbarkeit, gerade auch durch Beschlüsse belastet werden zu können. Bei Verordnungen und adressatenbezogenen Beschlüssen (Entscheidungen) ist und war dies anders. Und selbst Richtlinien können nur den Einzelnen berechtigen und nicht verpflichten, wenn sie von den Mitgliedstaaten nicht (ordnungsgemäß) umgesetzt sind, weil nur Letztere als Adressaten in Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) genannt sind.350 Nach Art. 297 AEUV müssen Beschlüsse im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht bzw. adressatenbezogene Beschlüsse zumindest den Adressaten bekannt gegeben werden.351 Damit gelten auch für die Kenntnisnahme und Vorhersehbarkeit keine Besonderheiten gegenüber den übrigen Rechtsakten mehr. Bisher waren Beschlüsse im System des europäischen Rechts und damit für eu1434 ropäische Organe gleichermaßen verpflichtend. Das galt zunächst für das bzw. die Organe, die am Erlass der Beschlüsse beteiligt waren. Davon betroffen waren namentlich Geschäftsordnungen. Diese sind kraft einer Selbstbindung einzuhalten,352 ohne dass ein Vertrauenstatbestand verlangt wird.353 Sie bilden zugleich organinternes Recht. Darin können bestimmte Verfahren festgelegt werden, die bestehende europäische Rechtsnormen konkretisieren. Betreffen diese Verfahren Einzelne, indem sie zum Erlass von Rechtsakten führen, welche Individuen unmittelbar verpflichten, so sind sie auch diesen gegenüber einzuhalten. Dann aber ist ihre Grundlage für die individuelle Einforderbarkeit das ausgestaltete Primärrecht, welches durch die organinternen Rechtsakte bzw. Beschlüsse konkretisiert wird.354
350 351 352 353 354
Ausführlich o. Rn. 1026 ff. Näher o. Rn. 1228. S. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 (902, Rn. 48) – Vereinigtes Königreich/Rat. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 312. S. näher auch u. Rn. 1688.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
F.
423
Abgrenzung zu bloßen Geschäftsordnungen und interinstitutionellen Vereinbarungen
Werden Geschäftsordnungen in der Form eines Beschlusses erlassen, sind sie 1435 schon deshalb nach Art. 288 Abs. 4 AEUV verbindlich und nicht lediglich über eine Selbstbindung einzuhalten. Andernfalls binden die Geschäftsordnungen wie bisher nur die sie erlassenden Organe.355 Geschäftsordnungen können keine Verpflichtungen Dritter aufstellen.356 Sie sollten wie im AEUV vorgesehen357 auch als solche bezeichnet werden und nicht als Beschlüsse, um Missverständnissen vorzubeugen. Aber auch ein unter Nichtbeachtung von Bestimmungen einer Geschäftsord- 1436 nung erlassener Rechtsakt kann wegen der Verletzung wesentlicher Formvorschriften mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) angegriffen werden.358 Angriffsgegenstand ist dann für den Einzelnen dieser Rechtsakt. Die Geschäftsordnung selbst kann vom Einzelnen nicht angegriffen werden.359 Das gilt aber auch für viele adressatenlose Beschlüsse, die daher gleichfalls nur im Wege der Inzidentkontrolle nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) geprüft werden können.360 Die Übergänge zwischen bloßer Geschäftsordnung und deren Erlass als Beschluss sind somit fließend. Entscheidendes Unterscheidungsmerkmal ist die Verbindlichkeit des Beschlusses als Rechtsakt nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV. Äußeres Merkmal ist die Veröffentlichung als Beschluss im Amtsblatt nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV. Eine solche ist für Geschäftsordnungen nicht notwendig vorgesehen und meist nicht eigens erwähnt. Bei ihrer Geschäftsordnung „sorgt“ die Kommission nach Art. 249 Abs. 1 S. 2 AEUV „für die Veröffentlichung“. Die Zusammenarbeit der Organe kann ebenfalls in Geschäftsordnungen oder 1437 auch in sog. interinstitutionellen Vereinbarungen geregelt werden.361 Solche Vereinbarungen werden insbesondere zur Verbesserung des Zusammenwirkens der
355 356 357
358 359 360 361
Z.B. Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments, 16. Aufl. 2004, ABl. L 44 vom 15.2.2005, S. 1. Für das Parlament Schoo, in: Schwarze, Art. 199 EGV Rn. 4. Art. 232 AEUV für das Europäische Parlament, Art. 235 Abs. 3 AEUV für den Europäischen Rat, Art. 240 Abs. 3 AEUV für den Rat, Art. 249 Abs. 1 AEUV für die Kommission, Art. 287 Abs. 4 UAbs. 5 AEUV für den Rechnungshof (Genehmigung des Rates erforderlich, und zwar durch Beschluss), Art. 303 Abs. 2 AEUV für den Wirtschafts- und Sozialausschuss, Art. 306 Abs. 2 AEUV für den Ausschuss der Regionen. In den Geschäftsordnungen der Organe, Einrichtungen, und sonstigen Stellen sind nach Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV (Art. 255 Abs. 3 EG) Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu ihren Dokumenten aufzunehmen. EuGH, Rs. 68/86, Slg. 1988, 855 – Vereinigtes Königreich/Rat; Schoo, in: Schwarze, Art. 199 EGV Rn. 5. S.u. Rn. 1688. Näher u. Rn. 1478 ff. Schoo, in: Schwarze, Art. 197 EGV Rn. 18 f. Näher u. Rn. 1689 ff.
424
Kapitel 9 Beschlüsse
Organe im Haushalts- und Gesetzgebungsverfahren geschlossen.362 Zuerst wurde in einer dem Vertrag von Nizza beigefügten Erklärung über die interinstitutionellen Vereinbarungen anerkannt, dass es sich um rechtliche Verträge handelt.363 In dieser Erklärung wird bekräftigt, dass das Parlament, der Rat und die Kommission interinstitutionelle Vereinbarungen schließen können, wenn es sich als notwendig erweist, die Anwendung der Bestimmungen des Vertrages zu erleichtern. Die Beziehungen zwischen den Unionsorganen unterliegen dabei der Ver1438 pflichtung zur loyalen Zusammenarbeit. Sie dürfen die Vertragsbestimmungen weder ändern noch ergänzen. Sie dürfen nur mit Zustimmung dieser drei Organe geschlossen werden. Interinstitutionelle Vereinbarungen sind nun durch Art. 295 AEUV ausdrücklich anerkannt. Nach Art. 295 AEUV können das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission die Einzelheiten ihrer Zusammenarbeit in institutionellen Vereinbarungen regeln, die auch bindenden Charakter haben können. Da es sich um vertragliche Vereinbarungen zwischen den Organen handelt, zählen sie nicht zu den Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.364
G.
Berechtigung Einzelner
1439 An den Auswirkungen organinterner Beschlüsse zeigt sich, dass Individuen, auch wenn sie durch sie nicht unmittelbar belastet werden können, über sie gleichwohl berechtigt werden, und sei es auf der Grundlage von Primär- oder anderem Sekundärrecht. Dann ist immerhin der Beschluss dazwischengeschaltet, der erst dazu führt, dass das Primär- bzw. Sekundärrecht ausgestaltet wird. Die Übergänge sind fließend. So können Beschlüsse auch unmittelbar eine Grundlage für individuelle Rechte 1440 schaffen. Adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV können daher Rechte für den Einzelnen begründen, wenn sie eine hinreichend genaue Verpflichtung der Unionsorgane enthalten.365 Ein Beispiel sind die Beschlüsse zum Dokumentenzugang.366 So enthielt etwa 1441 der Beschluss 94/90 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den von der Kommission vorliegenden Dokumenten367 einen Verhaltenskodex, der Dritten Rechte ver362
363 364 365 366
367
Z.B. Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens vom 6.5.1999, ABl. C 172, S. 1. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 75. S. daher u. Rn. 1689 ff. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Verfassung der EU, Art. I-33 Rn. 118. S. EuGH, Rs. C-58/94, Slg. 1996, I-2169 (2198, Rn. 38) – Dokumentenzugangsbeschluß; auch EuG, Rs. T-194/94, Slg. 1995, II-2765 (2788, Rn. 62 ff.) – Carvel; Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (342 f., Rn. 55) – WWF UK; Rs. T-124/96, Slg. 1998, II-231 (247, Rn. 46 f.) – Interporc. Beschl. 94/90/EGKS, EG, Euratom der Kommission über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten vom 8.2.1994, ABl. L 46, S. 58, aufgehoben durch Art. 2 des Beschlusses der Kommission zur Änderung ihrer Geschäftsordnung vom 5.12.2001, ABl. L 345, S. 94.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
425
leihen kann, die die Kommission zu beachten hat, auch wenn die Kommission sich diese Rechte freiwillig auferlegt hat. Mit dem Erlass dieses Beschlusses hat die Kommission nämlich gegenüber den Bürgern, die Zugang zu den in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten erhalten wollen, zum Ausdruck gebracht, dass ihre Anträge gemäß den hierfür vorgesehenen Verfahren, Bedingungen und Ausnahmen behandelt werden.368 Sieht der Kodex insoweit Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz des Zugangs der Bürger zu den Dokumenten vor, so müssen diese so ausgelegt und angewendet werden, dass sie nicht die durch den Beschluss angestrebte Verwirklichung des Zieles der Transparenz vereiteln.369 Grundlage für die individuellen Rechte bleiben aber die Verpflichtungen des entsprechenden Unionsorgans – hier der Kommission – durch Beschluss. Die Rechte sind daher immer noch indirekt. Die Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu den von der Kommis- 1442 sion vorliegenden Dokumenten und damit die Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1049/2001370 finden sich wie in Art. 15 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV (Art. 255 Abs. 3 EG) vorgesehen in der Geschäftsordnung der Kommission.371 Die eigentliche und grundsätzliche Basis bildet aber entsprechend Art. 15 Abs. 3 UAbs. 2, 3 AEUV die VO (EG) Nr. 1049/2001. Diese prägt nach ihrem Art. 18 den Inhalt der Sonderbestimmungen in den Geschäftsordnungen.372 Daran zeigt sich, dass die Verordnung die typische Handlungsform dafür ist, um dem Einzelnen unmittelbare Rechte zu verleihen. Zu einer weiter gehenden Berechtigung von Individuen kommt man dann, 1443 wenn reflexartige Begünstigungen des Einzelnen genügen.373 Solche können etwa auch bei Beschlüssen zu Förderprogrammen eintreten. Allerdings sind diese regelmäßig so ausgestaltet, dass Einzelne Anträge zu stellen haben, die dann auf der Basis der beschlossenen Förderprogramme überprüft werden.
H.
Verpflichtung europäischer Organe
Die bisherigen Beschlüsse zielten jedenfalls in erster Linie auf eine Verpflichtung 1444 der europäischen Organe. Es kann sich dabei um Selbstverpflichtungen der beschließenden Organe handeln, aber auch um eine Verpflichtung anderer Organe, sofern dafür eine Ermächtigung besteht. Dann kann sich das solchermaßen kompetente Organ kraft seiner Formenwahlfreiheit auch des Beschlusses bedienen und dadurch verbindliche Rechtsfolgen setzen.374 Das geht aber über den interinstituti368 369 370
371 372 373 374
EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (342 f., Rn. 55) – WWF UK. EuG, Rs. T-105/95, Slg. 1997, II-313 (343, Rn. 56) – WWF UK. VO (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 30.5.2001, ABl. L 145, S. 43. S. Art. 1 des Beschlusses der Kommission zur Änderung ihrer Geschäftsordnung vom 5.12.2001, ABl. L 345, S. 94. Gellermann, in: Streinz, Art. 255 EGV Rn. 16. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 244. S. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze, Art. 249 EG Rn. 16.
426
Kapitel 9 Beschlüsse
onellen Bereich hinaus. Beschlüsse verpflichten weiter gehend die Union als solche,375 wenn es sich etwa um verbindlich ausgestaltete Förderprogramme handelt. Adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV sind nun 1445 in allen Teilen verbindlich und verpflichten entsprechend auch die Organe, z.B. beim Erlass von darauf gestütztem Recht. Da Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV von den an bestimmte Adressaten gerichteten abzugrenzen sind und allgemeine Verbindlichkeit haben,376 ist es nicht möglich, ausschließlich einzelne Organe der Union zu verpflichten,377 außer dies ergibt sich aus ihrem Regelungsgegenstand.378 Ist ein Beschluss vorgeschrieben oder wählen die Organe die Beschlussform, so wird dessen allgemeine Verbindlichkeit durch Art. 288 Abs. 4 AEUV angeordnet und muss nicht eigens festgeschrieben werden.
J.
Verpflichtung der Mitgliedstaaten
1446 In erster Linie auf die europäischen Organe bezogen, konnten Beschlüsse auch die Mitgliedstaaten nicht unmittelbar verpflichten, würden doch ansonsten die durch die Verträge gesetzten Grenzen und vorgesehenen Verfahrensweisen unterlaufen. Allerdings legt Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) die Mitgliedstaaten generell auf eine loyale Zusammenarbeit mit den europäischen Organen fest. Diese Pflicht ist nicht auf bestimmte Bereiche beschränkt und kann daher auch die bisher durch Beschlüsse geordneten Felder betreffen. Daraus erwachsen den Mitgliedstaaten Mitwirkungspflichten, auch um Beschlüsse zu verwirklichen. Das betrifft namentlich Förderprogramme, die von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten vollzogen werden, so im Bildungsbereich.379 Diese Mitwirkungspflichten können in den jeweiligen Beschlüssen näher konkretisiert werden. Indes durften daraus keine Vollverpflichtungen der Mitgliedstaaten erwachsen. 1447 Ansonsten hätten die anderen Rechtsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) und vor allem Richtlinien, welche konkrete Verpflichtungen zur Umsetzung enthalten, umgangen werden können. Beschlüsse durften daher nur zur Förderung und Unterstützung von Unionsaktionen führen, nicht aber etwa gar eine Verpflichtung zur Anpassung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften begründen.380 Die adressatenunabhängigen Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV sind 1448 in allen ihren Teilen verbindlich und können daher auch die Mitgliedstaaten berechtigen und verpflichten; sollen nur Einzelne von ihnen erreicht werden, ergehen 375 376 377
378 379
380
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 221. S.o. Rn. 1359 ff. Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 10 Rn. 130; a.A. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 196; Schröder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 133. S.o. Rn. 1405. Für diese Bereiche daher EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1453, Rn. 11; 1455, Rn. 19) – ERASMUS-Programm; Rs. C-51/89 u.a., Slg. 1991, I-2757 (2791, Rn. 10) – Comett II. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 239 f. unter Verweis auf Dashwood, ELRev. 21 (1996), 113 (122).
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
427
adressatenbezogene Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV, die nur insoweit verbindlich sind. Darüber können aber auch alle Mitgliedstaaten unmittelbar und eindeutig verpflichtet werden.381
K.
Abgeleitete Berechtigung von Unionsbürgern gegenüber den Mitgliedstaaten
Aus dieser begrenzten Verpflichtung der Mitgliedstaaten ergab sich zugleich, dass 1449 Beschlüsse auch den Unionsbürgern keine indirekten Verpflichtungen auferlegen konnten, welche durch Umsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten vermittelt werden.382 Indem nunmehr auch adressatenunabhängige Beschlüsse die Mitgliedstaaten zu verpflichten vermögen, können Unionsbürger mittelbar berechtigt werden, indem sie nämlich die Mitwirkungspflichten der Mitgliedstaaten einfordern können, welche über die Beschlüsse begründet werden. Zwar sind diese Beschlüsse nicht wie adressatenabhängige regelmäßig – aber nicht notwendig383 – nur an bestimmte ausgewählte Mitgliedstaaten gerichtet. Indes sind sie im Übrigen strukturell vergleichbar. Könnte ihr Gehalt überhaupt nicht individuell eingefordert werden, wäre ihre Wirkung schwächer als die der nur für die Adressaten verbindlichen Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV, welche entsprechend den bisherigen mitgliedstaatengerichteten Entscheidungen wie ebenfalls an die Mitgliedstaaten adressierte Richtlinien wirken. Abweichungen folgen höchstens aus der besonderen Struktur der adressatenunabhängigen Beschlüsse. Verordnungen, die nicht an Mitgliedstaaten gerichtet sind, sondern in ihnen 1450 unmittelbar gelten, bedürfen keiner mittelbaren Berechtigung des Einzelnen, sondern enthalten eine unmittelbare. Genau dieses Merkmal der unmittelbaren Geltung in jedem Mitgliedstaaten fehlt adressatenunabhängigen Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV.384 Daher besteht insoweit wie bei adressatenabhängigen Beschlüssen die Notwendigkeit der Umsetzung, der sich die Mitgliedstaaten nicht einfach entziehen können dürfen, wenn davon die Verwirklichung von adressatenunabhängigen Beschlüssen abhängt. Das ist Ausdruck des effet utile.385 Sind solche mitgliedstaatlichen Maßnahmen defizitär, so verlangt eine indivi- 1451 duelle Einforderbarkeit aber wie bei adressatenabhängigen Beschlüssen und Richtlinien, dass die jeweiligen Pflichten hinreichend bestimmt und konkret sind. Indes müssen die Loyalitätspflichten der Mitgliedstaaten aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) regelmäßig erst konkretisiert werden. Die Pflicht zur Unterstützung zumal programmatischer Ziele des Vertrages ist zu unbestimmt.386 Daher ist auch die allgemeine Förderpflicht der Mitgliedstaaten, den Erfolg eines Beschlusses sicherzustellen, zumeist nicht bestimmt genug, um individuelle Rechte zu begründen. Zu381 382 383 384 385 386
S.o. Rn. 1291. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 241. S.o. Rn. 1291. S.o. Rn. 849, 1358, 1399. Vgl. o. Rn. 419 ff. EuGH, Rs. C-72 u. 73/91, Slg. 1993, I-887 (936, Rn. 28) – Sloman Neptun.
428
Kapitel 9 Beschlüsse
dem bestehen die Pflichten regelmäßig gegenüber den Unionsorganen und sollen nicht den Individuen dienen.387 Nur dann lassen sich auch die Rechte ohne nähere nationale Ausgestaltung festlegen. Daran fehlt es aber vielfach bei adressatenunabhängigen Beschlüssen, so wenn diese in den Mitgliedstaaten näher zu konkretisierende Förderprogramme enthalten. Dann bestehen nicht etwa unmittelbar durchsetzbare individuelle Auszahlungsansprüche, sondern höchstens Teilhaberechte auf Gleichbehandlung im Rahmen der näheren Mittelverteilung, wenn die Kriterien insoweit hinreichend konkret gefasst sind.388 Daran zeigt sich wiederum, dass Einzelne durch adressatenunabhängige Beschlüsse vielfach nicht unmittelbar berechtigt werden. Weiterungen könnten höchstens aus der Fundierung der Mitwirkungspflicht der 1452 Mitgliedstaaten im Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit389 entstehen. Ewas anderes kann sich allerdings dann ergeben, wenn ein europäischer Be1453 schluss i.V.m. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) von den Mitgliedstaaten insofern Zurückhaltung beim Ergreifen eigener Maßnahmen verlangt, als diese erst Unionsorgane informieren oder gar konsultieren müssen.390 Eine solche Informationsund Konsultationspflicht ist hinreichend konkret. Dient sie dazu, dass den Einzelnen belastende nationale Maßnahmen erst überprüft werden, bevor sie ergehen, nützt sie zumindest faktisch den betroffenen Unionsbürgern. Diese müssen sich daher unmittelbar gegen innerstaatliche Rechtsakte wenden können, die eine durch europarechtlichen Beschluss festgelegte, auch individualbegünstigende Informations- bzw. Konsultationspflicht missachten.
L.
Besondere Voraussetzungen für die Wirksamkeit
I.
Veröffentlichung
1.
Allgemeine Publikationspflicht für adressatenunabhängige Beschlüsse
1454 Nur für die von Art. 297 AEUV (Art. 254 Abs. 1 und 2 EG) sowie von Art. 163 Abs. 1 EAG erfassten Rechtsakte ist Voraussetzung für ihre Wirksamkeit, dass sie veröffentlicht werden.391 Beschlüsse wurden jedenfalls nach bisherigem Recht in diesen Bestimmungen nicht genannt. Art. 297 AEUV bezieht adressatenunabhängige Beschlüsse mit ein und erfasst auch adressatenbezogene Beschlüsse (die bisherigen Entscheidungen); diese sind allerdings nur nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV den Adressaten bekannt zu geben. Bereits nach Art. 254 Abs. 1 EG waren alle Rechtsakte zu veröffentlichen, die 1455 im Mitentscheidungsverfahren ergingen. Nach dem Wortlaut war zwar die Vor387 388 389 390 391
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 250 f. S.o. Rn. 1415. S. vorstehend Rn. 1446, 1451. S. EuGH, Rs. C-194/94, Slg. 1996, I-2201 (2246, Rn. 44) – CIA Security International. S. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617, Rn. 6) – König.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
429
schrift nicht auf Beschlüsse bezogen. Indes konnten auch diese im Mitentscheidungsverfahren erlassen werden. Schon vom Verfahren her wohnte ihnen dann ein verbindlicher Wirkungsmodus inne, der dem der ausdrücklich genannten Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen gleichzustellen war. Daher war bereits auf diese Fälle Art. 254 Abs. 1 EG zu erstrecken; ein formeller Begriff von Gesetzgebung war zu wählen.392 Solche Beschlüsse, die im Mitentscheidungsverfahren ergingen, wurden denn auch bisher schon im Amtsblatt L in Teil I als „veröffentlichungsbedürftige Rechtsakte“ publiziert. Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV können nun nach Art. 289 AEUV ganz 1456 offiziell im Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden und sind dann als Gesetzgebungsakte nach Art. 297 Abs. 1 AEUV im Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen. Auch adressatenunabhängige Beschlüsse ohne Gesetzescharakter werden nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Adressatenbezogene Beschlüsse (Entscheidungen) werden hingegen nach Art. 297 Abs. 2 UAbs. 3 AEUV durch die Bekanntgabe den Adressaten gegenüber wirksam. 2.
Ad-hoc-Wirksamkeit bisheriger Beschlüsse
Soweit keine amtliche Veröffentlichung notwendig war, konnte der bisherige Be- 1457 schluss mit seinem Erlass wirksam werden (Ad-hoc-Wirksamkeit).393 Damit wurden aber die Bürger und auch die Mitgliedstaaten nicht notwendig auf offiziellem Wege in Kenntnis gesetzt. Eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit hat der EuGH daher nur angenommen, wenn die Mitgliedstaaten über ihre Vertreter im Rat mitwirken konnten und der Beschluss informatorisch veröffentlicht wurde.394 Umso mehr sind die Personen, für welche Beschlüsse Rechtswirkungen haben,395 lediglich verpflichtet, wenn ihnen der Beschluss offiziell mitgeteilt wird.396 Begünstigende Wirkungen können allerdings schwerlich daran geknüpft wer- 1458 den, dass eine förmliche Bekanntgabe oder Veröffentlichung erfolgte, würde doch dann der Bürger nicht begünstigt, sondern durch einen Formfehler letztlich belastet, indem ihm Rechte vorenthalten werden. Dies gilt allerdings nur gegenüber Behörden.397 Bei Rechten gegenüber Privaten würden hingegen Letztere belastet, so dass ihnen gegenüber eine offizielle Mitteilung notwendig wäre. Insoweit ist die Rechtslage parallel zu der bei unmittelbar wirkenden Richtlinien, die gleichfalls 392
393 394
395 396 397
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 341 f.; s. auch Art. 68 Nr. 7 Geschäftsordnung Parlament, 16. Aufl. 2004, ABl. L 44 vom 15.2.2005, S. 1, der daher nur deklaratorisch ist. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 346. EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 (1453, Rn. 10 f.) – ERASMUS-Programm; ebenso Rs. 56/88, Slg. 1989, 1615 – Vereinigtes Königreich/Rat sowie später Rs. C-51/89 u.a., Slg. 1991, I-2757 (2791 f., Rn. 8 ff.) – Comett II. S.o. Rn. 1432 ff. Dahin EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3504, Rn. 24) – Sevince. Nur insoweit denn auch EuGH, Rs. C-192/89, Slg. 1990, I-3461 (3504, Rn. 24) – Sevince.
430
Kapitel 9 Beschlüsse
nicht unmittelbar an Private gerichtet sind. Insoweit unschädlich sind allerdings reflexartige Belastungen von Privaten, die erst über das Dazwischentreten staatlicher Instanzen zustande kommen.398 Allerdings geht es dabei um die Verhinderung eines unmittelbaren Durchgriffs von Richtlinien auf Private. Hier dagegen fehlte eine Bekanntmachung gegenüber Privaten als solche. Diese sollen nicht unvorbereitet mit belastenden Wirkungen konfrontiert werden, die sie nicht absehen konnten. Daher müssen belastende Wirkungen gänzlich ausgeschlossen sein. Entsprechend ist auch bei der Rückwirkung zu differenzieren. Begünstigende 1459 Beschlüsse können auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden (müssen), bei belastenden muss hingegen das angestrebte Ziel das berechtigte Vertrauen der Betroffenen überwiegen; dies kann einer de-facto-Wirkung entgegen stehen und einen angemessenen Zeitraum bis zum Inkrafttreten erfordern.399 II.
Begründungspflicht
1.
Gewandelter Ansatz
1460 Auch die Begründungspflicht nach Art. 253 EG erstreckte sich vom Wortlaut her nicht auf Beschlüsse. Unmittelbar vor der Publikationsvorschrift des Art. 254 Abs. 1 EG gelegen, bot sich aber insoweit eine Analogie für Beschlüsse an, die verbindlich sind, jedenfalls wenn sie durch rechtsetzende Organe zustande gekommen waren. Zweck ist nämlich gerade die Kontrolle dieser Organe.400 Bei einer weiten Sicht gehören dazu „alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder -form“.401 Nach Art. 296 Abs. 2 AEUV sind alle Rechtsakte mit einer Begründung zu ver1461 sehen. Auch Beschlüsse zählen nun nach Art. 288 Abs. 1 und 4 AEUV zu den Rechtsakten der Union. Das EuG ging schon früher von einer notwendigen Begründung bei einem Er1462 nennungsbeschluss selbstverständlich aus; nur das Ausmaß der Begründung war umstritten.402 Entsprechendes gilt für verfahrenseinstellende Beschlüsse.403 Diese Verfahren betreffen regelmäßig Einzelne. Aber auch bei diesem Beschluss ging es darum, inwieweit nicht ernannte Kandidaten benachteiligt werden.404
398 399 400 401
402 403 404
S.o. Rn. 1337. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 350 f. unter Übertragung der für veröffentlichungsbedürftige Rechtsakte geltenden Grundsätze. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 356 f. EuGH, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263 (273, Rn. 3/4) – Kommission/Rat, allerdings noch nicht eindeutig wegen einer notwendigen Begründung für einen atypischen Rechtsakt, 282 f., Rn. 98/99. EuG, Rs. T-382/94, Slg. 1996, II-519 (534, Rn. 45 ff.) – Confindustria u.a. S. EuGH, Rs. 121/86, Slg. 1989, 3919 (3950 f., Rn. 10 ff.) – Epicheiriseon; EuG, Rs. T-132/01, Slg. 2003, II-2359 (2384, Rn. 48) – Euroalliages u.a. S. EuG, Rs. T-382/94, Slg. 1996, II-519 (534, Rn. 47 f.) – Confindustria u.a.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
2.
431
Ausmaß
Allerdings entscheidet nicht allein die Betroffenheit Einzelner darüber, wann und 1463 in welchem Umfang ein Rechtsakt zu begründen ist, wenn man als Hintergrund die Kontrolle der rechtsetzenden Organe sieht. Zumindest hängt es von den näheren Umständen und Hintergründen des jeweiligen Beschlusses ab, inwieweit eine Begründung erforderlich ist.405 Diese Kontrollfunktion der rechtsetzenden Organe kann insbesondere nur dann 1464 erfüllt werden, wenn die Rechtsgrundlage eines Beschlusses angegeben wird. Deren Bedeutung und oft schwierige Bestimmung zeigte sich auch wieder in jüngerer Zeit.406 Jedenfalls bei rechtlichen Wirkungen eines Beschlusses bedarf es schon aus dem Gebot der Rechtssicherheit der Nennung einer Rechtsgrundlage.407 Eine solche Rechtsgrundlage wird allerdings vielfach nicht benannt, wenn Aus- 1465 schüsse oder ähnliche Gremien kreiert werden und es sich solchermaßen um Errichtungs-Beschlüsse handelt. Dabei geht es aber regelmäßig um Fragen der Selbstorganisation der jeweiligen Organe, die eine implizite Befugnis auch zur Errichtung von bestimmten Ausschüssen oder ähnlichen Gremien beinhaltet. Sie lässt sich implizit ableiten, so dass ein Verweis „gestützt auf den Vertrag“ genügen soll.408
M.
Gerichtliche Kontrolle
Adressatenunabhängige Beschlüsse können Rechtswirkungen erzeugen und müs- 1466 sen daher justiziabel sein. Der EuGH hat diese Frage in verschiedenen Entscheidungen nicht näher problematisiert, sondern einfach bejaht.409 Die meisten Klagen eines Organs oder eines Mitgliedstaats richteten sich gegen Beschlüsse, die ein Unionsabkommen annehmen.410 Dabei kann namentlich eine falsche Rechtsgrundlage gerügt werden.411 Da sich Beschlüsse aber auch in den Rahmen des sonstigen Unionsrechts einfügen müssen, können auch Verstöße dagegen gerügt werden. Das gilt auch bei der Annahme eines Unionsabkommens. Da sich dieser Annahmebeschluss auf das Abkommen bezieht, kann gerügt werden, dass dieses selbst ge405 406 407 408 409
410 411
Keinen einheitlichen Umfang annehmend auch Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 365. S. EuGH, Rs. C-301/06, DVBl. 2009, 371 – Vorratsdatenspeicherung mit Anm. Frenz. S. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 26) – Frankreich/Kommission. Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 360 ff. S. EuGH, Rs. 242/87, Slg. 1989, 1425 – ERASMUS-Programm; Rs. C-58/94, Slg. 1996, I-2169 – Dokumentenzugangsbeschluß; Rs. C-11/00, Slg. 2003, I-7147 (7243, Rn. 52; 7274, Rn. 166 ff.) – Kommission/EZB zum Verstoß des Beschl. 1999/726 der EZB über Betrugsbekämpfung gegen die Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF). Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 390. S. EuGH, Rs. C-22/96, Slg. 1998, I-3231 – Parlament/Rat im Hinblick auf daraus folgende Mitwirkungsrechte; im Hinblick auf einen Annahmebeschluss für ein Unionsabkommen, EuGH, Rs. C-36/98, Slg. 2001, I-779 – Spanien/Rat; Rs. C-211/01, Slg. 2003, I-8913 – Kommission/Rat.
432
Kapitel 9 Beschlüsse
gen Primärrecht verstößt.412 Richtet sich eine Nichtigkeitsklage gegen den Annahmeakt, wird sie durch das völkerrechtliche Inkrafttreten eines Abkommens nicht gehindert.413 Die Weite der Anfechtungsmöglichkeiten entspricht dem Rechtsgefüge, in das 1467 auch Beschlüsse gestellt sind, sowie dem Prüfungsrahmen nach Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG). Nach dieser Vorschrift überwacht der Gerichtshof der EU die Rechtmäßigkeit des Handelns des Rates, der Kommission und der EZB, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt, und der Handlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Eine solche können jedenfalls faktisch auch Beschlüsse haben. Zudem bilden sie keine Empfehlungen oder Stellungnahmen. Daher sind sie vom Wortlaut nicht ausgeschlossen, sondern vielmehr unter den Begriff der Handlungen zu fassen. Eine Anfechtung kommt nur dann nicht in Betracht, wenn keine Rechtswirkun1468 gen von Beschlüssen ausgehen oder sie nicht einem in Art. 263 Abs. 1 AEUV (Art. 230 Abs. 1 EG) aufgeführten Erlassorgan eindeutig zuordnenbar sind.414 Das gilt auch, wenn Organe durch Beschlüsse Primärrecht fassen.415 Können allerdings Beschlüsse, die Primärrecht ausgestalten, zugleich bestimmte Vertragsnormen derogieren, liegt unter Umständen „keine Verletzung dieses Vertrages“ nach Art. 263 Abs. 2 AEUV (Art. 230 Abs. 2 EG) vor.416 Grundsätzlich können auch Primärrecht gestaltende Handlungen unter formellen wie auch unter materiellen Gesichtspunkten geprüft werden; Bezugspunkt ist die jeweilige Rechtsgrundlage.417
N.
Individuelle Rechtsschutzmöglichkeiten
I.
Nichtigkeitsklage
1.
Fehlende Personenbezogenheit
1469 Eine individuelle Nichtigkeitsklage sah Art. 230 Abs. 4 EG nur gegen an die eigene Person ergangene Entscheidungen sowie gegen gleichzustellende, da die eigene Person unmittelbar und individuell betreffende Verordnungen und an eine andere Person gerichtete Entscheidungen vor. Beschlüsse waren aber von Entscheidungen gerade abzugrenzen.418 Auch bilden sie keine Verordnungen. Immerhin haben sie
412 413
414 415 416 417 418
EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 – Portugal/Rat. S. EuGH, Rs. C-122/95, Slg. 1998, I-973 (1011, Rn. 42) – Deutschland/Rat; Rs. C-327/91, Slg. 1994, I-3641 (3672, Rn. 15 f.) – Frankreich/Kommission; ausführlich zu den Rechtsfolgen der Nichtigerklärung Rn. 3200 f. und Rn. 3681. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 389. Vgl. zu einer Verordnung zur Vertragsergänzung EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 – König. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 293. EuGH, Rs. 185/73, Slg. 1974, 607 (617 f., Rn. 5 ff.) – König. S.o. Rn. 1403 ff.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
433
eine allgemeine Geltung und stehen insoweit in der Nähe einer Verordnung.419 Indes begründeten sie jedenfalls nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten bestimmter Adressaten. Die durch den Beschluss betroffenen Rechtssubjekte sind – außer nunmehr nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV – in ihm selbst nicht bestimmt. Daher fehlt regelmäßig die unmittelbare und individuelle Betroffenheit. An überhaupt keine Person gerichtet, können sie auch nicht mit Entscheidungen verglichen werden, die an eine andere Person gerichtet sind.420 Art. 263 Abs. 4 AEUV sieht eine individuelle Nichtigkeitsklage gegen an na- 1470 türliche und juristische Personen gerichtete oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter vor, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Der Rechtsschutz gestaltet sich damit rechtsformunabhängig.421 Bei adressatenunabhängigen Beschlüssen ist daher im Einzelfall zu prüfen, ob sie den Einzelnen unmittelbar und individuell betreffen. 2.
Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen?
Die in Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV angeordnete allgemeine Verbindlichkeit adres- 1471 satenunabhängiger Beschlüsse öffnet auch ihre Einordnung als Rechtsakt mit Verordnungscharakter.422 Allerdings ordnet Art. 288 Abs. 4 AEUV nicht wie Art. 288 Abs. 2 AEUV eine unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaaten an, die gerade zur direkten Verpflichtung Einzelner führt.423 Bei nichtadressatenbezogenen Beschlüssen sind regelmäßig Unionsorgane oder Mitgliedstaaten zwischengeschaltet, so dass erst deren Handlungen konkrete Rechtswirkungen bei den Individuen auslösen. Zudem sind dann Durchführungsmaßnahmen erforderlich. 3.
Unmittelbare und individuelle Betroffenheit
Bei einer Zwischenschaltung konkretisierender bzw. vollziehender Stellen fehlt 1472 meist auch die unmittelbare und individuelle Betroffenheit. Zwar lässt der EuGH im Rahmen der individuellen Nichtigkeitsklage Rechtsschutz gegen alle Maßnahmen zu, die Rechtswirkungen erzeugen und die Interessen des Klägers beeinträchtigen.424 Indes gehen von den adressatenunabhängigen Beschlüssen selbst meist noch keine konkreten Rechtswirkungen für den Einzelnen aus. Diesen Effekt haben vielmehr die adressatenbezogenen Beschlüsse. Darüber hinaus ist an Beschlüsse zu denken, die das Verhalten der ausführenden Stellen derart stark vorprägen, dass der Einzelne bereits vor Erlass der konkretisierenden Einzelakte seine Belas419 420 421 422 423 424
S.o. Rn. 1406 f. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 395. Im Einzelnen u. Rn. 2896 ff. Zur vorherigen Rechtslage bereits Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 395. S.o. Rn. 834, 1399. EuGH, Rs. 60/81, Slg. 1981, 2639 (2651, Rn. 9) – IBM; Rs. 114/86, Slg. 1988, 5289 (5321, Rn. 12) – Vereinigtes Königreich/Kommission; auch Rs. C-131/03 P, Slg. 2006, I-7795 (7847, Rn. 54) – Reynolds Tobacco.
434
Kapitel 9 Beschlüsse
tung genau absehen kann, daher sein Verhalten danach ausrichtet und deshalb unmittelbar und individuell betroffen ist.425 Jedoch zeigt die Beschränkung auf Rechtsakte mit Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen, dass eine davon unabhängige Ausweitung der Klagebefugnis nicht gewollt war.426 Es genügt daher nicht, dass von Beschlüssen jedenfalls tatsächliche Wirkungen 1473 ausgehen. Allerdings können durch Beschlüsse Einzelne berechtigt werden.427 Das gilt namentlich für Ernennungen, soweit sie nicht ohnehin adressatenbezogen erfolgen. Die Kehrseite bilden unter Umständen Belastungen anderer. Diese können daher, auch wenn sie nicht Adressaten sind, eine Nichtigkeitsklage gegen einen solchen „Beschluss erheben, wenn er sie unmittelbar und individuell betrifft“.428 Hierfür gibt es im Wesentlichen zwei Ansatzpunkte: Eine einzelne Person ist 1474 wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder wegen besonderer exponierter Umstände in ähnlicher Weise individualisiert wie ein Adressat.429 Hierfür genügt eine spürbare Beeinträchtigung von Wettbewerbern,430 aber auch bereits eine Beteiligung am Verfahren.431 4.
Ernennungen von Mitbewerbern
1475 Eine Beeinträchtigung einzelner Wettbewerber liegt vor, wenn eine andere Person ernannt wurde. Geht es dabei auch in erster Linie um die Einsetzung als Organwalter bzw. Vertreter,432 so dass kein an einen bestimmten Adressaten gerichteter Beschluss vorliegt, sondern ein die Verwaltungsorganisation ordnender, wird doch zumindest faktisch eine bestimmte Person begünstigt und eine nicht ernannte Person zurückgesetzt. Hat sich diese Person beworben oder wurde sie von einem Mitgliedstaat etwa für ein bestimmtes Gremium vorgeschlagen,433 ist sie hinreichend individualisiert. Das gilt hingegen nicht für eine Interessenorganisation, welche beklagt, bei der Auswahl der Kandidaten nicht hinreichend berücksichtigt worden zu sein.434 II.
Vorabentscheidungsverfahren
1476 Indirekt kann der Einzelne dadurch einen Beschluss zum Gerichtshof der EU bringen, dass er ein nationales Gericht anruft und dieses dann eine darauf bezoge425 426 427 428 429 430 431 432 433 434
Zu einer solchen Ausweitung der Klagebefugnis Frenz, Europarecht 4, Rn. 759 ff. Näher u. Rn. 2937. S.o. Rn. 1439 ff. EuG, Rs. T-381/94, Slg. 1995, II-2741 (2750, Rn. 21) – Sindacato Pensionati Italiani u.a. für Ernennungsbeschlüsse. Grundlegend EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 211 (238) – Plaumann; näher u. Rn. 2911 ff. sowie für das Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 1592 ff. S. EuG, Rs. T-11/95, Slg. 1998, II-3235 (3258 f., Rn. 71) – BP Chemicals. Für das Beihilfeverfahren EuGH, Rs. 169/84, Slg. 1986, 391 – Cofaz. S.o. Rn. 1408. Für diesen Fall EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3553, Rn. 13) – CIDA. EuGH, Rs. 297/86, Slg. 1988, 3531 (3552 f., Rn. 11) – CIDA.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
435
ne Frage vorlegt. Beispiel ist die Anfechtung eines nationalen Verwaltungsakts, der auf der Basis eines europäischen Förderprogramm-Beschlusses erlassen wird und daher von dessen Rechtmäßigkeit abhängt.435 Da ein solcher Beschluss nicht einem bestimmten Adressaten gegenüber ergeht, 1477 erwächst er regelmäßig auch dann nicht in Bestandskraft, wenn er von einem betroffenen Einzelnen nicht angefochten wird. Die Anfechtbarkeit durch den Einzelnen muss nämlich offenkundig gewesen sein, damit eine Gültigkeitskontrollvorlage gem. Art. 267 Abs. 1 lit. b) AEUV (Art. 234 Abs. 1 lit. b) EG) wegen einer Unanfechtbarkeit des betroffenen Rechtsakts nach Art. 263 Abs. 6 AEUV (Art. 230 Abs. 5 EG) ausscheidet.436 Nicht adressatenbezogene Beschlüsse sind jedoch nur eingeschränkt individuell anfechtbar.437 Die Zulässigkeit einer Individualnichtigkeitsklage steht daher praktisch kaum außer Zweifel.438 Das aber ist Voraussetzung dafür, dass die Bestandskraft von Rechtsakten ein Vorabentscheidungsverfahren hindern kann.439 III.
Inzidentkontrolle
Beruhen andere Rechtsakte auf einem Beschluss, kann dessen Rechtmäßigkeit 1478 nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) kontrolliert werden. Das EuG anerkannte dies bei einer Entscheidung, die nach den Formvorschriften einer Geschäftsordnung erlassen werden musste.440 Diese bildete einen Beschluss.441 Damit lieferte diese Geschäftsordnung immerhin den Maßstab, nach dem die Entscheidung erlassen wurde, auch wenn sie nicht ihre Rechtsgrundlage darstellte und jedenfalls hier keine gleichartige Wirkung wie eine Verordnung entfaltete.442 Darauf kommt es aber nach Art. 277 AEUV nicht an, weil Rechtsakte mit allgemeiner Geltung erfasst werden. 435 436
437 438
439
440 441 442
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 403 f. Grundlegend EuGH, Rs. C-188/92, Slg. 1994, I-833 (853, Rn. 17 f.) – TWD Textilwerke Deggendorf; später etwa auch Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 (6352, Rn. 29) – Eurotunnel. S.o. Rn. 1469 ff. S.u. Rn. 1669 f.; wegen fehlender Evidenz auch Karmann/Selmayr, NVwZ 1999, 1041 (1044); a.A. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 406 im Hinblick auf einen Beschluss über die Einstellung eines Antidumpingverfahrens, bezogen auf einen Konkurrenten, der das Auslaufen einer Schutzmaßnahme überprüfen ließ und die Freigabe einer Sicherheit durch die staatlichen Zollbehörden nicht mehr angreifen können soll, weil der Einstellungsbeschluss der Kommission rechtswidrig gewesen sei. Indes kann darin ein adressatenbezogener Beschluss gesehen werden, gegen den wie bislang gegen Entscheidungen Rechtsschutz ohne weiteres möglich ist, s.o. Rn. 1340 ff. GA Tesauro, EuGH, Rs. C-408/95, Slg. 1997, I-6315 (6329, Rn. 19) – Eurotunnel; aus der Lit. Nowak, EuR 2000, 724 (733). Näher u. Rn. 3266 ff. zum Vorabentscheidungsverfahren. S. EuG, Rs. T-305-307 u.a./94, Slg. 1999, II-931 (1024, Rn. 286) – Limburgse Vinyl Maatschappij. Zur Abgrenzung o. Rn. 1390, 1435 ff. S. EuG, Rs. T-305-307 u.a./94, Slg. 1999, II-931 (1024, Rn. 286) – Limburgse Vinyl Maatschappij.
436
Kapitel 9 Beschlüsse
Adressatenunabhängige Beschlüsse haben eine solche allgemeine Geltung für eine unbestimmte Zahl von Fällen. Nicht an eine bestimmte Person adressiert, können sie vielfach nur von den privilegierten Klageberechtigten angefochten werden. Ausgehend von der EuGH-Rechtsprechung443 kann daher ihre Rechtswidrigkeit inzident gerügt werden, ohne dass dem eine individuelle Anfechtbarkeit entgegen stünde, die versäumt worden sein könnte.444 Etwas anderes gilt höchstens dann, wenn evident eine Person gegen einen Be1480 schluss klagen kann. Das kommt insbesondere in Betracht, wenn dritte Personen offenbar betroffen sind, wie dies bei der Ernennung oder der wirtschaftlichen Begünstigung durch Absehen von Antidumpingzöllen bei Mitbewerbern der Fall ist. Dann wird die individuelle Anfechtbarkeit über die Nichtigkeitsklage als vorrangig betrachtet.445 Allerdings muss es sich um einen anzugreifenden Rechtsakt mit allgemeiner Geltung handeln, damit Art. 277 AEUV überhaupt eingreift. Adressatenbezogene Beschlüsse mit ihrer beschränkten Verbindlichkeit nach Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV scheiden damit aus. In den anderen Fällen muss die Individualnichtigkeitsklage, deren Vorrang bejaht wird, (noch) zulässig sein, wenn ein Rechtswidrigkeitseinwand nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) auf der Basis eines Beschlusses erhoben werden soll. Allerdings ist die individuelle Anfechtbarkeit von adressatenunabhängigen Beschlüssen nicht unbestritten und liegt daher nicht offen zutage.446 Ein Vorrang, der den Rechtswidrigkeitseinwand nach Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) ausschließt, scheidet deshalb aus. 1479
IV.
(Teilweise) Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Beschlusses
1481 Vergleichbar mit Art. 277 AEUV (Art. 241 EG) ist auch Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) auf Beschlüsse anwendbar. Durch die Änderung der Terminologie von Verordnung in Handlung ist dies nun bereits dem Wortlaut nach unproblematisch möglich. Art. 264 Abs. 2 AEUV (Art. 231 Abs. 2 EG) soll aus Gründen der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Achtung von Rechten Dritter447 bestimmte Vollzugsmaßnahmen auf nationaler oder europäischer Ebene aufrecht erhalten. So ließ der EuGH die Wirkungen eines Beschlusses über ein Förderprogramm nicht entfallen und erhielt damit die Durchführungsakte der Kommission, die darauf beruhten, aufrecht.448 Entsprechendes galt für eine begünstigende Einfuhrregelung für kontingentierte Waren aus einem dritten Staat, die in einem Kommissionsbeschluss getroffen wurde, der eigentlich wegen Be-
443 444 445 446 447 448
S. insbes. EuGH, Rs. 92/78, Slg. 1979, 777 (800, Rn. 38/43) – Simmenthal. Bereits zu Art. 241 EG Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 415. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 414. S.u. Rn. 1669 ff. Etwa Borchardt, in: Lenz/Borchardt, Art. 231 EGV Rn. 6; Ehricke, in: Streinz, Art. 231 EGV Rn. 6. EuGH, Rs. C-22/96, Slg. 1998, I-3231 (3254, Rn. 42) – Parlament/Rat.
§ 5 Rückbezug zu den bisherigen Beschlüssen
437
fugnisüberschreitung nichtig war.449 Solche Begrenzungen erfolgten auch, weil ein völkerrechtliches Abkommen schon in Kraft getreten war, dessen Annahme durch Beschluss des Rates eigentlich nichtig war.450
449 450
EuGH, Rs. C-159/96, Slg. 1998, I-7379 (7418 f., Rn. 52 f.) – Portugal/Kommission. EuGH, Rs. C-360/93, Slg. 1996, I-1195 (1219, Rn. 32 ff.) – Parlament/Rat; auch Rs. C-211/01, Slg. 2003, I-8913 (8959, Rn. 55 u. 57) – Kommission/Rat; Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 418 f. auch zu den anderen Beispielen im Zusammenhang; zu den Rechtsfolgen der Nichtigerklärung völkerrechtlicher Verträge, vgl. auch Rn. 3200 f. und Rn. 2381.
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen A.
Abgrenzung zu den anderen Handlungsformen
Als weitere Handlungsformen sieht Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) 1482 Empfehlungen und Stellungnahmen vor. Sie sind im Gegensatz zu den vorstehenden Handlungsformen unverbindlich. Damit gehören sie wie die nachfolgenden ungeregelten Handlungsformen nicht zu den Rechtsakten, welche für den Einzelnen die Hauptbedeutung für die Wirkungen des Europarechts besitzen. Der Gerichtshof der EU hat sich denn auch wenig mit ihnen beschäftigt.1 Empfehlungen legen ein bestimmtes Verhalten nahe, ohne es festzuschreiben. 1483 Durch sie kann man damit allenfalls „weiche“ Rechtsangleichung betreiben bzw. Erfahrungen mit einem Regelungsansatz sammeln.2 Stellungnahmen sollen eine Reaktion von Unionsorganen auf eine fremde Initiative bilden3 und damit nicht eigener Initiative entspringen.4 Sie beziehen zu etwas anderem Stellung. Allerdings wird in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) jedenfalls begrifflich nicht ausgeschlossen, dass die Unionsorgane lediglich zu einer bestimmten sachlichen Situation Stellung nehmen, ohne dass bereits jemand anders darauf reagiert hat, mithin sehr wohl eigeninitiativ vorgehen. Ist letztlich in beiden Fällen die Unverbindlichkeit entscheidend, bedarf es auch 1484 keiner näheren Abgrenzung zwischen einer Empfehlung und einer Stellungnahme. Allerdings werden die beiden Handlungsformen regelmäßig in dem jeweiligen Handlungsakt zum Ausdruck kommen. Stellungnahmen sind regelmäßig anderen Handlungen vorgelagert (s. auch Art. 258 f. AEUV (Art. 226 f. EG)) bzw. Teil eines Verabschiedungsprozesses, wie Art. 242 AEUV (Art. 209 EG) belegt.5 Das kann aber auch für Empfehlungen zutreffen (s. Art. 121 Abs. 4, 126 Abs. 13, 219 1 2 3 4 5
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 208. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 209 a.E. Davon „zumeist“ ausgehend Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 19. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 209. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 84 f.
440
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Abs. 2 AEUV (Art. 99 Abs. 4, 104 Abs. 13, 111 Abs. 2 EG)). Mitteilungen bilden hingegen das Ergebnis eines Meinungsbildungsprozesses und stellen daher selbst eine Rechtshandlung mit eigener Form dar,6 auch wenn sie wegen ihres interpretationsleitenden Charakters andere Rechtshandlungen prägen. Von daher können Mitteilungen nicht mit Letzteren gleichgestellt werden und sind den sonstigen Handlungsformen zuzuordnen.7 Wegen der Unverbindlichkeit von Empfehlungen und Stellungnahmen ist ihr 1485 Zustandekommen flexibler. Allerdings sind auch sie Ausdruck der europäischen Kompetenzordnung. Daher bedarf es auch für sie einer expliziten Ermächtigung. Das bedeutet aber nicht, dass speziell sie in einer Ermächtigungsnorm vorgesehen sein müssen. Auch die anderen Handlungsformen müssen nicht eigens erwähnt sein.8 Dann besteht ein solches Bedürfnis erst recht nicht für die unverbindlichen Empfehlungen und Stellungnahmen. Es genügt die allgemeine Kompetenz, damit Empfehlungen und Stellungnahmen abgegeben werden können.9 Bestätigt wurde dieser Befund durch den allgemein formulierten – in Art. 17 1486 Abs. 1 EUV entfallenen – Art. 211 2. Spiegelstrich EG, welcher die Kommission zu Empfehlungen oder Stellungnahmen auf den Vertragsgebieten ermächtigt, „soweit der Vertrag dies ausdrücklich vorsieht oder soweit sie es für notwendig erachtet“.10 Danach bedarf es insoweit zwar nicht notwendig einer spezifischen Kompetenznorm.11 Indes handelte es sich um eine besondere, so nicht fortgeführte Regelung im Hinblick auf die Kommission, die allenfalls für diese eine Durchbrechung erlaubt. Auch die Kommission hat sich als Unionsorgan im Rahmen des allgemeinen europäischen Kompetenzrahmens zu halten.12 Durch Art. 211 2. Spiegelstrich EG war allerdings zugleich die Kommission als 1487 handelndes Organ festgelegt, außer eine spezielle Vorschrift löste diese Verengung „nach Maßgabe dieses Vertrags“ i.S.v. Art. 249 Abs. 1 EG auf, so in Art. 111 Abs. 2 EG (jetzt Art. 219 Abs. 2 AEUV) für die EZB. Der Rat war daher auf die nachfolgend genannten anderen unverbindlichen Handlungsformen und dabei vor allem Entschließungen angewiesen.13 Das ist nunmehr durch das Entfalten von Art. 211 2. Spiegelstrich EG nicht mehr so und auch der Rat kann zu Empfehlungen und Stellungnahmen greifen.
6 7 8 9 10 11 12
13
Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85; s. daher u. Rn. 1535 ff. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85. S.o. Rn. 619, 656. Diese ist aber – jedenfalls implizit – auch notwendig, Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 32. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 208. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt, Art. 249 EGV Rn. 19; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 60 a.E.: keine ausdrückliche Ermächtigung notwendig. Grds. das Prinzip der begrenzten Ermächtigung anwendend Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 128; a.A. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 11, wobei beide auf den lediglich durch die Notwendigkeit nach Art. 211 2. Spiegelstrich EG begrenzten Rahmen abstellen. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 32.
§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen
B.
Rechtswirkungen
I.
Für sich selbst nicht durchsetzungsfähig
441
Da Empfehlungen und Stellungnahmen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 1488 Abs. 5 EG) ausdrücklich unverbindlich sind, lassen sich aus ihnen selbst keine durchsetzungsfähigen Rechtspositionen ableiten. Allerdings stehen sie im Raum und enthalten vielfach gewichtige Aussagen. Zudem sind diese Handlungsformen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ausdrücklich genannt. Damit sind sie nicht einfach bedeutungslos. Indes ist stets darauf zu achten, dass keine faktische Gleichstellung mit den an- 1489 deren in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen erfolgt, deren Verbindlichkeit ausdrücklich festgelegt ist. Das ist auch bei den faktischen Wirkungen von Empfehlungen und Stellungnahmen zu beachten. II.
Als interpretierender Teil verbindlicher Rechtsakte
Eine Annäherung an die Verbindlichkeit vor allem von Verordnungen und Richt- 1490 linien kann insbesondere dann erfolgen, wenn die Empfehlungen und Stellungnahmen im engen Zusammenhang stehen und damit gleichsam Teil dieser Rechtsnormen werden. Das kann dadurch bedingt sein, dass über Empfehlungen zur Rechtsanwendung bzw. über Stellungnahmen zur Auslegung Verordnungen und Richtlinien konkretisiert werden. Im Wettbewerbsrecht ergehen zur Frage von Freistellungen eigentlich wettbewerbswidriger Verhaltensweisen sog. Leitlinien, welche die jeweils einschlägigen Gruppenfreistellungsverordnungen, aber auch ergangene Entscheidungen zu Einzelfreistellungen konkretisieren.14 Insoweit handelt es sich aber um Rechtsakte sui generis außerhalb des Kanons von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG).15 Wirken Empfehlungen und Stellungnahmen auf die Interpretation von anderen 1491 in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten verbindlichen Handlungsformen ein, so prägen sie diese mit und sind daher umgekehrt ihrerseits in dieser konkretisierenden Gestalt verbindlich. Rechtsgrund dafür ist dann aber letztlich immer noch die Verbindlichkeit von Verordnungen, Richtlinien und auch Entscheidungen, und nicht eine Überspielung der Unverbindlichkeit von Empfehlungen und Stellungnahmen. Voraussetzung dieser mittelbaren Verbindlichkeit ist damit allerdings, dass sich 1492 Empfehlungen und Stellungnahmen in das Gefüge der verbindlichen Handlungsformen einfügen lassen und nicht darüber hinausgehen. Andernfalls überschreiten sie den gesetzten verbindlichen Rechtsrahmen und haben daher lediglich die in ihnen selbst ruhende unverbindliche Wirkung. Gerichte und Behörden müssen ihnen 14 15
Näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff. Frenz, Europarecht 2, Rn. 741; näher Pampel, Rechtsnatur und Rechtswirkungen horizontaler und vertikaler Leitlinien im reformierten europäischen Wettbewerbsrecht, 2005, S. 83 ff.; s. zu ihnen daher u. Rn. 1535 ff.
442
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
daher nicht folgen, sondern können von ihnen abweichen. Soweit aber der Rahmen der verbindlichen Rechtsakte gewahrt ist, sind Empfehlungen und Stellungnahmen bei der Auslegung europäischer und auch nationaler Bestimmungen mit Bezug zum Unionsrecht notwendig zu berücksichtigen.16 III.
Vertrauen und tatsächliche Anwendung
1.
Vertrauensschutz und Gleichheitssatz als Ansatzpunkte
1493 Andere mögliche Grundlagen der Verdichtung von für sich unverbindlichen Empfehlungen und Stellungnahmen sind in sie entfaltetes Vertrauen sowie ihre tatsächliche Befolgung in vergleichbaren Fällen. Im ersten Fall ist es der Vertrauensschutz, im zweiten der allgemeine Gleichheitssatz. 2.
Judikatur für den EGKS
1494 Schutzwürdiges Vertrauen war die Grundlage für den EuGH, um eine Stellungnahme als geeignet dafür anzusehen, „bei einem Unternehmen ein schutzwürdiges Vertrauen zu wecken“.17 Zwar bezog sich diese Einstufung nicht auf Handlungen nach Art. 249 Abs. 5 EG, sondern auf Stellungnahmen nach Art. 54 Abs. 4 EGKS. Danach gab die Kommission Stellungnahmen zu Investitionsprogrammen ab, um allen Beteiligten Hinweise für ihre Tätigkeit zu geben. Da dabei insbesondere auch die künftige Entwicklung auf dem Stahlmarkt zugrunde gelegt und die Kommission die dafür relevanten Tendenzen durch die ihr obliegenden Untersuchungen und die von ihr gesammelten Informationen gut feststellen konnte, waren gewisse Erwartungen bei den Unternehmen für die Rentabilität ihrer Investitionen nicht ausgeschlossen.18 Je nach den konkreten Umständen19 kann daher durch Stellungnahmen schutzwürdiges Vertrauen begründet werden und damit eine Bindung der Kommission erfolgen. 3.
Übertragung
1495 Die Bildung solchen schutzwürdigen Vertrauens durch das Wecken gewisser Erwartungen auf der Basis des Verhaltens der Kommission ist aber auch typisch für das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens in Fällen anderer Stellungnahmen.20 Daher ist es unschädlich, dass zu Stellungnahmen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV 16 17 18 19
20
S. EuGH, Rs. 322/88, Slg. 1989, 4407 (4420, Rn. 16) – Grimaldi; Rs. C-188/91, Slg. 1993, I-363 (388, Rn. 18) – Deutsche Shell. EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 21) – Finsider. EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 21) – Finsider. Da im konkreten Fall eine Bindung der Kommission verneint wurde, hob der EuGH auf Fälle mit anderen Umständen ab, EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 21) – Finsider. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 154.
§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen
443
(Art. 249 Abs. 5 EG) bislang keine Entscheidung erging. Schließlich rückte der EuGH in seiner auf den EGKS bezogenen Entscheidung von seiner früheren festen Position21 ab, Stellungnahmen bildeten lediglich „bloße Ratschläge“ und ließen daher die Freiheit und Verantwortung der Kommission unangetastet.22 4.
Maßgebliche Umstände
a)
Vorläufigkeit
Allerdings bildet eine Stellungnahme noch keine endgültige Entscheidung. Daher 1496 ist sie vorläufig und bezieht sich auf eine bestimmte Sach- und Rechtslage. Ändert sich diese, entfällt die Grundlage für ein schutzwürdiges Vertrauen, die Kommission werde nicht von ihrer Rechtsauffassung abweichen.23 b)
Aufbau auf eigenen Grundlagen der Kommission
Das Vertrauen kann dementsprechend dann stärker sein, wenn die Kommission 1497 selbst Untersuchungen durchgeführt hat und nicht lediglich mithilfe mitgeteilter Tatsachen gearbeitet hat, sowie auf Antrag und nicht aus eigene Initiative.24 Gerade bei einer eigenen Bewertung kraft selbst vorgenommener Untersuchungen zeigt sich die in der Finsider-Entscheidung angesprochene überlegene Sachkenntnis und die sich daraus ergebende Wertungskompetenz. c)
Adressierung
Ein schutzwürdiges Vertrauen entsteht zumal dann, wenn eine Empfehlung oder 1498 Stellungnahme gegenüber dem Betroffenen erging und etwa über die Möglichkeit unterrichten sollte, ein unionswidriges Handeln abzustellen, oder über die Rechtslage informieren wollte.25 Der Adressat kann insbesondere darauf vertrauen, dass die Kommission gegen ihn nicht etwa Bußgelder oder sonstige Sanktionen ergreift, wenn er sich gemäß der an ihn gerichteten Stellungnahme oder gar Empfehlung verhält.26 Aber auch dann, wenn eine Empfehlung oder Stellungnahme nicht an den Ad- 1499 ressaten, sondern etwa an einen Mitgliedstaat erging oder allgemein in den Raum gestellt wurde, handelt es sich um die nähere Formulierung einer Position der Kommission, die auf deren besonderen Sachkunde beruht. Daher wird der Einzel-
21 22 23 24 25 26
EuGH, Rs. 1 u. 14/57, Slg. 1957, 213 (236) – Société des usines à tubes de la Sarre. So EuGH, Rs. 63 u. 147/84, Slg. 1985, 2857 (2881, Rn. 20) – Finsider. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 155. Insoweit differenzierender Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 155. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 153 f. Bleckmann, Europarecht, Rn. 466 f.; Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 155.
444
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
ne bereits darauf Erwartungen richten. Deshalb können auch solche nicht an ihn adressierte Empfehlungen und Stellungnahmen Vertrauen schaffen. 5.
Auswirkungen auf ein Vertragsverletzungsverfahren?
1500 Allerdings können Mitgliedstaaten nicht damit rechnen, dass gegen sie kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet wird, lediglich weil sie auf eine Stellungnahme vertrauten. Schließlich handelt es sich insoweit um ein Verfahren zur Wahrung des objektiven Rechts und nicht zur Abmilderung der Folgen gegenüber bestimmten Staaten. Gleichwohl kann ein Vertrauen der Mitgliedstaaten in eine Rechtsposition der Kommission hervorgerufen worden sein, die dann zur Unbegründetheit einer solchen Vertragsverletzungsklage führen kann.27 6.
Gleichheitssatz
1501 Empfehlungen oder Stellungnahmen können aber nicht nur einen Vertrauenstatbestand schaffen, sondern durch ihre Anwendung auch eine Bindung über den Gleichheitssatz herstellen. Eine solche Konstruktion wurde zwar für andere Konstellationen entwickelt, nämlich neben dem Beamtenrecht im Wettbewerbs- und Beihilferecht, wenn die Kommission Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien erließ und auf diese Praxis stützte.28 Indes handelt es sich auch bei Empfehlungen und Stellungnahmen um Verlautbarungen, in denen die Kommission ihre Auffassung wiedergibt, und dies je nach dem betroffenen Feld aufgrund überlegener Sachkunde. Dies hat der EuGH in seiner Finsider-Entscheidung betont.29 Damit ist die Situation vergleichbar zu Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien. Zwar ist für diese nicht ausdrücklich in Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) ihre Unverbindlichkeit festgeschrieben. Umgekehrt aber handelt es sich um gerade nicht erwähnte Handlungsformen, denen schon deshalb keine Verbindlichkeit zukommen kann. Damit zählt die faktische Vergleichbarkeit. Wenn daher Organe in konkreten Situationen eine Empfehlung oder Stellung1502 nahme befolgen und dadurch in einer bestimmten Konstellation Rechtsfolgen abgeleitet haben, ist es ein Gebot der Gleichbehandlung, in vergleichbaren Fällen ebenfalls auf sie zurückzugreifen.30 Damit haben die Behörden ihr Ermessen gebunden, wenn sie auf Empfehlungen und Stellungnahmen zurückgreifen und diese befolgen. Ihre Entscheidungspraxis ist festgelegt und sie dürfen nicht mehr anders entscheiden.31 Je mehr sich konkrete Anwendungen im Einzelfall auf Empfehlungen und Stel1503 lungnahmen stützen, desto eher und weiter erlangen diese faktisch also doch recht27 28 29 30 31
S.u. Rn. 1507. S. näher u. Rn. 1558 ff. S. vorstehend Rn. 1495. Für Leitlinien im Beihilfenbereich s. EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717 (750, Rn. 89) – Vlaams Gewest. Vgl. zu Leitlinien EuG, Rs. T-119/02, Slg. 2003, II-1433 (1515, Rn. 242) – Philips; bereits Rs. T-7/89, Slg. 1991, II-1711 (1739, Rn. 53) – Hercules Chemicals.
§ 1 Empfehlungen und Stellungnahmen
445
liche Verbindlichkeit. Die entsprechenden Organe werden ihre Rechtsauffassung jedenfalls nicht mehr grundlos ändern können, wenn der Staat oder das Individuum ihrer Empfehlung gefolgt sind.32 Rechtsgrund für eine solche faktische Verbindlichkeit ist aber der Gleichheitssatz bzw. in den zuvor behandelten Fällen der Vertrauensschutz und nicht die Empfehlung bzw. Stellungnahme selbst. Erst ihre Existenz als solche, an die sich Erwartungen knüpfen, bzw. ihre faktische Heranziehung zur Ordnung konkreter Sachverhalte lässt damit allgemeine Grundsätze eingreifen und begründet über deren Wirkung die Verbindlichkeit in konkreten Fällen. IV.
Kraft konkreter normativer Zuweisung
Aus sich selbst heraus haben Empfehlungen und Stellungnahmen dann eine recht- 1504 liche Bedeutung, wenn sie ihnen an anderer Stelle konkret zugemessen wird. Das ist primärrechtlich für bestimmte Klagen vorgesehen. So setzen eine Aufsichtsklage der Kommission nach Art. 258 AEUV (Art. 226 EG) und eine Anrufung des Gerichtshofs der EU durch einen Mitgliedstaat nach Art. 259 AEUV (Art. 227 EG) eine Stellungnahme der Kommission voraus. Befolgt diese der betroffene Staat, entfällt die Grundlage für eine entsprechende Klage. Damit aber ist der Mitgliedstaat faktisch gezwungen, die Stellungnahme zu befolgen, will er eine Verurteilung durch den Gerichtshof der EU vermeiden, sofern dieser der Auffassung der Kommission folgt. Dadurch legt die Stellungnahme den rechtlichen Rahmen für den Mitgliedstaat faktisch fest. Dieser muss die Stellungnahme befolgen, will er die darin vorgebrachten rechtlichen Gesichtspunkte wahren und so einen rechtskonformen Zustand herstellen. Zwar ist der Gerichtshof der EU nicht an die Stellungnahme der Kommission 1505 gebunden. Von daher kommt ihr keine Verbindlichkeit zu. Indes wird sie für den betroffenen Mitgliedstaat regelmäßig in starkem Umfang eine tatsächliche Wirkung entfalten und ihn zumindest veranlassen, ihren Gehalt rechtlich intensiv zu prüfen. Jedenfalls dann, wenn der Mitgliedstaat die Stellungnahme befolgt, hat sie faktisch die Rechtslage wesentlich bestimmt. De facto hat sie damit vergleichbare Wirkungen wie eine Entscheidung, nur dass der Mitgliedstaat und später dann der Gerichtshof der EU rechtlich nicht daran gebunden sind. V.
Allgemeine Loyalitätspflicht
Auch wenn sie nicht Voraussetzung für eine Klage sind, können Mitgliedstaaten 1506 nicht einfach über Empfehlungen und Stellungnahmen hinweggehen, die an sie gerichtet sind. Schließlich handelt es sich um einen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ausdrücklich genannten Rechtsakt. Die Mitgliedstaaten unterliegen ihrerseits dem Gebot der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der 32
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 214 a.E.; bereits Bleckmann, Europarecht, Rn. 466 f.
446
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Gemeinschaftstreue nach Art. 10 EG). Daher müssen EU-Staaten an sie gerichtete Empfehlungen und Stellungnahmen ernsthaft prüfen, auf dieser Basis zur Grundlage ihres Handelns nehmen oder aber begründet zurückweisen.33 Im Übrigen zeigen die Empfehlungen und Stellungnahmen, welche Position die 1507 Kommission einnimmt. Damit sind die Mitgliedstaaten insoweit auf der rechtlich sicheren Seite, wenn sie diese Empfehlungen und Stellungnahmen befolgen. Dann können sie davon ausgehen, dass sie von der Kommission nicht vor dem Gerichtshof der EU verklagt werden. Schon deshalb haben sie in der Praxis ein sehr großes Gewicht.34 Wollen die Mitgliedstaaten aber einer Verbindlichkeit durch Anwendung35 vorbeugen, so können sie die Freiwilligkeit der Befolgung eigens erwähnen.36 VI.
Konsequenzen abgeleiteter Verbindlichkeit
1508 Auch in den Fällen, in denen damit die Empfehlungen und Stellungnahmen aus sich selbst heraus befolgt werden (müssen), sind sie nicht selbst die Grundlage für eine Verbindlichkeit, die zudem in diesen Fällen außer im begrenzten Rahmen der allgemeinen Loyalitätspflicht nicht rechtlicher Natur ist. Sind sie verfahrensmäßig vorgesehen, so sind die dafür maßgeblichen Vorschriften Grundlage ihrer Bedeutung. Soweit die Mitgliedstaaten ihnen tatsächlich nachkommen, ist es dieses faktische Befolgen und damit ebenfalls keine rechtliche Verbindlichkeit.
C.
Rechtsschutz
1509 Dementsprechend können höchstens diese anderen Verhaltensweisen bzw. Rechtsgründe gerichtlich angefochten werden, nicht aber Empfehlungen und Stellungnahmen selbst. Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) sieht nur Klagen gegen verbindliches Handeln der Unionsorgane vor und eben nicht gegen Empfehlungen oder Stellungnahmen.37 Ihre Bedeutung im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten erlangen sie aber nament1510 lich dadurch, dass sie interpretativer Teil verbindlicher Rechtshandlungen sind und damit deren Bedeutung mit prägen – allerdings nur, wenn sie nicht erweitern, sondern nur verdeutlichen und konkretisieren. Lediglich dann und so weit haben sie an der Verbindlichkeit vor allem von Verordnungen und Richtlinien teil.38
33 34 35 36 37 38
Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 214; bereits Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 36. Auf der Basis der besonderen Autorität aufgrund der Sachkenntnis und größeren Übersicht der Unionsorgane Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 216. S.u. Rn. 1556 ff. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 21 Rn. 37. Etwa Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85. S.o. Rn. 1490 ff.
§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen?
447
Der EuGH stützt sich allerdings weniger auf sie und interpretierte die originär 1511 verbindlichen Rechtshandlungen aus sich heraus. Daher besteht auch kaum ein praktisches Bedürfnis, gegen Empfehlungen und Stellungnahmen vorzugehen.
§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen? A.
Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
Durch das in Art. 5 Abs. 2 EUV (Art. 5 EU, Art. 5 Abs. 1 EG) enthaltene Prinzip 1512 der begrenzten Einzelermächtigung besteht keine generelle Ermächtigung zugunsten der Unionsorgane zum Erlass von Rechtshandlungen, sondern es sind Einzelermächtigungen aufgestellt. Die Unionsorgane dürfen daher weder über die in den Verträgen geregelten Sachgebiete und für sie jeweils geltenden Ziele hinausgehen noch andere als in den Einzelermächtigungen eingeräumte Arten von Rechtshandlungen erlassen.39 Während Art. 115 AEUV (Art. 94 EG) nur Richtlinien aufführt, sprechen Art. 114 AEUV (Art. 95 EG) und zahlreiche weitere Bestimmungen allgemein von „Maßnahmen“ und treffen daher keine Festlegung.40 Indem Art. 192 Abs. 3 AEUV (Art. 175 Abs. 3 EG) Aktionsprogramme vorsieht, geht er ausdrücklich über den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Maßnahmenkatalog hinaus. Bereits diese bereichsspezifischen Bestimmungen sprechen dafür, dass weitere Handlungsformen als die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) benannten zur Verfügung stehen. Tiefer gehend stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis Art. 288 AEUV 1513 (Art. 249 EG) zu den anderen Bestimmungen steht. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung wird durch die Bestimmungen ausgefüllt, die der Union bestimmte Sachbereiche zuweisen. Entscheidend ist damit die Zuweisung von Kompetenzfeldern. Damit kommt es insoweit nicht darauf an, welche Handlungsformen ergriffen 1514 werden. Vielmehr ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung kompetenzund grundsätzlich nicht handlungsformbezogen. Die meisten Kompetenzvorschriften legen keine bestimmten Handlungsformen fest. Insoweit handelt es sich jedenfalls mittlerweile um Ausnahmen41 und nicht um ein „Normalprinzip“.42 Daher greift es zwar unabhängig davon ein, welche Handlungsform ergriffen wird, also auch bei einer unverbindlichen,43 bei einer außerhalb des Kanons nach Art. 288 39 40 41 42
43
Schweitzer, in: FS für Klein, 1994, S. 85 (86). Näher Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 35 mit Fn. 107. S. bereits vorstehend Rn. 1485, 1487. So grundlegend Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 20 Rn. 24; ebenfalls etwa Streinz, in: ders., Art. 5 EGV Rn. 7; Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen der EG und der EU, 2002, S. 113; wie hier dagegen Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 34 ff.; Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 9. Biervert, Der Missbrauch von Handlungsformen im Gemeinschaftsrecht, 1999, S. 89 f. Anders Geiger, Art. 249 EGV Rn. 23; Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, 1991, S. 88 f.; Zuleeg,
448
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
AEUV (Art. 249 EG) stehenden sowie bei einer begünstigenden Handlung. Indes wirkt es sich grundsätzlich nicht darauf aus, welche Handlungsformen ergriffen werden können, solange sich diese nur in dem sachlich zugewiesenen Kompetenzrahmen halten. Nur soweit in diesen Kompetenzbestimmungen auch Begrenzungen der Hand1515 lungsformen enthalten sind, gewinnen sie im Rahmen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung Bedeutung. Dann nämlich steht die Ausübung der zugewiesenen Kompetenzen unter der Bedingung, dass bestimmte Handlungsformen ergriffen werden. Daher ist sie (ausnahmsweise) Teil des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung in seiner bereichsspezifischen Ausprägung. Die Handlungsformen wirken in diesem Rahmen allenfalls insofern kompe1516 tenzbegrenzend, als sie das „Wie“ näher festlegen. Daraus ergeben sich indes Begrenzungen nur für diese Kompetenzfelder, für die ausdrückliche Vorschriften existieren, nicht aber im Übrigen. Insoweit bestehen jedenfalls nach den Kompetenzbestimmungen gerade keine Begrenzungen. Fehlen daher Aussagen zu den Handlungsformen, werden diese durch die Kompetenzermächtigungen nicht limitiert. Letztere treffen insoweit keine Aussage. Die Regelungsgegenstände sind verschieden. Die Frage der Handlungsformen ist der Kompetenzbegründung nachgelagert und an anderer Stelle geregelt.
B.
Festlegung der Handlungsmittel in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)?
I.
Abschließende Aufzählung?
1517 Indem Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) bestimmte Handlungsformen nennt, könnte eine generelle Festlegung von Unionsorganen auf die darin genannten Maßnahmearten bestehen.44 Für eine solche abschließende Aufzählung in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) 1518 spricht die Eingangsformulierung „für die Ausübung der Zuständigkeiten … nehmen … an“ („zur Erfüllung ihrer Aufgaben … erlassen“), nach der die Unionsorgane die im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen ergreifen. Die Bestimmung beschreibt und definiert aber nur bestimmte Handlungsformen, ohne diese ausdrücklich als einzige Möglichkeit zu nennen. Zudem ist die Vorschrift in dem Teil über die Unionsorgane platziert, in dem die Befugnisse zwischen den verschiedenen Institutionen abgegrenzt und ihr verfahrensmäßiges Zusammenwirken festgeschrie-
44
in: von der Groeben/Schwarze, Art. 5 EG Rn. 2; s. auch Triantafyllou, Vom Vertragszum Gesetzesvorbehalt, 1996, S. 73 f. Anders allerdings die mittlerweile ganz h.M. Zur nicht abschließenden Aufzählung der Rechtsakte in Art. 249 EG vgl. Biervert, in: Schwarze, Art. 249 EGV Rn. 4; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 129 ff.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Art. 249 EGV Rn. 74 ff.; differenzierend Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 10; andere Handlungsformen abl. wohl Streinz, Europarecht, Rn. 375. Vgl. näher zur Problematik Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 140 ff.
§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen?
449
ben werden. Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) steht im Kapitel 2 „Rechtsakte der Union, Annahmeverfahren und sonstige Vorschriften“ („Gemeinsame Vorschriften für mehrere Organe“). In ihm geht es neben der Beteiligung der verschiedenen Organe in Entscheidungsverfahren auch um gemeinsame Festlegungen. Das gilt gerade auch für Art. 288 AEUV (Art. 249 EG). II.
Effektive Verwirklichung von Unionszielen
Zudem ist es praktisch problematisch, darin eine für alle Politikbereiche verbindliche, unabhängig von den jeweiligen Bedürfnissen bestehende Festlegung auf fünf Handlungsformen anzunehmen. Die Verwirklichung von Unionszielen könnte darunter erheblich leiden. Im Umweltbereich etwa erwies sich eine Informationstätigkeit als sehr wichtig. In diesem Sektor gehen die Unionsorgane generell von der Notwendigkeit der Erweiterung der Instrumentenpalette namentlich auch durch Umweltvereinbarungen aus. Bei entsprechender Ausgestaltung sieht insbesondere die Kommission darin ein wirksames Instrument zur Erreichung von Umweltzielen.45 Besondere Bedeutung gewinnt eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten bei der Verwirklichung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, die dauerhafte Verhaltensänderungen erfordert. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit auch von neuen Handlungsformen, die den Adressaten zu eigenen Konsequenzen ermutigen, ohne verbindliche Festlegungen zu treffen. Gerade angesichts einer Wirtschaftskrise wird das generelle Aufstellen vermehrter Umweltanforderungen problematisch sein.46 Mehr Erfolg versprechen daher Handlungsformen, die Ziele formulieren, deren Erreichung aber nicht für alle verbindlich machen. Das kann durch eine starke Berücksichtigung wirtschaftlicher Möglichkeiten erfolgen oder durch freiwillige Handlungsleitmaßstäbe bzw. Appelle. Empfehlungen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) bereiten insofern Probleme, als sie von vornherein unverbindlich sind und ihnen damit kaum Rechtswirkungen zugemessen werden. Vorzuziehen sind Zwischenformen, die etwa lediglich die wirtschaftlich starken Unternehmen ansprechen, diesen aber doch einen konkreten Anschub für Handlungen geben. Zu denken ist dabei vor allem an Umweltvereinbarungen, die mit den Branchenverbänden abgeschlossen werden, so dass bestimmte Gesamtziele aufgenommen werden, die intern dann auf die einzelnen Unternehmen verteilt werden können.47 Damit nehmen Handlungsformen, die über die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) ausdrücklich aufgeführten hinausreichen, eine essenzielle Bedeutung ein, um in Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) zentral festgelegte Unionsziele und -aufgaben zu erreichen. Das gilt namentlich für ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbes-
45 46 47
Bereits Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (96) 561 endg., Tz. 19 ff. Vgl. zur dadurch bedingten Koordinatenverschiebung Frenz, UPR 2009, 48 ff. Näher zu Umweltvereinbarungen bzw. Selbstverpflichtungen u. Rn. 1734 ff.
1519
1520
1521
1522
450
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
serung der Umweltqualität sowie ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum (Art. 3 Abs. 3 EUV). III.
Verbindung von Aufgabenerledigung und Handlungsformen in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG)
1523 Indem Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) die Aufgaben der Union nennt und die Maßnahmen aufzählt, welche die Unionsorgane „für die Ausübung der Zuständigkeiten“ annehmen („zur Erfüllung ihrer Aufgaben … erlassen”), wird weniger eine begrenzende als vielmehr eine erweiternde Bedeutung sichtbar. Die der Union zugewiesenen Aufgaben müssen tatsächlich erfüllbar sein. Dafür müssen auch die notwendigen Handlungsformen zur Verfügung stehen. Wenn die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten nicht ausreichen, müssen auch andere ergriffen werden können. Diese effektivitätsbezogene Sicht gilt zumal, wenn es um die Erfüllung von 1524 Vorgaben aus Grundsatzbestimmungen geht. Weil Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) im ersten Titel „Gemeinsame Bestimmungen“ (ersten Teil „Grundsätze”) steht, ist Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) als diese Grundsatzbestimmung instrumentalisierende Norm hinsichtlich der Handlungsmittel anzusehen. Damit weist er funktionalen Charakter auf. Er dient dazu, die Erfüllung der in Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) und in den Kompetenzbestimmungen aufgeführten Aufgaben zu ermöglichen. Ist Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) auf diese Weise auf Art. 3 EUV (Art. 2 EG, 1525 Art. 2 EU) und die Kompetenzbestimmungen rückgekoppelt, kann dieser Vorschrift schwerlich eine Begrenzung zugemessen werden, welche die Erfüllung der Aufgaben der Union hemmt. Ist dies der Fall und sieht man in ihm eine Fixierung auf bestimmte Handlungsformen, bedarf Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) einer teleologischen Erweiterung auf weitere Handlungsformen bzw. einer vom Zweck her gegebenen geltungserhaltenden Reduktion ihres Regelungsbereichs bzw. einer Relativierung ihrer Geltungskraft. IV.
Relativierung der Geltungskraft
1526 Gegen eine teleologische Erweiterung auf andere Handlungsmittel spricht die explizite Aufführung bestimmter Formen, die im Einleitungssatz auch nicht erweiterungsfähig formuliert wird. Die durch Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) angelegte Erweiterung wurde allerdings soeben dargelegt. Hinzu kommt, dass in den zu einzelnen Politiken ermächtigenden Bestimmungen zwar auf das Verfahren nach Art. 294 AEUV (Art. 251 EG bzw. 252 EG) regelmäßig Bezug genommen wird, indes dort keine konkrete Beschränkung oder Spezifizierung der Handlungsformen erfolgt. Art. 192 AEUV (Art. 175 EG) spricht nur von Beschlüssen über das
§ 2 Numerus clausus der Rechtsformen?
451
Tätigwerden der Union. Dort erfolgt also gerade keine Begrenzung der Handlungsformen. Diese ist regelmäßig auch in anderen Einzelpolitiken nicht enthalten.48 Sieht man daher die Kompetenzvorschriften trotz ihrer vorgelagerten Bedeu- 1527 tung49 auch auf die Handlungsformen ausstrahlen, relativieren diese Vorschriften die Beschränkung auf bestimmte Handlungsmittel. Im Einzelfall dürfen nur dann lediglich bestimmte Handlungsformen verwendet werden, wenn sie in der Kompetenzbestimmung selbst benannt sind. Im Übrigen aber bestehen insoweit keine Vorgaben. Das schlägt sich in der Auslegung von Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) dergestalt nieder, dass die Beschränkung auf bestimmte Handlungsformen relativiert wird und nur ausnahmsweise greift. Art. 296 AEUV ermöglicht die Wahl zwischen den Handlungsformen. V.
Effektivitätsbeurteilung aus Sicht der europäischen Organe
Aus Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) sowie den die einzelnen Politiken festle- 1528 genden Vorschriften ergibt sich daher zumindest folgende Konzeption: Um den effet utile der Erfüllung der in Art. 3 EUV (Art. 2 EG, Art. 2 EU) vorgegebenen bzw. durch die Kompetenzvorschriften näher ausgestalteten Unionsaufgaben nicht zu gefährden, können auch weitere Maßnahmearten als die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) explizit genannten möglich sein,50 es sei denn, die Kompetenzgrundlage selbst begrenzt die Handlungsformen. Die generell die Unionstätigkeit limitierende Vorschrift ist hingegen Art. 5 EUV (Art. 5 EG).51 Allerdings ist die Rückbindung an die Effektivität der Aufgabenerfüllung nicht 1529 immer leicht handhabbar. Oft zeigt sich die Wirksamkeit einer Handlungsform erst im Laufe der Zeit. Um Aufgaben effektiv erledigen zu können, benötigen die Unionsorgane vielmehr einen Spielraum bei der Wahl der Handlungsmittel.52 Daher muss ihnen auch die Beurteilung der Effektivität des gewählten Handlungsmittels obliegen, außer diese Beurteilung ist evident sachwidrig. So hielt denn der Gerichtshof der EU, soweit ersichtlich, bislang keinen Rechtsakt für rechtswidrig, weil er eine fehlerhafte Handlungsform gewählt hat,53 sondern erkannte dabei einen sehr breiten Gestaltungsspielraum und nicht lediglich ein Ermessen zu.54 Es muss diejenige gewählt werden, die dem handelnden Organ „als die geeignetste erscheint“.55 Daher ist auch eine Prüfung am Verhältnismäßigkeitsprinzip56 fraglich. 48 49 50 51
52 53 54 55
S.o. Rn. 1514. S.o. Rn. 662. Für den Umweltbereich Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, S. 24. S. Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG 12 – 1992, S. 13, 15 f.; BVerfGE 89, 155 (212); Blanke, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 95 (108); Jarass, AöR 121 (1996), 173 (194); Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 256. S.o. Rn. 796. Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 39. EuGH, Rs. C-163/99, Slg. 2001, I-2613 (2648, Rn. 20) – Portugal/Kommission. So bereits EuGH, Rs. 5/73, Slg. 1973, 1091 (1110, Rn. 18) – Balkan-Import-Export.
452
1530
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Überträgt man diesen weitmaschigen Prüfungsansatz, folgt daraus auch die Beurteilung der effektiven Aufgabenerledigung als Voraussetzung dafür, von den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsmitteln abzuweichen und ein anderes zu wählen. Damit führt letztlich auch das Argument der effektiven Aufgabenerledigung dazu, dass die Unionsorgane jedenfalls bei plausibler Erklärung von den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen abweichen dürfen. Ein Effektivitätserfordernis führt daher letztlich ebenfalls zu einer weitestgehenden Offenheit der verfügbaren Handlungsformen über die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten hinaus.
C.
Systematik der „sonstigen“ Handlungsformen
I.
Ungekennzeichnete Rechtsakte?
1531 Die nicht in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Handlungsformen sind nicht eindeutig klassifiziert. In Abgrenzung zu der fehlenden ausdrücklichen Nennung in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) könnte man von „ungekennzeichneten“ Rechtsakten sprechen und darunter dann alle diejenigen fassen, „die nicht den in Art. 249 Abs. 1 EG (nun Art. 288 Abs. 1 AEUV) ‚vertypten‘ Rechtshandlungen zugeordnet werden können“.57 Allerdings können auch solche Rechtshandlungen in einer bestimmten Form gekennzeichnet sein. Das galt namentlich für die fest etablierten und häufig auftretenden Beschlüsse,58 die nun explizit in Art. 288 Abs. 4 AEUV aufgenommen wurden.59 Im Übrigen handelt es sich nur um in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) nicht genannte Handlungen, nicht aber notwendig um ungekennzeichnete. Daher soll hier neutraler von sonstigen Handlungsformen die Rede sein. II.
Kooperatives Unionsrecht?
1532 Da außerhalb der in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten sehr unterschiedliche Handlungsformen auftreten, bedeutet auch der Begriff des kooperativen Unionsrechts60 eine Verengung. Diese ist insofern inhaltlicher Natur, als damit ein zusammenwirkendes Handeln im Rahmen dieser Handlungsformen nahe gelegt wird.61 Es können aber auch einseitige Handlungen außerhalb der Formen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) auftreten.
56 57 58 59 60 61
Dafür Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 40. So Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 129. Diese als gleichsam „heimliche“ Rechtsform im Unionsrecht akzeptierend auch Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 132. Ihnen ließen sich 12,8 % aller am 1.1.2004 geltenden Rechtsakte zuordnen, Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, S. 126. Ausführlich Wuermeling, Kooperatives Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 164 ff.; s. auch Everling, in: GS für Constantinesco, 1983, S. 133 (147 ff.). Krit. daher Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 26.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
III.
453
Atypische Handlungsformen?
Diese Handlungen haben ihre eigenen Merkmale. Damit handelt es sich um 1533 Rechtsakte sui generis,62 die eben nicht den in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) genannten Typen zugeordnet werden können. Von daher passt auch der Begriff der atypischen Rechtsakte.63 Allerdings sind etwa Leitlinien und Bekanntmachungen fest etabliert. Damit handelt es sich um keine atypische Handlungsform in dem Sinne, dass sie nur selten auftreten und deshalb keine typische Form darstellen. Die europäischen Organe haben gerade ein breites Ermessen, welche Rechtsakte sie wählen, um ihre Aufgaben effektiv zu erfüllen.64 Zudem suggeriert der Begriff der atypischen Handlungsform, dass er von den 1534 typischen Regeln abweicht. Das trifft allerdings nur insofern zu, als keine Erwähnung in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) erfolgt. Indes unterliegen auch andere Rechtsakte den allgemeinen Regeln des Unionsrechts und damit auch dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sowie den materiellen Grenzen. Das gilt auch, wenn sie andere Rechtsakte vorbereiten, da ansonsten eine dem Vertrag widersprechende Richtung eingeschlagen wird, an deren Ende möglicherweise gerade verbindliche Rechtsakte nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) stehen.65
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien A.
Bedeutung und Funktion
I.
Hauptanwendungsfelder
Insbesondere im Bereich des Wettbewerbsrechts erläutert die Kommission das be- 1535 stehende Recht näher durch Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien, ohne dass es sich um Beschlüsse nach Art. 288 AEUV handelt.66 Sie sind daher Bestandteil der Darstellung des geltenden Rechtszustands, und zwar sowohl für das Kartell- als auch für das Beihilfe- und Vergaberecht.67 Schon aus diesen Gebieten ergibt sich das Auftreten sowohl für den direkten Verwaltungsvollzug durch die Kommission – namentlich im Beihilferecht68 – als auch für den indirekten Verwaltungsvollzug durch die mitgliedstaatlichen Stellen – so regelmäßig im Vergaberecht. 62 63 64 65 66 67 68
So alternativ Ruffert, in: Calliess/Ruffert, Art. 249 EGV Rn. 129. So Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 26 ff. S.o. Rn. 796. Vgl. o. Rn. 1488 für (unverbindliche) Empfehlungen sowie im Hinblick auf den Vertrauensschutz von Normierungsvorschlägen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3099 ff. S.o. Rn. 1391 f. S. etwa Frenz, Europarecht 2, Rn. 741 ff., 1023 ff.; ders., Europarecht 3, Rn. 749 ff. sowie Rn. 1956 ff. Der Vollzug des europäischen Kartellrechts erfolgt mittlerweile partiell auch durch nationale Behörden; näher Frenz, Europarecht 2, Rn. 169 ff.
454
1536
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Zu der ersten Gruppe gehören auch Mitteilungen zum öffentlichen Dienstrecht, sog. innerdienstliche Richtlinien,69 die nur den jeweils zuständigen Kommissionsdienststellen mitgeteilt und nicht im Amtsblatt veröffentlicht werden.70 Das aber ist gem. Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV Voraussetzung für das Vorliegen von adressatenlosen Beschlüssen nach Art. 288 Abs. 4 AEUV. Insoweit handelt es sich um rein interne Regelungen, während sich Mitteilungen zum Beihilferecht zwar formal nur an die mit dem Vollzug betrauten Kommissionsdienststellen richten, indes die nationalen Behörden verpflichten, Beihilfen lediglich unter den dort festgelegten Bedingungen zu gewähren.71 Der zweiten Gruppe des indirekten Verwaltungsvollzugs und damit der unmittelbaren Verpflichtung mitgliedstaatlicher Stellen sind Mitteilungen zur Durchführung des Zollrechts und zur Verwirklichung der Grundfreiheiten zuzurechnen.72 II.
Begrenzte rechtliche Wirkung
1537 Allerdings wird Mitteilungen teilweise jede rechtliche Wirkung aberkannt.73 Dagegen spricht aber schon ihre Veröffentlichung im Amtsblatt C unter der Rubrik Mitteilungen, während die nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) unverbindlichen Empfehlungen unter den „nicht veröffentlichungsbedürftigen Rechtsakten“ erscheinen. Zudem waren Mitteilungen schon Gegenstand zulässiger Nichtigkeitsklagen.74 Ebenfalls im Unterschied zu den in Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 1538 EG) explizit erwähnten Stellungnahmen stehen die Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien regelmäßig am Ende eines Meinungsbildungsprozesses.75 Dementsprechend beschreiben und erklären sie das vorhandene Recht und beziehen dabei auch zu Zweifelsfragen Position. Anders als Empfehlungen und Stellungnahmen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV (Art. 249 Abs. 5 EG) wirken sie auf die unmittelbare Beeinflussung der Rechtswirklichkeit hin, indem sie die Auslegungsinhalte vorgeben.76 Es handelt sich daher um eine eigenständige Kategorie untergesetzlicher Normierung.77
69 70 71 72 73 74
75 76 77
S. hierzu u. Rn. 1605 ff. Mit Beispielen Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 48 f. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 64 f. Näher Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 54 ff. Schütterle, EuZW 1995, 391 (393 f.); Steindorff, in: FS für Mestmäcker, 1996, S. 497 (514). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 85. Etwa EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 23) – Frankreich/Kommission; näher u. Rn. 1594 ff. S.o. Rn. 1484. Thomas, EuR 2009, 423 (424). Pampel, EuZW 2005, 11 (12); Thomas, EuR 2009, 423 (423).
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
455
Aus ihnen kann sich eine hohe Präzisierung der Auslegung ergeben. Eine sol- 1539 che ist etwa für Unterschwellenvergaben oder für den Bereich der Warenverkehrsfreiheit erfolgt. In diesem Bereich wurde die vielfältige Rechtsprechung des EuGH fortentwickelt und konkretisiert.78 III.
Vereinheitlichungs- und Sicherungsfunktion
Auch solche weitreichenden Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien 1540 stehen zumindest faktisch im Raum. Sie sichern eine einheitliche Rechtsanwendung der Kommission und informieren die Mitgliedstaaten, ihre Behörden und Einzelne, wie das Unionsrecht durchzuführen ist sowie welche Rechte und Pflichten sich aus ihm ergeben.79 Besonderes Gewicht erlangen sie vor allem, wenn das Unionsrecht konkretisierungsbedürftig ist, weil es der Kommission Spielräume lässt, wie dies vor allem im Wettbewerbs- und Beihilferecht der Fall ist.80 Werden diese Spielräume ausgestaltet, werden die Entscheidungen der Kommission wesentlich berechenbarer. Auf ihrer Basis können die nationalen Stellen besser einschätzen, ob ihr Verhalten jedenfalls von Seiten der Kommission nicht beanstandet wird. Die Unternehmen können sich über die ihnen obliegenden Pflichten und zustehenden Rechte informieren.81 IV.
Instrument präventiver Steuerung
Damit handelt es sich um ein Instrument präventiver Steuerung, das im Gegensatz 1541 zur repressiven Kontrolle durch den Gerichtshof der EU einen raschen, umfassenden Einfluss auf die Verwaltungstätigkeit der Mitgliedstaaten ermöglicht, der un-
78
79 80 81
Zu den Unterschwellenvergaben s. Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht, das für die Vergabe öffentlicher Aufträge gilt, die nicht oder nur teilweise unter die Vergaberichtlinien fallen, vom 1.8.2006, ABl. C 179, S. 2; näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 1867 ff. Zur Konkretisierung der Warenverkehrsfreiheit s. etwa Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen – Erleichterung des Marktzugangs für Waren in einem anderen Mitgliedstaat: praktische Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung vom 4.11.2003, ABl. C 265, S. 2; s. bereits Mitteilung der Kommission über die Auswirkungen des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 20.2.1979 in der Rs. 120/78 (Cassis de Dijon), ABl. 1980 C 256, S. 2; Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes vom 5.5.1982 und 21.5.1985 (Rs. Gaston Schul) über die Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat von einer Privatperson gekauften Gebrauchtwaren durch eine Privatperson, ABl. 1986 C 13, S. 2; s. hierzu auch Meier, in: FS für Steindorff, 1990, S. 1303 ff. m.w.N. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 10. Gundel, EuR 1998, 90 (95). GA Tesauro, EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1638, Rn. 20) – Frankreich/ Kommission.
456
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
mittelbar von der Kommission ausgeht.82 Es kann repressive Kontrolle entbehrlich machen, indem es Rechtssicherheit gewährt und die Verwaltungspraxis vereinheitlicht,83 so dass Verstöße gegen den Gleichheitssatz vermieden werden. Noch der Behördentätigkeit vorgelagert, können die betroffenen Unternehmen ihr Verhalten von vornherein den von der Kommission in den Mitteilungen aufgestellten Leitlinien anpassen84 und so schon Beanstandungen vermeiden, bevor die nationalen Stellen tätig werden (müssen). V.
Ergänzende Funktion
1542 Soweit Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien allerdings über das bislang geltende Recht hinausgehen, indem sie primärrechtliche Grundsätze weiter ausgestalten oder in Verordnungen festgelegte Bedingungen namentlich für Freistellungen von Wettbewerbsregeln verschärfen bzw. erleichtern, können sie nur insoweit wirken, als sie sich im Rahmen des erläuterten Rechts halten. So können sie nicht neue Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten festlegen, die nicht schon aus der konkretisierten Verordnung folgen.85 Räumt indes das Europarecht der Kommission Ermessens- bzw. Beurteilungs1543 spielräume ein, wie dies vor allem im Bereich des Wettbewerbs- und Beihilferechts der Fall ist,86 so sind Mitteilungen insoweit statthaft, als sie diesen Spielraum ausgestalten und dabei die dafür existierenden primär- und sekundärrechtlichen Vorgaben einhalten. Dadurch strukturiert die Kommission ihre künftigen Entscheidungen vor. Damit stellt sich die Frage einer Selbstbindung, die gleichfalls zu einer rechtlichen Bindung führen kann.87 Gleichwohl haben auch solche Mitteilungen nur eine ergänzende Funktion und dürfen keine neuen Pflichten für die Mitgliedstaaten und die betroffenen Personen begründen.88 Diesen Vorwurf erhebt Deutschland in seiner Klage gegen die Kommissionsmitteilung zu den Unterschwellenvergaben.89
82 83 84 85 86 87 88 89
Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 10 f. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 71 ff. S. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 73. S. EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5346 f., Rn. 23 ff.; 5348, Rn. 33) – Frankreich/Kommission für einen „Kodex“ mit „Modalitäten für die Anwendung“. Näher u. Rn. 1561, 3526 ff. Näher u. Rn. 1556 ff. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 22) – Frankreich/Kommission, bezogen auf die Mitgliedstaaten und Art. 86 Abs. 3 EG. EuG, Rs. T-258/06, ABl. 2006 C 179, S. 2, s. Thomas, EuR 2009, 423 (426 f.).
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
B.
Zur Notwendigkeit einer Kompetenzgrundlage
I.
Offenheit der Handlungsmittel und Organisationsgewalt
457
Die Handlungsmittel sind nicht nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) begrenzt, so 1544 dass Mitteilungen als Handlungsform in Betracht kommen. Umgekehrt entbindet die Unverbindlichkeit einer Handlungsform nicht von der Notwendigkeit, dass sie sich im Rahmen der vorhandenen Kompetenzen hält. Daher darf die Kommission Mitteilungen nicht in Bereichen erlassen, die nicht ihren Kompetenzen unterfallen.90 Diese Grenze wird aber regelmäßig schon deshalb gewahrt, weil sich Mitteilungen und Bekanntmachungen bzw. Leitlinien auf vorhandene primär- oder sekundärrechtliche Regelungen beziehen und diese weiter ausgestalten. Ein Bsp. für eine Kompetenzüberschreitung bildet die Mitteilung der Kommis- 1545 sion, wonach sie trotz Ablaufs des EGKS dessen Vorschriften auf diejenigen Fälle anwenden wollte, bei denen noch zu seiner Geltungszeit eventuell gegen seine Bestimmungen verstoßen wurde.91 Da mit dem Wegfall der EGKS auch ihre diesbezüglichen Kompetenzen entfallen sind, besaß die Kommission nicht mehr die Befugnis für den Erlass der entsprechenden Mitteilung.92 Halten sich die Bezugspunkte im Rahmen des europäischen Rechts, trifft dies 1546 auch für Mitteilungen zu. Das gilt auch insoweit, als sich Mitteilungen allein auf das Binnenverhältnis europäischer Organe beziehen und etwa deren Abläufe und Entscheidungsverfahren näher konkretisieren bzw. die Stellung von Beamten regeln. Auch europäischen Organen kommt eine Organisationsgewalt für die ihnen zugewiesenen Bereiche zu.93 Auf dieser Basis können allerdings nicht den Mitgliedstaaten und ihren Behörden Vorgaben gemacht werden.94 II.
Bedürfnis nach Vereinheitlichung und nationaler Verwaltungsvollzug
Allerdings besteht darüber hinaus das praktische Bedürfnis, dass die Kommission 1547 die Verwaltungspraxis vereinheitlicht. Auch wenn die Mitgliedstaaten die vorgegebenen Regeln vollziehen, dürfen sie sie nicht einfach selbst auslegen.95 Nur dadurch können Rechtssicherheit und Gleichheit gewahrt bzw. verbessert werden.96 Indes gehört es zu den Strukturprinzipien des Unionsrechts, dass die Kommission nur in relativ geringem Umfang Verwaltungskompetenz besitzt. Die Konsequenz dieses Befundes ist die verfahrensmäßige Autonomie der Mitgliedstaaten. Dem90 91 92 93 94 95 96
Thomas, EuR 2009, 423 (424). Mitteilung der Kommission über bestimmte Aspekte der Behandlung von Wettbewerbsfällen nach Auslaufen des EGKS-Vertrags, ABl. 2002 C 152, S. 5. Thomas, EuR 2009, 423 (425) m.w.N. Näher Bieber, Verfahrensrecht von Verfassungsorganen, 1992, S. 65 ff. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 87 f. EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 (460, Rn. 8, 10) – Krohn. S.o. Rn. 1541.
458
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
entsprechend sind die nationalen Stellen für den Vollzug von Unionsrecht zuständig, und zwar in den Strukturen, wie sie jeweils in den Mitgliedstaaten bestehen. Darauf darf die europäische Ebene nicht über Gebühr einwirken. Es gelten nur die Grundprinzipien, dass die Effektivität des europäischen Rechts sichergestellt sein muss sowie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu wahren ist.97 Würde man darüber hinaus und damit auch über die verbindlichen Sekundärrechtsakte hinaus die Kommission via Mitteilungen den nationalen Verwaltungsvollzug beeinflussen lassen, würde diese Strukturentscheidung des europäischen Rechts verschoben. Daher kann nicht allein aufgrund eines praktischen Bedürfnisses der Kommis1548 sion zugestanden werden, über Mitteilungen den Verwaltungsvollzug auf nationaler Ebene umfassend zu ordnen, auch wenn er das Unionsrecht betrifft. Eine spezifische Ermächtigungsgrundlage für Mitteilungen besteht aber nicht. Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) weist der Kommission nur allgemein die Rolle als Hüterin der Verträge zu, nicht aber eine über die Aufsicht hinausgehende präventive Vorgabe mitgliedstaatlichen Handelns.98 Deshalb hat der EuGH zwar den Mitgliedstaaten die Befugnis zur verbindlichen 1549 Auslegung des Unionsrechts abgesprochen, aber umgekehrt nicht der Kommission entsprechende verbindliche Vorgaben durch Mitteilungen erlaubt. Formlose Verlautbarungen der Kommission können nämlich keine authentische Interpretation des Unionsrechts bilden.99 III.
Allgemeine Weisungsbefugnis der Kommission?
1550 Daher kann auch nicht aus Art. 17 Abs. 1 S. 2, 3 EUV (Art. 211 1. Spiegelstrich EG) abgeleitet werden, dass die Kommission den Mitgliedstaaten wenigstens in den Handlungsformen nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) allgemeine Weisungen erteilen darf.100 Auch ein Rückgriff auf den Grundsatz der implied powers hilft hier nicht weiter, weil dadurch das Kompetenzgefüge grundsätzlich verschoben würde. Es würde unrechtmäßig in die Hoheitsrechte der Mitgliedstaaten eingegriffen.101 Selbst unverbindliche Mitteilungen sind insoweit fraglich, als mit ihnen ein Durchgriff auf den Verwaltungsvollzug der Mitgliedstaaten beabsichtigt wird. Daher liegt eine problematische Kompetenzergänzung zugunsten der Kommission vor.102 97 98 99 100 101
102
S. z.B. EuGH, Rs. C-208/90, Slg. 1991, I-4269 (4298, Rn. 16) – Emmott. Näher u. Rn. 1805 ff. S. EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5348, Rn. 30) – Frankreich/Kommission. EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, 451 (460, Rn. 9) – Krohn; s. auch Rs. C-325/91, Slg. 1993, 3283 (3311, Rn. 22) – Frankreich/Kommission. So Rengeling, EuR 1974, 216 (234). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 101, s. auch abl. unter Rückgriff auf Art. 308 EG, S. 103 f. Insoweit a.A. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 102. Vgl. allgemein restriktiver BVerfG, Urt. vom 30.6.2009, 2 BvE 2/08 u.a., Rn. 238 – Lissabon.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
459
Vor dem Hintergrund dieser Kompetenzverteilung kann auch keine Regierungs- 1551 funktion der Kommission aus Art. 17 Abs. 1 EUV (Art. 211 1. und 3. Spiegelstrich EG) abgeleitet werden. Ansonsten würde die Kommission eine weiter gehende Funktion erhalten, als ihr vom europarechtlichen Gesamtgefüge zugewiesen ist. Die Verwaltungen der Mitgliedstaaten sind der Kommission gerade nicht nachgeordnet.103 Unverbindliche Mitteilungen der Kommission haben daher nur die Funktion, faktisch Auslegungshilfen an die Hand zu geben. Sie unterstützen die Mitgliedstaaten, bevormunden sie aber nicht. Erst durch den tatsächlichen Gebrauch erlangen sie ihr rechtliches Gewicht, nicht aufgrund irgendwelcher Durchgriffsbefugnisse der Kommission, sondern über den Gleichheitssatz und den Vertrauensschutz und damit aufgrund von Rechtsgrundlagen, die dem Einzelnen dienen. IV.
Rechtssicherheit
Der Bürger hat gerade Anspruch auf Rechtssicherheit. Eine solche würde aber un- 1552 tergraben, wenn er durch vertraglich nicht klar geregelte Befugnisse in seinen Rechten und Pflichten beeinträchtigt werden könnte. Daher ist es auch ein Gebot der Rechtssicherheit, Mitteilungen keine verbindliche Wirkung zuzurechnen und die Kommission nicht über sie auf den Verwaltungsvollzug durchgreifen zu lassen.104 Vielmehr bedarf es einer klaren Kompetenzgrundlage, die benannt werden muss.105 V.
Notwendige Mitwirkung
Eine Verbindlichkeit kann sich höchstens gegenüber den Mitgliedstaaten ergeben, 1553 wenn diese mitgewirkt haben. Dies sieht Art. 108 Abs. 1 AEUV (Art. 88 Abs. 1 EG) ausdrücklich vor. Insoweit besteht daher auch eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage. Um aber den Einzelnen vor Überraschungen zu schützen, müssen sich die Regelungen auf bestehende Beihilfen beziehen und die Mitgliedstaaten die Regelungen zusammen mit der Kommission erarbeitet sowie ihnen zugestimmt haben.106 Ggf. sind allgemeine Instruktionen (auch) mit den Betroffenen abzu103 104
105
106
Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 105. Näher zur Rechtssicherheit Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 91 f. Allgemein s.o. Rn. 1541, 1547. S. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3312, Rn. 30) – Frankreich/Kommission: Es muss ausdrücklich die Vorschrift des Unionsrechts benannt werden, aus der sich die Bindungswirkung einer Handlung ergibt. Andere Maßnahmen, die dort nicht vorgesehen sind, dürfen daher erst gar nicht erlassen werden (EuGH, a.a.O., 3312, Rn. 31). So Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 113; s. aus der Rspr. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1186, Rn. 35 f.) – CIRFS; Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 (1680, Rn. 24) – Spanien/Kommission sowie Rs. C-311/94, Slg. 1996, I-5023 (5057, Rn. 39) – Ijssel-Vliet.
460
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
stimmen und ihnen sodann rechtzeitig mitzuteilen, so wenn es um den Erhalt einer bestimmten Beihilfefunktion geht.107
C.
Nur abgeleitete Bindungswirkung
1554 Präzisieren Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen nur bestehende Regelungen, haben sie an der Bindungskraft des geltenden Rechts teil, geben sie dieses doch nur – wenn auch detailgetreuer – wieder. Dieses bestehende Recht ist daher der Verpflichtungsgrund für die Mitgliedstaaten wie für die Individuen. Die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen sind selbst nicht verbindlich, sondern führen nur vorher bestehende Bindungen vor Augen. Etwas anderes gilt höchstens dann, wenn die Mitgliedstaaten ihnen ausdrücklich zugestimmt haben.108 Mitteilungen als solche sind aber wesensmäßig unverbindlich; verbindliche Mitteilungen sind, da vertraglich nicht vorgesehen, unzulässig.109 Soweit Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen über das geltende 1555 Recht hinausreichen und zusätzliche Gehalte aufweisen, können sie schon deshalb grundsätzlich keine Bindungskraft haben. Ansonsten könnte die Kommission die Entscheidungsprozeduren, die eigentlich für die in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) benannten verbindlichen Rechtsakte vorgesehen sind, umgehen und so faktisch Bindungswirkungen erzeugen, ohne die anderen Organe wie vorgesehen zu beteiligen. Klagen gegen sie sind daher sowohl zulässig als auch begründet.110
D.
Selbstbindung und ihre Begrenzung
I.
Vergleich mit Verwaltungsvorschriften
1556 Umgekehrt legt die Kommission durch diese Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen ihre Haltung zu bestimmten Fragen fest, und zwar auch und gerade dann, wenn sie das bereits kodifizierte Recht konkretisiert, wobei sie sich immer noch in dessen Rahmen halten muss. Wendet sie sie einmal an, muss sie
107 108
109
110
EuGH, Rs. 14/88, Slg. 1989, 3677 (3705, Rn. 19) – Italien/Kommission, bezogen auf den Agrarsektor. S. bezogen auf eine Vereinbarung zwischen Mitgliedstaaten und Kommission EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1186, Rn. 36) – CIRFS; s. auch Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 (1683, Rn. 38) – Spanien/Kommission; dann von einem quasi-vertraglichen Charakter ausgehend Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 33. S. sogleich Rn. 1581 ff. sowie Rn. 1630 f. zu Unionsrahmen. EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 24 ff.) – Frankreich/Kommission, allerdings mit dem Ansatz der Unzuständigkeit, da im konkreten Fall der Rat hätte Richtlinien erlassen können. Ausführlich auch zu anderen Entscheidungen Gundel, EuR 1998, 90 ff. EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 26) – Frankreich/Kommission; näher im Zusammenhang u. Rn. 1594 ff. sowie Gundel, EuR 1998, 90 (91 ff.).
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
461
dies auch in vergleichbaren Fällen tun,111 um den Gleichheitssatz112 und den Vertrauensschutzgedanken113 zu wahren. Daher sind sie Verwaltungsvorschriften ähnlich.114 II.
Gleichheitssatz
1.
Ausgangspunkt
An die vorerwähnten Verwaltungsvorschriften wird die Verwaltung nach der 1557 Rechtsprechung nur ausnahmsweise über den Vertrauensschutzgrundsatz gebunden,115 im Wesentlichen ausschließlich über den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, wenngleich schon beim „ersten Fall“ über die Konstruktion einer „im Voraus bekannt gegebenen und antizipierten Verwaltungspraxis“.116 In erster Linie zieht auch der Gerichtshof der EU den Grundsatz der Gleichbehandlung heran, um das Befolgen einer etablierten Verwaltungspraxis zu begründen, der eine entsprechende textuelle Vorgabe zugrunde liegt. Von ihr kann nicht ohne Angaben von Gründen abgewichen werden. 2.
Vorreiterrolle des Beamtenrechts
Dieses Prinzip etablierte der EuGH erstmals im Bezug auf innerdienstliche Richt- 1558 linien im Beamtenrecht mit der Entscheidung Louwage.117 Grundlage ist allerdings, dass die internen Richtlinien klar und eindeutig sind und keine andere Auslegung zulassen.118 In solchen Fällen bedarf es für eine Abweichung sogar triftiger119 bzw. stichhaltiger Gründe,120 die ausführlich dargestellt sein müssen.121 111 112 113
114
115 116 117
118 119 120 121
S. EuG, Rs. T-7/89, Slg. 1991, II-1711 (1739, Rn. 53) – Hercules Chemicals; Rs. T-119/02, Slg. 2003, II-1433 (1515, Rn. 242) – Philips; Pampel, EuZW 2005, 11 (12). S. EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717 (750, Rn. 89) – Vlaams Gewest. S. bereits EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1663 (2026, Rn. 555) – Suiker Unie; auch etwa Seemann, Schranken des EG-Kartellrechts für die Ausgestaltung von Handelsvertreterverträgen, 1995, S. 17. S. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 33. Mit Fragezeichen Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999. S. BVerwGE 35, 159 (162 f.); 46, 89 (90 f.); 70, 127 (136 f.). BVerwGE 52, 193 (199). Zusammenfassend im Rechtsvergleich Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 23 ff. EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 (89, Rn. 11/18) – Louwage; anders noch Rs. 46/71, Slg. 1972, 373 (380, Rn. 11/14) – Brandau unter Verweis auf die Unverbindlichkeit der fraglichen Durchführungsbestimmungen und der Vereinbarkeit mit dem Gleichheitsgrundsatz. S. näher zu den innerdienstlichen Richtlinien im Beamtenrecht u. Rn. 1605 ff. Bes. deutlich GA Reischel, EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4048) – Michael unter ausdrücklichem Verweis auf die Rs. Louwage. EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4142, Rn. 22) – Charles Lux. EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 (28, Rn. 26) – Latham. EuG, Rs. T-23/91, Slg. 1992, II-2377 (2395, Rn. 42) – Henri Maurissen.
462
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Fehlt es an einer hinreichenden Klarheit und Eindeutigkeit der in den internen Richtlinien festgelegten Kriterien, so findet hingegen nur eine Evidenzprüfung statt, ob die Verwaltung keine sachfremden Erwägungen angestellt hatte122 bzw. offensichtliche Ermessensfehler begangen hat.123 3.
Beihilfenverbot
1559 Wegen des breiten Ermessens, das der Kommission bei der Beurteilung des Ausnahmetatbestands vom Beihilfenverbot nach Art. 107 Abs. 3 AEUV (Art. 87 Abs. 3 EG) zusteht, findet auch insoweit selbst bei Existenz von Leitlinien nur eine Prüfung auf offensichtliche Irrtümer statt124 bzw. auf offenkundige Ermessensfehler.125 Wegen der hohen wirtschaftlichen Bedeutung von Beihilfen und der deutlichen Strukturierung des Ermessens in Leitlinien ist aber eine solche grobmaschige Kontrolle nicht sachgerecht. Vielmehr ist auch insoweit eine Übertragung der Rechtsprechung zu den Beamtensachen und den dort gebräuchlichen innerdienstlichen Richtlinien geboten, jedenfalls wenn die Beihilfeleitlinien entsprechend genau und bestimmt sind. 4.
Kartellrecht
1560 Entsprechendes gilt für das Kartellrecht. Auch insoweit war der EuGH vergleichsweise zurückhaltend. Hier lehnte er verschiedentlich eine Herabsetzung von Bußgeldern ab, wenn in vergleichbaren früheren Fällen gar keine126 oder niedrigere festgesetzt worden sind.127 Bekanntmachungen wurden im Bereich des Kartellrechts nur ein Hinweischarakter zugemessen, der als Meinungsäußerung eingestuft wurde.128 Immerhin wurde eine etablierte verhältnismäßig feste Praxis zur Grundlage genommen, damit die Kommission nicht grundlos von der Höhe bisher praktizierter Bußgelder abwich und dadurch gegen den Gleichheitsgrundsatz verstieß.129 Indes besteht auch hier ein großes Ermessen der Kommission.130 Vergleichbar 1561 zu Beihilfesachen ist dies ein Ansatz, um lediglich eine Evidenzkontrolle zu befür122 123 124
125 126 127 128 129
130
EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3994, Rn. 27) – Blomefield. EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4040, Rn. 24) – Michael. Deutlich GA Jacobs, EuGH, Rs. C-301/87, Slg. 1990, I-307 (348, Rn. 71) – Frankreich/Kommission, dem der EuGH folgte, indem er auf das weite Ermessen der Kommission hinwies. EuGH, Rs. 62 u. 72/87, Slg. 1988, 1573 (1595, Rn. 23) – Exécutive régionale wallon. EuGH, Rs. 32 u.a./78, Slg. 1979, 2435 (2482, Rn. 53) – BMW Belgium; EuG, Rs. T-77/92, Slg. 1994, II-549 (577, Rn. 84 ff.) – Parker Pen. EuG, Rs. T-13/89, Slg. 1992, II-1021 (1149, Rn. 385) – ICI; bereits EuGH, Rs. 100103/80, Slg. 1983, 1825 (1906, Rn. 109) – Musique Diffusion française. GA Warner, EuGH, Rs. 19/77, Slg. 1978, 131 (157) – Miller International Schallplatten. S. GA Vesterdorf, EuG, Rs. T-1/89, Slg. 1991, II-867 (1019) – Rhône-Poulenc; s. auch EuG, Rs. T-143/89, Slg. 1995, II-917 (939, Rn. 55) – Ferriere Nord; allgemeiner Rs. T-311/94, Slg. 1998, II-1129 (1221, Rn. 309) – BPB de Eendracht m.w.N. sowie zum Ganzen Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 91 f., 101. S. EuG, Rs. T-150/89, Slg. 1995, II-1165 (1186 f., Rn. 59 ff.) – Martinelli.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
463
worten. Das gilt zumal dann, wenn der Kommission generell ein breiter Abwägungsspielraum zwischen zulässigen Wettbewerbsbeschränkungen aufgrund übergeordneter Zwecke im Zuge des more economic approach zugemessen wird.131 Bedenklich ist aber auch hier, dass die Kommission in Bekanntmachungen und Mitteilungen sehr genau die Wettbewerbskontrolle vorzeichnet und hohe wirtschaftliche Werte gerade bei der Konkurrenz im Spiel sind. Das spricht für eine Bindung des Ermessens der Kommission auf der Basis grundrechtlicher Schutzpflichten132 und für schärfere Kontrollmaßstäbe, wenn es um eine Selbstbindung der Kommission geht. III.
Vertrauensschutz
1.
Genereller Ansatz
Dieser grundrechtliche Bezug von Verhaltensweisen der Kommission spricht da- 1562 für, diese nicht nur dem Gleichheitssatz, sondern auch dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zu unterwerfen, ist dieser doch auch auf europäischer Ebene grundrechtlich abzuleiten und nicht nur als eigenständiger Rechtsgrundsatz zu begreifen.133 Das betrifft gerade die Bereiche mit erheblichen Auswirkungen auf die Berufs- und Eigentums- bzw. Unternehmerfreiheit und damit das Wettbewerbsund Beihilferecht, von dem grundlegend die Entfaltungsmöglichkeiten und gerade in der wirtschaftlichen Krise die Überlebenschancen von Unternehmen abhängen können. Weil sich Unternehmen an Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien der 1563 Kommission in ihrem Verhalten orientieren und dies auch müssen, da es jenseits einer lediglich etablierten Verwaltungspraxis keine näheren Anhaltspunkte gibt, müssen sie sich darauf verlassen können, dass die Kommission diese Verlautbarungen auch tatsächlich befolgt. Das gilt zumal mit Blick auf die Vergangenheit, wenn es um Strafen im Kartellrecht oder um die Rückforderung von Beihilfen geht. Freilich ist darauf zu achten, inwieweit die Mitteilungen den betroffenen Sachbereich ordnen, denn ihnen kommt keine abschließende Regelungskompetenz zu.134 Der Kommission steht es daher frei, über nicht von den Mitteilungen erfasste Regelungsbereiche in Einzelfällen anderweitig zu entscheiden.135
131 132 133
134
135
Näher u. Rn. 3526 ff. S. im Ansatz Frenz, Europarecht 4, Rn. 2767 ff. So hingegen etwa EuGH, Rs. C-104/89 u. 37/90, Slg. 1992, I-3061 (3132, Rn. 15) – Mulder; ausführlich zu einer grundrechtlichen Fundierung Frenz, Europarecht 4, Rn. 3004 ff. Thomas, EuR 2009, 423 (427). S. auch die ausdrückliche Regelung in der Bekanntmachung der Kommission – Leitlinien über den Begriff der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags, ABl. 2004 C 101, S. 81, Rn. 3: „Diese Leitlinien erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit“. Vgl. EuGH, Rs. C-1/98 P, Slg. 2000, I-10349 (10368, Rn. 34) – British Steel.
464
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
2.
Begrenzung von Sanktionen für Wettbewerbsverstöße
a)
Mögliche Annahme der Wettbewerbskonformität in einer Bekanntmachung
1564 Schon als nicht ausschließbar war, dass ein Verhalten nach dem Wortlaut einer Bekanntmachung als wettbewerbskonform angenommen werden konnte, hob der EuGH in einer frühen Entscheidung eine Geldbuße auf.136 Damit führt also eine Bekanntmachung noch nicht zur Zulässigkeit eines bestimmten Verhaltens. Wie im Rahmen des Gleichheitssatzes137 wird durch eine Selbstbindung bloß die Sanktionierung ausgeschlossen.138 b)
Wandel der Rechtsprechung
1565 Soweit Mitteilungen der Kommission nur die Grundsätze der Rechtsprechung nachzeichnen und nicht einen der Kommission zukommenden eigenen Beurteilungsspielraum ausfüllen, unterliegen sie naturgemäß dem Wandel der Rechtsprechung139 und können deshalb lediglich sehr begrenzt vertrauensschützend wirken.140 c)
Generelle Modifizierbarkeit der Bußgeldpraxis
aa)
Großzügiger Ansatz der Gerichtshof der EU
1566 Eine weitere wesentliche Begrenzung rührt daher, dass die Kommission ihre Sanktionspraxis jederzeit generell ändern kann, wenn sie dies zur wirksamen Anwendung der Wettbewerbsregeln für notwendig erachtet.141 Dies hat der EuGH explizit mit dem Rückwirkungsverbot nach Art. 7 EMRK142 für vereinbar erklärt. Hierfür soll genügen, wenn die Kommission ihre Praxis in Einzelfallentscheidungen ändert oder aber Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung wie Leitlinien erlässt und auf konkrete Fälle anwendet, und zwar auch rückwirkend.143 Die Unternehmen müssen sich „dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit prakti-
136 137 138 139 140 141 142 143
EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1663 (2026, Rn. 556) – Suiker Unie. S.o. Rn. 1557 ff. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 128. Meier, in: FS für Steindorff, 1990, S. 1303 (1309). Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 128. Generell krit. zum „praktisch unbegrenzte(n) Ermessen der Kommission bei der Bußgeldverhängung“ Schwarze, EuR 2009, 171 (175 ff.). Erwähnt in EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5569, Rn. 223) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571 f., Rn. 230, 232) – Dansk Rorindustri u.a.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
465
zierten Niveau anzuheben“; das kann sowohl das Bußgeldniveau als solches als auch die Berechnungsmethode betreffen.144 bb)
Bedenken gegen einen durch eigene Nachforschungs- und Beratungspflichten aufgeweichten Vertrauensschutz
Hintergrund ist die schwache Ausprägung des Vertrauensschutzes in der europäi- 1567 schen Rechtspraxis. Danach soll für Unternehmen hinreichend vorhersehbar sein, dass die Bußgeldpraxis jederzeit verändert und damit auch rückwirkend verschärft werden kann.145 Indes können sich damit Unternehmen überhaupt nicht auf bestimmte Sanktionen einstellen, wie es eigentlich Kern des Vertrauensschutzgedankens ist und im Ursprung der Judikatur, der Entscheidung Suiker Unie, angelegt war, wenn auch bezogen auf die Sanktionierung einer Verhaltensweise als solcher, deren mögliche wettbewerbsbeschränkende Wirkung immerhin vorhersehbar war.146 Jedoch gehören bei wettbewerbsbedingten Bußgeldern Verhalten und Sanktion untrennbar zusammen. Daher ist eine Vorhersehbarkeit aus Vertrauensschutzaspekten gleichermaßen geboten, auch wenn es sich um verwaltungsrechtliche Sanktionen ohne strafrechtlichen Charakter handelt.147 Ansatzpunkt für den EuGH ist die gebotene Umsicht der betroffenen Wirt- 1568 schaftsteilnehmer, die zugleich die Vorhersehbarkeit und damit die Schutzwürdigkeit des Vertrauens prägt. Nach seiner Konzeption müssen sich insbesondere die an ein notwendig sehr umsichtiges Verhalten gewöhnten Unternehmen auch fachkundigen Rat einholen, um die Folgen ihres Handelns angemessen beurteilen zu können.148 Insoweit schützt das Unternehmen auch schwerlich, wenn eine vorhandene Mitteilung nicht offenkundig gegen Unionsrecht verstößt oder ihre Rechtswidrigkeit noch nicht unionsgerichtlich erörtert wurde, außer man greift auch hier wieder auf die Suiker Unie-Entscheidung149 zurück, die ein eindeutiges Verbot verlangt.150 Indes kann selbst dieser fachkundige Rat nicht den Inhalt von Leitlinien ab- 1569 schätzen, die es noch gar nicht gibt, sondern allenfalls auf die jederzeitige Änderbarkeit vorhandener Regeln und damit die stets mögliche Verschärfung von Bußgeldern verweisen. Generell sind die Anforderungen des EuGH an Nachforschun-
144
145 146 147 148 149 150
EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571, Rn. 228 f.) – Dansk Rorindustri u.a.; ebenso Rs. C-397/03 P, Slg. 2006, I-4429 (4493 f., Rn. 22, 24) – Archer Daniels Midland; s. auch Berg, EWS 2009, 105 (129); abl. wegen Verstoßes gegen das Prinzip der Gesetzmäßigkeit und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes Schwarze, EuR 2009, 171 (185). EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571, Rn. 231 f.) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1663 (2026, Rn. 556) – Suiker Unie. Frenz, Europarecht 2, Rn. 1586 ff. m.w.N. auch zur Gegenansicht. EuGH, Rs. C-189 u.a./02, Slg. 2005, I-5425 (5571, Rn. 231 i.V.m. 5568, Rn. 219) – Dansk Rorindustri u.a. EuGH, Rs. 40 u.a./73, Slg. 1975, 1603 (2026, Rn. 555 f.) – Suiker Unie; vorstehend Rn. 1567. So Thomas, EuR 2009, 423 (429).
466
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
gen der Betroffenen allzu hoch.151 Nach dem EuGH bleibt hier als Ansatz für den Vertrauensschutz nur das Verhalten als solches, für das nicht der Eindruck erweckt werden darf, es bleibe möglicherweise sanktionslos. 3.
Beihilferecht
a)
Verhaltenskodices als Anknüpfungspunkt
1570 Entsprechendes gilt im Beihilferecht. Auch hier konkretisieren Bekanntmachungen bzw. Beihilfekodices die verfolgte Linie der Kommission. Diesen Verhaltensregeln misst der EuGH eine zwingende Wirkung zu.152 Daher prägen sie notwendigerweise die Ermessensausübung der Kommission selbst dann, wenn sie stillschweigend durch eine anderslautende Entscheidung geändert worden sind. Dadurch kann nämlich eine Handlung mit eigener Tragweite nicht modifiziert werden, zumal wenn ein Verhaltenskodex in einem bestimmten Bereich immer anwendbar war und auch angewendet wurde.153 Zwar wurde in dieser Konstellation der Vertrauensgrundsatz nicht genannt. In1571 des sind Leitlinien auch im Beihilfesektor kein verbindliches Recht und beinhalten daher namentlich keine eigene Ausnahmeregelung.154 Damit kann der Verhaltenskodex nicht die alleinige Grundlage gewesen sein. Vielmehr erwächst diesen Leitlinien Verbindlichkeit erst durch einen zusätzlichen Faktor und damit durch das Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer,155 wurden doch hier keine vergleichbaren Fälle genannt. Im Übrigen aber fließen Gleichheitssatz und Vertrauensschutzgedanke ineinander, wenn es um die Bindung der Kommission an ihre eigenen Leitlinien geht.156 b)
Vertrauensschutz für die Mitgliedstaaten
1572 Gerade im Beihilfebereich obliegen den Mitgliedstaaten Pflichten insbesondere zur Notifikation. Daher stellt sich die Frage, inwieweit sie sich darauf verlassen können, dass sich die Kommission an ihre eigenen Leitlinien hält. Vertrauensschutz dient zwar jedenfalls auf grundrechtlicher Basis lediglich dem Einzelnen. Dieser wird hier mittelbar dadurch begünstigt, dass bei Fehlern der Mitgliedstaaten, die nicht sanktioniert werden dürfen, dem Einzelnen Rückforderungen erspart bleiben. Darüber hinaus ist aber der Vertrauensschutz vom EuGH als allgemeiner Grundsatz in eigenständiger Weise anerkannt.157 Zudem sind die Mitgliedstaaten im Beihilferecht keine Träger öffentlicher Gewalt, sondern vielmehr der Verwal151 152 153 154 155 156
157
M.w.N. und krit. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3116 ff., 3127 ff. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1126, 4. Leitsatz) – CIRFS. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188 f., Rn. 44, 50 f.) – CIRFS. Insoweit deutlich EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 (927, Rn. 22) – Deufil. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 126; allgemein Jestaedt/Häsemeyer, EuZW 1995, 787 (790). S. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188, Rn. 45) – CIRFS. Für interne Verwaltungsrichtlinien im Beamtenrecht deutlich GA Reischl, EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4048) – Michael. Im Einzelnen Frenz, Europarecht 4, Rn. 3012 ff.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
467
tungsmacht der Kommission unterworfen wie Private. Daher müssen auch sie vom Vertrauensschutz profitieren.158 Der EuGH lässt ihn denn auch eingreifen,159 wenngleich infolge des zumeist höheren Wissensstands der Mitgliedstaaten, verglichen mit dem der Wirtschaftsteilnehmer, die Anforderungen höher sein werden, dass sich Vertrauen bilden kann und schützenswert ist.160 c)
Kein Ausschluss eines Vertragsverletzungsverfahrens
Allerdings kann ein solches schutzwürdiges Vertrauen schwerlich ein Vertragsver- 1573 letzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat hindern. Zwar ist daran aufgrund des Wortlauts „kann“ in Art. 258 Abs. 2 AEUV (Art. 226 Abs. 2 EG) zu denken. Indes hat dieses Verfahren objektiven Charakter zur Wahrung der europäischen Rechtsordnung, dem eine Selbstbindung im Hinblick auf bestimmte Beteiligte widerspricht.161 4.
Sonderfallvorbehalt
Neben der Möglichkeit, nicht von der Mitteilung erfasste Sachbereiche einzelfall- 1574 abhängig zu regeln,162 kann die Kommission auch dann, wenn der Einzelfall von der Mitteilung erfasst wird, ggf. von deren Regelung abweichen. Freilich bedarf es für diesen Sonderfallvorbehalt163 einer rechtlichen Rechtfertigung. Diese kann sich entweder unmittelbar aus der Mitteilung selbst ergeben164 oder aus Umständen, welche aus objektiver Sicht eine Beurteilung abweichend von den Mitteilungsbestimmungen notwendig erscheinen lassen.165 Insoweit sind hohe Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund zu stellen.166 Denn die Kommission hat durch die Mitteilungen bereits von ihrem Rechtsanwendungsermessen hinreichend Gebrauch 158 159 160
161 162 163 164
165 166
Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 111; zurückhaltender Pechstein, EuR 1990, 249 (259). Etwa EuGH, Rs. 14/88, Slg. 1989, 3677 (3708, Rn. 30) – Italien/Kommission; Rs. C56/91, Slg. 1993, I-3433 (3466, Rn. 38) – Griechenland/Kommission. Für eine mögliche Abstufung beim Grundsatz der Rechtssicherheit GA van Gerven, Rs. 262/87, Slg. 1989, 225 (227) – Niederlande/Kommission. Im vorliegenden Zusammenhang Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 111. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 130 f.; Pechstein, EuR 1990, 249 (259). S.o. Rn. 1563. Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 34; Schweda, WuW 2004, 1133 (1138). S. z.B. die Bekanntmachung der Kommission – Leitlinien zur Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag, ABl. 2004 C 101, S. 97 Rn. 6: „Jeder Fall ist nach dem jeweiligen Sachverhalt zu würdigen, und die Leitlinien sind angemessen und flexibel anzuwenden“. Thomas, EuR 2009, 423 (428). Eine Vertreterin der Kommission sprach insofern davon, dass die Abweichung „einer in Stahlbeton gegossenen Rechtfertigung“ bedürfe, zit. nach GA Alber, EuGH, Rs. C-204/97, Slg. 2001, I-3175 (3186, Rn. 36) – Portugal/Kommission.
468
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
gemacht.167 Als verbleibende (theoretische) Anwendungsfälle verbleiben somit nur Situationen, bei denen die Kommission diese Konstellationen, z.B. aufgrund neuartiger Entwicklungen, in der Mitteilung nicht berücksichtigen konnte oder bewusst hiervon absah.168 IV.
Keine Selbstbindung im Unrecht
1575 So kommt man zu einer Selbstbindung der Kommission, jedenfalls soweit darin eine Ermessensbindung verankert ist; zudem muss das bestehende Unionsrecht gewahrt sein.169 Wird dieses überschritten, sei es durch eine Mitteilung, Leitlinie bzw. Bekanntmachung, sei es durch eine diese ändernde Praxis, so kann die Wiederholung einer daher unzutreffenden Auslegung weder durch den Grundsatz der Gleichbehandlung noch durch den Schutz berechtigten Vertrauens gerechtfertigt werden.170
E.
Notwendige Rechtswahrung
1576 Diese notwendige Rechtswahrung, die zugleich die Bindungswirkung begrenzt, gilt aber nur in dem Maße, in dem nicht Ermessensspielräume existieren, welche die Kommission durch Leitlinien gerade ausnutzen und festlegen kann.171 Bestehen Beurteilungsspielräume, werden daher Mitteilungen nicht durch Unionsrecht begrenzt, sondern gestalten dieses näher aus. Insoweit haben sie, verbunden mit dem Vertrauensschutz und dem Gleichheitssatz, eine faktische, konstitutive Wirkung. Dieser tatsächliche Effekt ist allerdings seinerseits wieder dadurch begrenzt, 1577 dass Beurteilungsspielräume namentlich auf der Berücksichtigung und Bewertung komplexer wirtschaftlicher Tatsachen und Umstände beruhen.172 Damit muss die Kommission bei der Festlegung ihrer Leitlinien darauf achten, dass bei Einzelentscheidungen noch gewisse Spielräume verbleiben, die dieser Komplexität der Einzelfälle Rechnung tragen. Abgemildert wird diese Problematik jedoch durch die leichte Änderbarkeit von Mitteilungen, so dass eine Korrektur von Fehleinschätzungen bzw. eine Aufnahme von Neubewertungen erfolgen kann.
167 168 169
170 171 172
Thomas, EuR 2009, 423 (428). Thomas, EuR 2009, 423 (428). EuGH, Rs. C-288/96, Slg. 2000, I-8237 (8303, Rn. 62) – Deutschland/Kommission; Rs. C-382/99, Slg. 2002, I-5163 (5213, Rn. 24) – Niederlande/Kommission; Rs. C-278/00, Slg. 2004, I-4053 (4080, Rn. 98) – Griechenland/Kommission; EuG, Rs. T-380/94, Slg. 1996, II-2169 (2190, Rn. 57) – AIUFFASS u. AKT; Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 (2051, Rn. 61) – Ducros. Für den zweiten Fall EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188, Rn. 45) – CIRFS. S. EuG, Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 (2051 f., Rn. 63) – Ducros. EuG, Rs. T-149/95, Slg. 1997, II-2031 (2051 f., Rn. 63) – Ducros.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
F.
Leichte Änderbarkeit
I.
Grundsätzliche Abweichungsbefugnis
469
Soweit die Kommission die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen ver- 1578 fasst und publiziert hat, ohne andere Organe daran beteiligt zu haben, kann sie sie als solche auch leicht wieder für die Zukunft ändern. Sie ist noch nicht einmal strikt an diese gebunden und kann daher in atypischen Einzelfällen von ihnen abweichen, wenn sie dies adäquat begründet.173 Damit ist aber noch nicht ein Abrücken von einer allgemeinen Auslegungslinie verbunden. Eine individuelle Entscheidung ist hierfür nicht geeignet.174 II.
Grenzen
Grenzen für eine solche Abweichungsbefugnis ergeben sich weiter aus dem 1579 Gleichheitssatz und dem Vertrauensschutz. Auch auf dieser Grundlage ist aber möglich, dass die Kommission generell zu einer neuen Rechtshandhabung übergeht. Hierfür wird sie allerdings Übergangsfristen wahren müssen, wenn nicht das Ende der Anwendung von Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen schon vorher konkret festgeschrieben oder zumindest angekündigt wurde, da anderenfalls der Vertrauensschutz bzw. das Gebot der Verhältnismäßigkeit in Zweifel steht. Dies gilt umso mehr, wenn die Kommission mit den Mitteilungen gegen Unionsrecht verstößt und dadurch Anwender der Mitteilungen, insbesondere Unternehmer, falsch anleitet. Insoweit hat die Kommission aufgrund des Gebots der Verhältnismäßigkeit den Anwendern eine angemessene Frist zu setzen, innerhalb der sie ihr unionsrechtswidriges Verhalten ablegen.175 Allgemeine Vorgaben lassen sich insoweit nicht aufstellen. Vielmehr ist es eine 1580 Frage des Einzelfalls und insbesondere von dem Maß der Änderungen und der Möglichkeit für die Betroffenen zur Umstellung abhängig.176 III.
Mitwirkung der Mitgliedstaaten
Eine Sonderstellung nehmen die Mitteilungen ein, an deren Erarbeitung die Mit- 1581 gliedstaaten beteiligt wurden. Das ist aber nicht der Regelfall. Nur aus Art. 108 Abs. 1 AEUV (Art. 88 Abs. 1 EG) ergibt sich eine notwendige Zustimmung der 173 174
175 176
Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 34. S. zu diesen Abweichungen im Einzelfall o. Rn. 1574. Bezogen auf eine verbindliche Handlung mit allgemeiner Tragweite EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1188, Rn. 44) – CIRFS. Eine generelle Linie wird aber auch durch Mitteilungen etc. aufgestellt, wenn diese nicht verbindlich sind. Deshalb müssen sie schon aus Rechtssicherheitsgründen auch in gleicher Form geändert werden. Thomas, EuR 2009, 423 (428 f.). Thomas, EuR 2009, 423 (430).
470
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Mitgliedstaaten und diese ist nach Art. 108 Abs. 2 AEUV (Art. 88 Abs. 2 EG) durch Entscheidung der Kommission ersetzbar. Haben die Mitgliedstaaten einer Mitteilung zugestimmt, so tragen sie diese mit. Die Mitgliedstaaten schließen mit der Kommission ein Übereinkommen, wodurch die Mitteilungen gegenseitig verbindlich werden.177 Ohne die erneute Zustimmung der Mitgliedstaaten kann die Mitteilung daher auch nicht geändert werden.178 Gerade für Beihilfen sind die Mitgliedstaaten darauf angewiesen, dass eine 1582 Praxis nicht abrupt geändert wird, zumal wenn es sich um bereits ausgezahlte Beihilfen handelt. Daher bedarf es trotz fehlender ausdrücklicher Stufung von Art. 108 Abs. 1 und 2 AEUV (Art. 88 Abs. 1 und 2 EG) einer Zustimmung der Mitgliedstaaten zu Leitlinien, die zumindest auch bestehende und nicht nur neue Beihilfen betreffen.179 Eine bloße Anhörung oder beratende Funktion oder nur besprechende Beteili1583 gung der Mitgliedstaaten reicht hingegen nicht aus, um sie als mitentscheidenden Teil zu betrachten. Dadurch wird daher auch bei Änderungen keine Zustimmungspflicht der Mitgliedstaaten begründet. Ob die Mitgliedstaaten dann in gleicher Weise beratend beteiligt werden müssen, hängt von entsprechenden Vorfestlegungen der Kommission ab, die i.V.m. Art. 4 Abs. 3 EUV (Art. 10 EG) eine nochmalige Einbeziehung aufgrund eines insoweit verdichteten allgemeinen Loyalitätsverhältnisses verlangen können. Eine Wirksamkeitsvoraussetzung wird darin aber schwerlich liegen. Schließlich bestehen grundsätzlich keine feste Regeln für den Erlass von Mitteilungen und vor allem für die Beteiligung anderer, gehören doch Mitteilungen jedenfalls im Ausgangspunkt zum Binnenbereich der Kommission.
G.
Bedeutung für nationale Stellen
1584 Da Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen somit immer noch auf den Binnenbereich der Kommission rückbezogen bleiben und lediglich über andere Standbeine, die ihrerseits rechtlich verbindlich sind, Außenwirkung erlangen, binden sie selbst die Mitgliedstaaten nicht. Insoweit fehlt schon eine Rechtsgrundlage.180 I.
Grundsätzlich nur faktische Bindung
1585 Allerdings sind sie, wenn sie nicht wie die Mitteilungen zum öffentlichen Dienstrecht einen auch faktisch ausschließlichen Binnenbezug haben, immerhin an die 177 178 179
180
Für die Bindungswirkung der Mitgliedstaaten EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1126, Leitsatz 4) – CIRFS; Thomas, EuR 2009, 423 (433). EuGH, Rs. C-135/93, Slg. 1995, I-1651 (1680, Rn. 24) – Spanien/Kommission. Etwa Jestaedt/Häsemeyer, EuZW 1995, 787 (788); nur referierend, ohne sich selbst anzuschließen, Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 75. EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 26) – Frankreich/Kommission. Näher zum Beihilferecht Frenz, Europarecht 3, Rn. 753 f. m.w.N.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
471
Mitgliedstaaten gerichtet, und sei es auch nur, weil deren Stellen direkt Unionsregelungen wie im Agrarbereich vollziehen. Vor allem aber gilt das bei indirektem Verwaltungsvollzug etwa im Vergaberecht.181 Hier wirken die darauf bezogenen Mitteilungen zumindest faktisch über den reinen Binnenbereich der Kommission hinaus und erlangen Bedeutung im Außenverhältnis,182 sind doch in den genannten Gebieten die nationalen Stellen von denen der Union getrennt. Sie fungieren insofern nicht wie beim direkten Vollzug als Unionsorgane. Gleichwohl bleibt die (Außen-)Wirkung der Mitteilungen selbst faktisch. Wird 1586 eine rechtliche Bindungswirkung erstrebt, bleibt die Möglichkeit von Verordnungen und Richtlinien. So wurden die vergaberechtlichen Regelungen immer detaillierter, so dass den Mitteilungen eher die Feinausgestaltung eines näher festgelegten Rahmens zukommt. II.
Bindung durch den Gleichheitssatz
Allerdings sind auch die nationalen Stellen als Vollzugsbehörden an die allgemei- 1587 nen Unionsrechtssätze von der Wahrung der Gleichheit und dem Schutz von Vertrauen gebunden und müssen auf dieser Basis die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen der Kommission wahren, wenn sie bereits angewendet wurden und andernfalls vergleichbare bzw. bereits entschiedene Fälle anders behandelt würden.183 Hieran zeigt sich die Bedeutung der Mitteilungen für einen einheitlichen Verwaltungsvollzug und für die Wahrung des Gleichheitssatzes,184 indem konkrete Maßstäbe dafür aufgestellt werden. Das Ziel, den Gleichheitssatz zu wahren und den Verwaltungsvollzug zu vereinheitlichen, wird weiter indirekt dadurch erreicht, dass der Einzelne die Mitteilungen zur Kenntnis nimmt, seine Rechte und Pflichten erfährt und sich auf sie gegenüber den nationalen Stellen beruft.185 Damit wird er faktisch und i.V.m. dem Gleichheitssatz zum Durchsetzungsinstrument. III.
Bindung durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit?
Grundsätzlich sind die Mitgliedstaaten und die Unionsakteure nach Art. 4 Abs. 3 1588 AEUV (Art. 10 EG, Grundsatz der Gemeinschaftstreue) zur loyalen Zusammenar181 182
183
184 185
S.o. Rn. 1535. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 66 ff. m.w.Bsp., die schon aus der Adressierung an nationale Stellen bzw. Einzelne auf eine Regelung im Außenverhältnis schließt. Entscheidend ist aber die betroffene Funktion; der Regelungscharakter ergibt sich nur indirekt. A.A. Thomas, EuR 2009, 423 (436 f.) unter Verweis auf OLG München, Urt. vom 1.8.2002, WuW/E DE-R 991 (992); LG Frankfurt, Urt. vom 15.11.2002, WuW/E DER 1200 (1201 f.). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 71. S. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 72 f.
472
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
beit verpflichtet. Aus diesem Grundsatz wird vereinzelt abgeleitet, die nationalen Stellen würden durch die Mitteilungen gebunden.186 Dann würde aber jede schriftliche Stellungnahme der Kommission von den Mitgliedstaaten beachtet werden müssen. Dies hätte zur Konsequenz, dass die Unterscheidung der Handlungen zwischen solchen mit und solchen ohne Rechtsnormcharakter, wie sie in Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) vorgenommen wird, hinfällig wäre.187 Im Übrigen würde hierdurch die Kompetenzverteilung innerhalb der Union zur verbindlichen Normsetzung für die Mitgliedstaaten188 und für die abschließende Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof der EU nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 AEUV (Art. 220 EG) umgangen.189 Die nationalen Behörden und Gerichte haben die Mitteilungen zur Kenntnis zu 1589 nehmen und in ihre Überlegungen einzubeziehen. Dies ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass sie auf der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU aufbauen und die im Rahmen seines Auslegungsmonopols erfolgte Rechtsprechung konkretisieren.190 IV.
Starke Bindungswirkungen im Kartellrecht
1590 Im Kartellrecht legt Art. 16 VO (EG) Nr. 1/2003191 die nationalen Behörden und Gerichte auf die Entscheidungen der Kommission fest, und zwar einschließlich solcher, die auf der Basis der Leitlinien ergangen sind. Mitgliedstaatliche Gerichte müssen sogar laufende Verfahren abwarten und ein bei ihnen anhängiges ggf. aussetzen.192 Die nationalen Gerichte haben diese Dokumente der Kommission als Konkreti1591 sierung bestehenden Rechts heranzuziehen. Soweit Neuerungen in ihnen enthalten sind, müssen sie sie daraufhin überprüfen, ob sie mit dem geltenden Europarecht übereinstimmen sowie dieses stimmig fortentwickeln. Andernfalls müssen sie dem Gerichtshof der EU vorlegen. Ansonsten würden sie sich anmaßen, über eine Auslegung durch die Kommission selbst zu befinden. Diese droht damit uneinheitlich zu werden. Daher muss der Gerichtshof der EU zentral entscheiden. V.
Verbindlichkeitserkärung durch die Mitgliedstaaten?
1592 Obgleich Leitlinien per se nicht bzw. nur in engen Grenzen verbindliche Rechtswirkungen entfalten, ist es denkbar, ihre Rechtsverbindlichkeit durch Verbindlichkeitserklärungen des nationalen Gesetzgebers zu bewirken, ggf. auch um hier186 187 188 189 190 191 192
So Schweda, WuW 2004, 1133 (1142). Thomas, EuR 2009, 423 (435). Pampel, EuZW 2005, 11 (12 f.); Thomas, EuR 2009, 423 (436). Thomas, EuR 2009, 423 (435 f.). Thomas, EuR 2009, 423 (437 f.). Des Rates zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln vom 16.12.2002, ABl. 2003 L 1, S. 1. Frenz, Europarecht 2, Rn. 742.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
473
durch diese Bestimmungen auf vergleichbare nationale Regelungsbereiche zu beziehen.193 Probleme verfassungsrechtlicher Art werden darin gesehen, dass es an einer hinreichenden Legitimationskette fehle, da die Kommission für den Erlass von Mitteilungen keiner besonderen Ermächtigung bedürfe und sie so die Möglichkeit hätte, nationales Recht zu schaffen.194 Dieser Einwand greift freilich nur bei einer grundsätzlichen Verbindlichkeitserklärung durch den nationalen Gesetzgeber, wodurch sämtliche (auch zukünftige) Mitteilungen für die nationalen Stellen als verbindlich angesehen werden. Verbindlichkeitserklärungen, jeweils bezogen auf bestimmte Mitteilungen oder Mitteilungskataloge würden durch den vom Souverän gewählten nationalen Gesetzgeber erfolgen, so dass keine Zweifel hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Legitimation bestünden. Schwieriger erscheint es hingegen, den Regelungscharakter der Mitteilungen zu 1593 bestimmen. Leitlinien dienen vorrangig der Konkretisierung von Einzelfragen und der Rechtsprechung. Sie sind sehr auf Detailfragen ausgerichtet. Insoweit kommt ihnen kaum abstrakte Regelungswirkung zu. Zudem entfiele bei einer Verbindlichkeitserklärung die Möglichkeit, im Einzelfall von ihren Bestimmungen abzuweichen,195 so dass die Flexibilität dieses Instruments verloren ginge.
H.
Klagemöglichkeiten
I.
Gegen erläuternde und konkretisierende Mitteilungen
Um eine zentrale Entscheidung des Gerichtshofs der EU möglichst bald sicherzu- 1594 stellen, liegt es nahe, eine Klage vor diesem den Mitgliedstaaten und zudem den von der Rechtsanwendung Betroffenen auch gegen solche Verlautbarungen zu ermöglichen. Indem die Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen jedenfalls faktisch die Rechtslage erläutern und regelmäßig fortentwickeln sowie den Mitgliedstaaten die Sicherheit vermitteln, bei ihrer Verfolgung keine negativen Reaktionen der Kommission erwarten zu müssen, entwickeln sie eine tatsächliche Rechtswirkung. Von daher handelt es sich um rechtserhebliche Akte, die mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden könnten. Formal jedoch erzeugen sie selbst noch keine verbindlichen Rechtswirkungen, was der EuGH auch insoweit als Voraussetzung für die Nichtigkeitsklage ansieht.196 Im Rahmen des Beihilferechts kann sich zudem ein Mitgliedstaat frühzeitig 1595 über das Anmeldeverfahren Gewissheit über die Auffassung der Kommission verschaffen, wie sie in Leitlinien ihren Ausdruck gefunden hat. Ergeht eine ablehnende Entscheidung der Kommission, kann der Mitgliedstaat diese angreifen und dadurch inzident die Leitlinien überprüfen lassen; daher ist eine direkte Klage da-
193 194 195 196
Zum letztgenannten vgl. BGHZ 170, 130 (136, Rn. 17). So Thomas, EuR 2009, 423 (433). Thomas, EuR 2009, 423 (432 f.). S. hierzu o. Rn. 1563 u. 1574. EuGH, Rs. 135/84, Slg. 1984, 3577 (3579 f., Rn. 6 f.) – F.B.
474
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
gegen entbehrlich.197 Entsprechendes gilt, wenn Einzelne erst durch Entscheidungen der Kommission unmittelbar belastet werden, wie dies im Wettbewerbsrecht der Fall ist. In solchen Fällen haben Mitteilungen nur vorbereitenden Charakter im Hinblick 1596 darauf, wie die Kommission ihr Ermessen ausübt und sind daher selbst nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage.198 Allerdings können von ihnen durchaus Auswirkungen auf das Verhalten Einzelner ausgehen. Das gilt zumal angesichts der neuen Konzeption im Wettbewerbsverfahrensrecht, dass die Unternehmen ihre Verhaltensweisen nicht mehr anmelden müssen, sondern praktisch selbst zu entscheiden haben, inwieweit ihr Verhalten gegen das Kartellverbot verstößt und insbesondere wettbewerbswidrige Verhaltensweisen durch einen der Ausnahmetatbestände nach Art. 101 Abs. 3 AEUV (Art. 81 Abs. 3 EG) legitimiert sind. Deshalb benötigen sie tendenziell früher als nach der verpflichtenden Anmeldung von Verhaltensweisen unter dem vorherigen Kartellverfahrensrecht Rechtssicherheit.199 Auch bei einer Voranmeldepflicht etwa im Bereich der Beihilfekontrolle, die dann von den staatlichen Stellen wahrgenommen wird, brauchen die Unternehmen oft schon im Vorfeld Rechtssicherheit, wenn sie nämlich abschließende Investitionsentscheidungen treffen müssen, die sie im Nachhinein nicht mehr korrigieren können. Wie rasch solche Entscheidungen mitunter gefällt werden müssen, zeigt die aktuelle Wirtschaftskrise. Daher besteht ein praktisches Bedürfnis, solche Mitteilungen bereits im Vorfeld 1597 angreifen zu können, wenn sie das Verhalten von Unternehmen schon vor dem Erlass darauf gestützter Entscheidungen abschließend und nicht mehr korrigierbar prägen. Insoweit werden auch unternehmerische Verhaltensweisen beeinträchtigt und die diese gewährleistenden Rechte verletzt. Auf die unverbindliche Natur der Mitteilung kann es dann nicht ankommen, wenn diese die Kommissionspraxis auch nur faktisch prägt. Daher ist eine Nichtigkeitsklage als zulässig zu erachten. Es kann eine Gleichstellung mit den festlegenden Mitteilungen insofern erfolgen, als diese den Gehalt von Kommissionsentscheidungen faktisch festlegen und bei Rechtswidrigkeit sich ebenfalls außerhalb des Unionsrechts befinden. II.
Gegen festlegende Mitteilungen
1598 Gehen Mitteilungen, Leitlinien bzw. Bekanntmachungen der Kommission über bloße Erläuterungen der bestehenden Rechtslage hinaus und legen sie Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten fest, überschreiten sie den ihnen von der Rechtsnatur her zukommenden Rahmen. Indem sie Recht erläutern, haben sie das durch diesen Bezugspunkt aufgespannte Rechtsfeld zu beachten. Das betrifft sowohl den inhaltlichen Bereich als auch die Qualität der enthaltenen Rechtssätze. Daher können die Mitteilungen keine Verpflichtungen festlegen, die nicht schon nach dem 197 198 199
Näher Frenz, Europarecht 3, Rn. 755 ff.; Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 42 f. Gundel, EuR 1998, 90 (95). S. zur Fortentwicklung Frenz, Europarecht 2, Rn. 728 ff.
§ 3 Mitteilungen, Bekanntmachungen, Leitlinien
475
durch sie erläuterten Recht bestehen. Schließen sie aber solche Verpflichtungen ein, verlassen sie den ihnen zugewiesenen Rechtsrahmen. Dass sie dies nicht dürfen, ist nicht jedem klar, der sie liest. Daher entsteht der wenn auch unzutreffende Eindruck, diese Mitteilungen würden Verpflichtungen festlegen. Deshalb muss für die Betroffenen die Möglichkeit bestehen, zu klären, ob diese Verpflichtungen begründet werden dürfen. Deshalb muss gegen solche Mitteilungen, die jenseits des zulässigen Rahmens Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten oder auch für den Einzelnen festlegen, eine Nichtigkeitsklage zulässig sein, um auch jeden falschen Eindruck neu auferlegter Rechtspflichten zu zerstören. Der EuGH hat denn auch in solchen Fällen eine Nichtigkeitsklage für zulässig 1599 erklärt und darin eine angreifbare Handlung nach Art. 263 AEUV (Art. 230 EG) gesehen.200 Mit der Begründung, der vorgegebene Rechtsrahmen sei durch die Festlegung eigenständiger Verpflichtungen überschritten, hat der EuGH bereits Mitteilungen für nichtig erklärt.201 Die Klage ist dann aus eben diesem Grund sowohl zulässig als auch begründet.202 Das entspricht dem Vorgehen der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit im Hinblick auf das geltende Recht überschreitende Runderlasse, die dann angreifbare circulaires réglementaires nicht bloße circulaires interprétatives bilden.203 Werden durch Mitteilungen scheinbar Verpflichtungen begründet, so können 1600 natürliche oder juristische Personen unmittelbar und individuell betroffen sein, Art. 263 Abs. 4 AEUV eröffnet die Individualnichtigkeitsklage gegen alle Handlungen mit dieser Wirkung. Zudem sind die Betoffenen derart herausgehoben, dass die Mitteilung ihnen gegenüber wirkt wie eine Entscheidung, und konnten daher schon nach Art. 230 Abs. 4 EG klagen.204 III.
Indirekt
Mitteilungen können insbesondere dann eine erhebliche Bedeutung haben, wenn 1601 durch sie das bestehende Recht erläutert wird. Damit gewinnen sie prägendes Gewicht bei der Auslegung anderer Bestimmungen. Werden daher Fragen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren gestellt, die das bestehende europäische Recht näher interpretiert haben möchten, so gewinnen in diesem Rahmen auch die Mitteilungen eine erhebliche Bedeutung. Aus ihnen kann sich unter Umständen 200
201
202 203 204
EuGH, Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3311, Rn. 23) – Frankreich/Kommssion; Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 23) – Frankreich/Kommission; Rs. C-366/88, Slg. 1990, I-3571 (3601, Rn. 23 ff.) – Frankreich/Kommission, allerdings auf der Basis einer Unzuständigkeit, weil nur der Rat zur Festlegung einer verbindlichen Regelung zuständig gewesen wäre. Das impliziert aber, dass die Kommission keine verbindliche Regelung treffen durfte. EuGH, Rs. C-303/90, Slg. 1991, I-5315 (5346 f., Rn. 23 f.; 5349, Rn. 35) – Frankreich/ Kommission auch wieder unter Einbeziehung der Unzuständigkeit; Rs. C-325/91, Slg. 1993, I-3283 (3312, Rn. 30 f.) – Frankreich/Kommission. EuGH, Rs. C-57/95, Slg. 1997, I-1627 (1651, Rn. 24 ff.) – Frankreich/Kommission. Gundel, EuR 1998, 90 (96 ff.). Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 146.
476
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
die Erheblichkeit einer Rechtsfrage ergeben, die einem nationalen Gericht zweifelhaft ist. Auch kann sich einem nationalen Gericht die Frage stellen, ob eine Mitteilung der Kommission namentlich die Mitgliedstaaten binden kann.205 Darüber können aber nur die nationalen Gerichte Inhalte und Bindungswirkungen klären lassen, jedenfalls nicht unmittelbar die Betroffenen.206 Eine solche indirekte Bedeutung von Mitteilungen kann sich auch in Nichtig1602 keitsklagen ergeben, wenn nämlich Mitteilungen den Gehalt einer Entscheidung der Kommission prägen. Dies gilt vor allem, wenn die Kommission Spielräume besitzt, die sie durch solche Mitteilungen näher ausfüllt. Das sind die typischen Fälle der Inzidentkontrolle, wenn gegen die Mitteilung selbst wegen ihres lediglich die Entscheidung vorbereitenden Charakters eine Nichtigkeitsklage ausgeschlossen wird.207 Mitteilungen können dadurch, dass sie bestimmte Regeln in den Raum stellen, 1603 auch ein Vertrauen der davon Betroffenen begründen. Das gilt insbesondere, wenn es um die Auslegung unklarer Regelungen geht. Besonders schwierig ist im Beihilfebereich die Rückforderung gewährter nationaler Beihilfen. Sofern hier ein Beihilfetatbestand nicht in einen Beihilfekodex der Kommission einbezogen wurde, stellt sich die Frage, ob sich daraus ein schutzwürdiges Vertrauen gegen eine Rückforderung ergibt.208 Wie im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren kann sich auch die Frage 1604 von bindenden Wirkungen einer Mitteilung ergeben.209 Damit gewinnt eine Mitteilung praktisch ausschlaggebende Bedeutung für einen Rechtsstreit und ist damit mittelbar auch dessen Gegenstand.210
§ 4 Innerdienstliche Richtlinien A.
Einordnung und Auftreten
1605 Wie bereits die vorerwähnten Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien gestalten die innerdienstlichen Richtlinien Ermessensspielräume der Kommission näher aus. Der Begriff wurde spezifisch für das Beamtenrecht geprägt und veranlasste den EuGH, über den Grundsatz der Gleichbehandlung, die Verwaltung zu ihrer Befolgung zu verpflichten und sie nur zu einem begründeten Abweichen zu
205 206 207 208 209 210
Für eine Leitlinie nach Art. 88 Abs. 1 EG EuGH, Rs. C-311/94, Slg. 1996, I-5023 (5056, Rn. 35) – Ijssel-Vliet. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 148. S. vorstehend Rn. 1594, 1596. S. EuGH, Rs. 310/85, Slg. 1987, 901 (927, Rn. 21) – Deufil. S. EuGH, Rs. C-313/90, Slg. 1993, I-1125 (1186, Rn. 34 ff.) – CIRFS. Adam, Die Mitteilungen der Kommission: Verwaltungsvorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts?, 1999, S. 147.
§ 4 Innerdienstliche Richtlinien
477
berechtigen.211 Damit bilden sie zwar keine Rechtsnorm, aber eine „Verhaltensnorm … die einen Hinweis auf die zu befolgende Verwaltungspraxis enthält“.212 Handelt es sich somit um keine für sich verbindliche Rechtsnorm, scheidet ein 1606 Erlass in Gestalt einer Verordnung oder Richtlinie nach Art. 288 AEUV (Art. 249 EG) aus. Indes können verbindliche Vorgaben ausgestaltet werden. Für das Beamtenrecht gilt dies im Hinblick auf das Beamtenstatut. Zu diesem ergingen denn auch verschiedene Ausführungsbeschlüsse, durch die Regeln für die Ausübung des in diesem Statut eingeräumten Ermessens aufgestellt wurden.213 Allerdings ergehen innerdienstliche Richtlinien nicht nur in Beschlussform, so 1607 dass sie mit dieser Handlungsart nicht deckungsgleich sind. Wenn sie aber als Beschluss ergehen, unterliegen sie den dort geltenden Grundsätzen.214 Freilich waren und sind Beschlüsse als Handlungsform schon in sich selbst nicht homogen. Sie konnten etwa auch in der Form eines Rundschreibens zur Kenntnis gebracht werden.215 Inzwischen schreibt indes Art. 297 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV auch für nicht als Gesetzgebungsakte erlassene adressatenunabhängige Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 S. 1 AEUV eine Veröffentlichung im Amtsblatt vor. Damit bilden bloße Rundschreiben jedenfalls keine solchen Beschlüsse. Innerdienstliche Richtlinien können auch in Form interner Schreiben oder Mit- 1608 teilungen ergehen und etwa als „Beurteilungsrichtlinien“,216 „Leitfaden“217 oder als Präsidiumsregelung ergehen.218 Sie machen nicht nur inhaltliche Vorgaben, sondern gestalten auch Verfahren näher aus, um eine Entscheidung zu finden.219
B.
Merkmale
I.
Keine explizit vorgesehenen Durchführungsbestimmungen
Entsprechend den vorgenannten vielfältigen Erscheinungsformen ist die Bezeich- 1609 nung oder Form für die Qualifikation als innerdienstliche Richtlinie praktisch ohne Bedeutung. Dieser Einordnung steht selbst eine Veröffentlichung nicht entgegen.220 211 212 213
214 215 216 217 218 219 220
Grundlegend EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 (89, Rn. 11/18) – Louwage; s. auch o. Rn. 1558. EuGH, Rs. 148/73, Slg. 1974, 81 (89, Rn. 11/18) – Louwage. S. EuGH, Rs. 146/84, Slg. 1985, 1723 (1734, Rn. 11) – Santis; EuG, Rs. T-75/91, Slg. 1992, II-2557 (2565 f., Rn. 20) – Piera Scaramuzza. Anders hingegen noch EuGH, Rs. 46/71, Slg. 1972, 373 (380, Rn. 11/14) – Brandau: Durchführungsbestimmungen könnten wegen ihrer Unverbindlichkeit „der Ausübung der der Verwaltung durch das Statut vorgegebenen Ermessensbefugnis nicht vorgreifen“. S.o. Rn. 1300 ff. S. EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3993, Rn. 20) – Blomefield. S. GA Verloren van Themaat, Rs. 263/83, Slg. 1985, 893 (895) – Mariette Turner. EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 (28, Rn. 25) – Latham im Hinblick auf die Beurteilung der Beamten. EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3993, Rn. 20) – Blomefield. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 67. S. EuGH Rs. 173/80, Slg. 1981, 1649 (1659, Rn. 13) – Blasig.
478
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
Allerdings handelt es sich gerade nicht um ausdrücklich benannte Durchführungsbestimmungen, wie sie in einigen Sonderbestimmungen des Beamtenstatuts vorgesehen sind;221 insbesondere sie sind mit allgemeinen Durchführungsbestimmungen nach Art. 110 dieses Statuts gemeint.222 Fehlt mithin eine ausdrückliche Regelung, dass eine Durchführungsbestimmung erlassen werden soll und fehlt ein Hinweis auf Art. 110 des Europäischen Beamtenstatuts sowie die Bezeichnung „Allgemeine Durchführungsbestimmung“, ist auf eine innerdienstliche Richtlinie zu schließen. Die europäischen Organe werden ohnehin nach Möglichkeit eine möglichst unverbindliche Regelung erlassen, die ihre Entscheidungsfreiheit weitestgehend wahrt.223 II.
Abgrenzung zu bloßen Empfehlungen
1610 Umgekehrt sind innerdienstliche Richtlinien, welche die Ermessensausübung i.V.m. dem Gleichheitssatz binden können, von bloßen Empfehlungen abzugrenzen. Auf diese Form deuten Formulierungen wie „falls erforderlich“, „in Betracht kommen“, weil dadurch keine festen Vorgaben erfolgen, sondern vielmehr dem Handelnden das Vorgehen überlassen bleibt.224 III.
Vergleich mit unmittelbarer Richtlinienwirkung
1611 Insoweit bietet sich ein Vergleich mit Richtlinien an. Sie vermögen ebenfalls nur dann, wenn auch ohne den Gleichheitssatz zu Hilfe zu nehmen, für den Einzelnen unmittelbar zu wirken, wenn sie klar und bestimmt sind.225 Parallel dazu müssen die Kriterien auch in innerdienstlichen Richtlinien so formuliert sein, dass ihre Anwendung nicht von der Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen abhängig gemacht wird.226
221 222 223
224 225 226
EuGH, Rs. 782/79, Slg. 1980, 3651 (3663 f., Rn. 13) – Maurice Geeraerd. EuGH, Rs. 110/63, Slg. 1965, 859 (872 f.) – Alfred Willame. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 68 f. unter Verweis auf GA Reischl, EuGH, Rs. 343/82, Slg. 1983, 4042 (4045) – Michael zum ersten Punkt und auf EuG, Rs. T-48/89, Slg. 1990, II-493 (500, Rn. 16) – Fernando Beltrante zum letztgenannten Aspekt. EuG, Rs. T-26/91, Slg. 1992, II-1615 (1628, Rn. 25) – Leonella Kupka-Floridi. S.o. Rn. 1070 ff. EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4141 f., Rn. 19 ff.) – Charles Lux.
§ 4 Innerdienstliche Richtlinien
C.
Prüfungsmaßstab bei Abweichungen
I.
Voll- und Evidenzprüfung
479
Lediglich bei einer solchen Konkretheit kann eine interne Richtlinie einen Faktor 1612 der Rechtssicherheit bilden.227 Nur dann greift der strenge Maßstab, wonach hinreichende Gründe vorliegen müssen, damit die Verwaltung von einer bislang geübten, durch innerdienstliche Richtlinien untermauerten Praxis abweichen kann.228 Sind innerdienstliche Richtlinien hingegen nicht derart klar und eindeutig, dass sie keine andere Auslegung zulassen, erfolgt nur eine Evidenzprüfung, ob sachfremde Erwägungen angestellt bzw. offensichtliche Ermessensfehler begangen wurden.229 II.
Maßgeblichkeit für das Ergebnis
Wird von verwaltungsinternen Verfahrensrichtlinien abgewichen, ist dies a priori 1613 ohne Folgen, „wenn die Möglichkeit besteht, dass das Verwaltungsverfahren ohne die gerügten Verfahrensfehler zu einem anderen Ergebnis geführt hätte“.230 Eine solche Eignung haftet etwa dem Unterlassen einer Anhörung an.231 III.
Besondere Umstände
Kann ein Abweichen von verwaltungsinternen Verfahrensregelung das Ergebnis 1614 einer Maßnahme beeinflussen, so muss eine ganz besondere Lage gegeben sein.232 Diesen Umstand muss die Verwaltung näher darlegen. Diese Konstellation wirkt damit zu ihren Lasten.233
227 228 229 230 231 232
233
Darauf als konstitutives Merkmal abstellend EuG, Rs. T-576-582/93, Slg. 1994, II-677 (692, Rn. 39) – Martine Browet u.a. Etwa EuGH, Rs. 129 u. 274/82, Slg. 1984, 4127 (4142, Rn. 22) – Charles Lux; näher o. Rn. 1558 auch zum Folgenden. S. EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3994, Rn. 27) – Blomefield; Rs. 343/82, Slg. 1983, 4023 (4040, Rn. 24) – Michael. Z.B. EuGH, Rs. 282/81, Slg. 1983, 1245 (1259, Rn. 22) – Salvatore Ragusa; EuG, Rs. T-45/90, Slg. 1992, II-33 (53, Rn. 79) – Alicia Speybrouck. EuG, Rs. T-63/89, Slg. 1991, II-19 (28 f., Rn. 27 f.) – Latham. Nicht gegeben in EuGH, Rs. 126/87, Slg. 1989, 643 (664, Rn. 15 f.) – Sergio Del Plato: Höhergruppierung nach vorherigem Auswahlverfahren als Regelfall, von dem nicht abzuweichen war; s. demgegenüber die Behandlung einer (rechtmäßigen) Abweichung in Rs. 782/79, Slg. 1980, 3651 (3663, Rn. 13) – Maurice Geeraerd. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 76.
480
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
IV.
Wahrung des Europarechts
1615 Selbst wenn eine Behörde keinen besonderen Grund dafür vorbringen kann, weshalb sie sich nicht an verwaltungsinterne Richtlinien gehalten hat, ist dies unschädlich, wenn diese Richtlinien von verbindlichen Rechtsvorschriften abweichen. Das gilt etwa dann, wenn die Vorgaben des Beamtenstatuts nicht gewahrt werden.234 Es gibt keine Gleichheit im Unrecht, auch nicht auf der Basis innerdienstlicher Richtlinien. Diese haben sich vielmehr im Rahmen des Unionsrechts zu halten. Andernfalls können sie auch i.V.m. dem Gleichheitssatz keine Bindungswirkung erzeugen.
§ 5 Verwaltungspraxis A.
Gleichheitssatz als Anknüpfungspunkt einer Bindungswirkung
I.
Grundlagen
1616 Unterhalb der Stufe innerdienstlicher Richtlinien sowie Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien sind Rechtswirkungen aus einer fest etablierten Verwaltungspraxis denkbar. Ein solches faktisches Verhalten könnte ebenfalls über den Gleichheitssatz die Verwaltung dazu verpflichten, in vergleichbaren Fällen wie vorher praktiziert zu entscheiden. In Deutschland genügt eine solche etablierte Verwaltungspraxis.235 Die Rechtspraxis auf europäischer Ebene ist zwiespältig, wie sich gerade im 1617 Beamtenrecht zeigt. Zwar hat der EuGH einen Anspruch auf Ernennung in einer höheren Besoldungsgruppe, in die zuvor die Kollegen des Klägers eingruppiert wurden, auf der Basis des Gleichheitssatzes bejaht und dadurch das Ermessen der Einstellungsbehörde explizit gebunden.236 Allerdings müssen die zur Begründung des Gleichheitssatzes herangezogenen anderen Fälle hinreichend repräsentativ sein. Es muss sich also um genügend Fälle handeln und nicht nur um etwa ein oder zwei Konstellationen bei insgesamt 4.000.237 Demgegenüber hat der EuGH in einer Konstellation, in der genügend repräsen1618 tative Fälle vorlagen, darauf abgestellt, dass in vorhandenen schriftlichen Unterla-
234 235
236 237
EuGH, Rs. 190/82, Slg. 1983, 3981 (3993, Rn. 21) – Blomefield. BVerwGE 31, 212 (213 f.) unter Gleichstellung mit Richtlinien der Verwaltung. Aus der Lit. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 105 ff. m.w.N.; unter Verweis auf diese Konzeption im vorliegenden Zusammenhang Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 76 ff. auch zum Folgenden. EuGH, Rs. 92/85, Slg. 1986, 3157 (3175, Rn. 14 f.) – Hamai. Daher die Rüge der Diskriminierung zurückweisend EuGH, Rs. 34/80, Slg. 1981, 665 (680, Rn. 23) – Authié.
§ 5 Verwaltungspraxis
481
gen keine Anhaltspunkte für ein bestimmtes Vorgehen zu finden waren.238 Damit verlangte er implizit, dass die geltend gemachte und tatsächlich praktizierte Verfahrensweise zudem schriftlich im Voraus niedergelegt wurde. II.
Grenzen
In einem anderen Fall hielt der EuGH eine Verwaltungspraxis für unerheblich, die 1619 von GA Jacobs von vornherein als nicht bindend angesehen worden war.239 Allerdings ging es in diesem Fall darum, ob eine bestimmte Praxis die unterlassene Heranziehung eines Berichtigungskoeffizienten und eine dadurch eintretende Diskriminierung legitimierte.240 Damit wird aber der Umstand angesprochen, dass sich eine Verwaltungspraxis, soll sie relevant sein, an geltendes Recht zu halten hat.241 Eine rechtswidrige Verwaltungspraxis kann nämlich keine Rechtswirkungen entfalten.242 Eine weitere Grenze für eine Gleichbehandlung aufgrund ständiger Verwal- 1620 tungspraxis bildet eine hinreichende Vergleichbarkeit der jeweiligen Fälle. Eine solche hat der EuGH verschiedentlich verneint.243 Zudem müssen die beteiligten Stellen vergleichbar sein und damit derselben Behörde angehören.244 Auch können rein freiwillige Gewährungen keine hinreichende Verwaltungspraxis begründen, die einklagbar wäre.245
238
239
240 241 242 243
244 245
EuG, Rs. T-76/92, Slg. 1993, II-1281 (1292, Rn. 23) – Tsirimokos; Rs. T-78/92, Slg. 1993, II-1299 (1309, Rn. 18) – Perakis; ohne dieses Kriterium und daher einen Gleichbehandlungsanspruch bejahend EuGH, Rs. C-115/92, Slg. 1993, I-6549 (6586 f., Rn. 13 ff.) – Volger unter Bestätigung von EuG, Rs. T-52/90, Slg. 1992, II-121 (132, Rn. 27) – Volger lediglich unter Hinzunahme des gesamten Inhalts über die konkrete Auswahl der Bewerber und nicht über eine vorher festgelegte Verfahrensweise. GA Jacobs, EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 (237 f., Rn. 22) – Kommission/Rat: „nichts weiter als eine Praxis … die die Organe aufgeben können … wenn die Umstände dies erfordern.“ Generell gegen die Folgerung einer Rechtswidrigkeit aus einer ständigen Praxis GA Gand, EuGH, Rs. 33/67, Slg. 1968, 206 (208) und im Anschluss daran EuGH, Rs. 33/67, Slg. 1968, 189 (202 f.) – Kurrer; ebenso GA Mayras, Rs. 177/73 u. 5/74, Slg. 1974, 819 (835) – Reinarz: Übung ist noch keine Rechtsquelle. Der Bezug auf den Unionsgesetzgeber ist deshalb unschädlich, weil es materiell um eine Verwaltungstätigkeit ging, Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 81. EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 (247, Rn. 27) – Kommission/Rat. S. EuGH, Rs. C-301/90, Slg. 1992, I-221 (247, Rn. 27) – Kommission/Rat. Insoweit EuG, Rs. T-30/90, Slg. 1991, II-207 (216, Rn. 26) – Zoder. S. EuGH, Rs. 8/85, Slg. 1986, 1187 (1195 f., Rn. 12) – Bevere: Beamte und Bedienstete auf Zeit; darauf bezogen auch EuG, Rs. T-18/90, Slg. 1991, II-187 (202, Rn. 31) – Jongen. S. GA Darmon, Rs. C-193 u. 194/87, Slg. 1990, I-95 (111, Rn. 41) – Maurissen. EuGH, Rs. C-193 u. 194/87, Slg. 1990, I-95 (120, Rn. 26 f.) – Maurissen.
482
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
III.
Wettbewerbsrecht
1621 Wie bereits gezeigt, kommt eine Selbstbindung der Verwaltung auch im Bereich des Wettbewerbsrechts in Betracht.246 Das gilt auch jenseits der aufgestellten Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien, mithin auf der Basis einer festen Praxis. Bejaht wurde sie bei der Höhe von Bußgeldern für Wettbewerbsverstöße. Ein grundloses Abweichen von einer verhältnismäßig festen Praxis im Einzelfall verstößt danach gegen den Gleichheitsgrundsatz.247 In konkreten Fällen gab die Judikatur allerdings einer entsprechenden Rüge 1622 nicht statt.248 Vielmehr bejaht sie traditionell eine Anhebung von Bußgeldern, „wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen“.249 Insbesondere kann nicht aus einer fehlenden Ahndung von Wettbewerbsverstößen in der Vergangenheit abgeleitet werden, in einer vergleichbaren Situation könne keine Geldbuße mehr auferlegt werden.250 IV.
Beihilferecht
1623 Auch im Beihilferecht kann „sich niemand auf eine fehlerhafte Rechtsanwendung zugunsten eines anderen berufen“.251 In der klassischen Rechtsprechung des EuGH führte auch darüber hinaus der Einwand einer Ungleichbehandlung mit anderen Beihilfeempfängern nicht dazu, dass Entscheidungen der Kommission zu Fall gebracht wurden, welche Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt für unvereinbar erklärten.252 Damit lässt sich nicht mit Gewissheit sagen, dass eine ständige Genehmigungs1624 praxis im Beihilfebereich die Unvereinbarerklärung und vor allem die spätere Rückforderung einer Beihilfe jedenfalls auf der Basis des Gleichheitssatzes hindert. Das gilt zumal deshalb, weil Beihilfeentscheidungen stark wertungsabhängig sind und daher generell zurückhaltend kontrolliert werden.253 Indes bilden gerade im Beihilfebereich die ausführlichen Leitlinien der Kom1625 mission regelmäßig eine hinreichende und durch explizite Mitteilungen abgesi246 247 248 249
250 251
252
253
S.o. Rn. 1562 ff. So GA Vesterdorf, EuG, Rs. T-1/89, Slg. 1991, II-867 (1019) – Rhône-Poulenc. Z.B. EuG, Rs. T-13/89, Slg. 1992, II-1021 (1149, Rn. 385) – ICI. EuGH, Rs. 100-103/80, Slg. 1983, 1825 (1906, Rn. 109) – Musique Diffusion française; aktuell EuGH, Rs. C-397/03 P, Slg. 2006, I-4429 (4493 f., Rn. 22, 24) – Archer Daniels Midland sowie Berg, EWS 2009, 105 (129). Näher o. Rn. 1566 ff. Bereits EuGH, Rs. 32 u.a./78, Slg. 1979, 2435 (2482, Rn. 53) – BMW Belgium. GA Darmon, Rs. C-324 u. 342/90, Slg. 1994, I-1173 (1192, Rn. 98) – Deutschland u. Pleuger Worthington unter Verweis auf die Judikatur zum Beamtenrecht (EuGH, Rs. 134/84, Slg. 1985, 2225 – Williams; Rs. 246/83, Slg. 1985, 1253 – De Angelis). Indes hätte genauso eine Parallele zum Wettbewerbsrecht nahe gelegen. S. EuGH, Rs. C-400/92, Slg. 1994, I-4701 (4735, Rn. 32) – Deutschland/Kommission schon mangels Verweis auf entsprechende Handlungen der Kommission zur näheren Begründung der vorgebrachten Rüge. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 95.
§ 5 Verwaltungspraxis
483
cherte Grundlage, um eine Selbstbindung der Kommission anzunehmen.254 Auch daran erweist sich wiederum die deutlich abgestufte Qualität einer ständigen Verwaltungspraxis, die auch i.V.m. dem Gleichheitssatz nicht durchgängig Rechtswirkungen zu entfalten vermag.
B.
Vertrauensschutz
Eine frühere Verwaltungsübung begründet nach der Rechtspraxis auch regelmäßig 1626 keinen Vertrauensschutz. In der Ermessensausübung in Bezug auf einen (früheren) Lebenssachverhalt wird noch nicht einmal ein rechtlich anerkannter Anknüpfungspunkt dafür gesehen. Insoweit soll es sich um einen allgemeinen Rechtsgedanken in der Außenhandels- und der Agrarpolitik und selbst im Beamtenrecht handeln.255 Zwei Ansatzpunkte lassen nach dem EuGH regelmäßig nicht auf eine Beibehaltung einer früheren Linie vertrauen: eine materienbedingte ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage, so auf einem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisation,256 sowie die notwendige Umsichtigkeit und Besonnenheit von Wirtschaftsteilnehmern, durch die sie Änderungen voraussehen müssen.257 Immerhin verlangte der EuGH im Urteil Sofrimport, dass die Kommission die 1627 Wirtschaftsteilnehmer klar und deutlich über ihre Absicht informiert, „falls erforderlich von ihrer früheren Praxis auf diesem Gebiet abzuweichen; anderenfalls würde sie den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzen“.258 In diesem Fall änderte die Kommission ihre Praxis aber, als die betroffenen Erzeugnisse bereits auf dem Weg in die Union waren. Auf dieser Linie liegt auch die Entscheidung Ferriere San Carlo, wo die Kommission eine rechtswidrige Verhaltensweise längere Zeit geduldet hat und über ihre Praxisänderung nicht informierte.259 Diese Entscheidungen zeigen, dass in besonderen Fällen eine vorangegangene 1628 feste Verwaltungspraxis ein schutzwürdiges Vertrauen begründet, das der Verwaltung ein Abweichen von ihrer früheren Praxis verwehrt oder doch zumindest eine ausdrückliche Informationspflicht auferlegt.260 Auf dieser Basis wurden Sanktionen und sogar Verhaltensverbote261 ausgeschlossen, wenn auch nicht ein vorheriges rechtswidriges Verhalten zum rechtmäßigen gemacht.262 Das ist aber abhängig 254 255 256 257 258 259 260
261 262
S. näher o. Rn. 1570 ff. GA Lenz, EuGH, Rs. C-69/89, Slg. 1991, I-2069 (2151, Rn. 162) – Nakajima, dem der EuGH im Ergebnis folgte (a.a.O., 2200, Rn. 119 f.). EuGH, Rs. C-350/88, Slg. 1990, I-395 (426, Rn. 33 f.) – Delacre. EuGH, Rs. C-350/88, Slg. 1990, I-395 (427, Rn. 38) – Delacre; krit. dazu Frenz, Europarecht 4, Rn. 3113, 3116 ff. EuGH, Rs. 152/88 R, Slg. 1988, 2931 (2939, Rn. 22) – Sofrimport. EuGH, Rs. 344/85, Slg. 1987, 4435 (4450, Rn. 13) – Ferriere San Carlo. Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 122; weiter, aber auf einem insgesamt grundrechtlichen Ansatz Frenz, Europarecht 4, Rn. 3105 ff. S. EuGH, Rs. 152/88 R, Slg. 1988, 2931 (2939, Rn. 23) – Sofrimport. Grds. begründet aber eine nachsichtige Haltung der Verwaltung keine Rechtmäßigkeit einer Zuwiderhandlung, EuGH, Rs. 1252/79, Slg. 1980, 3753 (3763, Rn. 9) – Ferriere Lucchini. Näher zur Duldung und Verwirkung u. Rn. 1685 f.
484
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
von der jeweiligen Konstellation und dem betroffenen Sachgebiet. So geht es bei Bußgeldern im Kartellrecht um eine hinreichende abschreckende Wirkung, die nur erzielt werden kann, wenn die Gewinne hinreichend abgeschöpft werden. Die dafür richtige Höhe kann sich aber erst im Verlauf der Ahndung von Wettbewerbsverstößen herauskristallisieren und Anpassungen erfordern.263 Vielfach vermischt sich die Frage, welche Bedeutung und Wirkung eine Ver1629 waltungspraxis hat, mit der Relevanz von Erklärungen und Handlungsweisen, welche diese Verwaltungspraxis begründen, mithin bestimmten Äußerungen, Unterlassungen und bloßem Schweigen.264
§ 6 Unionsrahmen 1630 Unionsrahmen werden nicht einseitig von der Kommission erlassen, sondern entspringen einer Vereinbarung mit einem oder mehreren bzw. allen Mitgliedstaaten. Entsprechend weit reicht ihre Bindungswirkung, nämlich abhängig davon, welche Mitgliedstaaten zugestimmt haben. Diese sind dann – wie die Kommission bei Einhaltung des Unionsrechts im Rahmen ihres Ermessens – an die Unionsrahmen gebunden. Unionsrahmen wirken also nicht nur als Leitlinien für die Kommissionspraxis, 1631 sondern darüber hinaus als konkrete Handlungsverpflichtungen für die Mitgliedstaaten. Diese müssen aber umgekehrt wiederum zustimmen, wenn die Kommission einen Unionsrahmen ändern will.265 Zudem können sie schon deshalb nicht mit der Nichtigkeitsklage dagegen vorgehen, da es sich um keine einseitige Handlung der Kommission handelt.266
§ 7 Erklärungen und Protokolle A.
Bezug auf die Auslegung
1632 Ebenfalls eine nähere Erläuterung des bestehenden Rechts kann sich aus Erklärungen ergeben. Werden diese von den europäischen Organen oder den Mitgliedstaaten zu Protokoll gegeben, soll gerade eine bestimmte Vorstellung niedergelegt werden, wie ein bestimmter Rechtsakt auszulegen ist. 263 264
265 266
Bereits EuGH, Rs. 100-103/80, Slg. 1983, 1825 (1906, Rn. 108 f.) – Musique Diffusion française. Näher u. Rn. 1682 ff.; im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz Crones, Selbstbindungen der Verwaltung im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 133 ff. sowie Frenz, Europarecht 4, Rn. 3044 ff. Vgl. o. Rn.1553, 1581 ff. bei zustimmungsbedürftigen Mitteilungen. Jestaedt/Schweda, in: Heidenhain, Beihilfenrecht, 2003, § 14 Rn. 53, 60; näher zu dieser spezifisch im Beihilfebereich auftretenden Handlungsform Frenz, Europarecht 3, Rn. 759 ff.
§ 7 Erklärungen und Protokolle
B.
485
Vertragsbezogene Protokollerklärungen
Besonders prominent sind Protokollerklärungen bei Vertragsänderungen. Das gilt 1633 etwa für die Zusatzprotokolle zum Vertrag von Lissabon. Zum Wettbewerbsrecht gehören das Zusatzprotokoll zur Daseinsvorsorge267 und das Protokoll zur fortbestehenden Bedeutung der Wettbewerbsregeln,268 welches das Entfallen der Vorgabe eines freien und unverfälschten Wettbewerbs aus der Bestimmung zum zentralen Binnenmarktziel überspielen sollte.269 Diese Protokollerklärungen sind indes den Verträgen beigefügt. Das gilt auch 1634 für Protokollerklärungen einzelner Mitgliedstaaten, die etwa zu den Grundrechten niedergelegt wurden.270 Haben diese begrenzte Wirkungen, so kann dies auf ihrer Abfassung sowie dem Zusammenspiel mit den Bestimmungen, auf die sie sich beziehen, beruhen.271 Dabei kommt auch zum Tragen, inwieweit diese Bestimmungen unbedingte Geltung verlangen oder Abweichungen und Auflockerungen hinnehmbar sind.272
C.
Sekundärrechtsbezogene Protokollerklärungen
I.
Notwendigkeit der Rechssicherheit
Protokollerklärungen werden auch zu Sekundärrechtsakten abgegeben. Da sie de- 1635 ren Gehalt mit prägen, besteht auch für sie das Erfordernis der Vorhersehbarkeit und damit der Rechtssicherheit. Wie diese treten sie daher nur dann hinreichend zutage, wenn sie dem Bürger 1636 zugänglich sind. Das sind sie jedenfalls dann, wenn diese Erklärungen aus dem Wortlaut des betroffenen Rechtsakts hervorgehen, mithin darin ihren Niederschlag gefunden haben.273 Gleichzustellen ist eine ausdrückliche Publikation im Amtsblatt oder durch Bekanntgabe an den Betroffenen zusammen mit dem Rechtsakt; auch dann ist der Rechtssicherheit genügt.274
267 268 269 270
271 272 273 274
Protokoll (Nr. 26) über die Dienste von allgemeinem Interesse, ABl. 2008 C 115, S. 308. Dazu Frenz, WRP 2008, 73 ff. Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb, ABl. 2008 C 115, S. 309. S. Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008, S. 475. Zu den gleichwohl sich ergebenden Problemen Frenz, EWS 2007, 337 (337). S. Protokoll (Nr. 30) über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich vom 13.12.2007, ABl. 2008 C 115, S. 313. Zu den Grundrechten näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 20 f. Nach Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473 (474) soll die EGRC für die im Protokollvorbehalt angesprochenen Punkte in den entsprechenden Staaten nicht justiziabel sein. Dies fordernd EuGH, Rs. C-25/94, Slg. 1996, I-1469 (1508, Rn. 38) – Kommission/ Rat. Schroeder, in: Streinz, Art. 249 EGV Rn. 34 a.E.
486
Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
1.
Ausnahmen von dem Erfordernis der Publizität bei Unionsorganen oder Mitgliedstaaten
1637 Von dieser notwendigen Publizität gibt es Ausnahmen. Geht es um Rechtsfolgen gegenüber Organen oder Mitgliedstaaten, so haben diese genaue Kenntnis von den Protokollerklärungen, wenn sie den interpretierten Rechtsakt begleiten. Die anderen europäischen Organe bzw. Mitgliedstaaten können dann die zu Protokoll abgegebenen Erklärungen, insbesondere die des Rates, zur Kenntnis nehmen. Daher besteht bei ihnen auch keine Rechtsunsicherheit darüber, welchen Inhalt die Protokollerklärungen besitzen und welche Konsequenzen sie für die Auslegung des Rechtsakts haben, dem sie beigefügt wurden. Folglich können sie auch negative Rechtsfolgen auslösen, etwa die Tragweite eines verabschiedeten Rechtsakts gegenüber anderen Organen oder Mitgliedstaaten relativieren bzw. begrenzen.275 Auch der EuGH hat in diesem Zusammenhang, soweit ersichtlich, nicht explizit eine Veröffentlichung verlangt, sondern eine fehlende Berücksichtigung des Protokollinhalts höchstens auf andere Gesichtspunkte gestützt.276 2.
Ausnahmen von dem Erfordernis der Publiziät bei Privaten
1638 Ergibt sich aus einer Protokollerklärung eine vorteilhafte Auslegung zugunsten Privater, handelt es sich zwar um andere Betroffene. Indes erlangen diese einen Vorteil. Daher würde es einen überstrapazierten Formalismus bedeuten, auch insoweit eine hinreichende Publizität zu fordern.277 Die Rechtssicherheit will den Einzelnen schützen und nicht bestrafen.278 Entsprechend diesem Schutzzweck kann aber diese Ausnahme einer für Private 1639 vorteilhaften Auslegung durch eine Protokollerklärung dann nicht mehr greifen, wenn gleichzeitig andere Private einen Nachteil dadurch erleiden. Dann nämlich werden Letztere negativ betroffen. Ein Ausgleich kann insoweit nicht erfolgen.279 Dann bedarf es einer unionsweiten Veröffentlichung einer Protokollerklärung, wie dies erst recht für eine solche gilt, die für alle Privaten zu einer nachteiligen Auslegung führt. Eine Publikation allein auf nationaler Ebene genügt nicht, weil dadurch der unionsrechtliche Hintergrund nicht deutlich wird.280 Das gilt selbst dann,
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Dreher, EuZW 1994, 743 (744); Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 78; bereits Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (63); enger Karl, JZ 1991, 593 (598). Auf die Autorenschaft des Rates EuGH, Rs. 237/84, Slg. 1986, 1247 (1256, Rn. 17 f.) – Kommission/Belgien; Rs. 18/76, Slg. 1979, 343 (385, Rn. 10 f.) – EAGFL II; Rs. 429/85, Slg. 1988, 843 (851 f., Rn. 8 f.) – Kommission/Italien. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 82; enger Lutter, JZ 1992, 593 (600). S.o. Rn. 883 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 83. Zu dessen Bedeutung o. Rn. 886.
§ 7 Erklärungen und Protokolle
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wenn eine solche Veröffentlichung in allen Mitgliedstaaten einheitlich und möglichst zeitgleich erfolgt.281 Entsprechendes hat bei Richtlinien zu gelten.282 Zwar sind diese erst von den 1640 Mitgliedstaaten umzusetzen und richten sich gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (Art. 249 Abs. 3 EG) an diese. Daher könnten die Regeln eingreifen, die für Protokollerklärungen mit Auswirkungen auf Mitgliedstaaten gelten. Eine Veröffentlichungspflicht würde dann grundsätzlich entfallen.283 Schließlich setzen die Mitgliedstaaten nur Unionsrecht um, in dem sie die vorgesehenen Rechtsfolgen aufgreifen und damit nicht verändern. Belastungen Privater sind also in Richtlinien schon vorgezeichnet. Für das nationale Recht und dessen Auslegung ist der Rückbezug auf die Richt- 1641 linie entscheidend. Protokollerklärungen wirken sich damit sehr wohl zulasten einzelner Privater aus und müssen dann entsprechend veröffentlicht sein, um berücksichtigt werden zu können.284 Bei positiven Auswirkungen zugunsten Privater können hingegen die Regeln nicht strenger sein als bei Rechtsakten, die nicht erst durch die Mitgliedstaaten umzusetzen sind, sondern unmittelbar wirken.285 Bei einer unmittelbaren Wirkung von Richtlinien entfällt ohnehin das Dazwischentreten der Mitgliedstaaten, so dass insoweit jedenfalls keine Besonderheiten gegenüber stets unmittelbar geltenden Rechtsakten bestehen können.286 II.
Begrenzte Bindung
Da die Protokollerklärungen des Rates (notwendigerweise) mit dem Beschluss des 1642 Rechtsakts zusammenfallen und sie nicht diesen Rechtsakt ersetzen oder inhaltlich verändern können, geht es eher um Interpretation als um eine konkrete Bindungswirkung. Letztere besteht vielmehr aufgrund des erlassenen Rechtsakts. Daher wird aus Protokollerklärungen regelmäßig keine Selbstbindung folgen. Aus Äußerungen und Erklärungen kann diese ohnehin nur höchst selten gewonnen werden.287 Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn konkrete Verpflichtungen ausgedrückt werden, die in dem verabschiedeten Rechtsakt angelegt sind, aber infolge einer Lücke nicht klar zum Ausdruck kommen.288 Hierauf kann sich bei hinrei-
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Dies für ausreichend haltend dagegen Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 81. Näher Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 86 ff. S. Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (63 f.). Pechstein, EuR 1990, 249 (255). Konsequent daher auch insoweit eine Veröffentlichung fordernd Lutter, JZ 1992, 593 (600); s. auch Dreher, EuZW 1994, 743 (744). Darauf abstellend Everling, in: Bieber/Ress (Hrsg.), Die Dynamik des europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, S. 417 (428). S.o. Rn. 1556 ff. S. mit Bsp. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 106.
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Kapitel 10 Sonstige Rechtsakte
chender Publizität auch der Einzelne einstellen bzw. verlassen; soweit er begünstigt wird, ist eine Publizität nicht notwendig.289 Freilich darf eine solche grundsätzlich für eine Selbstbindung taugliche Proto1643 kollerklärung nicht dem begleiteten Rechtsakt oder auch sonstigem Unionsrecht zuwiderlaufen.290 Das entspricht aber den allgemeinen Grenzen der Selbstbindung.291 Speziell hier muss sich dem Einzelnen der Widerspruch der Protokollerklärung zu dem begleiteten Rechtsakt zeigen, wenn er beide miteinander vergleicht.292 Infolge der vom EuGH befürworteten Informationspflicht insbesondere von Wirtschaftsteilnehmern ist daher Vertrauensschutz insoweit selten zu bejahen.293 Durch Protokollerklärungen kann der Rat nicht etwa auf seine Klagerechte ver1644 zichten, zielen diese doch auf die Einhaltung des Unionsrechts und sind als objektive Beanstandungsverfahren ausgestaltet.294 III.
Bedeutung für die Auslegung
1.
Notwendige Berücksichtigung
1645 Zwar besitzt der Gerichtshof der EU die Kompetenz, das Unionsrecht zu interpretieren.295 Daher können sich die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten mit Protokollerklärungen nicht an dessen Stelle bzw. diesen auf eine bestimmte Interpretation verbindlich festlegen. Der EuGH verneinte denn auch eine authentische Auslegungswirkung von Protokollerklärungen des Rates.296 Die Unionsorgane besitzen also nicht die Befugnis, die Auslegung eines Rechtsakts bereits bei dessen Verabschiedung festzulegen.297 Umgekehrt können Protokollerklärungen der an der Verabschiedung eines 1646 Rechtsakts beteiligten Organe die dabei bestehende Sichtweise erheblich verdeutlichen. In der Zeit der Verabschiedung des Rechtsakts abgegeben, kann damit der historische Gesetzgebungswille deutlicher hervortreten,298 insbesondere im Hin-
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S.o. Rn. 1638. Näher in diesem Zusammenhang Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 112 ff. Näher Frenz, Europarecht 4, Rn. 3105 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 114. Näher u. krit. Frenz, Europarecht 4, Rn. 3113, 3116 ff. Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im sekundären Gemeinschaftsrecht, 2001, S. 108 f. Darauf in diesem Zusammenhang verweisend v. Bogdandy, EuZW 1992, 9 (13). EuGH, Rs. 429/85, Slg. 1988, 843 (852, Rn. 9) – Kommission/Italien; ebenso Pechstein, EuR 1990, 249 (252); Herdegen, ZHR 155 (1991), 52 (56 f.). Harnier, Die Bedeutung von rechtsaktbegleitenden Erklärungen im se
