Dezentralisierung des Staates in Europa: Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien

Sabine Kuhlmann · Jörg Bogumil · Falk Ebinger Stephan Grohs · Renate Reiter Dezentralisierung des Staates in Europa

Stadtforschung aktuell Band 117 Herausgegeben von Hellmut Wollmann

Sabine Kuhlmann · Jörg Bogumil Falk Ebinger · Stephan Grohs Renate Reiter

Dezentralisierung des Staates in Europa Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

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. 1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-18121-9

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis ...................................................................................... 9 Abbildungsverzeichnis ..................................................................................... 12 Tabellenverzeichnis .......................................................................................... 13 Vorwort.............................................................................................................. 15 1 Theoretische Einbettung und Forschungsdesign .......................... 17 1.1 Hintergrund und Zielrichtung der Studie........................................... 17 1.2 Theoretischer Bezug und Analyseschritte ......................................... 19 1.3 Dezentralisierungspolitik................................................................... 21 1.3.1 Grundtypen der Dezentralisierung ................................................ 21 1.3.2 Institutionelle Effekte.................................................................... 24 1.3.3 Reformentwicklung im Länderüberblick ...................................... 25 1.4 Performanzeffekte der Dezentralisierung .......................................... 29 2 Methodisches Vorgehen und Fallauswahl ..................................... 43 2.1 Methoden und Erhebungstechniken .................................................. 44 2.2 Auswahl der Fallkommunen ............................................................. 45 2.3 Performanzindikatoren ...................................................................... 51 3 Deutschland ..................................................................................... 55 3.1 Personenbezogene Aufgabe: Eingliederungshilfe für behinderte Menschen ................................................................... 55 3.1.1 Ausgangslage ................................................................................ 56 3.1.2 Institutionelle Veränderungen ....................................................... 58 3.1.2.1 Organisation ......................................................................... 58 3.1.2.2 Personal und Finanzen ......................................................... 61 3.1.3 Performanzwandel ........................................................................ 62 3.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............... 62 3.1.3.2 Horizontale Koordination ..................................................... 66 3.1.3.3 Vertikale Koordination ......................................................... 72 3.1.3.4 Effizienz ............................................................................... 77 3.1.3.5 Effektivität ........................................................................... 80 3.1.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab .................................................. 91 3.1.4 Fazit .............................................................................................. 92

5

3.2

Technisch-planerische Aufgabe: Umweltverwaltung am Beispiel der Gewerbeaufsicht ............................................................ 94 3.2.1 Ausgangslage ................................................................................ 95 3.2.2 Institutionelle Veränderungen ....................................................... 96 3.2.2.1 Organisation ......................................................................... 96 3.2.2.2 Personal und Finanzen ......................................................... 98 3.2.3 Performanzwandel ...................................................................... 101 3.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 101 3.2.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 104 3.2.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 108 3.2.3.4 Effizienz ............................................................................. 110 3.2.3.5 Effektivität ......................................................................... 113 3.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 118 3.2.4 Zusammenfassung ...................................................................... 119 4 Frankreich ..................................................................................... 121 4.1 Personenbezogene Aufgabe: Sozialhilfe RMI ................................. 121 4.1.1 Ausgangslage und rechtliche Entwicklung im Aufgabenfeld ..... 122 4.1.1.1 Dezentralisierung durch Acte I und Einführung des RMI .. 122 4.1.1.2 Veränderungen durch Acte II ............................................. 124 4.1.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 126 4.1.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 126 4.1.2.2 Personal und Finanzen ....................................................... 130 4.1.3 Performanzwandel ...................................................................... 132 4.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 132 4.1.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 134 4.1.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 138 4.1.3.4 Effizienz ............................................................................. 141 4.1.3.5 Effektivität ......................................................................... 145 4.1.3.6 Homogenität der Aufgabenerbringung im interdépartementalen Maßstab .................................................. 149 4.1.4 Zusammenfassung ...................................................................... 152 4.2 Technisch-planerische Aufgabe: Planen und Bauen (Urbanisme) .. 154 4.2.1 Ausgangslage und rechtliche Entwicklung im Aufgabenfeld ..... 155 4.2.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 160 4.2.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 160 4.2.2.2 Personal und Finanzen ....................................................... 162 4.2.3 Performanzwandel ...................................................................... 164 4.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 164 4.2.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 169

6

4.2.3.3 4.2.3.4 4.2.3.5 4.2.3.6

Vertikale Koordination ....................................................... 175 Effizienz ............................................................................. 178 Effektivität ......................................................................... 180 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 184 4.2.4 Zusammenfassung ...................................................................... 185 5 England .......................................................................................... 189 5.1 Personenbezogene Aufgabe: Schulen.............................................. 189 5.1.1 Ausgangslage .............................................................................. 189 5.1.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 190 5.1.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 190 5.1.2.2 Personal und Finanzen ....................................................... 193 5.1.3 Performanzwandel ...................................................................... 194 5.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 194 5.1.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 198 5.1.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 202 5.1.3.4 Effizienz ............................................................................. 205 5.1.3.5 Effektivität ......................................................................... 209 5.1.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 212 5.1.4 Zusammenfassung ...................................................................... 213 5.2 Technisch-planerische Aufgabe: Planung in England ..................... 215 5.2.1 Ausgangslage .............................................................................. 215 5.2.2 Institutionelle Veränderungen ..................................................... 217 5.2.2.1 Organisation und Verfahren ............................................... 217 5.2.2.2 Personal und Finanzierung ................................................. 220 5.2.3 Performanzwandel ...................................................................... 220 5.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit ............. 221 5.2.3.2 Horizontale Koordination ................................................... 227 5.2.3.3 Vertikale Koordination ....................................................... 232 5.2.3.4 Effizienz ............................................................................. 236 5.2.3.5 Effektivität ......................................................................... 238 5.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab ................................................ 242 5.2.4 Zusammenfassung ...................................................................... 244 6 Vergleichende Analyse der Performanzeffekte........................... 247 6.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit .......................... 249 6.2 Horizontale Koordination ................................................................ 254 6.3 Vertikale Koordination .................................................................... 259 6.4 Effizienz .......................................................................................... 262

7

6.5 6.6 6.7

Effektivität....................................................................................... 267 Homogenität der Leistungserbringung ............................................ 272 Zusammenfassung ........................................................................... 276 7 Was erklärt die Wirkungen von Dezentralisierung? ................. 279 8 Fazit ................................................................................................ 288 Literaturverzeichnis ....................................................................................... 292

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Abkürzungsverzeichnis AAH ADS AGI AGSGB ALDATDS ALG AMR ANPE ArbSchG

API ARGE Art. ASPA ASS BDI BImSchG

BImSchV BImSchZuVO

BAGüS BTB CA CAA CAF CASF CCAS

Allocation adulte handicapé Autorisations du droit des sols Antennes Girondines de l'Insertion Landesgesetz zur Ausführung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch Agence locale de la direction à l’action territorialisée et du développement social Arbeitslosengeld Annual Monitoring Reports Agence nationale pour l'emploi Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) Allocation de parent isolé Arbeitsgemeinschaft Artikel Allocation de solidarité aux personnes agées Allocation de solidarité spécifique Bundesverband der deutschen Industrie Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundesimmissionsschutzgesetz) Bundesimmissionsschutzverordnung Verordnung des Umweltministeriums über Zuständigkeiten nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und nach dem Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 96/82/EG (ImmissionsschutzZuständigkeitsverordnung) Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe Bund der Technischen Beamten Baden-Württemberg Contrat d’avenir Comprehensive Area Assessment Caisse d’allocation familiale Code de l'Action Sociale et des Familles Centre communal d'action sociale 9

CDAS CDI CI CI-RMA CLI CMSA CNAF CNMSA CPA CTC DATAR DATDS DCSF DCLG DDASS DDE DDTEFP DETR DfEE DfES DI DIHT DoE DPD DPLE DREES DRTEFP EPCI e.V. FAS FEFC FMDI GBl GCSE

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Commission Départementale d’Aide Sociale Conseil départemental d’insertion Contrat d’insertion Contrat d’insertion-Revenu minimum d’activité Commissions locales d’insertion Caisse de mutualité sociale agricole Caisse nationale d’allocations familliales Caisse nationale de mutualité sociale agricole Comprehensive Performance Assessment City Technology College Direction de l’aménagement territoriale et de l’action régional Direction des Actions Territorialisées et du Développement Social Department of Children, Schools and Families Department for Communities and Local Government Direction départementale de l'action sanitaire et sociale Directions départementaux d’équipement Directions Départementales du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle Department of the Environment, Transport and the Regions Department for Education and Employment Department for Education and Skills Direction d’Insertion Deutscher Industrie- und Handelskammertag Department of the Environment Development Plan Document Direction des politiques de lutte contre l’exclusion Direction de la recherche des études de l’évaluation et des statistiques Direction régionale du travail, de l’emploi, et de la formation professionnelle Établissements publics de coopération intercommunale eingetragener Verein Funding Agency for Schools Further Education Funding Council Fonds de mobilisation de l’insertion Gesetzblatt General Certificate of Secondary Education

GG GO GO BW GM GPA IGAS HEFCE IHK ILO JSVG KVJS LA LAA LDF LDS LEA LMS LSC LSP LT-Drs. LUBW LVerwG BW LWV QUANGOS MAA MDSI MPD MSCD ODPM OfSTED TLE TV-L TVöD PADD PDI PFI PI POS

Grundgesetz Government Office Gemeindeordnung Baden-Württemberg Grant Maintained-School Gemeindeprüfungsanstalt Inspection générale des affaires sociales Higher Education Funding Council Industrie- und Handelskammer International Labour Organization Jugend- und Sozialverbandsgesetzes Kommunalverband für Jugend und Soziales Local Authority Local Area Agreement Local Development Framework Local Development Scheme Local Education Authority Local Management of Schools Learning and Skill Council Local Strategic Partnership Landtagsdrucksache Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg Landesverwaltungsgesetz Baden-Württemberg Landeswohlfahrtsverbänden Quasi non governmental organizations Multi Area Agreement Maisons Départementales de la Solidarité et de l’Insertion Medizinisch-pädagogischen Fachdienstes Most Similar Cases Design Office of the Deputy Prime Minister Office for Standards in Education Taxe Locale d'Équipement Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst der Länder Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Projet d’aménagement et de développement durable Programme départemental d’insertion Private Finance Initiative Planning Inspectorate Plan d’occupation des Sols

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PLI PLIE PLU PS RMI RPB RSA RSG RSS SCI SCoT SCS SD SDAU SEN SGB SPD SSA TEC TIPP UMP UTAS VRG UNEDIC VCI ZSV

Programmes locaux d’insertion Plan local pour l’insertion et l’emploi Plan local d’urbanisme Parti Socialiste Revenu minimum d’insertion Regional Planning Body Revenu de solidarité active Revenue Support Grant Regional Spatial Strategy Statement of Community Involvement Schéma de Cohésion territorial Sustainable Community Strategies Schéma directeur Schéma directeur d’aménagement et de l’urbanisme Special Educational Need Sozialgesetzbuch Supplementary Planning Document Education Standard Spending Assessment Training and Enterprise Council Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers Union pour la Majorité Présidentielle/Union pour un Mouvement Populaire Unités Territoriales d'Action Sociale Verwaltungsreformgesetz Union nationale interprofessionelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce Verband der Chemischen Industrie Zentrale Stelle für die Vollzugsunterstützung der Gewerbeaufsicht

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5:

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Zwei-Schritt-Modell institutioneller Wirkungsanalyse ............ 21 Schulausgaben in den Counties (in 1000 Pfund) .................... 206 Haushaltsentwicklung OfSTED (in Millionen Pfund) ............ 208 Effektivitätsbewertung des OfSTED im Zeitverlauf (Overall Effectiveness) ........................................................... 209 Steuerungsarchitektur der Regionalplanung ........................... 225

Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21:

Grundmodelle der Verwaltungsorganisation und institutionelle Performanz ............................................................. 24 Performanzeffekte verschiedener Dezentralisierungsmodelle ...... 42 Fallkommunen .............................................................................. 46 Performanzdimensionen und Performanzindikatoren ................... 53 Entwicklung der Fallzahlen im ambulant betreuten Wohnen in Baden-Württemberg 2005-2008 ............................................... 86 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Eingliederungshilfe) . 94 Personalübergang von den Staatlichen Gewerbeaufsichtsämtern auf die baden-württembergischen Stadt- und Landkreise ............. 98 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Umweltverwaltung) 120 Verteilung des Fallmanagements auf départementale und sonstige Einrichtungen. ............................................................... 138 Zusammenfassung der Performanzeffekte (RMI) ....................... 153 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Planen und Bauen) ..................................................................... 186 Bildungsausgaben in England ..................................................... 205 Primary School Scores 2006-2009 .............................................. 210 Secondary Schools ...................................................................... 210 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Schulen) ................. 214 Eckpunkte der Reform des Planungssystems .............................. 218 Eingereichte und genehmigte „Core Strategies“ in England (2005-2010) .............................................................. 239 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Lokale Planung/ Local Development Frameworks) ............................................... 245 Zusammenfassung der Performanzeffekte (Regionalplanung/ Regional Spatial Strategies) ........................................................ 246 Untersuchte Dezentralisierungsfälle nach Ländern..................... 249 Performanzeffekte von Dezentralisierungstypen ........................ 276

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Vorwort

Der vorliegende Band befasst sich mit den Auswirkungen staatlicher Dezentralisierungspolitik in Deutschland, Frankreich und Großbritannien in vergleichender Perspektive. Er ist das Ergebnis eines empirischen Forschungsprojekts, das, von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefördert, in Kooperation der Universitäten Bochum und Potsdam/Speyer zwischen 2007 und 2009 durchgeführt wurde. Ausgangspunkt des Projekts war die Absicht, eine Forschungslücke zu bearbeiten, die in den bisherigen politik- und verwaltungswissenschaftlichen Arbeiten über Institutionen- und Verwaltungspolitik, speziell Dezentralisierungsreformen in Europa, konstatiert wurde. Diese waren überwiegend auf die Entstehung, den Verlauf und die formal-institutionellen Effekte der Reformen gerichtet, während die Frage nach den Auswirkungen von Dezentralisierungsmaßnahmen auf die Leistung der lokalen Verwaltung weitgehend ausgeblendet blieb. Dieser Frage geht die vorliegende Studie in einem policy-orientierten und ländervergleichenden Ansatz nach. Auf der Grundlage von Fallstudien und umfangreichen Datensammlungen in den drei Untersuchungsländern wird gezeigt, wie sich die Kompetenzverlagerung auf die kommunale Aufgabenerfüllung auswirkt. Veränderungen der Effizienz und Effektivität werden dabei ebenso in die Leistungsbilanz einbezogen wie die vertikale und horizontale Koordinationsfähigkeit der Kommunen, die demokratische Kontrolle des Verwaltungshandelns und die Einheitlichkeit des Vollzugs. Da sich die empirischen Erhebungen des Projekts maßgeblich auf „Feldforschung“ vor Ort und hierbei entscheidend auf Interviews stützten, wären Durchführung und Abschluss unseres Forschungsvorhabens nicht möglich gewesen ohne das Entgegenkommen der politischen und administrativen Leitungspersonen und Beschäftigten in den deutschen, englischen und französischen Kommunalverwaltungen, Staatsbehörden, Verbänden und sonstigen Institutionen. Diese haben unsere Projektarbeit durch die Bereitstellung von Informationen sowie insbesondere dadurch unterstützt, dass sie uns – ungeachtet ihrer vielfältigen zeitlichen Bedrängnisse – Gelegenheit zu ausführlichen Interviews und telefonischen Rückfragen gaben. Ihnen haben wir für ihre vielfältige Unterstützung und Ermutigung sehr zu danken. Unser Dank gilt ferner unseren Kolleginnen und Kollegen aus der Wissenschaft, die uns institutionelle und inhaltliche Unterstützung für unsere Forschungsarbeit gaben. Insbesondere sind wir Hellmut Woll15

mann zu Dank verpflichtet, da er den Projektantrag intensiv mit uns diskutierte. Ferner möchten wir dem Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam, ganz besonders Christiane Büchner, für die großzügige räumliche und logistische Unterstützung über die gesamte Projektlaufzeit hinweg danken. Claire Gobaille, Florian Schunk, Marcus Dittrich, Leif Weinel und Irene Wagener (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) sowie Maria Karoliina Krause und Jonas Weidtmann (Ruhr-Universität Bochum) sei für wichtige Unterstützungsleistungen und für ihre Sorgfalt gedankt, mit der sie die Bearbeitung des Manuskripts bis zur Druckvorlage vornahmen. Der Deutschen Forschungsgemeinschaft danken wir für die finanzielle Förderung des Forschungsprojekts und der Publikation. Jörg Bogumil, Falk Ebinger, Stephan Grohs, Sabine Kuhlmann, Renate Reiter Bochum/Konstanz/Speyer/Hagen, im Februar 2011

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1 Theoretische Einbettung und Forschungsdesign

1.1 Hintergrund und Zielrichtung der Studie In der internationalen Lokalforschung wird weitgehend übereinstimmend von einem globalen Trend der Dezentralisierung von Staatsaufgaben ausgegangen (vgl. Stoker 1991: 7; Pollitt/Bouckaert 2004; Denters/Rose 2005). Bisher blieb die Analyseperspektive allerdings überwiegend auf die Untersuchung von Dezentralisierungspolitik als abhängiger Variable fokussiert („What shapes institutions?“). Welche Auswirkungen diese Reformen indes auf die Performanz kommunalen Handelns („Do institutions matter?“) haben, ist wenig betrachtet worden. An dieser Stelle setzt unsere Studie an. Sie untersucht die Wirkungen von Institutionenpolitik auf der lokal-dezentralen Ebene. Im Mittelpunkt stehen die Effekte der Dezentralisierungspolitik in Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Ziel ist es, anhand dieses Ländervergleichs die Frage zu beantworten, wie sich die Dezentralisierung von Staatsaufgaben in verschiedenen politischadministrativen Kontexten auf die institutionelle Gestalt, die Entscheidungsprozesse und die Aufgabenerfüllung in den lokalen Gebietskörperschaften auswirkt. Diese Frage wird in den drei Ländern jeweils am Beispiel zweier Politikfelder untersucht, die einesteils personenbezogene Aufgaben und Dienste beinhalten (Sozialhilfe und Schulen) und andernteils planerisch-technische bzw. raumbezogene Funktionen der lokalen Gebietskörperschaften umfassen (Umwelt und Stadtplanung). Mit der politikfeldspezifischen Herangehensweise kann zudem ein Beitrag zur Überwindung des vielfach konstatierten Mangels an Policy- und Prozessstudien in der institutionell orientierten Verwaltungsforschung geleistet werden. Es wird zudem auf diese Weise möglich, ein präziseres Bild der Dezentralisierung zu gewinnen, da ihre Auswirkungen nicht nur von länderspezifisch institutionellen Faktoren, sondern mutmaßlich auch von der Art oder Eigenschaft der übertragenen Aufgaben abhängen. So dürften sich Unterschiede in den Performanzwirkungen in Abhängigkeit davon ergeben, ob sich die Dezentralisierung auf regulierende Aufgaben, die Leistungsverwaltung oder die entwicklungssteuernde Verwaltung bezieht (Benz 2002). Bei der Wirkungsanalyse ist mithin die Berücksichtigung einer entsprechenden Policy-Varianz geboten. Von diesen An-

17 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

nahmen ausgehend befasst sich die Studie mit den folgenden Untersuchungsbereichen: 1. 2. 3. 4.

Strategien der Dezentralisierung in den drei Ländern und zwei Politikfeldern; institutionelle Veränderungen infolge der Dezentralisierung; Auswirkungen der Dezentralisierung auf die Leistungskraft (Performanz) der lokalen Aufgabenträger; Erklärungsfaktoren für Wirkungsvarianz im Länder- und Policy-Vergleich.

Die Auswahl der drei Länder Deutschland, Frankreich und England1 erfolgte aufgrund ihrer Variation in den politisch-institutionellen Ausgangsbedingungen der Reformen (vgl. Kuhlmann/Wollmann 2010). Dies verspricht empirisch gesicherte Antworten auf die Frage, inwieweit die Wirksamkeit von Dezentralisierung durch unterschiedliche historisch-institutionell verankerte, verwaltungsstrukturelle Gegebenheiten bestimmt wird. Dabei repräsentieren Deutschland, England und Frankreich je paradigmatische Beispiele für europäische Kommunalsysteme (North-Middle European type, Anglo type, Franco type)2. Die Auswahl gerade dieser drei Untersuchungsländer lässt erwarten, dass markante Varianten der dezentral-lokalen Institutionenentwicklung in Europa und deren Auswirkungen auf lokale Leistungskraft sichtbar gemacht werden können. Untersuchungseinheiten sind dabei die Gemeinden/districts/communes und die Kreise/counties/Départements, also die moderne zweistufige kommunale Selbstverwaltung (Wollmann 1999).3 1 In diesem Projekt wird nur England betrachtet, da sich nach dem Devolutionsprozess in den sog. nations, insb. in Schottland, aber auch Wales sich die Gesetzgebung und insbesondere die Regelungen zur kommunalen Ebene deutlich unterscheiden. 2 In Anlehnung an Hesse und Sharpe (1991) lassen sich die North Middle European Group mit ausgeprägtem Verfassungsstatus, hoher funktionaler und politischer Stärke und hohem Handlungsspielraum von der Franco Group mit zwar starkem konstitutionellen Status und politischer Stärke, aber nur schwacher funktionaler Stärke und nur mittlerem Handlungsspielraum und schließlich der Anglo Group mit schwachem Verfassungsstatus und geringer politischer Stärke, aber starkem funktionalem Gewicht und erheblicher lokaler Autonomie unterscheiden (vgl. Kuhlmann 2009: 40). Quer zu dieser Unterscheidung liegt die territoriale Dimension. Sie kennt einen nordeuropäischen Gebietstypus, der sich durch große Gebietszuschnitte auszeichnet, und einen südeuropäischen Typus, der sich durch kleinteilige kommunale Gebietszuschnitte auszeichnet (vgl. Norton 1994; Baldersheim et al. 1996). England kann hier dem nordeuropäischen, Frankreich dem südeuropäischen Typus zugeordnet werden. In Deutschland unterscheiden sich die Bundesländer teils erheblich, so dass beide Typen anzutreffen sind. 3 Diese Einheiten können jeweils als funktionale Äquivalente in den Ländern betrachtet werden, obgleich sie teilweise erhebliche territoriale Unterschiede aufweisen. Die Regionen (regions) sind dagegen keine (unmittelbaren) Untersuchungseinheiten dieser Studie.

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Nach der Darlegung der theoretischen und methodischen Ausgangsüberlegungen in den ersten beiden Kapiteln (1-2) werden in den Kapiteln drei bis fünf die Ergebnisse unserer empirischen Fallstudien dargelegt (3-5). Im sechsten Kapitel werden die Fallstudienergebnisse anhand von sechs Performanzdimensionen geordnet (6). Schließlich ziehen wir in Kapitel sieben und acht vergleichende Schlussfolgerungen (7) und geben einen Ausblick (8). 1.2 Theoretischer Bezug und Analyseschritte Die Analyse der Performanzeffekte von Dezentralisierungen folgt neoinstitutionalistischen Grundannahmen (vgl. Peters 2005; Hall/Taylor 1996; Immergut 1998): Institutionelle Konfigurationen haben maßgeblichen Einfluss auf die Art der Aufgabenwahrnehmung in administrativen Systemen. Diese Perspektive weist Institutionen eine Doppelfunktion als handlungsbeschränkende und handlungsermöglichende Strukturen zu, ohne dass sie jedoch exklusiv das Handeln und die Handlungsergebnisse bestimmen (vgl. Benz 2004). Als Institutionen werden neben den Verwaltungsstrukturen selbst auch die handlungsleitenden formellen wie informellen Regeln des Aufgabenvollzugs betrachtet. Grundsätzlich wird ein enges Institutionenverständnis im Sinne des akteurzentrierten Institutionalismus zugrunde gelegt (Mayntz/Scharpf 1995: 45; vgl. auch: Ostrom 1986, 2007), das die Regeln, nicht aber das Handeln der Akteure und die kognitiv-kulturelle Internalisierung von Regeln (im soziologischen Sinne), als Institutionen fasst.4 Die „institutions matter“ Hypothese, von der hier ausgegangen wird, bildet die theoretische Grundlage eines breiten Strangs politik- und verwaltungswissenschaftlicher Forschung. Allerdings sind die zugrunde liegenden Wirkungsmechanismen und die Faktoren, die den konkreten Zusammenhang zwischen institutioneller Beharrung oder Wandel einerseits und der Performanz des Verwaltungshandelns andererseits beeinflussen, empirisch wenig erforscht. Wesentlich für die theoretische Verortung dieser Studie ist in diesem Zusammenhang die Prämisse, dass institutionelle Konfigurationen zwar maßgeblichen Einfluss auf Art und Ergebnis der Aufgabenwahrnehmung in der Verwaltung haben, ihr Wirken jedoch nicht ohne die Berücksichtigung weiterer intermediärer Variablen (z.B. Dauer der Existenz von Institutionen/ des ‚institutionellen Bewährungszeit4 Auch dem hier verwendeten Begriff der „Institutionenpolitik“ liegt ein „Verständnis“ zugrunde, wonach diese nicht nur gesteuerte Veränderung und Reform, sondern auch bewusste „NichtVeränderung“ und Beibehaltung eines gegebenen institutionellen Rahmens umfasst. Siehe programmatisch und weiterführend zu diesem Konzept von Verwaltungspolitik als „normale“ Policy: Jann 2001.

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raums’; politischer Problemdruck; Interessenkonstellationen; historischkulturelle, länderspezifische Kontextfaktoren des Verwaltungshandelns) verständlich wird (Mayntz/Scharpf 1995: 46f.). Für die Analyse von Dezentralisierungswirkungen bedeutet dies, dass die institutionelle Varianz zwischen Staaten oder Bundesländern (cross-countries-Perspektive) mit Varianz im Verwaltungsvollzug und in der Leistungskraft einhergehen kann. Ebenso kann die institutionelle Veränderung im Verwaltungsaufbau oder in der Kompetenzverteilung zwischen Ebenen zu Varianz im Leistungsniveau der Verwaltung führen. Nimmt man die genannte Prämisse ernst, bedeutet es aber auch, dass der hier vermutete Wirkungszusammenhang zwischen institutionellem Arrangement und administrativer Leistungskraft mit großer Wahrscheinlichkeit durch weitere Einflussfaktoren „moderiert“ oder auch „gefiltert“ werden. Erst die Berücksichtigung der institutionellen Variablen in Kombination mit den genannten intervenierenden Variablen, die den konkreten Wirkungszusammenhang bedingen, erlaubt fundierte Aussagen über die „Kausalbeziehung“ zwischen institutioneller Dezentralisierungspolitik und Performanzveränderung. Zur Analyse der Dezentralisierungspolitiken verfolgen wir ein zweischrittiges Vorgehen, dass sich in anderen Untersuchungen von Verwaltungspolitik bewährt hat (vgl. auch Wollmann 2000; Bogumil et al. 2007; Kuhlmann/Wollmann 2010). Im ersten Analyseschritt wird der institutionelle Wandel im zentral-lokalen Verwaltungsorganisationsmodell der drei Länder erhoben. Es geht darum, die formal-institutionellen Veränderungen (organisatorisch, instrumentell, prozedural), die sich als Folge der Dezentralisierung von Staatsaufgaben auf den lokalen Ebenen insgesamt ereignen, zu erfassen („Institutionenevaluation“). Im zweiten Analyseschritt werden die sich daraus ergebenden Veränderungen im Politik- und Verwaltungshandeln in den einzelnen lokalen PolicyArenen sowie die Performanz der Aufgabenerledigung ermittelt („Performanzevaluation“). Hier ist zu fragen, inwieweit die Performanzveränderungen tatsächlich auf die Dezentralisierungspolitik und die durch sie ausgelösten institutionellen Veränderungen oder auf andere mögliche Erklärungsfaktoren (PolicySpezifik, Dauer der institutionellen Bewährung, Akteurs- und politische Interessenkonstellationen, historisch-kulturelle Prägungen,) zurückzuführen sind. Vereinfacht ergibt sich daraus das in Abbildung 1 dargestellte Analysemodell.

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Abbildung 1:

Zwei-Schritt-Modell institutioneller Wirkungsanalyse Erster Analyseschritt

Unabhängige Variable

Abhängige Variable

Dezentralisierungspolitik

Institutionelle Veränderungen

Performanzveränderungen

Unabhängige Variable

Abhängige Variable

Zweiter Analyseschritt Akteurs-, länder- und policy-spezifische Erklärungsfaktoren

Eigene Darstellung Untersuchungsleitend sind somit die folgenden Forschungsfragen: 1. 2. 3. 4.

Welche Formen von Dezentralisierungspolitik sind zu beobachten? Welche länder- und policy-spezifischen Ausgangsbedingungen sind zu konstatieren? Welche Auswirkungen auf die institutionellen Grundstrukturen der Verwaltungsorganisation gibt es („Institutionenevaluation“)? Welche Veränderungen in der Handlungswirklichkeit und Performanz der lokalen Verwaltung sind zu identifizieren („Performanzevaluation“)?

1.3 Dezentralisierungspolitik 1.3.1 Grundtypen der Dezentralisierung Den Ausgangspunkt dieser Studie bilden Aufgabenverschiebungen zwischen den politisch-administrativen Ebenen, deren Adressat die lokale Ebene ist. Dabei werden die folgenden drei Grundtypen der Dezentralisierung unterschieden, die ihrerseits jeweils in verschiedenen Varianten und „Untertypen“ auftreten können (vgl. auch Benz 2002: 209 ff.; Wollmann 2006a; Kuhlmann 2010a):

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1. 2. 3.

Politische Dezentralisierung, Administrative Dezentralisierung, Administrative Dekonzentration.

Die Politische Dezentralisierung zielt auf eine vollständige Übertragung von Staatsaufgaben auf kommunale Gebietskörperschaften. Im deutschen Kontext wird sie auch als „echte Kommunalisierung“ bezeichnet (Wollmann 1997, 2010; Burgi 2010). Dabei kann es sich um Funktionen handeln, die zuvor entweder direkt auf der zentralstaatlichen Regierungs- und Verwaltungsebene (d.h. von einem Ministerium oder einer zentralstaatlichen Fachbehörde) erbracht worden sind oder aber auf einer unteren, dezentralen Ebene wahrgenommen wurden, hier allerdings von einem originär staatlichen Träger (d.h. einer dekonzentrierten Behörde des Zentralstaates ‚vor Ort’). In jedem Fall – und hier folgen wir dem verbreiteten Begriffsverständnis – beinhaltet die politische Dezentralisierung, dass ein lokal demokratisch gewähltes Vertretungsorgan die volle Zuständigkeit für die autonome Entscheidung über die Planung, Finanzierung und Verwaltung der neuen Aufgabe erhält. Diese geht mit anderen Worten in den Bestand der Funktionen der kommunalen Selbstverwaltung über. In der Wahrnehmung ihrer neuen Funktion sind die lokalen Behörden oder die zuständigen Organe der lokalen Gebietskörperschaft lediglich der ex-post Kontrolle der Gesetzmäßigkeit ihres Handelns durch die staatliche Aufsichtsbehörde unterworfen. Politische Dezentralisierung zeichnet sich – im internationalen Vergleich betrachtet – durch mehrere Spielarten aus. Hervorzuheben ist hier beispielhaft die französische Spielart. Im Falle Frankreichs ist die Variante einer Übertragung von unterschiedlichen Teilaufgaben in Bezug auf dieselbe Gesamtaufgabe (z.B. Sozialhilfe) auf unterschiedliche Kompetenzträger bekannt. Neben der staatlichen Aufgabenübertragung auf das lokal gewählte Vertretungsorgan ist hier auch die Aufgabenübertragung auf den Bürgermeister gang und gäbe. Er übt in bestimmten Aufgabenfeldern neben seiner Funktion als gewählter Repräsentant der Kommune auch eine Funktion als ‚Vertreter des Staates vor Ort‘ aus. Dabei verfügt er über bestimmte exklusive Hoheitsaufgaben (Thoenig 2005), bei deren Wahrnehmung er im Anschluss an die Übertragung vom Staat (bzw. die ihm unterstellte lokale Exekutive) nicht der direkten politischen (Detail-) Kontrolle durch den Gemeinderat unterworfen ist. Vielmehr handelt er in diesem Fall als Agent des Staates und unterliegt dabei der Rechtsaufsicht durch den staatlichen Präfekten bzw., über selbigen, durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Delamarre 2007: 55). Die administrative Dezentralisierung stellt einen moderateren Typus der Neuordnung der inter-gouvernementalen Beziehungen und des Aufgabentrans-

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fers dar. Sie wird hier definiert als die Übertragung exekutiver Funktionen vom Staat auf die kommunalen Gebietskörperschaften. Die gewählten Vertretungsorgane vor Ort erhalten in diesem Fall keine autonomen Entscheidungs- und Kontrollkompetenzen bezüglich der örtlichen Aufgabenerbringung. Zwar entscheiden die lokalen Behörden hier autonom über die konkrete Organisation der Aufgabenwahrnehmung, sie handeln jedoch in der Rolle als Agenten des Staates oder der staatlichen Behörden, d.h., sie bleiben der rechtlichen und fachlichen Kontrolle durch den Staat sowie der Kontrolle der fachlichen Qualität der Aufgabenerfüllung unterworfen (Wollmann 1997: 106). Dieser Typus, ist vor allem in Deutschland die geläufigste Form der Dezentralisierung; Wollmann bezeichnet ihn als „unechte Kommunalisierung“ (ebd.). Die administrative Dekonzentration umfasst die Übertragung von zentralstaatlichen Aufgaben auf Behörden oder auch öffentlich-rechtliche Körperschaften, die auf einer subnationalen Verwaltungsebene angesiedelt und Teil der staatlichen Verwaltungsorganisation in einem weiteren Sinne sind. Hierzu zählen nach konventioneller Lesart zunächst de-konzentrierte (Fach-) Behörden des Staates auf lokaler Ebene. Beispiele sind etwa die französischen Services extérieurs (Kuhlmann 2009a: 63) oder die deutschen Unteren Sonderbehörden (Bogumil/Jann 2009). Weiterhin müssen auch neuere Behördenarten einbezogen werden, insbesondere die halbautonomen, oftmals lokal angesiedelten staatlichen Agenturen (Benz 1996: 177ff.; Döhler 2007), die im Zuge von Funktionalreformen oder auch als Folge der sich etablierenden EU-Verwaltungspolitik errichtet worden sind. Eine besondere Form der Dekonzentration, die vor allem im angelsächsischen Kontext virulent geworden ist, stellt die horizontale Dekonzentration dar (Pollitt 2005). Hier werden vormals kommunale Aufgaben aus dem Aufgabenportfolio der Kommunen herausgelöst und auf der gleichen Ebene als eigenständige Verwaltungsträger direkt dem Zentralstaat unterstellt. Dies kann in Form staatlicher Behörden, aber auch als sog. „Quangos“ (Quasi-nongovernmental organizations, Skelcher 1998) erfolgen. Die Unterscheidung der drei Dezentralisierungsformen mit ihren unterschiedlichen Spielarten ist wichtig für die Analyse der institutionellen Reichweite von Dezentralisierung. Die Identifikation der Dezentralisierungsform gibt allerdings noch keine Hinweise darauf, welche institutionellen Effekte bei ihrer Implementation auftreten.

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1.3.2 Institutionelle Effekte Die institutionellen Effekte von Dezentralisierungspolitik lassen sich idealtypisch anhand von zwei Grundmodellen funktionaler Verwaltungsorganisation abbilden: dem Gebietsorganisationsmodell (multi purpose model) auf der einen und dem Aufgabenorganisationsmodell (single purpose model) auf der anderen Seite (siehe Wagener 1979; Wagener/Blümel 1998; Benz 2002; Wollmann 2004a; Bogumil/Jann 2009). Während mit dem Gebietsorganisationsmodell eine horizontale, gebietsbezogene Verwaltungsorganisation gemeint ist, in der die Kommune als territoriale Einheit alle auf dieser Ebene anfallenden Aufgaben bündelt und in eigener politischer Verantwortlichkeit erfüllt, zielt das Aufgabenorganisationsmodell auf eine vertikale, funktionsbezogene Verwaltungsorganisation, in der für abgrenzbare Fachaufgaben jeweils ein spartenhaft ausgerichteter Behördenapparat von der (zentral)staatlichen bis auf die lokale Ebene existiert und die politische Verantwortlichkeit außerhalb der Kommune liegt (vgl. Tabelle 1). Tabelle 1: Grundmodelle der Verwaltungsorganisation und institutionelle Performanz Vergleichskriterium Institutionelle Merkmale

Vermutete Performanzeffekte

Länderzuordnung (traditionelle Profile)

Gebietsorganisationsmodell (multi purpose model) Eine Verwaltungseinheit für alle lokalen Aufgaben Aufgabenbündelung Einheit der Verwaltung Universalität des Wirkungskreises Horizontale Integration -

Harmonisierung/ Ausgleich sich tendenziell störender Aufgaben Demokratische Kontrolle „vor Ort“ Geringere Fachspezialisierung Suboptimale Erfüllung von Fachaufgaben Deutschland Großbritannien (England)

Aufgabenorganisationsmodell (single purpose model) Spartenhafte Organisation für abgrenzbare Fachaufgaben Aufgabendifferenzierung Sektoralisierung der Verwaltung Begrenzter lokaler Wirkungskreis Vertikale Integration Suboptimale horizontale Koordination Mangelnde demokratische Kontrolle Fachliche Spezialisierung Effektive, teils überzogene Erfüllung von Fachaufgaben Frankreich

Quelle: Bogumil/Jann 2009 mit Ergänzungen In der vergleichenden Verwaltungswissenschaft werden den beiden idealtypischen Konfigurationen spezifische Auswirkungen auf die lokale Aufgabenerbringung und Performanz zugeschrieben. Demnach begünstigt das Gebietsorganisationsmodell die Koordination unterschiedlicher Fachpolitiken und die Her24

stellung einer einheitlichen Verwaltungsentscheidung. Außerdem wird vermutet, dass das Gebietsorganisationsmodell die Möglichkeiten demokratischer Kontrolle ‚vor Ort’ stärkt, da ein breiteres Spektrum an Aufgaben lokalpolitisch unmittelbar von den Bürgern bzw. ihren Ratsvertretern kontrolliert und mitgestaltet werden kann. Weiterhin wird angenommen, dass das Gebietsorganisationsmodell geringe Spielräume für die fachliche Spezialisierung der Akteure zulässt und damit, verglichen mit dem Aufgabenorganisationsmodell, höhere Effizienz- und Effektivitätsdefizite mit sich bringt. Und schließlich wird vor eben diesem Hintergrund eine suboptimale Erfüllung von Fachaufgaben innerhalb des Gebietsorganisationsmodells unterstellt (Wagener 1979; Wollmann 1997, 2004, 2007; Banner 2005). Die vermuteten Effekte des Aufgabenorganisationsmodells auf die Performanz bei der lokalen öffentlichen Aufgabenerbringung stellen sich spiegelverkehrt entsprechend dar (Bogumil/Reichard/Siebart 2004) (vgl. Tab. 1). Die formal-institutionellen Effekte von Dezentralisierungspolitiken können nun entweder in Richtung des Gebietsorganisationsmodells mit funktional starker und politisch verantwortlicher kommunaler Selbstverwaltung oder eher in Richtung des Aufgabenorganisationsmodells mit funktional schwacher und politisch nur begrenzt verantwortlicher kommunaler Selbstverwaltung wirken. Ziel der Institutionenevaluation ist es, herauszufinden, in welche Richtung die Dezentralisierungspolitiken in den drei Untersuchungsländern und jeweils zwei ausgewählten Politikfeldern tatsächlich gehen. Dabei kann im Hinblick auf die drei Länder zunächst festgehalten werden, dass Deutschland und England traditionell eher dem Gebietsorganisationsmodell zugerechnet werden können, wohingegen Frankreich eher als ein Beispiel für ein vom Aufgabenorganisationsmodell geprägtes Land gilt (Kuhlmann 2010a). 1.3.3

Reformentwicklung im Länderüberblick

Deutschland: Vor dem Hintergrund einer traditionell stark dezentralisierten Aufgabenwahrnehmung auf der Ebene der Kreise und Gemeinden, die sowohl Selbstverwaltungs- als auch übertragene staatliche Aufgaben erledigen (kommunaladministratives Integrationsmodell), ist in Deutschland eine neue „Welle“ von Funktionalreformen ins Rollen gekommen, in der es darum geht, weitere Teile des Aufgabenbestandes der unteren staatlichen Sonderbehörden zu kommunalisieren (vgl. Bogumil et al. 2004: 22 ff.; Bogumil/Ebinger 2005; 2008; Kuhlmann 2009a; 2009b). Dabei erfolgt die Aufgabenübertragung in der Regel als „unechte“ Kommunalisierung, wonach der Kommunalvertretung kein Kontroll- und Beschlussrecht zugesprochen wird. Darüber hinaus sind einschneidende Reformen in den (ost-) deutschen Bundesländern zu beobachten, die bislang noch eher

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kleinteilige und wenig leistungskräftige Kommunalstrukturen hatten und deren Landesregierungen in jüngster Zeit auf einen neuen Anlauf von Gemeinde- und Kreisgebietsreformen gesetzt haben (Petzold 2002). So sind etwa in der Schaffung von Einheitsgemeinden (Brandenburg, Sachsen, Thüringen) und der Installierung von „Großkreisen“ (Mecklenburg-Vorpommern) und der damit einhergehenden Aufgabenübertragung wichtige Reformvorstöße zu erblicken, die auf ein Vordringen des Modells funktional starker Einheitsgemeinden und großer Kreise hinauszulaufen scheinen. Daneben ist in Deutschland eine zweite Tendenz zur Aufgabenverlagerung im Sinne einer politischen Dezentralisierung zu beobachten: So wird in mehreren Ländern die Verlagerung von bisher bei höheren Kommunalverbänden angelagerten Aufgaben auf die kreisfreien Städte und Landkreise diskutiert, sofern sie nicht bereits – wie in Baden-Württemberg – vollzogen wurde.5 Großbritannien: Als Spitzenreiter des nordeuropäischen Gebietstypus (vgl. Fußnote 2) waren für Großbritannien bis in die 1980er Jahre ebenfalls funktional „starke“ Kommunen charakteristisch. In der britischen Tradition von „dual polity“ beschränkte sich die zentralstaatliche Politikebene im Wesentlichen mit der Gesetzgebung und ganz allgemein mit dem „Regieren“ im Bereich der „high politics“ (Wollmann 1999: 188; Kuhlmann/Wollmann 2010). Das Parlament widersetzte sich zudem der Ausbildung eines eigenen Verwaltungsapparates der Regierung auf der mittleren und unteren Ebene (Sharpe 1993), während den Kommunen und Kreisen (counties) die Erledigung der gesamten öffentlichen Aufgaben übertragen und überlassen wurde (Trennmodell). Unbeschadet der „ultra vires-Doktrin“ und der wie ein Damoklesschwert über den Kommunen schwebenden Parlamentssouveränität verfügten die Kommunen faktisch über weitreichende Handlungsspielräume. So waren die britischen Kommunen – in einer fast dem skandinavischen Modell ähnelnden funktionalen Breite – für das gesamte Spektrum der lokalen sozialen Dienste zuständig und im Bau- und Planungsbereich mit umfassenden Entscheidungskompetenzen versehen, die auch die dem britischen Verständnis von local self government entsprechende politische Verantwortlichkeit der councils einschlossen. Ausgehend von diesem multifunktionalen Kommunalmodell, sind in Großbritannien – im Gegensatz zu Deutschland und Frankreich – seit der Nachkriegszeit zunehmend zentralisierende Schritte zu beobachten. Dabei gibt es sowohl „harte“ Formen eines Aufgaben5

Bei den zur Debatte stehenden Aufgaben – insb. dem Komplex der Eingliederungshilfe – handelt es sich in diesen Ländern um kommunale Aufgaben; die Verlagerungen können daher formal als Dekonzentrationen innerhalb der kommunalen Sphäre bezeichnet werden. Da sich die höheren Kommunalverbände jedoch hinsichtlich Verwaltungskultur, innerer Organisation und Vollzugsduktus kaum von staatlichen Sonderbehörden unterscheiden und die aufnehmenden Kommunen keinerlei Aufsicht unterliegen, wird diese Aufgabenverlagerung auf die Kommunen hier als politische Dezentralisierung bezeichnet.

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transfers auf staatliche und halbstaatliche Institutionen wie auch „weiche“ Formen einer faktischen „Verstaatlichung“ kommunaler Zuständigkeiten vermittels Regulierung und Kontrolle. So wurde durch die Installierung von lokal operierenden Agencies und „Quangos“ (vgl. Skelcher 2000) sowie durch den Interventionismus der Zentralregierung – etwa im Bau- und Planungsbereich durch den Secretary of State –die Kommunen zunehmend funktional entmachtet. Dies lässt England heute im europäischen Vergleich als ein geradezu einmaliges Beispiel für Staatsinterventionismus und zentralstaatliche „Indienstnahme“ der kommunalen Selbstverwaltung erscheinen (Wollmann 2004a, 2004b). Frankreich: Entsprechend der jakobinisch-napoleonischen Tradition war in Frankreich die Staatsverwaltung – mit dem Präfekten als Schlüsselfigur – zuständig für den Vollzug der staatlichen wie auch der kommunalen Aufgaben (staatsadministratives Integrationsmodell)6. Den Kommunen kam dagegen lange Zeit eine administrative Kümmerrolle zu. Seit den achtziger Jahren und erneut seit dem Beginn des neuen Jahrtausends („Acte II“ der Dezentralisierung) steht die Kommunalisierung von Staatsaufgaben im Zentrum der französischen Reformbemühungen (Kuhlmann 2008, 2009a). Es ist gar von einer „revolutionären Dezentralisierung“ die Rede (Mabileau 1996), wobei vor allem die Ebene der Départements (soziale Zuständigkeiten), aber in geringerem Maße auch die Ebene der Kommunen (z.B. Flächennutzungs- und Bauleitplanung, Baugenehmigung) angesprochen ist. Grundsätzlich besitzen alle lokalen Gebietskörperschaften auf ihrem Gebiet jeweils universale Zuständigkeit. Allerdings sind sie im Zuge der Dezentralisierung mit ‚Schwerpunktaufgaben’ bedacht worden (Départements: soziale Zuständigkeiten; Kommunen: Planungs- und Städtebaupolitik). Auf der kommunalen Ebene wurden jedoch bislang Veränderungen der kleingliedrigen Gebietsstrukturen und die Installation leistungskräftiger (großer) Kommunen als institutionelle Voraussetzungen für ein funktionsfähiges Gebietsorganisationsmodell durch den tief verwurzelten (dem jakobinischen Prinzip entgegenlaufenden) französischen „Lokalismus“ verhindert. Dieser ist institutionell über die Kumulierung von lokalen und nationalen Mandaten (Cumul des mandats) abgesichert7. Aufgrund ihrer geringen Größe und Verwaltungskraft neigen die französischen Kommunen daher weiterhin dazu, die ihnen übertragenen Selbstverwaltungsaufgaben, vor allem im Bau- und Planungsbereich, von dekonzentrierten staatlichen Behörden (Services extérieurs de l’Etat) ausführen 6

Vom staatsadministrativen Integrationsmodell wird das kommunaladministrative Modell unterschieden (Wollmann 1998: 201). Es steht für die genau gegenteilige Konstruktion, nämlich die kombinierte Wahrnehmung eigener, kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben und zugleich übertragener staatlicher Aufgaben durch die lokalen Gebietskörperschaften (ebd.). 7 Für die Macht der „lokalen Notablen“, vor allem der Bürgermeister, im französischen Politiksystem wurde auch der Begriff von „pouvoir périphérique“ geprägt (siehe Grémion 1976).

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zu lassen. Hinzu kommt, dass es mit der jüngsten Finanzgesetzgebung einschneidende Schritte zur Stärkung und „Autonomisierung“ der staatlichen Services extérieurs gegeben hat, durch die diese zusätzlich an Handlungsspielraum und Einflussstärke gegenüber den Kommunen gewinnen (Hertzog 2004). Die sich aus diesen Entwicklungen ergebende „Überinstitutionalisierung“ auf der lokalen Ebene (vgl. Thoenig 2005) wird außerdem durch die mittlerweile fast flächendeckende Bildung von interkommunalen Zusammenschlüssen (Établissements publics de coopération intercommunale – EPCI) im Gefolge des Chevènement-Gesetzes von 19998 noch verstärkt, ohne dass damit das Problem der Kleingliedrigkeit gelöst worden wäre (Kuhlmann 2010c). Im Ergebnis kann für Frankreich also ein „Steckenbleiben“ der institutionellen Entwicklung auf halbem Wege zwischen einer Stärkung des zuvor sehr schwach ausgeprägten Gebietsorganisationsmodells und einem Verharren beim Aufgabenorganisationsmodell konstatiert werden. Aus der Literatur lassen sich für die drei Untersuchungsländer folgende Vermutungen im Hinblick auf die formal-institutionellen Veränderungen auf der lokalen Ebene nach der Dezentralisierung ableiten: Für den deutschen Fall wird vermutet, dass nach wie vor der Typus der „multifunktionalen“, starken Gemeinden (Gebietsorganisationsmodell) dominiert. Demgegenüber ist die kommunale Selbstverwaltung in Großbritannien seit den achtziger Jahren stark ausgehöhlt worden. Sie hat mittlerweile viele ihrer traditionellen Funktionen an monofunktionale Agencies und „Quangos“, die außerhalb der politisch verantwortlichen kommunalen Selbstverwaltung agieren, verloren, so dass in diesem Fall eine horizontale Aufgabenverschiebung und eine Entwicklung der zentrallokalen Verwaltungsorganisation hin zum Aufgabenorganisationsmodell angenommen werden kann. Frankreich schließlich ist trotz der 1982 eingeleiteten Dezentralisierung aufgrund seiner traditionell kleingliederigen Gemeindestruktur9 noch immer eher dem „monofunktionalen“ Typus des Aufgabenorganisationsmodells zuzuordnen. Lokale Aufgaben werden hier vielfach weiterhin durch dekonzentrierte „One purpose“-Staatsbehörden erbracht (Hoffmann-Martinot 2007; Wollmann 2008) und die Kommunen besitzen insgesamt noch immer nur wenige eigene Zuständigkeiten qua Gesetz.

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Loi no. 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. 9 Nach wie vor zählt das Land mehr als 36.500 Gemeinden.

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1.4 Performanzeffekte der Dezentralisierung In der verwaltungswissenschaftlichen Literatur finden sich zahlreiche Annahmen über Performanzeffekte von Verwaltungskonfigurationen. Die beiden Idealtypen der gebietsbezogenen, multifunktionalen sowie der aufgabenbezogenen, monofunktionalen Aufgabenwahrnehmung können dabei als Extrempunkte auf einem Kontinuum theoretisch möglicher institutioneller Konfigurationen betrachtet werden. Schon die kursorische Darstellung der Wirkrichtungen lässt annehmen, dass die vermuteten Effekte dieser Konfigurationen unterschiedlichste Bewertungskriterien öffentlicher Dienstleistungen betreffen. Reforminitiatoren verfolgen in der Regel mehrere Ziele (Pollitt/Bouckaert 2004: 6), oft subsumiert unter die vier Aspekte Verbesserung der Legalität, Legitimität, Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns (Bogumil/Jann 2008: 55). Verwaltungshandeln muss sich stets an diesen unterschiedlichen Referenzsystemen messen lassen (Offe 1974: 344; Jann 1998). Gelegentlich wird auch lediglich ein symbolischer Nutzen wie bspw. die Demonstration von Handlungsund Durchsetzungsfähigkeit angestrebt. Diese Ziele erweisen sich jedoch keineswegs als frei von Widersprüchen (Wollmann/Bouckaert 2006). Oft schließt sich eine gleichzeitige Optimierung auf mehreren dieser Dimensionen gar aus (sog. trade-offs). In Anlehnung an Scharpf (1999, 2006) kann hier zwischen den Dimensionen der Input- und der Output-Legitimität unterschieden werden. Während die Input-Legitimität die Dimension der Partizipation und Repräsentation der Bürger durch die ihnen offen stehenden Beteiligungsmöglichkeiten in demokratischen Prozessen beschreibt, umfasst die Output-Legitimität die Qualität, Wirksamkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung. Neben diese Kriterien wird eine dritte, prozessorientierte Dimension gestellt, die sich konzeptionell an das Throughput-Argument (Zürn 1998, 2000) anlehnt. Hier geht es um die vertikale und horizontale Koordinationsleistung, die sich aus dem Zusammenwirken verschiedener Stakeholder des Entscheidungs- und Vollzugsprozesses ergibt. Sollen die Wirkungen unterschiedlicher Dezentralisierungsstrategien analysiert werden, so muss diese noch grobe Einteilung weiter differenziert und mit konkreten Performanzindikatoren, deren Ausprägung empirisch zu erheben ist, untersetzt werden (Kuhlmann 2009c). Ausgehend von der gegebenen Dreiteilung lassen sich aus der vergleichenden Lokalpolitikforschung (vgl. Wollmann 2008; Kuhlmann 2006; 2010a), der Implementationsforschung und den Evaluationen des New Public Management (vgl. Pollitt/Bouckaert 2004: 103-142; Bogumil/Kuhlmann 2006; Bogumil et al. 2007; Kuhlmann et al. 2008; Kuhlmann 2010d) sechs Dimensionen institutioneller Performanz ableiten. Diese umfassen für den Aspekt der Input-Legitimität die Dimension der Demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit, für die prozessorientierten Aspekte die Dimensio-

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nen der Horizontalen Koordination sowie der Vertikalen Koordination und für die Output-Legitimtät die Dimensionen der Effizienz, der Effektivität und der Homogenität des Verwaltungshandelns (vgl. Tab. 2). Im Folgenden werden diese sechs Dimensionen genauer vorgestellt und konzeptionell verortet, um auf dieser Grundlage theoretische Annahmen über die zu erwarteten Effekte der drei Dezentralisierungstypen zu formulieren. Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Diese erste Dimension beschreibt die Möglichkeiten der Bürger, die lokale Politik mitzugestalten und die Verwaltungstätigkeit zu beeinflussen. Instrumente hierzu sind neben der Repräsentation durch Wahlen auch die unmittelbare Teilnahme an der Politikgestaltung durch partizipative Verfahren sowie die Einflussnahme durch organisierte Interessen. Die Qualität der demokratischen Kontrolle kann von der Höhe der Hürden individueller politischer Partizipation und Mitgestaltung, von der klaren Zurechenbarkeit von Politikergebnissen und der Möglichkeit der Sanktionierung politischer Entscheidungsträger über Wahlen abhängig gemacht werden (vgl. Dahl/Tufte 1974; Lijphart 1999; Schmidt 2010; Holtkamp et al. 2006). Wie sind vor diesem Hintergrund die unterschiedlichen Formen lokaler Aufgabenwahrnehmung einzuschätzen? Der kommunalen Aufgabenwahrnehmung im Gebietsorganisationsmodell wird in der demokratietheoretischen Debatte ein weit höheres Potential zur Ermöglichung der Teilhabe und Mitgestaltung zugesprochen, als jeder Form staatlicher Aufgabenwahrnehmung. Die demokratietheoretische Überlegenheit der lokalen, multifunktionalen Verantwortungs- und Verwaltungsarrangements wird verstärkt durch ihre starke historische Verwurzelung. So ist das Leitprinzip der Allzuständigkeit der kommunalen Ebene in Deutschland bereits in der Steinschen Städteordnung von 1808 angelegt (vgl. Stein 1807). Im Schatten der Niederlage gegen das Napoleonische Frankreich erkannte vom Stein die Überforderung der Staatlichkeit in Preußen. Durch das Zugeständnis politischer Freiheit sollten die freien städtischen Bürger motiviert werden, die Kosten ihres Gemeinwesens eigenständig zu tragen (Saldern 1998: 23f.). Für das Prinzip der Bündelung von Vollzug und Verantwortung auf kommunaler Ebene werden vielfältige Gründe angeführt (vgl. Wagener 1979; Hendler 1984; Wollmann 1997, 2004, 2007; Andersen 1998; Bogumil/Jann 2009; Banner 2005). Nicht nur liegt die Zuständigkeitsvermutung aufgrund des Subsidiaritätsprinzips grundsätzlich bei der kleinsten zur Aufgabenbewältigung fähigen Einheit (vgl. Riescher 2001: 502). Die örtliche Verantwortung eröffne den Bürgern auch größere Möglichkeiten zur Gestaltung ihres Lebensumfeldes

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(vgl. Ruffert 2006: 268). Die Bürger kennen die lokalen Probleme und können im Idealfall an Lösungsansätzen mitarbeiten. Sie können verhältnismäßig leicht selbst politisch aktiv werden oder mit ihren politischen Vertretern in Kontakt treten und diese ohne den Umweg über parteipolitisch dominierte überlokale Wahlkämpfe zur Rechenschaft ziehen. Die Partizipationsmöglichkeiten wirkten weithin auch motivierend auf die lokalen Entscheider, mit ihrem Handeln einen möglichst großen Teil der (Wahl-)Bürger zufrieden zu stellen. Im Vergleich der drei Dezentralisierungsmodelle müsste die politische Dezentralisierung von Aufgaben im Rahmen von Funktionalreformen mit weitem Abstand die besten Chancen bieten, die genannten Vorteile auszuschöpfen. Im Gegensatz zur administrativen Dezentralisierung können hier nicht nur Fragen der Vollzugspraxis, sondern auch grundsätzliche politische Richtungsentscheidungen im unmittelbar kommunalpolitisch legitimierten Kontext getroffen werden. Die administrative Dekonzentration von Aufgaben kann zwar ebenfalls mit einer verhältnismäßig hohen Ortsnähe punkten. Sie bietet den Bürgern jedoch formal nur sehr beschränkte Möglichkeiten der direkten Mitwirkung und keine unmittelbaren Instrumente der demokratischen Kontrolle auf kommunaler Ebene. Für alle drei Dezentralisierungstypen erscheint die Art bzw. Eigenschaft der jeweils betrachteten Policy als eine bedeutende Einflussgröße. Unterschiedliche Aufgabenarten – regulativ, distributiv (Lowi 1964), aber auch technisch, personenbezogen – werden in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit und der Betroffenen mit einer variierenden ‚Nachfrage’ nach Mitbestimmung oder ‚Bürgernähe’ und einer variierenden Gewichtung von Input- und Output-Legitimität (Scharpf 1999) in Verbindung gebracht. So mag sich beispielsweise die politische Dezentralisierung im Bereich personenbezogener Aufgaben deutlicher im Sinne einer ‚guten Performanz’ der lokalen Aufgabenträger auswirken als im Bereich technischer Aufgaben. Hypothese 1: Auf der Grundlage dieser Überlegungen gehen wir davon aus, dass es im Falle von politischer Dezentralisierung zu einer Stärkung der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit kommt, die sich zuallererst im Bereich der repräsentativ-demokratischen Teilhabe zeigt. Im Falle der administrativen Dezentralisierung vermuten wir eine Stärkung der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit, die allerdings – da sie sich nicht auf formal konstituierte Teilhaberechte stützen kann – eher als faktisch-informale Politisierung sichtbar wird. Der Staat behält in diesem Fall die Letztverantwortung für die betreffende Aufgabe, jedoch hat die Ausweitung des kommunalen Aufgabenbestands eine nicht zu verachtende faktische Wirkung, da sich mit ihr der Grad der staatlichkommunalen Verflechtung und das Abhängigkeitsverhältnis des Staates von den kommunalen Aufgabenträgern erhöht und da die neuen Aufgabenträger in ihrem

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Handeln von Bürgern oder Betroffenen ihrerseits deutlicher als ‚verantwortlich’ wahrgenommen werden. Für den Fall der administrativen Dezentralisierung nehmen wir eine Schwächung der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit vor Ort an, da die Aufgabe außerhalb der demokratisch unmittelbar kontrollierten kommunalen Selbstverwaltung angesiedelt wird. In allen drei Fällen nehmen wir außerdem eine Wirkungsvarianz in Abhängigkeit von der Aufgabenart an. Horizontale Koordination Diese zweite Dimension beschreibt horizontale Koordinationserfordernisse und die Koordinationsfähigkeit zwischen a) unterschiedlichen Aufgaben und Policies, b) unterschiedlichen Akteuren in der Kommune (kommunal, nichtkommunal öffentlich, privat) und c) unterschiedlichen lokalen Gebietskörperschaften derselben formalen Hierarchiestufe. Moderne Verwaltungen zeichnen sich durch eine hohe funktionale Ausdifferenzierung ihrer Aufgaben und des zu ihrer Erledigung notwendigen Know-hows aus. Die Formulierung in sich konsistenter Politikziele, die Vermeidung von Doppelbefassungen oder Zuständigkeitslücken und die Versöhnung an sich widersprüchlicher Programmziele stellen wesentliche Voraussetzungen für eine zielführende Verwaltungstätigkeit dar. Die Qualität dieser horizontalen Koordination lässt sich an der Zahl der Schnittstellen zwischen oder innerhalb der beteiligten Behörden einerseits und andererseits an der Anzahl der beteiligten Akteure und deren Interaktion festmachen. Werden wechselseitig dependente Aufgaben nicht koordiniert, Akteursgruppen ausgeschlossen oder kommt keine konstruktive Kommunikation zwischen ihnen zustande, so bleibt die Verwaltung hinter den an sie gestellten Anforderungen zurück (vgl. Benz et al. 1992; Bogumil/Jann 2009). Im Vergleich der Organisationsmodelle ist in Bezug auf die horizontale Koordination von der Vermutung auszugehen, dass wiederum die kommunale Aufgabenwahrnehmung im Gebietsorganisationsmodell überlegen ist, da ihr aus einer funktionalen Perspektive eine Reihe von Vorteilen zugesprochen werden können. Hierunter sind die folgenden besonders gewichtig: Zum Erreichen einer möglichst hohen Effektivität von Verwaltungshandeln ist eine politische und administrative Bündelung ortsbezogen vollzogener Aufgaben einer funktional zersplitterten oder gar auf abweichende territoriale Zuständigkeitsgebiete fokussierten Organisationsform vorzuziehen (Naschold/Bogumil 2000: 95). Zum einen wird der Aufwand zur Koordination benachbarter Politikfelder und überlappender Aufgabenbereiche innerhalb des lokalen Zuständigkeitsbereiches gesenkt. Zum anderen finden eine Abwägung und Priorisierung der einzelnen Politikziele

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durch die kommunale Exekutive statt. Die Bürokratie – negativ verstanden als die „Herrschaft der Büros“ – kann so eingeschränkt und die Verwaltung in den Dienst des sie tragenden Gemeinwesens gestellt werden. Die politische Dezentralisierung sollte theoretisch also der administrativen Dezentralisierung und diese wiederum der administrativen Dekonzentration überlegen sein. Während die administrative Dekonzentration im Regelfall nach Aufgabenbereichen getrennte Verwaltungsbereiche aufweist, können die politische und die administrative Dezentralisierung eine Zusammenführung unter dem institutionellen Dach der Kommunalverwaltung vorweisen. Werden zusätzlich auch die politischen Entscheidungskompetenzen dezentralisiert, so können bereits die politischen Inhalte – und nicht nur der Vollzug – der einzelnen Bereiche aufeinander abgestimmt werden. Der Vorteil der politischen Dezentralisierung gegenüber insbesondere der administrativen Dekonzentration resultiert in diesem Zusammenhang auch daraus, dass das Feld der beteiligten Interaktionspartner für die (kommunalen) Handlungsträger auch bei vielen Akteuren m. E. vergleichsweise überschaubar bleibt, denn die Interaktion verbleibt nicht nur auf einer Ebene, sondern und in der Regel auch innerhalb ein und derselben Politikarena. Umgekehrt muss in diesem Kontext festgehalten werden, dass sich die Annahme eines vergleichsweise stärksten ‚Performanz-Record’ in der Dimension der horizontalen Koordination im Falle der politischen Dezentralisierung vor allem auf die Koordination zwischen einzelnen Verwaltungseinheiten und/der Policies (a) sowie der Verwaltung und ihren Interaktionspartnern innerhalb derselben kommunalen Handlungsarena (b) bezieht. Die Fähigkeit zur horizontalen Koordination zwischen lokalen Gebietskörperschaften derselben Hierarchiestufe ist, so darf angenommen werden, deutlich schwieriger, denn mit der politischen Dezentralisierung entstehen hier ‚konkurrierende’ lokale Verantwortungsräume, in denen, je für sich betrachtet, kommunale Politik ihren je eigenen Zielen und Logiken folgt. ‚Gelungene’ interkommunale Koordination, also Koordination zwischen den (benachbarten) Gebietskörperschaften ein und derselben Politikund Verwaltungsebene, ist den Wählern in den einzelnen Kommunen allerdings mitunter schwerlich als ‚Erfolg’ zu vermitteln (Benz et al. 1999: 121). Die politische Dezentralisierung ist in diesem Falle den beiden anderen Dezentralisierungstypen insoweit unterlegen, als Konflikte zwischen den beteiligten Politikund Verwaltungseinheiten hier ‚einvernehmlich unter Gleichen’ geregelt werden müssen. Hingegen stehen im Falle der beiden anderen Dezentralisierungsformen, insbesondere im Falle der administrativen Dekonzentration, staatliche Fachpolitikakteure als ‚neutrale’ Dritte, die die horizontale Koordinationsfähigkeit z.B. durch die Bündelung und Verteilung von lokalem Steuerungswissen oder auch durch die Vorstrukturierung lokaler interkommunaler Kooperation beeinflussen (ebd.: 42), zur Verfügung. In jedem Fall spielt auch hier der intervenierende

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Faktor ‚Policy-Eigenschaft’ eine wichtige Rolle für das Verständnis dezentralisierungsbedingter Performanzveränderungen, da die Koordinationserfordernisse und die Art der Interaktionspartner politikfeld-spezifisch variieren (Fürst 2004: 59f.). Hypothese 2: Im Anschluss an diese Überlegungen nehmen wir an, dass die politische Dezentralisierung mit einer gesteigerten horizontalen Koordinationsleistung zwischen Politiksektoren einhergeht, da sich die nötigen Abstimmungsprozesse innerhalb derselben politischen Arena abspielen. Dies trifft, so die Vermutung, auch auf die administrative Dezentralisierung zu, allerdings aufgrund des geringeren Autonomiegrades der kommunalen Akteure in geringerem Maße. Hingegen nehmen wir mit Blick auf die administrative Dekonzentration hohe Koordinationshemmnisse und eine insgesamt geringe horizontale Koordinationsleistung der Akteure unterschiedlicher Politiksektoren und Aufgabenfelder an. Mit Blick auf die interkommunale Koordination hingegen gehen wir von einem höheren Performanz-Record der administrativen Dezentralisierung gegenüber der politischen Dezentralisierung und der administrativen Dekonzentration aus, da bei staatlich-sektoraler Institutionalisierung leichter formale „Verbindlichkeiten“ für interkommunale Kooperation gesetzt werden können. Vertikale Koordination Die dritte Performanzdimension beschreibt die vertikale Koordinationsfähigkeit und -leistung zwischen den Akteuren der lokalen und der staatlichen Ebene innerhalb desselben funktionalen Politiksektors. Als Sonderfall in diesem Kontext kommt hier außerdem die vertikale Koordination zwischen unterschiedlichen lokalen Selbstverwaltungsebenen hinzu (etwa lokale und supra-lokale kommunale Selbstverwaltung, z.B. Kreis-Gemeinde). Bei der Betrachtung des Verhältnisses der staatlichen zur lokalen Ebene, wird deutlich, dass beide Ebenen in zahlreichen Aufgabenfeldern Verflechtungen aufweisen. Bei explizit kommunaler Alleinzuständigkeit – wie bspw. im Falle der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in Deutschland – sind diese jedoch ausgesprochen schwach ausgeprägt bis nicht vorhanden. Liegt ein Teil der Verantwortung beim Staat, so lassen sich unterschiedliche Verflechtungsformen unterscheiden. Die staatliche Seite tritt den Kommunen in verschiedensten Facetten gegenüber – als Aufsichtsbehörde mit unterschiedlich weit reichenden Kompetenzen, als Kooperationspartner in lokalen Policy-Netzwerken, als Anbieter von freiwilligen Beratungsleistungen oder auch als eigenständiger Leistungsanbieter im Vollzug (vgl. Bogumil/Jann 2009: 100ff.). Als Vorteile einer staatlichen Aufgabenerledigung in Sonderbehörden werden eine höhere Spezialisierung und Sachkenntnis, die überregionale

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Perspektive und die relativ größere Unabhängigkeit von politischer Einflussnahme angenommen. Die Nachteile einer solchen Institutionalisierung werden in einer nach funktionalen Prinzipien zersplitterten Zuständigkeit gesehen, bei der die territorial-ganzheitliche Perspektive verloren geht. Grundsätzlich lässt sich somit die These aufstellen, dass die staatlich-sonderbehördliche Aufgabenerledigung mit vertikalen Koordinationsgewinnen verbunden ist, wohingegen die Ansiedlung der Aufgabe in der (allgemeinen) Kommunalverwaltung vertikale Koordinationsverluste mit sich bringt. Die Koordinationsleistung lässt sich dabei institutionell an der Anzahl der Schnittstellen, an den konkreten Interaktionsmodi zwischen den beteiligten kommunalen und staatlichen Behörden, am Abstimmungsaufwand, den Reibungsverlusten und am Beitrag der Interaktion zur eigentlichen Problemlösung festmachen (vgl. Benz 2004: 131f.). Bezieht man diese Überlegungen auf die drei Dezentralisierungsmodelle, so ist für die politische Dezentralisierung zunächst festzuhalten, dass es hier keine hierarchische Unterordnung der Kommunalverwaltung jenseits der allgemeinen Rechtsaufsicht gibt. Unmittelbare Bezüge bestehen allenfalls in Form von freiwilligen Beratungsleistungen staatlicher Fachbehörden oder auch in Form funktionaler Leistungsträgerschaft aufgrund der (temporären) Delegation von bestimmten Aufgaben von der Kommune an die staatlichen Fachbehörden. Dennoch gibt es auch in diesem Modell häufig Berührungspunkte der Kommunalverwaltung zu für angrenzende Themenfelder zuständige staatliche Stellen, bspw. in Planungs- oder Genehmigungsverfahren. Im Falle einer administrativen Dezentralisierung von Aufgaben sind die Bezüge zwischen den Ebenen theoretisch sehr viel intensiver. Hier bestehen formale Aufsichtsrechte des Staates, bspw. durch eine Fachaufsicht oder Genehmigungsvorbehalte. Die vertikale Koordination dürfte dadurch deutlich intensiver sein, dass Vorgänge regelmäßig mit mehreren übergeordneten Behörden abgeklärt werden, die jeweils in Teilbereichen zuständig sind,. Inwieweit dies die Verwaltungsleistung begünstigt, da die fachbezogene Abstimmung formal institutionalisiert ist und im hierarchischen Weisungsstrang erfolgen kann, oder ob es umgekehrt zu Verschlechterungen kommt, hängt vom Aufwand dieser Prozesse und von der Intensität der Nutzung der Aufsichtsrechte ab. Dabei sind der Koordinationsaufwand und die Fähigkeit zur vertikalen Koordination allerdings keineswegs einseitig im staatlichen Handeln begründet. Auch die Intensität der wechselseitigen Abhängigkeit beider Ebenen, die mit der Aufgabendelegation ‚nach unten’ entstanden ist, spielt hier eine Rolle, z.B., wenn die administrative Dezentralisierung mit dem Ziel erfolgt, lokale Wissensressourcen in einem Aufgabenfeld stärker ausschöpfen zu können, ohne dabei den staatlichen Kontrollanspruch weitestgehend aufzugeben. In diesem Fall entsteht eine Principal-Agent-Beziehung zwischen den Ebenen, die bei ‚unkooperativem’ Verhalten der Akteure auf den unterschiedli-

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chen Ebenen in Implementations- und/oder Steuerungsprobleme münden kann (Mitnahmeverhalten; mangelhafte politische Zielerreichung) (Benz et al. 1999: 36-39). Im Modell der administrativen Dekonzentration schließlich hängt der vertikale Koordinationsaufwand zum einen maßgeblich von der Zersplitterung der staatlichen Zuständigkeiten ab. Gelingt es der staatlichen Seite, den Kommunen widerspruchsfreie und thematisch gebündelte Schnittstellen anzubieten, so ist von einem verhältnismäßig geringen Koordinationsaufwand auszugehen. Fallen inhaltlich verflochtene Themenkomplexe jedoch in die Verantwortlichkeiten mehrerer unabhängiger Sonderbehörden mit unterschiedlichen Verfahren und Standards, so steigert sich der vertikale Koordinationsaufwand rasch und es besteht die Tendenz zu sektoraler Abschottung bis hin zur institutionellen „Versäulung“ von Politiksektoren. Zum anderen spielt hier, umgekehrt betrachtet, das aufgabenspezifische Maß an Koordinationserfordernissen eine wichtige Rolle. In Aufgabenbereichen, die als ‚Querschnittspolitiken’ viele unterschiedliche Funktionen in sich vereinen, ist der Koordinationsaufwand an sich höher. Somit spielt ein angemessenes Schnittstellenmanagement eine wichtige Rolle für die Verwaltungsleistung im Bereich der vertikalen Koordination. Hypothese 3: Aus dem Gesagten ergibt sich im Zusammenhang dieser Untersuchung die Vermutung, dass mit Dezentralisierungen die vertikale Koordinationsleistung sinkt, da die fachlichen Abstimmungserfordernisse auf neue institutionelle Hürden treffen. Unbeschadet dessen kann natürlich der Koordinationsaufwand zunächst augenscheinlich geringer werden, weil Schnittstellen im fachlichen Behördenstrang wegfallen können. Da bei politischer und administrativer Dezentralisierung eine Herauslösung von Aufgaben aus der monofunktionalen Logik von staatlichen Ministerien oder Sonderbehörden erfolgt, wird der vertikale Durchgriff im fachlichen Behördenstrang schwieriger, so dass die ebenenübergreifende Koordinationsleistung im Aufgabenfeld sinkt. Dieser Effekt sollte bei politischen Dezentralisierungen noch viel deutlicher zu Tage treten, als bei administrativen, da bei letzteren zumindest formal noch weiterreichende Zugriffsmöglichkeiten übergeordneter Behörden bestehen. Dagegen müsste die Institutionalisierung einer Aufgabe innerhalb monofunktional operierender Behörden wie bspw. Agenturen oder Quangos, die dem direkten Zugriff übergeordneter Staatsbehörden ausgesetzt sind, zu keiner Veränderung oder im Idealfall gar zu einer Steigerung vertikaler Koordinationsfähigkeit innerhalb des betreffenden Politiksektors führen. Allgemein lassen sich diese Annahmen wie folgt zusammenfassen: Je konsequenter die Aufgabenwahrnehmung gebietsbezogen gebündelt und multifunktional organisiert ist, desto stärker sinkt die vertikale Koordinationsleistung und desto ausgeprägter sind ebenenübergreifende Koordinationsdefizite innerhalb eines gegebenen Aufgabenfeldes.

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Effizienz Die vierte Performanzdimension beschreibt die Effizienz des Verwaltungsvollzugs auf lokaler Ebene. Bei deren empirischer Messung ergibt sich allerdings das Problem, dass oft weder valide Zahlen über die investierten Ressourcen noch über die Charakteristiken der produzierten Outputs vorliegen (vgl. Kuhlmann 2005; Jann/Jantz 2008). Zudem mangelt es an länderübergreifend vergleichbaren Daten, so dass cross-countries-Vergleiche besonders schwierig sind. Daher legen wir ein weites Begriffsverständnis von Effizienz zugrunde, das diese nicht nur im mikroökonomischen Sinne als strikt relationale Größe (Input-OutputRelation) fasst. Input-Veränderungen10 als Teilgröße der Effizienz beziehen sich auf die aufgewendeten Ressourcen (Inputs), wie Personal, Zeit, Finanzen. Häufig besteht ein wesentliches Ziel der Dezentralisierung darin, zu input-seitigen Verbesserungen des Verwaltungshandelns zu gelangen, sprich weniger Ressourcen für gleiche (oder zunehmende) Mengen und gleiche (oder bessere) Qualitäten aufzuwenden oder insgesamt die Ressourcensituation durch Mehreinnahmen zu verbessern. Als Performanzindikatoren kommen daher die „Kostenreduzierung“, „Personaleinsparung“ und „Zeiteinsparung“ in Betracht. Output-Effekte beziehen sich auf Veränderungen im Ergebnis (Output) des Verwaltungshandelns. Dabei geht es einerseits um den Leistungsumfang, die Leistungsmenge und das „Produktionsvolumen“ sowie andererseits um die Leistungs- und Prozessqualität, z.B. Verfahrensverkürzungen, Optimierung von Geschäftsprozessen, Arbeitsorganisation, Arbeitsbedingungen. Zwar gibt es hier einige Überschneidungen mit den anderen Performanzkriterien, insbesondere der Effektivität (siehe weiter unten) und der Koordination (siehe oben). Dennoch ist die Betrachtung von Output-Größen unter Effizienzgesichtspunkten wichtig, da erst die Gegenüberstellung von Input- und Output-Veränderungen Aussagen über Effizienzeffekte von Dezentralisierungen erlaubt. So werden die folgenden Veränderungsbereiche betrachtet (vgl. ähnlich Pollitt/Bouckaert 2004; Bogumil et al. 2007; Kuhlmann 2009a: 53 ff.): Ressourcenaufwand (finanzielle, personelle und Sachressourcen), Leistungsoutput (meist umweltgegeben) und Verhältnis dieser bei-

10 Es muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass sich die hier verwendete, an Pollitt/Bouckaert (2004) orientierte Begrifflichkeit der „Input-“ und „Output-Effekte“ institutioneller Reformen von der in der Demokratieforschung üblichen Begriffsverwendung unterscheidet. Während in der Demokratieforschung unter „Input-Effekten“ die Auswirkungen von Beteiligungsmaßnahmen und demokratischer Partizipation auf die Akzeptanz, Legitimität und das Institutionenvertrauen gefasst werden (sog. „Input-Legitimität“) und mit „Output-Legitimität“/„Output-Effekten“ die Effizienz, Effektivität etc. der Entscheidungsproduktion angesprochen sind, liegt dem hier verwendeten Analyseraster eine andere – von der demokratietheoretischen Konzeption abweichende – Begriffsverwendung von „Input-“ und „Output-Effekten“ zugrunde.

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den Faktoren. Darüber hinaus sollen die Realisierung von Verbund- und Skalenerträgen erfasst werden. Die Annahmen der lokalen Politikforschung über die Effizienzeffekte von kommunalen Verwaltungskonfigurationen sind widersprüchlich: Dem ortsnahen, multifunktionalen Vollzug werden die Vorteile einer höheren Kenntnis örtlicher Bedürfnisse zugesprochen, was zu passgenaueren Maßnahmen und fokussiertem Mitteleinsatz führen soll. Verschwendung durch im Gießkannenprinzip verteilte Zuwendungen, Mitnahmeeffekte und negative Externalitäten sollen minimiert und problemangemessene Instrumente kleinräumig eingesetzt werden können. Auch könnten Verbunderträge in der Personalwirtschaft und im Sachmitteleinsatz realisiert werden, da durch die gebündelte Aufgabenwahrnehmung unter einem Dach breit qualifizierte Mitarbeiter ihr Know-how in mehrere benachbarte Aufgabenstellungen einbringen könnten. So könnten bspw. Vermessungsingenieure mit ihrer technischen Ausstattung in Raumplanung, Vermessung und Flurneuordnung tätig werden oder Sozialarbeiter könnten in der Jugendhilfe, der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung und der Hilfe zur Pflege arbeiten. Darüber hinaus wird angeführt, dass kommunale Bedienstete oft in niedrigeren Gehaltsstufen beschäftigt werden, als mit vergleichbaren Aufgaben betraute staatliche (vgl. Bauer et al. 2007). Für eine Aufgabenwahrnehmung in überörtlichen, spezialisierten Einheiten finden sich hingegen ebenfalls eine Reihe von Argumenten: Arbeitsteilung und Spezialisierung führen nicht nur zu inhaltlich besserer, sondern auch zu effizienterer Arbeit als in verhältnismäßig kleinteiligen Kommunalverwaltungen, da Skalenerträge realisiert werden könnten. Die Rüstzeiten in der Sachbearbeitung gingen zurück, Verfahren könnten optimiert, Routinen entwickelt und Arbeitsprozesse in Phasen mit unterschiedlichen Qualifikationsanforderungen zerlegt werden. Darüber hinaus rentierten sich bei höheren Fallzahlen die Investitionen in spezifische Sachmittel sehr viel schneller oder seien überhaupt erst begründbar (vgl. Bauer et al. 2007; Ebinger/Bogumil 2008). Neben den potentiellen Effizienzgewinnen müssen in eine Kosten-Nutzen-Bilanzierung auch die Transaktionskosten ‚eingepreist’ werden, die in der Reformvorbereitung und durchführung sowie durch Reformfolgekosten entstehen (vgl. Kuhlmann/ Wollmann 2006; Wollmann/Kuhlmann 2010). Hypothese 4: Übertragen auf die drei hier betrachteten Dezentralisierungsmodelle müssten ambivalente Entwicklungen im Input-Output-Verhältnis zu beobachten sein: In den Fällen der politischen und administrativen Dezentralisierung sind gleichzeitig die Vorteile einer ortsnahen, multifunktionalen Aufgabenwahrnehmung und die Nachteile geringer Skalenerträge aufgrund der geringen Größe und Spezialisierung der Verwaltung zu erwarten. Für das Modell

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der administrativen Dekonzentration müssten sich die gegenteiligen Effekte beobachten lassen. Effektivität Die fünfte Performanzdimension betrifft die Effektivität im Sinne der Zielerreichung des Verwaltungsvollzugs auf lokaler Ebene. Die Schwierigkeit ist offensichtlich: In Verwaltungsreformen werden regelmäßig mehrere, oft widersprüchliche Ziele angestrebt (vgl. Pollitt/Bouckaert 2004: 6) und die Zielerreichung von Verwaltungshandeln hängt selbst bei einer engen Fokussierung auf Handlungsergebnisse stets von individueller Perspektive und Gruppenzugehörigkeit des Betrachters ab (vgl. Connolly et al. 1980, Boyne et al. 2003: 14, Enticott 2004). Besonders augenfällig ist der Konflikt zwischen fachlichen und übergeordneten, politischen Zielen. Abstrakt formulierte Ziele und Anspruchsgrundlagen bspw. im Sozial-, Planungs- oder Umweltrecht lassen vordergründig viel Raum für Interpretationen. Professionelle Standards beschränken die Handlungsspielräume der Politik und forcieren mitunter teure und komplexe Lösungsansätze. Die widersprüchlichen Perspektiven und Interessenlagen von Politik, Verwaltung und Dritten ‚verführen’ die Akteure dazu, externe Effekte ihrer bevorzugten Handlungsoptionen zu ignorieren. Das nicht fassbare, „effektivste“ Verwaltungshandeln sollte irgendwo zwischen diesen Polen zu finden sein. In gebietsbezogen gebündelten und multifunktional organisierten Verwaltungskonfigurationen können unterschiedliche Fachinteressen zusammengeführt, koordiniert und im Falle konfligierender Interessen abgewogen werden. Dies erlaubt, bei politischer und – mit Abstrichen – auch bei administrativer Dezentralisierung, die Verfolgung eines unmittelbar politisch legitimierten „Gemeinwohlinteresses“ auf lokaler Ebene – jenseits einzelner Fachinteressen. Durch eine Integration von Fachbehörden im Zuge einer politischen oder administrativen Dezentralisierung wird sowohl ein Perspektivwechsel der entscheidenden Sachbearbeiter hin zu einer holistischeren kommunalen Sicht erreicht (unmittelbare Betroffenheit und funktionale Politisierung) als auch eine Möglichkeit der direkten Intervention und „Korrektur“ durch kommunalpolitische Akteure. Diesen möglichen Vorzügen der multifunktionalen Aufgabenwahrnehmung auf der lokalen Ebene stehen jedoch auch vermutete Vorteile der in der Regel staatlichen, monofunktionalen Aufgabenwahrnehmung – teils diametral – gegenüber. Wesentliches Argument für den Aufgabenvollzug in einer vertikal ausdifferenzierten Fachverwaltung – bspw. in einem Landesumweltamt, nachgeordneten staatlichen Umweltämtern und kommunalen Umweltbehörden – ist die damit einhergehende Spezialisierung der Vollzugstätigkeit. So kann erstens eine

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im Vergleich zu multifunktional organisierten lokalen Verwaltungen viel höhere Fachexpertise aufgebaut werden. Der größere Zuständigkeitsbereich mit höheren Fallzahlen erlaubt die wirtschaftliche Beschäftigung von Fachkräften – wie bspw. Gewässerbauingenieuren oder Geographen – und eine entsprechend weiter ausdifferenzierte Arbeitsteilung. In der Folge dieser sich so entwickelnden Fachkultur werden Standards gesetzt und auch die berufsvorbereitende und -begleitende Ausbildung der Spezialisten sichergestellt und verfeinert. Das Ergebnis hiervon ist eine im Vergleich überlegene fachliche Qualität der Arbeit. Zweitens wird argumentiert, dass eine monofunktionale, von Laufbahnbeamten geführte Verwaltungsorganisation in geringerem Maße politisiert sei als eine multifunktionale, von einem Wahlbeamten geleitete. Zahlreiche der wahlweise in einem mono- oder multifunktionalen Setting zu organisierenden Verwaltungsbereiche berühren in hohem Maße Partialinteressen. Wahlbeamte als Chefs multifunktionaler Verwaltungen müssen permanent um ihre Wiederwahl bangen. Deshalb, so das Argument, haben sie ein starkes Interesse daran, einflussreiche Wählergruppen zu gewinnen und zu halten, wodurch diese überproportionale Einflussmöglichkeiten auf die Kommunalpolitik erhalten (vgl. Holtkamp 2006). So werden von der Politik „klare Prioritäten“ gesetzt und Verfahren bei entsprechender lokalpolitischer Relevanz „durchgewunken“ (vgl. Kuhlmann 2003; 2004; Bauer et al. 2007). Für die Verwaltung bedeutet dies, dass ihre Fachlogik in permanenter Konkurrenz zur Verhandlungslogik der Politik steht; dies wiederum kann der Effektivität der Aufgabenerbringung und damit der Verwaltungsleistung in dieser Dimension, z.B. unter der Maßgabe hoher Fachlichkeit, abträglich sein. Staatliche (Sonder-) Behörden weisen hingegen eine größere Ferne zur Politik auf als Kommunal- oder Ministerialverwaltungen. Sie sind durch zwischengeschaltete Fachbeamte und administrative Verfahrenswege vor unangemessenen Interventionen geschützt. Weiterhin bieten ihnen ihr oft akademischer Hintergrund, professionelle Standards und ihre „Fachbruderschaften“ (Wagener 1979: 238f.) zusätzlichen Schutz, die Interessen ihres Faches zu verteidigen. Hypothese 5: Von den hier betrachten Dezentralisierungsmodellen lassen sich die politische und administrative Dezentralisierung klar dem multifunktionalen Modell zuordnen und müssten entsprechende Vorzüge aber auch Nachteile aufweisen. Aufgrund der Aufgabenbündelung unter einem Dach ist in einzelfachlicher Hinsicht eine Minderung der einzelfachlichen Effektivität der Aufgabenerledigung zu erwarten. Verbesserungen müssten sich dagegen aus der größeren Orts-, Adressaten- und Problemnähe sowie der holistischeren Gesamtbetrachtung der widerstreitenden Fachinteressen ergeben. Bei der administrativen Dekonzentration sollten sich demgegenüber die Vorteile der monofunktionalen Organisation in Sonderbehörden in einer Steigerung fachbezogener Aufgabenqualität niederschlagen, allerdings unter Umständen um den Preis der Orts- und

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damit Bürger- oder auch Betroffenennähe der Verwaltung. Für alle drei Dezentralisierungstypen nehmen wir an, dass auch hier ‚die Policy einen Unterschied macht’, da davon auszugehen ist, dass die fachlichen Anforderungen an Verwaltungshandeln einerseits und das Erfordernis der Orts- und Bürgernähe, das sich aus der lokal-öffentlichen Wahrnehmung des Stellenwerts bestimmter Aufgaben und aus ihrem Politisierungsgrad ergibt, andererseits, je nach Aufgabentyp variieren. Homogenität Die lokalen Verwaltungskonfigurationen zeichnen sich durch unterschiedliche hierarchische Einbindung, Grade der Verfahrensstandardisierung und Koordinationsmechanismen aus. Monofunktionalen, vertikal organisierten Verwaltungsorganisationen werden dabei eine potentiell homogenere Vollzugspraxis und die Möglichkeit eines überörtlichen Ausgleichs unterstellt. Eine normierte Fachausbildung, klare Weisungen der Verwaltungsführung, der Blick über den Tellerrand und die Orientierung an fachlichen Standards statt an lokalen (Partial)Interessen erlauben einen flächendeckend vergleichbaren Vollzug und die überregionale Bewertung von Externalitäten und Disparitäten. So sind überregionale Koordination und ein Vorteils- und Lastenausgleich bspw. zwischen Ballungsraum und Umland in diesem Modell viel leichter zu realisieren, als in horizontal zersplitterten Gebietskörperschaften eines idealtypischen multifunktionalen Modells (Bogumil/Reichard/Siebart 2004). Darüber hinaus wird die Handlungsfreiheit staatlicher Verwaltungseinheiten auch rechtsseitig eingeschränkt, gilt doch hier der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung im Rahmen des Gleichbehandlungssatzes, d.h. die Verwaltung hat theoretisch in gleich gelagerten Fällen einen Ermessensspielraum in gleicher Weise auszufüllen. Dies trifft zwischen kommunalen Gebietskörperschaften nur bedingt zu. Die oben genannten Effizienz- und Effektivitätsvorteile erwachsen z.T. aus lokalen Abweichungsmöglichkeiten; auch in diesem Zusammenhang ist die Berücksichtigung der Aufgabenart bzw. des Aufgabentyps von großer Bedeutung (Benz et al. 1999: 38f.). Monofunktionale Verwaltung, die sich bei Aufgabendelegation ‚nach unten’ am ehesten über die administrative Dekonzentration organisieren lässt, bietet somit eine höhere Verfahrenssicherheit und Gleichbehandlung der Bürger und einen besseren Schutz von Gemeinwohlinteressen mit entsprechend einheitlichen fachlichen Leistungsstandards. Sie kann andererseits eine u.U. wünschenswerte räumliche Differenzierung der Aufgabenerledigung, gerade im Bereich explizit raumbezogener Politiken nicht einlösen.

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Hypothese 6: Ausgehend von diesen Überlegungen nehmen wir an, dass die politische und administrative Dezentralisierung, da sie dem Territorialprinzip folgen, zu einer Verstärkung von Ungleichheiten zwischen „Territorien“ oder, neutraler ausgedrückt, zu einer heterogeneren Aufgabenerledigung führen bis hin zu regionalen Disparitäten. Diese Tendenz sollte aufgrund der ausgeprägteren staatlichen Zugriffsmöglichkeiten (etwa durch die Fachaufsicht) bei der administrativen Dezentralisierung moderater ausfallen als bei der politischen Dezentralisierung. Die administrative Dekonzentration müsste demgegenüber zu einer Homogenisierung von Leistungsniveaus beitragen, da diese einzelsektoral besser gesteuert und harmonisiert werden können. Insgesamt dürfte für alle drei Dezentralisierungstypen gelten, dass die Aufgabenart wiederum eine zentrale bedingende Variable in diesem angenommenen Wirkungszusammenhang darstellt. Tabelle 2 fasst die für die drei in Abschnitt 1.1 entwickelten Dezentralisierungsmodelle zu erwartenden Effekte zusammen. Tabelle 2:

Performanzeffekte verschiedener Dezentralisierungsmodelle

Performanzdimensio nen

Politische Dezentralisierung

Administrative Dezentralisierung

Dekonzentration/ Horizontale Dezentralisierung -

Demokratische Kon+ 0 trolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordina+ + tion Vertikale Koordina0 + tion Effizienz +/+/+/Effektivität +/+/+/Homogenität + Legende: + Zunahme; – Abnahme; +/- teils Zu-/ teils Abnahme; 0 keine Veränderung. Eigene Tabelle

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2 Methodisches Vorgehen und Fallauswahl

Die Beantwortung der Frage, welche beobachtbaren Veränderungen (als abhängige Variablen) auf welche Einflussfaktoren (unabhängige Variablen) kausal zurückzuführen sind, sieht sich in der Evaluierung von institutionenpolitischen Maßnahmen – wie in der empirischen Verwaltungsforschung insgesamt – einer Untersuchungssituation gegenüber, die mit der Faustformel „viele Variablen, wenige Untersuchungsfälle“ beschrieben werden kann. Daraus folgt, dass Untersuchungsansätze, die quantifizierbare und aggregierbare Daten bezüglich vieler Fälle und meist weniger Variablen voraussetzen (large n-Design, also statistische Verfahren, aber auch Quasi-Experimente), in der Evaluierung von Verwaltungspolitik nur eingeschränkt brauchbar sind und diese in der Regel auf die Durchführung von Fallstudien angewiesen ist (Wollmann 2004b; Wollmann/ Kuhlmann 2010). Um die bekannten methodischen Grenzen von Einzel-Fallstudien (insbesondere ihre eingeschränkte Verallgemeinerbarkeit) zu überwinden, verfolgt die vorliegende Studie daher ein Mehrere-Fälle-Design in Form von vergleichenden Fallstudien, um so eine methodisch tragfähige und analytisch ergiebige Annäherung an ein „quasi-experimentelles“ Untersuchungsdesign zu erreichen. Dessen Potential, zur Validierung von Kausalaussagen beizutragen, ist deshalb als durchaus hoch einzuschätzen, da es durch Hypothesen gestützt wird, welche theoretisch abgeleitet und empirisch (sekundäranalytisch) informiert sind (siehe weiter oben). Um eine möglichst große Annäherung an die Verwaltungsrealität zu erreichen, wurde ein Multi-Perspektiven-Ansatz verfolgt, in welchem auf eine ausgewogene Zusammensetzung der Interviewpartner aus verschiedenen Stakeholdergruppen geachtet wurde. Zudem wurden zusätzliche Aggregatdaten, amtliche Statistiken und sonstige „in der Breite“ vorliegende empirische Informationen genutzt, um die Auswahl der Untersuchungsfälle anzuleiten und um die im Wege der Fallstudien gewonnenen Aussagen zu validieren (für Beispiele solcher Forschungsdesigns siehe Jaedicke et al.1999, Bogumil et al. 2007). Auf dieser Grundlage lassen sich empirisch fundiert und theoretisch kontrolliert vorsichtige Generalisierungen und Theorien mittlerer Reichweite (middle range theories; vgl. Merton 1968) ableiten.

43 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

2.1 Methoden und Erhebungstechniken Die vergleichenden Fallstudien in den Kommunen 11 stützten sich auf Dokumentenanalysen und Experteninterviews mit verschiedenen Akteuren unterschiedlicher Hierarchieebenen (Verwaltungsvorstand, Fachbereichsleiter, Amtsleiter) und Funktionsbereiche (Ratspolitiker, Exekutivpolitiker, sektorale Aufgabenfelder), sowie in die jeweiligen Dezentralisierungspolitiken eingebundenen Dritten, die anderen Verwaltungsträgern, dem Dritten Sektor oder der Privatwirtschaft entstammen können. Eine Liste der Interviews findet sich im Anhang. Als Ziele des fallstudienartigen Vorgehens sind insbesondere zu nennen: ƒ

ƒ

ƒ

11

Das „Wirken“ von Reformmaßnahmen im lokalen Handlungskontext sollte möglichst realitätsnah analysiert werden, indem unmittelbar Einblick das „Leben der Verwaltung“ und die „real world“ des Vollzugs im jeweiligen Untersuchungsland genommen wurde. Hierzu waren viele Hintergrundinformationen und Kontextvariablen einzubeziehen, um dadurch Zusammenhänge aufdecken und zu Erklärungsmustern gelangen zu können. Ferner ging es darum, konkrete Performanzveränderungen in wichtigen Leistungsparametern zu erheben, was im Rahmen standardisierter Erhebungen kaum möglich schien, da es bislang kaum vergleichbare PerformanzIndikatoren gibt. Ein wichtiger Aspekt dieser Studie ist die Orientierung an Politikfeldern. In der Literatur gibt es nur sehr verstreute Hinweise auf den Zusammenhang von Politikfeldern und Performanzeffekten hinsichtlich der Aufgabenanlagerung auf unterschiedlichen administrativen Ebenen. Um diesen Zusammenhang herzustellen, wurden in den untersuchten Kommunen Fallstudien zu Dezentralisierungseffekten in Politikfeldern durchgeführt, die für paradigmatische Aufgabenverschiebungen stehen, wie sie in den Länderprofilen für die einzelnen Staaten identifiziert wurden. Dabei zogen wir in jedem Land jeweils ein Feld der personenbezogenen Dienstleistungen und ein technisch-planerisches Aufgabenfeld heraus. Diese Auswahl greift auf die klassische Lowi’sche Annahme zurück, dass unterschiedlich charakterisierte Policies unterschiedliche Konflikt- und Regulierungsmuster hervorbringen (Lowi 1975; vgl auch Benz 2002). Aufgrund eigenständiger Traditionen und unterschiedlicher von Dezentralisierungen betroffener Politikfelder war es allerdings nicht möglich, jeweils identische Felder herauszugreifen. Zentrales Auswahlkriterium war das Vorliegen hinreichender Erfahrungen mit

Dabei wurden jeweils beide Ebenen des zweistufigen Kommunalsystems betrachtet d.h. jeweils das Zusammenspiel von Kreisen und kreisangehörigen Städten in Deutschland, counties und districts in England sowie Départements und communes in Frankreich.

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den entsprechenden Dezentralisierungspolitiken. Als personenbezogene Politikfelder wurden hierbei Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose (Frankreich), Schulen (England) und die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung (Deutschland) ausgewählt, als technisch-planerische in England und Frankreich die Stadt- und Regionalplanung, in Deutschland die Gewerbeaufsichts- und Immissionsschutzverwaltung als Teil der Umweltverwaltung. 2.2 Auswahl der Fallkommunen Innerhalb der Länder erfolgte die Auswahl der Kommunen unter der Prämisse, jeweils zwei Gebietskörperschaftskombinationen (gemeindliche und übergemeindliche Ebene) mit unterschiedlichen ökonomischen und demographischen Rahmenbedingungen zu untersuchen, um den Einfluss unterschiedlicher Randbedingungen auf die Performanz der selben Policy kontrollieren zu können. Innerhalb des einzelnen Untersuchungslandes kann man daher von einer Annäherung an ein Most Different Cases Design sprechen. Im deutschen Fall wurde die Zahl der untersuchten Kommunen verdoppelt, um im Untersuchungsland Baden-Württemberg Unterschiede zwischen dem badischen und dem württembergischen Landesteil zu kontrollieren. Tabelle 3 führt Basisinformationen zu den untersuchten Kommunen und Kreisen auf. Auf Wunsch der Kommunen wurden diese anonymisiert. Deutschland Im deutschen Untersuchungsfall gestaltete sich durch die föderale Staatsstruktur die Auswahl geeigneter Untersuchungskommunen schwierig. In einer ersten Auswahlstufe musste ein geeignetes Bundesland mit Dezentralisierungsgeschichte ausgewählt werden. Hier fiel die Wahl auf Baden-Württemberg, da dieses Bundesland – neben Niedersachsen – das Vorreiterland bei der Entwicklung und Umsetzung von Verwaltungsstrukturreformen war. Darüber hinaus bietet der baden-württembergische Fall sehr interessante Vergleichsmöglichkeiten. So wurden neben staatlichen auch kommunale, bisher auf höheren Kommunalverbänden angelagerte Aufgaben auf die kommunale Ebene der Kreise überführt, wobei erstere primär als administrative Dezentralisierungen, letztere als politische Dezentralisierungen erfolgten. Damit können die angenommenen Unterschiede in der Wirkung der beiden Dezentralisierungsformen unmittelbar innerhalb des deutschen Falls getestet werden.

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Tabelle 3: Fallkommunen Kreis/ County/ Department Einwohner Mitgliedskommunen Stadt/ District /commune Einwohner Charakteristika

Deutschland Fall 1 Fall 2 Südkreis Nordkreis

England Fall 1 Südcounty

Frankreich Fall 1 SüdDépartme nt 1,38 Mio. ca. 540

Fall 2 NordDépartme nt 1,24 Mio. Ca. 740

<300.000 ca. 50

>300.000 ca. 40

696.327 6

1,42 Mio 12

Südstadt

Nordstadt

Süddistrict

Norddistri ct

Südstadt

Nordstadt

<100.000 Region Baden, ländlicher strukturiert, leicht erhöhte Arbeitslosigkeit

<200.000 Region Schwaben, industriell strukturiert, geringe Arbeitslosigkeit

46.000 Region Süd-West Ländlich Gute ökonomische Lage Traditionell konservativ

46.000 Region NordWest Strukturwandel Rel. hohe Arbeitslosigkeit Bis 2009 Labourdominiert

232.000

107.000

Dép.: PS C: UMP Arbeitslosigkeit 7,7%/9,2 %

Dép.: PS C: PS Arbeitslosigkeit 8,9%/9,2 %

Fall 2 Nordcounty

Eigene Tabelle Aufgrund der verhältnismäßigen Kleinteiligkeit der baden-württembergischen Kommunalstruktur (wie in den meisten deutschen Ländern) und den grundlegend unterschiedlichen Strategien bei der Implementation der übertragenen Aufgaben, wurde mit einer hohen Varianz zwischen den Fällen und zwischen den beiden Landesteilen gerechnet. Um dieses Unterschiedlichkeit abzubilden, wurde im deutschen Fall die Zahl der Untersuchungskommunen verdoppelt und sehr starken Wert auf die zusätzliche Befragung von Dritten wie Verbänden, berufsständischen Interessensgruppen und Bürgerinitiativen gelegt. Die Fall-Landkreise (vgl. Tabelle 3) werden im Folgenden als „Südkreis“ und „Nordkreis“ bezeichnet, wobei ersterer im badischen und letzterer im württembergischen Landesteil liegt. Beide Landkreise können als für BadenWürttemberg typisches Ballungsgebiet-Umland bezeichnet werden. Während der Nordkreis deutlich über 300.000 Einwohner hat und als großer Landkreis gelten muss, liegt der Südkreis unter dieser Marke, kann also als durchschnittlich großer Landkreis bezeichnet werden. Hinsichtlich ihrer Sozialstruktur und wirtschaftlichen Situation der Kreisverwaltungen sind sie vergleichbar. Beide konnten 2009 Schulden abbauen und planen für 2010 eine Kreditaufnahme zwischen

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zwei und drei Prozent der Kreishaushalte. In beiden Kreisen lag die Arbeitslosigkeit Ende 2009 bei unter fünf Prozent. Die Fall-Kommunen (vgl. Tabelle 3) werden im Folgenden analog zu den Landkreisen als „Süd-Kommune“ bzw. „Nord-Kommune“ bezeichnet, wobei wiederum der badischen und der württembergischen Landesteil abgedeckt sind. Beide Kommunen entsprechen dem Typus der Kreisfreien Stadt mit zentralräumlicher Funktion, wobei die Nord-Kommune wirtschaftlich stärker von industrieller Produktion, die Süd-Kommune von Dienstleistungsgewerbe abhängt. Die nördliche Fallkommune fällt in die Größenklasse bis 100.000, die südliche in jene bis 200.000 Einwohner. Während die Süd-Kommune 2009 noch Schulden im niedrigen zweistelligen Millionenbereich abtragen konnte, musste die NordKommune durch die Auswirkungen der Wirtschaftskrise und den damit einhergehenden massiven Einbruch der Gewerbesteuer rund zehn Prozent des Haushaltes über Kredite finanzieren. Die Arbeitslosenquote liegt bei rund fünf Prozent im Norden und sechs Prozent im Süden. Die ausgewählten Kreise und Kommunen variieren folglich primär hinsichtlich ihrer Größe, und hinsichtlich ihrer Zugehörigkeit zum badischen oder württembergischen Landesteil. Darüber hinaus variieren die Wirtschaftsräume hinsichtlich ihrer Industrie- oder Dienstleistungsorientierung. Frankreich Auch im französischen Fall wurde versucht, den Anspruch eines Most Different Cases Design einzulösen12. Geographisch liegen die zwei ausgewählten Départements (Sozialhilfepolitik/RMI) und Kommunen/Städte (Planungs- und Baupolitik) – wie im Falle Englands – jeweils im Süden bzw. Norden des Landes. Die Fall-Départements (vgl. Tab. 3) – sie werden im Folgenden angesichts ihrer geographischen Lage als „Süd-Département“ bzw. „Nord-Département“ bezeichnet – repräsentieren die Ebene der Départements, die im Zuge des Acte II der Dezentralisierung (2003-04) von der Übertragung der personenbezogenen Dienstleistungsaufgabe der Implementation der Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose, RMI, profitiert haben. Vor diesem Policy-Hintergrund weisen die FallDépartements vor allem Unterschiede hinsichtlich ihrer wirtschaftsstrukturellen 12

Diesen methodischen Anspruch einzulösen, gelang hier lediglich mit Abstrichen. Um Départements und Kommunen zu finden, die hinsichtlich des Stands der Umsetzung der hier untersuchten Policy-Reformen hinreichend weit fortgeschritten waren, um eine aussagekräftige Analyse zu erlauben und die verwaltungs-geographisch ‚zusammengehörten’, mussten insbesondere mit Blick auf die Eindeutigkeit der Varianz in den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sowie mit Blick auf die politischen Rahmenbedingungen ‚vor Ort’ gemacht werden.

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Ausgangssituation (Arbeitslosigkeit; Zahl der Leistungsempfänger) auf und sind bezüglich anderer intervenierender Variablen (Größe und Gebiet; Verwaltungsstruktur; politische Grundkonstellation) durch Gemeinsamkeiten gekennzeichnet. Es handelt sich um zwei vergleichsweise große Départements – das SüdDépartement zählte zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung (2008) ca. 1,38 Millionen Einwohner, das Nord-Département ca. 1,24 Millionen – mit vergleichbaren Ausgangsbedingungen hinsichtlich ihrer finanziellen und personellen Leistungskraft sowie hinsichtlich der politischen Grundkonstellationen im Conseil général. Beide Départements sind ‚finanziell gesund’, d.h. sie verzeichnen leichte Überschüsse in ihren haushalterischen Leistungsbilanzen, und sie ‚leisten sich’ einen großen Verwaltungsapparat mit jeweils 6.000 (SüdDépartement) bzw. 5.400 (Nord-Département) Mitarbeitern. Politisch werden beide zum Zeitpunkt der Untersuchung von der Sozialistischen Partei (Parti Socialiste; PS) beherrscht; sie stellt jeweils die Mehrheit der Mitglieder des Conseil Général sowie den Präsidenten des Conseil général. Varianzen weisen die Fall-Départements in erster Linie mit Blick auf ihre wirtschaftsstrukturelle Ausgangssituation auf; dies erscheint bei einem Vergleich der Performanzeffekte der Dezentralisierung des RMI hier wesentlich. Die ausgewählten Départements stehen dabei je repräsentativ für Fälle, in denen sich die für Frankreich typischen regionalen Nord-Süd-Differenzen in der wirtschaftlichen Struktur und Entwicklung widerspiegeln. Beim Süd-Département handelt es sich um ein überwiegend ländlich strukturiertes Département mit Schwerpunkt im Weinanbau und – in den städtischen Gebieten rund um die Kernstadt – im Dienstleistungssektor. Das Département zeichnet sich zum Zeitpunkt der Untersuchung durch eine moderate Arbeitslosigkeit (7,7 Prozent) aus, die dem gesamtstaatlichen Durchschnittswert (7,5 Prozent)13 entspricht. Dabei zählt es eine für seine Größe vergleichsweise moderate Anzahl an Transferleistungsempfängern der Arbeitslosensozialhilfe RMI: ca. 24.000 (2007). Demgegenüber repräsentiert das Nord-Département einen Beispielfall für ein altindustrialisiertes Département mit traditionellen Schwerpunkten in der Schwerindustrie und im Handel. Es ist zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung durch eine vergleichsweise erhöhte Arbeitslosenquote von 8,9 Prozent und eine ebenfalls vergleichsweise hohe Anzahl von RMI Empfängern (27.000) gekennzeichnet. Was die beiden Fall-Kommunen anbelangt – sie werden hier parallel zu der für die Départements gewählten Terminologie als „Süd-Kommune“ bzw. „NordKommune“ bezeichnet –, so liegt ihrer Auswahl ebenfalls die Maßgabe eines Most Different Cases Design zugrunde. Allgemein stehen die Kommunen hier für diejenige gebietskörperschaftliche Ebene in Frankreich, die aufgrund des 13

Werte aus 2006.

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Acte I der Dezentralisierung (1982-84) bereits zu Beginn der achtziger Jahre mit den technischen Aufgaben der Planung und Baugenehmigungserteilung ausgestattet worden sind. Vor diesem Hintergrund bezieht sich die Maßgabe der Varianz bei der Fallauswahl auf andere Kriterien als im Falle der Départements. Varianz ist bei den ausgewählten Kommunen in erster Linie hinsichtlich der Faktoren ‚Gebiet und Größe’, Dauerhaftigkeit der Erfahrung bei der interkommunalen Planungszusammenarbeit und politische Grundkonstellationen im Rat gegeben, während bei anderen Faktoren (Verwaltung; wirtschaftliche Ausgangssituation) eher Gemeinsamkeiten vorherrschen. Bei den ausgewählten Kommunen handelt es sich um je eine regionale Metropole und eine Großstadt. Zum Zeitpunkt der Untersuchung zählt die SüdKommune ca. 232.000 Einwohner, die Nord-Kommune hingegen nur knapp die Hälfte, nämlich ca. 107.000 Einwohner. Beide Städte liegen geographisch in den hier ausgewählten Fall-Départements (siehe oben) und bilden deren Kernstadt und Sitz der Präfektur, wobei die Fall-Départements wiederum – und dies stellt bei der Untersuchung der Performanzeffekte im Planungs- und Baupolitikbereich eine wesentliche Einflussgröße dar – sich ihrerseits durch eine sehr kleinteilige Gebietsstruktur mit mehr als 540 Gemeinden im Falle des Süd-Départements und mehr als 740 im Falle des Nord-Départements auszeichnen. Die beiden Fall-Kommunen variieren nicht nur hinsichtlich ihrer Größe, sondern auch hinsichtlich ihrer Erfahrungen mit interkommunaler Planungszusammenarbeit sowie hinsichtlich ihrer politischen Grundkonstellation im Rat. Im einen Fall, der Süd-Kommune, existieren langjährige bis in die späten sechziger Jahre zurückreichende Erfahrungen mit einer institutionalisierten Form der interkommunalen Planungszusammenarbeit. Im anderen Fall, der Nord-Kommune, wurden dagegen bis zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung nur wenige Erfahrungen damit gesammelt. Politisch wird die Süd-Kommune durch einen konservativ dominierten Rat (UMP-Mehrheit) sowie einen konservativen Bürgermeister regiert; die Nord-Kommune hat hingegen eine sozialistische Ratsmehrheit (PS) und einen sozialistischen Bürgermeister. Gemeinsamkeiten weisen die beiden Fall-Kommunen bezüglich ihrer finanziellen und personellen Ausgangslage als selbst verwaltete Gebietskörperschaften auf. Beide wiesen zum Zeitpunkt der Untersuchung eine vergleichsweise moderate Gesamtverschuldung von 190 Millionen Euro (Süd-Kommune) bzw. 153 Millionen Euro (Nord-Kommune) aus und besaßen vergleichsweise große Verwaltungsapparate von, in beiden Fällen, ca. 4.000 Mitarbeitern.

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England Das Most-Different-Cases-Design war auch in England leitend bei der Auswahl der Fallkommunen. Es wurden zwei in ihren Rahmenbedingungen sehr unterschiedliche district-county-Kombinationen ausgewählt. Der Nordcounty und der county-angehörige Norddistrict liegen in der Region Nord-West und sind geprägt durch den Strukturwandel der alten Industrieregion mit den Metropolen Manchester und Liverpool im Süden der Region. Deren dramatischer Strukturwandel blieb auch für das mittel- und kleinstädtisch geprägte nördliche Umland mit intensiven Pendlerbeziehungen nicht folgenlos. Die Arbeitslosigkeit ist verhältnismäßig hoch und die Haushaltslage der Kommunen ist relativ angespannt. Politisch sind der Nordcounty und der Norddistrict traditionell Labour-dominiert mit der Besonderheit einer starken grünen Fraktion im Norddistrict, was insbesondere durch Universität und Studentenpopulation zu erklären ist. Erst bei der Kommunalwahl 2009 wurde diese Konstellation von einer konservativen Mehrheit abgelöst, was dem allgemeinen Trend der landesweiten Abstrafung der Regierung Brown bei den Kommunalwahlen 2009 entspricht. Zum Zeitpunkt der Untersuchung hat sich dieser politische Wandel noch nicht in erheblichem Maße auf der Verwaltungsebene niedergeschlagen. Zumindest in den untersuchten Politikfeldern blieben die Leitungspositionen bestehen und können als klassisch New Labour-orientiert eingestuft werden. Der Nordcounty ist nach den Gebietsreformen der 1990er Jahre einer der größten counties Englands, was sich auch im Personalumfang (ca. 40.000 Beschäftigte) und beispielsweise im Schulsektor (632 Schulen) niederschlägt. Nachdem die Städte über 100.000 Einwohner als sog. „unitaries“ (vergleichbar mit den kreisfreien Städten in Deutschland) aus dem county ausgegliedert wurden, verbleibt der Norddistrict als eine der größeren Mittelstädte prägend für den county. Er verfügt über eine diversifizierte Wirtschaftsstruktur und eine größere Universität, die das Stadtleben mitprägt. Insbesondere für den untersuchten Planungsbereich ist erwähnenswert, dass sich der Norddistrict an der Grenze des county befindet und intensive Verflechtungen zum nördlich gelegenen county unterhält. Demgegenüber ist der Südcounty eher ländlich geprägt, wohlhabend und traditionell eine Bastion der konservativen Partei. Durch die attraktive, von Mooren und der Küste geprägte Landschaft ist der Südcounty beliebtes Altersdomizil für Senioren und weist mit den höchsten Altersdurchschnitt in England auf. Der Süddistrict ist ein Gemeindeverband aus mehreren verstreuten Ortschaften mit einem zentralen Verwaltungssitz. Auf Grund des Zustroms von Senioren ist eines der größten kommunalpolitischen Probleme die Bereitstellung von ausreichend Siedlungsfläche, was mit landschaftskonservatorischen und landwirt-

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schaftlichen Zielsetzungen konfligiert und den Planungsbereich zu einem starken Konfliktfeld macht. Arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Probleme treten demgegenüber zurück. Der Südcounty liegt in der Region Südwest, einer insgesamt ländlich geprägten Region mit wenigen großen ehemaligen Hafenstädten wie Bristol und Plymouth. 2.3 Performanzindikatoren Die Untersuchung von Dezentralisierungswirkungen muss dem Umstand Rechnung tragen, dass die Performanz des Verwaltungshandelns von zahlreichen intervenierenden Faktoren beeinflusst wird. Oftmals ist es schwierig, den Einfluss institutioneller Veränderungen eindeutig zu isolieren (vgl. Pollitt/Bouckaert 2004: 103ff.; Wollmann 2004b: 206ff.; Boyne et al. 2003: 13f.). Zudem liegt bislang kein etabliertes Indikatorenkonzept für die Erfassung administrativer Performanz vor, was zum Teil in der Tatsache begründet liegt, dass die Zieldimensionen der Dezentralisierungsmaßnahmen nur sehr allgemein formuliert, zum Teil inkonsistent und in sich widersprüchlich sind, sowie auf der Zeitachse variieren (Wollmann/ Kuhlmann 2010). In vielen Bereichen sind Nachjustierungen in unterschiedliche Richtungen zu beobachten. Des Weiteren fällt die Bewertung und Gewichtung einzelner Dimensionen je nach Perspektive und Zugehörigkeit zu verschiedenen Stakeholder-Gruppen unterschiedlich aus (vgl. Connolly et al. 1980; Boyne et al. 2003: 14; Enticott 2004). Die Operationalisierung der Performanzdimensionen im Rahmen eines internationalen Vergleichs stößt also auf zahlreiche zusätzliche Hürden. Ist es schon auf nationaler Ebene schwierig, vergleichbare Daten über die Leistungserbringung zu finden, verschärft sich das Datenproblem durch unterschiedliche Erfassungssystematiken und unterschiedlich zugeschnittene Leistungsportfolios erheblich (Kuhlmann 2010b). Somit kann die Wirkungsanalyse auf Grund der institutionellen und politikfeldspezifischen Heterogenität der untersuchten Fälle nicht auf exakt übereinstimmende Operationalisierungen der sechs in Kapitel 1.4 dargestellten Performanzdimensionen basieren. Für die Performanzbewertung wird ein Leitfaden angewendet, der ein eher grobkörniges Indikatorenset beinhaltet. Dieses wird länder- und policy-spezifisch um weitere Sub-Indikatoren erweitert, um so die dem Fall angemessene Verfeinerung und inhaltliche Präzision zu erreichen. Zur Erfassung der Entwicklungen in der Dimension Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit sollen in den empirischen Untersuchungen die folgenden fünf Indikatoren betrachtet werden: (a) die Veränderungen der formalen Entscheidungskompetenzen sowie (b) der faktische Gewinn an politischen Spielräumen der Räte, da nur letzterer zu einer tatsächlichen Stärkung lokaler

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Interessen führt. Weiterhin sollen (c) die Zugangsmöglichkeiten für Unternehmen, Verbände und Interessensgruppen (Beteiligung organisierter Interessen) einerseits wie auch (d) jene von Bürgern (Beteiligung von Bürgern) analysiert werden. Schließlich wird (e) die Entwicklung der Zurechenbarkeit von Entscheidungen und der Nachvollziehbarkeit von Prozessen in Folge der Aufgabenübertragungen bewertet (Transparenz von Entscheidungen). Die Entwicklung der Horizontalen Koordination wird in der empirischen Untersuchung mit drei Indikatoren erfasst: (a) Koordinationsnotwendigkeit, gemessen an der Anzahl der institutionellen Schnittstellen/einbezogenen Akteure und ihrer Interessenkongruenz; (b) Konfliktintensität der sektorenübergreifenden bzw. interkommunalen Abstimmungsprozesse, gemessen an der Vorkommenshäufigkeit und Intensität von Konflikten zwischen koordinationsbeteiligten Akteuren sowie an Reibungsverlusten bei Abstimmungsprozessen; (c) Beitrag der horizontalen Koordinationsprozesse zur Problemlösung (Beitrag zur Problemlösung). Analog zur Horizontalen Koordination wird die Entwicklung der Vertikalen Koordination mit drei Indikatoren erfasst: (a) Koordinationsnotwendigkeit, gemessen an der Anzahl der institutionellen Schnittstellen/einbezogenen Akteure und ihrer Interessenkongruenz; (b) Konfliktintensität der intergouvernementalen Abstimmungs-/ Kontrollprozesse (Konflikthäufigkeit, -intensität; Reibungsverluste; Widerstände); (c) Beitrag der vertikalen Koordinationsprozesse zur Verbesserung der Problemlösung (Beitrag zur Problemlösung). Hinsichtlich der Effizienz des Verwaltungshandelns soll in allen Dezentralisierungsfällen erfasst werden: (a) die Input-Veränderungen als veränderter Ressourcenverbrauch (Ressourceneinsparung); (b) die Veränderungen in der Wirtschaftlichkeit (Input-Output-Verhältnis); (c) Effizienzeffekte durch funktionale Arbeitsteilung und Routinen (Skalenerträge), sowie (d) durch die territoriale Bündelung sich ähnelnder Aufgaben (Verbunderträge). Als Indikatoren zur Erfassung der Effektivität der Leistungserbringung nach Dezentralisierungspolitiken sollen (a) die formal richtige Rechtsanwendung und Auslegung von Ermessensspielräumen (Legale Qualität), (b) die Zielerreichung im fachlichen Sinn durch die Verknüpfung von notwendigen Ressourcen (Arbeitskräfte, Qualifikationen, Arbeitsmittel, Entscheidungsspielräume) nach anerkannten Regeln des Fachs (Professionelle Qualität), (c) der Adressatenbezug und die Problemlösungsorientierung (Responsivität), sowie schließlich (d) die räumliche oder technische Erreichbarkeit (Erreichbarkeit) dienen. Die Homogenität der Leistungserbringung wurde schließlich durch Ergebnisse interkommunaler Vergleiche, in England durch die Ergebnisse des dort zentralstaatlich initiierten Best Value bzw. Comprehensive Performance Assessment sowie durch die Einschätzung durch überörtliche Akteure und

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Stakeholder mit überlokaler Kenntnis mehrerer Verwaltungsträger in den Ländern erfasst. Maßstab war hier die interkommunale Einheitlichkeit der inhaltlichen Verwaltungsentscheidungen aus der Perspektive der Verwaltungsadressaten (Überörtliche Gleichbehandlung), womit in erster Linie der Vergleich entlang der Effektivitätsdimension angesprochen ist. Tabelle 4 fasst wesentliche Performanzdimensionen zusammen.14 Tabelle 4: Performanzdimensionen und Performanzindikatoren PerformanzDimension Demokratische Kontrolle & Verantwortlichkeit

Indikatoren

Erläuterung

Formale Entscheidungskompetenzen des Rates

Formalrechtlicher Kompetenzgewinn des Rates?

Faktischer Gewinn an politischen Spielräumen

Faktische Stärkung lokaler Interessen durch größeren Einfluss oder Entscheidungsspielräume des Rates? Verbesserung der Zugangsmöglichkeiten für Unternehmen, Verbände und Interessensgruppen? Verbesserung der Zugangsmöglichkeiten für Bürger? Verbesserte Zurechenbarkeit von Entscheidungen, Nachvollziehbarkeit von Prozessen? Ist die Anzahl der institutionellen Schnittstellen/einbezogenen Akteure bei sektorenübergreifenden bzw. interkommunalen Abstimmungsprozessen gewachsen? Sind die einzubeziehenden Interessen kongruent? Vorkommenshäufigkeit und Intensität von Konflikten zwischen koordinationsbeteiligten Akteuren im sektorenübergreifenden bzw. interkommunalen Zusammenhang; Reibungsverluste bei Abstimmungsprozessen Verbesserung der Problemlösungsqualität durch die Koordinationsbemühungen

Beteiligung organisierter Interessen Beteiligung von Bürgern Transparenz von Entscheidungen Horizontale Koordination

Koordinationsnotwendigkeit

Konfliktintensität der Abstimmungsprozesse

Beitrag zur Problemlösung

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Darüber hinaus wurden policy-spezifische Indikatoren der Zielerreichung herangezogen wie z.B. League Table Scores im Englischen Schulbereich oder Integrationskennzahlen im Bereich RMI in Frankreich sowie externe Evaluationsberichte.

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Vertikale Koordination

Koordinationsnotwendigkeit

Konfliktintensität der Abstimmungsprozesse

Beitrag zur Problemlösung Effizienz

Ressourceneinsparung Input-Output-Verhältnis Skalenerträge Verbunderträge

Effektivität

Legale Qualität Professionelle Qualität

Kundenorientierung Erreichbarkeit Homogenität

Eigene Tabelle

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Überörtliche Gleichbehandlung

Ist die Anzahl der institutionellen Schnittstellen/einbezogenen Akteure bei vertikalen, intergouvernementalen Abstimmungsverfahren gewachsen? Sind die einzubeziehenden Interessen kongruent? Vorkommenshäufigkeit und Intensität von Konflikten zwischen koordinationsbeteiligten Akteuren im intergouvernementalen, einzelsektoralen Zusammenhang; Reibungsverluste bei Abstimmungsprozessen Verbesserung der Problemlösungsqualität durch die Koordinationsbemühungen Reduzierung des Ressourcenaufwands/ -einsatzes Verbessertes Input-Output Verhältnis Effizienzgewinne durch funktionale Arbeitsteilung und Routinen Effizienzgewinne durch die territorial gebündelte Erledigung sich ähnelnder Aufgaben Formal richtige Rechtsanwendung und Auslegung von Ermessensspielräumen Zielerreichung im fachlichen Sinn durch die Verknüpfung von notwendigen Ressourcen (Arbeitskräfte, Qualifikationen, Arbeitsmittel, Entscheidungsspielräume) nach anerkannten Regeln des Fachs Verbesserung des Adressatenbezugs und der Problemlösungsorientierung Bessere räumliche/technische Erreichbarkeit Interkommunale Einheitlichkeit des Verwaltungsvollzugs aus Adressatensicht

3 Deutschland

3.1 Personenbezogene Aufgabe: Eingliederungshilfe für behinderte Menschen In der folgenden Fallstudie wird die Übertragung der Eingliederungshilfe in Baden-Württemberg von den beiden höheren Kommunalverbänden (den Landeswohlfahrtsverbänden Baden und Württemberg-Hohenzollern) auf die Stadtkreise und Landkreise zum 01. Januar 2005 untersucht. Da die betroffene Aufgabe schon vor der Reform bei den höheren Kommunalverbänden lag, sich also stets in kommunaler Zuständigkeit befand, stellt diese Reform einen Sonderfall dar: Rechtlicher Rahmen, Akteurskonstellationen, Macht- und Ressourcenverteilung unterscheiden sich maßgeblich vom Regelfall einer Aufgabenübertragung zwischen Land und kommunaler Ebene – nach formalen Kriterien müsste von einer Dekonzentration innerhalb der kommunalen Ebene gesprochen werden. Da – wie in Kapitel 1 dargelegt – die Landeswohlfahrtsverbände sich hinsichtlich Verwaltungsaufbau, -kultur und Vollzugsduktus jedoch kaum von staatlichen Sonderbehörden unterschieden, die Kommunen nach der Übertragung keiner Aufsicht unterliegen und der in Rechtsnachfolge gegründete Kommunalverband für Jugend und Soziales (KVJS) primär als Dienstleister für die Kommunen auftritt, entspricht diese Aufgabenverlagerung auf die Kommunen inhaltlich jedoch einer politischen Dezentralisierung und wird im Folgenden auch so bezeichnet. Gleichzeitig stellt die Fallstudie ein Beispiel für die Überführung eines Aufgabenbereichs aus einer monofunktionalen in eine multifunktionale Organisationsform dar. Als Erschwernis bei der Erfassung von Dezentralisierungseffekten erwies sich die Komplexität des Politikfeldes – die gesetzlichen Grundlagen zu Ansprüchen und Hilfebedarfen werden von unbestimmten Rechtsbegriffen dominiert. Standards und Vorgehensweise in den einzelnen Ländern wie auch den einzelnen Gebietskörperschaften unterscheiden sich deutlich. Darüber hinaus befindet sich das Aufgabenfeld gegenwärtig in einem grundlegenden konzeptionellen Wandel – eine Evaluation der starken Modernisierungsbewegungen steht noch aus. Trotz dieser Hindernisse soll im Folgenden der Versuch unternommen werden, Ursachen und Wirkungen der Dezentralisierung in Bezug auf die Entwicklung der Leistungsfähigkeit im Politikfeld zu identifizieren. 55 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

3.1.1 Ausgangslage Die Eingliederungshilfe ist Teil der Sozialhilfe. Zentrale bundesgesetzliche Rechtsgrundlage der Eingliederungshilfe sind §§ 53 bis 60 des zwölften Teils des Sozialgesetzbuches (SGB XII). In § 53 wird der Kreis der Anspruchsberechtigten auf Personen eingegrenzt, die durch eine Behinderung im Sinne von SGB IX § 2 Abs. 1 Satz 1 „wesentlich in ihrer Fähigkeit, an der Gesellschaft teilzuhaben, eingeschränkt oder von einer solchen wesentlichen Behinderung bedroht sind“. Diese erhalten Leistungen der Eingliederungshilfe, solange „Aussicht besteht, dass die Aufgabe der Eingliederungshilfe erfüllt werden kann.“ Zusammen mit §§ 26, 33, 41 und 55 des SGB IX begründet § 54 SGB XII den Anspruch von Menschen mit Behinderung auf Rehabilitation und Teilhabe am Arbeitsleben und am Leben in der Gemeinschaft. Die organisatorische Form der Umsetzung dieser Ansprüche steht den Ländern weitgehend frei. Entsprechend stark variiert die Form der Aufgabenwahrnehmung in den Flächenländern. Eine adäquate Ausgestaltung sollte Siedlungsdichte und gewachsenen Versorgungsstrukturen15 berücksichtigen. Da diese Kriterien von Land zu Land stark variieren, kann es keine einheitliche Antwort auf die gestellte Frage für das gesamte Bundesgebiet geben (vgl. Baur 2006). Die Frage der organisatorischen Ausgestaltung des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe (Wahrnehmung durch ein Ministerium bzw. eine Landesbehörde oder durch einen höheren Kommunalverband) tritt dabei hinter die Frage der Verantwortungsteilung in der Eingliederungshilfe zwischen überörtlichem und örtlichem Träger – den Stadtkreisen und den Landkreisen16 – zurück. Der Landesgesetzgeber kann verschiedene Formen der alleinigen Zuständigkeit des überörtlichen Trägers, eine gemischte Zuständigkeit von örtlichen und überörtlichen Trägern oder die Alleinverantwortung des örtlichen Trägers bestimmen (vgl. ITA 2006: 16ff.). Insbesondere die geteilte wirtschaftliche Zuständigkeit war in der Vergangenheit in die Kritik geraten, da sie zu einem Auseinanderfallen der Verantwortung für ambulante Hilfeformen einerseits und jener für die Unterbringung in teilstationären und stationären Einrichtungen führte. Die damit gesetzten Anreize führten zu nicht bedarfsgerechten und kostspieligen Fehlsteuerungen (vgl. ITA 2006: 15f.). 15 Die Versorgungstradition in Großeinrichtungen (Komplexeinrichtungen) oder in kleingliedrigen Strukturen lässt sich teilweise bis auf Entscheidungen im 19. Jahrhundert zurückführen. 16 Kreisfreie Städte und Landkreise sind nach § 3 Abs. 2 Satz 1 SGB XII örtliche Träger der Sozialhilfe nach SGB XII, soweit nicht nach Landesrecht etwas anderes bestimmt wird. Alle Flächenstaaten weisen die Sozialhilfe der kommunalen Ebene als Selbstverwaltungsangelegenheit (weisungsfreie Pflichtaufgabe) zu (siehe § 1 AGSGB XII der Länder). Das Land übt lediglich die Rechtsaufsicht (Kommunalaufsicht) aus. Für eine erste Übersicht über die Kompetenzverteilung vgl. ITA 2006.

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Zusätzlich zu diesen abhängig von der organisatorischen Ausgestaltung anzutreffenden Defiziten führten auch Weiterentwicklungen der guten Praxis bei der Eingliederung von Menschen mit Behinderungen und entsprechende gesetzliche Anpassungen zu einer Erhöhung des Veränderungsdrucks. So trat 2005 das Zwölfte Sozialgesetzbuch (SGB XII) in Kraft, welches die fallbezogene Betreuung hilfebedürftiger Menschen (§ 53 SGB XII) mittels eines Gesamtplans (§ 58 SGB XII) festschrieb. Damit ersetzt das aus der Jugendhilfe bekannte Konzept des Case Management17 oder Fallmanagement auch in der Eingliederungshilfe die aktengebundene Sachbearbeitung als Standard. Hier soll ein Fallmanager mit dem behinderten Menschen und allen weiteren Beteiligten passgenaue Unterstützungsleistungen zusammenstellen und deren Wirksamkeit kontinuierlich sicherstellen. Im Rahmen des Fallmanagements dienen Gesamtpläne nach § 58 SGB XII als wesentliches Steuerungsinstrument. Der Träger der Sozialhilfe hat demnach so frühzeitig wie möglich einen Gesamtplan zur Durchführung der einzelnen Leistungen aufzustellen (vgl. KVJS 2008b: 10f.). Hilfepläne für einzelne Maßnahmen (z. B. für den Bereich Beschäftigung oder Wohnen) gehen jeweils in den Gesamtplan ein, der in regelmäßigen Abständen fortgeschrieben und aktualisiert werden soll. Vor diesem Hintergrund und aufgrund des absehbaren weiteren Anstiegs der Fallzahlen und Kosten (vgl. BAGüS 2010) diskutierten oder realisierten die Länder umfassende Reformen der Strukturen und Zuständigkeiten im Bereich der Eingliederungshilfe.18 Die Dezentralisierung der Zuständigkeit auf kreisfreie Städte und Landkreise stellt eines der populärsten Szenarien dar. Als potentielle Vorteile einer dezentralen, örtlichen Zuständigkeit wird eine höhere Transparenz und klare Zurechenbarkeit von Leistungen und Kosten, die Ortsnähe und die Bündelung von Fach- und Ressourcenverantwortung genannt (vgl. ITA 2006: 13). Mögliche Nachteile sind geringe Fallzahlen und damit einhergehende unzureichende Spezialisierungen der lokalen Verwaltungen, der Verlust an landesweiten Steuerungsmöglichkeiten, örtlich unterschiedliche Betreuungsqualitäten und Leistungsniveaus und eine Politisierung des Vollzugs (vgl. Ebinger 2010). Im hier untersuchten Fall der Dezentralisierung wesentlicher Zuständigkeiten in Baden-Württemberg erfolgte die Umstellung von der klassischen Sachbearbeitung zum Fallmanagement weitgehend parallel zur Verwaltungsreform. Zwar wurde bereits von den Landeswohlfahrtsverbänden das gesetzlich vorgegebene Konzept des Fallmanagements eingeführt, allerdings erst in Anfängen und mit strukturgegeben größerer Distanz zu den lokalen Akteuren. Die neu mit der Auf17

Grundsätze und Anleitung zum Fallmanagement findet sich in der Arbeitshilfe des KVJS, erarbeitet in Zusammenarbeit mit den Stadt- und Landkreisen (2008b) 18 Siehe zum Status quo ITA 2006. Eine neuere, die wesentliche Zuständigkeiten in der Eingliederungshilfe betreffende Reform fanden in Brandenburg statt.

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gabe betreuten Kommunen setzten mit sehr unterschiedlichen Konzepten und Engagement personenbezogene Betreuungskonzepte um, so dass methodisch zwei sich überlagernde Effekte – ein Strategiewechsel und eine Veränderung der Verwaltungsstrukturen – zu differenzieren sind. 3.1.2 Institutionelle Veränderungen Mit dem zum 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Verwaltungsreformgesetz (VRG) wurden die Landeswohlfahrtsverbände Württemberg-Hohenzollern und Baden als überörtliche kommunale Körperschaften des öffentlichen Rechts aufgelöst und abgewickelt. Ihre Zuständigkeiten als überörtliche Sozialhilfeträger in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen gehen zum größeren Teil auf die 44 baden-württembergischen Stadt- und Landkreise über (hier insbesondere die gesamte Einzelfallhilfe/Eingliederungshilfe für Behinderte). Zu einem kleineren Teil wurden sie auf den neu gegründete Kommunalverband Jugend und Soziales (KVJS) mit Sitz in Stuttgart und einer Außenstelle in Karlsruhe übertragen (vgl. 17. Teil VRG; AGSGB XII). Der Kommunalverband wird durch § 1 Abs. 2 AGSGB XII als überörtlicher Träger der Sozialhilfe bestimmt. Nach § 2 des Jugend- und Sozialverbandsgesetzes (JSVG) sind alle Stadt- und Landkreise in ihm Mitglied. Damit verbleibt die Wahrnehmung der Aufgaben der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen in Baden-Württemberg in kommunaler Trägerschaft (vgl. ITA 2007). 3.1.2.1 Organisation Der KVJS ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und in seiner gesetzlichen Struktur als Mischung zwischen höherem Kommunalverband und Zweckverband ausgestaltet. Der KVJS übernahm insgesamt 515 Mitarbeiter von den Landeswohlfahrtsverbänden – 282 vom LWV Württemberg-Hohenzollern und 233 vom LWV Baden (LT-Drs. 14/1360: 7). Die Errichtung des neuen Verbandes KVJS wird durch bundesrechtliche Vorgaben (zur Existenz eines überörtlichen Trägers der Sozialhilfe nach Maßgabe des SGB XII und der Jugendhilfe nach SGB VIII) und funktionale Zweckmäßigkeiten bedingt. Zudem nimmt der Verband überörtliche planerische und beratende Tätigkeiten und eine Reihe von freiwilligen, von den kommunalen Trägern zugewiesenen Aufgaben wahr (vgl. Bogumil/Ebinger 2005; KVJS 2008a), so u.a.:

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ƒ ƒ

ƒ

das Integrationsamt für Schwerbehinderte, das Landesjugendamt als überörtlicher Träger der Jugendhilfe und Funktionen als überörtlicher Träger der Sozialhilfe, die Beratung und Unterstützung der örtlichen Träger beim Abschluss von Leistungs-, Vergütungs-, Qualitäts- und Prüfungsvereinbarungen und bei der Planung in der Alten- und Behindertenhilfe, die Trägerschaft von zwei großen Fortbildungsstätten und die Errichtung eines Medizinischpädagogischen Fachdienstes (MPD) zur Unterstützung der Träger der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen (örtliche Sozial- und Jugendämter) und des Öffentlichen Gesundheitsdienstes bei ihren Aufgaben im Rahmen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen. (vgl. KVJS 2008a), der Abschluss von Entgeltvereinbarungen (gemeinsam mit den Stadt- und Landkreisen), die Investitionskostenförderung nach dem Landespflegegesetz (vgl. KVJS 2005: 6-8) sowie die Geschäftsführung aller Schiedsstellen, Vertrags- und Pflegesatzkommissionen nach den Sozialgesetzbüchern VIII, XI und XII.

Die kommunale Ebene war vor der Verwaltungsreform nur Verwaltungsstelle der Eingliederungshilfe ohne Kompetenz im fachlichen Bereich der Hilfen. Mit der Kommunalisierung der Gesamtverantwortung bot sich die Chance, die bisherige Kompetenz in administrativ-wirtschaftlicher Sachbearbeitung mit der fachlichen Seite der Aufgabenwahrnehmung zusammen zu führen. Durch den Übergang als Selbstverwaltungsaufgabe fiel den Landräten und Oberbürgermeistern die Organisationshoheit bei der verwaltungsseitigen Integration der Eingliederungshilfe zu. Von dieser Freiheit machten die Hauptverwaltungsbeamten Gebrauch. Im Regelfall wurde die Aufgabe der Eingliederungshilfe in das Sozialamt integriert bzw. dort angedockt. Hier enden jedoch die Gemeinsamkeiten. Die Kommunalisierung und der oft sukzessiv einsetzende Aufbau des Fallmanagements brachten ein kaum überschaubares Spektrum an organisatorischen Lösungen mit sich – jede für sich mit eigenen Vorteilen, Problemen und Koordinationserfordernissen. Implizit wurde mit der Form der Eingliederung über eine ganze Kaskade von Fragen entschieden: Soll zukünftig ein Mitarbeiter im Sinne eines integrativen Ansatzes das Fallmanagement vollständig übernehmen, also sowohl die wirtschaftlich-administrative Seite wie auch den Klientenkontakt einschließlich Hilfebedarfsermittlung und die Bescheiderstellung? Welches Personal ist zur Bewältigung dieser Aufgabe am besten geeignet oder überhaupt in der Lage – Sachbearbeiter, Sozialarbeiter oder speziell in der Eingliederungshilfe geschultes Personal? Oder soll die klassische Trennung zwischen Sachbearbeitung und Klientenkontakt beibehalten werden? Wenn ein Trennmodell eingeführt wird, welcher der beiden Mitarbeiter ist dann der „Fallmanager“. Wer er-

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stellt und verantwortet die Bescheide? Muss ein den Bescheid erstellender Sachbearbeiter bei Hilfeplangesprächen anwesend sein? Wie lassen sich ggf. abweichende Positionen zusammenführen, bspw. in einem „geeinten Verfahren“? Darf die Empfehlung zum Hilfebedarf aus dem Klientenkontakt oder gar jene des MPD im Bescheid abgeändert oder ignoriert werden – und von wem und unter welchen Bedingungen? Sollen Sachbearbeiter und mit dem Klientenkontakt beauftragte Mitarbeiter organisatorisch zusammengefasst werden, oder übernimmt der Sozialdienst des Sozialamts diese Aufgabe als Dienstleister? Wie beeinflusst solch ein Outsourcing die Stellungnahmen? Werden die sich mit anderen Bereichen überschneidenden Zuständigkeiten der Frühförderung sowie die Grundsicherung für Behinderte mit der Eingliederungshilfe fusioniert? Zur Beantwortung dieser Fragen wurde aus fast allen befragten Gebietskörperschaften von externen Organisationsuntersuchungen sowie teilweise tief greifenden personellen und strukturellen Veränderungen in den Jahren nach dem Aufgabenübergang berichtet. Dies zeigt, dass die Kommunen hier weitgehend Neuland betraten, an gegebene und übernommene personelle Ressourcen gebunden waren und der Komplexität und Tragweite ihrer Entscheidungen auf fachlicher, prozessualer und zwischenmenschlicher Ebene nicht immer gerecht wurden. Grundsätzlich scheint die personelle Trennung zwischen der Sachbearbeitung und dem direkten Kontakt mit dem Antragsteller durch Sozialarbeiter weiterhin die am weitest verbreitete Organisationsform zu sein. Der Vorteil dieser Lösung liegt auf der Hand: Das vorwiegend aus Verwaltungswirten bestehende und in den Kommunen etablierte Verwaltungspersonal konnte seine Tätigkeit wie zu Zeiten der Arbeitsteilung zwischen den Landeswohlfahrtsverbänden und den Kommunen fortführen. Sie bearbeiten Altfälle sowie die praktische Abwicklung von Neufällen im Fallmanagement entsprechend der Vorgaben der Hilfeplanung. Somit wurde nur die Notwendigkeit für eine kleine Zahl Fallmanager oder Ansprechpartner für die Antragsteller gesehen. Diese wurden entweder von den höheren Kommunalverbänden übernommen, bei besonderer Eignung aus dem bestehenden Personalstamm ausgewählt und qualifiziert oder erst später im Zuge des Ausbaus des Fallmanagements (oft befristet) neu angeworben. Holistische Lösungen, bei denen allzuständige Fallmanager in interdisziplinären Teams aus Sachbearbeitern, Sozialarbeitern etc. zusammenarbeiten und sich bei komplexen Fallkonstellationen gegenseitig unterstützen blieben die Ausnahme (Südstadt 2).

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3.1.2.2 Personal und Finanzen Im Rahmen der Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände und der politischen Dezentralisierung von Zuständigkeiten musste in großem Umfang Personal zu den Stadt- und Landkreisen versetzt werden. Entsprechend der Planungen im Vorfeld der Verwaltungsreform sollte der LWV Württemberg-Hohenzollern 228, der LWV Baden 200 Beschäftigten an die Stadt- und Landkreise abgeben. Der tatsächlich übergegangene Personalbestand dürfte deutlich niedriger sein, da zu anderen Arbeitgebern wechselnde Personen nicht registriert wurden und einvernehmliche Lösungen mit Härtefällen gefunden wurden (Landtag BadenWürttemberg 2008a: 7). Der Personalübergang verlief nicht konfliktfrei. Da die Mitarbeiter der Landeswohlfahrtsverbände rund zur Hälfte Angestellte des Öffentlichen Dienstes waren, galt Sozialrecht im üblichen Rahmen. Umsetzungen zu anderen „Dienststellen“ oder Arbeitgebern sind somit weit schwieriger als bei den überwiegend beamteten Mitarbeitern der anderen von der Reform betroffenen Verwaltungsteile. Insbesondere die Besetzung der abgelegenen und kleinen Landkreise, welche einen Umzug der Mitarbeiter aus den Ballungsräumen Stuttgart/Karlsruhe in die Provinz erzwangen, erforderten intensive Verhandlungen und gelang teilweise nicht (vgl. Baden-Württemberg, Innenministerium 2007: 61). Im Fall des ehemaligen LWV Württemberg-Hohenzollern mussten 217 Mitarbeiter (hauptsächlich technisches und Querschnittspersonal, nur 70 Eingliederungssachbearbeiter, sechs davon Referatsleiter) auf 22 Stadt- und Landkreise verteilt werden. Aufgrund des Sozialpunktesystems wurden hauptsächlich junge Mitarbeiter in die Randlagen versetzt (vgl. Bogumil/Ebinger 2005). Der gravierende Mangel an Eingliederungssachbearbeitern wurde durch die Umsetzung von 25 Mitarbeitern, hauptsächlich aus der Jugendhilfe, in diesen Bereich zu lindern versucht. Die Umschulung der Mitarbeiter zu Fallexperten in der Eingliederungshilfe – und damit die Versorgung der Kommunen mit arbeitsfähigen Teams – wurde von den Landeswohlfahrtsverbänden selbst vorangetrieben. Mit den Kürzungen im Bereich der Jugendhilfe wurde der Personalbestand des neuen KVJS dem weit kleineren Budget und den Einsparungen in der Verwaltung (sprich “Effizienzrendite“) angepasst und betriebsbedingte Kündigungen verhindert. Die von den Landeswohlfahrtsverbänden übernommenen Fachkräfte bildeten den Grundstock für den Aufbau kommunaler Fachabteilungen. Pro Gebietskörperschaft sollten mindestens zwei einschlägig fachlich qualifizierte Mitarbeiter übertragen, die restlichen Stellen entsprechend der Mitarbeiterwünsche und sozialen Kriterien aufgefüllt werden. Da die Aufgaben der Eingliederungshilfe auch schon vor der Reform von der kommunalen Ebene wahrgenommen wurden, fand kein finanzieller Ausgleich

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von Seiten des Landes statt. Instrumente zur Vermeidung stark disproportionaler Belastungen – ein komplexer Status-Quo-Ausgleich und ein ergänzender Eingliederungshilfelastenausgleich – liefen 2007 bzw. 2009 aus (vgl. Bogumil/Ebinger 2005: 35; Innenministerium Baden-Württemberg 2005: RN 271273). Die interne Evaluation der Verwaltungsstrukturreform des Innenministeriums gibt keine Auskunft über die Ausgabenentwicklung der Eingliederungshilfe in den Stadt- und Landkreisen (vgl. Baden-Württemberg, Innenministerium 2007: 57ff.). Vergleichszahlen zur Ausgabenentwicklung aus dem Benchmarking der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe (BAGüS) liegen für Baden-Württemberg nicht vor (vgl. BAGüS 2009). Die politischen Dezentralisierung der Eingliederungshilfe-Zuständigkeit und die erwähnten zahlreichen Reorganisationen in den Verwaltungsstrukturen hatten implizit auch das Ziel der Kostenoptimierung. Auf Grundlage der beobachteten Kostenentwicklung der letzten Jahre19 gehen jedoch alle Akteure davon aus, dass bestenfalls eine Verlangsamung des Kostenanstiegs der Eingliederungshilfe erreicht werden könne. 3.1.3 Performanzwandel 3.1.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Unter dem Aspekt demokratischer Kontrolle und Verantwortlichkeit werden formale und faktische Veränderung der Entscheidungskompetenz der Räte, die Beteiligungsmöglichkeiten organisierter Interessen und Bürger sowie die Transparenz des Verwaltungshandelns betrachtet. Im vorliegenden Fall sind die Beziehungen zwischen Bürgern, Trägern der Sozialhilfe und Anbietern von besonderem Interesse, da die Dezentralisierung prinzipiell (a) den Einfluss der Kommunalpolitik auf Anbieter und Verwaltung, (b) die Aufgabenaufteilung und Steuerung zwischen Sozialverwaltungen und Leistungsanbietern auf der Arbeitsebene, (c) die Möglichkeit zur Interessensartikulation und Beteiligung der Leistungsanbieter sowie schließlich (d) die Möglichkeit zur Beteiligung von Menschen mit Behinderungen und sie vertretender Gremien und Initiativen veränderte.

19 Bundesweit stieg die Zahl der Leistungsempfänger von 494.925 Personen im Jahre 1998 auf 761.513 am Jahresende 2008 (+ 54 Prozent). Insgesamt gaben die Sozialhilfeträger 1998 rd. 7,95 Mrd. Euro brutto aus, 2008 bereits rd. 12,45 Mrd. Euro brutto (+ 57,1 Prozent). Damit machte die Eingliederungshilfe mit nunmehr 57,7 Prozent den größten Anteil aller Ausgaben der Sozialhilfeträger aus (Statistisches Bundesamt – Fachserie 13, Reihe 2.3 und 2.1).

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Die formale Entscheidungskompetenz des Rates nahm mit der politischen Dezentralisierung deutlich zu – besteht doch lediglich eine Bindung an bestehende Landesrahmenverträge und Bundesgesetze. Die empirische Untersuchung zeigte jedoch, dass die Eingliederungshilfe sich auf faktischer Ebene nur bedingt für politische Profilierungsbestrebungen eignet. So schaltet sich die Politik aus gutem Grund grundsätzlich nicht in Einzelverfahren ein, sondern legt bestenfalls abstrakte Leitlinien fest. Die wirkungsvollsten Gestaltungsmöglichkeiten liegen neben Standortentscheidungen insbesondere in der Prägung und Unterstützung der eigenen Fachverwaltung. Die hier gewählte Strategie entscheidet darüber, ob die Verwaltung strategische wie operative Gestaltungsfähigkeit entfalten kann. In welche Richtung eine kommunale Sozialverwaltung entwickelt wird, hängt nach Grohs (2010b) von drei Schlüsselvariablen ab: Welchen Druck übt der „zentrale Steuerungspolitiker“ (Banner 1984) auf die sozialpolitischen „Fachbruderschaften“ (ebd.) aus, wirtschaftliche Zielvorgaben zu erfüllen? Kann zweitens diese Steuerungsambition von der Verwaltungsspitze effektiv durchgesetzt werden, oder stehen dem mangelnde fachliche Übersicht oder anders gelagerte parteipolitische Präferenzen im Weg? Und schließlich ist auf der Verwaltungsseite die Existenz „fachpolitischer Modernisierungskoalitionen“ bedeutsam, die in der Lage sind, die fachlichen Diskussionen im Feld aufzugreifen und effektiv in eine Modernisierungsdebatte auf lokaler Ebene einzubringen (vgl. ausführlicher Grohs 2007: 249-255). In den Fallstudien wurde deutlich, dass die Steuerungsambitionen der Kommunalpolitik sich regelmäßig auf zwei – oft widersprüchliche – Zielsetzungen richten. Einerseits wird angesichts der prekären Situation der kommunalen Haushalte eine Senkung der Ausgaben angestrebt. Andererseits müssen im Dienste des Parteienwettbewerbs (partei-) politische und ideologische Zielsetzungen befördert und Unterstützergruppen alimentiert werden. Diese Ziele werden in der Regel zeitgleich verfolgt, was die Verwaltung regelmäßig vor unlösbare Aufgaben stellt: So müssen oft massive Kostensenkungen erwirkt werden, ohne jedoch etablierte Strukturen im Kern angreifen oder modifizieren zu dürfen. Das Leitungspersonal – vom Fachbereichsleiter bis hinauf zum Sozialdezernenten – steht unter hohem Druck, die widersprüchlichen Interessen zu versöhnen, d.h. insbesondere eine Kosten treibende Professionalisierung zu zügeln und lokalpolitische Interessen zu wahren. Innerhalb der Fachverwaltung wird dieses Primat der politischen Rationalität kritisch gesehen. So berichtete ein Interviewpartner, seine Amtsleiterin entscheide in Einzelfällen oft aus grundsätzlichen politischen oder finanziellen Erwägungen anders als der Fachbereich, so dass regelmäßig ein Gefühl der Rechtsbeugung entstehe (Südkreis). Andere Interviewpartner machten deutlich, dass ihnen der politische Rückhalt zur Durchsetzung fachlicher oder wirtschaftlicher Interessen der Kommune gegenüber den

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Anbietern wie auch den betroffenen Bürgern fehle. Aufgrund parteipolitischer Verflechtungen und persönlicher Zugänge würde hier spätestens auf Dezernentenebene der politische Wille durchgesetzt und Mitarbeiter dabei regelmäßig rüde in ihre Schranken gewiesen (Südkreis; Südstadt 1; 2). Eine Chance, das Verwaltungshandeln nachhaltig zu gestalten, haben demnach nur jene Verwaltungen, denen es gelingt eine Zielkongruenz zwischen Fachseite und Politik herzustellen: „Als Befehlsempfänger wird man zermahlen, als strategischer Akteur hat man Chancen, sich durchzusetzen“ (Südstadt 2). Diese Befunde deuten darauf hin, dass die aus anderen sozialpolitischen Handlungsfeldern bekannten „Arrangements der Wohlfahrtsproduktion“20 (Kaufmann 2003: 42; Grohs 2010b) mit ihren engen politisch-wirtschaftlichen Verflechtungen und Handlungslogiken auch in die dezentralisierte Eingliederungshilfe Einzug gehalten haben. Die Beteiligungsmöglichkeiten von Bürgern haben sich mit der Dezentralisierung bedingt verbessert. Unmittelbaren politischen Einfluss auf den Hauptverwaltungsbeamten können nur die Einwohner kreisfreier Städte nehmen, da die Landräte in Baden-Württemberg indirekt von den Kreistagen gewählt werden. Eine direkte Einflussnahme der Bürger über eine Wahl ist deshalb hier nicht möglich. Städte und Gemeinden können jedoch über ihre im Kreistag vertretenen Räte Druck ausüben, was sich in Bezug auf die Eingliederungshilfe insbesondere bei Standortentscheidungen zeige (Nordkreis, AL; DL). Lokale Betroffenenverbände und Initiativen sehen in den neuen, kommunalen Strukturen im Vergleich zur früheren, überörtlichen Aufgabenwahrnehmung gewisse Vorteile hinsichtlich ihrer Zugangsmöglichkeiten. Die Landeswohlfahrtsverbände seien eine „bürokratische Ebene“ gewesen, die aufgrund der von den Kommunen lediglich entsendeten Vertreter „politisch nicht greifbar“ gewesen sei (Verband 1). Nun sei die politische Ebene in den Kreistagen mobilisierbar, so dass auch ein gewisser Druck auf den Hauptverwaltungsbeamten ausgeübt werden könne. Fallweise – abhängig vom Engagement von Angehörigen und Ehrenamtlichen und der Unterstützung durch Sozialverwaltung und Einrichtungen – konnte die dauerhafte Repräsentation von unabhängigen Behinderteninteressen gestärkt werden, z.B. in kommunalen Fachgremien und durch Beschwerdestellen für psychisch Kranke, aktive Behindertenvertreter oder Angehörigenbeiräte. Generell seien die Mitwirkungsmöglichkeiten in den Gebietskörperschaften jedoch noch extrem begrenzt, es gäbe nur fünf bis zehn effektiv arbeitende Behindertenbeiräte und nur in rund zehn der 44 Stadt- und Landkreise funktionierende Angehörigenvertretungen. Ob in einem Sprengel 20

Kaufmann definiert die „Arrangements der Wohlfahrtsproduktion“ als „Konfiguration(en) zwischen staatlichen, marktlichen, verbandlichen und privaten Formen der Wohlfahrtsproduktion“, vgl. Kaufmann 2003: 42; Grohs 2010b.

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eine Zusammenarbeit mit den Betroffenen zustande komme und funktioniere, sei allein von der Akteurskonstellation abhängig (Verband 1). Das Land wie auch die meisten Kommunen sähen keine Notwendigkeit, Angehörigenvertretungen einzurichten oder zu unterstützen. Die entsprechenden Gremien stünden üblicherweise nur den Verbänden und Einrichtungen offen, nicht jedoch den eigentlich Betroffenen und deren Angehörigen. Dies wird auch darauf zurückgeführt, dass diese Form des Engagements bei Verwaltungen und Verbänden häufig noch als überflüssige und lästige „Einmischung“ in institutionalisierte „Kümmererstrukturen“ empfunden wird – mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege sei die Interessenvertretung hinreichend gewährleistet (Verband 2). Nach Erfahrung von Betroffenen und Angehörigen verfolgten die Anbieter jedoch zuvorderst ihre eigenen Interessen – Behinderte und ihre Angehörigen würden häufig instrumentalisiert. Auf Hilfe angewiesene Menschen haben selten den Mut, ihre Wünsche mit Nachdruck oder gar öffentlich einzufordern und verharrten regelmäßig in einer „Dankbarkeits-Schockstarre“ (Verband 2). Die Entwicklung der Transparenz im Politikfeld in der Folge der politischen Dezentralisierung wird von allen Akteursgruppen eher negativ bewertet. Durch die neue Akteurskonstellation bieten sich auch den Leistungsanbietern neue – insb. auch informelle – Zugangsmöglichkeiten zu den verantwortlichen Entscheidern. Zeitgleich mit der Wahrnehmung der Eingliederungshilfe als „Politikum“ seitens der Räte lernen die freien Träger, auf die entsprechenden Gremien vor Ort zuzugehen und ihre Interessen zu artikulieren (Verband 3). Die Kontakte zwischen Verbänden, einzelnen Anbietern und der Lokalpolitik finden in einem informalen politischen, nicht fachlichen Kontext statt. Träger sind Arbeitgeber, über deren Arbeitsplätze die kreisangehörigen Gemeinden mittelbar mitbestimmen. Hierin liegt beträchtliches interkommunales Konfliktpotential. Verwaltungsmitarbeiter sprechen explizit von einer einflussreichen „Sozialmafia“ (Südkreis). Insbesondere in Kreisen mit fachlich und politisch schwachen Eingliederungsbehörden könne sich dies unmittelbar auswirken und zur stärkeren Berücksichtigung von Partialinteressen der Anbieter, z.B. bei stationären Belegungsquoten oder der Genehmigung der Teilhabeplanung, führen (Nordkreis, SGL; Südkreis). Zusammenfassend kann festgehalten werden: Die Verantwortung für den Aufgabenbereich ist bei der Politik angekommen, die fiskalischen Entwicklungen werden aufmerksam begleitet. Die direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten haben sich nur geringfügig verbessert und die Interessensvertretung der Menschen mit Behinderungen wird wie zuvor ganz überwiegend von den professionellen Strukturen monopolisiert. Politische Spielräume werden insbesondere im strukturellen Bereich sowie in Grundsatzfragen – z.B. der Justierung des Verhältnisses von Spardruck und Fachlichkeit oder der Entwicklung von

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strategischen Steuerungspotentialen in der Verwaltung – geschaffen. Die kommunale Aufgabenwahrnehmung bietet jedoch deutlich mehr Ansprechpartner und Zugangsmöglichkeiten für gut organisierte Partial- und Anbieterinteressen als dies noch gegenüber den Landeswohlfahrtsverbänden der Fall war; darunter leidet auch die Transparenz des Verwaltungshandelns. Unter dem strenger werdenden Spardiktat steht die Fachverwaltung vor der Herausforderung, fachliche Verantwortlichkeit und politische Zwänge des Verbändekorporatismus zu versöhnen – dies gelingt unterschiedlich gut. 3.1.3.2 Horizontale Koordination Das Feld der Eingliederungshilfe zeichnet sich durch die Vielzahl an beteiligten Akteuren aus. Verwaltungsintern sind neben der für die Eingliederungshilfe zuständigen Verwaltungseinheit regelmäßig das Gesundheitsamt, das Jugendamt, die Frühförderstelle, der Bereich der Hilfe zur Pflege (im Sozialamt), die Arbeitsagentur/ARGE und je nach interner Organisation weitere Sachgebiete zu beteiligen. Verwaltungsextern müssen auf lokaler Ebene neben dem Antragsteller und seinen Angehörigen ggf. auch gesetzliche Betreuer, die lokalen und überregionalen Anbieter der Behindertenhilfe und niederschwellige Hilfsangebote sowie die Schulen bzw. Sonderschulen koordiniert werden. Zur Erhöhung der Übersichtlichkeit werden drei Koordinationsarenen getrennt betrachtet – jene innerhalb der Kommunalverwaltung, die Außenbeziehung mit den Leistungsanbietern sowie schließlich die interkommunale Koordination. In jeder Arena wird die Ausgestaltung und Qualität der Beziehungen, die formalen und informalen Koordinationsmodi sowie die Konfliktintensität untersucht. Im Zuge der Kommunalisierung der Eingliederungshilfe zeigt sich ein deutlicher Anstieg des Koordinationsbedarfs innerhalb der Verwaltungen – dieser ist jedoch fast ausschließlich der Ausweitung des Fallmanagementansatzes geschuldet. Dabei sind die Koordinationsmodi zwischen den mit der Eingliederungshilfe befassten Verwaltungseinheiten ebenso vielfältig wie die hier gewählten organisatorischen Lösungen. Stets finden sich formale Koordinationsrunden, etwa ein Jour Fixe der beteiligten Ämter sowie mehrmals im Jahr stattfindende Abteilungsleiter- und Dezernentenbesprechungen. Hier wird versucht aufgetretene Koordinationsprobleme auszuräumen und Verfahrensabsprachen zu treffen. Vorteilhaft im Vergleich zu der früheren Aufgabenwahrnehmung in den Landeswohlfahrtsverbänden sei die Möglichkeit, statt langwieriger schriftlicher Kommunikation nun direkte Absprachen treffen zu können (Nordkreis, SB1, FM). Ein Teil der Interviewpartner betonte den Wert der nun in einer Hand zusammengeführten Kostenträgerschaft als Schlüssel zur Konfliktlösung (Nord-

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kreis, FM, SGL, AL), während andere gerade auf diesen Bereich als dauerhaftes Konfliktfeld hinwiesen. Insbesondere die in den Gesetzen angelegte Trennung zwischen SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfe) und SGB XII (Sozialhilfe) sei problematisch. Machtkämpfe, kulturelle und persönliche Inkompatibilitäten verhinderten die Ausschöpfung der Vorteile der Zusammenführung (Interview Nordkreis, SGL; AL). Auch nach Jahren unter einem Dach würde noch schier endlos über die Zuständigkeit in Einzelfällen gestritten. Ämter, Sachbereiche und einzelne Mitarbeiter kämpften darum, Kosten treibende Verantwortlichkeiten aus dem eigenen Budget herauszuhalten (Interview Nordstadt). Aus allen Fallkommunen wurden von schwer in Gang zu setzenden Beziehungen zu anderen Ämtern wie dem Jugend- oder dem Schulamt (vor dessen Wieder-Ausgliederung im Jahr 2009) berichtet. Während sich die Zusammenarbeit in einem Teil der Kommunen sehr konstruktiv entwickelte (Nordkreis, AL; vgl. auch Liga der freien Wohlfahrtspflege in Baden-Württemberg e.V. 2007: 1), wird aus anderen von andauernden Konflikten berichtet. Innerhalb der federführend für die Eingliederungshilfe zuständigen Verwaltungseinheit stellt die Abstimmung zwischen der Wirtschafts- und der Fachseite die wohl wichtigste Konfliktlinie dar – sofern nicht, wie selten geschehen, die sehr anspruchsvolle Lösung gewählt wurde, beide Zuständigkeiten einem Mitarbeiter in Personalunion zu übertragen. Schwäche des Trennmodells ist der inhärente Konflikt zwischen den beiden Funktionen. Die Verwaltungsmitarbeiter in der Sachbearbeitung verfügen über oft jahrelange Erfahrung in der Bewilligung von Anträgen und fokussieren stark auf die wirtschaftliche Seite der Hilfegewährung. Mitarbeiter der neu aufgebauten Fachseite der Fallbearbeitung – die Fallmanager oder Sozialdienstmitarbeiter – opponierten mit ihren „Idealvorstellungen“ oft gegen etablierte Routinen und Sparvorgaben (Nordstadt). Die daraus resultierenden Konflikte erschwerten regelmäßig die Koordination und Zusammenarbeit der aufeinander angewiesenen Einheiten. Nach Aussage aller Fachmitarbeiter in den Kommunen musste sich dieses Verhältnis erst mühsam einspielen. Durch beiderseitige Lernprozesse, aber auch organisatorische oder prozessuale Veränderungen und Personalwechsel konnte mittlerweile in den meisten Städten und Landkreisen ein modus vivendi gefunden werden. Die Verwaltungsführungen wirkten dabei integrierend, indem sie ein einheitliches Auftreten nach außen durchsetzten und neben der Erzwingung von Absprachen auch klare Kompetenzen zur Letztentscheidung vergaben. Diese Lösungsversuche sind jedoch nicht unumstritten, da so das Zusammenspiel der fachlichen und finanziellen Stellschrauben nicht gewährleistet werden könne (Südstadt 2). Ohne die entsprechende fachliche Qualifikation und Teamfähigkeit beider Seiten, nur durch hierarchische Intervention, sei nach Aussage der meisten Interviewpartner keine adäquate Leistungsqualität zu erreichen.

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Die politische Dezentralisierung der Zuständigkeiten erforderte auch die Etablierung horizontaler Koordinationsstrukturen zwischen den 44 Gebietskörperschaften, um zumindest mittelfristig eine gewisse Nivellierung in der Entwicklung zu erreichen. Für diese interkommunale Koordination wurden auf allen Hierarchieebenen und zu diversen Themenstellungen Instrumenten und Gremien geschaffen. Akzeptanz und Zielerreichung variieren stark. Weder Teilnahme noch die Übernahme der Beschlüsse sind für die einzelnen Gebietskörperschaften verbindlich. Die Mehrheit der Gebietskörperschaften partizipiert nur an einem Teil dieser Koordinierungsrunden. Die Nichtteilnahme erfolgt aus politischen Erwägungen, Personalmangel, einem empfundenen Missverhältnis von Kosten und Nutzen oder persönlichen Abneigungen zwischen beteiligten Akteuren. Unverbindliche Handlungsempfehlungen in Grundsatzfragen der Eingliederungshilfe werden seit der Dezentralisierung im etablierten, mit Experten aus den Stadt- und Landkreisen besetzten Redaktionskreis Sozialhilferichtlinien mitbearbeitet. Diese Richtlinien gelten in den Kreisen als „Bibel“ der Sozialhilfe und werden nach Aussage aller Befragten „zu 98Prozent angewendet“ (Nordkreis, AL). Kritisiert werden allerdings die schleppende Kompromissfindung und die auf dem kleinsten gemeinsamer Nenner basierenden, wagen Empfehlungen (Nordstadt; Nordkreis, AL). Zur überregionalen Koordination der Akteure werden regelmäßig Dezernenten bzw. Sozialbürgermeistertreffen abgehalten. Diese gelten für die Arbeitsebene als eher unwichtig, da hier keine konkreten fachlichen Fragen behandelt würden. Zum regionalen Austausch finden häufig Fachbereichs-/Amtsleitertreffen, Treffen der Sozialarbeitersprengel sowie Sachbearbeiterrunden statt. Diese Treffen können tatsächlich zu Problemlösungen führen. Prinzipiell sei jedoch die Koordination mit den unmittelbaren Nachbarstädten und -kreisen der Erfolg versprechendste Weg zur Verbesserung des Angebots und zur Begrenzung der Kosten. Zum einen könnten die meisten Gebietskörperschaften nicht alle Leistungen kompetent anbieten, so dass Kooperationen zur Gestaltung von Angeboten zwar schwierige, aber lohnende Maßnahmen seien. Zum anderen würde durch Absprachen verhindert, dass sich die Sozialhilfeträger mit unterschiedlichen Bewilligungspraktiken gegenseitig unter Druck setzten (Interview Südstadt 2; Nordstadt; Südkreis). Auch die maßgeblichen Verbände versuchten unmittelbar nach der Dezentralisierung in sog. „konzertierten Aktionen“ gemeinsame Gespräche mit den Sozialverwaltungen in den Stadtund Landkreisen anzuregen, um der sich abzeichnenden Zersplitterung der Entgeltstruktur und dem damit einhergehenden „wilden“ Wettbewerb innerhalb der Gebietskörperschaften entgegen zu wirken. Dies sei überwiegend gelungen (Verband 4). Gleichzeitig könnten geschickt agierende Verwaltungen durch die

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Aufrechterhaltung einer Konkurrenzsituation zwischen den Betreibern Kartellbildungen zumindest begrenzen (Nordkreis, DL). Bezüglich der horizontalen Koordination mit Dritten in den Gebietskörperschaften, insb. den lokalen Hilfeträgern sowie in der Angebotssteuerung, wird von Verbänden wie Verwaltungen von einem weit intensiveren Kontakt und einer gänzlich neuen Qualität der Beziehungen berichtet – mit entsprechenden Vorteilen und Schwierigkeiten (Nordkreis, FM, SGL, AL; Südkreis; Verband 3). Mit der politischen Dezentralisierung der Verantwortlichkeit für die Eingliederungshilfe ging auch ein Paradigmenwechsel in der Aufgabenaufteilung zwischen den beteiligten Akteuren einher. Damit veränderten sich grundlegend auch die Beteiligungsmöglichkeiten organisierter Interessen – hier insbesondere der örtlichen Leistungsanbieter. Mit Aufbau des Fallmanagements auf Ebene der Stadt- und Landkreise wurden die Leistungsanbieter – in unterschiedlichem Maße und Geschwindigkeit – aus ihrer früheren Schlüsselrolle gedrängt. Vor der politischen Dezentralisierung lag die gesamte Betreuung des Hilfesuchenden in der Hand der freien Träger als Leistungsanbieter: Sie nahmen neue Klienten in ihre Einrichtungen auf und stellten in der Regel den Erstantrag an die Behörden. Nach Bewilligung der Hilfen entsprechend formaler Kriterien und der Hilfebedarfsfeststellung durch den MPD übermittelte der Leistungsanbieter alle zwei bis drei Jahre einen Entwicklungsplan an den Sozialhilfeträger, „in dem natürlich weiterer Bedarf festgestellt wurde“ (Interview Verband 1). Da kaum erneute Überprüfungen des Hilfebedarfs und eventueller Fortschritte durch den MPD erfolgten, dominierten die freien Träger die fachliche Seite der Eingliederungshilfe absolut. Nach der Dezentralisierung sind die Kommunen als Hilfeträger erstmals in der Position, ortsnah eigenes fachliches Know-how aufbauen, die Angebotslandschaft zu gestalten, individuelle Hilfebedarfe zu ermitteln und deren Befriedigung zu überwachen. Diese Steuerungsmöglichkeiten der Fachverwaltung seien jedoch stark von Anbieterstruktur und politischem Rückhalt in der Kommune abhängig. Noch immer würden Anbieter potentielle Klienten mit Angeboten zum „Probewohnen“ an sich binden und ihnen auf das jeweilige Angebot zugeschnittene Anträge diktieren. Widersprüche gegen abschlägige Bescheide würden teilweise direkt von den Anbietern getippt und nur noch von den Betreuern der Menschen mit Behinderung unterschrieben (Südkreis). Der Kulturwandel hin zu einem Gleichgewicht zwischen bedarfszentrierten Leistungen, Inklusion der Menschen mit Behinderung, wirtschaftlicher Tragfähigkeit für die Anbieter und Steuerungsfähigkeit der Kommunen scheint noch nicht überall gefunden. Nehmen die Verwaltungen ihre Steuerungsmöglichkeiten wahr, stellen sie damit die bisherigen Beziehungen zwischen Sozialhilfeträger und Anbieter auf den Kopf. Dies führte insbesondere in den ersten Jahren zu Irritationen auf beiden Seiten,

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scheint aber mittlerweile in der Mehrzahl der Gebietskörperschaften – auch dank der zunehmenden Professionalisierung der kommunalen Seite – zu einer akzeptierten neuen Beziehung geführt zu haben (Verband 1; Südkreis; Verband 3). Der Fallmanager nimmt die Schlüsselposition im Kontakt zwischen dem Kostenträger, dem Antragsteller und den Anbietern ein. Wie oben dargelegt, setzten sehr wenige Landkreise das Konzept in Reinform um. In der Regel sind zumindest der Zuständigkeitsbereich, teilweise auch die Entscheidungskompetenz der Fallmanager beschnitten. Damit wurde einerseits eine Überladung der Funktion vermieden, andererseits eine Weiterverwendung von spezialisierten Sachbearbeitern und Sozialarbeitern ermöglicht. Oft wurden einzelne erfahrene Sachbearbeiter zu Fallmanagern weitergebildet, die über eine gute Kenntnis der lokalen Anbieterlandschaft verfügten. Diese übernehmen bei Neufällen und sukzessiven Vertragsrevisionen ein Fallmanagement im Sinne des SGB XII und koordinieren alle beteiligten Stellen und Einrichtungen. Dazu gehört die Sammlung vorhandener Grundinformationen (Anspruchsgrundlagen, Zulieferung des Gesundheitsamts), ein sog. Gesamtplan- oder Hilfeplangespräch mit sämtlichen im Einzelfall zu beteiligenden Akteuren sowie schließlich die Umsetzung und Kontrolle der daraus resultierenden Hilfeplanung. Das Wissen der Fallmanager und Sachbearbeiter ist unentbehrlich zur Weiterentwicklung des lokalen Versorgungsangebots. Hierfür müssen nicht nur die einzelnen Verträge aktiv gemanagt werden, die dabei gewonnenen Erkenntnisse müssen auch in eine Sozialplanung zurückfließen. Die sich hierin findenden klaren Vorstellungen über tatsächliche Bedarfe bilden die Grundlage einer erfolgreichen Steuerung der Angebotslandschaft. Fehlt dieses und treten auch noch fachliche Defizite in der Hilfeplanung auf, so steuern die Anbieter und MPD die Angebotsentwicklung (Südkreis). Nur wenige Kommunen sehen jedoch bisher den Bedarf für ein Vertragsmanagement – vermutlich deshalb, weil der politische Wille zur tatsächlichen Steuerung der Anbieter oft fehlt. Kann die Fachebene keinen entsprechenden Rückhalt erwirken, werden strategische Entscheidungen wie die Zulassung neuer Anbieter, Angebotsstrukturen und Diversifizierungen von örtlichen Mono- oder Oligopolen im Sinne der bekannten „Gegenimplementation von unten“ gesteuert (vgl. Grohs 2010a). Trotz der erst im Aufbau befindlichen Instrumente des Fall- und Vertragsmanagements berichtete eine Mehrheit der Befragten von deutlichen Impulsen durch die Steuerungsversuche auf Ebene der Angebote, der Leistungsqualität und der Preise. So sei in unterschiedlichem Maße Bewegung in die Anbieterlandschaft gekommen und hätte eine Diversifizierung des Leistungsspektrums insb. hin zu ambulanten Angeboten erreicht werden können. Gesteuert werde hier über die Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen mit den Anbietern, wobei es aufgrund der unterschiedlichen Ertragschancen weiterhin schwierig sei, den

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Anbietern gewisse Innovationen schmackhaft zu machen (Nordkreis, AL). Ebenso schwer sei es, sie von einer Ausweitung in eine nicht gewünschte Richtung abzubringen: Zwar würden „plumpe Anträge“ für unnötige Einrichtungen schon dadurch abgewehrt, dass dann oft keine Einigung über eine Leistungsvereinbarung zustande komme. Gut vernetze Anbieter wüssten dies jedoch zu verhindern: Neben der Formulierung strategisch durchdachter Anträge nutzten diese frühzeitig ihre Kontakte zur Politik und instrumentalisierten diese (Südstadt, 2). Landesverbände der Träger beklagen ihrerseits jedoch die noch häufig wenig ausgebildete „Gesprächskultur“ in Politik und Verwaltung. Oft herrsche auf beiden Seiten noch ein überkommenes Rollenverständnis. Unter hohem politischem Druck stehende Sozialverwaltungen suchten teilweise Zuflucht in „repressivhoheitlichen“ Problemlösungen. Freie Träger zeigten ihrerseits Befangenheiten im Umgang mit den neuen Strukturen. Der „Fisch stinke vom Kopf“, die „wie du mir, so ich dir“-Kultur verhindere in manchen Konstellationen dauerhaft partnerschaftliche Lösungen (Verband 4). Die Folgen der zunehmenden Qualifikation und Verantwortungsübernahme durch die Verwaltungen werden von den Anbietern jedoch nicht nur negativ im Sinne einer stärkeren Überwachung ihrer Arbeit gesehen. Das fachliche Verständnis für die Trägerseite führe auch zu wirtschaftlich unangenehmen Einsichten in den Kommunen (Verband 4). Als Koordinationshindernis erwies sich, dass die Kommunen bei gewissen niederschwelligen Angeboten („Offenen Hilfen“, z. B. familienentlastende Dienste, Vereine, Selbsthilfegruppen, Nachbarschaftshilfe etc.) nicht als Kostenträger fungieren oder eine Weiterleitung in solche Angebote in die Verantwortung Dritter fällt (Nordkreis, SB1). Durch Zielvereinbarungen mit den Angehörigen bei gleichzeitigem Angebot eines „Hilfemixes“ könne eine Flexibilisierung der Hilfen erreicht werden, da Hilfebedarfe auf diese Weise mit Regelangeboten abgedeckt werden können (Nordkreis, SGL, FM). Die fast in allen Gebietskörperschaften im hergebrachten Stil erfolgende Bearbeitung der Altfälle durch Sachbearbeiter wird als unproblematisch angesehen, da es sich hierbei überwiegend um langjährig stationär versorgte Menschen handle. Deren Chancen einer grundlegenden Veränderung der Hilfesituation sei sehr begrenzt, fallbezogen könnten jedoch auch hier Fallmanager hinzugezogen werden (Nordkreis, SB 1; FM; AL). Alles in allem sei durch das Fallmanagement die Koordinationsqualität deutlich gestiegen (alle Befragten). Insgesamt berichtete nur ein Teil der Verwaltungsmitarbeiter von konstruktiver Koordination innerhalb und außerhalb der Verwaltung, erfolgreichen Steuerungsansätzen und daraus resultierender positiver Entwicklung der Angebote und Eingliederungsleistungen. Aus einigen Gebietskörperschaften wurde von immer noch „distanzierten“ Beziehungen zwischen der Fach- und Sachbearbeiterebene sowie zwischen Sozialverwaltung und Anbietern berichtet. Hier sei nach der

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Dezentralisierung durch interne Machtkämpfe, aggressive Steuerungsversuche der Verwaltung, politische Interventionen und Verweigerungshaltungen von Anbietern viel Porzellan zerbrochen worden. Auch wenn sich viele Verhältnisse sukzessive verbessert hätten, verhindere ein nicht bewältigter Kulturwandel die konstruktive Koordination und Weiterentwicklung der Angebote teilweise über Jahre (Verband 4; Südkreis). Die fachlich eigenverantwortlichen, lediglich an sporadische Rückkopplungen mit den Landeswohlfahrtsverbänden gewohnten Anbieter vor Ort empfanden und empfinden die Präsenz und den Steuerungsanspruch der Sozialhilfeträger als Einmischung und Überwachung. Es wurde deutlich, dass erfolgreiche Koordination von den beteiligten Akteuren, den örtlichen Anbieterstrukturen und personellen wie politischen Verflechtungen abhängt. Dauerhafte Konfliktvermeidung erfordert die Fähigkeit zu intensiver informaler Kommunikation und der Findung unbürokratischer Lösungen in Einzelfällen. 3.1.3.3 Vertikale Koordination Die Dimension der vertikalen Koordination erfasst die Zusammenarbeit zwischen Kommunen und staatlicher Ebene nach der Aufgabenübertragung. Der KVJS und die Liga der freien Wohlfahrtspflege in Baden-Württemberg e.V. (LIGA) sind landesweit tätige Akteure, welche Dienstleistungen für jeweils ihre lokalen Akteure anbieten und Verhandlungspartner bei der Aushandlung landesweiter Standards stellen. Koordinationsnotwendigkeiten, Konflikte und Problemlösungen sollen im Folgenden getrennt für operative Unterstützungsleistungen und landesweite Vertragsbeziehungen betrachtet werden. Die Interessenlage der drei zentralen Akteursgruppen – Kommunen, Leistungsanbieter und KVJS – ist hinsichtlich der vertikalen Unterstützungsleistungen erwartungsgemäß grundverschieden, zeichnet sich jedoch jeweils auch durch eine innere Zerrissenheit aus. So wollen die politischen und administrativen Akteure in den Kommunen sich einerseits das Recht zu Einzelfallentscheidungen und lokalen Sonderwegen nicht nehmen lassen, favorisieren andererseits jedoch gleichzeitig größtmögliche Einheitlichkeit der Vollzugspraxis innerhalb der kommunalen Familie. Insbesondere die Politik, aber teilweise auch die fachliche Ebene betonen die Eigenheiten der einzelnen Gebietskörperschaften hinsichtlich wirtschaftlicher Situation, Betroffenen- und Anbieterstrukturen. Damit, nicht mit dem Willen zu politischen Schwerpunktsetzungen, wird die Notwenigkeit für größtmögliche Gestaltungsspielräume begründet (Verband 5). Trotz dieser Ablehnung einer Harmonisierung findet sich auf der Fachebene der Kommunen ein sehr deutlich zum Ausdruck gebrachtes Interesse an qualifizierten Orientie-

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rungsmöglichkeiten, wie sie Handlungsempfehlungen, die Begleitung der Vertragsverhandlungen oder grundsätzlich auch Rahmenverträge bieten. Der KVJS seinerseits befindet sich ebenfalls in einer schizophrenen Situation, er muss seine Daseinsberechtigung als koordinierend wirkender „Dienstleister“ beweisen, ohne jedoch auf die bei den Kommunen sehr unbeliebten „hoheitlichen“ Handlungsmodi zurückgreifen zu dürfen. Nutzung und Teilnahme an den Angeboten des Kommunalverbandes – wie Weiterbildungen und Fachtagungen – sind nicht verpflichtend. Städte- und Landkreistag, aber auch die politische Führung vieler Gebietskörperschaften lehnen „Einmischungen“ ihres Kommunalverbandes ab und stehen Anfragen zur Datensammlung oder fachlichen Handlungsempfehlungen oft skeptisch gegenüber. Als Reaktion auf diesen politischen Druck übt sich der KVJS in Konfliktvermeidung. Es würden nur noch „sehr weiche Empfehlungen“ abgegeben, ohne das grundsätzliche Dilemma lösen zu können: „Die Sozialdezernenten wollen Freiheit, die Sachbearbeiter klare Anweisungen“ (Verband 5). Trotzdem wird der KVJS teilweise kritisiert, seiner ursprünglichen Aufgabe als Servicestelle nicht gerecht zu werden. Er handle formalistisch und lasse Rückkopplung mit den Kommunen vermissen. Aus mangelndem Serviceverständnis würden Datenfriedhöfe geschaffen, statt ein nützliches Benchmarking ohne Rechtfertigungsdruck zu bieten (Südstadt 2). Ein wesentlicher Berührungspunkt zwischen den Ebenen und Akteuren sind die Einzelverhandlungen mit den rund 2.500 stationären Einrichtungen der Eingliederungshilfe im Land. Während die Landeswohlfahrtsverbände fast ausschließlich alleiniger Verhandlungspartner der Träger waren, begleitet der KVJS die kommunalen Verhandlungsführer nur noch mit einem beratenden Mandat. Die bei einem Teil der Gebietskörperschaften wenig beliebte Zielsetzung des KVJS ist hierbei, möglichst weitgehend landesweit einheitliche Vertragskonditionen sicherzustellen. Damit würde eine Vergleichbarkeit von Kosten und Leistungen ermöglicht, die sowohl einen ruinösen Preisdruck auf die Anbieter als auch für die Kommunen unvorteilhafte Individualisierungen im Vergütungswesen und intransparente Vertragsvarianten sicherstelle (Verband 5). Damit würde verhindert, „dass die Vergütungsverhandlungen aus dem Ruder laufen“ (Nordstadt). Das Pflegesatzreferat der Landeswohlfahrtsverbände wird im KVJS als freiwillige, beratende Leistung weitergeführt. In die Verhandlungen mit ambulanten Leistungsanbietern ist der Kommunalverband nicht eingebunden. Ein weiterer Berührungspunkt zwischen KVJS und den Kommunen ist der MPD. Dessen Unterstützung der Kommunen bei der Hilfebedarfseinstufung von Antragstellern wird von den Kommunen sehr intensiv in Anspruch genommen – diese Dienstleistung wird aus der allgemeinen Umlage an den KVJS finanziert. Trotz der intensiven Nutzung wird grundsätzlich kritisiert, dass eine „Doppelung“ zwischen Hilfeplanverfahren in den Kommunen und der Einstufung durch

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den MPD stattfinde. Sollte ein neues Bedarfsfeststellungsverfahren leichter und einheitlicher für alle Behindertengruppen anwendbar sein, könnte zukünftig die Hinzuziehung des MPD in personell entsprechend ausgestatteten Städten und Kreisen in Regelfällen als unnötig erachtet werden (Verband 1; 5). Wesentliche Konfliktfelder zwischen den drei Akteursgruppen sind die vertraglichen Grundlagen der Leistungsgewährung. Die Ausgestaltung der Leistungen der Eingliederungshilfe unterliegt gemäß dem SGB XII dem Prinzip der Vereinbarung von Kostenträgern (Vertretern der Kommunen) und Leistungserbringern (Vertretern der Einrichtungsträger). Dementsprechend haben der KVJS und die kommunalen Landesverbände mit den Verbänden der Einrichtungsträger einen „Rahmenvertrag nach § 79 Abs. 1 SGB XII zu den Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII für BadenWürttemberg für stationäre und teilstationäre Einrichtungen und Dienste“ geschlossen. Hierin wird ein Rahmen für Leistungen und Preise festgeschrieben. Das Land ist in der Vertragskommission beratend, ohne Stimmrecht tätig. Der Landesrahmenvertrag bildet die Grundlage für die Einzelvereinbarungen der Kommunen mit den Einrichtungen vor Ort. Seit 1999 besteht ein ungekündigter Landesrahmenvertrag für den stationären Bereich. Bereits im Jahr 2005 wurde von den Beteiligten die Ausarbeitung eines neuen Rahmenvertrags beschlossen, die Verhandlungen hierüber waren jedoch auch Ende 2009 noch zu keinem Abschluss gekommen. Ursächlich für die hier zu beobachtende Handlungsunfähigkeit der entsprechenden Gremien sind die seit der Verwaltungsreform in den Vordergrund gerückten, grundlegenden Interessenskonflikte und atmosphärische Spannungen innerhalb der einzelnen Verhandlungsparteien. So gilt die SGB XIIVertragskommission seit der Übertragung der Zuständigkeit für die Eingliederungshilfe auf die Stadt- und Landkreise als handlungsunfähig– lediglich Fortschreibungen und kleinere Änderungen wie eine unverbindliche Rahmenvereinbarung ambulant betreutes Wohnen seien seitdem gelungen. Diese Blockade ist nach einhelliger Meinung aller Interviewpartner auf die grundsätzlich widersprüchlichen Interessen der freien Träger und der kommunalen Ebene zurückzuführen, wobei insbesondere letztere darüber hinaus in sich gespalten sei (vgl. auch Liga der freien Wohlfahrtspflege in Baden-Württemberg e.V. 2007: 2). In der Folge könnten die kommunalen Vertreter in der Vertragskommission keinerlei verbindliche Aussagen mehr abgeben. Dies ist jedoch notwendig, um den Rahmenvertrag zu gestalten (Verband 4). Die wesentlichen Streitpunkte innerhalb der kommunalen Ebene beziehen sich auf den Regelungsumfang eines neuen Rahmenvertrages – im weiteren Sinne also um die Frage des Zentralisierungsgrades – und die zukünftige Rolle des KVJS. Während ein Teil der Städte und Landkreise verbindliche Rahmenverträge und Leitlinien begrüßt, lehnen

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andere Gebietskörperschaften jegliche Vereinheitlichung im ambulanten Bereich und eine Neugestaltung des Hilfeplaninstrumentariums ab (Verband 1; 3; Südstadt 2). Zwischen den ehemals in die Zuständigkeit des badischen und des württembergisch-hohenzollernschen Landeswohlfahrtsverbandes fallenden Landesteilen bestehen immer noch große Unterschiede in den Kostenniveaus der Eingliederungshilfe. Bisher existiert im ambulant betreuten Wohnen lediglich die unverbindliche Leistungsbeschreibung „Ambulant betreutes Wohnen für erwachsene Menschen mit Behinderung.“ Gerade die bisher unter kostengünstigen Arrangements arbeitenden badischen Gebietskörperschaften wehren sich vehement gegen die Ausdehnung des Rahmenvertrages mit den damit einhergehenden einheitlichen Leistungsstandards. Aus diesen – so die Befürchtung – könnten die Leistungsanbieter Ansprüche ableiten, die zu einem dramatischen Kostenanstieg führen könnten (Südkreis; Südstadt 2; Verband 4). Die höheren Kosten der schwäbischen Vergütungspauschalen seien schlicht nicht finanzierbar. Man wehre sich gegen die „Stuttgarter Kulturhegemonie“, wolle sich nicht von der LIGA über den Tisch ziehen lassen und setze deshalb auf eigene Verhandlungen über die Anbietervergütungen: „Was KVJS macht, ist egal, wichtig ist ein gutes regionales Angebot“ (Südkreis). Von den Befürwortern eines umfassenderen Landesrahmenvertrages werden die Vorteile einer einheitlichen und weitgehend verbindlichen Anwendung der Kriterien gesehen: dem „Bedarfs-Dumping“, dem auch der MPD in seiner von den Kommunen abhängigen Position unterliege, könne ein Riegel vorgeschoben werden (Verband 3). Die hinter der Fassade der Sozialhilferichtlinien entwickelten kreativen Konstrukte aus Pauschalen, doppelten Pauschalen oder Stundensätzen würden ersetzt (Verband 3). Dabei werden landesweit einheitliche Rahmenverträge als praktisch möglich und wünschenswert angesehen und von Defiziten in der Steuerung des Angebots – insb. gegenüber großen Anbietern und bei speziellen Bedürfnissen – berichtet. Angesichts der strukturellen Anlage der Verhandlungssysteme und der widersprüchlichen Interessenslage ist eine wesentliche Innovation – ein neues Instrumentarium zur Hilfebedarfsermittlung – politisch nicht konsensfähig, da dies absehbarer Weise zu Kostenverschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften und eingeengten Gestaltungsspielräumen führen würde. Aber auch auf Seite der Leistungsanbieter und Verbände stellen sich die Interessen uneinheitlich dar. Die LIGA als gemeinsamer Interessensverband der elf Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege auf Landesebene musste durch die politische Dezentralisierung einen deutlichen Bedeutungsverlust hinnehmen. Vor Ort in den Gebietskörperschaften gewannen Träger und Einrichtungen je nach lokaler Situation deutliche Handlungsspielräume hinzu. Hier pflegen große, politisch verankerte Einrichtungen oft gute Beziehungen zur Lokalpolitik und

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können beträchtliche Verhandlungsmacht in die Vertragsverhandlungen einbringen. Die Präferenzen hinsichtlich eines zukünftigen Instrumentariums zur Hilfebedarfsfeststellung und des Rahmenvertragswesens sind entsprechend verschieden: Großeinrichtungen, denen eine Quersubventionierung einzelner Sparten möglich ist, nutzen individuelle Verhandlungen und die teilweise als nicht auskömmlich eingeschätzten Pauschalen insb. im ambulanten Bereich zur Schließung ihrer Märkte und zur weiteren Expansion. Andere Anbieter drängen auf ein leistungsbezogenes Entgeltsystem und eine stärkere Rolle des KVJS, um Kürzungsdruck und ruinösen Wettbewerb in den Gebietskörperschaften zu entgehen. LIGA und Landesverbände streben grundsätzlich eine Rückkehr zum Status quo mit verbindlichen Rahmenverträgen an. Neue Instrumentarien und Rahmenverträge sind aus der Gesamtsicht der Träger nur akzeptabel, wenn es keine „Verlierer“ unter den Anbietern gäbe. Von Seiten der einzelnen Sozialverbände wird eine starke Landesebene mit einer strategischen Führungsrolle als ideal empfunden, da hier sinnvolle übergeordnete Regelungen entwickelt werden könnten (Verband 4). Der Koordinationsaufwand und die Unübersichtlichkeit der Verhältnisse im Land könnten hierdurch stark gesenkt werden. Als Folge der Nichteinigung verpasse Baden-Württemberg den Anschluss an die aktuelle fachliche Entwicklung (bspw. im Kontext der Ambulantisierung) und müsse mit inadäquaten Instrumenten arbeiten (Verband 1). Aussagen von Angehörigenvertetern bringen eine neue Perspektive ins Spiel: Die großen Verbände nutzten ihre Verhandlungsmacht vor Ort primär auf die Aushandlungen der Konditionen für die Volumensegmente. Während so das Angebot für Menschen mit geistiger Behinderung eine starke Lobby habe und klar definiert und differenziert sei, würden marginale Gruppen wie bspw. psychisch Kranke oder Mehrfach-Körperbehinderte kaum berücksichtigt. Da alle Akteure nur ihren eigenen Sprengel im Auge hätten, blieben seltenere Bedürfnisse landesweit unberücksichtigt. Auch hier fehle eine zentrale Steuerung von Angeboten und Konditionen (Verband 2). Mit der politischen Dezentralisierung gewann die vertikale, auf Aushandlungsprozessen basierende Koordination im Bereich der Eingliederungshilfe stark an Bedeutung, da die hierarchischen Steuerungsstrukturen der Landeswohlfahrtsverbände entfielen. Aus der empirischen Beobachtung muss jedoch gefolgert werden, dass die gegenwärtige Koordinationspraxis in den neuen Strukturen diesen gewachsenen Anforderungen kaum gerecht werden. Zentrales Hindernis einer strategischen Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe scheinen machtpolitische Erwägungen, insbesondere auf der kommunalen Ebene, zu sein. Angesichts der großen Interessensdiskrepanzen zwischen den Lagern erscheint die Verabschiedung eines neuen Landesrahmenvertrages und die Sicherstellung landesweit ähnlicher Handlungsmodi und Qualifikationsmuster in der gegebenen Machkonstellation nicht möglich. Dabei kann das Austarieren der widersprüchli-

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chen Interessen der einzelnen Akteure als Existenzfrage des Kommunalverbandes KVJS in seiner jetzigen Form betrachtet werden. 3.1.3.4 Effizienz Bei der Betrachtung der Effizienzeffekte der politischen Dezentralisierung der Eingliederungshilfe liegen die Schwerpunkte auf dem Input-Output-Verhältnis, der Entwicklung von Verbund- und Skalenerträgen und den kommunalen Sparstrategien. Mit der Dezentralisierung wurde der Querverbund über die Landeswohlfahrtsverbände sukzessive reduziert und die Verantwortung für die Entwicklung der Ausgaben an die Gebietskörperschaften übergeben. Die positive konjunkturelle Entwicklung in den Jahren nach 2005 erleichterte dies auch für die fiskalischen Verlierer dieser Lösung. Mit der Verschlechterung der Finanzsituation der Kommunen im Anschluss an die Banken- und Wirtschaftskrise werden jedoch die tatsächlichen Kosten der Eingliederungshilfe voll in den Kommunen spürbar (Verband 5). Ungleiche wirtschaftliche Startbedingungen hatten sich bereits 2005 aus der Ausstattung der Gebietskörperschaften mit unterschiedlich qualifiziertem, erfahrenem und daher tariflich eingruppiertem Personal sowie aus der Möglichkeit zur Übernahme der etablierten Effizienz begünstigenden EDV-Systeme ergeben (Nordkreis, SB2, SGL, AL; vgl. auch Bogumil/Ebinger 2005; Ebinger/Bogumil 2008). Ineffizienzen brachte auch die Schwächung und teilweise Wegfall der zentralen Serviceeinrichtungen wie Rechts- und Grundsatzreferat der Landeswohlfahrtsverbände mit sich (Interview Nordkreis; alle). Die vor der Dezentralisierung üblichen Rundschreiben boten die Grundlage für die sehr viel kostengünstigere, aber auch routinemäßigere Erstellung von Bescheiden. Heute müssen Auswirkungen von Gesetzesänderungen und Grundsatzentscheidungen selbst erarbeitet werden. Die Begründungen der Bescheide „saugen“ sich die Mitarbeiter nun ebenso „aus den Fingern“, wie die Rechtsgrundlage von Ansprüchen gegen Leistungsempfänger oder die Vorrangigkeit anderer Hilfemöglichkeiten. In Streitfällen vertreten erfahrende Mitarbeiter diese Entscheidungen des Amtes vor den Sozialgerichten – teils ohne Unterstützung eines Juristen. Aufgrund der anders gelagerten Qualifikation der Mitarbeiter wird dieser Mangel an zentraler Serviceleistung als weder effektiv noch effizient beschrieben (Interview Nordkreis, alle; Südkreis). Wie oben ausgeführt ist eine entsprechende Leitfunktion und Zuarbeit des KVJS politisch nicht gewünscht (Interview Verband 4; Südkreis). Städte- und Landkreistag versuchen diese Lücke mit ihren Referenten zu füllen, dies sei aber in Schnelligkeit und Breite nicht mit der Zuarbeit aus den

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LWV vergleichbar und verfolge auch primär die Zielsetzung der Sicherstellung kommunalpolitischer Interessen. Im Ganzen wird der bürokratische Aufwand der Verwaltungstätigkeit in den Kommunen höher als in den Landeswohlfahrtsverbänden eingeschätzt. Die Verfahrensdauer wird unter den veränderten Bedingungen (Eingliederung in das Landratsamt und Fallmanagement für alle Neufälle) einhellig als nicht schneller betrachtet. Diese Befunde werden auf die beschriebenen Defizite in der Zuarbeit und Standardisierung der Prozesse, mangelnde Professionalität in der Konfliktlösung zwischen Kostenstellen und den stark gestiegenen Aufwand der individuellen Hilfeentwicklung im Rahmen des Fallmanagements zurückgeführt (Interview Nordkreis, alle; Südstadt). Aber auch hausgemachte Bürokratielastigkeit der kommunalen Ebene – exzessive Dokumentationspflichten und Routinen zur Erfassung von Verwaltungskosten oder Einsparungen – belasteten die Verfahrenseffizienz. Der Personalaufwand der Gebietskörperschaften sei insbesondere durch den Ausbau des Fallmanagements im Vergleich mit den früheren Ressourcen in den Landeswohlfahrtsverbänden gestiegen. Nach anfänglicher Zurückhaltung investierte die Mehrzahl der Gebietskörperschaften in zusätzliche Fallmanager, da die individuelle Befriedigung von Hilfebedarfen als mittelfristig einzig wirksames Mittel zur Kostendämpfung erkannt wurde (Interview Nordkreis, FM, SGL, AL; Südstadt 1, 2). Eine mittlerweile übliche Praxis der Städte und Kreise sei die lediglich befristete Einstellung von zusätzlichem Personal, deren Entfristung an die Erreichung wirtschaftlicher Ziele, z.B. die Unterschreitung der prognostizierten Kostensteigerung geknüpft wird. Insgesamt sei der Arbeitsdruck in den Landkreisen höher, auch wenn „weniger Fälle produziert“ würden (Interview Nordkreis, alle). Die unmittelbare Verantwortung der Gebietskörperschaften für die Kosten „ihrer“ Eingliederungshilfe führte nach einhelliger Aussage aller Befragten zu einem höheren Kostenbewusstsein im Vergleich zur früheren Umlagefinanzierung. Politischer Druck in Richtung einer Kostenminimierung würde von den Verwaltungsspitzen im Einzelfall nicht ausgeübt. Es könne jedoch schon von einer „gewissen Erwartungshaltung“ (Interview Nordkreis, SGL) der Verwaltungsleitung gesprochen werden (ähnlich alle Interviewten in aus den Gebietskörperschaften). Entsprechend nahmen sich die kommunalen Fachbereiche – mehr oder weniger engagiert und fachlich fundiert – der Aufgabe an, Strategien zur Minimierung des Kostenaufwandes zu entwickeln. Haben die umlagefinanzierten Landeswohlfahrtsverbände aufgrund der gegebenen Ortsferne und Personalausstattung wenig Einblicke in die Bedarfsentwicklung der Hilfeempfänger und die Leistungsqualität der Anbieter genommen und auf unverhältnismäßig erscheinenden bürokratischem Aufwand – wie die Heranziehung vorrangiger Leistungen – verzichtet, so schauen viele Kommunen nun bei Anbietern und

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Antragstellern sehr viel genauer hin. Kürzungen der Zuwendung zur Tagesstrukturierung seien üblich geworden, wenn diese (bei stationärer Unterbringung) nicht wahrgenommen würde (Südkreis; Verband 3). Insbesondere im expandierenden ambulanten Bereich sei den Verwaltungen durch die offensivere Bedarfsplanung und die Nähe zu den Anbietern ein gewisses Druckpotential zugewachsen. Neue Anbieter und flexible Angebote hätten hier trotz identischer Kosten für Bewegung im Markt gesorgt, so dass in bestimmten Segmenten Kosten gespart werden könnten. Auch für die Antragsteller änderten sich in vielen Gebietskörperschaften die Rahmenbedingungen: Hatten die Landeswohlfahrtsverbände im ambulanten Bereich noch bewusst auf den Einsatz persönlichen Vermögens verzichtet, wollen sich die Kommunen dies nicht mehr leisten. Wird bei der Prüfung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse ein über den Freibeträgen liegendes Vermögen entdeckt, so werden die Zahlungen zeitweise eingestellt. Hier könnten „Einsparungen durch Verwaltungsarbeit“ erzielt werden (Südkreis). Anekdotisch wurde berichtet, dass einige Gebietskörperschaften in den ersten Jahren gerade diese Herausforderung sehr kreativ annahmen und es zu kuriosen, oft aber auch rechtlich und moralisch umstrittenen Praktiken kam (vgl. LIGA 2007: 3-5). Daneben werden Einsparmöglichkeiten durch Kostenabwälzung realisiert. Eine gängige Praxis ist die sog. Binnendifferenzierung von Heimen. Dabei werden Einrichtungen für behinderte Menschen mit Versorgungsverträgen ausgestattet, so dass für deren Bewohner in vollem Umfang Leistungen der Pflegeversicherung abgeschöpft werden können (Südstadt; Verband 3). Durch diese Maßnahmen sei die Kostenentwicklung in den Kommunen gebremst worden (Südstadt; Südkreis; Nordkreis, AL). Es ist umstritten, ob der Spardruck im Verwaltungsvollzug anstieg. So wird argumentiert, dass auch auf den Landeswohlfahrtverbänden ein permanent hoher Druck lastete. Die jetzige Ortsnähe wirke eher schützend, da Kommunalpolitiker nun über Schicksale in ihrem Sprengel, nicht mehr nur über eine Umlage reden müssten (Südstadt 2). Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich mit der politischen Dezentralisierung und dem Ausbau des Fallmanagements der Personalaufwand der Eingliederungshilfe deutlich erhöhte. Die Einzeleffekte dieser beiden zeitgleich vollzogenen Schritte lassen sich nicht trennen. Kommunen und Experten sehen die Investition in bedarfsgerecht auf den einzelnen Fall zugeschnittene Hilfeleistungen durch das Fallmanagement – und die damit verbundenen Mehrausgaben – als die einzige Chance, die Explosion der Kosten in der Eingliederungshilfe zu kontrollieren. Angesichts der früheren Konflikte um die Höhe der Verbandsumlage der Landeswohlfahrtsverbände kann angenommen werden, dass eine entsprechende Ressourcenaufstockung nur im Rahmen der Aufgabendezentralisierung möglich war. So kann behauptet werden, dass – ohne Wissen der entscheidenden Regierung Späth – der mit der Kommunalisierung der Eingliederungshil-

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fe angestoßene grundlegende Systemwechsel nur im Rahmen dieser veränderten Verantwortlichkeiten durchführbar war. In welchem Verhältnis die Effizienzverluste (durch geringe Größe und Spezialisierung sowie suboptimale Prozesse) zu den Effizienzgewinnen (durch individualisierte Fallbearbeitung und strengeres Controlling von Anbietern und Klienten) stehen, kann nicht abschließend beantwortet werden. 3.1.3.5 Effektivität Unter der Dimension der Effektivität werden die Aspekte rechtliche und professionelle Qualität, Kundenorientierung sowie Erreichbarkeit der Verwaltung betrachtet. Da die professionelle Qualität als zentraler Aspekt des Verwaltungsvollzugs betrachtet werden kann, soll dieser getrennt nach Implementationseffekten, den Effekten von Fallmanagement-Ausbau und Ambulantisierung sowie der Veränderung in der Klientenbeteiligung betrachtet werden. Die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns ist unter den befragten Experten höchst umstritten. Einerseits besteht ein Dissens zwischen Kommunen, Betroffenen und Anbietern darüber, mit welchen Hilfen dem gesetzlich verankerten Rechtsanspruch auf Eingliederung genüge getan ist. Anderseits unterscheiden sich die Aussagen aus den Gebietskörperschaften beträchtlich darin, wie nahe die ergriffenen Maßnahmen an die Grenze des rechtlich zulässigen kommen. So vertreten einige Gebietskörperschaften restriktive Bewilligungspraktiken etwa bei Hilfsmitteln oder bei Fragen der Freizügigkeit, was mitunter schon zu Sozialgerichtsverfahren geführt hat. Urteile gegen die Kommunen führten – anders als bei den Landeswohlfahrtsverbänden üblich – nicht mehr zu einer Debatte und wahrscheinlichen Änderung der Handlungspraxis. Oft würde an nicht statthaften Verfahren festgehalten. Wer nicht klagen könne, habe dann trotz der Präzedenzfälle „eben Pech“ (Südkreis). Den Rechtsweg beschreiten Menschen mit einer geistigen oder psychischen Behinderung oder ihre Angehörigen erfahrungsgemäß nur sehr selten. Neben Schamgefühl hält insbesondere das Gefühl der Abhängigkeit von der Sozialverwaltung von Klagen ab. Die Landesverbände der Wohlfahrtsverbände unterstützen Klagen in Einzelfällen. Hier wirke sich die örtliche Nähe zum Nachteil der Träger und Klienten aus (Verband 3). Einig sind sich die Befragten aller Ebenen jedoch darin, dass ein die Fachlichkeit der Arbeit belastender Spardruck und daraus folgende Fehlentwicklungen sich nicht unmittelbar aus der Haushaltssituation der Gebietskörperschaften erklären ließen. Dies sei ein unsystematisches, durchaus auch bei wohlhabenden Städten und Kreisen auftretendes Phänomen, wel-

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ches durch die „Präferenzsetzung“ der Akteurskonstellationen in Politik und Verwaltungen erklärt werden könne (Interview Verband 2; 3; 4; 5). Implementationseffekte Hinsicht der professionellen Qualität des Verwaltungshandelns bestätigten alle Interviewpartner starke Veränderungen im Zuge der Dezentralisierung. Die Ausgangsbedingungen vor der Reform werden dabei insbesondere von Seiten der Kostenträger kritisch betrachtet: Noch bis zur Jahrtausendwende fand die Ermittlung des Hilfebedarfs durch die Einrichtungen selbst statt – das System „steuerte“ sich selbst. Die Landeswohlfahrtsverbände stellten kein kontrollierendes Gegengewicht zu den Anbieterinteressen dar. In der Folge habe es bei den individuellen Hilfebedarfen „grundsätzlich nur Hochstufungen“ gegeben. Eine Eingliederungshilfe, die auf eine tatsächliche Verselbständigung der Klienten abgezielt hätte, fand so gut wie nicht statt. Dabei war eine Quersubventionierung über einzelne Bedarfsgruppen üblich und politisch gewünscht, um die reale Kostenhöhe einzelner Gruppen zu verschleiern (Verband 2). Mit der Aufgabenübernahme wurden diese Defizite jedoch nicht „über Nacht“ behoben: Alle Befragten berichten von beträchtlichen Schwierigkeiten in den ersten Jahren der politischen Dezentralisierung, die als temporäre Implementationsprobleme bezeichnet werden können. Insbesondere der Aufbau eines funktionierenden Fallmanagements habe sich aufgrund fehlender personeller Ressourcen und Qualifikationen sowie der beschriebenen atmosphärischen Störungen zwischen Kostenträgern und Leistungsanbietern schleppender gestaltet, als erhofft. Dabei variierten die Ausgangsbedingungen und damit auch die Größe der zu bewältigenden Schwierigkeiten von Verwaltung zu Verwaltung stark (alle). Ein Teil der Gebietskörperschaften kümmerte sich proaktiv um die Auswahl und Anwerbung von potentiellen Mitarbeitern. Hier wurde versucht, unter den bekannten Mitarbeitern der Landeswohlfahrtsverbände Leistungsträger auszumachen und gezielt einzelne Aufgabenbereiche mit qualifizierten Mitarbeitern abzudecken. Über eine frühzeitige Kontaktaufnahme und konkrete Jobangebote wurden so bereits vor der formalen Personalverteilung bestimmte Mitarbeiter an einzelne Kommunen gebunden. Andere Städte und Kreise warteten hier aus Desinteresse oder wirtschaftlichem und politischem Kalkül auf die Verteilungsentscheidung der Verbände. Damit wurde erreicht, eine geringere als die rechnerisch zustehende Zahl an Mitarbeitern und weniger hoch spezialisiertes Fachpersonal übertragen zu bekommen. Dies geschah zum einen angesichts der deutlichen Gehaltsunterschiede zwischen Verbands- und kommunalem Personal. Die

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von den Verbänden übergehenden Mitarbeiter brachten deutlich höhere Einstufungen mit, als man in den Stadt- und Landkreisen für diesen Aufgabenbereich vorsah. Zum anderen kämpften fast alle Kommunen mit Personalüberhängen, die durch die Reform des SGB II21 entstanden waren. Die Übernahme der Eingliederungshilfe schien hier ein adäquates Beschäftigungsfeld zu bieten (Südstadt 1, 2; Nordstadt). Einen grundsätzlichen Startvorteil hatten große und räumlich nahe an den Sitzen der ehemaligen Landeswohlfahrtsverbände gelegene Landkreise, da sie sehr viel bessere Chancen auf die Übernahme qualifizierter Mitarbeiter hatten. Weniger begehrte Dienststellen oder jene, die sich aus strategischen Gründen nicht frühzeitig aktiv um die Anwerbung eines Kernteams gekümmert hatten, mussten mit dem zugewiesenen Personal auskommen, so dass Fachbereiche im Extremfall „von Null“ aufgebaut werden mussten (alle Gebietskörperschaften; vgl. Ebinger/Bogumil 2008). Eingliederungshilfeexperten in den Kommunen räumen in der Retrospektive ein, dass die Erwartungen an die neuen Teams grundsätzlich zu hoch gewesen seien. Gerade bezüglich der zahlreichen aus dem internen Personalüberhang der kommunalen Sozialhilfeverwaltung übernommenen Sozialarbeiter sei übersehen worden, dass sich das Aufgabenfeld der Behindertenhilfe grundlegend von der klassischen Sozialhilfe unterscheide. Die neuen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen „mussten sich von den Anbietern erklären lassen, worum es geht“, konnten also keinesfalls ihre steuernde und kontrollierende Rolle ausfüllen (Interview Südstadt 2; Nordstadt; Südkreis). Die Anwerbung qualifizierten Personals stand in den ersten Jahren für die Kommunen nicht zur Debatte und wurde auch aus persönlichen Gründen von den Mitarbeitern der Kommunen abgelehnt. Eine Verhandlung auf Augenhöhe oder gar Steuerung der Anbieter war so lange Zeit nicht möglich. Neben diesen personellen Schwierigkeiten führten die organisatorischen Grundsatzentscheidungen in den Stadt- und Landkreisverwaltungen bezüglich der Anlagerung der neuen Zuständigkeiten nach Aussage zahlreicher Interviewpartner regelmäßig zu Spannungen und Unzufriedenheit insbesondere bei den neu hinzu gestoßenen Mitarbeitern (Südkreis; Südstadt 1; Nordstadt). Um Leitungspositionen zu sparen und um bestehende Hierarchien und Karrierepfade nicht zu verändern, wurden die neuen Aufgaben vielfach mit bestehenden, nachrangigen Organisationseinheiten in der Sozialverwaltung fusioniert. Hierdurch wurde Stellung gegenüber anderen Verwaltungsbereichen, Koordinations- und Vertretungskompetenz gegenüber der Politik sowie die Arbeitsbedingungen determiniert: Auf Jahre hin seien dadurch Personalausstattung, Anzahl der Schnittstellen und Möglichkeiten zu sachgebietsübergreifender Kooperation 21

Im Zuge der Reform des SGB II (sog. Hartz-Reformen) ging insb. die Verwaltung des bisherigen Klientels der arbeitsfähigen Empfänger von Hilfe zu Lebensunterhalt (jetzt Empfänger des Arbeitslosengeldes II) auf Arbeitsgemeinschaften mit der Arbeitsagentur über.

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sowie das grundsätzliche standing der Verwaltungseinheit gegenüber der politischen Ebene geprägt worden (alle Gebietskörperschaften). Während ein Teil der Befragten von hervorragender Unterstützung seitens der Amtsleitung bei der Etablierung positiver struktureller Lösungen und von Freiräumen zur Optimierung von Arbeitsabläufen und der Verzahnung der hilferelevanten Sachgebiete berichtete (Nordkreis SGL, AL, DL), klagten andere über die grundsätzliche Unterordnung funktionaler Notwendigkeiten unter politische oder persönliche Interessen, die Verschleppung von Personalentscheidungen, ungeklärte Verantwortlichkeiten und fehlende Routinen zur Konfliktlösung (Südkreis; Südstadt). Diese fanden ihren Niederschlag in häufigen Personalwechseln und strukturellen und prozessualen Nachbesserungen. Aus einigen Gebietskörperschaften wird von dauerhaften strukturellen Schwierigkeiten berichtet, die auf unzureichende Größe der Verwaltungseinheiten, Unterbesetzung und mangelhaft qualifiziertes Personal zurückzuführen seien. Mehrere Interviewpartner erwähnten die sehr hohe Arbeitsbelastung und die durch vermehrte Krankheitsfälle drohende Gefahr einer Arbeitsfähigkeit ganzer Einheiten (Nordstadt). In vielen Gebietskörperschaften setzte sich erst durch langwierige Überzeugungsarbeit engagierter Mitarbeiter die Erkenntnis durch, dass nur mit einer professionelleren und intensiveren Eingliederungshilfe der prognostizierte Kostenanstieg begrenzt werden könne. In der Folge kam es zu Reorganisationen der Zuständigkeitsbereiche und zu massiven Neueinstellungen von Personal. Fallmanagement Jenseits der Anfangsschwierigkeiten wird in den neuen, dezentralisierten Strukturen verstärkt die vollzogene Umsetzung der im SGB XII vorgegebenen Instrumente des Fallmanagement und des Individuellen Budgets von allen Befragten sehr positiv gewertet. Mit der Aufstockung und Weiterbildung des Personals sei eine „fachliche Konsolidierung“ der kommunalen Ebene eingetreten, so dass ein Großteil der Schwierigkeiten der Anfangsjahre behoben werden konnte. Die enge Einbeziehung der behinderten Menschen und aller weiteren relevanten Akteure im Zuge des Hilfeplanungsgesprächs wird als wesentliche Verbesserung des Verfahrens in Richtung einer passgenauen Hilfe angesehen (alle Gebietskörperschaften). Dabei wird betont, dass trotz der integrativen Verfahren die Letztentscheidung über die Gewährung von Hilfen im Sachgebiet für Eingliederungshilfe liege. Die Zusammenarbeit mit dem MPD des KVJS wird als sehr gut bezeichnet, die Empfehlungen des Dienstes würden in der Regel umgesetzt. Gelegentliche Abweichungen werden je nach Perspektive der Befragten mit dem Letztentscheidungsrecht der Kommunen, wirtschaftlichen Zwängen oder einem

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überlegenen Gesamtüberblick über Bedarfe und Angebote begründet. Im Vergleich zur Arbeitsweise in den Landeswohlfahrtsverbänden sei das Fallmanagement in den Kommunen weit weniger über das Verfahren bestimmt. Insbesondere die Gutachten des MPD und des Gesundheitsamtes spielten eine kleinere Rolle (Nordkreis, FM). Regelmäßig könnten auf diesem Weg den Wünschen der Betroffenen entsprechende Lösungen gefunden werden – z.B. eine ambulante Versorgung (Nordkreis, FM, SGL, AL; Nordstadt; Südstadt). Die starke „Versäulung“ der spezialisierten Anbieter sei aufgebrochen und die darin angelegten Fehlsteuerungen in Behinderten- und Jugendhilfe reduziert worden (Südkreis). Durch das Fallmanagement in den Kommunen bestehe bei günstigen Rahmenbedingungen erstmals die Chance einer Kontrolle der Anbieter hinsichtlich der Effektivität ihrer Leistungen. Die kommunalen Verwaltungsmitarbeiter folgen mehrheitlich dem Leitsatz, dass „Hilfe nicht zu mehr Hilfe führen dürfe“ (Nordkreis, FM; Südstadt 2; Nordstadt). Die Betreuungsqualität im Fallmanagement insbesondere gegenüber den Klienten, aber auch gegenüber den Anbietern, wird als Schlüsselvariable zur Sicherstellung kommunaler Steuerungsmöglichkeiten – und damit als potentieller Vorteil der Dezentralisierung gesehen. Kann lokal ein gutes und klar definiertes Verhältnis zu beiden Gruppen aufgebaut werden, so können Einrichtungen dazu bewegt werden, potentielle Antragsteller vorab an die Behörde zu verweisen. Damit werde das Fallmanagement zum Ansprechpartner für die Bürger. Diese könnten dann an den „demographischen Entscheidungspunkten“ wie Schulabschluss oder Psychatrieentlassung abgeholt und ihr Schicksal – entsprechende fachliche Kompetenzen vorausgesetzt – über die Hilfebedarfsermittlung grundlegend Einfluss auf die weitere „Hilfekarriere“ der Menschen mit Behinderung genommen werden. Nur so sei – zumindest ansatzweise – auch die Kostenexplosion zu bremsen (Verband 5; Südkreis). Gelinge dies nicht, steuere nicht das Amt die Einrichtung, sondern umgekehrt. Durch die geschickte Formulierung der Erstanträge und die Instrumentalisierung der Betroffen sei dann kaum mehr eine objektive Bedarfsermittlung möglich (Südstadt 1). Um diese Steuerung umzusetzen, benötige man qualifizierte, im Umgang mit Klienten einfühlsame und geschickte Fallmanager mit einer hohen Durchsetzungsfähigkeit. Entsprechendes Personal auszubilden und vorzuhalten erweist sich als die zentrale Herausforderung in den Stadt- und Landkreisen (Südstadt 2; Nordkreis, SGL; Verband 5). Das derzeit noch überall herrschende Missverhältnis im Praxiswissen zwischen Verwaltung und Anbietern wird auch als die grundsätzliche Krux des neuen Systems gesehen: Die Anlagerung auf der kommunalen Ebene sei zwar prinzipiell richtig, die neuen Aufgaben jedoch nur von praxiserfahrenen Spezialisten der Behindertenhilfe zu bewältigen. Aus der

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öffentlichen Verwaltung heraus sei nicht erlernbar, „was in den Einrichtungen passiert und wie Leistungen aussehen sollen“ (Südstadt, 2). Trotz des offensichtlichen Steuerungsaspekts wird die Hilfeplanung von den Fallmanagern als „Aushandlungsprozess“ bezeichnet. Es würde angestrebt, sowohl die vom Leistungsträger gesetzten individuellen Ziele als auch die gewährten Hilfen, wenn irgend möglich, einvernehmlich mit den Hilfeempfänger als auch den beteiligten Anbietern auszuarbeiten. Dies sei in der Regel möglich und halte die Zahl der Widersprüche auf einem mit dem zentralen Vollzug vergleichbaren Niveau. Die verstärkte Verwendung von individuellen Budgets sei ein weiterer Schritt in diese Richtung, wird aber noch sehr selten genutzt22 (Nordkreis, FM; Südstadt 2). Durch das konsequente Fallmanagement bei Neufällen und die Nutzung niederschwelliger Angebote vor Ort sei die Nachfrage nach differenzierteren Hilfsangeboten im Vergleich zum Vollzug durch die Landeswohlfahrtsverbände deutlich gestiegen. Die neue, steuernde Rolle der kommunalen Eingliederungshilfe erfordere aber auch den Rückhalt von Oberbürgermeister und Sozialdezernent. Dies gelänge nur in einem Teil der Gebietskörperschaften, hier sei die Jugendhilfeverwaltung bedeutend effektiver (Südstadt 2). Ambulantisierung Ein eng mit dem Fallmanagement verbundener Steuerungsimpuls betrifft die Bestrebungen zur stärkeren Ambulantisierung der Hilfen. Hier können deutliche Wirkungen beobachtet werden: Die Zahl der Leistungsempfänger in ambulanten Wohnformen (ambulant betreutes Wohnen und begleitetes Wohnen in Familien) stieg seit 2005 deutlich an, während die Fallzahlen im stationären Bereich tendenziell stagnierten. Einzelne Verbände berichteten von einem Anwachsen des ambulanten Versorgungsanteils von 3-5 Prozent auf 25-30 Prozent (Interview Verband 1). Insgesamt hätten sich die Fallzahlen laut KVJS von 2005 bis 2008 in um ein Drittel erhöht, wobei sich Ausbaustand und Ausbautempo zwischen den einzelnen Stadt- und Landkreisen deutlich unterschieden. Der Kommunalverband geht davon aus, dass die Fallzahlen im ambulant betreuten Wohnen von derzeit 7.197 bis zum Jahr 2014 auf 12.500 Fälle ansteigen werden (BadenWürttemberg, Lt-Drs. 14/4801).

22

Vgl. zu den Gründen der bundesweit geringen Akzeptanz Finke 2007.

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Tabelle 5: Entwicklung der Fallzahlen im ambulant betreuten Wohnen in Baden-Württemberg 2005-2008 Ambulant Betreutes Wohnen Stichtag

Begleitetes Wohnen in Familien

Zahl der Teilnehmer (Kreise)

Fallzahlen absolut

Ӆpro 1000 EW

Fallzahlen absolut

Ӆpro 1000 EW

31.12.2005

5.394

0,53

1.014

0,10

42

31.12.2006

5.618

0,55

985

0.10

42

31.12.2007

6.384

0,59

1.001

0,09

44

31.12.2008

7.197

0,67

1.118

0.10

44

Quelle: Bericht zu den Fallzahlen und Ausgaben in der Eingliederungshilfe 2008, KVJS 2009

Diese deutliche Entwicklung ist überraschend, gibt es von Landesseite doch keine expliziten finanziellen Anreize zur Förderung des Ausbaus.23 Zwar nutzt der KVJS die Investitionskostenbeihilfe für stationäre Einrichtungen „strategisch zur Steuerung des Rückbaus der Großeinrichtungen“ um verkleinernde Sanierungen und dezentralen Kapazitätsaufbau zu unterstützen. Eine aktive Förderung ambulanter Einrichtungen lehnt das zuständige Sozialministerium jedoch ab (Verband 1; 5). Durch besondere Anreize, etwa die Durchführung von Pilotprojekten mit einzelnen Anbietern und die Ausschreibung von Prämien, versuchen einzelne Gebietskörperschaften auch an sich unattraktive Optionen den Anbietern schmackhaft zu machen. Ein Beispiel sei die Umwandlung von stationären in ambulante Angebote in Verbindung mit der längerfristigen Festschreibung von Entgeltpauschalen. Hierdurch würde auch Druck auf den Gesamtmarkt ausgeübt, der zu einer positiven Veränderung der Angebotslandschaft führte (Nordkreis, FM, SGL, AL). Ein derartiges Ausscheren aus dem üblichen Vergütungsrahmen wird jedoch von den anderen Trägern der Sozialhilfe nicht gerne gesehen, da hier Kosten treibende „Präzedenzfälle“ geschaffen würden. Das bestehende Vergütungssystem der pauschalen Finanzierung über Leistungstypen böte für viele 23 Derzeit ist im Leistungsentgelt für ambulante Angebote eine geringe Investitionskostenpauschale eingerechnet.

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Fallkonstellationen keine auskömmliche Finanzierung und basiere auf der impliziten Akzeptanz einer „Quersubventionierung“ oder „Mischkalkulation“ zwischen unterschiedlich schweren Fällen. Mit steigenden Sparbemühungen der Verwaltungen – z.B. durch die Einbehaltung von Entgelten für von einzelnen Klienten nicht in Anspruch genommene Leistungen – gerate dieses System jedoch ins Wanken, so dass ein neues Instrumentarium zur Ermittlung des Hilfebedarfs unumgänglich sei (Verband 4). Die Großeinrichtungen, die traditionell die baden-württembergische Einrichtungsstruktur prägen, geraten durch die verstärkt wohnortnahe Unterbringung sichtbar unter Druck. Die Diversifizierung der Angebote und die Expansion großer Träger in „fremde Kreise“ sei eine Reaktion darauf. Die Anbieter entwickelten ambulante Angebote primär aus „fachlicher und proaktiver Erwägungen“, d.h. aufgrund des gestiegenen Wettbewerbs und der intensiver werdenden Forderungen und Steuerungsversuche der kommunalen Sozialverwaltungen (Verband 1, Südkreis). Diese Entwicklung, so beklagten mehrere Befragte, zeichne sich jedoch durch den Mangel an strategischer Steuerung aus (Verband 4; 5). Die in diesem Kontext von einigen Gebietskörperschaften praktizierte „Repatriierung“ von Klienten und die Dezentralisierung von Unterbringungsplätzen böte zwar die Chance, die zentralen, oft überalterten Einrichtungen rückzubauen und durch neue, dezentrale und offene Angebote zu ersetzen (Südkreis). Derzeit sei das Angebot in vielen Gebieten des Landes noch längst nicht breit und flexibel genug, so dass passgenaue Hilfen schwer zusammenzustellen seien. Dies beträfe nicht nur den ambulanten, sondern auch den stationären Bereich. So fehlten stationäre Plätze für psychisch Kranke, für Mehrfachbehinderte und geeignete Wohnungen für ambulante Einrichtungen. Auch sei offensichtlich, dass spezielle Bedarfe aufgrund der fehlenden „kritischen Masse“ nie kleinräumig angeboten werden könnten (Verband 3, 6). Die Erfolgsgeschichte der Ambulantisierung wird auch vom Einwand zahlreicher Experten aus Verbänden, Verwaltungen und Betroffenenverbänden getrübt, der angenommene Kostenvorteil einer ambulanten Unterbringung von Menschen mit Behinderung „basiere auf einem Missverständnis“ (Verband 1). Traditionell habe nur „leichten Fällen“ der Weg in nicht-stationäre Wohnformen offen gestanden. Dies habe falsche Vorstellungen über die Kosteneffekte der Ambulantisierung nach sich gezogen. Grundsätzlich seien fast alle Menschen mit Behinderung ambulant zu versorgen, dies habe jedoch entsprechende Konsequenzen auf der Kostenseite. Bei gleichem Leistungsumfang seien kaum Einsparungen zu erreichen, der Aufwand könne auch jene einer stationären Unterbringung übersteigen.24 Deshalb schränke das SGB XII in § 13 den grundsätzlichen Vorrang der ambulanten Hilfen ein, „wenn eine Leistung für eine geeignete 24

S. die Untersuchung Kostenvergleich Ambulant-Stationär im Auftrag des bayrischen Sozialministeriums (zitiert nach Behindertenzentrum Stuttgart e.V. 2008).

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stationäre Einrichtung zumutbar und eine ambulante Leistung mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist“ (Südkreis; Verband 1). Diese Formulierung eröffne den Kommunen einen Ermessensspielraum, offene Hilfen nur bei geringem Hilfebedarf zuzugestehen (vgl. Rohrmann 2005: 4). Die nun präsentierten Einsparungen der Kommunen würden nur durch die pauschalisierte Abgeltung ambulanter Leistungen erreicht. Diese entspräche jedoch häufig nicht den tatsächlichen Bedürfnissen der Klienten (Verband 4). Mit der Expansion der Ambulantisierung sei daher ein Qualitätsverlust vieler Angebote einhergegangen, da die Möglichkeiten von Quersubventionierungen wegbrachen, keine klaren Leistungsstandards für die ambulante Betreuung geschaffen wurden und schließlich weit unter der Betreuungsleistung von stationären Einrichtungen liegenden Pauschalen gezahlt würden (Verband 2). Aus diesen Gründen stoße diese Unterbringungsform auch auf Ablehnung vieler Angehörigen. Diese sorgten sich, dass mit der geringen und im Zeitverlauf oft abnehmenden Zahl an Betreuungsstunden pro Woche keine dauerhafte Versorgung sichergestellt werden könnte (Verband 2; Drucksache 14 / 4801: 5). Kundenorientierung Die Beteiligung der Betroffenen im Verfahren und die Erreichbarkeit der Verwaltung wurde mit der Kommunalisierung und insbesondere durch die Einführung eines Fallmanagement mit Fallkonferenzen und Hilfeplangesprächen nach Aussage fast aller Befragten deutlich intensiviert. Entscheidungen „per Ferndiagnose“ oder in Vieraugengesprächen seien fast vollständig verschwunden (Nordstadt). Zwar böten „richtige“ Hilfeplankonferenzen nicht schon per se die Gewähr für eine gute Qualität der Hilfebedarfsermittlung und Begleitung der Klienten, sie verdeutlichten jedoch die Wertigkeit, die der Sozialhilfeträger dem Aufgabenbereich beimesse (Verband 5). Darüber hinaus steht in manchen Kommunen – abhängig von der Binnenorganisation der Sozialverwaltung – den Betroffenen nun auch themenübergreifend ein Ansprechpartner zur Verfügung (Nordkreis, alle). Es gibt jedoch auch weiterhin Gebietskörperschaften, in denen der sog. „Fallmanager“ lediglich auf die Berichte des zuarbeitenden Sozialdienstes zurückgreift, welcher auch die Hilfeplangespräche führt. Hier hat der den Bescheid erstellende „Fallmanager“ nur sehr selten Kontakt mit Klienten (Südkreis, Nordstadt). Überhaupt wird aus den Sozialverwaltungen einhellig von verhältnismäßig wenigen Bürgerkontakten berichtet (Nordkreis, SB1; Südkreis; Nordstadt) – trotz der ungleich höheren Ortsnähe wurde die Verwaltungen nicht zu niedrigschwelligen Anlaufstellen.

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Die Beteiligung der Betroffenen wird jedoch von Seiten der Träger und Betroffenenvertretungen nicht schon per se positiv bewertet: Offen wird die Realisierung der Hilfeplangespräche in einem Teil der Gebietskörperschaften kritisiert – hier würden regelmäßig „Stresssituationen“ geschaffen, um Druck auf Klienten und Angehörige auszuüben. Ziel sei hier die Durchsetzung der wirtschaftlichen Interessen der Kommunen. Mit nicht sachgerechten Argumenten („wissen Sie, was das kostet?“), würde versucht, einen Übertritt in kostenintensive Eingliederungshilfeleistungen zu vermeiden, auf die Unterzeichnung nicht erfüllbarer Zielvereinbarungen („Entfall des Hilfebedarfs“) zu drängen oder die Wunschund Wahlfreiheit der Betroffenen einzuschränken. Auch würden von einzelnen Sachbearbeitern in einer Handvoll Landkreisen regelmäßig Begleitpersonen (insb. von den freien Trägern) ausgeschlossen. Dieses Verhalten wird als unprofessionell eingeschätzt und führe die Beteiligung der Klienten und das Fallmanagement an sich ad absurdum (Verband 1; 2). Der Aspekt der Kundenorientierung der Verwaltung steht in dem nicht aufzulösenden Spannungsverhältnis zwischen dem Leitsatz der wohnortnahen Versorgung, der fachlichen Notwendigkeit, dem finanziell Vertretbaren und dem Prinzip der Wunsch- und Wahlfreiheit der Menschen mit Behinderung, insb. hinsichtlich ihres Wohnorts, des Leistungsanbieters und der Unterbringungsart. Mit diesem Konflikt mussten sich bereits die Landeswohlfahrtsverbände auseinandersetzen. Durch die verbandsweite Umlagefinanzierung wurde er jedoch zumindest zu einem gewissen Grad entschärft. Die große Mehrzahl der Antragsteller, darin waren sich alle Interviewpartner einig, komme bereits mit klaren Vorstellungen zur Behörde oder sei sogar bereits in die betreffende Einrichtung eingezogen. Welche Ermessensspielräume die Mitarbeiter bei der Bewilligung der Hilfen legitimer Weise ausschöpfen könnten, variiert grundlegend je nach Perspektive der Befragten: Aus Sicht der Sozialverwaltungen ermögliche die umfassende Zuständigkeit der Landkreisverwaltungen in Verbindung mit den teilweise umfangreichen Kapazitätsaufstockungen an Fallmanagern eine sehr viel kontinuierlichere und zielgerichtetere Beschäftigung mit der Entwicklung der Betroffenen – eben eine „personenzentrierte Hilfe“. Die Mitarbeiter der Eingliederungshilfe gaben an, dass den individuellen Wünschen gerade bei der Auswahl der Anbieter größten Teils entsprochen werde: In „90Prozent der Fälle“ seien die Wünsche deckungsgleich mit dem Ergebnis der fachlichen und wirtschaftlichen Erwägungen im Hilfeplanverfahren (Südkreis). Beim restlichen Zehntel sei eigentlich ein „Gegensteuern“ angezeigt. Alle Verwaltungsmitarbeiter berichten, dass der hohe Kostendruck bei der Leistungsauswahl auf die Sachbearbeitung durchschlage: „Die Kostenabwägung läuft im Kopf immer mit“. Die „Kirchturmpolitik“ einer möglichst weitgehenden lokalen Unterbringung gehöre zum Alltag. Der Wunsch nach einer wohnortfremden Unterbringung würde deshalb nur bei sehr triftigen

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Gründen bewilligt (Nordstadt). Gleichzeit sei die Verwaltung „gehalten, Zuzüge von (potentiellen) Hilfeempfängern abzuwenden“, um das damit einhergehende Risiko einer Leistungsverpflichtung der Kommune von vorneherein auszuschließen. Entsprechend sind Umzüge von Leistungsberechtigten schwerer geworden (Nordstadt). In einer Gebietskörperschaft wurde dargelegt, dass entgegen der reinen Lehre des Fallmanagements doch einrichtungszentriert gedacht werde und werden müsse: Zuerst würden die Kosten, dann die Angemessenheit betrachtet. Eine personenzentrierte Bearbeitung sei „utopisch“. Dennoch würde pflichtgemäß die Angemessenheit und die Bedarfsgerechtigkeit (Verhältnismäßigkeit der Kosten, § 19 SGB XII und Wunsch und Wahlrecht, § 3 SGB XII) gegeneinander abgewogen (Südkreis). Eine solche Entscheidung für eine fachlich angemessene und günstigere Lösung gegen den Wunsch eines Antragstellers sei jedoch nur sehr schwer zu vermitteln und werde deshalb nur punktuell durchgesetzt. Denn setzen sich einflussreiche Anbieter gegen den Verlust von Kunden zur Wehr oder kontaktieren betroffene Bürger ihnen bekannte Ratsmitglieder, so hätte „das Amt von vorneherein verloren“ und es drohen je nach Stehvermögen der Verwaltungs- und Dezernatsleitung Rechtfertigungsdruck oder gar eine Rüge (Südkreis). Behindertenvertreter kommen zu einer deutlich anderen Bewertung des Handlungsspielraums und dessen Ausnützung durch die Verwaltung: Suchten die Landeswohlfahrtsverbände noch überregional nach passenden Angeboten, strebten die Kommunen aus wirtschaftlichen Gründen eine Unterbringung in der eigenen Gebietskörperschaft an. Bekanntermaßen unterlägen alle Mitarbeiter generellen Sparvorgaben, einzelne Gebietskörperschaften formulierten auch konkrete Vorgaben zur Kostenminimierung: „unser Geld bleibt in der Stadt“ (vgl. Nordstadt). Diese politische Präferenz müsse durch die Verwaltungen exekutiert werden. Lokale Anbieter profitierten unmittelbar davon, leidlich passende Angebote belegen zu lassen. Bestätigt ein lokaler Anbieter, dass ein individueller Bedarf von der vorhandenen Einrichtung gedeckt werden kann, so sind ortsferne, aber passgenauere Lösungen erfahrungsgemäß nur schwerlich durchsetzbar: „Die Menschen werden in bestehende lokale Einrichtungen gepresst“ (Verband 2). Das richtige Prinzip der wohnortnahen Versorgung würde so pervertiert, um die Belegung überörtlicher, spezialisierter Einrichtungen abzuwehren. Diese Strategie träfe die Behindertengruppen unterschiedlich hart: Häufiger auftretende Hilfebedarfe wie bspw. Leistungen für Menschen mit einer geistigen Behinderung können lokal gut abgedeckt werden. Für seltenere Behinderungen und gerade für weniger artikulierungsfähige Menschen werde ein Umzug in eine spezialisierte Einrichtung oder gar das Verbleiben dort zu einem langwierigen Kampf gegen die Verwaltung. Oft bliebe nur der Rechtsweg, welcher jedoch nur mit starker Unterstützung des Umfeldes gangbar sei (Verband 2, 6).

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Zusammenfassend muss ein widersprüchliches Fazit hinsichtlich der Effektivitätseffekte der politischen Dezentralisierung gezogen werden. Während die teils schwerwiegenden Anfangsprobleme mittlerweile als überwunden gelten können, muss auch mehrere Jahre nach der Dezentralisierung noch eine hohe Varianz in Vollzugsqualität und Stellung der Fachbereiche für Eingliederungshilfe konstatiert werden. Mit dem intensivierten Einsatz eines personenbezogenen Fallmanagements und dem Ausbau ambulanter Angebote kann im Idealfall die fachliche Qualität der Betreuungsleistung und der Angebotssteuerung deutlich gesteigert werden. Klienten können in Schlüsselsituationen abgeholt und mit passgenauen und individualisierten Lösungen versorgt und lokale Leistungsanbieter über den unmittelbaren Kontakt in ein Angebotskonzept eingebunden werden. Der hohe Sparzwang in den kommunalen Gebietskörperschaften kann jedoch abhängig von der Akteurskonstellation in Politik und Verwaltung auch zu einer schwachen Fachlichkeit und einer Übergewichtung fiskalischer Aspekte in der Leistungsbewilligung führen. 3.1.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab Alle befragten Experten berichteten, dass es durch die unterschiedlichen Ausgangsvoraussetzungen der Kreise hinsichtlich Ausstattung, Einbindung in die Sozialbehörde und politische Unterstützung zu sehr unterschiedlichen Arbeitsweisen in den einzelnen Gebietskörperschaften kam. Die Liga der Freien Wohlfahrtspflege Baden-Württemberg kritisiert in ihrer Evaluation teilweise fehlendes Know-how und „kleinkariertes Kirchturmdenken“ der kommunalen Seite. Die Reform böte zwar die Chance zu einer Weiterentwicklung der Hilfen, gleichzeitig wird jedoch ein „Auseinanderdriften“ der Eingliederungshilfe beklagt. So seien eklatante Unterschiede in der Sozialhilfepraxis bei Bearbeitungsfristen, Leistungsgewährung und der finanziellen Heranziehung von Angehörigen zu beobachten (Liga der Freien Wohlfahrtspflege Baden-Württemberg 2007). Personell gut aufgestellte Verwaltungen seien schnell zu einem reibungslosen Vollzug gelangt, hätten dafür jedoch auch „eingefräste Verfahren“ aus den Landeswohlfahrtsverbänden übernommen. Oft seien in diesen Systemen dann aber nur unter dem Druck starker und ambitionierter Verantwortlicher und äußerer Impulse Innovationen durchsetzbar gewesen. Mit schwacher Fachpersonalausstattung gestartete Städte und Landkreise zeigten eine sehr großer „Unbefangenheit“ im Umgang mit dem neuen Aufgabengebiet. Im Extremfall seien Ämter mit der Prämisse „erstmal alles ablehnen“ unter Missachtung sämtlicher Vereinbarungen und fachlicher Grundlagen zur Tat geschritten. Durch die zwischenzeitliche Stabilisierung der Teams, Strukturveränderungen und fachlicher Quali-

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fizierung sowie dem Umdenken in vielen Verwaltungsspitzen hin zu einem auf fachlicher Basis aktiv steuerndem Fallmanagement habe sich die Situation mittlerweile deutlich verbessert (alle Verbände). Diese relative Homogenisierung bedeutet nicht, dass es keine Unterschiede zwischen den Kreisen hinsichtlich der bewilligten Leistungen mehr gebe (alle). Insbesondere die Anbieter beklagen sich über die im Vergleich zurzeit vor der politischen Dezentralisierung gestiegene Unübersichtlichkeit. Die Kreise hätten keine einheitliche Vision für zukünftige Angebote und keine übertragbaren Anforderungen an bestehende. Sie seien unterschiedlich streng hinsichtlich der Erreichung von Eingliederungszielen und wichen in der Bewilligung von Leistungen und Zusatzleistungen wie z.B. Freizeiten und Umbauten voneinander ab. Die Unterschiedlichkeit der Bewilligungspraxis wird von den Gesprächspartnern gerne anekdotisch anhand plastischer Einzelfälle belegt. Als Klient oder Angehöriger könne man darüber hinaus in fachlicher und wirtschaftlicher Hinsicht „Glück oder Pech“ mit seiner Gebietskörperschaft haben – und in der Folge von besser stellenden Regelungen z.B. beim Vermögenseinsatz profitieren oder sich rechtlich und moralisch als grenzwertig eingeschätzten Forderungen gegenübersehen (alle Verbände). Der Wegfall der in den Landeswohlfahrtsverbänden vorhandenen zentralen Serviceeinrichtungen eines Grundsatzreferats und eines Rechtsreferats führt neben einer Mehrbelastung der Mitarbeiter in den Kreisen aufgrund unterschiedlicher Rezeption und Interpretation von einschlägigen Gesetzen (insb. nach Gesetzesänderungen) häufig zu einer temporär unterschiedlichen Verwaltungspraxis, bis eine gemeinsame Lösung durch den Redaktionskreis Sozialhilferichtlinien erarbeitet werden könne. Diese Empfehlungen würden aber in der Regel befolgt (Nordkreis, alle; Südkreis). Einig sind sich alle Experten, dass sich die Aufgabenwahrnehmung in der sehr großen Mehrheit in einem vertretbaren „landeseinheitlichen Rahmen“ bewege und die Legalität des Vollzugs weitestgehend gewährleistet sei: „Ein um fünf Prozent niedrigeres Ausgabenniveau in einem Kreis stellt die Legalität nicht in Frage“ (Verband 5). Die Folgen der anstehenden Haushaltskonsolidierungen der Kommunen blieben in dieser Beziehung jedoch zu beobachten (alle). 3.1.4 Fazit Nach einer von Anlaufschwierigkeiten gekennzeichneten Startphase ist bei der Mehrzahl der kommunalen Gebietskörperschaften eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Eingliederungshilfe auf politischer und fachlicher Ebene zu beobachten. Berichteten Verbände, Angehörigenvertreter und kommunalisierte

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Mitarbeiter in den ersten Jahren der dezentralen Verantwortungsübernahme von rein kostenfixierten Entscheidungen fachlich unbeleckter Politiker und „unbeschreiblichen“ Rechtsverletzungen auf der Arbeitsebene, so scheint die Gesamtverantwortung für alle wirtschaftlichen wie fachlichen Belange der Eingliederungshilfe nun in der Mehrheit der Kommunen „angekommen“ zu sein. Dies beinhaltet auch die gewachsene Einsicht, dass sich die demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit der Politik auf die Festlegung der strategischen Rahmenbedingungen beschränken sollte. Dennoch wurde offensichtlich, dass vorrangig organisierte Interessen, d.h. die Verbände und Einrichtungen der Wohlfahrtspflege – und nicht die Bürger und Betroffenen – von den neuen Zugangsmöglichkeiten zu politischen Entscheidern profitieren. Während substantielle qualitative Verbesserungen durch die verbesserte horizontale Koordination in den lokalen Netzwerken sichtbar wurden, stellt die vertikale Koordination aufgrund der nicht überbrückbaren Interessensgegensätze insb. zwischen und innerhalb der Akteursgruppen eine schwere Belastung für die Entwicklung moderner Eingliederungskonzepte dar, da keine entscheidungsfähigen Gremien gebildet werden können. Hinsichtlich der Effizienz des dezentralisierten Vollzuges kann trotz Mehrausgaben aufgrund von Personalaufstockungen von sinnvollen Investitionen mit der Chance auf eine mittelfristige Amortisierung gesprochen werden. Gemessen an der in vielen Gebietskörperschaften sehr ungünstigen Ausgangssituation erwarben viele der neu zusammen gestellten Verwaltungseinheiten innerhalb weniger Jahre ein beachtliches Maß an Fachlichkeit. Diese Professionalisierung zeigt sich nicht nur in der engen Kooperation mit Trägern und dem sehr viel entspannteren Verhältnis bei der Anerkennung von spezifischen und kostenintensiven Hilfebedarfen und Angeboten. Die Mitarbeiter entwickelten teilweise beträchtliche Steuerungsambitionen hinsichtlich der lokalen Angebotsstruktur und der Leistungsqualität einzelner Träger. Die Entwicklung der Effektivität bietet somit ein grundsätzlich positives Bild mit einem deutlichen Potential zu einer verbesserten Aufgabenwahrnehmung, wobei eine hohe Heterogenität in der Leistungsqualität, insb. durch politische Fehlsteuerungen zu konstatieren ist. Offen bleibt, in welchem Rahmen nachhaltige Konzepte einer nachhaltigen Eingliederungshilfe entwickelt werden können, welche die gegenwärtigen, an den Bedürfnissen der Betroffenen vorbeigehenden Anreize und daraus folgende Fehlsteuerungen minimieren und langfristig ein flächendeckendes Netz von Hilfeangeboten und landeseinheitliche Standards garantieren (vgl. Friedrich et al. 2004: 144).

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Tabelle 6: Zusammenfassung der Performanzeffekte (Eingliederungshilfe) Dimension

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordination Vertikale Koordination Effizienz

Erwartete Entwicklung (politische Dezentralisierung)

Südkreis

Nordkreis

Südstadt

Nordstadt

Zunahme (+)

+/-

+

+/-

+

Zunahme (+)

+/-

+

+/-

+

Abnahme (-)

-

-

-

-

Teils Zunahme (+) +/+ 0 Teils Abnahme (-) Effektivität Teils Zunahme (+) +/+ + Teils Abnahme (-) Homogenität Abnahme (-) Legende: „+“ bedeutet „Zunahme“; „-„ bedeutet „Abnahme“; „keine Veränderung“; „+/-" bedeutet „teils Zu-, teils Abnahme“

+/+ „0“ bedeutet

Eigene Tabelle 3.2 Technisch-planerische Aufgabe: Umweltverwaltung am Beispiel der Gewerbeaufsicht Der Aufgabentransfer im Bereich der Gewerbeaufsicht als Träger des technischen Umweltschutzes und des Arbeitsschutzes in Baden-Württemberg ist ein Beispiel für die in Deutschland typische Reformstrategie der administrativen Dezentralisierung. Mit der Übertragung weit reichender Zuständigkeiten auf die Stadt25- und Landkreise änderten sich nicht nur Strukturen, Ressourcen und Steuerung, sondern auch die Arbeitsweise der Verwaltung grundlegend.

25

In Baden-Württemberg werden kreisfreie Städte traditionell als Stadtkreise bezeichnet.

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3.2.1 Ausgangslage Die Gewerbeaufsicht in Baden-Württemberg ist für Umwelt-, Arbeits- und Produktsicherheit zuständig. Im Umweltschutz ist die Gewerbeaufsicht in erster Linie Überwachungs- und technische Fachbehörde für die Genehmigungsbehörde, im Arbeitsschutz erteilt sie auch Erlaubnisse und Genehmigungen und überwacht die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen. Im Bereich der Produktsicherheit wacht die Gewerbeaufsicht über die Sicherheit technischer Produkte. Kern des technischen Umweltschutzes ist das Bundes-Immissionsschutzgesetz (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge – BImSchG). Es dient dazu, „Menschen, Tiere und Pflanzen, den Boden, das Wasser, die Atmosphäre sowie Kultur- und sonstige Sachgüter vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu schützen und dem Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen“ (BImSchG, § 1) und bildet die Rechtsgrundlage zur Genehmigung von Industrie- und Gewerbeanlagen. Anlagen, die vor Errichtung und Betrieb einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfen, sind in der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen aufgeführt (4. BImSchV). Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz berücksichtigen sämtliche Umweltauswirkungen einer Anlage. In seinem Vollzug bestehen formalrechtlich keine Ermessensspielräume, es besteht ein Rechtsanspruch auf die Genehmigung bei Einhaltung der gesetzlichen Auflagen (BImSchG § 6 Abs. 1). Die rechtliche Grundlage zur Beurteilung von Gefährdungen von Beschäftigten durch Gestaltung des Arbeitsplatzes, physikalische, chemische und biologische Einwirkungen, Arbeitsmittel, Arbeits- und Fertigungsverfahren und unzureichende Qualifikation und Unterweisung (ArbSchG § 5, 3) wiederum ist das Arbeitsschutzgesetz (Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit – ArbSchG). Das BImSchG und das ArbSchG werden von den Ländern vollzogen. Hierfür erlassen die Länder eigene Ausführungsgesetze und legen Struktur und Zuständigkeit der vollziehenden Verwaltung fest. Traditionell obliegt der Vollzug des Immissions- und Arbeitsschutzes staatlichen Gewerbeüberwachungsbehörden, die als Sonderbehörden (Staatliche Umweltämter, Gewerbeaufsichtsämter) oder als Verwaltungseinheiten in Bündelungsbehörden (Regierungspräsidien bzw. Bezirksregierungen oder ein Landesverwaltungsamt) angesiedelt sind. Die Gewerbeaufsichtsverwaltung steht im Spannungsverhältnis zwischen ihrem Auftrag einer Minimierung der Gefahren für Mensch und Umwelt einerseits und der von Politik und Wirtschaftsvertretern regelmäßig eingeforderten Begrenzung von den Wettbewerb potentiell verzerrenden Belastungen unternehmeri-

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schen Handelns andererseits (vgl. Mayntz 1978; Bauer et al. 2007; Ebinger/Bogumil 2008: 21f.). 3.2.2 Institutionelle Veränderungen Mit in Kraft treten des baden-württembergischen Verwaltungsstrukturreformgesetzes zum 1. Januar 2005 wurden im Bereich der Immissionsschutzverwaltung die neun Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter aufgelöst, die bisher als untere Sonderbehörden fachtechnische Aufgaben (inklusive Gewässerschutz und Arbeitsschutz) erfüllten. Für Betriebe mit umweltrechtlich bedeutsameren Anlagen und Störfallbereichen ging die Zuständigkeit auf die Regierungspräsidien über (Artikel 2 Abs. 7 VRG). Hierfür wurden – angepasst an die wirtschaftliche Struktur der jeweiligen Regionen – zusätzliche Abteilungen (Abt. 5: Umwelt) eingerichtet und entsprechend der wirtschaftlichen Struktur der jeweiligen Regionen ausgestattet. Die Zuständigkeit für alle anderen, nicht unter diese Kategorien fallenden Anlagen, ging auf die Land- bzw. Stadtkreise über (vgl. Artikel 1 Abs. 6 VRG).26 Im Verwaltungsstruktur-Reformgesetz wurde ferner festgelegt, dass sich die Zuständigkeit einer Behörde auf alle umweltrechtlichen Genehmigungen und die Überwachung sämtlicher Anlagen auf einem Betriebsgelände erstreckt (Zaunprinzip), wovon nur die Baurechtszuständigkeit unberührt bleibt. Ein Betriebsgelände ist hier „ein abgegrenzter Teil der Erdoberfläche, der unter der Aufsicht eines Betreibers steht und Anlagen oder Betriebsbereiche umfasst, die sich in räumlichem, betrieblichem oder technischem Zusammenhang befinden“ (vgl. Baden-Württemberg, Landtag 2004). Mit dem Zaunprinzip soll Betrieben eine möglichst einheitliche und kundenorientierte Behandlung geboten werden: „Sämtliche Verwaltungsvorgänge innerhalb des Betriebsgeländes werden gebündelt und integriert von einem administrativen Ansprechpartner bearbeitet“ (Kiebele 2005: 18). 3.2.2.1 Organisation Im Gewerbeaufsichtsbereich trat die kommunale Ebene vor der Verwaltungsreform primär als Genehmigungsbehörde in Erscheinung; ihre UmweltRechtsämter fertigten auf Basis fachtechnischer Stellungnahmen (insb. der Gewerbeaufsichtsämter) Bescheide aus. Auf fachtechnischer Seite war hier lediglich der sog. „kleine Immissionsschutz“ angesiedelt. Durch den Übergang der 26

Die detaillierten Zuständigkeiten finden sich in der BImSchGZuVO vom 03.03.2003 (GBl 2003, S. 180; GBl 2006, S. 10).

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Zuständigkeiten (im Rahmen der Organleihe bei den Landratsämtern oder als Pflichtaufgabe nach Weisung bei den kreisfreien Städten), fiel den Landräten und Oberbürgermeistern die Organisationshoheit bei der verwaltungsseitigen Integration der Gewerbeaufsichtsverwaltung zu. Dies führte wie im Bereich der Eingliederungshilfe zu vielfältigen institutionellen Lösungen. Im Regelfall wurden die neuen Zuständigkeiten in das technische oder das Baudezernat eingegliedert. Die Organisationsmodelle variieren primär auf vertikaler und horizontaler Ebene. Vertikal in der Höhe der Anlagerung des neu hinzugekommenen Aufgabenbereiches im hierarchischen Gefüge der Verwaltung als Ganzes: So wurde der Immissionsschutz teilweise als eigenes Amt oder als Abteilung im für Umweltfragen zuständigen Amt institutionalisiert oder lediglich als Sachgebiet oder Fachgruppe an eine bestehende Abteilung „angedockt“. Horizontal variiert das Verhältnis zu den benachbarten Aufgabenbereichen, insb. der Grad der Verschmelzung und das Über- oder Unterordnungsverhältnis des neuen und alten Führungspersonals und der Besetzung von Leitungspositionen mit Fach- oder Verwaltungsmitarbeitern. So lässt sich zwischen der Anlage als eigenständige, aber kleine Verwaltungseinheit neben den bestehenden Sachgebieten einerseits und dem Versuch einer Verschmelzung mit den vorhandenen Einheiten andererseits unterscheiden. Für letztere Variante kamen bspw. Einheiten des kleinen Immissionsschutzes, des für Genehmigungen im Umweltbereich zuständigen Rechtsamtes oder auch anderer Aufgabenbereiche in Frage. Die Unterschiede in den gewählten Lösungen erscheinen trivial, entwickelten jedoch regelmäßig große Wirkung. Sie erklären – neben Akteurskonstellationen im Verhältnis Politik-Verwaltung – die deutliche Varianz in faktischer Machtposition, Durchsetzungsfähigkeit, Koordinationsfähigkeit, Zufriedenheit des Personals und fachlicher Unabhängigkeit der Aufgabenbereiche. Die nur unvollständige Integration – d.h. die Belassung der neu in die Kommunalverwaltung gekommenen Teams in einem Aufgabenbereich als Einheit – erleichterte die Eingliederung der neuen Mitarbeiter. Die ohnehin bestehende Unruhe in der Verwaltung wurde begrenzt, indem keine Veränderungen in den bestehenden Einheiten vorgenommen und Konflikte um Führungspositionen weitgehend vermieden wurden. Diese habe sich aus Sicht der Mitarbeiter bewährt, auch wenn die erhofften Synergieeffekte durch die Zusammenlegung mit den bereits in der Stadt vorhandenen Ressourcen im Immissionsschutzbereich nicht realisiert werden konnten (alle Verwaltungsmitarbeiter).

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3.2.2.2 Personal und Finanzen Insgesamt gingen von den Staatlichen Gewerbeaufsichtsämtern 276,5 Personalstellen an die Regierungspräsidien, 492,74 Stellen an die Landkreise/Stadtkreise. Dies entspricht einer Verteilung von ungefähr 40Prozent zu 60Prozent. In Tabelle 7 wird die Aufteilung des Personals auf die Stadt- und Landkreise wiedergegeben. Tabelle 7: Personalübergang von den Staatlichen Gewerbeaufsichtsämtern auf die baden-württembergischen Stadt- und Landkreise einfacher Dienst

mittlerer Dienst

gehobener Dienst

höherer Dienst

Summe

kommuna -lisiertes Personala

Landkreise

35,79

60,98

212,83

83,80

393,40

309,60

Stadtkreise

9,04

15,39

53,75

21,16

99,34

99,34

104,96

492,74

408,94

Gesamt 44,83 76,37 266,58 Quelle: Baden-Württemberg Landtag 2004.

Anmerkung: Bei den Werten handelt es sich um Vollzeitäquivalente. a Beamte des höheren Dienstes bleiben Landesbedienstete, auch wenn sie auf die kommunale Ebene umgesetzt werden (Baden-Württemberg Innenministerium 2005: 33). Die Dienstaufsicht für dieses Personal verbleibt folglich beim Ministerium. Das sonstige, auf die kommunale Ebene umgesetzte Personal wird hier als kommunalisiertes Personal bezeichnet. Zu klären, wie viele Mitarbeiter welchem Stadt-/Landkreis und welchem Regierungspräsidium zugewiesen werden sollten, stellte eine Schlüsselfrage des Reformkonzepts dar. Für die Gewerbeaufsichtsverwaltung wurden schließlich Kriterien wie Fläche und Einwohnerzahl des räumlichen Zuständigkeitsbereichs sowie Anzahl und Größe der zu betreuenden Unternehmen berücksichtigt. Die Interviewpartner der kommunalen Ebene beklagten, dass die Stadt- und Landkreise circa 60 Prozent des Personals aus den ehemaligen Gewerbeaufsichtsämtern erhalten haben, jedoch rein zahlenmäßig für wesentlich mehr als 60 Prozent der Aufgaben zuständig seien. Das Missverhältnis ließe sich aus dieser Perspektive auch nicht mit den sehr viel komplexeren Verfahren auf Ebene der Regierungspräsidien erklären. 98

Die Zuweisung des Personals zu den Gebietskörperschaften orientierte sich nicht an fachlichen Gesichtspunkten einer arbeitsfähigen Ausstattung, sondern primär an den Versetzungswünschen der Mitarbeiter, welche nach sozialen Kriterien gewichtet wurden. Die Experten in sämtlichen Fallkommunen berichteten, dass dies insbesondere für peripher gelegene Gebietskörperschaften mit weniger attraktiven Standorten zu einem Problem wurde. Aufgrund der benachteiligten Lage kam es dort in der Gewerbeaufsicht wie in den anderen kommunalisierten Bereichen im Vergleich zu Standorten mit höherer „Lebensqualität“ zu einer relativ schlechteren Ausstattung. Entsprechend unausgewogen war das Fachwissen über die einzelnen Behörden verteilt. Hinzu kam eine weitere Schwächung der Kapazitäten der Randlagen aufgrund der persönlichen Belastung, teilweise Motivationsproblemen und dem Ausscheiden von Mitarbeitern (Nordkreis, AL 3). Nach Aussage des Landkreistags kann die Effizienzrendite (s.u.) nicht in allen Gebietskörperschaften alleine aus der natürlichen Fluktuation der übernommenen Bediensteten erwirtschaftet werden (Landkreistag Baden-Württemberg 2007: 3). So müssen zur Zielerreichung frei werdende Stellen über die gesamte Verwaltung unbesetzt bleiben. Eine bedarfsorientierte Personalplanung ist bei diesem faktischen Einstellungsstopp nicht mehr möglich. Kontinuierliche, oft qualifikationsferne Umbesetzungen über alle Verwaltungsteile sind die Folge. Notwendige Neubesetzungen werden überwiegend aus dem eigenen Personalüberhang getätigt. Damit sei die Auswahlmöglichkeit sehr begrenzt und die Qualifikation der neuen Kollegen unzureichend. Diese ‚Quereinsteiger’ – bspw. aus dem Abfallbereich – müssten von den Kollegen geschult und durch „learning by doing“ qualifiziert werden (Interview Südstadt, GA). Um das kommunalisierte Fachpersonal für die neuen Zuständigkeiten zu schulen, stellte das Umweltministerium insgesamt 130.000 € für „Anpassungsfortbildungen“ bereit, dies entspricht circa 170 € pro Mitarbeiter. Mit der Kommunalisierung wurden die kommunalisierten Mitarbeiter aus dem Tarifvertrag des Landes (TV-L) in jenen der Kommunen überführt (TVöD). Da die Entlohnung nun von der jeweiligen Stellenbewertung abhängt, sei die Möglichkeit der Aufwertung von Stellen durch ‚Bewährungsaufstiege’ in höhere Tarifgruppen nicht mehr unmöglich. Dies wurde als generelle Abwertung der neuen Stellen betrachtet, welche die Anwerbung von qualifizierten Bewerbern wie beispielsweise Technikern und Ingenieuren sehr erschwere (Interview Nordkreis, AL3; Nordstadt, SGL). Gleichzeitig böte der größere Apparat der Kommunen ehrgeizigen Kollegen mit der Bereitschaft zur Neuorientierung nun jedoch mehr Möglichkeiten zu einer Karriere als das relative enge Gewerbeaufsichtsamt (Nordstadt, SGL; Nordkreis, AL3).

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Eine zentrale Zielsetzung der Verwaltungsreform und insbesondere der administrativen Dezentralisierung von Aufgaben war die Erwirtschaftung einer Effizienzrendite in Höhe von 20 Prozent für den Landeshaushalt.27 Die Stadtund Landkreise erhalten für die Übernahme der Aufgaben der Sonderbehörden eine pauschale Zuweisung. Diese Abgeltung entspricht den bisherigen laufenden Sach- und Personalkosten des Landes (Basisjahr 2004: 376 Mio. Euro). Zur Realisierung der Effizienzrendite wurden diese Zuweisungen schrittweise um 2 Prozent im Jahr 2005 und um jeweils 3 Prozent in den darauf folgenden Jahren bis 2011 gekürzt. Auf diesem Wege sollen ab 2011 durch die Dezentralisierung rund 70 Mio. Euro jährlich eingespart werden. In Personaleinsparungen umgerechnet, entspräche dies ca. 1750 Stellen.28 Für einige nicht pauschalisierbare Bereiche sind Sonderzuweisungen vorgesehen, zudem werden einmalige Aufwendungen für die Überleitung des Personals, Umzugskosten und der IuK vom Land erstattet (vgl. für Details Innenministerium Baden-Württemberg 2004: RN 257-289). Die prinzipielle Möglichkeit, die Effizienzrendite im Rahmen der absehbaren Personalfluktuation (als hauptsächliche Quelle von Einsparungen) zu erwirtschaften, hat die Stabstelle Verwaltungsreform im Innenministerium vorab überprüft und bejaht – allerdings nur in einer Gesamtbetrachtung, ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen Altersstrukturen der an die Landkreisen abgegebenen Teams. Alterstruktur und Qualifikation sowie die räumliche Unterbringung des übertragenen Personals sind jedoch wesentliche Faktoren bei der Frage, ob das Einsparziel erreicht werden kann. Entsprechend berichtete das Innenministerium in seiner Selbstevaluation nach den ersten beiden Reformjahren von realisierten Einsparungen zwischen 3 und 17,5 Prozent (Soll: 5 Prozent) (Innenministerium Baden-Württemberg 2007: 6f.). Nach Aussage des Landkreistags handelt es sich bei den Einsparungen in erheblichem Umfang um „Einmaleffekte“ in den genannten Bereichen, die sich in den Folgejahren nicht wiederholen ließen (Landkreistag Baden-Württemberg 2007: 3). Insbesondere ad hoc Einsparungen durch die – von einem Teil der Kommunen aktiv angestrebte – Diskrepanz zwischen dem rechnerisch zugeteilten (und bezahlten) und dem tatsächlich in die Stadt- und Landkreise überführten Fachpersonal sind hier zu erwähnen.

27

Vgl. für die allgemeine Entwicklung der Finanzausstattung der Landesumweltverwaltungen Sachverständigenrat für Umweltfragen 2007: 60ff. 28 Bei unterstellten durchschnittlichen Kosten von 40.000 Euro pro Stelle.

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3.2.3 Performanzwandel 3.2.3.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit In dieser Dimension sollen die Veränderungen der formalen und faktischen Einflussmöglichkeiten des Rates, der Zugangsmöglichkeiten für organisierte Interessen und Bürger sowie der Transparenz des Verwaltungsvollzugs analysiert werden. Betrachtet man die formale Veränderung der demokratischen Kontrollrechte und der Verantwortlichkeit der Räte im Fall der administrativen Dezentralisierung von Aufgaben der Umweltverwaltung in Baden-Württemberg, kommt man zu einem ernüchternden Ergebnis. So wurden die kreisfreien Städte mit einer Pflichtaufgabe nach Weisung nach § 15 Abs. 2 LVerwG BW, § 2 Abs. 3 GO BW betraut. Auf Ebene der Landkreise wurden nicht diese selbst, sondern lediglich ihr Exekutivorgan, das „Landratsamt“ adressiert (vgl. Burgi 2009: 163f.). In beiden Varianten werden hierbei mit der sog. Organ- bzw. Organwalterleihe nicht die Gemeinden bzw. Kreise als solche mit der Aufgabenwahrnehmung betraut, sondern ausschließlich ein Organ dieser Verwaltungsträger – vertreten durch den Hauptverwaltungsbeamten. Dieses Organ ist der kommunalen Selbstverwaltung – und damit der direkten Kontrolle durch den Rat – entzogen und insofern in die staatliche Verwaltungsorganisation integriert, als das es einem uneingeschränkten Weisungsrecht unterliegt (vgl. Burgi 2008: 163). Dennoch ist unumstritten, dass trotz dieser formalen Grenzen die faktischen Einflussmöglichkeiten von Rat und Wahlbeamten mit der Kommunalisierung stark anstiegen. Denn der bisherige Schutz der relativen Anonymität behördlicher Entscheidungen und die Berufung auf einen hoheitlichen Auftrag als Fachbehörde sind nicht mehr vorhanden (vgl. Ebinger 2009: 64). Zudem stehen der Politik neue Einflusswege zur Steuerung des Verwaltungshandelns offen, den Verwaltungen sind die politischen Interessen der Hausspitze im Allgemeinen und im Einzelfall bekannt. Inwiefern diese Machtpotentiale ausgenützt werden, unterscheidet sich von Fall zu Fall entsprechend des Amts- und Rollenverständnisses der Politik. Ein Interviewpartner berichtete, dass politische Interventionen von Seiten des Oberbürgermeisters als Verwaltungschef „faktisch nicht vorkämen“, man ein sehr gutes Verhältnis pflege und politisch sehr viel mehr unterstützt als behindert werde (Nordstadt, SGL). Aus einer anderen Kommune wird hingegen von einer starken Politisierung des Aufgabenvollzugs seit der Kommunalisierung berichtet: „Der Oberbürgermeister macht Genehmigungszusagen, die wir dann erfüllen müssen“ (Südstadt). Von derartigen Eingriffen seien nicht nur die seltenen, politisch bedeutenden

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Fälle, sondern auch kleine Routinevorgänge betroffen. Liege eine derartige politische Festlegung oder Willensäußerung vor, werde bereits in der verwaltungsinternen Nomenklatura für eine „Abstimmung“ der Stellungnahme gesorgt.29 So könne beispielsweise der fachfremde Abteilungsleiter jede Stellungnahme „verbessern“ – auch ohne Einverständnis der Mitarbeiter des Sachgebiets. Dieses Verhalten widerspräche der zuvor in der staatlichen Gewerbeaufsicht gepflegten Praxis. Dort sei die politische Steuerung von Verfahrensergebnissen in dieser Form „undenkbar“ gewesen, diente eine kritische Prüfung doch auch der Absicherung der Politik gegen später unter Bürgerbeteiligung sehr wahrscheinlich aufgespürte Schwächen eines Antrags (Interview Südstadt). Als besonders problematisch wurde angesehen, dass sich die dezentralisierte Überwachungszuständigkeit auch auf die Tätigkeit der eigenen Kommune erstrecke. Städte und Kreise sind auch Bauträger oder Betreiber von Anlagen und unterliegen bspw. mit ihren Krankenhäusern arbeitsschutzrechtlich ihrer Gewerbeaufsichtsverwaltung Hier sei Fingerspitzengefühl gefragt, da die Grenzen der Sanktionsgewalt offensichtlich sind: „Ich werde den Teufel tun, meinem Landrat eine Anordnung zu schicken“ (Nordkreis, SB2). Es sei ein Fall bekannt, in dem ein Kollege den Dienstort wechselte, nachdem er nach der Schließung einer städtischen Baustelle mit einer Dienstaufsichtsbeschwerde konfrontiert wurde. Im Gegensatz hierzu seien aus engen Verknüpfungen zu lokalen Betrieben bisher keine Probleme erwachsen (Nordkreis, SB2). Gemeinderäten wird in manchen Kommunen ein besonderes Maß an „Bürgernähe der Verwaltung“ zuteil. So genießen nach Aussage von Verwaltungsmitarbeitern die von den Räten betriebenen Unternehmen nach informeller Weisung quasi „Immunität“ vor Verfolgungen der Gewerbeaufsicht (Interview Südstadt). Auch innerhalb der Landkreise würde versucht, politische Einflussmöglichkeiten zu nutzen. So käme es vor, dass Bürgermeister kreisangehöriger Städte und Gemeinden zuständige Sachbearbeiter anriefen, um Einfluss auf anhängige Genehmigungsverfahren zu nehmen (Nordkreis, AL1). Auch sei durch den „direkten Draht zwischen Bürgermeistern und Landrat“ und die Wahl des Landrats durch den Kreisrat die Anlagerung der Zuständigkeit im Landratsamt für die Fachverwaltung „nicht ideal“ (Nordkreis, AL1, AL2). Die Verquickung der Zuständigkeiten und die Nähe zwischen Politik und Partialinteressen führen oft zur Ausnutzung der faktischen Einflussmöglichkeiten des Rates. Interviewpartner berichteten, dass die Kontakte der Wirtschaft in die Politik direkt hilfreich seien: Von Mitgliedern des Gemeinderats eingereichte Beschwerden über Verwaltungshandeln würden vom Amtsleiter kommentarlos weitergegeben. Mitarbeiter die „städtisch denken“ wüssten dann, was zu tun sei. Werde eine solche 29

Vgl. ähnliche Berichte in Bauer at al. 2007: 48f., 208f.; Ökoinstitut 2008a: 12.

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Intervention ignoriert, „wird der Druck verstärkt“ (Südstadt). Angesichts der beschriebenen Entwicklung muss von einer Abnahme der Transparenz des Verwaltungshandelns sowie der Zurechenbarkeit und Verlässlichkeit von Verwaltungsentscheidungen ausgegangen werden. Im Gegensatz zu den betroffenen Unternehmen nahmen die Einbeziehung und die Einflussmöglichkeiten der Bürger eine ambivalente Entwicklung: Ein Teil der Befragten aus dem Nordkreis berichtete, durch die Dezentralisierung sei die Bürgernähe gerade für kleinere Genehmigungsvorhaben stark gestiegen, insgesamt würde von einer höheren Zufrieenheit der Bürger ausgegangen (Nordkreis, AL1). Die Mehrheit der befragten Mitarbeiter aller Gebietskörperschaften zeichnete ein differenzierteres Bild. Die oben beschriebene Durchlässigkeit der Verwaltung für politischen Druck von außen mache sich durchaus bemerkbar, bspw. bei Beschwerden von Bürgern mit guten Kontakten in die Verwaltung: Die wiederholte Aufforderung des Rechtsamts an die Fachämter, erneute Kontrollen bereits geklärter (und für zulässig befundener) Sachverhalte durchzuführen, wird als regelmäßige Konfliktquelle zwischen Rechts- und Fachamt bezeichnet (Nordkreis, AL3). Darüber hinaus habe sich durch die Dezentralisierung die Bürger- und Kundennähe für den „Normalbürger“ tendenziell verschlechtert. Einerseits stehe durch die bisher erfolgten Stelleneinsparungen von 25 Prozent der Mitarbeiter grundsätzlich weniger Zeit für Kundenkontakte zur Verfügung. Andererseits würde beträchtliche Arbeitskraft gebunden durch ausufernde verwaltungsinterne Anforderungen – wie Planungsaufgaben für hypothetische personelle oder räumliche Entwicklungen, aufgabenferne interne Information oder Sekretariatsaufgaben. In der Folge sei die Zahl der Außenkontakte stark gesunken (Südstadt; Nordkreis, AL3, SB2). Zusammenfassend muss die sehr unterschiedliche Entwicklung in einzelnen Gebietskörperschaften betont werden. So bieten sich für die Räte aufgrund des engen rechtlichen Rahmens kaum formale Gestaltungsspielräume. Im deutlichen Gegensatz hierzu stehen die großen faktischen Machtpotentiale und ihre Nutzung. Während teilweise ein konstruktiver Mittelweg zwischen gesteigerter Bürgernähe durch die Bündelung von Zuständigkeiten bei gleichzeitiger Sicherung der Unabhängigkeit der Verwaltung gefunden wurde, muss in anderen Fällen von einer eindeutig negativen Entwicklung berichtet werden. Hier führte die Dezentralisierung bei insgesamt verschlechtertem Service für Antragsteller und Bürger zu einer „Politisierung“ des Vollzugs durch die direkte oder mittelbare Einwirkung politischer Entscheider auf Einzelverfahren. Das häufigere und von der Politik in einem Teil der Gebietskörperschaften als selbstverständlich beförderte „Durchschlagen“ von Partialinteressen auf den Verwaltungsvollzug unterminiert die fachliche Legitimation und Transparenz von Entscheidungen.

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3.2.3.2 Horizontale Koordination Die Bewertung der horizontalen Koordination erfolgt getrennt in eine Binnenperspektive der Beziehungen innerhalb der Kommunalverwaltungen sowie in eine interkommunale Perspektive der Beziehungen zwischen den Verwaltungen der Gebietskörperschaften. Dabei werden jeweils die Koordinationsnotwendigkeit, die Konfliktintensität der Abstimmungsprozesse sowie der Beitrag zur Problemlösung der Koordinationsprozesse betrachtet. Binnenkoordination Mit der Verwaltungsstrukturreform wurde den Stadt- und Landkreisen in BadenWürttemberg ein umfassendes Portfolio an umweltrelevanten Aufgaben übertragen – darunter auch ein bedeutender Teil der Zuständigkeiten der Gewerbeaufsicht, die hier untersucht werden. Vor der Reform waren die Fachämter regional in staatlichen Sonderbehörden – den neun Gewerbeaufsichtsämtern und den vier Gewässerdirektionen – zusammengefasst. Diese lieferten die fachtechnischen Stellungnahmen zu Genehmigungsverfahren. Die Stadt- und Landkreise waren zwar die formal bescheidende Stelle, hielten jedoch nur sehr begrenzte fachtechnische Kapazitäten vor. Mit der Zusammenführung dieser Zuständigkeiten unter einem Dach sowie der Umsetzung des Zaunprinzips (wonach ein Betrieb nur eine Behörde als Ansprechpartner haben soll), wurde die Hoffnung auf eine Vereinfachung der Schnittstellen und umfänglichere Koordinationsprozesse verbunden (vgl. generell Reffken 2007: 4ff.). Darüber, ob dies gelang, existieren widersprüchliche Angaben aus den untersuchten Kommunen. Organisatorisch bestätigte sich der Abbau von Schnittstellen nur in geringem Umfang. So hoben Interviewpartner aus dem Nordkreis bspw. die Vorteile der kürzeren Wege und die Möglichkeit zu schnellen und informellen Rücksprachen hervor, welche sich positiv auf den Verfahrensablauf auswirkten (Nordkreis, AL3, SB1, SB3). Es könnten nun Entscheidungen über präventive Kontrollen integriert gefällt und „saubere, abgestimmte Bescheide“ erstellt werden. Auch könne die Dienstleistungsfunktion für andere Fachämter nun besser wahrgenommen werden (Nordkreis, AL1). Auch böte ein verwaltungsstarkes Landratsamt bessere Verwaltungsunterstützung (Registratur, EDV, Ablagesystem etc.) als dies im Gewerbeaufsichtsamt der Fall gewesen sei (Nordkreis, AL3). Diesen positiven Bewertungen steht eine gänzlich gegensätzliche Perspektive vieler Interviewpartner gegenüber, welche die „Bürokratielastigkeit“ (Südstadt) und das sehr formalisierte Hierarchieverständnis der Kommunalverwaltungen beklagen: Sie vermissen den „hohen Grad an Selbständigkeit, den sie von der Arbeit in der Sonderbehörde gewohnt waren“ (Nordkreis SB1). Der Experte

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aus der Nordstadt (SGL) berichtet, es hätten sich lediglich die physischen Wege verkürzt, Absprachen zwischen an Verfahren beteiligten Bereichen würden wie eh und je über Telefon, Email oder Postweg abgewickelt – entsprechend sei gleichgültig wo der Ansprechpartner räumlich sitze, da i.d.R. keine inhaltlichen Diskussionen erforderlich seien. Amts- und Postwege im Haus seien hingegen sehr viel länger und die Kontakte mit der räumlichen Zusammenlegung nicht besser geworden (Nordstadt, SGL). Die eher seltenen persönlichen Koordinationstreffen innerhalb der Kommune führten auch nicht grundsätzlich zu Verbesserungen – im Schnitt wirkten sie genauso häufig negativ wie positiv auf die Effizienz des Verfahrensverlaufs (Nordstadt, SGL). Skeptiker in allen befragten Verwaltungen kritisierten, dass aufgrund der konservativen Institutionalisierung innerhalb der überkommenen Organisationsstrukturen regelmäßig kaum Modifikationen in Arbeitsweise und Verfahren angestoßen wurden. Zwar wurde mit der Dezentralisierung eine räumliche Zusammenfassung sich berührender Zuständigkeiten realisiert, die Trennung zwischen den technischen Facheinheiten einerseits und dem die Bescheide ausfertigenden Umweltrechtsamt andererseits blieb jedoch regelmäßig erhalten. Die originär kommunalen Rechtsämter nehmen nun gegenüber den kommunalisierten Fachämtern eine starke Stellung ein. Sie bündeln die Kommunikation und erlassen die Bescheide. Oft werden diese Einheiten dem eigenen Anspruch an eine „Konzentrationswirkung“ als allgemeine Anlaufstelle für alle Verfahren und Vorgänge (wie auch Beschwerden von Bürgern) jedoch nicht gerecht, da mangels Fachkenntnis die Fälle ohnehin an die Fachämter weitergereicht werden müssten (Nordkreis, AL3). Der potentielle Vorteil der Zusammenlegung der Zuständigkeiten sei mit diesen Strukturen verspielt worden; durchaus vorhandene Synergiepotentiale durch die Umsetzung einer „integrierten Vorhabengenehmigung“ blieben ungenutzt und selbst in den Gewerbeaufsichtsämtern erprobte Instrumente zur Verfahrensverbesserungen wie Vorantragskonferenzen würden „nicht gelebt“ (Nordkreis, AL3, SB3; Nordstadt, SGL). Trotz des identifizierten Optimierungspotentials im innerbehördlichen Austausch zeigen sich bei manchen Interviewpartnern deutliche Frustrationen: Man zieht den Status quo einer weiteren Neuorganisation vor, da sich jede Organisationsveränderung nach den bisherigen Erfahrungen an politischen, nicht an fachlichen Belangen orientieren würde und man sich folglich keine Verbesserung verspräche (Südstadt). Bei aller Desillusionierung habe sich die Aufrechterhaltung der Trennung zwischen den Fachämtern und dem Rechtsamt insofern bewährt, als eingespielte Routinen bestehen und der „Frieden“ innerhalb der Verwaltungen gewahrt bliebe (Nordstadt, SGL). Zur Frage, ob die Koordinationsprozesse heute weniger konfliktbehaftet verlaufen als vor der Dezentralisierung, herrscht weitgehend Einigkeit: Durch die

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Eingliederung der Sonderbehörden in die allgemeine Verwaltung gaben diese ihre rein fachliche Position im Behördengefüge Baden-Württembergs auf und unterstehen heute auf kommunaler Ebene der Organisationsgewalt und Dienstaufsicht eines Wahlbeamten. Dadurch haben sich die Rollen im Koordinationsprozess zwischen der staatlichen Aufgabe Umweltschutz und der politischen Aufgabe Wirtschaftsförderung deutlich verändert. Die Verflechtungen zwischen den einzelnen Fachinteressen und Sektoren nahmen zu, die Umweltverwaltung kann heute unmittelbar mit benachbarten Verwaltungsbereichen in Kontakt treten. Und während die staatlichen Gewerbeaufsichtsämter ihre Position notfalls auch mit hierarchischen Mitteln gegen Kommunen und Unternehmen durchsetzen konnten, unterliegen die dezentralisierten Einheiten heute je nach Steuerungskultur einem hohen Druck aus der Politik und der Hierarchie der Stadt- und Landkreise – „Versuche politisch motivierter Einflussnahme sind an der Tagesordnung“ (Interview Nordkreis AL3, vgl. SB2; Südstadt; Nordstadt, SGL). So würden von der Politik aber auch aus dem Rechtsamt Anfragen zur Abmilderung von Auflagen an die Fachämter gestellt, um der Wirtschaft entgegen zu kommen. Würden kostenträchtige Vorgaben gemacht, bedeute dies „Ärger“. Die Erfahrung zeige jedoch, dass das Regierungspräsidium in Streitfällen tendenziell ebenfalls wirtschaftsfreundlich entscheide (Nordkreis, SB1, SB3). Interkommunale Koordination Die Koordination mit Nachbarstädten und -kreisen wird von vielen Befragten als zentrale, jedoch sträflich vernachlässigte Voraussetzung für den erfolgreichen Vollzug der Immissionsschutzaufgaben betrachtet. Nicht nur könnten hierdurch in bedeutendem Umfang Ressourcen eingespart werden, indem durch die Formalisierung der Beziehungen die Kosten spezialisierten Know-hows geteilt und damit wirtschaftlicher und effektiver gearbeitet werden könnte. Auch könnte durch einen engeren Austausch der Druck von Unternehmensvertretern auf Politik und Verwaltung reduziert werden, indem ein offener Vergleich der den Betrieben abverlangten Auflagen auch für die Verwaltung möglich würde. Hiermit könnte gewährleistet werden, dass die Kreise bei ähnlichen Anträgen eines Unternehmens mit einer Stimme sprechen und sich nicht gegeneinander ausspielen lassen (Nordkreis, SB3; Südstadt). Offiziell gäbe es, abgesehen davon, dass man sich gegenseitig in Kenntnis setze, kaum Grund für Kontakte zu anderen Städten und Landkreisen (Südstadt). Deshalb findet ein organisierter Austausch nur sporadisch auf den unterschiedlichen Arbeitsebenen statt – bei halbjährlich Amtsleitertagungen und landesweiten fachspezifischen Arbeitsgemeinschaften. Diese formalen Kontakte müssten aus-

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gebaut werden. Sie seien notwendig, um die Auslegung von Gesetzen zu vereinheitlichen und Know-how zur Verfügung zu stellen. Derweil findet der größte Teil der Koordinationsbeziehungen informell und fallbezogenen auf Basis der aus der alten Gewerbeaufsicht stammenden persönlichen Kontakte oder als gezielte Kontaktpflege zwischen benachbarten Gebietskörperschaften statt (Südstadt, Nordstadt, SGL). Von den Kommunen und den Mitarbeitern organisierten Austauschbeziehungen umfassen verschiedene Schnittmengen der Gebietskörperschaften – vom regionalen, nachbarschaftlichen Austausch bis zum landesweiten Koordinierungstreffen. Sie fokussieren auf mannigfaltige Akteursgruppen und Hierarchieebenen und verfolgen unterschiedliche Ziele – von strategischer Steuerung bis hin zur Klärung fallbezogener Detailfragen. Die wohl häufigsten Kontakte mit der am stärksten vereinheitlichenden Wirkung bestehen in wechselseitiger Amtshilfe. Üblich seien informelle, kreisübergreifende Anfragen bei bekannten Spezialisten. Durch das Engagement dieser branchenerfahrenen Kollegen kann eine gewisse landesweite Koordination und eine bedingte Einheitlichkeit der Verfahren geleistet und die kleinen Stadtund Landkreise mit dem differenzierteren Know-how der wenigen gut ausgestatteten Einheiten versorgt werden. Dieser informale Austausch würde bis zur Belastungsgrenze des Personals geleistet und von den Hausspitzen geduldet, da die prekäre Situation und die Wechselseitigkeit der Hilfen bekannt seien. Allerdings sind Ämtern mit schwacher Ausstattung, ohne „altes Personal“ oder bei fehlender politischer Unterstützung von diesem System ausgeschlossen – von denen „höre man gar nichts mehr“ (Nordkreis, AL3), und das Aussterben dieser Netzwerke sei absehbar und kein adäquater Ersatz in Sicht (Nordstadt, SGL). Zusammenfassend bietet sich ein eher negatives Bild der horizontalen Koordinationsfähigkeit nach der administrativen Dezentralisierung: So werden hinsichtlich der Binnenkoordination der an Verfahren beteiligten Verwaltungseinheiten einerseits die Vorteile der Aufgabenerledigung unter einem Dach gelobt, andererseits werden Überbürokratisierung und Innovationsfeindlichkeit kritisiert, wodurch theoretische Möglichkeiten zur Modifikation der Strukturen und Prozesse meist nicht realisiert werden. So werden fallbezogene Koordinierungsmöglichkeiten nicht genutzt und die organisatorische Trennung zwischen Fach- und Rechtsämtern feiert Urstände auf kommunaler Ebene. Auch hinsichtlich der horizontalen Koordination über Kreisgrenzen hinweg lassen sich auseinander laufende Entwicklungen identifizieren: Nur personell und fachlich stärker ausgestattete Gebietskörperschaften können und wollen es sich leisten, regelmäßig an landesweiten Koordinierungstreffen und Fortbildungen teilzunehmen. Intensivere fallbezogene Zusammenarbeit findet üblicherweise nur informell, auf Basis persönlicher Beziehungen oder zwischen den Fachämtern benachbarter Städte und Kreise statt.

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3.2.3.3 Vertikale Koordination Die Dimension der vertikalen Koordination erfasst die Zusammenarbeit zwischen Kommunen und staatlicher Ebene nach der Aufgabenübertragung. Dabei werden jeweils die Koordinationsnotwendigkeit, die Konfliktintensität der Abstimmungsprozesse sowie der Beitrag zur Problemlösung der Koordinationsprozesse sowohl hinsichtlich des hoheitlichen Aspekts der sich aus der Aufgabenübertragung ergebenden Aufsichtspflichten als auch die fachliche Ebene der gegenseitigen inhaltlichen Beratung und Unterstützung beleuchtet. Formal unterliegt der Vollzug der Immissionsschutzaufgaben in den Kommunen der staatlichen Fachaufsicht, welche im dreistufigen baden-württembergischen Verwaltungsmodell bei den Regierungspräsidien angelagert ist. Mit dieser Form der Aufgabenübertragung ist zwangsläufig eine Aufsichtspflicht des Staates verbunden, die aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) wie auch aus der Ministerverantwortlichkeit („Prinzip der Kontrollpflicht“) abgeleitet wird (Döhler 2007: 215f.; Pitschas 1998: 908). Die Aufsicht soll die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns sichern und zur Erhaltung der Einheit der Verwaltung beitragen (vgl. Bull 2000: 73; Giere 1965: 317; Dreier 1991: 287ff. nach Döhler 2007: 215). Die Sicherstellung einer effektiven Aufsicht stellt die Grundvoraussetzung für jegliche Kompetenzdelegation im deutschen Verwaltungsmodell dar, bei der die ministerielle Letztverantwortung erhalten bleibt (vgl. Oebbecke 2001: 407). Die empirische Untersuchung zeigte, dass diese Anforderungen im Fall der administrativ dezentralisierten baden-württembergischen Immissionsschutz- und Gewerbeaufsichtsaufgaben im Sinne einer „Vertrauensaufsicht“ (Wegrich 2003: 52f.) modern interpretiert ausgeübt werden. Ihre Rolle als Fachaufsichtsbehörde nehmen die Regierungspräsidien im Allgemeinen sehr zurückhaltend und konsensorientiert war. Konflikte, die aus unklaren Abgrenzungen der Zuständigkeiten zwischen den Präsidien und den Landkreisen entstanden – insbesondere im Hinblick auf das Zaunprinzip –, konnten weitgehend ausgeräumt werden (Nordkreis, SB1). Dieses dialogorientierte Verfahren entspricht dem immer noch erhaltenen Berufsethos der „alten“ Gewerbeaufsicht und dem in die neue Zeit ‚hinübergeretteten’ allgemeinen Umgang mit den Kunden (Südstadt; Nordkreis, SB2). Abweichungen von dieser generell sehr positiven Einschätzung betreffen die Durchsetzung der oft umfangreichen Berichtspflichten oder Datenlieferungen sowie den Vollzug so genannter „Schwerpunktaktionen“ für bestimmte Branchen oder Schutzziele, die vom Ministerium verordnet werden. Letztere gab es schon lange, der Charakter der Aktionen hat sich jedoch hinsichtlich Intention, Häufigkeit und Umfang nun deutlich verändert. Die Auswahl der Schwerpunkte – so ein Verwaltungsmitarbeiter – sei nicht mehr fachlich orientiert, sondern

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europäischen und internationalen Vorgaben geschuldet (Südstadt). Offiziell als Zielvorgaben formuliert, besteht bei der Erledigung der „Schwerpunktaktionen“ faktisch kein Spielraum für die Kommunen. Deren – insbesondere personellen – Probleme bei der Erfüllung der Ziele würden nicht berücksichtigt. Die Einheiten seien schlicht zu klein, um fast permanent Personal für derartige Sonderaufgaben zu qualifizieren und abzustellen (Nordstadt, SGL). Leichtfertige Zusagen der politischen Führung und Anordnungen der Regierungspräsidien werden als ‚rüde’ Verwendung der Fachaufsicht interpretiert, mit der eine Steuerung des Vollzugs beabsichtig sei. Hintergrund dieser Zielvorgaben sei ein hoher Erfüllungsdruck, welcher seinerseits auf der Landesebene laste. Nationale und internationale Absprachen und Vorgaben wie die Deutsche Arbeitsschutz-Strategie oder die Vorgaben der International Labour Organization (ILO) müssten zumindest auf dem Papier eingehalten und dazu ihr Vollzug nachgewiesen werden. (Nordstadt, SGL). Die Antwort des Landes auf die Know-how Lücken und das Auseinanderlaufen der Vollzugspraxis sind Fachdienstbesprechungen, freiwillige Aus- und Weiterbildungsangebote und technische Infrastruktur zur Vernetzung der Standorte. Die Fachdienstbesprechungen zwischen Kommunen und Regierungspräsidien finden meist halbjährlich und branchenspezifisch in ca. 2/3 der 24 Branchen statt. Hierzu reichen die kommunalen Gebietskörperschaften offene Fragestellungen und Problemlagen ein, die dann allgemeingültig geklärt werden (Nordstadt, SGL). Offizielle fachliche Anfragen oder Bitten um Unterstützung an die Regierungspräsidien werden als verhältnismäßig selten beschrieben. Aufgrund der in gewissen Branchen ebenfalls dürftigen Personalausstattung der staatlichen Ebene und der Priorisierung des Kerngeschäfts und Regierungsanfragen würden diese erstens in sehr unterschiedlicher Geschwindigkeit und zweitens unberechenbarer Qualität beantwortet. Neben sehr langen Bearbeitungszeiten wird dabei kurioserweise nicht nur wenig ergiebige, sondern auch eine zu detaillierte – und damit lokal nicht wirklich verwertbare – Bearbeitung kritisiert. Informal würden die ehemaligen Kollegen in den Regierungspräsidien genauso wie jene in den Nachbarkreisen bei spezifischen Problemlagen angefragt und böten ihre Unterstützung an, soweit dies personell und fachlich möglich sei (Nordstadt, SGL). Teilweise kommt es auch zum umgekehrten Fall – mangels Kompetenz oder Kapazitäten in den Regierungspräsidien springen Spezialisten aus den Stadt- und Landkreisen ein (Nordkreis, SB2). Das von Regierungspräsidien und der Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden Württemberg (LUBW) angebotene fachtechnische Fortbildungsprogramm der Gewerbeaufsicht umfasste 2008 rund 60 freiwillig zu besuchende Veranstaltungen, darunter Dienstanfängerfortbildungen, branchen- und themenspezifische Fachfortbildungen sowie Seminare und Veranstaltungen mit Bezug zur Gewerbeaufsicht (Land-

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tag Baden-Württemberg 2008b). Schließlich betreibt und pflegt die Zentrale Stelle für die Vollzugsunterstützung der Gewerbeaufsicht (ZSV) beim Regierungspräsidium Tübingen das Intranet der Gewerbeaufsicht, über das einheitliche Formulare und sieben Intranet-Diskussionsforen zu spezifischen Themenfeldern betrieben werden. Hierüber soll auch eine horizontale Vernetzung zwischen den Standorten zur Lösung konkreter Problemlagen sichergestellt werden. Nach Aussage von Interviewpartnern bietet diese Plattform jedoch nur wenig Hilfe; das alte und spezialisierte Personal ziehe ohnehin die persönlichen Kontakte vor (Nordkreis, AL3, SB1). Zusammenfassend kann trotz der theoretisch starken hierarchischen Stellung der staatlichen Umweltverwaltung von einer ausgesprochen schwachen, sich kaum von der politischen Dezentralisierung im Bereich der Eingliederungshilfe unterscheidenden vertikalen Koordination gesprochen werden. Die Regierungspräsidien agieren äußerst zurückhaltend und treten primär beratend auf – wenn ihre begrenzten fachlichen Kompetenzen und Kapazitäten überhaupt eine intensivere Befassung mit den Angelegenheiten der kommunalen Gewerbeaufsicht zulassen. So kann zusammenfassend vermerkt werden, dass die Aufgabenübertragung grundsätzlich mit einem gestiegenen Koordinationsbedarf in Fachfragen und zur Sicherstellung eines einheitlichen Verwaltungsvollzugs einherging. Diese Bedürfnisse werden aus politischen und Kapazitätsgründen jedoch kaum vertikal bedient, wodurch die meist informellen horizontalen Netzwerke zwischen den Kommunalverwaltungen stark an Bedeutung gewannen. Druck von Seiten der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung entsteht allenfalls, wenn zum Nachweis der Umsetzung internationaler Vereinbarungen Daten generiert werden müssen. Letztere Praxis zeigt, dass die Spreizung der Verantwortung zwischen der Aushandlung internationaler Verpflichtungen und dem kommunalem Vollzug sehr breit ist. Vertragstreue und kommunale Gestaltungsspielräume sind hier nur schwer zu vereinbaren. 3.2.3.4 Effizienz In dieser Dimension werden Ressourceneinsparungen, Veränderungen im InputOutputverhältnis sowie die Entwicklung von Skalen- und Verbunderträgen betrachtet. Durch die mit der Reform verbundenen Einsparvorgaben und die entsprechenden Kürzungen der Zuweisungen des Landes kam es in allen betroffenen Politikfeldern formal zu den vorgegebenen Ressourceneinsparungen in Höhe von 20 Prozent der zuvor aufgewendeten Mittel („Effizienzrendite“). In den untersuchten Teilen der Umweltverwaltung konnten die Kommunen diese Minderein-

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nahmen in unterschiedlichem Maße durch Einmaleffekte in der Bewirtschaftung der übertragenen Liegenschaften und durch Personalabbau decken. In zwei der untersuchten Gebietskörperschaften wurde die „Effizienzrendite“ bereits vom ersten Tag der Aufgabenübernahme an vollständig erfüllt, da aufgrund des generellen Mangels an technischen Sachbearbeitern und dem geringen Interesse der Gebietskörperschaften an der Ausschöpfung der ihnen rechnerisch zustehenden Personalkontingents nur 80Prozent der Stellen besetzt wurden (Nordkreis, AL3; Südstadt).30 Üblich war aber auch, dass tatsächliche Personaleinsparungen in den Gewerbeaufsichtseinheiten – wie eben durch die Übernahme einer geringeren Zahl von Mitarbeitern, durch Altersteilzeit oder anderweitige Verwendung – von der politischen Führung zunächst nicht als Stellenabbau in der Gewerbeaufsicht eingestuft wurde. So wurde aus mehreren Gebietskörperschaften vier Jahre nach der Dezentralisierung der Abbau von über 30 Prozent der ursprünglichen Personalstellen berichtet, ohne dass ein Ende des Abschmelzens erkennbar sei. Die Einsparvorgabe würde damit zu einem beweglichen Ziel, das von der Politik völlig losgelöst von funktionalen Überlegungen verschoben wird (Interview Südstadt, Nordstadt, SGL). Trotz der hohen Einsparungen wird die Entwicklung des Input-Output Verhältnisses bei den Ressourcenaufwendungen in allen untersuchten Kommunen sehr negativ bewertet. Aufgrund der oft sehr breiten Zuständigkeitsbereiche, der geringen Spezialisierung und der niedrigen Fallzahlen in den einzelnen Branchen sei ein gravierender Effizienzverlust der Gewerbeaufsicht zu konstatieren – das vorhandene Personal leiste sehr viel weniger, als in den regional organisierten Gewerbeaufsichtsämtern (alle Verwaltungsmitarbeiter; vgl. Bauer et al. 2007: 32f.). Es kommt zu einer Fehlallokation von hochqualifizierten Spezialisten, die als Generalisten oder gänzlich fachfremd eingesetzt werden.31 Zwar blieben die Bearbeitungszeiten insbesondere von Anlagengenehmigungen im Durchschnitt stabil, allerdings hängt die Verfahrensdauer in der Gewerbeaufsicht vereinfacht von den vier Faktoren Qualität der Anträge, Vorliegen externer Gutachten, Qualifikation der Fallbearbeiter und Qualität der Verfahrensorganisation ab. Die unzureichende Qualifikationen von Fallbearbeitern in Teilen ihrer Zuständigkeit kann Verfahren sowohl verlangsamen (durch lange Rüstzeiten und unnötige Prüfungen) oder auch beschleunigen – durch völlig fehlendes Problembewusst30

Zum 01.01.2004 betrug die Personalausstattung an ausgebildeten Gewerbeaufsichtsbeamten in der nachgeordneten Gewerbeaufsichtsverwaltung (Regierungspräsidien und Gewerbeaufsichtsämter) insgesamt 693 Stellen, zum 01.01.2008 war diese Zahl um 16,2 Prozent auf 581 Stellen gesunken (Landtag Baden-Württemberg 2008b). 31 Vgl. Ökoinstitut 2008a: 12; Das Innenministerium Baden-Württemberg (2007: 40) berichtet in seiner Evaluation der Verwaltungsreform gar: „Nach Einschätzung zahlreicher Stadt- und Landkreise hat die Aufteilung des Personals der früheren Gewerbeaufsichtsämter zu einem Verlust von Spezialwissen geführt. Die fachliche Qualität konnte danach nicht überall aufrechterhalten werden.“

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sein oder die Unfähigkeit, externe Gutachten methodisch und inhaltlich zu bewerten (Nordkreis, AL3). Klagen der Wirtschaft sind unterdessen selten. Dies ist nach übereinstimmender Aussage der einzelnen Interviewpartner jedoch nur der bevorzugten Bearbeitung von Genehmigungsverfahren geschuldet. Aufsichtstätigkeiten und Beratung der Antragsteller würden hingegen zurückgestellt (Südstadt; Nordstadt, SGL; Nordkreis, SB3). Unternehmen könnten nicht mehr umfassend betreut werden, so dass technische Beratungen sowie Gutachten zu Vorhaben nun von den Antragstellern selbst beigebracht und bezahlt werden müssten (Südstadt). Darüber hinaus erwachse aus den unzureichenden Kapazitäten und Kenntnissen die Gefahr hoher Folgekosten für Kreis, Bürger und Unternehmen: Würden bspw. keine fachkompetenten Stellungnahmen der Gewerbeaufsicht zur Flächennutzung erstellt, müssten sich alle Beteiligten auf nicht absehbare Zeit mit den daraus erwachsenden Konflikten (um Lärm, Gerüche, Vibrationen, Verkehr etc.) befassen (Nordkreis, AL3). Hinsichtlich der Entwicklung der Skalenerträge sind aufgrund der beschriebenen starken Zersplitterung der Zuständigkeiten deutliche Verschlechterungen zu konstatieren. Fehlende Routinen und lange Rüstzeiten zur Erarbeitung der fachlichen und rechtlichen Grundlagen verlangsamen die Arbeitsabläufe. Im Gegenzug sind gewisse Effizienzgewinne im Verfahrensablauf durch die Bündelung eines Großteils der genehmigungsrelevanten Zuständigkeiten unter einem Dach zu verbuchen (Nordkreis, AL1). Verbunderträge durch die Optimierung der Prozesse und neue Instrumente wie Vorbesprechungen bzw. Scopingtermine bleiben – wie im Abschnitt horizontale Koordination erläutert – jedoch weitgehend ungenutzt (Nordkreis, SB1; Nordstadt, SGL). Als mittelbares Effizienzproblem im Sinne der nachhaltigen Verwaltungsentwicklung wird die nach dem kommunalen Tarifvertrag (TVöD) übliche Entlohnung nach Stellenbewertungen angesehen – durchgeführt durch die Gemeindeprüfungsanstalt (GPA). Die Übertragung dieser Einstufungslogik des Verwaltungsdienstes auf den ehemals staatlichen, höher qualifizierten technischen Dienst berücksichtigt nicht dessen „Doppelqualifikation“. Als langfristig problematischer wird der Wegfall der im Tarifvertrag des Landes (TV-L) praktizierten leistungsgerechten Differenzierung und Motivation der Mitarbeiter durch die Gewährung von sogenannten Bewährungsaufstiegen für gute Leistungen auf einer Position gesehen. Bonussysteme als Leistungsanreize machen insbesondere in kleinen Einheiten keinen Sinn und können dieses Defizit nicht ausgleichen (Nordkreis, AL3; Nordstadt, SGL). Schlechtere Bezahlung und ungewisse Karriereperspektiven auch bei sehr guter Leistung stellten die technische Verwaltung vor immense Nachwuchsprobleme, da kein qualifizierter Nachwuchs angeworben werden könne.

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Zusammenfassend kann eine deutlich höhere Kosteneffizienz im Zuge der administrativen Dezentralisierung dahingehend festgestellt werden, dass die gesetzlichen festgeschriebenen Aufgaben mit deutlich weniger Personal erfüllt werden. Die dramatische Reduzierung des Fachpersonals erfolgt jedoch oft ohne Rücksicht auf funktionale Notwendigkeiten, Qualifikationsportfolio und Motivation des verbleibenden Mitarbeiterpools. Entsprechend negativ wirkt sich der Personalabbau auf die Leistungseffizienz der Gewerbeaufsicht aus: Das verbleibende Personal arbeitet aufgrund fehlender Routine und mangelnder Fachkenntnis in einem Teil ihres Verantwortungsbereichs deutlich ineffizienter als in der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung. Der Verlust an Servicequalität und Beratungsleistung einerseits sowie die sinkende Kontrollintensität andererseits können fürderhin als eine Kostenverlagerung auf Privatwirtschaft und Allgemeinheit angesehen werden. 3.2.3.5 Effektivität Wie in den untersuchten Fällen deutlich wurde, erschwert die kommunale Verwaltungsstruktur die Aufgabenwahrnehmung der Immissionsschutzverwaltung. Während sich die legale Qualität des Vollzugs – auch aufgrund der breiten Spielräume in der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des Umweltrechts – erwartungsgemäß innerhalb des gesetzlichen Rahmens bewegt, nahmen die professionelle Qualität, die Kundenorientierung gegenüber nicht privilegierten Antragstellern und die Erreichbarkeit der Verwaltung teilweise dramatisch ab. Die professionelle Qualität des Vollzugs variierte von Beginn an stark zwischen den Gebietskörperschaften. Große und räumlich nahe an den Sitzen der ehemaligen Gewerbeaufsichtsämter gelegene Landkreise hatten einen klaren Startvorteil – wenn sie frühzeitig und strategisch den Aufbau schlagkräftiger Verwaltungseinheiten anstrebten. Durch die gezielte Anwerbung von Leitungspersonal und die Ausnutzung des damit verbundenen Insiderwissens konnten für die im Verhältnis hohe Zahl an Personalstellen „Eckpfeiler und Joker“ gewonnen werden, mit denen viele Schlüsselbranchen kompetent abgedeckt werden können. Hier reichen die vorhandenen Qualifikationen auch nach der Aufgabenübertragung „für das Tagesgeschäft“ aus (Nordkreis, AL1, AL3). Weniger begehrte Dienststellen mussten demgegenüber das ihnen zugewiesene Personal übernehmen und müssen allein schon aus Größengründen mit einem Mangel an Spezialisierung fertig werden. Grundsätzlich erfuhr die Gewerbeaufsicht durch die administrative Dezentralisierung eine De-Spezialisierung. Waren in jedem der neun staatlichen Gewerbeaufsichtsämter 2004 im Schnitt 70,7 Spezialisten beschäftigt, verfügten die be-

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troffenen 44 Gebietskörperschaften drei Jahre nach Inkrafttreten der Reform im Durchschnitt über 10,37 Mitarbeiter32. Und während früher ein Mitarbeiter durchschnittlich für zwei der 24 Leitbranchen zuständig und entsprechend spezialisiert war, betreut er in der neuen Struktur bis zu zehn Branchen. Am Beispiel der Bauaufsicht heißt das konkret, dass statt der jeweils rund drei ausschließlich für die Bauaufsicht zuständigen Mitarbeiter der früheren Gewerbeaufsichtsämter (insgesamt in Baden-Württemberg also rund 27 Mitarbeiter) heute in den Städten und Kreisen zusammen genommen rund 70 Mitarbeiter neben vielen weiteren Zuständigkeiten mit dieser Aufgabe befasst sind. Diese Zersplitterung – noch verstärkt durch den starken Personalabbau – wird als Ursache für den berichteten Verfall der professionellen Qualität der Aufgabenwahrnehmung angesehen. Das Spektrum von rund 2000 Gesetzen und Regelungen in den 24 zu beaufsichtigenden Leitbranchen könne – so lautet das übereinstimmende Urteil aller befragten Verwaltungsmitarbeiter – in den kleinräumigen Strukturen nicht qualifiziert abgebildet werden. Auch in kleinen Gebietskörperschaften fallen alle Aufgaben an, nur eben mit sehr geringer Häufigkeit. So sind die Mitarbeiter in weiten Teilen ihrer Zuständigkeit „nicht vom Fach“; das breite Aufgabenfeld ist jedoch nicht „freihändig beherrschbar“ (Nordkreis, SB3; Südstadt). Die Folge sind extreme Rüstzeiten zur Bewältigung einzelner Aufgaben: „Statt fünf Minuten Beratung vom Fachmann“ lese man sich nun eine Woche in eine Aufgabe ein und versichere sich bei Kollegen in anderen Gebietskörperschaften, bevor man eine Stellungnahme verfassen könne. Deren Qualität sei dann trotz allem eher zweifelhaft. Oft würden „alte Meister“ – noch von Spezialisten in den Gewerbeaufsichtsämtern verfasste Stellungnahmen – fortgeschrieben, nicht selten jenseits der aktuellen rechtlichen Grundlagen und des Fallkontexts (Südstadt). Improvisation in Fachfragen ist an der Tagesordnung. Gleichzeitig wird vorhandenes Wissen nicht, beziehungsweise nicht intensiv, genutzt und auch nicht weiter entwickelt. Angesichts der rasanten technischen und rechtlichen Entwicklung führte dies innerhalb weniger Jahre zu einem deutlichen Rückgang des insgesamt verfügbaren Expertenwissens in den einzelnen Aufgabenfeldern: Das „Wissen ist im Land verteilt“, geht „rasend schnell verloren“ und zeigt sich auch in einem deutlich schwächeren „standing“ der Behörde bei der Industrie (Nordkreis, SB3; Nordstadt, SGL).33 Dieser Mangel an 32 Die Spanne bewegt sich zwischen drei (Baden-Baden) und 25,25 (Stuttgart) Mitarbeitern. Stand 31.12.2007; vgl. Landtag Baden-Württemberg 2008b. 33 Auch der Landesverband der Industrie und der DIHT Baden-Württemberg äußerten bei der Anhörung zur Evaluation der Verwaltungsreform: „Die Wirtschaft und Industrie brauche fachlich kompetente Ansprechpartner im technischen Dienst und keine „Generalisten“, die, wenn sie fachlich nicht weiterkommen, sich hinter irgendwelchen Vorschriften versteckten und für die Betriebe teuere Gutachten anforderten, weil sie selbst nicht kompetent seien“, vgl. Beamtenbund Baden-Württemberg 2007: 12.

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Spezialisierung und Routinen sei „kein Übergangsphänomen, sondern ein strukturelles Problem“ (Südstadt; ähnlich alle befragen Verwaltungsmitarbeiter). Die Vielzahl und Komplexität der neuen Gesetze bringt die kommunalen Einheiten nach Aussagen aus allen Gebietskörperschaften permanent an den Rand der Arbeitsunfähigkeit oder gar darüber hinaus. Bei Krankheitsfällen sind Mitarbeiter regelmäßig gezwungen „weit über ihre Kompetenzen hinaus“ zu vertreten. Hier delegiert die Politik das beträchtliche rechtliche und fachliche Risiko einer falschen Entscheidung an die Verwaltung (Südstadt). Die von den kommunalen Spitzenverbänden als Lösung aller Größenprobleme angepriesene, formalisierte interkommunale Zusammenarbeit findet zumindest im Bereich der Gewerbeaufsicht schlicht nicht statt.34 Angesichts der schieren Unvereinbarkeit von gesetzlichem Anspruch und administrativer Wirklichkeit bleibt den Verwaltungsmitarbeitern keine andere Wahl, als die politisch gescheute Aufgabenkritik durch eigenverantwortliche Prioritätensetzung nachzuholen (vgl. Ebinger/Bogumil 2008). Um den Verwaltungsvollzug zumindest formal sicherstellen zu können, werden verschiedene Ausprägungen der unter der Bezeichnung kalter Aufgabenabbau35 bekannt gewordenen Strategie angewandt. Erstens die „starke Exekution“ (Südkreis), also ein rigoroser Abbau von Aufgaben. Zum einen werden dabei bestimmte, von keinem Mitarbeiter kompetent zu bearbeitenden Themenfelder vernachlässigt. Dies betrifft besonders komplexe Bereiche wie den Bodenschutz, Sprengstoffrecht, branchenspezifischen Arbeitsschutz oder die Berücksichtigung von Licht-, Vibrations- oder Lärmemissionen in Genehmigungsverfahren. Den Fachgebietsleitern sei bekannt, dass Meldungen und Anfragen von Betrieben gelegentlich nicht, oder erst nach mehrmaligem Nachhaken bearbeitet würden, da ihre fundierte Beantwortung die zeitlichen Möglichkeiten der Mitarbeiter überstiegen. Neue Aufgaben wie beispielsweise die Erfassung von „psychischen Fehlbelastungen“ in Betrieben könnten von den Gewerbeaufsichtsämtern nicht qualifiziert bewältigt werden, da keinerlei entsprechende Qualifikationen und Instrumente zur Verfügung stünden (Nordkreis, SGL). Zum anderen müssen die Verwaltungsmitarbeiter innerhalb ihrer Zuständigkeitsbereiche eigenständig Prioritäten setzen. Beispielsweise müssen Genehmigungen unter allen Umständen vorrangig bearbeitet werden, alle anderen Tätigkeiten stehen zurück. Vorgeschriebene Regelkontrollen werden zwar durchgeführt, anlassunabhängige Kontrollen und insbesondere Außeneinsätze im Arbeitsschutz fallen jedoch zuerst dem Ressour34

Hierzu sei auf die Erkenntnis des Baden-Württembergischen Innenministeriums (2007: 41) verwiesen, dass „[…] institutionelle Kooperationen […] trotz der hohen Spezialisierung in der Gewerbeaufsicht und der ganz unterschiedlichen Betriebsstrukturen in den einzelnen Regionen bisher keine Rolle spielten“. 35 Vgl. Bauer et al. 2007: 210; siehe auch Benz et al. 2008: 136ff.; Ökoinstitut 2008a: 18, 25, 28.

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cenmangel zum Opfer. Sie sind bei Politik und Unternehmen ohnehin unbeliebt und können ohne unmittelbar sichtbare (oder gar positive) Auswirkungen reduziert werden. Früher übliche Pflichtprüfungen liegen nun in der „betrieblichen Eigenverantwortung“ (Nordkreis, AL1, SB2). Mit diesem Rückzug der Verwaltung können beträchtliche Ressourcen eingespart werden. Dies entspräche auch der neuen Strategie des „Laufenlassens“ des Umweltministeriums (Nordkreis, SB2). Im Rahmen punktueller Überprüfungen, sogenannter Programmkontrollen, wird nun in den Betrieben nur noch das Vorliegen der erforderlichen Zertifikate qualifizierter Prüfer kontrolliert (Nordkreis, SB1, SB3). Unter besonderem Druck steht das Personal nach Aussage vieler Interviewpartner bei der Bewältigung der Aufgaben des Arbeitsschutzes. Diese fielen z.T. komplett weg, könnten mangels Ressourcen (beispielsweise kein Zugriff auf einen Dienstwagen) nicht mehr durchgeführt werden oder machten – in kritischen Bereichen wie etwa der Bauaufsicht – heute statt 30 bis 50 Prozent weniger als 10 Prozent der Arbeitszeit – bei „Mitnahme“ im Außendienst – aus. Es werde nun insgesamt „viel zu wenig Prävention“ betrieben (Nordkreis, SB1, SB2, SB3, Südkreis).36 Weiterhin wird zweitens auch durch die Reduzierung der Bearbeitungstiefe in Verfahren Zeit gespart. Dies ergibt sich von selbst, da die Sachbearbeiter bestimmter Branchen durch „Nachbarschaftsbeschwerden, Baugesuche und Unfälle“ so ausgelastet sind, dass ohnehin nur eine oberflächliche Bearbeitung der Vorgänge möglich ist (Nordkreis, AL3). Hierbei werden komplexe fachliche Arbeiten wie z.B. die Prüfung der methodischen Validität externer Gutachten als nicht leistbar betrachtet (Nordstadt, SGL). Drittens können durch das Zurückfahren von Dienstleistungen für die Unternehmen im Vorfeld von Genehmigungsverfahren – beispielsweise umfassende, auch konzeptionelle Beratung und die fachliche Bewertung von Anträgen – Ressourcen gespart werden. Diese Maßnahmen wirken sich negativ zulasten der Aspekte Erreichbarkeit und Kundenorientierung der Gewerbeaufsichtsverwaltung aus. Im Vordergrund stehe nun die Abarbeitung der Anträge. Bitten um Unterstützung und Beratung könnten nicht oder nur noch in Ausnahmefällen erfüllt werden. Die zu Zeiten der Gewerbeaufsichtsämter üblichen Beratungsbesuche vor Ort gäbe es nicht mehr, die Kunden müssten nun in die Behörde kommen. Aus Zeitmangel für eine intensive, beratende Befassung mit Angelegenheiten sei man genötigt, Bürger „abzuwimmeln“ (Südstadt). Damit wird den Aufwand für die Antragsteller oft beträchtlich erhöht, da sehr viel häufiger externe Ingenieurbüros und Gutachter vom Antragsteller beauftragt werden müssen 36 Der Bund der Technischen Beamten Baden-Württemberg stellt hierzu fest: „Vor Auflösung der Gewerbeaufsichtsämter betrug der Anteil des Arbeitsschutzes an der Gesamtarbeitszeit ca. 50 Prozent, heute sind es gerademal 8 Prozent“ (BTB 2007: 27).

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(Südstadt; Nordkreis, AL3). Mit dem entsprechenden Wandel der Verwaltungspraxis im Anschluss an die Aufgabenübertragung nahm die Erreichbarkeit der Verwaltung also eine paradoxe Entwicklung: Einerseits näherte sie sich mit der Kommunalisierung der Mehrzahl der Kunden räumlich an und ist in städtischen Verwaltungsgebäuden oder den Landratsämtern zu finden, andererseits können mangels Fach- und Beratungskapazitäten nur in sehr geringem Umfang früher übliche Dienstleistungen für die Kunden übernommen werden. Viertens schließlich vollzieht sich der kalte Aufgabenabbau auch dadurch, dass die Gebietskörperschaften Investitionen in die eigene Personalausbildung stark einschränken. Schon die Anwerbung von qualifizierten Mitarbeitern wird als sehr schwierig beschrieben. Durch die fixen und im Vergleich zu den staatlichen Gewerbeaufsichtsämtern niedrigeren Stelleneinstufungen würden keine, gemessen an der Privatwirtschaft, konkurrenzfähigen Gehälter geboten. Teilweise sei erst durch eine deutliche Höherstufung offener Stellen eine Besetzung gelungen (Nordstadt, SGL). Darüber hinaus wird die verwaltungsinterne Qualifizierung neu eingestellter Mitarbeiter als „unvergleichbar schlechter“ als zu Zeiten der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung bezeichnet. Grundsätzlich stehe weder die Zeit noch das spezifische Wissen zur Verfügung, um die Fähigkeit zur Arbeit auf Augenhöhe mit Spezialisten aus der Industrie gewährleisten zu können (Nordstadt, SGL; Nordkreis, SB2, AL3). Während neue Kollegen ehemals zwei bis drei Jahre ausgebildet wurden und sowohl breite als auch spezifische Kenntnisse erwerben konnten, sei eine vergleichbare Qualifikation auf kommunaler Ebene nicht mehr möglich. In einem exemplarischen Fall erhielt ein – allerdings sehr gut vorqualifizierter – Mitarbeiter in einer Kommune bereits nach sechs Monaten die Unterschriftsberechtigung für fünf Branchen (Nordkreis, SB3). Grundwissen wird durch eine sechswöchige „zentrale Fortbildung“ und „Grundmodule“ des Umweltministeriums vermittelt (Nordkreis, SB1). Es sei bekannt, so Interviewpartner, dass man schon hierum in manchen Gebietskörperschaften kämpfen müsse (Nordstadt, SGL). Zusammenfassend muss der administrativen Dezentralisierung der Gewerbeaufsicht hinsichtlich der Effektivität der Aufgabenwahrnehmung ein schlechtes Zeugnis ausgestellt werden. Aufgrund der strukturellen Gegebenheiten fällt die Mehrheit der Fachabteilungen personell unter eine kritische Größe zur effektiven Aufgabenerfüllung. Qualifikationen können nur mehr partiell vorgehalten werden, weite Bereiche können nur mit langen Einarbeitungszeiten, Improvisation und informeller Amtshilfe noch kundiger Kollegen „mehr schlecht als recht“ abgedeckt werden. Der auf informeller Ebene innerhalb der alten Netzwerke aus den staatlichen Gewerbeaufsichtsämtern stattfindende Austausch und die Amtshilfe in Fachfragen konnte Qualifikationslücken vorerst überbrücken, aufgrund von De-Spezialisierung und in der Folge des Ausscheidens von Mitarbeitern

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muss jedoch die Halbwertszeit dieses Systems als erreicht betrachtet werden. „Das breite Branchenwissen der Gewerbeaufsicht ist für immer verloren“ (Südkreis). Die beschriebene Entwicklung hat jedoch nicht nur Auswirkungen auf die fachliche Seite der Arbeit. Das Problem des nur noch begrenzt vorhandenen Know-how hat auch unmittelbare Rückwirkungen auf den Grad der Politisierung von Entscheidungen in den Gebietskörperschaften: Die Fachverwaltung soll der Politik fachlich vertretbare Handlungsoptionen unterbreiten. Zur argumentativen Abwehr nicht vertretbarer Handlungsoptionen bedürfe es jedoch eines überzeugenden Fachwissens; dies ist die Grundlage von Macht (Nordkreis, AL3; vgl. Jann/Wegrich 2008: 65). Hier bestätigt sich Wildavskys’ Leitsatz: „Without specialisation there is no knowledge, and without knowledge there is no power“ (1984: 225). 3.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab Mit der Kommunalisierung eines großen Teils der Zuständigkeiten im Immissionsschutzrecht und der Gewerbeaufsicht vervielfachte sich nicht nur die Zahl der Genehmigungsbehörden, sondern damit auch die Varianz in der Verwaltungspraxis. Die Organisationskompetenz sowie die Verantwortung für die Personalausstattung und deren Aus- und Weiterbildung gingen auf die kommunale Ebene über, wodurch die vereinheitlichende Wirkung der zentralen Koordination und Steuerung durch das Ressort geschwächt wurde. Das bei der hier angewandten administrativen Dezentralisierung weiterhin bestehende Weisungsrecht der staatlichen Fachverwaltung wird lediglich in Ausnahmefällen als „Notbremse“ angewandt. Politische und administrative Dezentralisierung sind in dieser Beziehung kaum zu unterscheiden. Die Spezialisierung der Mitarbeiter und die Möglichkeit zum qualifizierten fachlichen Austausch gingen stark zurück. Gleichzeitig nahmen mit der Eingliederung der Aufgaben in die kreisfreien Städte und Landkreise sowie mit der Unterordnung unter einen Wahlbeamten die Verflechtungen mit anderen Aufgabenfeldern und die Berührungspunkte mit divergierenden politischen und fachlichen Interessen stark zu. Diese Entwicklung führte nach Aussage aller Interviewpartner zu einem starken Anstieg der Heterogenität des Aufgabenvollzugs zwischen den Kommunen und einer entsprechend hohen Nachfrage nach Koordination und vereinheitlichenden Vorgaben auf der Arbeitsebene. Nach Aussage aller Interviewpartner ist es offensichtlich, dass kleinere Einheiten ihre Aufgaben nicht erfüllen könnten und mittlere Einheiten „eben so funktionierten“ (Südkreis), solange sie einen guten Leumund bei ihren fachfremden Vorgesetzen hätten, in Fachnetzwerke eingebunden seien und die Möglichkeit zur Fortbildung bestünde. Generell habe sich durch den stärkeren politischen

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Einfluss die Arbeitsweise stark verändert. Verwaltungsvorschriften des Landes würden nun lediglich eine „ermessensleitende“ Rolle zugeschrieben; obendrein müssten sie mit anderen Interessen konkurrieren (Nordstadt, SGL). Ob die Voraussetzungen für einen der „guten Praxis“ entsprechenden Vollzug gegeben seien, hänge stark von den Mitarbeitern und ihrem Verhältnis zur politischen Führung in den Gebietskörperschaften ab. Für die „Kunden“ der Gewerbeaufsicht bedeutet die jüngste Dezentralisierungswelle, dass die im deutschen Föderalismus ohnehin hohe Heterogenität des Leistungsangebots um eine weitere Dimension auf kommunaler Ebene erweitert wurde. Zu den Unterschieden zwischen den Ländern kommt eine unberechenbare Spreizung der lokalen Leistungsqualität und der Vollzugspraxis innerhalb der Länder, welche die Varianz in der Rechtsanwendung (-skultur) unterhalb der Länderebene weiter verstärkt. Dies kann durchaus begrüßt werden, ist doch der Wettbewerb zwischen den Standorten über die Suche nach innovativen und den Gegebenheiten vor Ort angepassten Lösungen eines der Argumente für die Dezentralisierung. Stellungnahmen von Wirtschaftsverbänden beklagen jedoch neben der abnehmenden Kompetenz eine steigenden Unberechenbarkeit und „Kleinstaaterei“ der Verwaltung.37 Zusammenfassend muss aus einer landesweiten Perspektive von einem deutlichen Anstieg der Heterogenität des Verwaltungsvollzuges berichtet werden. Lokale Faktoren wie Kapazitäten und politische Einflussnahme prägen deutlich Form und Inhalt von Verwaltungsentscheidungen. Während einerseits in vielen Kommunen die Anlaufschwierigkeiten der ersten Jahre überwunden scheinen und es dort in den meisten Branchen zum Aufbau fachlicher Routinen kam, wird andererseits mit dem Altern der persönlichen Netzwerke ein vereinheitlichendes Element geschwächt. 3.2.4 Zusammenfassung Die empirische Betrachtung der Auswirkung der administrativen Dezentralisierung der Gewerbeaufsicht in Baden-Württemberg zeigte, dass es in diesem Fall fast ausnahmslos in allen Dimensionen zu Verschlechterungen der Performanz gekommen ist. Dies ist einerseits mit der sehr hohen Komplexität der Aufgaben der Gewerbeaufsichtsverwaltung zu erklären, die das Vorhalten und die Pflege von hoch spezialisiertem Know-how erfordert. Dies kann in der Mehrzahl der Gebietskörperschaften aufgrund des Unterschreitens einer kritischen Größe der Verwaltungseinheiten nicht ohne ernstzunehmende Einschränkungen geleistet 37 Vgl. BDI, VCI, IHK u.a. in Ebinger/Bogumil 2008 sowie zahlreiche Stellungnahmen von Wirtschaftsverbänden zu Gesetzgebungsverfahren der Länder.

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werden. Zum anderen stellt sich die Aufgabe als politisch hoch sensibel dar, da die Bündelung unterschiedlichster, die kommunalen Interessen betreffender Zuständigkeiten in der Hand eines Wahlbeamten zumindest in einem Teil der Gebietskörperschaften regelmäßig zu nicht tolerierbaren fachfremden Einflussnahmen auf die Verwaltungsarbeit führt. Aus Sicht der Interviewpartner der Fachebene wird unisono eine unabhängige Fachbehörde mit ausreichender Finanzausstattung als optimale strukturelle Lösung für die Gewerbeaufsicht erachtet. Die früheren staatlichen Gewerbeaufsichtsämter seien durchaus in der Lage gewesen, durch interne Restrukturierungen eine vergleichbare Effizienzrendite zu erwirtschaften und trotzdem eine noch weit effektivere Gewerbeaufsicht zu betreiben. Tabelle 8: Zusammenfassung der Performanzeffekte (Umweltverwaltung) Dimension

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordination Vertikale Koordination Effizienz

Erwartete Entwicklung (administrative Dezentralisierung)

Nordkreis

Südstadt

Nordstadt

Unverändert (0)

+/-

-

+/-

Zunahme (+)

+

-

+/-

Unverändert (0)

-

-

-

Teils Zunahme (+) Teils Abnahme (-) Effektivität Teils Zunahme (+) Teils Abnahme (-) Homogenität Abnahme (-) Legende: „+“ bedeutet „Zunahme“; „-„ bedeutet „Abnahme“; „keine Veränderung“; „+/-" bedeutet „teils Zu-, teils Abnahme“ Eigene Tabelle

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„0“ bedeutet

4 Frankreich

Frankreich mit seiner zentralistischen Staats- und Verwaltungstradition hat seit 1982 in bislang zwei „Wellen“ („Acte I“ 1982-1984 und „Acte II“ 2003-2004) eine umfassende Abschichtung von Staatsaufgaben erlebt. Diese wurde vorrangig nach dem Muster der politischen Dezentralisierung vollzogen, beinhaltete also die Übertragung von Aufgaben und daran gekoppelten politischen Entscheidungsrechten zugunsten der lokal gewählten Versammlung (vgl. Wollmann 2008; Kuhlmann 2009a). Damit stellt Frankreich ein instruktives Beispiel zur Untersuchung von Performanzwirkungen im Falle eines, zumindest formal betrachtet, weitgehenden Dezentralisierungsansatzes dar. Die nachfolgende Wirkungsuntersuchung bezieht sich auf die Beispielfelder der Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose, Revenu minimum d’insertion, (RMI) und der Stadtplanungs- und Baupolitik (Urbanisme) in ausgewählten Départements und – hier gelegenen – Kommunen (im Folgenden: „Süd-“ bzw. „Nord-Département“/“-Kommune“). Für Frankreich, dies ist das zentrale Ergebnis der Einzelfallstudien, finden die oben formulierten Erwartungen sowohl bezüglich der institutionellen als auch der Performanzeffekte des Aufgabentransfers im Wesentlichen Bestätigung. 4.1 Personenbezogene Aufgabe: Sozialhilfe RMI Der Politikbereich der Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose (RMI) liefert beispielhaft Einblick in die funktionale Stärkung der lokalen Ebene – in diesem Fall der Landkreise bzw. ihrer funktionalen Äquivalente in Frankreich, der Départements – mit dem vorrangigen Ziel einer Effektivitäts- und Effizienzsteigerung des öffentlichen Handelns. Die Aufgabenübertragung vom Staat auf die Départements, d. h. die politische Dezentralisierung der öffentlichen Aufgabenerbringung im Zusammenhang des RMI, fand im Zuge des „Acte II“ zum 1. Januar 2004 statt. Dabei mischen sich seither die Effekte der Aufgabenübertragung und der PolicyReform, die zum selben Zeitpunkt parallel erfolgte. Vor diesem Hintergrund ist eine trennscharfe Analyse der Performanzeffekte der Dezentralisierung im Einzelnen kaum möglich. Zugleich lassen sich am Beispiel des RMI sehr schön die mitunter widerstreitenden Effekte gleichzeitiger, wenig koordinierter Strukturund Policy-Reformen nachvollziehen. 121 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

4.1.1 Ausgangslage und rechtliche Entwicklung im Aufgabenfeld 4.1.1.1

Dezentralisierung durch Acte I und Einführung des RMI

Beim RMI38 handelt es sich um ein gesetzliches Mindesteinkommen für erwerbsfähige Langzeitarbeitslose im Alter zwischen 25 und 65 Jahren, die mangels eigener Versicherungszeiten keine Ansprüche auf Leistungen aus der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung UNEDIC oder der steuerfinanzierten Arbeitslosenhilfe ASS geltend machen können. Das RMI wurde im Jahr 1988 unter dem sozialistischen Staatspräsidenten François Mitterrand von der ebenfalls sozialistischen Regierung unter Premier Michel Rocard ins Leben gerufen. Damit fügte der Gesetzgeber der breiten Palette der bereits existierenden, steuerfinanzierten Regime der gesetzlichen Sozialhilfe (Minima sociaux) ein weiteres hinzu39. Die Staatsregierung reagierte mit dieser Ergänzung des sozialhilfepolitischen Instrumentenkastens auf das stetige Anwachsen der Gruppe von Arbeitslosen ohne Anspruchsberechtigung gegenüber der gesetzlichen Sozialversicherung. Für sie sollte eine Form der steuerfinanzierten, also die arbeitnehmerzentrierten sozialen Sicherungssysteme entlastenden Mindestabsicherung geschaffen werden (Palier 2006: 120). Mit der Einführung des RMI fand der politische Anspruch des „Förderns und Forderns“, welcher kennzeichnend für die moderne „aktivierende“ Arbeitsmarktpolitik ist, bereits früh Eingang in das Instrumentarium der französischen Sozialhilfepolitik. Die sozialistische Regierung von Michel Rocard verfolgte hiermit das Ziel, einen Beitrag zur Entlastung der im Kern versicherungsbasierten, sozialen Sicherungssysteme zu leisten (Palier 2006: 119f.). Das RMI an sich funktioniert seit seinem Bestehen im Kern folgendermaßen: Bedingung für die Beantragung von Hilfeleistungen ist zunächst, dass der Betroffene die gesetzlichen Voraussetzungen zur Leistungsberechtigung erfüllt – diese haben sich weder im Zuge der Dezentralisierung des RMI im Jahr 2004 noch mit seiner Integration in das seit Juni 2009 geltende neue Regime der Mindestabsicherung für Langzeitarbeitslose, das Revenu de solidarité active (RSA),

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Geregelt im Loi no 88-1088 du 1 décembre 1988 relative au revenu minimum d’insertion. Aktuell existieren in Frankreich acht nach Bedürftigengruppen gestaffelte Minima sociaux. Sie konstituierten insgesamt die gesetzliche Sozialhilfe (Aide sociale légale). Das System der Sozialhilfen, z. B. für alte Menschen (Allocation de solidarité aux personnes agées, ASPA), für Behinderte (Allocation adulte handicapé, AAH) und für Alleinerziehende (Allocation de parent isolé, API) und für langzeitarbeitslose ehemalige Beitragszahler in die gesetzliche Arbeitslosenversicherung (Allocation spécifique de solidarité, ASS) wurde ab 1975 auf- und nach und nach ausgebaut und in sich mehrfach verändert. 39

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gewandelt40. Darüber hinaus ist der betroffene Hilfesuchende gehalten, innerhalb der ersten drei Monate nach Antragstellung – in dieser Zeit wird die Arbeitslosensozialhilfe bereits ausgezahlt – mit dem örtlichen Träger des Hilferegimes einen individuellen Eingliederungsvertrag abzuschließen, den Contrat d’insertion (CI). Hiermit verpflichtet sich der Betroffene zur Arbeitssuche und raschen (Wieder-) Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit. Zugleich erwirbt er für sich und gegebenenfalls von ihm abhängige Dritte (Ayant droits)41 einen Rechtsanspruch auf die Gewährung einer individuell angepassten, monatlichen Finanzbeihilfe42 für einen auf wenigstens drei Monate und höchstens ein Jahr befristeten, immer wieder von neuem verlängerbaren Zeitraum. Beim Inkrafttreten der ersten Dezentralisierungsgesetze in den Jahren 19821984, also zu einem Zeitpunkt, als das RMI noch nicht existierte, übertrug der Gesetzgeber die Verantwortung für die Implementation aller mit den gesetzlichen Sozialhilfen und der sozialen Eingliederungspolitik insgesamt verbundenen Aufgaben grundsätzlich vom Staat auf die den Départements (Art. L 121-1 CASF). Um die Verwaltungs- und Wissensressourcen der örtlichen Sozialhilfeträger des Staates (Präfekt; Sozialverwaltungsbehörde DDASS auf Ebene des Départements) weiterhin nutzbar zu halten, normierte er dabei zugleich Regimespezifisch unterschiedliche Formen der Trägerkooperation (Co-Gestion) zwischen dem Generalrat (Conseil général), also der gewählten Versammlung des Départements, bzw. dem von ihr bestimmten Generalratspräsidenten (Président du Conseil général) einerseits und den staatlichen Behörden vor Ort andererseits. Eine gemeinsame Trägerschaft durch die beiden Seiten sah der Gesetzgeber zunächst auch bei der Schaffung des RMI im Jahr 1988 vor. Allerdings normierte er hier eine Besonderheit. Sie bestand darin, dass die staatlichen Behörden, d. h. der Präfekt, im Rahmen der staatlich-départementalen Trägerkooperation, anders als bei den anderen Sozialhilfen, die alleinige Verantwortung für alle Finanzierungsaufgaben zugewiesen bekamen. Der Conseil Général erhielt dagegen lediglich die alleinige Kompetenz für die Finanzierung sowie alle Aufgaben

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Dieses Sozialhilferegime wurde im Juni 2009 durch das Regime des so genannten Revenu de solidarité active (RSA) ersetzt, das seinerseits den alten RMI und die Sozialhilfe für Alleinerziehende (API) bündelt. 41 Als Ayant droits kommen in Frage: Partner ohne eigenes Einkommen; ausbildungspflichtige Kinder; pflegebedürftige Angehörige. 42 Der monatliche Regelsatz je Leistungsberechtigtem liegt derzeit – seit dem 1.1.2008 – bei 447,91 €. Der Satz kann je nach Familienstand des Leistungsberechtigtem nach oben angepasst und gegebenenfalls durch zusätzliche, eigene Beihilfen der einzelnen Departements im Rahmen der freiwilligen lokalen Sozialhilfe (Aide sociale facultative) weiter aufgestockt werden.

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der „Aktivierung“, d. h. der Eingliederung und individuellen Hilfestellung für den einzelnen RMI-Empfänger, ausgehend von dessen Eingliederungsvertrag43. 4.1.1.2

Veränderungen durch Acte II

Die Situation der Aufgabenteilung änderte sich daher erst im Rahmen des „Acte II“ der Dezentralisierung. Aufgrund des Gesetzes zur kombinierten Dezentralisierung und Reform des RMI vom 18. Dezember 2003 ging die örtliche Trägerschaft mit Wirkung zum 1.1.2004 vollständig auf die Départements über44. Da mit der Aufgabenabschichtung zugleich eine umfassende Reform des RMI verbunden war – hierin waren u.a. die Schaffung neuer Arten von Eingliederungsverträgen zusätzlich zum CI und die Errichtung der Funktion des Eingliederungsreferenten (Référent d’insertion) vorgesehen –, standen die Generalräte im Jahr 2003/2004 vor der doppelten Herausforderung institutioneller Anpassungen und instrumentellen sowie funktionalen Lernens. Mit der Dezentralisierung des RMI sah der Gesetzgeber eine spezifische Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Organen des Départements – dem Generalrat auf der einen und der Verwaltung mit dem vom Generalrat gewählten Präsidenten (Président du Conseil général) und Verwaltungsleiter auf der anderen Seite – vor: Der Generalrat ist seit dem 1. Januar 2004 für den Beschluss des jährlichen RMI-Haushalts des Départements zuständig. Außerdem beschließt er die Grundlinien und Ziele der Sozialhilfe- und Eingliederungspolitik der Gebietskörperschaft in Form des gesetzlich vorgesehenen Eingliederungsprogramms, des Programme départemental d’insertion (PDI). Dieses soll laut Sozialgesetzbuch jährlich erneuert werden (Art. L 263-1 CASF).Der Generalratspräsident trägt in seiner Funktion als Verwaltungsleiter – und dies war bereits vor der Dezentralisierung des RMI der Fall – die Gesamtverantwortung für die Konzeption des Eingliederungsangebots des Départements, wie es im PDI oder auch zusätzlichen, optionalen Planungsdokumenten niedergelegt ist. Hierbei arbeitet die Sozialverwaltung des Départements eng mit der Politik, dem Generalrat, zusammen. Außerdem ist eine Konzertation mit allen betroffenen Gruppen im Département vorgesehen. Die Akteure kommen zweimal jährlich in einem gemeinsamen Pla43

Eine ähnliche Arbeitsteilung zwischen Gebietskörperschaften und Staat liegt dem 2005 in Deutschland neu eingeführten Arbeitslosengeld II (ALG II) zugrunde. So zählt zu den Eingliederungsleistungen der französischen Départements aber auch der Städte auch, wie in Deutschland, die Finanzierung des Wohngelds bzw. des sozialen Wohnungsbaus. 44 Vgl. Loi no 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenue minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité.

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nungsgremium, dem Conseil départemental d’insertion (CDI), zusammen. Dem Generalratspräsidenten obliegt – ebenfalls in seiner Funktion als Verwaltungsleiter – die Verantwortung für den Vollzug und die Kontrolle der einzelnen Eingliederungsverträge durch die Sozialbehörden des Départements. Das Angebot an Eingliederungs- und Hilfemaßnahmen (z. B. Qualifizierungs- und Bildungsmaßnahmen; gesundheitliche und sozialpflegerische Hilfeleistungen; Förderangebote für bestimmte Personengruppen wie Suchtkranke) erbringen die départementalen Behörden z. T. selbst. Zum größeren Teil delegieren sie die Hilfeaufgaben allerdings per Vertrag an dritte Trägerorganisationen oder institutionen (z. B. Vereine, private Sozialträger, die Kommunen oder auch staatliche Einrichtungen vor Ort) (Contractualisation). Über den tatsächlichen ‚Verbrauch’ der entsprechenden Leistungen und die Kosten ist der Président du Conseil Général dem Generalrat Rechenschaft schuldig. Schließlich trägt der Generalratspräsident seit Inkrafttreten des Dezentralisierungsgesetzes die Verantwortung für alle leistungsbezogenen Entscheidungen im Einzelfall. Dies betrifft vor allem die Gewährung der Geldleistung auf Antrag, oder auch die Verhängung von Sanktionen bei Missachtung der eingliederungsvertraglichen Pflichten durch den „RMIst“. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben handelt der Generalratspräsident in einer hoheitlichen Funktion als (politikfeldspezifisch) gesetzlicher Stellvertreter der öffentlichen Gewalt im Département – eine Funktion, die ansonsten dem Präfekten zukommt (Art. L 121-4 u. Art. L 262-37 CASF). Hierbei unterliegt er nur der ex-post Rechtsaufsicht durch den Präfekten (Art. L 133-1 CASF) und gegebenenfalls die Verwaltungsgerichtsbarkeit, nicht aber der politischen Kontrolle durch den Generalrat selbst. Parallel zur Dezentralisierung des RMI traten im Bereich der Arbeitsmarktpolitik zwei neue Vertragsinstrumente in Kraft, die aufgrund einer entsprechenden Anpassung des Arbeitsrechts nach dem Willen des Gesetzgebers künftig auch von den Départements im Rahmen ihrer RMI-Politik genutzt werden konnten, um Leistungsempfänger mit objektiv niedrigem Förder-bedarf rasch in den ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln. Es handelte sich dabei zum einen um das Instrument des CI-RMA (Contrat d’insertion-Revenu minimum d’activité), das der Gesetzgeber mit dem Dezentralisierungsgesetz im Dezember 2003 schuf, und zum anderen um den CA (Contrat d’avenir), den er im Januar 2005 ins Leben rief (vgl. Art. L 5134-35 bis -53 und Art. L 5134-74 bis -99 Code du travail)45. Im Bereich der RMI-Sozialhilfepolitik selbst wiederum wurde mit dem Dezentralisierungsgesetz von 2003 außerdem die Funktion des Eingliederungsreferenten (Référent d’insertion) geschaffen. Seine Aufgabe soll vor allem in der Beratung, Betreuung und Begleitung der Hilfeempfänger bei der Erfüllung des nun45

Beide Instrumente wurden mittlerweile wieder abgeschafft.

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mehr vorrangig beschäftigungsorientierten Eingliederungsvertrages und bei der Stellensuche liegen. Jedes Département ist seit 2004 gesetzlich dazu verpflichtet, eine (oder auch mehrere) Stelle(n) für derartige Referenten einzurichten. Seit der Dezentralisierung des RMI sind die Départements somit für zwei Aufgabenarten zuständig. Zum einen müssen sie die reinen verwaltungstechnischen Sachbearbeitungsaufgaben erledigen, die im Anschluss an die Antragsstellung und die Bewilligung eines RMI-Antrags anfallen (Instruction administrative du dossier). Hierzu zählen u. a. die Prüfung der Hilfeberechtigung, die Berechnung des individuellen RMI-Transferleistungssatzes, die Sammlung, aktenmäßige Erfassung, Verwaltung und regelmäßige Aktualisierung von einzelfallbezogenen Daten, die Missbrauchskontrolle, der Versand von Bescheiden etc. Hiervon zu trennen ist ein zweiter Aufgabentypus, nämlich das Fallmanagement und die Eingliederungsberatung/-begleitung in Interaktion mit dem einzelnen Hilfeempfänger (Accompagnement Suivi du bénéficiaire). Hierzu zählen u.a. die Entgegennahme von RMI-Anträgen bzw. Hilfe bei der Antragstellung und Weiterleitung von Anträgen an die sachbearbeitenden Stellen, die Beantwortung von Fragen, regelmäßige Beratung bezüglich der Eingliederungsoptionen des Einzelnen, das Gewähren praktischer Hilfestellungen (z. B. Gesundheitsdienstleistungen, Schuldnerberatung, Wohnungslosenhilfe), der einzelfallbezogene Kontakt zu externen Maßnahmenträgern etc. Wie oben bereits angedeutet wurde, ist es für die Wahrnehmung der aufgezählten Accompagnement-Aufgaben von entscheidender Bedeutung, dass der einzelne Fallmanager bei der Beratung des Hilfeempfängers und der inhaltlichen Gestaltung der individuellen Eingliederungsverträge auf ein breites Maßnahmenangebot zurückgreifen kann. Dieses ist im jährlichen PDI bzw. den sub-départementalen, lokalen Programmen der Eingliederungspolitik (PLI) niedergelegt. 4.1.2 Institutionelle Veränderungen 4.1.2.1

Organisation und Verfahren

Hinsichtlich der lokalen Strukturen zur Durchführung des RMI (Aufbauorganisation) enthielt das französische Sozialgesetzbuch bereits vor der Aufgabenübertragung bestimmte Vorgaben, mit denen der Gesetzgeber einen geregelten Ablauf der kooperativen Steuerung der Implementation durch den Conseil Général und die staatlichen Behörden sicherstellen wollte: Erstens war eine obligatorische Zusammenarbeit des gesetzlichen Trägers der Implementation mit den örtlichen Zweigstellen der Familienversicherungen

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oder Familienkassen CNAF46 und CNMSA47, den „CAF“ (Caisse d’allocation familiale) bzw. „CMSA“ (Caisse de mutualité sociale agricole) vorgesehen. Die CAF und die CMSA fungieren als Auszahlungsorgane der Sozialhilfe und sind auch für bestimmte Verwaltungsaufgaben zuständig. Diese bereits im RMIEinführungsgesetz 1988 getroffene Regelung wurde über alle Reformen hinweg beibehalten und ist auch nach 2004 bzw. nach 2009 weiterhin gültig. Zweitens war eine grundsätzlich nicht veränderbare dreistufige Aufbauorganisation im Zusammenhang für das lokale Policy-Making vorgesehen. In jedem Département mussten zwei Arten von staatlich-kommunal-nichtstaatlichen Koordinationsgremien errichtet werden, die den ‚Überbau‘ für die örtlichen Sozialzentren des Generalrates oder der Kommunen (CCAS) oder auch der freien Träger bildeten. Neben dem bereits erwähnten Conseil départemental d’insertion (CDI) als einem gesamt-départementalen Gremium, das für die kooperative Policy-Planung zuständig ist (Art. 263-2 CASF in der bis 31.12.2003 gültigen Fassung) und dabei an der jährlichen Erneuerung des Eingliederungsprogramms PDI mitwirkt bzw. dazu Stellung nimmt, mussten auf lokaler Ebene die so genannten Commissions locales d’insertion (CLI) errichtet werden; und zwar wenigstens eine CLI je Arrondissement (Art. 34 Loi 88-1088 du 1er décembre 1988). Ihre Aufgaben waren die ‚Übersetzung‘ des PDI in lokal angepasste Programmes locaux d’insertion (PLI), die Beteiligung am Vollzug von Einzelfallbezogenen Aufgaben wie z. B. dem Abschluss individueller Eingliederungsverträge – üblicherweise war dies die Aufgabe der örtlichen Sozialzentren – und die Funktion als erste Anlaufstellen im Beschwerdefall (Sénat français 2003: 14). Ebenso wie die Aufgaben des CDI und der CLI war auch die Besetzung der beiden Gremien gesetzlich reguliert (Art. 34. Loi 88-1088 du 1er décembre 1988; Art. L 263-2 CASF in der bis 31.12.2003 gültigen Fassung). Letztlich waren die Départements (zusammen mit den lokalen Sozialbehörden des Staates) aufgrund dieser Vorgaben in ein starres Organisationsgerüst eingebunden und besaßen bei der Strukturierung ihrer (Inter-) Aktionen nur wenig eigenen Gestaltungsspielraum. Diese Situation forderte seit Bestehen des RMI immer wieder Kritik auf Seiten der Départements selbst, aber auch auf Seiten von Sozialexperten und offiziellen Stellen wie z. B. dem Rechnungshof oder dem Senat heraus. Hier wurden die gesetzlichen Organisationsvorgaben u. a. für Steuerungsdefizite in der Sozialplanung und in der Hilfeempfängerbetreuung verantwortlich gemacht (Sénat français 2003: 20). Das Gesetz zur Dezentralisierung des RMI im Jahr 2003 kann auch als Reaktion des Gesetzgebers auf diese Kritik verstanden werden. Er entließ die lokalen Akteure damit zumindest teilweise aus ihrem institutionellen Korsett. Die Départements sind seither 46 47

Caisse nationale d’allocations familliales. Caisse nationale de mutualité sociale agricole.

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insbesondere in der institutionellen Ausgestaltung der vormaligen CLIMittelebene autonom, was sich in den einzelnen Départements unterschiedlich auf die Organisation des Sozialverwaltungsaufbaus und der Vollzugsabläufe auswirkte. Die ausgewählten Fall-Départements – dies soll hier vorweggenommen werden – stehen jeweils paradigmatisch für ein stärker in Richtung inner-départementaler Zentralisierung neigendes und ein stärker zur inner-départementalen Dezentralisierung tendierendes Département. Dabei haben die Generalräte in beiden Fällen – wie im Übrigen auch in zahlreichen anderen Départements (vgl. DREES 2006: 4) – im Anschluss an die Dezentralisierung die beschriebene dreistufige Aufbauorganisation als Grundstruktur beibehalten. Neben der lokalen Aufbauorganisation reglementierte der Gesetzgeber 1988 auch die Organisation der regulären Abläufe des Verwaltungsvollzugs (Ablauforganisation). Dieser beinhaltet grundsätzlich zweierlei Aufgabenfelder, erstens die Planung der Eingliederungspolitik, also die Erstellung des PDI, und zweitens die einzelfallbezogenen Sachbearbeitungs- und Fallmanagementaufgaben. Beide Felder werden aus Gründen der Übersichtlichkeit nachfolgend getrennt dargestellt. Erstellung des Eingliederungsplanes (PDI): Zur Gewährleistung der kooperativen Sozialpolitikplanung war der oben schon angesprochene Conseil départemental d’insertion (CDI) bis zur Aufgabenübertragung die zentrale Institution in den Départements. Das Verfahren zur Erstellung des Eingliederungsplanes erfuhr mit der Dezentralisierung des RMI einige Modifizierungen. So führt seit 2004 nur noch der Generalratspräsident den Vorsitz im CDI und nicht mehr wie bis dahin zusätzlich noch der Präfekt. Ersterer trägt damit die volle Verantwortung für den Vollzug des PDI. Außerdem muss der CDI zwar weiterhin zu dem jährlichen Eingliederungsprogramm des Départements Stellung nehmen, es ist allerdings nun die Aufgabe des gewählten Generalrates, bis zum 31. März des je laufenden Jahres den PDI zu beschließen und ihm dadurch Gültigkeit zu verleihen (Art. L263-3 CASF, Fassung ab 01.01.2004 bis 30.06.2009)48.

48

Seit Juli 2009 übernimmt der Generalrat die Aufgabe der Policy-Planung selbst; das CDI wurde in seiner bisherigen Form abgeschafft. Die einschlägigen staatlichen, gebietskörperschaftlichen und gesellschaftlichen Akteure werden nunmehr auf dem Wege der Einzelkonsultation und über den gemeinsamen Abschluss eines „pacte territoriale pour l’insertion“ (Art. L263-2 CASF, Fassung ab 01.07.2009) in die Sozialpolitikplanung einbezogen.

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Einzelfallsachbearbeitung: Neben den Planungsabläufen galt es, im Anschluss an die Dezentralisierung des RMI in den einzelnen Départements die Abläufe der Einzelfallsachbearbeitung und des individuellen Fallmanagements neu zu organisieren. Die Verantwortung für die Fallsachbearbeitung lag bis zur Dezentralisierung des RMI beim Präfekten bzw. der staatlichen Sozialbehörde DDASS. Im Jahr 2004 ging diese Kompetenz auf den Président du Conseil Général und den von ihm geleiteten Behördenapparat über. Die seit 1988 bestehende Regelung, wonach der örtliche Aufgabenträger die lokalen Zweigstellen der staatlichen Familienkassen CAF (Caisse d’allocation familliale) und CMSA (Caisse de mutualité social agricole) an der Erbringung der RMI-Verwaltungsaufgaben beteiligen muss (Art. 19 Loi 88-1088 du 1er décembre 1988), ist im Wesentlichen unangetastet geblieben. Die Kassen fungieren immer noch (auch nach der späteren Einführung des RSA) als Auszahlungsorgane für die unterschiedlichen Sozialhilfen. (Art. L262-30 CASF, Fassung vom 01.01.2004 bis 30.06.2009; Art. L262-16 CASF, Fassung seit 01.07.2009). Allerdings können die Conseils Généraux selbst nun entscheiden, ob sie die Dienste von CAF und CMSA lediglich zur Erfüllung bestimmter, grundlegender Sachbearbeitungsaufgaben in Anspruch nehmen wollen oder ob eine weiter reichende Beteiligung dieser Institutionen gewünscht wird (DREES 2005: 5). In der Realität ist die Aufgabenübertragung mit Blick auf alle einzelfallbezogenen Finanzierungs- und Kontrollaufgaben in den meisten Départements recht umfassend49. Dabei koordinieren sich die lokalen Behörden mit den Kassen auf Grundlage einer Vertragsvereinbarung, die im Regelfall die Übertragung sämtlicher finanzierungsbezogener Sachbearbeitungsaufgaben beinhaltete (Süd-Département, AL „Service Lutte contre les exclusions“ DDASS). Eine feste Ablaufregelung existiert allerdings nicht, es handelt sich vielmehr um eine ad hoc fallbezogene, am anfallenden Entscheidungsbedarf orientierte Koordination. Der Kreis der im Bereich des Fallmanagements und der Eingliederungsberatung/-begleitung (Accompagnement-Aufgaben) zu beteiligenden institutionel49 Eine im Jahr 2005 durchgeführte Untersuchung der Sozialstatistik- und Ressortforschungsbehörde DREES (DREES 2005) zu den organisatorischen Veränderungen in den Departements im Anschluss an die Dezentralisierung ergab, dass die Übertragung von antragsbezogenen Aufgaben (Zuerkennung/Ablehnung des RMI; Verlängerung, Erneuerung des individuellen Eingliederungsvertrags; Abschlagszahlungen; etc.) am häufigsten waren (zwischen 80 und 100 Prozent der befragten Departements übertrugen diese Aufgaben). Andere, spezifischeren Aufgaben nutzten die befragten Generalräte ihre neuen Kompetenzen offensiver. Dies betraf z. B. die Prüfung und Bewilligung/Ablehnung der RMI-Anträge von bestimmten sozialen Gruppen, namentlich Studierenden am Übergang ins Berufsleben, oder den finanzielle Abgeltung von Dienstleistungen, die der Conseil général per Vertragsvereinbarung an einzelne dritten Trägerorganisationen delegiert hatte (ebd.: 1).

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len Akteure ist nach wie vor gesetzlich geregelt. Das französische Sozialgesetzbuch sieht vor, dass nicht allein die lokalen Einrichtungen des örtlichen Aufgabenträgers als Anlaufstellen für die Hilfesuchenden bzw. -empfänger fungieren. Die Funktion des Fallmanagements kann zusätzlich auch von den kommunalen Sozialzentren, den CCAS, den Einrichtungen einschlägiger freigemeinnütziger Träger oder auch von staatlichen oder para-staatlichen Einrichtungen, wie z. B. den örtlichen Sozialkassen CAF und CMSA, den Arbeitsämtern (Maisons d’emploi) oder den lokalen arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Netzwerken PLIE50 übernommen werden (Art. L263-1 CASF, Fassung vom 01.09.2003; Art. L263-1 CASF, Fassung vom 01.09.2008). Da die aufgezählten Träger in den meisten Départements – so auch den hier untersuchten – bereits seit 1988 am Fallmanagement partizipierten, brachte die Übertragung des RMI für die Generalräte nicht die Herausforderung einer grundsätzlichen Neuorganisation von Verwaltungsabläufen mit sich. Man konnte an die übliche Praxis anknüpfen und kooperierte ansonsten beim Fallmanagement auch weiterhin mit dritten Trägern (vgl. Tabelle 9). 4.1.2.2

Personal und Finanzen

Da der Staat und die Generalräte insbesondere bei der personalintensiven Betreuung der Hilfeempfänger bereits vor 2004 kooperiert hatten, war mit der Dezentralisierung des RMI keine Übertragung größeren Umfangs von staatlichem Personal auf die Départements verbunden. De facto lag der Aufgabenvollzug in diesem Bereich bereits seit Mitte der 1990er Jahre weitgehend in den Händen der départementalen Sozialbehörden und -einrichtungen sowie der kommunalen Sozialzentren und privaten Trägerorganisationen. Außerdem war an der Aufgabenerfüllung im Bereich Finanzierung die Familienkassen CAF und CMSA beteiligt, so dass die hierfür zuständigen staatlichen Behörden vor der Dezentralisierung mit geringen Personalkapazitäten ausgekommen waren. Durchschnittlich, d. h. mit Blick auf alle hundert Départements, sind zu Anfang des Jahres 2004 daher lediglich 3,4 Vollzeitstellen von der staatlichen DDASS auf die Sozialbehörden der Generalräte übergegangen. Weitere 1,5 neu geschaffene Stellen wurden den einzelnen Conseil généraux durchschnittlich als Aufwandsausgleich vom Staat finanziert (vgl. Sénat français 2007b: 14-16)51. Sofern es in den ein50

Plan local pour l’insertion et l’emploi (PLIE). Grundsätzlich ist der Personalübertrag im Zusammenhang der Dezentralisierung bei Mitarbeitern des mittleren und höheren Dienstes nicht mit einem Wechsel des Dienstherrn verbunden, sondern mit einem finanziellen Ausgleich, den der Staat der betroffenen Gebietskörperschaft für die zu übertragenden Stellen gewährt. 51

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zelnen Départements zu bedeutenderen personellen Veränderungen gekommen ist, sind diese binnenadministrativen Neustrukturierungen in den Sozialdezernaten der Generalräte und der Neueinstellungen von Fachpersonal (Sozialarbeiter, Eingliederungsreferenten) geschuldet. In personeller Hinsicht neu war die gesetzliche Vorgabe an die départementalen Sozialverwaltungen, den Posten eines Eingliederungsreferenten zu schaffen (Art. 23 Loi no 2003-1200 du 18 décembre 2003). Hieraus ergab sich für die Départements die Herausforderung, das entsprechende zusätzliche Personal, das für die arbeitsmarktpolitischen Integrations- und Aktivierungsinstrumente in der Betreuung von RMI-Empfängern zuständig ist, in die Handlungsabläufe der Verwaltung beim Fallmanagement zu integrieren. Zwar ist eine landesweite Gesamtstatistik über personellen Anpassungen in den Sozialbehörden der Départements nicht verfügbar, insgesamt lässt sich allerdings festhalten, dass die einzelnen Départements auf sehr unterschiedliche Weise mit personellen Veränderungen auf die RMI-Aufgabenübernahme reagiert haben. Die Frage nach der Finanzierungskompetenz bildete seit der Errichtung des RMI ein dauerhaftes Streitthema zwischen dem Zentralstaat und den Départements. 1988 entschied der Gesetzgeber, die Zuständigkeit für die Finanzierung beim Staat zu belassen (Art. 5 Loi no 88-1088 du 1er décembre 1988). Zugleich sah das Gesetz zur Einführung des RMI die Beteiligung der Départements an der aktiven Eingliederungspolitik vor. Daher wurden die Generalräte 1988 dazu verpflichtet, bei ihrer jährlichen Budgetkalkulation eine Summe in Höhe von zunächst wenigstens zwanzig, später52 17 Prozent der Vorjahresgesamtausgaben des Staates, für die RMI-Politik zu reservieren (Art. 41 Loi no 88-1088 du 1er décembre 1988; Art. L 263-5 CASF53). Im Zuge des „Acte II“ ging die volle Verantwortung für die Finanzierung des RMI auf die Départements, d. h. den Conseil général, über. Aus départementaler Perspektive war dieser Schritt, der mittlerweile mit Gesetz zur Einführung des RSA zum 1. Juni 2009 erneut revidiert und durch die gemeinsame Finanzierung der Arbeitslosensozialhilfepolitik ersetzt worden ist (Art. L26224 CASF), konsequent. Denn damit legte der Gesetzgeber im Jahr 2003 die ursprüngliche Logik der politischen Dezentralisierung endlich auch im Bereich des RMI zugrunde (Sénat français 2003: 19 u. 26). Hinsichtlich der Mehrausgaben, die den Départements mit der Übernahme der Finanzierungskompetenz ab 2004 entstanden, sah das Dezentralisierungsgesetz vom 18. Dezember 2003 vor, dass 52

Die Änderung dieser Finanzierungsregel in Art. L 263-5 CASF und damit die Reduzierung des Anteils der Departements an den jährlichen Ausgaben für die lokale RMI-Politik erfolgte im Jahr 2000 im Zuge einer Revision des Code de l’action sociale et des familles (CASF) anlässlich der Einführung der allgemeinen Krankenversicherungspflicht. 53 Fassung vom 1.1.2003.

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die Generalräte vom Staat eine Erstattung aus Steuermitteln erhalten sollten (Art. 4 Loi no 2003-1200 du 18 décembre 2003). Als steuerliche Quelle legte der Gesetzgeber im Finanzgesetz für 2004 die Mineralölsteuer (TIPP) fest. Dabei traf er eine zugleich komplexe und im Ergebnis für die Départements unvorteilhafte Regelung zur Berechnung der realen staatlichen Erstattungssumme, die ab 2005 jährlich in die Départementshaushalte floss. 4.1.3 Performanzwandel Grundlage für die Untersuchung des dezentralisierungsbedingten Performanzwandels bilden die oben, in Kapitel 2, erläuterten Performanzdimensionen. 4.1.3.1

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit

Gemessen an den für die Dimension „demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit“ entwickelten Indikatoren (Entscheidungs-, politische Kontrollzuständigkeit des lokalen Wahlorgans; Beteiligung von Nutzern und Trägern/Interessengruppen an der lokalpolitischen Entscheidungsfindung; Bürgerpartizipation; Transparenz) lässt sich grundsätzlich festhalten, dass es mit der politischen Dezentralisierung des RMI zu einer formalen Stärkung der repräsentativen, weniger jedoch der partizipativen Demokratie auf départementaler Ebene gekommen ist. Dies hängt zunächst mit dem neu hinzugewonnenen Recht des Conseil Général zur jährlichen Entscheidung über das PDI zusammen (Art. L263-3 CASF, Fassung 01.01.2004-30.06.2009). Allerdings – dies zeigt der Blick auf die untersuchten Fallbeispiele – handelte es sich tatsächlich in erster Linie um eine formale Aufwertung der Verantwortlichkeit des demokratisch gewählten Vertretungsorgans. In der Realität sind die Policy-Planung, Politikformulierung und die Entscheidung über Inhalte stark exekutivlastige Prozesse. Sowohl im Süd- als auch im Nord-Département waren zwar an der Erstoder ‚Initialplanung’ des Eingliederungsprogramms zahlreiche Mandatsträger aller Ebenen (Generalräte; Kommunalvertreter) beteiligt. In beiden Fällen wurde das PDI allerdings inhaltlich weitgehend verwaltungsintern, von den je federführenden Ämtern vorstrukturiert und kanalisiert. Im Nord-Département beauftragte die zuständige Eingliederungsdirektion DI54 in diesem Zusammenhang sogar noch eine private Sozialplanungsagentur mit dem Erstentwurf des SDI (NordDépartement, Leiter DI). Die Koordination mit Mandatsträgern, aber auch mit 54

Direction d’Insertion.

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Interessengruppen und Betroffenen, also den ‚Nutzern’/‚Kunden’ des RMI, im Vorfeld des Beschlussfassung der der Planungsdokumente diente in beiden Départements in erster Linie der Selbstvergewisserung der Verwaltung über das vorhandene Angebot und die ‚Nutzer’- bzw. ‚Kunden’-Erwartungen. Inwieweit diese dann tatsächlich in die Programmplanung einflossen, lässt sich nur schwer rekonstruieren. Im Süd-Département betrachtete sich die federführende Sozialdirektion des Generalrats, die DPLE55, in der Funktion als exekutivseitige Planerin als weitgehend autonom: „In der Regel läuft die Planung ja so, dass wir einen Entwurf ausarbeiten und der Conseil Général stimmt dann ohne längere Diskussion zu“ (Süd-Département, Leiter DPLE). Der Autonomieanspruch der Verwaltung und die Skepsis gegenüber einer allzu ausgeprägten Kontrolle durch die Politik wurden hier bereits bei der Interaktion mit dem politischen Leiter der Sozialexekutive, dem Vize-Präsidenten des Conseil Général für Soziales56, erkennbar: „Manchmal mischt er sich zu sehr in die Angelegenheiten der Verwaltung ein“ (Süd-Département, Leiter DPLE). Was die Interessengruppen- und ‚Kunden’-Beteiligung selbst angeht, hatten die beiden gesetzlichen Gremien, die auf den unterschiedlichen Ebenen eine angemessene Beteiligung gewährleisten sollen, der CDI und die CLI, zumindest in den hier untersuchten Fall-Départements nach Einschätzung mehrerer befragter Akteure eher einen Charakter als ‚Feigenblatt-Institutionen’. So wurden die Zusammenkünfte in diesen gesetzlichen Partizipationsgremien von unterschiedlichen Interviewpartnern einhellig als „Klatschrunden“ (Nord-Département/ Nord-Kommune, Leiterin CCAS) oder „weitgehend funktionslose Debattierforen“ (Süd-Département, AL „Service Lutte contre les exclusions“ DDASS) eingestuft. In diesem Zusammenhang ließen sich in den beiden Fall-Départements allerdings auch Unterschiede bezüglich der Offenheit und Bereitschaft der je federführenden Sozialbehörde zur künftigen Beteiligung von Interessengruppen und Betroffenen im Rahmen des CDI konstatieren. Während man im SüdDépartement eine Fortsetzung der Planungspraxis nach eingeübtem Muster beabsichtigte, strebte man im Norden – hierin lag ein Novum – die dauerhafte Beteiligung gerade auch der Betroffenenseite an: „Wir denken auch darüber nach, dauerhaft die Betroffenen zu beteiligen z .B. die Arbeitsloseninitiativen“ (Nord-Département, Leiter DI). Da es sich beim RMI um eine ausgabenintensive soziale Transferleistung handelt, stehen in der (lokal-)politischen und öffentlichen Debatte um die RMIPolitik weniger inhaltliche oder programmatische Details als vielmehr Finanzierungsfragen im Vordergrund. Eine direkte Bürgerbeteiligung an den entsprechenden Entscheidungen ist in keinem französischen Département vorgesehen. 55 56

Direction des politiques de lutte contre l’exclusion. Diese Funktion entspricht der Funktion des Sozialdezernenten in Deutschland.

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Die politische Ausgabenkontrolle, die Kontrolle der Finanzverwaltung und damit auch die Herstellung von Transparenz für die Öffentlichkeit sind seit Anfang 2004 Aufgaben des Conseil général. Dieser muss dabei nicht nur dem PDI zustimmen, sondern auch den Rahmenvereinbarungen (Conventions cadre), die die Verwaltung mit den Trägern eingliederungspolitischer Maßnahmen abschließt und die auch Angaben über die Ausgaben des Départements im Zusammenhang der kontraktualisierten Aufgabendelegation an Dritte beinhalten, geben. In beiden Fall-Départements legte die Verwaltung dabei regelmäßig einerseits im Rahmen der jährlichen Haushaltsdebatte des Rates und andererseits aus je konkretem Anlass einer neuen Convention Rechenschaft gegenüber dem Generalrat ab. Dies war zugleich stets verbunden mit der Information der Öffentlichkeit, z. B. über die lokale Presse. Von der Herstellung von Transparenz mit Blick auf die Gesamtausgaben für die RMI-Politik ist die Herstellung von Transparenz mit Blick auf die Einzelfallbetreuung zu trennen. Dem einzelnen Betroffenen sollen die Entscheidungen der Verwaltung vor allem durch den zuständigen Fallmanager nahe gebracht werden. Dieser fungiert auch als erster Ansprechpartner bei der Erklärung von Bescheiden der CAF/CMSA. Inwieweit das Einzelfallmanagement der Funktion der Herstellung von Transparenz und Nachvollziehbarkeit von Verwaltungsentscheidungen gelungen ist, kann bislang weder für das Süd- noch für das NordDépartement eindeutig nachvollzogen werden. Festzuhalten ist, dass aufgrund der institutionellen Veränderungen das System der Implementation des RMI in beiden Fall-Départements (insbesondere im Nord-Département), aber auch generell in den Départements deutlich komplexer geworden ist, was die Transparenz tendenziell einschränkt und nicht erhöht. 4.1.3.2

Horizontale Koordination

Die Modalitäten der horizontalen Koordination haben sich in den meisten Départements zunächst durch verwaltungsinterne Organisationsanpassungen verändert. Geht man von den hier zugrunde gelegten Indikatoren zur Bestimmung von Wandel in dieser Performanzdimension aus (Formen der binnenadministrativen Abstimmung; Formalisierung/Institutionalisierung verwaltungsinterner Abstimmungsprozesse; Wandel der binnenadministrativen Konfliktmuster über inhaltliche Fragen), lässt sich eine Zunahme des verwaltungsinternen Koordinationsaufwands feststellen. Zwischen den Départements werden dabei Varianzen hinsichtlich der Fähigkeit zur Bewältigung dieser Herausforderung sichtbar. In den meisten französischen Départements hat die Dezentralisierung zu verstärkten Bestrebungen seitens der Verwaltungsspitze nach einer Harmonisie-

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rung von Aufgaben beigetragen. Im Regelfall strebte man dabei eine intensivierte Einbindung aller direkt berührten Ressorts in die Erfüllung bestimmter RMIFachaufgaben an. Weiterhin kann allgemein festgehalten werden, dass die Dezentralisierung nicht zu einem Austausch der betroffenen Behörden in unterschiedlichen Départements über den Vollzug des RMI geführt hat. Interdépartementale Abstimmung, die bei ähnlichen verwaltungsinternen Koordinationsmodalitäten bzw. -erfahrungen möglicherweise Lernprozesse in Gang gesetzt hätte, war in diesem Policy-Bereich schon vor der Aufgabenabschichtung nicht üblich; daran änderte sich auch danach nichts. Der genauere Blick auf die beiden Untersuchungsfälle zeigt zweierlei. Erstens haben sich sowohl im Süd- als auch im Nord-Département die Modalitäten der ressortübergreifenden Abstimmung aufgrund von binnenadministrativen Restrukturierungen im Anschluss an die Dezentralisierung verändert. Zweitens hatte – zumindest in den beiden Untersuchungsfällen – nicht in erster Linie die Steigerung der institutionellen Komplexität Einfluss auf die Koordinationsfähigkeit oder Konfliktanfälligkeit der verwaltungsinternen Koordinationsprozesse. Vielmehr war der bedeutendere Faktor in die Hinsicht die formale Klarheit, mit der der Generalrat bei der Neustrukturierung des Implementationssystems Ressort- und Ebenen-spezifische Aufgaben für die Verwaltungsakteure erkennbar voneinander trennte. Das Süd-Département steht beispielhaft für einen Fall, in dem die ressort- und ebenenübergreifende Koordination trotz einer vergleichsweise ‚schlanken’ Struktur schwieriger geworden ist, weil Fachaufgaben formal nicht immer klar erkennbar zugeordnet wurden; das Nord-Département repräsentiert dagegen eher den umgekehrten Fall. Unabhängig von den Koordinationsanforderungen, die aus der Neuordnung von Kompetenzen einzelner, besonders berührter Behörden nach der Dezentralisierung erwuchsen, war in beiden Fall-Départements der binnenadministrative Koordinationsaufwand hoch. Sowohl aus dem Süd- als auch aus dem NordDépartement wurde nicht nur von einer Fortsetzung, sondern einer Intensivierung der Abstimmungstätigkeit zwischen unterschiedlichsten Behörden und Ämtern im Anschluss an die Dezentralisierung berichtet. Insgesamt wirkten im Süd-Département 13 auf der zentralen Verwaltungsebene angesiedelte Behörden des Conseil Général in verschiedenen Maßnahmen und Kooperationskonstellation an der Implementation des ersten départementalen Jahresplans zur Eingliederungshilfe (Fiche d’action) 2007/2008 mit. Im Nord-Département waren es sogar zwanzig entsprechende Behörden. Die dadurch entstehenden Koordinationsaufgaben wurden jeweils von den federführenden Sozialbehörden der beiden Départements übernommen. Intensivierte sich die horizontale binnenadministrative Koordination im Anschluss an die Dezentralisierung signifikant, so blieb jene zwischen Département

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und verwaltungsexternen dritten Akteuren (Sozialkassen CAF/CMSA, kommunale CCAS; freigemeinnützige und private Träger) konstant hoch. Außerdem blieb sie in ihrer Qualität weitgehend unberührt davon, dass die Verantwortung für die RMI-Politik nunmehr von den staatlichen auf die départementalen Sozialbehörden übergegangen war57. Im Falle des Nord-Départements bestanden zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung Kooperationskontakte des Conseil Général mit mehr als 120 beim Conseil akkreditierten, frei-gemeinnützigen oder privaten Trägerorganisation (Département SM 2008a: 17) sowie zusätzlich mit einer Reihe weiterer, öffentlich-rechtlicher Partner wie den kommunalen Sozialzentren, den einschlägigen örtlichen Behörden des Staates (z. B. DDTEFP), der Region, den Kammerorganisationen etc.. Im Falle des Süd-Départements liegen zwar keine genauen Zahlen vor, es kann aber – dies zeigt der Blick auf die sozialpolitische Angebotsplanung des Conseil Général – davon ausgegangen werden, dass sich die Anzahl der Kooperationskontakte in einer ähnlich Größenordnung bewegte (Département G 2008) Generell trug die in der Tradition der kommunalen Selbstverwaltung in Frankreich wurzelnde Praxis einer vertragsbasierten („kontraktualisierten“) Zusammenarbeit zwischen den lokalen Behörden auf der einen und den externen Interessen- und Aufgabenträgern auf der anderen Seite von vornherein dazu bei, dass die Grundregeln der Koordination für alle Beteiligten klar nachvollziehbar waren. Mit Blick auf die tatsächliche Koordinationspraxis wurde aus beiden FallDépartements erstens über einen intensiven, einzelfallbezogen regelmäßigen und professionellen Austausch mit der CAF/CMSA berichtet. Der Wechsel des Ansprechpartners – bis Ende 2003 die staatliche DDASS und der Präfekt, danach der Conseil Général – war aus Sicht der Sozialkassen unproblematisch, auch weil der Generalrat am konkreten Aufgabenzuschnitt der Kassen in beiden FallDépartements kaum etwas veränderte und die Routinen auf Kassenseite damit nicht beeinträchtigt wurden. Dies gilt ebenfalls für die Koordination des Conseil Général mit den freien und privaten Maßnahmenträgern im Kontext der RMIAufgabenerbringung. Auch hier begünstigte die Existenz eingeübter Interaktionsroutinen auf formalisierter Grundlage die Koordinationsfähigkeit der Akteure. Vor diesem Hintergrund berichteten weder die Akteure im Süd- noch im Nord-Département von Schwierigkeiten im Bereich der horizontalen Koordination mit externen Trägern. Zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung waren allerdings noch nicht alle für den ordnungsgemäßen Vollzug des PDI notwendigen Partnerschaftsverträge mit Trägern abgeschlossen.

57

Indikatoren zur Bestimmung von Wandel in dieser Performanzdimension sind: Notwendigkeit der Koordination mit externen Akteuren; Koordinationsintensität und Anzahl der Kooperationspartnerschaften; ggf. Wandel in Modi und Intensität interlokaler Koordination.

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Schwierigkeiten mit Blick auf die Dimension der horizontalen Koordination innerhalb der Départements ergaben sich im Anschluss an die Dezentralisierung in beiden Fall-Départements allerdings im Verhältnis des Conseil Général zu den Kommunen (in ihrer Qualität nicht als ‚untergeordnete‘ Gebietskörperschaften, sondern als sozialpolitische Aufgabenträger und Anbieter von Leistungen) bzw. den kommunalen Sozialzentren CCAS. Dies rührte z. T. – konkret im Falle des Süd-Départements – daher, dass der Conseil Général bei der CCAS einen Mangel an Professionalität des Fachpersonals und eine allzu einseitige Ausrichtung auf sozialpflegerische und gesundheitliche Integrationsmaßnahmen erkannte (Süd-Département, Abteilungsleiterin DATDS). Z. T. – konkret im Falle des Nord-Départements – hing es aber auch damit zusammen, dass die CCAS sich vom Conseil Général nicht ausreichend unterstützt sahen. Im letzteren Zusammenhang wurde z. B. beklagt, dass die fallbezogenen, finanziellen Ausgleichspauschalen, die der Conseil Général den Kommunen für die von ihren Sozialzentren erbrachten Eingliederungsleistungen überwies, als dem realen Arbeitsund Betreuungsaufwand nicht angemessen erachtet wurden: „Wir haben hier vielmehr Fälle als wir vom Generalrat erstattet bekommen.“ (Nord-Département/Nord-Kommune, Leiterin CCAS). Insgesamt waren im Verhältnis Département-Kommunen Koordinationsschwierigkeiten angelegt, die sich zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung erst abzeichneten und für die eine Lösung in den Départements noch gefunden werden musste, zumal die Generalräte in den meisten Départements die Kommunen/CCAS nunmehr stärker als vor der Dezentralisierung am Fallmanagement beteiligen (vgl. Tabelle 9).

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Tabelle 9: Verteilung des Fallmanagements auf départementale und sonstige Einrichtungen. Einrichtungen des Fallmanagements

Süd-Département (Prozent-Anteile an allen Betreuungsfällen)

Nord-Département (Prozent-Anteile an allen Betreuungsfällen) 2005-2007 2008

2005-2007 2008 Einrichtungen des 55 50 60 55 Départements Staatliche Stellen (z. B. k.A. 12 12 ANPE) Kommunale Sozialzentren 40 45 24 29 CCAS Akkreditierte Träger (Associations; PPPs mit 5 5 4 4 speziellem Eingliederungsauftrag, z. B. PLIE) Eigene Berechnung. Quellen: Conseil Général de SM. (Programme départmental d’insertion 2005-2007) 2005: 8; Département Seine-Maritime (Schéma départmental d’insertion 2008-2013) 2008a: 16 u. 20; Conseil Général de la G. (DPLE) Rapport d’activité 2007: 14; Interview Abteilungsleiter DPLE 25.06.2008. 4.1.3.3

Vertikale Koordination

Der Vollzug des RMI war aufgrund der beschriebenen Konstellation der CoGestion vor der vollständigen Kompetenzübertragung auf die Départements mit einem erheblichen Koordinationsaufwand zwischen den Ebenen verbunden.58 Im Anschluss an die Dezentralisierung zogen sich die bis dato zuständigen Sozialbehörden des Staates, d. h. im Regelfall die Zweigstellen der DDASS im Département, in einem Großteil der französischen Départements beinahe vollständig aus der RMI-Politik zurück. Lediglich im départementalen Eingliederungsrat CDI waren sie als gesetzliche Mitglieder weiterhin vertreten, nahmen hier an den Sitzungen allerdings häufig nur mehr pro forma teil. Im Bericht der zentralstaatlichen Evaluations- und Kontrollbehörde IGAS59 zur lokalen Verwaltung des RMI nach der Dezentralisierung heißt es dazu: „Die Behörden des Staa58

Indikatoren der Performanzmessung: Wandel Koordinationsform; Wandel des Grads an staatlichem Zwang. 59 Inspection générale des affaires sociales.

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tes, insbesondere die DDASS (…) haben sich seitdem [seit der Aufgabenübertragung; d. A.] nicht mehr für diese Verwaltungsaufgaben interessiert und erscheinen manchmal sogar nicht einmal mehr in den Gremien, in denen sie Mitglieder sind, wie dem CDI.“ (IGAS 2007: 32; Übersetzung: d. A.). Die beiden Untersuchungs-Départements sind Beispielfälle für den weitgehenden Rückzug der DDASS aus der lokalen RMI-Politik. Zwar entsandte die staatliche Sozialbehörde in beiden Fällen auch nach der Aufgabenübertragung auf den Conseil Général weiterhin einen Vertreter zur Teilnahme an den halbjährlichen Sitzungen des CDI, dies war allerdings weniger Ausdruck eines echten Willens zur weiteren Mitwirkung an der Politikformulierung als vielmehr ein Akt der gesetzlichen Pflichterfüllung. So erteilte die DDASS im Nord-Département auf telefonische Nachfrage die Auskunft, man sei ja nicht mehr zuständig (Nord-Département, Telefonische Auskunft DDASS). Der Leiter der Abteilung soziale Eingliederung der DDASS im Süd-Département betonte im Interview: „Ja sicher, wir gehen zu den Sitzungen des CDI. Aber eigentlich ist das doch Zeitverschwendung. Und dann hat das Gremium doch nicht wirklich etwas zu sagen.“ (Süd-Département AL „Service Lutte contre les exclusions“ DDASS). Dieser Rückzug bewirkte in den beiden Fall-Départements wie auch andernorts zunächst eine Reduzierung der Kontakte zwischen den staatlichen und départementalen Behörden und damit eine deutliche Verringerung vertikaler Koordination. Anstelle der DDASS waren allerdings ab Anfang 2004 in mehreren Départements die dekonzentrierten Behörden des Arbeitsministeriums in stärkerem Maße als vor der Dezentralisierung in die Eingliederungspolitik involviert. Sie, die DDTEFP bzw. DRTEFP60, sind für Aufgaben der Arbeits- und Ausbildungsvermittlung an Jugendliche zuständig (IGAS 2007: 32). Auch in den beiden Untersuchungsfällen entwickelte sich diese neue Konstellation der staatlichdépartementalen Koordination. In beiden Fall-Départements strebte der Conseil Général jeweils die Errichtung einer Partnerschaft mit der DDTEFP an (DPLE 2008: 20; Pôle Solidarités/DI 2004: 29; Département SM 2008b: 17 u. 25). Der Grund hierfür lag in der inhaltlichen Neuausrichtung der Eingliederungspolitiken zugunsten der „RMIst“, die sowohl in den untersuchten Fällen als auch in zahlreichen anderen Départements nunmehr verstärkt in Richtung einer Arbeitsmarktorientierung ging. Maßnahmen zur passgenauen und raschen (Wieder-) Eingliederung der generell als grundsätzlich erwerbsfähig erachteten Hilfeempfänger in den Arbeitsmarkt wurden nunmehr in den meisten Départements größer geschrieben als vor 2004. Dies lag nicht zuletzt daran, dass die konservative Regierung Raffarin zusammen mit der vollständigen Dezentralisierung des RMI 60 Direction départementale du travail, de l’emploi, et de la formation professionnelle (DDTEFP); Direction régionale du travail, de l’emploi, et de la formation professionnelle (DRTEFP).

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auch eine Policy-Reform durchführte. Diese beinhaltete die Re-Akzentuierung dieses Eingliederungsinstruments von der schwach konditionierten Sozialhilfe hin zum bedürftigkeitsprüfenden, sanktionsbewährten Instrument der Arbeitsmarkteingliederung. Ausdruck dieser Kurskorrektur in der RMI-Politik war u. a. die oben erwähnte Einführung der neuen arbeitsmarktpolitischen Vertragsinstrumente CI-RMA und CA 2003 und 2005, die nicht nur von der staatlichen Arbeitsagentur, sondern auch von den Départements im Rahmen ihrer RMIPolitik genutzt werden konnten und für deren Anwendung der Staat den Generalräten sogar finanzielle Anreize setzte. Bei der Frage, wie sich der Rückzug der DDASS, das Auftreten der dekonzentrierten Behörden des Arbeitsministeriums und der damit verbundene Wandel der vertikalen Koordinationsmuster auf die Koordinationsfähigkeit der lokalen Akteure der RMI-Politik auswirkte, gehen die Bewertungen der betroffenen Akteure in den départementalen Sozialverwaltungen auseinander. In den beiden Untersuchungsfällen stimmten die Vertreter der je federführenden Sozialbehörde des Départements in der Einschätzung überein, dass die Koordination mit den Fachbehörden des Arbeitsministeriums reibungslos und gut funktioniere. Auch in diesen Fällen existierte eine formalisierte, da kontraktualisierte Kooperation mit eindeutigen Aufgaben- und Rollenzuschreibungen (das Département als ‚Auftraggeber’ für die Erbringung einer bestimmten Eingliederungsleistung und die staatliche Behörde als ‚Auftragnehmer’). Den Rückzug der DDASS wiederum bewerteten insbesondere die Vertreter der zentralen Verwaltungsebene des Conseil Général als positiv: „Das ist gut. Der Staat mischt sich nun weniger in unsere Angelegenheiten ein.“ (Süd-Département, Leiter DPLE); „jetzt kooperieren wir viel gezielter mit bestimmten staatlichen Behörden als vor der Dezentralisierung“ (Nord-Département, Leiter DI). Diese Einschätzungen wurden allerdings nicht auf allen Verwaltungsebenen geteilt. So zeigten sich insbesondere im Süd-Département die Vertreter der vom Generalrat neu errichteten Mittelinstanzen „AGI“ zur Koordination und Rechtsberatung der lokalen Sozialeinrichtungen skeptisch hinsichtlich der Frage, ob mit dem Rückzug des Staates aus der Verantwortung für die RMI-Planung ein Zugewinn an Koordinationsfähigkeit verbunden ist: „Die DDASS war ja hier nicht mehr mit eigenen Einrichtungen an der Durchführung des RMI beteiligt. Das war für die Koordination zwischen den Beteiligten hier vor der Dezentralisierung gut. Jetzt habe ich manchmal den Eindruck, dass man den Überblick nur schwer behält. Es fehlt uns manchmal so etwas wie ein neutraler Schiedsrichter.“ (Süd-Département/Süd-Kommune, Leiterin AGI). Zusammenfassend kann hier eine generelle Abnahme der vertikalen Koordination und eine – zumindest aus Sicht der – départementalen Verwaltungseliten

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gezieltere, weniger konfliktintensive Abstimmung der Gebietskörperschaft mit staatlichen Akteuren festgehalten werden. 4.1.3.4

Effizienz

Insgesamt lässt sich zunächst konstatieren, dass die Dezentralisierung des RMI nicht unmittelbar zur Verbesserung der Effizienz in den lokalen Systemen der RMI-Politik beigetragen hat. Gemessen an den hier zugrunde gelegten Indikatoren zur Bestimmung von Wandel in der Effizienz-Dimension (Entwicklung des Inputs an Finanz- und Personalressourcen; Entwicklung des Verwaltungs-Output z. B. durch höhere Verfahrenseffizienz; Entwicklung des Verhältnisses von Input und Output) hat die Untersuchung – zumindest für die beiden Fall-Départements – im Gegenteil ergeben, dass es im Anschluss an die vollständige Übernahme der RMI-Aufgaben eher zu einer Verschlechterung des Effizienz-Record gekommen ist. Auch andere, mit einer breiteren Fallbasis operierende Untersuchungen der Effekte der RMI-Abschichtung deuten auf Effizienz-Mängel oder –Verschlechterungen im Anschluss an die Dezentralisierung hin (Sénat français 2005; IGAS 2007). Die Gründe für diese Entwicklung sind vielfältig. U. a. resultiert sie daraus, dass mit der Dezentralisierung des RMI gleichzeitig die angesprochene Reform der sozialen Eingliederungspolitik für Langzeitarbeitslose verbunden war. Dies war mit erheblichen Transaktionskosten auf Seiten der Départements verbunden. RMI-Ausgabenentwicklung: Bei der Frage nach der Effizienz ist allgemein zu unterscheiden zwischen der Entwicklung der Kosten oder Ausgaben, die bei der Zahlung der individuellen Transferleistung entstehen, und der Entwicklung der Ausgaben der Départements für Verwaltung, Vollzug und Personal im Kontext der gesamten RMI-bezogenen Eingliederungspolitik. Die Kosten für den RMI bzw. die Ausgaben bei der Zahlung von Transferleistungen sind im Anschluss an die Dezentralisierung in einem Großteil der französischen Départements zunächst angewachsen. Dies hing nicht zuletzt mit dem konjunkturbedingten Anstieg der Hilfeempfängerzahlen in den Jahren 2002-2005 zusammen (Sénat francais 2005: 9f.; ODAS 2009). In den beiden Fall-Départements etwa, wuchs die Zahl der „RMIst“ von ca. 22.780 in 2002 auf ca. 26.500 in 2005 (Süd-Département) bzw. von ca. 23.510 in 2002 auf ca. 27.310 in 2005 (Nord-Département) (DREES 2010). In dem Punkt „Ausgabeentwicklung für die Transferleistung“ sind den Départements beim Versuch der Ausgabenentwicklung (und damit Effizienzsteigerung) die Hände gebunden, denn die Entwicklung von Leistungsempfängerzahlen und damit von Ausgaben für die gesetzliche Regelleistung des RMI, die den größten Teil des départementalen

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RMI-Budgets (ca. 85 Prozent) bindet, ist vor Ort nicht politisch beeinflussbar. Sie wird vom Staat festgesetzt. Fest steht, dass das mit der Konjunktur- und Arbeitsmarktentwicklung schwankende Risiko der RMI-Ausgabenhöhe mit der Dezentralisierung vollständig auf die Départements übergegangen ist. Diese hatten sich angesichts allgemein rückläufiger Hilfeempfängerzahlen im Vorfeld der Dezentralisierung, insbesondere zwischen 1999 und 2002 (DREES 2010), ‚leichtfertig’ für die Aufgabenabschichtung ausgesprochen und außerdem der oben angesprochenen, unvorteilhaften Regelung der staatlichen Kompensationszahlungen zugestimmt).61 Begründet lag diese Haltung in einem einfachen Kalkül. So beinhaltete die getroffene Finanzierungsregelung zwar in wirtschaftlich schlechten Zeiten das Risiko von Verlusten für die Départements, es beinhaltete umgekehrt in wirtschaftlich guten Zeiten aber auch die Chance, durch geschicktes Wirtschaften Überschüsse aus der fixen RMI-Ausgleichszahlung des Staates zu erzielen. Einzelne Generalräte – das zeigt das hier untersuchte Beispiel des SüdDépartements – spekulierten auf einen solchen Gewinneffekt im Anschluss an die Dezentralisierung. So hatte man hier die Hoffnung, dass sich eine „gute“ Eingliederungspolitik nach einigen Jahren in Mehreineinnahmen „bezahlt macht“ (Süd-Département, Leiter DGAS), wenn es dem Département gelänge, mit seinen RMI-bezogenen Ausgaben unterhalb der vom Staat garantierten jährlichen Ausgleichszahlung zu bleiben, eine Hoffnung, die sich allerdings bis zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung nicht verwirklichte. Der Fall des SüdDépartements steht in dieser Hinsicht paradigmatisch für andere Départements. Effizienzwandel beim Aufgabenvollzug: Die reine Entwicklung der RMIAusgaben besagt noch nichts über die Effizienz bei der Aufgabenerbringung im Zusammenhang der Eingliederungspolitik. Die Ausgabenentwicklung wirkte sich allerdings unter den beiden Rahmenbedingungen eines nachteiligen staatlichen Kompensationssystems einerseits und einer kostenträchtigen Reform der staatlichen RMI-Politik andererseits auf das Verhalten der départementalen Akteure aus. Konkret begannen zahlreiche Départements schon kurz nach der Aufgabenübernahme angesichts der verlustreichen Ausgabenentwicklung damit, strategische Vorstellungen zur Effizienzverbesserung zu entwickeln. Diese setzen sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmeseite an. Ein erster, verbreiteter Weg, der an der Einnahmeseite ansetzte, war die verstärkte Überprüfung von Hilfeempfängern und die Missbrauchskontrolle. Die in nahezu allen Départements, so auch in den beiden Fall-Départements, verfolgten Ansätze wurden anfänglich z. B. von der IGAS noch als unzureichend beschrie61

Die Regelung sah vor, die jährliche finanzielle Ausgleichszahlung des Staates an die Departements nicht progressiv zu gestalten, sondern auf dem Stand der absoluten Höhe RMI-Ausgaben je Departement im Jahr 2004 ‚einzufrieren’

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ben (IGAS 2007). Der Fall des Süd-Départements zeigt dabei beispielhaft die konkreten Maßnahmen, die die départementalen Sozialverwaltungen ergriffen. Hier erhöhte der Conseil Général unmittelbar nach der Übernahme der RMIKompetenz den politischen Druck auf die Sozialverwaltung zur verstärkten Kontrolle der Hilfeempfänger; dies wurde als ein Weg zur Kostenminimierung betrachtet: „Der Conseil Général verfolgt (…) eine Politik der rigorosen Kontrolle, vor allem bei der Zusammenarbeit mit der CAF. (…) Die Kontrollmaßnahmen und der Übergang zur verstärkten Kontraktualisierung der Hilfeempfänger62 ersparen uns etwa eine Million Euro pro Jahr an zu Unrecht gezahlten Forderungen und tragen dazu bei, dass wir einen hohen Anteil an Abgängen aus dem Beihilferegime erzielen“ (Süd-Département, Leiter DPLE). Zeigt das Beispiel, dass sich die Départements um Einnahmeverbesserungen auf dem Wege der Missbrauchskontrolle bemühten, so kann insgesamt festgehalten werden, dass dies einen mühsamen und unsicheren Weg zur Effizienzsteigerung darstellt. Jüngere Untersuchungen mit umfassender Fallbasis haben in diesem Zusammenhang gezeigt, dass die Gesamtsumme der in allen Départements angefallenen Rückforderungen an zu Unrecht gezahlten Leistungen zwischen 2005 und 2008 beständig anstieg und sich zuletzt im Jahr 2008 auf 120 Mio. Euro belief (ODAS 2009: 9). Dies entspricht durchschnittlich 1,2 Mio. Euro je Département und macht im Falle der beiden hier untersuchten Départements weniger als ein Prozent der jährlichen Ausgaben für die RMITransferleistung aus. Da beim Rückfordern von Leistungen nicht mit einem vollständigen Rückfluss der entsprechenden Gelder zu rechnen ist (Clerc 2009), stellte die mit der Dezentralisierung verbundene Übertragung des Rückforderungsrisikos vom Staat auf die Départements gleichsam eine ‚kalte Kürzung’ der staatlicherseits gewährten Ausgleichszahlungen für die RMI-Beihilfe dar. Ein zweiter Weg der Départements zur Effizienzsteigerung, der an der Ausgabenseite ansetzt, betrifft die Qualität der Eingliederungspolitik. Durch Qualitätsverbesserung bei den Eingliederungsmaßnahmen zugunsten der einzelnen Hilfeempfänger – z. B. eine zielgenauere Beratung etc. – könnten theoretisch mehr RMIst schneller eingegliedert, somit Ausgaben gespart und letztlich Effizienzgewinne erzielt werden. Auch dieser Weg wurde in zahlreichen Départements – so auch den beiden hier untersuchten – beschritten. In diesem Zusammenhang kann hier keine eindeutige Aussage zur Effizienzfrage getroffen werden, da die Dezentralisierung des RMI zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung noch nicht lange genug zurücklag, um Einspareffekte von zunächst kostenintensiven Ansätzen zur Qualitätsverbesserung feststellen zu können. 62

Gemeint ist hier die verstärkte Anwendung der neuen arbeitsmarktpolitischen Instrumente CI-RMA und CA im rahmen der departementalen Eingliederungspolitik.

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Fest steht in diesem Zusammenhang erstens, dass zahlreiche Départements im Anschluss an die Dezentralisierung des RMI in die Aufstockung ihres Personalbestands investierten. Waren diese Investitionen – im Süd-Département schuf der Conseil Général 24 zusätzliche Vollzeitstellen, im Falle des NordDépartements sogar 90 – nicht immer ganz freiwillig und folgten sie der Vorgabe des Gesetzgebers zur Einrichtung des Amtes eines Eingliederungsreferenten, so erhofften sich doch viele Départements aufgrund dieses Schritts Qualitätsverbesserungen. Eine weitere Hoffnung dabei war es, die Eingliederungsgeschwindigkeit erhöhen, die individuelle Verweildauer der Hilfeempfänger im RMISystem verringern und damit letztlich Effizienzverbesserungen erzielen zu können. Entsprechende Überlegungen spielten auch in den beiden Fall-Départements eine Rolle. Fest steht zweitens aber auch, dass die Départements bei ihren Anstrengungen zur Steigerung der Wirksamkeit der Eingliederungspolitik mit bestimmten staatlichen Vorgaben umgehen mussten, die die möglichen positiven Effekte von Qualitätsverbesserungen im Verwaltungshandeln konterkarieren konnten. So hob der Gesetzgeber nach der Übertragung der Finanzierungsverantwortung vom Staat auf die Départements zwischen 2004 und 2007 mehrfach den Regelsatz der RMI-Sozialhilfe an (insgesamt um sieben Prozent), ohne dabei die Ausgleichszahlungen an die einzelnen Départements ebenfalls zu erhöhen (Sénat français 2007: 17). Außerdem wirkte die Nutzung der neuen arbeitsmarktpolitischen Eingliederungsinstrumente, des CI-RMA und des CA, die u. a. zu dem Zweck geschaffen worden waren, die Eingliederungserfolge der Départements beim RMI zu verbessern, letztlich prohibitiv auf die RMI-Ausgabenbilanz der Generalräte. Denn in jenen Einzelfällen, in denen die départementale Sozialverwaltung mit einem privaten Arbeitgeber und einem Hilfeempfänger, der zuvor nicht den vollen Regelsatz des RMI erhalten hatte, einen CI-RMA-Arbeitsvertrag abschloss, musste der Conseil Général dem Arbeitgeber in der Regel dennoch den vollen RMI-Regelsatz als Ausgleich für den Lohn bezahlen, den der Arbeitgeber dem Hilfeempfänger überwies. Der Generalrat musste sich hier also auf eine versteckte Unternehmenssubvention einlassen, da viele Unternehmen ansonsten nicht bereit waren zum Abschluss eines solchen Arbeitsvertrags (Sénat français 2007: 19). Auch der Weg der Effizienzsteigerung durch Verbesserung der Qualität der Aufgabenerbringung war mithin nur bedingt gangbar. Insgesamt lässt sich damit konstatieren, dass es nach der Aufgabenübernahme zunächst nicht zu einer Verbesserung der Effizienz gekommen ist, was allerdings weniger unmittelbar auf die Dezentralisierung an sich als auf die damit verbundene Policy-Reform zurückzuführen ist.

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4.1.3.5

Effektivität

Ansätze zur Qualitätsverbesserung bei der Eingliederung spielten nicht nur bei der Untersuchung der Effizienzdimension des lokalen Performanzwandels im Bereich RMI eine Rolle. Der Blick auf sie verweist direkt auf die Frage nach dem Wandel der Effektivität der Leistungserbringung. Geht man von den Indikatoren aus, die zur Betrachtung des Effektivitätswandels hier angelegt werden sollen – Entwicklung der legalen Qualität der Aufgabenerbringung, der fachlichen und professionellen Qualität, der Bürger- bzw. ‚Kunden’-Nähe der Verwaltung, Abbau von Politikverflechtungen, Entwicklung der lokalen Entscheidungsautonomie –, so lässt sich grundsätzlich festhalten, dass die Dezentralisierung des RMI nicht mit Effektivitätsverlusten verbunden war. Mit Recht wurde in anderen Untersuchungen auf zahlreiche umstellungsbedingte Schwierigkeiten im Zusammenhang der Aufgaben- und Leistungserbringung im Bereich RMI nach 2003 hingewiesen (IGAS 2007). Allerdings, dies verdeutlicht der Blick auf die hier untersuchten Fälle, handelt es sich vielfach tatsächlich nur um Übergangsschwierigkeiten oder auch hier wieder um Probleme, die der Tatsache der gesetzgeberischen Kopplung der Aufgabenabschichtung mit der Reform der Eingliederungspolitik für Langzeitarbeitslose geschuldet sind. Weder im Fall des Süd- noch des Nord-Départements hat der Conseil Général nach der Aufgabenübertragung jeweils besondere Maßnahmen zur Sicherstellung oder Erhöhung der legalen Qualität des Verwaltungshandelns ergriffen. Dies wurde angesichts der engen Zusammenarbeit zwischen den federführenden Fachbehörden der beiden Départements, der DPLE (SüdDépartement) bzw. der DI (Nord-Département) auf der einen Seite und den Sozialkassen CAF/CMSA als Finanzierungsträger und Träger zahlreicher Verwaltungsaufgaben bei der Einzelfallsachbearbeitung auf der anderen Seite nicht für notwendig erachtet. Außerdem war in beiden Départements bei den federführenden Behörden erheblicher sozialrechtlicher Sachverstand vorhanden und es bestand jeweils die Möglichkeit, rasch auf Unterstützung durch die Rechtsdirektionen des jeweiligen Départements zurückzugreifen. Die befragten Verwaltungsmitarbeiter sowohl im Süd- als auch im Nord-Département stuften die legale Qualität der Einzelfallsachbearbeitung auf allen Ebenen dementsprechend als sehr hoch ein. Die Tatsache, dass die Zahl der Widersprüche gegen Verwaltungsentscheidungen in beiden Fällen nach der Aufgabenübernahme zunahm – im Falle des Süd-Départements stieg beispielsweise die Zahl der verhandelten Fälle vor dem erstinstanzlichen Streitgremium, der Commission Départementale d’Aide Sociale (CDAS), von 2006 auf 2007 um ca. 30 Prozent an (DPLE 2008: 7) –, wurde nicht auf eine sinkende Rechtsqualität der Fallbearbeitung zurückge-

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führt. Vielmehr verwies man in diesem Zusammenhang auf die restriktivere Kontrollpolitik des Conseil général. Auch was die Frage der Fach- und Servicequalität betrifft, erkannten die befragten Mitarbeiter in den Sozialverwaltungen beider Fall-Départements keine dezentralisierungsbedingten grundsätzlichen Defizite. Auch in diesem Zusammenhang kann wiederum auf die Kooperation mit der CAF hingewiesen werden. Häufig nutzten die Conseils Généraux die gesetzliche Vorgabe der Einbindung der Sozialkassen in den RMI-Aufgabenvollzug auf ‚intelligent pfadabhängige’ Weise. Gleichzeitig mit der Fortsetzung der engen Zusammenarbeit mit CAF und CMSA bei der Auszahlungsfunktion delegierten die meisten Départements noch weitere Verwaltungsaufgaben vom Generalrat auf die Sozialkassen (DREES 2005). Auf diese Weise konnten die Departments bei der Erledigung der neuen, operativen Aufgaben des Generalratspräsidenten (Antragsprüfung und -bescheid; Abschluss des Eingliederungsvertrags) von den administrativen Wissensbeständen profitieren, die bei den Kassen vorhanden waren. Die hierdurch erzielten Einsparungen an Transaktionskosten, die sich allerdings nicht beziffern lassen, konnten anderweitig, z. B. bei der Weiterqualifizierung des départementalen Fachpersonals oder zum Ausbau der Service-Leistungen im Zusammenhang der Beratung der Hilfeempfänger und des Fall-Managements, investiert werden. Beim Blick auf das Fallmanagement und die Qualität der Beratungs- und Hilfetätigkeit werden der Abbau von Verflechtungen und das gelungene Schnittstellenmanagements als Kriterien zur Bewertung der Effektivitätsentwicklung betrachtet. Nach übereinstimmenden Aussagen der befragten Verwaltungsmitarbeiter im Süd- wie auch im Nord-Département konnten bestimmte Verfahren durch verbessertes Schnittstellenmanagement und gezielte Ansätze zur Steigerung der Professionalität des Personal eher ‚verschlankt’ werden. Hierbei gingen die Sozialverwaltungen in beiden Fall-Départements ähnliche Wege. Ein erster Weg zur Effektivitätssteigerung bestand in der Standardisierung der Service-Abläufe und der Weiterqualifizierung der Mitarbeiter in den lokalen Sozialeinrichtungen. Zu diesem Zweck wurden regelmäßige Arbeitstreffen zwischen den Mitarbeitern der neuen Mittelinstanzen, die beide Fall-Départements für die Beratung der lokalen Einrichtungen geschaffen hatten, und den Mitarbeitern (in der Regel handelte es sich um Sozialarbeiter) in den lokalen Einrichtungen durchgeführt, organisierte der Generalrat Weiterbildungsseminare für das Personal ‚vor Ort‘ und wurden von der je federführenden départementalen Sozialbehörde Handbücher bzw. Leitfäden für das Fallmanagement entwickelt. In beiden Départements nahmen die Mitarbeiter in den lokalen Einrichtungen das Angebot überwiegend positiv auf. Dabei wurde insbesondere im SüdDépartement vor allem auf Seiten der kommunalen CCAS im ländlichen Raum

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auch tatsächlich ein hoher Weiterbildungsbedarf erkannt: „Gerade in den ländlichen Sozialzentren der Kommunen mangelt es häufig noch an Professionalität. Das wollen wir verändern.“ (Süd-Département, ALDATDS). Ein zweiter Weg zur Effektivitätsverbesserung betraf Veränderungen im Umgang der départementalen Behörden mit den ‚Kunden’ und Ansätze zur Herstellung größerer Kundennähe. Bereits vor 2004 wurde im Süd- wie auch im Nord-Département – und ebenso in zahlreichen anderen Départements – ein individuelles Fallmanagement praktiziert. Die Verfahrensgrundzüge in diesem Kontext veränderten sich im Anschluss an die Aufgabenübertragung nicht. Neu waren jedoch Ansätze zur Verbesserung der Betroffenenbeteiligung und der Erfassung und Berücksichtigung des individuellen Hilfebedarfs der Antragsteller/„RMIst“. Hierbei entwickelten beide Départements innovative Instrumente der Einzelfallbegleitung, die nur unter aktiver Mitwirkung der Betroffenen wirksam werden konnten. Im Nord-Département beispielsweise nahm der Conseil Général im départementalen Eingliederungsprogramm PDI eine Einteilung der RMI-Hilfeempfänger in vier Bedarfsgruppen vor. Sie reichte von der Kategorie „geringer Eingliederungsbedarf – starke Nähe zum ersten Arbeitsmarkt“ bis zur Kategorie „sehr hoher Eingliederungsbedarf – lebenspraktische Hilfe ohne Ziel der (direkten) Arbeitsmarktintegration“ (Département SM 2008a). Im Anschluss an den Erstkontakt des Hilfesuchenden mit der örtlichen Sozialeinrichtungen entschied der Leiter der zuständigen Behörde auf der Mittelebene des Départements auf dieser Basis vor diesem Hintergrund der Angaben des neuen „RMIst“ darüber, welcher Bedarfsgruppe dieser zuzuordnen war. Erst danach wurden die üblichen Verfahren der Sachbearbeitung und des Fallmanagements in die Wege geleitet. Ziel dieser Vorgehensweise war es, eine bedarfsgerechte Beratung und damit eine möglichst effektive Eingliederung zu bewirken. In beiden Fall-Départements bewerteten die Mitarbeiter der örtlichen Sozialeinrichtungen den jeweils gefunden Weg zur ‚Kundenbetreuung’ als zwar aufwendige, jedoch sinnvolle Erweiterungen der Fallmanagement-Praxis vor der Dezentralisierung. Aus dem Nord-Département wurde etwa berichtet: „Damit können wir den einzelnen Hilfeempfänger gezielter unterstützen. Manche Menschen haben ja kaum Hilfebedarf, während andere nur bestimmte Unterstützung benötigen und wieder andere intensive Betreuung.“ (Nord-Département, Leiter UTAS). Aus dem Süd-Département wiederum wurde berichtet, dass die einzelnen Hilfeempfänger durch Gruppenberatungen die Gelegenheit zum gegenseitigen Austausch erhielten und sich vor diesem Hintergrund aktiver mit der eigenen Situation auseinandersetzen und gezielter in den Eingliederungsprozess einbringen würden (Süd-Département, Leiterin MDSI). Ein dritter Weg zur Verbesserung der Effektivität der Aufgabenerbringung betraf schließlich die technische Seite des Vollzugs der RMI-Aufgaben. Hierbei

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strebten beide Untersuchungs-Départements Verbesserungen durch den Ausbau der technischen Unterstützungssysteme und die Modernisierung der technischen Hilfssysteme für das Schnittstellenmanagement zwischen der zentralen Verwaltungsebene des Conseil Général und den lokalen Sozialeinrichtungen an. Konkret sollten gemeinsame EDV-Systeme zum raschen und unkomplizierten Datenaustausch errichtet werden. Ein ‚wunder Punkt’ bei diesen an sich ambitionierten Anstrengungen lag allerdings darin, dass in beiden Départements die lokalen Einrichtungen der Kommunen, die CCAS, und der freien Träger, die zusammengenommen jeweils bis zu 45 Prozent des Fallmanagements schulterten vorerst nicht in die Vernetzungsaktivitäten des Conseil Général eingebunden waren. Was die Frage von Effektivitätsverbesserung über ein optimiertes Schnittstellenmanagement angeht, muss der Blick schließlich noch auf die Beziehungen zwischen den einzelnen Verwaltungsebenen gerichtet werden. Diese sind z. B. im Süd-Département heute weniger durch Verflechtung als vielmehr durch die Existenz hierarchischer Über- und Unterordnungsstrukturen gekennzeichnet. Die potenziell effektivitätsfördernde Wirkung dieser klaren, bürokratischen Strukturierung – sie wurde vor allem von den Akteuren auf der lokalen Ebene kritisch gesehen, da man hier die Reproduktion jener zentralistischen Strukturen befürchtete, die mit ein Grund für die Dezentralisierungspolitik des Staates gewesen waren (Süd-Département, Leiterin AGI) – konnte sich allerdings nicht einstellen. So ergaben sich hier – darauf wurde oben im Punkt „Horizontale Koordination“ hingewiesen, Probleme der Handlungsfähigkeit der Verwaltung weniger aufgrund von vertikalen Verflechtungen als vielmehr aufgrund horizontaler Koordinationsschwierigkeiten und Konflikte zwischen den beteiligten Ressorts. Aus dem Nord-Département wurde Ähnliches nicht bekannt. Und hier gab es, trotz des hohen Verflechtungsgrades der nach der Dezentralisierung geschaffenen Organisationsstrukturen, auch keine Berichte von verflechtungsbedingten Effektivitätsmängeln. Unter Effektivitätsgesichtspunkten sind schließlich noch die (von Einsparerwartungen angetriebene) Erhöhung der Kontrollintensität bei der RMIBewilligung und die rigorose Anwendung von Beihilfeunterbrechungen oder -sperren bemerkenswert. So war im Süd-Département im Jahr 2007 zwar ein erheblicher Rückgang der Zahl der Auszahlungssperren gegenüber 2006 zu konstatieren (minus 56 Prozent), unter den insgesamt 1.114 ausgesprochenen Beihilfeunterbrechungen erhöhte sich allerdings der Anteil der Unterbrechungen „aus pädagogischen Gründen“ (insgesamt 99 Fälle; Anstieg um 11 Prozent; DPLE 2008: 7). Des Weiteren schlug sich die Kontrollpolitik in einer restriktiveren Praxis bei der (Wieder-)Aufnahme von Hilfeempfängern in das Beihilferegime nieder. Gegenüber 2006 ging die Zahl der (Wieder-) Aufnahmen in den RMI im

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Süd-Département in 2007 um ca. 50 Prozent zurück (ebd.). Und drittens wurde die Kontrollpolitik auch an einer verstärkten Überprüfung der einzelnen Hilfeempfänger sichtbar. Konkret ging die Verwaltung rasch zur Praxis eines systematischen Datenaustauschs und -abgleichs mit den Institutionen und Organisationen, die am Fallmanagement waren, über. Außerdem nahm man auch vermehrt Hausbesuche im Einzelfall vor bzw. beauftragte die CAF/CMSA hiermit. Im Süd-Département stieg so die Zahl der Kontrollaufforderung des Conseil Général an die CAF von lediglich vier im Jahr 2006 auf bereits 48 im Jahr 2007 (ebd.). Insgesamt treffen die Akteure ganz überwiegend positive Einschätzungen hinsichtlich der dezentralisierungsbedingten Effektivitäts-Veränderungen. Sie sind sich aber auch darin einig, dass die Übergangsphase nach der Aufgabenübernahme noch nicht abgeschlossen ist. Wenn damit zwar einerseits eine abschließende Bewertung der Effektivitätsanpassungen etwas verfrüht scheint, so lässt sich doch andererseits bereits feststellen, dass die Unterschiede zwischen den Départements im Umgang mit den neuen Funktionen nicht ohne Auswirkungen auf die Kohärenz der RMI-Aufgabenerbringung im inter-départementalen Maßstab geblieben sind. 4.1.3.6 Homogenität der Aufgabenerbringung im inter-départementalen Maßstab Interlokale Heterogenität stellt mit Blick auf den RMI aus zwei Gründen eine bedeutende Dimension für die Frage nach dem dezentralisierungsbedingten Performanzwandel dar. Zum einen handelt es sich bei der RMI-Transferleistung im Sinne des klassischen Verständnisses des fürsorgenden Sozialstaates um ein soziales Recht, auf das der einzelne Langzeitarbeitslose, sofern er die gesetzlichen Voraussetzungen hierzu erfüllt, Anspruch erheben kann. In diesem Zusammenhang muss zwischen den Départements die Kohärenz der Aufgabenerbringung bei der Einzelfallsachbearbeitung und der Berücksichtigung der gesetzlichen Standards zur Aufnahme (oder Ablehnung) des Einzelnen in das Transferleistungssystem des RMI garantiert sein, um die Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz zu gewährleisten. Dass in diesem Punkt mit der Dezentralisierung des RMI keine (benachteiligenden) Veränderungen eingetreten sind, wurde bereits beim Blick auf die Frage nach der legalen Qualität der Aufgabenerbringung festgestellt. Zum anderen ist der RMI, der nur in Verbindung mit dem Abschluss eines individuellen Eingliederungsvertrags gewährt wird, verbunden mit bestimmten Pflichten und Aufgaben sowohl des einzelnen Hilfeempfängers als auch des lokalen Aufgabenträgers. Diese zielen letztlich, im Sinne des ‚postmo-

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dernen’ Verständnisses des „aktivierenden Sozialstaates“, auf die Herstellung von Chancengleichheit der einzelnen Betroffenen ab. In diesem Zusammenhang ist Kohärenz zwischen den Départements beim Fallmanagement und der Erbringung von Beratungsleistungen zwar nicht mit Blick auf die konkreten Eingliederungsinstrumente und -aktionen erforderlich. Allerdings erfährt die flächendeckende Anwendung der neuen aktivierenden Sozialstaatsphilosophie Beschränkungen, wenn z. B. aufgrund unterschiedlicher finanzieller Ausgangslagen der Départements die Idee der Herstellung von Chancengleichheit regional unterschiedlich verwirklicht wird. Inter-départementale Unterschiede haben sich nach der Aufgabenübertragung zunächst aufgrund abweichender Ansätze der Generalräte zur Neustrukturierung der départementalen Fachverwaltungen (teils stark zentralisiert, teils weitgehend lokalisiert) ergeben. Unterschiede wurden zudem im Umgang der Départements mit den neuen gesetzlichen Vorgaben des Sozialgesetzbuchs (CASF) konstatiert. Hier betrafen Auslegungsdifferenzen zum einen die gesetzlichen Instrumente zur Steuerung der Eingliederungspolitik. So maßen die Generalräte dem gesetzlich vorgeschriebenen Plan départementale d’insertion (PDI) in der eingliederungspolitischen Praxis z. B. in je unterschiedlichem Maße Verbindlichkeit bei. In fünfzig Prozent der vom IGAS auf diese Frage hin untersuchten Fälle hatte dieses Dokument der lokalen Sozialpolitikplanung einen hohen Verbindlichkeitswert, während es in den anderen fünfzig Prozent lediglich als eine politische Absichtserklärung ohne handlungspraktischen Wert betrachtet wurde (IGAS 2007: 17). In den beiden Fall-Départements betrachteten sowohl die Politik als auch die Verwaltung den PDI als verbindliche Grundlage für die RMI-Vollzugspraxis. Zum zweiten betrafen zwischen-départementale Auslegungsdifferenzen die inhaltlichen Vorgaben des reformierten Sozialgesetzbuchs (CASF). So erwuchs Heterogenität zwischen den Départements im Bereich der RMI-Eingliederungspolitik aus den unterschiedlichen, von den Conseils Généraux gewählten Eingliederungsstrategien und der Aufstellung unterschiedlicher Leistungs- oder Maßnahmenangebote zugunsten der Hilfeempfänger. Während die gesetzliche Maßgabe, die Eingliederungspraxis verstärkt am Ziel der raschen (Wieder)Eingliederung der „RMIst“ in den (ersten) Arbeitsmarkt auszurichten, in einigen Départements – so z. B. dem hier untersuchten Süd-Département – sehr ernst genommen wurde und die eingliederungspolitische Prioritätensetzung des Conseil Général direkt beeinflusste, gingen andere Départements mit dieser Maßgabe lockerer um. Dies war z. B. im Nord-Département der Fall, wo der Conseil Général von Anfang an davon ausging, dass ein bestimmter Teil der Hilfesuchenden bzw. Hilfeempfänger dem Arbeitsmarkt grundsätzlich nicht (mehr) zur Verfügung stehe und es daher für diese ‚Bedarfsgruppe’ weniger um Maßnah-

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men zur Arbeitsmarkteingliederung gehen würde, als darum, ein angemessenes Angebot an sozialpflegerischen Leistungen zur sinnvollen Ergänzung der Auszahlung des RMI-Transfereinkommens vorzuhalten (Département SM. 2008a: 8). Das départementale Leistungs- und Hilfsangebot differenzierte sich entsprechend dieser vorherrschenden Sichtweisen zwischen den beiden Fall-Départements aus. In diesem Kontext lässt sich festhalten, dass die Dezentralisierung den Generalräten einen breiten politischen Spielraum bei der Instrumentenfestlegung eröffnete. Insbesondere einzelne sozialdemokratisch beherrschte Generalräte nutzten diesen – soweit es die Haushaltslage des jeweiligen Départements zuließ – aus, um eigene sozialpolitische Akzente zu setzen und sich damit zu profilieren. Weiterhin bestand in zahlreichen Generalräten im Anschluss an die Dezentralisierung des RMI der Wunsch, die Wahrnehmung des Départements durch die Bevölkerung zu beeinflussen und sich als eigenständiger ‚Identifikationsraum’ neben den Kommunen zu profilieren. Dies sollte u. a. über die Durchführung einer für die Bürger und Wähler ‚sichtbaren’ Sozialpolitik erreicht werden (SüdDépartement, Leiter DPLE). In diesem Punkt zeigte sich im inter-départementalen Vergleich, dass das oben angesprochene Risiko der haushaltsbedingt unterschiedlichen Kapazitäten zur Herstellung von Chancengleichheit unter den RMI-Empfängern mehr als ein theoretisches Risiko der Dezentralisierung darstellte. In der Tat, dies stellte sich bald heraus, waren Départements mit einer ausgeglichenen, gesunden finanziellen Ausgangsbasis gegenüber solchen mit schmaler Ressourcenbasis hier im Vorteil. Dies traf auch für die beiden FallDépartements zu. Aus dem Süd-Département wurde etwa berichtet, dass das breite Angebot an Eingliederungsmaßnahmen des Conseil Général durchaus im Zusammenhang der komfortablen Haushaltssituation zu sehen sei. „Ärmere“ Départements würden sich eine vergleichbar breite Angebotspalette „schlicht nicht leisten“ können (Süd-Département, AL DPLE). Bemerkenswert in diesem Kontext ist die Tatsache, dass alle Départements nach der Aufgabenübernahme zur Kosteneinsparung im Bereich der Eingliederungs- und Aktivierungsleistungen tendierten. So sanken die Ausgaben für die Eingliederungspolitik nach der RMI-Aufgabenübertragung auf durchschnittlich 12 bis 16,5 Prozent der Ausgaben für die gebündelten Transferleistungsausgaben. Die Reduzierung war teils einem Politikwechsel in einzelnen Départements nach 2004 geschuldet und erfolgte teils auch ‚nach Kassenlage’, stellte aber einen allgemeinen Trend dar, der auch von finanziell ‚gesunden’ Départements mitvollzogen wurde (IGAS 2007: 13-14). In beiden Fall-Départements beispielsweise sank der Ausgabenanteil für Eingliederung und Aktivierung nach 2003 auf durchschnittlich 8,5 Prozent der Gesamtausgaben für die RMI-bezogenen Sozialhilfepolitik (Werte für 2007 bzw. 2008).

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Mit Blick auf die Heterogenitätsfrage ist schließlich außerdem von Bedeutung, dass der Gesetzgeber bei der Dezentralisierung die zahlreichen freiwilligen Sozialhilfeprogramme der Départements (und anderer Gebietskörperschaften) unberührt ließ. Zum Zeitpunkt der Abschichtung des RMI bestanden zwischen den Départements (und auch den anderen Gebietskörperschaften) bereits große Unterschiede in der freiwilligen Sozialhilfepolitik sowie bei der finanziellen und materiellen Unterstützung Hilfebedürftiger. Dies resultierte daraus, dass die französischen Gebietskörperschaften ihr Selbstverwaltungsrecht traditionell dazu genutzt haben, eigene, von der staatlichen Hilfepolitik entkoppelte, Sozialhilfen zu entwickeln. Diese so genannten „droits connexes locaux“ richten sich als lokale Hilfeangebote speziell an die Bürger (und Wähler in) der jeweiligen Gebietskörperschaft. Sie sind ein beliebtes Instrument, auf das die lokale Politik nicht verzichten will; die Diskussion um ihre Harmonisierung mit dem RMI im Zusammenhang seiner Dezentralisierung provozierte daher erheblichen politischen Widerstand in den Gebietskörperschaften (Mission parlementaire 2009: 11-13). Das Versäumnis der Harmonisierung dieser „droits connexes“ mit dem RMI verstärkte allerdings angesichts der unterschiedlichen Ressourcen, die die Départements aufgrund ihrer Haushaltslagen für die RMI-Eingliederungsmaßnahmen aufbringen konnten, die bereits existierende Ungleichheit bzw. die zwischen-départementale Heterogenität der sozialpolitischen Aufgabenerbringung noch weiter. 4.1.4 Zusammenfassung Bei der Gesamtzusammenfassung der Ergebnisse dieser Fallstudie sind folgende Punkte festzuhalten. Erstens ging die Dezentralisierung des RMI mit weitreichenden institutionellen Veränderungen in allen Départements einher. Zweitens zeigt sich, dass die hypothetischen Erwartungen bezüglich des Performanzwandels weitgehend Bestätigung fanden, teilweise aber auch ‚überraschende’ Befunde zutage traten.

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Tabelle 10: Zusammenfassung der Performanzeffekte (RMI) Dimension

Erwartete Entwicklung

Süd-Département

NordDépartement

Demokratische Kontrolle und Zunahme (+) + + Verantwortlichkeit Horizontale Abnahme (-) + Koordination Vertikale Abnahme (-) Koordination Effizienz Zunahme (+) Effektivität Abnahme (-) + + Homogenität Abnahme (-) Legende: „+“ bedeutet „Zunahme“; – bedeutet „Abnahme“; „0“ bedeutet „keine Veränderung“ Eigene Tabelle Es wurde zunächst deutlich, dass die Dezentralisierung des RMI in den Départements mit einer vorrangig formalen Steigerung der demokratischen Kontrolle und verbunden war. Freilich erhielten die gewählten Conseils Généraux nunmehr neue Entscheidungsrechte über die Inhalte und die Finanzierung der lokalen RMI-Politik, jedoch werden die Entscheidungen vielfach durch die Vorschläge der mächtigen Sozialexekutiven der Départements vorweggenommen. Neben dem formalen Plus an repräsentativer Demokratie hat sich gezeigt, dass in vielen Départements Ansätze zur Verbesserung vor allem der horizontalen, weniger der vertikalen Koordinationsfähigkeit unternommen worden sind. Dabei waren die Conseil généraux unterschiedlich erfolgreich. Die Untersuchung hat ergeben – und hierin liegt eine ‚Überraschung’ – , dass eine Steigerung der institutionellen Komplexität in den Départements nicht notwendig mit einer Reduzierung von Koordinationsfähigkeit und auch der Effektivität des Verwaltungshandelns einherging. Überhaupt kann als ein Ergebnis festgehalten werden, dass die Effektivität der lokalen Aufgabenerbringung nicht negativ durch die Dezentralisierung des RMI beeinträchtigt wurde. Im Gegenteil, häufig wurden in diesem Punkt Verbesserungen erzielt, da die Generalräte existierende Routinen in der Interaktion mit bestimmten gesetzlichen Partnerakteuren, namentlich den Sozialkassen, gezielt aufgegriffen und die bestehenden Beziehungsmuster verfeinerten. Demgegenüber erbrachte die Untersuchung, dass die Aufgabenabschichtung mit

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einem Verlust an (Kosten-) Effizienz verbunden war. Dies kann auch als ein Grund dafür gesehen werden, dass der Gesetzgeber bei der erneuten Reform des RMI und seiner Integration in das neue Sozialhilferegime des Revenu de Solidarité active (RSA) im Juni 2009 die vollständige Revision der Finanzierungsmodalitäten dieser Sozialhilfe beschloss. Nachdem bereits kurz nach der Dezentralisierung des RMI die Einführung einer zusätzlichen, staatlichen Finanzhilfe für die Départements notwendig geworden war – im Jahr 2005 führte der Gesetzgeber den Fonds de mobilisation de l’insertion (FMDI) ein, über den jährlich zusätzlich ca. 500 Millionen Euro vom Staat auf die Départements verteilt wurden (ODAS 2009) – sieht die Neuregelung der Finanzierung im Zusammenhang des RSA gänzlich anders aus. So wurde ein vom Staat und den Gebietskörperschaften gemeinsam verwalteter, letztlich jedoch staatlich kontrollierter Fonds geschaffen, über den seit 2009 sämtliche Mittel zur Finanzierung der lokalen RMI- (und API-) Aufgaben auf die Départements entsprechend ihrer Belastungen umverteilt werden. 4.2 Technisch-planerische Aufgabe: Planen und Bauen (Urbanisme) Das Politikfeld Planen und Bauen (Urbanisme) liefert ein anschauliches Beispiel dafür, wie der französische Zentralstaat die funktionale und politische Stärkung der kommunalen Gebietskörperschaften63 als Weg zur Modernisierung der Territorialverwaltung zu nutzen suchte. Dabei verdeutlicht das Beispiel auch die Grenzen der institutionellen Dezentralisierungspolitik. Mit der politischen Übertragung der Lokalplanungsfunktionen und der Aufgaben der Baugenehmigungsverwaltung auf die Kommunen verband der Gesetzgeber im Jahr 1983 nicht nur das Ziel, den Staat von territorialen Verwaltungsaufgaben zu entlasten. Zugleich war damit auch intendiert, den Auf- und flächendeckenden Ausbau einer modernen Kommunalverwaltung voranzutreiben, die demokratische Legitimität öffentlichen Handelns in den Kommunen zu steigern und die potentiell nachteiligen Wirkungen der Zersplitterung der kommunalen Landschaft für das territoriale Verwaltungshandeln zu überwinden. Ein Teil dieser Zusatzziele der Dezentralisierung konnten in den Folgejahren nach 1983 erst über die mehrfache politische Nachjustierung und inhaltliche Reform der Politik im Bereich Urbanisme realisiert werden.

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Unter den Begriff der kommunalen Gebietskörperschaft werden hier Städte und Gemeinden sowie interkommunale Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit, die sogenannten Établissement public de coopération intercommunale (EPCI), subsumiert.

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4.2.1 Ausgangslage und rechtliche Entwicklung im Aufgabenfeld Die Planung und die daran gekoppelte Baugenehmigungsverwaltung wurden nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges vom französischen Zentralstaat weitgehend „monopolisiert“ (Le Galès 2006: 199; vgl. auch Neumann/Uterwedde 1993: 63). Hierzu schuf man einen ausdifferenzierten Behördenapparat, zu dem neben der zentralstaatlichen Regionalplanungsbehörde DATAR64 auch die dekonzentrierten Fachbehörden des Bauministeriums, die Directions départementaux d’équipement (DDE), zu zählen sind. In den 1960er Jahren ordnete der Gesetzgeber außerdem den lokalplanungspolitischen Instrumentenkasten neu. 1967 rief er mit dem Bodenorientierungsgesetz65 den (interkommunalen) Flächennutzungsplan Schéma directeur d’aménagement et de l’urbanisme (SDAU) und den kommunalen Bauleitplan Plan d’occupation des Sols (POS) ins Leben. Die DDEn waren im Zusammenspiel mit dem Präfekten für die Aufstellung dieser lokalen Pläne und die Prüfung von Anträgen bei allen privaten und öffentlichen Bauvorhaben sowie die Erteilung von baubezogenen Genehmigungen zuständig. Die je betroffenen Kommunen mussten dabei im Rahmen der staatlichen Planerstellung lediglich konsultiert werden (Élaboration conjointe) (Wollmann 2008: 185). Die beiden Planarten SDAU und POS blieben – mit einigen Modifizierungen des SDAU, der ab 1983 nur noch Schéma directeur (SD) hieß und in seiner Verbindlichkeit als (überörtliches) Flächenplanungsdokument gestärkt wurde66 – bis über die Dezentralisierung hinaus als Hauptinstrumente der Planungs- und Raumordnungspolitik auf der lokalen Ebene erhalten. Erst im Zuge der grundlegenden Planungsrechtsreform im Jahr 2000 wurden sie durch die heute geltenden neuen Planarten, das Schéma de Cohésion territorial (SCoT) und den Plan local d’urbanisme (PLU), ersetzt. Zu Beginn der achtziger Jahre traten der neu gewählte sozialistische Staatspräsident François Mitterrand und die sozialistische Regierung von Pierre Mauroy die politische Macht an. Sie verfolgten die Ziele einer grundlegenden Modernisierung von Staat und Verwaltung sowie einer umfassenden gesellschaftli64 Die DATAR (Direction de l’aménagement territoriale et de l’action régional) wurde 1961 ins Leben gerufen und hatte die Aufgabe, das mittlerweile abgeschaffte Commissariat général du Plan bei der mittelfristigen, in Fünf-Jahresschritten angelegten Wirtschafts- und Regionalplanung des Zentralstaates mit Expertise zu unterstützen und die staatlichen Regionalpläne zu implementieren. Sie wurde 2005 umbenannt in DIACT (Direction interministerielle de l’aménagement et de la compétitivité régionale) und unterstützt heute die seit den frühen 1980er Jahren für die Regionalplanung zuständigen Regionen. 65 Loi d’orientation foncière no 67-1253 du 30 décembre 1967. 66 Das SDAU bzw. SD war ab 1983 nicht mehr als einfaches Dokument mit einem Kartenteil, einer Beschreibung des Planvorhabens angelegt. Diesen Teilen musste fortan eine so genannte Diagnostique, also eine analysierende Beschreibung des zu beplanenden Raums (Kukawka 2006: 112), vorangestellt und ein rechtlich verbindliches Réglement angefügt werden.

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chen Demokratisierung. In diesem Zielkontext brachte der Gesetzgeber u.a. auch den „Acte I“ der Dezentralisierung auf den Weg; er traf dabei im Planungs- und Baubereich unter den betroffenen Kommunen auf eine zwiegespaltene Interessenlage. Auf der einen Seite standen die vielerorts sozialistisch regierten Großund Mittelstädte, die schon früher Autonomiebestrebungen im Planungsbereich an den Tag gelegt hatten. Sie teilten häufig die Zielsetzungen der zentralstaatlichen Regierungselite und erwarteten eine Aufgabenübertragung. Auf der anderen Seite standen die über 35.000 meist konservativ geprägten und regierten ländlichen Klein- und Kleinstkommunen, aus deren Sicht die Übertragung von staatlichen Aufgaben eine große Herausforderung bis hin zur Überlastung darstellte (vgl. Mabileau 1996; Le Galès 2006). Die Ziele, mit denen Mitterrand angetreten war, waren in den ländlichen Gemeinden, der ‚France profonde’, wenig vermittelbar. Zum einen sah die lokale Politik, die sich in der Tradition der gewählten Notablen (Mabileau 1996) wähnte, hier in erster Linie die mit der Übernahme staatlicher Aufgaben verbundenen Belastungen. Zum anderen war die traditionell jakobinisch-zentralistische Organisation des Staates als integraler Bestandteil der politischen Kultur in Frankreich auch mit ihrer praktischen Folge des zentralstaatlichen Interventionismus in lokale Politik in den ländlichen Gemeinden eher anerkannt, ja sie fand hier mitunter sogar Rückhalt (HoffmannMartinot 2005: 326). In ihrer ablehnenden Haltung konnte die Gruppe der Kleinkommunen gewichtigen politischen Einfluss auf nationaler Ebene geltend machen. Eine Aufgabenübertragung war unter den Vorzeichen dieser Gemengelage nur um den Preis von weiteren staatlichen Zugeständnissen insbesondere an die Gruppe der ländlichen Kleingemeinden möglich. Das wichtigste Gesetz zur Dezentralisierung der Aufgaben der Planaufstellung und Baugenehmigung sowie Prüfung auf die Gemeinden, die „Loi relative à la répartition des compétences entre les Communes, les Départements, les Régions et l’État“ („Gesetz zur Neuverteilung der Kompetenzen zwischen den Kommunen, den Départements, den Regionen und dem Staat“) vom 7. Januar 198367. beinhaltete daher einige Kompromisse. Das Dezentralisierungsgesetz vom 7. Januar 1983 führte als wesentliche Neuerung eine Kopplung der kommunalen Raum- und Bauleitplanung und der Baugenehmigung ein. Ziel dieser Neuerung war es, die kommunale Planungstätigkeit anzuregen und die bis dato äußerst geringe Verbreitung der optional aufzustellenden lokalen Pläne, namentlich des POS, zu steigern. Neben dieser Regelung enthielt das Gesetz von 1983 vor allem Regelungen zur Neuordnung der Kompetenzen zwischen dem Staat und den unterschiedlichen territorialen Gebietskörperschaften. Den Kommunen übertrug es dabei die folgenden Aufgaben: 67

Loi no 83-663 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les Communes, les Départements, les Régions et l’État.

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Aufstellung bzw. laufende Modifizierung des (interkommunalen) Flächennutzungsplans SD sowie des kommunalen Bauleitplans POS (Art. L122-3 und L123-3 Code de l’urbanisme) im Einklang mit dem allgemeinen Planungsreglement des Staates68 und mit der auf der regionalen Planungsebene beschlossenen Directive territoriale d’aménagement. Diese wird ihrerseits unter der Verantwortung des Staates (Regionalpräfekt) und gegebenenfalls in Kooperation mit der Region und weiteren Akteuren erarbeitet (Art. L111-1 u. L111-1-1 Code de l’urbanisme).69 Für die Fach- und Rechtskontrolle bei jeder Planänderung ist der Präfekt zuständig. Die wesentliche Veränderung, die in diesem Zusammenhang mit der Dezentralisierung herbeigeführt wurde, bestand darin, dass der Präfekt seit 1983 nicht mehr eine ex-ante, sondern nur mehr eine ex-post Kontrolle ausübt (Art. L111-1 bis 111-12 Code de l’urbanisme). Erteilung von Baugenehmigungen (Permis de construire) und weiteren baubezogenen Genehmigungen (Autorisations du droit des sols, ADS); hierbei handelt es sich um ein exklusives Hoheitsrecht des Bürgermeisters. Übernahme der bauordnungsrechtlichen Prüfaufgaben (Instruction des demandes) im Zusammenhang von Bau- und baubezogenen Genehmigungen durch die Kommunalverwaltung; hierbei handelte es sich um eine bis 2004 uneingeschränkt fakultative Aufgabe der Kommunen.

Alle drei Funktionszuweisungen waren Kompromisslösungen. So handelt es sich bei der Aufgabe der Planung grundsätzlich um eine fakultative Aufgabe. Den Gemeinden stand und steht es frei, den bestehenden, vom Staat übernommenen SDAU/SD und POS zu ändern oder laufend anzupassen oder überhaupt einen neuen Plan aufzustellen. Trifft der Gemeinderat allerdings einmal die Entscheidung zur aktiven Wahrnehmung der Planungsfunktion, so ist dies nicht mehr rückgängig zu machen – etwa durch einen späteren Gemeinderatsbeschluss unter anderen lokalpolitischen Vorzeichen. Die meisten Großstädte nahmen vor diesem Hintergrund schon kurz nach Inkrafttreten des „Acte I“ der Dezentralisie-

68 Das allgemeine Planungsreglement des Staates setzt sich zusammen aus den Regelungen des Planungs- und Städtebaugesetzbuch (Code de l’urbanisme) einerseits und den Planungsdekreten des obersten Verwaltungsgerichtshofes bzw. Staatsrats (Conseil d’État) andererseits (Art. L 111-1 Code de l’urbanisme). 69 Bis zur Kompetenzübertragung 1983 werden die lokalen städtebaulichen Pläne gemeinsam vom staatlichen Präfekten bzw. der unter seiner Kontrolle arbeitenden, dekonzentrierten staatlichen Direction Départementale d’Équipement (DDE) und der Kommune erarbeitet („élaboration conjointe“).

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rung aus eigenem Antrieb die Erneuerung ihrer Pläne bzw. Neuaufstellung von Plänen in Angriff. Um auch den kleineren Kommunen einen Anreiz für die Übernahme der Planungsverantwortung zu schaffen, verband der Gesetzgeber mit der Aufgabenübertragung 1983 die Regelung, wonach alle Gemeinden bei der Wahrnehmung ihrer administrativen Prüfaufgaben im Zusammenhang der Erteilung von Baugenehmigungen kostenlos die Dienste der dekonzentrierten staatlichen Fachbehörde DDE im jeweiligen Département in Anspruch nehmen konnten. Die sozialistischen Staatsregierungen brachten zwischen 1984 und 1999 eine Reihe von Gesetzen zur Staats- und Verwaltungsreform70 zur Reform des lokalen Systems71 (vgl. Kuhlmann 2009a) und schließlich auch zur PolicyReform u. a. im Bereich der Planungs- und Baupolitik auf den Weg. Die in diesem Zusammenhang durchschlagende und für die institutionelle Wirksamkeit des ursprünglichen Dezentralisierungsgesetzes von 1983 letztlich entscheidende Reform erfolgte im Jahr 2000 mit der Verabschiedung der Loi SRU72.Sie kam unter dem konservativen Staatspräsidenten Jacques Chirac, der in Cohabitation mit der sozialistischen Regierung von Lionel Jospin regierte, zustande. Die Loi SRU enthielt folgende zentrale Regelungen: ƒ

das SDAU/SD, der POS und die MANRU (Modalités d’application du règlement nationale d’urbanisme), die Bauleitregeln für kleine Gemeinden, wurden durch die neuen Planarten des SCoT (Schéma de cohérence territoriale), des PLU (Plan local d’urbanisme) und der Carte communale, des vereinfachten Bauleitplans in kleinen Gemeinden, ersetzt73;

70 Zu nennen sind hier vor allem die von Premierminister Lionel Jospin (PS) ab 1997 verfolgte Politik zur Begrenzung der Praxis der Ämterhäufung und die 1999 verabschiedete „Loi Voynet“ (Loi no 99533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi 95-114 du 4 février 1995), mit der das Ziel der nachhaltigen Entwicklung in den Katalog der Staatsziele eingeführt wurde. 71 Zu nennen sind hier u. a. das Gesetz über die territoriale Verwaltung der Republik (Loi d’orientation no 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République), mit dem die Regierung von Édith Cresson (PS) 1992 die Rechte der Opposition in den Kommunalparlamenten stärkte und die „Loi Chevènement“ von 1999 (Loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale) zur Neuordnung des Systems der interkommunalen Gebietskörperschaften (EPCI), zur Stärkung der seither drei, nach Größenklassen unterschiedenen multi purpose-EPCI (Communauté urbaine; Communauté d’agglomération; Communauté de communes) durch Erteilung eigner Steuerhoheit und damit schließlich zur Stärkung der Interkommunalisierung. 72 Loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (Gesetz über die städtische Solidarität und Erneuerung, kurz „Loi SRU“). 73 Die Carte communale stellt einen vereinfachten Plan dar, mit dem der Gemeinderat das nationale Planungsregelement des Code de l’urbanisme an die lokale Besonderheiten anpassen kann, ohne

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Die Kommunen, die bereits ein gültiges Planungsdokument besitzen, sind gehalten, bis spätestens zum Jahr 2010 die bestehenden alten Planungsdokumente – POS und SD – in die neuen Planarten PLU und SCoT zu transformieren. Ihnen steht die Option, passiv und ohne jegliche Planungstätigkeit zu verharren während dieser Übergangszeit also nicht mehr offen. der Gesetzgeber hat die lokalen Raumnutzungspläne erstmals in ein hierarchisches Verhältnis zueinander gesetzt und Zwangsinstrumente eingeführt, mit denen die Beachtung der Planungshierarchie zwischen SCoT und PLU sanktioniert wird. Eine Kommune, die zwar einen eigenen PLU hat, jedoch nicht zugleich Mitglied in einem SCoTPlanungsverband ist, hat seit dem 1. Juli 2002 nur noch in sehr eingeschränktem Maße die Möglichkeit zur eigenständigen Modifikation und autonomen Fortschreibung ihres PLU. Die Planungskompetenz für Gewerbegebiete, Einkaufszentren oder Gebäuden zur gewerblichen Nutzung wurde hier also eingeschränkt und ihre Errichtung nur noch mehr mit Zustimmung des Präfekten und der départementalen Planungskommission möglich (Art. L122-2 Code de l’urbanisme); der SCoT ist nunmehr zwingend ein interkommunales Planungsdokument (Art. L122-4 Code de l’urbanisme). In der Regel ist er dabei nicht auf das Gebiet einer bestimmten interkommunalen Gebietskörperschaft festgelegt, sondern kann einen weiteren Planungsraum umschließen. Die Festlegung des jeweiligen Planungsterritoriums erfolgt auf kommunalen Antrag durch den Präfekten (Art. L122-3 Code de l’urbanisme). In diesem Kontext sah der Gesetzgeber vor, dass sich alle Gemeinden eines solchen Planungsraums – sofern er nicht mit einer interkommunalen Gebietskörperschaft mit eigener Steuerhoheit (EPCI) deckungsgleich ist – zu einem interkommunalen Planungszweckverband (Syndicat mixte) zur Aufstellung des SCoT zusammenschließen sollen (Art. L122-4 Code de l’urbanisme); Der Gesetzgeber hat dem Planungsrecht mit der Loi SRU zahlreiche neue Umweltschutz-, Naturschutz- und Sozialziele hinzugefügt. Seit dem Jahr 2002 müssen die Pläne durch eine Raumanalyse (Diagnostique) eingeleitet werden. Zusätzlich zu den aufgezählten Teilen ist ein so genanntes „Projekt zur nachhaltigen Planung und Entwicklung“ (Projet d’aménagement et de développement durable; PADD)

selbstständig darüber hinausgehende, strategische Regelungen zur örtlichen Boden- und Baunutzung treffen zu müssen. Die Carte communale kommt in kleinen und kleinsten Kommunen zur Anwendung, ohne allerdings gesetzlich auf diese beschränkt zu sein. Die weitere Darstellung konzentriert sich im Sinne der Vereinfachung vor allem auf den SCoT und den PLU ein.

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einzuhalten. Hiermit müssen die Kommunen für ihren Raum ein mittelfristiges Planungsprojekt definieren, das die neuen Ziele des Städtebaugesetzbuchs aufgreift. Weiterhin gilt, dass ein Plan nur dann wirksam verabschiedet werden kann, wenn eine Betroffenenbeteiligung stattgefunden hat. Dabei sind die Beteiligungsrechte der Bürger aufgrund der Loi SRU potentiell erweitert worden. Seit Inkrafttreten des Gesetzes wird die Öffentlichkeit nicht mehr erst nach der Ausarbeitung der lokalen Planungsdokumente und unmittelbar vor ihrer Annahme durch den Gemeinderat (bzw. vor 1983 den Präfekten) zu den Planinhalten befragt (Enquête publique), sondern muss über das Verfahren der Concertation direkt nach dem Beschluss des Gemeinderats zur Erneuerung des lokalen Planungsdokuments am Planaufstellungsprozess beteiligt werden. Allerdings steht es dem Rat frei zu definieren, wie das Beteiligungsverfahren konkret aussehen soll und ob bzw. inwieweit seine Ergebnisse tatsächlich Eingang in den Plan finden. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass im Bau- und Planungsbereich erst mit Inkrafttreten des „Acte II“ der Dezentralisierung die Voraussetzungen für die Realisierung eines großen Teils der Zielsetzungen, die der Zentralstaat bereits mit dem „Acte I“ der Aufgabenübertragung verband, geschaffen wurden. Dies betrifft insbesondere die verbreitete Übernahme der Planungsverantwortung durch alle (die kleinen und großen) Gemeinden. 4.2.2 Institutionelle Veränderungen 4.2.2.1

Organisation und Verfahren

Während die Großstädte rasch eigene Verwaltungsapparate für den Planungsbereich aufbauten, griffen bis Mitte der neunziger Jahre viele Mittelstädte sowie die Kleingemeinden auf die Dienste der staatlichen DDE zurück. Damit allerdings lief das Modernisierungsziel zunächst weitgehend ins Leere, denn der größte Teil der französischen Gemeinden wurde vor diesem Hintergrund nicht mit der Notwendigkeit konfrontiert, eigene Verwaltungsapparate im Bau- und Planungsbereich aufzubauen (vgl. Wollmann 2008: 190). Die Anreizstrukturen, die der Staat zur kommunalen Aufgabenübernahme schuf, waren also insgesamt zu schwach. Ein gewisser Anreiz ergab sich zwar daraus, dass der Bürgermeister im Falle der kommunalen Aufstellung eines POS seine exklusive Baugenehmigungskompetenz im Namen der Gemeinde erfüllen konnte und kann. Mit dem bewussten Schritt zur Verantwortungsübernahme konnte also das Maß an kommunaler Autonomie gegenüber dem Zentralstaat deutlich erhöht werden, da andernfalls

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der Bürgermeister oder auch der Präfekt die Baugenehmigung im Namen des Staates aussprechen (Art. L422-1 Code de l’urbanisme). Jedoch war mit dem Autonomiegewinn auch zugleich ein klarer Nachteil verbunden. Denn zwischen beiden Varianten der Genehmigungserteilung besteht ein gerade aus kommunaler Perspektive erheblicher Unterschied in der Verteilung der Haftungsverantwortung. Ist die Gemeinde durch Aufstellen eines eigenen Bauleitplans reglementierend tätig geworden und handelt der Bürgermeister bei der Ausübung der Genehmigungskompetenz dementsprechend im Namen der Gemeinde, so liegt die Haftungsverantwortung oder das Haftungsrisiko, etwa im Fall von Klagen privater Bauträger gegen Regelungen des örtlichen Planungsreglements, bei der Kommune. Andernfalls liegt sie beim Staat. Die Großstädte waren angesichts ihrer Autonomiebestrebungen schon in den achtziger Jahren bereit, das Haftungsrisiko zu übernehmen. Für sie war dies ein Anreiz zum Auf- und Ausbau professioneller eigener Bauverwaltungen. In den Kleingemeinden hingegen blieb der Regelfall bis Ende der neunziger Jahre, dass der Bürgermeister seine Genehmigungsfunktion als Vertreter und im Auftrag des Staates wahrnahm. Das Loi SRU vom Dezember 2000 brachte gegenüber dem Dezentralisierungsgesetz von 1983 keine wesentlichen institutionellen Änderungen mit sich. Erst mit dem Loi Urbanisme et Habitat („Städtebau und Wohnen“; „Loi UH“) aus dem Jahr 2004 hat der Gesetzgeber einige, obgleich eher marginale Veränderungen im Sinne einer Verfahrensvereinfachung vorgenommen. Das übliche Verfahren bei der Erarbeitung und auch der Modifikation des POS/PLU umfasst seither sechs Schritte von der Eröffnung des Planaufstellungs- oder –änderungsverfahrens durch den Gemeinderat (1), über die erste Anhörung der Öffentlichkeit (Concertation), d. h. in diesem Fall der betroffenen Verbände, sowie den Erstentwurf der obligatorischen Planungsdokumente durch die Stadtverwaltung oder eine beauftragtes privates Planungsbüro (2), die Stellungnahme der Betroffenen und Beschluss eines vorläufigen POS/PLU durch den Stadtrat (3), die Prüfung durch den Präfekten sowie die zweite Anhörung der Öffentlichkeit, d. h. der Bürger unter Aufsicht eines vom zuständigen Verwaltungsgericht bestellten Beobachters (5) und schließlich gegebenenfalls die Änderung des vorläufigen POS/PLU und den endgültigen Beschluss des neuen/modifizierten POS/PLU durch den Gemeinderat (6). Neben den festen Regelungen für das Planungsverfahren kann als eine Konstante außerdem festgehalten werden, dass die Gemeinden die Erstellung der vorbereitenden Diagnose-Dokumente in der Regel nicht durch ihre eigenen Verwaltungen erbringen, sondern diese Aufgaben an externe Planungsträger. Neben privaten Planungsbüros oder auch der staatlichen DDE ist

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dies in großen Städten oder Agglomerationsräumen in der Regel eine Agence d’urbanisme74. 4.2.2.2

Personal und Finanzen

Ein Personaltransfer war mit der Dezentralisierung der planungs- und baupolitischen Kompetenzen nicht verbunden. Da der Staat hier, anders als z. B. im Bereich der Sozialpolitik gegenüber den Départements, mit der Aufgabenübertragung das Zusatzziel verfolgte, die territorialen Verwaltungsstrukturen zu modernisieren und den Auf- und/oder Ausbau eines eigenständigen, professionellen kommunalen Verwaltungsapparats voranzutreiben, wurde auf den Übertrag von Personal auf die Kommunen bewusst verzichtet. Diejenigen Kommunen, die bereit waren die freiwillige Aufgabe der Planung sowie die eigenständige Verantwortung für die Aufgabe der Baugenehmigung zu übernehmen – dies betraf in der Realität zu Beginn der achtziger Jahre vor allem die größeren Städte –, waren zugleich gewillt, in diesem Aufgabenbereichen eigene Verwaltungsapparate aufzubauen. Nur auf diese Weise war aus kommunaler Sicht die Loslösung von staatlicher Einflussnahme weitestgehend möglich. Erst seit der Loi SRU – dies wird im nachfolgenden Teil zum Performanzwandel noch genauer erläutert – ist die flächendeckende Verbreitung der Planungsdokumente vorangetrieben worden. Erst seither ist es damit auch zu einer beschleunigten Interkommunalisierung gekommen und lässt sich die Professionalisierung und der personelle Ausbau der öffentlichen Verwaltung Planungsund Baubereich auch in mittleren Gemeinden beobachten (die Klein- und Kleinstgemeinden müssen von dieser Einschätzung allerdings nach wie vor ausgenommen werden); eine für das ganze Land aggregierte, zahlenmäßige Erfassung der entsprechenden Personalveränderungen ist allerdings mangels geeigneter Daten kaum möglich. Die öffentliche, kommunale Planungs- und Bautätigkeit sowie der Erbringung der planungs- und baubezogenen Dienstleistungen durch die Kommune/das EPCI erfolgt als eigene Aufgabe grundsätzlich auf eigene Rechnung der Ge74 Die Agences sind privatrechtlich organisierte Stadtplanungsagenturen in geteilt staatlicher und gebietskörperschaftlicher Trägerschaft. Sie übernehmen mittlerweile in fast allen französischen Agglomerationsräumen als Auftragnehmer die Planvorbereitung für die betroffenen Gemeinden (insbesondere Erstellung der Analysebestandteile des PLU und des SCoT, der Diagnostique und des PADD). Auch dies ist gesetzlich bereits seit 1983 geregelt, wobei die DDE erst seit Inkrafttreten der Loi UH 2005 als Anbieter von Planungsaufgaben auftreten kann. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber den Wettbewerb auf dem Planungsträgermarkt stärken und vor allem kleineren Gemeinden eine bezahlbare und zugleich qualitativ stärker auf die Bedarfe des betroffenen Raums abgestimmte Alternative zur Vergabe an kommerzielle Anbieter eröffnen.

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bietskörperschaften. Ihre Finanzierung wird aus dem laufenden Haushalt und den regulären Einnahmequellen bestritten. Allerdings kompensiert der Staat die neuen Aufgaben auf zwei Wegen: Als indirekte Kompensation aufgrund der Regelung, wonach die Kommunen bei der Erarbeitung der Planungsdokumente kostenlos die Dienste der DDEn in Anspruch nehmen können. Dieses Recht wurde ab dem Jahr 2004 nur mehr auf die kleinen Gemeinden bis 10.000 Einwohner beschränkt. Zum anderen hat der Staat 1983 auch eine direkte Kompensationszahlung an die Kommunen, die zur eigenständigen Übernahme der neuen Planungs- und Bau-bezogenen Aufgaben bereit waren, vorgesehen. Diese Kompensation für den Bereich Urbanisme war und ist als integraler Bestandteil der 1982 geschaffenen allgemeinen Dezentralisierungszuweisung (Dotation générale de décentralisation; Art. L1614-9 Code général des collectivités locales) des Staates an die lokalen Gebietskörperschaften konzipiert. Sie wurde 1984 per Dekret eingerichtet und damals – wie später auch im Falle des RMI – an die Summe der tatsächlichen Verwaltungsausgaben in der jeweiligen Kommune für die Erfüllung von planungs- und bauordnungsrechtlichen Aufgaben im Jahr vor der Aufgabenabschichtung (1982) gekoppelt. Im Unterschied zur RMI-Ausgleichszahlung war und ist sie allerdings progressiv angelegt, mit einer jährlichen Steigerungsrate von ca. 2 Prozent. Für das Jahr 1983 betrug sie 47 Millionen Francs (Ministère de l’intérieur et de la décentralisation/Ministère de l’urbanisme et du logement 1984: 2). Im Jahr 2006 erfolgte eine Anpassung per Ministerialdekret, mit dem Ziel, den gewandelten Aufgabenaufwand, der durch Regelungen der Loi SRU und der Loi UH eingetreten ist, ebenfalls zu berücksichtigen. Derzeit (2009) beläuft sie sich in ihrer Gesamthöhe für alle Kommunen auf 16,5 Mio. Euro (Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités locales 2009: 2). Inwieweit die Einnahmen aus dieser Globalkompensation für die einzelnen Kommunen kostendeckend sind, kann nur vermutet werden. Der Hauptteil der Finanzierung für die unterschiedlichen lokalen Policies, so auch den Bereich Planen und Bauen, fließt aus den vier traditionellen Lokalsteuern und den staatlichen Transfers an die Gebietskörperschaften (Dotations).

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4.2.3 Performanzwandel In der nachfolgenden Darstellung der empirischen Ergebnisse zu dezentralisierungsbedingten Änderungen in den einzelnen Performanzdimensionen wird bei der Betrachtung der Effektivitätsdimension auch das Erreichen der erläuterten Zusatzziele – flächendeckende ‚Produktion’ von Plänen, verstärkte Interkommunalisierung –, die der Staat mit der Dezentralisierung im Bereich Urbanisme verfolgt hat, als Indikator mitbetrachtet. 4.2.3.1

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit

Nachfolgend werden zum einen der Einfluss des gewählten Gemeinderates bzw. der repräsentativen Demokratie auf die Planungs- und Baugenehmigungstätigkeit auf lokaler Ebene untersucht. Zweitens geht es darum, ob und wie sich der Einfluss der Nutzer oder betroffenen Gruppen und Bürger gegebenenfalls geändert hat (Nutzerdemokratie, Partizipation). Drittens wird nach der Verantwortlichkeit bzw. Verantwortlichkeitskontrolle der öffentlichen Aufgabenträger gefragt. Eindeutige Effekte der Dezentralisierung im Bereich Urbanisme ergeben sich zunächst mit Blick auf die repräsentative Demokratie auf lokaler Ebene. Mit der politischen Dezentralisierung der Planungs- und Baugenehmigungsfunktionen haben die gewählten Stadt- und Gemeinderäte nicht nur formal, sondern auch in der Praxis eine klare Aufwertung in ihren Entscheidungsrechten und –möglichkeiten erfahren. Dies betrifft in erster Linie den Bereich der Flächennutzungsund Bauleitplanung, der – anders als die Erteilung von baubezogenen Genehmigungen – keine Aufgabe der reinen Ordnungsverwaltung und kein exklusives Hoheitsrecht des Bürgermeisters darstellt. Im Planungsbereich liegt es seit 1983 vollständig in der Hand der lokalen Politik, die Entscheidung zur aktiven Wahrnehmung der Planungsfunktion zu treffen, sich zur Teilnahme der Gemeinde in einem interkommunalen SCoT-Planungs-Syndicat zu entschließen, die Erstellung des lokalen Bauleitplans POS/PLU oder auch seine Modifizierung zu beschließen etc. Dabei, dies zeigt der Blick auf die gesetzlichen Vorgaben zum Planungsverfahren, ist dem Rat nicht die Rolle eines rein passiven Beschlussgremiums zugedacht, das den Planungsprozess einleitet und an seinem Ende dem von der Verwaltung erarbeiteten Dokumentenentwurf zustimmt. Vielmehr ist der Rat in die Verfahrensschritten eingebunden, d. h. die Politik hat an zahlreichen Stellen die Möglichkeit zur aktiven Intervention. Insbesondere in den Groß- und Mittelkommunen mit einer bereits bis zum Anfang der achtziger Jahre zurückreichenden eigenen Planungserfahrung ist die aktive Beteiligung der Kommunalräte gang und gäbe. Sowohl aus der untersuchten Süd- als auch der Nord-Kommune

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wurde in diesem Zusammenhang davon berichtet, dass sich die Räte rege an den laufenden Planungsverfahren beteiligt und eingemischt hätten. Von der staatlichen Fachbehörde DDE wird die weit reichende Ausstattung der Kommunen mit politischer Entscheidungsmacht und damit Verantwortung für die Gebietsentwicklung gerade mit Blick auf die kleineren Gemeinden mitunter kritisch gesehen. Sie ist mit der Gefahr einer stark gemeindebezogenen, wenig strategischen und mit fachlich-qualitativen Mängeln behafteten Planung verbunden: „Definitionsgemäß verleiht der PLU der Kommune die Macht, ein kommunales Projekt durchzuführen; das bedeutet ein ganz schönes Maß an Freiheit. (…) Unsere Rolle [die des Staates; d. A.] ist es da erstmal, darauf zu achten, dass das mit dem Gesetz in Einklang steht. Wenn wir das prüfen, dann gibt es da immer mal wieder ein kleineres Hin und Her oder auch Konflikte. Wenn sie sich z.B. hier diese Gegend ansehen. Da beobachten wir eine Entwicklung hin zur städtischen Dekonzentration und zum hohen Flächenverbrauch. Da muss man Wohn- und Gewerbeflächen konzentrieren. Wir [Präfektur und DDE; d. A.] versuchen da, anlässlich der Erarbeitung von Planungsdokumenten beständig darauf hinzuwirken, dass es die Eröffnung von Planungsverfahren für manchmal wenig durchdachte Projekte gebremst wird.“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Bauen).

Insgesamt ist es letztlich den Kommunen und im Kern der kommunalen Politik überlassen, wie die Planung inhaltlich gestaltet und dabei auch das Planungsverfahren ausgestaltet werden: „Es ist die Gemeinde, die jetzt entscheidet“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Zentrale/Abt. Planen und Bauen). Weniger eindeutig sind die Effekte im Bereich der Nutzerdemokratie und der direkten Bürgerbeteiligung. Hier mischen sich die Wirkungen der Dezentralisierungsreform mit jenen der Policy-Reform infolge der Loi SRU. Als ein Effekt weniger der Dezentralisierung als vielmehr der Reform des Planungs- und Baurechts können dabei das vermehrte Aufkommen und die gesteigerte aktive Einmischung lokaler Interessengruppen (Associations) in die Planung betrachtet werden. Die mit der Loi SRU vorgenommenen Änderungen im Gesetzbuch zielen nicht allein auf organisatorische Fragen, sondern auf den Übergang von der technokratisch-verwaltenden und auch passiv-reagierenden planerischen Raumordnung zur aktiv gestaltenden, strategischen, bestimmte Umweltschutz- und Sozialziele berücksichtigenden Planung. Den entscheidenden Schritt hin zu diesem neuen Planungsverständnis sehen die Akteure in der Einführung des neuen Instruments PADD – des Projekts zur nachhaltigen Planung und Entwicklung des lokalen Raums – ins Planungsrecht durch die Loi SRU im Jahr 2000. Dies in Verbindung mit der schon länger zurückreichenden gesetzlichen Vorgabe der Nutzergruppenanhörung hat nach der Beobachtung mehrere beteiligter Fachak-

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teure in den untersuchten Fall-Départements und -Kommunen zur verstärkten Mobilisierung von Interessengruppen, namentlich im Umweltschutzbereich, beigetragen. Die entsprechenden Aktivitäten wiederum werden dabei als Auslöser für Beteiligungsansprüche weiterer Betroffenengruppen, z. B. im Sozialbereich, gegenüber den Räten und der lokalen Politik interpretiert: „Was wir beobachten, zumindest hier im Département, ist eine Stärkung der Umweltgruppen. Sie leiern Debatten über Themen an, über die früher nicht unbedingt diskutiert worden ist. Über die Umweltschiene werden dann oft auch soziale Themen in die Planungsdebatte eingeführt. (…) Und die Verbände stützen sich dabei direkt auf die inhaltlichen Vorgaben, die mit der Loi SRU eingeführt worden sind. Und sie achten auch sehr genau darauf, dass die Themen und Interessen, für die sie sich einsetzen, auch wirklich in den Planungsdokumenten behandelt werden. Wenn das nicht geschieht, sind sie notfalls auch bereit, vor Gericht zu ziehen gegen die Pläne, mit der Begründung, das würde nicht den Gesetzestext mit seinen Umweltschutz- und Sozialvorgaben respektieren.“ (Abteilungsleiter DDE SüdDépartement Zentrale/Abt. Planen und Bauen).

De facto ist der Effekt einer verstärkten Einbindung der Betroffenen im Bereich Urbanisme, wie er auch bereits mit der Dezentralisierungsgesetzgebung intendiert war, also vor allem seit der Policy-Reformeingetreten. Dies gilt, mit Abstrichen, auch für die Beteiligung der Bürger. Auch hier mischen sich im Übrigen die Effekte unterschiedlicher, im selben Zeitfenster durchgeführter Struktur- und Policy-Reformen. Mit dem Inkrafttreten der Loi SRU Im Bereich der Flächennutzungs- und Bauleitplanung sind die Beteiligungsrechte der Bürger durch die Möglichkeit zu ihrer frühzeitigen Einbindung in das Planungsverfahren formal gestärkt worden. Da die Concertation mit den Bürgern in der Regel im Laufe des Planerstellungsverfahrens und nicht erst an seinem Ende durchgeführt wird, wären nunmehr erhöhte Einflusschancen grundsätzlich gegeben. Bei der Bewertung der direkten Beteiligungsrechte gingen die Meinungen zwischen den befragten Akteuren bei den Stadtverwaltungen, den privaten Planungsträgern/Planungsbüros und auch den staatlichen Stellen, namentlich der DDE, auseinander. Neben einhelliger Skepsis über das tatsächliche Beteiligungsinteresse und dem Hinweis darauf, dass der ohnehin komplexe Planungsprozess durch verstärkte Einbeziehung der Bürger keinen fachlichen Mehrwert erhalte, wurde auch ein Effekt der Stärkung der lokalen Demokratie gesehen. Übereinstimmend waren die Akteure in beiden Fall-Kommunen/-Départements der Ansicht, dass die Möglichkeit der verstärkten Bürgerbeteiligung bis zum Zeitpunkt der Untersuchung in der Realität nicht in einer tatsächlich erhöhten Beteiligung niedergeschlagen habe. Die Gemeinderäte, die die Beteiligungserweiterung durch einen entsprechenden Beschluss

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ermöglichen konnten, machten von ihrem Recht offenkundig keinen entsprechenden Gebrauch. Zudem wurde übereinstimmend der ‚Nutzen’ einer verstärkten Bürgerbeteiligung bezweifelt: „Nun, das Gesetz sieht jetzt wirklich ein wenig mehr Concertation mit den Bürgern vor (…) Ob diese Erweiterung etwas nutzt? Davon bin ich nicht überzeugt! Es geht ja um Fachfragen. Aber insgesamt denke ich, hat die Bevölkerung doch mehr Mitwirkungsmöglichkeiten.“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Bauen).

Unklar bleibt grundsätzlich, ob die Loi SRU und ihre Bestimmungen zur Concertation überhaupt eine formale Stärkung der partizipativen Demokratie in den Gemeinden bedeutet hat. Die Gemeinderäte müssen ein Partizipationsverfahren durchführen, haben in der Ausgestaltung des Concertations-Verfahrens zur Bürgerbeteiligung jedoch weitgehend freie Hand. Es bleibt ihnen überlassen, in welcher Form, mit welchem Anspruch und wie weit reichend dies erfolgt Es sind unterschiedliche Extreme denkbar: Der ‚pro forma-Beteiligung’ steht dabei eine echte Teilhabe und ‚Mitbestimmung’ gegenüber: „Das ist wirklich eine Frage der Methode und auch der Geschichte der Kommune, würde ich sagen (…) Die Bürgerbeteiligung im Rahmen der ConcertationVerfahren zur Einbindung der Öffentlichkeit, das, da ist es wirklich einzig der Wahl der Kommune überlassen, ob sie viel oder wenig beteiligen möchte.“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Zentrale/Abt. Planen und Bauen).

Auch hier zeigt sich wiederum der Unterschied zwischen Groß- und Mittelstädten auf der einen und Kleinkommunen auf der anderen Seite. Während erstere tatsächlich mehr Beteiligung (häufig in Form von Planungsbezogenen Bürgerversammlungen auf Stadtteilebene oder in Form von Informationskampagnen über Beteiligungs- und Petitionsmöglichkeiten der Bürger) zulassen75, herrscht in kleineren Gemeinden häufig noch der traditionell hierarchische, lokalpräsidentielle und für direkte Bürgerbeteiligung wenig zugängliche Politik- und Entscheidungsstil vor. Letzteres ist zumal dann der Fall, wenn die Kommune von ihrer Planungsfunktion erst seit Kurzem aktiven Gebrauch macht und bei der lokalen Politik und Verwaltung selbst noch große Unsicherheit über Verfahrensfragen, inhaltliche Anforderungen und Handlungsspielräume besteht. In den hier untersuchten (großen) Fall-Kommunen, so berichteten die befragten Akteure in 75 Diese Entwicklung scheint allerdings nicht immer ganz freiwillig zu sein. Sie muss nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der Reform der lokalen Demokratie durch das „Gesetz über die Demokratie der Nähe“ der Regierung Jospin im Jahr 2002 gesehen werden. Seither sind größere Städte mit mehr als 80.000 Einwohnern gesetzlich zur Einrichtung von Quartiersräten verpflichtet.

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den lokalen Bauverwaltungen, sei die neue gesetzliche Vorgabe zur Errichtung von Quartiersräten und Durchführung von Bürgerversammlungen dazu genutzt worden, die Bürgerpartizipation u. a. im Planungsbereich zu erweitern. So berichtet etwa die Leiterin des Bau- und Planungsamtes einer Mittelstadt im SüdDépartement: „Wir haben die Demokratie in den Quartieren gestärkt. Hier können die Bürger sich regelmäßig in Versammlungen usw. an der Gestaltung ihres Viertels beteiligen. Und das wird auch genutzt; es interessiert die Menschen ja auch mehr als die Aufstellung des PLU; das ist auch zu kompliziert...“ (Leiterin Bau- und Planungsamt Mittelstadt Süd-Département).

Die DDE im Süd-Département bestätigt dabei die Beobachtung des Groß-KleinGegensatzes in der Beteiligungsfrage: „In den kleinen Gemeinden stehen die gewählten Mandatsträger nun im Mittelpunkt der Entscheidung. (…) In der Stadt [der großen Süd-Kommune; d. A.] sind die Bürger in den vergangenen Jahren bei Beteiligungsverfahren sehr aktiv gewesen, vor allem auf Ebene der Quartiere.“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Zentrale/Abteilung Planen und Raumordnung).

Die Stärkung der lokalen repräsentativen Demokratie geht formal Hand in Hand mit der Stärkung der politischen Verantwortlichkeit. Auch hier sind wiederum deutliche Unterschiede zwischen großen und kleinen Gemeinden zu beobachten. In den größeren Kommunen, die in der Regel bereits zu Anfang der achtziger Jahre unmittelbar nach der Aufgabenübertragung eigene Verwaltungen aufgebaut haben, sind die Interaktionsmuster und -strukturen zwischen Verwaltung und Rat aus langjähriger Erfahrung meist derart gefestigt, dass die Ratsmitglieder hier im regulären Informationsaustausch mit den Planungs- und Baubehörden stehen und sowohl eine politische wie auch fachliche Beurteilung der Planungsverfahren vornehmen. Das zumeist enge Vertrauensverhältnis zwischen Rat und Verwaltung erfährt durch den Fachakteur Agence d’urbanisme, der in allen großen Agglomerationen ein zentraler, neutraler ‚Spieler’ im Planungsbereich darstellt, eine weitere Stärkung. Hier sind zwischen fachlich versierten Ratsmitgliedern, der Verwaltung und den zuständigen Mitarbeitern der Agence als Advocacy coalitions zu bezeichnende, fachlich spezialisierte Strukturen von Akteuren mit gleichgerichteten Interessen entstanden. Ihnen weist der Rat als Ganzes Verantwortung zu und bringt ihnen Vertrauen entgegen. In kleineren Gemeinden, zumal dort, wo wenig Planungserfahrung besteht, stellt sich die Situation häufig anders dar. Für die Ratsmitglieder bleiben hier die fachlichen Anforderungen, die vom Gesetzgeber vor allem seit Inkraftreten der

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Loi SRU in vielerlei Hinsicht vorgegeben sind, oft intransparent. Zugleich vertreten die Räte oftmals ihre eigenen, auf die örtliche Bodennutzung konzentrierten Interessen. Gleichzeitig tritt in ländlichen Gebieten selten eine Agence d’urbanisme als (vertrauensvolle) fachlich versierte Partnerin der Kommune bei der Aufstellung des PLU auf. Vielmehr bedienen sich die kleinen Kommunen oft der Dienste privatwirtschaftlicher Planungsbüros, zu denen weder Politik noch Verwaltung ein langjähriges Vertrauensverhältnis aufgebaut haben. In dieser Ausgangslage ist die Zuordnung der politischen Verantwortlichkeit zwar eindeutig – sie liegt beim Gemeinderat – jedoch bleibt die Verantwortlichkeit für das Planungsergebnis häufig intransparent (geteilt zwischen Rat, lokaler Verwaltung, Planungsbüro und DDE, die als Kontrollinstanz und ‚neutrale Ratgeberin’ tätig wird). Die Mittelstädte stellen einen ‚Zwischenfall’ in puncto Verantwortlichkeit dar. Sie sind häufig später als Großstädte zum Aufbau eigener Verwaltungsstrukturen übergegangen, werden allerdings vielfach von aufstrebenden Bürgermeistern geführt. Diese agieren als politische Unternehmer im Feld der Planung und (vor allem wirtschaftlichen und demographischen) Stadtentwicklung und setzen sich mit den fachlichen Erfordernissen der Planung auseinander. Hier besteht ebenfalls ein enges Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung, wobei letztere sich in Fachfragen ihrerseits oftmals noch auf den Rat der DDE stützt (Leiterin Planungs- und Bauamt Mittelstadt Süd-Département). Generell besteht vor diesem Hintergrund hier auch eine höhere Bereitschaft zur Kooperation mit anderen Gemeinden und zur Bündelung von planerischer Fachkenntnis durch Bildung einer interkommunalen Gebietskörperschaft. Die Politik nimmt ihre Verantwortung hier also verstärkt wahr: „Wir beobachten, dass die Gemeinden sich insgesamt stärker verantwortlich fühlen für die Planungsaufgabe; in den großen Gemeinden sowieso; und auch in den mittleren und nach und nach seit kurzer Zeit auch in den kleinen Gemeinden“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Bauen).

4.2.3.2

Horizontale Koordination

Die Analyse der horizontalen Koordinationsmuster und ihrer Funktionsfähigkeit umfasst zunächst die verwaltungsinterne Koordination zwischen den berührten Ressorts, zweitens die interkommunalen Austauschbeziehungen zwischen den an Flächennutzungs- und Bauleitplanung beteiligten Kommunen und drittens schließlich die Koordination zwischen den lokalen Behörden sowie dritten Akteuren (z.B. Agence d’urbanisme; private Planungsbüros), die an der Aufgabenerbringung im Bereichen Planen und Bauen beteiligt werden. Dabei werden die Fragen der Koordinationsnotwendigkeit, der Intensität ggf. aufgetretener Kon169

flikte und des Beitrags der horizontalen Koordination zur Problemlösung aufgegriffen. Im Zusammenhang der Koordination wirken sich die Interessenunterschiede zwischen Groß- und Mittelstädten einerseits und ländlichen Kleingemeinden andererseits ebenfalls aus. Zudem spielt auch die angedeutete politische Konfliktstruktur zwischen Sozialisten und Konservativen als intervenierender Einflussfaktor für die Wirkung der institutionellen Dezentralisierung eine Rolle. Binnenkoordination: Im Anschluss an die Dezentralisierung zu Beginn der achtziger Jahre sind in den großen Städten und auch vielen Mittelkommunen die Verwaltungsstrukturen angepasst und die institutionellen Grundlagen für die Aufgabenerbringung geschaffen worden. Damit entstanden zugleich die Grundlagen für verwaltungsinterne Abstimmungsprozesse. Hier sind sowohl im Planungs- als auch im Baugenehmigungsbereich in den untersuchten Kommunen mehr oder weniger formalisierte Beziehungsmuster zwischen Fachleuten aus Planungs- und Bauverwaltung sowie vor allem den angrenzenden Policy(Abfallver- und -entsorgung; Wasser, Hoch- und Tiefbauamt, Grünflächenamt), aber auch weiteren Fachbereichen (Wohnen; Umwelt; Quartiersleben etc.) aufgebaut worden. An diesen Strukturen und den damit verbundenen, zumeist eingespielten Koordinationsmechanismen hat sich bis zum Inkrafttreten der Loi SRU im Jahr 2000 nichts Grundlegendes geändert. Aus den Kommunen wurde von der Existenz langjährig funktionierender, wenig konfliktträchtiger Koordinationsmuster („wöchentliche Abteilungsleiterrunden“, eine „zweiwöchentliche Ämterrunde beim Bürgermeister“; Leiterin Baugenehmigungsamt Süd-Kommune) und von standardisierten Verfahrensabläufen berichtet: Nach dem Inkrafttreten der Loi SRU wurde in den Kommunen eine prinzipielle Neuordnung der Koordinationsbeziehungen erforderlich. Sie resultierte aus der formalen Erweiterung der fachlich-inhaltlichen Anforderungen an die lokale Planung, die dieses Gesetz ins Planungs- und Baurechtrecht einführte, und die eine Erhöhung der Koordinationsnotwendigkeit mit sich brachte. Vor allem der Umgang mit dem neuen Instrument des nachhaltigen Planungsprojekts PADD war für viele Verwaltungsmitarbeiter zunächst ungewohnt. Die binnenadministrative Koordination kann sich seit dieser Umstellung nicht mehr auf die der Planungs- und Bauverwaltung fachlich nahestehenden Ämter und Dienste beschränken, sondern muss zunehmend auch andere lokale Policy-Bereiche berücksichtigen (z. B. Soziale Dienste; Kultur). In den befragten Kommunen wurde dies nicht als echte Herausforderung betrachtet, denn zum einen kooperierten die entsprechenden Ämter z. T. schon vor der Reform und zum anderen war man auf die Änderungen vorbereitet: „Wir mussten uns hier durchaus neu organisieren. Aber wir waren hier ja gut vorbereitet, das Denken in Projekten, das war ja nichts Neues für uns. Außerdem

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gibt es hier schon seit langem eine sehr gute Zusammenarbeit zwischen der Agence d’urbanisme und der Interkommunalität.“ (Abteilungsleiterin Agence d’urbanisme Süd-Kommune).

Was die Frage des Funktionierens der horizontalen binnenadministrativen Koordination im Bereich der Stadtplanung insgesamt angeht, stellt die Süd-Kommune einen interessanten, wenn auch in seiner Reibungslosigkeit nicht unbedingt verallgemeinerungsfähigen Fall dar. Sie delegierte die Aufgabe der Erstellung und Fortschreibung des POS/PLU bereits in den späten sechziger Jahren an die sie umgebenden interkommunale Gebietskörperschaft (EPCI), deren Kernstadt sie zugleich ist. Aufgrund dieser Ausgangslage muss die Kommune – d. h. vor allem die städtische Bauverwaltung – vor der Erteilung von Baugenehmigungen das EPCI konsultieren um sicherzustellen, dass das rechtsverbindliche interkommunale Planungsreglement bei der Realisierung von Bauvorhaben in allem Mitgliedsgemeinden des EPCI eingehalten wird. Man kann in diesem Fall allerdings dennoch von ‚binnenadministrativer’ Koordination sprechen, da die Langjährigkeit der Beziehungen zwischen beiden Ebenen, der personelle Austausch vor allem im Anschluss an die Verabschiedung der Loi SRU 2000 zwischen der Kommune und dem EPCI, und die dauerhafte, mitunter „tägliche“ (Leiterin Bauamt Süd-Kommune) Kooperation zwischen den Mitarbeitern der Planungs- und Bauämter der Stadt76 und des EPCI die formalen Verwaltungsgrenzen faktisch hinter dem dichten, ebenenübergreifenden Netzwerk der Fachakteure verschwinden lässt. In kleinen Kommunen stellen sich Fragen der binnenadministrativen Koordination in der Regel nicht. Dies liegt einerseits an der zumeist geringen Größe der betreffenden Verwaltungen. Es ist aber andererseits auch der Tatsache geschuldet, dass diese Kommunen die verwaltungsintensiven Aufgaben im Zusammenhang der Planung und Erteilung von Baugenehmigungen – Erstellung der analysierenden und strategischen Bestandteile des PLU (Diagnostique; PADD; rechtliche und fachliche Prüfung der Bauanträge) – an dritte Akteure wie die DDE oder externe Planungsbüros delegiert haben. Diese wiederum liefern in der Regel ‚Gesamtlösungen‘ für die kommunalen Planungsherausforderungen ‚im Paket‘ ab, wobei der Inhalt der ‚Planungspakete‘ der ‚eingekauften‘ externen Fachleute von Seiten der kommunalen Politik mangels entsprechender Fachkompetenz im Regelfall nicht angezweifelt wird, dass auch kein weiter gehender Koordinationsaufwand entsteht.

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Die Süd-Kommune hat neben dem Bauamt eine Rumpf-Planungsstelle innerhalb ihrer Verwaltung beibehalten, die den Kontakt zu anderen städtischen Ämtern hält und die zugleich als Informationsrelais gegenüber der interkommunalen Körperschaft fungiert.

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Interkommunale Koordination: Gegenüber der in der Regel reibungslosen binnenadministrativen Koordination, ist die interkommunale Koordination, die vor allem im Bereich der Erbringung der kommunalen Planungsaufgaben bedeutsam wird, deutlich konfliktträchtiger. Seit dem Inkrafttreten der Loi SRU ist die interkommunale Koordination in der Planung gleichsam zur Notwendigkeit für die Städte und Gemeinden geworden, sofern sie von ihrer Planungsfunktion aktiven Gebrauch machen. Dabei zeigt sich zunächst, dass das vom Staat angestrebte Maß an interkommunaler Zusammenarbeit aus unterschiedlichen Gründen noch nicht erreicht worden ist. So ist die Politik gerade in zahlreichen kleineren Gemeinden aus Angst vor dem Verlust der eigenen Entscheidungshoheit zurückhaltend gegenüber interkommunalen Koordinations- und Kooperationszusammenhängen, die über die Bildung von Zweckverbänden, etwa bei der Abfallentsorgung, hinausgehen. Als Grund hierfür wurde gerade mit Blick auf die ländlichen, kleineren Gemeinden eine Mentalität der Zurückhaltung und des Misstrauens gegenüber Neuerungen beobachtet: „Es wird in der Planung noch viel zu wenig kooperiert. Wir haben den Eindruck, dass da in den Kommunen eine „Chacun dans sa chapelle“-Mentalität [Kirchtumsdenken; d. A.] vorherrscht. Viele wollen auch gar nicht Planen; sie sind zufrieden mit dem Zustand wie er ist. Das bremst dann die Gebietsentwicklung insgesamt“ (Abteilungsleiterin DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Planen).

Hinzu kommt in diesem Kontext, dass der Gesetzgeber bei der Regelung der interkommunalen Planung Fehlanreize durch das Auseinanderfallen von Finanzierungs- und Vollzugsverantwortung gesetzt hat. So bezahlen die einzelnen Mitgliedskommunen einer interkommunalen Gebietskörperschaft mit übertragener Planungskompetenz mit ihren Umlagen in den Haushalt der Gebietskörperschaft zwar die Planungstätigkeit dieses jeweiligen EPCI, haben aber keinen Einfluss auf die konkrete Mittelverwendung (z. B. Vergabe von Aufträgen für Planungsstudien an Planungsbüros) durch das EPCI. Denn dieses verfügt über eigene Finanzhoheit: „Es gibt auf der einen Seite einen Finanzierungsträger, der Mittel gibt, damit z. B. eine Studie finanziert werden kann, der aber nicht über die Entstehung der Studie entscheidet; auf der anderen Seite haben wir einen Akteur, der die Erstellung der Studie steuert, dafür aber nicht mit eigenen Mitteln bezahlt. Deshalb funktioniert das ganze meiner Meinung nach schlecht; das führt zur Kostenaufblähung und verhindert auch gemeinsame Pläne“ (Abteilungsleiterin DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Planen).

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Bei der Untersuchung der tatsächlichen Koordinationsbeziehungen im Zusammenhang aktueller Planungsverfahren zeigt sich sodann, dass die Kooperation zwischen den Gemeinden oftmals eine hohe Konfliktintensität aufweist und daher wenig zur Lösung geteilter Probleme beiträgt. Hier wird die Bedeutung intervenierender Variablen wie der parteipolitischen Konstellation innerhalb der gemeinsamen interkommunalen Planungsgremien, der Verteilung von Interessen zwischen unterschiedlichen Stakeholder-Gruppen oder der Politisierung des jeweiligen Diskussions- und/oder Entscheidungsgegenstands deutlich. Zum einen konnten Konflikte zwischen den Gemeinden, die bereits vor dem Inkrafttreten der Loi SRU im Jahr 2000 existierten und z. T. bis vor die Dezentralisierung der Planungs- und Bauaufgaben im Jahr 1983 zurückreichende Wurzeln haben, mit diesen Reformen nicht einfach beseitigt werden. Hierfür liefert insbesondere die Nord-Kommunen Belege; hieraus wurde von einer hohen Konfliktintensität berichtet und dabei auf die Kürze der interkommunalen Zusammenarbeit hingewiesen: „Wir sind hier gerade noch dabei, uns zu finden. Das Syndicat mixte für den SCoT gibt es hier noch nicht, aber es ist in Vorbereitung“ (Bürgermeister Mittelstadt Süd-Département). Zum anderen hat die Vorgabe der Loi SRU, wonach die Erstellung des grundsätzlich interkommunalen Flächennutzungsplans SCoT sich an den räumlichen Gegebenheiten eines Gebiets orientiert und daher nicht notwendig mit den Verwaltungsgrenzen einer dort angesiedelten interkommunalen Gebietskörperschaft übereinstimmen muss, für neues Konfliktpotential gesorgt. Die Einbindung weiterer Kommunen trug auch Streit in manche jener interkommunalen Einheiten, die bei der Erstellung des Bauleitplans PLU bereits eine gemeinsame Planungspolitik durchführten. Dies und die damit verbundene Befürchtung einzelner Akteure, dass Konflikte u. U. zu Lasten des Planungsergebnisses und der Planqualität gehen könnten, kommt in dem folgenden Zitat zum Ausdruck: „Ich habe die Befürchtung, dass da eher eine leere Hülle entsteht, als ein gemeinsames Projekt“ (Abteilungsleiterin Planungs- und Raumordnungsdirektion SüdEPCI). Die beiden hier untersuchten Kommunen stehen beispielhaft für diese beiden typische Fälle von Mängeln in der interkommunalen Koordination. Dabei wurde das Fehlen einer Agence d’urbanisme von den befragten Akteuren als ein zusätzliches Erschwernis der Situation angesehen, denn man sah in dieser Institution eine Vermittlungsinstanz: „Andernorts gibt es eine Agence d’urbanisme. Das trägt dazu bei, dass zwischen den Gemeinden des SCoT vertrauensvolle Beziehungen entstehen können. Hier existiert keine Agence; da hat sich über die Jahre hinweg eine Kultur des gegenseitigen Desinteresses und des ‚Jeder-für-sich’ eingestellt. (…) Und die Gemeinschaftskultur gibt es bis jetzt nicht. (…) Außerdem haben sich 1989 die Mehrheitsverhältnisse in der Agglomeration geändert; es gab einen Wechsel zur Linken und damit sind die politi-

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schen Mehrheit [im Planungszweckverband für den alten Flächennutzungsplan SD; d. A.] auch von rechts nach links gekippt. Über fünf Jahre ging dann erstmal nichts mehr; da gab es dann eine Blockade der Projekte.“ (Bürgermeister Mittelstadt Süd-Département) Koordination mit externen Aufgabenträgern: Das Beispiel, das für typische Koordinationsprobleme bei der interkommunalen Planungszusammenarbeit auch in anderen Gebietskörperschaften und Regionen steht, verdeutlicht die Abhängigkeit der Planungsfähigkeit auf kommunaler Ebene von externen Faktoren wie z. B. den parteipolitischen Mehrheitsverhältnissen. In der Stadtplanungspolitik ist schließlich noch der Wandel der horizontalen Koordination der kommunalen Aufgabenträger mit dritten Akteuren ein Indikator für die Performanzeffekte der Aufgabenübertragung. Vor allem bei der Vorbereitung des PLU und/oder SCoT und bei der Erstellung der notwendigen Fachgutachten zur Raumsituation und den Planungsperspektiven der betroffenen Kommune(n) wird die Koordination mit Dritten wichtig. In der Regel erbringen die einzelnen Kommunen diese Aufgaben nicht selbst, sondern delegieren sie an externe Akteure. Sie folgen damit dem in der französischen (Territorial-) Verwaltung üblichen Weg der Aufgabendelegation oder -auslagerung durch Kontrakt (Contractualisation), wie sie bereits oben für den Aufgabenbereich der RMI-Sozialhilfe erläutert worden ist. Im Bereich Planen und Bauen sind neben den dekonzentrierten Baubehörden des Staates, denn DDEn (selten) vor allem private Planungsbüros und – im Falle der meisten französischen Großstädte und der der Mittelstädte und sonstigen Gemeinden in ihrem Einzugsgebiet – die Agences d’urbanisme die bevorzugten Adressaten der Aufgabendelegation. Z. T. sind einzelne Agences dabei vergleichsweise traditionsreiche Einrichtungen – etwa im Fall der Süd-Kommune, deren Agence d’urbanisme fast zeitgleich mit dem EPCI bereits auf das Jahr 1969 errichtet wurde. Die langjährige Existenz und das Wirken einer Agence in einer Region ist nicht nur im Sinne des Planungsergebnisses und einer kontinuierlich hohen Qualität der Planungsdokumente vorteilhaft, sondern erleichtert die Koordination mit anderen Gemeinden (siehe oben) und auch mit zusätzlichen dritten Akteuren, wie z. B. Interessengruppen, Bewohnern etc. In der Tat hat sich zwischen den betroffenen Mitarbeitern der Lokalverwaltung der Süd-Kommune, der Verwaltung der für den PLU zuständigen interkommunalen Gebietskörperschaft und der Agence d’urbanisme, wie oben angedeutet wurde, eine Art Advocacy Coalition gebildet. Hier existieren weitgehend reibungslose Kooperationsbeziehungen, die auf der Grundlage des geteilten Wissens der Akteure um die spezifischen Planungsprobleme und -ziele im Gebiet sowie auf der Basis langjähriger persönlicher Kontakte beruhen. Die Agence als eigentlich externer Akteur ist auch von dritten Akteuren wie Umweltverbänden als Vermittlerin anerkannt und geht im

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Planungsprozess in der Regel pro-aktiv auf die einschlägigen Interessenträger zu. Damit wird sie gleichsam zum fokalen Punkt der Akteursbeziehungen in der lokalen Planungspolitik. Als problematisch stellte zum Zeitpunkt der Untersuchung in beiden FallDepartments – diese standen damit paradigmatisch für die Situation in Frankreich insgesamt – die Koordination zwischen den zahlreichen Kleingemeinden mit aktivem Planungsanspruch und den privaten Planungsbüros dar. Die Planungsbüros führen im Auftrag der Gemeinden die vorbereitenden Studien für den PLU durch, bieten den Kommunen nach Beobachtung der DDE oft überteuerte Standardlösungen/-dokumente „aus der Schublade“ an, die den lokalen Bedingungen und Problemen nur unzureichend Rechnung trugen (Abteilungsleiter DDE Nord-Département Zentrale/Abt. Planung und Raumordnung). Eine wirkliche Koordination zwischen der Kommune und dem beauftragten Planungsträger fand in der Regel kaum statt, denn einerseits besaßen die kommunalen Akteure aus Politik und Verwaltung nicht das notwendige Fachwissen, um Leistungen der privaten Auftragnehmer inhaltlich kritisch zu überprüfen. Andererseits hatten die privat wirtschaftenden und in einem sich intensivierenden Wettbewerb stehenden Planungsbüros nur geringes Interesse an einer eingehenden, spezifische kommunale Problemlagen berücksichtigenden Kooperation mit den Kommunen; dies hätte den (Kosten-) Aufwand deutlich erhöht. Insgesamt zeigte sich in den untersuchten Fällen, dass vor allem die intervenierenden Variablen ‚gruppenbezogen unterschiedliche Interessen’, ‚Machtverteilung’ und ‚parteipolitische Konstellation innerhalb der gemeinsamen interkommunalen Planungsgremien’ einiges Gewicht bei der Erklärung der Performanzwirkungen der institutionellen Dezentralisierungspolitik im Planungs- und Baubereich besaßen. 4.2.3.3

Vertikale Koordination

In den meisten Groß- und Mittelstädten bewegt sich die vertikale Koordination zwischen den Kommunen und dem Staat, die vor allem im Bauordnungs- und genehmigungsbereich bedeutsam ist, auf einem sehr schwach ausgeprägten Niveau. Im Falle der Klein- und Kleinstgemeinden bestehen hingegen häufig enge Koordinationsbeziehungen mit den staatlichen Behörden. Die größeren Städte, die seit den frühen achtziger Jahren eigene Planungsund Bauverwaltungen aufgebaut haben, sehen sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben fachlich voll in der Lage und legen großen Wert auf ihre Autonomie. Aus beiden Untersuchungskommunen wurde in diesem Zusammenhang davon berichtet, dass man die gesetzlich vorgesehene, kostenlose Rechtsberatung durch den

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Staat/die DDE nicht in Anspruch nehme und dass das Verhältnis zur Aufsichtsbehörde, der Präfektur – die in Erfüllung ihrer Kontrollfunktionen ihrerseits eng mit der DDE zusammenarbeitet – distanziert sei. Dementsprechend wurden die direkten Kontakte zur staatlichen Baubehörde DDE als „sehr rar“ (Leiterin Baugenehmigungsamt Süd-Kommune) bis kaum existent beschrieben: „Nein, bei der DDE fragen wir nicht um Rat. Mit denen stehen wir nicht in Kontakt, wenn wir nicht müssen. Wir erledigen unsere Aufgaben selbst“ (Leiter Bauamt NordKommune). Allgemein muss festgehalten werden, dass das Verhältnis zu den staatlichen Behörden, vor allem zur DDE, je nach Gemeindegröße variiert. Bei großen Kommunen wie den beiden hier untersuchten, beschränken sich die kommunalstaatlichen Kontakte auf die Klärung spezifischer Fachfragen, deren Beantwortung im Zuständigkeitsbereich des Staates liegt (z. B. Katastrophenschutz: Zuständigkeit bei der DDE; Hochwasserschutz: Zuständigkeit bei der DDE; Erhalt des baulichen und architektonischen Erbes: Zuständigkeit beim Architecte des Bâtiments de France oder, kurz, Architecte de France77 etc.). Dabei wird die Koordination zwar in der Regel als intensiv und gut bezeichnet („Wir arbeiten sehr viel mit dem Architecte de France zusammen, da gibt es alle vierzehn Tage ein festes Treffen. Der Kontakt ist hier also sehr intensiv“; Leiterin Baugenehmigungsamt Süd-Kommune). Allerdings betrachten die Städte die Existenz zahlreicher, gesetzlich festgelegter Sachverhalte, bei denen staatliche Stellen im Kontext der kommunalen Planungs- und auch Baugenehmigungstätigkeit hinzugezogen werden müssen, als einen Widerspruch zum ursprünglichen Geist der politischen Dezentralisierung, nämlich der Steigerung der lokalen Handlungsund Entscheidungsautonomie: „Also im Rahmen der Dezentralisierung, würde ich sagen, sollte es eigentlich nicht notwendig sein, so etwas wie den Architecte de France zu haben. Eigentlich sollte es einfach nur die Verpflichtung für die Gemeinden geben, in ihren Bauverwaltungen einen ausgebildeten Architekten zu haben; das sollte genügen, der könnte dann die Überprüfung übernehmen und der Bürgermeister sollte dann frei entscheiden, ob die Verwaltungsarbeit gut ist oder ob er sie verwirft, weil sie es nicht ist. (…) Sie sprechen von der Dezentralisierung? Der Architecte des Bâtiments de France, das ist ein zentralisierendes Element. Der gehört der Staatsverwaltung an und 77

Der Architecte des Bâtiments de France oder Architecte de France – je Département ist hier eine Person zuständig – hat als staatliche Institution die Funktion, die kommunale Bautätigkeit auf ihre Konformität mit dem nationalen Gesetzgebung zum Erhalt der Kulturstätten und des baulichen und architektonischen Erbes der Republik zu überprüfen. Da zahlreiche Städte auf eine auch architektonisch reiche Geschichte zurückblicken können, gilt für sie die gesetzliche Pflicht, den Architecte de France in Bauangelegenheiten zu konsultieren, in denen das historische Bauerbe in irgendeiner Form betroffen sein könnte. Insbesondere in innerstädtischen Bauangelegenheiten wird der Architecte de France regelmäßig zur Entscheidungsfindung der lokalen Bauverwaltungen hinzugezogen.

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über ihn kann der Staat hier alles Mögliche kontrollieren“ (Leiter Bauamt NordKommune).

Im Falle der Mittelstädte und mittleren Gemeinden existierte im Gegensatz zu den Großstädten zum Zeitpunkt der Untersuchung eine regelmäßigere Koordination insbesondere mit der DDE. Hier wurde der kostenlosen Rechtsberatungsservice des Staates häufiger in Anspruch genommen. Aus der Bauverwaltung einer Mittelstadt im Süd-Department wurde beispielsweise berichtet, man wende sich zur Klärung juristischer Fragen im Zusammenhang der Prüfung einzelner Baugenehmigungsanträge „regelmäßig“ an die DDE. Die Kontakte seien dabei informeller Natur und funktionierten „auf dem kurzen Dienstweg“, meist telefonisch (Leiterin Planungs- und Bauamt Mittelstadt Süd-Département). Im Falle der zahlreichen kleinen und Kleinstgemeinden sind die Kontakte zur DDE im Baugenehmigungsbereich sehr eng. In den beiden UntersuchungsDépartements haben nahezu alle Kleingemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern die Aufgaben der technischen und juristischen Prüfung der Anträge, die Instruction des demandes, per Vereinbarung (Convention) an die je zuständige regionale Subdivision78 der DDE übertragen. In diesem Zusammenhang ist aus dem Süd-Département lediglich ein temporärer Sonderfall bekannt. So hat die betroffene, 848 Einwohner zählende Kleinstgemeinde im Jahr 2004 die Aufgaben der Antragsprüfung selbst übernommen, diese jedoch mangels Personalkapazitäten und auch aus fachlichen Gründen nach zwei Jahren wieder auf die DDE zurück übertragen. In Planungsfragen sind das Staat-Kommune Verhältnis und die vertikalen Koordinationsbeziehungen zwischen beiden Ebenen auch mit Blick auf die Gruppe der Kleingemeinden weniger eng. Zwar ist die DDE auch nach der Aufgabendezentralisierung über ihre Einbindung in die präfektorale Funktion der Konformitätskontrolle der lokalen Planungsdokumente mit dem nationalen Planungs- und Baurecht sowie den übergeordneten, regionalen Planungsdirektiven des Staates indirekt weiterhin ein bedeutsamer Akteur. Sie wirkt dabei nicht nur bei der fachlichen und rechtlichen ex-post Überprüfung des PLU mit. Außerdem ist sie seit dem Inkrafttreten der Loi SRU auch bereits ex-ante, d. h. vor Beginn des eigentlichen Planerstellungsprozesses durch die Erarbeitung der Analyseund Strategiedokumente Diagnostique und PADD indirekt in die Planung eingebunden.

78

Die dekonzentrierte DDE ist ihrerseits in allen Departements in territoriale „Subdivisionen“ untergliedert, deren Sitze dezentral im jeweiligen Raumsektor, also in räumlicher Nähe zu den Gemeinden, angesiedelt sind. In der Gironde: ‚Agglomerationsraum Bordeaux’: Bordeaux; ‚Innere Gironde’: Libourne; ‚Küste’: Bordeaux.

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Insgesamt ist die vertikale Koordination zwischen dem Staat und den Gemeinden nach der Aufgabenübertragung im Planungs- und Baubereich – sieht man von den Kontakten der kleinen Gemeinden zur DDE bei der Prüfung von Bauanträgen ab – deutlich zurückgegangen und dabei im Anschluss an die Reform des Planungs- und Baurechts spannungsreicher geworden. 4.2.3.4

Effizienz

Effizienzeffekte der Dezentralisierung werden hier anhand der Indikatoren ‚Wandel des Ressourcen-Input’ (finanziell; personell), ‚Wandel des Verhältnisses von Input und Output’ (Zahl der erbrachten Leistungen) abgebildet. Einerseits kann für die Erfüllung von Planungsaufgaben bezweifelt werden, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen, die als Bestandteil der allgemeinen Dezentralisierungszuweisung (Dotation générale de décentralisation) seit 1983 im Kommunalhaushalt etatisiert werden, kostendeckend sind. So haben die befragten Akteure in den Kommunen hier einen leicht erhöhten Kostenaufwand seit Inkrafttreten der Loi SRU wahrgenommen, welcher auf den gestiegenen Aufwand bei der Planproduktion zurückgeführt wurde. Andererseits ergaben sich in den Untersuchungsfällen jedoch Hinweise darauf, dass der Kostenaufwand, insbesondere im Bereich der Bauverwaltung, ungeachtet des erhöhten Aufwands in Folge der Loi SRU konstant geblieben ist. Sowohl im Nord- als auch im Süd-Département blieb der durchschnittliche kommunale Hebesatz der Bausteuer TLE trotz der gesetzlichen Erhöhung der bauordnungsfunktionellen Anforderungen an die Kommunen seit den neunziger Jahren annähernd konstant. Er liegt bei ca. drei Prozent der staatlich festgelegten Bemessungsgrundlage (dies entspricht im Übrigen in etwa dem nationalen Durchschnittswert des kommunalen Hebesatzes der TLE, der bei 2,71 Prozent liegt) (Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables 2008a). Dabei konnten die Kommunen in ganz Frankreich ab Mitte der neunziger Jahre von einer steigenden Anzahl von Bauanträgen profitieren. Der BauBoom, der bis ca. 2006 anhielt, schlug sich in einer dementsprechend steigenden Anzahl an erteilten Baugenehmigungen, die ihrerseits wiederum Grundlage für die Erhebung der TLE sind, nieder (Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer 2006: 5; Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables 2008b: 2).79 Sowohl im Süd- als auch im NordDépartement ist vor diesem Hintergrund im genannten Zeitraum ab Mitte der 79

In den Hochzeiten des Baubooms waren landesweite jährliche Steigerungsraten der Anzahl der erteilten Baugenehmigungen von bis zu 13 Prozent gang und gäbe (Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer 2006: 2).

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1990er Jahre ein massiver Anstieg der Zahl der Baugenehmigungen, verzeichnet worden. Dieser belief sich „teils auf mehr als 90 Prozent im Vergleich zum Vorjahr“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Bauen).80 Fest steht, dass aufgrund der beschriebenen günstigen Grundkonstellation im Baubereich zwar ein Mehraufwand an Prüfungs- und Genehmigungsarbeit entstand, dieser jedoch – nach Angabe der befragten Akteure – angesichts gleichzeitiger Mehreinnahmen nicht mit einer Kostensteigerung verbunden war. Was die Frage der Personalressourcen angeht, so erfolgte der Auf- bzw. Ausbau der Planungs- und Bauverwaltungen in den hier untersuchten Kommunen bereits in den 1980er Jahren. Abgesehen von geringfügigen Schwankungen des Personalbestands im normalen Betrieb der betroffenen Behörden hat sich nach 2000 nichts Grundlegendes verändert. In der Planungsverwaltung war demgegenüber in Folge der Loi SRU ein moderater, unterschiedlich ausgeprägter Ausbau der Personalressourcen in den größeren und mittleren Kommunen und den EPCI mit Kompetenz in der Planung zu verzeichnen. Der Grund hierfür lag in der notwendigen Anpassung der Verwaltungen an das nunmehr gegenüber den alten Regelungen der Planung ausdifferenzierte und fachlich deutlich anspruchsvollere Planungsrecht, das mit den neuen Planarten des PLU und SCoT verbunden ist. Die personelle Erweiterung und damit die Kosten waren z. B. im Falle der Süd-Kommune bzw. des Süd-EPCI, dem die Kommune die Planungsaufgabe übertragen hatte, beträchtlich: von ursprünglich drei Mitarbeitern wurde die zuständige Abteilung für Planungs- und Raumordnungsfragen hier im Wesentlichen zwischen 2000 und 2005 auf 15 Mitarbeiter aufgestockt (Abteilungsleiterin Planungs- und Raumordnungsdirektion Süd-EPCI).81 Insgesamt bleibt damit ein nur leicht erhöhter finanzieller und personeller Aufwand infolge der Aufgabendezentralisierung festzuhalten; vor allem in den EPCI, deren Kompetenzen im Bereich der interkommunalen Planung ab dem Jahr 2000 gestärkt worden ist, macht sich dies bemerkbar, wobei verlässliche Daten zur Personalentwicklung je Aufgabenbereich auf dieser Ebene nicht vor80

In der Statistik des Bauministeriums sind die Steigerungsraten auf regionaler Basis festgehalten. Hier wird für die Region, in der die Süd-Kommune/das Süd-Departement gelegen ist, z. B. für den Zeitraum Dezember 2004 bis Dezember 2005 eine Steigerung der Zahl der erteilten Baugenehmigungen von 38,9 Prozent angegebenen. Für die Region der Süd-Kommune/-Departement liegt der Wert im selben Zeitraum bei 29,1 Prozent (Ministère de l’Équipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer 2005: 3). 81 Allgemein handelt es sich bei den mit ‚technischen’ Aufgaben betrauten kommunalen Planungsund Bauämtern um kleine Verwaltungseinheiten, gemessen am gesamten kommunalen Personalbestand (der sich zumeist in den personenbezogenen Dienstleistungssektoren wie z. B. den Sozialen Diensten konzentriert). Dies lässt sich sowohl am Fall der Süd- als auch der Nord-Kommune veranschaulichen. In der Süd-Kommune beschäftigte die Stadtverwaltung 2008 ca. 4.000 Mitarbeiter insgesamt, davon 34 im Bauamt; in der Nordkommune waren von den ca. 2.000 städtischen Mitarbeitern gerade einmal elf in der Bauverwaltung tätig.

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liegen. Gleichzeitig ist der Verwaltungs-Output insbesondere im Baubereich aufgrund der geschilderten Entwicklungen in den vergangenen zehn Jahren – bei relativ gleich bleibenden Personalkapazitäten in den Städten und Gemeinden enorm gestiegen. 4.2.3.5

Effektivität

In der Performanzdimension Effektivität werden die Wirkungen der Dezentralisierung anhand der Indikatoren „Wandel der professionellen Qualität“ und „Wandel der legalen Qualität“ der erbrachten Aufgaben sowie die „Erreichbarkeit“ der Verwaltung bzw. Bürgernähe untersucht. Zusätzlich richtet sich der Blick hier auf die Frage, inwieweit die spezifischen Dezentralisierungsziele des Staates – Modernisierung der Territorialverwaltung (z. B. durch Steigerung des Interkommunalisierungsgrades/Straffung der kommunalen Landschaft oder durch tatsächliche Wahrnehmung von Planungskompetenzen) – realisiert worden sind. Die Stärkung der interkommunalen Kooperation ging in den beiden FallDépartements – und diese stellen keine Ausnahme im gesamtfranzösischen Vergleich dar – zunächst nicht mit einer Stärkung der interkommunalen Planungstätigkeit (und auf diesem Wege mit einem Abbau von Modernitätsrückständen in der lokalen Verwaltung) einher. Bis zum Zeitpunkt der Untersuchung (2008) waren im Süd-Département lediglich sechs SCoT angenommen worden und der Zahl der insgesamt 48 interkommunalen Gebietskörperschaften, die theoretisch die Planungsfunktion übernehmen konnten, steht die Zahl von 235 gültigen POS oder PLU (normale Bauleitpläne) sowie 75 Cartes communales (vereinfachte Bauleitpläne für kleine Gemeinden) (2007) gegenüber. Seitens der DDE wurde in diesem Zusammenhang von einer insbesondere unter den kleinen und Kleinstgemeinden verbreiteten Zurückhaltung oder gar Abneigung gegen die interkommunale Planung berichtet. Die bereits oben angesprochene „Kirchturmsmentalität“ sei hier in Einzelfällen sogar soweit gegangen, dass einzelne Kommunen es eher vorgezogen hätten, gänzlich ohne Planung und damit eigene Raumentwicklungsmöglichkeit zu verharren, als sich mit angrenzenden Gemeinden zusammenzuschließen und eine gemeinsame Steuerung der Gebietsentwicklung anzustreben („Das betrifft zwei oder drei Gemeinden“; Abteilungsleiterin DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Planen). Ein ähnliches Bild ergab auch der Blick auf das Nord-Département, wobei aus der DDE Vergleichbares über die Haltung der Kleingemeinden berichtet wurde (Abteilungsleiter DDE Nord-Département Zentrale/Abt. Planung und Raumordnung). Insgesamt existierte im Nord-Département zum Zeitpunkt der Untersuchung nur ein gültiger

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SCoT. Weitere fünf befanden sich im Prozess der Erarbeitung. Der Zahl der insgesamt 35 interkommunalen Gebietskörperschaften stand hier die Zahl von 345 bestätigten POS oder PLU (147 im Erstellungsprozess) und 33 anerkannten Carte Communaux (weitere 97 befanden sich in Erarbeitung). Gab es auch hier nur sehr wenige Gemeinden, ohne eigenen Plan, so ruhte die Planung in immerhin 367 Gemeinden komplett; hier fand nur das nationale Planungsreglement des Baugesetzbuchs Anwendung. Richtet man den Blick nun auf die Frage der fachlichen Qualität zum einen der Pläne und zum anderen der Bauverwaltungstätigkeit, fallen hier erneut die bereits mehrfach angesprochenen Unterschiede zwischen Groß- und Mittelstädten auf der einen und Kleinkommunen auf der anderen Seite ins Auge. Generell hat die DDE im Falle der Letzteren vor allem im Anschluss an das Inkrafttreten der Planungs- und Baureform 2000 Mängel an der fachlichen Qualität der Pläne konstatiert. Einerseits wurde dies auf die unzureichende Zusammenarbeit der Kommunen mit den für die Erstellung der Analysedokumente Diagnostique und PADD betrauten privaten Planungsbüros zurückgeführt, andererseits wurde auch auf den Ressourcenmangel bei den kleinen Gemeinden sowie eine vielfach wenig unternehmerische Mentalität hinsichtlich der Planung und Raumentwicklung: „Wir haben heute keine privaten Planungsbüros, die in der Lage wären, klare Fragen an die gewählten Politiker in den Gemeinden zu stellen (…) und die Politiker wiederum sind damit nicht in der Lage, ein einheitliches Projekt auf die Beine zu stellen. Das Erste, was den Politiker interessiert, ist doch die Errichtung von bestimmten Zonen, z. B. Gewerbegebieten (…). In dem ganzen Prozess geht damit der Charakter als gemeinsames Projekt verloren. (…) Das ist auch ein Kommunikationsproblem. Die Büros liefern der Politik meistens sehr technische, sogar technokratische Planungsvorschläge, mit denen die Politik meist nichts anfangen kann. Die hat aber nicht das Fachwissen, um die Vorschläge in Frage zu stellen. Und damit sind die Politiker abgehängt…“ (Mitarbeiterin DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Planen).

Ein Problem bestand auch darin, dass sich viele kleine Kommunen gegenüber den offensiven Hilfeangeboten der staatlichen Fachbehörden zurückhaltend und insgesamt– dies jedenfalls wurde in den untersuchten Fällen berichtet – ‚beratungsresistent’ gegenüber der DDE zeigten. Bei der staatlichen Behörde bedauert man dies auch mit Blick auf das Ziel der kohärenten, nachhaltigen Flächenplanung, die der Gesetzgeber bereits mit der Aufgabendezentralisierung, mehr noch allerdings mit der Reform des Planungsrechts durch die Loi SRU angestrebt hatte: „Wir haben da wenige Einflussmöglichkeiten. Sobald die Wahl auf ein Planungsbüro gefallen ist, verlieren wir ein wenig den Kontakt zu den Kommunen“ (Mitarbeiterin DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Planen).

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Aus größeren Gemeinden und EPCI wurde nicht von vergleichbaren Mängeln der Planungsqualität berichtet. Aufgrund einer zumeist langjährigen Erfahrung im Bereich der Raumentwicklung verfügen die lokalen Verwaltungen – häufig unterstützt von einer Agence d’urbanisme – hier über das notwendige professionelle Know-how. Was die Baugenehmigungsverwaltung angeht, wurde die fachliche Qualität der lokalen Aufgabenerbringung – gemessen an der Dauer der Bearbeitung von Anträgen – insgesamt als konstant hoch beschrieben. Die Differenz groß-klein wirkt sich hier praktisch nicht aus, da die meisten Kleingemeinden die fachlich anspruchsvollen Aufgaben der Antragsprüfung und ex-post Konformitätskontrolle der Bautätigkeit auf die staatliche DDE übertragen haben. Dabei nahmen mehrere Akteure u. a. die Frage nach der Fachlichkeit allerdings als ‚unpassend’ im Kontext der Untersuchung von Dezentralisierungseffekten wahr: „Die Dezentralisierung in den 1980er Jahre hatte doch das Ziel, den Kommunen echte eigene Aufgaben und die Mittel zu ihrer Erfüllung zu geben und nicht, die Effizienz und Effektivität der Aufgabenerfüllung zu steigern; das kam erst später, insbesondere mit dem Gesetz zu den Baugenehmigungen 2007“ (Abteilungsleiter DDE Süd-Département Zentrale/Abt. Planen und Bauen).

Neben dem Wandel der fachlichen Qualität können auch eventuelle Veränderungen in der legalen Qualität der Aufgabenerbringung – gemessen z. B. an der Zahl der gegen Verwaltungsentscheidungen abgegeben Einsprüche oder auch der bei den Verwaltungsgerichten anhängigen Verfahren – als Indikator zur Ermittlung von Dezentralisierungswirkungen herangezogen werden. Die Bewertung der legalen Qualität betrifft dabei vor allem den Bereich der Baugenehmigungsverwaltung. Hier stuften die befragten Mitarbeiter in den kommunalen Bauverwaltungen die Rechtsqualität des Verwaltungshandelns ihres jeweiligen Fachdienstes einhellig als „hoch“ ein. In der Süd- und auch in der Nord-Kommune konnte über die zurückliegenden Jahre vor dem Zeitpunkt der Untersuchung hinweg eine gleich bleibend hohe rechtliche Qualität der Antragsprüfung gewährleistet werden: „Also wir hatten hier in den letzten Jahren stets unter zehn Verfahren beim Verwaltungsgericht laufen“ (Leiterin Baugenehmigungsamt SüdKommune); „Unser Ziel ist es, die Zahl der Verfahren absolut gering zu halten. Seit ich hier arbeite, sind es maximal ein, zwei Verfahren pro Jahr gewesen; wenn es Probleme gibt, regeln wir das vorab“ (Leiter Bauamt Nord-Kommune). Dabei sahen die Akteure die gesteigerten Anforderung, die die Bauherren seit Inkrafttreten der Loi SRU und der neuen Umwelt- und Bodennutzungsbestimmungen beachten müssen, und die sich mithin auch auf das Spektrum der fachlichen Anforderungen an die lokale Bauverwaltung ausgewirkt haben, nicht als problematisch an. Zum einen wurde darauf hingewiesen, dass der einzelne Bau182

antrag in der Regel zahlreiche Kontrollstellen durchläuft und damit stets einer Mehrfachprüfung unterliegt. Zweitens nähme das Personal in den Bauverwaltungen regelmäßig an Schulungen und Weiterbildungen teil (Leiter Bauamt NordKommune). Als einen wichtigen Punkt im Zusammenhang mit der Frage nach der legalen Qualität und Bürgerorientierung erachteten die Akteure auch das Beschwerdemanagement und die Nähe zu den Bürgern oder auch ‚Kunden’ der Bauverwaltung oder die Erreichbarkeit. Nicht nur hat der Gesetzgeber selbst hier bereits im Zuge der Baurechtsreform anlässlich der Aufgabenübertragung 1983 das „Ein-Schalter“-Verfahren (Système guichet unique) im Städtebaugesetzbuch verankert und damit den lokalen Aufgabenträgern einen wichtigen Aspekt von Bürgernähe – die Schaffung optimaler Zugangsmöglichkeiten zur Verwaltung – sozusagen gesetzlich vorgeschrieben (Art. R 423-1 bis -13).82 Auch existierten im Falle der beiden Untersuchungskommunen jeweils eigene Beschwerdemanagementsysteme sowie ein Fachdienst zur Rechts- und Fachberatung privater Bauherren (besetzt mit einem Architekten und dem zuständigen Sachbearbeiter). Ein weiterer Indikator zur Analyse der Performanzeffekte der Dezentralisierungsreform wurde schließlich die Frage nach dem Abbau von Politikverflechtungen, die als hinderlich bei der effektiven Aufgabenerbringung wirken können, berücksichtigt. Wie oben dargelegt worden ist, sollte die Dezentralisierungsreform im Planungs- und Baugenehmigungsbereich in Kombination mit der späteren Policy-Reform gerade nicht zum Abbau von Verflechtungen beitragen, sondern mit ihr war im Gegenteil das Ziel verknüpft, mehr interkommunale Planung sowie die Erweiterung der Interkommunalität insgesamt zu erreichen und, unausgesprochen, also auch mehr Verflechtung zu generieren. Dabei konnte bis zum Zeitpunkt der empirischen Untersuchung der paradoxe Effekt beobachtet werden, dass das aus staatlicher Perspektive gewünschte Maß an Interkommunalisierung trotz der nach 2000 eingetretenen Fortschritte insgesamt nicht erreicht worden war, dass allerdings zugleich die bereits erreichte Interkommunalisierung (noch) nicht jene effektivitätssteigernden Wirkungen für die territoriale Verwaltung zeitigte, die man sich hiervon erhofft hatte. Lediglich in jenen interkommunalen Verbänden mit langjähriger institutioneller Geschichte – dies zeigte das Beispiel des hier untersuchten Süd-EPCI als Planungsverband für den interkom82

Die einzelne Gemeinde (der Bürgermeister bzw. das Bauamt) muss dabei in jedem Fall – also auch in den Fällen, in denen die Antragsprüfung an die DDE delegiert wurde und/oder in denen die Baugenehmigung vom Präfekten erteilt wird – gewährleisten, dass den Bürgern/Bauherren während des gesamten Verfahrens von der Antragstellung über die Prüfung und Genehmigungserteilung bis hin zur Konformitätskontrolle eine einzelne örtliche Anlaufstelle zur Verfügung steht. Sie übernimmt im Falle der delegierten Aufgabenerbringung die Rolle als lokale Informationsübermittlerin. In größeren Städten wird die Funktion neben dem Bauamt oft auch von den Bezirksrathäusern übernommen.

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munalen PLU – ging beides Hand in Hand und wurden beide Zielsetzungen befriedigt. Für die Effektivitätsdimension kann hier festgehalten werden, dass es nach der Dezentralisierung und Reform des Planungs- und Baurechts im Ganzen nicht zu Einbußen an der rechtlichen Qualität der Aufgabenerbringung gekommen ist. Die fachliche Qualität hat insbesondere im Planungsbereich in den kleineren Gemeinden, die die Planungstätigkeit selbst übernehmen, gelitten. Das bereits seit 1983 gesetzlich vorgegebene „Ein-Schalter-Verfahren“ beim Bürgerund/oder Kundenkontakt in der Bauverwaltung sowie auch ein System, das den Bürgern die Beteiligung an Planungsverfahren durch Eingaben bei allen Quartiers- oder Bezirksrathäusern ermöglicht, gewährleistet ein hohes Maß an Bürgernähe. 4.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab Schließlich soll der Blick hier noch auf die Frage gerichtet werden, inwieweit im Anschluss an die Aufgabenübertragung eine Heterogenisierung der Aufgabenerbringung über die kommunalen bzw. départementalen Grenzen hinweg beobachtet werden konnte. Im Planungsbereich ist Heterogenität nicht mit einer potenziell nachteiligen Ausdifferenzierung lokaler Regelungen gleichzusetzen. Im Gegenteil, mehr Heterogenität in den Plänen und Planungszielen ist hier sogar wünschenswert, kann sie doch als Ausdruck einer raumsensiblen, bedarfsgerechten und möglicherweise auch ‚Nachfrage-orientierten’ Planung und möglicherweise sogar als Indiz für das Funktionieren der lokalen Demokratie betrachtet werden. Im Baugenehmigungsbereich hingegen stellt die Wahrung der gebietsübergreifend einheitlichen Handhabung von Anträgen eine wesentliche Anforderung an die Territorialverwaltung dar. Denn hier geht es darum, dass alle Bürger mit gleichen Anliegen unabhängig von ihrem Wohnort gleich behandelt werden. Im Bereich der Baugenehmigungen hat sich die Aufgabendezentralisierung weder auf Seiten der Süd- noch der Nord-Kommune als Auslöser für eine Heterogenisierung der Aufgabenerbringung im interkommunalen Vergleich erwiesen. Die Art und Weise der Leistungserbringung variiert von Stadt zu Stadt, die befragten Akteure in den Kommunen und DDEn der beiden Fall-Départements wiesen jedoch übereinstimmend darauf hin, dass aufgrund der Kontrollverantwortung des Staates und der Rückkopplung vieler Kommunen mit den zuständigen staatlichen Stellen auch nach der Dezentralisierung der Aufgabe eine gleich bleibend hohe rechtliche und fachliche Qualität stets gewährleistet war und es auch nicht zu einer nennenswerten interkommunalen Varianzentwicklung in der Aufgabenerbringung gekommen ist.

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Im Planungsbereich, wo Heterogenität in der Funktionserfüllung und auch im Ergebnis, wie festgestellt wurde, durchaus wünschenswert sein kann, sahen die Bewertungen der Akteure dagegen weniger positiv aus. In beiden untersuchten Départements spielten die mehrfach angesprochenen Ressourcen- und Kapazitäts-Unterschiede zwischen Groß- und Mittelstädten einerseits und Kleingemeinden andererseits eine wichtige Rolle als erklärende Faktoren für einen Mangel an gebietssensiblen Planungslösungen. Da Letzteren sowohl die (finanziellen und personellen) Ressourcen als auch die fachliche Expertise fehlten, die zur Erstellung eines PLU oder SCoT notwendig sind, waren die Lokalverwaltungen und die Politik hier häufig nicht in der Lage, die Qualität der an private Planungsbüros übertragenen Aufgaben zu überprüfen. Das Ergebnis waren die von den befragten Mitarbeitern der DDE in beiden Fall-Départements beklagten „Blaupausen“ oder „Standardlösungen“, die den tatsächlichen Planungsnotwendigkeiten im betroffenen Gebiet allenfalls unzureichend Rechnung trugen und denen es zudem gelegentlich an echtem Rückhalt seitens der lokalen Politik mangelte: „Heute haben wir hier nicht wirklich einen PLU, der den Anspruch als echtes kommunales Projekt [Hervorhebung; d. A.] erfüllen würde. Wir haben zwar die PADDs, aber die haben in den meisten Kommunen eine Alibi-Funktion. In der Regel haben die Kommunen schon lange gehegte, oft uneinheitliche Planungsziele, [die in der Diagnostique genannt werden und; d. A.] die zusammen kein Projekt ergeben. (…) Die PADD sind keine Antworten der gewählten Politiker auf die Fragen, die in den Diagnostique-Dokumenten aufgeworfen werden. Es sind vielmehr die Antworten der eingekauften Planungsbüros auf Fragen, die das jeweilige Planungsbüro hier gerade gesehen hat.“ (Abteilungsleiterin DDE Süd-Département Subdivision I/Abt. Planen)

4.2.4 Zusammenfassung Als entscheidende Erklärungsfaktoren für den beobachteten Performanzwandel im ‚technisch-planersichen’ Policy-Bereich Planen und Bauen (Urbanisme) haben sich zum einen die einschneidende Policy-Reform („Big Bang“) durch die Loi SRU im Jahr 2000 und zum anderen die traditionelle Differenz zwischen großen und kleinen Kommunen erwiesen. Mit letzterem, eher indirektem Erklärungsfaktor hängen weitere, direkte Erklärungsvariablen zusammen: (1) unterschiedliche politische Einstellungsmuster – fortschrittsorientiert-urban-links vs. konservativ-konservierend, (2) unterschiedliche Ressourcen/Kapazitäten und dementsprechend (3) unterschiedlich lange zurückreichende Erfahrung mit autonomer Planung sowie (4) unterschiedliche Institutionalisierungshistorien und (5)

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unterschiedlich ausgeprägter Problemdruck. In der Summe haben sie zu einer unterschiedlich effektiven Dezentralisierung der Planungs- und Baugenehmigungsfunktionen, bezogen auf die sechs hier analysierten Einzeldimensionen, beigetragen und erklären die beobachteten Varianzen im Wandel der lokalen Planungs- und Baugenehmigungspolitik in Frankreich seit Beginn der achtziger Jahre. Tabelle 11: Zusammenfassung der Performanzeffekte (Planen und Bauen) Dimension

Erwartete Entwicklung

SüdDépartement/ -Kommune

NordDépartement/ -Kommune

Demokratische Kontrolle und Zunahme (+) + + Verantwortlichkeit Horizontale Zunahme (+) + 0 Koordination Vertikale Abnahme (-) Koordination Effizienz Zunahme (+) 0 0 Effektivität Abnahme (-) + + Homogenität Abnahme (-) -/+* -/+* Legende: „+“ bedeutet „Zunahme“; – bedeutet „Abnahme“; „0“ bedeutet „keine Veränderung“ Eigene Tabelle * Eine Zunahme der Heterogenität der Aufgabenerbringung (fachliche und rechtliche Qualität) konnte nur eingeschränkt festgestellt werden; die vom Gesetzgeber als Nebenziel der Dezentralisierung erhoffte Zunahme der Heterogenität der kommunalen und interkommunalen Pläne (und damit eine verstärkte Sensibilität der Planungspolitik gegenüber den lokalen Besonderheiten der einzelnen Planungsräume) konnte allerdings auch nicht erreicht werden. Geht man die einzelnen Dimensionen zusammenfassend durch (vgl. Tabelle 11), so lässt sich Folgendes festhalten. Erwartungsgemäß hat die Dezentralisierung zu einer Stärkung der lokalen Demokratie geführt, wobei hier in erster Linie die repräsentative Demokratie profitiert hat. Die lokalen Räte sind die ‚Gatekeeper’ für die Möglichkeit weiterer Demokratisierungseffekte oder aber eine restriktive

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Form der Nutzer- und Bürgerbeteiligung in den Kommunen. In größeren Städten hat eine Stärkung der Bürgerbeteiligung (formal) bereits stattgefunden, nicht zuletzt auch aufgrund der gesetzlichen Reform der partizipativen Demokratie auf Quartiersebene. In den kleinen Gemeinden herrscht dagegen im Planungsbereich weiterhin der traditionell lokal-präsidentielle Entscheidungsstil vor. Bei der horizontalen und auch der vertikalen Koordination (-sfähigkeit) mischen sich ebenfalls die Effekte der frühen Aufgabenübertragung mit jenen späterer Reformen, namentlich der Reform des Planungs- und Baurechts im Jahr 2000. Dabei ist die Fähigkeit zur horizontalen Koordination in großen und vielfach auch mittleren Städten mit Blick auf alle drei Koordinationsvarianten (binnenadministrativ; interkommunal; Kommune – dritte, nicht-öffentliche Akteure) sowohl im Planungs- wie auch im Baugenehmigungsbereich ausgeprägter als bei kleinen Kommunen, und dies noch einmal umso mehr, je länger die Tradition der kommunalen Institutionen zurückreicht und je (zeitlich und personell) stabiler die entsprechenden Akteursnetzwerke sind. Bei kleinen Gemeinden tritt bei der horizontalen Koordination mit externen dritten Akteuren oft das Problem der mangelhaften Kooperation und Kommunikation mit Trägern vertraglich delegierter Planungsaufgaben auf. Im Bereich der vertikalen Koordination hat staatlich-kommunaler Austausch bei großen Gemeinden abgenommen, ist aber ansonsten vorwiegend im Baugenehmigungsbereich weiterhin rege, insbesondere, weil die staatliche Ebene für kleine Kommunen nach wie vor wichtige Verwaltungsfunktionen übernimmt. Generell sorgen zahlreiche gesetzliche Interventionsrechte des Staates im erneuerten Städtebaugesetzbuch auch nach der Aufgabenübertragung weiterhin für eine hohe Frequenz der staatlich-kommunalem Austauschbeziehungen in jeder Gemeindegrößenklasse; durch die PolicyReformen des Jahres 2000 ist es in dieser Hinsicht zu einer Verstärkung der Koordinationsbedarfe und damit in gewisser Weise sogar zu einer ReZentralisierung gekommen. Dabei können mit Blick auf die hier zugrunde gelegten Indikatoren-Sets dezentralisierungsbedingt keine negativen Effizienzeffekte konstatiert werden. Ebenfalls lässt sich eine hohe Effektivität der kommunalen Aufgabenerbringung für den Bereich der Planungs- und Baupolitik feststellen, wobei einschränkend festgehalten werden muss, dass die fachliche Qualität der Planung insbesondere in kleineren Gemeinden, die selbst planen und dabei (meist) die Dienste von privaten Planungsbüros in Anspruch nehmen, nach der Aufgabendezentralisierung nachgelassen hat. Zieht man allerdings die staatlichen Zusatzziele der Dezentralisierung im Planungsbereich – Modernisierung der Lokalverwaltung; Abbau der kommunalen Zersplitterung durch Interkommunalisierung – als weitere Indikatoren heran, zeigt sich, dass die Dezentralisierung in diesen Punkten bislang wenig Wirkung gezeitigt hat. Eben vor diesem Hintergrund hat sich die im Planungsbereich an sich angestrebte, interkommunale Aus-

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differenzierung bei der Aufgabenerfüllung i. S. d. Produktion von inhaltlich an die jeweilige lokale Situation angepassten Planungsdokumenten nur unzureichend entwickelt. Dagegen ist es, zumindest in den hier untersuchten Fällen, in Anschluss an die Dezentralisierung und vor allem im Anschluss an die Städtebaurechtsreform ab 2000, nicht zu einer interkommunal heterogeneren Erbringung der Baugenehmigungsfunktionen, jeweils gemessen am vorherigen Zustand, gekommen.

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5 England

5.1 Personenbezogene Aufgabe: Schulen 5.1.1 Ausgangslage Der Bildungsbereich stellt ein zentrales Beispiel für die funktionale Schwächung der englischen Lokalverwaltungen durch die Überführung von Aufgabenbereichen in quasi-autonome eigenständige Organisationseinheiten dar, die seit den frühen achtziger Jahren erfolgte.83 Sowohl die im Weiteren betrachteten allgemeinbildenden Schulen wie die beruflichen Schulen und Weiterbildungseinrichtungen waren davon betroffen.84 Die öffentlichen Schulen waren seit dem Education Act von 1944 unter weitgehender Kontrolle der Local Education Authorities (LEAs), die als Teile der Kommunalverwaltungen im Regelfall auf der Ebene der counties angesiedelt waren. Das englische Schulsystem war traditionell dreigliedrig mit den primary schools (Grundschulen), den secondary modern bzw. secondary technical schools (entspricht in etwa Realschulen mit technischer bzw. allgemein bildender Ausrichtung und schließlich den grammar schools, die den deutschen Gymnasien entsprechen. Seit den 1970er Jahren wurden die Schulformen meist in Gesamtschulen zusammengefasst (comprehensive schools). Neben dem öffentlichen Schulsektor besteht in Großbritannien traditionell ein großer Anteil von Privatschulen (rd. 8Prozent der Schüler besuchen eine solche missverständlich als „Public school“ bezeichnete Einrichtung). Diese klassische Nachkriegskonstellation wurde als sozialdemokratisch geprägte Ordnung eingestuft (vgl. Ranson 2008), die auf der Basis des Prinzips der Chancengleichheit beruhte. 83

„Local government’s role in relation to education has arguably changed more since the 1980s than any other area of its activity” (Donnelly 2004: 107). 84 Berufliche Schulen wurden in einem radikalen Schnitt in autonome „Training and Enterprise Councils“ (TECs) überführt, heute „Learning and Skill Councils“ (LSCs) genannt. Diese unterstehen dem Further Education Funding Council (FEFC). Alle Weiterbildungseinrichtungen wurden zusammengeführt und in Quangos umgewandelt; Colleges wurden 1993 aus den Lokalverwaltungen herausgenommen und dem FEFC unterstellt; die früheren kommunalen „Polytechnics“ (ungefähres Äquivalent zu Fachhochschulen) wurden in neue Universitäten umgewandelt und dem Higher Education Funding Council (HEFCE) unterstellt.

189 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

Unter der Regierung Thatcher geriet das Schulsystem unter der Leitung der LEAs in die Kritik; es gab den Vorwurf des Missmanagements und des Missbrauchs der lokalen Autonomie. Unter letzterem wurde die pädagogische Ausrichtung der LEAs verstanden, die in der Sichtweise der Tories von linken Pädagogen, die ‚progressiven’ Lehrmethoden anhingen, durchsetzt waren. In der Folge gab es eine Sequenz von Maßnahmen mit dem Ziel, die Macht der LEAs zu schwächen (vgl. Wilson/Game 2006: 123-126; Pollitt et al. 1999; Donelly 2004). So kam es 1984 zu ersten zentralstaatlichen Eingriffen in das Budgetrecht der Lokalverwaltungen. 1986 wurde den einzelnen Schulen mehr Autonomie gegenüber der LEA verliehen und die Aufsichtsräte (boards) der Schulen gestärkt. Mit den City Technology Colleges (CTC) wurde eine neue Schulform geschaffen, die gar nicht erst der LEA unterstellt wurde, sondern als Quango direkt vom Staat finanziert wurde. Der weitaus bedeutendste Reformakt der 1980er Jahre war schließlich der Education Reform Act von 1988, der im Folgenden betrachtet wird. Die Bewertung der Reformen wird jedoch dadurch erschwert, dass seit 1988 in zahlreichen Parallelaktionen in die Handlungswelt der Schulen eingegriffen wurde und so kaum klare Kausalitäten von einzelnen Reformen auf die Gesamtperformanz gezogen werden können (vgl. Arnott/Raab 2000). 5.1.2 Institutionelle Veränderungen 5.1.2.1

Organisation und Verfahren

Der Education Reform Act 1988 räumte allen öffentlichen Schulen die Möglichkeit ein, sich durch Beschluss eines Referendums unter den Eltern aus der Obhut der Lokalverwaltung zu verabschieden und sich direkt staatlicher Aufsicht und Finanzierung zu unterstellen (sog. Grant Maintained (GM)- Schools). Zur Finanzierung wurde die staatliche Funding Agency for Schools (FAS) geschaffen. Zum gleichen Zeitpunkt erhielten auch die unter dem Dach der LEAs verbleibenden Schulen einen höheren Grad an finanzieller Autonomie und wurden einem neuen am New Public Management orientierten Managementsystem (“local management of schools” (LMS)) unterworfen. Diese funktionale Autonomisierung der Schulen wurde für alle Schulen mit einem gleichzeitigen verstärkten zentralstaatlichen Zugriff auf Lerninhalte (nationale Curricula) sowie einem zentralen System des Leistungsvergleichs in den so genannten „League Tables“ begleitet. Die League Tables sollen die Leistungen der einzelnen Schule (gemessen insbesondere an den erfolgreichen Abschlüssen) transparent machen und so den Wettbewerb zwischen den Schulen eröffnen. Eine zentralstaatliche Schulin-

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spektion wurde 1992 mit dem Office for Standards in Education (OfSTED) gegründet. Der Wettbewerb wurde schließlich durch die Einführung der freien Schulwahl (parental choice) und dem damit verbundenen Prinzip „Geld folgt Schüler“ unterstützt (vgl. Boyd 1993). Diese Periode kann also als Phase der funktionalen Autonomisierung mit gleichzeitiger Intensivierung des Wettbewerbs zwischen den Einzelschulen zusammengefasst werden. Der Einfluss der lokalen Schulverwaltung auf die einzelne Schule wurde sowohl gegenüber den GM- Schools als auch den verbleibenden „eigenen“ Schulen beträchtlich reduziert bzw. ganz aufgehoben. Die Schaffung der GM-Schools muss allerdings als politischer Misserfolg gewertet werden. Nur rund 18Prozent der Schulen machten von dieser Option gebrauch (vgl. Pollitt et al. 1999: 104). Die Politik von New Labour nach 1997 hob formal den GM-Status auf, verfolgte aber eine Politik, die ansonsten eine konsequente Fortführung der konservativen Schulpolitik darstellt. New Labour machte Bildungspolitik endgültig zur nationalen Angelegenheit mit einer größeren Verantwortung nicht nur für Inhalte, sondern auch für die Durchführung (vgl. Donnelly 2004: 108). Ziel war eine weitere Stärkung der Schulautonomie bei gleichzeitiger zentralstaatlicher Lenkung von Lerninhalten und rigiden Leistungskontrollen. New Labour benannte die bestehenden GM-Schools in sog. „Foundation Schools“ um und stärkte die Autonomie auch für jene Schulen weiter, die formal noch in der Obhut der Lokalverwaltung standen, so dass die Unterschiede zwischen beiden Modellen weiter abnahmen. So wurde das LMS um weitgehende Personalautonomie erweitert und die frei verfügbaren Budgets der Schulen erweitert. Für die Schulen wurden eigene Führungsorgane („school governors“) geschaffen, die Kompetenzen in wesentlichen Entscheidungsbereichen (Personal und Finanzen) treffen können und sich aus Vertretern der Elternschaft, der Lehrer, der LEA, sowie externen, ernannten Personen zusammensetzen. Im Education Act 2002 wurden die Schulbudgets entsprechend der Trägerschaft aufgesplittet. Die weiter von den LEAs verwalteten Schulen wurden der verpflichtenden Konsultation durch sog. „School-Forums“ unterworfen, in denen Schulleiter und „Governors“ der LEAgeführten Schulen vertreten sind und deren Beschlüsse bei der Budgetverteilung berücksichtigt werden müssen. Im gleichen Zug wurden die Rechte des Secretary of State in die Budgetverteilung einzugreifen, erweitert. Die Stärkung der Schulautonomie und weitere Schwächung der Local Authorities wurde durch die weitere Gesetzgebung sukzessive fortgeführt (Five Years Strategy 2004; Education Act 2006). Schulen und schulbezogene Dienstleistungen sollen nun weiter für dritte Akteure geöffnet werden, insbesondere Privatunternehmen und Elterninitiativen: „Schools and services must be opened up to new and different providers and ways of delivering services“ (DfES 2004); als neue Betreiber kommen demzufolge in Frage: „parents groups [...] able to

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sponsor schools, enabling successfull schools to establish and manage entirely new schools and federations“ (DfES 2004). Die Rolle der Kommunen wurde zunehmend auf planerische und strategische Aufgaben reduziert; so wurden sie verpflichtet, Education Development Plans zu entwickelt und mit dem Department of Education and Skills (DfES- seit 2007 Department of Children, Schools and Families- DCSF) Zielvereinbarungen zu treffen. Damit weicht die eher liberale Steuerung der konservativen Ära einer zentralistisch orientierten Steuerung der kommunalen Schulverwaltung durch den Zentralstaat. Allerdings fehlen den Local Authorities weitgehend Eingriffsrechte auf Ebene der einzelnen Schulen. Ein konsequenter Schritt war daher schließlich die 2006 erfolgte Auflösung der Local Education Authorities in ihrer alten Form und ihre Eingliederung in breitere Children’s Services, die zwar eine Ausweitung des fachlichen Fokus, durchaus im Sinne des Anspruchs auf stärkere Koordination einzelner Dienste, ermöglichte, gleichzeitig aber auch mit einer Schwächung professioneller Kompetenzen einherging.85 Hintergrund war ein „holistischer“ Anspruch, die Verantwortung für alle an die Lebensphase Kindheit und Jugend betreffenden Aufgaben – insbesondere Bildung, Tagesbetreuung, Soziale Arbeit, Gesundheit – in einer Behörde zu bündeln (vgl. DfES 2004c; Children Act 2004; Educations and Inspections Act 2006). Dahinter scheint sich eine Aufspaltung der Bildungspolitik in eine auf Wahlfreiheit und Leistungstransparenz zielende Schulpolitik, die insbesondere auf Mittelschichtfamilien zielt, einerseits und eine wesentlich stärker auf sozialarbeiterischen Zugriff programmierte breite Kinder- und Jugendpolitik, die stärker auf benachteiligte Familien abzielt, andererseits zu verbergen (vgl. Ranson 2008: 214). Während der erste Sektor zunehmend den Lokalverwaltungen entzogen wird, werden sie in letzterem Sektor zunehmend in die Verantwortung genommen, allerdings nicht allein sondern verstärkt in „partnerschaftlichen“ Arrangements (s.u.). Ein zweiter Schwerpunkt der Labour-Regierung bezog sich auf eine Stärkung der lokalen Koordinations- und Kooperationsstrukturen, die auf offensichtliche negative Folgen des inszenierten Schulwettbewerbs antworten sollten. Unter Koordinationsaspekten können zudem die „Education action zones“ als Versuch der Regierung Blair verstanden werden, Koordinationsdefizite von Schulen und ihrem administrativen Umfeld zu beheben (vgl. Power/Whitty 1999; Halpin et al. 2004). Dieser Versuch wurde jedoch bereits nach kurzer Zeit im Jahr 2001 wieder eingestellt. Gründe hierfür waren insbesondere Koordinationsprobleme und hohe Koordinationskosten: „there were too many initiatives 85

Im Weiteren wird daher alle Aussagen, die die Zeit nach 2006 betreffen, die Bezeichnung „Local Authority“ (LA) verwendet um sie von den alten LEAs zu unterscheiden. Dies ist der rechtlich gebräuchliche Terminus für die Rolle der Kommunen als Schulbehörde.

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of this sort, causing confusion locally, where people spent disproportionate amounts of time negotiating the system, rather than delivering“ (Halpin et al. 2004: 76). Diese Diagnosen wurde durch mehrere Evaluationen des zuständigen Ministeriums (vgl. DETR 2000a, b) und des zust. Parlamentsausschusses (HofC 2002) unterstützt. Ein zweiter Anlauf erfolgte mit mehreren antragsbasierten Initiativen wie „Excellence in Cities“, die speziell gesellschaftlicher Exklusion entgegen wirken sollten und im Gegensatz zu dem parallel verstärkten Wettbewerb auf Koordination setzten: „schools achieve more when they work together“ (DfEE 2001: 45). Im Rahmen des Partnership Approaches wurde zunehmend auch die Rolle von Privatunternehmen im Schulsektor betont. Zunächst im Bereich Schulsanierung und -neubau durch von der Private Finance Initiative (PFI) initiierte PPP-Modelle, dann auch später im Betrieb und Unterhalt einzelner Schulen. Dieses immer stärker auftretende Spannungsverhältnis zweier impliziter Theorien zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der Schulen prägt bis heute die Steuerung lokaler Schulsysteme. Die Vielzahl der Reformen im Schulsektor macht eine Evaluation ihrer Wirkungen jedoch äußerst schwierig, da eindeutige Kausalitäten kaum auszumachen sind (vgl. Boyne et al. 2003; Fitzgibbon 1999, 2002). 5.1.2.2

Personal und Finanzen

Hinsichtlich des Personals ging, wie geschildert, die Personalverantwortung auf die einzelnen Schulen über. Mit den höheren Bildungsausgaben wurden auch mehr Lehrerstellen geschaffen. So nahm die Gesamtzahl der englischen Lehrer zwischen 1997 und 2009 um rund zehn Prozent zu (von 400.300 auf 441.200) Die Finanzierung der Schulen erfolgte von 1997 bis 2006 durch Kofinanzierung des zuständigen Ministeriums und der Kommunen. Die staatlichen Zuweisungen erfolgte durch den Revenue Support Grant (RSG) und deckten rund 75Prozent der angenommenen Kosten, die kommunalen Mittel entstammten den eigenen Steuereinnahmen der Kommunen (council tax). Der Finanzbedarf wurde durch das 1990 etablierte sog. Education Standard Spending Assessment (SSA) festgelegt, das 2003 durch das Education Formula Spending Share ersetzt wurde. Die Leistungen des Revenue Support Grant waren nicht zweckgebunden, was zu unterschiedlichem Finanzierungsgebaren der Kommunen und Konflikten mit der Regierung führte (vgl. West 2009). Dieses Finanzierungssystem wurde 2006/07 durch ein zweckgebundenes Zuweisungssystem (Dedicated School Grants) ersetzt, das von nun an einen Großteil der Schulausgaben deckt und den Spielraum der Kommunen weiter einschränkt.

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Die Verteilung der Mittel zwischen den Schulen wurde ebenfalls durch mehrere Gesetze neu geregelt. Eine generelle Tendenz ist der Rückgang des Anteils der Mittel, der „pupils’ led“, also nach Schülerzahlen vergeben werden sollte – ursprünglich ein wesentlicher Baustein des Wettbewerbsgedankens. Dieser wurde von 80Prozent in den 1990er Jahren auf 75Prozent nach 2002/3 reduziert und schließlich 2006/07 als „Soll“-Vorschrift abgeschafft. Stattdessen sollten zunehmend soziale Hintergrundvariablen wie die soziale Zusammensetzung der Schüler budgetrelevant werden („Kann“-Vorschrift). Allerdings überwiegt in den meisten Fällen weiter eine schülerzahlbasierte Budgetzuweisung (vgl. West 2009). Hinsichtlich der lokalen Autonomie lässt sich die Entwicklung der Finanzierungsregelungen so zusammenfassen, dass die Kommunen in ihrer Freiheit, für Bildung vorgesehene Mittel nach eigener Priorisierung einzusetzen, stark beschnitten wurden. Bezüglich der Schulfinanzierung gewannen sie jedoch die Freiheit, andere Indikatoren als die bloße Schülerzahl zu Grunde zu legen. 5.1.3 Performanzwandel Zur Analyse der Auswirkungen der Reformmaßnahmen in den untersuchten Fallkommunen soll im Folgenden unsere Performanzsystematik zu Grunde gelegt werden. 5.1.3.1

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit

Unter dem Aspekt demokratischer Kontrolle und Verantwortlichkeit werden im Weiteren die formalen und faktischen Einflussmöglichkeiten des Rates, der Zugangsmöglichkeiten für Betroffene und Bürger sowie die Bedeutung von Leistungstransparenz betrachtet. Hier werden insbesondere die Aspekte der Autonomisierung der einzelnen Schulen relevant. Hierdurch wird den gewählten Vertretungskörperschaften deutlich Einfluss entzogen. Hinzu kommen die seit der Regierung Blair eingeführten Nebenentscheidungsorgane, die in der Regel aus ernannten Repräsentanten anderer lokaler Stakeholder (Partnerships u.ä.) oder aus Vertretern der Schulen selbst bestehen (Schools Forum). Hinsichtlich dieser Entwicklungen sollen zunächst die gewandelte Rolle der Local Authorities und der gewählten Räte (councils) unter dem Gesichtspunkt repräsentativer Demokratie betrachtet werden, hiernach soll der Einfluss alternativer Demokratiekonzeptionen („Nutzerdemokratie“, Partizipation) betrachtet werden. Abschließend soll die Frage der Rechenschaftspflichtigkeit und Verantwortlichkeit im gegenwärtigen System analysiert werden.

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Am eindeutigsten sind hierbei die Effekte der Reformen auf die Ausübung repräsentativer Rechte durch die örtlichen Räte. Diese Entwicklung wurde nicht nur durch Exit-Optionen der GM-Schools bestärkt, sondern insbesondere durch die immer rigidere Autonomisierung der im Verantwortungsbereich der LEA verbleibenden Schulen durch das LMS und die festen Finanzierungsformeln. Den LEA verbleiben hier kaum noch Instrumente, um steuernd in die einzelnen Schulen eingreifen zu können. Dies steht in offensichtlichem Gegensatz zu der verbleibenden Verantwortung der Lokalverwaltungen für das Schulwesen allgemein und die Performanz der einzelnen Schulen. „Das ist sehr widersprüchlich. Einerseits trage ich die Verantwortung für das Schulsystem im County. Bis auf einen kleinen Anteil kann ich aber kaum Einfluss nehmen. Der finanzielle Einfluss geht gegen Null – das ist das, womit man am meisten machen könnte. Ich kann gegenüber einzelnen Schulen inzwischen „Warnungen“ aussprechen, wenn sie aus unserer Sicht schlecht arbeiten; die wiegen aber kaum gegen die Inspektionen des OfSTED. Was wir noch machen können ist koordinieren und Leute an einen Tisch bringen, aber das ist ein schwaches Mittel und trifft nicht den Kern“ (Südcounty, Head Childrens Services). Ein weiterer verbleibender Einflusskanal der Local Authorities sind deren Vertreter in den einzelnen Governing Bodies der Schulen (häufig Ratsmitglieder). Dies bleibt aber ein schwaches Mittel, da die LA-Vertreter eine Minderheit in den Gremien darstellen. In beiden untersuchten counties wird diese Konstellation von den beteiligten Ratsmitgliedern skeptisch beurteilt. „Wir sind hier einer der Counties mit den meisten Schulen überhaupt in England [695 d.A.]. Das ist für die LEA und uns Ratsmitglieder ein riesiger Aufwand, in all diesen governing bodies zu sitzen. Und in Details kann man sich hier kaum so gut auskennen wie die Leute aus der Schule selbst – also Lehrer und zum Teil Eltern.“ (Nordcounty, Ratsmitglied). Zwar findet sich im Südcounty nur ein Drittel der Anzahl von Schulen wie im Nordcounty (204), doch ist auch hier die Besetzung aller governing bodies ein Problem für Rat und Verwaltung.86 Das Entscheidungsverhalten in den Gremien ist dabei in den berichteten Fällen eher konsensual ausgerichtet. Dies liegt allerdings auch an dem wesentlich höheren Informationsstand der internen Mitglieder und der Agenda-Setting-Macht der Schulleiter. „Es ist nicht immer einfach die Kontrollfunktion, die wir ja eigentlich haben sollen wahrzunehmen, da der Schulleiter so dominant auftritt und wesentlich besser über den rechtlichen und finanziellen Rahmen Bescheid weiß.“ (Nordstadt, Elternvertreter). Inhaltlich können die LA-Mitglieder in diesen Gremien die Positionen des Rates und der Verwaltung kaum durchsetzen, vielmehr fungieren sie 86 Das dies kein lokales Problem darstellt, belegen Zahlen, nach denen 2007 landesweit 11 der von den LAs zu besetzenden Governor-Posten vakant waren (Balarin et al. 2008: 26).

Prozent

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häufig als Ansprechpartner für Schulbelange in der Verwaltung. „Vieles was dort an uns gerichtet wird, sind Bitten an den Rat, die begrüßen eher wenn wir mit am Tisch sitzen“ (Nordcounty, Ratsmitglied). Auf die Frage ob diese Situation dazu führe, dass sich die LAs aus aktiver Schulpolitik zurückzögen, sind die Befragten zögerlich. „Wo man nicht mehr mitbestimmen kann fällt das Engagement schon geringer aus. Andererseits werden wir ja zunehmend in die Pflicht genommen, das Umfeld in dem Kinder und Jugendliche aufwachsen aktiv zu gestalten. Da sind die Schulen ja zentral. Aber das hängt dann oft am Kooperationswillen der Schulen. Wenn diese nicht mitmachen wollen haben wir es eher schwer.“ (Südcounty, Head of Childrens Services). Auf der anderen Seite führt die Stärkung der Nutzerrechte und eine verstärkte Transparenz des “Schulmarktes” sowie eine stärkere Aktivität der Eltern zu einer Stärkung der Nutzerdemokratie (vgl. Pollitt et al. 1999). Wie bereits berichtet gehen selbst die Ratsmitglieder von einem besseren Informationsstand der governing bodies aus, als der Rat diese haben könnte. Allerdings variiert das Engagement von Lehrern und auch Eltern erheblich zwischen den Schulen. Hauptursache hierfür ist meist das soziale Umfeld der Schulen. „Es sind die ohnehin schon guten Schulen, die hoch motivierte Lehrer anziehen und Eltern, denen an der Ausbildung der Kinder liegt. Dementsprechend agieren dort auch die Beiräte. In anderen Fällen sieht das sehr anders aus. Da ist viel Apathie“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Der Wettbewerb zwischen den Schulen führt nach dieser Sicht also zu einer weiteren Polarisierung der Schulen, ein Phänomen, das sich schließlich auch hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der Schulen wieder findet. Sozial unterschiedliche Inanspruchnahme der Möglichkeiten der Nutzerdemokratie zeigt sich ebenfalls hinsichtlich der League Tables und anderer Informationsinstrumente wie den OfSTED-In-spektionsberichten. „Das ist eindeutig die Mittelklasse, die sich an den League Tables orientiert bei der Schulwahl. Anders sieht das bei schlechter Gestellten aus, da überwiegt die direkte Nachbarschaft.“ (Nordstadt, Schulleiter). Ebenso im Südcounty: „Die gut bewerteten Schulen bekommen tatsächlich mehr Zuspruch durch die Eltern. Das sind natürlich diejenigen die sich kümmern und informieren. Das führt dann dazu, dass diejenigen die es am nötigsten hätten, am wenigsten davon Gebrauch machen“ (Südcounty, Head Childrens Services). Durch bessere Mobilitätsmöglichkeiten und anderes Wohnumfeld kumuliert so die soziale Selektivität der Schulwahl. Im ländlich strukturierten Südcounty sind der freien Schulwahl insbesondere durch schlechte Anbindungen des Öffentlichen Personalverkehrs und eine geringere Zahl an Schulen Grenzen gesetzt. „Tatsächlich kommt Wettbewerb erst in der Sekundarstufe zum tragen. Aber Eltern die es sich leisten können, fahren ihre Kinder tatsächlich recht weit. Die Kinder wohnen dann weit entfernt von ihren Schulkameraden, das führt dann zu

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ganz anderen Problemen.“ (Südstadt, Schulleiter 1). Für die LEA stellt sich hier die Frage, wie eine selektive Unterstützung der Schulen möglich gemacht werden kann, die nicht nur unter einem nachteiligen sozialen Umfeld leiden, sondern auch unter mangelnder Selbststeuerungsfähigkeit. „Die Idee der Autonomie ist an für sich gut – aber uns fehlen die Wege einzelne Schulen zur Autonomie zu befähigen.“ (Nordcounty, Head of Children’s Services, 22.09.2009). Parallel zur „Individualisierung“ der Verantwortlichkeit für den Schulerfolg auf die einzelnen Schulen wurden unter Blair die Kompetenzen des Rates aus einer zweiten Richtung beschnitten: Durch die Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit Dritten in den Entscheidungsgremien die unter den Überschriften der Zones oder Partnerships tätig werden.87 In diesen Arrangements, die in der Regel politikfeldübergreifende Probleme mit Koordinationsbedarf bearbeiten, spielen die Verwaltungsakteure nur eine Rolle unter anderen. Diese Partnerships können auf der anderen Seite die genuin schulbezogenen Themen kaum aufgreifen und höchstens Koordinationsprobleme bearbeiten, die aber – da meist im Konsens entschieden wird, kaum die harten Problemlagen angehen und substantielle Politiken verfolgen. „Wir sehen das als nützliche Ergänzung unserer Arbeit, die Partnerships gefährden uns aber nicht in unserer Kernkompetenz. Wir werden nicht von denen übernommen“ (Südcounty, Director for Children's Services). Allerdings führen bindende Absprachen zu einer weiteren Reduzierung des Handlungsspielraums der demokratisch legitimierten Akteure. „Ich frage mich schon manchmal, warum ich gewählt wurde, wenn ich mich mit lauter abgestellten Leuten – da schicken Unternehmen den Stellvertreter vom Stellvertreter – einigen muss“ (Nordcounty, Ratsmitglied). Zusammenfassend führen die widersprüchlichen Tendenzen zu einer weiteren Undurchsichtigkeit der Verantwortungsstrukturen. „Es ist in der Tat die Frage, wen die Bürger noch für die Schulen verantwortlich halten: Die Schulen, die Regierung, die Local Authorities. Ich weiß es wirklich nicht.“ (Südcounty, Director for Children's Services, 14.10.2009). Einerseits war die Generallinie seit den späten 1980er Jahren eine Verschiebung der Verantwortung von der LA auf die einzelne Schule. Gleichzeitig wurden die LA mehr und mehr für das Umfeld der Schulen und deren Einbindung in weitere Kind- und jugendbezogene Politiken verantwortlich gemacht, wovon nicht zuletzt die neueren Umstrukturierungen hin zu politikfeldübergreifenden Children’s Services zeugen. Letztere werden in Problemfeldern, insbesondere bei Vorliegen sozialer Problemlagen zu Kooperationen mit anderen Akteuren aus dem öffentlichen und privaten Sektor gezwungen, die die verbleibenden Handlungsspielräume weiter begrenzen. 87

2009 existierten im Nordcounty mindestens 8 Partnerships, in denen der Schulbereich an vier beteiligt ist (14-19 Partnership, Strategic Partnership; Partnership against Crime; Education Business Partnership). Dazu kommen 12 lokale strategische Partnerships auf Gemeindeebene.

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Durch die League Tables und die Inspektionen kam es zu verstärkter Transparenz der Leistungen der einzelnen Schulen. Diese wird besonders in zwei Dimensionen für die betroffenen Akteure handlungsrelevant. Einerseits auf dem wie aufgezeigt sozial ungleich genutzten Quasi-Markt der Schulen, andererseits in der zunehmenden zentralistischen Rolle, die die Staatsverwaltung und Agencies durch Eingriffe auf Ebene der Schulen und LAs vornehmen (Siehe Abschnitt Vertikale Koordination). Die Regierung nimmt so in der Tradition der Parlamentssouveränität für sich in Anspruch, in die eigenständig legitimierte Sphäre der Kommunen eingreifen zu können. Diese Konkurrenz zweier repräsentativdemokratisch legitimierter Ebenen führt seit Ende der 1980er Jahre zu einer kontinuierlichen Schwächung der Funktion der lokalen Räte. 5.1.3.2

Horizontale Koordination

Koordinationsanforderungen im Schulbereich treten sowohl zwischen einzelnen kommunalen Ressorts, zwischen Verwaltungsträgern, die andere Leistungen erbringen, den einzelnen Schulen und schließlich zwischen Verwaltung, Schule und Dritten auf, wenn letztere Aktivitäten verfolgen, die Schulen und Schulerfolg beeinflussen. Horizontale Koordination zwischen verschiedenen Ressorts kann z. B. hinsichtlich der Aufgabenbereiche des Verkehrs (z.B. Schulwege, ÖPNV); der Planung (Grünflächen, Spiel- und Sportanlagen), Sport/Freizeit (Nutzung Sport und Freizeitanlagen oder hinsichtlich der Sozialen Dienste (Schulsozialarbeit, Jugendarbeit; Drogenberatung etc.) notwendig werden. Dabei ist zu beachten, dass viele Aufgaben in den untersuchten Two-Tier-Systemen unterschiedlichen Ebenen zugeordnet sind (z.B. Schulen beim county, aber Planung bei den districtss angesiedelt sind) und sich horizontale und vertikale Dimensionen sich hier durchmischen. Durch die Integration von Schulen, Kinder- und Jugendhilfe und Gesundheitsdiensten nach 2006 in einheitlichen Ämtern wurden einige der aus Regierungssicht relevantesten horizontalen Schnittstellen auch institutionell gebündelt. Die größten Probleme gibt es hier offenkundig bei der Versorgung psychisch auffälliger Kinder, und dem Zugang von Schulsozialarbeitern: “The main areas of concern for schools cover the support and services available to the most vulnerable children and young people: those requiring mental health support; looked after children; those at risk of harm from their families or of exhibiting anti-social behaviour themselves; and those outside of mainstream provision. There are also issues surrounding the accessibility of social workers and the way in which councils deploy SEN funding. Partnership working is generally considered to

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be a weakness as is the influence of schools themselves on policies, plans and procedures for services for children and young people.” (Audit Commission 2006b: 6)

In beiden untersuchten counties ist diese Integration im Jahr 2009 institutionell konsolidiert. Die Konflikthaftigkeit der Zusammenarbeit ist jedoch unterschiedlich. Während in der kleineren Verwaltung im Südcounty von einem unproblematischen Miteinander berichtet wird, gibt es im größeren Nordcounty deutliche Spannungen, insbesondere zwischen den klassischen Schulaufgaben und den eher sozialarbeiterischen Zweigen. Durch die immer weiter zurückgenommenen Eingriffsrechte der LA in die einzelnen Schulen werden jedoch in beiden counties diese inneradministrativen Schwierigkeiten von dem größeren Problem überlagert, innerhalb der Kernaufgaben im Schulbereich kaum selbst proaktiv koordinierend tätig werden zu können. So beschränkt sich trotz des holistischen Anspruchs die Aktivität der Verwaltung häufig auf bloße Umfeldgestaltung. Die Verwaltung behält ihre koordinierende Funktion aber weiter als Ansprechpartner der Schulen, wenn diese andere Verwaltungskontakte aktivieren wollen. „Die sehen uns dann wie Dienstleister – Wir hätten gerne eine Genehmigung für dies und das – besorgt uns die. Da sind wir wenig begeistert. Eigentlich sollte das ja ein Geben und Nehmen sein“ (Südcounty, Director for Children's Services). Aus der Sicht der Schulen ziehen sich die LAs dagegen mit Ausnahme der engen Bereiche Soziale Arbeit, Jugendarbeit und Gesundheit aus der koordinierenden Funktion heraus. Besonders ausgeprägt ist das im Nordcounty der Fall. „Wenn wir von der Verwaltung etwas brauchen – also z.B. eine Genehmigung für ein Straßenfest mit der Nachbarschaft – dann läuft das nicht über die Schulverwaltung sondern gleich mit dem zuständigen Department. Also das meiste läuft da bilateral an der LA vorbei, und das ist auch besser so. Das war auch früher nicht anders, nur musste man bei mehr Sachen um Erlaubnis bitten. Aber das waren weniger Koordinationsangelegenheiten“ (Schulleiter Nordstadt, 17.09.2009). Insofern kann davon ausgegangen werden, dass die häufig berichteten Koordinationsdefizite (vgl. Pollitt et al. 1999) nur zum Teil ihren Ursprung in der Autonomisierungspolitik haben. Vielmehr manifestiert sich in ihnen eher ein realistisches Bild administrativer Koordinierungsprozesse, die an der Bündelungsinstanz LA vorbei erfolgen. „Die Regierungspapiere reden die ganze Zeit von Koordination. Die findet ja statt. Aber dass die Children Services hier die zentrale Position einnehmen ist ein Mythos.“ (Schulleiter Nordstadt, 17.09.2009). Aus der Zeit der Grant Maintained Schools wurde in der Literatur über mangelnde Bereitschaft der LA berichtet, in andern Politikfeldern noch Rücksicht auf Belange der ausgegliederten Schulen zu nehmen. Das betrifft beispielsweise die Nutzung öffentlicher Sportflächen und anderer Räumlichkeiten oder den Zugang zu externer Expertise und Weiterbildung. Bezüglich der

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Koordination des öffentlichen Personennahverkehrs (Schulbusse) wird ebenso über Defizite berichtet wie in der planerischen Gestaltung der Schulumgebung (beruhigte Verkehrszonen, Spiel- und Sportanlagen) (vgl. Pollitt et al. 1998). In den untersuchten Fallkommunen waren solche durch den Unwillen der LA hervorgerufene Defizite nicht vorzufinden, zumal sich Planung und Grünflächen mittlerweile in Verantwortung der Stadtverwaltungen (districtss) befindet. Durch die Gesamtverantwortung der LA für mittlerweile alle öffentlichen Schulen in ihrem Bereich verfolgt die LA den Ansatz, den Schulen gleiche Zugänge zu den verbleibenden Leistungen der LA zu gewähren. Horizontale Koordination zwischen Schulen findet sich unter anderem im Austausch von Fach- und Vertretungslehrern, bei gemeinsam genutzten Sportflächen und anderen Räumlichkeiten und bei Freizeitangeboten (Sportgruppen, Theatergruppen). Nachdem die LAs nach der Dezentralisierung insbesondere der Personalverantwortung an die Schulen hier keine offiziell koordinierende Rolle mehr spielen können, müssen solche Koordinationsleistungen von den Schulen selbst erbracht werden. Diese Kooperationsanforderung liegt in ständigem Konflikt mit der Logik des inszenierten Wettbewerbs unter Schulen. „Das ist ein Problem und setzt Vertrauen voraus. Natürlich könnten wir zusammen mehr Kurse anbieten und außerschulische Angebote machen. Das ist ja jetzt besonders aktuell wo wir zum Angebot von Ganztagesangeboten angehalten werden. Bislang passiert da aber nichts“ (Nordstadt, Schulleiter).88 In den untersuchten Schulen bleibt der Personalaustausch auf wenige Ausnahmen beschränkt. Gemeinsame Kurse und Züge mit anderen Schulen existieren gar nicht. Die von der Wettbewerbslogik induzierten Schulegoismen und dadurch ausgelösten Probleme waren für die Regierung Blair Anlass, im Education Act 2002 einen neuen institutionellen Rahmen zu schaffen, indem so genannte „School Federations“ geschaffen wurde: „Federations are viewed as an innovative strategy for transforming education across groups of schools that are working together, sharing staffing, resources, professional development“ (Lindsay et al. 2007: 12). In diesen (freiwilligen) Federations schließen sich mehrere Schulen mit einem gemeinsamen „Governing body“ zusammen, häufig um eine als herausragend eingestufte Schule als Referenzmodell herum. In beiden counties finden sich solche Kooperationsmodelle. Allerdings entwickelten sich nur im Südcounty breitere Strukturen, die auch von der LA als handlungsfähig eingeschätzt werden. Die durch die ländlichen Strukturen bedingte Reduzierung des Wettbewerbs scheint also kooperativen Strukturen förderlich zu sein. Neben diesen Schulverbünden existieren im Südcounty nach Schularten getrennte Verbände der Schulen (Associations), die in Streitfragen gemeinsam auftreten und 88 Der Ausbau der Tagesbetreuung (Extended Schools) war ein es der zentralen Felder der Gesetzgebung von 2004-2006 (vgl. Ranson/Crouch 2009):

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u.a. auch intern die Vertreter für das Schulforum des Südcounties bestimmen. Im Nordcounty existiert ein ähnlicher Verband der Governing Bodies mit Untergliederungen für unterschiedliche Schularten. In diesem steht allerdings primär Erfahrungsaustausch unter den Governors, weniger eine gemeinsame Interessenvertretung im Mittelpunkt. Inhaltlich wird in den Federations Schülern ermöglicht, Kurse und Fächer an anderen Schulen zu belegen, was den Schulen die Möglichkeit zur Spezialisierung, insbesondere in berufsfeldbezogenen Fächern bietet. In der Praxis wird von dieser Möglichkeit nur wenig Gebrauch gemacht. De Facto findet sich sogar eine sehr selektive Nutzung der Option: Tendenziell werden eher problematische Schüler in das Programm einbezogen, während versucht wird, gute Schüler zu halten. Schüler mit guten Leistungen werden von solchen Arrangements häufig ausgeschlossen, um die eigenen Performance-Werte in den League-Tables nicht nach unten zu verzerren. Eine ähnliche Dynamik findet sich hinsichtlich des Austauschs von Lehrern: „Nun, wir sind trotz aller Kooperation darauf angewiesen unsere eigene Leistungsfähigkeit nicht zu gefährden. Das heißt, wenn die Anfrage kommt für ein halbes Jahr einen Lehrer für ein paar Stunden abzustellen, dann schicke ich nicht unbedingt meine Leistungsträger.“ (Schulleiter Südstadt). Eine letzte Dimension horizontaler Koordination betrifft schließlich die Koordination mit Akteuren außerhalb der Schulen und der Kommunalverwaltung. Wie bereits oben skizziert, existieren in den Kommunen eine Reihe solcher als „Partnerships“ bezeichneten Koordinationsarrangements. Daneben existiert eine teils ausgeprägte Kultur bilateraler Zusammenarbeit zwischen LA bzw. einzelnen Schulen und dritten Akteuren, insbesondere den örtlichen Polizeibehörden und den Job Centern in Fragen der Berufsfeldorientierung, aber auch zu örtlichen Vereinen hinsichtlich von Sportangeboten und der Nutzung von Sportanlagen oder Kultureinrichtungen. Während letztere Arrangements auf eine lange Tradition vorweisen, stellt der Partnership-Ansatz eine Reaktion auf offenkundige Koordinationsdefizite insbesondere in Problemgebieten dar. Hinsichtlich der bilateralen Koordination kann auf die Frage, ob die Autonomisierung der Schulen zu einer Schwächung solcher Arrangements geführt hat, keine eindeutige Antwort gegeben werden. Deutlich wird hier eine größere Heterogenität in der Nutzung der notwendigen Kontakte. „Da gibt es auf der einen Seite Schulen, die sind hier sehr aktiv, andere isolieren sich immer mehr. Das hängt natürlich stark an Personen. Wenn der Schulleiter selbst in Vereinen aktiv ist und Kontakte zu anderen Behörden pflegt hat das andere Resultate, als wenn der sich in seinem Rektorat einschließt. Und wichtig sind natürlich externe Governors. Hier wählen einige bewusst nützliche Kontakte in die Gremien, andere sind froh, wenn sie überhaupt jemand finden, der das machen will.“ (Nordcounty, Head of

201

Children’s Services). Die LAs können hier nur bedingt unterstützend auftreten. „Ab und an bringen wir zwei Seiten an einen Tisch, aber der Antrieb muss aus den Schulen kommen“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Anders sieht es in den offiziellen staatlich geförderten „Partnerships“ aus. Hier ist die LA ein zentraler Spieler, auch wenn die Sekretariate formal außerhalb der Kommunalverwaltung angesiedelt sind. Der Einbezug der Schulen erfolgt hier in der Regel selektiv. „Die meisten Programme sind ja örtlich auf den direkten Stadtteil bezogen, hier kommen dann natürlich die Schulen in der Nachbarschaft zum Zug, insbesondere die eher schwierigen. Aber von einer flächendeckenden Unterstützung kann keine Rede sein. Außerdem kann das die – ich nenne es mal Alltagskoordination – nicht ersetzen.“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Zusammenfassend lässt sich hier der Befund einer geschwächten horizontalen Koordination, insbesondere zwischen Ressorts und zwischen Schulen festhalten. Allerdings deuten die Entwicklungen der letzten Jahre, insbesondere seit 2006 darauf hin, dass die Probleme zumindest zum Teil erkannt sind und der Gesetzgeber versucht, gegenzusteuern. Diese Ansätze bleiben jedoch in stetem Spannungsverhältnis zur weiterhin verfolgten Wettbewerbslogik. Insbesondere deutet sich an, dass Schulen mit guter Performanz weniger unter Koordinationsdefiziten leiden als solche mit schlechteren Performanzwerten und auch hinsichtlich der Koordination die gegenwärtige individualisierende Steuerungslogik zu einer stärkeren Heterogenität führt. Dies rückt eine selektive Unterstützung problematischer Schulen ins Zentrum der Partnership-basierten Programme. 5.1.3.3

Vertikale Koordination

In der vertikalen Dimensionen werden die Koordinationsbedarfe sowie Problemlagen und der Erfolg der Koordinationsprozesse zwischen staatlicher und lokaler Ebene betrachtet. Durch die Zentralisierung von Lehrinhalten und Kontrollen wurden seit Ende der 1980er Jahre die Rolle des zuständigen Ministeriums und des Schulinspektorats OfSTED bedeutender. Hier ist sowohl das Verhältnis zur LA als auch zur einzelnen Schule zu berücksichtigen. Die Local Authorities werden neben der Bewertung der einzelnen Schulen auch dem allgemeinen Performance Assessment durch das Best Value-Regime und seit 2002 dem Comprehensive Performance Assessment unterworfen, seit 2009 ergänzt durch das sog. Comprehensive Area Assessment (CAA). Neben der performanzbasierten Steuerung stellen die New Labour Initiativen im Rahmen der verschiedenen antragsbasierten Ansätze für Zones und Partnerships eine zweite Verschiebung im Verhältnis zwischen Kommunen und Staat dar. Die Programme

202

unterwerfen die Kommunen, die Mittel aus diesen Töpfen anstreben, den zu Grunde gelegten Vergabeverfahren, die die LAs und ihre „Partner“ an weitere Bewertungsverfahren binden. In der Bewertung der „Performanzsteuerung“ sind die Wahrnehmungen in den untersuchten counties durchaus unterschiedlich, was auch mit der politischen Ausrichtung der wesentlichen Akteure zusammenhängt. Im konservativen Südcounty wird der Zugriff der Labourregierung äußerst negativ bewertet. „Die von oben angelegten Maßstäbe treffen sich kaum mit unseren eigenen Zielen. Die Regierung untergräbt hier unsere Professionalität. Die maßen sich an zu wissen was in unseren Schulen läuft, dabei schauen sie einmal im Jahr vorbei und zählen den Rest des Jahres Abschlüsse“ (Südcounty, Ratsmitglied). „Der Aufwand an Berichtspflichten übersteigt oft das was wir eigentlich leisten können und wenn man auf die Ergebnisse schaut – man fragt sich dann doch wie die zu manchen Bewertungen kommen“ (Südcounty, Director for Children's Services). Demgegenüber ist die Wahrnehmung im bis zur Kommunalwahl 2009 von Labour dominierten Nordcounty differenzierter. „Ja als das anfing war das auf der einen Seite zu naiv, auf der anderen zu perfektionistisch. Aber die Regierung hat in der Hinsicht hinzugelernt aus meiner Sicht. Das ist inzwischen besser und pragmatischer. Und die die Regelungen im CAA, da werden wir wieder als Partner der Regierung ernst genommen mit unseren eigenen Prioritäten. Außerdem wird inzwischen der soziale Hintergrund stärker berücksichtigt bei der Schulleistung “ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Die Eingriffe der Regierung ins lokale Handeln verschoben sich in ihrem Fokus. Folgerungen aus den Schulbewertungen werden mit den Schulen direkt verhandelt. Es gibt hier drei wesentliche Eskalationsstufen: Zunächst erfolgt eine Warnung bei wahrgenommener unterdurchschnittlicher Leistung und als folgende Stufe konkrete Handlungsauflagen. Stellen sich trotzdem keine Verbesserung der Situation ein, kann es bis zur Schulschließung kommen. Im Nordcounty kam es 2009 zu Handlungsauflagen in fünf Fällen (englandweit 250) (vgl. OfSTED 2009b), zu „speziellen Maßnahmen“ in dreien (Englandweit 233), im Südcounty kam es zu keinen solchen Maßnahmen. „In den Schulen stehen die Zeichen dann schon auf Alarm. Aber ob konkret etwas passiert hängt auch davon ab, ob die Governing Bodies richtig Druck auf die Schulleitung machen. Aber das ist schwierig, da die Situation in den Aufsichtsräten in den schwierigen Schulen auch problematisch ist. Wir von der LA können in solchen Fällen fast nur beratend wirken. Natürlich können auch wir Warnungen aussprechen, aber die bleiben in ihrer Wirkung hinter dem OfSTED zurück.“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Der Verlust der Aufsichtsfunktion wird von den counties ambivalent gesehen. „Einerseits ist das für uns auch eine Chance, partnerschaftlicher mit den Schulen zusammenzuarbeiten. Die „Bösen“ sitzen jetzt im

203

OfSTED. Auf der anderen Seite kennen wir die Schulen besser und sehen da auch Fehlurteile vom OfSTED und wenn wir Probleme sehen und die Schulen darauf ansprechen hört man schnell: Mischt Euch da nicht ein, das ist Sache der Anderen. Man kann hier weniger bewirken“ (Südcounty, Director for Children's Services). Neben der „Alltagsaufsicht“ über die Schulen spielen im Verhältnis zwischen Zentralstaat und lokaler Ebene antragsbasierte Verfahren eine zunehmend größere Rolle. Diese verpflichten die Kommunen meist zur Zusammenarbeit mit Dritten, insbesondere Unternehmen. Auch diese Programme sind an ein engmaschiges Kennzahlen- und Performanceregime gekoppelt. Die Bewertung dieser Verfahren fällt je nach Perspektive der Beteiligten freilich unterschiedlich aus. Eine Vertreterin eines regionalen Government-Office (vergleichbar mit den Regierungspräsidien) bringt ihre Perspektive auf den Punkt: „Wir wollen den Zugriff darauf behalten, wofür das von der Regierung zur Verfügung gestellte Geld verwendet wird. Wenn die Local Authorities sich um diese Töpfe bemühen, müssen sie schon damit leben, dass wir sie genauer beobachten“ (GO, Planning Department). Die lokale Perspektive sieht durch diese Verfahren einen Rückgang an Gestaltungspotential und damit auch eine reduzierte demokratische Rückkopplung: „Wir werden gezwungen uns mit Unternehmen zusammenzutun um an Mittel zu kommen; wir werden noch intensiver gezwungen unsere Performance nachzuweisen. Dazu kommen zusätzliche Treffen. Insgesamt bringen die Partnerships viel Aufwand und entziehen uns viel Potential und Gestaltungsmöglichkeiten [...] Meine Position ist da: Gebt uns das Geld und lasst uns darüber entscheiden, was damit passieren soll“ (Südcounty, Director for Children's Services). Die Skepsis gegenüber solchen Regierungsprogrammen, die durch die Dominanz der Konservativen im Südcounty teilweise auch parteipolitisch genährt ist – wie sich auch im Planungsbereich zeigt – ist im Nordcounty zwar auch vorzufinden, insgesamt werden solche Programme doch positiver beurteilt: „Es ist ja nicht so, als ob uns das Geld an anderer Stelle weggenommen würde, das sind ja zusätzliche Mittel. Mir wäre es auch lieber, wenn ich direkten Zugriff darauf hätte, aber eine gewisse Zielorientierung von Seiten der Regierung ist hier durchaus angebracht“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Der Nordcounty ist beispielsweise am nationalen Programm „The National Challenge“ beteiligt, das Schulen, die unterdurchschnittliche Abschlussquoten auf dem GCSE-Level89 erreichen fördern soll. In diesem Rahmen konnte eine knappe Million Pfund für die 12 Schulen aus dem Programmtopf mobilisiert werden (bei einer Eigenbeteiligung von knapp 600.000 Pfund). „Insgesamt können wir den 89

Das General Certificate of Secondary Education (GCSE) sind die Abschlussprüfungen für die Sekundarstufe I (vergleichbar mit Realschulabschluss). Schüler absolvieren in der Regel in fünf bis zehn Fächern GCSE-Prüfungen.

204

Schulen so schon helfen, anders als ohne den Staat. Aber es ist ein riesiger Koordinationsaufwand“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Zusammenfassend wurde die vertikale Kontrolle in den vergangenen Jahrzehnten, insbesondere unter New Labour deutlich intensiviert. Die Zahl der Kontakte und Schnittstellen wurde deutlich erhöht. Gleichzeitig wurde der ursprünglich sehr zentralistische Steuerungsmodus leicht an die Bedürfnisse der Kommunen angepasst, bleibt dennoch im Wesentlichen top-down gesteuert. 5.1.3.4

Effizienz

Hinsichtlich der Outputdimensionen Effizienz und Effektivität sind keine klaren Effekte nachzuweisen. Unter Effizienzaspekten sollen zunächst Veränderungen im Ressourceneinsatz, der Input-Output-Relation sowie die Entwicklung von Transaktionskosten betrachtet werden. Nach einer Konsolidierungsphase in den 1990er Jahren entwickelten sich die Ausgaben für Bildung im Allgemeinen und für Schulen im Besonderen wieder nach oben – und dies bei sinkenden Schülerzahlen. Bezüglich der gesamten Bildungsausgaben kam es seit der zweiten Legislaturperiode Blair zu einer deutlichen Ausdehnung der Mittel, die freilich nicht durch Effizienzverschlechterungen, sondern durch einen deutlichen Ausbau in Teilbereichen, insbesondere den Politiken für benachteiligte Familien lag. Tabelle 12: Bildungsausgaben in England Jahr

Bildungsausgaben Millionen Pfund

in

1996/7 44.060 1997/8 43.966 1998/9 44.458 1999/2000 45.890 2000/1 49.338 2001/2 53.940 2002/3 55.888 2003/4 60,506 2004/5 63.684 Quelle: DCSF, verschiedene Jahrgänge

Ausgaben für Schulen in Millionen Pfund 20.910 21.129 21.501 23.034 25.088 27.462 28.337 30.630 -

205

Auch in den betrachteten counties nahmen die Schulausgaben seit Ende der 1990er Jahre stetig zu (vgl. Tabelle 12), dabei war insbesondere die Entwicklung im Nordcounty mit einer Zunahme um rd. 34Prozent zwischen 2003 und 2008 sehr deutlich. Zur Bewertung der Effizienz müssten diese Inputdaten in Relation zu den erreichten Ergebnissen gesetzt werde. Bislang vorliegende Analysen weisen darauf hin, dass der verstärkte Einsatz von Mitteln durchaus mit besseren Outcomes in der Form von vergleichenden Leistungstestes und Abschlusskennzahlen zu bringen ist (vgl. Levacic et al. 2005). Wie weiter hinten ausführlicher berichtet wird, konnten im gleichen Zeitraum der „Output“ gemessen an der Qualität der erreichten Schulabschlüsse in beiden counties gesteigert werden. Dabei war insbesondere der Nordcounty erfolgreich mit hohen Steigerungsraten, die allerdings von einem niedrigeren Niveau ausgingen (vgl. Tabellen 13 und 14). Insoweit scheint zumindest bei oberflächlicher Betrachtung auf Makroebene der zusätzliche Input im Nordcounty durchaus zu besseren Ergebnissen geführt zu haben: „Wir sehen das durchaus als Erfolg an; aber um ehrlich zu sein, ich kann Ihnen nicht sagen ob jedes zusätzliche Pfund eine positive Wirkung hat. Dafür sind sie bloßen Abschlusszahlen zu dünn. Ich habe vielmehr den Eindruck, dass sich die Situation in den Schulen dank besserer Finanzierung insgesamt gebessert hat, das macht sich schon am Äußeren fest. In den bloßen Kennzahlen lässt sich der Wandel nicht erfassen“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). Abbildung 2:

Schulausgaben in den Counties (in 1000 Pfund)

1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000

Nordkreis

500.000

Südkreis

400.000 300.000 200.000 100.000 20 08 /0 9

20 07 /0 8

20 06 /0 7

20 05 /0 6

20 04 /0 5

20 03 /0 4

20 02 /0 3

0

Quellen: Statements of Accounts Nordcounty/Südcounty; verschiedene Jahrgänge.

206

Die Umsetzung der eingesetzten Mittel in Lernprozesse findet auf der Ebene der einzelnen Schule statt. Neben einer Erhöhung der Mittel stehen den Schulen mittlerweile hohe Autonomie und Flexibilität in der Mittelverwendung zu, denen von den Befragten ein Großteil der beobachtbaren Effizienzgewinne (gemessen als zielgenauerer Ressourcenverwendung) zugeschrieben wird. Dies deckt sich auch mit den Ergebnissen ökonomischer Evaluationen (vgl. Levacic 1994, 1999). Insbesondere mit der Übertragung der Personalverantwortung werden positive Entwicklungen verbunden (Weiß 2001: 74). Die autonome Verwaltung eines Großteils des Budgets führte zu Verschiebungen von “nichtproduktiven” Kosten (wie z.B. des Gebäudeunterhalts) hin zu lehrbezogenen Kostenposten (vgl. Lavacic 1998). Allerdings gibt es auch Hinweise auf höhere Transaktionskosten durch den entstehenden Verwaltungsaufwand für Verwaltungstätigkeiten. Wenige Auswirkungen auf die Effizienz stellen Boyne et al. (2003) fest, die dies mit dem Fehlen eines tatsächlichen Marktes begründen. In den hier untersuchten Schulen waren die vorhandenen Informationen zur Effizienz des Ressourcenverbrauchs eher spärlich vorhanden: „Wir gehen hier seit Jahren sparsam mit den Mitteln um. Insgesamt haben wir hier die Prioritäten immer mehr auf qualifiziertes Personal verschoben. Das geht aber nicht immer, wenn Sie denken was wir in den letzten Jahren für zusätzliche IT im Unterricht ausgegeben haben. Wir haben hier ja eine Entwicklung, die wir mitgehen müssen. Ich habe meine Zweifel, ob sich diese Ausgaben direkt in Lernerfolg übersetzen lassen“ (Nordstadt, Schulleiter). Auf der anderen Seite müssen hier Transaktionskosten und schwindende Synergieeffekte durch Koordinationsverluste berücksichtigt werden. Diese Kosten schlagen sich nur zum Teil in den bisher präsentierten Zahlen zu den Schulausgaben nieder. Andere Teile, wie die Kosten der Inspektions- und Performancemesstätigkeit, schlagen sich nur in den nationalen Ausgaben nieder. Allein das OfSTED hat zwischen September 2008 und August 2009 7.065 Schulinspektionen durchgeführt (OfSTED 2009: 23). Mit Ausnahme des Haushaltsjahres 2006/07, wo auf Grund neuer Gesetzgebung ein Inspektionsmoratorium stattfand, nahm der Haushalt des OfSTED kontinuierlich zu. In den Schulen selbst bringen einerseits die Berichtspflichten, andererseits die erhöhten Verwaltungskosten durch das LMS erhöhte Kosten mit sich: „Die Verwaltungskosten sind bei uns deutlich gestiegen, noch mehr – und das lässt sich schwer beziffern, schlägt der zusätzliche Aufwand für jeden Einzelnen zu Buche. Auf der anderen Seite, wenn das einmal läuft, dann hat das auch Vorteile. Wenn man beispielsweise die Personalakten im Haus hat, lassen sich manche Sachen schneller erledigen als wenn das über die Countyverwaltung läuft – Sie dürfen nicht vergessen, dass das über eine dreiviertel Stunde Weg ist, wenn man etwas vor Ort klären will.“ (Südstadt, Schulleiter). Die Verlagerung der Perso-

207

nalautonomie führte in der Folge auch zu Einsparungen bei den beiden counties – insbesondere durch Personalabbau. Es fand also eine Verlagerung der Kosten auf die einzelne Schule statt, ohne dass diese in vollem Umfang erstattet werden. „Vieles was man durch die Autonomie gewinnt – auch die Kosten die man einspart – gehen dann an anderer Stelle wieder verloren“ (Nordstadt, Schulleiter). Abbildung 3:

Haushaltsentwicklung OfSTED (in Millionen Pfund)

240 220 200 180 160 140 120 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09

Quelle: OfSTEd Annual Reports, verschiedene Jahrgänge Zusammenfassend bleiben die Analysen zu Effizienzgewinnen ambivalent. Den insgesamt gestiegenen Ausgaben im Schulbereich stehen teilweise Verbesserungen in der Zielerreichung gegenüber. Eine genaue Zuordnung des Ressourcenverbrauchs zu Schulleistungen ist jedoch kaum seriös möglich. Einsparanreize durch die Autonomisierung der Schulbudgets sind auszumachen, andererseits bleiben auch diese Ergebnisse uneindeutig, wenn man die entstehenden Verwaltungskosten berücksichtigt. Insgesamt sind die Schulausgaben landesweit gestiegen. Einen wachsenden Anteil nehmen dabei Überwachungs- und Inspektionskosten ein. Deren direkte Kosten sind zwar gemessen an den dominierenden Personalkosten des Bildungssektors immer noch marginal. Die nicht eingepreisten Kosten, die in den einzelnen Schulen entstehen, prägen allerdings die Arbeit in den Schulen und damit das Schulsystem deutlich.

208

5.1.3.5

Effektivität

Eine Bewertung der Effektivität der lokalen Schulsysteme stößt zunächst auf das Problem multipler Zieldimensionen, bei denen einige leichter operationalisierbar sind als andere. “Gute“ Zielerreichung im hier untersuchten Sinne konstant hoher professioneller und legaler Qualität des Verwaltungshandelns kann im Feld der Schulpolitik entsprechend der offiziellen Indikatoren (gemäß der League Tables) anhand der erreichten Schulabschlüsse, anhand „ganzheitlicher“ individueller Lernziele wie Persönlichkeitsbildung und sozialem Lernen oder über die Erreichung mittelbarer Ziele der Umfeldgestaltung („Schule im Stadtteil“) gemessen werden. Im Weiteren wird zunächst auf die gängigen Effektivitätsmaße, sowie deren Effekte auf die Lehrgestaltung eingegangen, hernach werden weitere Ziele der Schulen in den Blick genommen. Abbildung 4: 0%

20%

40%

19

2008/09

2007/08

15

2006/07

14

2005/06

Effektivitätsbewertung des OfSTED im Zeitverlauf (Overall Effectiveness)

11

60%

80%

50

28

49

32

47

34

48 Herausragend

34 Gut

100%

Zufriedenstellend

4

5

6

8

Unzureichend

Quelle: OfSTED 2009: 23 (jeweils Anteile der Schulen in den jeweiligen Leistungskategorien. Die Ergebnisse der Schulinspektionen und Performanzvergleiche weisen englandweit eine stetige Verbesserung in der durchschnittlichen Performanz aus: „Over the cycle of maintained school inspections […] there has been a steady increase each year in the proportions of good and outstanding schools and this

209

figure reached 69Prozent of schools inspected in 2008/09” (OfSTED 2009: 22). Gleichwohl wird ein deutlicher Zusammenhang zwischen Schulbewertung und der sozialen Zusammensetzung der Schüler ausgemacht: “Schools with high proportions of pupils eligible for free school meals [dies ist der gebräuchliche Indikator für benachteiligte soziale Lage; SG] are more likely to be inadequate than those in favoured contexts” (OfSTED 2009: 22). Betrachtet man die Ergebnisse der Schulen in den beiden untersuchten counties an zwei wesentlichen Prüfungsübergängen (Primary School Scores in Kernfächern und Anteil erfolgreicher GCSE- Prüflinge), zeigt sich hier eine deutliche Verbesserung über die Jahre (vgl. Tabelle 13 und 14). Tabelle 13: Primary School Scores 2006-2009 Jahr

Südcounty

Nordcounty

England Durchschnitt

2006

250

247

242

2007

253

249

245

2008

255

252

248

2009

252

251

247

Veränderungen 2006-2009 Quelle: DCSF.

+2

+4

+5

Tabelle 14: Secondary Schools Jahr

Südcounty

Nordcounty

England Durchschnitt

2006

50.0%

45.9%

45.6%

2007

49.9%

48.2%

46.3%

2008

53.3%

50.8%

47.6%

2009

54.6%

53.5%

49.8%

Veränderungen (Prozentpunkte) 2006-2009

+4,6

+7,6

+4,2

% of pupils at the end of Key Stage 4 achieving 5+A*-C (and equivalent) including English and maths GCSEs. Quelle: DCSF.

210

Der zusätzliche Ressourceneinsatz blieb verglichen mit anderen counties geringer als, so dass hinsichtlich der Verbesserungen hier nicht nur von Effektivitätssondern auch Effizienzsteigerungen hinsichtlich der primären Leistungsindikatoren ausgegangen werden kann. Noch deutlicher sind die Verbesserungen des Nordcounty, wo von unterdurchschnittlichen zu deutlich überdurchschnittlichen Ergebnissen übergegangen werden konnte. Der zusätzliche Ressourceneinsatz war hier allerdings auch überdurchschnittlich hoch. Diese Ergebnisse können entweder auf tatsächliche Qualitätsverbesserungen oder eine weitere Anpassung der Akteure an das Inspektionsregime zurückzuführen sein. Die Aussagen der interviewten Akteure deuten teilweise auf letzteres hin: „Das ist dann ja jedes Mal dasselbe, man lernt damit umzugehen. Es ist ja nicht so, dass wir uns nicht auch tatsächlich bemühen besser zu werden, aber die Inspektionsergebnisse sind auch viel Fassade.“ (Nordstadt, Schulleiter). Gleichzeitig wird über die Ablenkung der Aufmerksamkeit des Lehrpersonals von seiner eigentlichen Lehrtätigkeit zu anderen mit der Reform verbundenen Tätigkeiten wie Berichtswesen und Fallkonferenzen sowie einer verstärkten Involvierung in Gremienarbeit und Verwaltungsroutinen berichtet. Obwohl die Regierung Anstrengungen unternahm die bürokratische Last zu reduzieren (vgl. DfES 2004) bleibt ein aus Sicht der Betroffenen ausuferndes Berichtswesen ein wesentliches Kennzeichen der Zentralisierung: „Ich habe das Gefühl das mit der erstrebten Reduzierung der Pflichten immer neue Belastungen auf uns zu kommen. Nein, von einer Entlastung kann ich nichts spüren“ (Südstadt, Schulleiter). 90 Die vorgegebenen Curricula und Prozessvorgaben führen zu einer Vereinheitlichung der Lehre, die jedoch auf die individuellen Bedürfnisse von Schülern und ganzen Schulklassen wenig Rücksicht nimmt. „Wir können inzwischen viele Lehrangebote einfach nicht mehr anbieten, da der offizielle Lehrplan das nicht vorsieht und insgesamt viel zu vollgestopft ist. Auf der anderen Seite macht es für uns die Sache auch einfacher. Wir müssen nicht mehr soviel darüber nachdenken was wir jetzt eigentlich vermitteln wollen. Das geht aber auf Kosten dessen was ich pädagogischen Auftrag nennen würde“ (Südstadt, Schulleiter). Die durch die League-Tables angestoßenen Performanzvergleiche führen dazu, dass die Lehrer bewertungsrelevante Kriterien verstärkt in ihrer Lehre betonen, während andere – für pädagogisch wichtig erachtete – Aspekte vernachlässigt werden. „Ich bin gehalten meinen Kollegen zu sagen: Ihr müsst die Schüler zu guten Examen bringen. Die zählen vor allem anderen. Dass auch andere Dinge vermittelt werden sollten – soziale und kommunikative Fähigkeiten etwa, Einfühlungsvermögen – das kommt da häufig zu kurz.“ (Nordstadt, Schulleiter ). Es kommt also zu einer Verengung der selbst gesetzten Effektivitätskriterien auf 90

Vgl. auch den ernüchternden Evaluationsbericht zum Programm „A New Relationship with schools“ (Halsey et al. 2005).

211

messbare und von der zentralstaatlichen Steuerungsakteuren (DSCF, OfSTED, Audit Commission) vorgegebenen Ziele. Folge davon sind durchaus Effektivitätssteigerungen innerhalb dieses „Tunnels“, jedoch die Vernachlässigung breiterer pädagogischer Ziele. Dies zeigt sich nach Ansicht der Befragten in einer nachlassenden Integration der Schüler in lernzielunabhängige Zusammenhänge wie Sportvereine: „Früher gab es da mehr Zusammenarbeit mit den Vereinen, sei es Sport, sei es Musik. Da lief viel über die Lehrer und die Schüler sind dann je nach Neigung auch in den Vereinen hängengeblieben, das hat sich dann unabhängig von der Schule verselbständigt. Heute sind die Kollegen viel lernzielfixierter, so dass so etwas weniger oder gar nicht mehr stattfindet. Aber vielleicht ist das auch ein Generationenproblem“ (Nordstadt, Schulleiter).91 Nicht zuletzt wirkt sich diese von vielen Lehrern als Bevormundung ihrer pädagogischen Professionalität wahrgenommene Vorgabe pädagogischer Ziele auf deren Zufriedenheit und subjektive Arbeitsbelastung aus: Untersuchungen weisen auf gestiegenen Stress, Arbeitsdruck und steigende Unzufriedenheit bei Lehrern hin (vgl. Galton/McBeath 2002).92 Zusammenfassend lassen sich also durchaus Effektivitätssteigerungen im Kern der beobachteten Leistungsindikatoren ausmachen, die einerseits auf erhöhten Ressourceneinsatz, andererseits eine Antizipation der Leistungsindikatoren und dadurch Schwerpunktverlagerungen in der Lehre zurückzuführen sind. Andererseits ist eine Engführung der pädagogischen Arbeit und klare Mängel in wichtigen, jedoch nicht direkt bewertungsrelevanten schulischen Handlungsbereichen nachzuweisen, welche auch zulasten des professionellen Selbstbildes der Lehrer geht. 5.1.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab Entgegen der These, dass es durch die Zentralisierungstendenzen zu einer Vereinheitlichung der Schulergebnisse kommt, wird von allen Beobachtern ein Fortbestehen erheblicher Unterschiede zwischen den Kommunen und auch zwischen den Schulen berichtet. Dies spiegelt sich sowohl in den League-Tables als auch in den Prüfberichten des OfSTED und der Audit Commission wieder. Der rein an der einzelnen Schule orientierte Politikansatz, der das weitere soziale Umfeld 91

Vgl. zum Tunnelphänomen auch Adnett/Davies 2003; Davies et al. 2009. In wie weit diese Phänomene durch die Reformen ausgelöst wurden, ist nicht eindeutig zu bestimmen. In Umfragen unter Lehrern wird als einer der wesentlichen Gründen für deren Unzufriedenheit und Belastung auch die wachsende „Disziplinlosigkeit“ der Schüler genannt; ein Fakt der schwerlich den Reformen anzulasten und auch im deutschen Diskurs anzutreffen ist (vgl. Galton/Mc Beath 2002).

92

212

und die sozialstrukturellen Unterschiede in der Schülerzusammensetzung nicht berücksichtigt, scheint hier nicht zielführend gewesen zu sein. Vielmehr scheinen sich durch das Prinzip der freien Schulwahl soziale Unterschiede zu verstärken (vgl. Boyd 1993: 65). „School choice reforms have a tendency to reinforce local schooling hierarchies and increase differences in the mean pupils’ academic attainment between schools (Adnett/Davies 2003: 393). Auch die inzwischen zu beobachtende Konzentration der Regierung auf das am schlechtesten bewertete Schulsegment konnte die zu beobachtende Divergenz bislang nicht aufhalten: „the improvement in schools with the highest level of social disadvantage has been greater than that of any group of schools’, nevertheless the gap between the average achievement in the highest performing schools and the lowest continues to widen (OfSTED 2003). Diesem differenzierenden Trend werden die zentralistischen Vorgaben (nationales Curriculum und Performance-Targets) entgegengesetzt, die auf der Leistungsseite homogenere Leistungen erwarten lassen. Aus Regierungsperspektive stellt dieses Auseinanderdriften eher ein technisches als ein grundsätzliches Problem dar, das zudem in den vergangenen Jahren zunehmend erfolgreich bearbeitet wurde: „Der Anfang der Performance-Indikatoren war schon sehr einfach oder auch naiv. Wir haben aber zunehmend hinreichend Indikatoren um ungewollte Effekte zu kontrollieren, also auch beispielsweise den sozialen Hintergrund der Schüler zu berücksichtigen“ (GO Nord). Auf lokaler Ebene sehen die Akteure jedoch weiterhin eher grundsätzliche Probleme: „Die meisten Ansätze, die mit der Autonomie verbunden sind – Budgets, Governors, Elternwahl usw. – führen dazu, dass die besseren Schulen sich weiter von den schlechteren abkoppeln. Wir als Verwaltung können hier kaum gegensteuern“ (Nordcounty, Head of Children’s Services). 5.1.4 Zusammenfassung Vergleicht man die hier präsentierten Befunde mit unseren ursprünglichen Erwartungen hinsichtlich des Performanzwandels, lassen sich folgende Schlussfolgerungen ziehen (vgl. Tabelle 15): Hinsichtlich der demokratischen Kontrolle ist in beiden counties eine deutliche Schwächung der demokratisch direkt legitimierten Organe zu beobachten. Die alternativen Demokratiekonzeptionen der Nutzerdemokratie und der breiteren Beteiligung von Akteuren an der Steuerung von Schulen erweisen sich demgegenüber in beiden counties insofern als defizitär, als sie je nach sozialem Hintergrund der Schüler unterschiedlich weitgehend anwendbar sind und so bestehende Unterschiede reproduzieren. Die horizontale Koordination wurde in beiden counties tendenziell geschwächt, was vor allem durch die Wettbewerbsorientierung ausgelöst wurde. Im Südcounty ist diese auf

213

Grund ländlicher Strukturen weniger ausgeprägt, so dass hier kooperative Arrangements zwischen Schulen erleichtert werden. In beiden Fällen hat sich der zentralstaatliche Zugriff erhöht und zeigt sich insbesondere in den Inspektions- und Performanzregimes. Die staatliche Ebene hat damit begonnen, mit Hilfe antragsbasierter Sonderprogramme besondere Problemlagen anzugehen, die jedoch die Spielräume der lokalen Ebene weiter einschränken. Hinsichtlich der Effizienz und Effektivität sind die Ergebnisse ambivalent. Im Kernbereich der staatlich vorgegebenen Leistungskataloge sind durchaus Leistungssteigerungen zu verzeichnen, die allerdings teilweise zu Lasten eines breiteren Bildungsideals gehen. Insbesondere im Südcounty konnten mit nur gering gestiegenen Mitteln deutliche Ergebnissteigerungen erzielt werden, so dass zumindest hier auch von Effizienzsteigerungen ausgegangen werden kann. In beiden counties kam es schließlich zu einer Zementierung der Unterschiede zwischen Schulen, teilweise auch einer Verschärfung der Unterschiede, die durch selbstverstärkende Effekte der Autonomie hervorgerufen wird. Diese Ergebnisse zeigen sich auch in anderen Landesteilen. Tabelle 15: Zusammenfassung der Performanzeffekte (Schulen) Erwartete Entwicklung (Dekonzentration/ horizontale Dezentralisierung) Abnahme (-)

Südcounty

Nordcounty

-

-

Abnahme (-)

0

-

Vertikale Koordination

Zunahme (+)

+

+

Effizienz

Zunahme (+/-)

+

+

Effektivität

Zunahme (+/-)

0

+

Dimension

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordination

Homogenität Zunahme (+) Legende: „+“ bedeutet „Zunahme“; „-“ bedeutet „Abnahme“; „0“ bedeutet „keine Veränderung“; „+/-“ bedeutet „teils Zu-, teils Abnahme“ Eigene Tabelle

214

5.2 Technisch-planerische Aufgabe: Planung in England 5.2.1 Ausgangslage Die städtebauliche und die regionale Planung gehören zum Kernbestand kommunaler Aufgaben in England. Das Planungssystem war im vergangenen Jahrzehnt einer Reihe weitreichender Reformen ausgesetzt, die die lokalen Kompetenzen einerseits zumindest teilweise erweiterten, andererseits aber auch erheblichen Regulierungen unterwarfen.93 Die kommunalen Aufgaben im Feld „Planning and development“ umfassen zum einen die Baugenehmigungsverfahren (Development Control) und zum anderen die städtebauliche Planung (Development planning; vgl. Wilson/Game 2006: 132; Rydin 2003; Murie 2004). Seit dem Housing, Town and Planning Act 1909 oblagen den counties und den districts planerische Aufgaben. Mit dem Town und Country Planning Act von 1947 wurde das Konzept einer umfassenden städtebaulichen Planung eingeführt, das die Zuständigkeiten bei den counties bzw. county boroughs konzentrierte94 und diese erstmals zu einer verpflichtenden Planung zwang (vgl. Rydin 2003: 19ff). Das bis 2004 praktizierte Two-tier-System der Planung wurde schließlich Ende der 1960er Jahre eingeführt. Seit 1968 (Town and Country Planning Act) wurde zwischen Structure Plans (vergleichbar dem Flächennutzungsplan) und Local Plans, dies entspricht in etwa dem deutschen Bebauungsplan, unterschieden. Mit der Gebietsreform von 1974 wurde die Erstellung der Structure Plans an die counties, und die der Local Plans an die neu zugeschnittenen vergeben.95 Die in den 1990er Jahren geschaffenen neuen unitary authorities fassen beide Planungsebenen in Unitary Development Plans zusammen. In der tradierten Formbeschränkt sich das parlamentarisch gesetzte Recht auf eine reine Regelung der anzuwendenden Verfahren, die Planungstradition wird als eher diskretionär beschrieben, das heißt in der lokalen Entscheidungsfindung werden andere Belange als die reine Rechtsanwendung berücksichtigt (vgl. Wollmann 2006: 294). Das System wurde wegen Zuständigkeitskonflikten zwischen counties und districts kritisiert, was vor allem am mangelnden Vollzug der counties in der Erstellung der Structure Plans lag. Weitere Kritikpunkte an diesem überkommenen Planungssystem bezogen sich auf seine Komplexität und den erheblichen 93

Nach dem Regierungswechsel 2010 ist das Planungssystem erneut einer kompletten Neuordnung unterworfen worden. Diese kann in dieser Untersuchung nicht berücksichtigt werden. 94 Die Zahl der Planungsbehörden reduzierte sich dadurch von 1.441 auf 145 (Rydin 2003: 19). 95 Damit wurde auch die staatliche Aufsicht verschlankt. Waren bis dahin alle Local Development Plans genehmigungspflichtig, waren dies ab 1968 nur noch die Structure Plans, wodurch die staatliche Aufsicht entlastet und die Planungsprozesse teils erheblich beschleunigt wurden.

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Aufwand an Zeit- und finanziellen Ressourcen, der mit seiner Anwendung verbunden war (vgl. Rydin 2003: 201). Nach dem Town and Country Planning Act von 1968 war auch das Baugenehmigungsverfahren auf die Ebene der districts übertragen worden. Die Rechtsanwendung ist traditionell eher diskretionär und findet nach „material considerations“ (im Gegensatz zu formalen Kriterien) statt. Erst seit 1991 sind die lokalen Behörden gehalten, bei Erteilung von Baugenehmigungen auf die Übereinstimmung mit dem lokalen Plan zu achten („plangeleitetes“ Baugenehmigungsverfahren). Widersprüche können direkt beim Secretary of State geltend gemacht werden. Für ihre Bearbeitung ist die „Planning Inquiry Commission“ zuständig. In der Ära Thatcher unterlag dieses diskretionäre Modell lokaler Planung und Genehmigung vielfachen und intensiven staatlichen Interventionen. Im Mittelpunkt stand dabei die Lockerung von Planungshindernissen für Unternehmen. Das grundlegende Weißbuch von 1985 trug dementsprechend den bezeichnenden Titel „Lifting the Burden“ (DoE 1985). Ziel der Regierung war es, die lokale Planung auf das Nötigste zu beschränken und die Stadtentwicklung weitgehend den Kräften des Marktes zu überlassen. Die Maßnahmen der Regierung umfassten Vorschriften mit formal oftmals nur „beratendem“ oder „empfehlendem“ Charakter (Planning Policy Guidance Notes des Secretary of State; vgl. Allmendinger 1997; Rydin 2003: 206f.) sowie Rundbriefe (Circulars). Der Secretary of State und das ihm unterstellte “Planning Inspectorate” sind seither in die gesamten Planungsprozesse eingeschaltet (vgl. Wollmann 2006: 297). Die Genehmigungszeiten der Kommunen wurden in League tables miteinander verglichen (vgl. Rydin 2003: 52). Absicht der Tories war primär eine Erleichterung privater Bauvorhaben (vgl. Murie 2004: 138). Dazu wurden auch sogenannte „Simplified Planning Zones“ (Allmendinger 1997) eingerichtet, in denen die lokale Planungs- und Genehmigungshoheit teilweise aufgehoben war. Die Bedeutung der Structure Plans – und damit der county councils – wurde durch diese Entwicklung abgewertet. Auch im Baugenehmigungsverfahren war eine Zunahme staatlicher Interventionen zu verzeichnen. So wurde insbesondere die Möglichkeit des „Calling In“ eingeräumt, also einem Eintrittsrecht des Secretary of State in das Verfahren im Falle einer Planabweichung oder bei Genehmigungen mit regionaler oder überregionaler Bedeutung.

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5.2.2 Institutionelle Veränderungen 5.2.2.1

Organisation und Verfahren

Der 2004 verabschiedete „Planning and Compulsory Purchase Act” stellt die erste grundlegende Veränderung des Planungssystems seit über einer Dekade dar. Allgemeine Ziele waren ein „more speedy, flexible and responsive planningsystem“ (HMSO 2004). Der „Planning and Compulsory Purchase Act” regionalisiert einerseits das bisherige System der Planungsverantwortlichkeit und überträgt eine neue Form der Regionalplanung, die sog. „Regional Spatial Strategies“, auf die Regionalkörperschaften (sog. Regional Planning Bodies (RPBs). Gleichzeitig werden die bisherigen Structure Plans auf county-Ebene abgeschafft. Für die Lokalverwaltungen ändert sich dadurch das Planungssystem erheblich: Die bisherigen Local Plans, Unitary Development Plans und Structure Plans werden durch so genannte Local Development Frameworks (LDFs) ersetzt. Diese müssen mit der neuen Regionalplanung konform gehen. Die Local Development Frameworks versammeln in Form eines "Portfolios" verschiedene Planungsdokumente, die sich um den zentralen Kern einer „Core Strategy“ versammeln. Diese Dokumente umfassen: Development Plan Documents (DPDs), ein Dokument zur Projektplanung mit der Bezeichnung Local Development Scheme (LDS), einen jährlichen Monitoring-Bericht (AMR), ein Dokument, das die Konsultationsprozesse festlegt (Statement of Community Involvement (SCI)) und ergänzende Policy-Documents (SPDs). Für die counties und unitary authorities bedeutet dies den Verlust der Strukturplanungskompetenz, insbesondere der Flächennutzungsplanung. Als nicht adäquater Ausgleich werden ihnen dabei lediglich Mitwirkungsrechte bei den Regionalplanungen eingeräumt. Allein residuale Planungsaufgaben (z.B. waste and minerals) verbleiben bei den counties. Die districts erlangen hingegen mehr planerische Rechte und müssen sich nur noch den weitmaschigeren RSS unterwerfen, was gegenüber dem alten System größere Freiheiten und mehr Planungskompetenz bedeutet. Allerdings werden die LDFs der Begutachtung des Planning Inspectorate unterworfen, was auch für die districts einige Einschränkungen mit sich bringt. Waren die Einwände des Inspectorate bis 2004 nicht bindend, so sind sie dies nun. Die acht regionalen Planungskörperschaften sind – wie die regionale Ebene insgesamt – bislang ohne gewählte Organe und werden von den sogenannten Regional Assemblies geführt. Letztere waren bis 2007 Körperschaften, die sich zu mindestens 60 Prozent aus Vertretern der Kommunen, zu höchstens 40 Prozent aus Vertretern der Wirtschaft und des Dritten Sektors zusammensetzten. Ursprünglich sollten diese Regional Assemblies in Regionalparlamente überführt

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werden, ein Vorhaben, das jedoch nach einem gescheiterten Referendum aufgegeben wurde (vgl. Tomaney 2004). Stattdessen wurden die Regional Assemblies 2007 in rein interkommunale Gremien, sog. „Leaders Boards“, deren Zukunft nach der Abschaffung der RSS im Jahr 2010 allerdings noch offen ist, transformiert; hier dominieren die Vertreter der counties. Tabelle 16: Eckpunkte der Reform des Planungssystems Altes System bis 2004 Policy-Prinzipien

x Flächennutzungsplan (Land use planning) x Trennung der Nutzungsarten x Nachhaltigkeit als residuale Rahmenbedingung

Gesetzliche Grundlage

Town and Country Planning Act 1990

Staatliche Steuerungsinstrumente Ebenen des Planungssystems x Regionen

Planning Policy Guidance Notes

x

Counties

x

Districts

Aufsicht über lokale Planung

Regional planning guidance (nicht Teil der verpflichtenden Planung) Structure plans (Teil 1 des development plans) Local plans (Teil 2 des Development plans) Überprüfung der Pläne (inquiries); Empfehlungen nicht bindend

Reformiertes System seit 2004 x Strategische Raumplanung (Spatial planning) x Gemischte Flächennutzung x Nachhaltigkeit als Kernprinzip x Größere Rolle der Räte Planning and Compulsory Purchase Act 2004 Planning Policy Statements Regional Spatial Strategy (jetzt verpflichtender Teil der Planung) Optionale Sub Regional Strategies Local Development Framework

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Audit Commission 2006a. Schraffierte Felder zeigen die Hauptebenen der Planung auf. Inhaltlicher Kern der Reform war eine Abkehr von reiner Flächennutzungsplanung hin zu strategischen Planungsansätzen („Spatial Planning“) sowohl auf

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lokaler wie regionaler Ebene. Es kam zu einer deutlichen Aufwertung von Nachhaltigkeitszielen und einer Abkehr vom Paradigma einer funktional getrennten Flächennutzung hin zu Mischnutzungen. Die Regional Spatial Strategies (RSS) sollen eine breite Strategie zur Entwicklung der Region in den nächsten 15 bis 20 Jahren entwerfen. Dabei sollen die Anzahl und die Verteilung neuen Wohnraums in der Region festgelegt werden, Flächen für Stadtumbau, Erweiterung oder subregionale Planung ausgewiesen werden und Prioritäten in den Bereichen Umwelt, Verkehr, Infrastruktur, wirtschaftliche Entwicklung, Landwirtschaft, Mineralien und Abfallbehandlung und -entsorgung festgelegt werden. Träger dieser Regionalplanung sind die Regional Planning Bodies, die von den sog. Regional Assemblies gesteuert werden. Die RPBs bereiten die RSS in enger Kooperation mit den Regional Development Agencies vor, die für regionale Strukturförderung und ökonomische Entwicklungsstrategien zuständig sind. Außerdem sind die staatlichen Government Offices beteiligt. Das staatliche Planning Inspectorate überprüft die Rechtskonformität der RSS abschließend und genehmigt sie. Seit der neuen Gesetzgebung von 2007 sollten die RSS mit den Regionalen Wirtschaftsstrategien zusammengefasst werden. Mit dem Regierungswechsel von 2010 wurden jedoch alle regionalen Planungen eingestellt. Das zukünftige Bild der englischen Planung bleibt daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt undeutlich. Durch den „Planning and Compulsory Purchase Act” wurde der zentralstaatliche Zugriff verstärkt. Dieser Act bestätigte den auch unter der Regierung Blair höher werdenden Einmischungsdruck von oben. So werden den Kommunen faktisch die Kompetenzen in sog. „Business Zones“ entzogen, die von der Zentralregierung im Stadtgebiet festgesetzt werden können (hier entfallen Baugenehmigungen durch die Kommunen), in „Simplified Planning Zones“, deren Ausweisung die Regierung erzwingen kann, entfallen ebenfalls die Baugenehmigungspflicht und schließlich können durch ministerielle Rechtsverordnung (use classes order) bestimmte Nutzungsarten ohne kommunale Genehmigung verändert werden. Tabelle 16 fasst die wesentlichen Änderungen zusammen. Insgesamt muss der Reformprozess in England bei Anwendung unserer Typologie der unterschiedlichen Dezentralisierungsformen in Kapitel 2 als eine Kombination aus zwei komplementären Dezentralisierungsstrategien verstanden werden: Die Konzeption der LDFs und die Konzentration aller lokalen Planungskompetenz bei einer, demokratisch legitimierten Ebene, den districts, kann als eine Form der politischen Dezentralisierung verstanden werden; die Schaffung der neuen regionalen Planung mit den RSS kann dagegen als eine Form der administrativen Dekonzentration eingestuft werden, zumindest so lange keine demokratisch legitimierte Regionalkammer existiert und der Staat seine dominante Stellung in den regionalen Planungsprozessen behält.

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5.2.2.2

Personal und Finanzierung

Die Planungsämter der districts und counties hatten schon seit den 1980er Jahren erhebliche Kürzungen erfahren, die sich auch an schwindenden Personalstäben deutlich machten. Parallel dazu wurden immer weniger professionelle Planer ausgebildet. Mit dem neuen Planungssystem stellte sich ein deutlich erhöhter Bedarf an Planern ein, der mancherorts nur unzureichend befriedigt werden konnte (Audit Commission 2006a). Die Finanzierung zusätzlicher Stellen auf lokaler Ebene hatte aus eigenen Mitteln der Kommunen zu erfolgen. Die neu eingerichteten Regional Planning Bodies waren daher sehr schlanke Einrichtungen mit hoch qualifizierten, aber kleinen Organisationsstäben und geringen finanziellen Mitteln. Beispielsweise wird das Budget der Planungsabteilung in der Region South West für 2006/07 mit einer knappen Million Pfund beziffert (SW Councils; Business Plan 2006-2009). Dessen ungeachtet kam es auf regionaler und district-Ebene zu einer deutlichen Zunahme an Aufwendungen. Die örtliche Ebene musste diese aus dem eigenen Haushalt stemmen. Die regionalen RPBs wurden durch staatliche Mittel aufgebaut und finanzieren sich im laufenden Betrieb zu rund 80 Prozent aus staatlichen Mitteln, zu 20 Prozent aus kommunalen Umlagen. 5.2.3 Performanzwandel Zur Untersuchung der Auswirkungen der Reformmaßnahmen in den untersuchten Fallkommunen und -regionen orientiert sich auch dieser Abschnitt an der in Kapitel 3 eingeführten Systematik zur Analyse der Performanz und der Performanzveränderungen. Abweichend von den anderen Fallstudien wird für diesen Fall auch die regionale Ebene berücksichtigt, da nur so die eigentümliche Scherenbewegung der Reform zwischen politischer Dezentralisierung im Bereich der lokalen Pläne einerseits und der Administrativen Dekonzentration im Bereich der regionalen Planung andererseits in ihrem Zusammenspiel erfasst werden kann. Dies ist zum Verständnis der Reform wesentlich. Generell stellt sich bei der Untersuchung der Implementation der Planungsreformen außerdem das Problem, dass zum Zeitpunkt der Fallstudien im Jahr 2009 – immerhin fünf Jahre nach Einführung der neuen Gesetzgebung – noch keine flächendeckende Implementation der Reformen vorzufinden war. Die Gründe für diesen schleppenden Umsetzungsprozess werden im Weiteren behandelt. Durch die Abschaffung der Regionalplanung im Jahr 2010 wird ein „Leistungstest“ des Planungssystems in der Alltagspraxis auch nicht mehr stattfinden können. In diesem Politikfeld wird zudem besonders die Bedeutung der Politics-Variable deutlich, die

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sich sowohl in der Implementationsgeschwindigkeit als auch der generellen Einschätzung der Reform ‘vor Ort‘ – hier ist eine starke parteipolitische Aufladung der Implementationsprozesse zu beobachten – bemerkbar macht. Die Nordstadt war zum Reformzeitpunkt Labour-dominiert, was sich auch nach der verlorenen Kommunalwahl 2009 noch auf administrativer Ebene fortsetzt. Dabei ist der Leiter der Planungsabteilung stark in professionelle Netzwerke eingebunden und ein großer Befürworter des gesamten Reformprozesses. Unter diesen Voraussetzungen wird die Reform in Nordstadt sehr positiv eingeschätzt, so dass diese als eine der ‚Vorreiterkommunen‘ bei der Einführung des neuen Planungssystems eingestuft werden kann. Demgegenüber ist die Südstadt traditionell konservativ. Hier wird das neue Planungssystem als „Zumutung aus London“ (Südstadt, Leiter Planung) gesehen. Dementsprechend verzögert verläuft die Umsetzung. Tendenziell wird die Reform hier negativ bewertet und für „überflüssig“ (ebd.) gehalten. Die Ablehnung geht hier bis zum offenen Unterlaufen der Reform, eine lokale Praxis, die während der Vorwahlkampfphase 2009 u.a. durch das konservative Schattenkabinett auf zentralstaatlicher Ebene unterstützt wurde (vgl. Spelman 2009). 5.2.3.1

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit

Im Weiteren stützt sich die Analyse der Veränderungen hinsichtlich der demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit auf die Untersuchung der beiden wesentlichen Phasen der Planerstellung und der Anwendung der Pläne im laufenden Betrieb. Dabei werden, getrennt nach den beiden Hauptplanungsebenen, die Entwicklung der formalen und faktischen Entscheidungsmöglichkeiten demokratisch gewählter Organe sowie Zugangsmöglichkeiten für Betroffene, Bürger und Interessengruppen und schließlich die Transparenz der Verfahren betrachtet. Lokale Planung: Local Development Frameworks Mit der Konzentration der Planungsverantwortung bei einem lokalen Organ, den district councils, wurden die Verantwortlichkeiten, die bisher zwischen districtund county-Ebene unklar verteilt waren, gebündelt und mit dem Rat einem klar repräsentativ-demokratisch legitimierten Organ unterstellt, dem letztlich die wesentlichen Entscheidungen obliegen. Mit der Reform der Planungsprozesse war auf beiden hier betrachteten Ebenen auch eine Stärkung der Beteiligungsrechte von Bürgern, Verbänden und Wirtschaftsvertretern in den Planungsprozessen verbunden. Auf der lokalen Ebene wurden insbesondere verpflichtende

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„Statements of Community Involvement“ eingeführt, die dem Planning Inspectorate vorgelegt werden müssen und seiner Billigung bedürfen. Diese legen die lokalen Strategien zur Beteiligung in der Erstellung der LDFs dar. Über die Auswirkungen dieser Reform auf die tatsächliche Beteiligung liegen in der bisherigen Forschung keine eindeutigen Ergebnisse vor: Teils wird von einer stärkeren Partizipation und der Nutzung von Innovationspotentialen (vgl. Doak/Parker 2005), teils eher ernüchternd von einer sehr beschränkten Nutzung der neuen Möglichkeiten ausgegangen (vgl. Brownill/Carpenter 2007). Bisherige Erkenntnisse der lokalen Ebene selbst gehen aber davon aus, dass die Beteiligung zunimmt: „Overall both groups [Bürger und Wirtschaftsvertreter; d.A.] felt that they would rather have the current system than do without. And they acknowledged that the current trend was towards increased community involvement in the planning system.” (Audit Commission 2006a: 25f)

Trotz dieser positiven Gesamteinschätzung zeigen sich in den Fallstudien erhebliche Spannungslinien. Am eindeutigsten ist aus Sicht der Interviewten ein Gewinn an Entscheidungskompetenzen für den Rat bzw. die Planungsabteilung durch neue Kompetenzen und den Verzicht auf Abstimmungsprozesse mit den counties. Dabei zeigen sich – wie in den anderen Dimensionen – deutliche Unterschiede in der Einschätzung zwischen den beiden untersuchten Städten. In der Nordstadt wird dies als deutlicher Autonomiegewinn verbucht: „Wir sind jetzt weitgehend unabhängig vom county. Das bedeutet für uns vor allem den Wegfall häufiger Abstimmungen, insbesondere bei Baugenehmigungsverfahren, aber auch in der Planung und insbesondere mit unseren Nachbargemeinden, die in einem anderen county liegen. Dies hat für die Bürger den Vorteil, klar zu sehen, wer für Entscheidungen verantwortlich ist.“ (Nordstadt, Leiter Planung). Viele Entscheidungen würden nun vor Ort getroffen. Die Einschränkungen durch die entstehende RSS wird als weniger beengend gesehen als es durch die Structure Plans der Fall war. „Hier liegt mit dem räumlich-strategischen Ansatz ja ein ganz neues Instrument vor, das mit den alten Structure Plans wenig zu tun hat. Das meiste, was dort festgelegt war, wird heute von uns geplant.“ (Nordstadt, Leiter Planung). Hinsichtlich der Kontrolle durch den Rat überwiegt hier allerdings eine Verwaltungsdominanz, so dass zwar formal von einer Ausweitung der Rechte des Rates gesprochen werden kann, de facto aber die Planungsabteilung die wesentlichen Richtungsentscheidungen vorgibt. „Es sind eher die Kleinigkeiten, bei denen die Politiker aktiv werden, nicht die großen Linien, auch werden sie eher bei Genehmigungsverfahren aktiv als bei den core strategies“ (Nordstadt, Leiter Planung).

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Anders fällt die Einschätzung in der Südstadt aus, wo die Autonomiegewinne eher mit dem zusätzlichen Aufwand aufgerechnet werden und im Ergebnis kein großer Gewinn saldiert wird: „Die Reform ist eine Antwort auf ein Problem das nicht existiert. Natürlich nehmen wir jetzt auch Teile der Structure Plans wahr. Aber wir hatten hier nie Probleme mit dem county.“(Südstadt, Leiter Planung). Anders als in Nordstadt wird hier die RSS als großes Problem gesehen wodurch die lokalen Entscheidungsrechte deutlich eingeschränkt werden. Der Streit entzündet sich insbesondere an der Frage um die Ansiedlung von Wohngebieten im östlichen Bereich des districts, der an die dicht besiedelte Küstenregion um Poole und Bournemouth grenzt. „Wir hatten hier immer Konsens mit dem county und in unserem Rat, dass wir im district keine Neuansiedlungen wollen. Wir sind ein ländlicher district mit schöner Landschaft und Küste. Natürlich wollen hier viele Städter, insbesondere Senioren herziehen; aber die hier lebende Bevölkerung – und die vertreten wir – ist dagegen. Und wir werden weiter gegen Neuansiedlungen sein“(Südstadt, konservativer Ratspolitiker). Weniger ausgeprägt ist in diesem district die Verwaltungsdominanz: „Die Politiker schauen genau was wir machen, zumindest in den großen strittigen Fragen.“ (Südstadt, Leiter Planung). Hinsichtlich der Beteiligung von Bürgern, Interessenverbänden und der Wirtschaft sind die Erfahrungen in beiden Städten vergleichbar. In beiden Städten wird seit Einführung der verstärkten Partizipationsanforderung an der Entwicklung neuer Beteiligungsformen gearbeitet. Hintergrund ist in beiden Fällen das bekannte Problem, dass an herkömmlichen Beteiligungsformen meist die „üblichen Verdächtigen“ – also von Seiten der Bürger besser situierte und ausgebildete Personen und auf Seite der Interessengruppen insbesondere Partikularinteressen mit klaren Vorstellungen, kaum aber „allgemeine“ Interessen vertreten sind. In der urbaneren Nordstadt wird vor allem mit Bürgerversammlungen, auch auf Ortsteilebene gearbeitet, in der zerstreuter besiedelten Südstadt werden verstärkt Bürgerbefragungen eingesetzt. Dies betraf sowohl die „Core Strategy“ innerhalb des LDF, als auch konkrete planerische Einzelentscheidungen. Zum Zeitpunkt der Untersuchung wurde beispielsweise eine (nichtbindende) Befragung zur Ansiedlung eines größeren Supermarktes durchgeführt, bei der drei Alternativen hinsichtlich Ort und Verkaufsfläche zur „Abstimmung“ standen. „Natürlich können diese Befragungen keinen Ratsentscheid ersetzen. Wir machen aber gute Erfahrungen damit und es bringt auch die Leute dazu sich mit planerischen Entscheidungen zu befassen, die sich sonst nicht damit beschäftigen würden“(Südstadt; Leiter Planung). In Nordstadt bleiben die Beteiligungsverfahren bislang meist trotz aller Bemühungen auf den engeren Kreis der ‚Usual suspects‘ beschränkt „Das sind hier vor allem Wirtschaftsinteressen auf der

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einen Seite, Umweltgruppen auf der anderen Seite, die vor allem aus dem Universitätsumfeld heraus kommen:“ (Ratspolitiker Nordstadt). Die grundsätzliche Frage, ob die Bemühungen um mehr Partizipation zu substantiellen Beteiligungsergebnissen führen, bleibt – dies wird in beiden Fällen deutlich – offen. Sowohl bei freiwilligen Beteiligungsverfahren als auch bei den verpflichtenden Formen stellt sich das Problem der glaubwürdigen Bindung der Entscheidungsträger an die Planungsergebnisse. Ob die Ergebnisse der oben angeführten Bürgerbefragung Einfluss auf die tatsächliche Planung gewinnen würden, konnte der verantwortliche Planer zum Zeitpunkt nur mit einem „Vielleicht“ beantworten: „Dies fließt sicherlich in unsere Planungen ein. Sonst könnten wir das auch lassen. Aber die letztliche Entscheidung über die Pläne liegt nicht bei uns. Wir haben von Anfang an nur Alternativen zur Wahl gestellt, die der zukünftigen RSS entsprechen. So wird es wohl keine Intervention von oben geben; aber das ist natürlich auch ein lokalpolitisches Thema“ (Südstadt; Leiter Planung) Hinsichtlich der Transparenz der Verfahren sehen die Befragten in beiden Fällen Verbesserungen. „Wer will, kann an fast alle Unterlagen kommen. Sie können hier alle Einwendungen im Internet runterladen und sich informieren. Tatsächlich passiert das natürlich nicht so häufig“ (Nordstadt; Leiter Planung). Regionale Ebene – Regional Spatial Strategies Konnte die lokale Planung als politische Dezentralisierung mit zwar bescheidenen aber doch wahrnehmbaren Verbesserung der demokratischen Legitimation betrachtet werden, ist die Einführung der Regionalplanung ein Fall administrativer Dekonzentration mit eigentümlicher Steuerungsarchitektur (vgl. Abb. 5). Waren die nicht bindenden Dokumente der Regional Planning Guidance noch eindeutig als staatliche Akte identifizierbar, so ist die Regionalplanung bis zu ihrer Abschaffung durch ein Nebeneinander unterschiedlich legitimierter Körperschaften gekennzeichnet. Mit den Regionalen Planungsbehörden (RPB) wurden Körperschaften ohne direkte demokratische Legitimation an die Stelle demokratisch legitimierter Organe (county-councils) gesetzt. Die RPBs waren bis 2007 interkommunal dominierte, und sind seitdem vollständig interkommunale Organe mit nur indirekter Legitimation. Es ist hier also von einer Schwächung der repräsentativen Demokratie auszugehen. In den Regional Assemblies als politischen Organen der RPBs dominieren die Vertreter der county-councils. Dies ist insofern problematisch, als ihre Planungsstäbe nach dem Ende der Structure Plans nur noch aus wenigen verbleibenden Restvertretern bestehen. Die inhaltliche Unterstützung der County-Vertreter in den Regional Assemblies bleibt daher defizitär. Andererseits fehlen hier die mit größerer Planungskompe-

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tenz versehenen Vertreter der districts. Diese paradoxe Situation führt zu einer Stärkung der kleinen administrativen Stäbe der Regional Assemblies, die in der Regel aus hoch professionalisierten Planern bestehen. Zwar verfügen diese über großen technisch-planerischen Sachverstand, die politischen Spielregeln beherrschen sie allerdings nur bedingt, was zu größeren Konflikten zwischen der örtlichen und regionalen Planung führt. Dies zeigt sich insbesondere im Fall des Südkreises. Abbildung 5:

Steuerungsarchitektur der Regionalplanung

 GovernmentOffice(GO)



 Staatlich;repräsentieren12Departmentsinder Region.

PlanningInspectorate (PI) Staatlich;demDepartmentforCommunities and Local Government unterstellt.

 berät 

NimmtStellungund bringtinhaltliche ÄnderungsͲ forderungenein

ÜberprüftÜbereinstimmung mitstaatlichenVorgabenund genehmigt

RegionalSpatialStrategy(RSS)

 ErstelltDraft

 

RegionalPlanningBody(RPB)

NimmtStellung

RegionalDevelopmentAgency(RDA) NonͲDepartementalBodymitvomDepartment forBusiness,InnovationandSkillsernanntem Aufsichtsrat

  bestelltundbeaufsichtigt

 

RegionalAssembly(RA)



Bis2007:60%VertreterderKommunen(vor allemCounties);40%VertreterWirtschaft, BürgerͲundInteressengruppen Ab2007:100%VertreterderKommunen

Eigene Darstellung

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Die beiden anderen Körperschaften, die Regional Development Agencies (RDA) und die Government Offices, werden indirekt bzw. direkt durch das zuständige Ministerium gesteuert. Zwar bereiten die interkommunalen RPBs die Pläne vor und führen die hier erforderlichen Beteiligungsverfahren durch, ein wesentlicher Spieler bleiben aber die Government Offices als Vertretung des Staates in der Fläche. Ihr Veto hat zwar nur aufschiebende Wirkung, ist jedoch dennoch von Gewicht, was der Leiter der Planungsabteilung einer der beiden befragten Government Offices bei der Beschreibung der eigenen Rolle während des Planungsprozesses plastisch mit dem Bild als eines „Elephant at the Table“ (Interview; Leiter Planung GO Nord) zum Ausdruck brachte96. Das heißt, auch wenn eine formale Abweichung von den Vorstellungen des GO möglich ist, sind die Folgen so „unangenehm“, dass die Akteure einen Konflikt in der Regel vermeiden. Die somit schwach legitimierten und wenig transparenten Entscheidungsstrukturen tragen zu einer mangelnden Anerkennung der Planungsergebnisse bei. Im konkreten Untersuchungsfall führte dies zu starken Verzögerungen der Planungsprozesse, so dass zum Zeitpunkt der Untersuchung noch keine einzige RSS vollständig verabschiedet war. Insbesondere wo die Planungen umstritten sind, wie in Südstadt, werden die Planungsbehörden als „nicht-legitimierter bürokratischer Apparat, der vor allem Papier produziert“ (Südstadt, Leiter Planung)97 betrachtet. In anderen Regionen führte dies auch zu zahlreichen Klagen gegen die RSS-Entwürfe, die den Implementationsprozess dort verzögerten. Auch bei der Entwicklung der RSS sind Beteiligungsverfahren zwingend vorgeschrieben. Durch die fehlende Ortsnähe verstärken sich hier die Beteiligungsprobleme der örtlichen Ebene noch, so dass sich in den Teilnehmerlisten vor allem drei Gruppen von Akteuren finden: wirtschaftliche Interessenvertreter, betroffene Kommunen und schließlich staatliche oder halbstaatliche Agencies wie English Nature oder die Highway Agency (s.u. Koordination). Neben der abnehmenden Ortsnähe spielt auch die zunehmende Abstraktheit der Planungsgegenstände eine Rolle bei der starken Selektivität der Beteiligung: „Natürlich sind örtliche Planungen leichter nachzuvollziehen als Regionale Strategien; die Entscheidung über ein Gewerbegebiet ist leichter nachzuvollziehen als die Planung von Strukturförderung“ (Planning Assistant, RPB Süd).

96

Die dazugehörige Geschichte erzählt von einem Elefanten, der bei einer Tafel immer mit am Tisch sitzt und unangenehm riecht. Am zweiten Tag sitzt er immer noch da und riecht noch ein bisschen unangenehmer. Am dritten Tag wird der Geruch so unerträglich, dass die anderen Gäste alles tun würden, damit das störrische Tier die Tafel verlässt. 97 Bei dieser Aussage knallte der Interviewte demonstrativ einen Stapel mit verschiedenen Entwurfsfassungen der RSS auf den Schreibtisch (d.A.).

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Zusammenfassend kann für die untersuchten Fälle im Bereich der örtlichen Planung (LDF) von einer politischen Dezentralisierung ausgegangen werden, die formal eine deutliche Stärkung der demokratischen Verantwortlichkeit und eine Ausweitung der kommunal-parlamentarischen Spielräume mit sich brachte. Allerdings führt diese formale Ausweitung – wie in der Nordstadt gesehen – häufig zu einer Aneignung der Kompetenzen durch die Verwaltung. Dies trifft sowohl auf die eigene Planungshoheit wie die Koordination mit angrenzenden Gebietskörperschaften zu. Allerdings kommt es bei Konflikten mit der Regionalplanung zu einigen Problemen, die in einem Fall auch zur tatsächlichen Einschränkung der lokalen Entscheidungsgewalt führten. Insgesamt lässt sich konstatieren, dass hinsichtlich der politischen Dezentralisierung die Erwartungen an demokratische Legitimation und Verantwortlichkeit zwar formal erfüllt werden, sich jedoch häufig auf Grund geringer Handlungsspielräume in der Praxis nur moderate Veränderungen ergeben haben. Im Falle der überörtlichen Planung sind auf der Ebene der counties mittlerweile de facto keine politischen Gestaltungsspielräume mehr vorhanden (mit Ausnahme von planerischen Randbereichen wie waste and minerals). Die neue regionalplanerischen Ebene mit ihrer dreifachen Steuerungsarchitektur weist auf Grund ihrer Komplexität und der jeweils nur indirekten Legitimation ihrer Träger deutliche Legitimationsdefizite auf. Kooperative Elemente der Beteiligungsdemokratie spielen auf beiden Planungsebenen durch die rechtliche Verpflichtung zur Partizipation eine konstitutive Rolle. In ihren Effekten bleiben die tatsächlich angewandten Verfahren jedoch durch selektive Beteiligung gekennzeichnet, so dass sich ein nur geringer Einfluss auf die Ergebnisse einstellt. Hinsichtlich der demokratietheoretischen Qualität zeigt sich im Planungsbereich der hybride Charakter vieler Reformen unter New Labour. Nach Janet Newman changieren diese zwischen der repräsentativen und der partizipativen Demokratie und dabei zwischen den Polen der gleichzeitigen Stärkung zentralistischer Zugriffe (z.B. durch Performanzsteuerung) einerseits und der Stärkung dezentraler Verantwortung andererseits (vgl. Newman 2001: 97). 5.2.3.2

Horizontale Koordination

Stadt- und Regionalplanung ist eine klassische Querschnittsaufgabe mit Auswirkungen auf zahlreiche Politikfelder wie Umwelt, Verkehr, Wirtschaftsentwicklung, Daseinsvorsorge, aber auch Bildung, Sozialpolitik und Kriminalitätsprävention. Die Stärkung horizontaler Koordination und die Neuausrichtung der Planung von einer reinen Flächennutzungsplanung zu einer strategischen, an benachbarten Politikfeldern orientierten Querschnittsaufgabe stand im inhaltli-

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chen Fokus der 2004 initiierten Reformen (vgl. Healy 2006): „Spatial planning goes beyond traditional land use planning to bring together and integrate policies for the development and use of land with other policies and programmes which influence the nature of places and how they can function.“ (ODPM 2004b, § 30). Horizontale Koordinationserfordernisse im Planungsbereich treten auf mindestens drei Ebenen auf: ƒ ƒ ƒ

Verwaltungsintern zwischen verschiedenen Ressorts auf kommunaler Ebene Verwaltungsextern zwischen Lokalverwaltungen und verschiedenen „anderen Akteuren“ (Private; Dekonzentrierte Einheiten; Dritter Sektor) Interkommunal zwischen Kommunalverwaltungen

Lokale Planung: Local Development Frameworks auf Ebene der districts Im Bereich der lokalen Planung zeichnen sich Konflikte u.a. verwaltungsintern zwischen den an den jeweiligen politikfeldspezifischen Eigenlogiken orientierten Ressorts Planung, Umwelt, Verkehr, Wirtschaftsförderung ab. Aber auch z.B. im Bereich Soziale Dienste (Soziale Stadtentwicklung), Schule (innerstädtische geographische Verteilung, Verkehrsanbindung etc.) existiert Konfliktpotential. Häufig gibt bereits die institutionelle Differenzierung zwischen Ressorts politische Zielkonflikte vor (z.B. zwischen Umweltschutz und Wirtschaftsentwicklung). Ein Kernproblem, das sowohl im alten wie im neuen Planungssystem auftaucht, ist für den Bereich der zweistufigen Kommunalverwaltung die unterschiedliche Verteilung von Aufgaben zwischen county (z.B. Schule, Soziales) und district (z.B. Wirtschaftsförderung, Umwelt). Mit der klaren Zuordnung der Planung zu den districts liegt eine institutionelle Nähe zu den dortigen Politikfeldern vor, während sich für die beim county angesiedelten Bereiche keine klare Koppelung mehr ergibt. Da die Aufgaben der counties substantiellere Bereiche, z.T. mit direktem Planungsbezug, umfassen, entstehen hier theoretisch Koordinationslücken. Sie werden von den Akteuren jedoch nicht als problematisch wahrgenommen: „Das ist eher ein theoretisches Problem. Tatsächlich finden solche Abstimmungsprozesse sehr problembezogen und bilateral zwischen der dortigen Abteilung und uns statt. Das war vorher schon so und hat sich durch das neue System nicht wesentlich geändert. Nehmen Sie den Schulbereich. Unsere weiterführenden Schulen haben Schüler aus dem nördlich angrenzenden district aus einem anderen county. Es ist wichtiger, dass ich mit diesen rede als mit meiner eigenen LEAs, z.B. was die Anbindung mit Nahverkehrsmitteln angeht. Koordination ist weniger ein institutionelles Problem als die Frage: Zu welchem Kollegen habe ich einen guten Draht.“ (Nordstadt; Leiter Planung).

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Selbst der Leiter der rudimentären Restplanungsabteilung des Südcounties teilt diese diskretionäre Sichtweise: „Ich kann Ihnen eine Vielzahl Nachteile des neuen Systems nennen, aber Koordinationsprobleme sehe ich hier nicht. Koordination funktioniert anders“ (Südcounty, Leiter Planung). Koordinationsverbesserungen werden naheliegender Weise in der Zusammenarbeit mit dem benachbarten Bereich der Baugenehmigung (Development Control) gesehen: „Hier erleichtert sich die Arbeit der Kollegen erheblich, insofern sie nur noch uns als einzige Planungsbehörde berücksichtigen müssen. Sobald alle Pläne genehmigt sind, läuft dass dann ganz geschmeidig“(Nordstadt; Leiter Planung) Verwaltungsextern sind hier für den lokalen Planungsbereich vor allem andere staatliche oder halbstaatliche Verwaltungsträger, Wirtschaftsakteure und Dritte-Sektororganisationen wesentlich. Andere Verwaltungsträger kommen insbesondere bei größeren Planungsvorhaben hinzu. Von besonderer Bedeutung sind die Environmental Agency als staatliche Agency, die Highways Agency aus dem Verkehrsbereich und English Heritage im Bereich des Denkmalschutzes. Die Zahl der Beteiligten schlägt sich in der Bearbeitungszeit und auch die Voraussagbarkeit der Planungszeiträume nieder. Insbesondere bei den Public Examinations kommen Beteiligte dieser Verwaltungsträger zu Wort. „Für diese bringt das neue System natürlich auch Vorteile. Mit einer klaren Verantwortlichkeit haben sie auch klare Ansprechpartner vor Ort. Hier ist das neue System ein klarer Vorteil.“(Nordstadt; Leiter Planung). Trotz dieser lokalen Sichtweise kommt eine Untersuchung der Audit Commission zu dem Schluss, dass die Vertreter der Agencies sich von verpflichtenden Stellungnahmen zu lokalen Plänen mit zu vielen Detailplanungen überlastet fühlen und sich mehr Kompetenzen für die Lokalverwaltungen wünschen: „The desire to push decisionmaking down to the local level is a wider trend among all statutory consultees. However, this will not be achieved unless issues around skills and capacity are addressed.”(Audit Commission 2006a: 27) Ein Beispiel für die Koordination mit einer Vielzahl externer Akteure sind Sustainable Community Strategies (SCS) und Local Area Agreements(LAA), die nicht von der Kommunalverwaltung allein erstellt werden, sondern in enger Abstimmung mit unterschiedlichen Akteuren im Rahmen einer gemeinsamen sog. „Local Strategic Partnership“ (LSP). Ein Hauptproblem ist hier die Ansiedlung der Aufgaben der Aufgaben auf unterschiedlichen Ebenen. Während für die LDFs die districts verantwortlich sind, liegt die Zuständigkeit für die LAAs bei den counties. Außerdem erschweren unterschiedliche Zeitrahmen die Koordination: „Die Planungsprozesse sind ja eher langwierig. Die SCS Gremien wollen dagegen Ergebnisse sehen“ (Nordstadt, Leiter Planung). In der Gesetzgebung seit 2007 wird hier darauf abgestellt, Sustainable Community Strategies enger mit der Entwicklung der LDFs zu koordinieren, was als „Local Spatial

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Planning“ (CLG 2008) bezeichnet wird. Mit der gleichzeitigen Einführung des Comprehensive Area Assessments (CAA)98 sollen so lokale Strategien auch in ein Performance-basiertes Managementsystem überführt werden. Erfahrungen lagen zum Untersuchungszeitpunkt noch nicht vor. Zu befürchten ist jedoch, dass diese neuerliche Erweiterung des „Partnership“-Ansatzes zu einer Zunahme des bereits häufig konstatierten Phänomens der „Partnershipfatigue“, also der Partnerschaftsmüdigkeit, beiträgt, die durch die Vielzahl Partnership-basierter Ansätze mit nur mäßigen Erträgen hervorgerufen wird; dies ist im Übrigen auch im Schulbereich zu beobachten. In der letzten Dimension, der interkommunalen Kooperation zwischen Kommunen kommt es zu Schnittstellen bei grenzüberschreitenden Planungsangelegenheiten. Wie bereits oben angeführt, begrüßen die lokalen Planer die Möglichkeit, unabhängig von County-Grenzen interkommunal zusammenzuarbeiten, was auf Grund der geographischen Lage insbesondere für die Nordstadt relevant ist. Andererseits fehlt bei county-internen Planungsstreitigkeiten die moderierende und im Zweifelsfall auch entscheidungsfähige Ebene der counties, die durch die neue Regionalplanung nicht geleistet werden kann. Ein Versuch, hier Abhilfe zu schaffen, sind interkommunale Planungen, die zwar keinen verbindlichen Charakter haben, aber als „Multi Area Agreements“ (MAA) in der Regel von den beteiligten Kommunen als verbindlich angesehen werden. MAAs finden sich wiederum nur in der Nordstadt. In der Südstadt werden solche Partnerschaften, ähnlich übrigens zu anderen Partnerships, eher als typisches New-LabourInstrument betrachtet und nur auf Druck von oben praktiziert. Regionale Ebene – Regional Spatial Strategies Während horizontale Kooperation auf der lokalen Ebene häufig in etablierten Strukturen verläuft, die die Zusammenarbeit erleichtern, steht die neu geschaffene regionale Ebene vor neuen Herausforderungen. Die horizontale Koordination unterliegt hier zahlreichen Friktionen. Insbesondere die Zusammenarbeit innerhalb des ‚Triumvirats aus Regional Assembly/RPB, Regional Development Agencies und Government Offices ist von ständiger Spannung gekennzeichnet; sie speist sich einerseits aus institutioneller Konkurrenz und andererseits aus unterschiedlichen normativen Erwartungen der Akteure (vgl. auch Deas 2006: 96ff.). So verfolgt die RDA eine eher wirtschaftsliberale Strategie, während sich 98

Seit April 2009 wird das bisherige System der Performanzsteuerung aus Best Value und Comprehensive Performance Assessment (CPA) um das Comprehensive Area Assesment ergänzt, dass den Kommunen erlaubt eigene Prioritäten zu setzen, die allerdings nicht von den Kommunen allein, sondern in einem Aushandlungsprozess zwischen Kommunen, den Government Offices und den Local Strategic Partnerships festgelegt werden.

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die Stäbe der RPBs eher einer professionellen Planerethik verschrieben sehen und die GOs die Regierungspolitik vertreten. Durch diese internen Unterschiede ergeben sich auch Abstimmungsprobleme mit Dritten. Die RPBs als federführendee Akteure stellen weitgehend single-purpose-Einrichtungen dar. Hinzu kommt deren enge professionelle und „politikferne“ Ausrichtung, die sie gegenüber den anderen Akteuren ins Hintertreffen geraten lässt. Demgegenüber stellen die GOs eine genuine Multi-Purpose-Einrichtung dar, die Belange aller wesentlichen Ministerien auf regionaler Ebene bündeln und die bei politikfeldübergreifenden Problemen zentrale Vermittlungsinstanz sind. Dies führt jedoch zu einer stark zentralistischen Ausrichtung der Koordination, die regionale Belange nur unzureichend berücksichtigt: „Die Agenda ist hier eher national bestimmt als regional – wie überhaupt ein regionaler Wille eigentlich fehlt“ (Südregion; Assistent RPB). Die Planung bleibt neben der Strukturförderung das einzige regional ausgerichtete Politikfeld. Alle anderen Politikfelder werden entweder lokal oder national wahrgenommen, so dass insgesamt eher eine Abkoppelung von anderen Aufgabenbereichen zu sehen ist. Zwar werden auch hier die entsprechenden staatlichen Agencies (Highway Agency, English Nature, English Heritage u.a.) konsultiert, das Verhältnis bleibt aber eher oberflächlich: „Wir haben hier noch keine regelmäßigen Arbeitszusammenhänge aufbauen können.“ (Südregion; Assistent RPB). Auf besondere Probleme stößt der regionale Planungsansatz bei der Verknüpfung der RSS-Ziele mit anderen nicht regional bestimmten Politikfeldern. Das von den Interviewpartnern mehrfach als Beispiel bemühte – da besonders strittige – Feld der Bereitstellung von Neubaugebieten für Wohnungen kann auf regionaler Ebene nur unzureichend mit anderen angrenzenden Politikfeldern wie Schule, ÖPNV und Kinderbetreuung verknüpft werden. Da die verantwortlichen counties die Regionalplanung nur bedingt akzeptieren, werden hier weitere Reibungen erwartet: „Wenn wir das Gefühl haben, wir werden hier von oben zu etwas gezwungen, etwas das wir aus unserer Sicht vorher besser gemacht haben, nun, wir werden hier nicht mit übermäßiger Motivation an die Arbeit gehen“ (Südcounty, Leiter Planung). Zusammenfassend lässt sich für die örtliche Ebene der Planung für die Ebene der districts eine Vereinheitlichung der Zuständigkeit für die gesamte lokale Planung und die Baugenehmigungen sehen, die insbesondere zwischen diesen Aufgabenbereichen für erleichterte Zusammenarbeit sorgt. Auch mit anderen lokalen Politikfeldern ist eine erleichterte Koordination zu beobachten, die jedoch nicht überbewertet werden sollte. Die anzunehmenden Koordinationsdefizite mit Aufgabenbereichen der counties, wie z.B. der Schulen, sind in den beiden untersuchten district-county-Konstellationen nicht in der erwarteten Form aufgetreten, da Abstimmungsprozesse hier eher pragmatisch bilateral zwischen den betroffenen Verwaltungsträgern erfolgen. Ein weiterer Aspekt verbesserter hori-

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zontaler Koordination ist zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften zu berichten, die durch ganzheitliche Zuständigkeiten bessere Möglichkeiten zur Bearbeitung grenzüberschreitender Problemlagen vorfinden. Im Fall der administrativer Dekonzentration bei der überörtlichen Planung ist auf der regionalen Ebene eher eine Abkopplung der Planungsprozesse von anderen Politikfeldern zu beobachten, da es auf dieser Ebene kaum andere Aufgabenfelder gibt und die Beziehungen insbesondere zu den counties eher schlecht sind (institutionelle Konkurrenz). Die einzige signifikante Aufgabe mit Regionalbezug, die regionale Wirtschafts- und Strukturförderung, ist gegenwärtig noch abgekoppelt von der Regionalplanung. Die daraus resultierenden Kooperationsdefizite sind Gegenstand weiterer Gesetzgebung. 5.2.3.3

Vertikale Koordination

Vertikale Koordinationserfordernisse ergeben sich vor allem zwischen dem Zentralstaat (ODPM; Department for Communities and Local Government; Department for Environment, Food and Rural Affairs), seinen regionalisierten Government Offices sowie dem Planning Inspectorate einerseits und den Kommunen andererseits. Insbesondere die Relation von Regionalplanung und städtischer Planung ist hier konfliktreich. Staatliche Instanzen treten im Planungsprozess in mindestens vierfacher Weise auf. Das zuständige Ministerium (DCLG) erlässt neben der primären Gesetzgebung insbesondere Handreichungen („Guidance“) und gibt die Planungsziele vor. Seit 2008 soll zudem ein nationales System der Planung etabliert werden, dass insbesondere die große Infrastruktur (Autobahnen, Bahn, Flughäfen, Kraftwerke) koordinieren und planen soll. Dieses befindet sich allerdings erst im Aufbau. Seine Zukunft unter der neuen Regierung seit 2010 ist zudem ungewiss. Das Planning Inspectorate als staatliche Agency mit Sitz in Bristol ist zuständig für die Genehmigung der RSS und der LDFs und ist Widerspruchsinstanz sowohl für Pläne wie Baugenehmigungen. Beurteilungskriterien sind hier weniger inhaltlicher als rechtlich-formaler Natur. Die Government Offices repräsentieren schließlich den Staat auf regionaler Ebene (vgl. Mawson/Spencer 1997) und sind intensiv in die Erstellung der RSS involviert. Zudem beraten sie Kommunen in der Ausarbeitung der LDFs und können durch hoheitlichen Akt in die lokalen Pläne eingreifen. Die Audit Commission gibt den Kommunalverwaltungen zudem eine ganze Reihe von Performanzindikatoren vor, übernimmt das Performanzmanagement und erstellt Einzelberichte.

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Planungsziele Die staatlichen Planungsziele beziehen sich sowohl auf die lokale wie die regionale Planung. Generell verfolgt die Regierung hier zwei wesentliche Zielbündel: Erstens die Entwicklung von bezahlbarem Wohnraum („Affordable Housing“), insbesondere in Südengland; zweitens die Bewältigung des Strukturwandels in altindustriell geprägten nordenglischen Regionen, wo insbesondere die Regeneration ehemaliger Industrieflächen und die Entwicklung einer dienstleistungsorientierten Wirtschaftsstruktur auf der Agenda stehen. Weiterhin wird Nachhaltigkeit als Leitprinzip hinter den anderen Zielen etabliert. Dementsprechend sind die beiden hier betrachteten Regionen und Kommunen von sehr unterschiedlichen Zielvorgaben betroffen. Im Süden steht die Entwicklung von Wohnflächen im Mittelpunkt, was sich in der Vorgabe einer konkreten Anzahl von zu errichtenden Wohneinheiten geschieht („Housing Numbers“). Die Vorgaben für die Südregion sahen schon in der Regional Planning Guidance von 2001 einen jährlichen Zuwachs von 20.200 Wohnungen in der Region vor. Die Entwurfsfassung der RSS von 2006 sieht hier bereits die Zahl 23.000. Durch direkte Intervention des Secretary of State wurde dieses Ziel auf 28.000 erhöht. Für Südstadt bedeutet dies konkret einen jährlichen Zuwachs von 105-150 Wohnungen (SWRA 2006). Trotz dieser vergleichsweise moderaten Zahl birgt das Thema erhebliches kommunalpolitisches Konfliktpotential. Insbesondere die in der RSS vorgesehene Ausweisung eines Neubaugebiets („Western District“) an der Grenze zur dicht besiedelten Region um Poole und Bournemouth ist Ursache für zahlreiche Widerstände der lokalen Bevölkerung und der betroffenen Gebietskörperschaften. Die Hoffnung, nach einem Regierungswechsel auf eine Umsetzung verzichten zu können, führt zu einer Verschleppung von Planungsentscheidungen. Ähnliche Erscheinungen in anderen Kommunen führen dazu, dass die Verabschiedung der RSS bis Herbst 2009 noch in keiner Region erfolgt war, obwohl die Entwurfsfassungen in der Regel bereits im Jahr 2006 vorlagen. Typische Strategien des Unterlaufens, die hier auf kommunaler Ebene verfolgt werden, sind die politische Blockade, im Regelfall über die Regional Assembly, die Nutzung der Beteiligungsverfahren („Examination in Public“), der Klageweg und schließlich das Verschleppen der Verabschiedung der eigenen lokalen Pläne (s.u.) (Interviews GO Süd und GO West; jeweils Leiter Planung). Diese Erscheinungen finden sich vor allem in konservativ dominierten Kommunen, insbesondere solchen im Süden, denen aus ihrer Sicht unzumutbare Anforderungen im Bereich der Wohnraumentwicklung entgegengebracht wurden. Demgegenüber ist die Praxis in der hier untersuchten Nordstadt wesentlich weniger konfliktreich. Hier decken sich die RSS-Ziele einer strategischen Entwicklung der Region mit den auf der staatlichen und der regionalen Ebene formulierten Zielsetzungen.

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Beratung, Aufsicht und Genehmigung Als wesentliche staatliche Akteure treten den Kommunen und auch den Regionen die Government Offices und das Planning Inspectorate (PI) gegenüber. Diesbezüglich wird in der Literatur von einer realen Dominanz der Government Offices ausgegangen, (vgl. u.a. Musson et al. 2005; Marshall 2007): „Regional institutions, including the Regional Assemblies, are highly open to influence and steering by central government“ (Marshall 2007: 128). Die Rolle der GOs in der Entwicklung der LDFs und auch der RSS wird in beiden untersuchten Kommunen hier wiederum recht gegensätzlich interpretiert. Vertreter der Nordstaat bezeichnen das Gebaren der dortigen GO als partnerschaftlich: „Unsere Erfahrungen sind durchwegs positiv; die GO versucht tatsächlich, in der Entwicklung der LDFs und insbesondere der „Core Strategies“ zu helfen und diese genehmigungsfähig zu machen“ (Nordstadt, Leiter Planung). Die betreffende GO selbst beschreibt ihre Rolle als zwar auf den staatlichen Zielen insistierend, aber auch vermittelnd: „Wir sind nicht darauf aus, als Statthalter aufzutreten und mit Befehlen zu arbeiten; was wir rechtlich in Teilbereichen machen könnten. Ich sehe unsere Rolle eher als „Elephant-at-the-table“[.s.o.]; in wichtigen Bereichen insistieren wir, versuchen auch zu überzeugen, autoritative Mittel sind da eher der letzte Ausweg“ (GO Nord; Leiter Planung). Anders sieht die Wahrnehmung im Süden aus. Hier wird das GO tatsächlich als staatlicher Statthalter der Regierung gesehen. Neben den substantiellen Gründen (Zwang zur Erweiterung der Bebauungsflächen für Wohngebiete), spielen parteipolitische Gründe eine wichtige Rolle. Im stark wettbewerbsdemokratischen England werden auch hier die intergouvernementalen Beziehungen unter parteipolitischem Aspekt interpretiert. Hinzu kommt schließlich die Zugehörigkeit der zuständigen Planer zu professionellen Netzwerken, also „vertikale Fachbruderschaften“. Während der Chefplaner in der Nordstadt stark vernetzt ist und auch den akademischen Planerdiskurs verfolgt, ist dies in der Südstadt weit weniger der Fall. Neben den GOs ist auch das Planning Inspectorate ein wichtiger zentralstaatlicher Spieler. Das PI überprüft und genehmigt sowohl LDFs wie die RSS, wobei weniger substantielle Policy-Ziele als die Rechtmäßigkeit in Form und Verfahren bewertet wird. Auch hier sieht die Nordstadt, die als Vorreiterkommune die wichtigsten Planungsdokumente bereits verabschiedet und die Genehmigungsverfahren abgeschlossen hat, das Prozedere wiederum positiver als die Südstadt, bei der noch kein Dokument verabschiedet wurde: „Natürlich geht das nicht ohne gute Vorbereitung und Zusammenarbeit mit dem Government Office. Aber wir können unsere Vorstellungen doch gut einbringen“ (Nordstadt; Leiter Planung). Demgegenüber sieht sich die Südstadt hier unter Druck gesetzt: „Ohne Akzeptanz der RSS-Ziele sehen wir keine Chance auf Genehmigung. Da bleibt

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für unsere eigenen Prioritäten kaum mehr Raum“ (Südstadt, Leiter Planung). Fraglich ist, ob sich mit der neuen Regionalplanung die Zahl der Detaileingriffe des Zentralstaats reduziert oder ob es zu einer Konfliktverschiebung auf die neuen Regionalplanungseinheiten als „Puffer“ kommt. In diesem Zusammenhang ist es wichtig darauf hinzuweisen, dass die Einflussmöglichkeiten der Kommunen, die mit je unterschiedlichen Machtressourcen ausgestattet sind, in den intergouvernementalen Beziehungen zum Tragen kommen. Große Städte (üblicherweise Unitaries) haben stärkere Einflussmöglichkeiten auf regionaler Ebene und versuchen sich auch in interkommunalen Netzwerken („Core Cities“; vgl. Jonas et al. 2004) zu organisieren und eine lokale Gegenmacht zu regionalen und staatlichen Politiken aufzubauen. Kleineren Städten und Gemeinden, wie den hier untersuchten, fehlt diese Möglichkeit weitgehend, so dass häufig von einem „city-bias“ die Rede ist, der regelmäßig zu Konflikten zwischen den Kernstädten und der Peripherie führt. Performanzsteuerung Als letztes Feld der vertikalen Koordination muss die in England ausgeprägte Performanzsteuerung betrachtet werden. Die Indikatoren der Performanzsteuerung beziehen sich im Planungsbereich insbesondere auf Bearbeitungszeiten und Planungszeiträume. Diese zentralen Indikatoren vernachlässigen andere in der offiziellen Policy geforderte Kriterien, insbesondere zur Bürgerbeteiligung (,die zwangsläufig Zeit kostet), aber auch fachliche Kriterien der Planung und der Forderung nach einer möglichst breiten „Evidence base“. Hinsichtlich der Entwicklung der Performanzorientierung seit den 1990er Jahren sehen die Befragten jedoch mittlerweile eine pragmatische Umorientierung (,die sich auch im Schulbereich zeigte): „Am Anfang waren hier viele unnütze Indikatoren versammelt. Heute ist das überschaubarer. Ob es was bringt, das ist eine schwierige Frage. Im Moment sind im Planungsbereich durch die Reform die Sanktionsmittel nur eingeschränkt im Einsatz. Also ist das eher auch eine Form von Selbstbeobachtung“ (Nordstadt, Leiter Planung). Im üblichen Muster ist die Perspektive in der Südstadt wesentlich kritischer. Hier wird das System der Performanzsteuerung als „Manie von New Labour“ (Südstadt, Leiter Planung) gegeißelt, die großen bürokratischen Aufwand aber keinen Nutzen vor Ort stifte. Zusammenfassend kann für den Bereich der örtlichen Planung von einer klareren vertikalen Aufgabentrennung als im alten System gesprochen werden. Trotz der erweiterten fachlichen und politischen Handlungsspielräume bleibt die Ebene der districts jedoch einer Reihe vertikaler Interventionsmöglichkeiten ausgesetzt. Einerseits wurden zwar die viel zitierten diskretionären Eingriffe des Secretary of State (vgl. Wollmann 2006; 2008) reduziert. Andererseits wird die

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Entwicklung der Local Development Frameworks von den Government Offices begleitet und überwacht und sind einer Genehmigung („final examinations”) des staatlichen Planning Inspectorates unterworfen. Konflikte in diesen intergouvernementalen Beziehungen entstehen häufig durch Abweichungen der lokalen Pläne von den Regionalplänen und werden oft durch unterschiedliche politische Präferenzen verstärkt. Eine gewisse Entspannung in den intergouvernementalen Beziehungen ist mittlerweile hinsichtlich des Performance MeasurementAnspruchs erfolgt, da die Instrumente mittlerweile verstärkt Prioritäten der Kommunen berücksichtigen; nichts desto trotz sind die Kommunen hier einer Aufsicht hinsichtlich der Leistungserbringung unterworfen. Konflikte zwischen den Ebenen entwickeln sich insbesondere bei Widersprüchen zwischen örtlicher und regionaler Planung. Häufig spielen hier auch politische Präferenzen eine entscheidende Rolle. 5.2.3.4

Effizienz

Effizienzargumente waren bei der Reform des Planungssystems eher von untergeordneter Bedeutung. Tatsächlich ist der Planungsbereich kein übermäßig kostenträchtiges Aufgabengebiet. Dementsprechend führte die Reform in allen betrachteten Fällen zunächst einmal zu Kostensteigerung, die einerseits im Bereich des Personals, andererseits für die Erstellung externer Gutachten im Zuge der für die Planerstellung geforderten „Evidence-Base“ anfielen. In der Nordstadt wurden für die Phase der Erstellung der neuen Pläne insgesamt vier neue Stellen geschaffen, in der Südstadt zwei. Diese werden teilweise durch Mitarbeiter aus anderen Aufgabengebieten ergänzt, so dass hier zusätzlich Opportunitätskosten entstehen. Die Teams sind jeweils zunächst für die Dauer der Phase der Planerstellung zusammengestellt worden. Nach Verabschiedung der Dokumente sollen sie in ihrer Stärke deutlich reduziert werden: „So ein komplett neues System der Planung entsteht nicht einfach so nebenbei. Hier sind landesweit eine Menge Leute eingestellt worden. Sie kennen ja die Diskussion um den Planermangel, es ist inzwischen extrem schwierig qualifiziertes Personal zu finden“ (Nordstadt, Leiter Planung). Tatsächlich ist der in diesem Interview identifizierte Mangel an ausgebildeten Stadt- und Regionalplanern seit Einführung des Systems ein in England verbreitetes Problem, das ein weiterer Erklärungsfaktor für die Implementationsschwierigkeiten und große interkommunale Unterschiede ist (s.u.). Mögliche Effizienzgewinne werden dann erwartet, wenn die aufwendige Neuerstellung von Dokumenten und Plänen abgeschlossen ist und es auf Planungsseite um die Pflege der Dokumente geht und auf der anderen Seite die

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Baugenehmigungsabteilung durch klare Zuständigkeiten, eindeutigere Planungsdokumente und den Wegfall der Zweiebenenkoordination mit den counties entlastet wird: „Ich glaube fest daran, dass sich die Reform auszahlt, wenn nicht in monetärer Hinsicht, aber auf jeden Fall in besserer Planung und bürgerfreundlicheren Verfahren“ (Nordstadt, Leiter Planung). Skeptischer ist die Einschätzung in der Südstadt: „Den ganzen Aufwand ist das gar nicht wert. Ich denke gar nicht an die direkten materiellen Kosten, als vielmehr an die Zeit, die man in Gremien usw. verbringt. Auch ich hätte Besseres zu tun. Sicher werden wir hier in der Baugenehmigung kleine Erleichterungen haben, gerade auch für Bürger und Unternehmen, aber ob es das wert ist?“ (Südstadt, Leiter Planung). Ob und wie die erwarteten Folgen eintreten, kann zum Untersuchungszeitpunkt nicht eingeschätzt werden. Die neu geschaffenen Planungskörperschaften ebenso wie die deutlich aufgestockten Planungsabteilungen in den Government Offices müssen natürlich zunächst als zusätzliche Kosten berücksichtigt werden. Auch diese Abteilungen, die in den GOs zwischen vier und sechs Stellen, bei den Planungskörperschaften Stäbe in derselben Größenordnung umfassen, mussten neu aufgebaut und mit qualifiziertem Personal besetzt werden. Die für die Planung zur Verfügung stehenden Budgets belaufen sich auf jeweils ein bis zwei Millionen Pfund jährlich, sind also vergleichsweise schlank. Insofern ist es weniger die Kosteneffizienz, sondern die Effektivität der Arbeit, die im Zentrum der Kritik steht. Auch auf der regionalen Ebene waren die Interviewten sich darin einig, dass hier mit einem voll implementierten Planungssystem, die Kosten substantiell reduziert werden könnten (Interviews, RPB Süd; RPB Nord). Im Zusammenhang mit dem erwähnten Personalaufbau auf regionaler und lokaler Ebene konnten die county councils ihr Personal deutlich reduzieren. So beendete der Südkreis die Arbeiten an den Structure plans im September 2004. Es kam zu einem starken Personalabbau; von ursprünglich 15 Stellen verblieben noch 4: „Zwar laufen unsere Aufgaben erst völlig aus, wenn alle wesentlichen Pläne von den districts verabschiedet sind, doch es werden keine neuen Planungen mehr vorgenommen. Wir haben hier unseren Personalbestand auf das Nötigste reduziert.“ (Südkreis, Leiter Planung). Dennoch will der county Kernkompetenzen in der Planung behalten: „Solange wir noch in der Regional Assembly Einfluss nehmen können, werden wir hier nicht alles Know How abbauen; obwohl wir nicht mehr schaffen, alles aufzugreifen, was nötig wäre“ (Südkreis, Leiter Planung). Die gegenwärtige Stellenbesetzung ist nach Aussage des leitenden Beamten „noch eine Luxussituation. Andere counties haben da schnell die Kompetenzen fast komplett abgebaut.“ (Südkreis, Leiter Planung). Im Ganzen kann für die Reformphase der örtlichen Planung nicht von Effizienzgewinnen ausgegangen werden. Zu groß ist der Aufwand in der Aufstellung

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der Pläne und der Implementierung des neuen Planungssystems. Die Planungsbehörden der districts haben ihren Personalstock deutlich ausgebaut und damit die Kosten der Planung erhöht. Diese Mehrkosten gelten zunächst für eine Übergangsperiode in der die neuen Planungsdokumente erstellt werden. Sind diese einmal etabliert – so die Erwartung – dann werden Personalbedarf und Kosten sich im Alltagsbetrieb amortisieren. Die Kosten sollten gesenkt und auch die Effizienz erhöht werden können, da weniger Koordinationsaufwand als im alten System entstehen sollte – insbesondere zwischen Planungs- und Baugenehmigungsabteilungen. Durch die Beendigung der Structure Plans auf county-Ebene kam es dort zu deutlichen Personalreduzierungen. Die neuen Regional Planning Bodies sind in der Summe mit weniger Personal ausgestattet als bei den counties angestellt waren, insofern kann auf der übergeordneten Ebene zunächst von einer gewissen Kosteneindämmung ausgegangen werden. Allerdings binden die neuen Planungsregelungen auch mehr Personal auf der staatlichen Ebene in Aufsichts- und Genehmigungsfunktionen (GOs, Plannungsinspektorat), so dass die möglichen Effizienzgewinne begrenzt sein könnten. 5.2.3.5

Effektivität

Bei der Bewertung von Planungsprozessen müssen substantielle von prozeduralen Aspekten unterschieden werden. Die Bewertung der Effektivität von Planungsprozessen führt zur grundlegenden Frage, was überhaupt genuine Ziele des Planungsprozesses darstellen. Neben der Erstellung von Outputs (i.d.R. Planungsdokumente bzw. davon abgeleitete Genehmigungen), stellt sich die Frage, ob Policy-Ziele, die mit Hilfe von Planung verfolgt werden, der Planung als solcher zuzuschreiben sind. Für eine Bewertung der substantiellen Planungsziele wie Wohnraumentwicklung, Strukturanpassung und Nachhaltigkeitsziele war der Implementationsprozess der Planung noch nicht abgeschlossen, so dass sich hier eine Bewertung nur auf prospektive Erwartungen der Befragten stützen kann. Aus diesem Grund wurde insbesondere das Erreichen der prozeduralen Implementationsziele untersucht. Als substantielle Policy-Ziele der englischen Planungspolitik im Sinne von Outcomes werden primär eine Versorgung mit preisgünstigen, gleichzeitig Nachhaltigkeitsansprüchen gerecht werdenden Eigenheimen (vgl. ODPM 2003; DCLG 2006b, 2007; Baker/ Wong 2006) sowie in strukturschwachen Gebieten die Ansiedlung von Unternehmen in sog. „Enterprise Areas“ genannt. Prozedurale Ziele hinsichtlich der Effektivität der Planung sind zunächst die Kapazität zur Umsetzung der Reformen sowie die Geschwindigkeit der Planungsprozesse

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einerseits und die Qualität derselben andererseits. Die Reform der Planungsverwaltung war darauf gerichtet, die Planungsverfahren durch Entflechtung der Zuständigkeiten (district – county) zu beschleunigen. Lokale Planung: Local Development Frameworks Auf lokaler Ebene ist englandweit die Implementation der Planungsverfahren weit hinter den beabsichtigten Erwartungen zurückgeblieben. Ging man ursprünglich davon aus binnen drei Jahre zumindest die „Core Strategies“ als wesentlichen Baustein der LDFs implementiert zu haben, sieht die Bilanz noch 2010 ernüchternd aus. Sechs Jahre nach Einführung der Instrumente wurden in gerade einmal 65 von 250 betroffenen Kommunen, also in 26 Prozent der Fälle, die Dokumente verabschiedet und genehmigt (vgl. Tabelle 17). Dabei wird deutlich, dass insbesondere in der Anfangsphase eine Reihe von unzureichend ausgestalteten Dokumenten eingereicht wurde; hier waren hohe Ablehnungsquoten zu beobachten, weshalb die Werte in der Tabelle entsprechend gering ausfallen. Zum zweiten wird auch eine Überlastung des Planning Inspectorate augenfällig, so dass heute der Überprüfungsprozess teilweise bis zu zwei Jahre in Anspruch nimmt. Tabelle 17: Eingereichte und genehmigte „Core Strategies“ in England (20052010)

Jahr

davon fehEingereich- lerfrei und davon zurückte Core- angenomgewiesen oder Offene Strategies men zurückgezogen Verfahren

davon im zweiten Anlauf

2005

4

1

3

0

0

2006

39

24

15

0

0

2007

19

14

5

0

0

2008

12

10

1

1

1

2009

26

16

4

6

2

2010

26

0

0

26

0

Summe

126

65

28

33

3

Quelle: Planning Inspectorate, Annual Report, verschiedene Jahrgänge Die beiden untersuchten Kommunen waren wie bereits geschildert auf einem deutlich unterschiedlichen Entwicklungsstand. Nordstadt kann als eine Vorrei239

terkommune gelten, die die Umsetzung der „Core Strategy“ und anderer Planungsdokumente relativ konsequent vorantrieb. Mit einer Genehmigung der Core Strategy im Jahr 2007 zählte sie zu den ersten Kommunen in der untersuchten Planungsregion, die diese Hürde meisterten. Als Grundlage dieser vergleichsweise effektiven Umsetzung der Reform muss zum einen die Führungsfunktion des örtlichen Chefplaners angeführt werden, der zu dem maßgeblichen Befürwortern der Reform in der Region gehörte und stark in akademische und planungspolitische Netzwerke eingebunden ist. Die Zusammenarbeit mit dem GO war daher konstruktiv und ohne größere Reibungsverluste. Zudem hatte die Planungsabteilung die politische Unterstützung, die sich nicht zuletzt in einer ausreichenden Ressourcenausstattung manifestierte. Die gute Vernetzung ermöglichte weiterhin die Rekrutierung von professionellen Planern, die mit der Materie vertraut waren. Unter diesen Voraussetzung war hier die Implementierung nach Vorstellung der Regierungspläne möglich: „Herr D. kann wirklich stolz sein auf das, was er in Nordstadt geleistet hat.“ (GO Nord, Leiter Planung). Demgegenüber ist der Prozess in der Südstadt immer noch nicht abgeschlossen. Hauptursache der Verzögerung ist hier der politische Unwille, sich der Reformagenda intensiv anzunehmen. Zusätzlich macht sich auch die geringe Kapazität der kleinen Planungsabteilung bemerkbar. Daher ist eine Einschätzung der Reformwirkungen auf die Planungsprozesse im „Normalbetrieb“ nur in der Nordstadt ansatzweise möglich. Hier zeigen sich durch kürzere Abstimmungsprozesse und den Wegfall der Konsultation mit der county-Ebene bereits jetzt Synergieeffekte mit dem Bereich der Bauplanung, die „Wir erwarten hier noch weitere deutliche Verbesserungen, insbesondere hinsichtlich der Genehmigungsgeschwindigkeit, aber auch die Qualität nimmt zu, da wir viel mehr direkten Zugriff auf Planungsdokumente haben. Sie müssen ja auch berücksichtigen, dass wir durch die eingeholte „evidence“ jetzt selbst wesentlich informierter sind als vor der Reform“ (Nordstadt, Leiter Planung). Zudem nehme durch den neuen „strategischen“ Planungsansatz insgesamt die fachliche Qualität zu. „Sie müssen sehen, dass die englische Planung lange Zeit vernachlässigt wurde. Wir waren hier weit weg vom Stand der akademischen Debatte.“ (Nordstadt, Leiter Planung). In der Südstadt werden mögliche Vorteile der neuen Planung durchaus gesehen. Wie bereits geschildert, werden die potentiellen Effektivitätsgewinne allerdings hinsichtlich des Reformaufwandes relativiert (s.o.). Eine Einschätzung substantieller Planungsziele ist zum Zeitpunkt der Untersuchung noch nicht machbar.

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Regionale Ebene – Regional SpatialStrategies Auch auf der regionalen Ebene hinkt die Reformumsetzung den ursprünglichen Zeitplänen stark hinterher. Zum Zeitpunkt der Untersuchung war noch keine der acht englischen RSSs durch alle Instanzen. Die einzige, durch das Planning Inspectorate voll genehmigte Strategie war Ende 2009 auf Grund einer anhängigen Klage ausgesetzt. In der Nordregion war der Prozess zu diesem Zeitpunkt jedoch so weit fortgeschritten, dass die RSS Ende 2009 als zweite Strategie überhaupt verabschiedet wurde. „Nachdem wir am Anfang zeitlich ziemlich hinterher waren, haben wir hier sehr aufgeholt. Am Anfang gab es hier große Probleme, alle Leute an den Tisch zu bringen; und in der Regional Assembly war große Uneinigkeit. Aber wir haben das inzwischen gut hingekriegt, wobei wir vom GO hier schon harte Überzeugungsarbeit leisten musste.“ (GO Nord, Leiter Planung). Demgegenüber ist der Prozess in der Südregion noch weit von einem Abschluss entfernt. „Wir haben hier große Widerstände von den Kommunalverwaltungen. Gleichzeitig kommt Druck von der staatlichen Seite. Der Secretary of State bewegt sich hier auch teilweise unsensibel. Und die Tories arbeiten ja auch offensiv gegen die Umsetzung. Das ist hier alles vertrackt“ (Assistent RPB Süd). Hier zeigt sich nochmals die hohe Politisierung des Themas, das tatsächlich zu einer Blockade der Reform durch die ausführende Ebene führt. Die regionalistische New Labour-Agenda traf in der ausgeprägt antiregionalistischen Tory-Hochburg im Süd-Westen auf starken Widerstand. Für die sehr unterschiedlichen Umsetzungserfahrungen lassen sich zudem noch eine gewisse Tradition regionaler Zusammenarbeit und Planung im Norden anführen; dieser war aufgrund seiner einschlägigen Vorerfahrungen im Rahmen der EURegionalförderung hier klar im Vorteil. So weist die vom Strukturwandel stark betroffene Region die höchsten Ziel 2-Zuwendungen aus dem EU Strukturfonds auf (vgl. Deas 2006). Auf regionaler Ebene war zum Untersuchungszeitpunkt noch keine Bewertung der substantielleren Planungsziele vorzunehmen. Auch hinsichtlich der Abstimmungsprozesse mit der lokalen Planung standen im Alltagsbetrieb Erfahrungen noch aus. Die prospektive Einschätzung der Entwicklung ist stark von den bisherigen Erfahrungen geprägt. Waren diese im Norden verhalten positiv, ist man im Süden hinsichtlich der zukünftigen Konfliktregulierung hochgradig pessimistisch: „Im Moment mauern alle und warten auf die neue Wahl. Die Konservativen haben ja ein Ende des Prozesses angekündigt. Wir sehen uns hier wirklich schon nach neuen Jobs um“ (GO Süd, Leiter Planung). Zusammenfassend zeigt sich für die örtliche Planung in prozeduraler Hinsicht eine reibungslosere Abstimmung zwischen Planungs- und Baugenehmigungsverfahren. So ist in der örtlichen Planung ein höherer Zielerreichungsgrad

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nachweisbar. Hinsichtlich der substantiellen Zielerreichung, also der Realisierung planerischer Ziele, ist zumindest für die Ebene der districts eine bessere Zielerreichung zu erkennen. Hier werden innerhalb der grobmaschigeren Regionalpläne der districts mehr Handlungsspielräume genutzt, als dies im alten feinmaschigeren Netz der Structure Plans möglich war. Prozedurale Verbesserungen sind zudem auf die nunmehr optimierte Koordination zwischen Planungs- und Baugenehmigungsverfahren zurückzuführen. In der Grundtendenz hat damit auch in diesem Dezentralisierungsfall die Effektivität der Aufgabenerledigung zugenommen. Auf der Ebene der Regionalplanung zeigen sich große Defizite. In der Abstimmung zwischen örtlicher und regionaler Planung treten Konflikte hervor, die eine effektive Planungsorganisation verhindern. Dies zeigt sich auch in der bislang geringen Verabschiedungsquote sowohl auf regionaler als auch auf lokaler Ebene. Wo Konflikte mit der Regionalplanung auftreten, stellen sie ein Einfallstor für größere Planungsverzögerungen als im alten System dar, da nun die staatliche Ebene zugunsten eigener Prioritäten stärker Einfluss nehmen kann, als dies früher der Fall war. 5.2.3.6 Homogenität der Leistungserbringung im interkommunalen Maßstab Die geschilderten Erfahrungen in den Untersuchungsstädten und -regionen zeigten bereits deutliche Unterschiede auf. Sie lassen sich bis zu einem gewissen Grad verallgemeinern, woraus wiederum die Feststellung einer starken Heterogenität der Planungsorganisation und -wahrnehmung in Gesamtengland ableitet werden kann. Die bereits herangezogene Tabelle 17 zeigt, dass die Erfahrungen in Nord- und Südstadt keine Einzelfälle waren. Die mögliche Vereinheitlichung der Planungsverfahren durch die Regionalisierung und die stärkere Rolle der staatlichen Ebene kommt bislang nicht zum Tragen. Allenfalls hinsichtlich der formalen Gestaltung kam es durch staatliche Vorgaben zu einer gewissen Vereinheitlichung der Dokumente. Diese Vereinheitlichung kann dazu führen, dass die Eingriffe der zentralstaatlichen Ebene reduziert werden:“I want to see a greater sense of urgency about developing appropriate and effective local plans that set visions, shape outcomes and steer investment into each local area – these plans must be a major priority for any local leader.” (Caroline Flint MP, Minister for Planning. Zitiert nach: Planning Inspectorate Annual Report 2007/08). Das Planning Inspectorate resümiert: „In places where the LPA has put planning at the centre of its corporate process and has a strong vision for the future, this new spatial planning process has worked well. […]Unfortunately, LDF delivery overall has been very much slower than originally anticipated. In December 2005 LPAs were expecting to submit around

242

1,000 plans for examination by the end of 2007. By mid-March 2008 however 146 had been received. Furthermore, the quality of many plans has not been as good as might have been hoped. Around one quarter of plans have either been found unsound or have been withdrawn for fear of being found unsound.” (Planning Inspectorate Annual Report 2007/08: 32).

Als Ursachen dieser großen Varianz können drei Bündel von Ursachen identifiziert werden: Erstens ein Mangel an qualifiziertem Personal, zweitens fehlender politischer Wille und drittens zahlreiche Unklarheiten über die Anforderungen des neuen Systems bei den Planungsbehörden. Ein strukturelles Problem, das zu großen Unterschieden in der Wahrnehmung der Planungsaufgabe führt, liegt im Personalmangel in den Verwaltungen: “There is a shortage of experienced planners affecting councils’ ability to provide planning services, but the private sector can provide comprehensive services under the direction of the planning authority.”(Audit Commission 2006a: 2). Dieser in England stark thematisierte “Planermangel” kann jedoch nur zum Teil auf die nicht ausreichende finanzielle Ausstattung der Kommunen zurückgeführt werden, zu einem nicht unerheblichen Teil ist er auch der Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt für Planer geschuldet, die mit den dargestellten Reformen in keinem originären Zusammenhang steht (vgl. DCLG 2006a: 23; Audit Commission 2006a: 30ff). „Über Jahre war da ja überhaupt keine Nachfrage. Mit der Reform wollten alle Kommunen Planer einstellen. Zudem warben GOS und RPBs gezielt die wirklich erfahrenen Planer ab. Also wundern muss man sich darüber nicht“ (Nordstadt, Leiter Planung). Die parteipolitische Quelle von Varianz wurde in diesem Kapitel schon hinreichend beleuchtet, so dass hier abschließend auf den letzten wesentlichen Punkt einzugehen ist: Die mangelnde Information und Begleitung der Reform. Zu Beginn der Reform war die Steuerung deutlich defizitär und beschränkte sich zunächst auf die Erstellung von Materialien. „Wir wurden erst nach ca. zwei Jahren tatsächlich aktiv tätig und sind in die Kommunen gefahren und haben uns mit ihnen an einen Tisch gesetzt. Das war ein Fehler; einfach zu spät.“ (GO Nord, Leiter Planung). Gleichzeitig nahmen zahlreiche Verwaltungen den Planungsprozess anfangs nicht ernst genug: „Da dachten einige Kollegen, sie könnten die bisherigen Local Plans einfach umetikettieren und das war‘s. Die sind damit natürlich vor dem Planning Inspectorate gescheitert. Und dann war auch die Zeit schnell vorbei“ (Nordstadt, Leiter Planung). Zusammenfassend lässt sich eine prozedurale Homogenisierung bezüglich der formalen Ausgestaltung der Planungsdokumente auf lokaler Ebene konstatieren. Dies ist in erster Linie durch die starke Rolle der staatlichen Ebene, vor allem die begleitende Rolle der Government Offices und die examination durch das Planning Inspectorate, zu erklären. Im gegenwärtigen Prozess führt dies aber 243

zu Widerständen der lokalen Ebene, die auch politisch motiviert sind. Eine weitere Folge ist die große Heterogenität hinsichtlich des Implementationsstands der neuen Planungsdokumente, so dass in substantieller Hinsicht erhebliche (tendenziell sogar steigende) Varianz zu konstatieren ist. Bei der regionalen Planung können durch die federführende Rolle des Secretary of State und die vereinheitlichende Rolle der Government Offices gleichlaufende Entwicklungen beobachtet werden. Varianz entsteht durch die unterschiedlichen nationalen Planungsziele, die im Süden den Ausbau von Wohnraum, im Norden eher die Bewältigung des Strukturwandels vorsehen. 5.2.4 Zusammenfassung Beim Vergleich der ursprünglichen Erwartungen mit den präsentierten Befunden zeigen sich für die hier betrachteten komplementären Bewegungen der politischen Dezentralisierung im Bereich der lokalen Planung einerseits und der administrativen Dekonzentration im Bereich der Regional Spatial Strategie andererseits nur teilweise die erwarteten Wirkungen (vgl. Tabelle 18 und 19). Hinsichtlich der Demokratischen Kontrolle und Legitimität fand im Bereich der lokalen Planung zumindest formal eine Ausweitung der demokratischen Kontrolle durch den Rat statt, der aber nur z.T. tatsächlich genutzt wird. Eine stärkere Beteiligung von Bürgern und anderen lokalen Akteuren findet sich nur im Bereich der „üblichen Verdächtigen“. Auf der regionalen Ebene kommt es hingegen zu starken Demokratiedefiziten durch nur indirekt legitimierte Akteure und eine intransparente Steuerungsarchitektur. Auch im Bereich der horizontalen Koordination ergeben sich die erwarteten Effekte einer besseren lokalen Koordination. Allerdings werden diese durch die Zwei-Ebenen-Logik des Aufgabenbereichs der counties geschmälert. Die monofunktionale Organisation der Regionalplanung führt auf der anderen Seite zu einer eigentümlichen Abkopplung der Planungsbehörden von anderen Politikfeldern und so zu erheblichen Koordinationsdefiziten auf regionaler Ebene. Im Bereich der vertikalen Koordination – und hier stellt das Planungssystem eine Besonderheit dar – ist die Verflechtung beider Planungsebenen mit der staatlichen Ebene sehr hoch und konfliktreich. Dies führt zu einer starken Politisierung der Planung, die erhebliche Effizienz- und Effektivitätsdefizite zur Folge hat. So ist zumindest in der Übergangszeit von deutlich erhöhten Planungs- und Transaktionskosten auszugehen, denen kaum Effektivitätsgewinne gegenüberstehen. Allenfalls auf lokaler Ebene machen sich schon einige Verbesserungen auf Grund optimierter Koordination mit der Baugenehmigungspraxis bemerkbar. Der Implementationsprozess gestaltet sich insgesamt sehr heterogen, was sich insbesondere durch parteipolitische Widerstän-

244

de, unterschiedliche Ausstattungen der Kommunen und die Rolle professioneller Planer erklären lässt. Tabelle 18: Zusammenfassung der Performanzeffekte (Lokale Planung/ Local Development Frameworks) Erwartete Entwicklung (politische Dezentralisierung) Zunahme (+)

Südstadt

Nordstadt

+

+

Zunahme (+)

0

+

Vertikale Koordination

Abnahme (-)

+

+

Effizienz

Teils Zunahme (+) Teils Abnahme (-)

-

-

Effektivität

Teils Zunahme (+) Teils Abnahme (-)

-

+

Abnahme (-)

-

-

Dimension

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordination

Homogenität Eigene Tabelle

Angesichts der in diesem Kapitel aufgezeigten Implementationsprobleme und nach einem Blick auf den bereits explizierten politischen Willen der 2010 neu gewählten Regierung zur nochmaligen Reform, steht das englische Planungssystem vor einem erneuten Radikalumbau: Dieser ist allerdings bislang nur in seinen groben Linien zu erkennen. Kernelemente des neuen Systems werden sein: ƒ

ƒ

Die Abschaffung aller regionalen Institutionen: Sowohl die Regionalplanung selbst als auch die sie tragenden Organe und auch die Regional Planning Bodies, die Regional Development Agencies sowie die Government Offices wurden bereits abgeschafft. Ein Ersatz dieser Ebene ist momentan noch nicht absehbar. Stärkung der Kommunen: Die Kommunen sollen in ihren Kompetenzen gestärkt werden und mehr Autonomie in der Planung erhalten (Localities Act). Grundlage hierfür bildet vor allem die weiterhin verfolgte Implementation der Local Development Frameworks. 245

ƒ

Nationale Planung in gesonderten Bereichen: Erstmals soll für England eine nationale Planung für bedeutende Infrastruktur eingeführt werden.

Welchen genauen Weg diese Reformen nehmen und welche Auswirkungen dies auf das Zusammenspiel lokaler und staatlicher Planung haben wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht absehen. Tabelle 19: Zusammenfassung der Performanzeffekte (Regionalplanung/ Regional Spatial Strategies) Erwartete Entwicklung (administrative Dekonzentration) Abnahme (-)

Südregion

Nordregion

-

-

Abnahme (-)

-

-

Vertikale Koordination

Zunahme (+)

+

+

Effizienz

Teils Zunahme (+) Teils Abnahme (-)

-

-

Effektivität

Teils Zunahme (+) Teils Abnahme (-)

-

+

Dimension

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Horizontale Koordination

+ Homogenität Zunahme (+) Legende: „+“ bedeutet Zunahme; „-“ bedeutet Abnahme; „+/-“ bedeutet teils Zu/ teils Abnahme; „0“ bedeutet keine Veränderung. Eigene Tabelle

246

6 Vergleichende Analyse der Performanzeffekte

Wirken die Dezentralisierungsstrategien so, wie aus der in Kapitel 1.4 geschilderten Diskussion zu erwarten wäre? In diesem Kapitel soll die Wirkung der drei Grundtypen der Dezentralisierung – der politischen und der administrativen Dezentralisierung sowie der administrativen Dekonzentration – anhand der Ergebnisse aus den Länderstudien vergleichend analysiert werden. Zwar sind die Dezentralisierungsfälle in den drei Untersuchungsländern durch jeweils besondere nationale und lokale Gegebenheiten sowie policy-bezogene Faktoren geprägt, so dass sich komplexe Faktorenkonstellationen ergeben. Dennoch lassen sich vergleichende Schlussfolgerungen ziehen und vorsichtige Generalisierungen im Hinblick auf den Zusammenhang von Dezentralisierung und Performanzentwicklung ableiten. Dies setzt voraus, dass von einigen Spezifika der Länderfälle und Politikfelder abstrahiert wird, um die für vergleichende Untersuchungen nötige analytische Distanz vom Einzelfall zu erreichen, auch wenn dabei einige aus Sicht des jeweiligen Falles wichtige Eigen- und Besonderheiten ausgeblendet werden müssen. In diesem Kapitel soll daher die bisher verfolgte, auf Länder und Politikfelder bezogene Argumentationslogik verlassen werden. Stattdessen werden nun „Dezentralisierungsfälle“ betrachtet, die jeweils eigene Variablenkonfigurationen aus Dezentralisierungstypus, Länderzugehörigkeit und Policy aufweisen. Diese werden hinsichtlich ihrer Performanzwirkungen betrachtet. Bezogen auf die in diesem Abschnitt als unabhängige Variablen konzipierten drei Dezentralisierungsformen ergeben sich für unser Untersuchungssample sieben Dezentralisierungsfälle (zur Begründung siehe weiter unten), deren Wirkungen empirisch anhand von 12 kommunalen Fallstudien – ergänzt um weitende Validierungsschritte – untersucht worden sind. Sie lassen sich wie folgt einordnen: Dem idealtypischen Modell einer politischen Dezentralisierung entsprechen in unserem Ländersample die meisten, nämlich insgesamt vier von sieben Dezentralisierungsfällen. Die politische Dezentralisierung lässt sich in allen drei Untersuchungsländern und über Politikfelder hinweg finden. Sie ist damit weder eine länder- noch policy-spezifische Reformstrategie. Im Einzelnen handelt es sich um die Dezentralisierung:

247 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

(1) der Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose (RMI) in Frankreich (2) der städtebaulichen Planung in Frankreich (3) der Eingliederungshilfe in Deutschland (Baden-Württemberg) (4) der örtlichen Planung in England Hinsichtlich den englischen Falles der politischen Dezentralisierung ist noch einmal daran zu erinnern, dass die englische Planungsverwaltung einen Sonderfall darstellt, da hier bei der Zuordnung zu Dezentralisierungstypen nach Planungsebenen unterschieden werden muss (dies erklärt auch die Anzahl von sieben anstatt sechs Dezentralisierungsfällen in unserem Sample): Der Bereich der örtlichen Planung stellt eine politische Dezentralisierung (innerhalb des zweistufigen Kommunalsystems) dar, wohingegen die überörtliche Planung als administrative Dekonzentration zu klassifizieren ist (siehe weiter unten). Die Effekte müssten also hier nach Planungsebenen (örtlich/überörtlich) variieren. Den in Kapitel 1 formulierten Hypothesen entsprechend, müssten die vier Fälle der politischen Dezentralisierung von einem Anstieg der demokratischen Qualität und der horizontalen Koordination, aber auch von abnehmender vertikaler Koordinationsfähigkeit geprägt sein. Weiterhin sollten hinsichtlich der Effektivität und Effizienz der Aufgabenwahrnehmung zwar die Vorteile einer ortsnahen, multifunktionalen Erledigung zur Geltung kommen, andererseits aber auch die Nachteile geringer Größe und Spezialisierung der Verwaltung ihren Tribut fordern. Schließlich ist von einer steigenden Heterogenität der Leistungserstellung im interkommunalen Vergleich auszugehen. Das Modell der administrativen Dezentralisierung war in unserem Untersuchungs-Sample lediglich in einem Land und Aufgabenfeld vorzufinden. Dieser fünfte Dezentralisierungsfall bezieht sich auf: (5) die Umweltverwaltung in Deutschland (Baden-Württemberg). Insgesamt kann die administrative Dezentralisierung („unechte Kommunalisierung“) jedoch als eine für den „deutschen Fall“ charakteristische Reformstrategie angesehen werden (von dem es gleichwohl Abweichungen gibt, wie etwa die hier ebenfalls untersuchte Eingliederungshilfe). Den oben formulierten Hypothesen gemäß, sind auf der Dimension der demokratischen Legitimation und Verantwortlichkeit lediglich Verbesserungen auf der informellen Ebene zu erwarten. Wie schon bei der politischen Dezentralisierung beschrieben sollten hinsichtlich der Effektivität und Effizienz hier Vorteile durch die ortsnahe, multifunktionale Aufgabenwahrnehmung beobachtbar sein, andererseits aber auch die Nachteile geringer Größe und Spezialisierung der Verwaltung zum Tragen kommen. Auch in diesem Fall wird von einer zunehmenden Heterogenität des Verwaltungshandelns ausgegangen.

248

Der Typus der administrativen Dekonzentration wird in unserem Untersuchungssample ebenfalls nur durch ein Land, innerhalb desselben aber durch zwei Politikfelder, abgedeckt: (6) die Schulverwaltung in England, (7) den überörtlichen Teil der Planung in England – auf Grund der neu eingeführten Differenzierung zwischen örtlicher und überörtlicher Ebene. Beides sind als sog. horizontale Dekonzentration Sonderfälle der administrativen Dekonzentration. Diese Sonderform kann als ein für den britischen Kontext insgesamt typisches Reformmuster angesehen werden (wenngleich die oben erwähnte – im Modus politischer Dezentralisierung übertragene – örtliche Planung davon abweicht). Für die administrative Dekonzentration gelten die Erwartungen abnehmender demokratischer Kontrolle und horizontaler Koordination bei zunehmender vertikaler Koordination, Effizienz und Effektivität sowie auf Grund der vertikalen Integration abnehmender Heterogenität. Im Weiteren sollen die sieben Dezentralisierungsfälle (vgl. Tabelle 20) entlang der sechs Performanzdimensionen vergleichend betrachtet werden, um abschließend die Gültigkeit der Hypothesen zu bewerten. Tabelle 20:

Deutschland Frankreich

Untersuchte Dezentralisierungsfälle nach Ländern Politische Dezentralisierung

Administrative Dezentralisierung

Eingliederungshilfe Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose Städtebauliche Planung

Umweltverwaltung

England Örtliche Planung

Dekonzentration/ Horizontale Dezentralisierung

Schulverwaltung Überörtliche Planung

Eigene Tabelle 6.1 Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit Der Grad demokratischer Kontrolle und Verantwortlichkeit nimmt zu – so die eingangs formulierte Hypothese – je vollständiger eine Übertragung von Zuständigkeiten – im Sinne „echter“ politischer Dezentralisierung/Kommunalisierung – realisiert wird. Um dies empirisch zu testen, wurden die folgenden fünf Indikatoren in allen Untersuchungsländern/-kommunen und Politikfeldern erhoben: 249

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Formale Entscheidungskompetenzen des Rates Faktische politische Spielräume des Rates Beteiligung organisierter Interessen Beteiligung von Bürgern Transparenz von Entscheidungen.

Politische Dezentralisierung Rekapituliert man die in Kapitel 1 zusammengefassten Argumentationslinien der lokalen Politikforschung, so stellt die politische Dezentralisierung die stärkste Bündelung politischer und administrativer Handlungsmöglichkeiten auf der lokalen Ebene dar. In diesem Idealtypus sollte im Vergleich der höchste Grad an politischer und administrativer Verantwortlichkeit erzielt werden. Die Analyse der oben genannten vier Fälle politischer Dezentralisierung brachte die folgenden Erkenntnisse zutage: (1) Im Falle der Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose (RMI) in Frankreich konnte gezeigt werden, dass die Dezentralisierung in den Départements mit einer Steigerung der demokratischen Kontrolle verbunden war, die allerdings bei näherer Betrachtung eher eine formale Verbesserung darstellt. Freilich erhielten die gewählten Conseils Généraux nunmehr neue Entscheidungsrechte über die Inhalte und die Finanzierung der lokalen RMI-Politik, jedoch werden die Entscheidungen vielfach durch die Vorschläge der mächtigen Sozialverwaltungen der Départements im Konzert mit der politischen Führungsspitze, dem Generalratspräsidenten, vorweggenommen. Defizite lassen sich überdies mit Blick auf die Nutzung neuerer Demokratieformen, namentlich der Beteiligung von Interessengruppen und berührten Akteuren an der Sozialplanung feststellen. An der schwachen Stellung der entsprechenden Beteiligungsinstitutionen (CDI, CLI) im lokalen Entscheidungssystem hat die Dezentralisierung nichts geändert. Somit sind zwar formal deutliche Demokratiegewinne zu konstatieren; faktisch bleibt es jedoch bei der partizipativen Schwäche des französischen Modells und einer lokal-exekutiven Dominanz. (2) Auch im zweiten Fall, dem Bau- und Planungsbereich in Frankreich hat die politische Dezentralisierung erwartungsgemäß zu einer gewissen Stärkung der lokalen Demokratie geführt. Bekräftigt wurde in erster Linie die ‚klassische’ repräsentative Demokratie, da hier zum einen die lokalen Räte bei der Erschließung und Nutzung von Partizipationsspielräumen als politische ‚Gatekeeper’ fungieren. So entscheidet der Gemeinderat über die Form der Bürger- und Betroffenenbeteiligung an der Planung und legt damit die Regeln für eine stärkere Offenheit des lokalen Entscheidungssystems oder eine restriktivere Handhabung

250

der Möglichkeit zur unmittelbaren Beteiligung von Bürgern und Betroffenen fest. Zum anderen hat in größeren Städten eine (formale) Stärkung der Bürgerbeteiligung in diesem Zusammenhang bereits durch die Einrichtung von Quartiersräten und das regelmäßige Abhalten von Bürgerversammlungen auf Quartiersebene stattgefunden. Dies geschah allerdings nicht zuletzt auch aufgrund der gesetzlichen Einführung von Elementen der sog. „partizipativen Demokratie“. In den kleinen Gemeinden herrscht dagegen im Planungsbereich weiterhin der traditionell lokal-präsidentielle Entscheidungsmodus und -stil vor. (3) Im dritten Fall einer politischen Dezentralisierung, der Eingliederungshilfe in Deutschland (Baden-Württemberg), ist eine ähnliche Entwicklung wie in den vorhergehenden französischen Fällen zu beobachten. So kam es zwar formal zur Aufwertung der Kommunalvertretung und damit der lokalen Demokratie. Jedoch halten sich wegen der geringen politischen Gestaltbarkeit dieses Aufgabenfeldes die faktischen lokalpolitischen Handlungsspielräume in engen Grenzen. Politische Spielräume werden insb. im strukturellen Bereich (Standortfragen für neue Einrichtungen) sowie in peripheren Grundsatzfragen (bspw. Bewilligungspolitik bei Sachmittelhilfen) geschaffen. Die Position von Interessensvertretungen der Menschen mit Behinderungen hat sich leicht verbessert. Zwar monopolisieren die professionellen Strukturen der Sozialverbände und -verwaltungen nach wie vor die Interessenvertretung. Die kommunale Aufgabenwahrnehmung bietet jedoch in Einzelfällen deutlich mehr Ansprechpartner und Zugangsmöglichkeiten, was als Steigerung von Nutzer-/ Betroffenenbeteiligung angesehen werden kann. Die sichtbarste Veränderung zeichnet sich im Verhältnis zwischen den Kommunen als Leistungsträger und den einzelnen Leistungsanbietern ab: Da wirtschaftlich oder politisch-ideologisch begründete Koalitionen oder ad-hoc Absprachen zwischen Politik und Anbieteroligopolen den Handlungsrahmen determinieren, scheitern die Fachverwaltung häufig bei der Implementation langfristiger Strategien zur Steuerung und Optimierung des lokalen Angebots – oder gelegentlich bereits zuvor – beim Aufbau effektiver Verwaltungsstrukturen. Insgesamt haben sich durch die Dezentralisierung und die hierdurch ermöglichte Ausbreitung des Fallmanagement-Ansatzes die lokalen Akteursbeziehungen grundlegend verändert. Hier sind durchaus deutliche Demokratiegewinne möglich, allerdings profitieren potentielle Gegenkräfte – wie organisierte (Anbieter-)Interessen – sehr viel unmittelbarer von dieser Entwicklung. (4) Im vierten hier untersuchten Fall politischer Dezentralisierung, die örtliche Planung (LDF) in England auf der Ebene der districts, konnte eine deutliche Stärkung der demokratischen Verantwortlichkeit und eine Ausweitung der „kommunal-parlamentarischen“ Spielräume beobachtet werden. Dies trifft sowohl auf die eigene Planungshoheit wie die Koordination mit angrenzenden

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Gebietskörperschaften zu. Allerdings kommt es bei Konflikten mit der Regionalplanung zu einigen Problemen, die in einem Fall auch zur tatsächlichen Einschränkung der lokalen Entscheidungsgewalt führten. Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass hinsichtlich der politischen Dezentralisierung die Erwartungen an demokratische Legitimation und Verantwortlichkeit zwar formal erfüllt werden, sich jedoch häufig auf Grund geringer Handlungsspielräume in der Praxis nur moderate Veränderungen ergeben haben. Administrative Dezentralisierung (5) Die administrativen Dezentralisierung kann als eine typische Form der deutschen Reformpolitik angesehen werden. In unserem Untersuchungssample ist sie nur im Bereich der baden-württembergischen Umweltverwaltung vorzufinden. Die Analyse der durch sie ausgelösten Performanzveränderungen brachte jedoch überraschende Befunde ans Licht. Ganz entgegen der Vermutung einer geringen Demokratiewirkung weist die Übertragung von Aufgaben der Umweltverwaltung als „unechte“ Kommunalisierung deutlich größere „Ausschläge“ auf der „Demokratisierungs-/Politisierungsskala“ auf als dies bei der politischen Dezentralisierung/ „echten“ Kommunalisierung im Bereich bei der Eingliederungshilfe der Fall war, teils allerdings mit unerwünschten Nebenwirkungen. Zwar gibt es rechtlich betrachtet keinen „kommunal-parlamentarischen“ Mitwirkungsspielraum, da eine Beteiligung des Rates formal nicht vorgesehen ist. Zudem verschließt die Monopolisierung der Entscheidungskompetenz beim Oberbürgermeister oder Landrat sowohl kommunal-parlamentarischen Akteuren als auch Bürgern den Zugang. Dies bedeutet jedoch nicht, dass keine politischen Erwägungen in den Verwaltungsvollzug getragen würden. Im Gegenteil: Gerade in diesem formal „entpolitisierten“ Bereich wird sehr viel regelmäßiger von einer Politisierung des Verwaltungshandelns berichtet, so dass es faktisch zur Öffnung der lokalpolitischen Handlungs- und Konfliktarena in diesem ehemals „unpolitischen“ Aufgabenfeld gekommen ist. Diese Entwicklung ist nach unseren Bewertungskriterien als Steigerung kommunalpolitischer Mitwirkung und als (zumindest quantitative) Lokaldemokratisierung einzuordnen, wenngleich mit einigen problematischen side-effects. Als konflikthaft erweist sich vor allem der Umstand, dass häufiger – und von der Politik als selbstverständlich befördert – Partialinteressen von außen „durchschlagen“. Dies unterminiert oftmals den fachlichen Verwaltungsvollzug (dazu weiter unten) und reduziert damit auch die Transparenz von Entscheidungen, da die informalen Interventionen nicht nachvollziehbar sind. Damit ist der qualitative Demokratiegewinn als eher gering oder gar negativ zu veranschlagen.

252

Administrative Dekonzentration (6) Die administrative Dekonzentration der Schulen in England, die im Modus horizontaler Dekonzentration erfolgte, hat hinsichtlich der demokratischen Kontrolle in beiden counties zu einer deutlichen Schwächung der demokratisch direkt legitimierten repräsentativ-demokratischen Organe geführt. Die alternativen Demokratiekonzeptionen der Nutzerdemokratie und der breiteren Beteiligung von Akteuren in der Steuerung von Schulen erweisen sich demgegenüber in beiden counties insofern als defizitär, als sie je nach sozialem Hintergrund der Schule unterschiedlich handlungsfähig sind und so bestehende Unterschiede reproduzieren. Dennoch finden sich hier Ansätze einer Stärkung von Selbstverwaltung und Betroffenenpartizipation. Unterstützt wird dies durch die gestiegene Transparenz durch standardisierte Performance-Indikatoren und deren Veröffentlichung. (7) Im Falle der überörtlichen Planung in England, die ebenfalls im Wege administrativer Dekonzentration auf die Ebene der counties übertragen wurde, sind politische Gestaltungsspielräume mittlerweile de facto nicht mehr vorhanden (mit Ausnahme von planerischen Randbereichen wie waste and minerals). Die neue regionalplanerische Ebene mit ihrer dreifachen Steuerungsarchitektur weist auf Grund ihrer Komplexität und der jeweils nur indirekten Legitimation ihrer Träger deutliche Legitimationsdefizite auf. Kooperative Elemente der Beteiligungsdemokratie spielen auf den beiden verbleibenden Planungsebenen durch die rechtliche Verpflichtung eine konstitutive Rolle; in ihrem Effekt bleiben diese Verfahren jedoch durch selektive Beteiligung und geringen Einfluss auf die Ergebnisse gekennzeichnet. Zwischenfazit: Zusammenhang von Dezentralisierung und Demokratischer Kontrolle/Verantwortlichkeit Aus der vergleichenden Betrachtung der drei Dezentralisierungsstrategien anhand unserer sieben Dezentralisierungsfälle wird deutlich, dass sich die politische und die administrative Dezentralisierung hinsichtlich ihrer Demokratisierungswirkung in den lokalen Arenen zunächst nicht im erwarteten Ausmaße unterscheiden. Ganz im Gegenteil hat die administrative Dezentralisierung, wie am deutschen Beispiel der Umweltverwaltung gezeigt werden konnte, sogar eine intensivere Politisierungswirkung im lokalen Handlungssystem entfaltet als die politische Dezentralisierung, die zwar der Kommunalvertretung formale Rechte einräumt, jedoch auf die tatsächliche politische Mitwirkungspraxis oftmals nur geringfügig „durchschlägt“. Als Erklärung für diesen zunächst überraschenden Befund kommt die Logik des jeweiligen Politik- und Aufgabenfeldes in den

253

Blick, insbesondere die faktisch bestehenden (nicht notwendigerweise auch formal kodifizierten) lokalpolitischen Gestaltungsspielräume im jeweiligen Aufgabenfeld, die politische und wirtschaftliche Bedeutung der Aufgabe und die sich um diese Ressourcen anlagernden Interessen. Diese policy-bezogenen Eigenheiten erklären, dass der Umweltbereich (obzwar „unecht“ kommunalisiert) lokalpolitisch „besetzt“ wurde, wohingegen die Eingliederungshilfe (obzwar „echt“ kommunalisiert) als kaum mehr als ein Kostenfaktor in das lokalpolitische Interesse gerückt ist. Auch werden die (quantitativen) Demokratisierungsgewinne, die sich aus den erweiterten Zugangsmöglichkeiten infolge einer nunmehr höheren Zahl der Entscheider ergeben, dadurch (qualitativ) relativiert, dass diese Zugänge primär und systematisch lediglich von organisierten Partialinteressen genutzt werden und dadurch oft auch die Transparenz von Entscheidungsprozessen abnimmt. Zudem bleibt bei der administrativen Dezentralisierung eine „echte“ lokal-parlamentarische Kontrolle letztlich ausgeschlossen. Für die administrative Dekonzentration hat sich dagegen unsere Hypothese vom negativen Zusammenhang mit der demokratischen Qualität klar bestätigt. 6.2 Horizontale Koordination Grundlegende Annahme zum Zustandekommen horizontaler Koordination war, dass eine stärkere multifunktionale Bündelung von Verantwortung für lokale Aufgaben, einschließlich der Übertragung politischer Entscheidungsrechte im Hinblick auf die dezentralisierten Kompetenzbereiche, die Chancen ihrer effektiven politikfeldübergreifenden – horizontalen – Koordination erhöht. Horizontale Koordination vollzieht sich dabei a) zwischen Fachbereichen innerhalb der Kommunalverwaltung (binnenadministrativ, intersektoral), b) zwischen Gebietskörperschaften der gleichen Ebene (interkommunal) und c) zwischen kommunalen und externen (privaten/ gesellschaftlichen Akteuren (extern). Zur Wirkungsmessung in den sieben „Dezentralisierungsfällen“ wurden die folgenden vier Indikatoren zugrunde gelegt: ƒ ƒ

ƒ

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Koordinationsnotwendigkeit (Anzahl der institutionellen Schnittstellen/einbezogenen Akteure und ihrer Interessenkongruenz) Konfliktintensität der sektorenübergreifenden bzw. interkommunalen Abstimmungsprozesse, gemessen an der Vorkommenshäufigkeit und Intensität von Konflikten zwischen koordinationsbeteiligten Akteuren sowie an Reibungsverlusten bei Abstimmungsprozessen Beitrag zur Problemlösung der horizontalen Koordinationsprozesse.

Politische Dezentralisierung (1) Im Bereich RMI-Sozialhilfe in Frankreich unternahmen viele Départements Schritte zur Verbesserung der horizontalen Koordinationsfähigkeit. Dies betraf sowohl die binnenadministrative Koordination als auch die Praxis der kollektiven und bilateralen Abstimmung des Conseil Général mit betroffenen Akteuren, zumeist den privaten Trägern von Sozial- und Eingliederungsaufgaben. Bei den Département-eigenen Koordinationsmechanismen waren die Conseils Généraux unterschiedlich erfolgreich. Grundsätzlich wurde – gemäß unserer Hypothese – durch die politische Dezentralisierung die horizontale Koordinationsleistung in den Départements gesteigert. Überraschend ist dabei allerdings, dass zwar die institutionelle Komplexität für alle Départements im Zuge der Dezentralisierung des RMI deutlich anwuchs, wodurch sich der horizontale Koordinationsbedarf und die Anforderungen an die lokale Koordinationsfähigkeit enorm erhöhten. Dies führte jedoch nicht zu Einbußen oder gar zum Verlust der Koordinationsleistung innerhalb der Verwaltungen. Gleiches gilt für das Verhältnis zwischen Verwaltung und dritten Akteuren sowie zwischen Verwaltung und Politik. Dieser Befund kann angesichts der vielfach geäußerten Kritik an der Koordinations(un)fähigkeit und Überinstitutionalisierung des französischen Lokalsystems durchaus – im positiven Sinne – erstaunen. (2) Im zweiten Fall der politischen Dezentralisierung, dem Städtebau- und Planungsbereich in Frankreich, erweisen sich die ressourcenbedingten aber auch politisch-kulturellen Unterschiede zwischen Groß- und Mittelkommunen einerseits und Klein- und Kleinstkommunen andererseits als wichtige Stellgrößen mit Blick auf die Fähigkeit zur horizontalen Koordination. Diese ist in großen und vielfach auch mittleren Städten für alle drei o.g. Koordinationsvarianten (binnenadministrativ; interkommunal; extern) ausgeprägter als bei kleinen Kommunen, und dies noch einmal umso mehr, je länger die institutionelle Tradition der (inter-)lokalen Koordinationsgremien zurückreicht und je (zeitlich und personell) stabiler die entsprechenden Akteurskonstellationen oder auch die Netzwerke der betroffenen Akteure sind. Bei kleinen Gemeinden tritt bei der horizontalen Koordination mit externen dritten Akteuren oft das Problem der mangelhaften Kooperations- und Kommunikationsbereitschaft der privaten, im kommunalen Auftrag handelnden Träger von kommunalen Planungsaufgaben auf. Die Koordinationsnotwendigkeiten werden also nur teilweise befriedigt. Es handelt sich um ein klassisches Agency-Problem, das die horizontale Koordination hier beeinträchtigt. Mangels eigener Ressourcen sind die kleinen Kommunen zur Erfüllung ihrer Planungsaufgaben auf die Dienste entsprechender Planungsbüros angewiesen, ohne die fachliche Qualität und den ‚Wert’ dieser Leistungserbringer tatsächlich überprüfen zu können.

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(3) Im dritten Fall der politischen Dezentralisierung, der Eingliederungshilfe in Deutschland (Baden-Württemberg) erhöhte sich die horizontale Koordinationsnotwendigkeit insbesondere durch die starke Ausweitung des Fallmanagementansatzes. Es wurde deutlich, dass eine erfolgreiche Koordination überwiegend von den beteiligten Akteuren, den örtlichen Anbieterstrukturen und personellen wie politischen Verflechtungen abhängt. Dauerhafte Konfliktvermeidung basiert auf intensiver informaler Kommunikation und unbürokratischen Lösungen in Einzelfällen. Nicht nur die hohe Zahl der lokal zu beteiligenden Akteure, sondern insbesondere auch das Auseinanderfallen der politischen und administrativen Koordinierungsarenen erschweren diesen Prozess. In welcher Form und mit welcher Durchsetzungsfähigkeit Koordinierungsmechanismen praktiziert werden, hängt maßgeblich von der Institutionalisierung des Aufgabenbereichs ab. Im besten Falle konnten verwaltungsintern gleichlaufende Interessen oder zumindest gegenseitiges Verständnis und Koordinierungsroutinen entwickelt werden. In anderen Gebietskörperschaften wird auch fünf Jahre nach dem Aufgabenübergang von zähen Grabenkämpfen in jedem komplizierteren Fall berichtet. Auch die horizontalen Beziehungen zu den Anbietern unterliegen extremen Unterschieden. Konnten die ehemals fachlich eigenverantwortlichen Anbieter nicht bei dem Kulturwandel hin zu einer kooperativen aber klar hierarchisch geprägten Beziehung mitgenommen werden, ist auch nach Jahren keine konstruktive Koordination und Weiterentwicklung der Angebote möglich. Ob und inwieweit die horizontale Koordination zwischen kommunal-administrativen Akteuren und Leistungsanbietern im Zuge der Dezentralisierung verbessert werden konnte, ist damit vor allem durch das Managementgeschick in der Verwaltung, das politische Kalkül der Verwaltungsführung sowie individuelle Akteurskonstellationen vor Ort geprägt. (4) Der vierte Fall politischer Dezentralisierung, der den Bereich der örtlichen Planung in England betrifft, zeigt als wichtige institutionelle Veränderung für die Ebene der districts eine Vereinheitlichung der Zuständigkeit für die gesamte lokale Planung und die Baugenehmigungen. Als Konsequenz ist eine deutliche Verbesserung der horizontalen Koordination zu beobachten. Dies gilt insbesondere für die Abstimmung zwischen Planung und Baugenehmigungen, aber auch mit anderen lokalen Politikfeldern. Die erwartbaren Koordinationsdefizite mit Aufgabenbereichen der counties, wie z.B. der Schulen, sind in den beiden untersuchten district-county-Konstellationen nicht in der zu erwartenden Form aufgetreten, da Abstimmungsprozesse hier eher bilateral zwischen den betroffenen Verwaltungsträgern erfolgen. Ein weiterer Aspekt verbesserter horizontaler Koordination ist zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften zu berichten, die durch ganzheitliche Zuständigkeiten bessere Möglichkeiten zur Bearbeitung grenzüberschreitender Problemlagen vorfinden.

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Administrative Dezentralisierung (5) Der Fall administrativer Dezentralisierung, der in Deutschland für den Bereich der baden-württembergischen Umweltverwaltung untersucht wurde, zeigt ein ambivalentes Bild der horizontalen Koordinationsfähigkeit. So werden hinsichtlich der Binnenkoordination der an Verfahren beteiligten Verwaltungseinheiten einerseits die Vorteile der Aufgabenerledigung unter einem Dach gelobt, andererseits werden theoretische Möglichkeiten zur Verbesserung des Ineinandergreifens von Abläufen oft nicht realisiert. Nachrangig angegliederte und von der Politik nicht unterstützte Verwaltungseinheiten sehen sich stark von angrenzenden Sachgebieten und politischen Interessen getrieben und können kaum systematische horizontale Koordination leisten. So leben häufig organisatorische Trennungen zwischen Fach- und Rechtsämtern fort und werden fallbezogene Koordinierungsmöglichkeiten nicht genutzt. Auch hinsichtlich der horizontalen Koordination über Kreisgrenzen hinweg lassen sich auseinander laufende Entwicklungen identifizieren: Nur personell und fachlich stärker ausgestattete Gebietskörperschaften können und wollen es sich leisten, regelmäßig an landesweiten Koordinierungstreffen und Fortbildungen teilzunehmen. Intensivere fallbezogene Zusammenarbeit findet üblicherweise mit den Fachämtern benachbarter Städte und Kreise statt. Zusammenfassend können verbesserte Möglichkeiten zur Optimierung der horizontalen Koordination konstatiert werden, die jedoch in der Praxis höchstens ansatzweise realisiert werden.

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Administrative Dekonzentration (6) Die administrative Dekonzentration in England, die im Schulbereich als Sondervariante einer horizontalen Dekonzentration erfolgte, hat zu einer geschwächten horizontalen Koordination – insbesondere zwischen Ressorts und zwischen Schulen – geführt. Allerdings deuten die Entwicklungen der letzten Jahre, insbesondere seit 2006 darauf hin, dass die Probleme zumindest zum Teil erkannt sind und der Gesetzgeber versucht gegenzusteuern. Diese Ansätze bleiben jedoch in stetem Spannungsverhältnis zur weiterhin verfolgten Wettbewerbslogik. Insbesondere deutet sich an, dass Schulen mit guter Performanz weniger unter Koordinationsdefiziten leiden als schlechtere und auch hinsichtlich der Koordination die gegenwärtige individualisierende Steuerungslogik zu einer stärkeren Heterogenität führt. Dies rückt eine selektive Unterstützung problematischer Schulen in den Kern der Partnership-basierten Programme. Die horizontale Koordination wurde in beiden counties tendenziell geschwächt, was vor allem durch die Wettbewerbsorientierung ausgelöst wurde. Im Südcounty ist diese auf Grund ländlicher Strukturen weniger ausgeprägt, so dass hier kooperative Arrangements zwischen Schulen erleichtert werden. (7) Im zweiten Fall administrativer Dekonzentration, der die überörtliche Planung in England betrifft, ist auf der regionalen Ebene in der ersten Planungsphase eher eine Abkopplung der Planungsprozesse von anderen Politikfeldern zu beobachten, da es auf dieser Ebene kaum andere Aufgabenfelder gibt und die Beziehungen insbesondere zu den counties eher schlecht sind (institutionelle Konkurrenz). Die einzige signifikante Aufgabe mit Regionalbezug, die regionale Wirtschafts- und Strukturförderung, ist gegenwärtig noch abgekoppelt von der Regionalplanung. Die daraus resultierenden Kooperationsdefizite sind Gegenstand weiterer Gesetzgebung. Zwischenfazit: Zusammenhang von Dezentralisierung und horizontaler Koordinationsleistung Zusammenfassend zeigt sich, dass mit der politischen, aber auch mit der administrativen Dezentralisierung die Möglichkeiten erfolgreicher horizontaler Koordination deutlich zunahmen, auch wenn sie nicht überall ausgeschöpft werden. Folglich ist die Unterscheidung zwischen politischer und administrativer Dezentralisierung („echte“ vs. „unechte“ Kommunalisierung) auch in diesem Performanzbereich weniger erklärungskräftig als andere Bestimmungsfaktoren, wie insbesondere die Eigenheiten der Politikfelder und die lokalen Akteurskonstellationen. Grundsätzlich stärken beide Varianten die horizontale Koordinationsleistung, womit unsere Hypothese bestätigt werden kann. Dagegen steht der

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Typus der administrativen Dekonzentration, einschließlich der Sondervariante horizontaler Dekonzentration, in direktem kausalem Zusammenhang zu horizontalen Koordinationsverlusten, wie die Dezentralisierungs- bzw. Dekonzentrationsfälle 6 und 7 (für England) zweifelsfrei zeigen. Insgesamt ist allerdings die große interkommunale Varianz hinsichtlich der Performanzentwicklung in den hier betrachteten dezentralisierten Aufgabenbereichen hervorzuheben. 6.3 Vertikale Koordination Ausgangshypothese war, dass eine stärker gebietsbezogen gebündelte und multifunktionale Aufgabenwahrnehmung die Fähigkeit zu sektorenbezogener, vertikaler Koordination über Verwaltungsebenen hinweg schwächt. Indikatoren für den Grad der vertikalen Koordinationsfähigkeit sind: ƒ ƒ

ƒ

Koordinationsnotwendigkeit (Anzahl der institutionellen Schnittstellen/einbezogenen Akteure und ihrer Interessenkongruenz Konfliktintensität der intergouvernementalen Abstimmungs-/ Kontrollprozesse, gemessen an der Vorkommenshäufigkeit und Intensität von Konflikten zwischen koordinationsbeteiligten Akteuren sowie an Reibungsverlusten bei Abstimmungsprozessen Beitrag zur Problemlösung der horizontalen Koordinationsprozesse.

Politische Dezentralisierung (1) Im Bereich der französischen RMI-Sozialhilfe ist es aufgrund der Dezentralisierung zu einer leichten Einschränkung der vertikalen Koordination zwischen den Départements und dem Staat gekommen. Zugleich hat eine Verlagerung in den Akteursbeziehungen stattgefunden. An die Stelle der bis Ende 2003 noch zuständigen Sozialbehörden DDASS als staatliche Interaktionspartner der Départements im Rahmen der früheren co-gestion sind im Anschluss an die Dezentralisierung neue staatliche Partner getreten, mit denen die Conseils Généraux kooperieren, insbesondere um ihrer gesetzlichen Aufgabe der raschen Arbeitsmarktintegration der Hilfeempfänger gerecht werden zu können; es handelt sich um die dekonzentrierten Behörden des Arbeitsministeriums, die ‚vor Ort’ in der Ausbildungspolitik tätig sind und um die regionalen und lokalen Zweigstellen der staatlichen Beschäftigungsagentur ANPE. Ein konstanter, da gesetzlicher Koordinationspartner der Départements sind weiterhin die örtlichen Zweigstellen der staatlichen Sozialkassen; zwischen ihnen und den départementalen Sozialbehörden herrscht ein intensives Abstimmungsverhältnis. Insge-

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samt ist in diesem Handlungsfeld dadurch, dass der Staat weniger direkten Zugriff auf die lokale Aufgabenerfüllung hat, die vertikale, einzelfachliche Koordinationsleistung gesunken. (2) Im französischen Städtebau- und Planungsbereich haben die Häufigkeit und Intensität der vertikalen Koordination insbesondere der großen Gemeinden mit dem Staat nach der Dezentralisierung deutlich abgenommen. Die fachliche Abstimmung beschränkt sich in der Regel auf die gesetzlich vorgegebenen Abstimmungspunkte. Im Falle der kleinen und Kleinstgemeinden herrscht hingegen auch beinahe dreißig Jahre nach der Aufgabenabschichtung ein reger Austausch mit den staatlichen Behörden ‚vor Ort’. Der Staat, d.h. die dekonzentrierten Fachbehörden, übernehmen für kleine Kommunen nach wie vor wichtige Verwaltungsfunktionen. Generell sorgen zahlreiche, gesetzlich festgelegte Interventionsrechte des Zentralstaates im Städtebaugesetzbuch auch nach der Aufgabenübertragung weiterhin für eine hohe Frequenz der staatlich-kommunalen Austauschbeziehungen in jeder Gemeindegrößenklasse. Durch die Policy-Reformen des Jahres 2000 (Loi SRU) ist es in dieser Hinsicht zu einer Verstärkung der Koordinationsbedarfe und damit in gewisser Weise sogar zu einer Re-Zentralisierung gekommen. (3) Im baden-württembergischen Fall der Eingliederungshilfe ist aufgrund dessen, dass die früheren hierarchischen Steuerungsstrukturen der Landeswohlfahrtsverbände entfielen, ein deutliches Defizit an vertikaler Koordination zu konstatieren. Aus der empirischen Beobachtung ergibt sich, dass die gegenwärtige Koordinationspraxis in den neuen Strukturen den gewachsenen Anforderungen kaum gerecht wird. Zentrales Hindernis einer strategischen Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe scheinen machtpolitische Erwägungen insb. auf der kommunalen Ebenen zu sein. Angesichts der großen Interessensdiskrepanzen zwischen den Lagern erscheinen die Verabschiedung eines neuen Landesrahmenvertrages und die Sicherstellung landesweit ähnlicher Handlungsmodi und Qualifikationsmuster in der gegebenen Machkonstellation nicht möglich. Dabei kann die Austarierung der widersprüchlichen Interessen der einzelnen Akteure als Existenzfrage des Kommunalverbandes KVJS in seiner jetzigen Form betrachtet werden. Es kann bilanziert werden, dass mit dem Wegfallen der Landeswohlfahrtsverbände regelrecht ein vertikales Koordinationsvakuum entstanden ist und im Ergebnis die sektorale Koordinationsleistung über Ebenen hinweg deutlich abgenommen hat. (4) Der vierte Fall politischer Dezentralisierung, die örtliche Planung in England, ist dadurch gekennzeichnet, dass es eine klarere vertikale Aufgabentrennung gibt. Trotz der erweiterten fachlichen und politischen Handlungsspielräume bleibt die Ebene der districts jedoch einer Reihe vertikaler Interventionsmöglichkeiten unterworfen. Einerseits wurden zwar die viel zitierten diskretio-

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nären Eingriffe des Secretary of State (vgl. Wollmann 2006b; 2008) reduziert. Andererseits wird die Entwicklung der Local Development Frameworks von den Government Offices begleitet und überwacht und sind einer Genehmigung („final examinations”) des staatlichen Planning Inspectorates unterworfen. Konflikte in diesen intergouvernementalen Beziehungen entstehen häufig durch Abweichungen der lokalen Pläne von den Regionalplänen und werden oft durch unterschiedliche politische Präferenzen verstärkt. Administrative Dezentralisierung (5) Für die administrative Dezentralisierung, die Umweltverwaltung in Deutschland (Baden-Württemberg), kann trotz der theoretisch starken hierarchischen Stellung der staatlichen Umweltverwaltung von einer deutlich rückläufigen vertikalen Koordinationsleistung gesprochen werden. Im Ergebnis ist die Intensität vertikaler Abstimmung und Kontrolle faktisch kaum von jener im Bereich der (politisch dezentralisierten) Eingliederungshilfe zu unterscheiden. Die Regierungspräsidien agieren äußerst zurückhaltend und treten primär beratend auf – wenn ihre Kompetenz und Kapazitäten überhaupt eine intensivere Befassung mit den Angelegenheiten der kommunalen Gewerbeaufsicht zulassen. Teilweise dreht sich die Beziehung zwischen den Ebenen sogar um, wenn eine Kommune – und nicht die staatliche Mittelinstanz – über fachliche oder personelle Ressourcen verfügt und diese zur Verfügung stellt. Administrative Dekonzentration (6) Die administrative (horizontale) Dekonzentration im Bereich der Schulen in England ist durch steigende vertikale Integration aufgrund der Ausdehnung zentralstaatlicher Vorgaben und Steuerungsinstrumente gekennzeichnet. Die vertikale Kontrolle wurde in den vergangenen Jahrzehnten, insbesondere nochmals unter New Labour, erheblich intensiviert. Die Zahl der Kontakte und Schnittstellen wurde deutlich erhöht. Gleichzeitig wurde der ursprünglich sehr zentralistische Steuerungsmodus leicht an die Bedürfnisse der Kommunen angepasst, bleibt dennoch im Wesentlichen top-down-orientiert. In beiden Fällen hat sich der zentralstaatliche Zugriff erhöht und zeigt sich insbesondere in den Inspektions- und Performanzregimes. Die staatliche Ebene hat begonnen, mit antragsbasierten Sonderprogrammen spezifische Problemlagen anzugehen, die jedoch die Spielräume der lokalen Ebene weiter einschränken. (7) Im Planungsbereich, als zweitem Fall administrativer Dekonzentration, ist in England eine klarere Zuordnung der Zuständigkeiten in vertikaler Aufgabenteilung erfolgt. Dennoch bleibt die Planungsebene der districts einer Vielzahl

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vertikaler Eingriffe unterworfen. Zwar haben sich die häufig berichteten diskretionären Eingriffe des secretary of state (vgl. Wollmann 2006b; 2008) deutlich reduziert; die Entwicklung der neuen lokalen Planungsdokumente wird aber durch die Governmental Offices begleitet und durch die Letztentscheidung (independent examination), die vom staatlichen Planning Inspectorate getroffen wird, zentral beaufsichtigt. Eine gewisse Entspannung in den intergouvernementalen Beziehungen ist mittlerweile hinsichtlich des Performance MeasurementAnspruchs erfolgt, wo die Instrumente mittlerweile verstärkt eigene Prioritäten der Kommunen berücksichtigen; nichts desto trotz sind die Kommunen hier einer Aufsicht hinsichtlich der Leistungserbringung unterworfen. Konflikte zwischen den Ebenen entwickeln sich insbesondere bei Konflikten zwischen örtlicher und regionaler Planung. Häufig spielen hier auch politische Präferenzen eine entscheidende Rolle. Zwischenfazit: Zusammenhang von Dezentralisierung und vertikaler Koordinationsleistung Insgesamt findet unsere Hypothese Bestätigung, dass die politische und administrative Dezentralisierung zu vertikalen Koordinationsverlusten führen, die administrative Dekonzentration dagegen erweiterte Chancen der vertikalen Einflussnahme und Kontrolle eröffnet. Während aufgrund der fest verwurzelten Präsenz des Zentralstaates in den beiden französischen Dezentralisierungsfällen dabei weiterhin ein vergleichsweise hohes Niveau vertikaler Koordination allerdings mit erhöhtem Konfliktrisiko zwischen den Ebenen zu beobachten ist, zeigt sich in Baden-Württemberg (insb. in der Eingliederungshilfe) ein regelrechtes vertikales Koordinationsvakuum. Insgesamt spielen eingeprägte politischinstitutionelle Strukturen (starke vs. schwache staatliche Präsenz in der lokalen Sphäre) sowie lokale Akteurskonstellationen (Kooperationsbereitschaft/fähigkeit) eine herausragende Rolle, um die Varianz, vor allem zwischen den Fällen politischer Dezentralisierung in Deutschland und Frankreich zu erklären. 6.4 Effizienz Zum Zusammenhang von Dezentralisierung und Effizienz wurde oben die Vermutung formuliert, dass in den Fällen der politischen und administrativen Dezentralisierung gleichzeitig die Vorteile einer ortsnahen, multifunktionalen Aufgabenwahrnehmung und die Nachteile geringer Skalenerträge aufgrund der geringen Größe und Spezialisierung der Verwaltung auftreten. Für das Modell der

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administrativen Dekonzentration müssten sich die gegenteiligen Effekte beobachten lassen. Um diesen Zusammenhang zu überprüfen, wurden die folgenden vier Indikatoren verwendet: ƒ ƒ ƒ ƒ

Ressourceneinsparung Input-Output-Verhältnis Skalenerträge Verbunderträge

Politische Dezentralisierung (1) Im ersten Fall der politischen Dezentralisierung, dem Bereich der Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose (RMI) in Frankreich zeigte die Untersuchung, dass die Aufgabenabschichtung mit einem Verlust an (Kosten-)Effizienz verbunden war. Dies betraf sowohl die Kosten für die Transfer-Leistungen als auch die Verwaltungskosten der Départements. Die Ursachen für diese Entwicklung sind mannigfach. Zum einen trugen die mehrfache Anhebung der Regelsätze durch den Gesetzgeber im Anschluss an die Dezentralisierung sowie die Steigerung der Ausgaben für Eingliederungsleistungen (deren Niveau zugleich in vielen Départements gesenkt worden ist) in Ergänzung der reinen Transferzahlung an Hilfeempfänger zur Kostensteigerung bei. Zum anderen hatte die gleichzeitig mit der Dezentralisierung des RMI durchgeführte Reform dieser Sozialhilfe unerwartete, zunächst Effizienz-mindernde Folgen für die départementale Eingliederungspolitik; sie ergaben sich, teils als Transaktionskosten, aus der Notwendigkeit zur Neueinstellung von Personal sowie aufgrund von Einarbeitungskosten der Verwaltung in die neuen Aufgaben der arbeitsmarktzentrierten Eingliederung. Eine Erhöhung der départementalen RMI-Ausgaben – dies ist allerdings zu trennen von der Effizienzfrage – resultierte nach der Dezentralisierung aus der Steigerung der Arbeitslosigkeit und der gesteigerten Inanspruchnahme der Hilfe. Dies kann auch als ein Grund dafür gesehen werden, dass der Gesetzgeber bei der erneuten Reform des RMI und seiner Integration in das neue Sozialhilferegime des Revenu de Solidarité active (RSA) im Juni 2009 die vollständige Revision der Finanzierungsmodalitäten dieser Sozialhilfe beschloss. Insgesamt hat sich somit der Ressourcenverbrauch deutlich erhöht, wohingegen die „produzierten“ Leistungen nicht in gleichem Maße (quantitativ) zunahmen. Nimmt man noch die weiteren (durch die Länderanalyse erbrachten) Befunde zur Input/Output-Entwicklung in den Blick, so kann bilanzierend von Effizienzverlusten gesprochen werden.

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(2) Hinsichtlich des zweiten Falles politischer Dezentralisierung, der die die Stadtplanung in Frankreich betrifft, lassen sich keine nennenswerten Effizienzveränderungen aufgrund der Aufgabendezentralisierung konstatieren. Die Erfüllung der Aufgaben erfolgt aus Mitteln der ‚normalen’ Kommunalhaushalte. Zusätzlich erhalten die Kommunen zur Aufgabenerfüllung vom Staat seit Beginn der 1980er Jahre eine progressiv gestaltete Ausgleichszahlung im Rahmen der allgemeinen Dezentralisierungszuweisung an die lokalen Gebietskörperschaften. Für bestimmte neuere Aufgaben, die nach der Dezentralisierung im Bau- und Planungsbereich eingeführt worden sind, hat der Gesetzgeber außerdem neue, z.T. steuerliche Finanzierungsinstrumente für die Kommunen geschaffen. Insgesamt arbeiten diese im Baugenehmigungs- und Planungsbereich kostendeckend und mit konstantem Personalbestand. (3) Für den dritten Fall der politischen Dezentralisierung, die Eingliederungshilfe in Deutschland (Baden-Württemberg), ist insbesondere aufgrund des Ausbaus des Fallmanagements der Personalaufwand deutlich gestiegen. Die Einzeleffekte dieser beiden zeitgleich vollzogenen Schritte lassen sich nicht trennen. Kommunen und Experten sehen den Ausbau des Fallmanagements mit den damit einhergehenden Mehrausgaben als die einzige Chance, die Explosion der Kosten in der Eingliederungshilfe mittel- und langfristig zu kontrollieren. Angesichts der früheren Konflikte um die Höhe der Verbandsumlage der Landeswohlfahrtsverbände kann angenommen werden, dass eine entsprechende Ressourcenaufstockung nur im Kontext der Aufgabendezentralisierung realisierbar war. Damit hätte die Regierung Späth mit ihrem machtpolitisch getriebenen Reformprojekt ungewollt den grundlegenden Systemwechsel in der Eingliederungshilfe eingeleitet. Während sich durchaus Effizienzverluste aus der oft unzureichenden Gebietsgröße und aus fallweise suboptimaler Prozessgestaltung ergeben, bieten die Kommunen durch die Ausschöpfung von Verbunderträgen und niedrigen Transaktionskosten grundsätzlich eine ressourcenschonende Plattform für die umfangreiche horizontale Integration des Fallmanagements und damit der Eingliederungshilfe als ganzem. (4) Im vierten Fall politischer Dezentralisierung, der örtliche Planung in England, haben die Planungsbehörden der districts ihren Personalstock deutlich ausgebaut und damit die Kosten der Planung deutlich erhöht. Diese Mehrkosten gelten zunächst für eine Übergangsperiode in der die neuen Planungsdokumente erstellt werden. Sind diese einmal etabliert, so die Erwartungen, werden Personalbedarf und Kosten im Alltagsbetrieb Kostenentwicklung und auch Effizienz erhöhen können, da weniger Koordinationsaufwand als im alten System entsteht – insbesondere zwischen Planungs- und Baugenehmigungsabteilungen.

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Administrative Dezentralisierung (5) Im Vergleichsfall der administrativen Dezentralisierung, dem Fall der Umweltverwaltung in Deutschland (Baden-Württemberg), lässt sich eine signifikante Kosten- und Personalreduzierung feststellen, da die übertragenen Aufgaben mit deutlich weniger Personal erfüllt werden. Einsparungen von über 30Prozent des Fachpersonals in der Gewerbeaufsicht erfolgten hier oft ohne Rücksicht auf das Qualifikationsportfolio des verbleibenden Mitarbeiterpools. Diese Einspargewinne werden jedoch wegen des Verlusts an Leistungsfähigkeit, den die Dezentralisierung und der sich daran anschließende Personalabbau mit sich brachten, generell als sehr teuer erkauft angesehen. Das verbleibende Personal arbeitet aufgrund fehlender Routine und mangelnder Fachkenntnis in einem Teil seines Verantwortungsbereichs sehr viel weniger effizient als in der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung. Geringere Servicequalität, beschränkte Beratungsleistung und sinkende Kontrollintensität führen darüber hinaus zu einer Kostenverlagerung auf Privatwirtschaft und Allgemeinheit. Zusammenfassend muss für diesen Dezentralisierungsfall eine deutliche Verschlechterung der Effizienz des Verwaltungshandelns festgestellt werden. Administrative Dekonzentration (6) Im Fall der englischen Schulen bleiben die Analysen zu Effizienzgewinnen ambivalent. Den insgesamt gestiegenen Ausgaben im Schulbereich stehen teilweise Verbesserungen in der Zielerreichung gegenüber. Eine genaue Zuordnung des Ressourcenverbrauchs zu Schulleistungen ist jedoch kaum seriös möglich. Einerseits sind Einsparanreize durch die Autonomisierung der Schulbudgets auszumachen. Andererseits müssen für die Gesamtbilanz die entstehenden Verwaltungskosten berücksichtigt werden, so dass sich Einsparungen wieder relativieren. Insgesamt sind die Schulausgaben landesweit gestiegen. Einen wachsenden Anteil nehmen dabei Überwachungs- und Inspektionskosten ein, deren direkte Kosten gemessen an den dominierenden Personalkosten des Bildungssektors zwar immer noch marginal bleiben, allerdings hinsichtlich der nicht eingepreisten Kosten, die in den inspizierten Schulen entstehen, das Schulsystem deutlich prägen. (7) Auch zur Effizienzentwicklung des neuen englischen Planungssystems können gegenwärtig nur eingeschränkt Aussagen getroffen werden. Durch die Beendigung der Spatial Plans auf county-Ebene kam es dort zu deutlichen Personalreduktionen. Die neuen Regional Planning Bodies sind in der Summe mit deutlich weniger Personal ausgestattet als die Summe der Kreisverwaltungen, insofern kann auf der übergeordneten Ebene zunächst von einer gewissen Kos-

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tenreduktion ausgegangen werden. Allerdings binden die neuen Planungsregelungen auch deutlich mehr Personal auf der staatlichen Ebene in Aufsichts- und Genehmigungsfunktionen (GOs, Planning Inspectorate), so dass diese möglichen Effizienzgewinne eingeschränkt werden müssen. Auf der anderen Seite haben auf der Ebene der districts die Planungsabteilungen deutlich an Personal gewonnen, die durch die aufwändigeren Planungsprozesse zumindest für einen Übergangszeitraum für höhere Kosten sorgen. Im zu erwartenden „Alltagsbetrieb“ ist davon auszugehen, dass wegen reduzierter Abstimmungsprozesse zwischen Development Control-Abteilungen und insbesondere den counties sowie eines weniger personalintensiven Planungsprozesses Einsparungen möglich sind. Als Bilanz wären folglich hier Effizienzgewinne zu vermuten. Zwischenfazit: Zusammenhang von Dezentralisierung und Effizienz Zusammenfassend spiegelt sich in den untersuchten Fällen die Ambivalenz der Annahmen zu den Effizienzeffekten von Dezentralisierungen. Während es durch die Zersplitterung der Aufgabenwahrnehmung zu geringeren Skalenerträgen und teilweise zu einem gestiegenen Personalaufwand kommt, also Input-seitige Verschlechterungen zu beobachten sind, wurden durch die ortsnahe und mit anderen kommunalen Einrichtungen verzahnte Erledigung positive Output-Effekte und damit auch Kosteneinsparungen erzielt. Auffällig ist zudem, dass die Fälle der politischen Dezentralisierung in ihren Input-seitigen Entwicklungen deutlich von der administrativen Dezentralisierung abweichen. Kam es in Ersteren überwiegend zum Ressourcenwachstum und Mehrverbrauch, vor allem im Personalbereich, könnten in Letzterer erhebliche (Personal-) Kürzungen durchgesetzt werden. Es zeigt sich, dass in den politisch dezentralisierten Bereichen eher die Verbesserung oder zumindest Stabilisierung des Outputs im Vordergrund stand, was aufgrund der stärker zersplitterten Zuständigkeiten zur Erhöhung der Kosten führte und einer insgesamt verschlechterten Effizienz führte. Allerdings muss dieses Ergebnis insofern mit Vorsicht betrachtet werden, da gerade in den personenbezogenen Aufgabenfeldern ein Teil des Kostenanstiegs mit z.T. erheblichen Transaktionskosten zu erklären ist. Diese können als einmalige Investitionen in eine zukünftig effizientere Aufgabenwahrnehmung betrachtet werden. Im Fall der administrativen Dezentralisierung wurde hingegen primär eine Inputoptimierung, d.h. ein Personal- und Sachkostenabbau angestrebt – ohne den OutputEffekten eine Bedeutung zuzumessen. Für die administrative Dekonzentration ist summarisch von einer gleich bleibenden Effizienz des Verwaltungshandelns auszugehen, da die Entwicklung vorrangig durch Kostenverlagerungen zwischen den Aufgabenträgern geprägt ist. Inwiefern dieses Ergebnis mit den unterschied-

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lichen politischen „Eigentumsrechten“ zusammenhängt oder durch policyspezifische Effekte zu erklären ist, muss hier offen bleiben. 6.5 Effektivität Die fünfte Performanzdimension betrifft die Effektivität im Sinne der Zielerreichung des Verwaltungshandelns. Von den hier betrachteten Dezentralisierungsmodellen lassen sich die politische und administrative Dezentralisierung klar dem multifunktionalen Modell zuordnen. Daher wurde angenommen, dass aufgrund der Aufgabenbündelung unter einem Dach in einzelfachlicher Hinsicht eine Minderung der Effektivität der Aufgabenerledigung zu erwarten sei. Gleichzeitig kann vermutet werden, dass sich aber auch Effektivitätssteigerungen aus der größeren Orts-, Adressaten- und Problemnähe ergeben. Bei der administrativen Dekonzentration sollten sich demgegenüber die Vorteile der monofunktionalen Organisation in Sonderbehörden in einer Steigerung fachbezogener Aufgabenqualität niederschlagen, allerdings unter Umständen um den Preis der Ortsund damit Bürger- oder auch Betroffenennähe der Verwaltung. Da diese unterschiedlichen Effektivitätsmaßstäbe je nach Politikfeld unterschiedlich zum Tragen kommen, wurde hier ein großer Einfluss der Policies angenommen. Der Grad der Effektivität der Aufgabenwahrnehmung wird anhand der folgenden vier Indikatoren gemessen, wobei prozedurale und substanzielle Aspekte der Effektivität einzubeziehen sind: ƒ ƒ ƒ ƒ

Legale Qualität Professionelle Qualität Responsivität Erreichbarkeit.

Politische Dezentralisierung (1) Im ersten Fall der politischen Dezentralisierung, dem RMI in Frankreich, konnte die Annahme von Effektivitätsverlusten bei der Aufgabenerbringung im Anschluss an die Aufgabenübertragung in den hier untersuchten Départements nicht bestätigt werden. Im Gegenteil, häufig wurden in diesem Punkt Verbesserungen erzielt, da die Generalräte existierende Routinen in der Interaktion mit bestimmten gesetzlichen Partnerakteuren, namentlich den Sozialkassen, gezielt aufgegriffen und die bestehenden Beziehungsmuster verfeinerten. Zudem starteten die Generalräte im Anschluss an die Dezentralisierung ‚Professionalisierungsoffensiven’ zugunsten der Fort- und Weiterbildung des Personals in den

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départementalen und auch lokalen Sozialverwaltungen, so dass eine hohe fachliche Qualität der Aufgabenerledigung und z.T. eine verbesserte Passgenauigkeit der Ergebnisse erzielt werden konnten. Aufgrund der weiterhin engen Kooperation der Départements mit den lokalen Zweigstellen der Sozialkassen konnte auch eine konstant hohe legale Qualität gesichert werden. (2) Auch der zweite Fall politischer Dezentralisierung, der Bau- und Planungsbereich in Frankreich, lässt mit Blick auf das hier zugrunde gelegte Indikatoren-Set dezentralisierungsbedingt keine Effektivitätseinbußen konstatieren. Zieht man zusätzlich zu den von uns definierten Effektivitätsindikatoren noch die nationalstaatlich definierten Ziele der Dezentralisierung im Planungsbereich – nämlich Modernisierung der Lokalverwaltung, Abbau der kommunalen Zersplitterung durch Anregung verstärkter Interkommunalisierung – als weitere Indikatoren heran, so zeigt sich, dass die Dezentralisierung in diesen Punkten bislang wenig Wirkung zeigte. Diese – nationalen – Bewertungskriterien sollen für die hier verfolgte fallvergleichende Betrachtung jedoch keine dominante Rolle spielen. (3) Für den dritten Fall politischer Dezentralisierung, die Eingliederungshilfe in Deutschland (Baden-Württemberg), muss zusammenfassend ein widersprüchliches Fazit hinsichtlich der Effektivitätswirkungen gezogen werden, was insbesondere mit dem auf den deutschen Kommunen lastenden Sparzwang zu erklären ist. Während die teils schwerwiegenden Anfangsprobleme mittlerweile als überwunden gelten können, muss auch mehrere Jahre nach der Dezentralisierung noch eine hohe Varianz in Vollzugsqualität und Stellung der Fachbereiche für Eingliederungshilfe konstatiert werden. Unter günstigen politischen und wirtschaftlichen Bedingungen konnte durch den intensivierten Einsatz eines personenbezogenen Fallmanagements, den verantwortlichen Ausbau ambulanter Angebote und einer offensiven Angebotsentwicklung die fachliche Qualität der Betreuungsleistung gesteigert werden. Das Fallmanagement führte hier – verglichen mit dem zentralisierten Vollzug – zu einer neuen Qualität in der Aufgabenwahrnehmung, indem lokale Leistungsanbieter eingebunden und Klienten in biographischen Schlüsselsituationen abgeholt und mit passgenauen und individualisierten Lösungen versorgt werden konnten. Unter ungünstigen Bedingungen – dem ungefilterten Druck leerer Haushaltskassen sowie entwicklungsfeindlicher Akteurskonstellation in Politik und Verwaltung – konnte jedoch keine entsprechende Fachlichkeit und Steuerungskapazität aufgebaut werden. Hier dominieren kurzfristige fiskalische Aspekte und die Bedienung von anbieterseitigen Partialinteressen das Handeln in der Eingliederungshilfe. Die Effektivitätswirkungen der Dezentralisierung variieren somit in Abhängigkeit von der strategischen Weiterentwicklung der fachlichen und politischen Kapazitäten der Verwaltung.

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(4) Im vierten Fall politischer Dezentralisierung, der örtlichen Planung in England, zeigt sich in prozeduraler Hinsicht eine reibungslosere Abstimmung zwischen Planungs- und Baugenehmigungsverfahren. So ist in der örtlichen Planung ein höherer Zielerreichungsgrad erreicht worden. Hinsichtlich der substantiellen Zielerreichung, also der Realisierung planerischer Ziele, ist zumindest für die Ebene der districts eine bessere Zielerreichung zu erkennen. Hier werden innerhalb der grobmaschigeren Regionalpläne der districts mehr Handlungsspielräume genutzt, als dies im alten feinmaschigeren Netz der Spatial plans möglich war. In der Grundtendenz hat damit auch in diesem Dezentralisierungsfall die Effektivität der Aufgabenerledigung zugenommen. Administrative Dezentralisierung (5) Im Fall der administrativen Dezentralisierung muss der baden-württembergischen Gewerbeaufsicht hinsichtlich der Effektivität der Aufgabenwahrnehmung ein schlechtes Zeugnis ausgestellt werden. Aufgrund der strukturellen Gegebenheiten fällt ein nennenswerter Teil der Fachabteilungen personell unter die für eine effektive Aufgabenerfüllung erforderliche kritische Größe. Qualifikationen können nur noch partiell vorgehalten werden, weite Bereiche können nur mit langen Einarbeitszeiten, Improvisation und informeller Amtshilfe noch kundiger Kollegen „mehr schlecht als recht“ abgedeckt werden. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Eingliederung der neun Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter in die vier Regierungspräsidien und die 44 Stadt- und Landkreise die Aufgabenwahrnehmung in den höheren und unteren Immissionsschutzbehörden erschwert hat. Obwohl die Vereinigung verschiedener Fachrichtungen und von Technik und Recht unter einem Dach als positiv bewertet wird, kann durch die Zersplitterung der konzentrierten Expertise der Mitarbeiter der ehemaligen Gewerbeaufsicht vor allem auf der unteren Verwaltungsebene das spezifische Branchenwissen nicht mehr vorgehalten werden. In Kombination mit den Einsparzielen und dem stetig zunehmenden Aufgabenumfang, der zu bearbeiten ist, wird die neue Struktur aller Wahrscheinlichkeit nach in absehbarer Zeit das Risiko von Defiziten im Vollzug erhöhen. Solche Vollzugsdefizite deuten sich insbesondere dadurch an, dass häufig keine Regelkontrollen mehr durchgeführt werden. Ebenso erschweren die politische Funktion des Landrats als neuem Dienstvorgesetzten und das damit einhergehende Risiko einer zunehmenden Politisierung die fachliche Arbeit der unteren Immissionsschutzbehörden.

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Administrative Dekonzentration (6) Im Fall der administrativen Dekonzentration bzw. ihrer Sondervariante horizontaler Dekonzentration in der Schulverwaltung in England lassen sich durchaus Effektivitätssteigerungen im Kern der beobachteten Leistungsindikatoren ausmachen, die einerseits auf erhöhten Ressourceneinsatz, andererseits eine Antizipation der Leistungsindikatoren und dadurch Schwerpunktverlagerungen in der Lehre zurückzuführen sind. Andererseits sind eine Engführung der pädagogischen Arbeit und klare Mängel in wichtigen schulischen Handlungsbereichen, die nicht direkt bewertungsrelevant sind, nachzuweisen, die auch zu Lasten des professionellen Selbstbildes der Lehrer gehen. Im Kernbereich der staatlich vorgegebenen Leistungskataloge sind also durchaus Leistungssteigerungen zu verzeichnen, die allerdings teilweise zu Lasten eines breiteren Bildungsideals gehen. Insbesondere im Südcounty konnten mit nur gering gestiegenen Mitteln deutliche Ergebnissteigerungen erzielt werden, so dass zumindest hier auch von Effizienzsteigerungen ausgegangen werden kann. (7) Für den zweiten Fall administrativer Dekonzentration, die überörtliche Planung in England, sind, wie auch im Falle der örtlichen Planung, prozedurale Verbesserungen auf die nunmehr optimierte Koordination zwischen Planungsund Baugenehmigungsverfahren zurückzuführen. Jedoch sind in der Abstimmung zwischen örtlicher und regionaler Planung deutliche Konflikte angelegt, die eine effektive Planungsorganisation verhindern. Dies zeigt sich auch in der bislang geringen Verabschiedungsquote sowohl auf regionaler als auch auf lokaler Ebene. Wo Konflikte mit der Regionalplanung auftreten, bieten sie auch ein Einfallstor für größere Planungsverzögerungen als im alten System, da nun die staatliche Ebene zugunsten eigener Prioritäten stärker Einfluss nehmen kann, als dies früher der Fall war. Zwischenfazit: Zusammenhang von Dezentralisierung und Effektivität Für die hier betrachteten Fälle der politischen Dezentralisierung waren in allen Ländern und Politikfeldern zumindest gewisse Effektivitätsverbesserungen zu konstatieren, womit die eingangs formulierte Hypothese eines negativen Zusammenhangs widerlegt wäre. Allerdings erweisen sich für den konkreten Zusammenhang die lokalen Akteurskonstellationen und lokal gesetzten politischen Prioritäten sowie die fiskalische Situation der kommunalen Gebietskörperschaften, welche teils auch einen Zwang zur politischen Prioritätensetzung begründet, als wichtige Bestimmungsfaktoren. Am auffälligsten war dies im deutschen Fall der Eingliederungshilfe, bei dem das fachliche Verbesserungspotenzial der politischen Dezentralisierung aufgrund des kommunal nicht beeinflussbaren Res-

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sourcenentzugs teils nicht ausgeschöpft werden kann. Ähnliches gilt aber auch für die aktivierenden Eingliederungsleistungen im Rahmen des französischen RMI, die ebenfalls abhängig von der gewählten Vollzugsstrategie und ökonomisch-fiskalischen Bedingungen variieren und dadurch zu lokalen/regionalen Effektivitätsunterschieden führen (siehe weiter unten). Als weiterer Erklärungsfaktor für die theoretisch nicht zu erwartenden Effektivitätsverbesserungen ist die Spezifik der Politikfelder zu benennen. Im Bereich der sozialen Aufgaben erwachsen durch den unmittelbaren Orts- und Bürgerbezug sowie den direkten Zusammenhang zwischen professionellem Vollzug und den von der Kommune zu finanzierenden Leistungen starke Anreize zu Erhöhung der Effektivität der Verwaltungsarbeit. Im Bereich der örtlichen Planung bieten lokale Passgenauigkeit und Gestaltungschancen Anreize zu einer konstruktiven Implementation der Aufgabe. Insofern sind diese beiden Aufgabenfelder als besonders geeignet für die politische Dezentralisierung zu betrachten. Ebenso lässt sich die Tatsache, dass die administrative Dezentralisierung zu den erwarteten Negativeffekten geführt hat, nicht allein (oder primär) durch den Dezentralisierungstypus erklären. Vielmehr spielen auch hier die Eigenschaften der übertragenen Aufgabe – insbesondere ihre überlokalen und mittelbaren Wirkungsbezüge zwischen Verschmutzungsnutzen und Verschmutzungskosten, der unmittelbare Nutzen einer „Deregulierung“ im Parteien- und Standortwettbewerb und die Externalisierung der Kosten eines „sparsamen“ Vollzugs – eine wesentliche Rolle. Diese machen den hier untersuchten Bereich der Umweltverwaltung als wenig geeignet für eine sowohl administrative wie auch (denkbare) politische Dezentralisierung. Bestätigung findet unsere Hypothese vom positiven Zusammenhang zwischen administrativer Dekonzentration und Effektivität durch die englischen Fälle, in denen sowohl für die Schulen (als horizontale Dekonzentration) als auch für die überörtliche Planung in der Grundtendenz Effektivitätsgewinne zu konstatieren waren. Dabei haben sich die Verbesserungen in der substanziellen Dimension (planerische Zielerreichung, Schulqualität) als größer erwiesen als jene in der prozeduralen Dimension. Jedoch sind auch hier neben dem Dezentralisierungstypus weitere bedingende Variablen zu berücksichtigen, wie vor allem der sozioökonomische Kontext, der besonders im Bereich der Schulen direkt auf die Qualität und Zielerreichung „durchschlägt“. In Abhängigkeit von diesen weiteren Bestimmungsgrößen variiert somit die Effektivitätsentwicklung nach Gebietskörperschaften.

271

6.6 Homogenität der Leistungserbringung Ausgehend von der Hypothese, dass die monofunktionale Aufgabenwahrnehmung innerhalb des vertikal integrierten staatlichen Behördenzugs oder in zentralstaatliche kontrollierten single purpose-Institutionen zu einer Steigerung der Homogenität und Einheitlichkeit des Verwaltungsvollzugs und somit zur stärkeren Gleichbehandlung der Bürger führt, wurden die Fallkommunen hinsichtlich der Einheitlichkeit des Vollzugs über gebietskörperschaftliche Grenzen hinweg untersucht. Dabei wird davon ausgegangen, dass eine interkommunale Ausdifferenzierung (Heterogenisierung) bei der Aufgabenerfüllung nicht notwendigerweise als Indikator für einen Verlust an Leistungsqualität angesehen werden muss. Vielmehr kann sie einen Gewinn an lokaler Responsivität der Aufgabenträger gegenüber Adressaten und Nutzergruppen sowie eine höhere Anpassungsfähigkeit der kommunalen Vollzugsinstrumente (insbesondere in der Planung) auf lokal-spezifische Problemlagen anzeigen. Voraussetzung hierfür ist, dass hinsichtlich der lokalen Interessen hierdurch eine pareto-optimale Lösung möglich wird. Die Homogenisierung/Heterogenisierung wird dabei an substanziellen und prozeduralen Kriterien der Aufgabenerledigung festgemacht, wobei die Bewertung aus der Sicht von Verwaltungsadressaten/ Kunden vorgenommen wird und insbesondere die Kriterien eines interkommunal einheitlichen Verwaltungsvollzugs und der überörtlichen Gleichbehandlung von Adressaten, zugrunde gelegt werden. Politische Dezentralisierung (1) Im ersten Fall der politischen Dezentralisierung, dem Bereich der RMISozialhilfe in Frankreich, kam es im Anschluss an die Dezentralisierung zu einer (weiteren) Heterogenisierung der Leistungserbringung. Dies betrifft weniger die Erfüllung der gesetzlichen Verwaltungsfunktionen. Sie werden von den professionell arbeitenden Sozialverwaltungen der Conseils Généraux und, in den meisten Départements, zu einem relevanten Teil weiterhin auch von den spezialisierten Verwaltungen der staatlichen Sozialkassen wahrgenommen und sind im Übrigen Gegenstand der staatlich-präfektoralen Aufsicht und der Kontrolle durch die Sozialverwaltungsgerichte. Die Heterogenisierung betrifft vielmehr die beratenden und aktivierenden Eingliederungsleistungen, die die Départements zusätzlich zur RMI-Transferzahlung zu erbringen haben. Hier ist eine regionale Ausdifferenzierung des Angebots je nach finanzieller Leistungskraft der Départements zu beobachten, was u.U. die Eingliederungschancen von Hilfeempfängern in ‚ärmeren’ Départements mindert.

272

(2) Im zweiten politischen Dezentralisierungsfall, dem Planungsbereich in Frankreich, ist es dagegen bisher nur in geringem Umfang zu einer Verstärkung der (auf Gemeindeebene traditionell sehr ausgeprägten, auch als „Frankreich der zwei Geschwindigkeiten bezeichneten) inter-lokalen Varianz gekommen. Gründe hierfür sind die nach wie vor mangelhaft ausgeprägte Interkommunalisierung sowie die zögerliche Wahrnehmung der Planungsverantwortung durch die (kleinen) Kommunen. An dieser Stelle sei noch einmal daran erinnert, dass die interkommunale Ausdifferenzierung oder Heterogenisierung bei der Aufgabenerfüllung, die hier an der Existenz lokal ausdifferenzierter Pläne festgemacht werden können, Hinweise auf ein hohes Maß an Responsivität der Planungsträger gegenüber den lokalen Interessenträgern und Betroffenen sowie auf das Vorhandensein einer Sensibilität gegenüber lokal-spezifischen Problemen/Themen sind. Entsprechende Entwicklungen ließen sich allerdings gerade in kleinen und Kleinstkommunen, die häufig auf die ‚Standardplanungsvorschläge’ der privaten Planungsagenturen angewiesen sind, nicht beobachten. Im Bereich der Baugenehmigungspolitik wiederum, wo konstante Aufgabenerfüllung ein hohes Maß an Gesetzmäßigkeit der lokalen Verwaltungsarbeit anzeigt, ist es in den hier untersuchten Fällen nach der Dezentralisierung und vor allem im Anschluss an die Städtebaurechtsreform ab dem Jahr 2000 nicht zu einer interkommunalen Heterogenisierung der Aufgabenerbringung, jeweils gemessen am vorherigen Zustand, gekommen. (3) Im dritten Fall politischer Dezentralisierung, der Eingliederungshilfe in Deutschland, führte der Wegfall der in den baden-württembergischen Landeswohlfahrtsverbänden vorhandenen zentralen Serviceeinrichtungen (wie bspw. eines Grundsatzreferats oder eines Rechtsreferats) nicht nur zu einer Mehrbelastung der Mitarbeiter in den Kreisen, sondern aufgrund unterschiedlicher Rezeption und Interpretation von einschlägigen Gesetzen (insb. nach Gesetzesänderungen) auch zu temporär unterschiedlichen Verwaltungspraxen. Die Erarbeitung einer kompromissfähigen gemeinsamen Lösung durch den Redaktionskreis Sozialhilferichtlinien erwies sich als zeitaufwändig und teilweise unpräzise, da Rücksicht auf die Interessen sämtlicher beteiligter Gebietskörperschaften genommen werden muss. Die einmal gefundenen Empfehlungen werden aber in der Regel befolgt. Insgesamt bewegt sich aber die Aufgabenwahrnehmung in der sehr großen Mehrheit in einem vertretbaren „landeseinheitlichen Rahmen“ und die Legalität des Vollzugs ist weitestgehend gewährleistet: Die Abweichungen in der individuellen Bewilligungspraxis stellen die Legalität des Vollzugs nach Expertenmeinung nicht grundsätzlich in Frage. Für den einzelnen Antragsteller können unterschiedliche Verwaltungspraxen jedoch eine erhebliche Schlechterstellung bedeuten.

273

(4) Der vierte politische Dezentralisierungsfall der örtlichen Planung in England lässt erkennen, dass es für die lokale Ebene auf der prozeduralen Ebene, was die formale Ausgestaltung der Planungsdokumente angeht, zu einer Homogenisierung der Planung gekommen ist. Dies ist in erster Linie durch die starke Rolle der staatlichen Ebene, vor allem die begleitende Rolle der Government Offices und die examination durch das Planning Inspectorate, zu erklären. Im gegenwärtigen Prozess führt dies aber zu Widerständen der lokalen Ebene, die auch politisch motiviert sind und zu großer Heterogenität hinsichtlich des Implementationsstands der neuen Planungsdokumente führt, so dass in substanzieller Hinsicht erhebliche (tendenziell sogar steigende) Varianz zu konstatieren ist. Administrative Dezentralisierung (5) Für die baden-württembergische Gewerbeaufsicht muss ein starker Anstieg der Heterogenität des Verwaltungsvollzugs konstatiert werden. Ausgehend von der sehr unterschiedlichen Personalausstattung hinsichtlich Qualifikation und Spezialisierungspotential verfügt jede Gebietskörperschaft über andere Stärken und Schwächen in der Fallbearbeitung. Solange zentrale Mitarbeiter in den Kommunen noch in die alten, informalen Netzwerke eingebunden sind, können spezifische Fachfragen noch über Amtshilfe zwischen den Städten und Kreisen abgedeckt werden. Diese, auf persönlichen Bekanntschaften basierende Netzwerke sterben jedoch mittelfristig aus, was zu einer deutlichen Verschlechterung der Qualität und Einheitlichkeit des Vollzugs führen dürfte. Das Land versucht, durch den Aufbau eines Intranetportals und Koordinationstreffen für einzelne Leitbranchen einen Ersatz für das verloren gehende Know-how zu schaffen. Hier würden einheitliche Formulare, EDV und vom Land abrufbare Datenbestände und ein Forum zum fachlichen Austausch geboten. Ein weiteres Auseinanderdriften der Gebietskörperschaften scheint jedoch nicht unaufhaltbar, solange Gebietskörperschaften eine kritische Größe unterschreiten und die Möglichkeiten zur Aus- und Weiterbildung des Personals von politischen oder fiskalischen Erwägungen abhängen. Administrative Dekonzentration (6) Für den Fall der administrativen (horizontalen) Dekonzentration, der in England die Schulen betrifft, wird von allen Beobachtern ein Fortbestehen erheblicher Unterschiede zwischen den Kommunen und auch zwischen den Schulen berichtet. Dies spiegelt sich sowohl in den League tables als auch in den Prüfberichten des OfSTED und der Audit Commission wider. Damit wird die These

274

widerlegt, dass es durch die faktischen Re-Zentralisierungstendenzen im Schulbereich zu einer Vereinheitlichung der Schulergebnisse komme. Der rein an der einzelnen Schule orientierte Politikansatz, der das weitere soziale Umfeld und die sozialstrukturellen Unterschiede in der Schülerzusammensetzung nicht berücksichtigt, hat hier ganz offensichtlich nicht vereinheitlichend gewirkt. Vielmehr scheinen sich durch das Prinzip der freien Schulwahl soziale Unterschiede zu verstärken. In beiden counties kam es schließlich zu einer Zementierung der Unterschiede zwischen Schulen, teilweise auch einer Verschärfung der Unterschiede, die durch selbstverstärkende Effekte der Autonomie hervorgerufen wird. Diese Ergebnisse zeigen sich auch in anderen Landesteilen. (7) Im zweiten als administrative Dekonzentration/horizontale Dezentralisierung zu bezeichnenden Bereich, der überörtlichen Planung in England, können durch die federführende Rolle des Secretary of State und die vereinheitlichende Rolle der Government Offices gleichlaufende Entwicklungen beobachtet werden. Varianz entsteht durch die unterschiedlichen nationalen Planungsziele, die im Süden den Ausbau von Wohnraum, im Norden eher die Bewältigung des Strukturwandels vorsehen. Zwischenfazit: Zusammenhang von Dezentralisierung und Einheitlichkeit der Aufgabenerfüllung Insgesamt zeigt sich in allen Dezentralisierungsformen eine Zunahme der Heterogenität in der Leistungserbringung. Dies kann in planerischen Aufgabenbereichen als positive Aneignung des Aufgabenbereiches durch die Kommune und Anpassung des Instrumentariums an die örtlichen Bedürfnisse gewertet werden. In vollziehenden Verwaltungsbereichen mag der Dezentralisierungseffekt größerer politischer oder administrativer Gestaltungsspielräume implizit oder explizit intendiert sein (vgl. die Dimension Demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit). Die größere Heterogenität kann sich jedoch gerade beim Vollzug von überörtlichem Recht für den einzelnen Kunden im landesweiten Vergleich negativ auswirken. Bei der Beurteilung dieser Heterogenität durch die Akteure spielen unterschiedliche politisch-kulturelle Faktoren eine Rolle. So zeigte Hofstede (2001), dass dies in der eher liberalen, individualistisch geprägten Kultur Großbritanniens deutlich weniger problematisiert wird als in den eher egalitärkollektivistisch orientierten kontinentaleuropäischen Staaten. In der Praxis lassen sich jedoch in allen untersuchten Staaten Versuche der Minimierung solcher Vollzugsunterschiede beobachten.

275

6.7 Zusammenfassung Zusammenfassend ergeben sich für die sechs Performanzdimensionen und sieben Dezentralisierungsfälle folgende Ausprägungen. Tabelle 21: Performanzeffekte von Dezentralisierungstypen Performanzdimension

Indikatoren

Politische Dezentralisierung

Ad m. Dezent r.

Dekonzentr./ Horizontale Dezentr.

D2

E1

Land* F1

Demokratische Kontrolle und Verantwortlichke it

Horizontale Koordination

Vertikale Koordination

99

Formale Entscheidungskompetenzen des Rates Faktischer Gewinn an politischen Spielräumen Beteiligung organisierter Interessen Beteiligung von Bürgern Transparenz von Entscheidungen Koordinationsnotwendigkeit Konfliktintensität der Abstimmungsprozesse Beitrag zur Problemlösung Koordinationsnotwendigkeit Konfliktintensität der Abstimmungsprozesse Beitrag zur Problemlösung

F2

D1

E1

99

E2

Aufgaben-Typus** P T P

T

T

T

P

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0

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+

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-

0

-

-

E1 taucht in der Tabelle zweimal auf, weil die zugehörigen Fälle einerseits der politischen Dezentralisierung zugeordnet wurden (Local Development Frameworks), andererseits als Dekonzentration zu klassifizieren waren (Regional Spatial Strategies).

276

Effizienz

Ressourceneinsparung Input-Output-Verhältnis Skalenerträge Verbunderträge

Effektivität

Legale Qualität Professionelle Qualität Kundenorientierung Örtliche Nähe

Homogenität

Überörtl. Gleichbehandlung

-

0

-

-

+

-

+/-

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+/-

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+

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+

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0

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-

Legende: „+“ bedeutet „Zunahme“; „-„ bedeutet „Abnahme“; „0“ bedeutet „keine Veränderung“; „+/-" bedeutet „teils Zu-, teils Abnahme“ (Varianz nach Fällen). * Aggregierte Fallstudienbefunde (F1 = Süd- u. Nord-Département; F2 = Süd- u. Nord-Stadt; D1 = Süd-, Nordkreis u. Nordstadt; D2 = Süd- u. Nordkreis, Süd- u. Nordstadt; E1 = Nord- u. Südstadt, Nord- u. Südcounty, Planungsregionen Südwest u. Nordwest; E2 = Nord- u. Südcounty ** P = Personenbezogene Aufgabe; T = technisch-planerische Aufgabe Eigene Tabelle Insgesamt verdeutlicht die Untersuchung, dass die Wirkung institutioneller Politik, hier der Dezentralisierung öffentlicher Aufgaben, durch eine Reihe von („nicht-institutionellen“) Faktoren (mit)bedingt ist. Von den institutionellen Veränderungen, die sich im Zuge der Dezentralisierung ereignen, geht zweifelsohne ein wesentlicher Einfluss auf die Performanz der Aufgabenerledigung aus. Jedoch gibt es keinen deterministischen kausalen Zusammenhang zwischen einem bestimmten Dezentralisierungstypus (politische/administrative Dezentralisierung, administrative Dekonzentration) und der Performanzentwicklung in den lokalen Gebietskörperschaften. Um die konkrete Ausprägung des Zusammenhangs zwischen institutionellen Faktoren (Dezentralisierungstypus; institutionelle Veränderungen) und Performanz zu erklären, müssen weitere Bedingungsvariablen einbezogen werden. Als besonders wirkmächtig erwiesen sich im Rahmen 277

unserer Studie die Eigenheiten des Politik-/ Aufgabenfeldes (policy-Variable), die Strategien der handelnden Politik-und Verwaltungsakteure vor Ort sowie die Einbindung in das politisch-administrative Gesamtsystem (politics-Variable), der fiskalische und sozio-ökonomische Kontext, nationale politisch-institutionelle (Vor-) Prägungen (path-dependencies) und die Länge der Zeitspanne, in welcher sich die neuen Institutionen verfestigen konnten.

278

7 Was erklärt die Wirkungen von Dezentralisierung?

Die hier vorgelegte vergleichende Analyse von Dezentralisierungseffekten hat gezeigt, dass für die Erklärung der Performanzentwicklung in den Gebietskörperschaften verschiedene, miteinander zusammenhängende Faktoren zu berücksichtigen sind. Dezentralisierung – so kann zunächst grundsätzlich festgehalten werden – macht für die Performanz der Aufgabenerledigung einen wesentlichen Unterschied. Allerdings erweist sich der spezifische Dezentralisierungstypus (politische/administrative Dezentralisierung/administrative Dekonzentration), anders als eingangs von uns vermutet, als weit weniger wichtig bzw. nicht in allen Performanzdimensionen als gleichermaßen erklärungskräftig. Er stellt nur einen Erklärungsfaktor für Leistungsveränderungen unter anderen dar. Als einflussstark auf die Performanzentwicklung haben sich – vor allem die folgenden drei Faktorengruppen erwiesen: a)

Politics-Variablen: Strategien der handelnden Politik-und Verwaltungsakteure b) Policy-Variablen: Eigenheiten des Politik-/Aufgabenfeldes c) Länder- und zeitbezogene Variablen: Verfestigung von institutionellen Arrangements in den nationalen/lokalen Kontexten über die Zeit Im Folgenden werden die Erklärungszusammenhänge anhand der Performanzdimensionen zusammenfassend diskutiert. (1) Die Fallstudien zeigten eine widersprüchliche und aus einer normativen Perspektive teilweise ernüchternde Entwicklung der Demokratischen Kontrolle und Verantwortlichkeit in der Folge von Aufgabendezentralisierungen. So erklärt der Dezentralisierungstypus zwar die Erweiterung/Beschränkung oder Konstanz von formalen Entscheidungskompetenzen des Rates: während die administrative Dezentralisierung formal keine Kompetenzgewinne des Rates beinhaltete und die administrative Dekonzentration zu repräsentativ-demokratischen Verlusten führte, wurden durch Maßnahmen der politischen Dezentralisierung die formalen

279 S. Kuhlmann et al., Dezentralisierung des Staates in Europa, DOI 10.1007/978-3-531-93202-6_7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

Voraussetzungen einer erweiterten Inputlegitimation geschaffen. Jedoch kann der Dezentralisierungstypus nicht faktische Demokratiegewinne/-verluste erklären. Teils waren die Entwicklungen geradezu konträr zu den von uns formulierten Hypothesen. Denn der formale „Demokratiegewinn“ bei der politischen Dezentralisierung erwies sich oftmals als Pyrrhussieg, wohingegen die administrative Dezentralisierung, die formal keine Kompetenzrechte lokal-repräsentativer Gremien berührt, faktische Politisierungsprozesse im betreffenden Aufgabenfeld mit sich brachte. Dies ist vor allem mit der interessengeladenen lokalen Arena und den Akteurskonstellationen vor Ort zu erklären (Politics-Variable). Zum einen führte die Existenz von parallel zum Rat operierenden Entscheidungsarenen, insbesondere von lokal-korporatistischen Arrangements, dazu, dass es faktisch nur begrenzt zu mehr demokratischer Mitwirkung und Kontrolle kam. Ähnliches gilt für die direkte Entscheidungsbeteiligung der Bürger, die sich in den untersuchten Fällen dezentralisierungsbedingt kaum änderte. Dagegen wuchsen der Aufgabenhorizont und die Verantwortlichkeiten der exekutiv-politischen Akteure infolge des Aufgabentransfers regelmäßig an. Dezentralisierung führte durchweg zu exekutiv-politischen Einflussgewinnen, weniger dagegen zu politisch-parlamentarischen und nur ausnahmsweise zu direkten Demokratiegewinnen für die Bürger. Zum anderen erklären die Macht- und vote seeking-Strategien der lokalen Funktionsträger, dass es auch ohne erweiterte repräsentativ-demokratische Kontrollrechte – wie im Falle der administrativen Dezentralisierung in Deutschland – zur Lokalpolitisierung von formal nicht dem Mitwirkungsrecht des Rates unterliegenden staatlichen Aufgaben kam. Der faktische Zuwachs an politischparlamentarischer Einflussnahme durch den Rat und die Kommunalpolitisierungn des Aufgabenportfolios erfolgte also hier trotz formal „unpolitischer“ Aufgabenübertragung. Diese Prozesse waren vor allem durch akteurspezifische Interessenkalküle und machtpolitische Strategien vor Ort bedingt. Im Fall der Gewerbeaufsichtsverwaltung in Deutschland/Baden-Württemberg erwiesen sie sich jedoch vielfach als problematisch, da sie zu Einschnitten in der Fachqualität und im Ergebnis dazu führten, dass die Outputlegitimation sowohl des Politik- als auch des Verwaltungshandelns untergraben wurden. Bisweilen wurde sogar von professionellen Standards abweichendes Verhalten aus lokalegoistischen Motiven heraus hingenommen oder bewusst praktiziert, da sich damit ein Reputationsgewinn beim eigenen Wählerklientel erzielen ließ. Des Weiteren kommen zur Erklärung der Demokratiegewinne/-verluste zeitbezogene Faktoren ins Spiel. Korporatistische Verflechtungen, die sich über die Zeit institutionell verfestigt und verstetigt hatten, waren vielfach nur schwer und über Jahre hinweg aufzulösen. Ihre „Aufweichung“ oder gar Ablösung durch neue Strukturen der Interessenvermittlung und Partizipation wurden von den

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Akteuren auch häufig gar nicht angestrebt. Dies hat damit zu tun hat, dass eine solche Restrukturierung nicht nur erheblichen Aufwand und Transaktionskosten, sondern auch Konflikte und Reibungsverluste bei letztlich ungesicherten Wirkungen verursacht hätte. So wurde in vielen Fällen an den „alten“ korporatistischen Arrangements festgehalten und die neuen demokratischen Mitwirkungsrechte praktisch wenig genutzt. Auch die bereits existierenden gesetzgeberischen Einengungen des Entscheidungsspielraums der Räte, z. B. durch detaillierte Regulierung einzelner Aufgaben, machten den vermeintlichen Gewinn an lokaler repräsentativer Demokratie häufig zunichte oder schmälerten ihn zumindest. Die institutionelle Verfestigung von Beteiligungs- und Mitwirkungsstrukturen über die Zeit war jedoch in einigen Fällen auch eine wesentliche Ursache für einen tatsächlichen Zuwachs an demokratischer Kontrolle, wie sich im Falle der französischen Raumplanung und der Stadtplanung auf district-Ebene in England zeigte. Dort gelang es, die erweiterten formalen Entscheidungsrechte des Rates in die bereits institutionalisierten, funktionierenden Strukturen des (inter-) lokalen Interessenausgleichs zu integrieren. So profitierten in Frankreich vor allem die größeren Kommunen, die bereits vor der Aufgabenübertragung eigene Strukturen der (inter-) kommunalen Interessenabstimmung unter Beteiligung der Gemeinderäte aufgebaut hatten, von der formalen Aufwertung des Rates, da seine Einbindung in aufgabenbezogene Entscheidungen auf bereits etablierte Strukturen aufbauen konnte. (2) Mit der Dezentralisierung änderten sich in allen betrachteten Fällen die Koordinationsanforderungen und Koordinationsleistung sowohl in vertikaler als auch horizontaler Hinsicht. Hier zeigte sich, dass der Dezentralisierungstypus – wie von uns vermutet – eine wesentliche Erklärungsvariable darstellt. Während es bei der administrativen Dekonzentration durchweg zu Verlusten in der horizontalen, politikfeld- und fachübergreifenden Koordinationsleistung kam, zeigte sich in den Fällen der politischen und administrativen Dezentralisierung eine tendenziell positive Entwicklung, wenn auch unterschiedlich intensiv. Damit bestätigt sich die eingangs formulierte Hypothese, wonach die institutionelle Integration einer Aufgabe in ein multifunktionales Organisationsumfeld (Kommune) zumindest in der Grundtendenz die horizontale gebietsbezogene Koordinationsfähigkeit steigern hilft. Umgekehrt konnte auch die Annahme bestätigt werden, dass die vertikale Koordinationsleistung innerhalb eines Aufgabenfeldes über Verwaltungsebenen hinweg signifikant abnimmt, wenn es zu weitreichenden Formen der politischen Dezentralisierung kommt, aber auch dann deutlich zurückgeht, wenn eine Aufgabe administrativ dezentralisiert wird. Hinsichtlich der administrativen Dekonzentration zeigte sich, dass die vertikale Kontrolle durch staatliche Institutionen zunahm und sich somit eine einzelfachliche Steue-

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rungslogik leichter top-down durchsetzen ließ, was letztlich zur Steigerung der vertikalen Koordinationsleistung führte. Lässt sich insoweit ein Zusammenhang von Dezentralisierungstypus und Koordinationsleistung grundsätzlich feststellen, bedürfen diese Aussagen jedoch einiger Differenzierung und Präzisierung. Die Fallstudien ergaben, dass die neuen Koordinationsbedarfe, die mit den Dezentralisierungsmaßnahmen verbunden waren, nur sehr unterschiedlich befriedigt werden konnten. Die Entwicklung der vertikalen wie auch der horizontalen Koordinationsleistung hängt wesentlich vom Grad der institutionellen Verfestigung bereits existierender länder- und lokalspezifischer Koordinationsstrukturen ab. Dies verweist einerseits auf die Zeitvariable, denn mitunter konnten die vorhandenen Verbesserungspotenziale für ämterübergreifende Koordination deshalb nicht ausgeschöpft werden, weil die Akteure bevorzugt auf eingeübte Abstimmungsmuster und vertraute Kooperationskanäle zurückgriffen, so dass die neuen „institutionellen Schiffe“ zumindest teilweise auf Grund liefen. Andererseits kommen hier – ebenfalls vermittelt über die Zeitvariable – auch länderspezifische Faktoren ins Spiel, die unterschiedlichen Entwicklungen in der Koordinationsleistung erklären. So führte die politische Dezentralisierung in Frankreich zwar grundsätzlich zu einer formal geschmälerten vertikalen Durchgriffsmacht staatlicher Behörden. Aufgrund der historisch eingeprägten und eingeübten Interaktionsstrukturen zwischen der weiterhin institutionell omnipräsenten dekonzentrierten Staatsverwaltung und den Kommunalakteuren blieben gravierende Negativeffekte infolge geringerer Abstimmungsintensität jedoch weitgehend aus. Somit lässt sich eine Pfadabhängigkeit entlang bereits etablierter institutioneller Koordinationsstrukturen nachweisen. Wurden im Zuge der Dezentralisierung vorhandene institutionelle Arrangements mit neuen, ähnlichen Aufgaben belegt, so – dies beweist der französische Fall der Dezentralisierung der Arbeitslosensozialhilfe RMI – konnten nicht nur die horizontale Koordination über Fachgrenzen hinweg und damit die gebietsbezogene Steuerung insgesamt verbessert werden. Es hielten sich zudem auch die Einbußen in der vertikalen Koordinationsleistung verhältnismäßig in Grenzen. Dies gilt auch für jene Fälle, in denen die Anzahl der Schnittstellen zwischen den Akteuren nach der Aufgabenübernahme deutlich vergrößert wurde. Brachte die Dezentralisierung jedoch die Notwendigkeit eines Aufbaus neuer Koordinierungsnetzwerke mit sich oder implizierte sie substantiell neue Entscheidungsinhalte, so führte dies zu beträchtlichen Anlaufschwierigkeiten oder gar einem völligen Versagen der Koordination. Dies war etwa in den Beziehungen der Kommunen untereinander im Fall der baden-württembergischen Eingliederungshilfe erkennbar.

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Ein wichtiges Element der vertikalen Koordination stellen – wie gezeigt wurde – Sanktionsmechanismen von Seiten der Aufsichtsbehörden dar. Teilweise führte die Dezentralisierung dazu, dass die Sanktionswahrscheinlichkeit und die erwartete Sanktionsintensität bei legal oder professionell mangelhaften kommunalen Entscheidungen abnahmen – wie bspw. im Fall der baden-württembergischen Eingliederungshilfe. Dies wiederum beeinflusste das Handeln der lokalen Akteure entscheidend, da sie von einer eher geringen Überwachung ihrer Handlungen durch die Aufsichtsbehörden und davon ausgehen konnten, dass potentiell „anstößige“ Entwicklungen nicht ohne weiteres aufgedeckt werden oder zu (für sie schmerzhaften) Sanktionen führen würden. Dabei erwies es sich durchaus als maßgebend, ob die ggf. zu erwartende Sanktion „nur“ einen marginalen Reputationsverlust oder Zwang zur Heilung eines Einzelverfahrens ohne Präzedenzwirkung auf ähnlich gelagerte Fälle bedeutete oder aber schmerzhaftere „Strafen“ die Folge waren. Des Weiteren sind die Politics-Variablen, also der Grad der Politisierung einer Aufgabe sowie die Struktur, Zusammensetzung und Interessenkonstellationen der lokalen Akteursnetzwerke, die am Koordinationsprozess beteiligt sind, wichtige Bestimmungsfaktoren für die Koordinationsleistung. Um Steigerungen in der fachbezogen-einzelsektoralen Koordination von Aufgaben innerhalb abgegrenzter Policy-Sektoren zu erreichen, erwiesen sich ein geringer Politisierungsgrad der Aufgabe und das Vorhandensein von Expertennetzwerken als förderlich. Beispiele aus der französischen Bau- und Planungsverwaltung oder der deutschen Gewerbeaufsicht verdeutlichen, dass gering politisierte Aufgabenbereiche, deren Bearbeitung im Rahmen von Experten-dominierten, an Fachinteressen ausgerichteten Akteursnetzwerken erfolgt, meist „harmonisch“ und geräuschlos – also weitgehend „politikfrei“ – verlaufen. Werden hingegen politische Interessen tangiert, so prägen diese wesentlich die Kooperationsneigung (auch) der (Fach-) Akteure und die Koordination erfolgt deutlich „geräuschvoller“, konfliktiver und „politischer“. Gibt es eine Koinzidenz der Interessen von beteiligten Akteuren und dominieren Policy-spezifische Sachlogiken im Entscheidungsprozess, so erleichtert dies eine reibungslose sektorale Politikumsetzung aus einzelfachlicher Sicht. Steht hingegen die Konkurrenz, z. B. um politischen Einflussgewinn oder um Ressourcen, im Mittelpunkt der Interaktion und ist also von einer hohen Konfliktanfälligkeit und der Nutzung von Vetopositionen auszugehen, so schmälert dies die Aussicht auf reibungsarme und einzelfachlich effektive Koordination. Umgekehrt zeigte sich, dass gerade der (politische) Streit zwischen verschiedenen Fachlogiken und die Auseinandersetzung zwischen materiell unterschiedlichen Aufgabenbereichen dazu beitrugen, überzogene Fachinteressen einzudämmen und einzelsektorale Policy-Egoismen zu reduzieren. In einigen

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Fällen ging dies auch mit Verbesserungen in der fachübergreifenden, gebietsbezogenen Steuerung der Kommune einher. Empirische Evidenz für solche horizontalen Steuerungsgewinne infolge von Dezentralisierung lieferten insbesondere die Fallstudien zu den personenbezogenen Diensten, bei denen es nach kommunalinternem (durchaus „geräuschvollem“) Streit um Ressourcen, Kompetenzverteilung und Organisationstrukturen letztlich zu Kompromissen und horizontalem Ausgleich mit anderen angrenzenden Aufgabenfeldern im Territorium kam. Allerdings spielten für das Ausmaß der im Einzelfall tatsächlich realisierten Leistungsverbesserung wiederum die institutionellen Vorprägungen, insbesondere das Vorhandensein gebietsbezogener Koordinationsstrukturen, sowie der Typus der Aufgabe (personenbezogene vs. technisch-planerische Aufgabe) eine wichtige Rolle. (3) Die Effekte der Dezentralisierungen auf die Effizienz der Aufgabenerledigung waren höchst unterschiedlich. Zum einen gab es den Fall, dass Effizienzveränderungen völlig ausblieben wie z. B. in der französischen Bau- und Planungsverwaltung, oder sich Effizienzgewinne und neue -verluste gegenseitig aufhoben wie im Fall englischer Schulen. Zum anderen waren Fälle von (finanziellen) Effizienzsteigerungen festzustellen, z. B. aufgrund einer mittel- bis langfristigen Optimierung des Verwaltungsvollzugs durch dezentralisierungsbedingte Professionalisierungsmaßnahmen (bspw. in der baden-württembergische Eingliederungshilfe). Schließlich waren auch Effizienzverluste festzustellen, etwa aufgrund der fachlichen und/oder finanziellen Überlastung der lokalen Gebietskörperschaft nach der Dezentralisierung (bspw. im Fall der baden-württembergischen Gewerbeaufsicht oder auch in der französischen RMI-Politik). Welche Effekte erzielt wurden, hat vor allem mit den Eigenheiten der übertragenen Aufgaben (Policy-Variable) zu tun. So hängt es von der Natur der jeweiligen Aufgabe (z. B. ihrer technischen Komplexität) ab, ob und in welcher Höhe mit der Dezentralisierung Skalen- und Verbunderträge realisiert wurden. Beispielsweise konnten in den hier untersuchten Fällen bei den personenbezogenen (sozialpolitischen) Aufgaben nach der Dezentralisierung längerfristige Einsparungen durch eine Optimierung der Vollzugspraxis und Professionalisierung der implementierenden Akteure realisiert werden. Auf die technischen Aufgabenfelder trifft dies weit weniger zu. Defizite waren insbesondere dort zu beobachten, wo das Vollzugsarrangement nach der Dezentralisierung (aufgrund Größe oder Akteurskonstellation) keine für die je verantwortete Fläche der Gebietskörperschaft ‚passgenauen’ Lösungen (mehr) produzieren konnte; in diesem Fall – z. B. bei der Gewerbeaufsicht in Deutschland/Baden-Württemberg – stiegen die Implementationskosten langfristig an und die Effizienz des Verwaltungsvollzugs nahm ab. Ob mögliche Einsparpotentiale in Folge von Dezentralisierungen tatsächlich erreicht werden konnten, hängt zusätzlich auch von einem zweiten Fak-

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tor ab, nämlich den strategischen Interessen oder auch Vorteilen, die die Politikund Verwaltungsakteure auf den unterschiedlichen Ebenen mit der Dezentralisierung verbinden (Politics-Variablen). Hier wirken staatliche Sparstrategien zumindest im Sinne von Einsparungen auf die Effizienzeffekte von Aufgabentransfers zurück. Dies zeigt sich am Beispiel der Einbehaltung einer „Effizienzrendite“ in Baden-Württemberg, oder der überall zu beobachtenden Machterhaltungsoder Machtgewinnungsstrategien. Nachhaltige, d. h. auf Rationalisierungseffekten und nicht auf Leistungsminderung basierende Einsparungen blieben dabei jedoch sehr häufig den wirtschaftlich bessergestellten Gebietskörperschaften vorbehalten. Das liegt auch daran, dass bei vielen Reformen zunächst einmal Reformkosten entstehen, die sich eventuell später amortisieren könnten. Ein Beispiel ist das neue englische Planungssystem, das natürlich in der Anfangsphase zusätzliche Ressourcen bindet, zukünftig im Alltagsbetrieb aber Kosten sparen könnte (z. B. durch abnehmenden Abstimmungsbedarf im Bereich der Baugenehmigungen). (4) Auch der Wirkungszusammenhang zwischen Dezentralisierung und Effektivität der Aufgabenerledigung wurde maßgeblich durch die Eigenschaften der übertragenen Aufgabe (Policy-Variable) sowie die lokalen Interessenkonstellationen und Akteursstrategien (Politics-Variable) „moderiert“. So zeigen sich im Falle der personenbezogenen Aufgaben in allen drei Ländern prinzipiell positive Effektivitätsbilanzen. Dabei ist zum einen wesentlich, ob die betreffende Aufgabe durch überlokale und mittelbare Wirkungsbezüge gekennzeichnet ist. Zum anderen sind der unmittelbare Nutzen, den der Vollzug (oder Nicht-Vollzug) einer Aufgabe im lokalen Parteien- und Standortwettbewerb hat, sowie die Möglichkeit, die Kosten von Vollzugsdefiziten zu externalisieren, entscheidend für die Effektivitätseffekte von Dezentralisierung. Vor diesem Hintergrund hat sich der hier untersuchte Bereich der Umweltverwaltung in Baden-Württemberg als wenig geeignet für eine administrative wie auch (mögliche) politische Dezentralisierung erwiesen. Aus den soeben genannten Gründen konnten in diesem technischen Aufgabenfeld Vollzugsdefizite im Anschluss an den Aufgabentransfer besonders ausgeprägt beobachtet werden. Dagegen ergaben sich vor allem in den personenbezogenen sozialen Aufgabenbereichen Effektivitätsgewinne. Sie konnten aufgrund des unmittelbaren Orts- und Bürgerbezugs der Policy dadurch realisiert werden, dass nunmehr die Chancen zum Finden ‚passgenauer’ oder individuell nachfrageorientierter Lösungen stiegen. Außerdem ergaben sich aus dem direkten Zusammenhang zwischen professionellem Vollzug und den von der Kommune zu finanzierenden Leistungen starke Anreize zur Erhöhung der Effektivität oder zumindest zur Sicherung des erreichten Effektivitätsniveaus, etwa bezüglich der legalen oder der fachlichen Qualität des Aufgabenvollzugs in diesen Handlungsfeldern.

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Theoretisch kann dies mit der „Eigentümerschaft“ lokaler Akteure an den Effekten der Aufgabenerfüllung (oder Nicht-Erfüllung) erklärt werden – also damit, ob Kosten und Nutzen der übertragenen Aufgaben auf der lokalen Ebene zusammen- oder auseinanderfallen. Geht man von dieser (Rational Choiceinspirierten) Prämisse aus, so lohnen sich für die lokalen Akteure Investitionen in den Vollzug nur wenig, wenn der Nutzen einer Qualitätsverbesserung bei der Aufgabenerledigung nicht unmittelbar und in einem überschaubaren Zeitraum der Kommune (und damit den Wiederwahlchancen der Entscheider) zu Gute kommen. Entsprechend sind solche Maßnahmen in der lokalpolitischen Entscheidungsfindung auch nicht mehrheitsfähig, da die Kosten externalisiert werden können und lediglich ein ‚moralischer Mehrwert’ für die Kommune entstünde. Als Beispiel für diesen Fall können Investitionen in die fachlichen und personellen Ressourcen der Umweltverwaltung in Baden-Württemberg angeführt werden. Die Politik profitiert vom ‚Ausbluten’ dieses regelungsintensiven Verwaltungsbereiches zumindest mittelfristig sowohl politisch als auch wirtschaftlich, während die Kosten der reduzierten Beratung und Überwachung erst langfristig und stark verteilt bei Dritten (Unternehmen, Anliegern, Bürgern) fällig werden. Fallen Kosten und Nutzen des Verwaltungsvollzugs hingegen zusammen, so lohnen sich Investitionen in Personal und Prozessmodifikationen. Die Kommune ist alleinige Eigentümerin der Policy-Effekte – die Kosten des (Nicht-) Handelns werden internalisiert. Dies lässt sich in den untersuchten Fällen aus den Bereichen Sozialpolitik und Planung belegen. Hier – z. B. im Fall der RMIPolitik in Frankreich – wurde ein vorübergehender Anstieg der Kosten zur Professionalisierung und aktiven Gestaltung des Politikfeldes in Kauf genommen, da mit diesen Maßnahmen eine glaubwürdige Hoffnung auf mittel- und langfristige Renditen im Sinne von Kosteneinsparungen oder Gestaltungsspielräumen verbunden waren. Die Auswirkungen von Dezentralisierungen auf die (professionelle, legale etc.) Effektivität der Aufgabenerledigung werden zudem – unabhängig von nationalen Eigenheiten – wesentlich durch die finanzielle und ökonomische Situation der Kommune beeinflusst. Dabei ließ sich jedoch ein bemerkenswerter Effekt beobachten: Effektivitätsverbesserungen bzw. das Ausbleiben von Effektivitätsverlusten traten als Dezentralisierungseffekte dann eher auf, wenn die fiskalische Situation der Kommune „günstig“ war, also finanzielle Handlungsspielräume bestanden. Denn für die lokalen Verantwortungsträger stellte sich regelmäßig die Frage, inwiefern man sich Investitionen mit geringem fiskalischem Grenznutzen oder lediglich moralischem Mehrwert leisten wollte (z. B. in einigen ‚reicheren‘ französischen Départements im Bereich der RMI-Politik) oder inwieweit freeriding schlicht Gebot des Überlebens der Selbstverwaltungskörperschaft war.

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(5) Überraschenderweise spielt der Dezentralisierungstypus auf der Dimension ‚Homogenität/Heterogenität der Verwaltung’ ausweislich unserer empirischen Befunde keine wesentliche Rolle, was unserer theoretischen Annahme klar widerspricht. Alle drei Formen der Aufgabenabschichtung – ob als politische oder administrative Dezentralisierung oder als administrative Dekonzentration – haben die Varianz im Vollzug verstärkt. Daraus wird ersichtlich, dass schon allein die Ebene der Aufgabenansiedlung einen Unterschied für Vollzugsuniformität/-varianz macht. Wie bei den vorhergehenden Performanzdimensionen kommt auch bei der Erklärung der Homo- bzw. Heterogenität des Verwaltungshandelns nach Dezentralisierungen dem Politics-Faktor eine wichtige Bedeutung zu. Zum einen kann die Verstärkung von Vollzugsvarianz explizit im politisch-ideologischen und strategischen Interesse der staatlichen Policy-Maker liegen. Hierfür kann beispielhaft auf die französische Planungspolitik verwiesen werden. Weniger der Erhalt der Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns nach der Dezentralisierung als vielmehr die Steigerung der Sensibilität und praktischen Responsivität der Verwaltung gegenüber lokalspezifischen Planungsanforderungen war das zentrale Motiv des Aufgabentransfers. Eine Verstärkung von Verwaltungs- und Vollzugsvarianz war also – unter der Voraussetzung, dass bestimmte rechtliche Standards eingehalten wurden – geradezu erwünscht. Zum anderen machten sich spezifische lokalpolitische Interessenorientierungen geltend. Entdecken Kommunalpolitiker die Chance auf eine fiskalische oder politische Rendite durch Modifikationen des Verwaltungsvollzugs nach der wie auch immer gearteten Dezentralisierung, so machen sie ihren Einfluss entsprechend und unabhängig von tatsächlichen Kompetenzordnungen geltend (siehe oben die Argumentation zur „Demokratischen Kontrolle“). Vollzugsvarianz ist damit also ganz entscheidend (auch) lokalpolitisch bedingt – und dies durchaus unabhängig von formalen lokal-repräsentativen Mitwirkungsrechten.

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8 Fazit

Die Ausgangsfrage dieser Untersuchung lautete, wie sich die Dezentralisierung von Staatsaufgaben in verschiedenen politisch-administrativen Kontexten auf die institutionelle Gestalt, die Entscheidungsprozesse und die Aufgabenerfüllung in den lokalen Gebietskörperschaften auswirkt. Um diese zu beantworten, wurden 15 Fallstudien in drei Ländern in jeweils zwei Aufgabenfeldern (personenbezogene Aufgaben: Sozialhilfe und Schulen; planerisch-technische Aufgaben: Umwelt und Stadtplanung) durchgeführt. Im Mittelpunkt der Ausführungen stand die Frage nach den Auswirkungen von Dezentralisierungsmaßnahmen auf die Leistung der lokalen Verwaltung. Die zentrale Ausgangsthese war, dass institutionelle Konfigurationen einen maßgeblichen Einfluss auf die Art und das Ergebnis der Aufgabenwahrnehmung in der Verwaltung ausüben, ihr Wirken jedoch nicht ohne die Berücksichtigung weiterer intermediärer Variablen verständlich wird. Der vermutete Wirkungszusammenhang zwischen institutionellem Arrangement und administrativer Leistungskraft wird also, so die Annahme, durch weitere Einflussfaktoren „moderiert“ oder „gefiltert“. Eine zentrale Erkenntnis dieser Studie ist nun, dass in den hier untersuchten Fällen der institutionelle Dezentralisierungstypus weit weniger wichtig war als vermutet, so dass ein direkter Zusammenhang zwischen der gewählten Dezentralisierungsstrategie und den beobachteten Leistungseffekten nicht nachweisbar ist. Intermediäre Variablen „moderieren“ also nicht nur den Wirkungszusammenhang, sondern prägen ihn maßgeblich. Für die Performanz der Aufgabenerledigung sind vor allem zwei andere Erklärungsfaktoren einflussstark: erstens die Strategien der handelnden Politik-und Verwaltungsakteure (politics) und zweitens die Eigenheiten des Aufgabenfeldes (policy). Darüber hinaus wirken die länderspezifischen Verwaltungsprägungen auf die Leistungsentwicklung ein. Die Erklärungskraft der formal-institutionalistischen Annahme („Dezentralisierungstypus bestimmt Leistung“) ist dagegen begrenzt: ƒ

So konnte zwar gezeigt werden, dass politische Dezentralisierung die Möglichkeiten der Politik ‚vor Ort‘ und der Bürger zur demokratische Kontrolle steigert – insbesondere im Gegensatz zur administrativen Dekonzentration. Es wurde jedoch deutlich, dass hier keine lineare Beziehung zwischen Dezentralisierungstypus und faktischem Demokra-

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tiegewinn besteht. Ob und für wen sich Verbesserungen ergeben, hängt vielmehr von den Eigenheiten der interessengeladenen lokalen Arena und den Akteurskonstellationen vor Ort ab. Die Ebene der Aufgabenansiedlung macht einen Unterschied für die Koordinationsleistung der Verwaltung eines Landes. Kombiniert man die Abschichtung einer Aufgabe mit ihrer Eingliederung in ein multifunktionales Organisationsumfeld (Kommunalisierung), so bietet dies hohe Potentiale für eine positive Entwicklung der horizontalen Koordinationsleistung aus. Dies ist sowohl bei politischer als auch administrativer Dezentralisierung der Fall. Wird die betreffende Aufgabe jedoch monofunktional institutionalisiert, so verringert sich die ressortübergreifende Koordinationsleistung. Dem Dezentralisierungstypus kommt in diesem Leistungsfeld also Erklärungskraft zu. Die Entwicklung der vertikalen wie auch der horizontalen Koordinationsleistung hängt aber wesentlich vom Grad der institutionellen Verfestigung bereits existierender länder- und lokalspezifischer Koordinationsstrukturen ab. Wenn etwa vertikale Koordination (z. B. Aufsicht/Kontrolle) aufgrund eingeübter Routinen in einem Verwaltungssystem seit langem in bestimmten vertrauten und mehr oder weniger akzeptierten Mustern funktioniert, so bricht sie auch nach der formalen „Entwertung“ der übergeordneten Kontroll- und Aufsichtsinstanz nicht gleich zusammen. Hier bestimmen die historisch gewachsenen Verwaltungsgegebenheiten und administrativen Koordinationsroutinen in den Untersuchungsländern ganz wesentlich ihre Performanzentwicklung. Umgekehrt erschweren neue institutionelle Arrangements, die nur wenig eingeübt und verfestigt sind oder im jeweiligen Verwaltungssystem eine Art „Fremdkörper“ darstellen, eine reibungslose Koordination zwischen Ebenen, Sektoren und Akteuren; es kommt zu Performanzverlusten. Auch Akteursinteressen spielen hier insoweit eine wichtige Rolle, als bei Vorliegen einer Koinzidenz der Interessen von beteiligten Akteuren im Entscheidungsprozess eine reibungslose sektorale Politikumsetzung gewährleistet wird. Ist dagegen ein Entscheidungsgegenstand politisch umstritten oder müssen sich Fachverwalter mit aus ihrer Sicht „sachfremden“ Erwägungen aus der Politik auseinandersetzen, so kommt es zum Konflikt und zur strategischen Nutzung von Vetopositionen. Dies schmälert eine einzelfachlich effektive Koordination. Die Erzielung von Effizienz- und Effektivitätseffekten kann vor allem auf die Eigenheiten der Aufgaben (Policy-Variable) und die lokalen Interessenkonstellationen zurückgeführt werden. So hängt es im Bereich

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der Effizienz von der Natur der jeweiligen Aufgabe ab, ob und in welcher Höhe mit der Dezentralisierung Skalen- und Verbunderträge realisiert wurden. Der Zweck der Verwaltungstätigkeit, die Häufigkeit der zu erledigenden Vorgänge und die Spezifizität der Aufgabe haben Einfluss auf die Möglichkeiten der Effizienz- und Effektivitätssteigerung. So konnten bei den personenbezogenen (sozialpolitischen) Aufgaben nach der Dezentralisierung längerfristige Einsparungen durch eine Optimierung der Vollzugspraxis und Professionalisierung der implementierenden Akteure realisiert werden. Auf die technisch-planerischen Aufgabenfelder trifft dies weit weniger zu. Auch im Bereich der Effektivität der Aufgabenerledigung zeigen sich im Falle der personenbezogenen Aufgaben in allen drei Ländern prinzipiell positive Bilanzen. Somit ist die Art des von Dezentralisierung betroffenen Aufgabenfeldes (technisch-planerisch; personenbezogen) für die Performanz der Aufgabenerbringung höchst erklärungskräftig. Hieraus kann geschlussfolgert werden, dass im Bereich der Leistungsverwaltung eher Performanzgewinne durch Dezentralisierung zu erzielen sind als im Bereich technischer und regulierender Aufgaben. Wichtig zur Realisierung der Effekte sind neben dem Aufgabenbezug auch hier die strategischen Interessen, die die Politik- und Verwaltungsakteure auf den unterschiedlichen Ebenen mit der Dezentralisierung verbinden (Effizienzrenditen, „Eigentümerschaft“ der Gewinne/Verluste). Auch die Homogenität/Heterogenität des Verwaltungsvollzugs wird stärker durch die Ebene der Aufgabenanlagerung als durch den formalen Charakter der Dezentralisierung bestimmt, denn alle drei Typen der Aufgabenabschichtung – ob als politische oder administrative Dezentralisierung oder als Dekonzentration – haben die Varianz im Vollzug verstärkt. Nicht nur in Deutschland, wo ohnehin eine vielgestaltige und variable föderale Verwaltungspraxis vorherrscht, kam es zu einer weiteren Ausdifferenzierung funktionaler und territorialer Verwaltungslösungen. Auch in den beiden unitarischen Ländern hat sich dezentralisierungsbedingt die Vollzugsvarianz erhöht.

Insgesamt lautet die Schlussfolgerung daher: Dezentralisierung macht für die Performanz der Aufgabenerledigung einen Unterschied. Die Richtung des Wandels in den einzelnen Leistungsparametern ist jedoch nur bedingt von den formal-institutionellen Merkmalen der Dezentralisierung abhängig. Vor allem hängt sie von den Akteurskonstellationen, dem Aufgabenbezug und den Prägungen nationaler Verwaltungssysteme und -kulturen ab. Zukünftige Forschung sollte darum zum einen den Zusammenhang zwischen institutionellen Faktoren und

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Akteursinteressen intensiver beleuchten. Zum anderen wäre es denkbar, aufgabenabhängige Effekte noch stärker zu kontrollieren. So könnten über eine rigide Fallauswahl institutionelle Effekte isoliert und getrennt von policy-Effekten untersucht werden. Drittens schließlich ist das Feld der vergleichenden Verwaltungsforschung auszubauen, unter anderem indem der hier vorgelegte DreiLänder-Vergleich durch Untersuchungen mit hohen Fallzahlen ergänzt wird. Die Kombination dieser drei Strategien dürfte zukünftigen Arbeiten empirisch den Boden bereiten, um stärker theoriebildend vorzugehen und das in der Verwaltungswissenschaft oft beklagte Theoriedefizit zu verringern.

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