Migrations- und Integrationsprozesse in Europa: Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?

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Uwe Hunger · Can M. Aybek · Andreas Ette Ines Michalowski (Hrsg.) Migrations- und Integrationsprozesse in Europa

Uwe Hunger · Can M. Aybek Andreas Ette Ines Michalowski (Hrsg.)

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Katrin Emmerich / Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16014-6

Inhalt

Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?.......................................................................... 7 Teil I: Europäisierung der Migrationspolitik Mechthild Baumann Der Einfluss des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik............................. 17 Klaudia Tietze Migration von Hochqualifizierten im Kontext der Entwicklung der Einwanderungskonzepte deutscher Parteien....................................................... 35 Andreas Ette/Axel Kreienbrink Kooperation statt Harmonisierung: Konsequenzen europäischer Governance für die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik ....... 51 Claudia Finotelli Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien: Planlose Steuerung oder effektive ex post Regulierung? .................................................. 75 Simon Fellmer Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen. Ein klubtheoretischer Deutungsansatz zum Vergemeinschaftungswillen der Nationalstaaten ................................................................................................. 101

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Inhalt

Kerstin Rosenow Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf der Ebene der Europäischen Union.......................................................................................... 123 Teil II: Soziale Prozesse der Integration in Europa Aigul Alieva Institutioneller Kontext und individuelle Bildungserfolge: Die Wirkung des Bildungssystems auf die Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa ..... 145 Can M. Aybek Jugendliche aus Zuwandererfamilien im Übergang von der Schule in den Beruf – Perspektiven der Lebenslauf- und Integrationsforschung.................... 167 Gunilla Fincke MigrantInnen der zweiten Generation in Europa: „Ausländerproblem“, „Parallelgesellschaft“ und sozio-ökonomischer „Niedergang“? Eine empirische Analyse am Beispiel Deutschlands mit Hilfe des Mikrozensus 2005 .................................................................................................................. 191 Regina Soremski Soziale Mobilitätsorientierung in Familien türkischer Herkunft. Zur Wertetransmission aus der Perspektive der zweiten Generation ...................... 235 Ana-Violeta Sacaliuc Mentoring: Integrationsinstrument für qualifizierte Migrantinnen................... 253 Cornelia Fischer Peer counselling in der psychosozialen Versorgung von Migranten in Ostdeutschland.................................................................................................. 267 Margit Fauser Lokale Bürgerschaft: Kämpfe um politische Rechte und Mitgliedschaft von Migranten in Spanien................................................................................. 287 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren ......................................................... 307

Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege? Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski

Die politische Gestaltung der Zuwanderung und der Integration von Zugewanderten waren lange Zeit ein Hort nationaler Souveränität. Die Entscheidung über Zugang zum und Aufenthalt auf dem nationalen Territorium war ein konstituierendes Element moderner Staatlichkeit. Und Staaten machten von dieser Gestaltungshoheit umfassenden Gebrauch. Sie öffneten die Grenzen für ausländische Arbeitskräfte, regulierten die Zuwanderung von Flüchtlingen und eröffneten oder begrenzten die Möglichkeit für Ausländer, mit ihren Familien aus ihren Herkunftsländern in den neuen Aufenthaltsstaaten zusammen zu leben. Mit einer wachsenden wirtschaftlichen und politischen Integration Europas haben sich die Mitgliedstaaten für die Schaffung gemeinsamer Außengrenzen entschlossen und die Freizügigkeit für EU-Bürger innerhalb dieser Grenzen bestärkt. In diesem Zuge haben die Mitgliedstaaten einige bisher rein nationalstaatlich verortete Aufgaben wie die Bewachung der Grenzen an die EU bzw. einzelne Mitgliedstaaten abgetreten, und auch in anderen Bereichen der Migrationskontrolle haben sich die Mitgliedstaaten für eine supranationale Regelung entschieden. Doch einige Bereiche haben bisher der Vergemeinschaftung widerstanden, wozu etwa die Regulierung der Arbeitsmigration gehört. Häufig wird auch die Integration von Zuwanderern als Themenbereich verstanden, in dem die Nationalstaaten ihre Entscheidungshoheit beibehalten. Gleichzeitig hat jedoch die Aufhebung der Grenzkontrollen innerhalb des Schengenraums und die damit direkt spürbare Freizügigkeit von EU-Bürgern zu der Frage geführt, wie mit der Differenz zwischen bereits seit langem in einem Mitgliedsstaat lebenden Drittstaatlern und EU-Bürgern verfahren werden soll. Als Antwort auf dieses Dilemma haben Institutionen wie die EU-Kommission die Annäherung des Rechtsstatus´ von Drittstaatlern an den Rechtstatus von EUBürgern propagiert. Dieser liberale Ansatz wurde von einigen EU-Mitgliedstaaten gebremst, die ihre Souveränität hinsichtlich der Einreise und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen nicht vollständig an die Europäische Union abgeben wollten. Dass dies den Mitgliedstaaten gelungen ist, zeigen die Kann-

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Regelungen, die etwa in den europäischen Richtlinien zum Familiennachzug und zum Status langaufhältiger Drittstaatsangehöriger enthalten sind. Denn neben der angestrebten Gleichstellung von Drittstaatlern mit EU-Bürgern enthalten beide Richtlinien auch eine Reihe von Regelungen, die den Nationalstaaten weiterhin einen eigenen Entscheidungsspielraum garantieren.1 Trotz solcher Widerstände gegen eine vollständige Harmonisierung orientieren sich die Mitgliedstaaten heute immer häufiger aneinander hinsichtlich der an Zuwanderer gestellten Integrationsanforderungen sowie hinsichtlich der von staatlicher Seite angebotenen Integrationsmaßnahmen. Kaum ein europäisches Land führt heute eine neue integrationspolitische Maßnahme ein, ohne zuvor die Praxis der europäischen Nachbarländer in Augenschein genommen zu haben. Auf europäischer Ebene etablierte Netzwerke wie das „National Contact Points on Integration“-Netzwerk von Beamten, die in nationalen Ministerien für Integrationsfragen zuständig sind und gemeinsam2 ein sog. „Handbook on Integration“ erarbeitet haben, leisten einen enormen Beitrag zum Austausch und Vergleich von Integrationspolitiken und Integrationsergebnissen in den EUMitgliedstaaten. Durch diesen intensivierten Austausch ist es unter vielen europäischen Politikern und Verwaltungen in den letzten Jahren zu der Herausbildung eines gemeinsamen Problembewusstseins in Integrationsfragen gekommen. Dadurch kommt es auch in diesem eigentlich explizit nationalstaatlich gehaltenen Politikbereich verstärkt zu einer Koordinierung des Handelns. Als Beispiel können Bestrebungen zur progressiven Angleichung der Statistiken zur Lebenssituation von Personen mit Migrationshintergrund in den verschiedenen Mitgliedstaaten genannt werden.3 Diese vermehrte Konvergenz in migrations- und integrationspolitischen Fragen widerspricht zunächst der Unterscheidung pluralistischer, multikultureller, republikanischer oder ethno-nationaler Integrationsmodelle, die in mittlerweile klassischen Vergleichsarbeiten als voneinander klar zu unterscheidende nationale Paradigmen herausgearbeitet worden sind (vgl. Brubaker 1992, Castles/ Miller 1993, Hammar 1985, Kastoryano 1996, Schnapper 1998, Todd 1994). Im deutsch-französischen Vergleich bauten die Modelle insbesondere auf den Staatsbürgerschaftsregimen (politisch in Frankreich, ethnisch in Deutschland) 1 2 3

So haben sich die Nationalstaaten etwa die Möglichkeit offengehalten, Familienmigration aus Drittstaaten durch das Stellen von Integrationsanforderungen noch vor der Einreise zu begrenzen (Michalowski, 2007). In Zusammenarbeit mit der Migration Policy Group (MPG) in Brüssel: European Commission/Migration Policy Group (2004), Handbook on Integration for policy makers and practitioners, Brussels. Siehe hier beispielsweise auch die von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie zur Messung von Integration durch Indikatoren von Han Entzinger und Renske Biezeveld (2003).

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auf, während der Vergleich mit Großbritannien eingesetzt wurde, um die französische Konzeption einer Beziehung zwischen Staat und individuellem Bürger von der angelsächsischen Herangehensweise des „communautarisme“, d. h. einer Beziehung zwischen Staat und (ethnischen) Gruppen zu unterscheiden. Die Gegenüberstellung der niederländischen und der französischen Herangehensweise an Integrationsfragen diente vor allem zur Herausarbeitung von Unterschieden zwischen Multikulturalismus und Assimilation. Die Vergleiche zwischen Deutschland und den Niederlanden sowie zwischen Frankreich und Deutschland demgegenüber formulierten eine Kritik an der deutschen Politik als Nicht-Integrationspolitik, als verfehltem Rotationsmodell oder sogar als Segregationsmodell (Todd 1994). Aufgrund nationaler Entwicklungen wie der Änderung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechtes im Jahr 1999/2000 oder der wachsenden Kritik am Multikulturalismus in den Niederlanden und der darauf folgenden Neuausrichtung der staatlichen Integrationspolitik aber auch aufgrund der bereits erwähnten wachsenden europäischen Integration erscheinen die klassischen Integrationsmodelle für den Vergleich von Integrationspolitiken in Europa heute nur noch wenig zeitgemäß. Jüngere empirische Arbeiten (Koopmans et al. 2005) zeigen darüber hinaus, dass es ohnehin zu einer Entkopplung zwischen Integrationspolitiken und Integrationsergebnissen kommen kann, d. h. dass die liberalsten Politiken nicht notgedrungen die besten Integrationsergebnisse liefern. Stattdessen verweisen diese neueren Forschungen auf die Relevanz anderer gesellschaftlicher Institutionen (Böcker/Thränhardt, 2005) oder etwa auf die Relevanz des Wohlfahrtsstaates (Koopmans, 2008) für Integrationsprozesse. Darüber hinaus verdeutlichen diese Forschungen, dass die Integration von Zuwanderern in Europa trotz wachsender Harmonisierung heute keineswegs nach einem einheitlichen Schema verläuft. Zum einen unterscheiden sich die nationalen Politiken zur Regelung der Einwanderung und Integration von Zuwanderern noch stets voneinander wie auch der Migrant Integration Policy Index vom British Council und der Migration Policy Group4 jüngst gezeigt hat. Zum anderen unterscheiden sich die letztendlich erzielten Integrationserfolge etwa im Hinblick auf die Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern deutlich voneinander, was insbesondere im deutsch-niederländischen Vergleich zu einigem Aufsehen geführt hat (Thränhardt 2002, Böcker/ Thränhardt 2003, Koopmans 2002). In den Niederlanden haben diese und ähnliche Ergebnisse sowie die jüngeren politischen Entwicklungen zu einer generellen Infragestellung des Multikulturalismus´ als erfolgreichem Integrationsmodell geführt, so dass die heutige niederländische Integrationspolitik wohl auch eher in die Nähe einer Assimilationspolitik gerückt werden kann. In Deutschland hinge4

Vgl. www.integrationindex.eu

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gen haben politische Entwicklungen wie die Einführung des neuen Staatsangehörigkeitsgesetzes mit Elementen des ius soli und die allgemeine Anerkennung der Einwanderungssituation dazu geführt, dass das Gastarbeiter- oder ethnische Modell heute sicher kein zutreffender Analyserahmen ist. Südeuropäische Länder wie Italien und Spanien haben sich schließlich in den vergangenen Jahren von einem Auswanderungs- zu einem Einwanderungsland gewandelt und fordern damit eine Neubewertung ihrer Einwanderungssituation. Unter dem Titel „Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?“ fragt dieses Buch einerseits nach den neuen, europäischen Kontexten, in denen die Gestaltung von Migrationspolitik aktuell erfolgt, und andererseits nach den Voraussetzungen, unter denen die gesellschaftliche Integration von Zuwanderern stattfindet. Die Beiträge im ersten Teil des Bandes diskutieren das Spannungsverhältnis zwischen verstärkten Harmonisierungsbemühungen und nationalen Herangehensweisen im Hinblick auf bestimmte Probleme und Lösungsmöglichkeiten. Mehrere Beiträge widmen sich explizit dem Prozess der Europäisierung der Migrationspolitik. Mechthild Baumann zeigt, wie die europäischen Mitgliedstaaten unter massivem Einfluss insbesondere der deutschen Regierung ein gemeinsames Vorgehen im Bereich der europäischen Grenzsicherungspolitik entwickelt haben. Auch Klaudia Tietze verweist auf ein gemeinsames europäisches Problembewusstsein im Bereich der Förderung der Zuwanderung von Hochqualifizierten, dem bis heute allerdings noch kein akzeptierter Vorschlag für eine gemeinsame europäische Politik folgte. Im ersten Teil finden sich aber auch Analysen, welche die Dominanz und Persistenz nationaler Politikmuster belegen. Ausgehend von Politikbereichen, in denen die EU bereits umfassende Regelungskompetenzen erlangen konnte, diskutieren drei Beiträge die Grenzen des Einflusses der Europäischen Union. So analysiert Claudia Finotelli mit der Regularisierungskampagne der spanischen Regierung eine politische Maßnahme, die von anderen Mitgliedstaaten durchaus kritisch gesehen, aber nicht verhindert werden konnte. Andreas Ette und Axel Kreienbrink stellen in ihrer Analyse des Einflusses der EU auf die deutsche Rückführungspolitik dar, wie marginal in vielen Fällen der europäische Einfluss bleibt und wie sehr die Mitgliedstaaten letztendlich vor einer wirklichen Harmonisierung dieses Politikbereiches zurückschrecken. Anhand der Klubtheorie zeigt Simon Fellmer darüber hinaus notwendige Bedingungen auf, zu denen eine verstärkte Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten in bisher nicht-harmonisierten Bereichen der Migrations- und Integrationspolitik zu erwarten wäre. Wie bereits erwähnt, führte die Schaffung des Schengenraums durch die Aufhebung der Binnengrenzen konsequenterweise zu einem gemeinsamen und harmonisiertem Vorgehen im Bereich der Einwanderungskontrolle. In der Fort-

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führung dieses Gedankens ist auch die Vereinheitlichung der Regelungen für den Aufenthalt von langfristig niedergelassenen Drittstaatlern zu erwarten. So zeigt der Beitrag von Kerstin Rosenow, dass das Interesse der Nationalstaaten an einer Harmonisierung der Integrationspolitik wächst und es über semi-formelle Abstimmungsprozesse zwischen europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten zu ersten Annährungen in der Integrationspolitik kommen konnte, die durch europäische Richtlinien aufgegriffen und erweitert wurden. Gleichzeitig gilt Integrationspolitik unter anderem aufgrund der lokalen Verankerung der dort stattfindenden Prozesse nach wie vor als ein Politikfeld, in dem keine vollständige Harmonisierung zu erwarten ist. Der zweite Teil des Buches greift diesen noch immer stark national verankerten Bereich der Integrationspolitik auf und verdeutlicht anhand von aktuellen Forschungsergebnissen, die sich sowohl auf die Integration im Schul- und Ausbildungssystem als auch auf Prozesse der politischen und der individuellen, sozio-psychologischen Integration beziehen, die Komplexität der gesellschaftlichen Realität. Schnell wird deutlich, dass die Steuerung und Förderung eines so vielschichtigen, da sowohl individuellen als auch gesellschaftlichen Prozesses wie dem der Integration, nur bedingt über standardisierte Lösungen auf europäischer Ebene sichergestellt werden kann. Schon die Ausgangssituation und die institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen ein intergenerationeller Integrationsprozess verläuft, unterscheiden sich stark in den einzelnen Mitgliedstaaten, spiegeln sie doch die Hindernisse und Chancen wider, die allgemeine Strukturen wie etwa das Schul- und Ausbildungssystem für Personen mit Migrationshintergrund darstellen. Diesem Forschungsansatz geht der Beitrag von Can Aybek nach, der die spezifischen nationalstaatlichen Bedingungen für den Übergang in das Berufsleben für die teils besondere Situation von Jugendlichen mit Migrationshintergrund untersucht. Aus ähnlicher Perspektive nähert sich auch der Beitrag von Aigul Alieva dem Thema der unterschiedlichen Bildungserfolge von Schülern mit und ohne Migrationshintergrund in mehreren europäischen Ländern. In diesem Zusammenhang betont die Autorin die Relevanz der Struktur des Bildungssystems für den Schulerfolg von Zuwandererkindern. Diese Untersuchungen und Überlegungen zu den strukturell-institutionellen Bedingungen von Integrationsprozessen ergänzt Gunilla Fincke durch eine auf den Mikrozensus 2005 gestützte empirische Analyse der sozio-ökonomischen Integration von Personen mit Migrationshintergrund in Deutschland. Sie verdeutlicht, dass die Situation der zweiten Generation positiver ausfällt als gemeinhin angenommen, wenn etwa Generationszugehörigkeit und deutsche Staatsbürgerschaft in die Analyse eingeschlossen werden und das Augenmerk – nicht wie sonst üblich – auf Jugendliche, sondern auf Erwachsene im Alter von 20-45 Jahren gerichtet wird, die ungleiche Startchancen zum Teil aufholen konnten.

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Wie ein solcher „Aufholprozess“ gelingen kann, zeigt Regina Soremski. Anhand des Beispiels beruflich erfolgreicher Akademikerinnen mit türkischem Migrationshintergrund untersucht sie Motive und Handlungsstrategien der sozialen Aufwärtsmobilität und deren Einbettung in familiäre Strukturen. Ana-Violeta Sacaliuc argumentiert jedoch, dass viele und insbesondere auch qualifizierte Zuwanderer Schwierigkeiten haben, eine ihren Qualifikationen entsprechende Position auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu finden, da ihnen hierfür zentrale Informationen fehlen. Ihr Beitrag stellt die Evaluation eines Mentoring-Projekts vor, das sich die Begleitung gerade dieser Personengruppe zum Ziel gesetzt hat. Mit einem Ansatz aus der integrationspolitischen Praxis beschäftigt sich auch Cornelia Fischer, die das bei der psychosozialen Versorgung von Spätaussiedlern angewandte Konzept des „peer counselling“, d. h. der Beratung von Migranten durch Migranten untersucht. Ihr Beitrag beschreibt dabei weniger die Praxis des „peer counselling“, als vielmehr den Umgang dieser „peers“ mit ihrer Rolle als Berater. Selbstdarstellungen und Fremdzuschreibungen, sowie die Rolle als Brückenkopf stehen im Mittelpunkt dieser Interviewanalyse. Der Beitrag von Margit Fauser analysiert schließlich politische Initiativen und Kampagnen in Madrid und Barcelona, die die Rechte von Migranten in der städtischen Gesellschaft verbessern wollen. Hier wird ein Aktionspotential untersucht, das sich unabhängig und teilweise im Widerstreit zu europäischen und nationalen Regelungen von Migration und Integration entwickelt und alternative Inklusionswege über das Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure wie Migrantenselbstorganisationen sucht. Damit öffnet sich der Band einer weiterführenden Diskussion, die die zentrale Herausforderung für zukünftige Migrationspolitiken und Integrationsprozesse längst nicht mehr in der Inklusion von Zuwanderern in einen nationalstaatlichen oder europäischen Kontext sieht, sondern vielmehr Inklusionsszenarien für eine globale Gesellschaft entwirft. Der Band ist aus einer gemeinsamen Tagung des Arbeitskreises „Migrationspolitik“ der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft und des Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen entstanden, die im März 2007 in der Akademie Franz Hitze Haus in Münster stattgefunden hat. Wir bedanken uns sehr herzlich bei all unseren Kooperationspartnern für die gute Zusammenarbeit und insbesondere beim Ministerium für Generationen, Familie, Frauen und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen für die großzügige Unterstützung der Tagung und des Sammelbandes.

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Literatur Böcker, Anita/Thränhardt, Dietrich (2003): Erfolge und Misserfolge der Integration – Deutschland und die Niederlande im Vergleich. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. B 26: 3-11 Böcker, Anita/Thränhardt, Dietrich (2006): Was hilft gegen Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf? Ergebnisse eines niederländisch-deutschen Vergleichs. In: Walter/Menz/De Carlo (2006): 163-177 Brubaker, Rogers (1992): Citizenship and Nationhood in France and Germany. Cambridge: Harvard University Press Castles, Stephen/Miller, Mark (1993): The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World. London et al.: Macmillan Entzinger, Han/Biezeveld, Renske (2003): Benchmarking in Immigrant Integration. Report for the European Commission Hammar, Tomas (1985) : European Immigration Policy. A comparative Study. Cambridge: Cambridge University Press Kastoryano, Riva (1996) : La France, l'Allemagne et leurs immigrés: négocier l'identité. Paris: Colin Koopmans, Ruud (2002): Zachte heelmeesters. Een vergelijking van de resultaten van het Nederlandse en Duitse integratiebeleid en wat de WRR daaruit niet concludeert. In: Migrantenstudies 18. 2: 33-44 Koopmans, Ruud (2008): Tradeoffs between Equality and Difference. Immigrant Integration, Multiculturalism, and the Welfare State in Cross-National Perspective. WZB Discussion Paper. Berlin: WZB Koopmans, Ruud/Statham, Paul/Giugni, Marco/Passy, Florence (2005): Contested Citizenship. Immigration and Cultural Diversity in Europe. Minneapolis: University of Minnesota Press Michalowksi, Ines (2007): Integration als Staatsprogramm. Deutschland, Frankreich und die Niederlande im Vergleich. Münster: Lit Schnapper, Dominique (1994): La communauté des citoyens. Paris: Gallimard Thränhardt, Dietrich (2002): Einwanderungs- und Integrationspolitik in Deutschland und den Niederlanden. In: Leviathan 30. 2: 220-249 Todd, Emmanuel (1994) : Le destin des immigrés. Assimilation et ségrégation dans les démocraties occidentales. Paris: Seuil Walter, Anne/Menz, Margarete/De Carlo, Sabina (Hrsg.) (2006): Grenzen der Gesellschaft? Migration und sozialstruktureller Wandel in der Zuwanderungsregion Europa. IMIS Schriften 14. Göttingen: V&R unipress

Teil I: Europäisierung der Migrationspolitik

Der Einfluss des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik Mechthild Baumann

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Einleitung

Die Sicherung der EU-Außengrenzen stellt für die meisten Unionsbürger nicht nur eine unabdingbare Notwendigkeit dar. Sie ist für sie so selbstverständlich wie der Wechsel von Tag und Nacht. Den Beginn einer europäischen Grenzpolitik kann man auf das Jahr 1984 datieren. Die „Grenzpolitik“ umfasst ein Paket an Zielen und Maßnahmen zum Abbau, zur Verstärkung oder zur Veränderung von Grenzen sowie deren Kontrolle und Überwachung in und um die EU. Die Entwicklung der europäischen Grenzpolitik ist durch drei zentrale Entscheidungen charakterisiert: den Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen 1984, eine Verständigung über die Verstärkung der Außengrenzkontrollen 1990 sowie die Einrichtung einer europäischen Grenzschutzagentur im Jahre 2004. Interessanterweise gehen alle drei Entscheidungen auf deutsche Initiativen zurück. Der vorliegende Artikel untersucht, wie es zu diesen Initiativen zur Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik kam und ob es sich hierbei um singuläre Maßnahmen handelt oder ob sie Indikatoren für eine konstante Beeinflussung durch die deutsche Regierung darstellen. In einer empirischen Analyse beleuchtet dieser Artikel die Interessen und Strategien der Bundesregierung im Bereich der Grenzpolitik und untersucht, in welchem Bereich diese Interessen auf europäischer Ebene durchgesetzt werden konnten. Abschließend wird analysiert, welche Konsequenzen das interessengeleitete Handeln der Bundesregierung für die Entwicklung der europäischen Grenzpolitik hatte. 2

Grenzpolitik ist Interessenpolitik

Bei der Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik verfolgte die Bundesregierung drei übergeordnete Interessen: Wohlstandsvermehrung, Sicherheitsbewahrung sowie den Erhalt ihrer Herrschafts- bzw. Steuerungsfähigkeit (Baumann

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2006: 94 ff.). Die unterschiedlichen Entwicklungsphasen der Grenzpolitik werden dabei jeweils von ein oder zwei dieser Interessen dominiert. Die Regierung ist als Kollektivakteurin zu verstehen, die sich aus verschiedenen Teilakteuren zusammensetzt. In der Grenzpolitik handelt es sich dabei vornehmlich um das Bundeskanzleramt (BK) und das Bundesministerium des Innern (BMI). Auch das Auswärtige Amt (AA) und die Ständige Konferenz der Innenminister (IMK) spielen hier mit herein, werden in dem vorliegenden Artikel jedoch nicht weiter berücksichtigt.1 BK und BMI verfolgten als Teile der Bundesregierung das von ihnen jeweils unterschiedlich verstandene nationale Interesse der Bundesrepublik Deutschland: Das BK interpretierte das nationale Interesse in der Grenzpolitik tendenziell eher gesamtgesellschaftlich, das BMI vorwiegend sicherheitspolitisch. Die Unterschiede in der Interpretation erklären sich durch den organisationssoziologischen Hintergrund der Akteure, der durch die „Philosophie“ der Behörde, ihre Aufgaben oder Hierarchien bestimmt wird. Zusätzlich zum nationalen Interesse verfolgten das BK und das BMI ihre akteursspezifischen Eigeninteressen. Diese ergeben sich aus dem Willen zur Existenzsicherung der eigenen Institution und dem Wunsch nach Machterhalt bzw. -zuwachs innerhalb des politischen Systems. Die Verfolgung unterschiedlicher Interessen innerhalb eines Politikbereichs zieht zwangsläufig Konflikte nach sich. So ist auch die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik auf deutscher Ebene von einem Institutionenkonflikt zwischen Bundeskanzleramt und Bundesinnenministerium gekennzeichnet, der die inhaltliche Ausrichtung dieser Politik prägte. 3

Abbau der Grenzkontrollen

3.1 Interessen des Bundeskanzlers „Wenn ich vom Abbau der Barrieren spreche, denke ich natürlich nicht nur an die wirtschaftlichen Barrieren, sondern auch an die tatsächlichen Grenzbarrieren“ (Helmut Kohl zitiert nach Bundestag 1984). Bundeskanzler Helmut Kohl ließ mit diesem Satz bereits im Juni 1984 kein Missverständnis aufkommen, was für ihn die Verwirklichung des europäischen Binnenmarkts bedeuten sollte. Auf dasselbe Jahr kann der Beginn der Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik datiert werden: 1984 beschlossen Deutschland und Frankreich, die Personenkontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen abzuschaffen. Treibende Kraft dieses 1

Eine Analyse der Interessen dieser Akteure findet sich in: Baumann 2006: 94 ff.

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Ansinnens war Helmut Kohl. Er gestaltete die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik von ihren Anfängen bis zum Abschluss des Amsterdamer Vertrages 1997 mit. Die Politik der Regierung Kohl war Mitte der 1980er Jahre von drei politischen Leitlinien durchzogen: der Deutschen Einheit, der Friedenssicherung sowie der europäischen Einigung (Bundesregierung 1984, 1985, 1986). Im Bereich der Grenzpolitik kam besonders der Wille zur europäischen Einigung zum Tragen, der verschiedene Subinteressen umfasste. Während Helmut Kohl und der französische Staatspräsident François Mitterrand beschlossen, die Grenzkontrollen zwischen ihren beiden Staaten aufzuheben, wurde die innerdeutsche Grenze bewacht wie keine Zweite auf der Erde. Die 1980er Jahre waren durch die Blockkonfrontation und eine EU-Verdrossenheit in der Bevölkerung bestimmt, die vielfach auch als Eurosklerose bezeichnet wurde. In dieser deprimierten politischen Stimmung wollte Kohl ein Zeichen für Europa setzen, wie sein späterer Kanzleramtschef Wolfgang Schäuble sich erinnerte: „Meine Einschätzung ist, dass das Interesse der Bundesregierung und des Bundeskanzlers ganz persönlich bestimmt war durch das Interesse an der europäischen Einigung“ (Schäuble 2004). Zwei weitere Motive für die Abschaffung der Grenzkontrollen liegen in dem Willen des Kanzlers begründet, die EG bürgernäher zu gestalten – und als Politiker aus diesen Bemühungen Nutzen zu ziehen. So erklärte Kohl 1985: „Vielmehr müssen wir uns alle bemühen, Europa dem Bürger in der Praxis, im Alltag näherzubringen, auch im emotionalen Bereich. […] [Es ist eine große Leistung, M.B.], daß wir binnen 16 Monaten – nachdem 13 Jahre lang nichts geschehen ist – an der Westgrenze der Bundesrepublik genau jene Öffnung der Grenze erreicht haben, die unsere Bürger immer verlangt haben“ (Kohl 1985, Kohl 1984). Helmut Kohl verdeutlichte hier, dass es bei der Abschaffung der Grenzkontrollen nicht nur darum ging, das Europa der Bürger zu stärken, sondern auch publikumswirksame Effekte im Hinblick auf die nächsten Wahlen zu erzielen. 1983 erklärte der frischgewählte Kanzler: „Mir liegt sehr daran, Ihnen zu sagen, daß das Votum der deutschen Wähler vom 6. März auch sehr maßgeblich ein Votum für Europa, für die Europäische Gemeinschaft […] war“ (Kohl 1983). Insofern ist es kein Zufall, dass das plötzliche Engagement für die grenzenlose Freizügigkeit mit dem Wahlkampf zu den zweiten Wahlen zum Europaparlament am 14. und 17. Juni 1984 zusammenfiel, denn gerade bei den proeuropäischen Parteien wurde um jede Stimme gekämpft (Moravcsik 1998: 345). Mit der Abschaffung der Grenzkontrollen verfolgte das Bundeskanzleramt auch wirtschaftliche Interessen. Diese äußerten sich hauptsächlich in der Einsparung von Transaktionskosten, die dem grenzüberschreitenden Handel sowie den reisenden Bürgern bei der Grenzabfertigung entstanden. Dass die Grenzkontrol-

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len mit dem Zeit- und Verwaltungsaufwand, den sie verursachten, denjenigen Mitgliedstaaten, deren Wirtschaft auf Handel ausgelegt ist, erhebliche Kosten verursachten, hat Paolo Cecchini 1986 im Auftrag der EG-Kommission in einer umfangreichen Untersuchung errechnet. In seinem Bericht über die „Kosten des nicht-verwirklichten Europa“ prognostizierte er eine langfristige Wohlstandssteigerung von 4,3 bis 6,4% des BIP, wenn der Markt vollständig integriert würde (Cecchini 1998: 122). Durch Grenzformalitäten und internen Verwaltungsaufwand entstanden den Unternehmen in der EG Ausgaben von schätzungsweise 8 Mrd. Ecu, was 2% des betroffenen Warenwertes entsprach. Diese Ausgaben setzten sich zusammen aus Kosten für den internen Verwaltungsaufwand (7,5 Mrd. Ecu), Wartezeiten, (415-830 Mio. Ecu), entgangenen Umsätzen (4,5-15 Mrd. Ecu) und staatlichen Ausgaben für innergemeinschaftliche Grenzkontrollen (5001000 Mio Ecu) (Cecchini 1998: 30). Aus diesem Grund waren die Grenzkontrollen grenzüberschreitend tätigen Unternehmen ein Dorn im Auge, denn sie erhöhten die Transportpreise und schränkten die Unternehmertätigkeit ein. Besonders betroffen von den Grenzformalitäten waren kleine und mittelständische Unternehmen. Ihr Aufwand für die Grenzformalitäten war um 30-45% höher als der von Großunternehmen (Cecchini 1998: 28). Auch eine Umfrage der EG-Kommission unter 11.000 Unternehmen legte offen, dass Verwaltungs- und Grenzformalitäten gemeinsam mit einzelstaatlichen Vorschriften als größte Behinderung betrachtet wurden (European Commission 1988). Um die exportorientierte Wirtschaft der Bundesrepublik in diesem Bereich nicht noch mehr zu belasten und – natürlich – um Wählerstimmen zu gewinnen, machte sich Kohl für eine Beseitigung dieser Kostenursachen stark. 3.2 Umsetzung der Interessen Am 28. und 29. Mai 1984 traf sich Bundeskanzler Helmut Kohl mit Staatspräsident François Mitterrand in Rambouillet. Gemeinsam einigten sie sich darauf, die Grenzkontrollen zwischen ihren beiden Staaten zu beseitigen. Unmittelbar danach beauftragte Kohl seinen damaligen Bundeskanzleramtschef Waldemar Schreckenberger am 13. Juli 1984 in Saarbrücken, ein bilaterales Abkommen über den „schrittweisen Abbau der Kontrollen an der deutsch-französischen Grenze“ zu unterzeichnen.2 Ein Jahr später schlossen Deutschland und Frank2

Auf französischer Seite war das Abkommen von Jean-Louis Bianco, Generalsekretär im Elysée-Palast, ausgearbeitet und von Außenminister Roland Dumas unterzeichnet worden.

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reich ein Abkommen ähnlichen Inhalts mit den Benelux-Staaten: das Schengener Abkommen.3 Zur Durchsetzung seiner Interessen wählte Bundeskanzler Kohl eine Taktik4, die charakterisiert ist durch eigenmächtiges Handeln und eine Missachtung der für Grenzkontrollen zuständigen Ressorts. Helmut Kohl fällte die Entscheidung zur Abschaffung der Kontrollen allein. Weder seine eigenen Mitarbeiter, noch die von den Grenzkontrollen betroffenen Ministerien bezog er in seinen Entscheidungsprozess mit ein. Er überging sie, weil er in seiner damaligen Situation den Widerstand dieser Ministerien antizipierte. Vom Schengener Abkommen waren sachlich vier verschiedene Ressorts betroffen: Für die zwischenstaatlichen Beziehungen das Auswärtige Amt (AA); für den grenzüberschreitenden Verkehr mit Grenzkontrollen, was den Hauptteil „Schengens“ ausmacht, das BMI; für Drogenfahndung, steuerpflichtige Waren etc. das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und für den Straßengüterverkehr das Bundesministerium für Verkehr (BMV). Zwar lag es in Kohls Richtlinienkompetenz als Bundeskanzler – noch dazu in einer Kanzlerdemokratie – seine Entscheidung allein zu treffen. Da ein Hauptteil dieser Grenzfragen jedoch in den Zuständigkeitsbereich des BMI fielen5, entfachte Kohl durch die Missachtung des BMI einen Konflikt. Dieser wurde in den Verhandlungen, die sich an die Unterzeichnung des Vertrages anschlossen, ausgetragen.6 „Die Initiative ging vor allem vom damaligen Bundeskanzler Kohl aus, der mit dem französischen Präsidenten Mitterrand quasi über Nacht in einer Art Geheimabsprache den Wegfall der Binnengrenzkontrollen zwischen den beiden Staaten vereinbarte. Die beiderseitigen Verwaltungen waren vorher überhaupt nicht beteiligt. Umso überraschter war man in Koblenz damals, als man in der Zeitung las, dass nunmehr die Grenzkontrollen zwischen den beiden Ländern 3

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Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14. Juni 1985 (Schengener Abkommen). In diesem Fall wird nicht von Strategie gesprochen, da diese langfristig ausgerichtet ist. Das Handeln des Bundeskanzlers ist in der hier beschriebenen Situation jedoch auf kurzfristige Effekte ausgerichtet und insofern eher als Taktik zu klassifizieren. Rechtliche Grundlage dafür bildet Art. 73 Abs. 5 GG, der die ausschließliche Kompetenz für die „Freizügigkeit des Warenverkehrs und des Waren- und Zahlungsverkehrs einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes“ dem Bund zuweist. Daneben gibt es nur die Bayerische Grenzpolizei, die als Länderpolizei die Befugnis hat, die bayerischen, also deutschen, Staatsgrenzen zu kontrollieren. Die Zeit zwischen der Unterzeichnung des Vertrages und seinem Inkraftsetzen sind von langwierigen Verhandlungen geprägt, bei denen es um die Bedingungen der Implementierung des Abkommens ging. Die Grenzkontrollen wurden erst 1995, zehn Jahr nach Unterzeichnung des Vertrages, tatsächlich abgeschafft.

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abgeschafft werden sollen“ (Eisel 2004), erinnert sich der Schengen-Koordinator im BMI, Horst Eisel, an Kohls Schachzug. Wenngleich diese Entscheidung scheinbar spontan gefällt wurde, war sie doch von Kohl politisch kalkuliert. Er traf sie auf einem Gipfeltreffen, ohne sein Kabinett von diesem gewichtigen Schritt vorab informiert zu haben. „Und auch Friedrich Zimmermann, der Sicherheitsminister, gab auf der Innenminister-Konferenz Mitte Juni kleinlaut zu, er habe von der beabsichtigten Reiseerleichterung vorher nichts gewusst“ (Der Spiegel 1984), kommentierte Der Spiegel. Der Entwurf des Abkommens, wurde damals ohne die zuständigen Ministerien erstellt. Waldemar Schreckenberger, der die Abkommen ausarbeitete, erinnert sich: „Die zuständigen Ministerien des Bundes […] und Frankreichs kamen zu diesem Zweck in Paris zusammen. Sie lehnten aber einhellig das gewünschte Abkommen ab […]. Der Bundeskanzler beauftragte daraufhin mich persönlich, als Chef des Bundeskanzleramts, ein Abkommen mit Frankreich zu entwerfen und abzuschließen. […]. Es gelang schließlich, auch die zuständigen Ministerien zu intensiver Mitarbeit zu bewegen. Wenn ich feststellte, dass ein Vertreter der Ministerien nicht bereit war mitzuwirken, so wurde er nicht mehr eingeladen“ (Schreckenberger 2004). Auch in den nachfolgenden Schengen-Verhandlungen, gelang es Kohl, das BMI zunächst außen vorzuhalten. Keines der von den Verhandlungen sachlich betroffenen Ressorts war im Schengen-Exekutivausschuss vertreten. Den Schengen-Protokollen ist die personelle Besetzung der Schengen-Gremien zu entnehmen. Daraus geht hervor, dass das Bundeskanzleramt einen eigenen SchengenKoordinator eingesetzt hatte, der die Bundesrepublik bis 1996 im Exekutivausschuss vertrat (Döbler-Hagedorn 2003: 282 ff.). Eile war beim Abschluss des deutsch-französischen Abkommens 1984 geboten, weil die Sommerferien und damit die Hauptreisezeit bevorstand (Schreckenberger 2004, NZZ 1985). Außerdem standen die Wahlen zum Europaparlament an. Eine politisch sichtbare Maßnahme war dringend von Nöten. Das Treffen Mitterrand-Kohl fand gerade noch rechtzeitig statt, um den Medien Gelegenheit zu bieten, über diese Sensation zu berichten (Welt 1984, FAZ 1984, FR 1984). „Ich habe das noch nie so erlebt wie damals. Ich musste noch nie innerhalb so kurzer Zeit ein Abkommen ausarbeiten“, berichtete Waldemar Schreckenberger über das Zustandekommen des Abkommens (Schreckenberger 2004). Es trat noch am Tag seiner Unterzeichnung in Kraft.7

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Als Regierungsabkommen musste es weder ratifiziert noch vorab verkündet werden, um in Kraft treten zu können.

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Aufbau einer europäischen Grenzsicherung

4.1 Interessen des Bundesministeriums des Innern Die Interessenstruktur des BMI ist im Gegensatz zu der des BK eher konservativ und nach innen auf die Bewahrung sicherer und stabiler Verhältnisse in der Gesellschaft gerichtet. Auch wenn der Bundesminister des Innern in der Regel ein gewählter Politiker ist, steht er doch einem Ministerium, einer Behörde vor. Nach David Garland sind Verwaltungen eher von dem Bedürfnis angetrieben, die Integrität interner Prozesse zu erhalten, ihre Institution veränderten Bedingungen anzupassen sowie wahrgenommene Defizite auszugleichen. Die Entscheidungen einer Behörde werden deshalb von zwei Agenden bestimmt: einer internen und einer von außen oktroyierten (Garland 2001: 111). Das BMI ging nach Abschluss der Abkommen von Saarbrücken und Schengen zunächst davon aus, dass eine Abschaffung der Grenzkontrollen durch die Schengener Abkommen zu einem Sicherheitsdefizit führen würde, weil die Funktion der Grenzkontrolle als Kriminalitätsfilter wegfiele (Bundestag 1989). So schreibt der Bundesgrenzschutz (BGS, seit 2004: Bundespolizei), der dem BMI nachgeordnet ist, im Jahr 1985: „Trotz der Erleichterung der Grenzkontrollen mit dem Ziel, lästige Wartezeiten für Reisende zu vermeiden, konnte die Gesamtzahl der Aufgriffe (an Grenzübergangsstellen, M.B.) von 87 371 im Jahr 1983 auf 101 509 im Jahre 1984 erhöht werden. Diese dramatischen Zahlen sprechen für sich. Die polizeilichen Kontrollen des grenzüberschreitenden Verkehrs durch den Grenzschutzeinzeldienst sind unverzichtbar“ (BGS 1985: 164). Ein weiteres Sicherheitsinteresse im Bereich der Grenzpolitik des BMI stellt die Beschränkung von Einwanderung dar. 8 1993 verdeutlichte Innenminister Rudolf Seiters die restriktive Einstellung der Bundesrepublik zu Einwanderung: „Begriffe wie ‚Einwanderungspolitik’ und ‚Einwanderungsland’ können insoweit irreführend sein, als kein EG-Mitgliedstaat derzeit eine Politik führt, die auf eine Einwanderung abzielt. Im Gegenteil, es geht um die Kontrolle der Einwanderung“ (Seiters 1993: 4). Neben dem Herstellen tatsächlicher Sicherheit hat das BMI auch ein Interesse daran, das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu bewahren bzw. zu stärken. Das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung ist ein Element gesellschaftspolitischer Stabilität, denn Personen, die sich bedroht oder unsicher fühlen, sind unfrei in ihrem Handeln. Es hängt im Falle der Grenzpolitik eng mit der Furcht vor Kriminalität und Migration zusammen. So ist zu erklären, dass sich nach der EUund Schengenerweiterung diverse Bürgerinitiativen im grenznahen Raum ge8

Daneben ist das BMI noch für die Integration von Zuwanderern, die in Deutschland leben, zuständig.

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gründet haben (Welt 2007, KS 2007, MDR 2004). Bereits 1985 warnte Bundesinnenminister Zimmermann vor den Folgen eines schwach ausgeprägten Sicherheitsgefühls der Bevölkerung: „Die Antworten zeigen auf bedrückende Weise, daß viele Bürger eine mehr oder weniger unmittelbare Kriminalitätsfurcht haben. Entsprechende Indikatoren müssen sehr ernst genommen werden. Denn Kriminalitätsfurcht kann zu tiefgreifender Bewußtseinsveränderung führen“ (Zimmermann 1985: 877). 4.2 Die BMI-Strategien während der ersten 10 Jahre Schengen-Verhandlungen Dem BMI war sehr daran gelegen, die Federführung in den Schengen-Verhandlungen, die dem Abschluss der Abkommen von Saarbrücken und Schengen folgten, zu gewinnen, um dadurch seine akteursspezifischen Interessen in der Grenzpolitik verfolgen und seine Stellung als dominierende Institution in Grenzfragen sichern zu können (Kramer 1985: 336 f.). Zu diesem Zweck wandte es zwei Strategien an: Zum einen führte es einen Sicherheitsdiskurs, der nicht nur die notwendige Präsenz des BMI bei den Verhandlungen, sondern auch die unabdingbare Verfolgung seiner Sicherheitsinteressen unterstreichen sollte. Zum anderen widersetzte es sich, wo möglich, konsequent der Kohlschen Linie. a.

Diskurs über Sicherheitsdefizite

Seit Helmut Kohls Entschluss zur Abschaffung der Grenzkontrollen arbeitete das BMI an der Rückgewinnung seines „Territoriums“, indem es einen Sicherheitsdiskurs führte. Diese Bemühungen drücken seinen institutionellen Überlebenswillen aus, oder wie Kühne es formuliert: „[…] dass mit anderen Worten die Angst vor nationalen Hoheitsverlusten im Polizeibereich die politisch wirksame Beschwörung der inneren Sicherheit hervorbringt“ (Kühne 1991: 22). So ist zu verstehen, dass Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann beständig vor einem Sicherheitsverlust warnte: „Die Kontrolle des Personenverkehrs an den Grenzübergängen ist – ebenso wie die Kontrolle des Warenverkehrs – ein unverzichtbares Element der Wahrung der Rechtsordnung und der Abwehr von Gefahren, die von außen her in die Bundesrepublik Deutschland hineinzuwirken drohen“ (Zimmermann 1988: 221). Dieser Diskurs spiegelt einerseits die Überzeugung des BMI wider, dass durch den Abbau der Grenzkontrollen ein Sicherheitsdefizit entstünde; andererseits haben diese Äußerungen auch demonstrativen und selbst-legitimierenden Charakter. Das BMI rechtfertigte dadurch seinen Führungsanspruch in den

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Schengen-Verhandlungen. Diese Maßnahme ist nach Albrecht Funk typisch für Sicherheitsinstitutionen, weil sie im Kampf um Ressourcen und Befugnisse stets darauf bedacht seien, die Effektivität ihrer Arbeit und der von ihnen geforderten Maßnahmen zu begründen (Funk 1991: 376). Auch Bundeskanzler Kohl betrachtete die Rolle des BGS als selbst-legitimierend, wenngleich ungleich kritischer: „Die Zahl der Festnahmen an den Grenze sei stark gestiegen“, zitierte ihn die Frankfurter Rundschau, „‚weil sich die Beamten nach unserer Ankündigung mächtig ins Zeug legen um nachzuweisen, daß der Fortfall der Grenzkontrollen unmöglich ist’“ (FR 1984). Die Intensität dieses Diskurses nahm Ende der 1980er Jahre zu, als die Abschaffung der Kontrollen beschlossene Sache war (Baumann 2006:108 ff.). Die Politikformulierung im Bereich europäischer Polizeikooperation hat auch eine rhetorische und symbolische Dimension (Cohen 1996). Die Darstellung von Fakten, Statistiken, Nummern und funktionalistischen Argumenten ist ein Instrument im Prozess der Verhandlung, Überzeugung und Koalitionsbildung (Boer 1994: 192). In Sicherheitsdiskursen, so Buzan, Wæver und Wilde, werde eine politische Angelegenheit dramatisiert und als ein Problem höchster Dringlichkeit präsentiert, „thus, by labeling it as security, an agent claims a need for and a right to treat it by extraordinary means“ (Buzan/Wæver /Jaap 1998: 26). Das Stigmatisieren von Kriminalität als z. B. OK (organisierte Kriminalität) oder Umweltkriminalität ist auch nach Ansicht Monica den Boers ein wichtiger Faktor des Diskurses (Boer 1994: 187). b.

Konsequenter Widerstand

Neben dem Sicherheitsdiskurs verfolgte das BMI in der direkten Interaktion mit dem BK seine Sicherheitsinteressen auch dadurch, dass es konsequent seine restriktive Position gegenüber dem BK durchhielt und sich den Anordnungen des Kanzlers, soweit dies in Respektierung der Richtlinienkompetenz möglich war, widersetzte. Das BMI, vor allem aber der BGS, opponierte gegen Kohls Entscheidung, sobald sie von ihr erfuhren. Nachdem Kohl die Öffnung der Grenzen feierlich verkündet hatte, widersetzte sich der BGS dem, weil er keine Weisung von seinem Dienstherren, dem BMI, erhalten hätte. Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann machte keinen Hehl aus seiner Missbilligung der Kohl’schen Initiative zum Kontrollabbau: „Mit den Innenministern der EG-Staaten und meinen Kollegen in den Bundesländern bin ich daher einig, daß im Interesse der Sicherheit unserer Bürger bei der Erleichterung und gar beim Abbau der Grenzkontrollen der zweite Schritt nicht vor dem ersten getan werden darf. Mit Rücksicht auf die

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gegenwärtige Bedrohung müssen die Grenzkontrollen nach Auffassung aller für die innere Sicherheit verantwortlichen Minister zeitweise sogar verstärkt werden“ (Zimmermann 1986). Dies führte zum Eklat. Denn trotz optimistischer Zeitungsmeldungen, basierend auf Mitteilungen des BKs, die Grenzkontrollen seien abgeschafft, hielten die deutschen Grenzschützer jeden Reisenden an der Grenze an. „Wer hat denn nun das Sagen – Ihr oder der Kanzler?“, fragten aufgebrachte Bürger, als sie Anfang Juli 1984 über die deutsch-französische Grenze fahren wollten, ohne ihren Pass vorzuzeigen oder sich kontrollieren zu lassen (FR 1984). BMI und BGS setzten schließlich durch, dass die Kontrollen nicht vollständig abgeschafft, sondern nur reduziert wurden. In der Konsequenz erwirkte die deutsch-französische Vereinbarung im Prinzip, was die EG-Kommission einige Jahre zuvor bereits für die EG vorgeschlagen hatte9: Sie führte ein Kontrollverfahren ohne Wartezeit („Kowaz“) ein, bei dem lediglich Sichtkontrollen durchgeführt wurden (Art. 2). Die vereinbarten Maßnahmen wurden zügig umgesetzt. Im Oktober 1984 stellte Kohl fest, dass die Grenzkontrollen bereits auf Sichtkontrollen reduziert, gemeinsame Grenzkontrollstellen eingerichtet und die grenzüberschreitende Polizeiarbeit intensiviert worden waren (Kohl/Mitterrand 1984). Und Innenminister Zimmermann zeigte sich zufrieden über den ausgehandelten Kompromiss: „Ich habe mich heute persönlich davon überzeugt, daß das […] vertraglich fest vereinbarte Kontrollverfahren ohne Wartezeit einen vernünftigen Kompromiß zwischen den Erfordernissen der inneren Sicherheit und dem Interesse der Bürger an größerer Freizügigkeit darstellt“ (Zimmermann 1986). In der Tat nutzte das BMI diesen Kompromiss dazu, um die Zahl der Kontrolleure an der Grenze sogar noch aufzustocken (Der Spiegel 1985). 4.3 Die Strategie des BMI als federführendes Ministerium in den SchengenVerhandlungen Im Jahr 1995 gab das BK die Federführung in den Schengen-Verhandlungen an das BMI ab. Um die mit der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen wegfallenden Grenzkontrollfunktionen wieder auszugleichen, setzte sich das BMI während der Schengen-Verhandlungen dafür ein, diesen „Kontrollverlust“ durch sog. Ausgleichsmaßnahmen zu kompensieren. Nach Didier Bigo war es vornehmlich der Schengen-Delegierte des BMI, Reinhard Rupprecht, der nachdrücklich ein 9

Entwurf einer Entschließung des Rates über die Erleichterung der Bedingungen, unter denen die Kontrolle der Bürger der Mitgliedstaaten an den Binnengrenzen der Gemeinschaft erfolgt, KOM/82/400 endg. ABl. Nr. C 197 vom 31. Juli 1982: 6

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Sicherheitsdefizit heraufbeschwor (Bigo bei Döbler-Hagedorn 2003: 290, Rupprecht 1989: 263 ff.). Auch der Staatssekretär des Luxemburgischen Außenministeriums, Robert Goebbels, teilte diese Einschätzung: „Er habe den Eindruck gewonnen, daß in den einzelnen Arbeitsgruppen Perfektionismus betrieben werde. Darüber werde das eigentliche Ziel – Wegfall der Grenzkontrollen – vergessen. [...] Seitens der Bundesrepublik z. B. würden Kontrollen an den Außengrenzen verlangt, die nicht zu machen und nicht nötig seien. [...] Er habe auch den Eindruck, daß man häufig bereits Dinge mitregeln wolle, die über das Ziel und den Rahmen des Schengener Abkommens hinausgingen“ (zitiert nach Bundestag 1988). Zu den „deutschen Maßnahmen“, die Teil des Schengen-Acquis wurden, zählt der BMI-Entsandte in Schengen, Horst Eisel: Personenkontrollen an den Übergängen sowie an der grünen Grenze, Inanspruchnahme der Beförderungsunternehmer zur Prüfung der notwendigen Einreisedokumente, Pönalisierung des Schleusens, die Verknüpfung der einzelnen, nacheinander gestaffelten Sicherheitsstationen zu einem konsistenten Schutznetz gegen illegale Zuwanderung und grenzüberschreitende Kriminalität, Teilbereich des Visum-Regimes, das Reglement zur Festlegung der Zuständigkeit für die Behandlung von Asylbegehren; später abgelöst durch das Dubliner Abkommen, die Einführung eines Inkraftsetzungsmechanismus (zitiert bei DöblerHagedorn 2003: 298). Auch Heiner Busch kommt in seiner Analyse zu dem Schluss, dass das Schengener Abkommen „in großem Maße den bundesdeutschen Polizeigesetzen neuerer Art“ entspricht (Busch 1995: 321). Darüber hinaus wurde das Gemeinsame Handbuch als eine Art Gebrauchsanweisung für die Grenzschutzpolizisten von Horst Eisel entworfen (Döbler-Hagedorn 2003: 303). Viele Änderungen im Grenzsicherungsbereich wurden zudem während der deutschen SchengenPräsidentschaften angenommen (2. HJ 1998 und 1. HJ 1999), was die Süddeutsche Zeitung kommentierte: „Und bei den Außengrenzen geht es der deutschen Präsidentschaft darum, das deutsche Vorbild europaweit zu verwirklichen“ (SZ 1998). Auch in jüngster Zeit hat das BMI regelmäßig Initiativen zur Weiterentwicklung der Grenzpolitik auf europäischer Ebene eingebracht: z. B. die Einrichtung von Flüchtlingslagern in Afrika, wo die Voraussetzungen Asylsuchender geprüft werden, bevor sie auf EU-Territorium einen formellen Antrag stellen können. Mit dem Haager Programm wurde die Kommission beauftragt die Machbarkeit solcher „Aufnahmezentren“ zu prüfen;

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Mechthild Baumann die Schaffung einer europäischen Grenzpolizei, der teilweise mit der Schaffung der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX10, nachgekommen wurde; die Schaffung eines Visa-Informationssystem (VIS), das seit 2004 beschlossene Sache ist11, welches verhindern soll, dass Drittstaatsangehörige Visaanträge in mehreren Staaten gleichzeitig stellen können und welches auch zur Überprüfung von Terrorverdächtigen Visaantragstellern genutzt werden soll; die Einführung biometrischer Merkmale in Ausweisdokumente zur Kriminalitätsvermeidung und -bekämpfung, die mit dem e-Pass 2005 im Rat beschlossen wurde.12 Die EU-Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese neuen Regelungen bis spätestens Ende 2007 umzusetzen. Der Institutionenkonflikt und seine Konsequenzen

Die Schengen-Verhandlungen der 1980er Jahre zum Abbau der Grenzkontrollen und zur Vereinheitlichung und Verstärkung der Außengrenzensicherung waren auf deutscher Seite von einem Institutionenkonflikt zwischen Bundesministerium des Innern (BMI) und Bundeskanzleramt (BK) charakterisiert. Der Konflikt bestand darin, dass beide Bundesorgane die Zuständigkeit in der Grenzpolitik für sich beanspruchten. Eng mit der Machtfrage verbunden war die inhaltliche Gestaltung der Politik. Helmut Kohl strebte 1984 nach Freizügigkeit ohne Grenzkontrollen, der Einheit Europas und seiner Wiederwahl als Bundeskanzler. Das BMI hingegeben sah durch diese liberale Handhabung von „Grenzfragen“ die innere Sicherheit Deutschlands gefährdet und forderte eine einheitliche und verstärkte Sicherung der Außengrenzen. Eine Konsequenz des Konflikts zwischen Kanzler und BMI war die Veränderung der inhaltlichen Ausrichtung Schengens. Schengen – mittlerweile das Synonym für europäische Grenzpolitik – war von Beginn an geprägt durch die Antimonie zwischen Freiheit und Sicherheit. Die Bundesregierung beeinflusste und steuerte die Grenzpolitik durch die Verfolgung ihrer eigenen Interessen maßgeblich. Mehr noch: Sie hat die europäische Grenzpolitik auf den Weg ge10 11 12

Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. L 349 vom 25.11.2004: 1–11. Entscheidung des Rates vom 8. Juni 2004 zur Einrichtung des Visa-Informationssystems (VIS), ABl. L 213 vom 15. Juni 2004: 5. Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten, ABl. L 385 vom 29.12.2004: 1–6.

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bracht – sieht man von den erfolglosen Versuchen der Kommission aus den siebziger Jahren einmal ab. Als Kohl und Mitterrand sich 1984 in Saarbrücken auf einen Abbau der Personenkontrollen verständigten, ging es ihnen um die Verwirklichung der Freizügigkeit im europäischen Binnenmarkt. Die anschließenden Schengen-Verhandlungen waren auf deutscher Seite jedoch von den Sicherheitsinteressen des BMI dominiert. Grenzsicherung wurde zunehmend als Instrument zur Reduzierung grenzüberschreitender Kriminalität sowie von Migration, insbesondere illegaler Migration ausgebaut und erweitert. Dadurch erfuhr der Prozess zur Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik einen Paradigmenwechsel von Freiheit zu Sicherheit. Was mit dem Gedanken eines grenzkontrollfreien Europas begann, endete in einer hoch institutionalisierten Sicherheitsunion. Mittlerweile ist die Ursprungsidee des freizügigen und kontrollfreien Europas in der Fülle der Maßnahmen zur Sicherung der EU-Außengrenzen mittels biometrischer Grenzkontrolle, computergestützter Kriminalitätsbekämpfung und externalisierter Migrationskontrolle kaum noch zu erkennen. Schengen ist jedoch nicht nur das Synonym für europäische Grenzpolizei. Schengen ist auch der Favorit im Rennen um die undemokratischste europäische Politik, denn bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon werden die meisten Kernentscheidungen vom Rat der Innenminister getroffen. Bis dahin haben das Europäische Parlament, und noch weniger die nationalen Parlamente, nur unzureichende Mitentscheidungsrechte. Auch dieser Stempel wurde den Verhandlungen auf deutscher Seite von dem damaligen Initiator Bundeskanzler Kohl aufgedrückt. Kohl wollte 1984 die Grenzkontrollen zwischen Deutschland und Frankreich abschaffen. Da dies auf dem normalen Dienstweg nicht erfolgversprechend war, kürzte er den langen institutionellen Weg eben ab. So prägte Kohl mit seiner Nacht-und-Nebel-Aktion zum Abschluss des Saarbrücker Abkommens 1984 auch den Schengen-Verhandlungsstil. Helmut Kohl war ein Politiker, der polarisierte und der bekannt war für seinen Pragmatismus. Erinnert sei nur an seinen vielzitierten Ausspruch: „Entscheidend ist, was hinten rauskommt.“13 Nicht zufällig fällt dieses Zitat in die Zeit der Schengen-Verhandlungen. In der Verfolgung seines Ziels missachtete Kohl das BMI, das eigentlich für Grenzfragen zuständig war. Das BMI setzte diesen Stil fort. Der Bundestag blieb während der ganzen Zeit außen vor. Noch heute sind die Abgeordneten oft schlecht über die laufenden Regierungsvorhaben informiert und werden in die Planung nicht miteinbezogen. Trotz Reformbestrebungen durch den Vertrag von Lissabon, zeigt das Abkommen von Prüm14, dass die Exekutive auch trotz Re13 14

Helmut Kohl während einer Pressekonferenz am 31. August 1984; zitiert in Der Spiegel, 3. September 1984. Vertrag zwischen dem Königreich Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, dem Großherzogtum Luxemburg, dem Königreich der

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formvertrag die Parlamente bei der Entwicklung des Schengen-Besitzstandes am liebsten außen vor lässt. Eine dritte Konsequenz dieses ungewöhnlichen Auftakts zur Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik ist die fehlende teleologische Ausrichtung dieser Politik. Außer der Abschaffung der Grenzkontrollen gab es 1984 keine Vision, kein strategisches Ziel, welcher ideale Endzustand mit dieser Politik einmal erreicht werden soll. Kohls überstürztes Handeln verhinderte ein langfristiges Durchdenken der Grenzfrage. All die Sicherheitseinwände, die das BMI – vor allem auch zur Legitimierung seines Anspruchs auf Federführung in den Verhandlungen – vorgebracht hatte, und natürlich die Meinungen der Volksvertreter hätten in eine langfristige Planung einbezogen werden müssen, bevor die Personenkontrollen abgeschafft wurden. So wurde Schengen, was es heute ist: ein inkohärentes, intransparentes und undemokratisches Regelwerk. Auch heute noch gehen die Schengen-Planer eher kurzfristig orientiert und pragmatisch vor. Visionen und strategische Planungen über eine Grenzpolitik treten nicht zutage. Deshalb hat die Grenzpolitik viele reaktive Charakterzüge. Auf jedes neue große Flüchtlingsschiff wird hektisch mit neuer Grenzsicherungstechnik und der Entsendung von Personal reagiert. Nun soll Helmut Kohl nicht zum Sündenbock für die aktuellen Unzulänglichkeiten Schengens gemacht werden, wenngleich sich die Frage stellt: Was wäre wenn? Wenn Schengen, wie andere Politiken auch, demokratisch und strategisch geplant worden wäre? Die Antwort muss fairerweise lauten: Dann hätten wir wahrscheinlich noch heute Grenzkontrollen. Ist es also legitim, in der Verfolgung durchaus hehrer Ziele eine Abkürzung zu wählen und dabei undemokratische und regelwidrige Wege zu gehen? Ist „entscheidend, was hinten rauskommt?“ Und wie würde man diese Frage wohl im Hinblick auf die heutige Grenzpolitik bezogen beantworten? Literatur- und Quellenverzeichnis Sekundärliteratur Anderson, Malcolm/Boer, Monica den (Hrsg.) (1994): Policing Across National Boundaries. London: Pinter Baumann, Mechthild (2006): Der deutsche Fingerabdruck. Die Rolle der Bundesregierung bei der Europäisierung der Grenzpolitik. Baden-Baden: Nomos Niederlande und der Republik Österreich über die Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration, unterzeichnet in Prüm am 27. Mai 2005

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Blankenburg, Erhard (1980): Die Implementation von Recht als Programm. In: Mayntz (1908): 127-137 Boer, Monica den (1994): The Quest for European Policing: Rhetoric and Justification in a Disorderly Debate. In: Anderson/Boer (1994): 174-196 Busch, Heiner (1995): Grenzenlose Polizei? Neue Grenzen und polizeiliche Zusammenarbeit in Europa. Münster: Westfälisches Dampfboot Buzan, Barry/Wæver, Ole/Wilde, Jaap de: Security (1998). A New Framework for Analysis. Boulder: Lynne Rienner Cecchini, Paolo (1998): Europa ‘92. Der Vorteil des Binnenmarkts. Baden-Baden: Nomos Cohen, Stanley (1996): Crime and Politics: Spot the Difference. In: British Journal of Sociology 47. 1: 1-21 Döbler-Hagedorn, Franziska (2003): The State at its Borders: Germany and the Schengen Negotiations, Ph.D. Thesis, London School of Economics and Political Science. London Funk, Albrecht (1991): ‚Innere Sicherheit’: Symbolische Politik und exekutive Praxis. In: Leviathan. Sonderheft 12: 367-388 Garland, David (2001): The Culture of Control and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press Kramer, Heinz (1985): Bundesrepublik Deutschland. In: Weidenfeld (1985): 336-337 Kühne, Hans-Heiner (1991): Kriminalitätsbekämpfung durch innereuropäische Grenzkontrollen? Auswirkungen der Schengener Abkommen auf die innere Sicherheit, Berlin: Duncker & Humblot Mayntz, Renate (Hrsg.) (1980): Implementation politischer Programme. Empirische Forschungsberichte. Königstein/Ts.: Athenäum Moravcsik, Andrew (1998): The Choice for Europe. London: Cornell University Press Rupprecht, Reinhard (1989): Wettlauf der Schnecken – Probleme und Konsequenzen des Abbaus von Grenzkontrollen. In: Kriminalistik 43: 263-267 Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (1985): Jahrbuch der Europäischen Integration 1984. Bonn: Europa Union Verlag

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Zeitungen/Wochenzeitschriften FAZ (1984): „Ratlosigkeit an den Grenzen“. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4. Juli 1984 FR (1984): „An den Grenzen endet die Macht von Kohl und Mitterrand“. In: Frankfurter Rundschau, 9. Juli 1984 KS (2007): „Wenn die Räuber kommen“. In: Kölner Stadtanzeiger, 15. November 2007 MDR (2004): „Kriminalität und EU-Osterweiterung“. Manuskript der Sendung MDR exakt vom 4. Mai 2004 NZZ (1985): „Für erleichterte Grenzkontrollen in 5 EG-Ländern“. In: Neue Zürcher Zeitung, 2. März 1985 Spiegel (1984): „Grenzkontrollen. Von oben diktiert“. In: Der Spiegel. Nr. o.A. 1984 Spiegel (1985): Zitat von Manfred Schreiber, Leiter der Polizeiabteilung im Bundesministerium des Innern. In: „Offene Grenzen. In den Krümeln“. In: Der Spiegel, Nr. 33, 12. August 1985 SZ (1998): „Bonn zeigt Europa Grenzen auf“. In: Süddeutsche Zeitung, 2. Juli 1998 Welt (1984): „Kohl dringt auf ‚zügigen’ Abbau der Grenzkontrollen“. In: Die Welt, 13. Juni 1984 Welt (2007): „Hinter Gittern“. In: Die Welt, 17. Dezember 2007

Migration von Hochqualifizierten im Kontext der Entwicklung der Einwanderungskonzepte deutscher Parteien Klaudia Tietze

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Einleitung

Die Migrationsprozesse, die in der Nachkriegsgeschichte Deutschlands stattfanden, verliefen unter anderen Gesichtspunkten als die Migration von hochqualifizierten ausländischen Arbeitnehmern. Die Anwerbungspolitik der 60er Jahre war zwar als wirtschaftliche Maßnahme zur Behebung der Engpässe auf dem deutschen Arbeitsmarkt konzipiert, konzentrierte sich jedoch auf die Aufnahme gering- bis mittelqualifizierter Arbeitskräfte. Die Aufnahme von Aussiedlern, Asylsuchenden und Flüchtlingen hatte andere als wirtschaftliche Hintergründe, schloss jedoch die Einwanderung von Hochqualifizierten nicht aus. Das wirtschaftliche Potenzial dieser Menschen wurde allerdings nicht thematisiert. Ebenfalls nicht thematisiert wurde die Beschäftigung ausländischer Hochqualifizierter aus EU-Ländern, deren Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis durch das EU-Recht geregelt war und ist. Keine besondere Beachtung in der Öffentlichkeit hat auch der befristete Einsatz von höher qualifizierten ausländischen Arbeitnehmern, die zu Beginn der 90er Jahre im Rahmen der Gastrabeiterprogramme für gering- bis qualifizierte Arbeitnehmer aus den ehemaligen sozialistischen Ländern gekommen seien, gefunden (Hunger 2003: 42). Diese Arbeitsmigration wurde jedoch eher im entwicklungspolitischen als im wirtschaftlichen Sinne von der Bundesregierung zugelassen (Hunger 2003). Die ersten Maßnahmen zur gezielten Anwerbung und Beschäftigung ausländischer Hochqualifizierten wurden von der Bundesregierung kurz vor den Wahlen 1998 getroffen. In der damals beschlossenen Anwerbestoppausnahmeverordnung1 wurde im Rahmen des unternehmensinternen Personaltransfers ein befristeter, maximal drei Jahre dauernder Einsatz von ausländischen Hochquali1

Verordnung über Ausnahmeregelungen für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis an neueinreisende ausländische Arbeitnehmer, (Anwerbestoppausnahmeverordnung, ASAV) vom 17. September 1998.

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fizierten vorgesehen. Dies wurde jedoch weder in der Öffentlichkeit diskutiert (Kolb 2003), noch schenkten die Parteien dieser Regelung Beachtung. Die erste Begegnung deutscher Parteien mit der Anwerbung von hochqualifizierten ausländischen Arbeitnehmern, die sich im parteipolitischen Diskurs widerspiegelte, war mit der Green Card Initiative des Bundeskanzlers Gerhard Schröder, die auf der Technologiemesse CeBIT im Februar 2000 angekündigt wurde, verbunden. Als Inhaber der Green Card durften IT-Spezialisten aus Drittstaaten (außerhalb der EU), die entweder einen Universitäts- oder Hochschulabschluss in Informations- und Kommunikationstechnologie hatten oder eine Qualifikation auf diesem Gebiet, die durch ein Jahresbruttogehalt von mindestens 51.000 Euro von einem deutschen Arbeitgeber nachgewiesen werden konnte, einreisen. Die Green Cards durften auch an ausländische Absolventen deutscher Hochschulen vergeben werden, sofern sie die Ausbildungsvoraussetzungen erfüllten.2 Diese Initiative wurde jedoch, ähnlich wie die Anwerbungspolitik der 60er Jahre, nicht als Einwanderungsangebot, sondern als Maßnahme zur Behebung der Engpässe auf dem boomenden IT-Arbeitsmarkt ergriffen. Die Arbeitserlaubnisse durften für die Dauer der Beschäftigung, höchstens aber für fünf Jahre erteilt werden.3 Die Green Card wurde in der Öffentlichkeit breit diskutiert und diente letztlich nicht nur als Arbeitsmarktmaßnahme, sondern wurde zum Anlass für einen Wettlauf unter den Parteien um Einwanderungskonzepte (Meier-Braun 2002). Eine der wenigen gleichartigen Forderungen in diesen Konzepten war die Schaffung der Einwanderungsregelungen für ausländische Hochqualifizierte. Dabei ist zu bemerken, dass die in dieser Dimension stattfindende Übereinstimmung in der Ausländerpolitik das letzte Mal in den 60er Jahren zu beobachten war (Tietze 2006). Trotz des internationalen bzw. europäischen Charakters der Migrationspolitik hatte die neue Arbeitsmigration für die Parteien eine innerdeutsche Bedeutung. Dies ist auf die neue Entwicklung in der Migrationspolitik der Parteien zurückzuführen. Zu Beginn der 1990er Jahre fingen die Parteien an, Einwanderungskonzepte für Arbeitskräfte zu entwickeln und nicht wie zuvor Arbeitskonzepte für Ausländer. Arbeitnehmer wurden als Einwanderer betrachtet, und die Auswirkung ihrer Anwesenheit auf die deutsche Gesellschaft rückte in den Vordergrund. Im Hinblick auf diese Entwicklungen sind zwei Fragen, die in diesem Beitrag beantwortet werden, interessant: (1) Warum akzeptierten die Parteien die Hochqualifizierten als Einwanderer? (2) Welche Rolle spielte die Migration von Hochqualifizierten für die Parteien und ihre Einwanderungskonzepte?

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Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hoch qualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie vom 11. Juli 2000. Ebd.

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Hochqualifizierte als willkommene Einwanderer

Um die erste Frage nach der Akzeptanz ausländischer Hochqualifizierter als Einwanderer zu beantworten, muss zunächst auf die Entwicklung der Migrationspolitik der Parteien eingegangen werden. Die Einwanderungspolitiken der Parteien entwickelten sich über Jahrzehnte hinweg entlang einer Konfliktlinie, die sich auf die Frage nach der Zugehörigkeitsfähigkeit bestimmter Migrantengruppen bezog und bezieht. Unter diesem Begriff ist die Frage nach dem Zugang zum Staat (sowohl zum Territorium als auch zur politischen Teilhabe) und der Zugehörigkeit zur deutschen Gesellschaft zu verstehen. Auf der einen Seite der Konfliktlinie befinden sich die SPD, die FDP und die Grünen und auf der anderen Seite die CDU und die CSU. Die erste Gruppe vermutet die Zugehörigkeitsfähigkeit bei allen Einwanderern und entwickelt ähnliche Einwanderungspolitiken. Die zweite Gruppe differenziert zwischen den Zugehörigkeitsfähigkeiten der Einwanderer. Parallel zu diesem Anerkennungsprozess formen die Parteien ihre Vorstellung einer gemeinsamen Gesellschaft von Deutschen und Migranten, indem sie immer neue Migrantengruppen als Einwanderer anerkennen oder ablehnen. Daraus entwickelt sich auf der einen Seite der Konfliktlinie eine heterogene Gesellschaft und auf der anderen Seite eine homogene Gesellschaft. Den Rahmen des Zusammenlebens in der heterogenen Gesellschaft bilden die gleichberechtigte Teilhabe, die deutsche Sprache und das deutsche Rechtssystem mit dem Grundgesetz im Mittelpunkt. In diesem Rahmen haben Einwanderer das Recht auf kulturelle Verschiedenheit. Auf dieser Grundlage bauen sowohl Deutsche als auch Migranten eine gemeinsame Identität auf. Jeder Migrant kann also als Einwanderer anerkannt werden. In der homogenen Vorstellung von der Gesellschaft wird den Migranten eine selbstständige Integration in die deutsche Gesellschaft und damit die Mitbestimmung der Gestaltung des Zusammenlebens nicht gewährt. Nicht die kulturellen Eigenheiten der Zuwanderer bilden hier die Grundlage für die Gesellschaft, sondern die Einwanderer müssen sich in diese Gesellschaft einordnen und erst dann im Rahmen der Kultur dieser Gesellschaft nach ihren eigenen religiösen und kulturellen Vorstellungen leben. Integration wird hier als Mittel verstanden, das die entsprechende Anpassung der Migranten an die deutsche Gesellschaft verlangt, damit die deutsche Identität bewahrt bleibt. Zuwanderer sollten sich aktiv einordnen, am Zusammenleben in Deutschland teilnehmen, die Werteordnung des Grundgesetzes übernehmen, die deutsche Sprache erlernen und die Werteordnung der christlichabendländischen Kultur akzeptieren. In diesem Rahmen könnten sie ihre kulturelle und religiöse Prägung bewahren (CDU Deutschlands 2001). Diese Fähigkeit, sich einzuordnen, schreiben die Unionsparteien nicht jedem Einwanderer

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zu. Grundsätzlich vertreten sie die Auffassung, dass die Aussichten für eine erfolgreiche Integration in die deutsche Gesellschaft umso höher sind, je geringer die kulturellen und religiösen Unterschiede zwischen den Zuwanderern und der Aufnahmegesellschaft und je besser das Bildungsniveau und die soziale Situation der Zugewanderten sind (CDU Deutschlands 2001). Im Hinblick auf die zwei Vorstellungen vom Zusammenleben zwischen Deutschen und Migranten stellt die Aufnahme von Hochqualifizierten kein Konfliktpotenzial dar, weil ihre Zugehörigkeitsfähigkeit bei den Befürwortern der homogenen Gesellschaft als hoch eingestuft wird. Die Entscheidung über die Zugehörigkeitsfähigkeit der Migranten und über die Akzeptanz der Migranten als Einwanderer wird auf Grundlage der für jede Partei charakteristischen Prinzipien getroffen. Bei der Frage nach dem Zugang zum Staat, in diesem konkreten Fall bei der Frage nach der Öffnung Deutschlands für hochqualifizierte ausländische Arbeitnehmer, die im Zuwanderungsgesetz definiert wurden, orientierten sich die Sozialdemokraten am Prinzip des Schutzes des inländischen Arbeitnehmers. Dementsprechend spielte bei dieser Frage neben der wirtschaftlichen Situation und der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt die Sicherung der Interessen der inländischen Arbeitnehmer und Arbeitslosen eine entscheidende Rolle. Diese Interessen wurden aus Sicht de SPD durch den Einsatz von ausländischen Spezialisten nicht beeinträchtigt. Für die Freien Demokraten war die Nachfrage entscheidend, die vom Prinzip des freien Marktes abgeleitet wurde. Um Arbeitsmigration zuzulassen, musste für die FDP ein Bedarf an zusätzlichen Arbeitskräften bestehen, der durch die vorhandenen Einwanderungsprozesse nicht gedeckt werden konnte. Solche Verhältnisse traten, nach Auffassung der Partei, im Arbeitsmarkt für hochqualifizierte Berufe ein. Die Unionsparteien und die Grünen betrachteten die Aufnahme der ausländischen Hochqualifizierten, neben dem wirtschaftlichen, im Kontext der Gestaltung der deutschen Gesellschaft. Die CDU und die CSU orientierten sich hier am Integrations- und Identitätsprinzip, das die Bewahrung der Identität der deutschen Gesellschaft und die Integrationsfähigkeit der Migranten in den Mittelpunkt stellte. Die Hochqualifizierten wurden nicht als Gefahr für die deutsche Identität und den damit verbundenen homogenen Charakter der deutschen Gesellschaft eingestuft, da ihre Aussichten auf eine erfolgreiche Integration als hoch eingeschätzt wurden. Die Grünen befürworteten die Aufnahme von ausländischen Spezialisten, die, aus Sicht ihres Multikulturprinzips, als weitere Einwanderungsgruppe, die zum Aufbau der multikulturellen Gesellschaft beitragen konnte, betrachtet wurden. Dabei spielte die Eigenschaft „hochqualifiziert“ keine herausragende Rolle.

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Migration von Hochqualifizierten als Mittel zum Zweck

Für die SPD, die FDP und die Grünen war die Green Card und die Migration von Hochqualifizierten ein Mittel zum Zweck. Das Ziel war die allgemeine Öffnung Deutschlands für zusätzliche Arbeitsmigration sowie das Zuwanderungsgesetz an sich. Diese Ziele verfolgten die drei Parteien seit Anfang der 90er Jahre. Angesichts der hohen und weiter steigenden Zahl der Asylanträge schlugen die Parteien in dieser Zeit vor, das Asylverfahren durch die Zulassung der Nicht-EGArbeitsmigration zu entlasten. Dabei wurde die neue Arbeitsmigration auch als Mittel gegen die negativen Folgen der Alterung der Gesellschaft für die wirtschaftliche Entwicklung ins Gespräch gebracht. Der wesentliche Unterschied zwischen den Regelungen zur Arbeitsmigration in den 90er Jahren und den früheren Regelungen über die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften der 60er Jahre lag darin, dass in den neuen Vorschlägen die Ausländerbeschäftigung mit der Perspektive des dauerhaften Aufenthalts verbunden war. Dies hatte für die SPD, FDP und die Grünen eine fundamentale Bedeutung, die sich auch aus weiteren migrationspolitischen Prinzipien ableiten lässt. Die Freien Demokraten stellten die Gewährung und die freie Ausübung der den Migranten zustehenden Rechte in den Mittelpunkt aller ihrer migrationspolitischen Entscheidungen (Rechtsprinzip). Dementsprechend wurden die aufenthaltsrechtliche Sicherung und die damit verbundene Gleichstellung als Garantie für eine freie Entfaltung und Integration der neuen Migranten betrachtet. Damit wurde auch dem sozialdemokratischen Außenseiterprinzip entsprochen, das Migranten einen Platz in der Mitte der Gesellschaft garantieren und sie von Benachteiligungen schützen sollte. Aus Sicht des grünen Randgruppenprinzips schützten die neuen Regelungen den Einwanderer, sodass er dem staatlichen oder gesellschaftlichen Handeln nicht zum Opfer fallen würde. Die Forderungen nach einem Zuwanderungsgesetz und der Öffnung Deutschlands für Arbeitsmigranten formulierten die Sozialdemokraten auf dem Parteitag 1995 in ihren Leitlinien zur Integrationspolitik, die zwei Jahre später im Zuwanderungsgesetzentwurf der sozial-liberalen Landesregierung in Rheinland-Pfalz konkretisiert und ausgebaut wurden. Dem Entwurf zufolge erfolge die künftige Zuwanderung von Arbeitsmigranten quotiert unter Berücksichtigung der gesellschaftspolitischen Aufnahme- und Integrationsmöglichkeiten der Bundesrepublik, des Zuzugs der Aussiedler sowie unter Berücksichtigung wirtschafts-, arbeitsmarkt-, entwicklungspolitischer und humanitärer Gesichtspunkte. Die ausländischen Arbeitnehmer sollten beim Nachweis eines Arbeitsplatzes zuerst eine befristete Aufenthaltserlaubnis und nach Ablauf von fünf Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten, vorausgesetzt, dass sie die Teilnahme am Integrationsangebot nachwiesen (Drs. 180/97, BR).

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Die FDP sprach sich ebenfalls für ein Zuwanderungsgesetz aus. Der Beschluss des Bundesparteitages der FDP von 1996 und der daraus folgende Gesetzentwurf der FDP-Bundestagfraktion von 1998 sahen eine gesteuerte und quotierte Zuwanderung vor, die sich stärker am wirtschaftlichen Migrationsbedarf der Bundesrepublik orientierte. Die Erteilung von Zuwanderungsgenehmigungen für Arbeitszuwanderer sollte unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses Deutschlands, der Fähigkeit und der Bereitschaft des Antragsstellers, sich in die durch die Grundwerte des Grundgesetzes vorgegebene Rechtsordnung und die Lebensverhältnisse in Deutschland zu integrieren, erfolgen. Dabei würden insbesondere das Vorhandensein deutscher Sprachkenntnisse sowie das Alter des Antragstellers, seine schulische und berufliche Aus- und Fortbildung, sein Gesundheitszustand, seine finanzielle Absicherung durch Eigenmittel sowie das wirtschaftliche und das soziale Interesse des Herkunftslandes berücksichtigt. Bei Bewerbern, die eine unselbstständige Tätigkeit ausüben wollten, wurde zusätzlich der Nachweis eines Arbeitsplatzangebotes verlangt (Drs. 14/48 BT). Die Arbeitsmigranten sollten zuerst eine auf fünf Jahre befristete und danach nach einem abgeleisteten Integrationskurs eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten (FDP 1996). So wie die SPD und die FDP forderten auch die Grünen Anfang der 90er Jahre ein Zuwanderungsgesetz, das zusätzliche Arbeitsmigration zuließ. Nach Auffassung der Partei sollte die Zuwanderung von ausländischen Arbeitskräften quotiert und nach menschenwürdigen Kriterien erfolgen. Diese Kriterien sollten sich nicht ausschließlich an den Interessen der Industrie, sondern auch an der Situation der Einwanderungswilligen orientieren (Die Grünen 1990). Bereits 1991 brachte die Bundestagsfraktion der Grünen den Entwurf eines Einwanderungsgesetzes in den Bundestag ein. Dieser Entwurf sah eine quotierte Aufnahme in einem Auswahlverfahren nach einem Punktesystem vor. Die Punkte sollten für den Zuzug zu Verwandten, eine Aus-, Fort- oder Weiterbildung, die Einladung durch Personen oder Organisationen und die Beschäftigung bei einem Arbeitgeber vergeben werden (Drs. 12/1714 BT). Im Unterschied zu den Sozialdemokraten und den Freien Demokraten schlugen die Grünen vor, Einwanderungsbewilligten sofort eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (Niederlassungserlaubnis) zu gewähren. Diese grüne Niederlassungserlaubnis garantierte den Zuwanderern die volle Gleichstellung mit Deutschen einschließlich des Wahlrechts auf allen Ebenen. 1997 passte sich die Partei an den allgemeinen Trend an und forderte, Zuwanderern zuerst eine befristete Aufenthaltserlaubnis und nach Ablauf von fünf Jahren eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen (Drs. 13/417 BT). Ein Zuwanderungsgesetz, das von der SPD, FDP und den Grünen gefordert wurde, stand im Widerspruch zur Ausländerpolitik der konservativ-liberalen Bundesregierung. Obwohl sich die FDP für eine liberale Einwanderungspolitik

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aussprach, konnte sie sich in der Koalition nicht gegen die Begrenzungspolitik der Unionsparteien durchsetzen. Die Idee eines Einwanderungsgesetzes und die Festlegung von jährlichen Einwanderungsquoten fanden dagegen im Laufe der 90er Jahre eine konstante, knapp über fünfzig Prozent liegende Unterstützung unter der Bevölkerung. Die neue Gesetzgebung solle jedoch nicht zum Anstieg der Migrantenzahlen in Deutschland führen. Diese Auffassung vertrat sowohl die deutliche Mehrheit der Anhänger der Unionsparteien, als auch der SPD sowie der FDP und knapp die Mehrheit der Anhänger der Grünen. Ein Zuwanderungsgesetz als Maßnahme zur Aufrechterhaltung der deutschen Wirtschaft wurde 1996 lediglich von ca. einem Viertel der Sympathisanten der FDP sowie der Grünen und fünfzehn Prozent der Unionsparteien und der SPD befürwortet (Noelle-Neumann/Köcher 1997: 634, 641). Nach den Wahlen 1998 übernahm die neue rot-grüne Bundesregierung die Gestaltung der Migrationspolitik in Deutschland. Die Sozialdemokraten verhielten sich jedoch hinsichtlich der Öffnung Deutschlands für künftige Arbeitsmigration zurückhaltend. Nach Auffassung der Partei änderte sich die wirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische Situation derart, dass zusätzliche Zuwanderung zu diesem Zeitpunkt einen Schutz der inländischen Arbeitnehmer nicht mehr gewährleistet hätte. Auch die Ankündigung Bundeskanzler Schröders zur GreenCard-Initiative im Februar 2000 begrüßte sie zwar, bezeichnete sie jedoch als Notlösung, als einmaliges Angebot an ausländische Hochqualifizierte. Die Maßnahmen sollten sich, ihrer Auffassung nach, auf die Weiterbildung der inländischen Arbeitskräfte konzentrieren. Auch unter der Bevölkerung sank die Unterstützung für ein Einwanderungsgesetz. Nur noch knapp ein Drittel sprach sich dafür aus (Noelle-Neumann, Köcher 1997: 634, 641). Die Idee, eine Green Card einzuführen, wurde ebenfalls skeptisch entgegengenommen und von mehr als der Hälfte der Bevölkerung abgelehnt (Kolb 2003: 21). In kurzer Zeit gelang es allerdings der Bundesregierung, das Misstrauen der Mitbürger zu überwinden und der Zuwanderungsdebatte einen positiven Charakter zu verleihen. Das Bild des Ausländers als „Gastarbeiter bei der Müllabfuhr“ sei dem des „Experten in der Computerfirma“ gewichen (Meier-Braun 2002: 102). Innerhalb weniger Monate stieg auch die Unterstützung für ein Einwanderungsgesetz wieder. Dabei ist zu bemerken, dass die Ziele, die sich die Bevölkerung von einem Einwanderungsgesetz erhoffte und die Vorstellungen der Parteien teilweise weit auseinandergingen. Ende 2001, als die Einwanderungskonzepte der Parteien bereits präsentiert wurden, führte das Allensbacher Institut für Demoskopie eine Umfrage mit einem eindeutigen Ergebnis durch. Die Anhänger der Unionsparteien, der SPD und der FDP sprachen sich mehrheitlich für ein Einwanderungsgesetz mit dem Ziel der Verringerung der Zuzugszahlen aus. Ein Drittel der Sympathisanten der Grünen teilte ebenfalls

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diese Sichtweise. Ein Viertel aller Befragten – unabhängig von der Parteianhängerschaft – befürwortete, die Einwanderungszahlen auf dem damaligen Stand zu halten (Noelle-Neumann/Köcher 2002: 578). Die positive Einstellung gegenüber der Migration von Hochqualifizierten übertrug sich also nicht auf die Meinung der Bevölkerung gegenüber der Öffnung Deutschlands für zusätzliche Arbeitsmigration, gab jedoch den Pro-Zuwanderung-Parteien eine günstige Gelegenheit, um für ein modernes Einwanderungsgesetz aktiv zu werben. Im Juli 2000 präsentierte die SPD-Bundestagsfraktion ein Zuwanderungskonzept, das im Wesentlichen den Vorschlägen aus den 90er Jahren entsprach. Dem Papier zufolge sollte ein Zuwanderungsgesetz fünf Ziele verfolgen: Gestaltung der Migration unter Wahrung humanitärer Grundsätze, Förderung einer besseren Qualifizierung im Lande lebender Menschen, Zulassung der Arbeitsmigration in den Bereichen, in denen Lücken nicht mit inländischen Arbeitskräften geschlossen werden können, Förderung der Integration und Überwindung der Diskriminierungen (SPD-Bundestagsfraktion 2000). Die Arbeitsmigration wurde in dem sozialdemokratischen Konzept als Ergänzung zur Zuwanderung konzipiert, die sich an den Erwerbspotenzialen der Arbeitslosen, Spätaussiedler sowie der aus humanitären Gründen Zugewanderten orientieren musste. Künftige Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen sollte gesteuert, quotiert und unter Berücksichtigung der Interessen der deutschen Bevölkerung und der bereits in Deutschland lebenden Ausländer stattfinden. Die Fraktion schlug vor, die Arbeitsmigration schrittweise nach Bedarf zu ermöglichen. Zuerst sollte die Zuwanderung von Hochqualifizierten zugelassen werden, weil diese Art der Anwerbung die Arbeitsplätze der einheimischen Bevölkerung nicht gefährde, sondern weitere Arbeitsplätze schaffe. Nach Auffassung der Partei existiere ein allgemeiner Arbeitskräftemangel nicht und daher sollten die bestehenden Lücken auf dem Arbeitsmarkt in erster Linie von einheimischen Arbeitskräften nach dem Prinzip „Qualifizierung und Weiterbildung vor Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen“ gedeckt werden. Die SPD räumte jedoch ein, dass die Zahl der Erwerbstätigen wegen der niedrigen Geburtenraten mittelfristig sinken werde und es spätestens ab dem Jahr 2010 notwendig sein werde, die Zuwanderung von jungen und gut ausgebildeten Menschen zuzulassen. Im Unterschied zu den früheren Vorschlägen aus den 90er Jahren sollte den Arbeitsmigranten, die erfolgreich an einem Auswahlverfahren teilnehmen, sofort eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. In diesem Auswahlverfahren sollten Punkte für die Ausbildung, Berufserfahrung, das Alter und Sprachkenntnisse vergeben werden. Zusätzlich sollten die persönlichen Bezüge des Antragstellers zu Deutschland wie Verwandtschaft im Land, deutsche Abstammung, Ausbildung (u. a. ehemalige ausländische Studenten deutscher Hochschulen) oder frühere Tätigkeiten in Deutschland, ein konkretes Arbeitsplatzangebot und finanzielle Mittel

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zur Gründung einer selbstständigen Existenz oder eines Unternehmens berücksichtigt werden. Die Sozialdemokraten betonten, dass durch diese Voraussetzungen vermieden werden solle, dass die Zugewanderten keine Arbeit fänden (SPDBundestagsfraktion 2000). Die Freien Demokraten begrüßten zwar die Green Card Initiative, empfanden sie jedoch als unzureichend und wiesen auf den Bedarf an ausländischen Arbeitskräften nicht nur in der IT-, sondern in vielen anderen Branchen z. B. im Pflegebereich und in der Gastronomie hin. Der Parteivorsitzende der FDP, Guido Westerwelle, argumentierte, dass die Green Card Regelung weder den deutschen Unternehmern helfen könne, um effektiv Spitzenkräfte zu werben, noch für die potenziellen ausländischen Hochqualifizierten attraktiv sei. Er schlug dementsprechend vor, ausländischen Spitzenkräften eine sofortige unbefristete Aufenthaltserlaubnis zu gewähren. Auf diesen Vorschlag sowie andere Ausnahmeregelungen für hochqualifizierte Arbeitnehmer verzichtete die FDP-Bundestagsfraktion jedoch in eigenen Zuwanderungsgesetzentwürfen. Dem Gesetzentwurf von 2000 zufolge erfolge die Zuwanderung von ausländischen Arbeitsmigranten quotiert, wobei die Höhe dieser Quote sich an den nicht quotierbaren Zahlen der Zuwanderer (z. B. der Asylsuchenden) und der Aussiedlerquote orientieren solle. Bei der Festlegung der Gesamtquote sollten die gesellschaftspolitischen Aufnahme- und Integrationsmöglichkeiten der Bundesrepublik, der Zuzug von Spätaussiedlern sowie wirtschafts-, arbeitsmarkt- und humanitäre Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Der Zuwanderungsbescheid solle erteilt werden, wenn der Bewerber nachweise, dass er seinen Lebensunterhalt (inklusive Krankenversicherung) aus eigener Erwerbstätigkeit, sonstigen eigenen Mitteln oder aus Unterhaltsleistungen der Familienangehörigen bestreiten könne. Bei einer selbstständigen wirtschaftlichen Tätigkeit eines Bewerbers müssten zusätzlich positive Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft zu erwarten sein (Drs. 14/3679 BT). Die Grünen schufen für Hochqualifizierte in ihrem eigenen Zuwanderungskonzept, das vom Parteirat im Herbst 2000 verabschiedet wurde, keine Sonderregelungen. Den Grundsätzen der grünen Migrationspolitik zufolge dürfen alle Menschen, die auf der Suche nach einem besseren Leben sind – unabhängig davon, ob sie hochqualifiziert sind oder nicht – in Deutschland eine neue Heimat finden und zum Aufbau der multikulturellen Demokratie beitragen. Die Partei schlug vor, die künftige Zuwanderung zur Deckung des Bedarfs an Arbeitskräften mit flexiblen Instrumenten wie Detailquoten und Anreizmodellen auszustatten, um auf die wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Bedarfe der Gesellschaft zu reagieren. Arbeitszuwanderung solle auf Dauer angelegt werden, um den Zuwanderern eine Lebensperspektive zu bieten und Deutschland dadurch eine optimale Wettbewerbssituation zu sichern (Bü90/Die Grünen 2000).

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Für die Unionsparteien war die Aufnahme von Hochqualifizierten das Ziel ihrer Zuwanderungspolitik, das erst im Jahr 2000 formuliert wurde. Bis dahin lehnten sie jegliche zusätzliche Zuwanderung sowie ein Zuwanderungsgesetz ab. Die Idee eines Zuwanderungsgesetzes wurde zwar innerhalb der CDU bereits Anfang der 90er Jahre angeregt, konnte sich damals jedoch nicht durchsetzen. Auf die Ankündigung zur Green Card reagierten die Unionsparteien vorerst ablehnend und forderten stattdessen eine Reform des Bildungssystems. Die Forderung der Wirtschaft nach mehr ausländischen Spezialisten, das allgemein positive Klima gegenüber der Migration von Hochqualifizierten sowie die Absichten der Bundesregierung und der Parteien, ein Einwanderungsgesetz zu verabschieden, veranlasste auch die CDU zur Änderung ihrer bisherigen Strategie in der Ausländerpolitik. Im Juni 2000 beauftragte das Präsidium der CDU den saarländischen Ministerpräsidenten Peter Müller – Befürworter einer offenen Migrationspolitik – ein Zuwanderungskonzept zu erarbeiten. Ein Jahr später beschloss der Bundesausschuss der CDU ein auf Müllers Vorschlägen erarbeitetes Zuwanderungskonzept, das die bisherige totale Begrenzungspolitik durchbrach und gleichzeitig den Erfordernissen der homogenen Gesellschaft entsprach. Die Christdemokraten sprachen sich für zusätzliche Ausländerbeschäftigung im Bereich der qualifizierten und höchstqualifizierten Tätigkeiten mit der Perspektive des dauerhaften Aufenthalts aus. Dem Beschluss zufolge erfolge die Arbeitszuwanderung quotiert unter Berücksichtigung der Aufnahmefähigkeit Deutschlands, den nationalen Eigeninteressen und der Zahl der im nicht-limitierbaren Verfahren (z. B. im Asylverfahren oder im Rahmen der Familienzusammenführung) zugewanderten Menschen. Die Bewerber könnten Punkte für das Alter, die Schulausbildung, den Beruf, die Sprachkenntnisse, die Berufserfahrung, ein garantiertes Beschäftigungsangebot, die bisherige Berufstätigkeit in Deutschland und die persönliche Eignung erhalten. Einen Bonus erhielten Angehörige der EU-Beitrittsländer, Höchstqualifizierte, Investoren und Führungskräfte. Dabei solle die Integrationsperspektive ein zentrales Entscheidungskriterium darstellen. Nach einem erfolgreichen Auswahlverfahren erhielten die Bewerber in der Regel zunächst eine befristete Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis mit der Perspektive einer dauerhaften Verlängerung. Die qualifizierten Nicht-EU-Arbeitnehmer wurden zusätzlich zu einem Integrationskurs verpflichtet (CDU Deutschlands 2001). Für die Höchstqualifizierten schuf die Partei eine Sonderregelung. Dadurch solle erreicht werden, dass Deutschland im weltweiten Wettlauf um die besten Köpfe wettbewerbsfähig bleibe. Höchstqualifizierten wurde eine sofortige dauerhafte Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis gewährt. Sie sollten außerdem von der Teilnahmepflicht an Integrationskursen befreit werden. Als Hochqualifizierte bzw. Höchstqualifizierte definierte die CDU Wissenschaftler, Künstler, Sportler

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und besonders qualifizierte ausländische Absolventen deutscher Hochschulen (CDU Deutschlands 2001). Die CSU sprach sich ebenfalls für zusätzliche Arbeitsmigration, jedoch ausschließlich im Bereich der Spitzenkräfte, aus. Das Zuwanderungskonzept der CSU aus dem Jahr 2000, das vom bayerischen Landesinnenminister erarbeitet wurde, enthielt keine Details darüber, nach welchen Regeln diese Arbeitszuwanderung erfolgen sollte und war weiterhin auf die Begrenzungspolitik ausgerichtet. Nähere Angaben wurden auch im Antrag zur Zuwanderung der CDU/CSUBundestagsfraktion von 2001, nicht gemacht. In diesem Antrag wurde jedoch auf die christdemokratische Forderung nach einer dauerhaften Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften verzichtet. Interessant ist, dass die CSU, als einzige der in diesem Beitrag dargestellten Parteien, das Streben nach der Anwerbung von ausländischen Spitzenkräften in Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung in ihr Grundsatzprogramm von 2005 übernahm. Auch der Entwurf des Grundsatzprogramms von 2007 enthält das Streben nach ausländischen Spitzenkräften. 4

Privilegierte Zuwanderung von Hochqualifizierten

Der Kabinettentwurf des Zuwanderungsgesetzes von 2001, der gleichzeitig der gemeinsame Gesetzentwurf der Bundestagfraktionen der SPD und der Grünen war, beinhaltete die sozialdemokratischen Regelungen zur Einwanderung ausländischer Arbeitskräfte, allerdings sah er eine bevorzugte Aufnahmesituation von Hochqualifizierten vor. Die Einwanderung von Spitzenkräften musste weder in einem Auswahlverfahren stattfinden, noch sich an der wirtschaftlichen Lage der Bundesrepublik orientieren, vorausgesetzt, dass die Integration der Hochqualifizierten in die deutschen Lebensverhältnisse ohne Inanspruchnahme von staatlicher Hilfe gewährleistet wäre. Im Kabinettentwurf und danach auch im von Bundestag und Bundesrat verabschiedeten Zuwanderungsgesetz wurden als hochqualifiziert Wissenschaftler mit besonderen fachlichen Kenntnissen, Lehrpersonen in herausgehobener Funktion, wissenschaftliche Mitarbeiter in herausgehobener Funktion sowie Spezialisten und leitende Angestellte mit besonderer Berufserfahrung mit einem Gehalt in Höhe von mindestens 84.000 Euro definiert. Die übrigen Arbeitsmigranten sollten an einem Auswahlverfahren nach Punktesystem teilnehmen. Die Punkte konnten für das Alter, die schulische und berufliche Qualifikation, die berufliche Erfahrung, den Familienstand, die Sprachkenntnisse und die Beziehungen zur Bundesrepublik Deutschland vergeben werden. Sowohl Hochqualifizierte als auch Arbeitszuwanderer sollten nach einem erfolgreichen Auswahlverfahren sofortige unbefristete Aufenthaltserlaubnisse erhalten (Drs. 14/7387 BT). Im Sommer 2002 wurde der Zuwanderungsge-

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setzentwurf von der rot-grünen Koalition verabschiedet und vom Bundespräsidenten Johannes Rau unterzeichnet. Damit erfüllte die Migration von Hochqualifizierten ihr Ziel – sie half bei der Initiierung einer neuen Einwanderungspolitik für ausländische Arbeitskräfte. Das neue Zuwanderungsgesetz trat jedoch aufgrund des verfassungswidrigen Abstimmungsverfahrens im Bundesrat nicht in Kraft. Erst im Sommer 2004 gelang es den Parteien sich auf eine gemeinsame Version des Zuwanderungsgesetzes zu einigen und sie – ohne Eklat in beiden Parlamentskammern – zu verabschieden. Im Hinblick auf den Zuwanderungsgesetzentwurf von 2002 und die verschiedenen Zuwanderungsvorschläge der Parteien stellte das im Sommer 2004 verabschiedete Zuwanderungsgesetz eine Art Kompromiss zwischen einer allgemeinen Öffnung Deutschlands und der Begrenzungspolitik dar. Die ausgehandelten Regelungen ermöglichten lediglich eine privilegierte Zuwanderung von Hochqualifizierten, die erreicht wurde, nicht weil alle Parteien sie anstrebten, sondern weil sie sich ausschließlich auf diese Art von Zuwanderung einigen konnten. Diese privilegierte Stellung der Hochqualifizierten4 äußert sich dadurch, dass sie die einzige Gruppe sind, die als Arbeitsmigranten einwandern dürfen, wenn sich aus ihrem Einsatz keine nachteiligen Auswirkungen auf den deutschen Arbeitsmarkt ergeben. Sie erhalten sofort eine Niederlassungserlaubnis, vorausgesetzt, dass ihre Integration in die deutschen Lebensverhältnisse ohne Inanspruchnahme von staatlicher Hilfe gewährleistet ist. Sie sind außerdem von der Teilnahme an dem Integrationskurs befreit, können ihn jedoch auf freiwilliger Basis besuchen. Mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes erfüllte die Migration von Hochqualifizierten ihre Rolle und verschwand aus dem parteipolitischen Diskurs. Dies spiegelte sich auch in den Reaktionen auf den Evaluierungsbericht über das Zuwanderungsgesetz, der im Sommer 2006 veröffentlicht wurde, wieder. Dem Bericht zufolge seien Regelungen zur Einwanderung von Hochqualifizierten nicht optimal. Dies habe dazu geführt, dass der Einwanderungsprozess dieser Gruppe nur einen mäßigen Erfolg zu verzeichnen habe (Bundesinnenministerium des Innern 2006). Die Parteien reagierten auf diese Erkenntnisse eher gelassen. Von der „totalen Begeisterung“ gegenüber hochqualifizierten Arbeitskräften, die im Jahr 2000 ausgebrochen war, blieb wenig übrig. Die Unionsparteien wiesen zwar auf die Notwendigkeit von Reformen hin, sie machten jedoch keine konkreten Vorschläge. Die Sozialdemokraten sahen ebenfalls Handlungsbedarf in diesem Bereich. Sie waren allerdings nicht bereit, konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um die Zuwanderung von Hochqualifizierten zu erleichtern. Auf die Frage nach einer Zuwanderungskampagne für ausländische Fachkräfte 4

Die Definition der Hochqualifizierten wurde vom Zuwanderungsgesetzentwurf vom 2002 übernommen.

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antwortete der SPD-Parteivorsitzende Beck: „Solange in Deutschland für die jungen Leute nicht genug Ausbildungsplätze angeboten werden, bin ich nicht bereit, eine solche Kampagne zu unterstützen.“ (SPD 2006) Die kleineren Parteien – die FDP und die Grünen – zeigen mehr Interesse an der Zuwanderung von Hochqualifizierten. Nach der Veröffentlichung des Evaluierungsberichts forderten sie Maßnahmen, die den niedrigen Zuzugszahlen von ausländischen Fachkräften entgegenwirken würden. Die FDP forderte, die Voraussetzungen für Hochqualifizierte zu lockern, insbesondere die Einkommensgrenze zu senken. Die Partei wies darauf hin, dass dieser Zustand seine Ursachen nicht nur in den Aufnahmeregelungen, sondern auch in der Unattraktivität des Forschungs- und Wissenschaftsstandorts Deutschland habe (FDPBundestagsfraktion 2007). Die Grünen forderten ebenfalls, die Jahreseinkommensgrenze für Hochqualifizierte zu senken, um ihnen die Einwanderung zu erleichtern. Außerdem forderten sie, die Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte zuzulassen. Dieses Thema blieb auch 2007 auf der parteipolitischen Agenda der Grünen. Die Partei beurteilt die niedrige Zahl der eingewanderten Hochqualifizierten als nicht zufrieden stellend und fordert, sowohl den Zugang ausländischer Fachkräfte zum deutschen Arbeitsmarkt deutlich zu erleichtern, als auch aktiv um ausländische Fachkräfte zu werben. Die Vorschläge der beiden kleinen Parteien wurden von der schwarz-roten Regierungskoalition bei den Arbeiten an der Änderung des Zuwanderungsgesetzes nicht berücksichtigt. So beinhaltet die Reform des Zuwanderungsgesetztes von 2007 keine neuen Regelungen im Bereich der Migration von Hochqualifizierten. 5

Fazit

Die Migration von Hochqualifizierten als Objekt im parteipolitischen Diskurs scheint eine einmalige Angelegenheit gewesen zu sein. Mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes erfüllte sie ihre Rolle und verschwand aus dem parteipolitischen Diskurs. Die Pro-Zuwanderung Parteien nutzten die Green Card und die positive Einstellung gegenüber der Einwanderung von ausländischen Spitzenkräften, um eigene Ein- bzw. Zuwanderungskonzepte voranzutreiben. Mit dem im Sommer 2004 verabschiedeten Zuwanderungsgesetz wurden diese Ziele – die Aufhebung des Anwerbestopps und die Öffnung Deutschlands für zusätzliche Nicht-EU-Arbeitskräfte – jedoch nicht erreicht. Für die Öffnungsskeptiker stellte die Migration von Hochqualifizierten dagegen den einzigen denkbaren zusätzlichen Einwanderungsprozess dar. Hochqualifizierte ausländische Arbeitnehmer waren sowohl für die Befürworter einer heterogenen als auch einer homogenen Gesellschaft zugehörigkeits-

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Migration von Hochqualifizierten

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Kooperation statt Harmonisierung: Konsequenzen europäischer Governance für die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik Andreas Ette/Axel Kreienbrink1

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Einleitung2

Die Institutionalisierung neuer Formen des Regierens in den 1990er Jahren war ein wichtiger Impuls für den gegenwärtigen „Governance-Turn“ in Untersuchungen über die Europäische Union (Kohler-Koch/Rittberger 2006).3 Für gewöhnlich werden diese ‚neuen’ Governance-Formen mit der Aufnahme der ‘offenen Methode der Koordinierung’ (OMK) in den Vertrag von Maastricht gleich gesetzt. Sie beschreiben eine Verschiebung von ‚alten’, hierarchischen Steuerungsinstrumenten hin zur Verwendung von ‚neuen’, kooperativen Formen des Regierens. Ohne an dieser Stelle näher auf die Debatten zum Regieren in Europa einzugehen, sei hervorgehoben, dass ein Großteil der bisherigen Studien auf der konzeptionellen Ebene verharrt. Im Mittelpunkt steht meist das Ziel, Governance definitorisch besser zu fassen und ihre unterschiedlichen Formen zu kategorisieren (für einen Überblick siehe z. B. Knill/Lenschow 2003, Treib et al. 2007). Empirische Studien haben sich hingegen meist mit der Beschreibung der verschiedenen Formen der Governance in der Europäischen Union beschäftigt (für einen Überblick siehe Kohler-Koch/Rittberger 2006, NewGov 2006). Hier steht insbesondere die Untersuchung der Verlagerung von traditionellen zu neuen Formen der Governance im Mittelpunkt (z. B. Bähr et al. i.E., Jordan et al. 2005, Zeitlin et al. 2005). Überraschenderweise gibt es bisher vergleichsweise wenige 1 2

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Die in diesem Beitrag vertretenen Auffassungen geben ausschließlich die Meinung der Autoren wieder. Frühere Versionen des Beitrags wurden im Rahmen der Tagung „Migration: Herausforderung für Europa“, 29.-30. März 2007 in Münster, sowie während der European Union Studies Association Konferenz, 17.-19. Mai 2007 in Montreal, vorgestellt. Dank gilt den Kommentaren und Fragen der Teilnehmer beider Veranstaltungen, aber insbesondere Franck Düvell und Saime Ozcurumez für hilfreiche Anregungen. Der englischsprachige Begriff der Governance wird in diesem Beitrag mit Regieren (mit großem ‚R’) übersetzt. Diese Verfahrensweise hat sich in den vergangenen Jahren in Deutschland durchgesetzt (vgl. Kohler-Koch/Jachtenfuchs 2003, Benz 2004).

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Studien zum Output und der unterschiedlichen Steuerungskapazität verschiedener Formen des Regierens. Derzeit läuft eine kontroverse Diskussion über die Frage, ob stärker hierarchische oder eher kooperative Formen die größere Bedeutung für die Europäisierung der Mitgliedstaaten haben. Die meisten Autoren sind sich dabei einig, dass nur hierarchische und damit rechtlich verbindliche europäische Maßnahmen zur Etablierung einer gemeinsamen Politik in den Mitgliedstaaten geeignet sind (vgl. Bulmer/Padgett 2004, Citi/Rhodes 2007, aber siehe auch Knill/Lenschow 2005). Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die Konsequenzen der unterschiedlichen Formen europäischer Governance auf die Europäisierung der Mitgliedstaaten zu analysieren. Explizit widmet sich der Beitrag der Frage, ob die Unterscheidung zwischen ‚alten’ und ‚neuen’ Formen des Regierens zur Erklärung des ungleichen Ausmaßes der Europäisierung innerhalb einzelner Politikfelder beiträgt oder ob hier nicht andere Governance Dimensionen von größerer Bedeutung sind. Als Fallbeispiel wird die Asyl- und Migrationspolitik gewählt, einem der sich am schnellsten entwickelnden europäischen Politikbereiche. Sie stellt einen interessanten Untersuchungsfall dar, da sich hier innerhalb der letzten Jahre sehr unterschiedliche Formen des Regierens entwickelt und etabliert haben. Monar (2006) spricht denn auch im Zusammenhang mit der europäischen Asyl- und Migrationspolitik von einem “Versuchslabor der EU-Governance”. Besonderes Augenmerk gilt in dieser Studie der europäischen Rückkehr- und Abschiebungspolitik.4 Sie regelt die zwangsweise Rückkehr von Migranten, wozu in erster Linie Asylbewerber zählen, deren Asylantrag abgelehnt wurde, und irreguläre Einwanderer, deren weiterer Aufenthalt im Mitgliedsland unerwünscht ist. Dieser Politikbereich wird im EU-Diskurs euphemistisch als ‘Rückkehrmigration’ bezeichnet, wobei man sich auf die weiter gefasste Definition im Sinne von Rückkehr vom Aufenthaltsland in das Herkunftsland oder in ein Land des vorherigen Transits bezieht (International Organization for Migration 2004). Im vergangenen Jahrzehnt hat sich dieses Politikfeld neben dem Ausbau des Grenzschutzes und der Verkürzung der Asylverfahren als ein entscheidender Aspekt der Migrationssteuerung vieler Regierungen erwiesen. Diese Bedeutung zeigt sich auch auf europäischer Ebene, wo die Entwicklung einer gemeinsamen Rückkehr- und Abschiebungspolitik eines der wichtigsten Tätigkeitsfelder darstellt (vgl. Cassarino 2006). Weiterhin konzentriert sich die Studie auf die unterschiedlichen nationalen Konsequenzen in Deutschland. Deutschland stellte wäh4

Zwar ist in den europäischen Rechtsakten regelmäßig von Rückführung die Rede, doch diese bezeichnet im Rahmen der Abschiebung nur die tatsächliche Außerlandesbringung. Abschiebung umfasst hingegen die gesamte zwangsweise Durchsetzung der vollziehbaren Ausreisepflicht, weshalb mit Blick auf den Regelungsgehalt der im Folgenden diskutierten Initiativen dieser Begriff gewählt wird (vgl. Kreienbrink 2007: 43).

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rend der 1990er Jahre eines der aktivsten Länder bei der Konzipierung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik dar (Monar 2003, Prümm/Alscher 2007). Durch diese Pionierrolle (Héritier 1996) hatten die damaligen deutschen Regierungen die Möglichkeit, die Grundlagen europäischer Politik in diesem Bereich entscheidend mit zu gestalten und wesentliche Aspekte der eigenen Politik auf die europäische Ebene zu übertragen. Daher ist davon auszugehen, dass die deutsche Asyl- und Migrationspolitik in weiten Teilen europäisiert ist, sprich die Vorgaben von Brüssel entweder bereits in nationalem Recht verankert sind oder ohne größere Probleme in deutsche Politik umgesetzt werden. Andererseits lassen sich in Fällen, in denen Deutschland versucht die Umsetzung europäischer Maßnahmen in nationales Recht zu umgehen, wichtige Bestimmungsfaktoren der Europäisierung bestimmen. Weiterhin kann die Untersuchung des deutschen Falls als Maßstab für noch folgende Untersuchungen in anderen Mitgliedstaaten dienen, in denen ein geringeres Maß an Europäisierung bzw. größere Probleme bei der Umsetzung zu erwarten sind. Der Beitrag ist wie folgt gegliedert: Im folgenden Abschnitt wird in einem ersten Schritt der Forschungsstand zur Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik diskutiert. Deutlich wird, dass die Mehrheit der vorliegenden Studien sich ausschließlich mit den Entwicklungen auf europäischer Ebene auseinandersetzen. Wenn dabei die Ebene der Mitgliedstaaten überhaupt in den Blick gerät, konzentrieren sich die meisten Studien auf die Deskription der ungleichen Bedeutung der EU für die Entwicklung verschiedener Bereiche der nationalen Asylund Migrationspolitiken. In einem zweiten Schritt wird daher ein Analyserahmen entwickelt, der von den Formen europäischer Governance als zentralen Faktoren zur Erklärung dieser unterschiedlichen Entwicklung ausgeht. Im nächsten Abschnitt wird die deutsche Rückkehr- und Abschiebungspolitik mit Hilfe dieses theoretischen Ansatzes analysiert. Dabei zeigt sich, dass die bedeutende Unterscheidung zwischen rechtlich verbindlichen vs. nicht verbindlichen europäischen Instrumenten kaum zur Erklärung des unterschiedlichen Ausmaßes der Europäisierung dient. Sehr viel wichtiger ist die Frage nach dem Regelungsbereich, auf den sich eine europäische Initiative bezieht. Maßnahmen, die der grenzüberschreitenden Kooperation in diesem Politikfeld dienen, überragen dabei zahlenmäßig als auch in ihrer praktischen Bedeutung die Initiativen, die der Angleichung rechtlicher Normen und der Etablierung von Rechten von Migranten auf europäischer Ebene dienen. Der Beitrag schließt mit einer Diskussion über die Konsequenzen dieses Ungleichgewichts zwischen den verschiedenen Formen des Regierens für die weitere Entwicklung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik.

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Andreas Ette/Axel Kreienbrink Europäische Governance und Europäisierung nationaler Politiken

Die Untersuchung der Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik ist ein vergleichsweise junger Forschungsgegenstand. Dennoch haben sich in den vergangenen Jahren mindestens drei verschiedene Ansätze entwickelt, die sich mit den Mehrebenen-Interaktionen bei der Gestaltung der Migrationspolitik beschäftigen (für eine umfassendere Darstellung des Forschungsstandes siehe Ette/Faist 2007). Die ersten Untersuchungen standen in erster Linie in einer neofunktionalistischen Tradition, bei der Spillover-Effekte und ungeplante Folgen von Entscheidungen in anderen Politikbereichen der EU eine Erklärungsbasis für die ersten Schritte einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik bilden. Dieser Auffassung zufolge begünstigte die Gründung des europäischen Binnenmarktes, mit seinem freien Warenverkehr und insbesondere der Personenfreizügigkeit, politische Ausgleichsmaßnahmen, um die öffentliche Ordnung und Sicherheit innerhalb der EU aufrechtzuerhalten (z. B. Geddes 2000). Mittels dieses Deutungsrahmens lässt sich die grundsätzliche Entscheidung für die Entwicklung des ‚Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts’ gut nachvollziehen, die vorliegenden Studien gehen jedoch kaum auf die Bedeutung und Konsequenzen dieses Prozesses für die Mitgliedstaaten ein. Was die Umsetzung der europäischen Maßnahmen auf nationaler Ebene betrifft, so ist diesen Studien meist ein unkritischer und optimistischer Blick gemein, demzufolge die auf supranationaler Ebene beschlossenen Politiken anschließend in den Mitgliedstaaten in nationales Recht und Praxis umgesetzt werden. Ein zweiter Ansatz steht in der Tradition des Intergouvernementalismus, der insbesondere die Handlungsrationalitäten nationaler Akteure in den Vordergrund rückt. So wird auf die Möglichkeiten nationaler Regierungen verwiesen, durch die Verlagerung von Gesetzgebungsprozessen auf die europäische Ebene nationale politische Opposition und parlamentarische Kontrolle zu umgehen (z. B. Guiraudon 2000). Studien, die innerhalb dieses intergouvernementalen Deutungsrahmens arbeiten, setzen sich sehr viel direkter mit den Auswirkungen der europäischen Politiken für die Mitgliedstaaten auseinander. Ihr Schwerpunkt liegt jedoch in erster Linie auf der Europäisierung der nationalen politischen Prozesse und weniger auf den Inhalten der Politik. Abschließend sei auf die dritte Gruppe von Arbeiten verwiesen, die im Kontext der Europäisierungsforschung entstanden sind. Hier stehen die Auswirkungen der EU auf die nationale Asyl- und Migrationspolitik im Mittelpunkt (z. B. Angenendt 1999, Higgins 2004). Die meisten der vorliegenden Arbeiten sind jedoch weitgehend deskriptiv und konzentrieren sich hauptsächlich auf die Entwicklungen der 1990er Jahre. Erklärungen für die in vielen Fällen sehr unterschiedlichen Befunde zur Rolle der EU in nationalen Asyl- und Migrationspolitiken finden sich in diesen Arbeiten kaum.

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Der kurze Überblick über den bisherigen Forschungsstand hat gezeigt, dass insbesondere das unterschiedliche Ausmaß der Europäisierung erklärungsbedürftig ist. Im Folgenden soll ein analytischer Rahmen entwickelt werden, der im Sinne der Arbeiten von Héritier (2001) bei den Eigenschaften europäischer Politiken und Maßnahmen ansetzt. Die Erklärung der unterschiedlichen Resultate der Europäisierung folgt dabei einer top-down Logik, bei der die europäische Politik und ihre Form der Governance im Mittelpunkt stehen.5 In der Literatur zu Governance in der EU werden häufig zwei unterschiedliche Modelle des Regierens miteinander verglichen: Erstens die traditionelle Gemeinschaftsmethode, die sich durch rechtlich verbindliche Beschlüsse im Rahmen von Verordnungen und Richtlinien auszeichnet. Zweitens neue Formen des Regierens, die sich durch unverbindliche Maßnahmen und Beschlüsse kennzeichnen lassen. Sie beinhalten in der Regel keine Sanktionsmechanismen und räumen den einzelnen Mitgliedstaaten weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der Erreichung der politischen Ziele ein.6 Diese traditionelle Unterscheidung der zwei genannten Governance-Formen orientiert sich an den zur Erreichung bestimmter politischer Ziele eingesetzten Rechtsinstrumenten. Ausgehend von den Charakteristika der europäischen Asylund Migrationspolitik soll diese Differenzierung ‚alter’ vs. ‚neuer’ bzw. rechtlich verbindlicher vs. nicht verbindlicher Formen der Governance durch eine zweite Dimension des Regierens ergänzt werden. Diese bezieht sich auf den Regelungsbereich einer bestimmten politischen Maßnahme. Traditionell hat sich die Europäische Union insbesondere durch regulative Politik in Form gemeinsamer verbindlicher Regeln ausgezeichnet. Der Regelungsbereich einer Politik unterscheidet danach Formen der Governance, die einerseits auf die Harmonisierung rechtlicher Normen abzielen, oder andererseits die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und operationale Aspekte politischer Praxis in den Vordergrund rücken. Im konkreten Fall der Rückkehr- und Abschiebungspolitik zählen beispielsweise europäische Initiativen zur Angleichung von Verfahrensrechten oder der Festlegung substantieller Rechte des Kindeswohls, die bei Abschiebung zu beachten sind, zum ersten Fall. Die gemeinsame Organisation von Flügen zur Abschiebung ist hingegen ein Beispiel für die operationalen Praktiken, die durch europä5 6

In der Debatte über Europäisierung der mitgliedstaatlichen Politiken stehen sich aktuell zwei unterschiedliche Ansätze gegenüber. Neben der top-down Perspektive hat sich in den vergangenen Jahren auch ein bottom-up Ansatz entwickelt (vgl. Risse 2001, Radaelli/Pasquier 2006). Die Darstellung europäischer Formen der Governance findet im Rahmen dieses Beitrags nur sehr verkürzt statt und konzentriert sich ausschließlich auf die unterschiedlichen Steuerungsinstrumente. Daneben findet sich in der Literatur eine Vielzahl weiterer Charakteristika von Governance. Dazu zählen in erster Linie die verschiedenen Modi der Interaktion sowie die unterschiedlichen Konstellationen von beteiligten Akteuren. Die umfassendste Darstellung der verschiedenen Formen der Governance findet sich zurzeit bei Treib et al. (2007).

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ische Politik ermöglicht werden. Aufgrund des gesteigerten Interesses der Mitgliedstaaten an engerer Zusammenarbeit und Koordinierung nationaler Aktivitäten, sowie dem verstärkten Informationsaustausch und der Durchführung gemeinsamer Maßnahmen, kann dieser operationellen Dimension von Governance eine große Bedeutung beigemessen werden (Monar 2006: 6). Tabelle 1: Formen der Governance Rechtsinstrument Rechtlich nicht verbindlich Freiwillige Harmonisierung Übernahme operationaler operationaler Praktiken Praktiken Rechtlich verbindlich

Regelungsbereich

Operationale Praktiken

Rechtsnormen

Harmonisierung von Rechtsnormen

Freiwillige Übernahme von Rechtsnormen

Quelle: Eigene Zusammenstellung. Aus den beiden genannten Dimensionen der Governance resultieren insgesamt vier idealtypische Formen der Governance (vgl. Tabelle 1).7 Diese werden hinsichtlich ihrer Konsequenzen für die Europäisierung der nationalen Asyl- und Migrationspolitiken genauer charakterisiert. Zur Bewertung einzelner Formen des Regierens und ihres Einflusses auf die Mitgliedstaaten haben Citi und Rhodes (2007) in einem aktuellen Beitrag eine hilfreiche Konzeptionalisierung vorgeschlagen. Darin unterscheiden sie verschieden ausgeprägte „policy convergence capacities“, womit sie die Fähigkeit einer bestimmten Form der Governance bezeichnen, Mitgliedstaaten zur Annahme und Umsetzung europäischer Maßnahmen und Vorschläge in nationale Politik zu bewegen. Diese unterschiedliche Kapazität wird im Folgenden für die vier in diesem Beitrag unterschiedenen Formen des Regierens genauer definiert.

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Für eine ähnliche Konzeptionalisierung von verschiedenen Formen der Governance siehe auch den Vorschlag von Treib et al. (2007).

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2.1 Harmonisierung operationaler Praktiken Die erste Form der Governance – Harmonisierung operationaler Praktiken – bezieht sich auf solche Fälle, in denen die EU klar definierte institutionelle Modelle für die Umsetzung europäischer Maßnahmen den Mitgliedstaaten vorschreibt. Da in diesen Fällen die europäischen Vorgaben rechtlich verbindlich sind, ist die EU in der Lage, durch politischen Druck und Zwang diese national durchzusetzen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Umsetzung der supranationalen Politik in die Praxis sicherzustellen. Der Regelungsbereich konzentriert sich bei dieser Form der Governance auf operationale Aspekte, d. h., sie zielt darauf ab, gemeinsame Praktiken einzuführen, um grenzüberschreitende Kooperation zu intensivieren. Konkret gehören zu dieser Form des Regierens europäische Verordnungen, Entscheidungen des Rates und Richtlinien. Hinsichtlich ihrer Konsequenzen für die Mitgliedstaaten lässt sich erwarten, dass die europäischen Vorgaben zu einem hohen Grad der Europäisierung führen und die nationale Umsetzung vergleichsweise unproblematisch von statten gehen sollte. Grund dafür ist zum einen die rechtliche Verbindlichkeit solcher Vorgaben als auch die Tatsache, dass nur Aspekte der Durchführung und der Kooperation betroffen sind, während grundlegende nationale Vorgehensweisen in diesem Politikfeld nicht berührt werden. 2.2 Harmonisierung von Rechtsnormen Die zweite Form des Regierens hat mit der ersten die verbindlichen Rechtsinstrumente gemein. Auch hier lässt sich ein vergleichsweise hoher Grad der Europäisierung aufgrund der rechtlichen Verbindlichkeit dieser Vorgaben erwarten. Sie unterscheidet sich jedoch durch ihren Fokus auf Rechtsnormen deutlich von der ersten. Ihr Ziel sind innerhalb der EU gleiche rechtliche Standards. Innerhalb der ersten Säule der EU werden dafür wiederum Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen des Rates angewendet, innerhalb der dritten Säule sind es Rahmenrichtlinien. Auch wenn insgesamt ein hoher Grad der Europäisierung zu erwarten ist, wird die Umsetzung europäischer Vorgaben in diesem Bereich zu größeren Schwierigkeiten führen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass rechtliche Normen tiefer in den unterschiedlichen nationalen Politikansätzen verankert sind und folglich größeren Änderungsbedarf mit sich bringen als vergleichsweise periphere operationale Praktiken.

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2.3 Freiwillige Übernahme operationaler Praktiken Im Vergleich zu den beiden bereits diskutierten Formen der Governance unterscheiden sich die beiden folgenden durch ihre rechtlich nicht verbindliche Basis. Während die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Politiken innerhalb der ersten beiden Formen einer rationalistischen Logik im Sinne von March und Olsen (1998) folgen, basiert eine mögliche Europäisierung jetzt auf Freiwilligkeit. Grundlage ist hier die „Logik der Angemessenheit“, die auf der Basis von geteilten politischen Überzeugungen, Sozialisierung und sozialem Lernen – trotz fehlenden Drucks – zur nationalen Umsetzung europäischer Initiativen führen kann. Einer der Gründe für die Anwendung dieser Form des Regierens sind Schwierigkeiten auf supranationaler Ebene, die entsprechende Maßnahme rechtlich verbindlich zu verabschieden. Ein anderer Grund ist, durch die Freiwilligkeit die Kosten für die Anpassung der nationalen Systeme durch einen breiteren Spielraum bei der Umsetzung zu senken. Im konkreten Fall geht es hier um die Angleichung operationaler Aspekte der Politik auf freiwilliger Basis, wobei die europäische Politik hier nationalen Entscheidungsträgern nicht-verbindliche Vorschläge anbietet, um deren Suche nach Lösungen für politische Fragestellungen zu erleichtern. Das Ausmaß der Europäisierung wird im Vergleich zu den ersten beiden Formen der Governance deutlich geringer sein. 2.4 Freiwillige Übernahme von Rechtsnormen Die vierte Form der Governance schließlich gleicht der dritten durch ihre Ausrichtung auf unverbindliche Rechtsinstrumente, unterscheidet sich jedoch durch ihren Versuch der Harmonisierung von Rechtsnormen zwischen den Mitgliedstaaten. Auf der praktischen Ebene gehören dazu nicht verbindliche Rechtsakte, mit denen rechtliche Normen mit dem Ziel verabschiedet werden, bestimmte Definitionen, gemeinsame Leitlinien oder gleiche rechtliche Verfahren festzulegen. Diese Form des Regierens lässt das geringste Ausmaß an Europäisierung erwarten. 3

Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik

Im Folgenden soll die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik mittels des zuvor entwickelten Konzepts analysiert werden. Dabei wird nicht näher auf die Entwicklungen dieses Politikbereiches auf der europäischen Ebene eingegangen, da sich dieser im Wesentlichen in Übereinstimmung

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mit der europäischen Asyl- und Migrationspolitik entwickelt hat (für einen Überblick siehe Geddes 2000). Der Schwerpunkt dieser Untersuchung liegt auf den Entwicklungen seit in Kraft treten des Amsterdamer Vertrages im Jahre 1999, wobei alle bedeutsamen europäischen Maßnahmen und ihre Konsequenzen für die deutsche Politik analysiert werden. Wie bereits erwähnt, misst Deutschland seiner Rückkehrpolitik traditionell große Bedeutung zu und war während der 1990er Jahre darauf bedacht, seinen nationalen Politikansatz auf die europäische Ebene zu übertragen. Deutschlands Auffassung zur Rückkehr- und Abschiebungspolitik innerhalb eines umfassenderen Systems der Migrationskontrolle deckt sich weitgehend mit der Sicht der Europäischen Kommission. Dies lässt sich gut anhand des Berichts der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“ aus dem Jahre 2001 ableiten. Im Mittelpunkt stehen die Integrität des Asylverfahrens sowie weiterreichende Erwägungen zur Zuwanderungssteuerung. So wird aus Sicht der Asylpolitik und dem damit verbundenem Bleiberecht in Deutschland argumentiert, dass im Umkehrschluss damit die Pflicht verbunden sei, das Land bei einer negativen Asylentscheidung zu verlassen. Das Asylverfahren verlöre seinen Sinn, die Praxis der Behörden und Gerichte würde ad absurdum geführt, wenn die Ausreise – notfalls auch unter Zwang – nicht durchgeführt würde. Der weitere Verbleib in Deutschland, würde in der Bevölkerung den Eindruck entstehen lassen, dass Asyl zu wirtschaftlichen oder anderen Zwecken missbraucht wird. In Konsequenz würde die Legitimation zur Aufnahme wirklich Schutzbedürftiger vermutlich sinken und negative Einstellungen gegenüber Ausländern und extreme politische Kräfte gestärkt. Aus der Perspektive der Zuwanderungssteuerung brächte mangelnde Konsequenz bei der Rückkehr- und Rückführungspolitik eine Schwächung der Steuerung für Zuwanderung aus demografischen und arbeitsmarktpolitischen Gründen (vgl. Unabhängige Kommission „Zuwanderung“: 150f.). Vergleicht man dieses Verständnis von Rückkehr- und Abschiebungspolitik mit der Auffassung der Europäischen Kommission in ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2002, zeigen sich bereits vielfältige Übereinstimmungen (Commission of the European Communities 2002). In den folgenden Abschnitten wird die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik und die Umsetzung der europäischen Maßnahmen und Initiativen genauer untersucht werden. 3.1 Harmonisierung operationaler Praktiken Dem Konzept der verschiedenen Formen von Governance folgend, sollen im folgenden Abschnitt all jene Maßnahmen analysiert werden, die rechtlich verbindlich bestimmte Praktiken der grenzüberschreitenden Kooperation festlegen.

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Da diese Politiken von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen, normalerweise aber nur geringe Änderungen der nationalen Praxis mit sich bringen, ist hier der höchste Grad der Europäisierung zu erwarten. Insgesamt hat die EU seit 1999 drei Maßnahmen angenommen, die aus fünf einzelnen Rechtsakten bestehen. Bei der ersten Maßnahme handelt es sich um die Richtlinie 2001/40/EG über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen und der damit verbundenen Entscheidung des Rates 2004/191/EG zum Ausgleich finanzieller Ungleichgewichte dieser Richtlinie. Beide Rechtsakte, die 2001 bzw. 2004 verabschiedet wurden, waren die ersten rechtlich verbindlichen Schritte zur Verbesserung der europäischen Zusammenarbeit im Bereich der Rückkehr- und Abschiebungspolitik. Ziel der Richtlinie ist es, die Effizienz der Durchführung von Rückführungsmaßnahmen zu steigern, indem die gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen erleichtert wird, die in einem Mitgliedstaat gegen einen Drittstaatsangehörigen ergehen, der sich auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats aufhält. In der damit verbundenen Entscheidung werden überdies Kriterien und praktische Fragen für den Ausgleich etwaiger finanzieller Ungleichgewichte festgelegt, die bei der Anwendung der Richtlinie entstehen können. Dabei werden Kriterien und praktische Modalitäten für Ausgleichsleistungen des betroffenen Staats festgelegt. Was die Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht betrifft, so hielt Deutschland ursprünglich die Frist bis zum Dezember 2002 ein, da die Umsetzung Teil des im Juni 2002 verabschiedeten Zuwanderungsgesetzes war. Die Umsetzung erfolgte durch die Ergänzung der Rechtsgründe, unter denen Abschiebungen durchgeführt werden können (§ 58 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AufenthG). Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, das Gesetz aufgrund eines Formfehlers aufzuheben, wurde die Umsetzung jedoch verzögert. Sie erfolgte durch das Zuwanderungsgesetz, das schließlich im Juli 2004 vom Bundestag verabschiedet wurde und letztendlich im Januar 2005 in Kraft trat. Die zweite europäische Maßnahme betrifft die Entscheidung des Rates 2004/573/EG, betreffend die Organisation von Sammelflügen für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die individuellen Rückführungsmaßnahmen unterliegen, und die Entscheidung des Rates 2005/267/EG zur Einrichtung eines sicheren, internet-gestützten Informations- und Koordinierungsnetzes für die Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten (ICONet). Ziel dieser beiden Entscheidungen ist es, gemeinsame Abschiebungen auf dem Luftweg zu koordinieren und ein Instrument zu schaffen, mit dem Mitgliedstaaten feststellen können, ob andere Mitgliedstaaten ebenfalls planen, Personen in die gleichen Transit- oder Herkunftsländer rückzuführen. In ähnlicher Weise wie bereits im ersten Beispiel wurde die Entscheidung problemlos in die deutsche Rückkehr- und Abschie-

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bungspolitik integriert, da es mehr Effizienz versprach und mit bisheriger Praxis einfach verbunden werden konnte. Das dritte europäische Instrument, das unter die operationale Harmonisierung fällt, ist die Richtlinie des Rates 2003/110/EG über die Unterstützung bei der Durchbeförderung im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg. Auch hier liegt der Schwerpunkt auf der Stärkung der Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten bei Rückführungsflügen. Die Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten Vorkehrungen treffen, um die kurzfristige Durchbeförderung zu erleichtern und die notwendige materielle Unterstützung leisten, um Durchbeförderungsmaßnahmen zu erleichtern. Hintergrund dafür sind Erfahrungen, dass trotz der Bemühungen der Mitgliedstaaten, vorzugsweise Direktflüge zu nutzen, die Durchbeförderungen (z. B. Zwischenlandung) durch andere Mitgliedstaaten nicht immer zu vermeiden sind. Dies kann damit zusammenhängen, dass Direktflüge nicht verfügbar sind oder wirtschaftliche Erwägungen eine Rolle spielen. Die Richtlinie führt keine neuen Handlungsfelder ein, sondern setzt nichtbindende Empfehlungen aus den 1990er Jahren fort.8 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet gewesen, diese Richtlinie bis spätestens zum 6. Dezember 2005 umzusetzen. In Deutschland hat sich die Umsetzung in nationales Recht verzögert, weil ein Gesetzentwurf zur Umsetzung von insgesamt elf europäischen Maßnahmen (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) aufgrund der Auflösung des Bundestags und Neuwahlen im Jahr 2005 vertagt wurde. Der Gesetzentwurf wurde nach verschiedenen Verzögerungen vom Kabinett im März 2007 angenommen und im Juli 2007 vom Parlament verabschiedet. Die Umsetzung der Richtlinie 2003/110/EG erfolgt im AufenthG durch das Einfügen einer Regelung für die Durchbeförderung von Drittstaatsangehörigen bei Rückführungsmaßnahmen von Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie anderen Drittstaaten (§ 74a AufenthG n.F.). Damit werden die europäischen Vorgaben mehr als erfüllt, was auch als “gold plating” bezeichnet wird, weil die neue Regelung zum einen nicht auf EU-Mitgliedstaaten allein beschränkt ist und zum anderen neben der Durchbeförderung bei Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg auch solche auf dem Landweg gestattet. Beide Ergänzungen wurden im Vorfeld des Gesetzgebungsprozesses von der Bundespolizei als durchführender und zuständiger Behörde gefordert (Hitz 2006: 227).

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Sie bezieht sich ausdrücklich auf die Empfehlung des Rates vom 22. Dezember 1995, betreffend die Abstimmung und Zusammenarbeit bei Rückführungsmaßnahmen und den Beschluss des Schengen-Exekutivausschusses vom 21. April 1998, betreffend die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten bei der Rückführung von Drittstaatsangehörigen auf dem Luftweg (SCH/Com-ex (98) 10).

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In allen drei Fällen entspricht die deutsche Politik vollständig den europäischen Vorgaben. Auch wenn es in einigen Fällen zu zeitlichen Verzögerungen bei der Umsetzung gekommen ist, gibt es keine Anzeichen für größere Schwierigkeiten. Dieses Ergebnis ist in völliger Übereinstimmung mit den zuvor formulierten theoretischen Erwartungen. Von größerem Interesse ist jedoch, warum Deutschland diese europäischen Vorschläge eigentlich umgesetzt hat. Hier zeigt sich, dass die europäischen Vorschläge zwar nur kleine Änderungen der deutschen Politik bewirkt haben, diese aber das von der Regierung formulierte Ziel einer wirksamen Rückkehr- und Abschiebungspolitik verwirklichen helfen. So reduzieren sich im ersten Fall die Reibungsverluste bei der Überstellung der abzuschiebenden Person in den zuständigen Mitgliedstaat, der die Rückführungsanordnung ursprünglich ausgestellt hat. Ähnliches gilt auch für den Fall gemeinsamer Flüge zur Durchführung von Abschiebungen. Dies war zwar bereits zuvor auf bilateraler oder trilateraler Ebene eine übliche Praxis, die europäischen Maßnahmen vereinfachen das Verfahren aber um ein vielfaches und sind kostengünstiger, da es zukünftig wesentlich einfacher ist, Informationen über derartige Flüge innerhalb der Mitgliedstaaten zu erhalten und weiterzugeben (vgl. Commission of the European Communities 2006: 10-11). Gleiches gilt auch für den letzten Fall der Durchbeförderung, da auch hier zukünftig größere Rechtssicherheit für die verantwortlichen Mitgliedstaaten besteht. Insgesamt existiert somit eine weitgehende Übereinstimmung zwischen den Zielen der europäischen Maßnahmen und den Präferenzen der deutschen Regierungen. Mehr noch, die europäischen Maßnahmen konnten im letzten Fall als Vehikel genutzt werden, um im Zuge der Richtlinienumsetzung zusätzliche restriktive Maßnahmen der Migrationskontrolle in deutsches Recht einzuführen. 3.2 Freiwillige Übernahme operationaler Praktiken Im Vergleich zu der weitgehenden Europäisierung im Fall der rechtlich verbindlichen europäischen Maßnahmen wäre nach den theoretischen Überlegungen zuvor zu erwarten, dass die Mitgliedstaaten ein deutlich geringeres Interesse an der Umsetzung rechtlich unverbindlicher Rechtsinstrumente zeigen. Was Deutschland betrifft, ist jedoch das Gegenteil der Fall. Unter diese Form der Governance fällt der größte Teil der europäischen Vorschläge zur Förderung der Rückkehrmigration. Hierunter lassen sich z. B. das RETURN-Programm für vorbereitende Maßnahmen zur Organisation der Rückkehr genauso fassen wie das Förderprogramm ARGO, welches die Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Asyl, Visa, Einwanderung und Außengrenzen verbessern soll. Aber auch die europäische Unterstützung für nationale Programme zur freiwilligen

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Rückkehr unter dem Europäischen Flüchtlingsfonds (EFF) sowie für die Aushandlung bilateraler Rückübernahmeabkommen basieren auf rechtlich nicht verbindlichen Beschlüssen mit dem Ziel, die Praxis der Rückkehr- und Abschiebungspolitik und die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Im Rahmen dieses Beitrags soll an dieser Stelle nur auf die letzten beiden Beispiele eingegangen werden (zu weiteren Details Kreienbrink 2007). Die Überlegungen der Europäischen Kommission zur Etablierung integrierter Rückkehrprogramme und ihre Unterstützung von Programmen für die freiwillige Rückkehr stellen ein erstes Beispiel dar. Da die Kommission derartige Programme den Mitgliedstaaten nicht vorschreiben kann, beschloss sie, durch die Sammlung und Verbreitung von „best practices“ ein praktizierbares und bewährtes Modell den Mitgliedstaaten zur Anwendung vorzulegen. Deutschland trägt diese Erwägungen der EU mit und betrachtet in Übereinstimmung die freiwillige Rückkehr als humane und Kosten sparende Alternative zu Abschiebungen. In Deutschland findet die Förderung der freiwilligen Ausreise bereits seit langem statt. Die wichtigste Zielgruppe bei dieser geförderten freiwilligen Rückkehr sind vor allem Flüchtlinge, die kein dauerhaftes Aufenthaltsrecht erlangen können. Grundlage dieser Maßnahmen ist das seit 1979 bestehende REAG/GARPProgramm, das im Auftrag des Bundesinnenministeriums sowie der zuständigen Länderministerien von der International Organization for Migration durchgeführt wird (Hemingway/Beckers 2003). Bis Ende 2005 wurden annähernd 520.000 Personen über dieses Programm unterstützt, womit es eines der erfolgreichsten Programme dieser Art in Europa ist (International Organization for Migration 2004: 154). Neben diesen nationalen Tätigkeiten greift Deutschland auch die Vorstellungen der Kommission hinsichtlich einer integrierten Rückkehrförderung auf. Derartige Programme werden in Deutschland durchgeführt und aus Mitteln des Europäischen Flüchtlingsfonds (EFF) gefördert. Diese Projektmaßnahmen umfassen Informationsdienste über das Heimatland, Informations- und Beratungsdienste über Rückkehrprogramme einschlägiger Projektträger, berufliche (Weiter-)Bildungsmaßnahmen und sonstige wirtschaftliche, soziale und rechtliche Hilfsmaßnahmen zur besseren Reintegration im Heimatland. Ein zweites Beispiel betrifft die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern. Die EU spricht sich neben den gemeinschaftsweiten Rückübernahmeabkommen regelmäßig auch für bilaterale Abkommen zwischen Mitgliedstaaten der EU und Herkunfts- und Transitländern aus (Commission of the European Communities 2002). Deutschland hat bereits vor vielen Jahren begonnen, ein weites Netz von Rückübernahmeabkommen einzurichten, erweitert es fortlaufend um neue Länder und aktualisiert die bereits bestehenden Abkommen. Derzeit hat Deutschland bilaterale Rückübernahmeabkommen mit 28 Staaten geschlossen (davon elf Drittstaaten). Allein zwischen 2000 und 2006 wurden drei-

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zehn Abkommen geschlossen. Ferner laufen derzeit Verhandlungen mit dem Libanon, Georgien, Syrien, Ghana und Aserbaidschan. Insgesamt betrachtet Deutschland Rückübernahmeabkommen als ein notwendiges Instrument für eine effiziente Rückkehr- und Abschiebungspolitik. Entsprechend unterstützt Deutschland die europäischen Initiativen zur Förderung bilateraler Rückübernahmeabkommen, solange keine Gemeinschaftsabkommen bestehen. Auch wenn die in diesem Abschnitt diskutierten europäischen Initiativen auf freiwilliger Basis beruhen, zeigt sich entgegen den zuvor formulierten Erwartungen ein hoher Grad der Europäisierung. Beim ersten Beispiel zeigte sich, dass Deutschland bereits lange vor Einführung der europäischen Initiativen Programme zur Förderung der freiwilligen Rückkehr durchführte. Dennoch hat Deutschland ein großes Interesse an den europäischen Maßnahmen, da die deutsche Regierung von den neuen europäischen Finanzinstrumenten und dem Erfahrungsaustausch regen Gebrauch macht (Schröder 2006). Auch im zweiten Fall stellten die europäischen Initiativen nicht den Auslöser für die Verhandlung von Rückübernahmeabkommen dar. Doch auch hier stehen die europäischen Maßnahmen im Einklang mit deutschen Interessen. So erklärte das Bundesministerium des Innern im Rahmen einer 2006 erfolgten Evaluation des Zuwanderungsgesetzes von 2005, dass die Initiativen der EU zu möglichst einheitlichen Rückübernahmeabkommen der europäischen Mitgliedstaaten führen können und damit zukünftig von Herkunfts- oder Transitländern nicht gegeneinander ausgespielt werden können (Bundesministerium des Innern 2006: 167). Auch wenn die Grundlage dieser Initiativen rechtlich nicht verbindlich ist, führte das gesteigerte Interesse der deutschen Regierungen zu einer weitgehenden Umsetzung der europäischen Empfehlungen. 3.3 Freiwillige Übernahme und Harmonisierung von Rechtsnormen Im Vergleich zu der großen Zahl europäischer Maßnahmen, die das Ziel der Angleichung der Praxis in den Mitgliedstaaten verfolgen und deren grenzüberschreitende Zusammenarbeit verbessern möchten, finden sich nur sehr wenige europäische Initiativen, die auf die freiwillige Übernahme oder Harmonisierung von Rechtsnormen abzielen. Derzeit fallen nur die „Gemeinsamen Leitlinien für Sicherheitsvorschriften bei gemeinsamen Rückführungen auf dem Luftweg“ und der Vorschlag für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger unter diese Formen der Governance. Ausgehend von den theoretischen Überlegungen zu den Konsequenzen beider Formen des Regierens für die Europäisierung wäre zu erwarten, dass es im Fall von rechtlich nicht verbindlichen Maß-

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nahmen nur selten zur freiwilligen Umsetzung europäischer Initiativen in nationales Recht kommt. Im Fall von rechtlich verbindlichen Maßnahmen könnte ein höheres Maß der Europäisierung erwartet werden, wenn auch evtl. verbunden mit größeren Schwierigkeiten bei der nationalen Umsetzung. Die „Gemeinsamen Leitlinien für Sicherheitsvorschriften bei gemeinsamen Rückführungen auf dem Luftweg“, die als Anhang der Entscheidung des Rates 2004/573/EG beigefügt sind, bilden die einzige Maßnahme, die auf die freiwillige Angleichung mitgliedstaatlicher Rechtsnormen abzielt. Ziel ist es, Mindeststandards festzulegen, die im Falle der Rückführung illegal aufhältiger Migranten eingehalten werden müssen. Obwohl gemäß dem Modell ein geringer Grad an Übereinstimmung zu erwarten wäre, kommt Deutschland diesem europäischen Vorschlag uneingeschränkt nach. Hintergrund ist, dass die Bundespolizei in ihren Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsangehöriger auf dem Luftweg (Best.-Rück Luft) im Vergleich zu den europäischen Nachbarländern bereits etwas höhere Standards festgelegt hat. Im Jahr 2000 wurden in Reaktion auf den Tod eines Ausländers im Zuge einer Rückführungsmaßnahme und auf öffentlichen Druck die Maßnahmen zum Einsatz körperlicher Gewalt sowie die Verfahren und die Rechenschaftspflicht beteiligter Behörden überarbeitet (Kreienbrink 2007: 156ff., Mesovic 2005). Die Übereinstimmung der europäischen Normen mit den Standards in Deutschland ist somit Resultat der in Deutschland bereits zuvor festgelegten Bestimmungen. Ein Interesse von Seiten der Bundesregierung an dieser europäischen Initiative besteht jedoch auch hier. Die Leitlinien ermöglichen es Deutschland im Falle gemeinsamer Flüge zur Abschiebung, die Erfüllung seiner nationalen Standards auch von anderen Mitgliedstaaten einzufordern. Hinsichtlich einer gemeinsamen Rückkehr- und Abschiebungspolitik sind bisher keine rechtlich verbindlichen Maßnahmen, die prozedural und substantiell zu einer harmonisierten Politik in den Mitgliedstaaten führen würden, auf europäischer Ebene verabschiedet worden. Obwohl sich die Kommission regelmäßig für die Festlegung solcher gemeinsamen Rechtsnormen – hinsichtlich der Beendigung des rechtmäßigen Aufenthalts, Bedingungen für Ausweisungsentscheidungen, Abschiebungshaft, Abschiebung, gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen und Nachweis der Ausreise und Wiedereinreise (Commission of the European Communities 2002) – ausgesprochen hat, wurden lediglich erste Schritte in diese Richtung eingeleitet. Im September 2005 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, der genau auf die Harmonisierung rechtlicher Normen in diesem Politikbereich abzielt. Zwar ist dieser Vorschlag noch nicht in einen Rechtsakt gemündet, aber sein Inhalt, die Diskussion dazu in

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Deutschland und die Initiativen des jüngsten deutschen Ratsvorsitzes ermöglichen es, einige Schlussfolgerungen über das Interesse der deutschen Regierung an dieser Maßnahme und seine potentielle Umsetzung in Deutschland zu ziehen. Das Ziel des Vorschlags besteht ausdrücklich darin, zu gemeinsamen rechtlichen Normen bezüglich Rückkehr, Abschiebung, Verwendung von Zwangsmaßnahmen, Abschiebungshaft und Wiedereinreise zu kommen. Er legt ein harmonisiertes, zweistufiges Verfahren fest, das zunächst eine Rückführungsentscheidung und dann, falls nötig, den Erlass einer Abschiebungsanordnung vorsieht, und schreibt verfahrensrechtliche Mindestgarantien für die betroffenen Personen vor. Der Rückgriff auf die Abschiebungshaft wird beschränkt und bestimmten Verhaltensregeln unterworfen (Commission of the European Communities 2005). Der Kommissionsvorschlag hat verschiedene politische Diskussionen in Deutschland ausgelöst. Die Konferenz der Innenminister und der Bundesrat haben erklärt, dass der Vorschlag der Kommission zu weit gehe, nicht das Ziel der Bekämpfung illegaler Einwanderung fördere und hinter bereits bestehenden Maßnahmen des nationalen Rechts zurückbleibe (Bundesrat 2005, Innenministerkonferenz 2005: 18f.). Kritische Äußerungen gab es auch von deutschen Rechtswissenschaftlern, die insbesondere neue Rechtsansprüche kritisierten, die durch die vorgeschlagene Richtlinie geschaffen würden. So würde das verbindliche zweistufige Verfahren dem Ziel der Beschleunigung des Abschiebungsprozesses zuwiderlaufen, der Vorschlag über internationale Normen bei der Rückführung Minderjähriger hinausgehen und die Begrenzung der Abschiebungshaft auf maximal sechs Monate der Praxis in Deutschland, wo bis zu 18 Monaten möglich sind, zuwiderlaufen (Hailbronner 2005: 353-360). Kritik an dem Vorschlag übten aber auch Nichtregierungsorganisationen und internationale Organisationen in Deutschland, die jedoch erklärten, der Vorschlag gehe in seinen rechtlichen Garantien nicht weit genug (vgl. Amnesty International 2006, Marx 2006, UNHCR 2005). Diese Diskussion erhielt während der deutschen Ratspräsidentschaft erneut Aufmerksamkeit, als im Februar 2007 ein Neuentwurf des ursprünglichen Vorschlags vorlegt wurde. Demnach solle lediglich in einigen Bereichen der Rückführung eine Harmonisierung angestrebt werden, die den eingespielten Praktiken in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen würde. Eine umfangreichere Harmonisierung solle erst zu einem späteren Zeitpunkt angestrebt werden. Auf keinen Fall dürften Rückführungen durch Gemeinschaftsregelungen verhindert oder verzögert werden. Entsprechend sollte zuerst eine Einigung auf allgemeine Leitlinien stattfinden (Europäischer Rat 2007). Kritiker haben dem Rat daraufhin vorgeworfen, dass damit der wesentliche Inhalt des Vorschlages verloren ginge. Dies beträfe sowohl die menschenrechtlich begründeten Schutzmechanismen vor und während der Abschiebungshaft als auch die Abschiebung selbst (Peers 2007). In Deutschland haben Bündnis 90/Die Grünen

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im Bundestag die deutsche Regierung wegen ihrer Tätigkeiten auf europäischer Ebene kritisiert (Deutscher Bundestag 2007). Der Verlauf der Diskussionen in Deutschland und die verschiedenen Äußerungen der deutschen Regierung zum Vorschlag einer Richtlinie zur Festlegung gemeinsamer Mindeststandards für die Rückkehr- und Abschiebungspolitik zeigen eine eindeutig ablehnende Haltung. Die endgültige Richtlinie, die sich aus den langwierigen Verhandlungen zwischen Rat, Kommission und europäischem Parlament ergeben wird, wird voraussichtlich keine wesentlichen Schritte zur Verankerung einheitlicher rechtlicher Normen in diesem Politikbereich enthalten. Eine solche eher allgemein gehaltene Rahmenrichtlinie dürfte dann ohne größere Schwierigkeiten in deutsches Recht umgesetzt werden. Im Kontext dieses Beitrags scheint es jedoch von größerer Bedeutung hervorzuheben, dass es kaum Interesse an der Harmonisierung von Rechtsnormen gibt und wenn doch, dann ist dies unabhängig von den eingesetzten Rechtsinstrumenten zu sehen. Auch in diesen letzten zwei analysierten Beispielen zeigt sich sehr deutlich, dass den eigenen Präferenzen hinsichtlich der Beibehaltung oder Durchsetzung eigener Standards eine zentrale Bedeutung bei der Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik zukommt. 4

Schlussfolgerungen

Ziel des Beitrages war die Analyse der Europäisierung der deutschen Rückkehrund Abschiebungspolitik. Empirisch standen die infolge des Vertrages von Amsterdam und des Aktionsplanes von Tampere beschlossenen europäischen Maßnahmen, ihre Transformation in nationales, deutsches Recht und ihre Umsetzung in der Praxis im Mittelpunkt. Neben der Beschreibung der unterschiedlichen Relevanz der Europäischen Union in den verschiedenen Bereichen dieses Politikfeldes lieferte die Untersuchung auch Ansätze zur Erklärung dieser Differenzen. Aus der Top-Down-Perspektive argumentierte der Beitrag, dass die unterschiedlichen Grade der Europäisierung nur unter Berücksichtigung der vielfältigen Formen europäischer Governance erklärt werden können. Damit wurde die aktuelle Debatte über die Bedeutung ‚neuer’ und ‚weicher’ im Gegensatz zu traditionellen, hierarchischen Formen der Governance und ihrer unterschiedlichen Steuerungskapazität aufgegriffen. Für die empirische Untersuchung wurden zwei wesentliche Dimensionen politischer Steuerung unterschieden: die eingesetzten Rechtsinstrumente und der betroffene Regelungsbereich. Im Fall der Rechtsinstrumente stand die Unterscheidung zwischen rechtlich verbindlichen („hard law“) vs. rechtlich nicht verbindlichen („soft law“) Instrumenten im Mittelpunkt. Mittels der zweiten Dimension wurden europäische Maßnahmen unter-

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schieden, die entweder auf die Harmonisierung rechtlicher Normen zwischen den nationalen Rechtssystemen oder auf die Etablierung kooperativer Instrumente in der migrationspolitischen Praxis zwischen den Mitgliedstaaten abzielen. Hinsichtlich der ersten Dimension – den eingesetzten Rechtsinstrumenten in der europäischen Rückkehr- und Abschiebungspolitik – konnte der Beitrag zeigen, dass in den Jahren nach dem Amsterdamer Vertrag zunehmend von rechtlich verbindlichen Formen der Governance zur Etablierung einer gemeinsamen europäischen Migrationspolitik Gebrauch gemacht wurde. Während in den 1990er Jahren im gesamten Politikbereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fast ausschließlich unverbindliche Beschlüsse auf europäischer Ebene getroffen wurden, hat sich in den letzten zehn Jahren eine Praxis entwickelt, die „soft“- und „hard law“-Instrumente im Bereich der Rückkehr- und Abschiebungspolitik ungefähr zu gleichen Teilen eingesetzt hat. Ferner wurde deutlich, dass Deutschland nahezu alle europäischen Beschlüsse in nationales Recht und Praxis umgesetzt hat. Zwar konnten nicht alle europäischen Maßnahmen fristgerecht in nationale Politik transferiert werden, doch letzten Endes kam es zu einer weitgehenden Angleichung zwischen den europäischen Vorgaben und der deutschen Politik. Einerseits ist dieses Ergebnis nicht sonderlich erstaunlich, schließlich galt Deutschland in den 1990er Jahren als wichtigster Motor der europäischen Migrationspolitik und es gelang damals, viele der eigenen nationalen politischen Konzepte erfolgreich auf die europäische Ebene zu übertragen. Andererseits ist die weitreichende Übereinstimmung mit europäischen Vorgaben, die ausschließlich auf rechtlich nicht verbindlichen Instrumenten fußen, doch überraschend. So widerspricht es eindeutig der in der Literatur weit verbreiteten Annahme, dass die Steuerungskapazität der europäischen gegenüber den nationalen Politiken mit dem Grad autoritativer Beschlüsse steigt. Die Art des Rechtsinstruments scheint in diesem Bereich der europäischen Migrationspolitik kein entscheidender Faktor zum Verständnis des unterschiedlichen Ausmaßes der Europäisierung zu sein. Um diesen Befund empirisch zu festigen, sollten in zukünftigen Untersuchungen insbesondere die Mitgliedstaaten analysiert werden, die während der 1990er Jahre eine – im Gegensatz zu Deutschland – der europäischen Migrationspolitik gegenüber ablehnende Haltung vertreten haben. Zur Erklärung der Europäisierung der Rückkehr- und Abschiebungspolitik in Deutschland hat sich die zweite Dimension europäischer Governance – der Regelungsbereich – als bedeutend herausgestellt. Die Untersuchung hat deutlich gezeigt, dass die Frage nach dem Ziel europäischer Initiativen – Harmonisierung nationaler Rechtsnormen oder Etablierung neuer grenzüberschreitender Kooperationsmöglichkeiten – als entscheidender Faktor zum Verständnis nationaler Prozesse zur Umsetzung europäischer Politik in nationales Recht und Praxis darstellt. Weiterhin konnte der Beitrag zeigen, dass ein deutliches Ungleichge-

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wicht hinsichtlich dieser Dimension besteht. So überwiegen die Maßnahmen mit dem Ziel der Förderung grenzübergreifender Zusammenarbeit zahlenmäßig bei weitem die Initiativen, die auf eine Angleichung nationaler Rechtsnormen und die Etablierung gleicher Rechte für Migranten in diesem Politikfeld abzielen. Zentrales Anliegen der Mitgliedstaaten im Bereich der Rückkehr- und Abschiebungspolitik scheint damit eindeutig im Bereich der praktischen Zusammenarbeit zu liegen. Zumindest kurzfristig liegen hier auch die größten Potentiale weitergehender Kooperation. So zeigte die Analyse des deutschen Falls, dass die europäischen Maßnahmen und Initiativen eine aus staatlicher Sicht sinnvolle Ergänzung der nationalen Politik darstellen und zur Effizienzsteigerung dieser Politik beitragen. Die Akzeptanz und Umsetzung europäischer Maßnahmen zur Harmonisierung rechtlicher Normen und die damit einhergehende Stärkung und Angleichung der Rechte von Migranten in den Mitgliedstaaten ist hingegen weitaus geringer ausgeprägt. Aus staatlicher Sicht scheint die europäische Kooperation in diesen Bereichen zur Einschränkung nationaler Kompetenzen zu führen, ohne dass deutlich wird, wo die Mitgliedstaaten von der Harmonisierung dieser Aspekte der Rückkehr- und Abschiebungspolitik profitieren würden. Auch wenn dieser Punkt im Rahmen dieser Untersuchung nicht abschließend behandelt werden kann, da bisher keine derartigen verbindlichen rechtlichen Regelungen bestehen, zeigt das Vorgehen des deutschen Ratsvorsitzes, dass der ursprüngliche Vorschlag der Kommission für die deutsche Regierung nicht annehmbar ist. Die verfahrensrechtlichen Aspekte des Vorschlages würden den deutschen Bemühungen entgegenwirken, die Rückkehr- und Abschiebungspolitik unter den gegenwärtigen Effizienzaspekten optimal durchzuführen. Wenn man die bisherigen Ergebnisse zusammenfasst, zeigt sich, dass die Leichtigkeit, mit der Deutschland den europäischen Vorgaben nachkommt, genau dort endet, wo diese im Widerspruch zu nationalen Interessen stehen. Dieser rationalen Handlungslogik folgend, werden europäische Vorschläge, die nationalen Präferenzen zuwiderlaufen, bereits in ihrer Entstehung blockiert oder in der Umsetzung in nationales Recht den eigenen Interessen weitgehend angepasst. Aus dieser Sicht wird auch verständlich, warum die eingesetzten Rechtsinstrumente nicht zur Erklärung des unterschiedlichen Ausmaßes der Europäisierung beitragen. So ist in dieser Logik nicht die Verbindlichkeit eines Rechtsinstruments sondern seine Übereinstimmung mit nationalen Präferenzen entscheidend. Da die Rückkehr-Richtlinie jedoch nicht das einzige aktuelle Beispiel ist, bei dem deutsche Regierungen substantielle Einwände gegen europäische migrationspolitische Initiativen (der Kommission) haben, vertreten einige Autoren bereits die Auffassung, dass sich Deutschland von seinen früheren europapolitischen Aktivitäten verfolgt fühle (Hellmann et al. 2005: 154). Andere weisen jedoch darauf hin, dass Deutschland durchaus effektiv seine Präferenzen direkt

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über Verhandlungen in Brüssel oder auch indirekt durchzusetzen vermag (Walter 2006, Baumann 2006). Anhand der vorliegenden Ergebnisse lässt sich – über den deutschen Fall hinaus – auch ein grundsätzlicheres Charakteristikum der europäischen Kooperation auf diesem Politikfeld erkennen: So besteht ein deutliches Ungleichgewicht zu Gunsten nationaler Bemühungen, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit dem Ziel der Effizienzsteigerung nationaler Politik zu erhöhen, welche nicht durch eine gleichzeitige Kooperation hinsichtlich der europaweiten Angleichung der Rechte von Migranten gestützt wird. Diese Unausgewogenheit zu Gunsten staatlicher Kontrollinteressen bei der Europäisierung nationaler Migrationspolitik stellte bereits eines der wesentlichen Charakteristika der europäischen Kooperation in diesem Politikfeld seit seinen Anfängen in den 1970er Jahren dar. Dass die formelle Integration dieses Bereiches in den Kompetenzbereich der Europäischen Union und die zunehmenden Mitbestimmungsrechte der Europäischen Kommission sowie des Europäischen Parlaments an diesem Ungleichgewicht bisher nichts ändern konnte, stellt eines der wesentlichen Legitimationsprobleme weitergehender Kooperation in diesem Politikfeld dar und sollte Gegenstand zukünftiger Untersuchungen sein. Literatur Amnesty International (2006): Rückführung „irregulärer“ Migranten: Die Perspektive der Menschenrechte. Anmerkungen vom Europäischen Büro von Amnesty International zum Entwurf der Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger KOM(2005) 391 endgültig. Brüssel Angenendt, Steffen (Hrsg.) (1999) Asylum and Migration Policies in the European Union. Bonn: Europa Union Verlag Bähr, Holger/Treib, Oliver/Falkner, Gerda (i.E.): Von Hierarchie zu Kooperation? Zur Entwicklung von Governance-Formen in zwei regulativen Politikfeldern der EU. In: Tömmel (i.E.) Baumann, Mechthild (2006): Der deutsche Fingerabdruck. Die Rolle der deutschen Bundesregierung bei der Europäisierung der Grenzpolitik. Baden-Baden: Nomos Benz, Arthur (2004) (Hrsg.): Governance –Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften Bulmer, Simon J./Padgett, Stephen (2004): Policy Transfer in the European Union: An Institutionalist Perspective. In: British Journal of Political Science 35. 1: 103-126 Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Hrsg.) (2003): Wanderungsbewegungen. Nürnberg: Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge Bundesministerium des Innern (2006): Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der

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Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien: Planlose Steuerung oder effektive ex post Regulierung? Claudia Finotelli

1

Einleitung

Sind Regularisierungen illegaler Migranten effektive Steuerungsmaßnahmen? Diese Frage steht seit Anfang der 1990er Jahre im Mittelpunkt der internationalen Debatte über irreguläre Migration. Wie De Bruycker, Apap und Schmitter (2000) herausgestellt haben, hat fast jedes Land in Europa mindestens eine Regularisierung durchgeführt. Dennoch sind die Hintergründe und die Implementation dieser Maßnahmen von Land zu Land äußerst unterschiedlich. In nordeuropäischen Ländern sind Regularisierungen in den Asyl- und Flüchtlingsbereich eingebettet. Sie werden in der Regel als individuelle Verfahren durchgeführt, um Langzeit-Asylbewerber zu regularisieren, die keine Chance auf eine Asylanerkennung haben. In diesem Fall müssen die Betroffenen eine Reihe von Bedingungen erfüllen, wie ein gesichertes finanzielles Einkommen oder zumindest die Aussicht auf einen Arbeitsplatz. In südeuropäischen Ländern finden dagegen Regularisierungen als Massenverfahren statt, um Migranten ohne Aufenthaltserlaubnis zu legalisieren. Die Mehrzahl der irregulären Migranten in Europa haben von dieser zweiten Form der Regularisierung profitiert.1 Aufgrund ihrer Reichweite und Regelmäßigkeit sind Regularisierungen in Südeuropa Ziel zahlreicher Kritiken gewesen. Sie wurden nicht nur als Beispiel für die Existenz laxer Einwanderungskontrollen in südeuropäischen Einwanderungsregimen herangeführt, sondern galten auch als Charakteristikum der zweideutigen Haltung in der Öffentlichkeit illegaler Einwanderung gegenüber (Brochmann 1993, Baldwin-Edwards 1999). Dabei wurden wiederholt Zweifel an ihrer Effektivität geäußert. Es ist darauf hingewiesen worden, dass regularisierte Einwanderer ihre Aufenthaltserlaubnis oft nicht erneuern können, was ihren Rückfall in die Illegalität begünstigt (Reyneri 1999). Darüber hinaus wei1

Schätzungen zufolge sind ungefähr vier Millionen Migranten seit 1973 in Europa regularisiert worden, drei Millionen davon in südeuropäischen Mitgliedstaaten (vgl. Papadopoulou 2005).

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Claudia Finotelli

sen einige Migrationsforscher darauf hin, dass regularisierte Migranten weiterhin in der Schattenwirtschaft beschäftigt werden können (Papademetriou et al. 2004). Schließlich ist man von dem „Magnet-Effekt“ der Regularisierungen überzeugt, der neue irreguläre Migration anzieht (OECD 2000). Auf Ebene der Europäischen Union haben Regularisierungen oft für Irritationen gesorgt und die Kommission hat ihre Skepsis gegenüber solchen Maßnahmen wiederholt zum Ausdruck gebracht (KOM/2004/412/endg.). Zudem haben einzelne Mitgliedstaaten diese Maßnahmen abgelehnt. Nach der italienischen Regularisierung von 2002 gab es Versuche, regularisierte Migranten von der Richtlinie über die Rechtstellung langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatangehörigen auszuschließen (109/2003/EG).2 Drei Jahre später hat die bisher größte in Spanien durchgeführte Regularisierung scharfe Kritik in Deutschland und den Niederlanden entfacht, da beide Regierungen den Transit in Spanien regularisierter Migranten von Süd- nach Nordeuropa befürchteten. Die spanische Regularisierung fand trotzdem statt, aber die Europäischen Mitgliedstaaten haben daraufhin die Einrichtung eines gegenseitigen Informationssystems beschlossen, um ähnliche „überraschende“ Regularisierungsmaßnahmen zukünftig zu verhindern (2006/688/EG). In den letzten Jahren konnte jedoch auch ein politischer Öffnungsprozess beobachtet werden, der einige positive Aspekte dieser Maßnahmen ans Licht brachte. In diesem Kontext werden Regularisierungen als Indikatoren für die Dimensionen der Schattenwirtschaft betrachtet (Papadopoulou 2005). Darüber hinaus ist die Bedeutung von Regularisierungen als Korrekturmechanismen in Kombination mit einer aktiven Einwanderungspolitik betont worden (Migration Policy Group 2004). Sogar die Kommission hat eine Studie in Auftrag gegeben, um die Möglichkeiten eines gemeinsamen Rahmens für Regularisierungen in Europa abzuwägen. Sie begründete diese Entscheidung mit dem Interesse, dass Regularisierungen in einigen Mitgliedstaaten erweckt hat (KOM/2006/402/ endg.).3 Schließlich ist nachgewiesen worden, dass Regularisierungen illegaler Migranten keine südeuropäische Eigentümlichkeit sind. So kann der Besitz einer Duldung in der Bundesrepublik Deutschland an sich auch als eine besondere Regularisierungsform betrachtet werden. Duldungen werden an vorübergehend nicht abschiebbare Ausländer erteilt und weisen darauf hin, dass nicht nur südeuropäische Länder auf einen unrechtmäßigen Aufenthalt von Ausländern, der kurzfristig oder vorübergehend nicht beendet werden kann, reagieren müssen 2 3

Interview mit einem hohen Beamten des UNHCR-Büros am 10.11.2002 in Rom und El Páis vom 14.5.2005. Dabei übersehen die Kommission sowie die einzelnen Mitgliedstaaten, dass die größte Regularisierung, die je in Europa durchgeführt wurde, mit dem EU-Beitritt von Rumänien und Bulgarien stattgefunden hat.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

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(Finotelli 2006). Trotz der jüngsten Entwicklungen stützt sich die generelle Bewertung von Regularisierungen weiterhin auf das Stereotyp des südeuropäischen Migrationsregimes, in dem chaotische Verhältnisse und planlose Regulierungsmaßnahmen vermutet werden. Den meisten Analysen fehlt jedoch eine solide empirische Basis, die klare Antworten auf folgende Fragen liefern kann: Haben Regularisierungen dazu beigetragen die Ausländerbevölkerung zu stabilisieren und ihren Aufenthaltsstatus zu verfestigen? Sind sie gegen informelle Beschäftigung wirksam? Findet der sogenannte „Magnet-Effekt“ überhaupt statt? Der voliegende Beitrag geht diesen Fragen am italienischen und spanischen Fallbeispiel nach. Beide Länder haben in den letzten 20 Jahren mehrere Regularisierungsprogramme durchgeführt. Seit 1986 sind in Italien und in Spanien jeweils ca. 1,2 Millionen und 1,4 Millionen illegale Migranten regularisiert worden. Der Umfang von Regularisierungen sowie die empirischen Studien, die in beiden Ländern zu diesem Thema bereits durchgeführt wurden, machen sie daher zu bedeutenden Fallbeispielen, um die genannten Fragestellungen zu untersuchen. Der erste Teil des Beitrages fasst die Ergebnisse der italienischen Regularisierungsmaßnahmen zusammen. Zu diesem Zweck wird auf empirische Studien zurückgegriffen, die in Italien zu diesem Thema durchgeführt worden sind. Im zweiten Teil soll der spanische Fall analysiert und mit dem italienischen verglichen werden. Zwar wurden in Spanien noch keine repräsentativen Studien über irreguläre Migration durchgeführt, dennoch bieten die Ergebnisse des Regularisierungsprozesses 2005 eine empirische Basis, um die Effizienz dieser Maßnahmen zu analysieren. Im Laufe der Analyse sollen insbesondere Effekte wie die Reduktion der Illegalitätsrate oder der sogenannte Magnet-Effekt untersucht werden. Im dritten Teil werden die Effekte und die Zukunft von Regularisierungen als migrationspolitische Steuerungsmaßnahme bewertet. Dabei geht es insbesondere um die Rolle von Regularisierungen im Kontext der untersuchten Einwanderungsregime und deren Steuerungsmechanismen. Ziel des Beitrages ist es, das reale Steuerungspotenzial von Regularisierungen jenseits von sterilen Mythen über internationale Migrationsdynamiken und Zuwanderungsregulierung in Europa zu erörtern.

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Claudia Finotelli Regularisierungen als Ex-post-Steuerungsmaßnahmen in Südeuropa

2.1 Das italienische Fallbeispiel Zwischen 1990 und 2006 hat sich die ausländische Bevölkerung in Italien mehr als vervierfacht. Ende 2006 lebten drei Millionen Ausländer in Italien. Zu demselben Zeitpunkt besaß die Mehrheit der ausländischen Bevölkerung eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung (Istat 2007)4. Der Übergang Italiens vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland war jedoch kein leichtes Unterfangen. In den 1980er Jahren hatten unzureichende Einreisebestimmungen und lockere Einreisekontrollen dazu geführt, dass Migranten leicht einreisen konnten und in der verbreiteten Schattenwirtschaft, die immer noch mehr als 20% des italienischen Bruttoinlandsprodukts beträgt, eine Beschäftigung finden konnten. Am Anfang der 90er Jahre bemühte sich das „neue“ Einwanderungsland Italien – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der kommenden europäischen Verpflichtungen5 – um eine Verbesserung der externen Kontrollen durch effizientere Abschiebungsprozeduren und Rücknahmeabkommen (vgl. Tabelle 1). Gleichzeitig haben die italienischen Einwanderungsgesetze6, im Gegensatz zu anderen Europäischen Mitgliedstaaten, eine gewisse Nachfrage nach geringqualifizierten Arbeitskräften anerkannt. Dieser Nachfrage sollte vor allem durch Kontingente ausländischer Arbeitnehmer nachgekommen werden. Die sogenannten „Quotendekrete“ wurden jedoch zu spät umgesetzt und haben den tatsächlichen Arbeitskräftebedarf oft unterschätzt (Barbagli et al. 2004, Einaudi 2007). Eine eher restriktive (oder zumindest unzulängliche) Einwanderungsgesetzgebung förderte, zusammen mit steigenden Zuwanderungszahlen und einer attraktiven Schattenwirtschaft, den Anstieg illegaler Zuwanderung.7 Daraufhin sind die Folgen eines disfunktionalen Einwanderungsregimes durch fünf Regularisierungen korrigiert worden, die parallel zur nationalen Gesetzgebung und europäischen Verpflichtungen stattgefunden haben: 4 5

6

7

Ende 2006 waren 1.463.058 der 2,4 Millionen gültigen Aufenthaltserlaubnisse wegen Ausübung einer Beschäftigung erteilt worden. Italien ist als einziges EU-Gründungsmitglied von der Unterzeichnung des Schengener Abkommens exkludiert worden. Die italienische Regierung unterzeichnete das Abkommen erst im November 1990 und ratifizierte es 1993. Das Schengen System wurde jedoch erst am 1.4.1998 vollkommen operativ in Italien. Seit 1990 wurden in Italien drei Einwanderungsgesetze verabschiedet und zwar die Gesetze Nr. 39/1990, Nr. 40/1998 und Nr. 189/2002. Heute ist das sogennante Bossi-Fini Gesetz gültig (189/2002), wobei der Entwurf eines neuen Zuwanderungsgesetzes (der Amato-FerreroEntwurf) in Vorbereitung ist. Dazu sollten auch die Regularisierungen von 1977 und 1979 erwähnt werden, die jedoch auf der Grundlange eines ministerialen Erlasses durchgeführt wurden.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

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Italien

Europäische Union

Tabelle 1: Migrationspolitische Entwicklungen in Italien und in der Europäischen Union 1985-2002 1985

1990

1995

1998

2002

Schengen I

Schengen II

Inkrafttreten Schengen II in den meisten EU-Staaten (o. Italien)

Inkrafttreten Schengen II (01.04.98)

Fortsetzung restriktiver Kurs (Sevilla 2002)

Gesetz 943/86

Gesetz 39/90

Gesetzesdekret 486/1995

Gesetz 40/1998

Gesetz 189/02

3. Regularisierung (244.000 Migranten)

4. Regularisierung (217.000 Migranten)

5. Regularisierung (634.000 Migranten)

1. Regula2. Regularisierung risierung (105.000 (217.000 Migranten) Migranten) Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Regularisierungen in Italien stellen keine ausschließlich auf den Einwanderungsbereich beschränkten Maßnahmen dar. Sie sind eher Instrument des Krisenmanagements, auf das die italienischen Regierungen auch in anderen Politikfeldern wie dem Bauwesen und dem Steuerbereich zurückgegriffen haben. In diesem Zusammenhang ist herausgestellt worden, dass Regularisierungen weniger mit internationalen Migrationsdynamiken zusammenhängen, sondern vielmehr in der politischen Kultur und in den Organisationsstrukturen des italienischen Staates verankert sind (Sciortino/Colombo 2004, Finotelli 2007). Alle Regularisierungsverfahren im Einwanderungsbereich hatten ähnliche Teilnahmebedingungen. In allen Fällen musste der Antragsteller vor einem bestimmten Stichtag eingereist sein. Ausgeschlossen wurden Ausländer, die schwerer Straftaten beschuldigt oder für die öffentliche Sicherheit als gefährlich eingestuft wurden. Mit Ausnahme der Regularisierung von 1990, die kein bestehendes Arbeitsverhältnis voraussetzte, waren die übrigen Regularisierungen an die Ausübung einer regulären Tätigkeit gekoppelt. Insgesamt hat Italien durch die Regularisierungen erreicht, zunächst politisch ungewollte Migranten, die sogenannten „wanted, but not welcome” (Zolberg 1987), in formelle Arbeitsstrukturen zu integrieren. Generell waren aber Regularisierungen auf keine bestimmte Berufs-

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Claudia Finotelli

gruppe beschränkt. Nur die Regularisierung von 2002 war zum ersten Mal nur für Haushalts- und Pflegehilfen vorgesehen, wurde aber später durch ein getrenntes Dekret8 auf andere Berufsgruppen ausgeweitet.9 Jede Maßnahme wurde von der jeweiligen Regierung als die „letzte Maßnahme” ihrer Art angekündigt und sollte durch eine flexible Handhabung eine möglichst breite Zahl illegaler Ausländer erreichen. Die Implementation von Regularisierungen verlief jedoch nicht immer reibungslos. Oft wurden sie von ministerialen Erlassen begleitet, die während des Verfahrens Änderungen hinzufügten oder die Teilnahmebedingungen erleichterten (Finotelli 2007). Bei einem positiven Ausgang des Regularisierungsverfahrens wurde eine ein bis zwei Jahre gültige Aufenthaltserlaubnis erteilt. Angesichts der restriktiven Einreise- und Aufenthaltspolitik ist dennoch anzunehmen, dass die Mehrheit der in Italien bisher ausgestellten Aufenthaltsgenehmigungen in Folge einer Regularisierung erteilt worden sind. Dennoch blieb der Aufenthaltsstatus der regularisierten Migranten nach einer Regularisierung zunächst sehr prekär. Das ist nicht nur auf die kurze Dauer der Aufenthaltserlaubnisse (max. zwei Jahre) sondern auch auf den breiten Ermessensspielraum der für die Erneuerung zuständigen Ausländerbehörden zurückzuführen (Sciortino 2003). Die langen Bearbeitungszeiten sowie die Überlastung der Ausländerbehörden können daher den Rückfall in die Illegalität begünstigen. Die „Illegalisierung“ kann in diesem Fall auch durch die hohe Fluktuation der Arbeitskräfte in der Baubranche oder den privaten Haushalten bedingt sein (Anastasia et al. 2004). Hinzu kommen das stockende Wirtschaftswachstum sowie die immer kürzere Dauer der Arbeitsverträge. Aber trotz aller Hindernisse haben Regularisierungen eindeutig zu einer Stabilisierung der ausländischen Bevölkerung beigetragen. Wenn man die Nationalitäten der bisher regularisierten Einwanderer mit denen der sich legal aufhaltenden Ausländer vergleicht, zeigt sich, dass die größten ausländischen Herkunftsgruppen in Italien auch an der Spitze von Regularisierungsstatistiken stehen (vgl. Tabelle 2). Dies liegt nicht zuletzt daran, dass Regularisierungen für 8 9

Dekret Nr. 195 vom 9.9.2002. In: Gazzetta Ufficiale Nr. 240 vom 12.10.2002. Im Gegensatz zu früheren Maßnahmen wurde diese Regularisierung an eine „Erklärung über das Auftauchen aus dem informellen Arbeitsmarkt” gekoppelt. Durch sie konnte der Arbeitgeber seine arbeitsrechtliche Lage regularisieren und gleichzeitig auch die aufenthaltsrechtliche Lage seiner ausländischen Arbeitnehmer. Der Arbeitgeber musste ein mindestens drei Monate lang bestehendes Arbeitsverhältnis bestätigen und sich zur regulären Einstellung des ausländischen Arbeitnehmers verpflichten. Überdies musste er einen pauschalen Sozialversicherungsbeitrag für die rückständigen drei Monate (330 Euro für Haushalts- und Pflegehilfen und 700 Euro für unselbständige Arbeitnehmer) zahlen. Das Verfahren und die Bedingungen der Regularisierung wurden in den Erlassen des Innenministeriums Nr. 13 vom 19.7.2002 (für Haushalts- und Pflegehilfen) und Nr. 14 vom 9.9.2002 (für unselbständige Arbeitnehmer) festgelegt.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

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Migranten auch den Weg für legale Familienzusammenführungen ebnen, die in den letzten 15 Jahren den stabilsten Einwanderungskanal in Italien darstellten (Einaudi 2007).10 Tabelle 2: Regularisierte Migranten und ausländische Bevölkerung in Italien 1986-2007 (15 wichtigste Herkunftsländer) Regularisierte Ausländische Migranten Bevölkerung (1985, 1990, (2003) 1995, 1998, 2002) Marokko 181.311 227.940 Rumänien 168.726 239.426 Albanien 118.251 233.616 Ukraine 102.140 112.802 China 77.649 100.109 Philippinen 59.592 73.847 Senegal 56.865 47.762 Tunesien 55.034 60.572 Ecuador 41.571 45.859 BR Jugoslawien 36.094 45.302 Peru 35.831 46.964 Moldawien 30.121 36.361 Nigeria 26.417 24.986 Sri Lanka 27.507 41.539 Pakistan 27.711 30.506 Indien 27.124 47.170 Quellen: Istat 2008, Caritas 2004, Istat 2007.

Ausländische Bevölkerung (2007) 343.288 342.200 375.947 120.070 144.855 101.377 59.857 88.932 68.880 64.411 66.506 55.803 37.733 56.745 46.085 69.504

Die Stabilisierungsfunktion von Regularisierungen ist auch durch die jüngste Forschung bestätigt worden. Der Untersuchung von Massimo Carfagna zufolge waren mehr als 50% der zwischen 1986 und 1998 in Italien regularisierten Einwanderer noch Anfang 2000 im Besitz ihrer ursprünglichen Aufenthaltserlaubnis. Mehr als 50% der im Jahre 1999 gültigen 1.340.655 Aufenthaltsgenehmigungen wurden durch Regularisierungen erteilt (Carfagna 2002). Zudem zeigen die Forschungen des Osservatorio regionale per l’integrazione e la multietnicità (Migrationsbeobachtungszentrum der Lombardei) ähnliche Ergebnisse: In der 10

Zwischen 2002 und 2006 haben sich die Aufenthaltserlaubnisse wegen Familienzusammenführung beinahe verdoppelt und sind von 421.761 (2002) auf 763.744 (2006) gestiegen.

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Lombardei, der einwanderungsstärksten Region Italiens, ist die Mehrheit der bisher regularisierten Einwanderer immer noch im Besitz ihrer ursprünglichen Aufenthaltsgenehmigung (Blangiardo/Tanturri 2004).11 Dies widerspricht der Behauptung von Emilio Reyneri, wonach regularisierte Einwanderer wieder zurück in die Illegalität fallen, sobald ihre Aufenthaltsgenehmigung abgelaufen ist: „Apart from the legal entries attracted by the legalization itself, the number of undocumented migrants is expected to increase again considerably when those migrants legalized in 1996 have to renew their 2-year permit, showing that they are regularly employed“ (Reyneri 1999). Der Stabilisierungseffekt von Regularisierungen schließt dennoch einen Magnet-Effekt nicht aus. Bereits Mitte der 1990er Jahre bezeichnete Giovanna Zincone die Regularisierung von 1990 als “the strongest message that illegal entry and subsequent regularisation were the easiest way to enter Europe“ (Zincone 1999). Einige Jahre später haben Blangiardo und Tanturri (2004) vom Osservatorio die Abnahme der Illegalitätsrate in der Lombardei direkt nach der erfolgten Regularisierung von 1998/1999 hervorgehoben. Doch sobald der Regularisierungstermin näher rückte, wie z. B. zwischen dem 1.1.2001 und dem 1.1.2002, nahm die Illegalitätsrate wieder zu.12 Dieselben Wissenschaftler stellten jedoch heraus, dass solche Daten rein impressionistisch seien und nur einen Bruchteil der mit Regularisierungen verbundenen Dynamiken wiedergeben. Denn obwohl die Regularisierung nach Angaben der letzten Surveys die Illegalitätsrate in der Lombardei zunächst gesenkt hatte, dauerte dieser Effekt nicht lange an, da seit 2003 illegale Zuwanderung erneut angestiegen ist.

11

12

Aufgrund der hohen Zahl der befragten Einwanderer (8.000) sowie der statistischen Methode, nach der die Daten ausgewertet wurden, gilt die Untersuchung des Osservatorio Regionale als repräsentativ. Auch das Beispiel der Lombardei gilt als besonders repräsentativ, da sie den höchsten Ausländeranteil unter den italienischen Regionen vorweist und zu den dynamischsten Wirtschaftsgebieten gehört. Dort konzentrieren sich 55% der legalen Beschäftigungsverhältnisse (vgl. hierzu Allasino et al 2003: 12). Andere Quellen, die jedoch eher auf qualitativen Arbeiten basieren, weisen auf ähnliche Effekte hin. Ciafaloni (2004) weist darauf hin, dass noch im September 2002 die Ankunft von Migranten aus Lateinamerika und Afrika beobachtet worden ist. Semi (2006) beschreibt dagegen die Aktivitäten von marokkanischen Netzwerken, die zwischen Italien, Spanien und Frankreich aktiv waren und sich gegenseitig geholfen und informiert haben, um die entsprechende Migrationsbewegungen in Gang zu setzen. Solche Aktivitäten sind von der Polizei geduldet worden. Pastore (2004) weist darauf hin, dass die französische Gendarmerie selten in die Bewegungen zwischen Frankreich und Italien eingegriffen hat.

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

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Tabelle 3: Aufenthaltsstatus der ausländischen Bevölkerung in der Lombardei 2001-2007 (in %) Mit gültiger Aufenthaltserlaubnis 2001 79 2002 69 2003 89 2004 86 2005 85 2006 82 2007 86 Quelle: Sciortino 2008.

Ohne gültige Aufenthaltserlaubnis 21 31 11 14 15 18 14

Ein solcher Anstieg hat jedoch mit mehreren Faktoren zu tun. Erstens hat die Politik der zweiten Berlusconi-Regierung die legalen Einreisen auf der Grundlage von Quotendekreten deutlich reduziert, was natürlich die Kluft zwischen restriktiver Politik und Arbeitsmarktnachfrage, insbesondere im Haushaltsektor13, vertieft hat. Hinzu kommt, dass der festgestellte Anstieg insbesondere Nationalitäten wie die rumänische betrifft, denen die Einreise nach der Aufhebung der Visumspflicht von 2002 erleichtert wurde. So ist die Zahl der illegalen Zuwanderer aus Rumänien in fünf Jahren von 6 % auf 12 % angestiegen (Sciortino 2007). 2007 hat die Illegalitätsrate einen bemerkenswerten Rückgang erfahren, der mit keiner großen Regularisierung in direkter Verbindung steht. Die Berlusconi-Regierung verabschiedete 2006 das sogenannte „Maxi-Quotendekret“, das die Beschäftigung von insgesamt 470.000 ausländischen Arbeitnehmern ermöglichte. Die negativen Effekte der vorherigen Einwanderungspolitik, die Illegalität durch die Reduzierung der Quotendekrete gefördert hatte, sollten durch diese Maßnahme möglichst ausgeschaltet werden. Das Maxi-Dekret von 2006 diente praktisch dazu illegale Migranten zu regularisieren, die sich bereits als overstayers in Italien befanden. Weiterhin hat auch die Europäische Politik zur Senkung der Illegalitätsrate beigetragen, da rumänische und bulgarische Einwanderer ihren Status automatisch durch den Eintritt in die Europäische Union am 1. Januar 2007 „legalisieren“ konnten. Sowohl das Maxi-Dekret als auch der EU-Beitritt zeigen, dass die Reduktion der Illegalitätsrate 2007 durch alterna13

Wie Sciortino (2003) zur Einwanderung in den Haushalts- und Pflegesektor hervorgehoben hat, wurden Migranten vor allem in konservativen Wohlfahrtsstaaten zu einer funktionalen Alternative für staatliche direkte Dienstleistungen. Flexible und billige ausländische Haushaltsund Pflegehilfen bedeuten eine Entlastung für viele berufstätige Frauen. Vor diesem Hintergrund sind private Haushalte vorwiegend für illegale Migranten zu einer wichtigen Arbeitsnische geworden.

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tive Formen der Ex-Post-Regulierung stattgefunden hat. Dabei kann bei einer mangelhaften Zuwanderungspolitik ein neues Regularisierungsverfahren für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden. Dennoch zeigt die Analyse des italienischen Fallbeispiels, dass Regularisierungen in Italien insgesamt zur Stabilisierung der ausländischen Bevölkerung beigetragen haben. Diese Ergebnisse sollen im Folgenden mit dem spanischen Fallbeispiel verglichen werden. 2.2 Das spanische Fallbeispiel Spaniens Transition vom Auswanderungs- zum Einwanderungsland begann zwischen den 1980er und 90er Jahren, wobei die ausländische Bevölkerung erst am Anfang des 21. Jahrhunderts einen raschen Anstieg erfuhr.14 Zwischen 2000 und 2007 ist die legal ansässige ausländische Bevölkerung von 895.720 auf 3.979.014 Einwanderer gestiegen. Dieser spektakuläre Anstieg ist auf das wirtschaftliche Wachstum und die damit verbundene Nachfrage nach Arbeitskräften von Wirtschaft und Privathaushalten zurückzuführen. Migranten befriedigten jedoch nicht nur eine schon vorhandene Nachfrage in bestimmten Sektoren, sondern stellten gleichzeitig ein wachsendes Angebot an billigen Arbeitnehmern für die Stellen dar, die Einheimische nicht mehr besetzen wollen.15 Aber trotz Nachfrage und Zuwanderungsdrucks hat die spanische Einwanderungspolitik lange die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes ignoriert. Zum Teil übernahm Spanien die defensive Ausrichtung anderer EU-Mitgliedstaaten. Das war der Preis, den das Land für seine EU-Mitgliedschaft zu zahlen hatte. Vor diesem Hintergrund war die spanische Gesetzgebung16 eher auf die Verbesserung des externen Kontrollsystems als auf die Konzeption einer effektiven Zuwanderungspolitik gerichtet.17 Zwar erlaubte sie die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte im Rahmen von Quotendekreten (contigentes) sowie die individuelle Anwerbung in den Entsendeländern (Regimen General), doch waren diese Maßnahmen nicht ausreichend. Die Quotendekrete wurden schließlich benutzt, um illegale Migranten zu regularisieren, die bereits in Spanien lebten. Somit wurden zwischen 1993 und 1999 ungefähr 133.000 Migranten durch das contingente regularisiert. Auf 14 15 16 17

Für eine Analyse der spanischen Zuwanderungspolitik in den 90er Jahren siehe z. B. Arango (2000) sowie Kreienbrink (2004). Die Aufnahmekapazität des spanischen Marktes war insbesondere im Bausektor und im Dienstleistungssektor, hier vor allem im Haushaltsektor, sichtbar. 37,3% der dort beschäftigten Migranten waren geringqualifizierte Arbeitskräfte. Die Spanische Regierung hatte ihr erstes Einwanderung- und Asylgesetz 1985 verabschiedet. Das Einwanderungsgesetz von 1985 wurde 2000 zweimal geändert. Die zweite Reform verschärfte die Sanktionen gegen illegale Einwanderung. Für einen Überblick zur spanischen Zuwanderungspolitik siehe z. B. Arango (1999).

Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien

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der anderen Seite war das nominale Anwerbeverfahren von einer komplizierten Bürokratie und einer langwierigen Arbeitsmarktüberprüfung abhängig. Eine inadequate Einwanderungspolitik und ein starker Zuwanderungsdruck förderten auch in Spanien jene Kluft zwischen staatlichen Regulierungen und marktwirtschaftlichen Bedürfnissen, die auch als „liberaler“ (Hollifield 1992) oder „postmoderner Paradoxon“ (Massey 1999) bezeichnet werden. Dabei wurde illegale Migration zur strukturellen „Krankheit“ des spanischen Einwanderungsregimes. Anstatt eine rationale Einwanderungspolitik zu gestalten, haben die spanischen Regierungen die Durchführung regelmäßiger Regularisierungen bevorzugt. Die erste fand 1985/1986 statt. Es folgten weitere fünf in den Jahren 1991, 1996, 2000, 2001 und 2005. Wie in Italien schien es auch in Spanien zu Beginn, als wäre jede Regularisierung eine einmalige Maßnahme. Die Implementation der Mehrheit der Prozesse ist oft mühsam gewesen, da der notwendige Verwaltungsapparat für ihre Durchführung fehlte. Darüber hinaus waren die Teilnahmebedingungen nicht immer klar definiert. Generell sollten die Antragsteller ihre Anwesenheit in Spanien vor einem bestimmten Stichdatum nachweisen können. Es war jedoch nicht immer klar, welche Beweisdokumente zu diesem Zweck notwendig waren. Erst die Regularisierung von 2005 wurde präziser gehandhabt, indem sie von den Antragstellern den Nachweis über die Anmeldung in den kommunalen Einwohnerregistern (padrón municipal de habitantes)18 vor dem 8.8.2004 verlangte. Manche Regularisierungen waren auch für die Familienmitglieder der Antragsteller oder Asylbewerber offen. Manchmal wurden die Teilnahmebedingungen geändert, wenn der Prozess bereits lief. Das sorgte oft für Verwirrung, die einen einzigen Prozess in eine „Sequenz von Prozessen“ verwandeln konnte (Arango/Suarez 2002)19. Generell waren die nach einer Regularisierung erteilten Aufenthaltserlaubnisse nicht länger als zwei Jahre gültig. Die nach der Regularisierung 2005 erteilten Aufenthaltserlaubnisse hatten eine maximale Dauer von einem Jahr. Der Aufenthaltsstatus regularisierter Migranten war, wie in Italien, zunächst sehr prekär, was auch in Spanien die Stabilisierung des Aufenthaltes von einem langsamen Erneuerungsverfahren abhängig machte. Insgesamt wurden zwischen 1986 und 2005 1,2 Mio. Ausländer in Spanien regularisiert. Dabei war die Regularisierung von 2005 mit 691.655 Anträgen der 18

19

Jeder spanische oder ausländische Bürger in Spanien hat die Rechtspflicht sich in das padrón municipal einzuschreiben. Auch illegale Migranten können sich in solche Listen einschreiben, da für die Einschreibung keine Aufenthaltsgenehmigung sondern nur ein gültiger Personalausweis notwendig ist. Durch die Einschreibung erhält jeder Bürger Zugang zum Nationalen Gesundheitssystem und zur schulischen Bildung, was für illegale Migranten mit Familie besonders wichtig ist. Insbesondere die Regularisierung von 2001 stellte eine solche Sequenz von Prozessen dar, da sie zusätzlich eine spezielle Regularisierung für Ecuadorianische Migranten und eine Revision der 2000 abgelehnten Anträge vorsah.

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umfangreichste Prozess von allen. Wie die Mehrheit der vorherigen Prozesse war sie an das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses gekoppelt. Die Aufenthaltserlaubnis wurde jedoch erst erteilt, nachdem der Arbeitgeber den ausländischen Arbeitnehmer bei dem spanischen Sozialversicherungssystem (Seguridad Social) angemeldet hatte. Vor diesem Hintergrund wird die Regularisierung von 2005 auch als „reale“ Regularisierung bezeichnet.20 Organisatorisch stützte sich das gesamte Verfahren auf 725 neue Informationspunkte für Arbeitgeber und Migranten sowie auf einen verstärkten Verwaltungsapparat für die Annahme und die Überprüfung der Anträge, wobei die Erfolgschancen des Verfahrens durch ein neues Kommunikationssystem zwischen den verschiedenen Behörden erhöht wurde. 2005 wurden insgesamt 578.375 illegale Migranten regularisiert. Die legale Ausländerbevölkerung aus Nicht-EU-Ländern ist dabei von 1.531.086 auf 2.169.648 Personen und die Zahl der sozialversicherten Arbeitnehmer von 826.136 auf 1.404.449 gestiegen, also jeweils 638.562 und 578.313 mehr als Ende 2004. Ein Jahr später schien sich der Stabilisierungseffekt des Regularisierungsprozesses zu bewahren. Wie man aus der Abbildung 1 entnehmen kann, war die Zahl der 2006 erneuerten Aufenthaltserlaubnisse (Erste Erneuerung) zweimal so hoch wie die von 2005, während die Zahl neuer Aufenthaltserlaubnisse zurückgegangen war. Auch wenn die spanische Regierung die Zahl der regularisierten Einwanderer, die ihre Aufenthaltserlaubnis erneuern konnten, nicht bekannt gegeben hat, suggeriert die Abbildung 1, dass die Mehrheit der regularisierten Einwanderer ihre Aufenthaltserlaubnis zwischen Ende 2005 und 2006 erneuern konnte, statt in die Illegalität zurückzufallen.21 Dennoch vermitteln diese Daten keine Angaben über die Beschäftigungslage der regularisierten Migranten, weshalb auf die Quellen des spanischen Sozialversicherungssytems zurückgegriffen wird. Danach waren 80% (461.319) der regularisierten Migranten ein Jahr nach der Regularisierung noch sozialversichert, auch wenn viele Migranten ihren Arbeitssektor inzwischen gewechselt hatten. Insbesondere hatten 104.193 der 2005 regularisierten Migranten den Haushaltssektor verlassen, um in anderen Sektoren wie der Gastronomie zu arbeiten.22 Diese Entwicklung ist jedoch nicht überraschend, da der Haushaltssektor bekanntlich hohen Fluktuationen unterworfen ist. Private Haushalte sind nützliche Nischen für illegale Migranten, die jedoch, sobald sie

20 21 22

Anonymes Interview mit einem hohen Beamten des Spanischen Ministeriums für Arbeit und Soziale Angelegenheiten. Der Erneuerungsprozess verlief reibungsloser als in der Vergangenheit, da das Erneuerungsverfahren automatisiert wurde und somit den ganzen Prozess beschleunigte. Die Tendenz den Haushaltssektor zu verlassen ist auch von Pumares (2006) festgestellt worden.

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eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, diesen Bereich sofort verlassen, um nach besseren Berufschancen zu suchen.23 Abbildung 1:

Erteilte Aufenthaltserlaubnisse in Spanien 2005-2006

900

2005

800

2006

700 in Tausend

600 500 400 300 200 100

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0

Quelle: MTAS 2005-2006. Das trifft auch auf die Landwirtschaft zu. Nach Angaben des LandwirtschaftArbeitervereins COAG sind mehrere regularisierte Landwirtschaftsarbeiter zum Bauwesen übergegangen, so dass Ende 2007 nur zwischen 10 und 20% der in diesem Sektor regularisierten Migranten noch in der Landwirtschaft tätig waren.24 Ende 2007 lag die Zahl der ausländischen Bevölkerung bei 3.163.65225 und war damit wesentlich höher als Ende 2006, was vor allem auf den Zuzug rumänischer und bulgarischer Migranten zurückzuführen ist. Im weiteren Verlauf der Regularisierung zeigt sich, dass sie, wie im italienischen Fall, zur Stabilisierung der ausländischen Bevölkerung beigetragen hat. In der Langzeitperspektive ist dieser Effekt vor allem mit den Mechanismen der Familienzusammenführung verbunden, die in Spanien bereits einen Zuwachs der erteilten Erlaubnisse von 14.063 (2000) auf 97.959 (2006) registriert hat. Wird die ausländi23 24 25

Der Wechsel erfolgt zunächst von der live-in zur live-out Option, da im ersten Jahr die Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis auf einen spezifischen Arbeitssektor begrenzt sind. Dieselbe Tendenz ist in Italien festgestellt worden (vgl. Sciortino 2003, Colombo/Sciortino 2004). Interview mit COAG vom 5. Juni 2007. 2.432.705 ohne Rumänien und Bulgarien.

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sche Bevölkerung mit der Gesamtzahl der regularisierten Migranten verglichen, stellt sich heraus, dass die Regularisierungen zwischen 2000 und 2005 zur Inklusion von 42% der ausländischen Bevölkerung beigetragen haben (Tabelle 4). Tabelle 4 zeigt aber auch, dass diese „Inklusionsfunktion“ je nach Migrantengruppe unterschiedlich ist: Nicht alle Ausländer haben ihre Aufenthaltserlaubnis durch eine Regularisierung erhalten. So ist die Regularisierungsrate von Marokkanern und Peruanern im Vergleich zu anderen Nationalitäten wie Bolivianern, Ecuadorianern und Rumänen niedriger. Diese Unterschiede deuten auf eine ungleichmäßige Verteilung der Illegalitätsrate. Diese hängt vom Alter der Migrationssysteme, der Nationalität von Migranten sowie der Existenz alternativer Einwanderungskanäle wie der Familienzusammenführung ab. Die Gruppe marokkanischer Zuwanderer ist eine der ältesten in Spanien. Die Mehrheit hat ihren Aufenthalt bereits „stabilisiert“ und die Familienzusammenführung stellt den wichtigsten Einwanderungskanal für die neuen Migranten dar. Peruanische Einwanderer haben dagegen von bilateralen Verträgen zwischen Peru und Spanien profitiert, die diese Migrantengruppe von der Arbeitsmarktüberprüfung ausschlossen. Somit wurden ihre legale Einreise und Beschäftigung erleichtert. Die Rate regularisierter Migranten ist im Fall bolivianischer, rumänischer oder ukrainischer Migranten am höchsten, da es sich hierbei um Migranten handelt, die vor allem nach 2000, zumeist irregulär, eingereist sind und zum Großteil von der letzten Regularisierung profitiert haben. Insgesamt weisen die Daten daraufhin, dass Regularisierungen nicht für alle Migranten notwendig sind, sondern nur für diejenigen, die als „letzte“ kamen. Das gilt auch für den italienischen Fall, wo rumänische und ukrainische Migranten eine höhere Regularisierungsrate als albanische Migranten zeigen, da diese eine der ältesten Gemeinschaften in Italien sind und somit heute über legale Einreisekanäle verfügen. Nichtsdestotrotz haben Regularisierungen die Illegalitätsrate einiger Migrantengruppen reduziert ohne die Illegalität als strukturelles Problem des spanischen Einwanderungsregimes abzuschaffen. In der Tat weisen mehrere in Spanien durchgeführte Studien auf das Weiterbestehen einer vergleichsweise hohen Illegalitätsrate nach 2005 hin (Recaño/Domingo 2005, Pajares 2006)26. Dafür gibt es mehrere Gründe. Erstens haben nicht alle illegalen Migranten an der Re26

Diese Schätzungen basieren auf dem Vergleich der Zahl der legalen Ausländerbevölkerung und den Daten des kommunalen Einwohnerregisters, das auch illegale Migranten umfasst. Anhand der Differenz zwischen den beiden Größen ist es möglich, die Dimensionen der illegalen Ausländerbevölkerung in Spanien grob zu schätzen. Dabei sollte immer bedacht werden, dass die Daten des Padrón municipal, trotz des Datenbereiningungsprozesses von 2006, immer einen gewissen Anteil an Verdoppelungen enthalten. Darüber hinaus sollten gewisse Kategorien, die keine Aufenthaltserlaubnis brauchen, von der Berechnung ausgeschlossen werden. Es handelt sich um Asylbewerber, Studenten, EU-Bürger sowie Ausländer, deren Aufenthaltserlaubnis abgelaufen ist, die aber ihre Erneuerung beantragt haben.

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gularisierung teilgenommen, da sie entweder zu jung oder arbeitslos waren oder weil sie einfach nicht über die notwendigen Dokumente verfügten. Zweitens muss man immer mit einem Teil von abgelehnten Regularisierungsanträgen rechnen. 2005 wurden 113.280 Anträge abgelehnt, und es ist auch davon auszugehen, dass die Betroffenen zum Großteil auch heute keine Aufenthaltserlaubnis besitzen. Unklar ist, ob die Illegalität auch als Folge eines Magnet-Effekts interpretiert werden kann, wie die Oppositionspartei Partido Popular und einige Europäische Mitgliedstaaten der sozialistischen Regierung oft vorgeworfen haben. Die Analyse des italienischen Beispiels hat bereits gezeigt, dass die Mechanismen hinter einem solchen Effekt sehr komplex sind. Dennoch können die Daten des padrón municipal im spanischen Fall einige zusätzlichen Hinweise liefern. Zu diesem Zweck sind die Neuanmeldungen in das Einwohnerregister (variaciones residenciales) mit wichtigen Visaentscheidungen in Verbindung gebracht worden. Tabelle 4: Wichtigste Herkunftsländer regularisierter Migranten und der ausländischen Bevölkerung in Spanien 2000-2006 Ausländische Regularisierte Migranten Bevölkerung, (2000, 2001, Nicht-EU-Staaten 2005) (2006) Bolivien 43.037 52.587 Rumänien 126.463 211.325 Ecuador 195.226 376.233 Senegal 13.691 28.560 Ukraine 27.841 52.760 Pakistan 14.139 29.669 Bulgarien 31.038 60.174 Algerien 16.798 36.499 Kolumbien 99.162 225.504 Marokko 135.285 543.721 China 20.163 99.526 Dom. Rep. 5.504 58.126 Peru 5.668 90.906 Sonstige 260.559 495.214 Insgesamt 994.574 2.360.804 Quelle: Arango/Finotelli (im Erscheinen).

Anteil der regularisierten Migranten (in %) 81 59 51 47 52 47 51 46 43 24 20 9 6 52 42

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Abbildung 2:

Neuanmeldungen im spanischen Einwohnerregister (padrón municipal) und Änderungen in der spanischen Visapolitik (in Tausend)

100 90 80 Visaeinführung 2001

70 60

Visaeinführung 2003

Marokko

Visaaufhebung 2002

Rumänien

50

Equador Kolumbien

40 30 20 10 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Quelle: INE 2008. Eine solche Entwicklung könnte als Magnet-Effekt missverstanden werden. Die Gesamtzahl der illegalen Einreisen über die Seegrenzen ist dennoch ziemlich gering im Vergleich zum Zuwanderungsvolumen, was die Relevanz eines möglichen Magnet-Effekts in diesem Fall relativiert. Außerdem sind die Zahlen von 2006 eher auf die Änderung der Schmuggler-Strategien zurückzuführen, die ihre Routen auf die Kanarischen Inseln konzentriert haben. Im Fall eines MagnetEffekts, wäre auch die Zahl der versuchten Einreisen über Gibraltar gestiegen, was dennoch nicht der Fall ist. Außerdem geht die Zahl der Aufgriffe 2007 erneut zurück, was vor allem auf die Verbesserung des externen Kontrollsystems durch bilaterale Verträge zwischen Spanien und den Entsendeländern und den Einsatz des SIVE-Systems27 zurückzuführen ist. Dadurch verpflichten sich die Entsendeländer zu verstärkten Kontrollen gegen privilegierte Zuwanderungsquo27

Dabei handelt es sich um ein hochtechnologisiertes „Integriertes System für Externe Bewachung“ (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior).

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ten für ihre Bürger nach Spanien. Die Entwicklung der Aufgriffe zeigt wie aktive Steuerungsmaßnahmen Regularisierungen in Zukunft weniger notwendig machen können. Vor diesem Hintergrund soll im Folgenden die Bedeutung dieser Politiken in beiden Einwanderungsregimen vertieft werden. Tabelle 5: Entwicklung der Aufgriffe irregulärer Migranten an spanischen Küsten 2000-2007 Gibraltar Kanaren Gibraltar Kanaren Aufgegriffene Aufgegriffene Migranten Schiffe 2000 12.785 2.410 628 179 2001 14.405 4.112 800 277 2002 6.795 9.875 377 643 2003 9.788 9.388 567 375 2004 7.245 8.426 446 294 2005 7.066 4.715 348 219 2006 7.502 31.678 2007 5.579 12.478 Quelle: Coslovi 2007, Ministerio del Interior 2008. 3

Insgesamt Migranten Schiffe 15.195 18.517 16.670 19.176 15.671 11.781 39.180 18.057

807 1077 1.020 942 740 567 -

Regularisierungen: Steuerungsmaßnahmen mit Zukunft?

Regularisierungsmaßnahmen haben sowohl in Italien als auch in Spanien dazu beigetragen, auf dem Arbeitsmarkt eine Nachfrage ex post zu erfüllen, die durch „legale“ Anwerbungskanäle nicht befriedigt werden konnte. Dabei konnte die „schlechte“ Verwaltung der Einreisen in beiden Ländern durch eine pragmatische Steuerung der Aufenthalte kompensiert werden. Somit haben Regularisierungen ermöglicht, die irregulären Einwanderungsströme ex post zu kontrollieren, und zugleich dazu beigetragen, das empfindliche Gleichgewicht zwischen dem europäischen Postulat der Einwanderungskontrolle und den nationalen Bedürfnissen nach billigen Arbeitskräften in Wirtschaft und Privathaushalten aufrecht zu erhalten.28 Vor diesem Hintergrund stellen Regularisierungen alles andere als „einmalige“ politische Lösungen dar, sondern sind zu festen Bestandteilen der jeweiligen Einwanderungsregime geworden. 28

Interessanterweise waren 2002 und 2005 mehr als die Hälfte der in Spanien und Italien regularisierten Migranten im Haushaltsektor und insbesondere in der Altenpflege beschäftigt. Diese Entwicklung spiegelt die hohe Bedeutung der Nachfrage in den Familien im Vergleich zu anderen wirtschaftlichen Nachfragen wider.

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Die Konsequenzen von Regularisierungen unterscheiden sich jedoch zwischen den verschiedenen Zuwanderergruppen erheblich. Ältere Migrantengruppen greifen seltener als jüngere auf solche Maßnahmen zurück. Daher weisen Albaner in Italien oder Marokkaner in Spanien heute eine geringere Illegalitätsrate auf, da sie bereits über etablierte Netzwerke verfügen und somit auf alternative Einwanderungskanäle zurückgreifen können. Dagegen ist die Illegalitätsrate unter „jüngeren“ Migrantengruppen, wie z. B. Rumänen oder Ukrainer, höher. Vor allem Zuwanderungsströme aus Osteuropa konnten von leichteren Einreisebedingungen profitieren, die in die komplexen Mechanismen des SchengenRaumes eingebettet sind. Man denke an die durch eine großzügige deutsche Visapolitik erleichterte Einreise ukrainischer Migranten nach Italien und Spanien (Finotelli/Sciortino 2006). Viele von ihnen haben in Italien und in Spanien eine breite Gruppe von overstayers gebildet, die erst durch die Regularisierungen von 2002 und 2005 die Aussicht auf eine legale Aufenthaltserlaubnis erhalten haben. Insgesamt kann behauptet werden, dass Regularisierungen in der Regel dazu beigetragen haben, die aktuell zugewanderten Migranten hinsichtlich ihres Aufenthaltsstatus zu stabilisieren. Dennoch hat die Analyse beider Fallbeispiele darauf hingewiesen, dass Regularisierungen zwar die Illegalitätsrate senken, aber keine neuen Einreisen verhindern können. Diese Entwicklung ist nur zum Teil und nur begrenzt auf einen Magnet-Effekt von Regularisierungen zurückzuführen, da illegale Zuwanderung von einer Vielzahl von Faktoren abhängig ist. Darunter spielen die geographische Nähe, die Organisation sozialer Netzwerke, die Attraktivität der Schattenwirtschaft, aber vor allem die Effizienz der Einwanderungsregelungen und des internen Kontrollsystems eine sehr wichtige Rolle. Der Rückgriff auf Regularisierungen kann daher nur durch die Konzeption einer effektiven Einwanderungspolitik und eine aktive Bekämpfung der Schattenwirtschaft verhindert werden. Wie bereits herausgestellt worden ist, haben sowohl Spanien als auch Italien im Vergleich zu nordeuropäischen Einwanderungsländern einen gewissen Bedarf an ausländischen Arbeitnehmern anerkannt. 1998 ist in Italien ein Quotensystem eingesetzt worden, das den Arbeitskräftebedarf und die Zusammenarbeit mit den Entsendeländern durch privilegierte Quoten und dreijährige Programmierung zusammengebracht hat. Dennoch hat die zweite Berlusconi-Regierung die Wirksamkeit des Quotensystems geschwächt, indem sie die Quoten, und vor allem die privilegierten Quoten, mit den wichtigsten Entsendeländern reduzierte und somit auch die Kooperation gegen illegale Einwanderung beeinträchtigte. Darüber hinaus ist auf eine gewisse Unfähigkeit hingewiesen worden, den tatsächlichen Bedarf des italienischen Arbeitsmarkts im Vorfeld abzuschätzen. Laut Einaudi (2007) sind die Schwierigkeiten einer effektiven Planung u. a. auf einen defizitären Konsens unter den verschiedenen sozialen Parteien, die in der Quotenprogrammierung involviert sind, zurückzu-

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führen. Das steht im Gegensatz zu Spanien, wo der Konsens als Verhandlungsstrategie zur Basis für die Zuwanderungsreform wurde. Die neue Einwanderungsregelung von 2004 (RD 2393/2004) und dieselben Regularisierungen wurden im Rahmen des Konsens einer sogenannten Comision Tripartita (Dreiparteienkommission) aus dem Ministerium für Arbeit, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände gestaltet.29 Daraufhin hat ein Mitglied des Spanischen Ministeriums für Arbeit und Soziale Angelegenheiten die „Methodologie des Konsens“ als die grundlegende Philosophie der spanischen Zuwanderungssteuerung seit 2004 bezeichnet. Die Programmierung des Arbeitskräftebedarfs für das contingente erfolgt im Rahmen von Konsensverhandlungen zwischen Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden30. Darüber hinaus sollen sich die nominalen Anwerbungen an die sogenannten Listen von schwer zu besetzenden Arbeitsstellen (Lista de trabajos de dificil cobertura) richten. Diese werden alle drei Monate nach Vereinbarungen zwischen den jeweiligen Einrichtungen des Arbeitsministeriums, den Gewerkschaften und den Arbeitgebern veröffentlicht.31 Die neue Zuwanderungsregelung institutionalisiert zudem eine individualisierte Form der Regularisierung (arraigo) für illegale Migranten, die eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund einer nachgewiesenen wirtschaftlichen (arraigo laboral) bzw. sozialen Integration (arraigo social) erhalten können.32 Diese neue Form der individuellen Regularisierung ist eingeführt worden, um die Möglichkeiten zukünftiger Massenregularisierungen einzuschränken. Nichtsdestotrotz weist das spanische Einwanderungsregime immer noch Lücken auf, die illegale oder irreguläre Aufenthalts- und Arbeitsverhältnisse begünstigen können. Nach den Angaben unserer Interviewpartner dauern die Rekrutierungsverfahren immer noch zu lange und beeinträchtigen somit die Interessen der Arbeitgeber. Diese langen Verfahren

29 30

31 32

Eine ähnliche Kommission wurde für Integrationsfragen konstituiert. In diesem Fall besteht sie aus vier Parteien, da auch Einwandererorganisationen in das Verfahren involviert worden sind. Ausländische Arbeitnehmer in Spanien können entweder nach dem Verfahren der individuellen Beschäftigung (Regimen General) oder im Rahmen von festgelegten Quoten rekrutiert werden (contingente). Die Beschäftigung nach dem Regimen General hängt von einer Arbeitsmarktprüfung ab, während die Quoten im Einvernehmen mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden definiert werden sollen. Die Quoten werden in diesem Fall nicht nur dem Arbeitsmarktbedarf sondern auch den kontrollpolitischen Zielen der Regierung angepasst. So sind zwischen 2005 und 2007 privilegierte Quoten mit den wichtigsten afrikanischen Entsendeländern definiert worden, um ihre Anstrengungen im gemeinsamen Kampf gegenüber illegaler Einwanderung zu kompensieren. Falls die angefragte Tätigkeit in diesen Listen nicht vorgesehen ist, wird eine generelle Arbeitsmarktprüfung durchgeführt. Für den arraigo laboral muss jedoch der Illegale ein irreguläres Beschäftigungsverhältnis anzeigen und nachweisen können, was diese Form der Regularisierung besonders schwierig macht.

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gelten besonders für die Landwirtschaft, mit erheblichen von den Arbeitsgebern beklagten Nachteilen. Darüber hinaus scheint die Schattenwirtschaft für regularisierte Migranten in einigen Fällen weiterhin attraktiv zu sein. So scheinen rumänische Migranten trotz ihres legalen Aufenthaltsstatus` informelle Beschäftigungsverhältnisse zu bevorzugen und auf die Sozialversicherung zu verzichten. Die Statistiken scheinen diese Haltung zu bestätigen, da Ende 2007 nur 38% (282.296) der insgesamt 731.147 in Spanien lebenden Rumänen und Bulgaren sozialversichert waren.33 Diese Kluft weist auf eine neue Disfunktionalität in den untersuchten Einwanderungsregimen hin, wo im Fall bulgarischer und rumänischer Migranten der legale Aufenthalt mit der informellen Beschäftigung einhergeht.34 Sie zeigt auch, dass die Bekämpfung der Schattenwirtschaft ein sehr wichtiges Element für die Reduktion der Irregularitätsrate darstellt. In beiden Ländern ist die Duldung informeller Beschäftigungsverhältnisse in der politischen Kultur fest verankert, was zusammen mit mangelhaften finanziellen Ressourcen den Kampf gegen illegale Einwanderung erschwert hat. Wie Sciortino bereits hervorgehoben hat, bedeuten interne Kontrollen in Spanien und Italien einen sehr empfindlichen Eingriff in die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft. In dieser Hinsicht haben die Regularisierungen eine interne Kontrollfunktion gerade da übernommen, wo interne Kontrollen, wie Arbeitsmarktkontrollen, traditionell schwach sind (Sciortino 1999). Dennoch sind in Spanien seit 2004 deutliche Anstrengungen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft unternommen worden. Nach der Regularisierung von 2005 kündigte der Minister für Arbeit und Soziales neue Maßnahmen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft an. Zu diesem Zweck verbesserte die Generaldirektion für die Arbeitsmarktinspektion die Kooperation mit den nachgeordneten territorialen Gebietskörperschaften im Kampf gegen die informelle Beschäftigung. Außerdem benutzte die Generaldirektion die Ergebnisse der Regularisisierung 2005, um sich einen Überblick über die Geografie der illegalen Beschäftigung in Spanien zu schaffen. Als Folge dieser Herangehensweise wurden mehr als 50% der 2006 durchgeführten Arbeitsmarktinspektionen gerade in den Regionen konzentriert, in denen die Mehrheit der Regularisierungsanträge gestellt wurden: Madrid, Katalonien und Valencia. Die meisten Inspektionen sind in der Bauwirtschaft und in der Gastronomie durchgeführt worden. Der Haushaltssektor ist weiterhin unzugänglich geblieben, da Inspektionen in Privathaus-

33 34

Die Haltung dieser Migrantengruppe ist zum Teil auf die enttäuschende historische Erfahrung mit dem Sozialismus und das geringe Vertrauen in den Staat zurückzuführen. Interview mit dem Leiter der Organisation rumänischer Migranten in Spanien. Ich bedanke mich bei Giuseppe Sciortino für diesen Hinweis.

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halten nur in Folge einer Anzeige stattfinden können.35 Tabelle 6 zeigt, dass die Arbeitsmarktinspektionen zwischen 2004 und 2006 zugenommen haben während die Ordnungswidrigkeiten gleichzeitig zurückgegangen sind. Tabelle 6: Ergebnisse von Arbeitsmarktinspektionen in Spanien 2003-2006 Inspektionen

Ordnungswidrigkeiten 2003 30.409 10.152 2004 34.301 13.800 2005 79.481 9.535 2006 71.343 10.893 Quelle: Arango/Finotelli 2008.

Sanktionen 60.532.871 84.983.608 59.307.711 69.532.310

Betroffene Arbeitnehmer 10.152 13.800 9.535 10.893

Diese Entwicklung deutet auf eine klare Abnahme der Attraktivität der Schattenwirtschaft hin, was sowohl auf die Regularisierung als auch auf die zunehmenden Kontrollen zurückzuführen ist. In diesem Zusammenhang haben einige Interviewpartner betont, dass die Angst vor Kontrollen unter den spanischen Arbeitgebern und ausländischen Arbeitnehmern deutlich zugenommen hat. Andererseits wurde beklagt, dass die Behörden große Firmen häufiger als kleine kontrollieren.36 Ein Vertreter des spanischen Ministeriums für Arbeit hat zudem darauf hingewiesen, dass eine intensive Bekämpfung der illegalen Beschäftigung auch von der Zahl der Arbeitsmarktinspektoren abhängig ist. 2007 gab es in Spanien 1.632 Arbeitsmarktinspektoren für 3.336.657 Unternehmen, von denen mehr als die Hälfte aus einem einzigen Beschäftigten bestehen (INE 2008). Die Personalaufstockung in diesem Bereich ist dennoch nicht einfach, weil gut ausgebildete staatliche Inspektoren längeren Ausbildungszeiten und einem staatlichen Prüfungsverfahren unterworfen sind. In Italien gibt es dagegen 2.245 Inspektoren für 4.302.369 Unternehmen, die 16 Millionen Arbeitnehmer beschäftigen (Istat 2008).37 Die von den Gewerkschaften genannte Inspektorenzahl scheint unzureichend, um den gesamten Arbeitsmarkt zu kontrollieren. Darüber hinaus sind die Arbeitsmarktinspektionen laut Angaben der italienischen Ge35

36 37

Dennoch ist gerade der Haushaltsektor eine boomende Nische. Die Ergebnisse der letzten zwei Regularisierungen in Spanien und Italien zeigen, dass die Hälfte der gestellten Anträge aus diesem Bereich stammte. Es ist zudem davon auszugehen, dass private Haushalte als günstige Arbeitsnische für illegale Migranten weiterbestehen werden, solange Angebot und Nachfrage billiger Haushalts- und Pflegekräfte reichen wird. Interview mit dem nationalen Human Ressources Management des spanischen Gastronomiebetriebes VIPs. Die Angabe über die Zahl der Inspektoren stammt von den italienischen Gewerkschaften (persönliche Mitteilung).

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werkschaften ungleichmäßig verteilt, da sie zumeist im Norden stattfinden, wo die informelle Wirtschaft weniger verbreitet ist. Schließlich sind die Bearbeitungszeiten sehr lang. Zwischen einer Meldung und der entsprechenden Inspektion liegen oft bis zu drei Jahre. Das italienische Kontrollsystem scheint somit weniger effizient zu sein als das spanische. Diese Effizienz hängt eindeutig mit strukturellen Voraussetzungen zusammen. Das spanische interne Kontrollsystem ist in einer starken etatistischen Tradition verwurzelt, die von der borbonischen Herrschaft im 19. Jahrhundert eingeführt und durch 40 Jahre faschistische Diktatur gefestigt wurde.38 Das italienische ist dagegen von tiefen inneren strukturellen Unterschieden geprägt, die das staatliche Implementationspotenzial eindeutig beeinträchtigen und somit das Fortbestehen von Schattenwirtschaft und informeller Beschäftigung fördern. 4

Schlussbemerkungen

Der vorliegende Beitrag stellte wesentliche Kritikpunkte an Regularisierungsprogrammen in Frage und versuchte gleichzeitig das Steuerungspotenzial dieser Maßnahmen auf der Grundlage jüngster Forschungen zu analysieren. Zu diesem Zweck sind die in Italien und in Spanien durchgeführten Regularisierungen in Betracht gezogen worden. Im Laufe der Analyse konnte herausgestellt werden, dass Regularisierungen dazu beigetragen haben, einen Teil der illegalen Bevölkerung zu stabilisieren. Im Laufe der Zeit konnte dieser Stabilisierungseffekt durch die Folgen der Familienzusammenführung verstärkt werden. Selbstverständlich profitieren junge Zuwanderungsströme von Regularisierungen eher als ältere, die dagegen auf stabilere Netzwerke und auf alternative Kanäle zurückgreifen können. Darüber hinaus hat die Analyse deutlich gemacht, dass es keinen Transit-Effekt gibt, da die regularisierten Migranten in den Ländern bleiben wo sie auch regularisiert werden. Weiterhin konnte im Laufe der Analyse herausgestellt werden, dass die Zunahme irregulärer Migration in ein breites Spektrum von Faktoren eingebettet ist, die weit über einen möglichen Magnet-Effekt von Regularisierungsmaßnahmen hinausgehen. In diesem Zusammenhang spielen die Attraktivität der Schattenwirtschaft sowie die Gestaltung von Visaregelungen und die Organisation sozialer Netzwerke eine wichtige Rolle. Haben sich also Regularisierungen als effektive Steuerungsmaßnahmen erwiesen? Insgesamt kann behauptet werden, dass Regularisierungen sicherlich dazu beigetragen haben, die ausländische Bevölkerung in südeuropäischen Ländern zu stabilisie38

Seit 1978 hat sich Spanien jedoch vom französischen Zentralismus verabschiedet und ist als Staat der Autonomien organisiert. Zur Organisation und Verwaltungsstruktur des spanischen Staates vgl. Baena del Alcázar (1996).

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ren. Dennoch können diese Maßnahmen keine rationale Einwanderungspolitik ersetzen. Eine tatsächliche Reduktion von Illegalität kann nur durch die Kombination von Kontrollbestrebungen mit der aktiven Rekrutierung ausländischer Arbeitnehmer und einer effektiven Bekämpfung der Schattenwirtschaft erfolgen. In diesem Zusammenhang sind einige Unterschiede in den untersuchten Ländern festgestellt worden. Die spanische Regierung hat in den letzten Jahren neue Grundlagen für die Bekämpfung illegaler Einwanderung geschaffen. Seit der letzten Gesetzesänderung setzt sich das spanische Einwanderungsregime aus Quotenregelungen, Schattenwirtschaftsbekämpfung und individualisierten Regularisierungsverfahren zusammen. Das spanische Modell nimmt somit in Kauf, dass illegale Einwanderung in einem gewissen Maße ein Bestandteil unserer Gesellschaften ist. Daraufhin sind individuelle Korrekturmechanismen eingeführt worden, die langfristig den Rückgriff auf Massenverfahren verhindern sollen. Der Reformausgang bleibt immer noch ungewiss. Dennoch scheint die reformierte spanische Zuwanderungspolitik bessere Erfolgschancen als die italienische zu versprechen, wo komplizierte Regierungsmehrheiten und ein fragiler Staatsapparat eine positive Zuwanderungsregelung oft beeinträchtigt haben. Über solche Unterschiede hinaus stehen dennoch beide Länder vor einer gemeinsamen Herausforderung. Regularisierungen waren die Folge einer disfunktionalen Zuwanderungspolitik, die sich an die Vorgaben „alter“ Einwanderungsländer anpassen musste. Diese Maßnahmen waren dennoch nur der erste Schritt eines Inklusionsprozesses, der durch Familienzusammenführung fortgesetzt wird. In der nächsten Zukunft, und im Gegensatz zur Vergangenheit, sollten sich sowohl Spanien als auch Italien von den Fehlern der alten Zuwanderungsländer distanzieren und die Integration der zweiten Generation nicht verpassen. Literatur Allasino, Ernesto/Reyneri, Emilio/Venturini, Alessandra/Zincone, Giovanna (2003): La discriminazione dei lavoratori immigrati nel mercato del lavoro in Italia. Genf: Ilo Alonso, William (Hrsg.) (1987): Population in an Interacting World. Cambridge: Harvard University Press Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L 016 vom 23.01.2004: Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen. Brüssel: 44-53 Anastasia, Bruno/Bragato, Stefano/Rasera, Maurizio (2004): Dopo la „grande” regolarizzazione del 2002. Percorsi lavorativi e impatto sul mercato del lavoro. In: Barbagli/Colombo/Sciortino (2004): 103-137

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Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen. Ein klubtheoretischer Deutungsansatz zum Vergemeinschaftungswillen der Nationalstaaten Simon Fellmer

Die Staaten der Europäischen Union (EU) verspüren einen Sog, der sie hinzieht zu einer gemeinsam betriebenen, von europäischer Ebene geregelten Migrationspolitik gegenüber Angehörigen von EU-Drittstaaten.1 Als ein Erklärungsansatz wird die Unmöglichkeit der einzelnen Staaten zur erfolgreichen Kontrolle von Migration genannt, als ein weiterer die fortschreitende Integration in angrenzenden Politikbereichen. Vor allem mit dem Programm von Tampere legte die Union einen ambitionierten Fahrplan für die Gestaltung einer ganzheitlichen Migrationspolitik vor. Dieses Konzept sollte die Aspekte Grenzsicherung, Asylsuchende und Flüchtlinge ebenso umfassen wie Familien- und Arbeitsmigration oder Integration und dabei die verflochtenen Beziehungen zwischen diesen Migrationsformen beachten. Im Ergebnis heißt europäische Migrationspolitik bislang allerdings, sich auf Mindestnormen z. B. im Asylbereich und auf Grenzsicherungsmaßnahmen zu einigen, wohingegen die Arbeitskräftezuwanderung Privileg der Staaten bleibt. Mit diesem Aufsatz wird auf Basis der ökonomischen Theorie der Klubs, erweitert um Externalitäten und Größeneffekte bei Integration auf EU-Ebene, ein Erklärungsansatz vorgelegt, der von einem rationalen Optimierungskalkül der Staaten ausgeht. Staaten, so wird behauptet, versuchen den Zufluss der aus ihrer Sicht potentiell guten Risiken zu maximieren, den der schlechten zu minimieren. Sie optieren lediglich dann für eine gesamteuropäische Lösung, wenn diese die eigenen nationalen Strategien potentiell zu verstärken vermag (ohne dabei Freiheitsgrade einzuschränken) oder Problemlösungen erwarten lässt, die auf nationaler Ebene nicht behandelbar wären. Die unterschiedlichen Geschwindigkeiten in der europäischen Migrationspolitik wären dann darauf zurückzuführen, dass in bestimmten Bereichen der Migrationspolitik diese verstärkenden Effekte (potentiell) intensiver wirken als in anderen. 1

Im Folgenden ist, wenn nicht explizit anders erwähnt, immer die Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen gemeint.

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Simon Fellmer Rückblick auf die gemeinsame europäische Migrationspolitik

Eigentlich sind die Wurzeln der gemeinsamen europäischen Migrationspolitik so alt wie die Europäische Gemeinschaft (EG) selbst. Der Grundstein wurde bereits bei der Unterzeichnung der Römischen Verträge (1957) und dem darin formulierten Ziel gelegt, einen gemeinsamen Binnenmarkt zu schaffen. Der Binnenmarkt konstituiert sich aus den vier Grundfreiheiten, dem freien Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und dem hier besonders relevanten freien Personenverkehr für Bürger der Gemeinschaft. Zunächst galt diese EG-interne Freizügigkeit nur für Erwerbstätige, Mitte der siebziger Jahre wurde sie aber bereits auf sämtliche EG-Bürger erweitert. Dass das gewollte Erodieren der innereuropäischen Grenzen es nötig machen würde, sich über die gemeinsame Kontrolle der Außengrenzen und die Konditionen ihres Übertretens zu verständigen, wirkt aus heutiger Sicht nahezu tautologisch, stand damals aber noch nicht im Fokus der Staats- und Regierungschefs (vgl. Märker 2001: 7f, Ardittis et al. 2005: 12f). Ein elementarer Schritt hin zum gemeinsamen Markt war eine Kooperation, die zunächst außerhalb des EG-Rahmens stattfand: Die Abkommen, die heute als ‚Schengener-Besitzstand’ bezeichnet werden. Sie erlangten prinzipiell in allen EG- (bzw. EU-) Ländern Gültigkeit, mit Einschränkungen für Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich und unter organisatorischen Vorbehalten für die neuen Mitgliedstaaten. Sie sehen den schrittweisen Abbau der europäischen Binnengrenzen vor, regeln die Verfahren bei Asylanträgen sowie die Kooperation und Koordination der Polizeibehörden über die Grenzen hinweg (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2005a). Mit dem Schengen-Besitzstand wurde die Jahrzehnte alte Vision eines Europas ohne innere Grenzen für die Unterzeichnerstaaten Wirklichkeit. Durch die Grenzenlosigkeit im Inneren wirkt sich die Zuwanderungspolitik eines Landes aber unmittelbar in den anderen europäischen Staaten aus. Somit gilt Schengen als besondere Triebkraft für eine gemeinsame Migrationspolitik der EU gegenüber Drittstaaten (Märker 2001: 7f). Bis zu dem 1992 in Maastricht verabschiedeten ‚Vertrag über die Europäische Union’ fehlte für eine europäische Migrationspolitik jedoch die rechtliche Basis. Erst mit ihm wurde das so genannte ‚Drei-Säulen-Modell’ aus der Taufe gehoben. Von der dritten bis zur ersten Säule steigert sich die Intensität politischer Integration mit zunehmenden rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der EU. Justiz- und innenpolitische Fragen, auch die der Zuwanderung, wurden der dritten Säule zugeschlagen, in der lediglich zwischenstaatliche Kooperationen vorgesehen waren. Erst mit dem ‚Vertrag von Amsterdam’ (1997) erfuhr die gemeinsame Migrationspolitik eine wesentliche Aufwertung. Unter dem Titel IV „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personen-

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

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verkehr“ des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) wird in den Artikeln 61 bis 69 der EU eine eigenständige Kompetenz bezüglich Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten zugewiesen. Als primäre Motivation gab die Union aus, einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts schaffen zu wollen, welcher nur durch die EU-interne Personenfreizügigkeit hergestellt werden könne. In Art. 61 EGV wird die Notwendigkeit betont, diese durch Maßnahmen „[…] in bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl und Einwanderung […]“ zu flankieren. Es sollen gemeinsame Standards für die Personenkontrollen an den Außengrenzen und für Visa geschaffen werden (Art. 62), ebenso europaweit einheitliche Kriterien und Verfahren zur Prüfung von Asylanträgen und der Anerkennung von Flüchtlingen. Zudem solle auf eine ausgewogene Verteilung der Belastung durch Flüchtlinge hingewirkt werden (Art. 63). Seit Amsterdam war also eine gemeinsame Migrationspolitik das angestrebte Ziel der Staaten. Selbst der Vertragstext mahnt an, sich dabei nicht nur auf reine Kontrollmaßnahmen zu beschränken (Hailbronner 1998: 1048), besonders Punkt 3 von Artikel 63, der mit „einwanderungspolitische Maßnahmen“ überschrieben ist. Danach soll der Rat „[...] Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen für die Verfahren zur Erteilung von Visa für einen langfristigen Aufenthalt und Aufenthaltstiteln, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung, durch die Mitgliedstaaten […]“ erlassen. Der Sprung von der dritten in die erste Säule kommt einem Richtungswechsel in diesem Politikbereich gleich: Die bislang vorherrschende zwischenstaatliche Zusammenarbeit wird durch eine supranationale Rechtssetzungskompetenz der EU abgelöst (Hailbronner 1998). Der Vertrag von Amsterdam überraschte selbst Fachleute, galt die Übertragung der Einwanderungspolitik in die erste Säule bis dato eher als Vision denn als Option (vgl. hierzu Klos 1999). Dennoch lässt sich eher von einer graduellen Europäisierung der Migrationspolitik sprechen, denn die Staaten legten nicht die volle Kontrolle über die Migrationspolitik in die Hände der EU. Festzuhalten ist nämlich, dass abweichende nationale Regelungen vertraglich zugelassen waren. Weiterhin musste die Kommission das Initiativrecht für Gesetzesvorschläge mit den Mitgliedstaaten teilen, eine ungewöhnliche Maßnahme für eine Politik der ersten Säule. Am stärksten schränkte allerdings ein, dass Beschlüsse im Ministerrat einstimmig gefasst werden mussten. Mit welch hehren Ambitionen die europäischen Staaten einst das Projekt ‚gemeinsame Migrationspolitik’ starteten, lässt sich am Tampere-Programm ablesen. In diesem Fahrplan zur Entwicklung einer gemeinsamen Migrationspolitik von 1999-2004 waren die politischen Zielsetzungen festgehalten. Freizügigkeit, so der Rat, sei eine der wesentlichen Herausforderungen des Vertrags von Amsterdam. Diese Freiheit könne jedoch kein Privileg der Unionsbürger bleiben,

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Simon Fellmer

sondern müsse ebenso jenen zuteil werden, die „[…] wegen ihrer Lebensumstände aus berechtigten Gründen in unser Gebiet einreisen wollen […]“. Es sei ein Widerspruch zu den Traditionen Europas, diesen Menschen diese Freiheit zu verweigern. Somit sei es notwendig, „[…] daß die Union gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitiken entwickelt […]“. Vonnöten sei dazu ein umfassendes Migrationskonzept2, denn Asyl und Migration seien zwar gesonderte Thematiken aber eng miteinander verbunden (Europäischer Rat 1999). Tampere galt somit als Meilenstein in der europäischen Einwanderungs- und Asylpolitik, „[…] denn hier zeigte sich erstmals eine Abkehr von der schon klischeehaften Festung Europa.“ (Bendel 2002: 288). Sechs konkreten Handlungsfeldern wurde politische Priorität eingeräumt (in Anlehnung an Ardittis et al. 2005: 15f): (1) Die Verbesserung der Bedingungen in den Herkunfts- und Transitländern, (2) die Errichtung eines gemeinsamen Asylsystems, (3) eine finanzielle Lastenverteilung im Falle eines Massenzulaufs von Flüchtlingen, (4) das Eurodac-System zur Identifizierung von Asylsuchenden, (5) Angleichung der Gesetze für die Aufnahme und Rechte von Drittstaatsangehörigen und (6) ein effizientes Management der Migrationsströme, besonders für illegale Migration. Auf dem Europäischen Rat von Laeken (2001) sahen die Staats- und Regierungschefs ihr junges Anliegen bereits verzögert und betonten erneut den Willen zu einer „echten“ gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik. Bereits in den hier formulierten Leitlinien zeigt sich aber die zunehmend sicherheitspolitische Tendenz: Rückführungspolitik und Grenzsicherung werden in den Vordergrund gestellt, eine Harmonisierung der Familienzusammenführung und des Asylrechts eher ergänzend wahrgenommen, Arbeitskräftezuwanderung wird bereits nicht mehr thematisiert (Rat 2001: 11f). Auch auf den folgenden Gipfeltreffen setzt sich diese Rhetorik fort. In Sevilla (2002) werden etwa die Bedürfnisse der Flüchtlinge hervorgehoben, um sie dann in einem Atemzug mit dem Recht Europas zu kontrastieren, gegen illegale Einwanderung und Asylmissbrauch vorzugehen (Rat 2002). Ebenso betont der Rat von Thessaloniki (2003) noch einmal, dass nur ein umfassender Ansatz den Bedürfnissen von Drittländern und der EU gerecht werden könne, macht aber zugleich deutlich, dass er darunter vor allem versteht, die Herkunfts- und Transitländer im Kampf gegen illegale Einwanderung auf Kooperation zu verpflichten (Rat 2003). Das Haager Programm ist die zweite große Agenda der europäischen Migrationspolitik. Es umreißt die vorzunehmenden Schritte von 2005-2010, bleibt aber, verglichen mit der Tampere-Agenda, hinter dem Anspruch einer ganzheitlichen Politik zurück. Besonders die legale Migration wurde von den Mitglied2

Zu der wissenschaftlichen Diskussion über die Notwendigkeit einer genuin europäischen Zuwanderungspolitik und ihrer Ausgestaltung vgl. z. B. Straubhaar 2000, Medved 2003; Callies 2003.

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staaten, allen voran Deutschland, als nationales Privileg verteidigt. Damit bleibt die Veto-Option in diesem Bereich weiterhin erhalten (Stand 2007), eine Blockade durch einzelne Staaten möglich. Inhaltlich betont das Programm jene Punkte, die ohnehin in den Jahren zuvor verstärkt im Fokus standen: Die Kontrolle der Migration, besonders der Kampf gegen illegale Einwanderung, eine effektivere Rückkehr- und Rückübernahmepolitik (vgl. Bendel 2005). 2

„Festung Europa“ – Ein stimmiges Bild?

Tabelle 13 gewährt einen Überblick über die Gewichtung der verschiedenen Bereiche der europäischen Migrationspolitik. In ihr sind die seit dem Vertrag von Amsterdam erlassenen Gesetzestexte, welche bezüglich der Migration von Drittstaatsangehörigen Relevanz erlangen, nach den thematischen Kernen, welche von ihnen geregelt werden, geordnet. Schon bei einem rein numerischen Vergleich lässt sich ein erhebliches Übergewicht für die Bereiche ‚Grenzsicherung/Visa’ sowie ‚Illegale Zuwanderung/Rückführung’ feststellen. ‚Legale Zuwanderung’ außerhalb sehr spezifischer Gruppen und ‚Integration’ nehmen hingegen ebenso wie der Aspekt ‚Asyl/Flüchtlinge’ geringen Raum ein. Von dem im Vertrag von Amsterdam ausgesprochenen Willen, Zuwanderung gemeinsam in einem europäischen und ganzheitlichen Ansatz zu gestalten, ist die heutige Migrationspolitik somit weit entfernt. Die Folgen der Europäisierung sind somit gerade nicht eine angestrebte Liberalisierung, sondern eine Verschärfung der Aufnahmebedingungen und eine Harmonisierung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner (vgl. die Kritik etwa von Märker 2001: 9, Märker 2005: 47, Medved 2003, Herz/Blättle 2004, Bendel 2002: 287f, Bendel 2005: 27, Geddes 2005). Dennoch ist das Bild einer nur auf Abwehr eingeschworenen „Festung Europa“ nicht stimmig. Vor allem die Kommission ist in ihren Mitteilungen, Arbeitspapieren und Gesetzesvorschlägen immer wieder auch auf das Feld legaler Migration vorgestoßen (Kommission 2000, Kommission 2001, Kommission 2004, Kommission 2005b). Allerdings manifestierten sich diese ‚Angebote’ seitens der Kommission nicht in dem Maße in Gesetzen, wie dies in anderen Bereichen zu beobachten ist.

3

Anne Walter und Ines Michalowski möchte ich an dieser Stelle für ihre hilfreichen Hinweise zu der Zusammenstellung danken.

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Visa

Grenzsicherung

Tabelle 1: Europäische Migrationsgesetzgebung seit dem Vertrag von Amsterdam4

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Regelungskern: Grenzsicherung/Visa (16) VO/EG 539/2001 Legt fest, welche Drittstaatler bei Grenzüberschreitung eines Visums bedürfen VO/EG 789/2001 Rat kann über bestimmte Verfahren und Vorschriften in diplomatischen Missionen und konsularischen Vertretungen bestimmen VO/EG 790/2001 Rat kann über bestimmte Änderungen im Gemeinsamen Handbuch bezüglich der Kontrolle der Grenzen bestimmen VO/EG 2424/2001 Entwicklung des SIS II, auch für Beitrittsstaaten ENT 2002/463/EG Programm zum Abbau von Hindernissen bei der Zusammenarbeit der nationalen Dienststellen im Bereich Visa und Grenzkontrolle ENT 2004/581/EG Mindestangaben für Schilder an Außengrenzen VO/EG 871/2001 Behörden sollen zur Terrorismusbekämpfung mehr Zugriffsrechte auf das SIS bzw. das SIS II erhalten VO/EG 2007/2004 Errichtung einer Agentur zur Sicherung der Außengrenzen VO/EG 2133/2004 Festlegung von Personengruppen, deren Reisedokumente bei Überschreiten der Grenzen systematisch abzustempeln sind VO/EG 562/2006 Regelt Kontrollen an Außen- und Binnengrenzen ENT 2006/895/EG Vereinfacht Regelungen für Kontrollen an den Außengrenzen VO/EG 1091/2001 Besitzer von Kurzzeit-Visa, die auf einen längerfristigen Aufenthaltstitel warten, sind für diese Zeit zur Freizügigkeit berechtigt VO/EG 333/2002 Legt die Gestaltung von Visa-Formblättern fest VO/EG 334/2002 Integriert weitere Merkmale in die VisaGestaltung VO/EG 1030/2002 Definiert Bedingungen und Merkmale des europaweit einheitlichen Aufenthaltsdokumentes ENT 2004/512/EG Grundstein für den europaweiten Austausch von Visa-Daten VO = Verordnung, RL = Richtlinie, ENT = Entscheidung, RB = Rahmenbeschluss; in Klammern die Anzahl der Gesetze.

Flüchtlinge

Rückführung

Illegale Zuwanderung

Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaaten

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Regelungskern: Illegale Zuwanderung /Rückführung (11) RB 2002/946/JI Legt Sanktionen für Personen fest, welche Beihilfe zur unerlaubten Einreise leisten RL 2002/90/EG Definiert den Begriff „Beihilfe zur unerlaubten Einreise“ u. ermöglicht Sanktionsmöglichkeiten VO/EG 377/2004 Etabliert ein Netzwerk zur Bekämpfung illegaler Migration VO/EG 491/2004 Drittstaaten, die ein Rückübernahmeabkommen mit der EU unterzeichnet haben, wird technische und finanzielle Hilfe in Aussicht gestellt RL 2004/81/EG Illegal Eingereiste, die mit Behörden kooperieren, können befristete Aufenthaltstitel erhalten RL 2004/82/EG Beförderungsunternehmen können verpflichtet werden, Daten ihrer Passagiere zu übermitteln. ENT Datenbank zur illegalen Migration, Schleusernet2005/267/EG zen, Rückführung u. Verbindungsbeamter RL 2001/40/EG Rückführungsentscheidung eines EU-Staates auch dann bindend, wenn der Betroffene sich in einem anderen EU-Staat aufhält RL 2001/51/EG Beförderungsunternehmen können zur Rückbeförderung der von ihnen transportierten illegalen Zuwanderer verpflichtet werden RL 2003/110/EG Sicherstellung der Kooperation, wenn ein Drittstaatsangehöriger über mehrere EU-Länder auf dem Luftweg rückgeführt wird ENT Ermöglicht die Einrichtung von Sammelflügen 2004/573/EG zur Rückführung mehrerer illegaler Zuwanderer Regelungskern: Flüchtlinge/Asyl (7) ENT 2000/596/EG Fonds zur finanziellen Lastenverteilung bei Flüchtlingszustrom VO/EG 2725/2000 EURODAC-System: zentrale Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern, um Mehrfachbewerbungen zu verhindern RL 2001/55/EG Legt die Pflichten der EU-Länder im Falle eines Massenzustroms gegenüber Schutzbedürftigen fest und definiert diesen Begriff RL 2004/83/EG Legt Modalitäten fest, unter denen Flüchtlingen Schutz gewährt wird und bestimmt ihren Zugang zu Bildung und Sozialleistungen

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Asyl

Tabelle 1: Europäische Migrationsgesetzgebung seit dem Vertrag von Amsterdam (Fortsetzung) Regelungskern: Flüchtlinge/Asyl (7) (Fortsetzung) RL 2003/9/EG Legt Normen für Aufnahme und Rechte von Asylsuchenden fest VO/EG 343/2003 Kriterien und Verfahren, nach denen der für die Prüfung eines Asylantrags zuständige Mitgliedstaat bestimmt wird RL 2005/85/EG Legt Mindestnormen für Asylverfahren fest Regelungskern: Legale Zuwanderung (3) VO/EG 859/2003 Unter bestimmten Bedingungen erhalten Drittstaatsangehörige das Recht auf soziale Sicherung RL 2004/114/EG Regelt den Arbeitsmarktzugang ausl. Studenten RL 2005/71/EG Legt Bedingungen für die Einwanderung, EUinterne Freizügigkeit und Familiennachzug von Forschern fest Regelungskern: Integration (2) RL 2003/86/EG Regelt die Bedingungen, unter denen Angehörige von Drittstaatsangehörigen nachreisen dürfen RL 2003/109/EG Legt fest, wann der Titel ‚langfristig Aufenthaltsberechtiger’ verliehen wird und welche Mindestrechte damit verbunden sind

Quelle: Eigene Darstellung mit den von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres) 2005, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres (2007a)) und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Justiz und Inneres (2007b)) aufgeführten Gesetzen. Mangelnder Wille oder die mangelnde Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Vergemeinschaftung setzen einer ganzheitlichen Zuwanderungspolitik somit scheinbar enge Grenzen. Dies könnte zunächst zu der These verleiten, dass die europäischen Nationalstaaten, etwa im Bereich der Arbeitskräftezuwanderung, kein Interesse an einer von Europa gesteuerten Liberalisierung haben, da sie generell an Liberalisierung nicht interessiert sind. Dem widerspricht allerdings die Realität. Die Staaten beginnen im Gegenteil sich verstärkt für Zuwanderung zu öffnen; besonders bezüglich Hochqualifizierter waren sie in der jüngsten Vergangenheit zu Gesetzesänderungen bereit. Für Deutschland beispielsweise hat die Unabhängige Kommission Zuwanderung (2001) eine Öffnung zu mehr Arbeits-

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migration angemahnt und mit dem Zuwanderungsgesetz (seit 2005 in Kraft) auch (ansatzweise) geschaffen. Großbritannien wird seine Immigranten demnächst nach einem Punktesystem auswählen und so seine Zuwanderungspolitik weiter ausbauen (Thissen 2006). Auch die Tschechische Republik öffnet sich mit ihrem Programm „Legale Migration – offene Chance“ für Einwanderer (Schubert 2005). Frankreich bietet künftig den besten ausländischen Studienabsolventen eine Möglichkeit auf Arbeitsaufnahme, der Aufenthalt von Hochqualifizierten soll erleichtert werden (Netzwerk Migration in Europa 2006). Die unterschiedlichen Geschwindigkeiten, mit der sich die europäische Migrationspolitik entwickelt, während sich gleichzeitig die nationalen Politiken in den nicht europäisierten Bereichen ausweiten, leitet zu folgender These: Es bestehen für die Staaten in den unterschiedlichen Feldern der Migrationspolitik unterschiedlich starke Anreize, diese zu vergemeinschaften.5 Die theoretische Herleitung der Entstehung dieser Anreize herauszuarbeiten, sollen die folgenden Abschnitte leisten. 3

Erweiterte ökonomische Theorie der Klubs als Deutungsansatz der Motive von Nationalstaaten, Migrationspolitik zu europäisieren

Die hier thematisierte internationale Migration meint die Bewegung von Individuen über Grenzen hinweg (Borjas 2000). Grenzen sind strukturelles Merkmal im System territorial begrenzter Nationalstaaten, das sich seit dem Westfälischen Frieden weltweit durchgesetzt hat (dazu Spruyt 1991). Ungeachtet der hier nicht weiter thematisierten innerstaatlichen Willensbildungsprozesse, dem Einfluss von Interessensgruppen oder z. B. in Deutschland dem föderalistischen System können Staaten (bzw. deren Regierungen) gegenüber anderen internationalen Akteuren bzw. Staaten als einheitliche Akteure der Migrationspolitik betrachtet werden, denen die Gesetzgebungshoheit im Bereich der Migrationspolitik obliegt und die (wie in diesem Fall) über die Delegation dieser Autorität entscheiden (vgl. Tietzel 1994). Ein Verständnis, warum Staaten bereit sind, Kompetenzen in der Migrationspolitik abzugeben, entwickelt sich daher erst aus der vorangehen5

Dieser Gedanke blieb bislang weitgehend unbeachtet. Tomei (2000) etwa konzentriert sich in ihrer Arbeit auf den Verwaltungsapparat. Heckmann und Tomei (1997) reißen die Kooperations- und Nicht-Kooperations-Motive stichpunktartig an. Umfangreich ist die Untersuchung von Birsl (2005). Sie hält fest, dass sich Struktur und Politik der Migration in den 15 alten EULändern weitgehend angeglichen haben, dass aber eine Vergemeinschaftung an den national unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Blickwinkeln auf Migration scheiterte, die sich aus unterschiedlichen Wirklichkeitsdefinitionen von Nationalstaat und Staatsvolk speisen. Birsl folgert daraus, dass Migrationspolitik dort auf EU-Ebene gelangte, wo sich die Systeme der Staaten ohnehin angeglichen hatten oder durch einen „Dominoeffekt“ angleichen mussten.

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den Frage: Warum betreiben Staaten Migrationspolitik, nutzen also ihre territoriale Begrenztheit zum gezielten Ausschluss und gezielten Einlass von Individuen? Aus Sicht der ökonomischen Theorie liegt die Antwort in der Güterform begründet, welche Staaten für ihre Bewohner produzieren. Die ökonomische Theorie kannte lange Zeit nur zwei Extremformen von Gütern: Private Güter zeichnen sich durch eine strikte Rivalität im Konsum aus und können somit problemlos über den Preis- und damit den Marktmechanismus bereitgestellt werden. Öffentliche Güter hingegen sind durch totale Nicht-Rivalität im Konsum gekennzeichnet, d. h. die Konsumierung einer Einheit des Gutes durch Individuum X schmälert nicht die Konsummöglichkeiten der Person Y. Buchanan schloss 1965 die bis dato herrschende Lücke dieser bipolaren Gütereinteilung mit der Benennung einer weiteren Güterform. Danach sind Güter oftmals nicht strikt, sondern nur teilweise rivalisierend. Die Nutzung eines Gutes durch X schmälert den Konsum von Y also nicht gänzlich, aber in einem gewissen Maße. Problematisch ist die Frage, wer sowohl öffentliche Güter als auch teilweise rivalisierende Güter bereitstellen soll, denn deren Produktion verursacht Kosten, sofern sie nicht von der Natur bereitgestellt werden. Während im Fall privater Güter der Markt als Allokationsmechanismus hinreichend ist, versagt er bei den beiden anderen Güterformen. Da niemand vollständig von ihrem Genuss ausgeschlossen werden kann, wird sich auch niemand zu deren Produktion bereit erklären, da er sich die Kosten der Erstellung ersparen möchte. Dies resultiert in der sogenannten Trittbrettfahrerproblematik, dem Effekt, dass letztlich niemand diese Güter bereitstellen wird. Ein Ausweg besteht, indem Individuen sich zu einem Klub zusammenschließen und verabreden, die Kosten für die Produktion der Güter, ob teils oder nicht rivalisierend, gemeinsam zu tragen. Dieser Klub treibt von den Mitgliedern per Zwang die zur Produktion des Gutes benötigten Beiträge ein. Überlebenswichtiges Funktionsprinzip für jeden Klub ist die Unterscheidung zwischen Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern. Erste entrichten Beiträge und dürfen sich an dem Gut befriedigen, letztere leisten keine Beiträge und werden vom Konsum ausgeschlossen. Ohne dieses Ausschlussprinzip würde der Klub erodieren. Bei teilweise rivalisierenden Gütern ergibt sich das Interesse am Ausschluss aus der den Gütern immanenten Rivalität: Zu viele nicht Beitrag zahlende Trittbrettfahrer könnten den Nutzen für die Mitglieder unter das gewünschte Niveau sinken lassen, ein Austritt wäre dann eine sinnvolle Alternative. Aber selbst wenn der Klub ein rein öffentliches Gut anbietet, wäre es eine dominante Strategie für ein einzelnes Mitglied, auszutreten und das Gut als Klub-externe Person ohne Beitrag zu den Kosten zu konsumieren. Damit wäre also immer die Gefahr gegeben, dass alle den Klub verlassen. Ein Klubgut ist

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somit definiert als ein Gut, für das eine begrenzte oder keine Rivalität im Konsum besteht und für das das Ausschlussprinzip angewandt wird (Apolte 1995). Nationalstaaten lassen sich aufgrund der von ihnen wahrgenommenen Funktionen als Produzenten solcher Klubgüter auffassen. Sie stellen aufgrund von Marktversagen Güter bereit und leiten daraus überhaupt erst ihre Existenzberechtigung ab. Dies zeigt sich zuvorderst und besonders bei der Kernfunktion des Staates, der Monopolisierung und Ausübung von Gewalt. Eine der wesentlichen Voraussetzungen der heutigen Gesellschaft, etwa für arbeitsteiliges Wirtschaften, sind stabile Erwartungen, welche sich nur einstellen, wenn Regeln aufgestellt und ihre Einhaltung durchgesetzt wird. Aus der spieltheoretischen Überlegung des Gefangenendilemmas ergibt sich allerdings eine rationale Präferenz von Individuen für den Regelverstoß. Ein Ausweg ist die Beauftragung einer externen Instanz (des Nationalstaates) mit der Überwachung von Regeln und der Sanktionierung von Regelverstößen. Der Rumpfstaat produziert also die Güter ‚Rechtsschutz’ bzw. ‚Sicherheit’ für seine Mitglieder, deren Finanzierung er etwa durch Zwangssteuern sicherstellt (vgl. Berg et al. 2003). Offensichtlicher wird der Charakter der Klubgüter aber bei der Aufgabe des Staates, Wohlfahrt und Infrastruktur zu garantieren. Infrastrukturgüter wie die Verkehrsinfrastruktur, Bildungsstruktur oder auch das Rechts- und Politiksystem sowie die Verwaltung werden über (durch Zwang eingetriebene) Steuern finanziert. Wohlfahrtsstaatliche Güter wie die Arbeitslosen-, Kranken- oder Sozialversicherung werden über die Verpflichtung, sich an den Abgaben für die Versicherungssysteme zu beteiligen, sichergestellt. Beiden Güterformen ist neben dem Abgabenzwang gemein, dass sie (beinahe) nur den Angehörigen der sie organisierenden Staaten zugute kommen (bzw. den auf dem Staatsgebiet Anwesenden). Wie auch beim Gut ‚Sicherheit’ ist die Produktion dieser Güter aufgrund der Trittbrettfahrerproblematik nur durch die Übertragung an eine übergeordnete Instanz möglich (vgl. De Swaan 1993). Der Schutz der sozialen Sicherungssysteme gegen Übernutzung wird als starkes Argument für das Betreiben von Migrationspolitik verortet (dazu besonders Bommes et al. 1998). Ferner werden die Mitglieder gewisse Vorstellungen darüber haben, welche Konditionen vorherrschen müssen, damit das gesellschaftliche Zusammenleben funktionieren kann. Die Schaffung/Erhaltung dieser Konditionen kann ebenso als ein Gut interpretiert werden, welches beim Staat in Auftrag gegeben wird. Die Mitglieder tragen zu diesem Gut etwa durch Einhalten von Regeln, Gewohnheiten oder Traditionen bei. Fraglich bleibt allerdings, welche konkreten Inhalte von den Mitgliedern unter diesem Gut subsumiert und damit von Neu-Mitgliedern eingefordert werden. Hier soll der Hinweis genügen, dass die Spannweite stark variieren kann. Einerseits wird argumentiert, dass dies nur von Mitgliedern einer gleichartigen Kultur gewährleistet werden kann (dazu Oberndörfer 1994) bzw.

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dass ‚kulturelle Homogenität’ einzufordern ist (welche nach Bommes (1999: 112) sogar als das „Programm der Nation“ anzusehen ist). Auf der anderen Seite des Kontinuums steht die Ansicht, dass als Regeln Minimalbedingungen wie Kenntnis der Landessprache, Akzeptanz der Menschenrechte und die Einhaltung von Recht und Gesetz ausreichen (vgl. dazu Pfhal-Traughber 2007). Wenn nun der Staat durch seine Bürger zur Produktion von Klubgütern beauftragt wird, muss er zur Aufrechterhaltung der Produktion nicht nur den zwanghaften Beitrag zu diesen Gütern gewährleisten, sondern auch den Ausschluss von diesen Gütern sicherstellen. Damit ist das Interesse von Nationalstaaten an der Nutzung ihrer Landesgrenzen und dem Ausschluss von nicht beitragswilligen neuen Mitgliedern beschrieben (zur Klub-Analogie von Nationalstaaten vgl. z. B. Straubhaar 2003, Kolb 2007). Die ökonomische Theorie der Klubs lässt weitergehende Schlüsse zu. Durch die Produktion der Güter entstehen den einbezogenen Individuen Kosten, denn erst daraus leitet sich ihr Recht auf Konsum ab. Individuen sind allerdings hinsichtlich ihrer Möglichkeit, zu den Kosten beizutragen, ebenso wenig homogen, wie in ihren Konsumgewohnheiten bzw. Konsumbedürfnissen. In gleicher Weise unterscheiden sich auch die Individuen, die als potentiell neue Mitglieder (im Folgenden: Nachfrager) um Einlass in den Klub ersuchen. Wird den UrMitgliedern des Klubs ein rationales Selektierungskalkül gegenüber den Nachfragern unterstellt, werden sie nur die Nachfrager einlassen wollen, die einen Nettonutzen für den Klub versprechen. Ein neues Mitglied verspricht einen Nettonutzen, wenn der zusätzliche Beitrag, den dieses Mitglied zu einem Klubgut leistet, größer ist, als die durch dieses zusätzliche Mitglied den Ur-Mitgliedern entstehenden Kosten. Mit dieser Strategie verringern sich die Beiträge der UrMitglieder während das Konsumniveau stabil bleibt, bzw. bei gleichen Kosten eine größere Menge konsumiert werden kann. Nachfrager, die Nettokosten erwarten lassen, wären abzuweisen (dazu Straubhaar 1992).6 Klubs gewinnen also aufgrund der in ihren Grenzen produzierten Güter eine Vorstellung davon, welchen Nachfragern sie Einlass gewähren. Um den Nutzen für ihre Ur-Mitglieder zu maximieren, betrachten sie die Nachfrager unter dem Kriterium des Nettonutzens für die Güter ‚Sicherheit’, ‚Erhalt der Konditionen gesellschaftlichen Zusammenlebens’, ‚Wohlfahrt’ und ‚Infrastruktur’, welchen sie anhand bestimmter Kriterien beobachten oder zumindest vermuten. Darauf-

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Denkbar ist natürlich, dass Nettokosten für das eine Gut mit dem Nettonutzen für andere Güter verrechnet werden, um so zu einem ‚Gesamtnettonutzen’ zu gelangen. Ebenso wäre dann möglich, dass für bestimmte Güter (z. B. innere Sicherheit) keine Kosten entstehen dürfen, so hoch die möglichen Nettonutzen für andere Güter auch sein mögen.

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hin teilen sie die Nachfrager in ‚gute und schlechte Risiken’ ein.7 Als gute Risiken gelten dabei alle Migranten, die hohe Beiträge zu den oben genannten Gütern versprechen, worunter derzeit die meisten Staaten die Hochqualifizierten fassen. Schlechte Risiken sind hingegen alle, die nicht aufgrund ihrer Beiträge zu den Gütern ausgesucht werden, sondern auf Basis anderer Kriterien Einlass begehren: Flüchtlinge, Asylsuchende, Familiennachzügler und illegale Zuwanderer. Die Klubs schaffen ein ‚Einwanderungssystem’, welches die guten Risiken anzieht und die schlechten abhält. Es erscheint sinnvoll, dieses von dem Klub ersonnene ‚Einwanderungssystem’ zu unterteilen: Das primäre (Kern-)System besteht zum einen aus der (soeben beschriebenen) Verständigung, welche Migranten gute oder schlechte Risiken darstellen. Ferner versuchen die Staaten, durch die Gewährung oder Verwehrung von (Partizipations-)Rechten für NeuMitglieder gute Risiken anzuziehen oder schlechte abzuhalten. Schlechten Risiken werden möglichst viele Rechte verwehrt, guten Risiken möglichst viele Rechte gewährt. Die weitestgehenden Rechte sind jene, nach deren Gewährung die Neu-Mitglieder die Regeln des Klubs selber mitbestimmen können (politische Teilhabe, z. B. vermittelt über die Staatsbürgerschaft) und die am ehesten den guten Risiken verliehen werden. Um dieses Kernsystem herum gruppiert sich das ‚sekundäre System’. Hierunter sollen alle Instrumente verstanden werden, die technisch und organisatorisch notwendig sind, um die Vorstellungen des primären Systems lediglich umzusetzen oder zu unterstützen. Die Grenzbewachung wäre so ein technisches Instrument, die mit Migrationsfragen befassten Verwaltungen ein organisatorisches. Informationen (z. B. durch Visastellen ausgegeben) sind ebenso Teil des sekundären Systems. Da die hier genannten Instrumente des sekundären Systems nicht die eigentliche Auswahl der guten oder schlechten Risiken tangieren, sondern quasi in der Rolle von Erfüllungsgehilfen des primären Systems fungieren, lässt sich mutmaßen, dass Klubs eher bereit sind, Rechte am sekundären als am primären System abzutreten (in diesem Fall an die EU). Generell ergibt sich aber aus der entwickelten Sichtweise keine Motivation der Staaten, Kompetenzen in der Zuwanderungspolitik an die EU zu delegieren. Diese strikte Annahme kann aber vor dem Hintergrund, dass durchaus Felder der Migrationspolitik vergemeinschaftet wurden, nicht aufrechterhalten werden. Fraglich bleibt also, welche Effekte (mindestens potentiell) auftreten müssen, damit 27 gewinnmaximierende Klubs in der Migrationspolitik kooperieren. Die ökonomische Theorie liefert hierauf eine eindeutige Antwort. Es lohnt eine

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Die Unterstellung, dass Staaten Migranten in gewollt und ungewollt einteilen, ist nicht dem rationalen, ökonomischen Sprachgebrauch geschuldet, sondern wird mittlerweile auch von anderen Autoren gebraucht (z. B. Geddes 2005: 724).

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Gemeinschafts- im Gegensatz zu einer nationalen Politik, wenn mindestens einer der folgenden Effekte auftritt (nachVaubel 1992): (1) Durch eine europäische Politik werden ‚negative Externalitäten8‘ im eigenen Land vermieden. Die europäischen Gesetzesvorschläge können als ‚Angebote’ an die Staaten interpretiert werden, wobei die Staaten aber ebenso gut identische nationale Gesetze erlassen könnten. In diesem Fall würden sie sich (im Gegensatz zur europäischen Variante) die Freiheit sichern, ihre Gesetze bei Bedarf auch wieder umzugestalten. Worin kann also die Motivation für einen Staat X bestehen, der europäischen Variante zuzusprechen? Wenn Staat X seine Prämissen in der europäischen Gesetzgebung verwirklichen kann und dieser Gesetzesvorschlag angenommen wird, erlangt er dadurch einen gewissen Einfluss auf die Gesetzgebung in den anderen europäischen Staaten. Als Beispiel: Wenn durch die europäische Gesetzgebung weniger Individuen in den Staat Y einwandern, die der Staat X als schlechte Risiken ansieht, besteht auch weniger Gefahr, dass diese schlechten Risiken in den Staat X weiterwandern werden. Aus ökonomischer Sicht würden durch eine europäische Gesetzgebung und die damit im Staat Y einhergehende Gesetzesänderung negative Externalitäten (die mögliche Weiterwanderung der schlechten Risiken) im Staat X vermieden. Es lohnt aus Sicht eines Staates also dann eine Vergemeinschaftung, wenn durch die europaweit einheitlichen Gesetze (potentiell) weniger schlechte Risiken zuwandern. (2) Eine europäische Politik erzeugt ‚positive Externalitäten’ im eigenen Land. Gleiches gilt umgekehrt: Ein höherer Zufluss guter Risiken in das Land Y, hervorgerufen durch eine Gesetzgebung auf europäischer Ebene, kann, wenn diese in das Land X weiterwandern, als positive Externalität für das Land X angesehen werden. Somit lohnt eine Vergemeinschaftung nur, wenn durch die einheitliche europäische Gesetzgebung (potentiell) mehr gute Risiken in das eigene Land zu- bzw. weiterwandern. Wahrscheinlicher erscheint allerdings, dass die Staaten versuchen, durch eine großzügige nationale Gesetzgebung die guten Risiken direkt in das eigene Land zu locken. Eine europäisch einheitliche Gesetzgebung würde dafür eher hinderlich wirken.

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Eine Externalität bzw. ein externer Effekt ist in der ökonomischen Literatur definiert als ein Parameter, der zwar in der Nutzenfunktion eines Akteurs vorkommt und somit Einfluss auf dessen Nutzen nimmt, aber nicht von diesem kontrolliert wird, sondern von Dritten (vgl. Fritsch et al.: 90-94). Es können negative oder positive Externalitäten auftreten. Ein prominentes Beispiel ist die Umweltpolitik. Wenn etwa die USA etwas gegen Luftverschmutzung in ihrem Land unternehmen, würde auch die Verschmutzung in anderen Ländern zurückgehen, die Gesetzesänderungen (in den USA) würden also in anderen Ländern positive Externalitäten erzeugen.

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(3) Es werden ‚Größeneffekte9‘ erzeugt. Der Zustrom guter und die Abhaltung schlechter Risiken kann als ein vom Staat produziertes Gut bezeichnet werden. Größeneffekte würden sich dann einstellen, wenn die Staaten durch eine gemeinsame Einwanderungspolitik dieses Gut erfolgreicher und/oder kostengünstiger produzieren würden, als die Summe der einzelnen Staaten. Es müssten also mehr gute/weniger schlechte Risiken bei gleichen Kosten oder bei geringeren Kosten die gleiche Zusammensetzung guter/schlechter Risiken zuwandern. Dies wäre vor allem dann zu erwarten, wenn die Staaten durch das Betreiben einer gemeinsamen Migrationspolitik Redundanzen vermeiden, etwa indem sie Kapazitäten (z. B. technischer und organisatorischer Art) zusammenlegen. Die Motivation zur Europäisierung lässt sich wie folgt zusammenfassen: Staaten sprechen dann einer Vergemeinschaftung der Migrationspolitik zu, wenn sich durch die europäische Variante ihr Einwanderungssystem effektiver betreiben lässt, als durch die nationale.10 Diese These soll für die in Tabelle 1 genannten Regelungskerne in den Schlussfolgerungen exemplarisch nachvollzogen und debattiert werden. 4

Schlussfolgerungen: Wo greifen Effekte, die für eine Europäisierung sprechen?

Die Bereitschaft der Staaten, im Bereich der Grenzsicherung zu kooperieren, kann als ein typischer Größeneffekt interpretiert werden. Die Sicherung einer gemeinsamen gesamteuropäischen Grenze gegenüber schlechten Risiken ist kostengünstiger, als die Bewachung dieser Grenze plus die Bewachung der Summe innereuropäischer Grenzen. Grenzsicherung ist zudem Teil des sekundären Systems und somit leicht übertragbar. Auch unter dem Aspekt der Vermeidung negativer Externalitäten im eigenen Staat macht Kooperation in diesem Feld Sinn. Die Staaten mit einem hohen Niveau an Grenzsicherung versuchen, dieses Niveau auf die Staaten an den Außengrenzen der EU zu übertragen. So stellen sie über die europäische Gesetzgebung sicher, dass nicht mehr negative 9

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Größeneffekte bezeichnen in der ökonomischen Literatur das Phänomen, dass ein einzelner Produzent (aufgrund sinkender Durchschnittskosten) ein Gut günstiger herstellen kann, als wenn viele Produzenten dieselbe Menge des Gutes parallel herstellen. Das Beispiel einer Fusion von zwei Firmen, die je eine Marketingabteilung betreiben, mag dies verdeutlichen: Für die fusionierte Firma würde eine Marketingabteilung ausreichen, die Kosten der zweiten würden damit gespart. So auch Geddes (2005): Er unterstellt dem Vereinigten Königreich eine selektive Nutzung immer dann, wenn es sich einen Vorteil davon verspricht, an der europäischen Migrationspolitik teilzunehmen und sonst einen nationalen Alleingang anzustreben, um so „von beiden Welten das Beste“ [Übersetzung: SF] zu erhalten.

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Risiken in die Randstaaten einwandern und in ihr Land weiterwandern können, als wenn sie selbst für die Grenzsicherung verantwortlich wären. Es wäre also zu erwarten, dass das Niveau der Grenzsicherung sich auf dem höchsten gemeinsamen Nenner einpendelt. Daher lässt sich die Vielfalt und das Ausmaß der Regeln als der Versuch deuten, ein möglichst hohes Grenzschutzniveau sicherzustellen. Auch im Fall der Visa kann durch die – meist vereinheitlichenden Regelungen – von einem Größeneffekt gesprochen werden, der den Austausch von Informationen zwischen den Staaten vereinfacht und Verwaltungsarbeit einspart. Wie die Grenzsicherung gehört die Visavergabe dem sekundären System an. Visastellen fungieren zudem auch als Informationsanlaufstellen für Zuwanderungswillige aus dem Ausland. Es wäre demgemäß lohnenswert, gemeinsame Büros einzurichten, die damit etwa den Zuwanderungswilligen die Arbeit ersparen, 27 Mal separat Informationen über Einwanderungsmöglichkeiten zu erfragen. Als ein erster Schritt dorthin kann der im April 2007 gestartete Probeversuch verschiedener Länder gewertet werden, gemeinsame Visastellen einzurichten (Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Generaldirektion Kommunikation) 2007). Auch hinsichtlich der Aspekte Illegale Zuwanderung/Rückführung lässt sich mit Blick auf die Regelungen von Größeneffekten sprechen. Die meisten der oben gezeigten europäischen Gesetze zentralisieren Informationen, den Entscheidungsprozess oder wie im Fall der Sammel-Rückflüge (ENT 2004/573/EG) die Organisation der Durchsetzung in diesem Feld. Somit wird nicht die Auswahl der Zuwanderer selber in europäische Hände gegeben, sondern die Durchführung des Auswahlsystems wird durch Europäisierung und die Vermeidung von Redundanzen effizienter gestaltet. Für die legale Zuwanderung sind erwartungsgemäß wenige Regelungen getroffen worden, gerade in Anbetracht der Vielzahl an Vorschlägen der Kommission für Arbeitskräftezuwanderung (beispielsweise KOM (2001) 386 endgültig). Dies spricht für die Annahme, dass Staaten für größtmögliche Freiheit optieren. Gerade die Arbeitskräftezuwanderung und damit die Zuwanderung guter Risiken ist ein Bereich, den Staaten laut Theorie nur unwillig aus der Hand geben sollten: Zum einen gehört es zum primären System und greift damit in die Auswahl der Zuwanderer ein, zum anderen nehmen die Staaten durch europäische Lösungen sich die Freiheitsgrade, begehrten Zuwanderern (guten Risiken) attraktivere Bedingungen anzubieten, als die ebenfalls um sie werbenden Nachbarstaaten. So wäre etwa ein inner-europäischer Wettbewerb um Hochqualifizierte wahrscheinlicher, als die Option der Kooperation: „Es gibt bislang seitens der Staaten ein Interesse, dass Arbeitsmigration […] angesichts der Konkurrenz um Hochqualifizierte vor allem dem eigenen Land Vorteile verschaffen soll. Dieses Ziel wäre bei einer auf der europäischen Ebene angesiedelten Politik gefährdet.“ (Herz,

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Blättle 2004: 287) Es zeigt sich somit auch, dass die getroffenen Regelungen nur für einen sehr begrenzten Personenkreis gelten (Forscher, ausländische Studenten). Damit bleiben sie weit hinter den möglichen und von der Kommission vorgeschlagenen Regelungen zurück (s.o.), welche weit stärker in die Autonomie der Staaten eingegriffen hätte (etwa durch eine europaweite Green Card). Im Bereich Flüchtlinge/Asyl sind Mindeststandards und der Aspekt der Lastenverteilung dominierend. Dies entspricht den Erwartungen der Theorie. Asylsuchende und Flüchtlinge sind aus Sicht der Staaten schlechte Risiken, denn sie werden nicht aufgrund ihrer potentiellen Beiträge zu den Klubgütern ausgewählt. Staaten, welche relativ liberale Gesetzgebungen in diesem Bereich etabliert haben, werden versuchen, ihre Gesetzgebung als europäische Standardnormen durchzusetzen. So umgehen sie die Gefahr, als ‚Magnet’ für schlechte Risiken in Europa zu fungieren (wie etwa Schweden für Irak-Flüchtlinge (vgl. Herrmann 2007)). Staaten mit restriktiverer Gesetzgebung werden dies allerdings nicht akzeptieren, so dass lediglich eine Lösung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner möglich wird, die aber (zumindest) von keinem Staat mehr unterboten werden kann. Dass bislang lediglich ein geringes Niveau in diesem Bereich erreicht wurde, bemängelte auch die Europäische Kommission, welche die Aspekte ‚Solidarität und Lastenteilung’ in diesem Bereich noch für ausbaufähig hält (Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland 2007). Ähnlich verhält es sich mit dem Bereich der Integration. Integration meint in der hier eingenommenen Sichtweise die Gewährung bestimmter Rechte für Zugewanderte und damit einen Teil des primären Zuwanderungssystems, in dem Staaten für größtmögliche Freiheiten plädieren müssten. Eigentlich wäre daher zu erwarten gewesen, dass keine Regelung in diesem Feld möglich wäre. Mit Blick auf die Richtlinie 2003/86/EG lässt sich allerdings festhalten, dass Regelungen zum Familiennachzug ohnehin stark internationalen Abkommen unterliegen, wodurch der staatlichen Souveränität bereits enge Grenzen gesetzt sind (Franz 2006). Ein genauerer Blick offenbart, dass auch hier Mechanismen ähnlich wie im Bereich Asyl wirken werden. Familiennachzügler stellen aus Sicht der Staaten schlechte Risiken dar. Damit wäre es, wie im Asylrecht auch, für Staaten mit relativ liberaler Gesetzgebung zweckdienlich, auf europäische Mindeststandards hinzuwirken, damit diese von anderen Staaten nicht unterlaufen werden können (diesen Effekt sieht auch Groenendijk 2004: 126). Zu beobachten ist in der Realität also durchaus die Tendenz hin zu einer Festung Europa, welche sich vorwiegend um Aspekte der Grenzsicherung, Rückführung und der Unterbindung illegaler Migration bemüht. Asyl und Flüchtlingsschutz werden nur auf dem Niveau von Mindestnormen gewährt, legale Migration bleibt ein Privileg der Staaten. Damit ist die Union von ihren Ansprüchen eines ganzheitlichen Ansatzes weit entfernt. Der Vorwurf, der in dem Begriff der

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‚Festung Europa’ mitschwingt, bezieht sich allerdings mehr auf die in der Realität gefestigte Gesetzgebung, als auf die durchaus sehr viel ambitionierteren Absichten, die seit dem Vertrag von Amsterdam geäußert und zumindest von der Kommission auch mit Vehemenz betrieben wurden. Der hier vorgestellte theoretische Ansatz soll als ein Versuch gesehen werden, die hinter dieser Divergenz wirkenden Kräfte sichtbar zu machen. Es zeigt sich, dass gerade in den die Festung Europa konstituierenden Politikfeldern Anreize zu einer Vergemeinschaftung zu vermuten sind, in den übrigen eher nicht. Der Weg zur Festung wäre damit eher fehlenden Anreizen als mangelnden Absichten geschuldet. Daraus ergibt sich nicht zwingend, dass einer ganzheitlichen europäischen Migrationspolitik auf Dauer der Weg verstellt ist. Die fortschreitende Integration in anderen Bereichen der Migrations-, aber auch der Sicherheits- und Außenpolitik wird Zugeständnisse unumgänglich machen. Zudem ist immer die Möglichkeit gegeben, Beschlüsse aus verschiedenen Politikbereichen aneinander zu koppeln und Entscheidungen in einem Bereich mit Zugeständnissen in anderen zu erkaufen. Aus Sicht der hier entwickelten Theorie sind allerdings unterschiedliche Geschwindigkeiten in den verschiedenen Bereichen der Migrationspolitik zu erwarten und es soll unterstellt werden, dass z. B. die Grenzsicherung sich auch fortan schneller und intensiver entwickeln wird, als etwa gemeinsame Gesetze für Hochqualifiziertenzuwanderung oder Integration. Literatur Angenendt, Steffen (Hrsg.) (1997): Migration und Flucht. Aufgaben und Strategien für Deutschland, Europa und die internationale Gemeinschaft. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung Apolte, Thomas (1995): Die Theorie der Klubgüter. In: Wirtschaftswissenschaftliches Studium 24. 12: 610-616 Ardittis, Solon/Lewis, Richard/Manchip, Colin (2005): From Rome to The Hague. European Union Policy-Making on Asylum. London: Institute for Public Policy Research Bade, Klaus J. (Hrsg.) (1994): Das Manifest der 60. Deutschland und die Einwanderung. München: C. H. Beck Bendel, Petra (2002): Zurück in die Festung. Europäische Politik nach dem SevillaGipfel. In: Gesellschaft-Wirtschaft-Politik 51. 2: 283-294 Bendel, Petra (2005): Immigration Policy in the European Union. Still Bringing Up the Walls for Fortress Europe? In: Migration Letters 2. 1: 20-31 Bender, Dieter (Hrsg.) (2003): Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik. München: Vahlen Berg, Hartmut/Cassel, Dieter/Hartwig, Karl-Hans (2003): Theorie der Wirtschaftspolitik. In: Bender (2003): 171-298

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Simon Fellmer

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Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf der Ebene der Europäischen Union1 Kerstin Rosenow

1

Die Rechte der Drittstaatsangehörigen – von der Exklusion zur Integration

In der relevanten wissenschaftlichen Literatur wurden die Gründe, die zur Europäisierung der Migrationspolitik führten, bereits ausführlich diskutiert (Angenendt 2002, Collinson 1993, Geddes 2000a, 2003, Guiraudon 2000, Tomeí 2001, Turnbull/Sandholtz 2001). Dabei wurden die Sicherheitsbedürfnisse und die gemeinsamen Vorteile der Nationalstaaten bei einer Kooperation im Rahmen der Einwanderungspolitik betont. Auch die Rolle der Nichtregierungsorganisationen (NROs) wurde in diesem Zusammenhang untersucht (Favell 1998, Geddes 2000b). Der daran anschließende Prozess der Entstehung einer gemeinsamen Integrationspolitik, welche sich auf die Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen2 bezieht, erhielt hingegen weniger Aufmerksamkeit (Carrera 2006)3 und ist daher Gegenstand dieser Untersuchung (Rosenow 2007a, b). Die vorliegende Analyse des Europäisierungsprozesses der Integrationspolitik geht von der Beobachtung aus, dass der Themenbereich Integrationspolitik erstmals Ende der 1990er Jahre auf der Agenda der Europäischen Union (EU) zu finden ist. In der Schlusserklärung des Europäischen Rates in Tampere 1999 fordern die Mitgliedstaaten eine „energischere Integrationspolitik“ und sie ver1

2

3

Dieser Artikel basiert auf einem kürzlich erschienen Buch der Autorin (Rosenow 2007a). Des Weiteren erscheint 2008 ein Artikel zu diesem Thema in der Zeitschrift International Migration. Die Forschung wurde finanziell unterstützt durch den „Jean Monnet Chair“ für sozialwissenschaftliche Europaforschung an der Universität Bamberg. Für ihre hilfreichen Kommentare zu früheren Versionen dieses Artikels möchte ich mich bedanken bei: Dominik Bohl, Claudia Diehl, Wulf Drexler, Martin Heidenreich, Matthias Koenig, Ines Michalowski, Katharina Moosbauer und Miriam Schader. Drittstaatsangehörige sind alle Einwohner der EU, die keinen Pass eines der Mitgliedstaaten besitzen. Diese Gruppe umfasste Ende 2007 in der erweiterten EU-27 über 17 Millionen Menschen, was einem Anteil von 3,55 Prozent der EU Gesamtbevölkerung entspricht (Eurostat 2008). Mit einem rechtlichen Bezug siehe Brinkmann (2004), Hailbronner (1995 und 2004) sowie Klos (1997).

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Kerstin Rosenow

treten gemeinsam die Position, dass die Rechte der Drittstaatsangehörigen denen der Unionsbürger europaweit angenähert werden sollen (Europäischer Rat 1999). Diese Entscheidung und die daraufhin verabschiedeten Richtlinien (siehe Tabelle 1), beispielsweise die Richtlinie zur Harmonisierung der Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (Richtlinie 109/2003/EG, Ministerrat 2004a), überraschen in dem Sinne, dass die Integrationspolitik lange Zeit lediglich in den Zuständigkeitsbereich der Nationalstaaten fiel und eine Supranationalisierung des Politikfeldes vermieden wurde. Die Untersuchungsfrage lautet daher: „Warum ist die Integration von Drittstaatsangehörigen nach jahrzehntelanger Abwesenheit auf die Agenda der Europäischen Union gesetzt worden?“ Die Integration der Drittstaatsangehörigen steht im Mittelpunkt dieser Untersuchung, da die Verabschiedung der Richtlinien, die erstmals einheitlich ihre Rechte innerhalb der EU regeln, aus zwei Gründen eine überraschende Wendung bedeutet. Erstens waren die Drittstaatsangehörigen bis zum Ende der 1990er Jahre von den EU-weiten Rechten größtenteils ausgeschlossen. Zweitens haben die Nationalstaaten darauf bestanden, die Rechte dieser Bevölkerungsgruppe eigenständig zu regeln. Dies führte zu einer Vielzahl unterschiedlicher nationaler Integrationskonzepte (Heckmann/Schnapper 2003). Dabei war im Gegensatz zum EU Recht auf nationaler Ebene der Aufenthaltsstatus entscheidender als die Staatsangehörigkeit in Bezug auf den Rechtsstatus der Drittstaatsangehörigen. Teilweise unterschieden sich die Einwanderer lediglich durch den Mangel an politischen Rechten von den Staatsbürgern, wofür Hammar den Begriff „denizens“ prägte (1990: 12-20). Die Schlussfolgerung, dass das EU Recht bis 1997 nur die Rechte der Staatsbürger der Mitgliedstaaten stärkte, führte zu Protesten verschiedener Akteursgruppen, die unter anderem den Gleichheitsansatz des Binnenmarktes gefährdet sahen. Die Argumente und Interessen der Akteursgruppen stehen im Folgenden im Zentrum dieser Untersuchung. Im starken Gegensatz zu der geschichtlichen Tradition der Exklusion von Drittstaatsangehörigen von EU weiten Rechten, wie beispielsweise dem Freizügigkeits- oder Antidiskriminierungsrecht, kam es im Anschluss an die Verabschiedung des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 zu einer Vielzahl von verbindlichen Entscheidungen. Als Resultat dieser diversen Richtlinien kommt es zu einer Erosion der Unterschiede zwischen Drittstaatsangehörigen und Bürgern mit einem EU-Pass. Doch bislang wurde kein einheitlicher Status erreicht, da optionale Klauseln in den Richtlinien den Mitgliedstaaten restriktivere Maßnahmen gegenüber Drittstaatsangehörigen ermöglichen. Die Forderungen einiger Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, welche die Vergabe von Rechten an

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

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Integrationsanforderungen knüpfen wollen4, löste eine neue Debatte über die Definition von Integrationspolitik aus, da diese Forderung dem traditionell von der Europäischen Kommission unterstützten republikanischen Integrationsansatz der Integration durch Rechte widerspricht (Barwig/Davy 2004, Groenendijk 2004). Es wird nun interessant sein zu sehen, wie sich dieser Konflikt in den zukünftigen Richtlinien5 ausdrücken wird. 2

Theoretische Einbettung

Theoretisch eingebettet wird die Analyse in das neo-institutionalistische Konzept des organisationalen Feldes, das zunächst von DiMaggio und Powell für den industriellen Sektor entwickelt wurde und von Stone Sweet, Sandholtz und Fligstein auf die politische Arena übertragen wurde (DiMaggio/Powell 1991, Fligstein 2001, Scott 1994, Stone Sweet et al. 2001). Ein Feld besteht aus einer Anzahl von Akteuren, die ein gemeinsames Ziel, gemeinsame Erwartungen und gemeinsame Regeln teilen. Hierbei wird ein besonderer Schwerpunkt auf die Akteursdimension gelegt. Die Regeln werden durch die Akteure beeinflusst und sind daher wandelbar. Dabei gibt es mächtige Akteure sowie Herausforderer im Sinne von Fligsteins Konzept der „incumbents“ und der „challenger“ (2001:108), d. h. Etablierte und Herausforderer. Bezüglich der Integrationspolitik können innerhalb der EU die Nationalstaaten als die mächtigen Akteure verstanden werden, da sie die Verträge verabschieden und somit die Regeln und Ressourcen, die für die Akteure gelten, festlegen. Dies entspricht den Annahmen der intergouvernementalistischen Theorie (Moravcsik 1993). Die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, der Europarat als EU-externe Organisation und verschiedene NROs können hingegen als die „challenger“ gesehen werden. Im Sinne der neo-funktionalistischen Theorie wird ihnen eine besondere Bedeutung im Politikgestaltungsprozess beigemessen. Beispielsweise wird angenommen, dass sie als „agenda-setter“ agieren und die Fähigkeit haben, Kooperationen zu initiieren (Stone Sweet/Sandholtz 1998, Stone Sweet et al. 2001). 4

5

In der Richtlinie 109/2003/EG zur Rechtsstellung der Drittstaatsangehörigen heißt es bereits jetzt: „Die Mitgliedstaaten können von Drittstaatsangehörigen verlangen, dass sie die Integrationsanforderungen gemäß dem nationalen Recht erfüllen“, wobei der Begriff „Integrationsanforderungen“ nicht .genauer definiert wird (Carrera 2006: 15). Beispielsweise lehnte der Ministerrat 2001 einen Vorschlag der Kommission zur “Vereinheitlichung der Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit” ab (Europäische Kommission 2001). Daraufhin werden zurzeit im Bereich Arbeitsrecht verschiedene Richtlinienvorschläge, bspw. zur Vereinheitlichung der Rechte von Wissenschaftlern und bezahlten Trainees, ausgearbeitet (Mitarbeiter der Kommission, Interview 2006).

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Kerstin Rosenow

Zur Analyse der Entstehung des Politikfeldes der Integrationspolitik werden drei Thesen entwickelt. Die ersten beiden beziehen sich auf die normative und kognitive Dimension, während die dritte den Aspekt der Machtverteilung untersucht. Die erste These analysiert die Ebene der Legitimation eines neuen Politikfeldes. Sie nimmt an, dass die Entstehung des Politikfeldes der Migrationspolitik die notwendige Grundlage schuf, damit sich integrationspolitische Forderungen erstmals etablieren konnten. Die zweite These geht davon aus, dass neben den formalen Regeln die Akteure auch durch kognitive und normative Regeln beeinflusst werden. Deshalb versuchen die „challenger“ nicht nur die Rechtslage zu verändern, sondern sie versuchen auch, die normativen Referenzrahmen der Nationalstaaten zu beeinflussen, um die Entstehung eines neuen Politikfeldes zu unterstützen. Die dritte These bezieht sich auf den Aspekt der Machtverteilung innerhalb des Feldes. Hierbei geht es, wie bereits durch die Begriffe „incumbents“ und „challenger“ angedeutet, um die Verteilung von Ressourcen und den Einfluss der beteiligten Akteure. Es wird angenommen, dass das Engagement der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments, der NROs und des Europarates eine notwendige Vorraussetzung für die Etablierung des Politikfeldes auf europäischer Ebene war. Gleichzeitig jedoch muss berücksichtigt werden, dass letztendlich die Nationalstaaten die Entscheidungen innerhalb der EU treffen und die „challenger“ demnach versuchen müssen, die Interessen der Nationalstaaten zu beeinflussen. 3

Die Integrationspolitik auf europäischer Ebene bis Mitte der 1990er Jahre

Der folgende empirische Teil (Unterpunkte 3 und 4) gliedert sich in zwei historische Abschnitte – die Zeit vor und nach dem Vertrag von Amsterdam 1999. Dabei soll die Frage beantwortet werden, warum die Integration von Drittstaatsangehörigen nach jahrzehntelanger Abwesenheit Ende der 1990er Jahre von der Agenda des Europarates auf die Agenda der EU übertragen wurde. Als Datengrundlage dient eine umfassende Dokumentenanalyse der integrationspolitisch relevanten Entscheidungen auf europäischer Ebene seit den 1950er Jahren. Diese Analyse wird ergänzt durch vier Interviews mit Mitarbeitern der Europäischen Kommission und des deutschen Innenministeriums. Im Rahmen der Untersuchung werden drei Thesen entwickelt, die zur Klärung der Fragestellung beitragen und auf die im Folgenden bei der Analyse der Interessen der einzelnen Akteure Bezug genommen wird.

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

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These 1: Europäisierungsprozesse im Rahmen der Asyl- und Einwanderungspolitik waren die Voraussetzung für eine Kooperation der Mitgliedstaaten im Bereich der Integrationspolitik. These 2: Argumente bezüglich der hohen Bedeutung der Arbeitsmarktintegration von Einwanderern im Kontext des Lissabon Prozesses und bezüglich der Gefährdung der sozialen Kohäsion bei mangelnder Integration wurden zur Beeinflussung der Wahrnehmung der Integrationspolitik als wichtige gemeinsame Aufgabe der EU Staaten hervorgehoben. These 3: Die Integrationspolitik wurde vor allem auf Grund der Initiativen der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments, sowie der Nichtregierungsorganisationen und deren strategischer Interessen in die Migrationspolitik der EU eingegliedert. 3.1 Der Europarat Für eine Analyse der Ursprünge einer gemeinsamen europäischen Integrationspolitik ist die Pionierarbeit des Europarates unumgänglich. Der Europarat ist die älteste und heute mit 46 Mitgliedstaaten größte europäische zwischenstaatliche Organisation. Seit seiner Gründung 1949 setzte er sich für den Schutz der Menschenrechte in Europa ein. Seit den 1980er Jahren haben sich die für Migrationsfragen verantwortlichen Minister im Rahmen der Konferenzen des Europarates bereits für die Notwendigkeit einer gemeinsamen Integrationspolitik ausgesprochen. Die Zusammenfassung integrationspolitischer Aktivitäten auf europäischer Ebene in Tabelle 1 verdeutlicht das Engagement des Europarates bis zum Ende der 1990er Jahre, d. h. bevor die Nationalstaaten anfingen sich auf der Ebene der EU in diesem Bereich zu engagieren.

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Tabelle 1: Integrationspolitische Aktivitäten auf europäischer Ebene Jahreszahl 1950/1953 1977/1985 1980, 1983, 1991, 1993, 1996, 2002 1987-1991 1991-1996 1992 1994 Seit 1996 Seit 1996 1997 1999 2000 2000 2000 2000 2000 2003 2003

Aktivität Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Übereinkommen über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer Konferenzen der für Wanderungsfragen zuständigen Minister

Organ Europarat

Projekt „Community and ethnic relations in Europe” Projekt „The integration of immigrants: towards equal opportunities” Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben Konferenz „Die Integration von Migranten“ Rundtischgespräche mit den neuen Einwanderungsländern zur Integrationspolitik

Europarat

Projekt „Tensions and tolerance: building better integrated communities across Europe” Der Vertrag von Amsterdam Europäischer Rat von Tampere Konferenz über „Vielfalt und Zusammenhalt: Neue Herausforderungen für die Integration von Einwanderern und Minderheiten.” Framework of Integration Policies, Report Richtlinie (43) zur Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft, 29. Juni Richtlinie (78) zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, 27. November Unterzeichnung der Grundrechtecharta, Europäischer Rat Nizza, 7. Dezember Verordnung (859) zur Übertragbarkeit von sozialen Rechten innerhalb der EU, 14. Mai Richtlinie (86) betreffend das Recht der Familienzusammenführung, 22. September

Europarat

Europarat Europarat

Europarat Europarat Europarat Europarat

EU EU Europarat Europarat EU EU EU EU EU

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene 2003

Richtlinie (109) zur Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, 25. November 2004 Den Haager Programm 2004 Verabschiedung elf gemeinsamer Grundprinzipien für die Politik der Integration von Einwanderern in die EU 2004 Einrichtung der nationalen Kontaktstellen für Integration 2004 Richtlinie (83) für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge, 29. April Quelle: Eigene Zusammenstellung.

129 EU EU EU EU EU

Übereinkommen sind das stärkste Politikinstrument des Europarates. Diese sind aber im Gegensatz zu den EU Richtlinien nicht verbindlich und wurden oft nur vereinzelt ratifiziert. Insgesamt ist anzumerken, dass die Übereinkommen des Europarates, ebenso wie die im Folgenden analysierte Rechtssprechung der EU, lediglich den Schutz der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten absichern. Eine Ausnahme ist hierbei das Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben (Europarat 1992), welches Drittstaatsangehörige einschließt. Trotz dieses Widerspruchs vertritt der Europarat seit den Anfängen der Integrationsdebatte in den 1970er Jahren konsequent ein „multikulturelles“ Gesellschaftsmodell und betont individuelle Rechte, Antidiskriminierung sowie die Förderung des gegenseitigen Respekts zwischen Einwanderern und Einheimischen, wodurch die Zweiseitigkeit des Integrationsprozesses unterstrichen wird (Koenig 2007). In Zukunft ist insbesondere aus Sicht der Europäischen Kommission eine stärkere Kooperation zwischen der EU und dem Europarat wünschenswert: ”There is a lot more willingness to cooperate, and there is a lot more willingness to coordinate our agendas now than there used to be” (Mitarbeiterin der Europäischen Kommission, Interview 2006). Der Europarat bleibt der Pionier der europäischen Integrationspolitik, aber sein Einfluss als „agenda-settter“ wurde stark geschwächt, als es zur Übertragung von Kompetenzen auf die Ebene der EU kam. Es entwickelte sich somit wie von Scott angenommen eine Statusordnung (1994: 216), welche DiMaggio’s Annahme belegt, dass die Entwicklung eines politischen Feldes nicht ohne Konflikte verläuft (1991).

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Kerstin Rosenow

3.2 Die Nationalstaaten Wie bereits erwähnt war die Politik der EU seit den Verträgen von Rom durch eine Exklusion der Drittstaatsangehörigen von den EU-weiten Rechten geprägt.6 Bis zum Vertrag von Amsterdam gab es keine vertragliche Basis, die eine gemeinsame supranationale Herangehensweise in diesem Politikfeld gerechtfertigt hätte. Die Mehrheit der Nationalstaaten weigerte sich, ihre Souveränität bezüglich der migrations- und integrationspolitischen Entscheidungen aufzugeben (Joppke 1998: 21). Vor allem Großbritannien und Dänemark blockierten mit Hilfe des Einstimmigkeitsprinzips jegliche Versuche einer Europäisierung (Geddes 2000a: 95). Dass es trotzdem zunehmend zu einer Zusammenarbeit der Nationalstaaten in intergouvernementalen „ad-hoc committees“ kam, lag unter anderem an der Vollendung des Binnenmarktes und dem Schengener Abkommen, welches Kompensationsmaßnahmen im Rahmen der Migrationspolitik erforderlich machte. Außerdem führten die steigenden Einwandererzahlen sowie die daran anknüpfenden Sicherheitsfragen zu einer Kooperation der Nationalstaaten bezüglich der Grenzkontrolle und der Einwanderungs- und Asylpolitik. Die nationale und europäische Sicherheit in Bezug auf Migrationsfragen war laut Geddes der kleinste gemeinsame Nenner, auf den die Nationalstaaten sich einigen konnten (ibid. 107). Laut Guiraudon (2000) sahen die Nationalstaaten in der intergouvernementalen Kooperationsform außerdem die Möglichkeit nationale Restriktionen und supranationale Akteure wie beispielsweise den Europäischen Gerichtshof zu umgehen. Somit entstand zunächst das Politikfeld Migrationspolitik auf der europäischen Ebene, dessen institutionelles Gefüge eine strukturelle Basis für eine gemeinsame Integrationspolitik schuf. Innerhalb der neu geschaffenen Gremien konnten die „challenger“ erstmals ihre Forderungen nach integrationspolitischen Aspekten einbringen. Wie in These eins angenommen, waren somit erste Kooperationserfolge der Nationalstaaten in der Migrationspolitik eine der Voraussetzungen für eine gemeinsame Integrationspolitik. Ein weiterer möglicher externer Einfluss, der dem Thema Integrationspolitik zum Sprung auf die europäische Agenda verhalf, kann in der Destabilisierung nationaler Integrationsweisen gesehen werden. Auf der einen Seite stiegen fremdenfeindliche Tendenzen in den frühen 1990er Jahren an (Collinson 1993: 63, Hansen 2003), auf der anderen Seite begannen die Nationalstaaten, ihre eigenen Einwanderungs- und Integrationspolitiken neu auszurichten (Gieler/Fricke 2004). Die deutsche Debatte um die Einführung eines Zuwanderungsgesetzes

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Siehe beispielsweise Verordnung 1964/38/EWG, die das Recht der Freizügigkeit auf EUBürger beschränkte (Ministerrat 1964).

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

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1990 und 20057 kann exemplarisch die nationalen Unsicherheiten im Umgang mit der Thematik veranschaulichen (Bade 1994: 57ff., Unabhängige Kommission Zuwanderung 2001, Zuwanderungsrat 2004). Bezogen auf die Theorie des organisationalen Feldes können die Reaktionen der Nationalstaaten auf diese strukturellen Veränderungen wie folgt interpretiert werden: In Situationen der Unsicherheit erscheint die Anpassung an erfolgreiche Strategien für die Akteure Erfolg versprechend. DiMaggio und Powell haben diesen Prozess der Homogenisierung als Isomorphismus bezeichnet. Sie unterscheiden dabei drei Dimensionen (Homogenisierung durch Zwang, durch Nachahmung oder durch Normen), wobei für diese Analyse insbesondere der Prozess der Nachahmung relevant ist (DiMaggio/Powell 1991: 63-64, 73). Ursprünglich beziehen DiMaggio und Powell Nachahmungsstrategien auf Akteure und Prozesse innerhalb eines Feldes. Ihr Ansatz kann aber auch für die Entstehung neuer Felder, in diesem Fall die Entstehung europäischer Politikfelder, angewandt werden. Fligstein bezeichnet diesen Nachahmungsprozess als „bandwaggon“ Effekt, wonach einige Europäisierungserfolge der EU ausreichen, um weitere zu initiieren (2001-114-115). Die nationale Unsicherheit im Umgang mit Integrationsproblemen führte zu einer Übertragung des Politikbereichs auf die Agenda der EU, da dort bereits andere Politikbereiche erfolgreich koordiniert wurden. Das Vorgehen stärkte nicht nur die Legitimität des Politikfeldes, sondern auch die Legitimität der Regierungschefs, die ihre Handlungsbereitschaft in Krisenzeiten demonstrierten. Der Europarat verliert jedoch durch diesen Homogenisierungsprozess der Kompetenzübertragung auf die EU Ebene Kompetenzen, was sich unter anderem darin ausdrückt, dass die letzte integrationspolitische Konferenz des Europarates im Jahr 2000 stattfand. Welche Rolle andere supranationale Akteure bei der Unterstützung dieses Europäisierungsprozesses gespielt haben, wird im Folgenden analysiert. 3.3 Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament Die Europäische Kommission ist laut Wessels „der Motor der Integration“ und besitzt das Initiativrecht für Entscheidungsvorlagen (2002: 336). Dieses Recht muss sie sich jedoch in der zweiten und dritten Säule der EU mit den Nationalstaaten teilen, wodurch ihr Einfluss auf das Politikfeld Einwanderungspolitik, das zwischen 1991 und 1997 in der dritten Säule „Justiz und Inneres“ angesiedelt

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1.1.1991 Inkrafttreten des „Ausländergesetzes“; 1.1.2005 Inkrafttreten des „Zuwanderungsgesetzes“.

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war, eingeschränkt war8. Das Europäische Parlament konnte bis Ende der 1990er Jahre nur durch Anfragen und Mitteilungen an die Europäische Kommission und den Ministerrat seine Position zum Politikbereich Integrationspolitik vertreten, da der Politikbereich bis zum Vertrag von Amsterdam nicht supranationalisiert wurde. Beide Organe nutzten aber das Interesse der Nationalstaaten an migrationspolitischen Themen, sowie die neu geschaffenen institutionellen Strukturen aus, um eine Stärkung der Rechte von Drittstaatsangehörigen einzufordern. Beispielsweise forderte die Kommission bereits 1985, dass es für die Vollendung des Binnenmarktes notwendig sei, das Freizügigkeitsrecht auch auf Drittstaatsangehörige zu übertragen (Europäische Kommission 1985). Diese Forderung wurde aber, wie auch die Vorschläge des Europäischen Parlaments, von den Nationalstaaten ignoriert. Die Kommission reagierte daraufhin mit einer zweigleisigen Taktik: Einerseits suchte sie die Kooperation mit den Nationalstaaten in den „ad-hoc committees“. Andererseits forderte sie wiederholt eine stärkere Berücksichtigung von Integrationsmaßnahmen in der europäischen Gesetzgebung, um einen Ausgleich zu den sicherheitsbetonten Ansätzen herzustellen. Die Kommission versuchte somit, das Vertrauen der Nationalstaaten zu gewinnen und sich an Erfolgsprojekten wie dem Schengenabkommen zu beteiligen. Gleichzeitig war sie darauf bedacht ihre Kompetenzen zu erweitern und stellte neue Forderungen in ihren Mitteilungen9. Dabei erwies sie sich, wie eingangs angenommen, als erfolgreiche „agenda-setterin“ (Uçarer 2001). Beispielsweise sind die Ergebnisse von Tampere bereits in ihrer Mitteilung an den Ministerrat von 1994 ausformuliert worden (Europäische Kommission 1994). Der schnelle Fortschritt nach der Verabschiedung des Vertrages von Amsterdam ist auch darauf zurückzuführen, dass die beteiligten nationalen und supranationalen Akteure über einen langen Zeitraum in gleicher Konstellation zusammenarbeiteten, wie eine Mitarbeiterin der Europäischen Kommission erläuterte: „So when the treaty came along and gave the opportunity it was really only a question of taking up the old papers and reformulating them. And talking with people you had been talking with for several years to get agreement on them” (Interview 2006). Das Europäische Parlament hingegen litt stärker unter der institutionellen Ausgrenzung von Entscheidungsprozessen und der mangelnden vertraglichen Grundlage für Initiativen im Bereich der Integrationspolitik. Trotzdem agierte es traditionell ebenfalls als „challenger“, da es die intergouvernementale Arbeitsweise der Nationalstaaten kritisierte und mehr Mitbestimmungsrechte forderte. In seinen Mitteilungen und Berichten trat es ebenfalls seit den 1970er Jahren 8 9

2004 erhielt die Europäische Kommission erneut das alleinige Initiativrecht für diesen Politikbereich. Europäische Kommission (1990; 1991).

Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf EU-Ebene

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verstärkt für die Erweiterung der Rechte der Drittstaatsangehörigen ein.10 Der Europäische Gerichtshof hatte innerhalb der dritten Säule, in der die Migrationspolitik im Anschluss an den Vertrag von Maastricht angesiedelt war, keine Rechtssprechungskompetenzen (Guiraudon 2000: 261-262). 3.4 Die transnationalen Nichtregierungsorganisationen Als dritte Gruppe bedürfen die transnationalen NROs besonderer Aufmerksamkeit, da auch sie an der Entwicklung einer gemeinsamen integrationspolitischen Agenda maßgeblich interessiert und beteiligt waren. Im Rahmen dieser knappen Darstellung kann nicht im Einzelnen auf ihre verschiedenen Aktivitäten eingegangen werden (Rosenow 2007a: 89ff.). Es soll aber betont werden, dass insbesondere in der Vorbereitung zum Vertrag von Amsterdam ein verstärktes Engagement der NROs zu verzeichnen war. Dabei vereinten eine Vielzahl von NROs ihre Forderungen im „Starting Point Programm“, das unter anderem forderte, die Unionsbürgerschaft und die damit verbundenen Rechte auf diejenigen Drittstaatsangehörigen zu übertragen, die mindestens seit fünf Jahren legal ansässig sind (Chopin/Niessen 1998). Die NROs erhöhten somit den normativen Druck auf die Nationalstaaten auch wenn nicht alle ihre Forderungen umgesetzt wurden. In diesem Zusammenhang ist auch die Arbeit des Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) als institutionelle Vertretungsinstanz der organisierten Zivilgesellschaft auf der Ebene der EU zu erwähnen. Sein Recht auf Initiativstellungnahmen, die die Kommission für ein Thema sensibilisieren sollen, hat er 1991 zweimal genutzt, um mehr Rechte für Drittstaatsangehörige einzufordern (EWSA 1991a, b). Dabei wurde eine gelungene Integration als Voraussetzung für die wirtschaftliche und soziale Kohäsion der Nationalstaaten dargestellt. Eine Argumentationslinie, die sich auch in Dokumenten der Kommission und des Europarates wiederfinden lässt und wodurch versucht wird, wie in These zwei angenommen, die normativen Referenzrahmen der Nationalstaaten zu beeinflussen. Die Arbeit der transnationalen NROs und ihr Interesse an einer Europäisierung der Integrationspolitik muss insgesamt auch im Hinblick auf ihre eigenen Interessen, wie die Stärkung ihrer Legitimität, ihrer finanziellen Stabilität und ihres Einflusses gesehen werden.

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Amtsblatt C 100/7, 12. Oktober 1971; Amtsblatt C 76/25, 3. Juli 1974; Dokument A2-160/85, 25. November 1985, Dokument A3-195/90, 23. Juli 1990.

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Kerstin Rosenow Die Veränderungen auf europäischer Ebene seit dem Vertrag von Amsterdam

Der zweite empirische Teil geht auf die Veränderungen der letzten zehn Jahre in Bezug auf die Rechte der Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU ein. Hier entsteht eine Mischung aus verbindlichen und unverbindlichen Maßnahmen, welche den Kampf um Einfluss zwischen den Nationalstaaten als „incumbents“ und den “challengern”, welche eine Erweiterung ihrer supranationalen Kompetenzen innerhalb des Politikfeldes anstreben, ausdrückt. Vor allem auf die zweite und dritte These, bezüglich der Argumente der supranationalen Akteure und ihrem allgemeinen Einfluss im Politikgestaltungsprozess, wird im Folgenden Bezug genommen. 4.1 Die Nationalstaaten Die Grundlage für eine gemeinsame Herangehensweise bezüglich migrationsund integrationspolitischer Entscheidungen wurde mit der Annahme des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 gelegt (Niessen 2004). Der Vertrag übertrug die Politikbereiche in die erste Säule der EU (Abschnitte IV) und sicherte ihnen mit Artikel 63 eine rechtliche Basis zu. Außerdem ermöglichte die Neudefinition des Antidiskriminierungsartikels 13 die darauf aufbauenden Richtlinien 43/2000/EG und 78/2000/EG. Es kam jedoch nicht zu einer kompletten Übertragung von Kompetenzen, da sich die Nationalstaaten weiterhin auf das Einstimmigkeitsprinzip verständigten und sie der Kommission vorerst nicht das alleinige Initiativrecht übertrugen. Bereits im Oktober 1999 trafen sich die Regierungschefs in Tampere, um den neu geschaffenen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zu diskutieren. Hier wurde „die faire Behandlung der Drittstaatsangehörigen“ erstmals als einer von vier Bereichen einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik in die Abschlusserklärung aufgenommen (Europäischer Rat 1999). Dieser Schritt kann direkt, wie in These drei angenommen, auf die Vorarbeiten der Europäischen Kommission zurückgeführt werden, die gemeinsam mit anderen Akteursgruppen seit längerer Zeit einen „ausgeglichenen Ansatz“ forderte. Im Laufe der folgenden Jahre wurde deutlich, dass die Nationalstaaten wie zuvor das Tempo des Europäisierungsprozesses bestimmten. Sie lehnten verschiedene Vorschläge der Kommission, beispielsweise zur Harmonisierung der Arbeitsmigration ab (Europäische Kommission 2001). Außerdem sicherten sie sich ihre nationalen Gestaltungsmöglichkeiten durch die Einfügung einer Reihe

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von optionalen Klauseln innerhalb der Richtlinien (Carrera 2006: 17, Groenendijk 2004)11. Die Familienzusammenführungsrichtlinie ist ein gutes Beispiel für die Konflikte zwischen den Menschenrechtsidealen der „challenger“ und den Ängsten der Nationalstaaten vor einer zu weitreichenden Einigung, woraufhin lediglich ein Kompromiss des kleinsten gemeinsamen Nenners zustande kam (Bendel 2005, Herz/Blätte 2004). Auch Walter kommt in ihrer ausführlichen Analyse zu dem Schluss, dass „das ursprüngliche Konzept der Richtlinie durch die mitgliedsstaatlichen Spielräume unscharf geworden ist“ (2006: 84). Dies bestätigte auch ein Kommissionsmitarbeiter: „There were so many „may-clauses” and conditional-clauses put in the texts by all member states, (…) so family reunification is not let’s say the best example of harmonisation in my personal opinion” (Interview 2006). Dabei entsprach eine gemeinsame Herangehensweise bezüglich der Stellung von Drittstaatsangehörigen aber zunehmend dem gemeinsamen Interesse der Mitgliedstaaten. Eine gemeinsame Zuzugs- und Aufenthaltspolitik wird als Kontrollmechanismus innerhalb des Zuwanderungsraums Europa geschätzt. Dabei werden neben den Richtlinien vor allem die unverbindlichen Mechanismen in diesem Politikbereich und das Argument der freiwilligen Kooperation der Mitgliedstaaten betont (Mitarbeiter des Bundesinnenministeriums, Interview 2006). Hierzu zählen, die 2003 gegründeten Integrationskontaktpunkte, die bereits zwei Handbücher zur Integrationspolitik publiziert haben.12 Des Weiteren wurden am 19. November 2004 vom Ministerrat elf „Gemeinsame Grundprinzipien für die Politik der Integration von Einwanderern in der Europäischen Union“ verabschiedet, an denen die Mitgliedstaaten ihre eigenen Initiativen messen wollen (Ministerrat 2004b). Seit 2004 gibt es außerdem jährliche Berichte zur Migration und Integration, die von der Europäischen Kommission unter Mithilfe der Nationalstaaten verfasst werden. Dieser Prozess ähnelt der Offenen Methode der Koordinierung (OMC), die als „soft law“ Mechanismus in anderen Politikbereichen angewendet wird (De la Porte 2002, Borrás/Jacobsson 2004). Bezüglich der Migrationspolitik verweigerten die Nationalstaaten die Einführung der OMC, wobei die Einführung der beschriebenen Mechanismen nach Meinung einer Kommissionsmitarbeiterin ähnliche Effekte erzielt: „So we do it anyway without being called an OMC“ (Mitarbeiterin der Kommission, Interview 2006).

11 12

Bspw. ermöglicht Artikel 14 der Richtlinie 109/2003/EG den Nationalstaaten nationale Beschränkungen beim Arbeitsmarktzugang für Drittstaatsangehörige, die ein EU-weites Aufenthaltsrecht besitzen, zu erlassen (Mitarbeiter des Bundesinnenministeriums, Interview 2006). http://europa.eu.int/germany/pdf/integrationshandbuch.pdf

136

Kerstin Rosenow

4.2 Die „challenger“ Trotz der beschriebenen Kontrolle der Nationalstaaten haben die Kommission, das Europäische Parlament und die NROs weiterhin einen bedeutenden Einfluss ausgeübt. Ihre Vorarbeiten wurden im Anschluss an den Vertrag von Amsterdam teilweise in die Verhandlungen des Ministerrates aufgenommen. Die elf gemeinsamen Grundprinzipien der Integrationspolitik lassen sich beispielsweise auf die Vorarbeit des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zurückführen (EWSA 2002). Lediglich der Europarat hat direkt an Einfluss in diesem Politikbereich verloren. Die NROs bündelten durch Zusammenschlüsse wie die Starting Line Group ihr Expertenwissen und unterstützen die Arbeit der EU Organe sowohl im normativen Sinne als auch durch ihre eigene Expertise. Beispielsweise kritisiert der vom British Council und der eng mit der Kommission zusammenarbeitenden Migration Policy Group herausgegebene Index zur Umsetzung der integrationspolitischen Vorhaben die mangelnde Verwirklichung dieser Vorhaben und fordert zur besseren gegenseitigen Kontrolle die Einführung einer verbindlichen OMC im Migrationsbereich (2005: 39). Die Europäische Kommission achtet in ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ (Wessels 2002: 336) darauf, dass die Vorhaben von Tampere umgesetzt und weiterentwickelt werden13. Wie in der zweiten These, die sich mit den Argumenten der „agenda-setter“ beschäftigt, angenommen, kann festgestellt werden, dass die Forderung nach einer gemeinsamen Integrationspolitik häufig mit Aspekten des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts in Verbindung gebracht wurden. Beispielsweise hebt die Europäische Kommission (2000) hervor, „dass eine erfolgreiche Integration von Drittstaatsangehörigen für die Aufrechterhaltung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eine der großen Herausforderungen der EU im Bereich der Migrationspolitik darstellt“. Demnach würde eine misslungene Integrationspolitik die wirtschaftlichen Ziele der Lissabon Agenda und die innere Sicherheit der Nationalstaaten gefährden. Interessant ist hierbei, dass sich die Argumente eng an den Interessen der Nationalstaaten, sowie an bereits erfolgreich harmonisierten Politikbereichen ausrichten. Ein Bezug auf internationale Menschenrechte hingegen findet kaum statt. Für die dritte These, die davon ausgeht, dass die Integrationspolitik vor allem auf Grund der Initiativen der „challenger“ und ihrer strategischen Interessen in die Migrationspolitik der EU eingegliedert wurde, muss ein zweigeteiltes Fazit gezogen werden. Einerseits konnte gezeigt werden, dass die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und zahlreiche NROs dabei geholfen haben, das Thema Integrationspolitik auf der Agenda der EU zu verankern. Ihr Enga13

Siehe beispielsweise folgende Mitteilungen der Europäischen Kommission: KOM (2000) 757; KOM (2003) 336; KOM (2005) 389.

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gement stellt letztendlich jedoch nur eine notwendige und keine hinreichende Bedingung dar, da die Nationalstaaten jederzeit das Tempo des Europäisierungsprozesses bestimmen. Aus diesem Grund richten sich, wie zu These zwei knapp skizziert, die Argumente der „agenda-setter“ auch eng an den Interessen der Nationalstaaten aus. 5

Fazit

Der Ausgangspunkt dieser Analyse war die Verabschiedung verbindlicher und unverbindlicher Maßnahmen auf der Ebene der EU, die explizit die Rechtsstellung der Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU stärken. Im Hinblick auf die traditionelle Ausgrenzung der Drittstaatsangehörigen von EU-weiten Rechten und dem Souveränitätsanspruch der Nationalstaaten in diesen Belangen erscheint diese Entwicklung zunächst überraschend. Das Ziel dieser Untersuchung war daher, die Hintergründe des Entwicklungsprozesses zu ergründen, wobei vor allem die Interessen und Strategien der unterschiedlichen Akteure im Mittelpunkt standen. Allgemein lässt sich als Fazit festhalten, dass die Verbindung eines neuen Politikfeldes mit bereits gut etablierten Politikfeldern eine hilfreiche Strategie darstellt, um dessen Legitimität zu erhöhen. Wie in These eins angenommen, war die Einbettung der integrationspolitischen Forderungen innerhalb der migrationspolitischen Agenda der EU eine der Voraussetzung, die es den „challengern“ ermöglichte, ihren Forderungen Gehör zu verschaffen. Hierbei machten sie sich vor allem die von den „incumbents“ neu geschaffenen institutionellen Strukturen innerhalb der Migrationspolitik zur Platzierung ihrer Forderungen zu Eigen. Wie in den Erläuterungen zu These zwei gezeigt, scheint auch die Verbindung der Integrationspolitik zur Lissabon Agenda und zur nationalen Sicherheitspolitik eine erfolgreiche Strategie zur Stärkung der integrationspolitischen Agenda gewesen zu sein. Die Argumente der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion, sowie demografische Argumente wurden wiederholt eingesetzt, um die Nationalstaaten von der Notwendigkeit einer gemeinsamen Integrationspolitik zu überzeugen. Inwiefern sich diese Strategie auf die einzelnen Entscheidungsträger ausgewirkt hat, konnte hier leider nicht untersucht werden. Im Rahmen der dritten These, die sich auf den Kampf um Ressourcen bezieht, konnte skizziert werden, dass die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, verschiedene NROs und der Europarat in ihrer Rolle als „challenger“ und „agenda-setter“ eine bedeutende Rolle bei der Einführung des Politikfeldes gespielt haben. Ihre vielfältigen Initiativen erhöhten den normativen Druck auf die Nationalstaaten, die angesichts nationaler Probleme und Unsicher-

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Kerstin Rosenow

heiten im Umgang mit Drittstaatsangehörigen eine gemeinsame Herangehensweise auf der Ebene der EU unterstützten. Die „challenger“ haben somit entscheidend dazu beigetragen, dass integrationspolitische Themen den Sprung auf die Agenda der EU schafften. Die Aufarbeitung der Aktivitäten der NROs und des Europarates, die bislang in der Europaforschung zu oft vernachlässigt wurden, trugen wertvolle Erkenntnisse zu dieser Analyse bei. Wie in anderen Politikfeldern aber auch, entschieden letztendlich die Nationalstaaten über die Geschwindigkeit dieses Europäisierungsprozesses, wobei sie ihre nationalen Interessen schützen. Das Engagement der „challenger“ kann somit als notwendige aber nicht hinreichende Voraussetzung interpretiert werden. In diesem Sinne lassen sich sowohl Theorien des Intergouvernementalismus als auch des Neofunktionalismus belegen. In theoretischer Hinsicht erwies sich daher die Kombination des neo-institutionalistischen Feldansatzes mit neo-funktionalistischen, sowie mit intergouvernementalistischen Annahmen als fruchtbares Konzept zur Analyse des Europäisierungsprozesses eines neuen Politikfeldes. Insgesamt kann die Entwicklung dieses Politikfeldes als Beispiel gesehen werden, wie die EU sich trotz nationaler Skepsis auch in umstrittenen Bereichen weiter integrieren kann. Literatur Angenendt, Steffen (2002): Auf dem Weg zu einer europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik? In: Weidenfeld (2002): 543-554 Bade, Klaus J. (1994): Ausländer, Aussiedler, Asyl. Eine Bestandsaufnahme. München: Beck Barwig, Klaus/Davy, Ulrike (Hrsg.) (2004): Auf dem Weg zur Rechtsgleichheit? Konzepte und Grenzen einer Politik der Integration von Einwanderern. Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht 2003 und 2004. Baden-Baden: Nomos Bendel, Petra (2005): Integrationspolitik der Europäischen Union. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung Borrás, Susana/Jacobsson, Kerstin (2004): The Open Method of Co-Ordination and New Governance Patterns in the EU. In: Journal of European Public Policy 11. 2: 185208 Brinkmann, Gisbert (2004): Europäische Einwanderungs- und Integrationspolitik. In: Barwig/Davy (2004): 66-82 Carrrera, Sergio (2006): A Comparison of Integration Programmes in the EU. Trends and Weaknesses. In: Challenge Papers 1. März 2006 Chopin, Isabelle/Niessen, Jan (Hrsg.) (1998): Proposals for Legislative Measure to Combat Racism and to Promote Equal Rights in the European Union. London: Starting Line Group and the Commission for Racial Equality

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Teil II: Soziale Prozesse der Integration in Europa

Institutioneller Kontext und individuelle Bildungserfolge: Die Wirkung des Bildungssystems auf die Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa1 Aigul Alieva

1

Einleitung

In den letzten Jahrzehnten sind die europäischen Gesellschaften aufgrund interner wie auch globaler Herausforderungen einem turbulenten wirtschaftlichen und politischen Wandel ausgesetzt. Dieser Wandel zieht zudem Veränderungen der wohlfahrtsstaatlichen Strukturen nach sich – in den meisten Fällen hin zur Kürzung von pauschalen Sozialleistungen und zu einem Mehr an Verantwortung für den Einzelnen. Die Verlierer dieses Wandels sind insbesondere Menschen mit niedrigeren oder nicht marktgängigen Bildungsqualifikationen, von denen ein beträchtlicher Teil einen Migrationshintergrund2 aufweist. Arbeitsmarktsegmente für un- oder angelernte Arbeitskräfte, die diesen Niedrigqualifizierten einst Erwerbsmöglichkeiten geboten haben, verlieren in vielen Staaten Europas zunehmend an Bedeutung. Die Kombination aus begrenzten sozialen Mobilitätschancen auf der einen und wohlfahrtsstaatlichen Kürzungen auf der anderen Seite setzt gesellschaftliche Stratifikationsprozesse in Gang, bei denen sich neue „Unterschichten“ herausbilden, die sich zunehmend – neben anderen Merkmalen – durch einen Migrationshintergrund auszeichnen. Unmissverständliche Hinweise für diese Stratifikationsprozesse liefern systematische Leistungs- und Platzierungsunterschiede zwischen einheimischen und zugewanderten Jugendlichen in den Schul- bzw. Berufsbildungssystemen und letztendlich auf dem Arbeitsmarkt. Die Ergebnisse der PISA-Studien führen vor Augen, dass jugendliche Zuwanderer in nahezu allen europäischen Einwanderungsstaaten im Durchschnitt 1 2

Ich danke Can Aybek (BIGSSS, Deutschland) und Uwe Warner (CEPS/INSTEAD, Luxemburg) für Ihre Übersetzung und Hilfe. Ich setze in diesem Artikel die Bezeichnungen wie „Menschen/Jugendliche mit Migrationshintergrund“, „(junge) Zugewanderte“ oder „(junge) Migranten“ als Begrifflichkeiten ein, mit denen – soweit kein gesonderter Hinweis erfolgt – dieselbe Gruppe von Menschen gemeint ist, nämlich Personen, die selbst oder deren Eltern Migrationserfahrung(en) vorweisen.

146

Aigul Alieva

niedrigere Testergebnisse erzielen als ihre Altersgenossen ohne Migrationshintergrund. Wesentliche Faktoren, die dieses Resultat beeinflussen, sind und bleiben die individuellen und familialen Merkmale dieser Jugendlichen. Ein Vergleich der Ergebnisse auf europäischer Ebene zeigt aber auch, dass in einigen Ländern der Unterschied zwischen Einheimischen und Zugewanderten größer ausfällt als in anderen. Dies führt zu der Annahme, dass es – neben den individuellen und gruppenspezifischen Merkmalen – offensichtlich andere kontextuelle Ursachen geben muss, die einen Einfluss darauf haben, wie groß die Leistungsdifferenzen zwischen den besagten Gruppen ausfallen. Die Unterschiede, die zwischen jungen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund in der Schule, im Übergang Schule-Beruf und auf dem Arbeitsmarkt im Vergleich zu beobachten sind, lassen sich – so die hier vertretene These – zum Teil auf die unterschiedlichen Spezifika der Bildungs- und Wohlfahrtssysteme in den Staaten Europas zurückführen. In diesem Text geht es mir deshalb darum, genau diese kontextuellen Bedingungen näher zu diskutieren bzw. der Frage nachzugehen, welchen Einfluss institutionelle Rahmenbedingungen im Bereich der Bildung auf die strukturelle Integration von jungen Migranten haben. Im ersten Abschnitt meines Beitrags werde ich empirisch der Frage nachgehen, welchen Einfluss in einer Reihe von Ländern mit unterschiedlichen Bildungs- und Wohlfahrtsregimen Merkmale des Bildungssystems und Bedingungen im schulischen Umfeld auf die Leistung von Schülern haben. Ich vergleiche dabei gegliederte Bildungssysteme mit nicht gegliederten, diskutiere die Rolle von Lehrern und ihre Qualifikationen sowie den Einfluss von Hilfestellungen, die den Schülerinnen und Schülern außerhalb des Unterrichts angeboten werden. Mit den Ergebnissen einer Mehrebenenanalyse, die ich auf Basis der Daten der PISA-2003-Untersuchung vorgenommen habe, schließe ich meine Argumentation ab. 2

Schulische Leistungen im Vergleich

Die Forschungsliteratur über die Bildungsleistungen von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund ist in den letzten Jahren stetig angewachsen. Die Schule ist eine Institution, der bei der Sozialisation von jungen Migranten und deren Eingliederung in die Aufnahmegesellschaft eine Schlüsselrolle zukommt. Richard Alba und Victor Nee (1999) fassen diese Funktionen wie folgt zusammen: 1. Die Schule unterstützt die kulturelle Integration durch die Weitergabe von Normen und Werten der Aufnahmegesellschaft. Von Anfang an lernen und

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

147

verinnerlichen Kinder in der Schule gesellschaftliche Regeln des Umgangs miteinander und wenden diese innerhalb und außerhalb der Schule an. 2. In Schulen – zumindest in denjenigen, in denen keine starke ethnische Segregation zu beobachten ist – kommen Kinder und Jugendliche mit und ohne Migrationshintergrund in Kontakt miteinander. Dieser Umstand zieht weitere Gelegenheiten zur Kommunikation und zum Austausch nach sich, welche einen starken Einfluss auf die soziale Integration dieser Jugendlichen ausüben. 3. Schulen spielen auch eine wichtige Rolle bei der wirtschaftlichen Integration von Zugewanderten, da sie Fertigkeiten vermitteln und diese durch Zeugnisse und Diplome zertifizieren. Zeugnisse wiederum werden dazu eingesetzt, um am Arbeitsmarkt teilzuhaben. Die Idealvorstellung ist, dass Zugewanderte und Einheimische mit vergleichbaren Qualifikationen über dieselben Möglichkeiten verfügen, sich Zugang zu bestimmten Segmenten des Arbeitsmarktes zu verschaffen und berufliche Statuspositionen zu erreichen. Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, dass in den europäischen Bildungssystemen Kinder und Jugendliche aus Zuwandererfamilien im Vergleich zu Einheimischen zumeist weniger erfolgreich sind. Die Tabelle 1 basiert auf den Ergebnissen der PISA-2003-Untersuchung, die im Auftrag der OECD durchgeführt wurde und bei der neben den allgemeinen insbesondere die mathematischen Fertigkeiten von Schülern in den teilnehmenden 41 Staaten geprüft wurden. Die Tabelle illustriert die unterschiedlichen Testergebnisse von 15-jährigen einheimischen und zugewanderten Jugendlichen in zwölf europäischen Staaten und in vier Staaten, die zu den klassischen Einwanderungsländern gezählt werden. Sie zeigt, dass europäische Gesellschaften in unterschiedlichem Ausmaß von Zuwanderung betroffen sind; die Anteile von Jugendlichen der ersten oder zweiten Zuwanderergeneration reichen von 32.3% in Luxemburg bis hin zu 4.3% in Portugal3. Weiterhin führt die Tabelle vor Augen, dass einheimische Schüler in allen Ländern im Durchschnitt höhere Ergebnisse erzielen als der OECD-Durchschnitt von 500 Punkten, wobei die USA (490) eine Ausnahme darstellen. In einigen dieser ausgewählten europäischen Staaten – in Belgien, den Niederlanden und der Schweiz – fallen die Ergebnisse, die die einheimischen Schüler erzielen, besonders hoch aus. Die Situation der Jugendlichen mit Migrationshintergrund unterscheidet sich deutlich davon: Diejenigen, die in Europa leben, weisen deutlich niedrigere Testergebnisse auf als ihre einheimischen Altersgenossen. Ihre durchschnittliche Punktzahl ist aber auch deutlich niedriger im Vergleich zu Jugendlichen mit 3

Länder, die einen Zugewandertenanteil von weniger als 4% vorweisen wurden in dieser PISA Stichprobe nicht berücksichtigt.

148

Aigul Alieva

Migrationshintergrund in den klassischen Einwanderungsländern Kanada, Australien und Neuseeland. Der größte Unterschied lässt sich in Belgien, Deutschland und der Schweiz beobachten, wo die Differenz zwischen 80 und 100 Punkten liegt. Dies entspricht einem Rückstand von ungefähr zwei Klassenstufen zwischen den genannten Gruppen. Einen der niedrigsten Differenzwerte weist Großbritannien auf, wo sowohl die einheimischen als auch die zugewanderten Jugendlichen ungefähr den OECD-Durchschnittswert erzielen. Bildungsforscher, die sich mit den Ursachen dieser Leistungsdifferenzen befassen, verweisen zumeist auf Unterschiede zwischen der einheimischen und zugewanderten Bevölkerung auf individueller oder familialer Ebene. Diese Unterschiede beziehen sich auf die Kompetenz in der Unterrichtssprache des Jugendlichen oder auf das Bildungsniveau, den beruflichen Status und das Einkommen der Eltern (Entorf und Minoiu 2004, Marks 2005, Portes und MacLeod 1996). Was vor den Sekundäranalysen von PISA weitgehend vernachlässigt worden ist, ist die Untersuchung der Einflüsse, welche auf institutionelle Rahmenbedingungen zurückzuführen sind4. Diese Einflüsse beziehen sich auf Unterschiede in der Struktur des Bildungssystems, der Autonomie bzw. der Ressourcenausstattung von Schulen innerhalb dieser Bildungssysteme. Studien, die solche Rahmenbedingungen kontrolliert haben, beziehen sich lediglich auf die Information, ob es sich bei dem jeweiligen Bildungssystem um ein einheitliches oder gegliedertes Schulsystem handelt (Entorf und Minoiu 2004, Schnepf 2006). Erst vor kurzer Zeit haben Wissenschaftler den Versuch unternommen, weitere institutionelle Merkmale in ihren Analyserahmen aufzunehmen (Dronkers und Levels 2006, Levels und Dronkers 2005, Marks 2005).

4

Für Deutschland geben Schofield et al. 2006 (insbesondere 71 ff.) einen Überblick zu den institutionellen Einflüssen auf die Schülerleistungen indem sie die PISA Daten daraufhin analysieren. Die Unterrichtsorganisation und Fördermaßnahmen haben Effekte auf die Leistungen der Schüler. Nach PISA fanden ebenfalls Argumente der Schul-, Klassen- und Unterrichtsorganisation Eingang in die öffentliche Diskussion in Deutschland.

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

149

Tabelle 1: PISA 2003 – Vergleich der erzielten durchschnittlichen Ergebnisse Anteil von Migranten (in %)

Durchschnittliches Ergebnis Einheimische

Durchschnittliches Ergebnis Migranten

Differenz zwischen Ergebnissen

Belgien

11,5

546

446

-100**

Deutschland

14,1

525

444

-81**

Schweiz

19,7

543

467

-76**

Dänemark

6,4

520

452

-68**

Niederlande

10,5

551

485

-66**

Schweden

11,4

517

453

-64**

Österreich

13,2

515

454

-61**

Norwegen

5,5

499

447

-52**

Portugal

4,3

468

420

-48**

Luxemburg

32,3

507

469

-38**

USA

14,0

490

462

-28**

Großbritannien

7,6

510

494

-16

Neuseeland

19,4

528

514

-14**

Australien

22,3

527

524

-3

Kanada

17,8

537

536

-1**

Quelle: OECD 2005. **-statistisch signifikant bei p=0.001 3

Institutionelle Einflüsse: ein Überblick über die vorliegende Forschung

In der europäischen Bildungs- und Integrationsforschung stellt die Untersuchung von institutionellen Einflüssen auf die Bildungsbiografie von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund eher die Ausnahme dar. Eine Art Pionierarbeit haben Maurice Crul und Hans Vermeulen (2003, 2006) in ihren vergleichenden Studien über die Situation der zweiten Zuwanderergeneration türkischer

150

Aigul Alieva

Herkunft geleistet. In ihren Arbeiten vergleichen sie neben den Schulbesuchsquoten, die schulischen Leistungen, den höchsten erreichten Schulabschluss und den Anteil an Schulabbrechern in der Gesamtgruppe in Belgien, Deutschland, Frankreich, den Niederlanden und Österreich. Hinsichtlich der Positionierung auf dem Arbeitsmarkt haben sie die Erwerbslosenquoten und die Dauer der Erwerbslosigkeit, den beruflichen Status sowie das Einkommen untersucht. In ihren Studien kommen sie zu dem Schluss, dass es zwischen den untersuchten Ländern signifikante Unterschiede gibt. Erstens: Es sind Unterschiede hinsichtlich des Alters festzustellen, in dem der Eintritt in vorschulische Betreuungseinrichtungen erfolgt. In Belgien und Frankreich zum Beispiel liegt das quasi-verpflichtende Aufnahmealter für Kinder in Krippen und Kindergärten bei 2 ½ bzw. 2 Jahren. Diese Sozialisation in der Sprache des Aufnahmelandes über 3 ½ Jahre hinweg, bis zum Schulbeginn, stellt – so die Autoren – einen wesentlichen Vorteil dar, gegenüber durchschnittlich nur einem Jahr, wie dies z. B. in den untersuchten deutschsprachigen Ländern der Fall ist. Zweitens: Die Auswahl in weiterführende Schultypen erfolgt in den verschiedenen Bildungssystemen zu unterschiedlichen biografischen Zeitpunkten. In Deutschland und Österreich erfolgt diese Weichenstellung im Alter von zehn Jahren, während sie in Belgien und Frankreich bei 15 Jahren vorgenommen wird und in den Niederlanden zu einem Zeitpunkt zwischen 12 und 14 erfolgt. Bis zu 75% der Schüler türkischer Herkunft wird in deutschsprachigen Ländern beim Übergang in die Sekundarstufe des Bildungssystems in niedrigere Schultypen gelenkt, während in Frankreich, Belgien und den Niederlanden zwischen 50 und 70% in die höheren Schullaufbahnen vermittelt werden. Als Folge dessen sind in diesen Ländern – wie zu erwarten – die Immatrikulationsraten von Zuwandererjugendlichen an Universitäten und Hochschulen im Vergleich deutlich höher. Ein weiterer wichtiger Faktor ist, drittens, die Anzahl der Stunden pro Jahr, die die einzelnen Schüler in direktem Kontakt mit Lehrern stehen. In Deutschland fällt diese Stundenanzahl deutlich niedriger aus als z. B. in den Niederlanden. Dies wiederum ist den Unterschieden im Schulsystem zu verdanken, da es sich in Deutschland meist um Halbtagsschulen handelt, in den Niederlanden aber die Ganztagsschulen überwiegen. Das nächste Merkmal, das herangezogen werden kann, um Unterschiede zwischen den jeweiligen Ländern zu erklären, ist das Ausmaß an Hilfestellung und Förderung, das außerhalb des Unterrichts angeboten wird. Auch bei diesem Merkmal fallen Unterschiede zwischen Deutschland, Österreich und den anderen untersuchten Ländern ins Auge. In den deutschsprachigen Ländern, insbesondere in Deutschland, fällt das Ausmaß an Hilfestellungen bei Hausaufgaben und Spracherwerb am geringsten aus, während in Frankreich, Belgien und den Nie-

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

151

derlanden diese Förderung extensiver angeboten wird. Auch die Einführung von Programmen zur Sprachförderung fand in unterschiedlichen Zeiträumen statt. Frankreich begann mit diesen Programmen bereits in den 1970ern, darauf folgte Belgien in den späten 1980ern, während in Deutschland einige wenige Projekte erst in den 1990ern initiiert wurden. Crul und Vermeulen gehen in ihrer Studie noch einen Schritt weiter und analysieren die Leistung von Schülern türkischer Herkunft in unterschiedlichen Schultypen. Dabei fällt ihnen auf, dass in Frankreich und den Niederlanden im Vergleich zu anderen Ländern zwar mehr Jugendliche Zugang zu höheren Schullaufbahnen finden, zugleich jedoch auch mehr Schul- und Ausbildungsabbrecher zu verzeichnen sind. Dies führt dazu, dass in Frankreich nahezu 50% und in den Niederlanden immerhin noch 21% der Schüler über keine Schulabschlüsse verfügen. Die Abbrecherquoten in Deutschland und Österreich fallen deutlich geringer aus (vgl. Tabelle 2). So lässt sich festhalten, dass in Ländern mit einer frühen Differenzierung des Schulsystems und einer dementsprechenden Selektion mehr Kinder und Jugendliche türkischer Herkunft in Schulen gelenkt werden, bei der die anschließende berufliche Bildung im Vordergrund steht. In Frankreich und den Niederlanden dagegen wird den Jugendlichen eher die Möglichkeit geboten, einen höheren Bildungsabschluss zu erwerben, aber zugleich lässt sich beobachten, dass die Abbrecherquoten relativ hoch ausfallen. Die Studien von Crul und Vermeulen machen deutlich, dass eine Zuwanderergruppe mit ähnlichen Merkmalen, wie z. B. hier Kinder und Jugendliche türkischer Herkunft, unter variierenden institutionellen Rahmenbedingungen unterschiedliche Bildungserfolge erzielen können.

152

Aigul Alieva

Belgien

Frankreich

Deutschland

Niederlande

Alter der Institutionalisierung (Personenalter) Selektion in Schultypen (Personenalter) Direkter Kontakt mit Lehrern (Stunden im Jahr) Zuweisung in niedrigere Schultypen (% des Jahrgangs) Sprachförderung (eingeführt in den Jahren) Unterstützung & Hilfe außerhalb der Schule Abbrecherquote (% des Jahrgangs)

Österreich

Tabelle 2: Die wichtigsten Ergebnisse der Studien von Vermeulen und Crul (2003, 2006)

6

2.5

2

6

4

10

14

15

10

12-14

k.A.

k.A.

k.A.

661

1019

60-75

30-50

25-35

60-75

25-35

k.A.

1980s

1970s

1990s

1990s

k.A.

hoch

am höchsten

niedrig

hoch

3

50

46

7

21

21

11

23

Einschreibung in tertiäre Bildungs4 k.A. gänge (% des Jahrgangs) Quelle: Vermeulen/Crul 2003, 2006.

Auch Buchmann und Parrado sind in ihrer neueren Untersuchung (2006) der Frage nachgegangen, welchen Einfluss institutionelle Merkmale auf den Bildungserfolg von Schülern mit Migrationshintergrund ausüben. Allerdings bezieht sich ihre Analyse auf 14 Länder, die entsprechend ihrer Geschichte und Politik der Einwanderung und dem Modus der Eingliederung in drei Gruppen

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

153

aufgeteilt wurden.5 Die Autoren der Studie argumentieren, dass die besseren oder schlechteren Bildungserfolge von Zuwandererjugendlichen im Kontext der Integrationspolitik zu sehen sind. Auf der Basis ihrer Analyse behaupten sie, dass klassische Einwanderungsländer sich leichter tun, Integrationsprobleme effektiv anzugehen. Ihnen folgen die weniger erfolgreichen mittel- und nordeuropäischen Staaten, während die südeuropäischen Länder am wenigsten erfolgreich sind. Unter Anwendung von Simulationstechniken stellen Buchmann und Parrado fest, dass sich bei Zuwanderern der ersten Generation, die zurzeit in mittel- und nordeuropäischen Staaten leben, die Bildungserfolge verbessern würden, wenn sie – unter Beibehaltung derselben sozio-ökonomischen Merkmale – in die klassischen Einwanderungsländer „verpflanzt“ werden würden. Anders ausgedrückt: Die Institutionen der Aufnahmegesellschaft spielen eine wichtige Rolle bei der Eingliederung von Zuwanderern. Eine Studie, die von Levels, Dronkers und Kraaykamp (2006) angefertigt wurde, argumentiert in eine ähnliche Richtung. Die Autoren dieser Studie nehmen in ihren Erklärungsansatz nicht nur Merkmale der Aufnahmegesellschaft, sondern auch die der Herkunftsgesellschaft mit auf. Die Ergebnisse zeigen, dass die wesentlichen Unterschiede, die den Bildungserfolg von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund in institutioneller Hinsicht beeinflussen, auf historische Erfahrungen im Umgang mit Einwanderung zurückzuführen sind: In den klassischen Einwanderungsländern erzielen Zuwandererkinder bessere schulische Erfolge. Auch wenn der sozio-ökonomische Hintergrund der Familien kontrolliert wird, bleibt dieser Unterschied in den Bildungsleistungen bestehen. Aus diesem Grund folgern Levels et al., dass die besseren Bildungserfolge nicht auf eine restriktivere Einwanderungspolitik, sondern auf effektivere Unterstützungsmaßnahmen zur Integration in den klassischen Einwanderungsländern zurückzuführen sind. 4

Eine Mehrebenenanalyse der institutionellen Einflüsse in PISA 2003

In diesem Abschnitt möchte ich der Frage nachgehen, ob die Unterschiede in den Bildungserfolgen zwischen Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund in der PISA-2003-Untersuchung, wie ich sie bereits in Tabelle 1 dargelegt habe, zumindest partiell auf institutionelle Einflüsse zurückzuführen sind. Ich werde überprüfen, ob die Varianz, die sich sowohl innerhalb der Länder als auch zwi5

Eine erste mittel- und nordeuropäische Gruppe, die aus der Schweiz, Österreich, Deutschland, den Niederlanden, Schweden, Dänemark und Norwegen besteht, eine zweite südeuropäische Gruppe, bestehend aus Griechenland, Spanien und Portugal und eine Gruppe von klassischen Einwanderungsländern, also Australien, Kanada, Neuseeland und den USA.

154

Aigul Alieva

schen den Ländern zeigt, mit der Organisation von Bildungseinrichtungen und den Ressourcen, die ihnen zur Verfügung gestellt werden, zusammenhängt. Präsentiert werden im Folgenden Teilergebnisse einer Mehrebenenanalyse, die ich für eine Reihe von Ländern, nämlich Deutschland, Großbritannien, Luxemburg, Portugal, Schweden und die Schweiz durchgeführt habe. Die Länderauswahl ist bewusst so getroffen worden, dass unterschiedliche Schulsysteme und Berufsbildungsansätze betrachtet werden. Zu Beginn soll jedoch für eine größere Anzahl von Ländern, die an der PISA-Studie teilgenommen haben, überprüft werden, inwiefern sich die durchschnittlichen Leistungen der Schulen innerhalb des jeweiligen Landes voneinander unterscheiden. Für diese Zwecke berechne ich den sogenannten Rho-Wert für jedes Land. Mein Hauptinteresse gilt – wie in Tabelle 3 dargestellt – den institutionellen Unterschieden zwischen den Schulen in einem Land. Hier zeigt sich, dass sich die untersuchten Länder im Ausmaß der Schulunterschiede deutlich voneinander unterscheiden. Westeuropäische Staaten wie z. B. Belgien, Deutschland, die Niederlande und Österreich weisen starke Unterschiede zwischen Schulen auf, während die skandinavischen Länder nur geringe Unterschiede von Schule zur Schule aufweisen. Eine mögliche Erklärung für derartig große Unterschiede zwischen den Ländergruppen ist der Grad der Stratifikation in der Sekundarbildung, also die Existenz von gegliederten Schulsystemen bzw. der Zeitpunkt der Selektion der Jugendlichen für die Sekundarbildung oder die Möglichkeiten, zwischen den unterschiedlichen Schullaufbahnen zu wechseln (Allmendinger 1989, Levels et al. 2006, Müller und Shavit 1998). Belgien, Deutschland, die Niederlande und Österreich haben hoch stratifizierte Bildungssysteme, in denen Schüler – je nach Laufbahn, in die sie einmünden – unterschiedliche Schulen besuchen und verschiedene Lerninhalte vermittelt bekommen. Jedoch sind diese Unterschiede in Luxemburg und der Schweiz weniger ausgeprägt, obwohl auch dort gegliederte Schulsysteme existieren. Allgemein ist die Sekundarbildung sowohl in den angelsächsischen als auch den skandinavischen Ländern einheitlich, so dass Jugendliche dieselben Curricula durchlaufen. Dies zeigt sich in den niedrigen ȡWerten dieser Länder. Der große Nachteil dieser Werte ist, dass sie nicht die Übergänge und Unterschiede zwischen den einzelnen nationalen Schulformen darstellen, sondern die länderspezifischen Unterschiede zwischen den Schulen. Für Deutschland kommt hierbei die frühe Differenzierung zu Beginn der Sekundarstufe bzw. für Schweden die späte Differenzierung innerhalb des Schulsystems zum Tragen.

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

155

Tabelle 3: Varianz zwischen und innerhalb Schulen und die Intra-GruppenKorrelation (ȡ)

5529.84 6206.98 7330.73 5300.37 3826.26 2648.34 3094.67 2601.04 2395.4

Varianz innerhalb Schulen zwischen Schülern 3326.07 4498.7 5738.28 4299.59 4536.05 5151.89 6198.47 5806.89 6731.45

1881.11

6338.25

0.23

1919.92 1741.1 1263.44 1110.39 986.17 600.84

7169.02 7969.89 6249.88 7356.91 8199.42 7986.08

0.21 0.18 0.17 0.13 0.11 0.07

Varianz zwischen Schulen im Land Niederlande Deutschland Belgien Österreich Frankreich Portugal Schweiz Luxemburg USA Großbritannien Australien Neuseeland Kanada Dänemark Schweden Norwegen Quelle: OECD 2005.

ȡ (rho)Wert 0.62 0.58 0.56 0.55 0.46 0.34 0.33 0.31 0.26

4.1 Daten und Variablen Auf Basis der PISA-2003-Daten sollen nun Informationen auf Individual- und Schulebene für Deutschland, Großbritannien, Luxemburg, Portugal, Schweden und der Schweiz im Rahmen einer Mehrebenenanalyse zusammengeführt werden (vgl. Tabelle 4). Unsere abhängige Variable ist das erzielte Testergebnis der Jugendlichen im Fach Mathematik mit einer Standardabweichung von 100. Auf individueller Ebene wurden zwei unabhängige Variablen berücksichtigt: das Geschlecht des Schülers/der Schülerin und der höchste sozio-ökonomische Status, der von einem der Elternteile erreicht wurde. Die unabhängigen Variablen auf Ebene der Schulen stehen für drei unterschiedliche Dimensionen: die Organisationsmerkmale der Schule, die Personalressourcen der Schule und das Lernumfeld aus einer psychologischen Perspektive:

156

6

Aigul Alieva Gruppierung der Schüler nach ihren Fähigkeiten in angemessene Kurse des Mathematikunterrichts ist eine geläufige Praxis in allen Schulen: 48% der Schulen in Deutschland und bis zu 98% der Schulen in Großbritannien gruppieren ihre Schüler entsprechend ihrer Fähigkeiten und Wissen in Leistungskurse innerhalb einer Klassenstufe. Diese Variable6 Informiert über den internen Organisationsgrad des Mathematikunterrichts einer Schule. Die Frage, ob der Zugang zu einer Schule durch besondere Aufnahmebestimmungen geregelt wird, reflektiert allgemein den Grad der Bildungsstratifikation in den jeweiligen Ländern. Die deutschsprachigen Länder setzen in zumindest 73% ihrer Schulen Auswahlmechanismen ein, wenn sie über den Zugang der Schüler in eine bestimmte Schule entscheiden. Die hauptsächlichen Auswahlkriterien sind dabei: die schulischen Leistungen des Jugendlichen, die Empfehlungen der Lehrer, die Verfügbarkeit von bestimmten Programmen an einer Schule oder die Schulwahlentscheidungen der Eltern. Als Vergleich dazu werden nur an 21% der Schulen in Portugal die Schüler aufgrund des einen oder anderen Kriteriums ausgewählt. Zusätzlicher Förderunterricht in Mathematik wird in den untersuchten Ländern in unterschiedlichem Ausmaß angeboten. In Deutschland und der Schweiz wird den Jugendlichen nur in etwa 55% aller Schulen Förderunterricht angeboten. In den anderen vier Ländern dagegen bieten 86% bis 96 % aller Schulen einen solchen Unterricht. Das Lehrer/Schüler-Verhältnis und das Verhältnis Mathematiklehrer/Schüler spiegelt die Ausstattung der Schulen mit qualifiziertem Fachpersonal wieder. Allgemein ist das Lehrer/Schüler-Verhältnis in allen untersuchten Ländern relativ günstig. Das Verhältnis von Mathematiklehrer zu Schülern fällt dagegen nicht überall günstig aus. Schulen in Deutschland, Schweden und der Schweiz weisen mit 50-70 Schülern pro Mathematiklehrer günstigere Verhältnisse auf als Großbritannien, wo auf einen Lehrer 127 Schüler kommen. Auch das Qualifikationsniveau der Lehrer interessiert uns hier. Alle hier untersuchten Schulen können ein relativ gutes Profil vorweisen. Der Anteil von Mathematiklehrkräften mit einem Universitätsabschluss bewegt sich in allen untersuchten Ländern zwischen ca. 60% und 80%. Der Index für Lehrer-Schüler-Beziehungen soll anzeigen, wie gut Lehrer und Schüler miteinander auskommen. Wenn der Wert näher an 0 ist, lassen sich die Beziehungen als gut bezeichnen: die Schüler beschreiben ihre Lehrer als hilfsbereit, sie sehen sich als durch die Lehrer unterstützt und in ihrer Meinung respektiert an. Wenn sich der Index dagegen dem Wert 1 nähert, Für die Definition und Berechnung dieser Messgröße siehe OECD 2005: 394.

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

157

werden die Beziehungen als negativ beschrieben. Relativ problematisch scheinen die Beziehungen zwischen Schülern und Lehrern in Großbritannien und Schweden zu sein, während in den deutschsprachigen Ländern diese Beziehungen als durchaus positiv eingestuft werden können.

Luxemburg

Schweiz

Portugal

Schweden

Großbritannien

Gruppierung nach Fähigkeiten (% Schulen) Auswahlmechanismus (% Schulen) Föderunterricht in Schulen (% Schulen) Lehrer-SchülerVerhältnis (im Durchschnitt) Mathematiklehrer/ Schüler-Verhältnis (im Durchschnitt) Anteil der Mathematiklehrer mit einem Abschluss mind. auf ISCED 5A Niveau (% Mathe-Lehrer) Index Lehrer-SchülerBeziehungen (WLE) Schüler in Privatschulen (% der Schüler) Quelle: OECD 2005.

Deutschland

Tabelle 4: Deskriptive Ergebnisse

48

62

80

87

79

99.7

78

95

73

21

47

42

54

96

57

87

86

91

17

10

12

11

12

15

65

100

50

93

70

127

78

63

58

62

62

78

0.07

0.11

0.04

0.24

0.31

0.43

7

14

5

6

4

6

158

Aigul Alieva

Der Anteil der Schüler an Privatschulen in der PISA-2003-Untersuchung fällt relativ gering aus. Folglich ist auch der Anteil von Schülern mit Migrationshintergrund in diesen Schulen sehr gering. Aus diesen Gründen erscheint es nicht sachgemäß, die Zuwandererbevölkerung betreffenden Hypothesen hinsichtlich der Unterschiede zwischen privaten und öffentlichen Schulen zu überprüfen. 4.2 Ergebnisse des Mehrebenenanalyse Für alle untersuchten Länder wurden die Analysen mit Hilfe der LISREL Software getrennt für die Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund durchgeführt. Für jede Gruppe wurden acht Modelle berechnet, wobei hier aus Platzgründen allerdings nur das achte Modell präsentiert werden soll, welches alle erklärenden Variablen enthält. Aus den Ergebnissen lässt sich als erste allgemeine Beobachtung festhalten, dass die von uns herangezogenen Variablen auf Schulebene die Leistungsunterschiede zwischen Schulen in einem Land und zwischen Ländern recht gut erklären. Was aus den Ergebnissen nicht explizit hervorgeht, ist, welchen Einfluss der sozio-ökonomische Hintergrund der Schüler ausübt. Die Annahme wäre, dass Schüler aufgrund des sozialen Status´ ihrer Eltern in bestimmte Schulen aufgenommen werden, was sowohl für einheimische als auch für zugewanderte Jugendliche gleichermaßen gelten müsste. In Schweden und Großbritannien werden die Varianzen an Leistungsunterschieden zwischen den Schulen für einheimische Schüler zu 48% bzw. 35% allein durch den sozio-ökonomischen Hintergrund erklärt. In der Schweiz wiederum erklärt der sozio-ökonomische Hintergrund rund 20% der Varianz für Jugendliche mit Migrationshintergrund. Die Ergebnisse, die Migrantenjugendliche erzielen, scheinen generell jedoch von Faktoren wie vorgeschalteten Auswahlprozessen oder leistungsspezifischen Gruppierungen innerhalb der Schule in stärkerem Ausmaß beeinflusst zu werden. In Deutschland erklären diese beiden Variablen bereits 24% der Varianz in den Ergebnisunterschieden zwischen den Schulen; in Luxemburg sind dies 28% und in Portugal 21%. Für Schweden hingegen kann keine Signifikanz festgestellt werden. Ein weiterer wichtiger Prädiktor für die Leistung von Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund ist der Anteil von Mathematiklehrern mit einem höheren Bildungsabschluss an einer Schule. Über eine größere Anzahl an hoch qualifizierten Lehrern zu verfügen, könnte die Testergebnisse in allen Ländern – mit der Ausnahme von Schweden – um mindestens 50 Testpunkte steigern. Außerdem führt das Angebot eines Förderunterrichts im Fach Mathematik in den Schulen dazu, dass Migrantenjugendliche bessere Testergebnisse erzielen:

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

159

Ihre Ergebnisse verbessern sich um 29 Punkte in Deutschland und um nahezu 60 Punkte in Großbritannien. Schließlich scheinen zumindest in der Schweiz, in Schweden und in Großbritannien die Lehrer-Schüler-Beziehungen einen Einfluss auf die Leistungen der Jugendlichen auszuüben: Eine Verbesserung der Beziehungen könnte in diesen Ländern zu höheren Testergebnissen führen. Obwohl dieser Einfluss sowohl für einheimische als auch zugewanderte Jugendliche beobachtbar ist, fällt er für die letztere Gruppe stärker aus. Insgesamt lassen sich 50% bis 77% der Varianz auf Ebene der Schulen und weniger als 7% auf der Individualebene für Jugendliche mit Migrationshintergrund erklären. Im Falle der einheimischen Jugendlichen liegen diese bei 40 bis 60% auf Schul- und 6 bis 7% auf der Individualebene. Institutionelle Rahmenbedingungen scheinen einen klaren Einfluss sowohl zwischen als auch innerhalb der hier untersuchten Länder auszuüben. Wie zu erwarten, fallen die Ergebnisse innerhalb der gegliederten Bildungssysteme sowohl auf der individuellen Ebene als auch zwischen den Schulen heterogener aus, insbesondere dann, wenn diese Ergebnisse mit Ländern verglichen werden, die ein einheitliches Bildungssystem vorweisen. Ein klares Beispiel für diesen Gegensatz stellt Schweden mit seinem einheitlichen Bildungssystem dar, wo wir mit unserem Modell 49% der Varianz zwischen den Schulen erklären können, wobei der größte Teil davon durch den sozio-ökonomischen Status der Familie, also einer Variable auf der Individualebene, erklärt wird. Nicht zu vergessen ist dabei, dass der Dissimilaritätsindex zwischen Schulen in Schweden bei - 0,11 lag, also sehr schwach ausgeprägt war. Anders ausgedrückt sind die Unterschiede zwischen den schwedischen Schulen sehr gering, deshalb können nur wenige oder sehr spezifische Faktoren eine signifikante Rolle spielen, um Unterschiede zu erklären.

160

Aigul Alieva

Tabelle 5: Mehrebenenanalyse Schweden

Großbritannien

319.78** (43.16)

Ergebnisse für zugewanderte Schüler 480.11** 358.82** 292.35** (35.97) (25.44) (43.45)

349.05** (38.70)

438.21** (79.91)

Höchster Erwerbsstatus Gender

0.75** (0.20)

0.68** (0.25)

1.17** (0.16)

1.03* (0.57)

0.98** (0.24)

1.07** (0.33)

37.42** (5.20) 1.62 (1.60)

19.25** (6.96) 8.65** (0.83)

18.29** (4.69) 0.60 (1.02)

-8.33 (9.74) 1.81** (0.75)

10.23 (10.16) 1.66 (2.21)

-5.89 (13.01) -1.52 (1.02)

-49.41** (11.10)

-26.45* (13.83)

-39.88** (12.92)

-58.25** (20.45)

3.36 (22.29)

-25.39 (54.83)

45.46** (15.15) 0.002 (0.23)

26.95** (17.33) -0.47** (0.11)

13.41 (10.03) 0.47** (0.12)

50.45** (18.15) 0.37 (0.29)

12.62 (16.98) 0.31 (0.22)

32.18** (13.00) -0.08 (0.23)

-14.17 (114.90)

65.24 (155.84)

-182.93* (94.79)

-569.88 (496.29)

-286.72* (147.07)

-378.78* (177.38)

125.52** (36.45)

49.38** (20.23)

71.32* (20.48)

70.14* (32.00)

30.59 (23.91)

37.76 (31.44)

28.95** (12.29) 4658.48 (376.48) 0.10 2239.80 (496.79) 0.49 85 7291 0.70463

-157.80** (18.30) 5575.79 (375.14) 0.02 735.56 (193.61) 0.74 51 14470 0.78283

0.93 (9.02) 5349.51 (421.39) 0.05 1754.99 (318.19) 0.54 111 22004 0.42875

65.68* (32.14) 4770.84 (982.91) 0.01 1000.12 (420.68) 0.77 32 2277 0.67931

-0.10 (21.27) 8809.11 (749.27) 0.02 618.23 (247.79) 0.49 27 6168 0.75016

60.33* 29.04 5454.73 (752.34) 0.02 1899.56 (623.81) 0.50 33 7228 0.42822

Lehrer/ SchülerVerhältnis Gruppierung nach Fähigkeiten Auswahlmechanismus MatheLehrer/Schüler Verhältnis Lehrer/SchülerBeziehungen Anteil der MatheLehrer mit ISCED 5A Förderunterricht ı e2 level-1 R2-level 1 ıu2 level-2 R2-level 2 Ȥ2 Devianz Ȥ2scale factor

Portugal

Luxemburg

Konstante

Schweiz

Deutschland

Modell

Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

Konstante Höchster Erwerbsstatus Gender Lehrer/ SchülerVerhältnis Gruppierung nach Fähigkeiten Auswahlmechanismus MatheLehrer/Schüler Verhältnis Lehrer/Schüler - Beziehungen Anteil der MatheLehrer mit ISCED 5A Förderunterricht ı e2 level-1 R2-level 1 ıu2 level-2 R2-level 2 Ȥ2 Devianz Ȥ2scale factor

161

348.15** (27.21) 0.54** (0.07)

Ergebnisse für einheimische Schüler 461.61** 415.75** 305** (33.69) (18.77) (21.70) 0.78** 0.69** 1.33** (0.13) (0.09) (0.09)

398.68** (16.82) 1.65** (0.09)

410.64** (35.24) 1.38** (0.07)

26.76** (2.44) -0.18 (1.07)

24.68** (3.05) 3.72* (1.51)

27.53** (2.50) 1.57* (0.69)

16.56** (2.18) 0.30 (0.36)

4.92 (2.92) 0.92 (0.83)

9.70** (2.64) 0.17 (0.48)

-40.88** (7.78)

-7.55 (14.57)

-32.51** (6.84)

-28.23** (11.07)

16.41* (9.15)

10.99 (25.19)

26.46** (11.34)

5.73 (14.78)

3.86 (6.40)

17.26 (12.14)

12.61* (5.65)

8.73 (7.62)

-0.10 (0.14)

-0.46** (0.09)

0.32** (0.06)

0.13 (0.15)

0.09 (0.09)

-0.09 (0.12)

-246.87** (98.63)

124.84 (144.73)

-160.08** (67.14)

-41.02 (190.63)

-216.09** (73.84)

-277.52** (96.79)

126.68** (23.50)

56.65** (19.42)

70.77** (13.77)

58.84** (18.65)

6.87 (8.77)

40.60** (13.63)

16.96* (8.99) 4066.85 (142.10) 0.05 2518.25 (268.21) 0.42 193 41710 0.66805

-84.38** (15.12) 5198.10 (205.20) 0.04 941.50 (225.43) 0.56 143 29178 1.04706

-6.68 (6.08) 5378.83 (381.38) 0.05 1367.03 (199.57) 0.47 178 77721 0.35621

29.33* (15.16) 4685.80 (179.51) 0.08 1316.57 (158.25) 0.47 236 49960 0.53224

-6.14 (7.06) 7274.94 (246.90) 0.07 130.54 (34.86) 0.62 227 47718 0.59580

-5.71 (8.68) 5981.73 (357.02) 0.06 1295.51 (186.93) 0.44 190 106074 0.28366

Quelle: OECD 2005. **-statistisch signifikant bei p=0.001, *-statistisch signifikant bei p=0.05

162 5

Aigul Alieva Synthese und Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse

Die hier präsentierten Ergebnisse der Mehrebenenanalyse lassen die Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen verschiedenen Ländern gut erkennen. Die erklärte Varianz für die Ergebnisunterschiede auf Ebene der Schulen beträgt für identische Modelle, die auf sechs Länder angewendet wurden, zwischen 44 und 77%. In den deutschsprachigen Ländern zeigen die Variablen “Gruppierung nach Fähigkeiten”, “Auswahlmechanismus im Zugang zur Schule”, “Anteil der Mathematiklehrer mit Universitätsabschluss” und “Angebot von Förderunterricht in Mathematik” statistische Signifikanz (0.01
Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa

163

den Strukturen sind in bestimmten Gesetzen vorbestimmt (Meyer 1977). Die vorhandene institutionelle Logik (Jepperson 2002) wiederum ist in jedem Nationalstaat anders und steht sowohl mit der politischen Kultur als auch mit dem Muster der Nationwerdung im Zusammenhang. Das Bildungssystem in jedem Staat ist deshalb nicht nur in seiner aktuellen Form anders, auch der evolutionäre Weg, der zur Herausbildung dieses Systems geführt hat, war unterschiedlich (Archer und Archer 1979). Zudem haben sich in den Staaten jeweils unterschiedliche wohlfahrtsstaatliche Konstellationen entwickelt, die das Schulsystem beeinflussen (Allmendinger und Leibfried 2003, Hega und Hokenmaier 2002). Bildungssysteme sind auch im Zusammenhang mit der beruflichen Ausbildung und den strukturellen Anforderungen des Arbeitsmarktes anders organisiert (Allmendinger, 1989, Mueller and Shavit, 1998). Wichtig sind auch Differenzen in den Staaten und den integrationspolitschen Ansätzen, die die Inklusionsprozesse von Migranten und deren Nachkommen in das Bildungssystem beeinflussen. Staaten, die eine lange Immigrationstradition haben, sehen Einwanderung als einen zentralen Faktor im Nation-Building-Prozess und verfügen tendenziell über Einwanderungsregime, die bessere Voraussetzungen für eine schnelle Inklusion bereitstellen. Im Vergleich zu den traditionellen Einwanderungsländern haben die meisten nordeuropäischen Staaten, weil sie die Einwanderung als ein vorläufiges Phänomen angesehen haben, lange Zeit eine eher ausschließende Haltung eingenommen (Buchmann und Parrado 2006, Freeman 1995, Zimmermann 2005). Bei der hier vorliegenden empirischen Analyse kann man aufgrund der Varianz zwischen den Bildungssystemen auf der nationalen Ebene mit einiger Sicherheit sagen, dass ein Teil der Unterschiede zwischen dem Bildungserfolg der Migranten und Einheimischen institutionell bedingt ist. Dennoch sind weitere Schritte nötig, um die Wirkungsweise dieser Einflüsse besser zu verstehen. Buchmann und Parrado (2006) plädieren dafür, Länder im Rahmen von institutionellen Typologien zu gruppieren, politische und praktische Ansätze zu identifizieren, die Migranten als Zielgruppe definieren und mögliche Voraussagen zu treffen, wie diese Ansätze in den jeweiligen institutionellen Gegebenheiten die Integration von Einwanderern beeinflussen könnten und ob sie Unterschiede, z. B. im Bildungs- oder Beschäftigungssystem, zwischen Personen mit und ohne Migrationshintergrund eher verkleiner oder noch weiter ausgebauen.

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Jugendliche aus Zuwandererfamilien im Übergang von der Schule in den Beruf – Perspektiven der Lebenslauf- und Integrationsforschung Can M. Aybek

1

Einleitung

In der Biografie junger Menschen in Deutschland stellt der Übergang von der Schule in das berufliche Ausbildungssystem eine der entscheidenden Phasen dar, durch die das künftige Erwerbsleben vorherbestimmt wird. Der vorliegende Beitrag widmet sich dieser biografischen Phase und nimmt insbesondere die institutionellen Rahmenbedingungen in Augenschein, die diesen Übergang strukturieren. Im Fokus der Darstellung steht dabei die Gruppe der Jugendlichen mit Migrationshintergrund, da diese immer stärker durch das Raster des Berufsbildungssystems fällt. Angesichts der Ungleichheit zwischen einheimischen und zugewanderten Jugendlichen, die kontinuierlich zunimmt, hat die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Maria Böhmer in einer Presseerklärung vom April 2007 bemerkt, dass „[d]ie schwierige Situation von jungen Migrantinnen und Migranten einen Schwerpunkt in der politischen Debatte über die Lage auf dem Ausbildungsmarkt bilden [muss]“, und versprach, dass die „Bundesregierung […] im Rahmen des Nationalen Integrationsplanes alle Anstrengungen unternehmen [wird], um ausländischen Jugendlichen den Weg in die Ausbildung zu erleichtern.“1 Migrantenjugendliche in Deutschland sind öfter vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen oder werden auf diesem marginalisiert. Unter diesen Bedingungen scheint die Fähigkeit ihre Biografie „auszuhandeln“ (vgl. Beck 1986), sprich Alternativen aufzubauen und Möglichkeiten und Risiken von Beschäftigungsverhältnissen abzuschätzen, begrenzt zu sein. 1

Presseerklärung der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Maria Böhmer, vom 18.04.2007. http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2007/04/2007-0 [Zugriff am: 12.05.2008]

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Um ein besseres Verständnis über diese Ungleichheiten herzustellen, ist es vielversprechend – so die These hier – eine Verbindung zwischen Migrationsforschung und Lebenslaufanalyse herzustellen. Deshalb soll in einem ersten Schritt die Bedeutung von Migrations- und Integrationsprozessen aus der Sicht der Lebenslaufforschung skizziert werden. Darauf aufbauend soll aufgezeigt werden, wie individuelle Biografien durch wohlfahrtsstaatliche Regelungen strukturiert werden. In einem dritten Schritt soll ein Modell vorgeschlagen werden, anhand dessen die Prozesse, die zu den beobachteten Ungleichheiten führen, besser erklärt werden können. Diesen theoretischen Ausführungen folgt eine Darstellung der aktuellen Lage von Migrantenjugendlichen im deutschen Ausbildungssystem. Auch aus der Perspektive des internationalen Vergleichs lassen sich Unterschiede zwischen zugewanderten und einheimischen Jugendlichen hinsichtlich des erfolgreichen Übergangs ins Erwerbsleben feststellen (Heath/Cheung 2007b). Im letzten Teil sollen deshalb Kriterien vorgestellt werden, die in der internationalen vergleichenden Migrations- und Lebenslaufforschung im Hinblick auf den Übergang ins Erwerbsleben herangezogen werden. Damit sollen die Möglichkeiten verdeutlicht werden, die sich aus einem interdisziplinären Ansatz ergeben, um die Situation von Migrantenjugendlichen in verschiedenen nationalen Kontexten besser zu erklären. 2

Migration und Integration im Kontext des Lebenslaufs

Bei einer Betrachtung von Migrationsprozessen durch die Optik von Lebensläufen wird deutlicher erkennbar, mit welchen Herausforderungen Migranten konfrontiert sind: Neben fehlenden sprachlichen Möglichkeiten gehört dazu auch die Tatsache, dass erworbene berufliche Kenntnisse nicht genutzt werden können. Der Transfer von Fähigkeiten ist also nicht selbstverständlich. Zudem kann der Rückgriff auf soziale Netzwerke nur eingeschränkt möglich sein. Beispielsweise kann eine Großfamilie fehlen, die ursprünglich Halt und Unterstützung geboten hat. Für Einwanderer gilt es, die „Spielregeln“ der Aufnahmegesellschaft zu verstehen und ihr Leben bzw. ihre Lebensplanung entsprechend zu gestalten. Ein anschauliches Beispiel, wie dies von statten gehen kann, liefert die von Thomas und Znaniecki erstellte Studie „The Polish Peasant in Europe and America“ (1984 [1918-20]), in der junge polnische Auswanderer, die zu Beginn des 20. Jahrhunderts in die USA ausgewandert waren, untersucht werden. Die Studie vergleicht die Erfahrungen und Perspektiven der Auswanderer mit den Lebenswelten der in Polen verbliebenen Elterngeneration. Als Grundlage für die Analyse dient der damalige Briefwechsel zwischen Polen und den USA.

Übergang von der Schule in den Beruf

169

Anhand dieses Briefwechsels lassen sich migrationsbedingte Unterschiede zwischen Eltern und Kindern nachzeichnen. Deutlich wird, dass die Einwanderung in eine stark von Modernisierungsprozessen geprägte Gesellschaft die Lebenswelten der Daheimgebliebenen von den Perspektiven der Auswanderer entfremdet. Die Handlungsweisen der Auswanderer und der Eltern sind nicht mehr in derselben Lebenserfahrung verwurzelt. Diese klassische Studie führt auf eindrucksvolle Weise vor Augen, dass Migration nicht nur zur Entfremdung der Generationen voneinander führt, sie macht auch die ursprünglich im Herkunftsland gemachten Erfahrungen zu großen Teilen unbrauchbar (Weymann 2004: 153). Die lebenslaufspezifische Perspektive betont allerdings nicht nur die intergenerationalen Unterschiede, sondern auch die zeitliche Dimension von Migrationsprozessen. Dies beschreibt Jasso wie folgt: „All the processes associated with migration are rooted in time. They occur in particular historical eras and bear imprints of those eras. They occur at different ages and bear the imprints of those ages. How difficult it was to migrate, how successful the migration, how permanent the move – all these depend jointly on the historical context and the migrant’s age” (Jasso 2003: 331).

Hinzu kommt, dass biografische Eckpunkte, wie z. B. das Geschlecht der migrierenden Person, der Bildungshintergrund, der familiäre bzw. gruppenspezifische Kontext, in den hineinmigriert wird, für den weiteren Verlauf des Lebenslaufes wie auch des Integrationsprozesses ausschlaggebend sind. Allerdings müssen den individuellen Ressourcen, die durch den Familienhintergrund, die sozialen Netzwerke, das Selbstvertrauen und die Eigeninitiative der jeweiligen Person mehr oder minder ausgeprägt sein können (vgl. Gecas 2003), die institutionellen Strukturen im jeweiligen gesellschaftlichen Kontext entgegengesetzt werden. Erst das Zusammenspiel dieser Faktoren definiert allgemein den Handlungsspielraum, über den eine Person in ihrem Lebenslauf verfügt. Im Folgenden soll ein Versuch unternommen werden, den Einfluss, den Institutionen – hier vor allem wohlfahrtsstaatliche Institutionen – auf den Lebenslauf ausüben, näher zu erläutern. 3

Abweichungen von Standardbiografien im wohlfahrtsstaatlichen Kontext

Zur Diskussion der Beeinflussung der individuellen Lebensläufe durch gesellschaftliche Institutionen wird ein Modell herangezogen, das von Leisering und

170

Can M. Aybek

Leibfried (1999: 25) vorgeschlagen wurde (vgl. Abbildung 1).2 In diesem Modell werden drei Kernbereiche definiert: das Bildungssystem, die Altersvorsorge und ein Bereich, den Leisering und Leibfried „Risikomanagement“ nennen, welcher soziale Sicherungssysteme wie z. B. Unfall- oder Arbeitslosenversicherungen, Sozialhilfe und sozialpädagogische Maßnahmen etc. umfasst. Der Ausgangspunkt ihrer Überlegungen ist dabei ein dreigliedriger Lebenslauf des Individuums, wie er auch von Kohli (1986) beschrieben wird, bestehend aus der Bildungsphase, dem Erwerbsleben und dem Rentenalter. Das Modell greift damit die wesentlichen Bereiche auf, auf denen der Wohlfahrtsstaat durch seine Institutionen Einfluss ausübt. Auf theoretischer Ebene unterscheiden Leisering und Leibfried drei unterschiedliche Effekte (1999: 24-26, vgl. auch Leisering 2003: 211-214): 1. Der Strukturierungs- bzw. Differenzierungseffekt: Mit Strukturierung sind hier institutionalisierte Pfade, wie z. B. das Schulsystem, gemeint, welche die meisten Individuen im Laufe ihrer Biografie durchschreiten. Differenzierung hingegen weist darauf hin, dass abhängig von der Mitgliedschaft in einem bestimmten Teilsystem der Gesellschaft (z. B. öffentlicher Dienst oder Selbstständigkeit) das Ausmaß der Ansprüche an den Wohlfahrtsstaat unterschiedlich ausfallen kann. Auch können Unterschiede in Geschlecht oder Staatsbürgerschaft einen Einfluss darauf haben, von welchen Rechten man Gebrauch machen kann bzw. ob man Mitglied in einem bestimmten Teilsystem des Wohlfahrtsstaats ist oder nicht. 2. Der Integrationseffekt: Wohlfahrtsstaatliche Politiken erzeugen bestimmte Erwartungshaltungen, Regelmäßigkeiten und schließlich Sicherheiten in der Bevölkerung hinsichtlich der Rechte, die sie in Anspruch nehmen können, und tragen dadurch zur gesellschaftlichen Integration bei. 3. Der Formationseffekt: Damit sind Effekte gemeint, die in den meisten Fällen implizit in wohlfahrtsstaatlichen Systemen vorzufinden sind, und aufgrund von sozialen, ökonomischen oder genderspezifischen Merkmalen Ungleichheiten erzeugen. Ein klassisches Beispiel wäre eine sozialrechtliche Regelung, die bestimmte Ansprüche (in Anlehnung an den Typus des alleinverdienenden Ehemanns) an eine lückenlose Erwerbsbiografie knüpft und dadurch eine nicht erwerbstätige Ehefrau benachteiligt. 2

Leisering und Leibfried (1999: 26) beziehen sich bei diesem Modell auf einen Wohlfahrtsstaatstypus, wie er sich in der Bundesrepublik Deutschland entwickelt hat. Das Modell kann jedoch als Vorlage für einen Vergleich zwischen unterschiedlichen Typen herangezogen werden, um Gemeinsamkeiten und Unterschiede herauszuarbeiten (Leisering 2003).

Übergang von der Schule in den Beruf Abbildung 1:

171

Die Institutionalisierung des Lebenslaufs durch den Wohlfahrtsstaat

BILDUNG

Sicherheit der Erwartungen

Chance

Strukturierung

Strukturierung Standardisierung des Lebenslaufs

LEBENSLAUF

hidden curriculum

Kindheit Jugend

RENTENSYSTEM

Erwerbsleben, Familie

Alter

Gefahr der Verarmung

Kontinuität

RISIKOMANAGEMENT

Quelle: Leisering und Leibfried (1999: 25); leicht modifizierte eigene Darstellung. Je nach Lebensphase fällt der Einfluss der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen unterschiedlich aus. Hier soll vor allem der Übergang von der Kindheit in das Erwerbsleben im Vordergrund stehen (vgl. linke Hälfte der Abbildung 1). Mit diesen Übergängen von einer Lebensphase in die andere, den sog. Statuspassagen, können besondere Risiken verbunden sein (Levy 1991, Glaser/Strauss 1971). Übergänge werden in Wohlfahrtsstaaten – wenn auch in unterschiedlichem Maße – institutionell geregelt. Falls eine hohe institutionelle Kontrolle hinsichtlich eines bestimmten Übergangs besteht, bedeutet das, dass diese Statuspassage zu einem hohen Grad standardisiert ist und die einzelne Person nicht die Möglichkeit hat, sie individuell unterschiedlich zu regeln. Umgekehrt kann behauptet werden: je weniger institutionelle Regelungen vorzufinden sind, desto

172

Can M. Aybek

mehr Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten bleiben dem Einzelnen (Heinz 1996). Der Wohlfahrtsstaat strukturiert nicht nur Lebensläufe, indem er von der Kinderbetreuung bis ins Rentenalter Regelungen und Institutionen bereithält, sondern standardisiert sie auch (Kohli 1985). Im Falle der Bundesrepublik Deutschland finden Zugewanderte einen Wohlfahrtsstaat vor, der zwischen Personengruppen eindeutig differenziert und deren Zugang zu Leistungen unterschiedlich reguliert. Für manche Zugewanderte kann als Kriterium für den Zugang zu sozialstaatlichen Leistungen der Aufenthaltsstatus herangezogen werden. Der Zugang kann sich auch über die Zeit hinweg verändern, wie Bommes (1999) überzeugend mit Bezug auf die Gruppe der Spätaussiedler in Deutschland vor Augen führt. Er hält fest, dass restriktive Tendenzen insbesondere seit 1989 sowohl in der Einwanderungs- als auch der Sozialpolitik zugenommen haben und der Wohlfahrtsstaat zwar die Grundversorgung gewährleistet, aber den Einstieg in die Berufsbildung oder den Arbeitsmarkt nicht im ursprünglichen Maße fördert. Umso schwieriger wird es für Zuwanderer ihren Lebenslauf so zu gestalten, dass dieser den institutionellen Normen, die vom Wohlfahrtssystem aufgestellt werden, entspricht. 4

Der Übergang Schule-Ausbildung als Mehrebenenprozess

Der Lebenslauf eines Individuums ist laut Huinink als „Teil eines gesellschaftlichen Mehrebenenprozesses“ (2002: 379) zu verstehen, der auf der einen Seite in enger Verbindung mit den Lebensläufen von Personen im unmittelbaren persönlichen Umfeld und mit bestimmten sozialen Gruppen (z. B. peer groups) steht. Auf der anderen Seite jedoch unterliegen Lebensläufe den „strukturierenden Einflüssen gesellschaftlicher Institutionen und organisationaler Hierarchien (staatliche Institutionen, Arbeitsorganisationen)“ und „finde[n] in spezifischen räumlichen Kontexten und unter historisch gewachsenen gesamtgesellschaftlichen Bedingungen statt“ (Huinink 2002: 379). Die Prozesse, die während des Übergangs von der Schule in die berufliche Bildung stattfinden, können in Form eines Mehrebenenmodells (vgl. Abbildung 2) dargestellt werden. Auf der Mikroebene der Individuen entscheidet sich der betroffene Jugendliche aus einer bestimmten Situation heraus – also von bestimmten Ressourcen ausgehend und eigenen Präferenzen und Orientierungen folgend – für bestimmte Handlungsstrategien, die sie/er verfolgt, um in eine berufliche Ausbildung zu kommen. Diesen Strategien stehen eine Reihe von Programmen und Maßnahmen gegenüber, die – je nach gewählter Handlungsstrategie – unterstützend oder einschränkend wirken können. Wenn der Jugendli-

Übergang von der Schule in den Beruf

173

che beispielsweise eine vorwiegend schriftliche Bewerbungsstrategie verfolgt, können Trainings, in denen individuell gestaltete Anschreiben und Lebensläufe geübt werden, unterstützend sein. Die Entscheidung darüber, welche Art von Maßnahmen in einem bestimmten Zeitraum angeboten wird und welche nicht, wird aufgrund bestimmter institutioneller Gegebenheiten und Präferenzen getroffen. Auf der gesamtgesellschaftlichen Makroebene ist auf der einen (in der Abbildung 2 rechten) Seite der Zustand abgebildet, der durch die Aggregation der Prozesse auf der Mikro- und Mesoebene zustande kommt. Auf der anderen Seite werden die Einflussfaktoren benannt, die mitunter zu den beobachteten Ergebnissen führen.3 Auf der Makroebene sind zugleich die Rahmenbedingungen auf nationalstaatlicher bzw. gesamtgesellschaftlicher Ebene verortet, unter denen die Individuen und die institutionellen Akteure agieren und die sie als gegeben auffassen.

individuelle Handlungsstrategien

Jugendliche aus Zuwandererfamilien

Zeitpunkt t

Logiken der Selektion

Makroebene Mesoebene Mikroebene

Programme und Maßnahmen

Logiken der Situation

Institutionelle Akteure

Logiken der Aggregation

Makroebene

Beteiligung von Migrantenjugendlichen am beruflichen Bildungssystem

Mesoebene

Mehrebenen-Erklärungsmodell

System des Übergangs von der Schule in die berufliche Ausbildung

Mikroebene

Logiken der Situation

Abbildung 2:

Zeitpunkt t´

Quelle: Eigene Darstellung angelehnt an Coleman (1990: 10 ff.) und Esser (1993: 91 ff.).

3

Es ist wichtig zu betonen, dass in dem vorliegenden Fall keine direkten Kausalzusammenhänge abgebildet werden sollen, sondern vielmehr ein heuristisches Modell zum besseren Verständnis eines Makrophänomens dargeboten wird.

174

Can M. Aybek

Nach diesem Verständnis ist sowohl die Mikro- als auch die Mesoebene durch eine eigene Situationslogik gekennzeichnet und trägt zu dem beobachteten Gesamtergebnis bei. Dieser Gedankengang lässt sich exemplarisch für den Übergang von der Schule in die berufliche Bildung wie folgt beschreiben: Ein Jugendlicher erwirbt schon während der Schulzeit Kenntnisse darüber, welche Möglichkeiten der beruflichen Bildung es gibt, welcher Ausbildungsgang interessant für sie/ihn ist und welche Strategien sinnvoll eingesetzt werden können, um eine reale Chance auf eine solche Ausbildung zu bekommen. Je nach Schulabschluss können die Chancen auf einen Ausbildungsplatz erheblich variieren. So wird es einer Bewerberin mit Abitur erheblich leichter fallen, eine Lehrstelle zu finden, als einem Hauptschulabsolventen. Für Schulabgänger mit niedrigeren Schulabschlüssen könnte die Suche nach einer Ausbildungsmöglichkeit deutlich mehr Zeit in Anspruch nehmen. Die Chancen werden aber nicht nur durch die individuellen Voraussetzungen und Handlungsstrategien auf der Mikroebene bestimmt, sondern auch durch Entwicklungen auf der Makroebene, wie die konjunkturelle Lage der Wirtschaft, die Einfluss auf die gesamte Anzahl der zur Verfügung gestellten Ausbildungsplätze hat. Auf der Mesoebene ordnen die Institutionen den Zugang zum Ausbildungssystem durch Regeln, die sie definieren, und Programme und Maßnahmen, die sie auflegen. Sie geben Gelegenheitsstrukturen vor, die die Jugendlichen bei ihrer Suche nach einer Ausbildung zu einem bestimmten Zeitpunkt (t) vorfinden. Im Rahmen der Lebenslaufforschung werden – wie oben bereits ausgeführt – auch die zeitlichen Aspekte berücksichtigt, die auf diese biografischen Übergänge einwirken. Auch das oben dargestellte Erklärungsmodell verweist auf diese temporale Dimension, indem davon ausgegangen wird, dass die Logik der Situation und folglich auch die Präferenzen der Akteure zu einem ganz bestimmten Zeitpunkt gegeben sind. Die daraus resultierenden Handlungen führen dazu, dass zu einem späteren Zeitpunkt (t`) die Rahmenbedingungen auf der Makroebene entweder stabil bleiben oder sich verändern. Die Annahme ist also, dass nicht nur die gesellschaftlichen Institutionen die Rahmenbedingungen für Individuen bilden, sondern auch selbst durch die Handlungen dieser Individuen verändert werden können. Dies wiederum kann (zusammen mit anderen Faktoren) dazu führen, dass Personen zum Zeitpunkt (t`) mit veränderten Rahmenbedingungen konfrontiert sind. Hier gilt es also zu unterstreichen, dass von keiner absoluten Determinierung der Personen durch gesellschaftliche Institutionen ausgegangen werden kann, sondern mehrere gesellschaftliche Ebenen zusammenwirken. Erst dadurch entstehen Phänomene wie z. B. Differenzen zwischen Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund im Übergang von der Schule in den Beruf. Wie diese Unterschiede aussehen können, soll nun anhand der Situation der Migrantenju-

Übergang von der Schule in den Beruf

175

gendlichen in Deutschland beispielhaft dargestellt werden. Da eine umfangreiche Beschreibung dieser Lage den hier gesetzten Rahmen sprengen würde, soll auf ausgesuchte Merkmale auf der Makro- sowie Mikroebene zurückgegriffen werden. 5

Ausbildungssystem und Migrantenjugendliche in Deutschland

Das deutsche Ausbildungssystem kann grundsätzlich in drei Bereiche unterteilt werden: das duale Berufsbildungssystem, das eine Kombination aus betrieblicher Ausbildung und schulischem Unterricht darstellt, das Schulberufssystem, das in bestimmten Berufszweigen, wie z. B. im Gesundheitswesen, den typischen Ausbildungsweg darstellt und hinsichtlich des erreichten Abschlusses dem dualen System gleichwertig ist, und das Übergangssystem, das aus verschiedenen Maßnahmen und Programmen4 besteht und zu keinem anerkannten beruflichen Abschluss führt, sondern „auf eine Verbesserung der individuellen Kompetenzen von Jugendlichen zur Aufnahme einer Ausbildung oder Beschäftigung […] und zum Teil das Nachholen eines allgemein bildenden Schulabschlusses“ ausgerichtet ist (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006: 79). Das Kernstück des Ausbildungssystems bildet – zumindest in der öffentlichen Debatte – immer noch die duale Berufsbildung. Der Anteil der Jugendlichen, die direkt in eine solche duale Ausbildung eingemündet sind, ist jedoch in den letzten 10-15 Jahren stetig zurückgegangen (vgl. Abbildung 3): von 51,2 Prozent im Jahr 1995 auf 43,3 Prozent im Jahr 2004. Der Anteil derjenigen, die eine Ausbildung im Rahmen des Schulberufssystems absolviert haben, stieg – mit einigen Schwankungen – auf etwas über 17 Prozent. Deutlicher Zuwachs ist bei den Neuzugängen in das Übergangssystem zu verzeichnen: Im Jahr 1995 mündeten nur 31,9 Prozent der Jugendlichen, die eine Ausbildungsmöglichkeit suchten, in die Programme und Maßnahmen des Übergangssystems ein, während dieser Anteil – im Anschluss an einen kontinuierlichen Zuwachs während eines Jahrzehnts – im Jahr 2004 39,5 Prozent erreichte (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006: 80). 4

Programme und Maßnahmen unterschiedlichster Art werden unter der Überschrift „Übergangssystem“ zusammengefasst, dennoch können diese grob in zwei Blöcke unterteilt werden: der eine Bereich konzentriert sich auf die Berufsorientierung, der andere auf eine sog. berufliche Grundbildung, die der eigentlichen Ausbildung vorgeschaltet sein soll. Allerdings ist diese Unterteilung weit davon entfernt, wirklich distinkte Kategorien zu schaffen, denn z. B. können Maßnahmen, die zwei unterschiedlichen Kategorien zugeordnet werden, auf der Ebene der (lokalen) Implementation recht ähnlich ausfallen.

176

Can M. Aybek

Abbildung 3:

Verteilung der Jugendlichen auf die Bereiche des Ausbildungssystems (in Prozent der Neuzugänge pro Jahr)

1995

2000

2001

2002

2003

2004 0%

10%

20%

30%

duales System

40%

50%

60%

Schulberufssystem

70%

80%

90%

100%

Übergangssystem

Quelle: Daten der Statistischen Ämter des Bundes, der Länder und der Bundesagentur für Arbeit; Konsortium Bildungsberichterstattung (2006: 80). In Deutschland steht die Versorgung mit Ausbildungsplätzen in engem Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Konjunktur im Lande. Schwache Wachstumsraten führen nicht nur zu geringen Beschäftigungsraten, sondern auch zu einem niedrigeren Angebot an Ausbildungsplätzen im dualen Ausbildungssystem (vgl. auch Werner 2005). Die Abbildung 4 führt diesen Zusammenhang klar vor Augen. Dieser Umstand stellt unter Umständen eine Schwäche des deutschen Ausbildungssystems dar, weil davon ausgegangen werden sollte, dass die Vermittlung von beruflichen Fähigkeiten nicht nur ökonomischen Zwecken dient, sondern damit auch eine gesellschafts- und bildungspolitische Aufgabe verbunden ist.

Übergang von der Schule in den Beruf Abbildung 4:

177

Höhe des Ausbildungsplatzangebots und Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Zeitverlauf (1992-2006)

Ausbildungsangebot (absolute Zahlen) 730.000 1992

710.000 690.000 670.000 1999

650.000 1998

1993

2000

2001

630.000

1995

1997

1994

610.000 1996

2006

590.000 2004

2002

2003

570.000 2005

550.000 26

26,5

27

27,5

28

28,5

29

29,5

30

sozialversicherungspflichtig Beschäftigte (in Millionen)

Quelle: Daten des BIBB, der Bundesagentur für Arbeit, Ulrich et al. (2006b: 17). Jugendliche, die in Deutschland eine berufliche Ausbildung anstreben, verwenden große Mühe darauf, einen der Ausbildungsplätze in einem der über 340 anerkannten Berufe zu erhalten. Der Anteil der ausländischen Jugendlichen, die bei dieser Suche erfolglos bleiben, fällt im Vergleich zu den deutschen Jugendlichen allerdings deutlich höher aus (vgl. Abbildung 5). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Jugendlichen – wie die vormalige Beauftragte für Ausländerfragen Marieluise Beck betonte – „ein hohes Interesse“ an beruflicher Qualifizierung aufweisen und sich „auch der Unterstützung durch ihre Eltern überwiegend gewiss sein können“ (2002: 216).

178

Can M. Aybek

Abbildung 5:

Beteiligungsquote von ausländischen und deutschen Jugendlichen an der dualen Ausbildung 1993-2004 nach Geschlecht

(in Prozent der Schulabsolventen) 81

78

77

76

76

76

75

73

73

71

70

69 Männer DE 58

40

56

42

54

41

53

54

40

39

53

54

53

53

51

50

48 Frauen DE 37

35

35

33

31

30

28 Männer AUSL 25

25

25

25

26

25

25

25

25

25

24

23 Frauen AUSL

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Quelle: Statistisches Bundesamt 2006, Fachserie 11, Bildung und Kultur, Reihe 3, BIBB, Burkert und Seibert (2007: 9). Im Zeitraum 1993 bis 2004 ist die Ausbildungsbeteiligungsquote unter den ausländischen Jugendlichen, also der Anteil derer in der Gesamtgruppe, die eine Ausbildung machen, wie Burkert und Seibert (2007) beobachten, stark rückläufig (siehe Abbildung 5). Der Berufsbildungsbericht 2008 stellt fest, dass sich dieser Trend fortsetzt: Die Beteiligungsquote der ausländischen Jugendlichen lag 2006 bei 23,7 Prozent (BMBF 2008: 97). Das ist weniger als die Hälfte des Anteils, der sich bei den deutschen Jugendlichen beobachten lässt (56, 9 Prozent). Vor allem eine Beobachtung der Daten im Zeitverlauf, zeigt wie beständig dieser Negativtrend ist. Der Anteil der ausländischen Jugendlichen, die eine Ausbildung durchlaufen, ist in den letzten 12 Jahren stetig zurückgegangen und liegt mit 23,7 Prozent in 2006 mehr als 10 Prozentpunkte unter dem Stand von 1994, wo er noch bei 34 Prozent lag. Neben diesem allgemeinen Rückgang sind auch einige sehr interessante geschlechtsspezifische Unterschiede auszumachen: Trotz der widrigen Umstände in diesem Zeitraum haben es die jungen Frauen mit aus-

Übergang von der Schule in den Beruf

179

ländischem Pass geschafft, ihre Beteiligungsquote relativ konstant zu halten, wenn auch auf einem generell sehr niedrigen Niveau. Ein Phänomen, das immer stärker in den Fokus der politischen Debatten und des wissenschaftlichen Interesses gerät, ist die abnehmende Partizipation der ausländischen Männer. Ihre Beteiligungsquote ging zwischen 1994 und 2004 von rd. 42 auf 28 Prozent, d. h. um 14 Prozentpunkte zurück. Viele dieser Jugendlichen münden in die Maßnahmen des Übergangssystems ein. Die oben genannten Zahlen beruhen allerdings auf den amtlichen Statistiken der Bundesagentur für Arbeit, die nach dem Merkmal „Staatsbürgerschaft“ unterscheidet und keine Operationalisierung eines Migrationshintergrunds zulässt. Zudem kann auch auf wichtige personenbezogene Merkmale, wie z. B. den sozioökonomischen Status, nicht zurückgegriffen und somit keine Aussagen darüber getroffen werden, wie sich diese auf die Wahrscheinlichkeit auswirken, in das Übergangssystem einzumünden. Auch kann nichts darüber gesagt werden, was mit den Jugendlichen nach der Teilnahme an einer Maßnahme geschieht, da diese Daten (bisher) nicht im Längsschnitt vorliegen. Um das Bewerbungsverhalten und den Verbleib der Jugendlichen besser zu verstehen, haben die Bundesagentur für Arbeit und das Bundesinstitut für Berufsbildung eine Studie initiiert, die als BA/BIBB Bewerberbefragung bekannt ist. Im Rahmen dieser Befragung werden seit 1997 jährlich Daten über Jugendliche erhoben, die sich bei der Bundesagentur als ausbildungsplatzsuchend gemeldet haben.5 Die Analysen, die anhand dieses Datensatzes aus dem Jahr 2004 vorgenommen worden sind, zeigen, dass Jugendliche mit niedrigen Schulabschlüssen mit einer weitaus größeren Wahrscheinlichkeit in das Übergangssystem einmünden als dies für Abgänger von höheren Schulen zu beobachten ist. Insbesondere trifft dies für Maßnahmen im Rahmen der Berufsorientierung zu (Krewerth/Ulrich 2006: 77). Zugleich stellen Ulrich und Krewerth fest, dass die Teilnahme an einer Maßnahme – welcher Art auch immer – generell weder einen positiven noch einen negativen

5

Im Folgenden sollen hier lediglich auf die Ergebnisse der Erhebung aus dem Jahr 2004 hingewiesen werden, da diese mittlerweile in einem Sammelband (Eberhard et al. 2006) gut dokumentiert sind. Im Rahmen der Erhebung des Jahres 2004 wurden Daten von allen Vertretungen der Bundesagentur deutschlandweit gesammelt, so dass eine relativ unverzerrte Stichprobe vorliegt, einmal abgesehen von dem Bias, dass die Person seitens der Mitarbeiter der Bundesagentur als Ausbildungssuchender eingestuft werden musste. Im Rahmen der Stichprobenziehung wurden 9.688 Personen zufällig aus den Einträgen der Bundesagentur gezogen und durch die Zusendung eines Fragebogens zur Teilnahme an der Erhebung eingeladen. 5.100 (53 Prozent) dieser jungen Menschen leisteten dieser Einladung folge. Dem Forscherteam, das diese Studie vorbereitet und analysiert hat, zufolge eignet sich die Stichprobe, um Rückschlüsse auf die Gesamtpopulation zu ziehen (insg. 740.200 Bewerber im Jahr 2004), da bei den Berechnungen entsprechende Gewichtungen vorgenommen worden sind (vgl. Krewerth et al. 2006).

180

Can M. Aybek

Einfluss auf die Wahrscheinlichkeit ausübt, eine Ausbildung im Rahmen des dualen Systems zu beginnen (2006: 169). Abbildung 6:

Wahrscheinlichkeit des erfolgreichen Übergangs von Lehrstellensuchenden in die duale Ausbildung (in Prozent) Jugendliche

ohne Migrationshintergrund

mit Migrationshintergrund + lebt in einer Region mit einer Arbeitslosenquote < 9%

80%

70%

(71%) + (sehr) gute Mathematiknote

(64%) 60%

+ mittlerer bis hoher Schulabschluss 50% (47%)

(44%)

40%

(40%)

(41%)

30%

(29%)

20%

(20%)

durchschnittliche Übergangsrate

(34%) (29%)

+ niedriger Schulabschluss

(25%) (16%) 10%

+ niedrige Mathematiknote (15%) (8%)

+ lebt in einer Region mit einer Arbeitslosenquote > 9%

0%

Quelle: BA/BIBB Bewerberbefragung 2004, Ulrich et al. 2006a: 204, eigene Darstellung. Anhand des BA/BIBB-Datensatzes lassen sich auch die Chancen vergleichen (siehe Abbildung 6), die Jugendliche mit und ohne Migrationshintergrund6 haben, wenn es um den erfolgreichen Übergang von der Schule in eine Ausbildung geht (Ulrich et al. 2006a: 202-206). Zunächst lassen sich einige Beobachtungen festhalten, die für alle Bewerber, die in den letzten 15 Monaten auf der Suche nach einer Lehrstelle waren – unabhängig davon ob mit oder ohne Migrations6

Der Migrationshintergrund von Personen wurde anhand von Angaben aus drei unterschiedlichen Bereichen festgestellt: Staatsbürgerschaft, erste erlernte Sprache und Geburtsort. Es wurde davon ausgegangen, dass eine Person keinen Migrationshintergrund aufweist, wenn diese eine deutsche Staatsbürgerschaft besaß, in Deutschland geboren war und als alleinige Muttersprache Deutsch gesprochen hat. Bei allen restlichen Personen wurde von einem Migrationshintergrund ausgegangen.

Übergang von der Schule in den Beruf

181

hintergrund – gültig sind: Ein höherer Schulabschluss zusammen mit einer guten Mathematiknote und einem Wohnort, der sich durch eine niedrige Arbeitslosenquote auszeichnet, erhöht die Chancen auf eine Lehrstelle eindeutig. Aber wie die relativen Zugangschancen zeigen (vgl. Abbildung 6), ist der Effekt, der sich durch die Erfüllung dieser (kombinierten) Konditionen für Jugendliche ohne Migrationshintergrund einstellt, viel stärker als für die Gruppe mit Migrationshintergrund. Die Erfolgswahrscheinlichkeit bei einheimischen Bewerbern, eine Lehrstelle zu bekommen, lag im Schnitt bei 40 Prozent. Unter denjenigen, die einen mittleren bzw. höheren Schulabschluss vorweisen konnten, war sie bereits 47 Prozent. Wenn zudem die Mathematiknote “gut” oder “sehr gut” ausfiel, erhöhte sich die Wahrscheinlichkeit auf 64 Prozent. Und lebte die Person auch noch in einer Region mit einer Erwerbslosenquote unter 9 Prozent, stieg sie auf 71 Prozent. Bei den Bewerbern mit Migrationshintergrund lag die durchschnittliche Wahrscheinlichkeit für einen erfolgreichen Übergang in die duale Ausbildung bei 29 Prozent. Ein mittlerer bzw. höherer Schulabschluss verbesserte ihre Chancen um 5 Prozentpunkte auf insgesamt 34 Prozent. Die zusätzliche gute bis sehr gute Mathematiknote brachte nochmals 7 Punkte und lies sie auf 41 Prozent steigen. Wohnten diese Personen auch noch an einem Wohnort mit einer günstigen Arbeitsmarktlage, lagen ihre Chancen, eine Lehrstelle zu erhalten, bei 44 Prozent. Es besteht aber auch die Möglichkeit, dass ungünstige Voraussetzungen zusammenkommen (vgl. Abbildung 6). Der Einfluss dieser kumulierten Nachteile auf die Übergangschancen von Jugendlichen mit Migrationshintergrund fällt deutlich stärker aus als für diejenigen ohne. Es kommt hinzu, dass sich innerhalb der Migrantenjugendlichen Gruppen ausmachen lassen, die unterschiedliche Erfolgschancen vorweisen. Die in Deutschland geborenen Jugendlichen hatten eine durchschnittliche Übergangsrate von 33 Prozent. Diese lag für junge Menschen aus Spätaussiedlerfamilien sogar bei 35 Prozent. Allerdings gelang es nur 18 Prozent der Jugendlichen, die im Ausland geboren waren, eine Lehrstelle zu finden. In der schlechtesten Situation befanden sich Jugendliche, die entweder in der Türkei geboren waren oder die türkische Staatsbürgerschaft besaßen. Nur 16 Prozent von ihnen gelang es, eine Lehrstelle zu finden (Ulrich et al. 2006a: 205-206).

182 6

Can M. Aybek Ethnische Ungleichheit und der Einfluss des institutionellen Umfelds

In zahlreichen Studien, die sich mit der Integration bzw. Assimilation7 von Zuwanderern in Deutschland beschäftigen, wird bei der Beurteilung des Bildungsund Ausbildungserfolgs von Jugendlichen nach ethnischen Merkmalen unterschieden (vgl. etwa Alba et al. 1994). Diese Unterscheidung wird mit der Annahme begründet, dass im Rahmen der Dimensionen, die die gesellschaftliche Integration von Individuen beschreiben, eine Art „ethnische Schichtung“ (Esser 2001) zu beobachten ist. Diese Schichtung ist allerdings nicht nur zwischen der deutschen und zugewanderten Bevölkerung festzustellen, sondern auch zwischen verschiedenen ethnischen Gruppen innerhalb der Zuwandererbevölkerung. So wird beispielsweise oft festgehalten, dass Jugendliche türkischer und italienischer Herkunft im deutschen Bildungssystem im Vergleich zu anderen Zuwanderergruppen (zumindest auf den ersten Blick) besonders schlecht abschneiden (vgl. Müller/Stanat 2006, Kristen/Granato 2007). Auch in der Integrationsforschung in anderen Einwanderungsländern spielt dieser „Nationalitäteneffekt“ eine gewichtige Rolle. Lindo (1999) z. B. unterstreicht in seiner Untersuchung zur Bildungsorientierung von türkischen und „iberischen“ Migrantengruppen in den Niederlanden die Bedeutung der sozialen Netzwerke. Diese sind in der jeweiligen Gruppe unterschiedlich und wirken sich zudem auf den schulischen Erfolg der zweiten Generation aus. Obwohl alle europäischen Einwanderungsstaaten ähnlichen Modernisierungs- und Globalisierungstendenzen unterworfen sind und teilweise auch Zuwanderergruppen aus denselben Herkunftsländern beherbergen, fällt der Grad der strukturellen Integration, den die Jugendlichen aus Zuwandererfamilien in den jeweiligen Ländern erzielen, unterschiedlich aus. Heath et al. (2007a: 13-18, 2008: 17-18) diskutieren vier Themenkomplexe, die bei der Erzeugung dieser Ungleichheitsstrukturen von Bedeutung sein könnten: Erstens können Selektionsmechanismen im Zusammenhang mit der Einwanderung der ersten Zuwanderergeneration eine wichtige Rolle spielen. Wenn z. B. ursprünglich – wie auch im Falle der Bundesrepublik geschehen – relativ niedrig qualifizierte Arbeitskräfte angeworben wurden, könnte dies über die Elterngeneration auch negative Einflüsse auf die zweite und dritte Generation der Migrantenjugendlichen haben. Zweitens können Gesellschaften dazu tendieren, ethnische Minderheiten mehr oder weniger auszuschließen. Darunter ist nicht nur der Grad der in der Mehrheitsgesellschaft verbreiteten Vorurteile zu verstehen. Genauso wichtig ist es, ob eine Gesetzgebung zur Antidiskriminierung existiert und ob diese effizient 7

Hier im Sinne der „strukturellen Assimilation“ wie sie von Gordon (1968: 55 ff.) beschrieben wird.

Übergang von der Schule in den Beruf

183

eingesetzt wird. Die Tendenz zur Exklusion zeigt sich auch durch die Regelung des Zugangs zur Staatsbürgerschaft des Aufnahmelandes. Es kann z. B. sein, dass bestimmte Tätigkeiten im öffentlichen Dienst an den Besitz der Staatsbürgerschaft gekoppelt sind. Je größer die Vorurteile allgemein gegenüber Zuwanderern oder gegenüber bestimmten Migrantengruppen sind, je schwächer der gesetzliche Schutz vor Diskriminierung ist und je schwieriger der Erwerb der Staatsbürgerschaft ist, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, aufgrund ethnischer Herkunft Benachteiligungen im Bildungssystem oder im Erwerbsleben zu erfahren. Drittens könnte ein Zusammenhang zwischen der allgemeinen Leistungskraft der Wirtschaft und der Benachteiligung von Zugewanderten bestehen. Es ist möglich, dass der Anteil der Erwerbslosen unter Zuwanderern sich stärker als der Durchschnitt erhöht, wenn die Arbeitslosigkeit allgemein steigt. Ein Überangebot an Arbeitskräften bzw. eine Nachfrage nach bestimmten Qualifikationen kann einen negativen Einfluss auf die Chancen von Zuwanderern auf dem Arbeitsmarkt haben. Im Falle des deutschen Ausbildungsmarktes wurde oben bereits dargelegt, dass die wirtschaftliche Konjunktur durchaus einen Effekt auf das Angebot an Ausbildungsplätzen hat. Die Annahme hier lautet, dass es bei einem Mangel an Auszubildenden wahrscheinlicher wird, dass Migrantenjugendliche aufgrund ihrer Herkunft nicht benachteiligt werden, wohingegen ein Überangebot an Jugendlichen, die einen Ausbildungsplatz nachfragen, zur Benachteiligung besonders von Jugendlichen mit Migrationshintergrund führt. Viertens meinen Heath et al. schließlich, kann eine Reihe von allgemeinen Merkmalen des Aufnahmekontextes zu mehr oder weniger Ungleichheit zwischen Zuwanderern und Einheimischen führen. Darunter verstehen sie Merkmale wie z. B. Unterschiede zwischen den Bildungssystemen (vgl. Alieva in diesem Band), die starke oder schwache Regelung des Zugangs zu beruflichen Bildungsmöglichkeiten oder die Flexibilität des Arbeitsmarktes (vgl. Kogan 2007). In Bezug auf diese allgemeinen Merkmale liefert die Lebenslaufforschung ein genaueres Bild, da sie den potentiellen Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen auf biografische Übergänge immer wieder untersucht hat (vgl. Evans/Heinz 1994, Heinz 1996, Marshall/Mueller 2003, Heinz 1998a, 2001). Die Wahrscheinlichkeit, dass Migranten an diesen „vorstrukturierten" Übergängen wie z. B. von der Schule in die berufliche Ausbildung, beim Einstieg in den Arbeitsmarkt oder auch vom Erwerbsleben ins Rentenalter, Schwierigkeiten und Probleme erleben, ist größer, da sie eben keine „Standardbiografien“ mit entsprechenden Dispositionen vorweisen können. Für den hier im Vordergrund stehenden Übergang Schule-Beruf verwenden Smyth et al. (2001: 4) im internationalen Vergleich den Begriff „Übergangssysteme“, um auf die „relatively enduring features of a country's institutional and

184

Can M. Aybek

structural arrangements which shape transition processes and outcomes” aufmerksam zu machen. Smyth et al. gehen in ihrer ländervergleichenden Studie CATEWE („Comparative Analysis of Transitions from Education to Work in Europe“) davon aus, dass es systematische Unterschiede zwischen Ländern insofern gibt, als sie in bestimmte Gruppen zusammengefasst werden können, für die typische Transitionsmuster festzustellen sind. Hannan et al. (1997: 3-6) diskutieren anhand bestimmter Dimensionen, welche Faktoren sich auf diese Transitionsmuster auswirken könnten. Sie unterscheiden dabei zwischen vier Dimensionen: dem allgemeinen Kontext (1), den Bildungs- und Ausbildungssystemen (2), dem Übergangsprozess (3) und den Ergebnissen, die am Ende dieses Übergangsprozesses stehen (4). 1. Zu den Kontextfaktoren zählen z. B. die demografischen Entwicklungen in einem bestimmten Zeitraum, die Struktur des Arbeitsmarktes oder die Rahmenbedingungen für die Formulierung der (beruflichen) Bildungspolitik. 2. Merkmale, die die Bildungs- und Ausbildungssysteme auszeichnen, beziehen sich sowohl auf die Organisation und Funktionsweise dieser Systeme als auch auf ihre Rolle bei der Zuweisung von bestimmten Arbeitsmarktpositionen. Dabei spielt der Grad der Standardisierung des Bildungssystems eine Rolle, aber auch die Differenzierung bzw. Stratifizierung von Bildungs- und Ausbildungswegen und der Grad an Flexibilität innerhalb des Bildungs- und Ausbildungssystems. Weitere Fragen in diesem Zusammenhang wären: Inwiefern erfolgt die Ausbildung schulisch oder betrieblich? Wie sieht das Governance-System aus, durch das die Ausbildungswege geregelt werden? Welche Rolle spielen Programme und Maßnahmen, die von staatlicher Seite angeboten werden? 3. Je nach Land kann der Übergangsprozess an sich unterschiedlich strukturiert sein. Die Regeln für das Verlassen der Schule und den Übergang in die berufliche Ausbildung bzw. das Erwerbsleben können relativ rigide sein. Die Übergänge können aber auch individuell sehr unterschiedlich ausfallen, da keine einschränkenden Regeln vorgegeben sind. Die Bildungslaufbahn und Erwerbsbiografie von Jugendlichen können aufeinander folgen oder sich überlappen. Die durchschnittliche Dauer von Ausbildungsgängen kann unterschiedlich sein. Auch hinsichtlich der Phasen, die vor einem Abschluss durchlaufen werden müssen, kann sich die Übergangsphase unterscheiden. Deutschland z. B. gilt im internationalen Vergleich als ein Land, in dem der Übergang von der Schule ins Berufsleben besonders stark reguliert wird. Dies kann zur Folge haben, dass die Möglichkeit von Jugendlichen, individuelle Pfade einzuschlagen, relativ eingeschränkt ist und der Druck, sich an die von den Institutionen bereitgestellten Wege zu halten, dafür umso größer ausfällt (Leisering 2003, Shavit/Blossfeld 1993).

Übergang von der Schule in den Beruf 4.

185

Die Ergebnisse der Übergangsprozesse schließlich lassen sich sowohl auf der Makro- als auch auf der Mikroebene (vgl. Abbildung 2) analysieren. Auf der Makroebene stehen Fragen im Vordergrund, welchen Beitrag z. B. das Ausbildungssystem zur wirtschaftlichen Leistungskraft leistet oder ob in einem bestimmten Zeitraum die Nachfrage an qualifizierten Arbeitskräften gestillt werden kann. Auf der Mikroebene hingegen wird z. B. gefragt, ob eine abgeschlossene berufliche Ausbildung Jugendlichen mit oder ohne Migrationshintergrund zu Vorteilen bei der Arbeitsplatzsuche verhilft, bzw. welche Signalfunktion von Bildungszertifikaten ausgeht (Granato/Kalter 2001, Seibert/Solga 2005). Die Ergebnisse der Übergänge in verschiedenen Ländern können auch unter dem Aspekt verglichen werden, ob sie zur Voll- oder Teilzeitbeschäftigung führen, ob die erworbenen Qualifikationen bei Erwerbstätigkeit eingesetzt werden können oder ob Einkommensunterschiede zwischen verschiedenen Gruppen zu verzeichnen sind. Hannan et al. (1997: 8-9) weisen jedoch darauf hin, dass es im Ländervergleich schwierig ist, von mehr oder weniger erfolgreichen Übergängen von Jugendlichen zu sprechen, da aufgrund der unterschiedlichen Struktur der Systeme bestimmte Positionen im Erwerbsleben, wie z. B. eine den Qualifikationen entsprechende Beschäftigung, früher oder später erlangt werden können – ohne dass irgendwelche Unregelmäßigkeiten vorliegen. Zudem würden – so die Autoren weiter – der erfolgreiche Übergänge oft auf den erzielten Erwerbsstatus reduziert und Faktoren wie die Zufriedenheit junger Menschen während ihrer Ausbildung oder im Beruf vollkommen ausgeblendet. Der Übergang ins Erwerbsleben ist außerdem eine biografische Phase, die auch im Zusammenhang mit anderen Ereignissen im Lebenslauf steht, wie z. B. der Gründung eines eigenen Haushalts, dem Beginn einer Partnerschaft oder der Gründung einer Familie (vgl. Huinink 2000). Wie bereits im Abschnitt über das Erklärungsmodell (vgl. Abbildung 2) geschildert, bedingen und beeinflussen sich diese Prozesse gegenseitig. Die Vorstellung der Kriterien, die bei vergleichenden Forschungsansätzen in der Integrations- und Transitionsforschung herangezogen werden, macht deutlich, dass diese sich potenziell gut ergänzen. Die Erstere liefert sinnvolle Ansätze, um ethnische Ungleichheiten in und zwischen Gesellschaften aufzudecken, während die Letztere ein ausgefeiltes Instrumentarium bereitstellt, um die Übergangsprozesse zu analysieren.

186 7

Can M. Aybek Schlussbemerkungen

In diesem Beitrag wurden Konzepte aus der Lebenslaufforschung vorgestellt und empirische Analysen zur Lage der Jugendlichen mit Migrationshintergrund im deutschen Ausbildungssystem referiert. Dadurch sollte verdeutlicht werden, dass die Übergänge ins Erwerbsleben in Deutschland relativ stark institutionell gesteuert werden und Migrantenjugendliche aus unterschiedlichen Gründen größere Probleme haben als ihre einheimischen Altersgenossen. Es gibt zahlreiche und gute Gründe bei der Erforschung ethnischer Ungleichheit, den gruppenspezifischen Merkmalen von Zuwanderern nachzugehen. Durch die Betonung der ethnischen Unterschiede besteht allerdings auch das Risiko, wichtige strukturelle Faktoren zu übersehen, die auf diese Übergänge einwirken. Die Verknüpfung der Integrationsforschung mit spezifischen Konzepten und methodischen Ansätzen aus der Lebenslaufforschung kann einen Beitrag dazu leisten, die Gründe für die Unterschiede zwischen zugewanderten und einheimischen Jugendlichen im Bereich der Bildung und Ausbildung besser herauszuarbeiten und zu verstehen. Abschließend ist festzuhalten, dass die Lebenslaufforschung auf zahlreiche ländervergleichende Studien zurückgreifen kann und ein ausgesprochen differenziertes Bild von biografischen Übergängen zu zeichnen vermag. Auf die Integrationsforschung bezogen bemerken Heath et al. (2008: 44) hingegen, dass „little systematic research exists that would enable us to explain cross-national variations in educational advantage or disadvantage. Indeed […] there would probably be no consensus even on the descriptive question of which countries exhibit more favorable environments for second-generational educational success“. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Verknüpfung der beiden dargestellten Ansätze vielversprechend zu sein, da die Frage, warum es zu unterschiedlichen Integrationsleistungen von Zuwanderern in verschiedenen Staaten kommt, nicht einfach zu beantworten ist und derzeit noch viel theoretische und methodologische Arbeit geleistet werden muss. Literatur Alba, Richard D. et al. (1994): Ethnic Inequalities in the German School System. Mannheim: MZES Baumert, Jürgen et al. (Hrsg.) (2006): Herkunftsbedingte Disparitäten im Bildungswesen: Differenzielle Bildungsprozesse und Probleme der Verteilungsgerechtigkeit – Vertiefende Analysen im Rahmen von PISA 2000. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

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MigrantInnen der zweiten Generation in Europa: „Ausländerproblem“, „Parallelgesellschaft“ und sozioökonomischer „Niedergang“? Eine empirische Analyse am Beispiel Deutschlands mit Hilfe des Mikrozensus 20051 Gunilla Fincke

1

Einleitung „Die zweite Generation wird abgehängt. [...] Die zweite Generation kann deutlich schlechter lesen und rechnen als die erste Generation“ (Spiegel Online, 15.05.2006) „Organisierte Verweigerung. Viele Muslime lehnen Bemühungen um Integration ab – Gefahr einer islamischen Parallelgesellschaft“ (Süddeutsche Zeitung, 13.11.2004, S. 2)

In den letzten zwanzig Jahren haben sich in Europa ursprüngliche Auswanderungs- zu überwiegenden Einwanderungsländern gewandelt (Spanien, Portugal, Italien, Irland) (Inglessi et al. 2004), und die Migration nach Europa wird in den nächsten Jahren weiter zunehmen (Bade 2001). Damit rückt die Frage nach der mittel- und langfristigen Integration2 der MigrantInnen, vor allem aber ihrer Kinder (der sogenannten zweiten Generation), in den Vordergrund.

1 2

Ich danke Sigrid Baringhorst, Claudia Brunner, Andreas Ette, Thomas Faist, Magdalena Freudenschuss und Hajo Funke für kritische Anmerkungen. Integration oder Assimilation? Die Frage nach den Begrifflichkeiten für das zu beschreibende Phänomen ist keine harmlose. Die nordamerikanische Forschung verwendet den schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts geprägten Assimilationsbegriff. Dies tut sie unabhängig davon, ob sie die Annahmen der klassischen Assimilationstheorien wie der einseitigen Anpassung der MigrantInnen an die kulturellen Maßstäbe der Aufnahmegesellschaft teilt oder im Gegenteil von einem sozialkonstruktivistischen Verständnis ausgeht (mehr zu den verschiedenen Annahmen findet sich in Abschnitt 2). In Deutschland wird dagegen ausschließlich von Integration gesprochen. Assimilation hat – nicht zuletzt aufgrund der nationalsozialistischen Geschichte – einen xenophoben Beiklang. Schaut man sich jedoch den Inhalt hinter der Integrationsverpackung an, dann ist in Deutschland nicht selten klassische Assimilation drin, wo Integration

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Gunilla Fincke

Unter ‚zweiter Generation’ werden dabei die Kinder von zwei im Ausland geborenen Elternteilen verstanden, die selbst im Aufnahmeland geboren wurden oder bis zum Alter von sechs Jahren (d. h. vor Schulbeginn) zugewandert sind (Crul/Vermeulen 2003: 679). Sie eignen sich für nachhaltige Aussagen zum Integrationsgeschehen besser als ihre Eltern, da sie zum allergrößten Teil im Aufnahmeland bleiben werden. Im Gegensatz zu MigrantInnen der ersten Generation hegen nur wenige Mitglieder der zweiten Generation den Wunsch nach einer Rückkehr ins Heimatland der Eltern – und noch vereinzelter sind die, die diesen Wunsch realisieren (Lajios 1991: 5). Zudem haben MigrantInnen der zweiten Generation ihre gesamte Schul- und Ausbildung im Aufnahmeland erworben und nehmen daher auf in höherem Maße am Arbeitsmarkt teil als MigrantInnen der ersten Generation, deren ausländische Diplome häufig nicht anerkannt werden.3 Über diese zweite Generation wird nun kolportiert, dass sie keine weiteren Verbesserungen im Vergleich zum sozioökonomischen Status ihrer Eltern erziele oder gar hinter deren Leistungen zurückfalle. Die Kenntnisse in der Hochsprache des Aufnahmelandes seien mangelhaft und die MigrantInnen tendierten dazu, sich vom Rest der Gesellschaft abzuschotten. Bei muslimischen MigrantInnen der zweiten Generation wird befürchtet, dass sie aus dieser Gemengelage heraus anfällig für einen islamistischen Extremismus seien. Unter diesem Blickwinkel werden die Kinder von MigrantInnen, die so gut wie ihr ganzes Leben in den europäischen Aufnahmeländern verbracht haben, zum Teil die Staatsbürgerschaft des Wohnlandes besitzen, zu Fremden, die als nicht integrierbar gelten oder sich vorgeblich zu großen Anteilen dieser Integration verweigern. Für eine Analyse der sozioökonomischen Situation und kulturellen Integration der zweiten Generation fehlte lange Zeit die empirische Datenbasis. In Frankreich zum Beispiel sind MigrantInnen der zweiten Generation lediglich bis zu ihrem 18. Geburtstag in der amtlichen Statistik identifizierbar (Simon 2003), danach können sie als französische StaatsbürgerInnen nicht von anderen StaatsbürgerInnen ohne Migrationshintergrund unterschieden werden. In der Schweiz

3

drauf steht. Dennoch verwende ich aufgrund der historischen Sensibilitäten in diesem Artikel den Begriff Integration. Die Sozialwissenschaften haben die in Europa geborenen Kinder der MigrantInnen erst spät entdeckt. Während in den USA seit Anfang der 90er Jahre die Integration der zweiten Generation rege diskutiert wird (Zolberg 1989, Gans 1992, Portes/Zhou 1993, Waters 1996, Farley/Alba 2002), begann die Debatte in Europa erst vor kurzem: 2003 brachte die International Migration Review ein Heft zur zweiten Generation in Europa heraus (Crul/Vermeulen 2003), die EU Kommission finanzierte von 1998 bis 2000 das mehrere Länder umfassende Projekt Effectiveness of National Integration Strategies Towards Second Generation Migrant Youth in a Comparative European Perspective (EFFNATIS) und seit 2007 unterstützt sie das Forschungsnetzwerk The Integration of the European Second Generation (TIES), welches ebenfalls die zweite Generation in den Blick nimmt.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

193

sind lediglich Zahlen zu ausländischen StaatsbürgerInnen erhältlich, die allerdings aufgrund der restriktiven Einbürgerungspolitik über 20% der Bevölkerung ausmachen (BMF 2008: 17), und in Deutschland konnten bis vor kurzem MigrantInnen der zweiten Generation in den Datensets ausschließlich über ihre ausländische Staatsbürgerschaft und/oder ihr Wohnen bei den migrierten Eltern erkannt werden (z. B. im Sozio-oekonomischen Panel). Im Rahmen dieses Artikels möchte ich am Beispiel von Deutschland den Integrationsstand der zweiten Generation in Europa analysieren. Das Beispiel Deutschland wähle ich dabei aus zwei Gründen: Zum einen wird die Debatte zum ‚Scheitern’ der zweiten Generation in Deutschland im Vergleich zu anderen europäischen Ländern besonders ausführlich geführt. Die Stichhaltigkeit der Argumente zu untersuchen, scheint daher interessant. Das vermeintliche ‚NichtEinwanderungsland’ fürchtet Veränderungen und ein Ende der „nivellierten Mittelstandsgesellschaft“ (Schelsky 1953). Zum zweiten litt die sozialwissenschaftliche Integrationsforschung in Deutschland bis vor kurzem unter den im vorhergehenden Absatz beschriebenen Datenproblemen. Nun aber besteht durch den Einschluss spezifischer Fragen zum Migrationshintergrund in das Repertoire des Mikrozensus seit 2005 ein landesweit repräsentatives Datenset, um die sozialstrukturelle Integration der zweiten Generation unabhängig von Staatsbürgerschaft und jugendlichem Alter zu untersuchen. In diesem Artikel werden MigrantInnen der zweiten Generation, die zwischen 1961 und 1985 geboren wurden, betrachtet. Sie waren also 2005 zwischen 20 und 45 Jahren alt. Vielen unter ihnen lebten zusammen mit ihrem Partner/ihrer Partnerin in einem eigenen Haushalt. MigrantInnen der zweiten Generation mit eigenem Haushalt aber wurden bisher aufgrund der beschriebenen Probleme der empirischen Sozialforschung kaum untersucht. Treffen für Deutschland die Negativschlagzeilen zu, nach denen sich MigrantInnen der zweiten Generation in Deutschland in eine Parallelgesellschaft zurückziehen, in der enge Verbindungen mit der ethnischen Gemeinschaft mit sozioökonomisch marginalen Positionen zusammengehen oder diese sogar hervorrufen? Sind besonders Migrantinnen von niedrigen oder fehlenden Schulabschlüssen und unsicheren Positionen auf dem Arbeitsmarkt betroffen? In diesem Artikel argumentiere ich, dass das deutsche ‚Ausländerproblem’ viel von seiner Schärfe verliert, wenn die zweite Generation getrennt von der ersten Generation in der Altersgruppe 20-45 Jahre betrachtet wird – in einem Alter also, in dem der sozioökonomische Status wesentlich besser erhoben werden kann als bei den üblicherweise untersuchten Teenagern. Auch der Einschluss der eingebürgerten MigrantInnen der zweiten Generation und der Kinder von AussiedlerInnen verbessert die Integrationsbilanz. Insgesamt überwiegt die Viel-

194

Gunilla Fincke

falt der Integrationsergebnisse sowohl innerhalb als auch zwischen den Herkunftsgruppen. Im folgenden Abschnitt stelle ich das theoretische Gerüst des Artikels dar. Dabei werden zunächst einige in Deutschland prominente Integrationstheorien diskutiert, um dann in einem zweiten Schritt durch aktuelle Forschung zu segmentierten und pluralistischen Formen der Eingliederung ergänzt zu werden. Abschnitt 3 erläutert Erhebung und Struktur des Mikrozensus. Der Fokus liegt dabei auf migrationsspezifischen Informationen. In Abschnitt 4 werden deskriptiv Bildungsabschlüsse und Arbeitsmarktpositionen der zweiten Generation sowie ihre Partnerschaftsmuster ermittelt. Es zeigt sich, dass in allen Herkunftsgruppen mindestens 62% der zweiten Generation einen Hauptschulabschluss mit abgeschlossener Lehre oder einen qualifizierteren Abschluss erwirbt. MigrantInnen der zweiten Generation haben damit insgesamt einen höheren sozioökonomischen Status als meist angenommen. Während diese Zahlen klassische Integrationstheorien zu belegen scheinen, setze ich mich in Abschnitt 5 kritisch mit dem dichotomen Integrations-Desintegrationsparadigma auseinander, das in der deutschen, aber auch in vielen anderen europäischen Integrationsdebatten, dominant ist. Basierend auf gegenwärtigen theoretischen Diskussionen in der anglophonen Forschungslandschaft, welche die Verschränkung von Statuserlangung und kultureller Anpassung in Frage stellen, analysiere ich Integrationsmuster entlang der beiden Achsen sozialer Status und Kultur. Das daraus folgende Muster bestätigt, dass alternative Integrationsmechanismen auch für Deutschland zutreffen und ihre Bedeutsamkeit mit den Herkunftsgruppen variiert. Abschnitt 6 diskutiert diese Ergebnisse im europäischen Kontext und weist daraufhin, dass weitere (qualitative) Untersuchungen zu den genauen Mechanismen nötig sind, unter denen diese Muster entstehen, um pluralistische und segmentierte Theorien kritisch zu überprüfen. 2

Integrationstheorien

Die wissenschaftliche Debatte über Integration wurde in Deutschland wesentlich durch Hartmut Esser geprägt. In seinem Buch „Aspekte der Wanderungssoziologie“ (Esser 1980) besprach er die klassischen amerikanischen Assimilationstheorien von Park (Park 1930, Park 1950), Warner und Srole (Warner/Srole 1945) sowie Gordon (Gordon 1964) und versuchte, sie in ein formales Modell zu überführen. Laut Esser lässt Integration – verstanden als notwendiges Teilwerden eines Ganzen (Esser 2001) – sich am besten auf der individuellen Ebene untersuchen. AkteurInnen analysieren ihre Situation, wählen entsprechendes Verhalten aus, und diese individuellen Wahlentscheidungen aggregieren sich zu einem

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

195

gesellschaftlichen Ergebnis. In dieser Rational Choice Theorie ist Integration der empirische Regelfall, außer es existieren „ethnische Mobilitätsfallen“. Diese verleiteten MigrantInnen dazu, ihre Ressourcen in der ethnischen Gemeinschaft zu investieren, was ihnen Möglichkeiten für langfristigen sozioökonomischen Aufstieg verbaue (Esser 2001: 21, 36). Eine Abgrenzung vom ‚Mainstream’ der Gesellschaft erfolge niemals auf einem gleichwertigen Niveau sondern führe immer zu vertikaler Ungleichheit. Identitäten und Kompetenzen sind für Esser ein Nullsummenspiel, bei dem das Erlernen einer neuen Kultur Hand in Hand mit dem Verlernen der alten geht (Esser 2001: 9). Klassische Integrationstheorien gehen also davon aus, dass kulturelle Anpassung und sozioökonomischer Fortschritt miteinander verschränkt sind, wobei kulturelle Adaption eine Vorbedingung für strukturelle Integration ist, das Beibehalten kultureller Traditionen sozioökonomischen Aufstieg verhindert und Bikulturalismus – außer in wenigen speziellen Fällen – nicht funktioniert, der gesellschaftliche ‚Mainstream’ relativ homogen hinsichtlich sozioökonomischer und kultureller Faktoren ist, Integration als überwiegend einseitiger Prozess verläuft, durch den ZuwandererInnen die Bedingungen des ‚Mainstreams’ erfüllen. In einer neoklassischen Variante (Alba/Nee 2003) wird hingegen betont, dass objektive Kriterien zur Messung von Integration nicht existieren. Integration kann nur als Wahrnehmung von Ähnlichkeit verstanden werden, und die Kriterien zur Beurteilung der sozialen Distanz werden sich im Laufe der Zeit verändern. Integration wird daher definiert als „decline of an ethnic distinction and its corollary cultural and social differences” (Alba/Nee 2003: 11). Dies bedeutet, dass ethnische Unterschiede an Sichtbarkeit verlieren und der Umfang der gesellschaftlichen Bereiche, in denen Ethnizität noch relevant ist, zurückgeht. Somit ist Integration kein einseitiger Prozess und auch der ‚Mainstream’ muss keinesfalls als homogen gedacht werden, sondern nur ein Maß an wahrgenommener Ähnlichkeit garantieren. Die vorliegende Untersuchung greift auf diese neoklassische Konzeption zurück, auch wenn die empirische Operationalisierung nicht den sozialkonstruktivistischen Anspruch erfüllt. Neben neoklassischen Theorien mit ihrer sozialkonstruktivistischen Wende kritisieren zwei andere Theorieschulen die Idee eines verschränkten KulturStatus-Felds. Abwärts-Integration (‚downward assimilation’) versucht, die Integration von MigrantInnen in Gesellschaften mit hoher sozialer Ungleichheit zu erklären (Portes/Rumbaut 2001, Portes 1996, Gans 1992). Portes beschreibt, wie die Kinder von MigrantInnen mit niedrigem sozioökonomischen Status und geringem familiären oder ethnischen Sozialkapital, die in urbanen Problemvier-

196

Gunilla Fincke

teln aufwachsen, sich schneller an die Lebensverhältnisse vor Ort anpassen als ihre Eltern. Da die Eltern der Hilfe ihrer Kinder z. B. bei Behördengängen bedürfen, findet ein Rollentausch statt. Die elterliche Autorität wird geschwächt und die Kinder sind weitgehend auf sich allein gestellt. Unter diesen Umständen übernehmen die MigrantInnen der zweiten Generation die Haltung der einheimischen Jugendlichen in den Problemvierteln, die dem ‚Mainstream’ gegenüber feindlich eingestellt sind (Portes/Rumbaut 1996: 249). Diese Oppositionshaltung führt zu schlechten schulischen Leistungen. So schafft es die zweite Generation nicht, sich ihre im Aufnahmeland erworbenen materiellen Ansprüche zu erfüllen (Portes/Zhou 1993: 85). Durch den Prozess der ungleichzeitigen Akkulturation fallen sie hinter die bescheidenen Ausgangspositionen ihrer Eltern zurück und werden Teil einer marginalisierten, einheimischen Unterschicht (Portes/Rumbaut 2001: 45). Pluralistische Theorien auf der anderen Seite unterstellen, dass ethnische Netzwerke und transnationale Verbindungen nicht notwendigerweise Integration erschweren, sondern vielmehr einen alternativen Weg zum Statuserwerb eröffnen können (Levitt 2001, Levitt/Waters 2002, Itzigsohn et al. 1999, Guarnizo 2001). Sie nehmen an, dass durch die stark reduzierten Telekommunikationsund Reisekosten sowie die globalisierten Medien und Wirtschaftsverbindungen selbst MigrantInnen der zweiten Generation komplexe Verbindungen zum Herkunftsland der Eltern aufrecht erhalten können. Der dadurch entstehende transnationale Raum offeriert alternative Ressourcen (seien sie ökonomischer, normativer oder sozialer Natur), um Statusaufstieg im Aufnahmeland zu ermöglichen (Faist 2000). Pluralistische Theorien gehen dabei davon aus, dass Kulturen einander nicht gegenseitig ausschließen und dass MigrantInnen in mehr als einer Kultur kompetent sein können. Durch diese neueren Theorien wird also die Möglichkeit eröffnet, dass Integration nicht zu Ähnlichkeit mit einem ‚Mainstream’ führt, sondern zu Übereinstimmung mit der Nicht-MigrantInnenbevölkerung der selben sozialen Schicht. Des Weiteren ergibt sich ein Pfad, bei dem Ähnlichkeit nicht durch kulturelle sondern durch sozioökonomische Mittel erlangt wird. Zusammen formen diese Theorien daher eine Matrix möglicher Integrationsergebnisse (Abbildung 1): Die neoklassische Integrationstheorie befindet sich im oberen rechten Quadranten und prognostiziert ‚Mainstream’-Status zusammen mit kultureller Ähnlichkeit mit an wie auch immer gearteten kulturellen Markern des ‚Mainstreams’. Im Uhrzeigersinn folgt darunter die Theorie der Abwärts-Integration, welche Ähnlichkeit mit den kulturellen Regeln und dem Lebensstil sozial marginalisierter Gruppen und deren wirtschaftlichen Situation annimmt. Im Quadranten links daneben befindet sich der Fall der ausbleibenden Integration. Segrega-

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

197

tion geht von einem ausschließlichen Nutzen der ‚ethnischen Kultur’4 und korrelierendem geringen sozioökonomischen Status aus. Der letzte Quadrant wird von pluralistischen Theorien eingenommen, welche sozialstrukturelle Aufholprozesse mit kultureller Differenz vom ‚Mainstream’ verbunden sehen. Abbildung 1:

Matrix möglicher Integrationsergebnisse + sozio-ökonomischer Status

Pluralistische Theorien

Neoklassische Integrationstheorien + wahrgenommene kulturelle Ähnlichkeit

Segregationstheorie

Theorie der AbwärtsIntegration

Quelle: Eigene Darstellung. Wenn in diesem Artikel Existenz und Umfang dieser Integrationsmuster überprüft werden sollen, dann müssen zunächst die beiden Achsen der obigen Grafik 4

Durch Begriffe wie ‚ethnische Gemeinschaft’ und ‚ethnisches Sozialkapital’ wird die Normalität von ‚Weiß’-Sein und Deutsch-Sein reifiziert. Selbstverständlich stellen auch Deutsche eine ‚ethnische Gemeinschaft’ dar, diese wird jedoch für normal gehalten, so dass z. B. nur die türkische ‚ethnische Gemeinschaft’ erwähnenswert ist. Für eine kritische Diskussion solcher Mechanismen, wie sie in den ‚Whiteness Studies’ erfolgt, siehe Rommelspacher 1995 Wachendorfer 2001.

198

Gunilla Fincke

für die empirische Untersuchung operationalisiert werden. Sozioökonomischen Status bilde ich in diesem Artikel durch die erworbenen Bildungs- und beruflichen Ausbildungsabschlüsse sowie die Positionierung auf dem Arbeitsmarkt ab. Damit wird der Bedeutung von Bildung über den Arbeitsmarkt hinaus für weitere Lebenschancen (z. B. Ressourcen für Problemlösung, Gesundheit) Rechnung getragen. Kulturelle Ähnlichkeit hätte ich gerne über einen relativ leicht veränderlichen Faktor wie Sprachkenntnisse operationalisiert. Dies hätte die zentrale Bedeutung von Sprache für jede Form von Teilhabe deutlich gemacht. Leider enthält der Mikrozensus keine Variable zu den Sprachkenntnissen. Daher weiche ich in diesem Artikel auf das Kriterium der Partnerschaft aus: Welcher Herkunft ist der/die PartnerIn, mit dem die/der MigrantIn in einem Haushalt lebt? In Hinblick auf die ethnische oder nationale Herkunft gemischte Partnerschaften müssen als anspruchsvoller Testfall für kulturelle Ähnlichkeit betrachtet werden, da sie das ausschließliche Beibehalten allein einer der Herkunftskulturen (v. a. der im Wohnland nicht-dominanten) stark erschweren.5 Nach einer kurzen Beschreibung des Datensets (Abschnitt 3) folgt der empirische Teil des Artikels, der zunächst die Ergebnisse in den Bereichen Bildung, Arbeitsmarkt und Partnerschaften getrennt diskutiert (Abschnitt 4), bevor diese zu Integrationsmustern zusammengesetzt werden, die auf den eben erläuterten Theorien beruhen (Abschnitt 5). 3

Mikrozensus 2005

Der Mikrozensus ist eine jährliche Umfrage, die bei 1% der Haushalte in Deutschland durchgeführt wird. Er wird von den statistischen Landesämtern durchgeführt und die Beantwortung des Großteils der Fragen ist verpflichtend. Die Auswahl der Haushalte erfolgt zufällig anhand einer Flächenstichprobe. 2005 wurde der Mikrozensus reformiert und enthält nun auch Fragen zu vorherigen Staatsbürgerschaften und dem Migrationshintergrund der Eltern (Zuwande5

Für MigrantInnen der ersten Generation, die schon im Herkunftsland in einer Partnerschaft lebten, führt diese Operationalisierung dazu, dass eine kulturelle Anpassung dann nur durch das Beenden der vorherigen Partnerschaft möglich wäre. Dieser Nachteil wird dadurch abgeschwächt, dass nur zwischen 6% und 19% der Migranten der verschiedenen Herkunftsgruppen und zwischen 23% und 31% der Migrantinnen zum Zeitpunkt der Zuwanderung nach Deutschland schon mit einer/m PartnerIn aus dem Herkunftsland verheiratet waren (Eigene Berechnungen, Scientific Use File Mikrozensus 2003). In anderen Datensets lässt sich zudem das gleiche Integrationsmuster über die Sprachkenntnisse operationalisieren. In Abschnitt 5 werde ich zeigen, dass die Ergebnisse der auf Sprachkenntnissen basierenden Integrationsmuster den hier vorgestellten ähneln und daher die Beschränkung auf das Partnerschaftsmerkmal weniger problematisch ist als zunächst vermutet.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

199

rungsjahr, Staatsbürgerschaften). Damit ist es erstmals möglich, MigrantInnen der zweiten Generation, die nicht mehr im Haushalt ihrer Eltern leben, zu untersuchen. Auch kommen ausreichende Fallzahlen für die zehn größten Gruppen zusammen – inklusive in den höheren Altersgruppen. Während es vorher schwierig war, die berufliche Situation von MigrantInnen der zweiten Generation zu untersuchen, da diese noch zu Hause wohnen mussten, um erfasst werden zu können, kann dies nun problemlos geschehen. Am bedeutsamsten jedoch ist, dass durch diese neuen Fragen MigrantInnen der zweiten Generation unabhängig vom Vorliegen einer ausländischen Staatsbürgerschaft identifiziert werden können. Obgleich der Mikrozensus eine Vielzahl von soziostrukturelle Merkmalen enthält, gibt es weder Fragen zu den Sozialbeziehungen (FreundInnen, Freizeitverhalten) noch zu den Sprachkenntnissen. Dadurch wird jede Integrationsanalyse mit Hilfe des Mikrozensus erheblich eingeschränkt. Dieser Nachteil wird jedoch durch die großen Fallzahlen und dem Einschluss von eingebürgerten und älteren MigrantInnen aufgewogen. Die Fragebögen des Mikrozensus liegen nur auf Deutsch vor und die Statistischen Landesämter stellen nicht speziell InterviewerInnen mit Fremdsprachenkenntnissen ein. Dennoch scheint der Mikrozensus aufgrund der Auskunftspflicht die Subpopulation der MigrantInnen repräsentativ abzubilden: MigrantInnen, die des Deutschen nicht hinreichend mächtig sind, suchen und finden Verwandte oder Freunde, die ihnen beim Beantworten der Fragen behilflich sind. Diese Einschätzung wird vom Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen (ZUMA) geteilt.6 Abgesehen von der generellen Tendenz bei Umfragen, Menschen am unteren Ende der sozialen Leiter (z. B. Obdachlose) nicht ausreichend einzuschließen, kann daher davon ausgegangen werden, dass der Mikrozensus ein repräsentatives Segment der MigrantInnen in Deutschland erfasst. Welche Auskünfte erteilt der Mikrozensus über die zweite Generation? Der Mikrozensus selbst bietet keine Typologisierung der Migrantengenerationen an. In diesem Artikel verwende ich den Begriff zweite Generation für die in Deutschland geborenen oder bis zum Alter von sechs Jahren zugezogenen Kinder von zwei im Ausland geborenen Elternteilen (Crul/Vermeulen 2003: 679)7. MigrantInnen der ersten Generation sind dementsprechend Teenager und junge Erwachsene, die nach dem 16. Lebensjahr nach Deutschland kamen. Die Kontrollgruppe besteht aus MigrantInnen der ‚anderthalbten’ Generation, die im 6 7

Telefonisches Interview mit Herrn Schimpl-Neimanns, ZUMA, 28.08.06. Diese enge Definition schließt Kinder mit nur einem Migrantenelternteil aus. Es wird angenommen, dass die Kinder dieser gemischten Paare über ihren Nicht-Migrantenelternteil im Durchschnitt Zugang zu anderen Ressourcen erhalten als Kinder mit zwei Migranteneltern. Auch in der öffentlichen Debatte tauchen die Kinder aus gemischten Elternpaaren selten auf.

200

Gunilla Fincke

Alter von sieben bis 15 nach Deutschland zuwanderten. Geht es ihnen in sozioökonomischer Hinsicht ein wenig besser als der ersten, aber schlechter als der zweiten Generation? Oder haben sie größere Probleme als beide andere Gruppen wegen der Migrationserfahrung in einem sowieso schon schwierigen Lebensalter? Tabelle 1 gibt Auskunft über die Herkunftsgruppen8 der drei Migrantengenerationen in der Altersgruppe 20-45 Jahre. Die größte Gruppe sind dabei MigrantInnen türkischer Herkunft gefolgt von Personen, deren Eltern als (Spät-) AussiedlerInnen9 nach Deutschland kamen. Die nächstgrößere Gruppe sind die Nachfahren von MigrantInnen aus den traditionellen ‚Gastarbeiterländern’ vor den regionalen Herkunftsgruppen Asien, Osteuropa und Afrika. Im Folgenden wird die Analyse beschränkt auf MigrantInnen mit einem ‚ethnischen’ Hintergrund aus der Türkei, Ex-Jugoslawien, (Spät-) Aussiedlern, aus den südlichen Ländern (Italien, Spanien, Portugal und Griechenland) sowie einer gemischten Gruppe aus westlichen Staaten, mit denen keine Anwerbeabkommen bestanden (Frankreich, Großbritannien, die Schweiz, USA, etc.). Dadurch werden die umfangreichsten Migrantengruppen abgedeckt und gleichzeitig ausreichend Fallzahlen in jeder Gruppe geschaffen.10

8 9

10

Für die zweite Generation werden diese erhoben durch die aktuelle oder vormalige Staatsbürgerschaft der Eltern und deren Zuwanderung. AussiedlerInnen sind nach dem Bundesvertriebenengesetz deutschstämmige Personen aus historischen Siedlungsgebieten in Osteuropa, Südeuropa, Asien oder den Regionen, in welche sie vertrieben wurden, die zum Teil seit Generationen in diesen Ländern leben und nun nach Deutschland migrieren. Personen, die nach dem 1.1.1993 zugewandert sind, werden als SpätaussiedlerInnen bezeichnet. Das Statistische Bundesamt entwickelt zur Zeit eine Typologisierung für (Spät-) AussiedlerInnen im Mikrozensus 2005. Diese ist zurzeit (März 2007) jedoch nicht erhältlich. In der Mikrozensus Analyse werden daher MigrantInnen aus den möglichen Herkunftsländern (Russland, Kasachstan, Polen, Rumänien etc.), die nach ihrer Zuwanderung nach Deutschland ohne Einbürgerung die deutsche Staatsbürgerschaft erworben haben, als (Spät-) AussiedlerInnen eingeordnet. Weiterhin werden auch solche Personen zu den (Spät-) AussiedlerInnen gezählt, die zwar angeben, eingebürgert worden zu sein, deren Einbürgerung aber innerhalb eines Jahres nach Ankunft in Deutschland erfolgt ist. Ein solch schneller Erwerb der Staatsbürgerschaft ist für ausländische Staatsangehörige aus diesen Ländern nicht möglich. MigrantInnen italienischer, griechischer, spanischer und portugiesischer Herkunft müssen, wenn nur deutsche StaatsbürgerInnen oder Verpartnerte betrachtet werden sollen, leider dennoch wegen zu geringer Fallzahlen in einer Gruppe kombiniert werden.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

201

N % N Türkei 347.500 39 105.100 Italien 81.100 43 10.200 Griechenland 52.200 48 10.300 Ex-Jugoslawien 103.900 28 40.500 (Spät-)Aussiedler 159.000 14 249.000 Westliche 24.700 10 6.600 Migranten* Spanien/Portugal 34.200 37 7.300 Osteuropa 30.800 5 52.500 Afrika 21.400 11 9.300 Asien 36.700 7 36.300 Total 891.500 20 526.900 Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

1. Generation

1,5. Generation

2. Generation

Tabelle 1: Verteilung der MigrantInnen im Alter von 20-45 über Generationen und Herkunftsgruppen (Zeilenprozente)

% 12 5 9 11 23

N 440.600 100.200 47.500 227.700 705.100

% 49 52 43 61 63

3

214.100

87

8 51.600 55 8 573.800 87 5 156.800 84 7 468.600 86 12 2.985.900 68 Ämter des Bundes und der

Die zweite Generation der 20-45 Jährigen lebt größtenteils in Städten und zudem fast ausschließlich in Westdeutschland (inklusive Berlin). Wie geht es dieser Gruppe in sozialstruktureller Hinsicht? Der nächste Abschnitt diskutiert die Bildungsabschlüsse der zweiten Generation der Jahrgänge 1961-1985.

202 4

Gunilla Fincke Empirische Ergebnisse: Bildung, Arbeitsmarkt, Partnerschaften

4.1 Bildung Der Erwerb formaler Bildungszertifikate wird zumeist als der Schlüssel zu sozioökonomischen Aufstieg in modernen Staaten betrachtet, da in ihnen das Leistungsprinzip gelte.11 In dem Versuch der MigrantInnen, eine verbesserte wirtschaftliche Situation zu erlangen, käme dem Bildungsaufstieg die größte Bedeutung zu. Der nachfolgende Abschnitt untersucht den Schulerfolg von MigrantInnen der Jahrgänge 1961-1985 anhand der Internationalen Standardklassifikation von Bildung (International Standard Classification of Education ISCED 1997). Diese UNESCO-Klassifikation erfasst jegliche Form organisierter und dauerhafter Bildung für Kinder, Jugendliche und Erwachsene (UNESCO 2000, OECD 1999, Schroedter, et al. 2006). Sie enthält sowohl schulische als auch berufliche Bildung und ist daher aussagekräftiger als andere Indikatoren wie beispielsweise die Anzahl der absolvierten Schuljahre oder Berufsausbildungstitel. Der ISCEDIndikator wurde mittels eines Umwandlungsprogramms (Routine) aus den im Mikrozensus enthaltenen Variablen geschaffen.12 Um einen direkten Vergleich der Bildungsniveaus der jüngeren Alterskohorten (Anfang 20) und der älteren in den 30ern und Anfang der 40er zu ermöglichen, behandelt diese Routine Personen, die sich gegenwärtig in einem Bildungsprogramm befinden so, als ob sie dieses schon erfolgreich abgeschlossen hätten (Schroedter, et al. 2006: 15).13 Die Bildungsforschung der letzten Jahre hat gezeigt, dass für eine nachhaltige Teilnahme am deutschen Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft allgemein, ein ISCED-Niveau von mindestens 3 vorliegen muss, was einem Hauptschulabschluss zusammen mit abgeschlossener Lehre entspricht (Solga 2005). Die nachfolgenden Kreuztabellen stellen die gerundeten Prozentwerte sowohl für die zweite Generation als auch für MigrantInnen der ersten und anderthalbten Generation dar und zwar über fünf zusammengefasste Kategorien von ISCED Niveaus hinweg: Eins ist dabei die niedrigste, sechs die höchste Bildungskategorie.14 Die Prozentwerte werden für Männer und Frauen sowohl zusammen als auch getrennt ausgegeben. Zunächst einmal zeigt Tabelle 2, dass 11 12 13 14

Für einen Überblick der Bildungstheorien siehe Allmendinger/Aisenbrey 2002 und Kristen 1999. Die Routine wurde an der Universität Mannheim (ZUMA) entwickelt und von mir an den Mikrozensus 2005 angepasst. Selbstverständlich besteht die Gefahr, dass manche von ihnen den Ausbildungsgang noch abbrechen werden und damit zu Unrecht der höheren Kategorie zugerechnet werde. Allerdings überwiegen in meinen Augen die Vorteile, die sich aus der besseren Vergleichbarkeit ergeben. Das nachfolgende A, B oder C bezieht sich darauf, ob dieser Bildungsweg üblicherweise auf einen Verbleib im Bildungssystem oder einen Eintritt in den Arbeitsmarkt vorbereitet.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

203

die zweite Generation hinsichtlich ihrer Bildungsabschlüsse wesentlich besser15 gestellt ist als die erste und anderthalbte Generation und dies in allen Herkunftsgruppen bis auf die westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten. Dieser Effekt ist stark und eindeutig. Hinsichtlich der Geschlechtsunterschiede sind Männer (auch ohne Migrationshintergrund) durchschnittlich ein wenig erfolgreicher als Frauen. Allerdings dreht sich dieser Effekt in den italienischen und griechischen Herkunftsgruppen und bei den westlichen MigrantInnen aus NichtAnwerbestaaten um. Die Tabelle zeigt auch, dass selbst bei den MigrantInnen der zweiten Generation türkischer Herkunft, die allgemein als die Migrantengruppe mit den problematischsten Bildungsergebnissen betrachtet wird, 14% in der Altersgruppe 20-45 tertiäre Bildung erwerben (welche von einem Meisterabschluss, über Berufsakademien, Verwaltungsfachhochschulen zu Universitäten und speziellen Promotionsprogrammen reichen kann). Auf der anderen Seite stehen 5% der zweiten Generation türkischer Herkunft, die gar keinen Bildungsabschluss erwerben. Die Bandbreite der Ergebnisse ist also sehr groß. Die darauf folgende Tabelle 4 stellt die Ergebnisse von Regressionen mit ISCED als abhängiger Variable (auf einer Skala von 1 ‚kein Bildungsabschluss’ bis 10 ‚Doktortitel’) dar. Die Regression nutzt Dummy Variablen16 für Herkunft, Generation, Altersgruppe (20-29 Jahre versus 30-45 Jahre) Stadt/Land und Geschlecht, um Durchschnittswerte17 für unterschiedliche Kombinationen der Dummies zu erlangen (siehe unterer Teil der Tabelle 4). Im Unterschied zu den Kreuztabellen erlauben diese Durchschnittswerte einen einfachen Vergleich zwischen Generationen und Herkunftsgruppen bei Kontrolle der Altersgruppen.

15

16

17

Wegen der missverständlichen sprachlichen Formulierung, sei mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass es sich nicht um individuelle oder intergenerationelle Mobilität zwischen Eltern und Kindern handelt. Vielmehr werden verschiedene Migrantengenerationen derselben Altersgruppen verglichen. Dummy-Variablen sind Stellvertreter Variablen mit den Ausprägungen 0 oder 1, die zur Aufbereitung von kategorialen Daten für Regressionen u. a. benutzt werden. Zum Beispiel wird die Variable Herkunft (italienisch, spanisch, türkisch, ...) in mehrere Herkunftsdummies umgewandelt (italienisch – nicht-italienisch, spanisch – nicht-spanisch,...), welche dann unter Auslassung einer Referenzkategorie in die Regression eingeschlossen werden können. Durchschnittswerte bei kategorialen Daten sind mit Vorsicht zu genießen. Da die ISCED Kategorien jedoch hierarchisch (ordinal) und zu einem gewissen Maß sogar intervallskaliert sind, können diese Durchschnittswerte reliabel interpretiert werden, auch wenn sie im strengen statistischen Sinne nicht unproblematisch sind.

204

Gunilla Fincke

Männer

Frauen

Männer und Frauen

Tabelle 2: Zweite Generation, kategorisierter ISCED (Zeilenprozente) 1 A,B

2 A,B

3 A,B

4 A

Türkei

5

34

42

5

5 A,B 6 14

Italien

4

30

49

5

13

Griechenland

4

23

44

10

19

Spanien/Portugal

4

20

42

14

20

Ex-Jugoslawien

3

18

49

9

21

(Spät-)Aussiedler

1

20

46

6

27

Westliche Migranten*

1

10

39

7

43

Nicht-Migranten Türkei

2 5

11 37

49 39

8 5

30 14

Italien

5

27

49

7

12

Griechenland

4

19

43

11

23

Spanien/Portugal

4

19

45

17

15

Ex-Jugoslawien

4

21

46

11

18

(Spät-)Aussiedler

1

19

46

7

27

Westliche Migranten*

0

6

40

10

44

Nicht-Migranten

1

12

49

10

28

Türkei

5

31

45

5

14

Italien

3

32

48

4

13

Griechenland

4

26

44

10

16

Spanien/Portugal

4

21

39

12

24

Ex-Jugoslawien

3

16

51

7

23

(Spät-)Aussiedler

2

20

45

5

28

Westliche Migranten*

2

13

39

4

42

Nicht-Migranten

2

10

49

7

32

Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

205

Männer

Frauen

Männer und Frauen

Tabelle 3: Erste und Anderthalbte Generation, kategorisierter ISCED (Zeilenprozente) 1 A,B

2 A,B

3 A,B

4 A

5 A,B 6

Türkei

31

41

20

2

6

Italien

10

42

27

3

18

Griechenland

13

36

31

5

15

Spanien/Portugal

20

33

20

3

24

Ex-Jugoslawien

12

30

41

4

13

(Spät-)Aussiedler

3

25

49

6

17

Westliche Migranten* Nicht-Migranten Türkei

2 38

10 44

26 13

8 2

54 3

Italien

12

42

23

3

20

Griechenland

22

31

27

5

15

Spanien/Portugal

20

34

19

5

22

Ex-Jugoslawien

16

32

36

4

12

(Spät-)Aussiedler

3

25

47

8

17

Westliche Migranten* Nicht-Migranten Türkei

3 24

12 39

24 26

6 3

55 8

Italien

9

42

30

2

17

Griechenland

7

39

33

5

16

Spanien/Portugal

20

30

22

3

25

Ex-Jugoslawien

9

28

45

5

13

(Spät-)Aussiedler

3

25

51

5

16

Westliche Migranten*

2 10 26 9 53 Nicht-Migranten Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

206

Gunilla Fincke

Die Regressionen bestätigen die Verbesserung im ISCED-Niveau von der ersten zur anderthalbten und von der anderthalbten zur zweiten Generation. Während die vorherige Kreuztabelle zur besseren Übersichtlichkeit die erste und anderthalbte Generation zusammenfasste, zeigt Spalte I von Tabelle 4, dass die Erhöhung des Bildungsniveaus ein schrittweiser und dauerhafter Effekt über die drei Generationen ist: Im Vergleich zur ersten Generation (Referenzkategorie), erhalten MigrantInnen der zweiten Generation im Durchschnitt ein Bildungsniveau, das eine Stufe höher auf der ISCED-Skala liegt (B=1,03). MigrantInnen der anderthalbten Generation erreichen durchschnittlich Werte, die eine Viertelstufe höher als die der ersten Generation liegen (B=0,24). Dieser Generationeneffekt verstärkt sich für eingebürgerte MigrantInnen (Spalten II-IV). Spalte V untersucht schließlich den Effekt für ausländische StaatsbürgerInnen. Auch hier erhöht sich das ISCED-Niveau um knapp einen Schritt für die zweite Generation. Der Unterschied zwischen erster und anderthalbter Generation ist nicht signifikant. Zudem haben eingebürgerte MigrantInnen über alle Herkunftsgruppen hinweg höhere durchschnittliche ISCED-Niveaus, was sich aus den größeren Konstanten (3,8 versus 3,1 für Ausländer) ablesen lässt. Die untere Hälfte von Tabelle 4 gibt Auskunft über die durchschnittlichen ISCED-Werte für AusländerInnen oder (eingebürgerte) Deutsche in der ersten oder zweiten Generation in den verschiedenen Herkunftsgruppen. Es zeigt sich, dass MigrantInnen der zweiten Generation mit deutscher Staatsbürgerschaft an den ISCED-Durchschnitt der Deutschen ohne Migrationshintergrund reichen (6,5), mit Ausnahme der Eingebürgerten türkischer Herkunft in der zweiten Generation, deren Durchschnittswerte niedriger bleiben (5,3). Der durchschnittliche Unterschied zwischen MigrantInnen und Nicht-MigrantInnen ist bei den ausländischen Staatsbürgern größer, sowohl in der ersten als auch in der zweiten Generation. Nur bei den westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten haben diejenigen, die weiter ausschließlich die ausländische Staatsbürgerschaft besitzen im Durchschnitt einen höheren Bildungsstatus als die Eingebürgerten. Schließlich zeigt Spalte V von Tabelle 4, dass der positive Effekt für die deutsche Staatsbürgerschaft nicht alleine durch das höhere Bildungsniveau der AussiedlerInnen erklärt werden kann, da der Effekt anhält, auch wenn die AussiedlerInnen aus der Regression ausgeschlossen werden.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

207

II Nur deutsche Staatsbürger, inkl. Aussiedler und Nicht-Migranten

III Nur deutsche Staatsbürger, inkl. Aussiedler ohne Nicht-Migranten

IV Nur deutsche Staatsbürger, ohne Aussiedler und Nicht-Migranten

V Nur Ausländer, daher ohne Aussiedler und Nicht-Migranten

Konstante Italien Griechenland Spanien PortugalŃ ExJugoslawienŃ Westliche Migranten*Ń (Spät-) AussiedlerŃ NichtMigranten 2. Generation† 1,5. Generation† 1976-1985 geb• Frauen° Stadt¤ Korr. R² (*)

I Deutsche und Ausländer, inkl. Aussiedler und Nicht-Migranten

Tabelle 4: Abhängige Variable: ISCED, Spalten: unstandardisierte B

3,13**

3,76**

3,84**

3,75**

3,08**

0,96**

0,85**

0,82**

0,83**

1,13**

1,07**

1,17**

1,16**

1,14**

1,20**

3,48**

2,06**

2,00**

2,10**

3,74**

1,78**

1,13**

1,18**

--

--

2,74**

2,07**

--

--

--

1,03**

,83**

1,04**

1,24**

,89**

0,24**

0,24**

0,44**

0,63**

0,01 n.s.

0,02**

0,01 n.s.

-0,38**

-0,13** 0,61** 0,08

-0,11** 0,63** 0,04

0,01 n.s. 0,45** 0,06

-0,004 n.s. -0,44** 0,47** 0,12

0,29** -0,37** 0,43** 0,26

208

Gunilla Fincke

Mittelwert ISCED Zweite Generation – Deutsche Staatsbürger in Stadt

Mittelwert ISCED Erste Generation – Deutsche Staatsbürger in Stadt

Mittelwert ISCED Zweite Generation – Ausländer in Stadt

Mittelwert ISCED Erste Generation – Ausländer in Stadt

Tabelle 4: Abhängige Variable: ISCED, Spalten: unstandardisierte B (Fortsetzung)

Türkei 3,5 4,4 4,3 5,3 Italien Griechenland 4,6 5,5 5,1 6,2 Spanien Portugal Ex4,7 5,6 5,5 6,5 Jugoslawien Westliche 7,3 8,1 6,3 7,3 Migranten* (Spät-) --5,5 6,5 Aussiedler Nicht6,5 6,5 6,5 6,5 Migranten Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen; ** statistisch signifikant bei p<0.01, n.s. nicht signifikant Ń Referenzkategorie: Türkei; † Referenzkategorie: Erste Generation; • Referenzkategorie: 1961-1975 geboren; ° Referenzkategorie: Männer; ¤ Referenzkategorie: Land/Kleinstadt (*) Das korrigierte R² wird nur zur Information angegeben. Da Nicht-Migranten in die Regression eingeschlossen werden obwohl sie keine Varianz in der Generationsvariablen aufweisen wird die erklärte Varianz gesenkt. Das korrigierte R² steigt sobald die Nicht-Migranten aus der Regression ausgeschlossen werden. * aus Nicht-Anwerbestaaten Es kann also zusammengefasst werden, dass die zweite Generation hinsichtlich des Bildungsniveaus signifikant besser gestellt ist als die anderthalbte und diese wiederum besser als die erste Generation. Diese Verbesserung im ISCED Niveau besteht für alle Herkunftsgruppen außer für westliche MigrantInnen aus Nicht-

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

209

Anwerbestaaten. Eingebürgerte MigrantInnen haben höhere ISCED Durchschnitte als ausländische StaatsbürgerInnen (wieder mit Ausnahme der westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten). Die Unterschiede zwischen Männern und Frauen sind klein und schwanken je nach Herkunftsgruppe. Insgesamt zeigt die bisherige Analyse die große interund intraethnische Diversität mit breiten Streuungen über die ISCED Niveaus in allen Herkunftsgruppen. 4.2 Arbeitsmarkt Wie übersetzen sich diese Bildungsergebnisse auf die Situation am Arbeitsmarkt? Um diese Frage zu beantworten, müssen zunächst geeignete Indikatoren für den beruflichen Status gefunden werden. Die Klassifizierung der Berufe, wie sie im Mikrozensus enthalten ist, stellt keine geeignete Form dar. Sie verschlüsselt in großem Detailreichtum Berufe getrennt nach Wirtschaftssektoren mit vierstelligen Zahlen. Diese Zahlen sind nicht hierarchisch angeordnet und damit schwer weiter zu verwenden. Für meine Fragestellung werden daher zwei alternative Klassifikationsschemata verwendet: die Kategorisierung nach Blossfeld und die Magnitude-Prestigeskala. Die Beschäftigungskategorien in der Blossfeld-Skala sind so konstruiert, dass die in ihnen Tätigen bei der Volks- und Berufszählung 1970 hinsichtlich ihrer durchschnittlichen Bildungs- und Ausbildungsabschlüsse so homogen wie möglich waren (Blossfeld 1985: 69)18. So entstanden zwölf Kategorien in Produktion, Dienstleistung und Verwaltung.19 In ihrer ursprünglichen Form sind diese Kategorien nicht in einer Rangfolge aufgezählt, sondern entlang der Wirtschaftssektoren Produktion, Dienstleistung und Verwaltung. Da meine Analyse jedoch ein Ranking verlangt, wurde die folgende Re-Kategorisierung unternommen: Kategorie 1: Erwerbslose oder arbeitssuchende Nichterwerbspersonen 18 19

Dies bedeutet, dass die Blossfeld Skala im Unterschied zu anderen Indikatoren des Arbeitsmarktes nicht individuelle Bildungsvariablen einrechnet und damit eine von den konkreten Bildungsergebnissen unabhängige Einschätzung des beruflichen Status der Person erlaubt. Typische Beispiele für diese Kategorien sind LandwirtIn (AGR Agrarberufe); StraßenbauerIn (EMB einfache manuelle Berufe); ElektrikerIn, BuchbinderIn und SchlosserIn (QMB qualifizierte manuelle Berufe); Bau- und VermessungstechnikerIn (TEC TechnikerInnen); ArchitektIn und PhysikerIn (ING IngenieurInnen); GebäudereinigerIn und KellnerIn (EDI einfache Dienste); PolizistIn und FotografIn (QDI qualifizierte Dienste); KrankenpflegerIn, SozialpädagogIn und VolksschullehrerIn (SEMI Semiprofessionen); ÄrztIn und GymnasiallehrerIn (PROF Professionen); VerkäuferIn und Bürohilfskräfte (EVB einfache kaufmännische Verwaltungsberufe); Großhandelskaufleute und Bankfachleute (QVB qualifizierte kaufmännische und Verwaltungsberufe), UnternehmerIn und GeschäftsführerIn (MAN ManagerInnen) (SchimplNeimanns 2003: 5).

210

Gunilla Fincke

Kategorie 2: Einfach manuelle Berufe (EMB), einfache Dienste (EDI) Kategorie 3: Qualifizierte manuelle Berufe (QMB), einfache kaufmännische Verwaltungsberufe (EVB) Kategorie 4: Qualifizierte Dienste (QDI), TechnikerInnen (TEC), qualifizierte kaufmännische Verwaltungsberufe (QVB) Kategorie 5: Semiprofessionen (SEMIPROF), ManagerInnen (MAN), IngenieurInnen (ING), Professionen (PROF) Diese Zusammenführung wurde auf der Basis einer Analyse des Vollsamples des Mikrozensus 1998 vorgenommen und zog folgende Faktoren in Betracht: Bildungs- und Berufsbildungsabschlüsse, Stellung im Betrieb und Einkommen. Die fünf Kategorien enthalten soweit wie möglich homogene Blossfeld Unterkategorien hinsichtlich dieser drei Kriterien. Sie sind hierarchisch aufsteigend angeordnet. Zusätzlich zu dieser Skala der sozioökonomischen Faktoren wurde die Magnitude-Prestigeskala (MPS) verwendet, die das den Berufen zugeschriebene Prestige bewertet. Bernd Wegener entwickelte die Skala, indem er in einer repräsentativen Umfrage Leute daraufhin interviewte, welche soziale Wertschätzung sie mit verschiedenen Berufen verbinden (Wegener 1988). Aus diesen ‚subjektiven’ Bewertungen schuf er eine Skala, die für Regressionen genutzt werden kann. In der empirischen Analyse verwende ich die Routine von Rainer Frietsch und Heike Wirth für den Mikrozensus, die ich an die Veränderungen des Jahres 2005 anpasse (Frietsch/Wirth 2001). Nach dieser Einführung in die Indikatoren zur Analyse der Partizipation am Arbeitsmarkt sollen nun die empirischen Ergebnisse dargestellt werden. Die Kreuztabelle des kategorisierten Blossfeld Indikators getrennt nach Generationen und Herkunftsgruppen (Tabelle 5 und 6) zeigt die klare Verbesserung der ersten und anderthalbten Generation zusammen im Verhältnis zur zweiten Generation in allen Herkunftsgruppen bis auf die westlichen MigrantInnen aus NichtAnwerbestaaten. Dennoch gibt es in allen Herkunftsgruppen auch in der ersten und anderthalbten Generation hochqualifizierte Zuwanderung, wie der Prozentsatz für die höchste Blossfeld Kategorie zeigt. Die Streuung in der zweiten Generation bleibt ebenfalls groß: Beispielsweise ist die Hälfte der grundsätzlich erwerbstätigen MigrantInnen türkischer Herkunft entweder arbeitslos oder übt nur einfache Tätigkeiten aus (Kategorie EMB, EDI), während sich gleichzeitig knapp ein Zehntel der zweiten Generation türkischer Herkunft in der höchsten Kategorie der (Semi-)Professionen, ManagerInnen und IngenieurInnen wiederfindet.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

211

Türkei Italien Griechenland Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien (Spät-)Aussiedler Westliche Migranten* Nicht-Migranten Türkei Italien Griechenland Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien (Spät-)Aussiedler Westliche Migranten* Nicht-Migranten Türkei Italien Griechenland Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien (Spät-)Aussiedler Westliche Migranten* Nicht-Migranten

Männer

Frauen

Männer und Frauen

24 26 21 14 23 25 15 27 20 9 17 19 18 17 24 13 16 20 9 17 18 10 15 20 20 21 17 12 19 14 13 17 19 6 13 17 16 10 21 10 12 11 5 12 11 10 12 15 26 30 24 17 25 33 17 34 22 11 21 20 18 23 27 16 19 26 12 21 23 11 19 24 Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

SEMI-ROF, MAN, ING, PROF

QDI, TEC, QVB

QMB, EVB

EMB, EDI

Arbeitslos

Tabelle 5: Zweite Generation, kategorisierter Blossfeld (Zeilenprozente)

22 7 31 7 29 9 39 16 30 11 35 16 35 21 34 21 32 10 46 9 38 13 44 20 37 16 44 23 46 26 40 23 15 5 20 5 22 5 35 13 25 7 28 11 28 16 29 17 Bundes und der

212

Gunilla Fincke

Türkei Italien Griechenland Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien (Spät-)Aussiedler Westliche Migranten* Nicht-Migranten Türkei Italien Griechenland Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien (Spät-)Aussiedler Westliche Migranten* Nicht-Migranten Türkei Italien Griechenland Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien (Spät-)Aussiedler Westliche Migranten* Nicht-Migranten

Männer

Frauen

Männer und Frauen

21 47 22 14 38 24 15 49 20 8 46 20 19 40 22 16 32 22 7 14 13 21 49 16 13 40 16 15 38 21 11 44 13 15 36 21 16 27 16 6 12 12 21 47 24 15 36 28 14 55 20 7 47 25 22 43 23 16 37 29 8 16 14 Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

SEMI-ROF, MAN, ING, PROF

QDI, TEC, QVB

QMB, EVB

EMB, EDI

Arbeitslos

Tabelle 6: Erste und anderthalbte Generation, kategorisierter Blossfeld (Zeilenprozente)

6 4 14 10 10 6 10 16 11 8 19 11 30 36 9 5 20 11 18 8 12 20 15 13 25 16 33 37 3 3 9 9 5 5 12 12 5 5 5 5 34 34 Bundes und der

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

213

Hinsichtlich der ethnischen Unterschiede fällt auf, dass die Verteilung der MigrantInnen der zweiten Generation, die aus Ex-Jugoslawien, Italien und Griechenland stammen, nur leicht über der der MigrantInnen türkischer Herkunft liegt. Die Kinder von AussiedlerInnen haben eine vorteilhaftere Verteilung ebenso wie die kombinierte spanisch/portugiesische Herkunftsgruppe. Nur westliche MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten und deutsche Nicht-MigrantInnen weisen eine noch höhere Blossfeldverteilung auf. Die Unterschiede von einem Ende des Spektrums zum anderen sind groß: Die Hälfte der MigrantInnen der zweiten Generation türkischer Herkunft partizipiert in den zwei niedrigsten Kategorien auf dem Arbeitsmarkt, verglichen mit einem Viertel bei den Deutschen ohne Migrationshintergrund. Wenn man die Geschlechterunterschiede betrachtet, so fällt auf, dass Frauen in den höheren Kategorien überrepräsentiert sind. Es ist für Männer unwahrscheinlicher, in technischen, höheren Dienstleistungs- und Verwaltungsberufen auf dem Arbeitsmarkt teilzunehmen sowie in den (Semi-) Professionen, ManagerInnen- und IngenieurInnenjobs. Das Erstaunen über dieses Ergebnis wird dadurch relativiert, dass insgesamt weniger Frauen auf dem Arbeitsmarkt teilnehmen, da sie zu einem höheren Prozentsatz außerhalb des offiziellen Arbeitsmarktes als Hausfrau, Mutter und/oder auf dem illegalen Arbeitsmarkt (z. B. Putzen, Kranken- und Altenpflege) beschäftigt sind. Tabelle 7 stellt die Ergebnisse der Regressionen mit der abhängigen Variable der kategorisierten Blossfeld-Skala (Werte von 1 bis 5) für die Herkunfts-, Generations- und Altersdummies dar. Interaktionsvariablen für Herkunft und Generation waren (mit Ausnahme der westlichen Herkunftsgruppe) nicht signifikant und werden daher nicht in die Analyse eingeschlossen. Spalte I führt die nicht-standardisierten Bs für alle MigrantInnen in der Altersgruppe 20-45 auf. In den nächsten Spalten ist die Analyse auf deutsche (Spalten II-IV) bzw. auf ausländische StaatsbürgerInnen beschränkt (Spalte V). Die untere Hälfte von Tabelle 7 präsentiert die Durchschnittswerte abhängig vom Staatsbürgerschaftsstatus und der Generation. Tabelle 7 zeigt auch, dass deutsche StaatsbürgerInnen mit Migrationshintergrund in der zweiten Generation erfolgreicher auf dem Arbeitsmarkt sind als ausländische StaatsbürgerInnen. Dieser Effekt besteht auch dann, wenn AussiedlerInnen aus der Analyse ausgeschlossen werden. Die einzige Ausnahme zu diesem Muster sind westliche MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten, bei denen eingebürgerte Personen im Durchschnitt geringere Werte auf der kategorisierten Blossfeld Skala erreichen. Der Rückstand zu den Deutschen ohne Migrationshintergrund verringert sich für die StaatsbürgerInnen in der zweiten Generation erheblich, wobei MigrantInnen türkischer Herkunft die am weitesten entfernte Gruppe bleiben.

214

Gunilla Fincke

II Nur deutsche Staatsbürger, inkl. Aussiedler und Nicht-Migranten

III Nur deutsche Staatsbürger, inkl. Aussiedler ohne Nicht-Migranten

IV Nur deutsche Staatsbürger, ohne Aussiedler und Nicht-Migranten

V Nur Ausländer, daher ohne Aussiedler und Nicht-Migranten

Konstante Italien Griechenland Spanien PortugalŃ ExJugoslawienŃ Westliche Migranten*Ń (Spät-) AussiedlerŃ NichtMigranten 2. Generation† 1,5. Generation† 1976-1985 geb• Frauen° Stadt¤ Korr. R² (*)

I Deutsche und Ausländer, inkl. Aussiedler und Nicht-Migranten

Tabelle 7: Abhängige Variable: kategorisierter Blossfeld, Spalten: unstandardisierte B

1,95**

2,02**

1,98**

2,17**

2,00**

0,40**

0,46**

0,47**

0,48**

0,46**

0,30**

0,28**

0,28**

0,28**

0,35**

1,49**

0,78**

0,80**

0,77**

1,54**

0,53**

0,42**

0,40**

--

--

1,26**

1,20**

--

--

--

0,54**

0,65**

0,61**

0,42**

0,38**

0,44**

0,59**

0,59**

0,50**

0,11**

-0,20**

-0,21**

-0,21**

-0,04 n.s.

0,01 n.s.

0,33** 0,16** 0,06

0,33** 0,17** 0,04

0,33** 0,16** 0,07

0,29** 0,11** 0,06

0,27** 0,09** 0,18

Mittelwert ISCED 2. Generation – Deutsche Staatsbürger in Stadt

215

Mittelwert ISCED 1. Generation – Deutsche Staatsbürger in Stadt

Mittelwert ISCED 2. Generation – Ausländer in Stadt

Mittelwert ISCED 1. Generation Ausländer in Stadt

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

Türkei 2,1 2,5 2,1 2,8 Italien Griechenland 2,6 2,9 2,6 3,2 Spanien Portugal Ex2,4 2,7 2,4 3,0 Jugoslawien Westliche 3,6 4,0 2,9 3,6 Migranten* (Spät-) --2,5 3,2 Aussiedler Nicht3,4 3,4 3,4 3,4 Migranten Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen; ** statistisch signifikant bei p<0.01, * statistisch signifikant bei p<0.05, n.s. nicht signifikant Ń Referenzkategorie: Türkei; † Referenzkategorie: Erste Generation; • Referenzkategorie: 1961-1975 geboren; ° Referenzkategorie: Männer; ¤ Referenzkategorie: Land/Kleinstadt * aus Nicht-Anwerbestaaten Tabelle 7 weist zudem den Fortschritt zwischen den Generationen nach: Nicht nur ist eine Verbesserung der zweiten Generation zur ersten gegeben, sondern diese ist auch größer als zur anderthalbten Generation. Dies spricht für eine gerade Linie des sozioökonomischen Integrationserfolgs. Nur bei den MigrantInnen mit deutscher Staatsbürgerschaft ohne AussiedlerInnen in Spalte IV ist der Generationsdummy für die anderthalbte Generation höher als für die zweite. Weiterhin fallen die Durchschnitte des kategorisierten Blossfeld für die jüngere Altersgruppe leicht geringer aus. Dies erscheint plausibel, weil die 20-29-Jährigen in den meisten Fällen noch nicht so gut auf dem Arbeitsmarkt situiert sein werden wie die 30-45-Jährigen. Stadtbewohner und Frauen erzielen durchschnittlich ein wenig höhere Blossfeld-Werte. Diese Ergebnisse zur beruflichen

216

Gunilla Fincke

Positionierung ließen sich mit der MPS-Skala für das berufliche Prestige replizieren. Sie werden daher nicht gesondert dargestellt. In der Diskussion über die Arbeitsmarktbeteiligung der zweiten Generation wird regelmäßig behauptet, dass diese MigrantInnen sich in einigen wenigen Segmenten des Arbeitsmarktes konzentrierten, die geringes soziales Ansehen mit schlechter Bezahlung und fehlenden Aufstiegsmöglichkeiten kombinierten. Tabelle 8 und 9 untersuchen diese Frage, indem sie die Streuung der durchschnittlichen MPS-Werte analysieren. Tabelle 8 zeigt dabei, dass neben dem Durchschnitt und dem Median auch der Interquartilwert über die Generationen steigt. Beim Interquartilwert wird das Spektrum der geordneten Durchschnittswerte in vier Quartile zerteilt und dann der Wert des ersten (25%) Quartils von dem des dritten Quartils (75%) abgezogen. Der Wert gibt somit die Streuung der MPS Werte für die 50% des Samples an, die in der Mitte liegen. Während der Interquartilwert für MigrantInnen der ersten Generation hinter dem der deutschen Nicht-MigrantInnen um 4 Punkte zurückbleibt, verringert sich dieser Rückstand für die zweite Generation auf einen einzelnen Punkt auf der Magnitude-Prestigeskala. Daher lässt sich feststellen, dass die mittleren 50% der zweiten Generation in Tätigkeiten beschäftigt sind, deren Prestige erheblich variiert und sie keinesfalls hochkonzentriert in den gleichen Beschäftigungssegmenten arbeiten. Das Prestige ihrer Jobs streut vielmehr ähnlich wie bei den Deutschen ohne Migrationshintergrund, wenngleich auf einem niedrigeren Durchschnittsniveau. Tabelle 8: MPS Mittelwerte und Streuung über Generationen 2. 1,5. 1. NichtGeneration Generation Generation Migranten Mittelwert 55,2 52,0 52,0 61,6 Median 51,0 50,0 43,1 60,4 Interquartil 24 22 21 25 Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. Nun könnte man denken, dass diese Vielfalt durch die unterschiedlichen Herkunftsgruppen entsteht, die in den Generationen vereinigt sind. Tabelle 9 zeigt jedoch, dass die Spannbreiten auch innerhalb der Herkunftsgruppen groß bleiben. Interessanterweise ist der Interquartilwert für die zweite Generation türkischer Herkunft der größte überhaupt (24 MPS Punkte) und kommt dem Wert der deutschen Nicht-MigrantInnen (25 MPS Punkte) am Nächsten. Wird die erste und anderthalbte Generation mit der zweiten Generation verglichen, zeigt sich,

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

217

dass die Bandbreiten über die Generationen außer für AussiedlerInnen und westliche MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten ansteigen. Tabelle 9: MPS Mittelwerte und Streuung über Generationen und Herkunftsgruppen

1. + 1,5. Generation

2. Generation

Mittelwert Median Interquartil Türkei 51,7 48 24 Italien/Griechenland/ 56,3 52,3 20,2 Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien 57,5 52,9 21,7 (Spät-)Aussiedler 58,8 53,9 21,1 Westliche Migranten* 63,3 60,4 31,2 Türkei 42,8 36,8 15,7 Italien/Griechenland/ 50,3 43,6 19,6 Spanien/Portugal Ex-Jugoslawien 46,6 42,5 16,4 (Spät-)Aussiedler 50 44,2 25,3 Westliche Nicht72,6 69,1 37,2 Anwerbestaaten Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten Die Analyse der Partizipation auf dem Arbeitsmarkt für die MigrantInnen – gemessen sowohl am kategorisierten Blossfeld und der MPS Skala – zeigt eine merkliche Verbesserung der zweiten Generation im Vergleich zur ersten und anderthalbten (bis auf westliche MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten, die in der ersten Generation über einen höheren Status verfügen). MigrantInnen mit deutscher Staatsbürgerschaft (egal ob durch Einbürgerung erworben oder quasi automatisch wie für die AussiedlerInnen) erlangen höhere Werte als ausländische MigrantInnen. Neben der Variation zwischen den Herkunftsgruppen ist auch die Streuung der Durchschnittswerte innerhalb der ethnischen Gruppen hoch und deutet auf die große Diversität aller Gruppen in der zweiten Generation hin. Migrantinnen, die am Arbeitsmarkt teilnehmen, tun dies überproportional häufig in den Sektoren Technik, qualifizierte Dienste und Verwaltung sowie in (semi-) professionellen, Managerinnen- und Ingenieurinnenjobs.

218

Gunilla Fincke

4.3 Partnerschaft Gemischte Partnerschaften sind der anspruchsvollste Indikator für kulturelle Integration und stellen sich nur langsam ein. Diese besondere Sensitivität beschränkt sich nicht auf Partnerschaften von MigrantInnen. In Deutschland waren beispielsweise noch vor 50 Jahren Partnerschaften zwischen protestantischen und katholischen Deutschen sehr selten (Teckenberg 1999). Dieser Abschnitt untersucht die Partnerschaftsmuster20 für MigrantInnen im Alter von 20 bis 45 Jahren in Deutschland. Nicht alle MigrantInnen in dieser Altersgruppe leben jedoch mit einem/einer PartnerIn. Es stellt sich daher die Frage, ob systematische Unterschiede hinsichtlich des sozioökonomischen Status zwischen der Gruppe mit PartnerInnen und der ohne PartnerInnen im Haushalt existieren. Tabelle 10 zeigt, dass in allen drei Generationen MigrantInnen mit einem Partner/einer Partnerin im Haushalt leicht niedrigere durchschnittliche Werte im Rahmen der MP, kategorisierten Blossfeld- und ISCED-Skalen haben. Bei den Nicht-MigrantInnen ist die gegenteilige Tendenz sichtbar. Die Unterschiede im ISCED sind dabei kleiner als die der Indikatoren des Arbeitsmarkts. Im Hinblick auf die Herkunftsgruppen in der zweiten Generation haben MigrantInnen türkischer, italienischer, griechischer, spanischer und portugiesischer Herkunft sowie die Kinder von MigrantInnen aus Ex-Jugoslawien mit PartnerInnen im Haushalt geringere MPS Werte als MigrantInnen ohne PartnerInnen, wohingegen AussiedlerInnen und westliche MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten mit PartnerInnen höhere Werte aufweisen. Die Durchschnittswerte des kategorisierten Blossfeld unterscheiden sich nicht signifikant, nur bei den westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten und (Spät-)AussiedlerInnen liegen sie um 0,3 Punkte für die Verpartnerten höher. Für den nächsten Abschnitt zu den Integrationsmustern, der nur die MigrantInnen mit PartnerInnen im Haushalt untersucht, kann daher geschlussfolgert werden, dass, wenn überhaupt ein Bias besteht, dieser die AussiedlerInnen und westlichen MigrantInnen aus NichtAnwerbestaaten bevorzugt, alle anderen Herkunftsgruppen jedoch schlechter stellt. Daher kann eine systematische Verzerrung der Ergebnisse aufgrund der Einschränkung auf MigrantInnen mit PartnerInnen, wie sie bei Deutschen ohne Migrationshintergrund zu finden ist, ausgeschlossen werden.

20

Die PartnerInnen müssen im Haushalt leben. In den überwiegenden Fällen wird es sich um die EhepartnerInnen handeln, aber es könnten auch andere PartnerInnen sein. Der Mikrozensus enthält keine näheren Informationen zu den PartnerInnen, die nicht im selben Haushalt leben. Daher können diese PartnerInnen leider nicht in die Analyse eingeschlossen werden.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

219

1. Generation zusammen

Nicht-Migranten

1,5. Generation zusammen

2. Generation zusammen

Westliche Migranten*

(Spät-) Aussiedler

Ex-Jugoslawien

Italien/Griechenland Spanien/Portugal

Türkei

Tabelle 10: Sozioökonomische Unterschiede für MigrantInnen mit und ohne PartnerIn im Haushalt

48,6** (41,1)

62,6**

Partner im Haushalt: MPS Mittelwert (Median) 50,1** (47,4)

55,8n.s. (51,6)

55,0* (51,4)

63,0** (60,4)

68,4** (61,2)

54,1** (51,5)

51,0** (46,1)

Kein Partner im Haushalt: MPS Mittelwert (Median) 52,3** (51,1)

56,1n.s. (52,9)

58,0* (53,2)

57,2** (53,2)

57,2** (53,9)

55,3** (51,1)

53,0** (51,1)

55,6** (47,4)

60,0** (53,9)

Partner im Haushalt: Kat. Blossfeld Mittelwert (Median) 2,7n.s. (3)

3,1n.s. (3)

3,0n.s. (3)

3,5** (4)

3,5** (4)

2,9n.s. (3)

2,9n.s. (3)

2,6** (2)

3,5** (4)

Kein Partner im Haushalt: Kat. Blossfeld Mittelwert (Median) 2,6n.s. (3)

3,0n.s. (3)

3,0n.s. (3)

3,2** (3)

3,2** (3)

2,9n.s. (3)

2,9n.s. (3)

2,8** (3)

3,2** (4)

Partner im Haushalt: Kat. ISCED Mittelwert (Median) 2,8** (3)

3,1 n.s. (3)

3,2* (3)

3,5* (4)

3,8n.s. (4)

3,0** (3)

2,9** (3)

2,8** (3)

3,0** (3)

Kein Partner im Haushalt: Kat. ISCED Mittelwert (Median) 3,0** 3,1 n.s. 3,4* 3,4* 3,8n.s. 3,2** 3,0** 3,2** 3,5** (3) (3) (3) (3) (4) (3) (3) (3) (3) Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. T-Test Signifikanz ** p < 0.01, * p < 0.05 * aus Nicht-Anwerbestaaten

220

Gunilla Fincke

Tabelle 11 untersucht für die hier betrachteten MigrantInnen, welcher Generation ihre PartnerInnen angehören. Auf diese Zahl folgt der Prozentsatz der koethnischen PartnerInnen unter den MigrantenpartnerInnen (also unter den PartnerInnen, die zur ersten, anderthalbten oder zweiten Generation gehören). MigrantInnen der zweiten Generation türkischer Herkunft haben am häufigsten PartnerInnen der ersten Generation, gefolgt von MigrantInnen der zweiten Generation aus Ex-Jugoslawien. Die zweite Generation türkischer Herkunft hat auch am seltensten PartnerInnen ohne Migrationshintergrund. Insgesamt sind MigrantInnen türkischer Herkunft die einzige Gruppe, bei denen der Anteil der Partnerschaften mit Deutschen ohne Migrationshintergrund in der zweiten Generation nicht höher als in der ersten und anderthalbten liegt. Dies verweist auf ein transnationales Partnerschaftsmuster, bei dem enge Kontakte zwischen dem Herkunftsland der Eltern und dem Land des Wohnsitzes der MigrantInnen bestehen. Der Prozentsatz der ko-ethnischen Beziehungen innerhalb der Partnerschaften mit MigrantInnen reduziert sich von der ersten und anderthalbten Generation zur zweiten Generation. Für die zweite Generation türkischer Herkunft bleibt er trotzdem auf einem sehr hohen Niveau: 95% der Partnerschaften mit MigrantInnen sind ko-ethnisch. Bei den westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten in der zweiten Generation, die eine/n PartnerIn mit Migrationshintergrund haben, sind auf der anderen Seite nur 67% dieser MigrantenpartnerInnen ko-ethnisch. Dies weist darauf hin, dass bei Ex-JugoslawInnen, ItalienerInnen, GriechInnen, SpanierInnen, PortugiesInnen und westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten sowie AussiedlerInnen in der zweiten Generation die Anzahl der ethnisch gemischten Beziehungen bestehend aus zwei migrantischen PartnerInnen hoch ist – ein Phänomen, welches bisher kaum diskutiert wurde. Anfangs wurde erwähnt, wie beständig die Bevorzugung von PartnerInnen mit einem ähnlichen kulturellen Hintergrund ist. Gleichzeitig teilen zwei MigrantInnen der zweiten Generation, die in Deutschland in einer Partnerschaft leben, einen kulturellen Hintergrund des Aufwachsens und Schulbesuchs in Deutschland. Sie teilen auch die Erfahrung, in einer Familie groß geworden zu sein, in der die Eltern migriert waren. Weniger eindeutig ist jedoch, ob sie auch an den kulturellen Traditionen aus dem Heimatland der Eltern teilnehmen. Nachfolgende Analysen (inklusive der Muster) beschränken den Begriff ‚ko-ethnisch’ daher auf Beziehungen zwischen MigrantInnen in Deutschland und ko-ethnischen PartnerInnen der ersten Generation. Tabelle 12 zeigt, dass sowohl für die erste und anderthalbte als auch für die zweite Generation die ko-ethnischen PartnerInnen der MigrantInnen (nach obiger

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

221

Definition) geringere durchschnittliche Bildungs- und Ausbildungswerte (gemessen durch ISCED) erlangen als PartnerInnen, die nicht ko-ethnisch sind21. Tabelle 11: Hintergrund Partner (Zeilenprozente)

21

1,5. Generation

1. Generation

Nicht-Migranten

2. Generation

1,5. Generation

1. Generation

Nicht-Migranten

Türkei % Ko-ethnisch innerhalb Migranten-Partnerschaften Italien Griechenland Spanien Portugal % Ko-ethnisch innerhalb Migranten-Partnerschaften Ex-Jugoslawien % Ko-ethnisch innerhalb Migranten-Partnerschaften (Spät-)Aussiedler % Ko-ethnisch innerhalb Migranten-Partnerschaften Westliche Migranten* % Ko-ethnisch innerhalb Migranten-Partnerschaften Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

1,5. + 1. Generation mit Partner

2. Generation

2. Generation mit Partner

34

8

45

13

19

15

52

14

95 29

7

97 20

44

7

74 20

8 10

33

39

8

0 67

29

5

63

24

79

11

37

60

90 13

64

1

70 9

60

85

78 13

4

9 78

13

78

2

1 69

der Statistischen Ämter des Bundes und der

MigrantInnen aus westlichen Nicht-Anwerbestaaten folgen diesem Muster nicht.

222

Gunilla Fincke

Tabelle 12: ISCED PartnerIn Nicht-Ko-ethnisch 2. 1. + 1,5. Generation Generation 4,7 3,9

Ko-ethnisch 2. 1. + 1,5. Generation Generation 3,5 2,9

Türkei Italien Griechenland 5,3 5,3 3,5 3,8 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 5,6 5,0 5,0 4,4 (Spät)Aussiedler 5,9 5,4 5,5 5,1 Westl. Migranten* 6,3 6,8 7,9 7,3 Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten Dieses Ergebnis scheint klassische Integrationstheorien in ihrer Annahme zu bestätigen, dass gemischte Partnerschaften mit Aufstiegsmobilität Hand in Hand gehen. Allerdings wäre es möglich, dass sich unter dem Makrotrend dieser aggregierten Daten gegenteilige Effekte für eine signifikante Teilgruppe verbergen: So könnte es unter dem größeren Trend zur Integration auch MigrantInnen geben, für die im Gegenteil ko-ethnische Partnerschaften mit einer Statusverbesserung korrelieren. Der nächste Abschnitt untersucht daher die Verteilung der Integrationsmuster auf der individuellen Ebene. 5

Verteilung der Integrationsmuster

Der folgende Abschnitt betrachtet die Verteilung der vier zuvor vorgestellten Integrationsmuster (siehe 2. Abschnitt). Die Muster werden dabei wie folgt operationalisiert: Neoklassische Integration: Summe des kategorisierten ISCED und Blossfeld 622 & Status23 (inklusive kategorisiertes ISCED PartnerIn) 8 22 23

Diese Trenngröße folgt der aktuellen empirischen Ausbildungsforschung, nach der ein abgeschlossener Hauptschulabschluss in Verbindung mit einer Lehre die Mindestanforderung für eine nicht-prekäre, nachhaltige Partizipation auf dem Arbeitsmarkt darstellt (Solga 2005). Die Statusvariable umfasst den kategorisierten ISCED und Blossfeld der/s MigrantIn und den kategorisierten ISCED der/s PartnerIn. Dies erlaubt, die Bildung der/s PartnerIn einzurechen,

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

223

& PartnerIn nicht ko-ethnisch24. Pluralismus: Summe des kategorisierten ISCED und Blossfeld 6 & Status (inklusive kategorisiertes ISCED PartnerIn) 8 & PartnerIn ko-ethnisch. ‚Abwärts-Integration’: Summe des kategorisierten ISCED und Blossfeld 5 & Status (inklusive kategorisiertes ISCED PartnerIn) 7 & PartnerIn nicht ko-ethnisch. Segregation: Summe des kategorisierten ISCED und Blossfeld 5 & Status (inklusive kategorisiertes ISCED PartnerIn) 7 & PartnerIn ko-ethnisch.25 Das Bildungsniveau der/s PartnerIn ist Teil des Musters, da anzunehmen ist, dass er/sie zu den familiären Ressourcen beiträgt und dadurch den Lebensstil der untersuchten MigrantInnen beeinflusst. Tabelle 13 gibt Auskunft über die Verteilung der Muster über die Generationen. Wie von der neoklassischen Integrationstheorie angenommen, ist das Muster des höheren sozioökonomischen Status und der kulturellen Adaption (=keine ko-ethnische Beziehung) stärker in der zweiten als in der ersten und anderthalbten Generation verbreitet. Der Umfang des umgekehrten Musters (Segregation) nimmt ab. Weiterhin kann ein pluralistisches Muster gefunden werden, welches ko-ethnische Partnerschaften mit gehobenem sozioökonomischen Status verbindet. Dieses ist zwar in der zweiten Generation weniger umfangreich als in der ersten, es beläuft sich aber dennoch auf 11% der MigrantInnen der zweiten Generation. Schließlich verbinden ein Viertel der MigrantInnen in der zweiten Generation niedrigen sozioökonomischen Status mit einem gewissen Maß kultureller Anpassung (Abwärts-Integration). Der Vergleich mit den Deutschen ohne Migrationshintergrund zeigt, dass auch bei ihnen ein Fünftel in diese sozioökonomisch problematische Gruppe fällt.26

24 25

26

diese aber nicht genauso strikt zu bewerten wie die sozio-ökonomischen Merkmale der/s untersuchten MigrantIn. Ko-ethnische PartnerInnen sind – wie zuvor definiert – nur solche PartnerInnen, die im Herkunftsland der Eltern geboren worden sind. In den wenigen Fälle, in denen anhand dieses Systems keine Zuordnung möglich ist, da die Summe des ISCED und Blossfeld zu stark vom Gesamtstatus abweicht, kann ein fehlender Punkt beim Status (oder bei der ISCED/Blossfeld-Summe) durch eine erhöhte Punktzahl bei der anderen Variable ausgeglichen werden. Beträgt die Abweichung zwei Punkte oder mehr, wird der Fall der niedrigeren sozioökonomischen Gruppe und damit dem Abwärts- oder dem Segregationsmuster zugeschlagen. Bei Personen ohne Migrationshintergrund wird automatisch von ausreichenden kulturellen Ressourcen ausgegangen. Dieses Pauschalurteil sollte in Frage gestellt werden, nicht zuletzt, weil neue Bildungsstudien beispielsweise mangelnde Sprachkompetenzen im Deutschen auch

224

Gunilla Fincke

Tabelle 13: Integrationsmuster (Spaltenprozente) 2. 1,5. 1. NichtGeneration Generation Generation Migranten Neoklassisch 46 41 27 80 Pluralistisch 11 14 22 Abwärts 27 25 26 20 Segregation 16 20 25 Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. Wie sieht diese Verteilung für die verschiedenen Herkunftsgruppen aus? Tabellen 14 und 15 schlüsseln die Verteilung der Integrationsmuster nach ethnischen Gruppen und Generationen auf. Zudem werden auf der unteren Hälfte die Ergebnisse getrennt für Männer und Frauen aufgeführt. Neoklassische Integration ist das vorherrschende Muster in der zweiten Generation: Es umfasst je nach Herkunftsgruppe zwischen 1/3 bis zu 4/5 der zweiten Generation. Neben MigrantInnen türkischer Herkunft (41%) sind die Kinder der MigrantInnen aus Ex-Jugoslawien die Gruppe mit dem höchsten Prozentsatz ko-ethnischer Partnerschaften (29%). Allerdings gehen für die MigrantInnen türkischer Herkunft in der zweiten Generation diese ko-ethnischen Partnerschaften häufiger mit einem niedrigen sozioökonomischen Status Hand in Hand als für MigrantInnen ex-jugoslawischer Herkunft (27% statt 11%). Die Kinder von AussiedlerInnen sind die Gruppe der zweiten Generation mit den wenigsten ko-ethnischen Partnerschaften. Dem Abwärts-Muster gehört ungefähr der gleichen Prozentsatz an Kindern von AussiedlerInnen, TürkInnen und Ex-JugoslawInnen an. Der Anteil der Abwärts-Integration bei den MigrantInnen italienischer, griechischer, spanischer und portugiesischer Herkunft ist sogar höher (33%)27. Bezüglich der Geschlechterunterschiede zeigen ein wenig mehr Frauen ein neoklassisches Muster als Männer (Ausnahme: Ex-Jugoslawen), annähernd gleiche Prozentsätze ein pluralistisches Muster und wesentlich weniger Frauen ein Muster der AbwärtsIntegration. Auf der anderen Seite leben Frauen durchschnittlich häufiger segregiert als Männer, besonders die Migrantinnen türkischer, italienischer, griechischer, spanischer und portugiesischer Herkunft.

27

bei Nicht-MigrantInnen aufzeigen. Die hier vorgenommene Analyse mit dem Mikrozensus erlaubt es jedoch leider nicht, dieser Frage weiter nachzugehen. Die Fallzahlen der MigrantInnen mit PartnerIn sind leider zu gering, als dass eine weitere Trennung nach Herkunftsgruppen wie vormals bei den Kreuztabellen möglich wäre.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

225

Tabelle 14: Integrationsmuster: Zweite Generation (Zeilenprozente)

Frauen

Männer

Männer und Frauen

Neoklassisch Pluralistisch Abwärts Segregation Türkei 32 14 27 27 Italien Griechenland 56 5 33 6 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 48 18 23 11 (Spät)Aussiedler 73 2 23 2 Westliche 77 7 16 Migranten* Türkei 32 13 32 23 Italien Griechenland 54 5 38 3 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 49 16 24 11 (Spät)Aussiedler 66 2 30 2 Westliche 67 11 22 Migranten* Türkei 31 16 23 30 Italien Griechenland 59 5 28 8 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 47 20 23 10 (Spät)Aussiedler 79 2 17 2 Westliche 87 3 10 Migranten* Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbelänern In der Gegenüberstellung zur ersten und anderthalbten Generation fällt auf, dass in der zweiten Generation das neoklassische Muster wesentlich größer ausfällt, wohingegen die Segregation sich verringert. Hinsichtlich des pluralistischen Musters fällt der Vergleich gemischt aus: Während der Prozentsatz für die Kinder von AussiedlerInnen, ItalienerInnen/GriechInnen/SpanierInnen und PortugiesInnen und der westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten in der

226

Gunilla Fincke

zweiten Generation sinkt, steigt er für MigrantInnen türkischer Herkunft (und bleibt für die Kinder der Ex-JugoslawInnen gleich). Abwärts-Integration ist in der zweiten Generation weniger umfangreich, bis auf bei AussiedlerInnen und westlichen MigrantInnen. Tabelle 15: Integrationsmuster: Erste und anderthalbte Generation (Zeilenprozente)

Frauen

Männer

Männer und Frauen

Neoklassisch Pluralistisch Abwärts Segregation Türkei 14 8 44 34 Italien Griechenland 24 12 31 33 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 23 19 28 30 (Spät)Aussiedler 26 29 17 28 Westliche 60 23 13 4 Migranten* Türkei 16 7 45 32 Italien Griechenland 24 10 39 27 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 21 16 34 29 (Spät)Aussiedler 26 25 21 28 Westliche 58 22 16 4 Migranten* Türkei 12 9 40 39 Italien Griechenland 25 15 18 42 Spanien Portugal Ex-Jugoslawien 25 24 20 31 (Spät)Aussiedler 26 34 12 28 Westliche 64 25 8 3 Migranten* Quelle: Mikrozensus 2005, FDZ der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, eigene Berechnungen. * aus Nicht-Anwerbestaaten

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

227

Während die Operationalisierung von sozioökonomischen Status für das in diesem Abschnitt beschriebene Integrationsmuster unproblematisch ist, da ISCED, Blossfeld und MPS weithin akzeptierte Standardindikatoren sind, bereitet die empirische Umsetzung des Konzepts kultureller Adaption mehr Schwierigkeiten. Sprachkenntnisse sind wegen ihrer generellen Veränderbarkeit ein guter Indikator für eine solche Anpassung. Leider werden sie im Mikrozensus nicht abgefragt. Daher wurden für diese Analyse Beziehungsmuster als Proxy gewählt, da v. a. innerhalb intimer Beziehungen kulturelle Traditionen gepflegt und kulturelle Ressourcen und Fähigkeiten erworben werden. Zum Vergleich wurde der Ausländersurvey des Deutschen Jugendinstituts analysiert und dabei Sprachkenntnisse28 als Indikator für kulturelle Adaption verwandt. Der Ausländersurvey 1997 umfasst MigrantInnen türkischer, italienischer und griechischer Herkunft in der Altersgruppe 18-25. Für das Integrationsmuster wurden nur die MigrantInnen mit PartnerInnen untersucht. Auch in Tabelle 16 gibt es einen klaren Trend zu mehr neoklassischer Integration in der zweiten Generation und einen Rückgang von den sozioökonomisch prekären Mustern der Abwärts-Integration und der Segregation. Speziell die Segregation fällt in der zweiten Generation wesentlich geringer als in der ersten und anderthalbten aus. Jedoch finden sich auch in diesem Datenset große Unterschiede zwischen den Herkunftsgruppen. Insgesamt zeigt Tabelle 16 eine große Ähnlichkeit der Ergebnisse zum auf Partnerschaft basierenden Integrationsmuster, was die Validität der Partnerschaftsvariable für die Analyse des Mikrozensus stärkt. Tabelle 16: Integrationsmuster (Zeilenprozente) Pluralistisch

Abwärts

Segregation

26

10

31

33

Italien

48

5

36

11

Griechenland

46

8

34

12

Türkei:

6

14

14

66

19 22 13 Griechenland 8 24 14 Quelle: Ausländersurvey 1997 des Deutschen Jugendinstituts.

46 54

1. + 1,5. Gen.

2. Gen.

Neoklassisch Türkei

28

Italien

Kulturelle Adaption liegt demnach vor, wenn die schriftlichen Deutschkenntnisse besser sind als die schriftlichen Kenntnisse der Sprache der Eltern. Sind die Kenntnisse in beiden Sprachen gleich gut, dann entscheidet die Sprache, in welcher Unterhaltungssendungen meistens geschaut werden. Der sozio-ökonomische Indikator umfasst die eigene Bildung und die der/s PartnerIn analog zu der Operationalisierung mit dem Mikrozensus.

228

Gunilla Fincke

Was bedeutet dies für die Integration in Deutschland und Europa? Im nächsten Abschnitt werden die bisherigen empirischen Ergebnisse diskutiert und theoretisch verortet. 6

Diskussion und Schlussfolgerungen

Die vorherigen empirischen Abschnitte zu den Bereichen Bildung, Arbeitsmarkt und Partnerschaften sowie das zusammengesetzte Integrationsmuster haben Folgendes gezeigt: 1. MigrantInnen der zweiten Generation erlangen durchschnittlich einen höheren sozioökonomischen Status als MigrantInnen der ersten und anderthalbten Generation und gehen weniger ko-ethnische Partnerschaften ein. Dieser Befund trägt für alle Herkunftsgruppen mit Ausnahme der westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten. Westliche MigrantInnen sind daher die einzige Gruppe, die von dem in den Medien und einigen wissenschaftlichen Berichten beschriebenen ‚Niedergang’ der zweiten Generation betroffen ist – allerdings auf hohem Niveau.29 2. Die Unterschiede zwischen den ethnischen Gruppen sind groß30, wobei die türkische Herkunftsgruppe beständig den geringsten Status erzielt. Jedoch sind die Kinder von Ex-JugoslawInnen häufig nicht weit von diesen Ergebnissen entfernt. Zudem verringern sich die Unterschiede zwischen den Herkunftsgruppen in der zweiten Generation: Beispielsweise erreichen 31% der türkischen MigrantInnen der ersten und anderthalbten Generation nur das niedrigste Bildungsniveau wohingegen dieser Prozentsatz bei den MigrantInnen italienischer Herkunft 10% und bei denen griechischer Herkunft 13% beträgt. In der zweiten Generation jedoch schrumpft der Unterschied auf einen einzigen Prozentpunkt zusammen (5% verglichen mit 4% für sowohl für Personen italienischer als auch griechischer Herkunft). 3. Die interethnische Diversität wird ergänzt durch bedeutsame intraethnische Varianz: Die Streuung der Mittelwerte innerhalb der Herkunftsgruppen fällt 29 30

Da die empirische Analyse dieses Artikels sich auf die Alterskohorte der 1961-1985 Geborenen beschränkt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein solcher Niedergang in einer jüngeren Altersgruppe finden lässt. Meine empirische Untersuchung lässt daher vermuten, dass der angebliche Niedergang der zweiten Generation, der beispielsweise in den bisherigen Auswertungen des national erweiterten Datensatzes von PISA 2003 (PISA 2003-E) zum Vorschein kommt, zum großen Teil durch Zusammensetzungseffekte erklärt werden kann. Manche der PISA 2003 – E Publikationen scheinen selber in diese Richtung zu weisen. Eine Beantwortung dieser Frage wird jedoch erst bei einer Re-Analyse der bisher noch nicht zugänglichen PISA 2003 Daten möglich sein.

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

4.

5.

6.

229

nicht wesentlich geringer aus als bei Nicht-MigrantInnen. Homogenisierende Aussagen z. B. über ‚die Türken’ müssen daher mit Skepsis betrachtet werden. Wo es also vor zehn Jahren in der Integrationsforschung um die Anerkennung der Differenz ging („MigrantInnen verfügen aufgrund der Migrationserfahrung über spezifische, ihnen eigene Probleme und Ressourcen“), handelt es sich heute darum, die Vervielfältigung der Differenzen innerhalb der Gruppe der zweiten Migrantengeneration zu betonen („Die Probleme und Chancen für diese Gruppe sind unterschiedlich und gebrochen entlang nicht-migrationsspezifischer Faktoren“). Eine verkürzende Gleichsetzung von MigrantInnen mit MuslimInnen und speziell mit MigrantInnen türkischer Herkunft, die der Unterschicht angehören, ist abzulehnen. MigrantInnen mit deutscher Staatsbürgerschaft sind Deutschen ohne Migrationshintergrund hinsichtlich der Bildungsabschlüsse und des Prestiges ihrer Berufe ähnlicher als MigrantInnen mit ausländischer Staatsbürgerschaft. Die bis vor kurzem übliche Beschränkung in der deutschen Migrationsforschung auf ‚AusländerInnen’ verzerrt die empirischen Ergebnisse daher ins Negative. Dieser unvorteilhafte Bias wird durch den Ausschluss der Kinder von AussiedlerInnen in empirischen Untersuchungen verstärkt, da AussiedlerInnen in der zweiten Generation durchschnittlich höhere sozialstrukturelle Positionen einnehmen als die meisten anderen Migrantengruppen. Als Ausnahme zu diesem Befund ist die Gruppe der westlichen MigrantInnen aus Nicht-Anwerbestaaten zu sehen. MigrantInnen mit hohem sozioökonomischen Status erwerben hier die deutsche Staatsbürgerschaft seltener, so dass die ausländischen StaatsbürgerInnen unter diesen MigrantInnen höhere ISCED-, Blossfeld- und MPS-Werte aufweisen als die Eingebürgerten. Das weit verbreitete Stereotyp der schlecht gestellten Migrantinnen konnte für die zweite Generation nicht bestätigt werden. Im Bildungsbereich zum Beispiel blieben Migrantinnen der zweiten Generation aus der Türkei und Ex-Jugoslawien zwar ein wenig hinter den durchschnittlichen Ergebnissen der männlichen Migranten zurück, Frauen italienischer, griechischer, spanischer und portugiesischer Herkunft erzielten jedoch in etwa die gleichen Resultate wie die Männer. Wenn Integrationsmuster auf der individuellen Ebene untersucht werden, zeigt sich, dass ein nicht-prekärer sozioökonomischer Status und kulturelle Anpassung nicht immer zusammenfallen. Zwischen 2% bis 18% verbinden eine gesicherte sozioökonomische Positionierung mit einer pluralistischen Orientierung (gemessen durch eine Beziehung mit einem ko-ethnischen Partner der ersten Generation). Gleichzeitig existiert eine Gruppe, für die eine Orientierung am kulturellen ‚Mainstream’ (ebenfalls über die Partner-

230

Gunilla Fincke

schaft erfasst) mit einem prekären sozioökonomischen Status zusammengeht. Die quantitative Verteilung der Integrationsmuster gibt jedoch keine Auskunft über die Mechanismen, durch welche eine pluralistische Orientierung mit gehobenem sozioökonomischen Status verbunden sein könnte bzw. kulturelle Anpassung mit einem prekären sozialstrukturellen Status. Die von den Theorien beschriebenen Mechanismen (dissonante Akkulturation, Oppositionsverhalten, Nutzung wirtschaftlicher, normativer und kognitiver Ressourcen eines transnationalen Raumes) können leider nicht im Rahmen dieser empirischen Studie getestet werden, da ihre Operationalisierung im Mikrozensus nicht möglich ist. Andere bestehende Studien bestätigen jedoch einzelne Aspekte der Mechanismen: So zeigte die DESI Untersuchung beispielsweise, dass Kinder, die zu Hause eine Drittsprache sprechen (z. B. Italienisch) beim Erlernen des Englischen in der Schule bessere Leistungen erzielen (Klieme, et al. 2006). Auch die Frage der Statusverbesserung durch eine Beschäftigung in der „ethnischen Nische“ wurde in einer Reihe von Untersuchungen betrachtet (Kontos 2005, Tucci 2005, ZfT 1996). Diese zeigen, dass es unter bestimmten Bedingungen positive Effekte einer solchen Beschäftigung gibt. In diesem Zusammenhang kommt den Mobilitätsprogrammen der EU große Bedeutung zu: Durch die erleichterte Anerkennung von Abschlüssen, finanzielle Unterstützung für Praktika und Erwerbstätigkeit sowie die gestärkte Wertschätzung von Fremdsprachenkenntnissen unterstützt sie pluralistisch orientierte Kinder von MigrantInnen aus heutigen EU Staaten (Fürstenau 2004). Während auf der einen Seite Nachfahren der ‚GastarbeiterInnen’ aus EU Staaten heute kaum formale und wenig informelle Diskriminierung in Deutschland erleben, stärkt diese Binnenintegration die Abgrenzung und Fremdheitszuschreibung gegenüber Drittstaatsangehörigen (und ihren Kindern). Schließlich belegt die verpflichtende Einführung von Sprachstandserhebungen zur Einschulung, dass keinesfalls nur Migrantenkinder von unzureichenden Sprachkenntnissen im Deutschen betroffen sind. Auch deutsche Kinder ohne Migrationshintergrund, v. a. in urbanen Problemvierteln, können sich zu einem signifikanten Prozentsatz nicht angemessen auf Deutsch verständlich machen (Daten des Berliner Senats, eigene Berechnungen). Dies zeigt die Notwendigkeit, die quantitativen Daten dieses Artikels mit weiterer qualitativer Forschung zu verbinden, um die aus den Theorien ableitbaren Hypothesen, die die Verbindung zwischen kultureller Anpassung und Statusverbesserung auflockern, zu überprüfen. Die grundsätzliche Existenz solcher alternativen Pfade erscheint jedoch im Lichte der quantitativen Ergebnisse des Mikrozensus plausibel. Interessant wäre dabei auch eine vergleichende europäische Perspektive. Während viele ForscherInnen bisher davon ausgingen, dass die nationalen Integrationswege so unterschiedlich seien, dass eine vergleichende

MigrantInnen der zweiten Generation in Europa

231

Untersuchung nur der Kontrastierung dienen könnte (Brubaker 1992), werden nun die einenden Herausforderungen betont (Vermeulen/Penninx 2000: 228f, Muus 2002, Banton 2001): Wie meritokratisch und „color blind“ sind diese Gesellschaften? Wie viele reale Chancen bieten sie benachteiligten Individuen? Und was hält diese Gesellschaften zusammen? Fragen, die den Blickwinkel von den etwaigen kulturellen Kompetenzdefiziten der MigrantInnen hin zur größeren Frage der Integration in sich diversifizierenden Gesellschaften mit zunehmender sozialer Ungleichheit verschieben. Literatur Alba, Richard/Nee, Victor (2003): Remaking the American Mainstream. Assimilation and Contemporary Immigration. Cambridge/London: Harvard University Press Allmendinger, Jutta/Aisenbrey, Silke (2002): Soziologische Bildungsforschung. In: Tippelt (2002): 41-60 Arndt, Susan (Hrsg.) (2001): AfrikaBilder. Studien zu Rassismus in Deutschland, Münster: Unrast Bade, Klaus J. (2001): Einwanderungskontinent Europa. In: Bade (2001): 19-47 Bade, Klaus J. (Hrsg.) (2001): Einwanderungskontinent Europa: Migration und Integration am Beginn des 21. Jahrhunderts. Osnabrück: Universitätsverlag Rasch Banton, M. (2001): National Integration in France and Britain. In: Journal of Ethnic and Migration Studies 27. 1: 151-168 Baringhorst, Sigrid/Hunger, Uwe/Schönwälder, Karen (Hrsg.) (2006): Politische Steuerung von Integrationsprozessen. Intentionen und Wirkungen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften Blossfeld, Hans Peter (1985): Bildungsexpansion und Berufschancen. Frankfurt am Main: Campus BMF – Bundesamt für Migration (2008): Migrationsbericht 2007. Bern: BMF Brubaker, Rogers (1992): Citizenship and Nationhood in France and Germany. Cambridge: Harvard University Press Crul, Maurice/Vermeulen, Hans (2003): The Second Generation in Europe. In: International Migration Review 37. 4: 965-986 Esser, Hartmut (1980): Aspekte der Wanderungssoziologie. Assimilation und Integration von Wanderern, ethnischen Gruppen und Minderheiten. Darmstadt: Neuwied Esser, Hartmut (2001): Integration und ethnische Schichtung. Arbeitspapier des Mannheimer Zentrums für Europäische Sozialforschung 40. Mannheim http://www.mzes.uni-mannheim.de/publications/wp/up-40.pdf, Zugriff 05.08.2005 Faist, Thomas (2000): Jenseits von Nation und Postnation. Eine neue Perspektive für die Integrationsforschung. In: Faist (2000): 339-392 Faist, Thomas (Hrsg.) (2000): Transstaatliche Räume. Politik, Wirtschaft und Kultur in und zwischen Deutschland und der Türkei. Bielefeld: transcript

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Soziale Mobilitätsorientierung in Familien türkischer Herkunft. Zur Wertetransmission aus der Perspektive der zweiten Generation1 Regina Soremski

1

Einleitung

In den letzten 20 Jahren stieg die Zahl qualifizierter Arbeitnehmer mit Migrationshintergrund, die als mittlere und höhere Angestellte in professionellen Berufen beschäftigt sind (vgl. Münz et al. 1999: 97f., Özcan 2004: 13). Den größten Anteil stellt dabei die Gruppe der zweiten Generation türkischer Arbeitsmigranten dar, deren Eltern als sogenannte Gastarbeiter in den 60er und 70er Jahren nach Deutschland kamen. Sie erreichen im intergenerationellen Vergleich wesentlich höhere berufliche Positionen auf dem Arbeitsmarkt als die erste Generation, schneiden aber gegenüber den deutschen Arbeitnehmern bei gleicher Qualifikation schlechter ab und sind häufiger von Arbeitslosigkeit betroffen (vgl. Özcan 2004: 12). Dennoch werden sie als die beruflich mobilste Gruppe unter den Arbeitnehmern angesehen (vgl. Kogan 2003: 16). Fragt man nach den Voraussetzungen und Bedingungen der Statusmobilität dieser Gruppe, so lassen sich im Hinblick auf institutionelle Anforderungen drei Kriterien definieren: Neben qualifizierten Bildungsabschlüssen und Sprachkenntnissen, sind es vor allem interethnische soziale Netzwerke, die zu einem erfolgreichen Berufs- bzw. Arbeitsmarkteinstieg beitragen können (vgl. Münz et al. 1997: 103, Seifert 1995: 161, Özcan 2004: 26, 31). Angesichts einer bestehenden strukturellen Diskriminierung von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund werden dagegen zunehmend sozio-biographische Erfahrungen und familiale Ressourcen relevant, um direkten Zugang zu höheren Bildungswegen zu erlangen (vgl. Beer-Kern 1994, Granato/Meissner 1994, Seifert 1995, 2000, Gomolla/Radtke 2002). Damit gewinnt die Familie als Wegbereiter und das soziale Milieu als Nährboden erfolgreicher Bildungs- und Berufsbiographien an Bedeutung. Das Bild der Familie in der Migrationsforschung erscheint jedoch 1

Karin Schittenhelm und Bruno Hildenbrand möchte ich für die Unterstützung und Anregungen danken.

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ambivalent: Nauck konstatiert hinsichtlich der Funktion von Familie und Verwandtschaft für die Integration der zweiten Generation einen Widerspruch, der sich auf die Wirkungsweise einer traditionell-familialistischen Orientierung bei Arbeitsmigranten bezieht: Während diese einerseits eine Statusmobilität verhindere, schaffe sie andererseits erst die Voraussetzungen für eine erfolgreiche soziale Eingliederung (vgl. Nauck 1986, 2004). Um die Kontextgebundenheit intergenerationaler Mobilität gezielt in den Blick zu rücken, wird im Folgenden an empirischen Beispielen der Frage nachgegangen, wie sich soziale Mobilität im Generationenzusammenhang tradiert. Dabei werden die Perspektiven der zweiten Generation auf die jeweilige Migrationsgeschichte der Familie relevant, um darüber Muster individueller Mobilitätsorientierung zu rekonstruieren, die anschlussfähig an das soziale Milieu der Familie sowohl im Herkunfts- als auch im Ankunftskontext sind. Vor diesem Hintergrund relationaler Kontextgebundenheit wird die Komplexität der Aufstiegsorientierung der zweiten Generation deutlich. 2

Forschungsansatz, Methode und Fallauswahl

Im Rahmen einer statusgruppenübergreifenden und internationalen Untersuchung von Bildungs- und Berufsbiographien Erwachsener mit Migrationshintergrund, die auf die Verwertung kulturellen Kapitals im Übergang in den Arbeitsmarkt des jeweiligen Zuwanderungslandes (Deutschland, Großbritannien, Kanada und Türkei) fokussiert2, schließt die vorliegende Untersuchung sozialer Mobilitätsorientierungen an die Diskussion über die Bedeutsamkeit kulturellen Kapitals (Bourdieu 1983) im Migrationsprozess an. Von besonderem Interesse ist dabei das inkorporierte Kapital in Gestalt von Mobilitätsorientierungen, die über Generationen vermittelt und schließlich bildungs- und berufsbiographisch relevant wurden. Diesem Erkenntnisinteresse wird ein offener Zugang gerecht, der auf die soziale Konstruktion der Lebensgeschichte rekurriert. Dazu wurden narrative Interviews (Schütze 1983) geführt und nach der an Karl Mannheim orientierten dokumentarischen Methode (Bohnsack 1991, Nohl 2006) ausgewertet, um Unterschiede und Gemeinsamkeiten individueller Bewältigungsmuster und Orientierungen zu erfassen. Angesichts der internen Pluralität moderner Gesellschaf2

Namentlich handelt es sich um das von der VW-Stiftung geförderte Forschungsprojekt „Kulturelles Kapital in der Migration. Zur Bedeutsamkeit der Bildungs- und Aufenthaltstitel während der Statuspassage in den Arbeitsmarkt“, das unter der Leitung von Arnd-Michael Nohl, Karin Schittenhelm, Oliver Schmidtke und Anja Weiß steht (siehe dazu Nohl et al. 2006). Die hier dargestellten Fälle sind dem Sample des Forschungsprojektes entnommen.

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ten, was beispielsweise sozio-ökonomische Statusdifferenzen, milieu- und geschlechtsspezifische Habituskonstruktionen sowie kulturelle Selbst- und Fremdzuschreibung betrifft, ist die Fallauswahl daher so angelegt, dass Homologien hinsichtlich der Migrationsart, der Generationen- und der Geschlechtszugehörigkeit sowie dem erreichten Bildungsstatus bestehen, um vor dieser Folie Unterschiede und Gemeinsamkeiten familienbiographischer Orientierungen und des Umgangs mit ihnen herauszuarbeiten. Im Einzelnen handelt es sich dabei um Vertreterinnen der zweiten Generation, die in Deutschland einen akademischen Bildungstitel erworben und nun im sogenannten Dienstleistungssektor als Selbständige und leitende Angestellte beschäftigt sind. 3

Wertetransmission in türkischen Migrantenfamilien

Mit dem Begriff der „Transmission kulturellen Kapitals in der Familie“ (Bourdieu 1983: 186) wird Abstand genommen von einer strategisch-funktionalistischen Erziehungsfunktion der Familie hinsichtlich der gesellschaftlichen Integration. Vielmehr geht es um ein verinnerlichtes, inkorporiertes Kapital, das in Form von dauerhaften Dispositionen im Rahmen der Familie erworben wurde und Handlungsoptionen eröffnet, jedoch im Zuge der Migration bzw. mit dem Zugang zu verschiedenen Positionen und sozialen Handlungsfeldern im biographischen Verlauf vielfältigen Modifikationen ausgesetzt ist. Damit erscheint die Familie nicht nur als das „wichtigste ‚Subjekt’ der Reproduktionsstrategien“, sondern auch als „Ort eines gewissermaßen transzendenten Willens“ (Bourdieu 1998: 132).3 Quantitative Untersuchungen der Transmissionsprozesse innerhalb der Eltern-Kind-Dyaden türkischer Migrantenfamilie ergaben, dass hier die Wertetransmission besser funktioniere als in nichtgewanderten Familien in der Türkei. Gegenstand der Transmissionsprozesse in türkischen Migrantenfamilien seien dabei vorrangig familialistische Orientierungen, die die Integrität der Kernfamilie betreffen, aber auch normative Geschlechtsrollenorientierungen (vor allem in den Mutter-Tochter-Dyaden) und hohe Bildungsaspirationen (vgl. Wilpert 1980, Nauck 2004, Steinbach/Nauck 2005). Diese Ergebnisse führten zu der Annahme, 3

In seiner handlungstheoretischen Abhandlung über den Familiensinn (1998) legt Bourdieu dar, inwiefern die Familie Ähnlichkeiten mit der Funktionsweise eines sozialen Feldes besitzt: „Man kann die Praktiken, deren ‚Subjekt’ die Familie ist, etwa die ‚Entscheidungen’ über Fortpflanzung, Bildung, Heirat, Konsum (vor allem von Immobilien) usw., nur erklären, wenn man die Struktur der Kräfteverhältnisse zwischen den Mitgliedern der als Feld funktionierenden Familiengruppe berücksichtigt (also die Geschichte, die zu diesem Stand geführt hat)“ (Bourdieu 1998: 133).

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dass die hohe Übereinstimmung und Ko-Orientierung in Migrantenfamilien eine Ressource für die Akkulturation der zweiten Generation darstelle. Qualitative Untersuchungen, wie diejenige von Apitzsch, haben dagegen deutlich gemacht, dass der familialistischen Orientierung eine Dialektik innewohnt: „Diejenigen Jugendlichen, die durch das Engagement in der Familie wahrnehmen, dass mit jedem Jahr die Chancen einer erfolgreichen Rückkehr schwinden, sind eher in der Lage, die Erfolge der Emigration im Aufnahmeland zu suchen und mit den Mitteln des Aufnahmelandes zu realisieren“ (Apitzsch 1990: 345). Gerade im Blick auf junge Frauen der zweiten Migrantengeneration zeigte sich, so Apitzsch, dass im Verlaufe des Migrationsprozesses gleichzeitig familiäre Ziele verfolgt und individuelle Bildungs- und Berufsorientierungen entwickelt werden (vgl. ebd.: 353). Zielgruppe der Untersuchung bildeten italienische Jugendliche mit Hauptschulabschluss. Bildungserfolgreiche türkische Jugendliche der zweiten Migrantengeneration, die das deutsche Bildungssystem bis zum Abitur durchlaufen haben, sind jedoch in ähnlicher Weise doppelt gebunden: „Einerseits geht es ihnen um ihre Verselbständigung. Andererseits ist aber die Familienbindung auch in der Zweiten Generation so stark [...], dass eine deutlichere Lösung von der Familie und ihrem Umfeld meist nicht vorstellbar ist“ (Leenen/Grosch/Kreidt 1990: 766).4 Angesichts einer umfassenden strukturellen Benachteiligung der zweiten Generation im schulischen als auch beruflichen Bereich (vgl. Beer-Kern 1994, Granato/Meissner 1994, Seifert 1995, 2000) ist daher zu fragen, welche Möglichkeiten bzw. Autonomiespielräume der zweiten Generation gewährt werden, sich im Verhältnis zu familialen Erwartungen und gesellschaftlichen Anforderungen zu positionieren. Einen ersten Vorschlag unterbreiten Juhasz und Mey, wenn sie die Motivation zu sozialen Aufstieg qua Bildung bei Jugendlichen der zweiten Generation türkischer und italienischer Einwanderer in die Schweiz als eine „Bindung an das elterliche Mobilitätsprojekt“ (2003: 330) deuten. Hummrich hat diesen Zusammenhang als Fortsetzung eines familialen Transformationsprozesses bezeichnet, der in der ersten Generation durch die regionale Mobilität markiert und sich in der zweiten Generation durch Bildungsmobilität verstetigt (vgl. Hummrich 2002: 4

In den letzten drei Jahrzehnten zeichnen sich für die Familie im städtischen Kontext der Türkei ähnliche Entwicklungstendenzen ab: Während materielle Abhängigkeiten mit steigendem Einkommen schwinden (insbesondere in der Frage der Absicherung im Alter), bleibt weiterhin die hohe emotionale Interdependenz und enge Verbundenheit mit der Verwandtschaft erhalten (vgl. Kagitcibasi/Sunar 1997: 154, Kagitcibasi/Ataca 2005: 319f.). Die Autoren sehen darin ein neues Familienmodell begründet, das Autonomie und Kontrolle vereint und sich darüber vom traditionellen Familienmodell des ländlichen Raums der Türkei sowie vom westlichen Familienmodell der Kernfamilie unterscheidet. Die Übertragbarkeit dieses Modells auf die türkische Migrantenfamilie in Deutschland bleibt an dieser Stelle spekulativ.

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9ff.). Diese Transformation der Mobilitätsarten fußt dabei vorrangig auf einem Vermittlungsprozess, der sowohl auf einer geschlechtsspezifischen Orientierung an der väterlichen5 wie mütterlichen Linie beruht als auch – speziell bei weiblichen Jugendlichen – der Unterstützung durch die Mutter bedarf, um umgesetzt zu werden (vgl. Hummrich 2002: 310 ff., Lanfranchi 1995: 272, Gültekin 2003: 143, Ålund 2003: 45, Gutiérrez Rodríguez 1999: 134). Bildungssoziologisch orientierte Studien haben gezeigt, dass diese Unterstützung mit dem Bildungsniveau der Mutter und deren Stellung auf dem Arbeitsmarkt steigen kann (vgl. Kristen/Granato 2004: 126ff., Boos-Nünning/Karakasoglu 2005: 140). Neben der Zeit, die die Mütter für die schulische Hilfestellung zur Verfügung stellen, und den finanziellen Ressourcen der Familie (vgl. Gutiérrez Rodríguez 1999: 220) sind es daher vor allem die innerhalb der Familie vermittelten milieuweltlichen Erfahrungen, die Orientierung für die nachfolgende Generation bieten können.6 Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass eine Untersuchung der Transmissionsprozesse in Migrantenfamilien nicht einseitig auf das ökonomische, soziale und vor allem institutionalisierte kulturelle Kapital der Eltern und deren Sprachkenntnisse bezogen bleiben darf. Dann ist nämlich von einer systematischen Benachteiligung der zweiten Generation unter Migrationsbedingungen auszugehen (vgl. Diefenbach/Nauck 1997: 286, Nauck/Diefenbach/Petri 1998: 719). „In the context of families that lack objective ‚capital’, subjective resources take on a significant importance“ (Delcroix 2000: 186). Am Beispiel von Migrantenfamilien, die aus dem Maghreb nach Frankreich einwanderten, zeigt Delcroix die Bedeutsamkeit der Vermittlung der Lebensgeschichte des Vaters an seine Kinder auf: Insbesondere die Migrations- und Arbeitserfahrungen des Vaters gewähren der nachfolgenden Generation nicht nur einen Einblick in die Welt, sondern ermöglichen vielmehr eine kritische Stellungnahme zu den Begriffen, die sich die Elterngeneration von eben jener gemacht hat (vgl. ebd.: 182). So kann die Familie nicht nur die soziale Integration fördern, sondern gleichzeitig auch zur Identitätsbildung beitragen.

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6

Eine ‚Orientierung an der väterlichen Linie’ liegt beispielsweise vor, wenn wie im Falle der Biographien zweier in Schweden lebender Migrantinnen der zweiten Generation, die jeweils assyrischer und armenischer Abstammung und mit ihren Familien aus der Türkei emigriert sind, die Großmütter väterlicherseits eine zentrale Stellung einnehmen (vgl. Ålund 2003:47). Dieser Befund deckt sich mit den Ergebnissen der Bildungsforschung im Hinblick auf den Bildungserfolg deutscher Schüler und Schülerinnen. Auch hier gilt, dass die Berufszugehörigkeit, der soziale Status der Eltern und deren Einkommen sich auf die Bildungsbeteiligungen der Kinder förderlich auswirken können. Faktisch wirksam werden jedoch mikrostrukturelle und milieuspezifische Dimensionen (vgl. Ditton 1992, Hradil 1994, Büchner 2003, Grundmann/Groh-Samberg/Bittlingmeyer/Bauer 2003, Büchner/Brake 2006).

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Vor diesem Hintergrund illustrieren die folgenden Migrationsgeschichten Mobilitätsorientierungen, wie sie sich über familiale Vermittlungsprozesse einerseits und biographisch determinierte Wahrnehmungsmuster andererseits entwickelt haben. Im Mittelpunkt der Diskussion steht daher der Umgang mit Familiengeschichte als Ausdruck von Zugehörigkeit und Identität: „Jede Generation begreift die Vergangenheit in neuen Termini und schreibt ihre eigene Geschichte“ (Strauss 1968: 182). 4

Soziale Mobilität im Migrationsprozess: drei Fallgeschichten im Vergleich

Im Blick auf Migration als einen speziellen Kontext sozialer Mobilität (vgl. Strauss 1971) sollen im Folgenden drei Migrationsgeschichten untersucht werden, die spezielle Orientierungsmuster sozialer Mobilität enthalten. Trotz der Diversität regionaler Herkünfte der Elterngeneration ist die soziale Mobilität an Transformationen gebunden, die sowohl die Arbeits- als auch die Sozialbeziehungen der Familie betreffen. Die Migration erfolgte jeweils im Rahmen des Familienzuzugs zwischen 1964 und 1971. 4.1 Migration im Kontext der Transformation familiärer Arbeitsbeziehungen Migrationsgeschichten, in denen problematische Familienkonstellationen thematisiert werden, verweisen häufig auf Wandlungsprozesse, die milieugebunden sind. Am Beispiel von Lale Çiçek7 zeigt sich dieser Wandel an den intergenerationalen Beziehungen, die zugleich einem wirtschaftlichen Muster folgen. Zu Beginn ihrer lebensgeschichtlichen Erzählung werden folgende Aspekte ihres Herkunftskontextes relevant: „Mhm gut […] geboren wurde ich 1965 im Nordosten der Türkei das ist dicht zur georgischen Grenze was man heutzutage (Land Y) nennt //mhm// ich bin das dritte von fünf Kindern //mhm// im Alter von f::ünf Jahren bin ich dann mit meiner Mutter zusammen zu meinem Vater nach Deutschland nachgezogen er //mhm// ist achtundsechzig sozusagen nach Deutschland gekommen //mhm// eigentlich nicht aus wirtschaftlichen Gründen sondern es waren mehr so familiäre Probleme //mhm//“

Lale Çiçek verortet sich zum einen regional auf dem Gebiet der Lazen, die eine ethnische Minderheit in der Türkei darstellen, sowie in einer landwirtschaftlich geprägten Region, in deren sich die Landbesitzverhältnisse auch im Verlauf der Industrialisierung nicht wesentlich verändert haben und sich somit die Wirt7

Die Namen und Orte der hier verwandten Fälle sind anonymisiert.

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schaftsstruktur der kleinbäuerlichen Familienbetriebe erhalten konnte (vgl. Even/Yeúilyaprak/Elwert/Stauth 1984: 14). Zum anderen verweist sie auf ihre Stellung innerhalb der Geschwisterreihe. Als Mittlere und Frau eröffnen sich ihr vor diesem ländlichen Kontext, für den historisch betrachtet komplexe Familienstrukturen8 eigen sind, Entwicklungsspielräume vorrangig innerhalb des Hofes und außerhalb nur dann, wenn die wirtschaftliche Notwendigkeit dazu besteht (vgl. Kagitcibasi/Sunar 1997: 149). Lediglich die männlichen Nachkommen stehen in der Erbfolge und sind sowohl wirtschaftlich als auch politisch und sozial an den Hof der Herkunftsfamilie gebunden. Durch die Aufnahme einer Lohnarbeit im Ausland bricht nun der Vater dieses Muster insofern, dass er zum einen den väterlichen Haushalt verlässt und zum anderen das traditionelle Arbeitsmuster des gemeinsamen Wirtschaftens im Familienverband auflöst. So wird die soziale Beziehung von der Arbeitsbeziehung getrennt. Da er zunächst Frau und Kinder im väterlichen Haushalt zurücklässt, bleibt die lokale Bindung und damit die wirtschaftliche Einheit zumindest symbolisch erhalten. Mit anderen Worten: Das Einkommen der Arbeitsmigranten wird aus der Perspektive des Dorfes als Ergänzung zur Subsistenzökonomie wahrgenommen (vgl. Schiffauer 1991: 87). Aus der Perspektive des Vaters dagegen schildert Lale Çiçek diese Familiendynamik folgendermaßen: „m:ein Vater hat eigentlich gut Grundbesitz dort könnte auch dort ganz gut leben //mhm// aber aus verschiedenen Gründen durch die Streitigkeiten mit seinem Vater ist er hergekommen er ist der einzige Sohn von vier Kindern //mhm// mein Großvater war der einzige Sohn und mein Urgroßvater […] der hat ihn so […] bisschen so geschäftstüchtig erzogen der hat ihn eigentlich so erzogen mein Großvater ist mehr so der Lebemann […] sobald er Geld hatte hat er das beim Kartenspiel verspielt“

Es handelt sich demnach um einen Vater-Sohn-Konflikt, bei dem sich verschiedene wirtschaftliche Handlungsmuster gegenüberstehen: Indem der Vater angeblich das zusätzlich erwirtschaftete Kapital für den Eigenbedarf nutzt („Lebemann“), wozu er als Haushaltsvorstand berechtigt ist, bleibt er einem subsistenz8

Komplexe Familienstrukturen in der weitgehend islamisch geprägten Türkei sind vor allem durch das Prinzip der Patrilinearität und Neolokalität charakterisiert. Das heißt, den Männern in der Familie kommt in der Ahnenreihe das Erb- und Besitzrecht zu, das erst nach dem Tod des Ältesten in Kraft tritt. Bis zu diesem Zeitpunkt leben die männlichen Nachfolger mit ihren Familien in einem Haushalt zusammen (Arbeitsmigranten gelten als diesem zugehörig). Das Zusammenleben wird so durch das Senioritätsprinzip (Dominanz der Ältesten) und das Prinzip der Ehre (Ansehen der Familie in der Gemeinschaft/Kontrolle der weiblichen Sexualität/frühes Heiratsalter) strukturiert und schließt die verwandtschaftliche Solidarität und Loyalität mit ein. In diesen Merkmalen ähnelt das Familienmodell demjenigen der Balkanfamilie des südöstlichen Europas: Bis Mitte des 20. Jahrhunderts lassen sich Parallelen beispielsweise zur anatolischen Familie nachweisen (vgl. Kaser 2003: 160). Zwar zeigen sich im Zuge der Industrialisierung in den letzten drei Jahrzehnten Verwestlichungstendenzen, die Segregation der Geschlechter und das Senioritätsprinzip bleiben jedoch auch im städtischen Kontext funktional (vgl. Kagitcibasi/Sunar 1997, Kagitcibasi/Ataca 2005).

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ökonomischen Denken verbunden. Als zukünftiger Hofnachfolger orientiert sich der Sohn dagegen am wirtschaftlichen Profit („geschäftstüchtig erzogen“). Solange der Vater lebt, kann er die Nachfolge jedoch nicht antreten, sondern ist zum Verbleib im Hof, zum Gehorsam und zur Mitarbeit gegenüber dem Vater verpflichtet. Ein Autoritätskonflikt bleibt daher latent bzw. wird auf ökonomischem Terrain ausgetragen. So gewinnt an dieser Stelle die ökonomische Rationalität gegenüber der sozialen an Plausibilität (vgl. Schiffauer 1991: 100). Zusammenfassend lässt sich zunächst festhalten, dass in diesem Fall die soziale Mobilitätsorientierung mit einer ökonomischen Mobilität verbunden ist, die wiederum auf der Transformation der Sozialbeziehungen im Sinne einer Trennung der Arbeits- von den Familienbeziehungen beruht. So wird der Ausstieg aus dem Familienunternehmen ermöglicht. Das heißt die berufliche Position ist nun nicht mehr durch die soziale Hierarchie bestimmt, sondern allein durch die individuelle Arbeitsleistung. Aus der Perspektive von Lale Çiçek bzw. der zweiten Generation erweitert sich folglich die Migration zum Familienprojekt, gerade weil das väterliche Handlungsmuster rational eingebettet und damit anschlussfähig für die (wirtschaftlichen) Handlungsprämissen beider Geschlechter im Ankunftskontext ist: Während der Vater zunächst in einer Fabrik als „Bügler“ arbeitet und sich im Zuge der Insolvenz seiner Arbeitgeberfirma als Schneider selbständig macht, findet die Mutter eine Anstellung im Gastronomiebereich – zunächst als „Küchenhilfe“ im Altenheim, später im Rahmen der Stadtmission als Fachkraft bzw. als „Beiköchin“. So fassen zwar die Eltern in jeweils traditionellen Berufen Fuß, ihre berufliche Entwicklung im Ankunftskontext zeugt jedoch von einer Aufstiegsorientierung, die sich an einer zunehmenden beruflichen Selbständigkeit bemisst. Da die Erzählerin identifikatorische Vergleichshorizonte einführt, um die Migration ihrer Familie über die Abgrenzung von einer Migration aus wirtschaftlichen Gründen bzw. existentieller Not genauer zu definieren, bleibt die Frage nach der empirischen Relevanz jener strukturellen Unterschiede für die soziale Mobilitätsorientierung. Auf dieser Basis soll im Folgenden der zweite Fall vergleichend analysiert werden. 4.2 Migration im Kontext der Transformation traditioneller Geschlechtsrollenmuster Yasemin Kemal wird 1961 in einer Stadt der Zentraltürkei geboren. Zehn Jahre später zieht sie mit ihrer Familie nach Deutschland. Mit diesem Ereignis beginnt sie ihre biographische Erzählung:

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„äh ja ich fange mal erstmal äh damit an also ich bin ja n Gastarbeiterkind also //mhm// ich bin ja 1971 nach Deutschland gekommen //mhm// äh also durch meine Eltern äh zuerst war meine Mutter hier in Deutschland äh danach hat se nach einem Jahr halt äh meine Schwester und mich und meinen Vater nach Deutschland //mhm// geholt“

Indem sie sich einleitend mit der zweiten Generation der Gastarbeiter identifiziert, bettet sie ihre Lebensgeschichte vorrangig in den Ankunftskontext ein. Objektiv betrachtet definiert sich der Begriff des „Gastarbeiters“ über bestimmte Merkmale, die Thränhardt (1993) in einem ursprünglichen Konzept des Gastarbeiters zusammengefasst hat. Zwei der Merkmale beziehen sich auf die Frage der Anwerbung und der Beschäftigung: In dem Zeitraum von 1961-1973 wurden gezielt Arbeitskräfte von der Bundesregierung für einen zeitlich begrenzten Arbeitsaufenthalt angeworben. Sie besaßen einen nachrangigen Arbeitsstatus – sowohl im Hinblick auf das Arbeitsplatzangebot als auch hinsichtlich der ihren Qualifikationen häufig nicht entsprechenden Beschäftigung (vgl. ebd.: 73f.). Mit der Einreiseerlaubnis der Familienangehörigen erhoffte man sich „eine Auflösung der explosiven Wohnheim-Situation und eine erleichterte Eingliederung in die deutschen Gesellschaftsstrukturen, was den definitiven Übergang zur Einwanderung bedeutete“ (ebd.: 77). Vor diesem sozialen Hintergrund des Ankunftskontextes erhält Yasemin Kemals Bezugnahme auf eine Identität als Gastarbeiterkind eine sozialkritische wie auch politische Konnotation. Vor dem Hintergrund der sozialen Lage des Herkunftskontextes dagegen lässt sich die Migration jedoch nicht nur als Schuldenbewältigung verstehen („[die] haben sich da halt irgendwie Schulden gemacht und die wollten sie dann halt abbezahlen und äh dann wieder zurückkehren“), sondern auch als Fortsetzung einer sozialen Aufwärtsmobilität, die durch die Binnenmigration des Elternpaares vom Land in die Stadt begann und weiterhin als gemeinsamer Auslandsaufenthalt geplant war. Da lediglich die Mutter eine Zusage vom Arbeitsamt erhält, werden die gemeinsamen Pläne durchkreuzt und Neuorientierungen erforderlich: „also meine Eltern kommen ja aus (Region X, Region in der Zentraltürkei) //mhm// also nicht aus (G-Stadt, Westtürkei) //mhm// oder was //mhm// weiß ich wo also aus (Region X) eigentlich also deren Ursprung also nachdem sie geheiratet haben haben sie dann halt in (H-Stadt, Zentraltürkei) gelebt //mhm// das ist 'n Begriff ne ((lacht)) //jaja// haben sie in (H-Stadt) gelebt also wir sind //mhm// auch in (H-Stadt) groß geworden aber trotzdem halt irgendwie ne äh ja wie soll ich sagen die Erziehung und überhaupt //mhm// das ist halt irgendwie äh ja traditionell halt alles //mhm// u:nd daher war das natürlich schon für meinen Vater nicht verständlich und nicht akzeptabel dass meine Mutter dann irgendwie alleine wegfahren sollte //mhm// ja das ganze Haus also Wohnung musste aufgelöst werden //mhm// also äh meine Mutter äh hat sich durchgesetzt“

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Im Verweis auf den Herkunftskontext der Eltern rahmt Yasemin Kemal den Konflikt der Eheleute als einen, der mit den ländlich geprägten Wertevorstellungen in Zusammenhang steht. Mit der Binnenmigration vom Land in die Stadt entfernt sich das Paar von diesem Kontext. Damit zerfallen die traditionalen Selbstverständlichkeiten, wie Schiffauer konstatiert (vgl. Schiffauer 1991: 86). Gleiches gilt auch für den Status der Frau, der sich nun nicht mehr über die Anzahl ihrer Kinder und ihr Alter definiert, sondern über ihre Bildung und Beschäftigung, ohne dass ein partnerschaftliches Paarmodell bereits etabliert sein muss (vgl. Kagitcibasi/Sunar 1997: 149). Es zeigt sich jedoch, dass in der Situation der Aushandlung und Entscheidung über den Alleingang der Mutter die aus dem Herkunftskontext stammenden Moralvorstellungen der Geschlechterhierarchie reaktiviert werden. Die Interpretation dieser Paardynamik als Ausdruck eines Wertekonfliktes, innerhalb dessen dem Vater die Rolle des Statthalters traditioneller Werte übertragen wird, rückt den Migrationsprozess in das Licht eines weiblichen Emanzipationsprozesses. Aus der Perspektive Yasemin Kemals kann daher Mobilität nicht allein als Emanzipation von einem sozialen Status als Gastarbeiter im Ankunftskontext verstanden werden. Vielmehr zeigt sich daran die Transformation der Mobilitätsarten über Generationen bzw. die Fortsetzung eines sozialen Aufstiegsprozesses, der als Ablösung vom Herkunftskontext begann. Dieser Prozess ist dabei eigentümlich an eine ökonomische Mobilität gebunden, die auf einer Transformation geschlechtsspezifischer Rollenmuster beruht: D. h., das Migrationsprojekt der Eltern wird von einer sozialen Praxis der Ehebeziehung als normativer Verhaltenskodex getrennt, um umgesetzt zu werden. Die soziale Logik muss schließlich einer ökonomisch-rationalen weichen. In einem ersten Vergleich beider Migrationsgeschichten lassen sich bereits Gemeinsamkeiten der Orientierungsmuster erkennen. Zum einen werden Hierarchiemuster problematisiert: Im Falle der Familie Çiçek betrifft das die Dominanz der Ältesten (Seniorität). Im Falle der Familie Kemal dagegen ist die Geschlechterhierarchie gemeint, wobei diese vorrangig auf der Paarebene Konflikte provoziert. Zum anderen ist ihnen die Logik der Rationalisierung sozialer Verhältnisse gemeinsam, die in beiden Fällen zur Freisetzung persönlicher Handlungsspielräume führt. Um zu überprüfen, inwiefern die Geschlechtsspezifik der Orientierung an Autoritätsbeziehungen durch die spezielle Familiendynamik bedingt ist, wird es notwendig, eine weitere Migrationsgeschichte vergleichend heranzuziehen. Diese soll strukturell ähnlich zu derjenigen der Familie Kemal sein und damit im Zeichen einer wirtschaftlichen Existenzsicherung der Familie stehen, jedoch maßgeblich durch die Rolle des Vaters bestimmt sein. Diesen Kriterien ent-

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spricht der Fall von Ecehan Çelik. Sie wurde im Jahre 1960 in einer westlichen Großstadt der Türkei geboren. Als der Vater arbeitslos wird, bewirbt er sich beim städtischen Arbeitsamt, wo ihm eine Stelle im Ausland vermittelt wird. Er zieht 1964 nach Deutschland und holt seine Familie binnen eines Jahres nach. Dieser Verlauf stellt sich im Rahmen der Migrationsgeschichte folgendermaßen dar: „also die [Eltern] haben in C-Stadt gelebt haben sich dort kennen gelernt und (.) geheiratet durch die hohe Arbeitslosigkeit in der Türkei (.) hat sich mein Vater (.) bei der Staat- beim staatlichen Arbeitsamt in C-Stadt beworben oder- und wurde auch angenommen (.) //mhm// so dass er ‘ne Stelle dann hier (.) in Deutschland hatte (.) und iss 64 dann nach Deutschland gekommen“

Ecehan Çelik führt in die Migrationsgeschichte ihrer Familie mit dem Thema der Konstitution derselben ein. Das heißt, sie beginnt mit der Paargeschichte, die sich vor einem städtischen Kontext abspielt. Dabei wird die Autonomie dieser Paarbeziehung im Sinne der freien Partnerwahl evident, die nach dieser Darstellung unabhängig von den Entscheidungen der jeweiligen Herkunftsfamilie getroffen worden sei. Das gängige Heiratsmuster in der Türkei ist jedoch noch weitestgehend an die Autorität der Herkunftseltern gebunden (vgl. Straube 1987: 326), so dass sich der von der Tochter beschriebene Ablauf „kennen gelernt und (.) geheiratet“ vor dem Herkunftskontext als erklärungsbedürftig erweist. Plausibilität dagegen gewinnt es vor dem Ankunftskontext, so dass gefragt werden muss, ob sich hier nachträglich Normalisierungstendenzen in der Retrospektive der Tochter zeigen. Im Gegensatz zur Migrationsgeschichte der Familie Kemal wird zudem deutlich, dass eine gemeinsame Migration auf der Paarebene von vornherein nicht intendiert gewesen ist. Die Migration wird vielmehr als Lösungsstrategie deklariert, einer gesamtwirtschaftlichen Lage im Land zu begegnen, wodurch die Ausgangsbedingungen für die Migrationsentscheidung tendenziell heteronomen Charakter tragen. Diese werden im Folgenden näher ausgeführt: „er hat ‘ne Ausbildung in der Türkei gemacht (.) ähm als (.) Schneider (.) die haben (.) ‘ne ganze Zeit lang diese Baskenmützen (.) //mhm// geschneidert also er war (.) dafür zuständig (.) //mhm// und dann wurde er arbeitslos (.) //mhm// und meine Mutter (.) hat Näherin gelernt in der Türkei (.) //mhm// hatte ein Diplom (.) hat durch die Heirat (.) zwei Kinder bekommen (.) und war jetzt Hausfrau (.) //mhm//“

Dem Vater gelingt es zunächst seinen traditionellen Beruf durch die Umstellung der Textilbranche auf Massen- und Konfektionsproduktion im Zuge der Industrialisierung weiterhin auszuführen. Angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise in den 1960er Jahren greift jedoch die Arbeitslosigkeit branchenübergreifend um sich und gefährdet damit das traditionelle Familienmodell der Geschlechtersegregation: Während der Mann für das Familieneinkommen sorgt, übernimmt die Frau die Aufgaben im Haushalt und die Kinderversorgung. Obwohl im städti-

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schen Kontext die Berufstätigkeit der Frau im Gegensatz zum ländlichen Umfeld keineswegs negativ konnotiert war (vgl. Kagitcibasi/Sunar 1997: 150) und zudem die Mutter angesichts ihrer Qualifikation („Diplom“) dafür die nötigen Voraussetzungen erfüllt, bleibt das Modell der Geschlechtersegregation mit dem Auslandsaufenthalt des Vaters zu Arbeitszwecken zunächst bestehen. Erst im Zuge seines Aufenthaltes ändern sich die Verhältnisse: Zum einen kann der Vater seinen gelernten Beruf nicht ausüben, sondern muss eine Anstellung im Bergwerk annehmen. Indem er die Möglichkeit nutzt, seine Ehefrau und die Kinder binnen weniger Monate nachzuholen, entwickelt er zum anderen das ursprüngliche Migrationsprojekt weiter. Dadurch erfährt die Migration eine Dynamik in Richtung eines gemeinsamen Projektes des Paares, wie sich an dem unmittelbaren Einstieg der Mutter in den Arbeitsmarkt zeigt. In ihrem Fall bezieht sich die Neuorientierung nicht nur auf eine Orientierung auf den Außenraum der Familie, sondern geht wie im Falle ihres Ehemannes mit einer unterqualifizierten Beschäftigung einher: „meine Mutter hat direkt (.) in einer Fabrik auch ähm ‘ne Anstellung gefunden (.) //mhm// in einer Luftballonfabrik die stellten Luftballons her (.) und hat dann im Akkord //mhm// gearbeitet“. Aus der Perspektive der Mutter schildert Ecehan Çelik die Motive für die Berufstätigkeit und damit die Aufhebung der traditionellen Rollenverteilung folgendermaßen: „ich äh (.) bin aus der Türkei gekommen (.) ich bin jetzt in einem fremden Land (.) //mhm// fühle mich eigentlich nicht wohl weil ich hier niemanden kenne ich möchte aber für die Zukunft meiner Kinder so viel wie möglich an Geld ansparen (.) und maximal nach fünf Jahren bin ich dann hier weg (.) //mhm// und baue mir etwas in der Türkei auf“

Der Aufenthalt in Deutschland wird gekoppelt an die soziale Situation im Ankunftskontext: Mit der migrationsbedingten Herauslösung aus dem gewohnten sozialen Umfeld geht eine Situation sozialer Isolation einher, die wiederum auf der Geschlechtersegregation beruht. Die ehemals soziale Praxis der alleinigen Hausfrauen- und Mutterrolle verliert damit an Plausibilität. Indem jedoch familiale Motive („die Zukunft meiner Kinder“), die einst im häuslichen Bereich galten, nun in den Arbeitskontext übertragen werden, kann das Rollenmuster des Paares, das sich einst in der Geschlechtersegregation manifestierte, aufrechterhalten wird. Der Ehemann bleibt der Haupternährer der Familie. Die soziale Logik weicht einer wertrationalen Logik, die auf einen sozialen Statusaufstieg sowohl der nachfolgenden Generation als auch der eigenen Person bezogen ist („baue mir etwas in der Türkei auf“). So werden die Kinder sukzessive in das Migrationsprojekt der Eltern eingebunden bzw. die Mobilitätsorientierung an die nachfolgende Generation delegiert. Dadurch steigt der Erfolgs- bzw. Bewährungsdruck parallel zu den finanziell gesicherten Entwicklungsmöglichkeiten und Handlungsfreiheiten, die der zweiten Generation eröffnet werden, um den sozialen Aufstieg zu meistern.

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Mit dem Fall Ecehan Çeliks wurde ein Kontrastfall gewählt, der die Geschlechtsspezifik der Orientierung an Autoritätsbeziehungen in Verbindung mit Fragen sozialer Mobilität widerlegt. Während noch Yasemin Kemal patriarchalische Verhältnisse beschrieb, bezieht sich Ecehan Çelik auf eine traditionelle Geschlechtersegregation. Es zeigt sich jedoch in beiden Migrationsgeschichten, dass soziale Mobilität auf der Grundlage erweiterter Möglichkeiten ökonomischer Mobilität entstehen kann bzw. die Arbeitsmobilität der Mütter das zentrale Moment der sozialen Mobilitätsorientierung darstellt. Transformation findet damit im Bereich der geschlechtsspezifischen Traditionen statt und führt in beiden Fällen zur Trennung der Berufstätigkeit der Frau von einem traditionellen Handlungsmuster, ohne die soziale Ordnung zu gefährden. Eine soziale Mobilitätsorientierung ist damit Bestandteil der Geschlechtsrollenidentität und eröffnet ferner Anschlüsse, sowohl an das Migrationsprojekt der Familie als auch an den Ankunftskontext. 5

Schlussfolgerungen

Im Rückblick auf die eingangs gestellte Frage nach der Transmission sozialer Mobilitätsorientierungen im Generationenzusammenhang hat der Vergleich ausgewählter Fälle die folgende Struktur sozialer Mobilitätsorientierung zutage befördert: Die soziale Mobilitätsorientierung ist in allen Fällen auf den sozialen Aufstieg gerichtet. Dafür bietet die Arbeitsmigration die formalen Rahmenbedingungen. Während noch in der ersten Generation die berufliche Mobilität unmittelbar an soziale Transformationen gebunden ist, die die Determination der Beschäftigungsverhältnisse durch eine herkunftsbedingte soziale Logik nahezu aufhebt, kann die zweite Generation die berufliche Mobilität als Ausdruck eines Leistungsmotivs bereits als familial anerkanntes Handlungsmuster in ihr Selbstbild integrieren, ohne Konflikte zu provozieren. Im ersten Fall, demjenigen von Lale Çiçek, betraf das die soziale Logik des Senioritätsprinzips, die ihrer Wahrnehmung nach berufliche Selbständigkeit und damit auch finanzielle Unabhängigkeit verhindere. Auch Yasemin Kemal, der zweite Fall, sieht in einer hierarchischen Sozialpraxis, dem Patriarchat, eine normative Grenze für individuelle Entwicklungsspielräume. Ecehan Çelik, der dritte und letzte Fall, betont dagegen die Kontextabhängigkeit normativer Handlungsmuster, wie derjenigen der Geschlechtersegregation: Was noch im Herkunftskontext als funktional im Sinne der traditionellen Rollenmuster war, wird im Ankunftskontext ersetzt durch eine berufliche Neuorientierung, ohne die traditionelle Rollenverteilung in Frage zu stellen.

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Ökonomische Mobilität im Rahmen der Migrationsgeschichte der Familie vermittelt sich daher nicht vorrangig als sozio-ökonomischer Zwang im Rahmen makrostruktureller Erscheinungen, sondern eher noch als persönliche Statusmobilität im Kontext der Transformation traditioneller Handlungsmuster: Dabei handelt es sich zum einen um die Transformation familiäre Arbeitsbeziehungen, im Sinne einer Trennung der Arbeits- von den Familienbeziehungen, wie sie noch im Rahmen des Familienbetriebes Bestand hatte. Zum anderen werden neue Wege gefunden, die Berufstätigkeit der Frau mit dem geschlechtsspezifischen Rollenmuster zu vereinen, indem das Migrationsprojekt von der sozialen Praxis des Herkunftskontextes getrennt wird. Vor diesem Hintergrund ist intergenerationale Wertevermittlung an soziale Transformationsprozesse gebunden, die sowohl Teil der Familiengeschichte sein können als auch durch den migrationsbedingten Kontextwandel herbeigeführt wurden. Diese Wechselbeziehung zwischen Herkunfts- und Ankunftskontext, zwischen familialistischen und milieu-bezogenen Orientierungen kennzeichnet soziale Mobilität einerseits als eine Strategie, persönliche Autonomie innerhalb der sozialen Ordnung der Familie aufrechtzuerhalten, andererseits aber auch als eine Strategie der Fortsetzung des Migrationsprojekts der Familie innerhalb der sozialen Ordnung des Ankunftskontext (z. B. als „Gastarbeiterkind“). Interessant ist es nun zu erfahren, welche Durchsetzungskraft und Tragweite diese komplexen Orientierungsmuster im biographischen Verlauf entwickeln und wie sie sich vor neuen Kontexten ausdifferenzieren. Dabei steht insbesondere der Berufseinstieg als nachsozialisatorische Phase der Verselbständigung im Fokus zukünftiger Untersuchungen. Des Weiteren sind komparative Analysen mit milieu- und geschlechtsheterogenen Gruppen geplant sowie die Integration weiterer milieuweltlicher Daten, die die Herkunftsfamilie betreffen (i.S. einer Genogrammanalyse (Hildenbrand 1999)). Literatur Ålund, Aleksandra (2003): Buch, Brot und Denkmal – „Ethnic Memory“ bei jugendlichen Migranntinnen der 2. Generation. In:Apitzsch/Jansen (2003): 38-64 Apitzsch, Ursula/Jansen, Mechthild M. (Hrsg.) (2003): Migration, Biographie und Geschlechterverhältnisse. Münster: Westfälisches Dampfboot Apitzsch, Ursula (1990): Migration und Biographie. Zur Konstitution des Interkulturellen in den Bildungsgängen junger Erwachsener der 2. Migrantengeneration. Habilitationsschrift. Bremen Arber, Sara/Attias-Donfut, Claudine (Hrsg.) (2000): The Myth of Generational Conflict. The Family and State in Ageing Societies. London/New York: Routledge

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Mentoring: Integrationsinstrument für qualifizierte Migrantinnen Ana-Violeta Sacaliuc

1

Einleitung

Die durch Familienzusammenführung oder die Bewilligung politischen Asyls bereits in Deutschland lebenden (hoch-) qualifizierten Migranten werden bei den Programmen der Bundesregierung zur Anwerbung von hochqualifizierten Arbeitskräften systematisch „übersehen“. Die tägliche Praxis der derzeitigen Integrationspolitik – Integrationskurse, Maßnahmen zur Förderung der Berufsausbildung und der beruflichen Weiterbildung, Trainingsmaßnahmen (Schmidt 2001) – sowie Ergebnisse neuer Studien über die Arbeitsmarktintegration von Migranten verweisen darauf, dass eine Reform dieser Maßnahmen nötig ist, um die Integration von (hoch-) qualifizierten Migranten in den Arbeitsmarkt zu verbessern. Dieses Ziel der Verbesserung der ökonomischen Integration (hoch-) qualifizierter Migranten steht im Mittelpunkt eines Integrationsprojektes in Frankfurt am Main. Mit Hilfe des Instruments des Mentorings versucht es die teilnehmenden Migrantinnen durch die Vermittlung von Orientierung in der deutschen Unternehmenskultur und der Stabilisierung des Selbstwertgefühls zu unterstützen, um so in qualifikationsadäquate Beschäftigungsverhältnisse zu gelangen. Das Projekt wird im Rahmen des europäischen Projektes „Integration of Female Migrants in Labour Market and Society. Policy Assessment and Policy Recommendations” (FeMiPol) evaluiert. Ziel des vorliegenden Beitrages ist es, die Effektivität des Mentorings als Instrument der Integrationspolitik zu analysieren. Des Weiteren sollen aus den Ergebnissen der Evaluation politische Empfehlungen für eine wirksamere Integrationspolitik und ihre Umsetzung in die Praxis abgeleitet werden. 2

Theoretische Einbettung

Voraussetzung für Zugang und die daran anschließende Positionierung der (hoch-) qualifizierten Migranten auf dem deutschen Arbeitsmarkt ist die Aner-

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Ana-Violeta Sacaliuc

kennung zweier Bestandteile ihres kulturellen Kapitals: Erstens, die formelle Anerkennung ihrer in ihren Herkunftsländern erworbenen schulischen und beruflichen Abschlüsse (institutionalisiertes kulturelles Kapital) und zweitens, die erfolgreiche Transferierung zumindest einiger Teile ihres inkorporierten kulturellen Kapitals. Die Arbeitsmarktintegration (hoch-) qualifizierter Migranten wird mit der Kapitaltheorie von Bourdieu als Prozess der Verwertung (An- und Aberkennung) von kulturellem Kapital analysiert. Weiterhin stützt sich der Beitrag auf die Humankapital- (Becker 1964) und Theorien der Arbeitsmarktsegmentation1 (Doeringer/Piore 1971, Chiswick 1982), in dem Versuch spezifische Aspekte der Arbeitsmarktintegration von (hoch-) qualifizierten Migranten zu erklären. Integration wird im Rahmen dieser Arbeit als ein zweidirektionaler Lern- und Anpassungsprozess verstanden, der einerseits von Migranten beispielsweise das Lernen über Gesellschaft und Kultur, Erlangung von Positionen auf dem Arbeitsmarkt, Eingehen von sozialen Beziehungen oder Identifikationen mit dem Kollektiv verlangt (Kontos, Haferburg, Sacaliuc 2006). Andererseits werden in diesem Prozess aber auch Anforderungen an die deutsche Gesellschaft formuliert, damit eine „gleichberechtigte[n] Teilhabe am wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Leben beider Gruppen“ möglich ist (Ostwald 2004). Die Humankapitalausstattung einer Person, einschließlich ihrer Kenntnisse über die Unternehmenskultur und die lokalen Arbeitsmarktmechanismen, bemisst sich am jeweiligen nationalen Kontext der Aufnahmegesellschaft. Der Wert des Humankapitals kann somit als Folge einer internationalen Migration auch sinken, wenn Migranten nicht über die ziellandspezifischen Kenntnisse verfügen, die für den jeweiligen Arbeitsmarkt von Relevanz sind (Chiswick 1991). Die Transfer des kulturellen Kapitals von Migranten aus der Herkunfts- in die Aufnahmegesellschaft Bedarf zwei Formen der Anerkennung: Bei institutionalisiertem kulturellem Kapital findet ein formeller Transfer beispielsweise durch die Anerkennung ausländischer Bildungstitel statt. Dennoch öffnet diese Form institutionalisierten kulturellen Kapitals nicht notwendigerweise den Zugang zum Arbeitsmarkt. So berichten (hoch-) qualifizierte Migranten, dass ihnen, obwohl ihre akademischen Abschlüsse institutionell anerkannt wurden, die Anerkennung durch potentielle Arbeitgeber oft verwehrt blieb. Ein Grund dafür könnte in den Schwierigkeiten der Transferierbarkeit von inkorporiertem kulturellem Kapital, zum Beispiel Denk- und Handlungsschemata, Sprache, Wertorientierung oder soziale Kompetenzen gesehen werden, die das Individuum in langwierigen Sozialisations- und Bildungsprozessen erwirbt (Bourdieu 1983). Inkorporiertes und institutionalisiertes Kapital internationaler Migranten passt 1

Die Segmentationstheorie geht von der Annahme aus, dass der Arbeitsmarkt aus getrennten Teilarbeitsmärkten besteht, in denen Migranten je nach Lohnstruktur oder Bedarf an körperlicher Arbeit unterschiedlich repräsentiert sind.

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oftmals nicht mit den Anforderungen der Aufnahmegesellschaft an kulturelles Kapital zusammen. So kann es unter Umständen dazu kommen, dass trotz institutionalisierter Anerkennung von kulturellem Kapital der inkorporierte Anteil als fremd oder minderwertig bewertet wird (Weiß 2006). Weitere Faktoren zur Erklärung der unterdurchschnittlichen Verwertung des kulturellen Kapitals (hoch-) qualifizierter Migranten findet sich in den Arbeitsmarktsegmentationstheorien. Die Arbeitsmarktpolitik und ihre Implementierung, z. B. in Form von Verdrängung von Migranten in die unteren Segmente der EinEuro-Jobs (Kontos, Haferburg, Sacaliuc 2006), tragen dazu bei, dass diese oft in inadäquaten, meistens untergeordneten Positionen der Arbeitswelt landen. Dieser Status wird dann als Ausgrenzung aus dem Bildungs- und Berufssystem und folglich als sozialer Abstieg erlebt. Hier wird von Seiten des deutschen Arbeitsmarktes eine fehlende Bereitschaft erkennbar, sich an den Anpassungskosten der Migranten zu beteiligen. Man spricht von einer Zurückhaltung der deutschen Unternehmen vor Investitionen in firmenspezifische Weiterbildung, sogenannten „on-the-job-trainings“, die gut als Überbrückungsinstrument eingesetzt werden könnten, um die Unterschiede in den nationalen Bildungssystemen, sowie die Effekte der rasch veraltenden Kenntnisse in den gelernten Berufen zu mindern (England 1992). 3

Das Mentoring Projekt

Die Problematik der adäquaten Arbeitsmarktintegration von (hoch-) qualifizierten Migranten beschäftigt in der täglichen Arbeit auch die Bildungsträger, die versuchen den qualifizierten Migranten mit adäquaten Trainings den Zugang in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Ein relevantes Beispiel hierfür ist das Mentoring-Projekt, dessen Evaluation gegenwärtig durchgeführt wird. Das MentoringProjekt verfolgt das Ziel neu zugewanderten Migrantinnen eine bessere Chance auf dem formellen Arbeitsmarkt zu eröffnen. Dabei richtet es sich ausschließlich an (hoch-) qualifizierte Migrantinnen die in vielen Fällen einen akademischen Abschluss ihres Heimatlandes mitbringen. Während im Rahmen des Projektes die (hoch-) qualifizierten Migrantinnen die Gruppe der Mentees stellen, setzt sich die Gruppe der Mentorinnen und Mentoren sowohl aus Deutschen als auch aus Personen mit Migrationshintergrund zusammen. Projektträger ist ein Verein, der schon seit 1990 im Bereich der Integration von Migranten in den Arbeitsmarkt aktiv ist. Bisher wurden im Rahmen des Projektes zwei Gruppen gebildet:

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die erste hat im Mai 2006 mit 13 Mentor-Mentee-Paaren begonnen, die zweite wurde im September 2006 aus 15 Paaren zusammengestellt.2 Das grundlegende Konzept des Mentoring-Projektes wurde aus der Wirtschaft übernommen, wo Mentoring als Instrument zur gezielten Förderung von Nachwuchsführungskräften eingesetzt wird. Dabei steht die direkte und persönliche Beziehung zu einem Mentor im Mittelpunkt, der idealerweise eine Führungsposition sowie Führungskompetenzen besitzt und innerhalb eines vereinbarten Zeitraums sein Know-how der Mentee weitergeben möchte. Eine funktionierende Mentoring-Beziehung beruht auf Kommunikation und Vertrauen, weshalb dem Aufbauen funktionierender Mentor-Mentee-Paaren eine große Bedeutung zukommt. Hier liegt auch der wesentliche Unterschied zu Mentoring-Programmen in Unternehmen: Während bei der Zusammenstellung der MentorinPaare in einem Unternehmen ein gewisser Grad an Kommunikation und Vertrauen allein durch die Unternehmenskultur und -zugehörigkeit vorhanden ist, treffen in diesem Fall fremde Personen mit verschiedenen sozialen Hintergründen und Kulturunterschieden in einer Beziehung aufeinander, in der sie sich öffnen müssen. 4

Methodik der Evaluation

Die eingesetzte Evaluationsmethode blickt aus qualitativer Sicht auf die individuelle Ebene der Zielerreichung sowie die Weiterentwicklung der Persönlichkeit aller beteiligten Individuen. In der angloamerikanischen Literatur wird bezüglich der Aufgaben und Funktionen von Mentoring-Programmen zwischen Karrierefunktionen und psychosozialen Funktionen unterschieden (Kram 1986). Karrierefunktionen bezeichnen all diejenigen Aufgaben, die dazu beitragen, dass sich die berufliche Stellung der Mentee durch die Mentoring-Beziehung verbessert. Zu den psychosozialen Funktionen gehören die Impulse, die Mentees für ihre persönliche Weiterentwicklung erhalten. So soll das Mentoring-Projekt den Mentees unter anderem entscheidende Voraussetzungen für eine berufliche Entwicklung ermöglichen, wie die Übernahme von Verantwortung für die eigene Situation oder das Erkennen und die Weiterentwicklung der eigenen Kompetenzen und Fähigkeiten bis hin zur Stärkung des Selbstvertrauens. Die qualitative Evaluationsmethode „zielt auf Spezifität, nicht unbedingt auf Generalisierbarkeit. Sie überprüft die Wirksamkeit, Effizienz und Zielerreichung der Maßnahme und versucht, Argumente für die legitime Weiterführung des Projekts zu liefern“ (Kardorff 2005). Nach dem methodologischen Prinzip 2

Das Projekt sowie die interviewten Migrantinnen, Mentorinnen und Mentoren wurden für diesen Beitrag anonymisiert.

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des „theoretical samplings“ (Strauss 1994) wird durch eine hypothesengeleitete Auswahl der Interviews mit Mentees sowie Mentorinnen und Mentoren versucht, aus ihren Erzählungen aussagekräftige und bedeutsame Daten des Projektverlaufs zu extrahieren. Es geht dabei um einen systematischen Vergleich kontrastierender Fälle (Stake 2005), deren Besonderheiten im Detail untersucht werden. Im Vordergrund steht die Rekonstruktion unterschiedlicher Begründungsmuster und Handlungsstrategien (Kardorff 2005). Prozessorientierung (formatives Verfahren) als weiteres Prinzip dieser Evaluation hat Vorrang vor Ergebnisorientierung (summatives Verfahren), weil dadurch die Lernprozesse der Beteiligten sichtbar gemacht werden, die später zur Weiterentwicklung der Maßnahme führen. „Versteht man soziale Wirklichkeit als gesellschaftliche Konstruktion, dann sind die Adressaten der Maßnahme (die Mentees) nicht nur ‚Objekte’, die auf Interventionen reagieren, sondern handelnde Subjekte, die Interventionen in ihre Umwelt und in ihre Alltagstheorien inkorporieren, sie in bestimmter Weise deuten und sinnhafte Strategien (Uminterpretation, Widerstand, ironisches Unterlaufen, Gegenentwürfe) im Umgang mit ihnen entwickeln“ (Kardorff 2005). Neben dem Einstieg der Teilnehmerinnen in den Arbeitsmarkt aus quantitativer Perspektive wird in dieser Phase der Evaluation durch biographische Interviews mit Mentees und narrative Interviews mit Mentorinnen und Mentoren deren generelle Zufriedenheit mit dem Programm bewertet. Narrationen über eigene Erfahrungen, Wahrnehmungen und Gefühle gelten als ein sensibler Indikator für relevante Projektentwicklungen, für unerwartete Aus- und Nebenwirkungen. Bei der Evaluation werden als Dimensionen einer erfolgreichen Beteiligung am Mentoring-Programm alle Teilnehmerinnen und Teilnehmer sowie die durchführende Organisation betrachtet. Widerstände, Auseinandersetzungen, Missverständnisse und Konflikte sind ein wichtiger Indikator für die Entwicklung des Programms. Nach der Projektkonzeption sollten die Mentees nach ihrer beendeten Teilnahme an einer Mentoring-Maßnahme in der Lage sein, konkrete Verbesserungen ihrer beruflichen Situation sowie eine gewisse Selbstbereicherung wahrzunehmen. Prozessorientierte Evaluation geht der Frage nach, welche Inhalte den Teilnehmerinnen beigebracht werden müssen und welche Erfahrungen sich für diese Zielerreichung als nützlich erweisen. Nachfolgend werden aus der Analyse von zwei biographischen Interviews mit Mentees und einem narrativen Interview mit einer Mentorin jene manifesten und latenten psychosozialen Effekte dargestellt, von denen insbesondere die Mentees, aber auch die Mentorinnen und Mentoren durch ihre Teilnahme am Mentoring-Projekt profitierten, um ihre berufliche und damit allgemeine Lebenssituation zu verbessern.

258 5

Ana-Violeta Sacaliuc Fallanalysen

Zina ist ungefähr 27 Jahre alt und hat in Tschechien ihr Studium im Tourismusmanagement abgeschlossen. Ihre Auswanderungsentscheidung entstand in zwei Etappen aus einer Kombination von damaliger Perspektivlosigkeit und schon durch die Auswahl ihres Studienfaches gekennzeichnete Abenteuerlust, die im Zusammenspiel mit dem Anziehungseffekt besserer Karrierechancen in Deutschland stand. Sie kam erstmals als Au-pair3 für ein Jahr nach Deutschland. Ihre damalige Absicht war es, ihre Sprachkenntnisse für die Abschlussprüfung zu verbessern. Arbeitslosigkeit, Drang nach Emanzipation von der Familie4 Abschluss des Studiums in Tschechien, ein deutscher Freund und ein Jobangebot als Büroaushilfe in Deutschland haben sie dazu „motiviert, nach Deutschland zurückzukommen“. Trotz guter Voraussetzungen gestaltete sich die Arbeitssuche in Deutschland schwieriger als sie dachte. Wiederholte Absagen zu ihren Bewerbungen erklärt sie durch die allgemein hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland. Es wird ihr bewusst, dass sie durch das Problem der Entwertung ihres Bildungskapitals einen sozialen Abstieg erlebt. Je mehr sie ihre Migrationsentscheidung in Frage stellt, umso stärker vertieft sie sich in eine Lebenskrise. Mit dieser Erkenntnis ist Zina sogar dazu bereit, ihr Studium zu „vergessen“, und sich an „das deutsche Schulsystem anzupassen“, aber auch eine Ausbildung wird ihr aufgrund ihrer Überqualifizierung abgesagt. Offen bleiben ihr nur noch ehrenamtliche Tätigkeiten innerhalb ihrer ethnischen Gemeinde, die sie zum Mentoring-Projekt führen. Die Umgebung gebildeter Menschen gibt ihr Selbstvertrauen und sie überwindet das Gefühl zur „Unterschicht“ zu gehören. In diesem Verein zu sein, ist eine sehr positive Erfahrung, weil sie hier „auf einmal“ von Leuten (den Mentees) umgeben ist, die in einer ähnlichen Situation sind. Durch ihre Teilnahme am Mentoring-Projekt hat sie ein sechsmonatiges Praktikum bei einem der größten Reiseveranstalter Deutschlands vermittelt bekommen und dadurch den Kontakt zu deutschen Firmen herstellen können. Da es ein Ziel von Zina ist, sich in die deutsche Gesellschaft zu integrieren, liegt es nahe, den Grad ihrer Integration danach zu beurteilen, wie viel Kontakt sie zu Einheimischen hat. Dass sie in ihrem Praktikum die einzige Nichtdeutsche ist, sieht Zina als „großen Erfolg“, auch weil sie das Gefühl hat, innerhalb der Klassengesellschaft aufgestiegen zu sein, da sie es aus dem „Ausländerbereich“ heraus in die „deutsche Gesellschaft“ geschafft hat. In diesem Sinne lässt sich feststellen, dass eine zentrale Wirkung 3 4

Laut Vertrag sind Au-pairs in Deutschland berechtigt eine Sprachschule zu besuchen, die von den Gasteltern unterstützt werden muss. Ihre Tätigkeit als Au-pair beschreibt Zina nicht; Zeichen dafür, dass sie nur als Au-pair gearbeitet hat, um Deutsch zu lernen. Sie wünschte sich, „irgendwo selbstständig zu werden, irgendwo alleine sein, auf eigenen Beinen stehen“.

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ihrer Teilnahme am Mentoring-Projekt in der Erweiterung ihres sozialen Netzwerks liegt. Zina ist der Meinung, sie habe das Praktikum nicht direkt durch das Mentoring-Projekt bekommen. Mit dieser Aussage bestätigt sie die Zielsetzung des Mentoring-Projektes, den Mentees einen selbst eingeschlagenen Weg zum Arbeitsmarkt zu erleichtern. Trotzdem erläutert sie die Unterstützung, die sie von ihrem Mentor bekommen hat, um nicht mehr so fixiert darauf zu sein, um jeden Preis einen Job im Tourismusbereich bekommen zu wollen. Somit beschreibt sie in dieser Passage wichtige psychosoziale Entwicklungen5, die sie durch Coaching und Supervision gewonnen hat. Vor allem das Engagement der deutschen Mentoren findet sie interessant und warum ihnen „überhaupt einfällt“, sich für Ausländer einzusetzen, denn sie selbst wäre in Tschechien nie auf die Idee gekommen, „sich um die Ausländer zu kümmern“. Bei den ausländischen Mentorinnen und Mentoren könne sie das besser verstehen. Dabei bewertet sie die Mentorinnen und Mentoren mit Migrationshintergrund als viel geeigneter für diesen Job, weil sie denselben Weg gegangen seien, es geschafft hätten, sich zu integrieren und jetzt „so weit“ seien, andere beraten zu können. In dieser Argumentation beschreibt Zina das Ausmaß der psychosozialen Ressourcen, die den Mentees im Projekt zur Verfügung gestellt werden. Ihren Mentor beschreibt sie als jemanden, „der Ahnung hat, wie das hier funktioniert“. Hier kommt zum Ausdruck, dass sie hauptsächlich Orientierung, Ratschläge und Unterstützung brauchte. Tara aus Armenien ist 36 Jahre alt und hat in ihrem Heimatland die Musikschule mit Perspektive auf Klavierlehre über ein Studium im Konservatorium abgeschlossen. Sie wanderte mit ihrer Familie im Alter von 21 Jahren nach Deutschland aus. Ihre Vorstellung von „einem besseren Leben in einem anderen Land“ versprach ihr Kontinuität, Sicherheit und Wohlstand. Die Realität am Ziel als nicht anerkannte Asylbewerber6 gestaltete sich jedoch in Form eines harten Lebens. Totale Abhängigkeit vom Staat7 verursachte bei Tara und ihrer Familie den Verlust der Kontrolle über ihr eigenes Leben und Verzweiflung, die sich allmählich in eine allgemeine Lebenskrise verwandelte. Tara fing mit Hilfe von Büchern und dem Fernsehen an Deutsch zu lernen. Sie suchte den Zugang zur Gesellschaft über ehrenamtliche Tätigkeiten. Nach zwei Jahren legalisierte sie ihren Aufenthaltsstatus durch Heirat und hoffte erneut durch die Berechtigung zur Arbeit auf eine Normalisierung ihres Lebens. Während der Arbeitssuche 5 6 7

Er habe ihr „die Augen geöffnet“ und dafür gesorgt, dass sie „auf dem Boden bleibt“. Aufgrund der internationalen Anerkennung Armeniens als demokratisches Land haben die Armenier so wie alle Osteuropäer kein Recht mehr auf politisches Asyl. Nicht anerkannte Asylbewerber hatten Anfang der 90er Jahre keine Arbeitserlaubnis, kein Recht auf Sprachkurse, ärztliche Versorgung oder auf freie Bewegung über 30 Kilometer Entfernung ohne schriftliche Erlaubnis des Ausländeramts und somit keine Möglichkeit, Kontakt zu ihrer ethnischen Gemeinde aufzunehmen oder jegliche Zugehörigkeit zu erleben.

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identifizierte Tara die Diskrepanz zwischen ihren eigenen Erwartungen und das aus den Unterschieden zwischen den Bildungssystemen resultierende nicht ausreichende inkorporierte kulturelle Kapital, als wesentliches Hindernis für eine erfolgreiche Integration in die Arbeitswelt. Das deutsche System erforderte von ihr hohe Qualitätsstandards, die sie nicht leicht erfüllen konnte, weshalb sie sich mit Reinigungstätigkeiten zufrieden geben musste. Diese Tatsache zeigt die Dequalifizierungsspirale, in die sie verwickelt wurde und Teile ihres Humankapitals entwertet hat. Die Erfahrung veranlasst Tara den Zugang in den ersten Arbeitsmarktsektor über eine Ausbildung in Deutschland zu schaffen und so schließt sie eine Ausbildung als Kauffrau für Groß- und Außenhandel mit IHKPrüfung ab. Der Träger ihrer Ausbildung führt heute das Mentoring-Projekt, in das sie dann einstieg. Ihre Mentorin war eine ehemalige Teilnehmerin der kaufmännischen Ausbildung, die mit dem gleichen Abschluss eine Stelle als Personalreferentin erwarb. Tara nennt dies „einen glücklichen Zufall“. Dahinter steht jedoch das Auswahlprinzip, die Mentor-Mentee-Paare über private Netzwerke zusammenzubringen, mit dem Ziel, den Mentees einen leichteren Zugang zu existierenden sozialen Netzwerken zu ermöglichen. In Anbetracht des langen Zeitbedarfs für die Bildung eines sozialen Netzwerks zeigt sich in diesem Fall, dass Instrumente wie Mentoring für Migrantinnen wesentlich zur Reduzierung der nötigen Zeit für eine erfolgreiche Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt beitragen können. Über den Trägerverein des Mentoring-Projekts entdeckt Tara eine Welt von Gleichgestellten, eine von Selbstverständlichkeit regierte Umgebung, in der sie sich wieder wohl fühlen kann. Auf dieser fruchtbaren Basis entwickelt sie wieder Hoffnung auf eine Chance zur beruflichen Erfüllung und schafft es tatsächlich in kürzester Zeit während des Mentoring-Programms, die Perspektive auf eine feste Anstellung im Rechnungswesen eines Großhandelsunternehmens zu bekommen. Die Stelle ist allerdings mit einer unbezahlten Probezeit verbunden, wobei Tara den Aspekt der bestehenden Unsicherheit sowie der Ausbeutung von Neuangestellten in Unternehmen zur Sprache bringt. Sie betont wiederholt, dass sie während des Mentoring-Projektes in ihrer Arbeitssuche viel aktiver geworden sei, weil ihre Bemühungen einen Sinn bekommen haben, und so schaffte sie es, eine Stelle ohne die unmittelbare Intervention ihrer Mentorin zu bekommen. Tara meint, durch die Unterstützung und Anerkennung ihres neuen Umfelds ist es ihr gelungen, dem Gefühl der Minderwertigkeit gegenüber Menschen, die perfekt die deutsche Sprache beherrschen und sich mühelos im sozialen Raum bewegen, zu entfliehen. Das Wohlfühlen steigert ihr Selbstvertrauen; demzufolge fühlt sich Tara berechtigt soziale Anerkennung und „Gleichstellung mit den deutschen Frauen“ zu erwarten. Nach Taras Meinung ist „der Weg zur Integration immer mit deutschen Freunden oder Bekannten geknüpft“. In diesem Kontext hebt sie einerseits die fundamentale Rolle der deut-

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schen sozialen Kontakte und die Vorbildfunktion der deutschen Frauen für die Integration hervor, andererseits die interkulturellen Kompetenzen, die sich sowohl Migrantinnen als auch Deutsche im Rahmen des Mentoring-Programms durch das Erleben anderer Kulturen aneignen. Integration stellt sich daher als ein zweidirektionaler Prozess dar, der in einer multikulturellen Gesellschaft nicht nur Migrantinnen, sondern auch Einheimische einbezieht. Aziza, promovierte Chemikerin aus Kasachstan, ist 38 Jahre alt und lebt zusammen mit ihrem deutschen Mann und ihrer 14-jährigen Tochter aus erster Ehe in Deutschland. Seit einigen Jahren arbeitet sie in der Forschungs- und Entwicklungsabteilung eines Großunternehmens. Anders als die zwei Mentees bringt Aziza aus ihrem Heimatland, neben einem Bildungsabschluss, Arbeitserfahrung mit. Aziza studierte Chemie an der Staatlichen Universität Moskau, weil es damals in einer zentralisierten Sowjetunion üblich war, dass „die Besten aus bestimmten Fachrichtungen in Moskau studierten“. Nach dem Studium kehrte sie nach Kasachstan zurück und begann dort ihre Promotion. Migration hatte für sie zu dem Zeitpunkt keine Bedeutung; „trotzdem“ bewarb sie sich unter dem „Druck“ ihrer Freunde bei einer deutschen Stiftung um ein Stipendium. Aziza migriert somit ein zweites Mal, um den sozialen Erwartungen an ihren Status als Mitglied der nationalen Elite gerecht zu werden. Im Nachhinein fügt sie zur Relativierung ihres inneren Konflikts die Erklärung hinzu, dass es für Naturwissenschaftler jedoch „deutlich einfacher“ in Deutschland sei, weil in diesen Fächern viel Englisch gesprochen werde. Mit dem angesehenen Status einer Stipendiatin trat Aziza auf einer privilegierten Ebene in die deutsche Gesellschaft ein. Sie fing an, am Goethe-Institut Deutsch zu lernen und an einem Forschungsinstitut zu arbeiten. Nach ihrer Promotion in Kasachstan heiratete sie ihren deutschen Freund und so kehrte sie nach Deutschland zurück. Als Heiratsmigrantin entdeckt Aziza bei ihrer Arbeitssuche die Wichtigkeit einer guten Beherrschung der deutschen Sprache und besucht erneut eine Sprachschule, in der sie die Koordinatorin des Mentoring-Projektes kennenlernt. Dank der positiven Auswirkung kumulativer Vorteile ihrer individuellen Situation, erreicht Aziza in wenigen Jahren ihre jetzige Position in der Forschungs- und Entwicklungsabteilung eines Chemie-Großunternehmens. Sie war skeptisch gegenüber der Aufgabe Mentorin für Migrantinnen zu werden, denn sie wusste nicht genau, was sie außer ihrer Erfahrung dazu beitragen könnte. Hier evaluiert die gespannte Situation auf dem Arbeitsmarkt und überdenkt aufgrund eigener Erfahrungen ihre objektive Möglichkeit, jemandem unter den gegebenen Bedingungen zu helfen, einen adäquaten Job zu finden. Es wurde ihr eine Mathematikerin aus Jugoslawien als Mentee zugeteilt. Aziza beschreibt ihre Mentee als eine „sehr nette junge Frau“ und als „sehr engagiert, aber doch ein bisschen schon verloren“. Da es ihrer Mentee an Motivation, eine Stelle finden zu können, nicht fehlte, weist

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Aziza mit der Wortwahl „verloren“ auf die strukturellen Missstände auf dem Arbeitsmarkt für (hoch-) qualifizierte Migrantinnen hin. Von Aziza wissen wir, dass die Mentorinnen und Mentoren unterschiedliche Vorstellungen davon hatten, was von ihnen erwartet wird. Alle teilten jedoch die Vorstellung, dass es hier eine Beziehung aufgebaut werden soll, in der es um Geben und Nehmen geht. Dabei überwog bei ihr allerdings der Eindruck „mehr zu geben als zu bekommen“. Sie hatte also von vorneherein die Einstellung, dass sie etwas tut, um anderen zu helfen, ohne selbst einen Nutzen daraus zu ziehen, doch war ihr nicht klar, „bis zu welchem Grad“ sie helfen sollte. Hier artikuliert sie die Grenzen der Zumutbarkeit für die Mentorinnen und Mentoren als einen wichtigen Aspekt der Hilfeleistung im Rahmen des Projektes. An dem Projekt fand sie interessant, dass es auf der einen Seite Leute gebe, die helfen möchten, und auf der anderen Seite „keine Opfer“, sondern „sehr nette und zum Teil auch sehr starke Frauen“ stehen. Die, die Hilfe in Anspruch nehmen, sind keine im üblichen Sinn notleidenden Menschen, sondern, „man kann mit den Mentees im Prinzip auf der gleichen Augenhöhe sprechen“. Ein gutes Beispiel dafür ist ihre Mentee, die relativ schnell und ohne direkte Intervention ihrerseits eine ihrer Qualifikation adäquate Stelle bekam. Sie brauchte, Azizas Meinung nach, nur psychologische Unterstützung, um „aus eigener Kraft“ ihre alten Kontakte wiederzubeleben. Hier wird erneut die fundamentale Rolle sozialer Netzwerke für die erfolgreiche Integration von Migrantinnen in die Arbeitswelt deutlich. Der Erfolg ihrer Mentee hat Aziza ihre eigenen Sozialkompetenzen bewusst gemacht. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass das Hilfspotential für die Integration von Migrantinnen nicht nur auf professionellen Ratschlägen beruht, sondern Hilfe innerhalb eines organisierten Programms wie dem Mentoring-Projekt zu bemerkenswerten Ergebnissen führen kann. 6

Ergebnisse der Evaluation

Insgesamt lässt sich für das Projekt eine positive Bilanz ziehen: sowohl Karrierefunktionen als auch psychosoziale Funktionen wurden überwiegend erfüllt. Da das Projekt mehr auf die persönliche Entwicklung der Teilnehmerinnen als auf eine Arbeitsvermittlung setzte, erfolgte der Einstieg in adäquate Arbeitsverhältnisse meistens über eine Aktualisierung und Optimierung der Bewerbungsunterlagen, professionelle Ratschläge für das Bewerbungsschreiben sowie durch realitätsnahe Vorstellungsgespräche in Rollenspielen. Beachtliche psychosoziale Gewinne wie verstärktes Selbstbewusstsein und Selbstvertrauen, eine erhöhte Konzentration auf die Kernaufgaben, besseres Erkennen und die wirksamere Nutzung eigener Effizienzreserven, die objektive Einschätzung des eigenen Po-

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tenzials und die Entwicklung realistischer Erwartungen (Selbstevaluation) konnten in den Narrationen festgestellt werden. Interessanterweise erleben die Mentees den Erwerb einer Arbeitsstelle als den Erfolg eigener Bemühungen und verkoppeln es nicht automatisch mit ihrer Teilnahme am Projekt. In langfristiger Perspektive kann hierzu vermutet werden, dass die gelungenen Mentoring-Beziehungen durch die vermittelte Logik der Zurechtfindung in der deutschen Unternehmenskultur über das Projekt hinaus wirken wird. In den Fällen hingegen, wo das Ziel einer geeigneten Stelle unerreicht blieb, scheint die unterschiedliche Entwicklung der Mentor-Mentee-Paare zu einer erhöhten Frustration und zu einer von Mentees selbst wahrgenommenen verstärkten Benachteiligung trotz des persönlichen Gewinns zu führen. Die am Projekt beteiligten Mentorinnen und Mentoren erlebten eigenen Angaben zufolge vor allem persönliche Bereicherungen. Dazu zählen das Schließen neuer Freundschaften, das Kennenlernen von Deutschen und der Kontakt und Austausch mit Migrantinnen. Auch die Analyse der Interviews zeigt, dass Mentorinnen und Mentoren durch die Teilnahme am Mentoring-Projekt eindeutig eine persönliche Entwicklung erlebten. Vor allem wurden die Vernetzung, der Gewinn interkultureller Kompetenzen und die Freude über den Erfolg aus der Weitergabe des eigenen Wissens deutlich. Untereinander etablierten die Mentorinnen und Mentoren unterschiedliche Beziehungen, die sich zwischen Freundschaft und Konkurrenz erstreckten. Das Zusammenkommen vieler starker, zumal öffentlicher Persönlichkeiten in einer durch messbaren Erfolg bewerteten Aktivität, scheint sich positiv auf die Dynamik der Tandems zugunsten der Mentees ausgewirkt zu haben. Den Migrantinnen gelang es, den Übergang in den Arbeitsmarkt über soziale Netzwerke besser zu bewältigen. Der Aufbau solcher sozialen Netzwerke ist an bestimmte Kontextbedingungen gebunden und nimmt je nach Individuum mehr oder weniger Zeit in Anspruch. Der Zugang zu wertvollen sozialen Ressourcen über die bereits konsolidierten Netzwerke der Mentorinnnen und Mentoren leisteten einen wichtigen Beitrag zur Verkürzung der zur beruflichen Integration benötigten Zeit. Auch die Ergebnisse der summativen Evaluation deuten auf eine gute Prognose hin. In Anbetracht der großen Zahl teilnehmender Migrantinnen, die bis zu diesem Zeitpunkt einen ihrer Qualifikation angemessenen Job gefunden haben8, ist zum Ende der Evaluation mit kompletter Zielerreichung zu rechnen.

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In der Zwischenbilanz des Projektes wird berichtet, dass von insgesamt 28 Mentees zehn in der Zeit seit Beginn des Projekts bis zur Zwischenbilanz Arbeit gefunden (darunter auch Honorarund Teilzeittätigkeiten) und sieben ein Praktikum absolviert haben.

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Ana-Violeta Sacaliuc Schlussfolgerungen

Neu zugewanderten Migranten fehlt für eine erfolgreiche ökonomische Integration oftmals das notwendige inkorporierte ziellandspezifische kulturelle Kapital. Ausgangspunkt des Mentoring-Projekts war die Überlegung die Integration (hoch-) qualifizierter Migranten durch die direkte Transferierung dieser Humankapitalform über eine direkte Beziehung zu verbessern. Wie die empirischen Analysen zeigten, gestaltet sich die Mentoring-Beziehung als geeignetes Instrument für die frühzeitige Erkennung des bereits inkorporierten kulturellen Kapitals einer (hoch-) qualifizierten Migrantin. Die Mentorinnen und Mentoren wurden nach dem Kriterium der Qualifikation ihrer Mentees ausgewählt. Dadurch verfügten sie über die fehlenden Bestandteile inkorporierten kulturellen Kapitals ihrer Mentees und konnten diese leicht weitergeben, um die Arbeitsmarktintegration der (hoch-) qualifizierten Migrantinnen zu erleichtern. Auch aus finanzieller Sicht lässt sich auf Grundlage der Evaluationsergebnisse behaupten, dass Mentoring ein geeignetes Instrument zur Senkung der Anpassungskosten der Migrantinnen darstellt. Allerdings ist die Methode sehr aufwendig und daher nicht unbedingt generell anwendbar. Für die Transferierung spezifischer Kenntnisse über den deutschen Arbeitsmarkt im Falle anderer Migrantenkategorien sind daher andere Instrumente eventuell besser geeignet. Auf jeden Fall zeigt die vergleichende Analyse von Verlaufsprozessen und Statuspassagen verschiedener Migrantengruppen (Weiß 2006), dass spezifische Kenntnisse über die Arbeitsmarktsegmente, in denen Migrantinnen qualifiziert sind, unerlässlich für ihre berufliche Integration sind. Integrationsangebote sollten daher weiterhin Überbrückungsmaßnahmen zum erlernten Beruf beinhalten und in geeigneten Situationen durch gezielte Instrumente wie das Mentoring für Migrantinnen ergänzt werden. Literatur Becker, Gary. S. (1964): Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, With Special Reference to Education. New York: Columbia University Press Bourdieu, Pierre (1983): Ökonomisches Kapital, kulturelles Kapital, soziales Kapital. In: Kreckel (1983): 183-198 Chiswick, Barry R. (1982): The Impact of Immigration on the Level and Distribution of Economic Well-Being. In: Chiswick (1982): 289-313 Chiswick, Barry R. (Hrsg.) (1982): The Gateway: US Immigration Issues and Policies. Washington, DC: American Enterprise Institute Chiswick, Barry R. (1991): Speaking, Reading, and Earnings among Low-Skilled Immigrants. In: Journal of Labour Economics 1991. 9: 149-170

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Peer counselling in der psychosozialen Versorgung von Migranten in Ostdeutschland1 Cornelia Fischer

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Einleitung

In einem Interview spricht Frau Gärtner über ihre Arbeit mit Migranten2, die – wie sie selbst – als Angehörige einer Minderheit in Deutschland leben. Ihre professionelle Tätigkeit verortet sie an einer Stelle zwischen „Selbstmord“ und „Glücksfall“. Diese metaphorische Qualifizierung zeigt das Paradox jener Konstellation auf: Betroffenheit schafft emotionale Involviertheit und Zugang zu Klienten. Insofern ist sie ein „Glücksfall“. Sie kann gleichzeitig die notwendige professionelle Distanz zur beruflichen Tätigkeit und damit die physischen und psychischen Ressourcen der Akteure übermäßig beanspruchen, ja gefährden. Das rückt die Arbeit für die Interviewpartnerin in die Nähe eines allmählichen „Selbstmordes“. Der Einsatz von Migranten als Sozialarbeiter, Ärzte, Therapeuten etc. stellt eine Antwort auf die Frage dar, wie eine den jeweiligen Bedürfnissen entsprechende Teilhabe von Migranten an der Gesundheitsversorgung gewährleistet werden kann – eben nicht nur als Klienten, sondern auch als professionelle Akteure. In beiden Rollen sind Migranten in der Gesundheitsversorgung in Deutschland unterrepräsentiert, sodass es zu Unter-, Über- und Fehlversorgung von Migranten kommt (vgl. Bundesweiter Arbeitskreis Migration und öffentliche Gesundheit: 2005). Noch 2003 stellte die damalige Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Marieluise Beck, fest, dass gesellschaftliche Teilhabe speziell im Gesundheitsbereich noch nicht erreicht sei. Wenn auch der 1

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Der vorliegende Text basiert auf Zwischenergebnissen des Dissertationsprojektes von Cornelia Fischer „Migranten als ‚Mittler’?“, das im Rahmen des seit April 2004 bestehenden Graduiertenkollegs „Interkulturelle Kommunikation – interkulturelle Kompetenz“ der TU Chemnitz und des Kulturwissenschaftlichen Instituts Essen realisiert wird. Siehe: http://www.tuchemnitz.de/phil/ikk/gk/ Im Folgenden wird auf die explizite Unterscheidung einer weiblichen und männlichen Wortform verzichtet. Soweit es sich nicht ausschließlich um weibliche Personen handelt, wird zugunsten der Lesbarkeit die männliche Form als Sammelbegriff verwendet.

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unterschiedlose Zugang zur gesundheitlichen Versorgung für Migranten in Deutschland bis heute keine Selbstverständlichkeit ist (Bundesweiter Arbeitskreis für Migration und Öffentliche Gesundheit 2003: 8), so gibt es doch immer wieder vielversprechende Projekte und Initiativen, die diese Teilhabe bereits praktizieren. Die Recherche zur psychosozialen Versorgung von Migranten durch Migranten in einer ostdeutschen Region ergab, dass diese Thematik in der wissenschaftlichen Literatur mit Ausnahme von Lutz (1991, 1995) kaum thematisiert wird. Zudem besteht ein weiteres Desiderat in der Erforschung von Zuwanderung in Ostdeutschland: So werde in der bundesdeutschen Migrationsdebatte mit dem Hinweis auf die geringen Zahlen von Zuwanderern auf eine eigenständige Analyse für Ostdeutschland verzichtet, obwohl sich die Zuwanderung Ost in wesentlichen Punkten von der Zuwanderung West unterscheide (Weiss 2006: 53). Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit russlanddeutschen Migranten, die in einer ostdeutschen Region in der psychosozialen Versorgung von „Landsleuten“3 tätig sind.4 Dabei ist die Integration der Klienten nur selten explizit Ziel der beruflichen Tätigkeit. Sie ist vielmehr ein Nebenprodukt derselben. Ebenso wenig wird in der Arbeitspraxis der Akteure ausdrücklich von peer counselling gesprochen bzw. wurde das von den Interviewpartnern in den Interviews thematisiert. Beide Aspekte spielen in der Praxis jedoch eine wesentliche Rolle: sei es, indem Migranten als Klienten als eine oder alleinige Zielgruppe angesprochen werden oder durch Mundpropaganda selbst den Weg zu einem Landsmann statt zu einem Deutschen wählen; sei es, indem sie als Professionelle indirekt als für die Integration ihrer Klienten zuständig angesehen werden und als Vorbilder wirken sollen. Daraus lässt sich die Fragestellung ableiten, wie die Interviewpartner mit einer Betroffenheit in der beruflichen Handlungspraxis umgehen, die 3

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Dieser Ausdruck stammt aus dem Datenmaterial und wurde von einigen Interviewpartnern für ihre Klienten benutzt. Trotz der möglicherweise problematischen Konnotationen, die mit ihm verbunden sein können, wird er im Weiteren verwendet, da Migranten alle Personen mit Migrationshintergrund umfasst. Von Russen oder Russlanddeutschen zu sprechen wäre wiederum zu spezifisch, da die interviewten Personen sowohl mit den Einen als auch mit den Anderen arbeiten und beide Gruppen mit dem Begriff „Landsleute“ gemeint sind. Da dieser Begriff die Kategorie der Interviewpartner widerspiegelt, wird er trotz seiner Vagheit und Unwissenschaftlichkeit beibehalten. An dieser Stelle kann nicht ausführlich auf den Zusammenhang von Migration und Gesundheit eingegangen werden. Festgestellt werden soll lediglich, dass eine Migration nicht per se krank macht (Marschalck & Wiedl 2001, vgl. auch Fischer & Grothe 2007). Sie kann Ursache oder Einflussfaktor einer Erkrankung sein, genauso wie sie ‚gesund machen kann’, indem man krankmachenden Lebensumständen entkommt. Eine Migration, nach Faltermaier verstanden als „biografischer Bruch“ (Faltermaier 2001: 103ff.), dessen Bewältigung als Prozess verstanden werden muss, stellt jedoch immer eine Herausforderung dar, die das Individuum aktiv bewältigen muss. Sie bietet daher eine Chance zur „Neujustierung der Identität“, an der der Einzelne auch scheitern kann.

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als Selbst- und Fremdzuschreibung wirkt und welche Rolle ihre Tätigkeit wiederum dabei spielt. Unter diesem Blickwinkel wurden die Daten erhoben und das Phänomen zunächst mit dem Begriff Betroffenheit umschrieben. Präzisierend soll an späterer Stelle im Beitrag der Begriff des geteilten biografischen Erfahrungsraumes und Erwartungshorizonts verwendet werden. Zunächst werden jedoch allgemein Vor- und Nachteile von Betroffenheit sowie Einsatzbereiche und Potentiale von Migranten in der psychosozialen Versorgung vorgestellt. Auf dieser empirischen und begrifflichen Basis werden sodann Vor- und Nachteile des peer counsellings bei Migranten anhand erster Ergebnisse diskutiert, wobei deren lokale Spezifik im Vordergrund steht. 2

Betroffenheit und peer counselling: Zur Klärung von Begriff und Konzept

Wie bereits angemerkt, sieht man den Einsatz von Personen mit Migrationshintergrund in der Gesundheitsversorgung als eine Möglichkeit an, die politisch angestrebte Erhöhung des Anteils an Klienten mit Migrationshintergrund zu verwirklichen. Dahinter verbirgt sich zunächst die Annahme, sich in der Erstsprache einfacher verständigen zu können. Da zu dieser Konstellation wenig Material zur Verfügung steht, wird Literatur über peer counselling aus der Sozialen Arbeit als ähnlichem Phänomen herangezogen. Unter peer counselling wird vereinfacht die „Beratung durch Menschen [verstanden], die in ihrem Leben vergleichbaren Problemstrukturen ausgesetzt sind oder in der Vergangenheit ausgesetzt waren“ (Wienstroer 1999: 165). Das kann eine Krankheit, eine Erfahrung, ein Erlebnis, eine Lebenseinstellung oder einfach die Herkunft sein. Im hier als intrakulturell bezeichneten Bereich diskutiert man diesen Umstand meist unter dem Schlagwort „Betroffenheit“ und bezeichnet die durch gemeinsame Schicksale geprägte Tätigkeit als „peer counselling“. Die Gemeinsamkeit zwischen den folgenden Beispielen und der Arbeit von Migranten mit Migranten besteht in dem Umstand, dass Berater und Klienten etwas teilen bzw. annehmen, dies sei der Fall. Diese Spezifizierung erscheint mir wichtig, da der Andere zunächst als gleich (an)erkannt und eine entsprechende Beziehungskonstellation erst in der Interaktion ausgehandelt werden muss. Allein die Gemeinsamkeit einer Krankheitsdiagnose schafft lediglich die Basis für eine Beziehung zwischen Berater und Klient, in der Betroffenheit ein wesentliches Merkmal sein kann. In der Sozialen Arbeit wird das aus den USA stammende Konzept des peer counsellings seit den 1980er Jahren erforscht. Als Anwendungsfelder nennt

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Wienstroer den Bereich der Drogen- und Suchtselbsthilfegruppen, Frauen-, Lesben- und Schwulenprojekte oder Erwerbslosenselbsthilfegruppen und vor allem die Behindertenarbeit. Gleichzeitig grenzt sie die Anwendungsbereiche des peer counselling auf beratende Kontexte ein (Wienstroer 1999: 179). Beim peer counselling geht man davon aus, dass „jeder Mensch, der sich in einer bestimmten Lebenssituation befindet und sich mit dieser konstruktiv auseinander gesetzt hat, einen anderen Menschen in der gleichen oder einer ähnlichen Lebenssituation beraten kann“ (Wienstroer 1999: 171f.). Als Vorzug wird dabei angenommen, dass durch Betroffenheit die Möglichkeit bzw. Fähigkeit der Perspektivenübernahme und die Empathiefähigkeit höher sei. Auf den Bereich der HIV/AIDS-Prävention und Beratung bezogen spricht Ferranti von „Betroffenenkompetenz“ und unterscheidet zwischen der „symmetrischen Beziehung der Selbsthilfe“ und der „asymmetrischen professionalisierten Form“. Weiterhin könnten unterschiedliche Formen von Betroffenheit nach zeitlichen Gesichtspunkten differenziert werden. Betroffenheit könne somit „akut“ oder „vorübergehend“, „dauerhaft“ oder „bewältigt“ (d. h. in der Vergangenheit liegend) sein und im Gegenstand der Betroffenheit (z. B. Scham und verinnerlichte Schuld, Ängste oder Krankheiten etc.) stark variieren. Betroffenheit bliebe jedoch immer eine relative, sehr subjektive Größe. Sie könne sowohl auf Seiten des Klienten als auch auf Seiten haupt- oder ehrenamtlicher Helfer vorkommen. (Ferranti 1999: 192ff.) Wienstroer setzt außerdem voraus, dass die Berater über spezielle Kompetenzen und Qualifikationen verfügen (ebd.), demnach eine pädagogische und oder psychosoziale Ausbildung Grundvoraussetzung sei. Ferranti merkt auf den Bereich der HIV/AIDS-Prävention und -Beratung bezogen an, dass „in der Vergangenheit Arbeitsstellen ausgeschrieben [wurden], für die Betroffenheit neben der fachlichen Qualifikation wenigstens als chancenreiches Kriterium genannt und dann auch entsprechend besetzt wurden“ (Ferranti 1999: 192). Es ist wahrscheinlich, dass diese Vergabepraxis auch in der Arbeit mit Migranten stattfand – und noch stattfindet. 3

Von Betroffenheit zum geteilten biografischen Erfahrungsraum und Erwartungshorizont bei Personen mit Migrationshintergrund

Eine weitere Form von Betroffenheit kann die gemeinsame Herkunft und eine wie auch immer empfundene oder interpretierte kulturelle Identität sein. Damit verbunden können eine gemeinsame Sprache, Kenntnisse über das Herkunftsland bzw. die Region, die Geschichte und die Sozialisation sein. Demzufolge spielt bei der Arbeit von Migranten mit Migranten nicht nur die aktuelle Lebenssituation im Sinne akuter Betroffenheit eine Rolle. Hier zählt ebenso die Migrationsge-

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schichte und die Möglichkeit des gemeinsamen Bezugs auf das symbolische Konstrukt einer partiell in geteilten Erfahrungen und Erwartungen begründeten gemeinsamen Herkunftskultur. Neben der Gegenwart gewinnt somit die Vergangenheit eine besondere Rolle bei der Identitätsbildung. Man kann davon ausgehen, dass die interviewten Personen einen zumindest partiell geteilten „biografischen Erfahrungsraum und Erwartungshorizont“ (Koselleck 1979/1992) haben, da sie über eine gemeinsame Erstsprache verfügen und durch die Sozialisation in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion und zum Teil die Zugehörigkeit zu einer ethnischen Minderheit geprägt sind. In seinem Text „Vergangene Zukunft“ beschreibt Koselleck die Begriffe „Erfahrung“ und „Erwartung“ zunächst als Erkenntniskategorien, die die „Möglichkeit einer Geschichte begründen helfen“ (Koselleck 1992: 351). Unter Erfahrung versteht Koselleck die gegenwärtige Vergangenheit, der Ereignisse einverleibt worden sind und erinnert werden können. Sowohl rationale Verarbeitung wie unbewusste Verhaltensweisen, die nicht oder nicht mehr im Wissen präsent sein müssen, schließen sich in der Erfahrung zusammen. Ferner ist in der je eigenen Erfahrung, durch Generationen oder Institutionen vermittelt, immer fremde Erfahrung enthalten und aufgehoben. (Koselleck 1992: 354)

„Erwartung“ wird dagegen als „personengebunden und interpersonal zugleich“ beschrieben: Auch Erwartung vollzieht sich im Heute, ist vergegenwärtigte Zukunft, sie zielt auf das Noch-Nicht, auf das nicht Erfahrene, auf das nur Erschließbare. Hoffnung & Furcht, Wunsch & Wille, die Sorge, aber auch rationale Analyse, rezeptive Schau oder Neugierde gehen in die Erwartung ein, indem sie diese konstituieren. (ebd., 354f.)

Koselleck stellt weiter fest, dass es die Erfahrung auszeichne, dass sie vergangenes Geschehen verarbeitet habe, vergegenwärtigen könne, dass sie wirklichkeitsgesättigt sei und dass sie erfüllte oder verfehlte Möglichkeiten in das eigene Verhalten einbinde, sich die auf Ereignisse gründenden Erfahrungen jedoch mit dem Ablauf der Zeit ändern können. So ergebe sich geschichtliche Zukunft nie rundum aus geschichtlicher Vergangenheit. Zum Verhältnis beider Begriffe zueinander sagt Koselleck, dass es die Spannung zwischen Erfahrung und Erwartung sei, die in jeweils verschiedener Weise neue Lösungen provoziere und insoweit geschichtliche Zeit aus sich hervortreibe. (Koselleck 1992: 358) Der mögliche Bezugsrahmen der Interviewpartner ist nicht nur ein auf aktuelle Ereignisse oder Erfahrungen begründeter, sondern umfasst sowohl individuelle als auch kollektiv geteilte vergangene Zeiten und antizipierte Zukunft. Dieser Erfahrungsraum und Erwartungshorizont kann mitunter jedoch ein Hindernis darstellen. So kann eine mit dem Klienten oder Patienten geteilte Erfahrung, sei es ein einzelnes Erlebnis oder die Zugehörigkeit zu einer Gruppe etc., zu einer

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Belastung werden, wenn die eigenen Erfahrungen nicht entsprechend verarbeitet wurden (Fischer/Straub 2006). 4

Potentiale, Risiken und Grenzen der Funktionalisierung von Betroffenheit

Betroffenenkompetenz kann spezifisches Wissen, persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten umfassen oder einen Vertrauensvorschuss von Seiten der Klienten verschaffen. So spricht Wienstroer davon, dass „gerade die Kombination von Professionalität und eigener Betroffenheit [...] einen besonderen Zugang zu den Ratsuchenden“ (Wienstroer 1999: 172) erschließt. Außerdem sei die Beziehungsebene aufgrund des gemeinsamen bzw. ähnlichen Erfahrungshintergrundes sehr „authentisch“ (ebd.), wobei nicht klar wird, was genau unter „authentisch“ zu verstehen ist. Steiner sieht ebenso bezogen auf die Behindertenarbeit im Einsatz von Betroffenen die Chance, dass nicht länger Fachleute die Probleme Betroffener definierten und die Problemlösungsstrategien bestimmten, sondern dass Betroffene durch das peer counselling zu „Experten in eigener Sache“ würden (Steiner 1999: 181f.). Dazu müsse die jeweilige Betroffenheit jedoch eine Aufwertung5 erfahren: Um sich also die in der eigenen Betroffenheit liegende Kompetenz so aneignen zu können, dass sie für das eigene Leben zur Wirkung kommt, bedarf es der Vermittlung, dass Betroffenheit – also die eigene Erfahrung von Behinderung und das Bewusstsein, einer unterdrückten Minderheit anzugehören – eine wichtige Qualität im eigenen Leben darstellt (Steiner 1999: 182).

Hier wird die Tendenz deutlich, Erfahrungswissen aufzuwerten, wobei nicht klar wird, in welchem Verhältnis es zu erworbenem Fachwissen stehen soll. Neben den aufgeführten Vorteilen werden in der Literatur jedoch auch Nachteile benannt (hauptsächlich Ferranti 1999), die zum Teil auch für die Arbeit von NichtBetroffenen gelten. Dazu gehören Rollenkonfusionen, der Helfer als Kumpel (siehe auch Wienstroer 1999), Überidentifikation mit dem Klienten durch fehlende Abgrenzung von Seiten des Beraters6 (siehe auch Schmidtbauer 1977),

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Ob es sich um eine individuelle Aufwertung oder um eine gesellschaftlich vermittelte handelt, wird bei Steiner nicht weiter ausgeführt. Sicherlich sind aber beide Ebenen wesentlich für die Bewertung der Erfahrung durch den jeweiligen Betroffenen. Wienstroer thematisiert das Phänomen der Überidentifikation beim peer counselling wie folgt: „Da die Beratenden sich selber in einer eugenisch determinierten Lebenssituation befinden, ist eine Abgrenzung zu der Problemlage der Kundin bzw. des Kunden unter Umständen konfliktträchtig. Die Folge kann eine Überidentifizierung mit den Schwierigkeiten der Kundschaft

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Szenekenntnisse, die den Schutzraum des Klienten bedrohen, eingeschränkte Neugier auf die Individualität des Gegenübers, fehlendes Hinterfragen von Selbstverständlichkeiten, die einseitige Übertragung eigener erfolgreicher Bewältigungsstrategien auf den Klienten (betroffene Helfer könnten „eher zu Projektionen neigen, da ihre eigenen Bewältigungsstrategien aufgrund des Erfolgs überzeugend wirken und sie durch alternative Lösungswege selbst in Frage gestellt werden“ [Ferranti 1999: 194]) sowie die Schaffung subkultureller Lebensräume für benachteiligte Gruppen, die wiederum zu Abgrenzungen gegenüber der Mehrheit führen kann. Es ist evident, dass ein Betroffener in der Rolle eines Professionellen eine Vorbildfunktion gegenüber dem Hilfesuchenden einnehmen kann: Der Helfer hat ein Problem zumindest nach außen hin bewältigt und befindet sich scheinbar wegen dieser Kompetenzen in der jetzigen Position. Der Ratsuchende hat jedoch genau aufgrund dieser Herausforderung ein Problem. Aus dieser Konstellation kann sowohl eine positiv wahrgenommene Vorbildfunktion als auch eine Konfliktsituation entstehen. Dieser Konflikt kann ebenso vom Helfer ausgehen, wenn dieser dem Ratsuchenden gegenüber keine Geduld bzw. kein Verständnis aufbringen kann, weil er dessen Probleme im Vergleich zu den selbst bewältigten als lächerlich oder geringfügig wahrnimmt. Für die Zusammenarbeit in gemischten Teams, d. h. zwischen Betroffenen und Nicht-Betroffenen, könne außerdem der unterschiedliche Grad an Involviertheit Konkurrenz- und Konfliktpotential beinhalten (Ferranti 1999: 195). Steiner kommt sogar zu dem Schluss, dass Betroffenheit „eine notwendige [Hervorhebung C.F.], aber nicht hinreichende Qualifikation“ darstellt. Bezogen auf die Suche nach „selbstbestimmten Lösungen“ betont er beispielsweise, dass man „Betroffenheit als Instrument des Wahrnehmens und des Verstehens nutzen“ könne, sie jedoch nie zu einer „Leitlinie für das Gegenüber“ werden sollte. Er leitet daraus die Forderung ab, dass peer counseller das „Kompetenzprinzip der anderen Seite [der Klienten, C.F.] unberührt“ lassen und „die Entwicklung bestimmter Problemlösungsstrategien in deren [der Klienten, C.F.] Zuständigkeit“ (Steiner 1999: 188) ermöglichen sollten. Insgesamt stellt Ferranti fest, dass trotz der Bedeutung des Themas die Literatur eine kritische Auseinandersetzung mit der Idee von Betroffenenkompetenz bei Helfern vermissen lasse (Ferranti 1999: 192). Für die Fruchtbarmachung von Betroffenheit fordert er eine „dauer- und prozesshafte Selbst- und Rollenreflexion in Ausbildung und Berufsbegleitung“ (Ferranti 1999: 195). sein. Daher ist es erforderlich, dass peer counseller(innen) eine Supervision durch eine ebenfalls behinderte Person erfahren“ (Wienstroer 1999: 179).

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Sowohl die aufgezählten möglichen Vorteile hinsichtlich des Zugangs und der Authentizität als auch Nachteile und die daraus folgende Forderung nach einer konstruktiven Auseinandersetzung mit einer Erfahrung durch den Betroffenen lassen sich auf die Arbeit von Migranten mit Migranten übertragen – sowohl als wissenschaftliche Thesen als auch als praktische Forderungen. 5

Einsatzbereiche und Potentiale von Migranten in der psychosozialen Versorgung

In der Sozialen Arbeit wird interkulturelle Kompetenz immer stärker gefordert und in Zusatzausbildungen und Fortbildungen vermittelt. Migranten sind jedoch selten Adressaten dieser Angebote (Mecheril 2002). Dahinter steht die Annahme, Migranten seien schon durch die eigene Migration interkulturell kompetent. Grundsätzlich kann festgehalten werden, dass im Einsatz von Personal mit Migrationshintergrund – angesichts des generellen Mangels von muttersprachlichen Therapieangeboten bei nichtsomatischen Krankheiten (Bundesweiter Arbeitskreis Migration und öffentliche Gesundheit 2005: 9) – ein großes Potential steckt. Dieses umfasst die Möglichkeit der Verständigung zwischen bspw. Therapeut und Klient in der Erstsprache, die Kenntnis von Sozialisation, Werten und Normen einer bestimmten Region auf Seiten des Professionellen und einen Vertrauensvorschuss von Seiten des Klienten gegenüber einer Person mit vermutetem ähnlichen Schicksal. So nimmt Cogoy an, dass Patienten mit Migrationshintergrund einen Therapeuten mit ähnlicher Biografie wählen, da dieser die Gefühle des Andersseins und der Fremdheit besser verstehen könne (Cogoy 2001: 340). Insofern erhält auch die Zugehörigkeit zu einer Minderheit eine besondere Bedeutung, da damit u. a. Diskriminierungs-, Rassismus- sowie Entwurzelungserfahrungen verbunden sein können, die für Klient und Therapeut möglicherweise relevant sind. Lutz berichtet davon, dass Migrantinnen als professionelle Kolleginnen nicht akzeptiert und als Dolmetscherinnen funktionalisiert würden. Außerdem seien sie einseitigen Zuschreibungen als Repräsentantinnen der Zielgruppe ausgesetzt. Eine solche Festlegung auf die Ethnizität und die damit verbundene Festschreibung auf die Arbeit mit der eigenen Gruppe erhöhe die Verletzlichkeit des Individuums. Eine „professionelle Betroffene“, zu dem Schluss kommt Lutz, sei eben auch eine Betroffene, d. h. sie habe mit ähnlichen Schwierigkeiten (institutionellen und rechtlichen Diskriminierungen, Rassismus im Alltag etc.) zu kämpfen wie die von ihr betreuten Landsleute (Lutz 1995: 295). Es kann festgehalten werden: für Migranten wird häufig angenommen, sie seien per se interkulturellen Situationen gewachsen und vermögen es, „sich

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selbst, ihre symbolische Position in konkreten Interaktionssituationen der Differenz, ihre biografischen Erfahrungen vor dem Hintergrund kultureller Differenz zu reflektieren“ (Mecheril 2002: 18). Dieser Rückschluss von biografisch begründeter Erfahrung auf eine daraus sozusagen automatisch resultierende interkulturelle Kompetenz muss jedoch hinterfragt werden. 6

Datenbasis und Auswertung

Für das zugrundeliegende Projekt wurden zwölf leitfadengestützte, biografischnarrative Interviews durchgeführt. Die ersten Kontakte wurden über offizielle Ansprechpartner der Region erfragt und dann informell erweitert. Als Auswahlkriterien galten die Fähigkeit, der beruflichen Tätigkeit auf Russisch und Deutsch nachgehen zu können, die Migration aus der ehemaligen Sowjetunion und die Arbeit mit Migranten aus dieser Region, wobei jüdische Kontigentflüchtlinge nicht mit einbezogen wurden. Die Interviews dauerten zwischen 60 und 120 Minuten und bestanden aus zwei Teilen: zuerst wurde eine erzählgenerierende Frage zum Lebensweg gestellt. An diesen, meist längeren narrativen Interviewteil schlossen sich Fragen zur beruflichen Tätigkeit an. Diese reichte bei den Interviewpartnern von Schwangeren- und Suchtberatung über Integrationsprojekte bis hin zur Psychotherapie. Dabei handelt es sich zumeist um Angebote von kirchlichen Trägern bzw. Wohlfahrtsorganisationen. Neben der beruflichen Tätigkeit variiert auch die Herkunft: die Interviewpartner sind nicht nur Russlanddeutsche, sondern auch Ukrainer und Russen. Diese verschiedenen Grade an Gemeinsamkeiten – die Zugehörigkeit zu einer Minderheit, die gemeinsame Sozialisation in der UdSSR oder nur eine gemeinsame Erstsprache – dienen bei der Auswertung als Vergleichshorizonte. Die Erstsprache bezieht sich sowohl auf die russische als auch auf die deutsche Sprache, die ihren hohen Stellenwert durch die individuelle Bewertung von Seiten der Russlanddeutschen als „Muttersprache“ (zum Konzept der Muttersprache Coulmas 1995) erhält. Die Interviewpartner wurden gleichzeitig als Experten eines professionalisierten Handlungsfeldes und als Betroffene angesprochen. Diese Kombination hätte zwar zu Rollenkonfusionen führen können, entspricht aber der Alltagswelt der Interviewpartner. Somit werden alltägliche Fremdzuschreibungen aufgenommen, transportiert und gleichzeitig hinterfragt. Hier könnte kritisiert werden, dass ein Sozialarbeiter seine Herkunft und seine symbolische Situation in der Beratung anders reflektieren sollte als ein Therapeut, da die Selbstreflektion einen unterschiedlichen Stellenwert in der beruflichen Tätigkeit einnehmen könnte. Es geht jedoch nicht um eine Evaluation der fachlichen Qualifikation der

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Interviewpartner. Vielmehr geht es um individuelle Verarbeitungsmöglichkeiten von Erfahrungen und dementsprechende Bewältigungs- und Neuverortungsstrategien. Denn unabhängig von der fachlich-wissenschaftlichen Qualifikation und dem Tätigkeitsprofil wird sowohl der Therapeut als auch der Sozialarbeiter im Berufsalltag mit seinen eigenen Erfahrungen konfrontiert. Eine weitere Besonderheit bestand darin, dass es sich bei den Interviewpartnern bis auf eine Ausnahme ausschließlich um Frauen handelte. Das kann zunächst auf den allgemein hohen Anteil von Frauen in diesem Berufsfeld zurückgeführt werden. Eine weitere mögliche Erklärung, die hier allerdings nicht weiter verfolgt werden kann, ist die, dass diese Frauen die Migration und die damit verbundene berufliche Neuorientierung offensiver bewältigt und gezielter neue Perspektiven entwickelt haben. Die Interviews wurden transkribiert und angelehnt an den Kodiervorgang von Glaser und Strauss zunächst unter Berücksichtigung formaler und inhaltlicher Aspekte in Segmente unterteilt und offen kodiert (Strauss 1998). Für den vorliegenden Text wurden drei ausgewertete Interviews herangezogen, die sodann im Sinne Straubs formulierend und vergleichend interpretiert wurden (Straub 1999). Für die vergleichende Interpretation wurden als wissenschaftliche Vergleichshorizonte unter anderem die bereits angeführten Texte aus der Sozialen Arbeit herangezogen. Die nun folgenden Ergebnisse gründen somit auf empirisch erarbeiteten Kategorien, denen die theoretischen Vergleichshorizonte aus wissenschaftlichen Arbeiten gegenübergestellt werden. 7

Ostdeutsche Spezifik: Neuanfang durch Umbruch

In den Interviews wurde deutlich, dass die gemeinsame Erstsprache und kulturelle Herkunft in den Augen der Interviewpartner ein wesentlicher Grund für deren Anstellung und für die eigene Beurteilung ihrer beruflichen Handlungskompetenz war und ist. Dies kann u. a. auf die Besonderheiten des ostdeutschen Untersuchungsfeldes zurückgeführt werden: Die meisten Interviewpartner begannen mit ihrer Tätigkeit in den ersten Jahren nach der politischen Wende, als Strukturen der Sozialen Arbeit (Busse/Ehlert 2006) und speziell Einrichtungen für Migranten um- bzw. aufgebaut wurden. Für die meisten Interviewpartner fand erst der berufliche Einstieg und dann die wissenschaftliche Qualifizierung für diese Tätigkeit statt, wobei alle einen akademischen Bildungsgrad aus dem Herkunftsland mitbrachten. Insofern ist es nicht verwunderlich, wenn die eigene Lebenserfahrung und die Zugehörigkeit zu einer Minderheit zu einer wichtigen Ressource für die berufliche Tätigkeit werden. Dieses Phänomen gilt nicht nur bei einer Migrationserfahrung, sondern ist bei vielen Studierenden im berufsbe-

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gleitenden Studium der Sozialen Arbeit anzutreffen. Busse und Ehlert sprechen von einer „Persistenz biographischer Muster gegen die mehr oder weniger vergeblichen akademischen Modellisierungsbemühungen zur Herausbildung eines professionellen Habitus“ (Busse/Ehlert 2006: 167). Es ist gerade die NichtThematisierung des Wechselspiels zwischen eigener Betroffenheit und professioneller Ausbildung in einem Interview, die diesen Umstand untermauert. Eine schon zu DDR-Zeiten eingereiste Interviewpartnerin berichtet davon, wie Russlanddeutsche noch zu Wende-Zeiten mit Erlaubnis der DDR eingereist seien, es jedoch noch keine entsprechenden Aufnahmestellen gab.7 Das Sozialamt habe diese zwei- bis dreihundert Personen zunächst zurückschicken wollen, was für die Aussiedler jedoch unmöglich gewesen sei, da sie ihre Wohnungen und Häuser im Herkunftsland schon aufgegeben hätten. In dieser Situation seien viele Ratsuchende zu ihr nach Hause gekommen, was wiederum den Unmut der Nachbarn aufgrund langer Schlangen im Hausflur hervorgerufen habe. Ihren beruflichen Einstieg beschreibt sie dann wie folgt: 8 und da hab ich wirklich keine andere wahl gesehen als erst mal zum sozialamt zu gehen und (--) und da äh hat das sozialamt mich zur arbeiterwohlfahrt geschickt und die arbeiterwohlfahrt hat gerade war in begriff hier jugendgemeinschaftswerke für spätaussiedler aufzubauen und äh da hat man mich von der arbeiterwohlfahrt äh geschickt nach bonn und äh in bonn hab ich äh also zu so einer beratung und äh da hat man halt äh mitarbeiter gleich äh äh die haben einfach neunzehn oder zwanzig mann eingeladen von allen teilen der ddr die bisschen eine ahnung hatten über aussiedler und ich hatte schon VIEL ahnung zu diesem zeitpunkt und da haben wir dann auch gleich einen vorsch wurde uns vorgeschlagen die äh die jugendgemeinschaftswerke hier aufzubauen bei der arbeiterwohlfahrt und wo ich zurückgekommen bin hab ich eigentlich gleich einen arbeitsvertrag angeboten gekriegt aber ich hab den konnt den nich gleich den arbeitsvertrag unterschreiben weil ich ja noch gar nicht gekündigt war bei der [beide lachen] bei meinem ehemaligen arbeitgeber [Interviewerin: hm] und da bin ich halt dorthin gegangen und hab gesagt so bitte alle zittern dass sie gekündigt werden [lacht] ich will gekündigt werden (Frau Wollmann)

Dieses Beispiel deckt sich insofern mit den Ergebnissen von Lutz, als das auch hier das Helfen für die Helfer schon lange ein Teil ihres Alltagshandelns gewesen ist, bevor sie dafür bezahlt wurden und dass einer solchen Berufsmotivation 7 8

Weiss und Thränhardt stellen mit Blick auf die Situation von Migranten in der DDR fest, dass es dort nie eine längerfristige Migrationsgeschichte mit dem Ziel der Integration von Zuwanderern gegeben habe (Weiss/Tränhardt 2005: 28). Das Zitat gehört zum Textkorpus der Dissertation und stammt aus dem Interview mit einer russlanddeutschen Sozialarbeiterin. Alle Daten wurden im Zeitraum von Juni 2004 bis Juli 2005 erhoben. Bei der hier vorliegenden Transkription wird dialektales Sprechen, die besondere Betonung (durch Großschreibung) und Pausen (durch Bindestriche) wiedergegeben. Sie richtet sich somit nicht nach den Regeln der deutschen Rechtschreibung. Die Namen der Interviewpartner wurden anonymisiert.

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ein fundiertes Erfahrungswissen vorausgeht (Lutz 1995 : 293f.). Dieses Verhalten stützt ein berufliches Selbstverständnis, bei dem die Lebenserfahrung das professionelle Handeln bestimmt, und durch ein Studium vermittelte Theorie als vom Handeln abgespalten und von rein instrumentellem Charakter erscheint (Busse/Ehlert 2006: 169). Wir finden hier außerdem eine spezifische Konstellation der Selbstorganisation von Migranten vor (vgl. Kindelberger 2005): Im Zuge des Aufbaus von Versorgungsstrukturen wurden Migranten in Strukturen eingebunden bzw. haben sich selbst dort eingebunden und ihr Wissen und ihre Herkunft durch ihre Arbeit fruchtbar gemacht. Das hatte das primäre Ziel, eigene berufliche Nischen zu nutzen. Sozusagen nebenbei hatte es den Effekt, ihren Landsleuten mit ihrem Wissen zu helfen. Da das offenbar, bedingt durch die Nach-Wende Entwicklungen, in großem Maße geschehen konnte, kann man das als eine ostdeutsche Besonderheit bezeichnen. 8

Die berufliche Tätigkeit als beiderseitige Integrationsarbeit

Bei den untersuchten Beispielen nimmt die psychosoziale Versorgung von Migranten einen zentralen Stellenwert ein. Damit sind Mitarbeiter implizit auch für die Integration der Migranten zuständig, sieht man Integration als eine Voraussetzung für Gesundheit an (Bundesweiter Arbeitskreis für Migration und Öffentliche Gesundheit 2003). Was jedoch unter Integration zu verstehen ist und welche Rolle die Betroffenheit der Akteure spielen soll, wird von den Einrichtungen zum Teil nur vage beschrieben. So wird der Begriff von den Interviewpartnern meist auf der Basis eigener Erfahrungen mit Bedeutung gefüllt und wird dadurch zu einem höchst personen-, kontext- und institutionengebundenen Konzept. Zu dieser Offenheit von Seiten der Institutionen kommt das Handeln der Akteure, die ihre Herkunft zum Teil bewusst eingesetzt und keine anderen beruflichen Alternativen in Betracht gezogen haben. Es handelt sich sowohl um Fremd- als auch um Selbstzuschreibungen, was die berufliche Qualifikation und das Anforderungsprofil für die Arbeit mit Migranten betrifft. In Selbstevaluationen wurde das mit der Herkunft verbundene Wissen zu Expertenwissen erhoben, somit das Fachwissen der Lebenserfahrung untergeordnet. Es bleibt offen, inwiefern sich hier Fremd- und Selbstzuschreibungen immer wieder gegenseitig bedingen und erfüllen. Das Verständnis davon, was Integration ist, wird von einigen Interviewpartnern durch den Vergleich mit dem Herkunftsland herausgearbeitet. Nach einer solchen Expertise kann nur ein Betroffener wirklich Zugang zu den Klienten bekommen und wissen, was diese benötigen. So könne man ohne die selbst erlebte Erfahrung von Diskriminierung,

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Heimatverlust in doppelter Hinsicht (Russland jetzt und Deutschland vor Jahrhunderten), der Migration und dem Neuanfang in Deutschland gar nicht verstehen, was ein Russlanddeutscher benötige und was ihm tatsächlich helfe. Das sei beispielsweise das Wissen, wie man in Deutschland im Supermarkt einkauft oder ein Ticket für die Straßenbahn löst, wie eine Sozialarbeiterin im Interview feststellt. Es stellt sich die Frage, ob es wesentlich ist zu wissen, wie man in einer Stadt XY ein Ticket für die Straßenbahn kaufen kann, obwohl der öffentliche Nahverkehr in jeder Stadt anders funktioniert – oder ob es eher um den Erwerb metakognitiver Fähigkeiten geht, um neue Situationen meistern zu können. 9

Herkunft als Ressource und Last

Eine eigene Migrationserfahrung kann in extremen Fällen sowohl zum Motor für Engagement, als auch zur Last werden, wie das folgende Zitat zeigt. Es stammt vom Ende des Interviews und fasst resümierend die Haltung der Interviewpartnerin bezüglich der Bedeutung ihrer Tätigkeit für sie selbst zusammen: aber überhaupt ich muss äh ich wünsche mir dass die aussiedler sich einleben und sich endlich mal zu hause fühlen und eine heimat haben (--) weil hm eine heimat nicht haben äh das kann man nur einschätzen wenn man die nicht hat was das bedeutet […] und ich muss sagen das ist eine art äh eine tragödie man passt sich an aber das ist sehr ich bin überhaupt kein mensch wo neidisch ist auf andere ich seh alles gelassen jeder hat soll wie er hat aber in dieser hinsicht bin ich ein bisschen neidisch die wo hier bei sich ZU HAUSE sind das hab ich NIE gehabt (--) ich war NIE bei mir zu hause (--) dort wo ich war hab ich in IRGENDEINER hinsicht nicht reingehört (-) und SO mein ganzes leben (-) und so bleibt’s jetzt auch (---) das ist halt so (-) das ist vielleicht das resümee zu allem [lacht] (Frau Gärtner)

Die Grenze zwischen Beruf und Identitätsarbeit ist hier eine schmale, zumal sehr belastende Grenze (ausführlich Fischer/Straub 2006). Obwohl die Interviewpartnerin ihre Tätigkeit als höchst befriedigend beschreibt, gibt sie an, dass es eine Arbeit sei, die gleichzeitig an ihre physischen und psychischen Grenzen reiche: weil ich mach die arbeit hier jetzt schon das zwölfte Jahr hier [unverständlich] als sozialarbeiterin sitzen das ist fast selbstmord9 (--) das ist UNERTRÄGLICH schwer und das hab ich erst verstanden wo ich ganz hier fast ganz kaputt war [lacht] (Frau Gärtner)

Das intensive persönliche Involviert-Sein ist neben den Sprachkenntnissen ein wesentlicher Grund für den großen Zustrom von Klienten. Ist es jedoch mit mangelnder professioneller Distanz verbunden, kann es die Ressourcen der Mit9

Hier muss kritisch angemerkt werden, dass es sich auch um ein normales burn-out Phänomen handeln könnte.

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arbeiter gefährden – unabhängig davon, ob ein gemeinsamer Erfahrungsraum und Erwartungshorizont im Spiel ist oder nicht. Trotz allem bewegt sich die Bewertung der beruflichen Tätigkeit in diesem speziellen Fall zwischen den evaluativen Metaphern „Selbstmord“ und „Glücksfall“, wie es das vorhergehende Zitat und die folgende Antwort auf die Frage, was ihr Traumberuf wäre, zeigen: ich denk ich tät die arbeit machen die ich mache (-) weil die hat einen sinn und die bringt mir auch was (-) auch mir (-) nicht nur die andere (-) und deswegen (-) ich bin schon zufrieden (-) manchmal schimpfe ich ähähäh über meine arbeit und bin unzufrieden aber eigentlich mach ich die gerne (--) das is schon was interessantes (-) denk ich mal (--) ich weiß gar nicht (-) ob ich was interessanteres für mich finden könnte (--) das ist für mich ein äh hier äh glücksfall dass ich das gekriegt hab das ist freilich hier einfach schwierig aber interessant (Frau Gärtner)

10 Kulturelle Positionierung dazwischen Für die Zielgruppe der Untersuchung bezieht sich Betroffenheit auf einen geteilten biografischen Erfahrungsraum der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit. Diese Zugehörigkeit beinhaltet die Erfahrung von Vertreibung, Unterdrückung, Diskriminierung und die Ausrichtung auf eine Auswanderung bzw. Rückkehr in ein anderes Land. Im Falle der Aussiedler kann, wie die Daten zeigen, die Vergangenheit, auf die Bezug genommen wird, über die selbst erlebte Zeit hinausgehen. Der historische Bezugsrahmen reicht zum Teil Jahrhunderte in die Vergangenheit zurück und wird zu einem wesentlichen Element der Erwartungen an die Gegenwart und die Zukunft. Allerdings ist die Art und Weise der Bezugnahme keine statische, sondern entspricht den jeweiligen gruppenspezifischen und gesellschaftlichen Normen und Erwartungen. Einige Interviewpartner leben zum Teil schon seit 20 Jahren in Deutschland und können als „Pioniere der Wanderung“ (Weiss/Thränhardt 2005: 10) angesehen werden. Diese Pioniere verfügen „aus geographischen oder sozialen Gründen über besonders gute Voraussetzungen für die Wanderung“ und bringen eine besonders hohe Motivation mit (Weiss/Thränhardt 2005: 10). Im Material zeigte sich zudem, dass sich Einige als integrierte Migranten von ihren Landsleuten abgrenzen möchten – zumindest von den später Eingereisten und weniger Erfolgreichen. Die Herkunft und die Zugehörigkeit zu einer Minderheit sind für viele ein identitäts- und zugehörigkeitsstiftender Aspekt der eigenen Biografie. Dieser wurde oft als problematisch thematisiert. So kann man das Russlanddeutsch-Sein vereinfacht als eine Position zwischen zwei Polen, hier russisch – dort deutsch, beschreiben. Mitunter kann sich diese Polarisierung in der Darstellung nach außen verstärken. Innerlich werden die Zugehörigkeiten jedoch viel

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differenzierter erlebt und sind weitaus schwieriger zu beschreiben, wie der Wechsel vom kollektiven „wir“ zum distanzierten „die“ im folgenden Beispiel zeigt: das ist kann man NUR äh nachempfinden wenn man selber als minderheit irgendwo gelebt hat und als als ungeliebte minderheit (-) das sind wir hier auch wieder aber so äh [lacht] ist unser schicksal (-) da kannst du nix machen (-) aber INNEN bin ich trotzdem froh das ist wenigstens meins (-) wenn ich auch hier nicht anerkannt werde es macht mir nicht mehr soviel aus (-) und ich hab das schon überwunden (-) wer nicht will der soll’s nicht ist mir auch egal (-) und wer intelligent genug ist um das zu verstehen der macht’s auch nicht so (-) das sind dann leute wo vielleicht ein bisschen primitiv sind oder nichts außer sich selber wissen wollen kennen oder was weiß ich […] ich rege mich nicht mehr auf (-) aber wenn (-) ist so (-) ich schimpfe mit die aussiedler (-) ich bin unzufrieden manchmal (-) manchmal tät ich die erwürgen wenn sie was machen und hier äh anderseits wenn wieder jemand schlecht von aussiedler spricht ist es mir TOTAL unangenehm und ich tu die IMMER verteidigen (-) überall (-) wo ich nur kann (-) ich bin selber auch manchmal (-) versteh ich das (-) dass man äh sich ärgern kann (-) aber irgendwie bin ich trotzdem hier patriotisch zu die leute (-) weil weil ich auch von hier stamme (Frau Gärtner)

Statt eindeutiger Zugehörigkeiten findet eine kulturelle Positionierung dazwischen statt. Die Definition und Bewertung dieses dazwischen variiert jedoch. Dieses Ergebnis deckt sich mit der Ansicht Mecherils, dass die „Aufforderung, Antworten auf die Frage nach der kulturellen Zugehörigkeit zu finden, [...] sich bei Anderen Deutschen zu einer Bedrohung oder einer Chance entwickeln [kann]“ (Mecheril 1994: 73 f.). Diese Bedrohung bzw. Chance wird durch die Konfrontation mit den eigenen Landsleuten verstärkt, die oftmals in gleichen Prozessen verhaftet sind und aufgrund der daraus resultierenden Probleme in die Einrichtungen und Beratungsstellen der Interviewpartner kommen. Das Betroffen-Sein im Sinne einer geteilten Erfahrung wird dadurch immer wieder zum sich betroffen fühlen. Denn in der alltäglichen beruflichen Handlungspraxis wird die Identität als Migrant immer wieder als solche aktiviert und erneuert. Das geschieht sowohl von Anderen durch wiederholte Zuschreibungen als auch von ihnen selbst als eingeübte Praxis. Wie bereits betont, kann darin sowohl eine Gefahr (negativer Stress) als auch ein Potential (Motivation) liegen. Eine empfundene kulturelle Positionierung dazwischen setzt relativ statische Zuschreibungen von Gruppenidentitäten voraus. Sie beinhaltet dadurch auch die Gefahr einer möglichen Segregation durch symbolische Gemeinschaftsverstärkung. Die Grenzziehung verläuft bei diesen Zuschreibungen zwischen einheimischen Deutschen, Russlanddeutschen/Deutschen, jüdischen Kontingentflüchtlingen und Russen. Diese Kategorien finden sich sowohl in den Selbst- als auch in den Fremdbeschreibungen einiger Interviewpartner. Die Selbstidentifikation geschieht zumeist im Sinne eines „identitätsideologischen Postulates“, bei denen Gruppen nicht nur in der Eigenwahrnehmung, sondern

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auch aus der Beobachterperspektive leicht als „kulturell homogen und von Kontinuität geprägt“ (Ackermann 2004: 143) wahrgenommen und dargestellt werden. Dieses Phänomen zeigt sich im folgenden Zitat als wesentliches Charakteristikum des Selbstbildes der Interviewpartnerin. Insofern bestätigt sich Ackermanns These (Ackermann 2004: 143), dass Gruppen als „flexible Einheiten“, deren Bestand sowohl von außen als auch von innen bedroht werden könnte, einer artifiziellen Verfestigung bedürfen. Diese setze der Beweglichkeit Grenzen und Begriffe, Dinge, Institutionen, Werte, Vorstellungen usw. würden so fixiert, dass sie einigermaßen eindeutig bestimmt und verlässlich erschienen. Diese „artifizielle Verfestigung“ ist sowohl ein identitätsstiftendes als auch identitätssicherndes Merkmal. Durch diese Selbstidentifikation besteht allerdings auch die Gefahr der Stereotypisierung der eigenen und anderer Gruppen, egal welcher Minderheit sie angehören, was dann zu einer tatsächlichen Segregation führen kann. Das folgende Zitat verdeutlicht das eindrucksvoll: ach ich sehe KEINEN besonderen unterschiede bloß die russlanddeutsche wollen halt deutsch bleiben SEIN und bleiben und die anderen migranten zum beispiel die türken die sind jetzt schon äh manche schon jahrzehnten schon in deutschland aber die sind keine türken mehr und keine deutsche und die werden auch nie deutsche also im herzen bleiben die immer türken […] und das is so und die deutsche die hier angekommen sind die sind dann deutsche in paar jahren vielleicht maximal in einem zwei generation äh äh sind das deutsche die die im äh sich auch als deutsche fühlen und DAS ist der unterschied halt denk ich mir (Frau Wollmann)

Andererseits gibt es auch Beispiele einer bewusst offenen Haltung und eines distanzierten Blickes auf stereotype Gruppenzugehörigkeiten. Das Beispiel einer anderen russlanddeutschen Sozialarbeiterin zeigt einerseits, dass diese Unterscheidung in Gruppen ein problematisches Thema ist. Es zeigt zudem, dass sie einen eigenen, von zu großer Identifikation mit einer Gruppe abweichenden Standpunkt entwickelt hat: denn das is denk ich ma hängt allen schon aus die ohren schon raus (--) und ja und dann tu mo von vornherein das schon glei TEILEN wollen […] aber ich hab da also durch das tu ich gleich außen weg lassen denn jeder wo er hingeht hat eine verantwortung für sich für sein tun (Frau Macher)

11 Migranten als Mittler In den Interviews wurde die Arbeit mit Landsleuten nie als bloßer Broterwerb bezeichnet, sondern immer als erfüllende, wenn auch anstrengende Tätigkeit beschrieben. Sie ist auch eine Möglichkeit, einen wesentlichen Teil der eigenen Herkunft und Identität weiter zu bewahren (vgl. Berry 1996: 305). Eine Interviewpartnerin platziert sich selbst in diesem Sinne zwischen den Kulturen, indem sie sowohl ihre eigene Migrationsgeschichte als auch ihr Wissen um die deutsche

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Gesellschaft und ihre integrierte Position als für ihre Tätigkeit relevant hervorhebt. Dies erlaubt ihr, die Sichtweisen der russlanddeutschen Klienten und die der deutschen Institutionen und der deutschen Lebensumwelt zu antizipieren und zu vermitteln. Somit wird ihre Arbeit zu einer „interkulturellen Handlung“, da sie Perspektiven übernimmt und Vermittlungs- und Übersetzungsleistungen erbringen muss, die wenigstens zwei kulturelle Sinn- und Bedeutungssysteme in Bezug zueinander bringen (Weidemann/Straub 2000: 833). Insofern kann man diese Migranten als Mittler bezeichnen, wie das Lutz bereits 1991 tat. Deren berufliches Handeln beschreibt sie wie folgt: In ihrer Berufstätigkeit funktionalisiert sie [die Mittlerin] ihre Betroffenenerfahrungen, setzt diese zur Integration ihrer Landsleute ein und ermöglicht die Verständigung zwischen Eingeborenen und Eingewanderten. Ihre Alltagswelt ist gekennzeichnet von Spiegelhandlungen, vom ständigen Übertragen und Übersetzen lebensweltlicher Praxen und Terminologien. Will sie in ihrer Arbeit erfolgreich sein, dann muss sie sowohl die ‚eingeborenen‘ Deutschen, deren Sprache, deren unterschiedliche Gebräuche und Denkweisen als auch diejenigen ihrer Landsleute sehr genau kennen. (Lutz 1995: 295)

Nach Lutz sei das „Verbinden von Teilwelten“ integraler Bestandteil der Lebensgeschichte von Mittlern; der Umgang mit unterschiedlichen „Wahrheiten“ erfordere Flexibilität und die Fähigkeit, sich auf Neues oder Fremdes positiv einlassen zu können (Lutz 1995: 295). Die Beratung und Therapie von Migranten durch Migranten kann somit zu einer beiderseitigen Integrationsarbeit werden. Allerdings muss man einschränken, dass es bei der beruflichen Ausrichtung auf die eigene Gruppe bleiben kann. Die Mittlertätigkeit kann in solchen Fällen zwar den Kontakt und die Beratung verschiedener öffentlicher Einrichtungen umfassen. Sie bezieht sich jedoch immer auf die eigene Gruppe. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Betreuung und Beratung von Dritten für die Interviewpartner die Chance zu einer Auseinandersetzung mit der Migrationserfahrung bietet. Sie übernehmen als (zumindest) beruflich integrierte Migranten eine Vorbildfunktion gegenüber ihren Klienten und vermitteln eigene Erfahrungen in der Beratungssituation (Fischer/Straub 2006). Das ermöglicht ihnen eine „Auseinandersetzung mit der eigenen Identität“, die man als „zentrale psychische Voraussetzung für die aktive Bewältigung von Anforderungen und für eine bewusste Lebensgestaltung“ (Faltermaier 2001: 106) ansehen kann. Diese Möglichkeit stellt zugleich eine Notwendigkeit für die erfolgreiche Arbeit in diesem Bereich dar, denn „das Erfahrensein und die sich im Zuge dieser Erfahrungen ausbildenden Vermögen befreit nicht von einer Auseinandersetzung mit diesen Erfahrungen und Vermögen“ (Mecheril 2002: 18), sondern bedarf der Reflektion, Differenzierung und Erweiterung (ebd.). Diese Reflektion ist eine Voraussetzung für Perspektivenübernahme und Empa-

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thiefähigkeit, die wiederum wesentliche Fähigkeiten für die Arbeit in einem interkulturellem Setting sind, in dem es um den Umgang und die Vermittlung von Fremdheit geht. 12 Zusammenfassung Es wurde gezeigt, dass die berufliche Tätigkeit für die Interviewpartner eine Form des Engagements und der Teilhabe darstellt, das, obwohl es Gefahren birgt, auch positive Aspekte der Identitätsarbeit beinhaltet. Neben diesen Möglichkeiten, die eigene Person betreffend, bietet sie die Chance, anderen Migranten praktisch durch ihre Erfahrungen zu helfen, eine symbolische Vorbildrolle einzunehmen, Selbsthilfe zu organisieren und eine bessere Vernetzung herzustellen. Trotz aller Risiken und Gefahren liegt darin ein großes Potential für eine gleichberechtigte Teilhabe und Versorgung von Personen mit Migrationshintergrund. Literatur Ackermann, Andreas (2004): Das Eigene und das Fremde: Hybridität, Vielfalt und Kulturtransfers. In: Jaeger/Rüsen (2004): 139-154 Attia, Iman (Hrsg.) (1995): Multikulturelle Gesellschaft – monokulturelle Psychologie. Antisemitismus und Rassismus in der psychosozialen Arbeit. Tübingen: dgvt-Verlag Auernheimer, Gerd (Hrsg.) (2002): Interkulturelle Kompetenz und pädagogische Professionalität. Opladen: Leske und Budrich Baringhorst, Sigrid/Hollifield, James F./Hunger, Uwe (Hrsg.) (2006): Herausforderung Migration. Perspektiven der vergleichenden Politikwissenschaft. Festschrift für Dietrich Thränhardt. Berlin: Lit Berry, John W./Sam, David. L. (1996): Acculturation and Adaptation. In: Berry et al. (1996): 291-326 Berry, John W. et al. (Hrsg.) (1996): Handbook of Cross-Cultural Psychology. Boston: Allyn and Bacon Bundesweiter Arbeitskreis für Migration und Öffentliche Gesundheit (2003): Gesunde Integration. Dokumentation der Fachtagung am 20. Und 21. Februar 2003. Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Berlin/Bonn: Bonner Universitätsdruckerei Bundesweiter Arbeitskreis Migration und öffentliche Gesundheit (2005): Positionspapier des bundesweiten Arbeitskreises „Migration und öffentliche Gesundheit“ Busse, Stefan/Ehlert, Gudrun (2006): Professionalisierung und Professionalität des Personals in der Sozialen Arbeit. In: Bütow/Chassé/Maurer (2006): 161-175

Psychosoziale Versorgung von Migranten in Ostdeutschland

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Lokale Bürgerschaft: Kämpfe um politische Rechte und Mitgliedschaft von Migranten in Spanien Margit Fauser

1

Einleitung

Das Thema der zivilen und politischen Rechte von Migranten wurde für lange Zeit in der Migrationsforschung kaum beachtet. Bis zum Beginn der 1980er Jahre wurden die in Westeuropa lebenden Migranten überwiegend als unpolitische Gruppe gesehen, politische und wissenschaftliche Aufmerksamkeit erfuhren vor allem soziale und ökonomische Fragen (IMR 1985, Miller 1981). Mit der Erkenntnis, dass sich die ursprünglich temporär geplante Zuwanderung in einen permanenten Zustand verwandelt hatte und die Migranten sich mit ihren Familien dauerhaft in den europäischen Städten niederließen, veränderte sich allmählich auch die politische Perspektive. Die Auseinandersetzung mit zivilen und politischen Rechten gewann zunehmend an Bedeutung, und einige europäische Staaten – allen voran die skandinavischen – führten das Lokalwahlrecht für die bislang von der politischen Partizipation ausgeschlossenen Ausländer ein. Andere Länder folgten und seit dem Maastrichter Vertrag (1992) verfügen zumindest alle Bürger eines EU-Mitgliedstaates über das aktive und passive Lokalwahlrecht, wenn sie in einem anderen EU-Land leben. Die jüngeren Debatten um lokale Bürgerschaft betonen die Relevanz der lokalen Mitgliedschaft, wie sie in sozialen und politischen Praktiken und Rechten zum Ausdruck kommt. Mitgliedschaft wird so jenseits nationaler Staatsangehörigkeit konzipiert. Auf der lokalen Ebene kann die Frage, wer wie inkorporiert wird, unabhängig von der Frage der Zugehörigkeit zum Nationalstaat beantwortet werden. Der Nationalstaat gilt in der Moderne als Ort der Bürgerschaft und Zugehörigkeit. Auch wenn die Erosion dieses Zusammenhangs angesichts neuer trans-staatlicher Einheiten zunehmend diskutiert wird (Kivisto/Faist 2007), gilt die Nationalität heute im Allgemeinen als identisch mit dem vollen Bürgerstatus. Lokale Bürgerschaft dagegen kann als Ausdruck verstanden werden, unterhalb der nationalen Ebene politische und soziale Mitgliedschaft auch denjenigen zuzusprechen, die nicht im Besitz der formellen Staatsangehörigkeit ihres Niederlassungslandes sind. Das Recht auf politische Partizipation und insbesondere das

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Wahlrecht sind dabei die deutlichsten Zeichen substantieller und formaler Mitgliedschaft auf lokaler Ebene, das zunehmend Nicht-Staatsangehörigen gewährt wird. Der lokalen Bürgerschaft kommt insbesondere in den neuen Einwanderungsländern Südeuropas eine wichtige Funktion zu. Dort genießen Migranten aus einer Reihe von Gründen oft weniger Rechte als in den traditionelleren europäischen Einwanderungsländern. Aufgrund der Aktualität der Zuwanderung haben dort noch vergleichsweise wenige Einwanderer die Staatsangehörigkeit angenommen. Und die Regierungen sind gerade erst dabei, eine aktivere Integrationspolitik zur Durchsetzung von Rechten und sozialen Diensten für Migranten zu entwickeln (Tsuda 2006b: 4f.). Darüber hinaus ist die Migration nach Südeuropa insgesamt weniger reguliert als die frühere Zuwanderung im Rahmen von Anwerbeabkommen und postkolonialen Beziehungen, die größere rechtliche Sicherheit für die Migranten mit sich brachten. Aus diesen Gründen ist die Durchsetzung lokaler Bürgerschaft ein wichtiges Element der Anerkennung der Migranten in den neuen Einwanderungsstädten. In vielen südeuropäischen Städten ist so auch die politische Partizipation als Teil der lokalen Bürgerschaft zu einem wichtigen Thema auf der Agenda geworden, und insbesondere in Spanien hat es große öffentliche Aufmerksamkeit erlangt. Dieser Beitrag stellt die lokalen Kämpfe und Aushandlungen über die lokale Bürgerschaft am Beispiel der Städte Madrid und Barcelona in den Mittelpunkt. Es wird analysiert, welche Rolle und Bedeutung das lokale Wahlrecht aus Sicht der Akteure annimmt und wie dies durchgesetzt und anerkannt wird. Damit kann die Perspektive der Städte und insbesondere die aktive Rolle der Migranten herausgestellt werden. Beide haben in der Forschung hinsichtlich ihrer Bedeutung für die Durchsetzung politischer Rechte und der lokalen Bürgerschaft eine untergeordnete Rolle gespielt. 2

Lokale Bürgerschaft in Europa

2.1 Ausweitung des Lokalwahlrechts Die Rechte zu wählen und gewählt zu werden, sind sicherlich die wichtigsten politischen Rechte, da sie konstitutiv für die Demokratie sind. Diese Rechte auf lange Sicht einem Teil der Bevölkerung vorzuenthalten, stellt aus demokratietheoretischer Sicht ein erhebliches Defizit dar. Die Vorenthaltung des Wahlrechts verstößt gegen den Grundgedanken, dass niemand auf längere Zeit politischen Entscheidungen unterworfen sein soll, auf deren Zustandekommen er oder sie keinen Einfluss nehmen kann. Gleichzeitig handelt es sich hierbei aber auch

Politische Rechte und Mitgliedschaft von Migranten in Spanien

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um die Rechte, die mit am stärksten an die Staatsangehörigkeit gebunden sind, die im Allgemeinen als Voraussetzung gilt (Rath 1990: 127). Dennoch lässt sich in den letzten Jahren eine Ausweitung des Wahlrechts beobachten, insbesondere was die Teilnahme an lokalen Wahlen anbelangt. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union erlauben den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten die Beteiligung an Kommunalwahlen, als Wählerinnen und Wähler ebenso wie als Kandidatinnen und Kandidaten. Darüber hinaus haben viele europäische Staaten Gesetzgebungen erlassen, die Drittstaatsangehörigen das aktive und passive Wahlrecht für Lokalwahlen und teilweise auch für regionale Wahlen gestatten. In einer Untersuchung von 32 europäischen und vier nicht-europäischen Staaten konnte Waldrauch (2003) 20 Staaten identifizieren, die ausländischen Staatsbürgern das kommunale Wahlrecht zusprechen. Dennoch unterschieden sich die Bedingungen zwischen diesen Ländern erheblich und nicht jedes dieser Länder stattet jeden ausländischen Staatsbürger mit denselben politischen Rechten aus. So können in Spanien, abgesehen von den EU-Bürgern, lediglich norwegische Staatsangehörige an Lokalwahlen teilnehmen. In Großbritannien gilt dieses Recht ausschließlich für Bürger des ehemaligen Commonwealth und irischen Staatsangehörigen und in Portugal wurde das Lokalwahlrecht in mehreren Stufen ausgeweitet, so dass davon heute Brasilianer, Kapverdianer, Peruaner, Uruguayer, Argentinier, Esten, Israelis, Norweger und Venezolaner Gebrauch machen können. Nur wenige europäische Staaten ermöglichen das lokale Wahlrecht allen auf ihrem Territorium lebenden Ausländern. Dies trifft ausschließlich auf Schweden, die Niederlande, Irland, Finnland und Dänemark zu, seit kurzem gilt dies außerdem in Belgien und Luxemburg, ebenso wie in den neuen EUMitgliedstaaten Estland, Slowakei, Slowenien und Ungarn. Die Ausdehnung des lokalen Wahlrechts für Drittstaatsangehörige in Europa ist für die soziologische und politikwissenschaftliche Migrationsforschung vor allem aus zwei Perspektiven interessant: Erstens stellt sich die Frage nach der Bedeutung lokaler Bürgerschaft, als deren prominentester Ausdruck das Wahlrecht betrachtet werden kann. Zweitens wirft es die Frage auf, wie es eigentlich zur Ausweitung politischer Rechte für Migranten als neue und bislang von diesen Rechten ausgeschlossene Gruppe kommt. 2.2 Durchsetzung politischer Rechte Was die Durchsetzung politischer Rechte und Mitgliedschaft anbelangt, haben zahlreiche Migrationsforscher die Relevanz demokratischer Institutionen hervorgehoben. Während nur wenige Studien die parlamentarischen Prozesse untersuchen, die zur gesetzgeberischen Verankerung des Lokalwahlrechts führen (vgl.

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Jacobs 1998), argumentieren die meisten Autoren, dass die Entscheidungsprozesse im Bereich der Migrationspolitik im Allgemeinen und bei der Durchsetzung ziviler und politischer Rechte im Besonderen von den inhärenten Charakteristiken liberaler Demokratien geprägt sind (Freemann 1995, Hollifield 1992). Ihre stärkste Durchsetzungskraft entfalten sie im Rahmen administrativer und juristischer Verfahren (Hammar 1985, Guiraudon 1998, Joppke 2001). So argumentiert beispielsweise Freeman (1995), dass die öffentliche De-Politisierung auf der einen Seite und einflussreiche Fürsprecher jenseits der Parlamente auf der anderen Seite die Grundlage für die erfolgreiche Ausweitung der Rechte von Migranten seien (ähnlich Hammar 1985). Entscheidungen werden meist in der juristischen Sphäre in Form von Gerichtsurteilen und damit ‚hinter verschlossenen Türen’ getroffen (Guiraudon 1998, Joppke 2001). Andererseits haben verschiedene Autoren betont, dass es aus wahltaktischer Sicht sehr wohl lukrativ sein kann, Rechte von Einwanderern einzuschränken (z. B. Guiraudon 1998: 290). Da allerdings breitere öffentliche Debatten meist in starke parteipolitische Konfrontationen münden und den Weg für xenophobische und rechtsextreme Positionen öffnen (Guiraudon 1998, Hammar 1985: 279f., Freeman 1995), halten die etablierten Parteien diese Themen tendenziell eher außerhalb der öffentlichen Sphäre und jenseits eines möglichen Parteien-Konflikts. Dieses Vorgehen wird zusätzlich dadurch begünstigt, dass eine restriktive Politikformulierung in diesem Bereich Gefahr läuft, von Menschenrechtsnormen und advocacyNetzwerken blockiert zu werden (Hollifield 1992). Dies schränkt den Handlungsspielraum der politischen Parteien ein und könnte entsprechende Erwartungen der Wählerinnen und Wähler enttäuschen. Angesichts dieser institutionellen Restriktionen spricht vieles dafür die Rechte von Migranten nicht zum Gegenstand öffentlicher Debatten zu machen. Mahnig und Wimmer (2001: 223) haben in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die liberalen und rechtsstaatlichen, mehr als die demokratischen, parlamentarischen und öffentlichen Komponenten westlicher Demokratien für die Ausweitung der Rechte von Migranten verantwortlich sind. Dies geht mit der Annahme einher, dass die kollektive Mobilisierung der Migranten selbst wenig einflussreich ist. Diese Ansicht wird auch von Guiraudon geteilt (1998: 277): „The role of mobilization for the extension of rights to aliens should also be questioned given that major changes in this area took place without immigrant involvement or consultation of minorities concerned.” Andererseits ist die Mobilisierung von Migranten insbesondere im Zusammenhang mit dem Wahlrecht selten untersucht worden. Am Beispiel der Stadt Zürich zeigen Mahnig und Wimmer (2001) jedoch, dass es hier zu erheblichen kollektiven Mobilisierungen seitens der Migrantenorganisationen gekommen ist, auch wenn diese Bemühungen letztendlich an den demokratischen Institutionen scheiterten. Freilich zeigt

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dieses Ergebnis nicht nur die bedeutende Relevanz kollektiver Mobilisierung von Migranten an, sondern unterstreicht auch die bereits angeführten Argumentationen. Wenn die Bürger, die bereits über volle demokratische Partizipationsrechte verfügen in der Mehrheit gegen die Ausweitung der Rechte auf neue Gruppen sind, erscheint die öffentliche Sphäre für die Durchsetzung der Rechte von Migranten wenig aussichtsreich. Auch deshalb ist die Analyse der in den neuen Einwanderungsstädten Spaniens ablaufenden Prozesse so interessant, da sich hier Kämpfe um die Anerkennung von Rechten und Mitgliedschaft beobachten lassen, die stärker als in traditionellen europäischen Einwanderungsländern im öffentlichen Raum und in mehreren politisch-territorialen Arenen ausgehandelt werden. 2.3 Städte als Orte der Mitgliedschaft Die lokale Ebene erhält in jüngerer Zeit wachsende Bedeutung als Ort für die Anerkennung, Ausübung und Einforderung von Mitgliedschaft und Rechten von Migranten. Dafür spricht die formale Ausweitung politischer Partizipation in Form des Wahlrechts als auch anderer politischer und sozialer Rechte auf der lokalen Ebene. Lokale Bürgerschaft (local citizenship) ist tendenziell unabhängig von der des Nationalstaates bzw. der nationalen Staatsangehörigkeit. Während auf der nationalen Ebene Mitgliedschaft und Rechte nach wie vor stark an die Staatsangehörigkeit gebunden sind, ist die Situation auf der lokalen Ebene eine andere. Lokale Bürgerschaft wird als Konzept verstanden, das unter anderem in der Lage ist, der wachsenden Einwanderung und Diversität in den Städten Rechnung zu tragen. Rechte und Mitgliedschaft lassen sich somit auch jenseits des Nationalstaates konzipieren (vgl. Andrew/Goldsmith 1998, Rogers/Tillie 2001, García 2006, Tsuda 2006a). Substantielle Mitgliedschaft wird so unterhalb und jenseits formeller nationaler Staatsangehörigkeit möglich. Bauböck (2003) argumentiert in diesem Zusammenhang für die Chance einer Aufhebung der vertikal exklusiven Verschachtelung von Bürgerschaft. Bürgerschaft wird zumeist als in konzentrischen Kreisen organisiert betrachtet. Die Zugehörigkeit zu einem Kreis geht jeweils mit der Zugehörigkeit zum nächst höheren sowie zum vorigen einher. Nationale und lokale Zugehörigkeit, in föderalen Systemen auch regionale, bauen somit aufeinander auf und bedingen sich wechselseitig. Die Konzipierung einer lokalen Bürgerschaft hingegen erlaubt es, diese Exklusivität aufzubrechen und Mitgliedschaft im lokalen Kontext jenseits nationaler Staatsbürgerschaft zu betrachten. Die faktische Existenz und Ausdehnung von sozialen und politischen Partizipationsmöglichkeiten, die nur auf der lokalen Ebene wirksam sind, zeigt an, dass lokale Bürgerschaft vielerorts bereits Wirklichkeit ist.

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Was die Relevanz der lokalen Mitgliedschaft anbelangt, kommt in den neuen Einwanderungsländern Südeuropas eine weitere Bedeutungsebene hinzu. Dort haben lokale Regierungen und Behörden oftmals früher auf die wachsende Zahl von Migranten und ihre Integration reagiert, während die nationalstaatliche Ebene vielfach mit Fragen der Grenzkontrolle und der Regulierung der internationalen Migration befasst war (Tsuda 2006a, Tsuda 2006b, Pájares 2006). Dies gilt in vielerlei Bereichen, etwa dem Zugang zu sozialen Diensten und sozialstaatlicher Unterstützung, medizinischer Versorgung oder Schulbildung. Aber auch politische Partizipation insbesondere in Form von Integrationsforen, Konsultativorganen und dergleichen ist auf lokaler Ebene besonders ausgeprägt. Lokale Bürgerschaft stellt für die Städte die Chance dar, jenseits nationaler Staatsangehörigkeit eine Politik der Anerkennung und Mitgliedschaft zu verfolgen. Für die Migranten betrifft sie Fragen des täglichen Lebens und der Teilnahme und Teilhabe an der städtischen Öffentlichkeit. Die öffentliche Sphäre allerdings lässt sich schwerlich territorialisieren. Entscheidungen, die die Bürgerschaft betreffen, umfassen Prozesse auf verschiedenen Ebenen territorialer Institutionen. Zum einen werden lokale Kämpfe um Bürgerschaft nicht ausschließlich lokal gelöst, sondern beziehen Akteure und Entscheidungsarenen anderer Ebenen mit ein. Zum anderen werden auch nationale Regelungen oder solche, die nur in der nationalen Arena entschieden werden können, nicht ausschließlich in der nationalen Arena ausgehandelt und voran gebracht, sondern schließen vielfach lokale Kämpfe mit ein (García 2006: 753). Dieser Beitrag stellt entsprechend die lokalen Kämpfe und Aushandlungen in den Mittelpunkt der Untersuchung. Gleichzeitig sollen aber auch andere Arenen und Entscheidungsinstitutionen, die hierfür bedeutsam sind, in den Blick genommen werden. Dies soll aus zwei Perspektiven geschehen: erstens wird die Konzeption lokaler Bürgerschaft und insbesondere die Relevanz des lokalen Wahlrechts seitens der Politik und Verwaltung in den Städten untersucht; und zweitens, wird gefragt, ob und vor allem wie Migranten sich organisieren und mobilisieren, um entsprechende Forderungen nach Rechten und Mitgliedschaft zu artikulieren. Hinsichtlich der beiden Fragestellungen nach Bedeutung und Durchsetzung lokaler Bürgerschaft aus Sicht der Beteiligten, kann dabei gezeigt werden, dass sich beide Seiten für ein lokales Wahlrecht einsetzen, dafür aber unterschiedliche Mittel nutzen und zumindest teilweise damit auch unterschiedliche Ziele verbinden. Dies führt abschließend zur Diskussion, inwiefern hier tatsächlich eine Entkopplung der vertikalen Verschachtelung des Verständnisses von Bürgerschaft stattfindet, also ob nationale Staatsangehörigkeit angesichts lokaler Bürgerschaft tatsächlich an Bedeutung verliert. Die Untersuchung lokaler Bürgerschaft geschieht anhand der Analyse der Prozesse in Madrid und Barcelona. Beide Städte verzeichneten im Verlauf der

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letzten zehn Jahre einen rapiden und dynamischen Anstieg des Anteils der ausländischen Bevölkerung an ihrer Einwohnerschaft insgesamt: Dieser stieg von unter zwei auf heute über 16%, mit kontinuierlich steigender Tendenz. Gleichzeitig haben in beiden Städten politische Gremien und die Verwaltung unterschiedlich auf diese Situation reagiert, insbesondere was die Einrichtung formaler politischer Partizipationschancen anbelangt. In beiden Städten haben sich außerdem zahlreiche Migrantenorganisationen gebildet, die jene zu Orten der Artikulation kollektiver Forderungen nach politischen und sozialen Rechten der Migranten gemacht haben. 3

Nationale Rahmenbedingungen lokaler Bürgerschaft

Nach derzeitiger rechtlicher Lage sind in Spanien, außer den spanischen Staatsangehörigen selbst, Bürger der Europäischen Union und norwegische Staatsbürger berechtigt, das passive und aktive Wahlrecht auf kommunaler Eben auszuüben. Ersteren ist es seit dem Maastrichter Vertrag in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union gestattet, an Lokalwahlen teilzunehmen. Dieses Recht konnte in Spanien erstmals bei der Wahl 1995 ausgeübt werden. Letztere verfügen über das lokale Wahlrecht auf Basis eines bilateralen Abkommens, das auch den spanischen Staatsbürgern in Norwegen die gleichen Rechte zuspricht (Méndez 2005: 126). Die spanische Verfassung von 1978 sieht in ihrem Artikel 13.2 bereits die Möglichkeit eines lokalen Wahlrechts für Nicht-Spanier vor, welches an entsprechende Reziprozitätsabkommen geknüpft ist, die den in diesen Ländern niedergelassenen Spaniern ebenfalls erlauben an Lokalwahlen teilzunehmen. Das reformierte Ausländergesetz aus dem Jahr 2000 sieht darüber hinaus ausdrücklich die Ausübung des Lokalwahlrechts durch Drittstaatsangehörige im Rahmen der Verfassung vor.1 Einige entsprechende Abkommen mit Argentinien (1988), Chile (1990) und Uruguay (1992) existieren bereits, wurden bislang aber nicht ratifiziert und haben somit keine Gültigkeit (Méndez 2005: 131). Im Verlauf des Jahres 2006 erhielt das Thema des lokalen Wahlrechts große Bedeutung auf der Agenda des spanischen Parlaments. Dort wurden zwei entsprechende Entschließungsanträge eingebracht. Der erste wurde im Februar 2006 1

LO 8/2000, Art. 1.4 reformiert den Art. 6 (Participación Pública) der LO 4/2000. Entgegen der früheren Version wird hier nun die Reziprozitätsanforderung für das Lokalwahlrecht explizit erwähnt. Aufgrund der in der Verfassung festgeschriebenen Notwendigkeit solcher Abkommen ist allerdings fraglich, ob die in der LO 4/2000 festgehaltene Version verfassungskonform gewesen ist. Da aufgrund der polarisierten politischen Situation dieses Gesetz vor seiner Reform lediglich ein Jahr in Kraft blieb, kam dieser Aspekt aber ohnehin nie zum Tragen.

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von Izquierda Unida (Vereinigte Linke, IU) präsentiert, die bereits mehrfach zu früheren Zeitpunkten ähnliche Anträge vorgelegt hatte. Der Antrag fordert die Regierung dazu auf, in der Angelegenheit des aktiven und passiven Wahlrechts ausländischer Staatsbürger in Spanien, weitere Schritte zu unternehmen. Dieser Antrag wurde durch das Parlament angenommen, allerdings mit einer Änderung, die von der Sozialistischen Partei PSOE eingebracht wurde und die auf den existierenden Verfassungsrahmen des Artikels 13.2 verwies. Dies bedeutete, dass die parlamentarische Initiative von Anfang an darauf abstellte die Verfassung nicht zu ändern und an der Anforderung an Reziprozität festzuhalten. Weiterhin zielt die Initiative alleine auf die lokale Ebene, während insbesondere frühere Initiativen der IU und anderer Akteure das allgemeine Wahlrecht für Nicht-Spanier forderten. Im August 2006 brachten IU und PSOE dann gemeinsam einen Entschließungsantrag in das Parlament ein, der die Forderung nach Einrichtung des Lokalwahlrechts wiederholte. Gleichzeitig wurde der Staatsrat beauftragt, die Frage der Auslegung der Reziprozitätsanforderung zu prüfen, um gegebenenfalls in schwierigen Fällen, in denen Hindernisse bestehen könnten, wie beispielsweise im Falle Ecuadors wo es Ausländern verfassungsmäßig verboten ist an Wahlen teilzunehmen oder im Falle von Ländern in denen keine demokratischen Wahlen abgehalten werden, eine Lösung zu finden. Im Vergleich zu anderen Ländern hat das Thema des lokalen Wahlrechts in Spanien einen hohen Stellenwert in der öffentlichen Diskussion eingenommen. Möglich ist dies sicherlich nicht zuletzt durch eine insgesamt positivere Haltung der Bevölkerung gegenüber der Ausdehnung des lokalen Wahlrechts auf NichtEU-Bürger. Laut Umfragen des Centro de Investigación Sociológica sprechen sich 80% der Spanier dafür aus, die Rechte der Ausländer denen der Spanier anzugleichen. Bezüglich konkreter Rechte wird der Zugang zur Staatsangehörigkeit (78%), die Mitgliedschaft in Parteien und Gewerkschaften (61%) ebenso wie die Partizipation an lokalen Wahlen (61%), aber auch zum nationalen Parlament (53%) mehrheitlich von den Spaniern unterstützt (CIS 2005). Die zentralstaatlichen Institutionen bilden hier eine Arena, in der die Durchsetzung des Lokalwahlrechts für Drittstaatsangehörige vorangebracht werden kann. Allerdings wäre dies grundsätzlich auch ohne parlamentarische Anstrengungen möglich, da hierzu keine gesetzlichen Änderungen, sondern lediglich von der Exekutiven angestrengte bilaterale Abkommen notwenig sind. Diese allerdings müssten vom Parlament ratifiziert werden. Zu fragen ist nun, wie sich die Situation des lokalen Wahlrechts auf der lokalen Ebene darstellt. Viele spanische Städte verfolgen seit längerer Zeit verschiedene Formen der Anerkennung von sozialen und politischen Rechten für Migranten; in einigen davon schließt dies auch eine aktive Einforderung von Partizipationsrechten ein. Ebenso haben Migrantenorganisationen und -netzwerke,

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vielfach im Verbund mit weiteren sozialen Akteuren, Anstrengungen zur Durchsetzung formaler und substantieller Rechte lokaler Bürgerschaft unternommen. 4

Jeder Bewohner ein Bürger – städtische Positionen zum Lokalwahlrecht

Madrid und Barcelona sind die beiden größten Städte in Spanien und sie sind diejenigen Orte, in denen die meisten Zuwanderer leben. Die Anzahl der dort lebenden Ausländer ist im Verlauf der letzten zehn Jahre stark angestiegen. Die Reaktionen beider Städte auf diese Situation waren unterschiedlich, so dass ihre Positionen und Aktivitäten hier dazu dienen können, Gemeinsamkeiten und Unterschiede städtischer Konzeptionen gegenüber dem Lokalwahlrecht in Spanien zu skizzieren. 4.1 Partizipation und Wahlrecht von Drittstaatsangehörigen Die Politik gegenüber einer politischen Partizipation von Migranten insgesamt und auch eine aktive Position gegenüber dem Lokalwahlrecht sind in Barcelona sehr viel ausgeprägter als in Madrid. Barcelona setzte bereits 1997 einen städtischen Migrationsrat (Consejo Municipal de Inmigración) ein, der als Konsultativorgan fungiert. Ihm gehören derzeit 32 Migrantenorganisationen an, hinzu kommen einige weitere soziale Akteure wie Gewerkschaften und Nachbarschaftsverbände. Darüber hinaus sind Migrantenorganisationen aber auch in anderen Konsultativräten etwa für das Vereinswesen oder für Frauen vertreten. Damit hat Barcelona früher als die meisten anderen spanischen Städte begonnen, Partizipationskanäle für die wachsende Zahl von Migranten zu schaffen. Über ihre unmittelbaren Kompetenzen hinaus, hat sich die lokale Politik Barcelonas gleichzeitig stets für die Gewährung des lokalen Wahlrechts ausgesprochen. Die Carta Municipal, eine Art Rahmengesetz der lokalen Politik, aus dem Jahr 1998 hält dieses Recht explizit fest und fordert die zuständigen zentralstaatlichen Instanzen auf, geeignete Schritte zu unternehmen. In Artikel 10 der Carta Municipal heißt es unter anderem: Ausländer genießen das kommunale Wahlrecht in Übereinstimmung mit den Normen. Die Stadtregierung von Barcelona fordert die zuständigen Autoritäten auf, internationale Abkommen zu schließen und zu verabschieden um angemessene Instrumente zu fördern mit dem Ziel, dass alle in der Stadt registrierten Personen dieses Recht genießen.

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Registrierte Ausländer können in Referenda und andere konsultativen Prozessen der Stadt partizipieren. Einem Bericht der für Immigration zuständigen Stelle innerhalb der Stadtverwaltung zufolge wurden weitere Schritte in dieser Richtung unternommen. So hat etwa im Jahr 2000 das Stadtparlament in einer offiziellen Eingabe das spanische Zentralparlament und die Regierung aufgefordert in dieser Sache voranzukommen. Vertreter von Politik und Verwaltung der Stadt haben diese Forderung in öffentlichen Verlautbarungen und Interviews seitdem immer wieder wiederholt. Ein wichtiger Aspekt ist hier außerdem, dass Vertreter der lokalen Politik und Verwaltung stets darauf verweisen, dass ihre Position in Übereinstimmung mit den Forderungen der Migrantenorganisationen, vor allem mit deren Artikulationen innerhalb des Migrationsrates, stehe und sie daher eine Mittlerfunktion übernehmen. Die städtische Politik in Madrid dagegen konzentrierte sich lange Zeit vor allem auf die individuelle und kollektive Integration und Förderung von Migranten in einzelnen Projekten, Runden Tischen und Kommissionen auf Ebene der Stadtbezirke. Partizipationsgremien wie in Barcelona existierten lange Zeit nicht. Auch eine aktive Einforderung des Wahlrechts für Drittstaatsangehörige gehört bislang nicht zur städtischen Migrationspolitik. Angesichts der Prominenz des Themas in der spanischen Öffentlichkeit und im Parlament haben sich aber auch mehrere Madrider Politiker wie auch der Bürgermeister für ein lokales Wahlrecht ausgesprochen. Dies spiegelt auch die seit dem Wechsel an der Spitze der Stadtregierung im Jahr 2003 insgesamt aktivere Migrationspolitik wider. Seit dem Wechsel, bei dem zwar nicht die regierende Partei aber der Bürgermeister und Teile der politischen Verwaltung wechselten, wurden eindeutigere Schritte in der Förderung und Institutionalisierung der Partizipation von Migranten unternommen. Hierzu wurden vor allem zwei Instrumente eingerichtet: ein Integrationsforum auf Ebene der Stadt und Beteiligungsforen in den 21 Madrider Distrikten. Das Foro Madrid de Diálogo y Convivencia auf Ebene der Gesamtstadt ist ebenso wie der Migrationsrat in Barcelona ein Konsultativorgan, setzt allerdings ein stärkeres Gewicht auf die Beteiligung verschiedener Akteursgruppen neben den Migranten selbst. Die Mesas Distritales de Diálogo y Convivencia sind den Bezirksräten zugeordnet und verfolgen die Intention die alltägliche Situation in den Stadtteilen zu verbessern. Ihre Einrichtung ist für die Frage der lokalen Partizipation insofern interessant, als dass sie auf Basis des lokalen Melderegisters für den jeweiligen Stadtdistrikt unter allen über 16-jährigen Einwohnern gewählt werden. Dies bedeutet, dass das Konzept der lokalen Bürgerschaft auf alle Bewohner ausgedehnt wird, und damit unabhängig von deren Aufenthaltsstatus konzipiert wird. Die Melderegister stehen allen Bewohnern offen, unabhängig von ihrem rechtlichen Status. Da diese Registrierung Zugangsvor-

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aussetzung für weitere Sozialleistungen ist, verfolgen die Städte eine aktive Politik die Registrierung wahrzunehmen. 4.2 Lokaler Bürgerstatus Den offiziellen städtischen Immigrationsplänen und öffentlichen Positionen in beiden Städten zufolge, sollen alle Bürgerinnen und Bürger Gleichheit von Rechten, Pflichten und Chancen genießen. Dabei wird jede in der Stadt (ciudad) lebende Person als (Stadt-) Bürger (ciudadano) oder Bürgerin (ciudadana) betrachtet, wie in allen relevanten Dokumenten stets betont wird. Auch wenn nicht in allen Aspekten klar ist, wie weit die Rechtsgleichheit der Stadtbürger mit den spanischen Staatsangehörigen gehen soll, schließt dies in jedem Fall das lokale Wahlrecht ein. Dies wird auch als ein Vorteil der sub-nationalen Ebene gegenüber der nationalen gesehen, wo der Status des Bürgers eine rechtliche Definition der Staatsangehörigkeit bleibt. Auf der lokalen Ebene können alle Einwohner als Bürger betrachtet werden, jenseits rechtlicher Definitionen wie der Staatsangehörigkeit oder des Aufenthaltsstatus. Bei genauerer Betrachtung erweist sich allerdings, dass die Implikationen des lokalen Bürgerstatus abgestuft wirksam werden. Die meisten spanischen Städte betonen in ihren Integrationskonzeptionen die Notwendigkeit der Registrierung im Einwohnermelderegister, die lokal und unabhängig vom rechtlichen Aufenthaltsstatus erfolgt. Sie soll gemäß des spanischen Ausländergesetzes den Zugang zur lokalen Bürgerschaft explizit garantieren und erlaubt formalen Zugang zur Gesundheitsversorgung, zur obligatorischen Schulbildung und zu anderen sozialen Dienstleistungen in den Städten. Was die politische Partizipation anbelangt, insbesondere in der relativ anspruchsvollen Form des Wahlrechts, werden allerdings weitere Abstufungen dieses Bürgerstatus vorgenommen. Der Zugang zu den formalen, repräsentativen Entscheidungsinstitutionen lokaler Demokratie, die Wahl zu den Stadtparlamenten, bleibt in den öffentlichen Stellungnahmen von Vertretern der Stadtpolitik und -verwaltung Barcelonas und Madrids, und nicht nur dort, unbestritten nur denjenigen Bürgerinnen und Bürgern vorbehalten, die über einen rechtmäßigen, mehrjährigen Aufenthaltsstatus verfügen. Allerdings konzediert Madrid den Zugang zur Partizipation in den Distrikt-Foren auf Basis der Einwohnermelderegistrierung also der faktischen Residenz und damit jenseits des Aufenthaltsstatus. In anderen Dimensionen der sozialen Bürgerschaft – in Form des Zugangs zur medizinischen Grundversorgung beispielsweise – gilt dieses weite Verständnis in praktisch allen Städten. Die rechtliche Ausstattung des lokalen Bürgerstatus variiert demnach nach Di-

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mension und (Migranten-) Gruppen und wird teilweise auch zwischen den Städten unterschiedlich gehandhabt. 5

Vielfalt der Migranten-Mobilisierung

Wie in anderen europäischen Ländern auch, haben sich in Spanien und vor allem in den spanischen Großstädten Migranten organisiert. Als Städte mit einer großen Zahl internationaler Migranten gehören Madrid und Barcelona zu denjenigen Städten, in denen die Zahl der Migrantenorganisationen am höchsten ist, auch wenn ihre genaue Anzahl unbekannt ist. Eine Vergleichsstudie zwischen Madrid und Murcia hält für Madrid 147 Migrantenorganisationen fest, weist aber darauf hin, dass hiermit sicherlich nicht alle in Madrid ansässigen Organisationen erfasst sind (Morales/Gónzalez/Sánchez 2004). Für Barcelona schätzt die Stadtverwaltung etwa 300 Organisationen von Migranten, aber auch hier ist unklar, wie genau diese Angabe die tatsächliche Anzahl trifft. Die Migrantenorganisationen in Spanien decken insgesamt ein weites Tätigkeitsfeld ab. Nach der bereits zitierten Untersuchung liegen ihre Haupttätigkeiten in den Bereichen Kultur, Einwanderungsfragen, Menschenrechten und karitativer Unterstützung. Sie sind überwiegend mit Rechtsberatung befasst, mit Fragen von Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen, in vielen Fällen auch mit der Unterstützung in Fragen des Familiennachzugs und der Anerkennung beruflicher Qualifikationen sowie universitärer und schulischer Abschlüsse. Sie leisten soziale und psychologische Dienste, unterstützen die Integration in den Arbeitsmarkt mit Kursen und Job-Börsen, organisieren Kulturveranstaltungen und Feste sowie politische Debatten und sind engagiert in der Einforderung und dem Schutz ziviler und politischer Rechte. Auch wenn einzelne Organisationen sicherlich nicht das ganze Spektrum der beschriebenen Tätigkeiten abdecken, scheinen die meisten doch in mehreren dieser Felder aktiv zu sein, insbesondere wenn sie über längere Zeit existieren und sich im Verlauf der Zeit als Organisationen konsolidieren. Hinsichtlich der Einforderung ziviler und politischer Rechte der Migranten kam es bereits zu einer Vielzahl von Aktivitäten und Manifestationen, die von einer Vielfalt von Akteuren und Netzwerken getragen werden und sich unterschiedlichster Kanäle und Instrumente bedienen. Sie richten sich an die verschiedenen Ebenen der Regierungen und Behörden genauso wie an die spanische Öffentlichkeit.

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5.1 Kampagnen und Aktivitäten Die Mittel und Formen, mit denen Migrantenorganisationen und andere Akteure die Forderung nach politischen Rechten vorbringen, sind sehr vielfältig. Dazu gehören Interviews im Fernsehen und im Radio, die Nutzung eigener Medien, wie etwa lokale Radiosender und Fernsehprogramme, sowie Printerzeugnisse, Flyer und Zeitungen. Darüber hinaus organisieren sie Diskussionsveranstaltungen, zu denen oft auch Politiker eingeladen werden, organisieren und beteiligen sich an Demonstrationen und öffentlichem Protest und nutzen formelle und informelle Kanäle, um Politiker, politische Parteien und verschiedene Ebenen der Regierung zu adressieren. Einem breiteren Publikum offensichtlich wurde diese Form der Mobilisierung erstmals im Rahmen einer breiten Kampagne, die die Kommunalwahlen 1995 begleitete, bei der Bürger der Europäischen Union erstmals in Spanien ihre Stimme abgeben und sich zur Wahl stellen lassen konnten. Die Kampagne wurde vor allem in Barcelona ausgetragen und firmierte unter dem Slogan „Gleiche Rechte, Demokratie für Alle“ (Igualtat de Drets, Democràcia per a Tothom). Sie wurde von mehreren Migrantenorganisationen, Netzwerken und anderen NGOs getragen (Morén-Alegret 2006: 13, Morén-Alegret 2002). Sie zielte darauf ab, das Thema in die Öffentlichkeit zu bringen und die Programme der kandidierenden Politiker in diesem Sinne zu beeinflussen. In den Folgejahren kam es auch an anderen Orten vielfach zu Kampagnen, Protestaktionen und symbolischen Aktivitäten rund um die alle vier Jahre in ganz Spanien gleichzeitig stattfindenden Kommunalwahlen. Oftmals haben sich hier auch die politischen Parteien und Kandidaten diesen Forderungen angeschlossen. So machte z. B. der Kandidat der Grünen Partei für das Amt des Bürgermeisters in Madrid bei den Kommunalwahlen 2003, José Maria Mendiluce, das Kommunalwahlrecht für Migranten zum Bestandteil seiner Kampagne. In öffentlichen Debatten und Pressekonferenzen, die zum Teil gemeinsam mit Migrantenorganisationen und -netzwerken abgehalten wurden, wurden entsprechende Forderungen artikuliert. Am Tag der Stimmabgabe organisierte seine Partei eine symbolische Stimmabgabe und stellte eine zusätzliche Wahlurne in den Wahllokalen hierzu auf, eine Praxis die von anderen Parteien und an anderen Orten ebenfalls ausgeübt wurde. Kampagnen und Demonstrationen werden oftmals von einer breiten Akteurskoalition getragen, die sich für diesen Zweck zusammengeschlossen hat oder häufiger in losen Netzwerken vorher bereits verbunden war. Diese formellen und informellen Netzwerke werden in der Regel von Migrantenorganisationen, NGOs die im Bereich von Migration und Integration tätig sind, Gewerkschaften und teilweise auch politischen Parteien gebildet. Die Red Ciudadana por la Igualdad (Bürger-Netzwerke/Citizenship-Netzwerk für Gleicheit) beispiels-

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weise, umfasst verschiedene Migrantenorganisationen: die lokalen Sektionen der drei größten Gewerkschaften in Madrid und die politische Partei Izquierda Unida. Viele dieser Kampagnen sind zwar in einem lokal begrenzten Akteursfeld verortet, sind dabei aber in zunehmendem Maße mit Aktivitäten in anderen Städten und Regionen Spaniens vernetzt. So hat sich zum Beispiel die Red Ciudadana por la Igualdad der Kampagne „Aquí vivo, aquí voto. Por una Ciudadanía Plena” (Hier wohne ich, hier wähle ich. Für eine vollständige Bürgerschaft) angeschlossen, die in Andalusien ins Leben gerufen wurde und dort von der Plataforma Tod@s Iguales, Tod@s Ciudadan@s (Plattform Alle Gleich, Alle Bürger) organisiert wird. Diese ist ihrerseits ein Zusammenschluss von 18 Migranten- und anderen Nicht-Regierungsorganisationen aus Südspanien. Durch die Vielzahl der Netzwerke und Koalitionspartner, die zum Teil gute Beziehungen zu hochrangigen Partei- und Regierungsvertretern besitzen, können die Forderungen durch vielfältige Kanäle und Arenen artikuliert werden. Wo Migrantenorganisation nur in seltenen Fällen die Möglichkeit besitzen Regierungsebenen direkt anzusprechen, insbesondere wenn formale Partizipationsforen nicht existieren, ist es einigen Netzwerkmitgliedern aus etablierten NGOs oder Gewerkschaften oftmals leichter möglich andere Arenen zu nutzen. So konnten beispielsweise Mitglieder der Coordinadora de Entidades de Inmigrantes de Cataluña (Koordinierungsrat der Migrantenorganisationen in Katalonien), in der formell etwa 30 Migrantenorganisationen, sowie die katalanische Sektion der Gewerkschaft Comisiones Obreras zusammengeschlossen sind, ihre Forderung des lokalen Wahlrechts in einer Anhörung vor das katalanische Parlament bringen. Viele Manifeste, öffentliche Dokumente und Verlautbarungen beziehen sich auch auf die bereits existierende Unterstützung von einzelnen lokalen Parlamenten. In Barcelona zeigt sich außerdem, dass sich einige Migrantenorganisationen auf den Migrationsrat beziehen, wo das Thema diskutiert wurde. In Madrid öffnet außerdem die Mitgliedschaft im Foro Nacional para la Integración Social, dem lediglich eine einzige nicht in Madrid ansässige Organisation angehört, einigen Migrantenorganisationen einen weiteren Partizipationskanal. Gleichzeitig existierte in Madrid bis vor kurzem kein dem Migrationsrat in Barcelona vergleichbares Gremium, und die offizielle Position der Stadtregierung hatte sich nicht explizit für die Einforderung des lokalen Wahlrechts ausgesprochen. Entsprechend weisen die Madrilenischen Organisationen und Kampagnen den lokalen Behörden in dieser Frage kaum eine Bedeutung zu. Insgesamt wird die Forderung des lokalen Wahlrechts nicht nur in der lokalen Arena vorangebracht, sondern spricht eine Vielzahl politischer Ebenen und Akteure an.

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5.2 Bürgerschaft auf Basis der Residenz und das Thema der Irregularität Auch aus der Perspektive der Migranten ist die Frage des Wahlrechts verbunden mit der Forderung nach Gleichheit der Rechte und nach Bürgerschaft. Gefordert wird das Wahlrecht auf Basis der Residenz, also des Wohnortes. Dieser soll als Grundlage für Bürgerschaft anerkannt werden. Die Auffassung vom Einwanderer (inmigrante) als Bürger (ciudadano) ist hier weit verbreitet und Teil des Selbstverständnisses fast aller Migrantenorganisationen. Der dritte Kongress der Marokkanischen Organisation ATIME im Jahr 1998 beispielsweise trug den Titel „Inmigrante, también Ciudadano“ (Einwanderer, auch Bürger). Diese Formulierung kann als symptomatisch für das Programm der meisten Migrantenorganisationen in Spanien gelten. Das Verständnis von Bürgerschaft, die sich auf den Wohnort und nicht auf die Nationalität bezieht, umschließt die Anerkennung des Rechts auf politische Partizipation und ist gleichzeitig eng mit der Problematik der irregulären Migration verbunden. Die Einforderung von Rechten geht einher mit der Forderung nach dem Schutz der Rechte irregulärer Migranten und der Forderung nach deren Regularisierung. Vor diesem Hintergrund ist das Recht auf politische Partizipation und nach Wohnbürgerschaft meist nur implizit Gegenstand zahlreicher Kampagnen in den letzten zehn Jahren gewesen. Andererseits umfassen die jüngeren Kampagnen, die ganz explizit das Wahlrecht einfordern, ebenfalls Forderungen nach rechtlichen Instrumenten, zum Schutz der Irregulären und deren Rechtsgleichheit bei Fragen der Wohnraumversorgung, von Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigungen usw. Eine Kampagne im Jahr 2004, an der unter anderem die Red Ciudadana por la Igualdad beteiligt war, forderte unter dem Titel “Regularisierung, Menschenrechte und Wohnbürgerschaft” die Regularisierung derjenigen ohne Aufenthaltsgenehmigung, die Bindung von Bürgerschaft an die Residenz und weiterreichende Änderungen in der Ausländergesetzgebung. Das Wahlrecht stand hier nicht explizit auf der Agenda. Die explizite und weiter verbreitete Forderung des Wahlrechts ist eine jüngere Forderung für die meisten Migrantenorganisationen. Dessen ungeachtet, „[t]he claim for the foreign immigrants’ right to vote in the local elections has been on the usual demands in the solidarity campaigns with the foreign population” (Morén-Alegret 2006: 13). Die Einschätzung der Migrantenorganisation, seit wann dies ein Thema auf der Agenda sei, variiert zwischen drei und zehn Jahren. Dies hängt mit der Erfahrung der einzelnen Organisationen zusammen, und ebenso damit, ob interne Diskussion oder öffentliche Kampagnen gemeint sind oder ob damit explizite Forderungen nach konkreten Rechten oder allgemeinere Fragen von Menschenrechten und Bürgerschaft ausgedrückt werden. Die dringlichen Probleme der irregulären Migration und die zum Teil sehr kon-

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fliktreichen Kampagnen haben lange Zeit die Aktivitäten dominiert (siehe auch Méndez 2005). Dies bedeutet aber nicht, dass nicht bereits seit längerer Zeit Forderungen nach politischer Partizipation und Wahlrecht artikuliert werden, wenn auch nur nachrangig. Gefordert wird in fast allen Kampagnen außerdem Bürgerschaft auf Basis der Registrierung im kommunalen Einwohnermelderegister zu konzipieren, das auch Personen ohne regulären Aufenthaltsstatus umfasst. Bei der expliziteren Forderung nach dem Wahlrecht wird aber zumeist ein rechtmäßiger Aufenthalt von zwei bis fünf Jahren als sinnvolle Größe formuliert. Insofern ist die Frage, wer in welcher Hinsicht im Bereich welcher Rechte lokale Bürgerschaft erhalten soll, auch im Falle der Aktivitäten der Migranten selbst, ähnlich wie in der Konzeption der Städte, sehr ambivalent gehalten. Die meisten der aktuellen Kampagnen fordern das Wahlrecht für Migranten im Allgemeinen als Ausdruck der Rechtsgleichheit mit den spanischen Staatsbürgern. Gleichzeitig findet sich häufig eine Referenz auf die heute schon gültigen politischen Rechte der EU-Bürger in Spanien und auf die europäischen Staaten, in denen Drittstaatsangehörige diese Rechte bereits genießen. Dass es sich hierbei allerdings um eine Rechtsgleichheit nur auf Ebene der lokalen demokratischen Institutionen handelt, wird oftmals nicht thematisiert. Die Artikulationen der Migrantenorganisationen machen in den meisten Fällen keinen Unterschied zwischen dem Zugang zum Wahlrecht auf den verschiedenen Ebenen der politischen Entscheidungsforen. Es wird zwar eine Entkopplung der Bürgerschaft von der Nationalität eingefordert, die aber nicht mit der Auflösung der vertikalen Verschachtelung gleichgesetzt werden kann. Lokale politische Partizipation und Mitgliedschaft wird nicht unabhängig von vollständiger politischer Partizipation bei nationalen Wahlen gesehen. Sie gilt vielmehr den meisten Äußerungen zufolge als Vorstufe. Vereinzelte Initiativen gehen in diesem Sinne einen großen Schritt weiter. Der jüngst reaktivierte über-ethnische Zusammenschluss Federació de Col·lectius d'Immigrants de Catalunya (FCIC) spricht sich direkt für eine Reform des Ausländergesetztes zugunsten eines vereinfachten und für alle gleichen Zugangs zur Nationalität und damit zu vollen Bürgerrechten aus. Eine Ablösung wird hier angestrebt von einem anspruchsvollen und langwierigen Verfahren, das in Spanien je nach Herkunftsnationalität einen zwei- oder zehnjährigen regulären Aufenthalt für den Zugang zur nationalen Staatsangehörigkeit fordert. Aber auch in den Forderungen, in denen die Lösung der Bürgerschaft von der Staatsangehörigkeit gefordert wird, beschränkt jene sich nicht auf die lokale Ebene. Diese Perspektive schließt vielmehr die nationale Ebene mit ein, d. h. den Zugang zu Wahlen des spanischen Zentralparlaments für Migranten, auch ohne den Besitz der spanischen Staatsbürgerschaft.

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Schlussfolgerungen

Die Einwanderungsstädte Spaniens haben sich zu wichtigen Orten der Ausübung, Anerkennung und Einforderung von Mitgliedschaft und Rechten entwickelt. Lokale Bürgerschaft spielt eine zentrale Rolle in der Politik der Städte und in der kollektiven und individuellen Praxis der Migranten und deren sozialen und politischen Kämpfen. Im Unterschied zu anderen europäischen Staaten werden diese in öffentlichen Arenen ausgetragen und von einer Vielfalt von Akteuren unterstützt. Die Bedeutung, die die Akteure der lokalen Bürgerschaft zuschreiben und insbesondere in welcher Weise sie eine Entkopplung von der Nationalität darstellt, wird allerdings sehr unterschiedlich gesehen. Während die Migrationsforschung bislang gezeigt hat, dass vielerorts die Ausweitung der Rechte für Migranten auf Basis judikativer und exekutiver Verfahren erfolgte, und die Legislative und öffentliche Mobilisierungen kaum eine Rolle oder eine ablehnende spielten, zeigt sich in dieser Untersuchung ein anderes Bild. Juristische Schritte haben hier keine Bedeutung und die Exekutive scheint in der Frage des Lokalwahlrechts trotz grundsätzlicher, verfassungsmäßig garantierter Möglichkeiten bislang untätig geblieben zu sein. Parlament und politische Parteien verschiedener territorialer Ebenen, insbesondere auf Ebene der Städte selbst, zeigen sich hier aktiver. Die stärksten öffentlichen Mobilisierungen gehen jedoch von den von verschiedenen sozialen Akteuren unterstützten Migrantenorganisationen selbst aus. Sie formulieren seit einigen Jahren Forderungen nach politischen Rechten und der Bindung des Bürgerstatus an die Residenz. Sie nutzen verschiedenste Wege und Mittel, diese Forderungen zu artikulieren. Dabei sind horizontale und vertikale Netzwerke wirksam, die die verschiedenen politischen Regierungsebenen, politischen Institutionen und die spanische Gesellschaft ansprechen. Dies geschieht insgesamt vor dem Hintergrund einer relativ offenen Haltung der Bevölkerung und der Unterstützung der politischen Parteien insgesamt. Stimmen, die sich grundsätzlich gegen die Gewährung des Lokalwahlrechts aussprechen, äußern sich in der Öffentlichkeit nur wenige. Die Frage politischer Rechte, Bürgerschaft auf Basis der Residenz und die Problematik irregulärer Migration sind dabei kaum zu trennen. Das hat auch dazu beigetragen, dass politische Rechte relativ früh ein Aspekt vieler Kampagnen und Protestveranstaltungen waren, die oftmals dringliche Situation der Irregulären und die Forderung nach deren Legalisierung aber lange im Vordergrund stand. Dennoch gab es bereits in der Mitte der 1990er Jahren Kampagnen, die ein lokales Wahlrecht für Drittstaatenangehörige einforderten. In jüngerer Zeit sind die Aktivitäten zur Einforderung des lokalen Wahlrechts expliziter und direkter geworden. Gleichzeitig bleibt aber die Frage der rechtlichen Situation irregulärer Migranten ein Thema vieler dieser Kampagnen.

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Grundlage all dieser Forderungen ist die Wohnbürgerschaft, d. h. eine Loslösung der (Stadt-) Bürgerschaft von der Nationalität. Die Gleichheit der Rechte soll alle einschließen, die in einer Stadt leben. Dies ist eine Vorstellung, die die Städte ebenso wie die Migrantenorganisationen teilen. Gleichzeitig wird die so verstandene lokale Bürgerschaft unterschiedlich begriffen – abhängig davon, auf welche (Migranten-) Gruppe und welchen Rechtsbereich sie sich bezieht. Für den grundsätzlichen Zugang zu Gesundheits-, Wohnraum-, Bildungs- und anderen sozialen Versorgungsleistungen bezieht lokale Bürgerschaft alle Einwohner ein, unabhängig von ihrem formalen Aufenthaltsstatus. Dies wird von den Migrantenorganisationen als Forderung, von den städtischen Verwaltungen als Teil ihrer Politik artikuliert. Konkretere Stellungnahmen zum Wahlrecht beziehen sich aber stets auf eine Mindestanforderung nach einem mehrjährigen legalen Aufenthalt. Eine dezidierte Unterscheidung bleibt allerdings vielfach unausgesprochen. Das bedeutet auch, dass die Adressaten verschiedene sind, wenn es sich um soziale oder politische Bürgerschaftsdimensionen handelt. Ob diese Situation einer Entkopplung der lokalen Bürgerschaft von nationalen Staatsangehörigkeitsnormen und vertikaler Verschachtelung gleichkommt, ist darüber hinaus unbestimmt. Die Städte teilen insgesamt die Perspektive einer entsprechenden Entkopplung und sehen dies als Chance, den Bürgerstatus im Rahmen ihrer Kompetenzen anzuerkennen. Aus Sicht der Migrantenorganisationen wird vielfach zwar eine Entkopplung der Bürgerschaft von der nationalen Staatsangehörigkeit artikuliert, eine Auflösung der vertikalen Bedingtheit des Bürgerstatus ist damit aber gleichsam nicht verbunden. Die Inklusion in den Kreis der lokalen Mitgliedschaft und die Ankerkennung politischer Rechte auf der lokalen Ebene ist vielmehr ein erster Schritt, dem die Ausdehnung auf die weiteren Kreise des Bürgerschaftsstatus folgen soll. Insgesamt kann festgehalten werden, dass lokale Bürgerschaft aus Sicht der Akteure eine Vielfalt an Bedeutungen annimmt. Die soziale und die politische Dimension von Bürgerschaft erfahren hier unterschiedliche Grade von Anerkennung und entfalten für unterschiedliche Migrantengruppen verschiedene Bedeutungen. Literatur Aja, Eliseo/Arango, Joaquín (Hrsg.) (2006): Veinte Anos de Immigración en Espana. Perspectivas Juridícas y Sociológicas (1985-2004), Barcelona: Fundació CIDOB Andrew, Caroline/Goldsmith, Michael (1998): From Local Government to Local Governance – and Beyond?. In: International Political Science Review 19. 2: 101-117 Bauböck, Rainer (2003): Reinventing Urban Citizenship. In: Citizenship Studies 7. 2: 139-160

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Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Aigul Alieva ist Assistant Professor im IMPALLA-Programm (International Master in Social Policy Analysis), das von den Instituten CEPS/INSTEAD (Luxemburg), der Katholischen Universität Leuven (Belgien) und anderen assoziierten Instituten durchgeführt wird. Parallel schließt sie ihre Dissertation zum Thema “Educational Policies of Small Nations: Performance of Immigrant Children in Luxembourg and Switzerland” an der Graduate School of Social Sciences der Universität Bremen ab. Can M. Aybek absolvierte ein sozialwissenschaftliches Studium an den Universitäten in Ankara und München. Zurzeit ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fach Politikwissenschaft der Universität Siegen und Doktorand an der Graduate School of Social Sciences, Universität Bremen. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in der Analyse von Migrations- und Integrationsprozessen, insbesondere im Zusammenhang mit sozialem Wandel in modernen Gesellschaften, Übergängen im Lebenslauf, wohlfahrtsstaatlichen Rahmenbedingungen, und nationalen wie lokalen Konzepten der Integrationspolitik. Dr. Mechthild Baumann ist Leiterin des Instituts für Migrations- und Sicherheitsstudien (imss) in Berlin. Das imss bietet Analyse, Bildung und Beratung zu Fraugen nationaler und europäischer Migrations- sowie Sicherheitspolitik an und engagiert sich für einen sachlichen und reflexiven Umgang mit diesen Themen. Dr. Baumanns Forschungsschwerpunkt liegt in der europäischen Grenzsicherungspolitik. Sie ist Autorin des Buches: Der deutsche Fingerabdruck. Die Rolle der Bundesregierung bei der Europäisierung der Grenzpolitik (2006). Andreas Ette ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung und Doktorand in der International Graduate School for Sociology, Universität Bielefeld. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in der Europäisierung der Asyl- und Migrationspolitik und der Analyse von Migrations- und Integrationsprozessen. Er ist Mitherausgeber von The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration. Between Autonomy and the European Union (2007).

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Margit Fauser ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Fakultät für Soziologie der Universität Bielefeld. Ihre Forschungsthemen umfassen internationale Migration, Migrations-Managment, Integration, Transnationalisierung und politische Partizipation. Sie befasst sich schwerpunktmäßig mit den neuen Einwanderungsländern Südeuropas, vor allem Spanien, sowie mit der Rolle der Städte im Prozess der Integration und den Aushandlungen von Migrantenorganisationen auf lokaler Ebene. Simon Fellmer studierte Wirtschafts- und Sozialwissenschaften an der Universität Lüneburg, wo er 2005 seinen Abschluss als Diplom-Ökonom machte. Seit 2006 promoviert er an der Universität Osnabrück unter der Betreuung von Prof. Dr. Michael Bommes. Seit 2007 arbeitet Simon Fellmer als wissenschaftliche Hilfskraft am Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien der Universität Osnabrück und ist Mitarbeiter für den interdisziplinären Rat für Migration. Seine Forschungsfelder sind Migration Hochqualifizierter, Europäische Migrationspolitik, vergleichende Migrationsforschung und Arbeitsmarktpolitik. Gunilla Fincke studierte Politikwissenschaft an der FU Berlin und absolvierte darüber hinaus 2003-2005 einen Master of Public Administration an der Harvard University. Derzeit promoviert sie an der FU Berlin sowie der Berlin Graduate School of Social Sciences (Humboldt-Universität) zur Integration von Migration der zweiten Generation. Sie arbeitet als Projektleiterin für eine Stiftung. Cornelia Fischer ist Promotionsstipendiatin der Hans-Böckler-Stiftung und Doktorandin im Graduiertenkolleg „Interkulturelle Kommunikation – Interkulturelle Kompetenz“ des Kulturwissenschaftlichen Instituts Essen und der TU Chemnitz. Sie treibt Forschung zum peer counselling in der psychosozialen Versorgung von Russlanddeutschen. Ihre Forschungsschwerpunkte sind Kulturmittler in der psychosozialen Versorgung, interkulturelle Kommunikation, Migration und Gesundheit. Dr. Claudia Finotelli ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Instituto Universitario Ortega y Gasset (Madrid). Ihre Forschungsschwerpunkte liegen in der vergleichenden Analyse von Asyl- und Einwanderungspolitik, insbesondere Einwanderungskontrolle und Flüchtlingsmigration, sowie auf den wirtschaftlichen Integrationsprozessen von Migranten in Südeuropa. Sie ist Autorin des Buches „Illegale Einwanderung, Flüchtlingsmigration und das Ende des Nord-SüdMythos. Zur funktionalen Äquivalenz des deutschen und des italienischen Einwanderungsregimes“ (2007).

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Dr. Uwe Hunger ist wissenschaftlicher Assistent am Institut für Politikwissenschaft der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und Sprecher des Arbeitskreises „Migrationspolitik“ in der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW). Seine Forschungsschwerpunkte liegen in der vergleichenden Migrations- und Integrationsforschung. Er ist u. a. Herausgeber des Bandes „Politische Steuerung von Integrationsprozessen“ (2006) und des Leviathan Sonderhefts „Migration im Spannungsfeld von Globalisierung und Nationalstaat“ (2003). Dr. Axel Kreienbrink ist Leiter des Referats „Migrations- und Integrationsforschung: Schwerpunkt Weltweite Migration, Islam, Demographie“ beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in Nürnberg. Seine Forschungsschwerpunkte liegen neben der Beschäftigung mit spanischer Migrationspolitik gegenwärtig auf den Themenfeldern illegale/irreguläre Migration sowie freiwilliger und zwangsweiser Rückkehr. Er ist Autor von „Einwanderungsland Spanien“ (2004) sowie Mitautor von „Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige in Deutschland“ (2006) und „Rückkehr aus Deutschland“ (2007). Dr. Ines Michalowski ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Wissenschaftszentrum Berlin in der Abteilung „Migration, Integration, Transnationalisierung“. Ihre Promotion mit dem Titel „Integration als Staatsprogramm. Deutschland, Frankreich und die Niederlande im Vergleich“ (Lit-Verlag, 2007) schloss sie 2007 am Institut d´Etudes Politiques (IEP) de Paris und an der Universität Münster ab. Kerstin Rosenow ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl Organisationssoziologie und Mitbestimmungsforschung der Ruhr-Universität Bochum und Doktorandin der Ruhr-University Research School. Sie studierte sozialwissenschaftliche Europastudien an der Otto-Friedrich-Universität Bamberg, der Universität Bielefeld und der Humboldt State University in Arcata, USA. Ihre Forschungsschwerpunkte sind Integrationspolitiken in Europa und den USA sowie muslimische Migranten. 2007 erschien ihr Buch Die Europäisierung der Integrationspolitik. Ein gleichnamiger englischsprachiger Artikel wird 2008 in der Zeitschrift International Migration veröffentlicht. Ana-Violeta Sacaliuc hat von 1994 bis 1999 in Rumänien an der Universität Timisoara Soziologie mit Schwerpunkt Politik- und Verwaltungswissenschaften studiert. Während ihrer Studienzeit arbeitete sie für die Landesregierung als Inspektorin für Kinderrechte, wo sie Programme für die Verminderung des Risikos von Kinderverlassen bei jungen Müttern entwickelte und implementierte. Seit 2003 arbeitet sie am Institut für Sozialforschung an der J. W. Goethe Uni-

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versität Frankfurt am Main an europäischen Projekten zum Thema internationale Migration (http://www.femipol.uni-frankfurt.de). Regina Soremski studierte Soziologie und Erziehungswissenschaft an der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Sie arbeitete von 2005 bis 2008 als wissenschaftliche Mitarbeiterin im VW-Projekt „Kulturelles Kapital in der Migration.“ (Projektleiter: Arnd-Michael Nohl/Karin Schittenhelm/Oliver Schmidtke/Anja Weiß) an der Universität Siegen und ist zurzeit wissenschaftliche Referentin am Deutschen Jugendinstitut in München. Im Rahmen der Promotion untersucht sie die Frage der Transmission und Vermittlung von Bildungsorientierungen in Migrantenfamilien. Dr. Klaudia Tietze ist Integrationsreferentin beim Verband „Deutsche Jugend in Europa e.V., Landesverband Hessen“. Zu den Schwerpunkten ihrer Arbeit gehören u. a. Migrations- und Integrationspolitik der deutschen Parteien, politische Partizipation von Migranten und ehrenamtliches Engagement von Migranten im Internet. Sie ist Autorin des Buches „Einwanderung und die deutschen Parteien. Akzeptanz und Abwehr von Migranten im Widerstreit in der Programmatik von SPD, FDP, den Grünen und CDU/CSU. Münster u. a.: Lit.