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Vorwort Die „Raumordung“ ist eines der zentralen Instrumente zur Gestaltung unserer Umwelt. Mag vordergründig als Hauptanliegen die Entscheidung über die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken erscheinen, so ist Raumordnung auch – und zwar zu einem ganz wesentlichen Teil – Gesellschaftspolitik. Neben geänderten Verkehrs- und Konsumgewohnheiten ist dabei insbesondere der Strukturwandel im Handel eine Aufgabe, die es mit rechtlichen Mitteln zu lösen gilt. Zusätzlich sorgt die VfGH-Judikatur zur Sicherung der Nahversorgung für weitere Restriktionen. Seit den 1970er Jahren versuchen die Bundesländer nunmehr, bestimmten Entwicklungen verfassungskonform gegenzusteuern, wobei teilweise vergleichbare, teilweise aber auch sehr eigenständige Wege zur (Standort-)Beschränkung beschritten wurden. Die unterschiedlichen Lösungsansätze und zahlreichen Gesetzesnovellen machen deutlich, dass die Regulierung von Handelsgroßbetrieben nach wie vor eine große Herausforderung der Raumordnung auf all ihren Ebenen darstellt. Anliegen der vorliegenden Studie ist es, die geltenden raumordnungsrechtlichen Bestimmungen über Handelsbetriebe und insbesondere Einkaufszentren zu analysieren und – länderweise – gelungene Regelungen, aber auch Schwachpunkte oder gar Verfassungswidrigkeiten aufzuzeigen. Zum anderen war von Anfang an auch intendiert, einen „innerösterreichischen“ Rechtsvergleich durchzuführen. Wegen der unterschiedlichen Regelungsdichte und der uneinheitlichen Terminologie und Schwellenwerte war klar, dass dies kein einfaches Unterfangen sein wird. Da es ein Bestreben dieser Arbeit ist, das rechtliche „Umfeld“ rund um die Handelsbetriebe einzubeziehen, finden sich auch Ausführungen zu verfassungsrechtlichen Fragestellungen sowie eine Analyse der einschlägigen GewO-Regelungen in diesem Band. Einige Fragen blieben aber bewusst ausgeklammert, wie etwa das Steuer- oder Baurecht. Dem Springer Verlag danken wir für die Aufnahme in die Reihe „Praxis&Recht“. Wir hoffen, mit der vorgelegten Studie tatsächlich eine sowohl für die Praxis als auch die für Wissenschaft bereichernde Lektüre bereit gestellt zu haben. Der Weiterentwicklung des „Einkaufszentrenrechts“ sehen wir mit Spannung entgegen. Salzburg, im Oktober 2007
Rudolf Feik Reinhard Klaushofer Dietmar Jahnel Heike Randl Daniela Reitshammer Roland Winkler Daniela Zenz
Abkürzungsverzeichnis aA aaO AB ABl Abs Abt. aF Anm arg Art AVG AWG
anderer Ansicht am angegebenen Ort Ausschussbericht Amtsblatt Absatz Abteilung alte Fassung Anmerkung argumento (folgt aus) Artikel Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz Abfallwirtschaftsgesetz
BauG BauO BauPolG BauSlg BauTG bbl BBV Bd BGBl Bgld BH Blg BMLFUW BMWA BPl BTV BTypVO BVB B-VG bzgl bzw
Baugesetz Bauordnung Baupolizeigesetz Baurechtssammlung Bautechnikgesetz baurechtliche Blätter Baubemessungsverordnung Band Bundesgesetzblatt Burgenland Bezirkshauptmannschaft Beilage(n) Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit Bebauungsplan Bautechnikverordnung Betriebstypenverordnung Bezirksverwaltungsbehörde Bundes-Verfassungsgesetz bezüglich beziehungsweise
C&C-Märkte
Cash & Carry-Märkte
DA dh
Dringliche Anfrage das heißt
VIII
Abkürzungsverzeichnis
DMSG
Denkmalschutzgesetz
EB ecolex EG EK EKZ EP Erk etc EU ev EW eWB EZ
Erläuternde Bemerkungen Fachzeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Gemeinschaft Entwicklungskonzept, örtliches Einkaufszentrum Entwicklungsprogramm Erkenntnis et cetera (und so weiter) Europäische Union eventuell Einwohner eigener Wirkungsbereich Einlagezahl
ff FFH-Richtlinie FGO FlWPl FN FS
und der, die folgenden Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie Fachgruppenordnung Flächenwidmungsplan Fußnote Festschrift
G gem GewO GewRNov GP gs
Gesetz gemäß Gewerbeordnung Gewerberechts-Novelle Gesetzgebungsperiode grundsätzlich
HGB HKG Hrsg
Handelsgroßbetriebe Handelskammergesetz Herausgeber
IA idF idgF idR ieS inkl insb iS isd iVm iwS iZm
Initiativantrag in der Fassung in der geltenden Fassung in der Regel im engeren Sinne inklusive insbesondere, insbesonders im Sinne im Sinne des in Verbindung mit im weitesten Sinne in Zusammenhang mit
Abkürzungsverzeichnis
IX
JBl Jud
Juristische Blätter Judikatur
K-BBFG K-GplG K-GTG Krnt K-UPG
Kärntner Bodenbeschaffungsfondsgesetz Kärntner Gemeindeplanungsgesetz Kärntner Grundstücksteilungsgesetz Kärnten Kärntner Umweltplanungsgesetz
leg cit LEP LG LGBl lit LMG LOP LR LReg lt
legis citatae (der zitierten Vorschrift) Landesentwicklungsprogramm Landesgesetz Landesgesetzblatt litera (Buchstabe) Lebensmittelgesetz Landesraumordnungsprogramm Landesrat Landesregierung laut
mE MinroG mwN
meines Erachtens Mineralrohstoffgesetz mit weiteren Nachweisen
NÖ NschG Nov Nr
Niederösterreich Naturschutzgesetz Novelle Nummer
oä odgl ÖGZ OÖ ÖROK ÖEP ÖZW
oder ähnliches oder dergleichen Österreichische Gemeindezeitung Oberösterreich Österreichische Raumordnungskonferenz Örtliches Entwicklungskonzept Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
Pkt
Punkt
RdU REK REP RH RL ROG ROK
Recht der Umwelt räumliches Entwicklungskonzept regionales Raumordnungsprogramm Rechnungshof Richtlinie Raumordnungsgesetz Raumordungskonzept, örtliches
X
Abkürzungsverzeichnis
ROP RP RPG Rsp RV Rz
Raumordnungsprogramm Regionalprogramm Raumplanungsgesetz Rechtsprechung Regierungsvorlage Randziffer
SA Sbg s.o. sog SP StF StGBl StGG Stmk stRsp s.u. SUP-RL
SUP
Selbständiger Antrag Salzburg siehe oben so genannt (-e, -er, -es) Sachprogramm Stammfassung Staatsgesetzblatt für die Republik Österreich Staatsgrundgesetz Steiermark ständiger Rechtsprechung siehe unten RL 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme strategische Umweltprüfung
TBO TGO Tir TROG TUP
Tiroler Bauordnung Tiroler Gemeindeordnung Tirol Tiroler Raumordnungsgesetz Tiroler Umweltprüfungsgesetz
ua uä udgl UP uU UVP UVP-G 2000
unter anderem, und andere und ähnliche(s) und dergleichen Umweltprüfung unter Umständen Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000
VfGH VfSlg
Verfassungsgerichtshof Sammlung der Erkenntnisse und wichtigsten Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes vergleiche Vorarlberg Verordnung
vgl Vlbg VO
Abkürzungsverzeichnis
XI
VwGG VwGH VwSlg
Verwaltungsgerichtshofgesetz Verwaltungsgerichtshof Sammlung der Erkenntnisse und wichtigsten Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofes
wbl WKG WP Wr WRG
Wirtschaftsrechtliche Blätter Wirtschaftskammergesetz Wahlperiode Wiener Wasserrechtsgesetz
Z zB ZfV Zl. zT
Ziffer zum Beispiel Zeitschrift für Verwaltung Zahl zum Teil
Inhaltsübersicht Vorwort ......................................................................................................... V Abkürzungsverzeichnis................................................................................ VII Autorenverzeichnis....................................................................................... XV Allgemeiner Teil (Dietmar Jahnel) ............................................................. Gewerberecht (Roland Winkler)................................................................. Burgenland (Rudolf Feik) ............................................................................ Kärnten (Daniela M. Reitshammer) ........................................................... Niederösterreich (Heike Randl) ................................................................. Oberösterreich (Reinhard Klaushofer) ...................................................... Salzburg (Reinhard Klaushofer).................................................................. Steiermark (Daniela M. Reitshammer) ...................................................... Tirol (Daniela Zenz) .................................................................................... Vorarlberg (Daniela Zenz) .......................................................................... Wien (Roland Winkler) ................................................................................
1 23 35 51 91 119 145 199 229 279 325
Literaturverzeichnis...................................................................................... 345
Autorenverzeichnis Rudolf Feik ao.Univ.-Prof. am Fachbereich Öffentliches Recht der Universität Salzburg. E-Mail:
[email protected] Dietmar Jahnel ao.Univ.-Prof. am Fachbereich Öffentliches Recht der Universität Salzburg. E-Mail:
[email protected] Reinhard Klaushofer Univ.-Ass. am Fachbereich Öffentliches Recht der Universität Salzburg. E-Mail:
[email protected] Heike Randl RAA der Haslinger/Nagele & Partner Rechtsanwälte GmbH; Lektorat für Umweltverwaltungsrecht an der Universität Salzburg. E-Mail: Randl Heike
[email protected] Daniela M. Reitshammer Univ.-Ass. am Fachbereich Öffentliches Recht der Universität Salzburg. E-Mail:
[email protected] Roland Winkler ao.Univ.-Prof. am Fachbereich Öffentliches Recht der Universität Salzburg. E-Mail:
[email protected] Daniela Zenz Revisionsassistentin bei der KPMG Austria GmbH Linz. E-Mail:
[email protected]
Inhaltsverzeichnis Allgemeiner Teil (Dietmar Jahnel) ................................................................... I. Einleitung ................................................................................................ II. Strukturelle Rahmenbedingungen........................................................ A. Kompetenzverteilung ...................................................................... B. Verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte ............................... 1. Erwerbsfreiheit .......................................................................... 2. Gleichheitssatz........................................................................... 3. Rechtsstaatsprinzip ................................................................... 4. Einheit des Wirtschaftsgebietes ............................................... C. Umweltverträglichkeitsprüfung..................................................... III. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Landesentwicklungs- bzw Raumordnungsprogramme .............. 1. Erstellung ................................................................................... 2. Änderung.................................................................................... 3. Besonderheiten .......................................................................... B. Örtliche Raumplanung.................................................................... 1. Räumliches Entwicklungskonzept .......................................... 2. Flächenwidmungsplan .............................................................. a) Erstellung ............................................................................. b) Besonderheiten bei der Änderung von FlWPl................. 3. Bebauungsplan........................................................................... a) Erstellung und Änderung................................................... b) Besonderheiten .................................................................... IV. Widmungskategorien für Handelsbetriebe ......................................... A. Allgemeine Voraussetzungen ......................................................... B. Sonderwidmung für Einkaufszentren ........................................... C. Sonderregelungen für Kerngebiete ................................................ D. Besonderheiten................................................................................. V. Begriff Einkaufszentrum/Handelsgroßbetrieb................................... A. Räumlichkeiten und Bauwerke ...................................................... B. Handels- und Dienstleistungsbetrieb ............................................ C. Warenangebot .................................................................................. D. Verkaufsfläche bzw Bruttogeschoßfläche..................................... 1. Verkaufsfläche als Bezugsfläche .............................................. 2. Verkaufsfläche und/oder Geschoßfläche als Bezugsfläche... 3. Begriff der Verkaufsfläche ........................................................ 4. Kumulationsregel ...................................................................... VI. Änderung der Rahmenbedingungen .................................................... A. Konsensänderung............................................................................. B. Übergangsbestimmungen zur Bestandsicherung ......................... VII. Behörden und Verfahren – Besonderheiten ........................................
1 2 3 3 4 4 5 6 6 6 7 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 10 10 10 11 12 13 13 14 14 15 15 16 17 17 18 18 18 18 19
XVIII
Inhaltsverzeichnis
VIII. Gewerbeordnung ................................................................................... IX. Schlusswort.............................................................................................
20 20
Gewerberecht (Roland Winkler)...................................................................... I. Abriss über die historische Entwicklung ............................................ II. Instrumentarien...................................................................................... A. Gewerberechtliche Raumplanung?................................................ B. Die gesetzlich bestimmten „Kerngebiete“.................................... C. Regionalplanung durch KenngrößenVO? .................................... D. Die Bedeutung regionaler Verhältnisse im Betriebsanlagenverfahren ........................................................................................... III. Verfahren bei Festsetzung und Abänderung der Pläne ..................... A. Die Änderung der Quasi-Planungsakte ........................................ B. Die Bedeutung des § 77 Abs 5 bis 9 im Betriebsanlagenänderungsverfahren ......................................................................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe ........................................................... V. Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe ............................................... A. Zur Systematik der gewerberechtlichen Regelung....................... B. Die ausgenommenen „Kerngebiete“ ............................................. C. Die Kategorien der betroffenen Anlagen...................................... 1. Die Kategorien nach § 77 Abs 5 .............................................. 2. Die Teildefinition der Bestimmungstätigkeiten in § 77 Abs 7 ........................................................................................... 3. Die Definition der Verkaufsflächen in § 77 Abs 6................. D. Genehmigungsvoraussetzungen .................................................... 1. Die Widmung für Gesamtanlagen........................................... 2. Die Nahversorgungsverträglichkeit ........................................ E. Die Genehmigungsvoraussetzungen für die einzelnen Anlagenkategorien ................................................................................ F. Zusammenfassung ...........................................................................
23 23 24 24 24 25
Burgenland (Rudolf Feik) ................................................................................. I. Entwicklung und Problemaufriss......................................................... II. Planungsinstrumente ............................................................................. A. Überörtliche Planung ...................................................................... B. Örtliche Planung.............................................................................. III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.......................................................................................................... A. Landesraumordnungsplan, Landesentwicklungsprogramme..... B. Flächenwidmungspläne................................................................... C. Bebauungsplanung........................................................................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe/Einkaufszentren ............................. A. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. Warenangebote .......................................................................... 2. Betriebsgröße ............................................................................. 3. Betriebsart .................................................................................. 4. Betriebsemission........................................................................ 5. Widmungskategorien................................................................
26 26 26 27 27 27 27 28 29 29 30 31 32 32 33 34 34 35 35 36 36 38 41 41 44 45 46 47 47 47 48 48 49
Inhaltsverzeichnis
XIX
6. Exkurs: Abstellplätze ................................................................ 7. Behördenzuständigkeiten und Verfahren ............................... B. Projektänderungen ..........................................................................
49 49 50
Kärnten (Daniela M. Reitshammer) ................................................................ I. Grundlagen des Kärntner Raumordnungsrechts................................ A. Entwicklung der Rechtsgrundlagen der Kärntner Raumordnung............................................................................................. B. Definition, Ziele und Grundsätze der Raumordnung ................. II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen................. A. Überörtliche Raumplanung ............................................................ 1. Allgemeines ................................................................................ 2. Regionale Entwicklungsprogramme ....................................... 3. Sachgebietsprogramme ............................................................. 4. Entwicklungsprogramm Versorgungsinfrastruktur (§ 10 K-GplG) ..................................................................................... 5. Bedeutung .................................................................................. B. Raumverträglichkeitsprüfung......................................................... C. Örtliche Raumplanung.................................................................... 1. Örtliches Entwicklungskonzept.............................................. 2. Flächenwidmungsplan .............................................................. a. Inhalt .................................................................................... b. Wirkung und Bedeutung.................................................... c. Die einzelnen Widmungskategorien und ihre Untergruppen ................................................................................ 3. Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.......................................................................................................... A. Entwicklungsprogramme................................................................ B. Örtliche Planungsinstrumente ....................................................... 1. Allgemeines ................................................................................ 2. Örtliche Entwicklungskonzepte.............................................. 3. Flächenwidmungspläne ............................................................ a. Die Erstellung des FlWPl................................................... b. Die Änderung des FlWPl ................................................... 4. Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) 5. Integrierte Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) ................................. IV. Handelsbetriebe...................................................................................... A. In Betracht kommende Flächen ..................................................... B. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Betriebskategorien........... 1. Warenangebote .......................................................................... 2. Betriebsgröße ............................................................................. 3. Betriebsart .................................................................................. 4. Sonderwidmung für EKZ......................................................... C. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. EKZ I ..........................................................................................
51 52 52 54 55 55 55 56 57 57 58 59 59 59 60 60 61 62 65 66 66 67 67 67 68 68 69 73 73 74 74 77 77 77 80 81 83 83
XX
Inhaltsverzeichnis 2. EKZ I nach § 10 Abs 5 K-GplG.............................................. 3. EKZ II ........................................................................................ 4. EKZ I und II in Orts- und Stadtkernen (§ 8 Abs 8a K-GplG)..................................................................................... 5. Sonstige Betriebe (§ 8 Abs 8 K-GplG) ................................... 6. Veranstaltungszentren (§ 8 Abs 10–13 K-GplG) .................. V. Projektänderungen.................................................................................
Niederösterreich (Heike Randl) ...................................................................... I. Entwicklung und Regelungsziele ......................................................... II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Überörtliche Planungsinstrumente................................................ 1. Landesentwicklungsprogramme (Regional-, Sachprogramme)............................................................................................... 2. Überörtliche Raumordnungs- und Entwicklungskonzepte. B. Örtliche Planungsinstrumente ....................................................... 1. Örtliche Raumordnungsprogramme....................................... 2. Flächenwidmungspläne ............................................................ a. Allgemeines ......................................................................... b. Planungsrichtlinien ............................................................. c. Bauland ................................................................................ III. Verfahren der Programm- bzw Planerstellung und -änderung ........ A. Gemeinsame Verfahrensvorschriften bei Europaschutzgebieten................................................................................................. B. Landesentwicklungsprogramme (Regional-, Sachprogramme) . 1. Voraussetzungen für eine Änderung....................................... 2. Verfahren bei Aufstellung bzw Änderung ............................. C. Aufstellung örtlicher Raumordnungsprogramme ....................... D. Änderung örtlicher Raumordnungsprogramme .......................... E. Bebauungsplan ................................................................................. 1. Inhalt........................................................................................... 2. Verfahren.................................................................................... IV. Sondervorschriften für Handelsbetriebe ............................................. A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien ...... B. Größen- und Warenbeschränkungen je nach Lage ..................... 1. Handelseinrichtungen in Zentrumszonen ................................ 2. Handelseinrichtungen im geschlossenen, bebauten Ortsgebiet........................................................................................... 3. Handelseinrichtungen außerhalb geschlossener, bebauter Ortsgebiete................................................................................. 4. Handelseinrichtungen für nicht zentrumsrelevante Waren . 5. Direkt- und Zwischenverkauf ................................................. C. Bestandssicherung und Vorhabensänderungen/-erweiterungen 1. Änderungen generell................................................................. 2. Bestandssicherung bis zur 17. ROG-Nov.............................. 3. Bestandssicherung durch die 17. ROG-Nov .........................
83 84 85 86 86 87 91 91 93 94 94 95 96 96 97 97 98 98 100 100 101 101 101 103 105 107 107 107 108 108 110 110 111 114 115 115 116 116 116 117
Inhaltsverzeichnis
XXI
D. Vereinfachtes Verfahren bei Handelseinrichtungen in Zentrumszonen....................................................................................... 118 Oberösterreich (Reinhard Klaushofer)............................................................ I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele...... II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Landesraumordungs-, regionale Raumordnungs- und Sachprogramme........................................................................................ B. Örtliche Entwicklungskonzepte; Flächenwidmung- und Bebauungspläne ............................................................................... III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung ..... A. Raumordnungsprogramme............................................................. B. Örtliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne ............................................................................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe ........................................................... A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien ...... B. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. Allgemeine Widmungskategorien (§ 22 Abs 1 bis 7)............. a. Allgemeine Wohngebiete ................................................... b. Reine Wohngebiete............................................................. c. Flächen für förderbare mehrgeschossige Wohnbauten .. d. Dorfgebiete .......................................................................... e. Kerngebiete.......................................................................... f. Gemischte Baugebiete ........................................................ g. Betriebsbaugebiete .............................................................. h. Industriegebiete................................................................... 2. Geschäftsbauten (§ 24 ROG)................................................... a. Handelsbetrieb .................................................................... b. Gesamtverkaufsfläche......................................................... c. Kumulation.......................................................................... d. Ausnahmen für Kerngebiete .............................................. e. Festlegungen im ROP – Bindung der Gemeinde ............ f. Besondere Widmungsvoraussetzungen – verfassungsrechtliche Bewertung .......................................................... C. Bestands- und Konsensänderungen............................................... 1. Fallkonstellationen .................................................................... 2. Mehrfachkonsumierung der Widmung für Geschäftsbauten ......................................................................................... 3. Baurechtliche Vorgaben............................................................ Salzburg (Reinhard Klaushofer)....................................................................... I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele...... A. Entwicklung der allgemeinen für Handelsbetriebe relevanten Widmungsarten................................................................................ B. Entwicklung der für HGB spezifischen Widmungsart ............... II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Landesentwicklungs-, Sach- und Regionalprogramme ...............
119 119 123 123 123 124 124 125 126 126 127 127 127 128 130 130 130 131 131 132 132 132 135 137 138 140 140 142 142 142 143 145 146 147 148 153 153
XXII
Inhaltsverzeichnis
B. Räumliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungs-, und Bebauungspläne ............................................................................... C. Standortverordnungen .................................................................... III. Verfahren der Planerstellung und -änderung...................................... A. Entwicklungsprogramme................................................................ B. Standortverordnungen .................................................................... C. Räumliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne ..... 1. Räumliche Entwicklungskonzepte.......................................... 2. Flächenwidmungspläne ............................................................ D. Bebauungsplanung........................................................................... E. Umweltprüfung ............................................................................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe ................................................................. A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien ...... B. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. Reine Wohngebiete, erweiterte Wohngebiete, Kerngebiete, ländliche Kerngebiete, Dorfgebiete......................................... a. Betriebe im erweiterten Wohngebiet ................................ b. Spezielle Nennung von Handelsbetrieben....................... aa. Reines Wohngebiet....................................................... bb. Kerngebiet ..................................................................... cc. Ländliches Kerngebiet ................................................. dd. Gebiete für Beherbergungsgroßbetriebe.................... c. Betriebs- und Gewerbegebiete .......................................... d. Zusammenfassung und Bewertung ................................... 2. Handelsgroßbetriebe................................................................. a. Qualifikation ....................................................................... aa. Verkaufsfläche............................................................... bb. Warenangebot ............................................................... cc. Kategorien ..................................................................... dd. Kumulationsregel ......................................................... ee. Orts- und Stadtkernbereiche sowie gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen ................................. b. Besondere Widmungsvoraussetzungen – verfassungsrechtliche Bewertung.......................................................... c. Behördenzuständigkeit und Verfahren – Bindung der Gemeinden........................................................................... C. Bestands- bzw Konsensänderungen .............................................. 1. Fallkonstellationen.................................................................... 2. Mehrfachkonsumierung einer Standortverordnung.............. Steiermark (Daniela M. Reitshammer) ........................................................... I. Das Steiermärkische Raumordnungsgesetz ........................................ A. Entwicklung, Aufbau und inhaltliche Besonderheiten ............... B. Änderungspotential des Stmk ROG ............................................. II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Überörtliche Raumplanung (Abschnitt II des ROG) ................. 1. Allgemeines................................................................................
154 154 154 154 155 155 156 156 157 158 158 160 160 160 161 164 165 167 167 167 168 169 170 171 171 175 179 181 184 185 193 195 196 196 199 200 200 202 203 203 203
Inhaltsverzeichnis
XXIII
2. Entwicklungsprogramme (§ 8 ff ROG).................................. B. Örtliche Raumplanung (Abschnitt III des ROG) ......................... 1. Allgemeines ................................................................................ 2. Örtliches Entwicklungskonzept (§ 21 ROG) ........................ 3. Flächenwidmungsplan (§ 22 ROG) ........................................ a. Bauland (§ 23 ROG)........................................................... b. Verkehrsflächen (§ 24 ROG) ............................................. c. Freiland (§ 25 ROG)........................................................... d. Exkurs: Maßnahmen zur aktiven Bodenpolitik (§ 26 ff ROG).................................................................................... 4. Bebauungspläne und -richtlinien (§ 27 ROG) ....................... III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.......................................................................................................... A. Entwicklungsprogramme................................................................ B. Örtliche Entwicklungskonzepte .................................................... C. Flächenwidmungspläne................................................................... D. Bebauungsplanung........................................................................... IV. Handelsbetriebe...................................................................................... A. Die Entwicklung der Rechtsgrundlagen für Handelsbetriebe.... B. Geeignete Flächen für Handelsbetriebe ........................................ C. Allgemeine Anknüpfungspunkte ................................................... 1. Warenangebote .......................................................................... 2. Betriebsgröße ............................................................................. D. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. EKZ 1.......................................................................................... 2. EKZ 2.......................................................................................... 3. EKZ III....................................................................................... 4. Dienstleistungsbetriebe mit Warenverkauf ............................ 5. Sonstige Betriebe ....................................................................... E. Projektänderungen .......................................................................... F. Ausblick – Was wird die Überarbeitung des ROG für den Handel ändern? ................................................................................ Tirol (Daniela Zenz) .......................................................................................... I. Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen................. II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Überörtliche Raumplanung ............................................................ 1. Tiroler Raumordnungsprogramm für EKZ ........................... 2. Kernzonen-Raumordnungsprogramme ................................. B. Örtliche Raumplanung.................................................................... III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.......................................................................................................... A. Raumordnungsprogramme............................................................. B. Örtliche Entwicklungskonzepte und Flächenwidmungspläne... C. Bebauungsplanung........................................................................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe ........................................................... A. Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien...........................
204 205 205 206 207 207 210 210 211 211 212 212 213 214 216 217 217 218 221 221 222 223 223 224 225 225 225 226 227 229 229 234 234 235 235 236 239 239 241 244 245 246
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Inhaltsverzeichnis 1. EKZ – Definition und Abgrenzung ........................................ 2. Betriebsgröße ............................................................................. 3. Betriebstypen und Warenangebot ........................................... B. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. Einkaufszentren......................................................................... a. Widmung innerhalb von Kern- und Randzonen ............ aa. Widmung von Sonderflächen in Kernzonen ............. bb. Widmung von Sonderflächen in Randzonen............. b. Grundsätze für die Widmung von EKZ-Sonderflächen 2. Handelsbetriebe......................................................................... 3. Exkurs: Abstellmöglichkeiten.................................................. C. Projektänderungen .......................................................................... 1. Änderung bestehender Handelsbetriebe zum 30.06.2005 .... a. EKZ der Betriebstypen I, II, III und V ............................ b. EKZ der Betriebstypen IV, V und VI............................... c. EKZ außerhalb von Sonderflächen für EKZ ................... d. Handelsbetriebe .................................................................. 2. Änderung bestehender Handelsbetriebe nach der ROGNov 2006 .................................................................................... a. Erweiterung von EKZ........................................................ b. Änderung des Betriebstyps................................................ c. Handelsbetriebe ..................................................................
246 247 250 252 253 253 254 256 258 265 268 272 272 273 273 273 274
Vorarlberg (Daniela Zenz) ............................................................................... I. Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen................. II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ......................................... A. Überörtliche Raumplanung............................................................ 1. Projektunabhängige Landesraumpläne (Eignungszonen) .... 2. Projektbezogene Landesraumpläne ........................................ B. Örtliche Raumplanung ................................................................... III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.......................................................................................................... A. Landesraumpläne............................................................................. B. Räumliche Entwicklungskonzepte; Flächenwidmungspläne ..... C. Bebauungsplanung........................................................................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe ........................................................... A. Anknüpfungspunkte der Widmungskategorie............................. 1. EKZ – Definition und Abgrenzung ........................................ 2. Betriebsgröße ............................................................................. 3. Betriebstypen und Warenangebot ........................................... B. Widmungs- und Betriebskategorien.............................................. 1. Einkaufszentren......................................................................... a. EKZ auf Sonderflächen ...................................................... aa. Einschränkung auf Warengruppen (§ 15 Abs 1 lit a) bb. Festlegung von Höchstausmaßen (§ 15 Abs 1 lit b) . cc. Mindestmaß der baulichen Nutzung (§ 15 Abs 1 lit c).................................................................................
279 279 284 285 286 286 287
275 275 276 276
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Inhaltsverzeichnis
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b. EKZ im Kerngebiet............................................................. 2. Handelsbetriebe......................................................................... 3. Exkurs: Abstellmöglichkeiten.................................................. C. Projektänderungen .......................................................................... 1. Änderung bestehender Handelsbetriebe vor der RPG-Nov 2006 ............................................................................................. a. EKZ (§ 15 Abs 1 lit a Z 2 und 3 idF LGBl 1999/43)....... b. Handelsbetriebe .................................................................. 2. Änderung bestehender Handelsbetriebe nach der RPGNov 2006 .................................................................................... a. Erweiterung von EKZ ........................................................ b. Änderung des Betriebstyps ................................................ c. Handelsbetriebe .................................................................. Wien (Roland Winkler) ...................................................................................... I. Abriss über die landesspezifische historische Entwicklung .............. II. Instrumentarien ...................................................................................... III. Verfahren bei Festsetzung und Abänderung der Pläne ..................... IV. Bauflächen für Handelsbetriebe ........................................................... A. Grundlagen....................................................................................... B. Grünland........................................................................................... C. Wohngebiete..................................................................................... D. Gartensiedlungsgebiete ................................................................... E. Gemischte Baugebiete ..................................................................... F. Industriegebiete................................................................................ G. Sondergebiete ................................................................................... H. Weitere Widmungskategorien........................................................ V. Sonderregeln für Einkaufszentren........................................................ A. Definition und Abgrenzung der Einkaufszentren ....................... 1. Begriffsbestimmung .................................................................. 2. Bestimmungstätigkeiten............................................................ 3. Flächenmaß ................................................................................ 4. Umgehungsproblematik ........................................................... 5. Branchen und Ausnahmen ....................................................... B. Einkaufszentren und Raumordnung ............................................. C. Einkaufszentrenwidmung............................................................... 1. Allgemein ................................................................................... 2. Voraussetzungen ....................................................................... 3. Flächenbegrenzung ................................................................... D. Geschäftsstraßenwidmung und Einkaufszentren ........................ 1. Allgemein ................................................................................... 2. Ausweisung von Geschäftsstraßen und Zulässigkeit von Einkaufszentren......................................................................... 3. Ausweisung eines Einkaufszentrenverbots? .......................... 4. Ausweisung einer Höchstgeschoßzahl für Einkaufszentren E. „Fachmarktwidmung“ .................................................................... 1. Allgemein ...................................................................................
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Inhaltsverzeichnis 2. Definition und Abgrenzung des „Fachmarkts“..................... 342 3. Voraussetzungen der „Fachmarktwidmung“ ........................ 343 F. Zusammenfassung ........................................................................... 344
Literaturverzeichnis ......................................................................................... 345
Dietmar Jahnel
Allgemeiner Teil I. II.
III.
IV.
V.
Einleitung .............................................................................................................. Strukturelle Rahmenbedingungen ...................................................................... A. Kompetenzverteilung ................................................................................... B. Verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte ............................................. 1. Erwerbsfreiheit....................................................................................... 2. Gleichheitssatz........................................................................................ 3. Rechtsstaatsprinzip ................................................................................ 4. Einheit des Wirtschaftsgebietes ............................................................ C. Umweltverträglichkeitsprüfung .................................................................. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Landesentwicklungs- bzw Raumordnungsprogramme ............................ 1. Erstellung ................................................................................................ 2. Änderung ................................................................................................ 3. Besonderheiten ....................................................................................... B. Örtliche Raumplanung ................................................................................. 1. Räumliches Entwicklungskonzept....................................................... 2. Flächenwidmungsplan .................................................................................. a) Erstellung......................................................................................... b) Besonderheiten bei der Änderung von FlWPl............................. 3. Bebauungsplan ....................................................................................... a) Erstellung und Änderung............................................................... b) Besonderheiten................................................................................ Widmungskategorien für Handelsbetriebe........................................................ A. Allgemeine Voraussetzungen....................................................................... B. Sonderwidmung für Einkaufszentren ......................................................... C. Sonderregelungen für Kerngebiete .............................................................. D. Besonderheiten .............................................................................................. Begriff Einkaufszentrum/Handelsgroßbetrieb ................................................. A. Räumlichkeiten und Bauwerke.................................................................... B. Handels- und Dienstleistungsbetrieb.......................................................... C. Warenangebot................................................................................................ D. Verkaufsfläche bzw Bruttogeschoßfläche .................................................. 1. Verkaufsfläche als Bezugsfläche ........................................................... 2. Verkaufsfläche und/oder Geschoßfläche als Bezugsfläche................ 3. Begriff der Verkaufsfläche..................................................................... 4. Kumulationsregel ...................................................................................
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Allgemeiner Teil VI.
VII. VIII. IX.
Änderung der Rahmenbedingungen................................................................... A. Konsensänderung ......................................................................................... B. Übergangsbestimmungen zur Bestandsicherung ...................................... Behörden und Verfahren – Besonderheiten....................................................... Gewerbeordnung.................................................................................................. Schlusswort............................................................................................................
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I. Einleitung In Österreich bestehen neun verschiedene Regelungsregime für Handelsbetriebe, weil die Angelegenheiten der Raumordnung und Raumplanung in die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer fallen. Daneben sind auch die Genehmigungsvoraussetzungen für Betriebsanlagen und für Einkaufszentren nach der Gewerbeordnung zu beachten. Die auf Handelsbetriebe anzuwendenden Rechtsgrundlagen im Raumordnungsrecht der einzelnen Bundesländern und der Gewerbeordnung werden in den Beiträgen dieses Bandes ausführlich und detailliert dargestellt. Versucht man, die rechtlichen Grundlagen in einer Gesamtschau miteinander zu vergleichen, so zeigt sich rasch, dass dem Ideenreichtum der einzelnen Landesgesetzgeber kaum Grenzen gesetzt sind. Werden die Planungsinstrumente der Raumordnung meist noch in vergleichbarer Weise geregelt, so beginnt der Variantenreichtum bei den Kategorien, die für die Flächenwidmung in den einzelnen Ländern zur Verfügung stehen. Die Definitionen der Begriffe „Handelsbetriebe“ oder „Einkaufszentrum“ variieren bereits von Land zu Land derartig stark, dass sich nur mehr vereinzelt gemeinsame Grundstrukturen erkennen lassen. Das Gleiche gilt für die Kriterien, unter welchen Voraussetzungen Einkaufszentren errichtet werden dürfen. Dennoch verfolgt dieser „Allgemeine Teil“ das Ziel, aus einem Vergleich der länderspezifischen Regelungen Gemeinsamkeiten herauszuarbeiten, soweit dies möglich ist, und auf gravierende landesspezifische Abweichungen und Besonderheiten hinzuweisen. Die Systematik folgt dabei dem einheitlichen Aufbau der einzelnen Beiträge, weshalb im vergleichenden Teil (III.-VIII.) auf explizite Verweise zu den Details der Einzeldarstellungen in den jeweiligen Bundesländern ebenso wie auf Fußnoten verzichtet wird. Auch die entsprechenden Hinweise auf höchstgerichtliche Judikatur und weiterführende Literatur lassen sich den Kapiteln zur Rechtslage in den jeweiligen Bundesländern entnehmen. Vorangestellt wird dieser vergleichenden Darstellung ein kurzer Abriss der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für die einfachgesetzlichen Regelungen über Handelsbetriebe.
II. Strukturelle Rahmenbedingungen
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II. Strukturelle Rahmenbedingungen A. Kompetenzverteilung Da Österreich ein Bundesstaat ist, sind die Zuständigkeiten für Gesetzgebung und Vollziehung in den Artikeln 10–15 B-VG in Form von vier Haupttypen der Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt. Für die Beantwortung der Frage, wer für die Erlassung der gesetzlichen Grundlagen zuständig ist, die die Voraussetzung für die Zulässigkeit der Errichtung von Handelsbetrieben regeln, kommen daher mehrere Kompetenztatbestände in Frage. Konkret sind dies die Materie „Raumordnung“ und die Materie „Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie“. Die Besonderheit der Materie „Raumordnung“ ist, dass sie aus kompetenzrechtlicher Sicht keine für sich bestehende Verwaltungsmaterie bildet, sondern alle Tätigkeiten umfasst, die vorsorgend planend sind. Entsprechend dem maßgeblichen Kompetenzfeststellungserkenntnis des VfGH fällt die Raumordnung nach der Generalklausel des Art 15 B-VG in Gesetzgebung und Vollziehung den Ländern zu, soweit nicht Teile davon in die Kompetenz des Bundes bzw in die Kompetenz der Gemeinden fallen.1 Insbesondere die Abgrenzung zwischen den Materien Gewerberecht2 und Raumordnungsrecht im Einzelnen hat den VfGH immer wieder beschäftigt.3 Danach ist es Sache der Länder, Regelungen zur Standortplanung für gewerbliche und industrielle Betriebsanlagen zu erlassen. Die Vollziehung kommt den Gemeinden im Rahmen ihrer Kompetenz zur Erstellung von Flächenwidmung- und Bebauungsplänen zu. Es ist Aufgabe des jeweiligen Landesgesetzgebers, den Begriff Einkaufszentrum rechtsverbindlich und autonom für den Bereich der jeweiligen Landesrechtsordnung zu definieren. Er kann dabei beispielsweise festlegen, ab welcher Größe er von einem EKZ ausgeht.4 Die Raumplanung muss aber auch auf eine im öffentlichen Interesse liegende Ordnung des Raums achten und hat Eingriffe in Infrastrukturverhältnisse, den Verbrauch von Landfläche sowie Umweltfragen zu berücksichtigen. Zur Frage der Zuständigkeit zur Sicherung der Nahversorgung der Bevölkerung existiert eine reichhaltige Judikatur, aus der sich die Entscheidungslinie des VfGH zur Abgrenzung der Landesmaterie „Raumordnung“ von der Bundeszuständigkeit für die Materie „Gewerbe und Industrie“ ergibt.5 Danach ist 1
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VfSlg 2674/1954; allgemein zum Raumordnungsrecht Lienbacher, Raumordnungsrecht, 337. Das Regelungsregime der Gewerbeordnung für Handelsbetriebe wird im Beitrag von Winkler in diesem Band ausführlich behandelt. Vgl dazu ausführlich Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 8 ff. Vgl V.D. für eine Zusammenstellung der sehr unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Bundesländern. Ausführlich dokumentiert bei Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 11 ff; vgl zB VfSlg 11.393/1987, 12.284/1990, 12.918/1991.
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Allgemeiner Teil
es den Landesgesetzgebern zwar gestattet, eine Regelung zur Sicherung der Nahversorgung in die Raumordnungsgesetze aufzunehmen, jedoch nur solange, als dieses (gewerberechtliche Kriterium) nur als eines von vielen raumordnungsrechtlichen Zielen mitberücksichtigt wird und die Errichtung von EKZ nicht vom Lokalbedarf abhängig gemacht wird. Die in Art 15 B-VG den Ländern eingeräumte Raumordnungskompetenz umfasst nach dieser Judikatur nur eine Standortplanung unter den raumplanerischen Gesichtspunkten einer planmäßige und vorausschauenden Flächennutzung sowie unter strukturpolitischen, verkehrsplanerischen und siedlungsstrukturellen Aspekten.6
B. Verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte 1. Erwerbsfreiheit Im Zusammenhang mit den gesetzlichen Bestimmungen über die Errichtung von Handelsbetrieben ist insbesondere das in Art 6 StGG verankerte Recht auf Freiheit der Erwerbstätigkeit von besonderer Bedeutung.7 Durch dieses Grundrecht wird die freie Erwerbstätigkeit für inländische natürliche und juristische Personen verfassungsrechtlich gesichert. Unionsbürger genießen einen gleichartigen Schutz durch die Grundfreiheiten des EG-Vertrages iVm dem Diskriminierungsverbot. Ein Eingriff in das Grundrecht auf Erwerbsfreiheit ist allerdings dann gerechtfertigt, wenn er gesetzlich vorgesehen ist und – entsprechend der ständigen Rechtsprechung des VfGH – durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und in einer zur Erreichung des Ziels adäquaten Weise ausgestaltet ist. Zudem muss der Eingriff verhältnismäßig sein. Im Zusammenhang mit Handelsbetrieben spielt die Beurteilung des öffentlichen Interesses vor allem bei der Frage der Normierung eines Konkurrenzschutzes für bestehende Betriebe eine Rolle.8 Ein solches Instrument des Konkurrenzschutzes stellt die Bedarfsprüfung dar, worunter eine von der Behörde vorzunehmende Prüfung verstanden wird, ob ein wirtschaftlicher Bedarf nach der in Aussicht genommenen Tätigkeit besteht. Allgemein hat der VfGH in einer ganzen Reihe von Erkenntnissen den bloßen Konkurrenzschutz bestimmter Gewerbe nicht als im öffentlichen Interesse liegend anerkannt. Der Gerichtshof ging dabei davon aus, dass für die Zulässigkeit einer Bedarfsprü-
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Waldl, Einkaufszentren, in Hauer/Nußbaumer, 507 mit zahlreichen Judikaturhinweisen, zB VfSlg 12.284/1990, 14.685/1996, 15.233/1998. Ebenso: Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 17. Vgl allgemein zur Freiheit der Erwerbstätigkeit Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10 (2007), Rz 1494 ff; Berka, Lehrbuch Verfassungsrecht (2005), Rz 1557 ff. Vgl dazu Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 18 f.
II. Strukturelle Rahmenbedingungen
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fung über den Schutz bestehender Betriebe hinausgehende besondere Gründe vorliegen müssen.9 Daher stellt sich die Frage, wie die in § 77 Abs 5 GewO normierte Bedachtnahmepflicht auf die Nahversorgung im Lichte der Erwerbsausübungsfreiheit zu beurteilen ist. Der VfGH hat diesen Regelungskomplex der GewO in VfSlg 15.672/1999 dem Grunde nach für verfassungskonform erachtet.10 Allgemein hat der Gerichtshof zur Frage der Standortbeschränkung von großen Handelsbetrieben ausgeführt, dass eine Verletzung des Grundrechts auf Erwerbsfreiheit deshalb nicht vorliege, weil ein erhebliches öffentliches Interesse bestehe, aus Gründen der Raumverträglichkeit besondere Standorte für EKZ vorzusehen und außerhalb dieser Standorte die Errichtung von EKZ auszuschließen.11 Diese Rechtsprechung wird in der Literatur mit dem Hinweis darauf kritisiert, dass damit den Grundsätzen der Eignung und Verhältnismäßigkeit der angewendeten Mittel nicht im selben Maße Rechnung getragen wird, wie in andern Erkenntnissen zur Erwerbsfreiheit und der VfGH damit im Ergebnis den Konkurrenzschutz bestehender EKZ toleriert, denn die Prüfung von „Einzugsbereichen“ läuft auf die Überprüfung des jeweiligen Lokalbedarfs hinaus.12 Weiters ist fraglich, inwiefern Verkaufsflächenbeschränkungen für EKZ ein taugliches und adäquates Mittel darstellen, um einen „Wildwuchs“ an EKZ hintan zu halten. Eine Antwort auf die Frage, inwieweit absolute Verkaufsflächenbeschränkungen mit der Freiheit auf Erwerbstätigkeit vereinbar sind, findet sich in der bisherigen Judikatur des VfGH nicht.
2. Gleichheitssatz Aus dem bundesstaatlichen Prinzip leitet der VfGH ab, dass Bundes- und Landesgesetzgeber sowie Landesgesetzgeber untereinander unterschiedliche Regelungen schaffen dürfen.13 Die höchst unterschiedlichen Regelungsregime der Landesgesetzgeber betreffend Handelsbetriebe stellen damit keinen Widerspruch gegen den Gleichheitssatz dar. Ansätze dazu, dass die einzelnen bestehenden landesrechtlichen Regelungen über Handelsbetriebe dem Sachlichkeitsgebot widersprechen könnten, sind in der Judikatur des VfGH bislang nicht zu finden.
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Vgl dazu die Zusammenstellung der Erkenntnisse bei Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 18 FN 71. Vgl dazu den Beitrag von Winkler zum Gewerberecht in diesem Band. VfSlg 14.685/1996. Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 19. Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10, Rz 1356.
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Allgemeiner Teil
3. Rechtsstaatsprinzip Nach ständiger Rsp des VfGH sind zur Ermittlung des Inhalts eines Gesetzes alle zur Verfügung stehenden Auslegungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Nur wenn sich nach Heranziehung aller Interpretationsmethoden immer noch nicht beurteilen lässt, was im konkreten Fall rechtens ist, verletzt eine Norm die in Art 18 B-VG statuierten rechtsstaatlichen Erfordernisse.14 Ein Hinweis darauf, dass dies auf eine der landesrechtlichen Regelungen über Handelsbetriebe zutreffen könnte – mögen sie im einzelnen auch relativ kompliziert und unübersichtlich sein – ist der bisherigen Judikatur des VfGH nicht zu entnehmen.
4. Einheit des Wirtschaftsgebietes Auch das in Art 4 Abs 1 B-VG normierte Gebot der Einheitlichkeit des Wirtschaftsgebietes wird nicht dahin gehend aufgefasst, dass keine Normen erlassen werden dürfen, die die Wirtschaft innerhalb des Bundesgebiets in verschiedenen territorialen Bereichen unterschiedlich beeinflussen, weil dies eine inhaltlich verschiedene Landesgesetzgebung unmöglich machen würde.15
C. Umweltverträglichkeitsprüfung Bei Überschreitung der in Anhang 1 Z 19 zum UVP-G 2000 normierten Schwellenwerte fallen EKZ unter die Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht. Nach dem Konzept des UVP-G 2000 hat die für die Abhaltung der UVP zuständige LReg im Sinne einer vollständigen Verfahrens- und Entscheidungskonzentration alle nach den bundes- und landesrechtlichen Verwaltungsvorschriften erforderlichen materiellen Genehmigungsbestimmung im konzentrierten Verfahren mit anzuwenden. Darunter fallen auch sämtliche in diesem Band besprochene raumordnungsrechtliche und gewerberechtliche Bestimmungen. Unzulässigkeit ist jedenfalls auch bei Handelsgroßbetrieben die Aufsplittung eines Projektes auf mehrere Projektträger und die Einbringung mehrerer Anträge zur Umgehung der Umweltverträglichkeitsprüfung.16
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Vgl zB VfSlg 15.672/1999. Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht10, Rz 190. Umweltsenat 08.07.2004, US 5A/2004/2-48; wbl 2006/134, 295; teilweise aufgehoben, in dieser Frage aber bestätigt durch VwGH 29.03.2006, 2004/04/0129; RdU 2006/156, 209.
III. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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III. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen Wie für das Raumordnungsrecht typisch, besteht in allen Bundesländern (mit Ausnahme von Wien) für die Planungsinstrumente eine abgestufte Hierarchie bei zunehmendem Konkretisierungsgrad, beginnend bei Konzepten und Programmen auf Landesebene, über örtliche Konzepte und Programme, bis hin zum Flächenwidmungs- und Bebauungsplan als letzte Konkretisierungsstufe auf Gemeindeebene.
A. Landesentwicklungs- bzw Raumordnungsprogramme 1. Erstellung Nach den sehr abstrakt formulierten Raumordnungsgrundsätzen, die in den einzelnen Raumordnungs- bzw Raumplanungsgesetzen festgelegt sind, bilden die Landesentwicklungs- oder Raumordnungsprogramme den ersten Konkretisierungsschritt, der noch auf überörtlicher Ebene angesiedelt ist. Die LReg erlässt diese Pläne nach deren Auflage und Möglichkeit zur Stellungnahme als Verordnung und macht sie damit zu verbindlichen Rechtsakten, die alle weiteren konkretisierenden Verwaltungsakte (insbesondere die FlWPl und Bebauungspläne) binden. Entsprechend den europarechtlichen Vorgaben ist bei Bestehen einer Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht oder bei Beeinträchtigung eines Europaschutzgebietes eine Umweltprüfung zwingend durchzuführen.
2. Änderung Regelmäßig besteht eine Pflicht zur Änderung von Entwicklungsprogrammen, wenn sich die maßgebliche Rechtslage oder die ursprünglichen Planungsvoraussetzungen geändert haben, in Oberösterreich ist das Erfordernis des Gemeinwohls als ein weiterer Änderungsgrund festgelegt. Für das Verfahren der Änderung von Entwicklungsprogrammen sind im Wesentlichen die Grundsätze des Verfahrens zur Erstellung anzuwenden, wobei teilweise (zB Niederösterreich, Steiermark, Vorarlberg) eine Änderung nur eingeschränkt möglich ist. Modifizierungen werden hier nur zugelassen, soweit dies bei wesentlicher Änderung der Planungsvoraussetzungen oder zur Vermeidung von Widersprüchen zu Gesetzen des Bundes oder des Landes und zu Verordnungen des Bundes erforderlich ist.
3. Besonderheiten In Kärnten ist ein eigenes Entwicklungsprogramm „Versorgungsinfrastruktur“ zur Erhaltung und Sicherung der in Kärnten vorgegebenen „Zentrenstrukturen“ mit Bedeutung für EKZ vorgesehen. Eine Pflicht zur Änderung
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Allgemeiner Teil
kann – insbesondere hinsichtlich der Festlegungen der EKZ-Höchstausmaße – aus geänderten raumordnerischen Rahmenbedingungen resultieren. In Salzburg sind für Handelsgroßbetriebe eigene anlassfallbezogene Standortverordnungen zu erlassen, die allerdings in Orts- und Stadtkernbereichen nicht erforderlich sind. In Tirol ist die verpflichtende Erlassung eines landesweit geltenden Raumordnungsprogramms für EKZ vorgesehen. Neben dem ROP bestehen in Tirol zurzeit 21 Kernzonen-Raumordnungsprogramme. In Vorarlberg wurden sowohl projektbezogene als auch spezielle, projektunabhängige für einzelne Gemeinden geltende Landesraumpläne (zurzeit insgesamt 37) erlassen. In Tirol und Vorarlberg hat die LReg die Möglichkeit, in bestimmten Fällen mittels Bescheid Ausnahmen von Raumordnungsprogrammen bzw den Landesraumplänen zu genehmigen. Wien wiederum unterscheidet sich bei den Instrumentarien der Raumordnung grundlegend von den anderen Bundesländern. Dies ist dadurch begründet, dass Wien einerseits Land und Gemeinde ist, andererseits primär städtischer bzw stadtnaher Raum Gegenstand der Planung ist. Dem entsprechend sieht die wr BauO keine gestufte Planungshierarchie vor. Insoweit gibt es auch keine weitergehende überörtliche Planung für den Landesraum, weil dieser größtenteils mit dem Stadtgebiet zusammenfällt.
B. Örtliche Raumplanung 1. Räumliches Entwicklungskonzept Beim räumlichen Entwicklungskonzept (auch als örtliches Entwicklungskonzept oder örtliches Raumordnungskonzept bezeichnet) handelt es sich um die Entwicklung von Grundlagen für die Erstellung von FlWPl. Die Gemeinden können im räumlichen Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet Entwicklungsziele und Entwicklungsmaßnahmen festlegen. Die Erstellung des räumlichen Entwicklungskonzeptes ist zum Teil als Verordnung (Niederösterreich, Oberösterreich, Steiermark, Tirol) und zum Teil als Gemeinderatsbeschluss ohne unmittelbare Bindungswirkung (Kärnten, Salzburg, Vorarlberg) vorgesehen. Andere Bundesländer kennen dieses Instrument nicht (zB Wien).
2. Flächenwidmungsplan a) Erstellung Der FlWPl ist das zentrale Planungsinstrument der örtlichen Raumplanung. Er stellt eine Verordnung dar, die vom Gemeinderat erlassen wird, und hat konkret die geordnete Art der Nutzung der gesamten Fläche des Gemeindegebietes festzulegen. Für das Zustandekommen und für die Änderung eines FlWPl sind im Wesentlichen folgende Verfahrensschritte notwendig:
III. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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– Bekanntmachung der Absicht, einen FlWPl zu erlassen bzw den bestehenden zu ändern – Verständigung der Mitwirkungsberechtigten – uU Durchführung einer Umweltprüfung bzw einer Verträglichkeitsprüfung bei Europaschutzgebieten – öffentliche Auflage des Entwurfs des FlWPl zwischen vier und sechs Wochen und ortsübliche Bekanntmachung der Auflage – Möglichkeit der Erhebung schriftlicher Einwendungen – Beschluss des Gemeinderates – Genehmigung durch die LReg – Kundmachung durch den Bürgermeister. b) Besonderheiten bei der Änderung von FlWPl Auch wenn die Änderung eines bestehenden FlWPl im Wesentlichen dem Verfahren der Erstellung folgt, gibt es bestimmte Abweichungen, die insbesondere einen gewissen Bestandschutz garantieren bzw eine Pflicht zur Überprüfung vorsehen. Grundsätzlich besteht eine Pflicht zur Änderung des FlWPl, wenn dieser einem höherrangigen Raumordnungsinstrument widerspricht. Im Burgenland darf der FlWPl nur abgeändert werden, wenn sich die Planungsgrundlagen infolge Auftretens neuer Tatsachen oder Planungsabsichten in der Gemeinde wesentlich geändert haben oder höherrangige Normen dies erfordern. In Kärnten darf eine Änderung nur aus wichtigen Gründen und grundsätzlich nur einmal jährlich vorgenommen werden, außer bei Widerspruch zu höherrangigen Raumordnungsinstrumenten. Es besteht auch ein grundsätzlich 10-jähriger Bestandschutz bei Bauland und bestimmter Grünlandflächen. In Niederösterreich sind die Änderungsgründe taxativ, in Wien demonstrativ aufgezählt. Konkret besteht in Oberösterreich die Regelung, dass die Gemeinde den FlWPl alle zehn Jahre grundlegend zu überprüfen hat. In Vorarlberg ist vorgesehen, dass die FlWPl regelmäßig vom Bürgermeister spätestens alle fünf Jahre nach Erlassung bzw Änderung auf bestehende Änderungsvoraussetzungen zu überprüfen sind. In Tirol ist eine Änderung des FlWPl im Einzelfall auch möglich, wenn sie zum Vorteil einer weiteren räumlichen Entwicklung der Gemeinde erfolgt, sofern die örtliche Raumplanung damit im Einklang steht.
3. Bebauungsplan a) Erstellung und Änderung Der Bebauungsplan ist nach dem FlWPl der nächste verpflichtend vorgesehene Konkretisierungsschritt. Er ist ebenfalls eine Verordnung der Gemeinde
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Allgemeiner Teil
und regelt die bauliche Ordnung eines Gebietes unter Bedachtnahme auf einen sparsamen Bodenverbrauch und eine geordnete Siedlungsentwicklung. Das Verfahren zur Erstellung bzw Änderung der Bebauungspläne ist im Wesentlichen dem Verfahren bei FlWPl nachgebildet, meist ist aber keine aufsichtsbehördliche Genehmigung vorgesehen. b) Besonderheiten In einigen Bundesländern (zB Kärnten, Salzburg) ist unter bestimmten Voraussetzungen eine Erlassung von Flächenwidmungs- und Bebauungsregelungen in einem Verfahren zulässig. In Salzburg sind die Gemeinden großteils an die Vorgaben in den Standortverordnungen gebunden, ob sie eine Ausweisung von Gebieten für Handelsgroßbetriebe im FlWPl vornehmen, liegt jedoch in ihrem allgemeinen Planungsermessen. In der Steiermark erfordern Gebiete, in denen EKZ errichtet werden dürfen, zwingend die Erstellung eines Bebauungsplanes vor Erlangung einer Baubewilligung.
IV. Widmungskategorien für Handelsbetriebe A. Allgemeine Voraussetzungen Grundsätzliche Voraussetzung, damit auf einer Fläche ein Handelsbetrieb errichtet werden kann, ist in den meisten Bundesländern eine Widmung als „Bauland“. Im Einzelnen sind zur Widmungskategorie Bauland verschiedene, länderweise recht unterschiedliche Unterkategorien vorgesehen, die eine weitere, differenzierte Beurteilung der Zulässigkeit von Handelsbetrieben erfordern. Ohne Sonderwidmung sind in verschiedenen Baulandkategorien regelmäßig nur Handelsbetriebe zur Nahversorgung zulässig (zB Burgenland, Kärnten, Niederösterreich) bzw mit „Waren des täglichen Bedarfs“ (Oberösterreich) bzw Handelsbetriebe, die die „wirtschaftlichen Bedürfnisse der Bewohner“ befriedigen (Steiermark). In einzelnen Bundesländern (zB Kärnten, Oberösterreich) erfolgt die Zulässigkeitsprüfung nach Betriebstypen, in Oberösterreich ist dazu eine eigene Betriebstypenverordnung (BTypVO) erlassen worden, die festlegt, welche Betriebe in welchen Widmungskategorien zulässig sind. Handelsbetriebe sind allerdings von der BTypVO nicht erfasst und dürfen ohne Sonderwidmung nur bis zu einer Gesamtverkaufsfläche von 300m2 errichtet werden. Ähnlich ist in Tirol die Errichtung von Handelsbetrieben auf nicht speziell gewidmeten Sonderflächen nur dann zulässig, wenn die Schwellenwerte im Anhang des tir ROG nicht überschritten werden.
IV. Widmungskategorien für Handelsbetriebe
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In Kärnten reicht die Widmung als Baulandkategorie bei EKZ aus, sofern ein Orts- oder Stadtkern im FlWPl ausgewiesen ist. In der Steiermark sind Einkaufszentrenbaugebiete eine bestimmte Form von Baugebieten, in denen EKZ zulässig sind. Die Ausweisung eines solchen Gebietes im FlWPl hängt neben den allgemeinen Baulandvoraussetzungen davon ab, ob unzumutbare Immissionen, großräumige Überlastung der Verkehrsinfrastruktur sowie unzumutbare Beeinträchtigungen der Nachbarschaft vermieden werden können und ob eine geeignete Verkehrserschließung der Einkaufszentrenfläche erreicht wird. Weiters sind EKZ in Kerngebieten zentraler Orte, die ebenfalls unter die Baugebietswidmungen fallen, zulässig. In Wien ist eine Widmung für EKZ in Wohngebieten, gemischten Baugebieten und Industriegebieten möglich. Dabei kommt es für die Zulässigkeit von Handelsbetrieben in der Widmungskategorie „Wohngebiet“ darauf an, dass durch die von ihnen ausgehenden Emissionen der Wohnzweck nicht beeinträchtigt wird. Im „gemischten Baugebiet“ wird der Belästigungsschutz durch ein Zumutbarkeitskriterium abgeschwächt. Bedingt durch den hohen Schwellenwert können in Wien EKZ bis 2.500m2 unter den allgemeinen Voraussetzungen für Handelsbetriebe errichtet werden.
B. Sonderwidmung für Einkaufszentren Spezielle Voraussetzung für die Zulässigkeit der Errichtung von „Einkaufszentren“, die in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich definiert sind (siehe dazu V.), ist neben einer bestimmten Bauland-Widmungsart meist zusätzlich eine Sonderwidmung. Eine Ausnahme besteht teilweise für sog „Kerngebiete“ (siehe dazu IV.C.). Im Burgenland müssen Flächen für EKZ in Eisenstadt, in den Bezirkshauptorten, in Orten mit mehr als 2.000 Einwohnern oder in durch Verordnung festgelegten „Einkaufsorten“ liegen. In Kärnten wird grundsätzlich eine Sonderwidmung im FlWPl verlangt, die in einem Entwicklungsprogramm vorgesehen sein muss und nur in Ober-, Mittel- oder Unterzentren zulässig ist, wobei auf bestimmte, im Gesetz genannte Aspekte Rücksicht genommen werden muss. In Oberösterreich ist für Handelsbetriebe über 300m2 eine Sonderwidmung als Gebiet für Geschäftsbauten notwendig, bei einer Gesamtverkaufsfläche über 1.500m2 bedarf es zusätzlich eines überörtlichen Planungsaktes. In Tirol und Vorarlberg dürfen EKZ sowie Handelsbetriebe, die die vorgesehenen Schwellenwerte überschreiten, nur auf speziell gewidmeten Sonderflächen errichtet werden. Bei diesen Sonderwidmungen handelt es sich in Tirol um eigenständige Widmungskategorien im jeweiligen FlWPl, in Vorarlberg hingegen um eine Unterart der Widmungskategorie „Baufläche“. In Wien dürfen EKZ in den Widmungskategorien Wohngebieten, gemischten Baugebieten und Industriegebieten errichtet werden, „wo sie im Bebauungsplan ausgewiesen sind“ sowie „auf Liegenschaften an einer Geschäftsstraße“. Außerdem kann festgelegt werden, dass nur Fachmärkte, aber
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Allgemeiner Teil
keine EKZ für Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung errichtet werden dürfen.
C. Sonderregelungen für Kerngebiete In einzelnen Bundesländern bestehen Sonderregelungen für „Kerngebiete“, worunter zB der oö Gesetzgeber Flächen mit überwiegend städtischer oder typisch zentrumsbildender Struktur versteht, die vorrangig für öffentliche Bauten, Büro- und Verwaltungsgebäude, Gebäude für Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Veranstaltungsgebäude und Wohngebäude bestimmt sind. Die Bezeichnungen variieren teilw in anderen Bundesländern (zB „Zentrumszone“ in Niederösterreich bzw „Orts- und Stadtkerne“ in Kärnten). Diese Bestimmungen zielen durchwegs auf eine Stärkung der Orts- und Stadtzentren sowie auf die Erhaltung wohnungsnaher Einkaufsmöglichkeiten ab. Die Attraktivität der Ortskerne soll durch vereinfachte Regelungen für Einkaufzentren, insb für Waren des täglichen Bedarfs, gefördert und die Einkaufsmöglichkeiten auf integrierten Standorten gestärkt werden. Im Burgenland kann in geschlossenen Siedlungsgebieten (zB im FlWPl ausgewiesener Stadt- oder Ortskern), Fußgängerzonen etc vom Erfordernis bestimmter Baulandwidmungen und von der Verkaufsflächenobergrenze abgegangen werden. Kärnten begünstigt mit seiner Orts- und Stadtkernregelung den Einzelhandel, indem in ausgewiesenen Orts- oder Stadtkernen keine Sonderwidmungspflicht für Einkaufszentren besteht. In Niederösterreich kann in einer Zentrumszone die Widmung BaulandKerngebiet mit dem Zusatz „Handelseinrichtungen“ versehen werden. Dies hat zur Folge, dass innerhalb dieser Widmungskategorie die Errichtung von Handelsbetrieben keinerlei Beschränkungen hinsichtlich der Verkaufsfläche bzw Bruttogeschoßfläche unterliegt. In Oberösterreich werden Kerngebiete in zweifacher Weise privilegiert behandelt: bis 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche bedarf es keiner Sonderwidmung, außerdem ist die Zusammenrechnungsregel bei der Verkaufsfläche (siehe dazu V.D.4) nicht anzuwenden. Auch in Salzburg sind Orts- und Stadtkerne sowie gewachsene Einkaufsund Geschäftsstraßen von der Zusammenrechnungsregel befreit. EKZ sind in der Steiermark ferner in Kerngebieten zentraler Orte zulässig sowie ausnahmsweise dort, wo die LReg auf Antrag der Gemeinde oder in Wahrnehmung ihrer Aufgaben der überörtlichen Raumplanung eine sog Einzelstandortverordnung erlassen hat In Vorarlberg bestehen für Kerngebiete eigene Verkaufsflächenausmaße. Außerdem ist die Errichtung von EKZ im Kerngebiet unter bestimmten Voraussetzungen ohne Bestehen einer besonderen Widmung zulässig.
V. Begriff Einkaufszentrum/Handelsgroßbetrieb
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D. Besonderheiten Zum Unterschied von anderen Bundesländern liegt im Burgenland die Planungshoheit für EKZ nahezu völlig bei der LReg. Da das bgld RPlG keine eigene Widmungskategorie „Einkaufszentrum“ vorsieht, haben die Gemeinden keine Möglichkeit, durch Widmung von Einkaufszentrenflächen aktiv auf die Standorte der Großbetriebe Einfluss zu nehmen In Kärnten darf die LReg in Gemeinden, die an Klagenfurt und Villach grenzen und die nach dem Entwicklungsprogramm keine Sonderwidmung für EKZ erlassen dürften, mit Bescheid die Bewilligung für diese Sonderwidmung unter bestimmten Voraussetzungen erteilen. EKZ sind in der Steiermark (wie bereits erwähnt) neben den EKZBaugebieten in Kerngebieten zentraler Orte zulässig. Die EKZ-VO sieht zusätzlich vor, dass Lebensmittel führende EKZ 1 nicht weiter als 100m vom Kerngebiet des zentralen Ortes entfernt sein dürfen, um diese näher an die Zentren zu binden, sowie ausnahmsweise dort, wo die LReg auf Antrag der Gemeinde oder in Wahrnehmung ihrer Aufgaben der überörtlichen Raumplanung eine sog Einzelstandortverordnung erlassen hat. Die wr BauO sieht im Ergebnis zwei Widmungskategorien für EKZ vor, wobei diese Ausweisung konkret erst in den Bebauungsplänen erfolgt.
V. Begriff Einkaufszentrum/Handelsgroßbetrieb Bei einem Vergleich der Länderregelungen fällt zunächst auf, dass schon die sprachlichen Bezeichnungen des Phänomens „Einkaufszentrum“ unterschiedlich sind. So wird der Begriff „Einkaufszentrum“ zwar in den meisten, keineswegs aber allen Bundesländern verwendet. In Niederösterreich gelten die Reglungen des § 17 ROG für alle „Handelseinrichtungen“. Oberösterreich spricht von „Geschäftsbauten des überörtlichen Bedarfs“, Salzburg von „Handelsgroßbetrieben“ mit der Besonderheit, dass hier der Begriff „Einkaufszentrum“ als eine Untergliederung verwendet wird. Noch größer sind die Unterschiede bei der Definition von EKZ. Es werden in so gut wie allen Bundesländern unterschiedliche Kriterien und unterschiedliche Größenangaben mit diversen weiteren Untergliederungen verwendet. Gewisse Gemeinsamkeiten lassen sich allerdings bei den Elementen erkennen, die für die Begriffsbestimmung verwendet werden. Dies sind im Wesentlichen: – Vorliegen von Räumlichkeiten und Bauwerken – Vorliegen eines Handelsbetriebs bzw eines Handelsbetriebs iVm Dienstleistungsbetrieben – ein bestimmtes Warenangebot – eine bestimmte Größe.
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Allgemeiner Teil
A. Räumlichkeiten und Bauwerke Bei einem EKZ muss es sich zunächst durchwegs um eine bauliche Anlage handeln, was zB mit den Begriffen Gebäude oder Teile von Gebäuden bzw Bauten oder Teile von Bauten umschrieben wird. Verkaufsflächen im Freien zählen in der Regel nicht zu den Verkaufsflächen von EKZ. Einzige Ausnahme ist Oberösterreich, wo alle Flächen eines Handelsbetriebes unabhängig davon, ob es sich um geschlossene Räume oder Freiflächen handelt, zu den Verkaufsflächen zählen. Freiflächen haben auch in Tirol eine gewisse Bedeutung, sofern sie funktional zugeordnete Anlagen darstellen, die zum Kundenflächenausmaß hinzu zu rechnen sind.
B. Handels- und Dienstleistungsbetrieb Alle Raumordungsbestimmungen der Länder gehen bei der Definition von EKZ grundsätzlich vom Bestehen eines Handelsbetriebes aus, in dem bestimmte Waren angeboten werden. Dabei kann es sich regelmäßig sowohl um einen Einzelhandel als auch Großhandel handeln, in Salzburg wird allerdings bei den einzelnen Kategorien von Handelsgroßbetrieben danach unterschieden, ob der Verkauf der Waren an Letztverbraucher oder Wiederverkäufer erfolgt. Im Burgenland und in der Steiermark wird darauf abgestellt, dass diese Handelsbetriebe „für den überörtlichen Bedarf bestimmt“ sein müssen. Vielfach sind auch Dienstleistungsbetriebe beim Begriff des EKZ zu berücksichtigen, wobei diese mit den Handelsbetrieben in einem Zusammenhang stehen müssen. Dies ist ausdrücklich in Burgenland, Salzburg und Tirol angeordnet, ergibt sich in der Steiermark und Vorarlberg implizit aus dem Gesetz und wird in Niederösterreich und Oberösterreich ohne ausdrückliche Anordnung so verstanden. Auch in Wien wird die Wendung „mit Räumen, die überwiegend für das Ausstellen und den Verkauf von Waren beziehungsweise für das Erbringen von Dienstleistungen bestimmt sind“ so ausgelegt, dass die Dienstleistungen im Zusammenhang mit den vorgenannten Handelstätigkeiten erbracht werden müssen. In Kärnten hingegen sind Dienstleistungsbetriebe nicht in der Definition des EKZ enthalten. Ein Dienstleistungsbetrieb für sich allein fällt damit in keinem Bundesland unter die Bestimmungen für EKZ. In der Steiermark ist diesbezüglich ausdrücklich festgelegt, dass Dienstleistungseinrichtungen, soweit dort eine Abgabe von Waren nur im untergeordneten Ausmaß oder überhaupt nicht erfolgt, nicht als EKZ gelten. Ausdrücklich ausgenommen ist teilweise (zB Niederösterreich und Kärnten) der Direktverkauf von am Standort produzierten Waren, sofern der Charakter als Produktionsbetrieb gewahrt bleibt.
V. Begriff Einkaufszentrum/Handelsgroßbetrieb
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C. Warenangebot Ein weiteres wesentliches Kriterium für die Definition von EKZ stellt in allen Ländern das Warenangebot eines Handelsbetriebes dar. Dabei wird zumeist unterschieden zwischen – Lebensmitteln und Waren des täglichen Bedarfs, teilweise als „nicht autoaffine“ Waren bezeichnet bzw – sonstigen Waren des nicht täglichen Bedarfs oder „autoaffinen“ Waren. Dabei werden unter autoaffinen Gütern Waren verstanden, die vom Kunden nur unter Verwendung eines Kfz abtransportiert werden können. Auf diese Unterscheidung wird zB in Niederösterreich (unter der Bezeichnung „zentrumsrelevante Ware“), Tirol und Vorarlberg abgestellt. Die Frage, ob Lebensmittel verkauft werden oder nicht, spielt in den Ländern Burgenland, Kärnten, Salzburg, Steiermark eine Rolle für die weitere Unterteilung in verschiedene Typen von EKZ. Teilweise werden bestimmte Betriebe ausdrücklich von der Definition eines EKZ ausgenommen wie zB in Tirol Betriebe, in denen Kraftfahrzeuge und ergänzend dazu Kraftfahrzeugzubehör und höchstens in einem geringfügigen Ausmaß andere Waren angeboten werden oder in Kärnten Baumschulen und Gärtnereien sowie Eigenwarenverkauf nebst Produktionsstätte. In Salzburg sind Betriebe des Kraftfahrzeug-, des Maschinen- und des konventionellen Baustoffhandels (ohne Baumärkte) und Baumschulen ausgenommen, in der Steiermark bestimmte Dienstleistungseinrichtungen, Handelsbetriebe ausschließlich für Fahrzeuge, Maschinen, Baustoffe sowie Gärtnereien. In Oberösterreich spielt das Warenangebot nur im Falle der Erlassung eines Raumordnungsprogramms eine Rolle, in dem die Beschränkung oder der Ausschluss eines bestimmten Warenangebots vorgenommen werden kann. In Wien besteht keine Differenzierung der EKZ nach Warengruppen (zB Lebensmittel und Waren des täglichen Bedarfs, Nahversorgung, autoaffine Güter usw) oder Handelsart (Großhandel, Einzelhandel usw). Allerdings ist im Ergebnis eine Unterscheidung in Lebensmittel der Grundversorgung und Sonstiges durch eine Beschränkung auf Fachmärkte möglich.
D. Verkaufsfläche bzw Bruttogeschoßfläche Von besonderer Bedeutung für die Frage, ob ein Handelsbetrieb als EKZ bzw Handelsgroßbetrieb gilt oder nicht, ist seine Größe. Die Raumordnungsbestimmungen der Länder weisen insofern eine Gemeinsamkeit auf, als ein Handelsbetrieb grundsätzlich fast überall eine gewisse Größe überschreiten muss, um unter den Begriff eines EKZ zu fallen. Neben diesen unteren Schwellenwerten definieren einige Bundesländer (zB Burgenland, Kärnten und Steiermark) auch obere Schwellenwerte, die ein EKZ keineswegs überschreiten darf. Die Frage, wonach die Größe bemessen wird, welche Fläche also als Bezugsfläche gilt, ist wiederum sehr unterschiedlich geregelt. Die meisten Bundesländer verwenden als Bezugsfläche die Verkaufsfläche, einige wenige hin-
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Allgemeiner Teil
gegen Verkaufsfläche und/oder Geschoßfläche. Insgesamt lassen sich bei der Größenfestlegung so gut wie keine Gemeinsamkeiten zwischen den einzelnen Länderbestimmungen festmachen, weshalb diese im Folgenden pro Bundesland kurz zusammengefasst werden.
1. Verkaufsfläche als Bezugsfläche Im Burgenland muss die Verkaufsfläche mehr als 800m2 (Güter verschiedener Warengruppen) bzw mehr als 500m2 (Lebensmittel und andere Waren des täglichen Bedarfs) ausmachen. In bestimmten Orten ist eine Höchstgrenze der Verkaufsfläche bei EKZ für Lebensmittel und andere Waren des täglichen Bedarfs festgelegt, für Einkaufsgrenzen mit Gütern verschiedener Warengruppen hingegen besteht keinerlei Höchstgrenze. In Kärnten muss die wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche über 600m2 liegen. Verkaufslokale des Kraftfahrzeug- und Maschinenhandels, Baustoff-, Möbel- und Brennstoffhandels werden nur dann als EKZ II gewertet, wenn ihre wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche mindestens 2.500m2 beträgt. Das Höchstausmaß der in den jeweiligen Zentren insgesamt zulässigen Fläche für wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsflächen für EKZ I ist verpflichtend im Entwicklungsprogramm für Versorgungsinfrastruktur festzulegen In Oberösterreich gelten als Geschäftsbauten Handelsbetriebe, deren Gesamtverkaufsfläche mehr als 300m2 beträgt. Übersteigt die Gesamtverkaufsfläche eines oder mehrerer Handelsbetriebe 1.500m2, ist ein Raumordnungsprogramm notwendig, in dem die Beschränkung oder der Ausschluss eines bestimmten Warenangebots zulässig ist. Ausnahmen bestehen für Kerngebiete, in denen auch ohne separaten Widmungsakt Geschäftsbauten mit bis zu 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche betrieben werden dürfen. In Salzburg sind Betriebe, die Lebens- und Genussmitteln allein oder zum überwiegenden Teil anbieten, ab einer Gesamtverkaufsfläche von 500m2 als Handelsgroßbetriebe zu behandeln. Unabhängig vom Warenangebot sind Betriebe ab einer Gesamtverkaufsfläche von 800m2 als Handelsgroßbetriebe anzusehen. In Tirol ist das Ausmaß der jeweiligen Kundenfläche für die Einstufung als EKZ vom relevanten Betriebstyp und der Einwohnerzahl der Gemeinde abhängig. Für nicht autoaffine Waren betragen die Schwellenwerte 600, 800 oder 1.500m2, für autoaffine Waren 1.000, 1.500 oder 2.000m2. In Vorarlberg kommt es je nach Warengruppe auf das Übersteigen einer Verkaufsfläche von 600m2 (keine autoaffinen Waren bzw beide Warengruppen) bzw 1.500m2 (nur autoaffine Waren) an. Liegt die Verkaufsfläche zwar über 300m2, aber unterhalb der für EKZ geltenden Schwellenwerte, so spricht das vlbg RPG von „sonstigen Handelsbetrieben“. In Wien muss die Fläche für Warenverkauf und Erbringung von Dienstleistungen mehr als 2.500m2 betragen. Zusätzlich dazu kann im Bebauungsplan für EKZ auch eine höchstens zulässige Fläche ausgewiesen werden.
V. Begriff Einkaufszentrum/Handelsgroßbetrieb
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2. Verkaufsfläche und/oder Geschoßfläche als Bezugsfläche In Niederösterreich wird zwischen Verkaufsfläche und Bruttogeschoßfläche unterschieden. Es besteht, sofern keine Widmung Bauland-KerngebietHandelseinrichtungen festgelegt wurde, für Handelseinrichtungen innerhalb des geschlossenen, bebauten Ortsgebietes eine Beschränkung der zulässigen Bruttogeschoßfläche von 1.000m2. Bei Handelseinrichtungen außerhalb geschlossener, bebauter Ortsgebiete beträgt die maximale Verkaufsfläche für zentrumsrelevante Waren 80m2. Für nicht zentrumsrelevante Waren gibt es unabhängig von ihrer Lage keinerlei Größenbeschränkungen. In der Steiermark gelten Gebäude oder Gebäudeteile von Einzel- bzw Großhandelsbetriebe nur dann als EKZ, wenn sie eine Verkaufsfläche von insgesamt mehr als 800m2 oder eine Bruttogeschoßfläche von mehr als 1.200m2 aufweisen. Die maximal zulässige Verkaufsfläche eines EKZ richtet sich – je nach zentralörtlicher Einstufung der Gemeinde – nach der Einkaufszentrenverordnung.
3. Begriff der Verkaufsfläche Neben den unterschiedlichen Schwellenwerten ist auch der für die Qualifikation als EKZ zentrale Begriff der Verkaufsfläche in den einzelnen Ländern im Detail recht unterschiedlich geregelt. Zudem sind in einigen Ländern manche Flächen innerhalb eines Handelsbetriebes explizit von der Flächenberechnung ausgenommen. In Burgenland, Kärnten und Steiermark gehören zur Verkaufsfläche (in Tirol als Kundenfläche bezeichnet) die Flächen aller Räume, die für die Kunden bestimmt und zugänglich sind, wobei vor allem Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure, Sanitär- und Lagerräume ausgenommen sind. Vergleichbar sind im Ergebnis auch die Regelungen in Oberösterreich und Niederösterreich, wo definitionsgemäß zur Verkaufsfläche alle Flächen zählen, auf denen Waren oder Dienstleistungen angeboten werden. Auch Bewegungsräume zwischen Regalen oder Tischen gehören zur Gesamtverkaufsfläche. In Salzburg gilt ebenfalls als Leitlinie, dass alle Flächen, die dem Kundenverkehr dienen, als Verkaufsflächen zu werten sind. Erschließungsflächen, mit der ausdrücklichen Ausnahme von Tiefgaragen, zählen aber zur Verkaufsfläche. In Vorarlberg gelten – trotz ähnlicher Definition – Flächen hinter Verkaufstresen oder der Kassa sowie Eingangsbereiche nicht zur Verkaufsfläche, wenn dort keine Waren angeboten werden. Die Kassazone selbst gilt jedoch als Verkaufsfläche. In Wien sind für die Flächengrenze von 2.500m2 nur Räume zu berücksichtigen, die überwiegend den Bestimmungstätigkeiten zugeordnet sind. Bestimmte Erschließungsflächen, Sanitäreinrichtungen und nicht geschlossene Flächen sind nicht einzurechnen.
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Allgemeiner Teil
4. Kumulationsregel Die Raumordnungsgesetze enthalten durchwegs Bestimmungen, nach denen im Rahmen der Beurteilung, ob ein EKZ vorliegt, unter bestimmten Umständen die Flächen mehrerer Betriebe zusammenzurechnen sind. Durch diese Zusammenrechnungsregeln sollen Umgehungskonstruktionen durch gestaffelte Projektierungen unterbunden werden, die dieselben raumplanerischen Voraussetzunge wie Großprojekte erfüllen. Im Allgemeinen ist eine Zusammenrechnung der Flächen zweier oder mehrerer Betriebe vorzunehmen, wenn sie – in einem räumlichen Naheverhältnis stehen bzw – wirtschaftlich, baulich, funktionell oder betriebsorganisatorisch zusammenhängen oder eine Einheit bilden. In Salzburg besteht die Besonderheit, dass Verkaufsflächen, die innerhalb von fünf Jahren ab Aufnahme der Benutzung geschaffen wurden zu addieren sind, und zwar unabhängig davon, ob ein funktionaler Zusammenhang zwischen den Bauten besteht oder nicht. Außerdem ist für Vorhaben, bei denen auf Grund der Projektunterlagen Zweifel darüber angebracht sind, ob es sich um einen Handelsgroßbetrieb handelt, eine Stellungnahme der LReg betreffend der Art des Vorhabens einzuholen. Die Zusammenrechnungsregelung ist in Oberösterreich im Kerngebiet, in Salzburg auf gekennzeichnete Orts- und Stadtkernbereiche sowie gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen nicht anzuwenden. In der Steiermark zählen Dienstleistungsbetrieben ohne Zusammenhang mit dem EKZ weder zur Verkaufsfläche noch zur Bruttogeschoßfläche.
VI. Änderung der Rahmenbedingungen A. Konsensänderung Ganz allgemein sind Bestands- und Konsensänderungen von Bauwerken Gegenstand baurechtlicher Bestimmungen, im Rahmen derer auch die Vereinbarkeit mit der Flächenwidmung zu prüfen ist. Bei einer grundsätzlichen Abweichung von der vormaligen Nutzung ist die Änderung des Verwendungszwecks eines Baus unabhängig von baulichen Veränderungen genehmigungspflichtig. Diese allgemeinen Regeln des Bau- und Raumordnungsrechts gelten in gleicher Weise für Handelsbetriebe und EKZ, wobei hier hinzukommt, dass allenfalls eine nachträgliche Sonderwidmung notwendig werden kann.
B. Übergangsbestimmungen zur Bestandsicherung In einigen Bundesländern bestehen Übergangsbestimmungen zur Bestandsicherung bestehender EKZ bzw von Sonderwidmungen:
VII. Behörden und Verfahren – Besonderheiten
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In Niederösterreich kann für Flächen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 14. ROG-Nov am 22.04.2006 bereits für EKZ bzw Fachmärkte gewidmet, aber noch nicht (vollständig) bebaut waren, die bestehende Widmung ohne Einschränkung ausgenützt werden, wenn bis zum 31.12.2005 das Baubewilligungsverfahren durch Antragstellung eingeleitet wurde. In Oberösterreich sind Handelsbetriebe, die vor der grundlegenden Änderung der Sonderregelungen über Geschäftsbauten durch die ROG-Nov 2005 rechtmäßig errichtet wurden, in ihrem Bestand gesichert. Auch in Salzburg besteht ein ausdrücklicher Bestandschutz für konsentierte Bauten, die (nunmehr) in Widerspruch zur geltenden Flächenwidmung stehen. Dabei werden gleichzeitig die Grenzen festgelegt, innerhalb derer solche Bauten geändert werden dürfen, wobei die Vergrößerung der Verkaufsflächen von Handelsgroßbetrieben und die Änderung ihrer Kategorie nicht erlaubt sind.
VII. Behörden und Verfahren – Besonderheiten Neben der grundsätzlichen Zuständigkeit des Gemeinderates zur Erlassung und Änderung von FlWPl bestehen in einigen Bundesländern verfahrensrechtliche Besonderheiten: Im Burgenland bedarf die Errichtung oder wesentliche Erweiterung von EKZ sowie die Verwendung eines bestehenden Gebäudes als EKZ einer Bewilligung der LReg. Bei EKZ über 4.000m2 Verkaufsfläche ist überdies eine Raumverträglichkeitsprüfung vorzulegen. In Kärnten ist für EKZ die Durchführung einer integrierten Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung verpflichtend. In Niederösterreich ist bei Handelseinrichtungen in Zentrumszonen ein vereinfachtes Verfahren bei der Änderung örtlicher Raumordnungsprogramme vorgesehen. Diese bedarf keiner Genehmigung der LReg, wenn die Änderung ausschließlich bezweckt, in einer rechtswirksam verordneten Zentrumszone eine bestehende Widmung „Bauland-Kerngebiet“ mit dem Zusatz „Handelseinrichtung“ zu versehen, und für die Änderung keine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist. Wird in Oberösterreich und Salzburg durch die Bestandsänderung die Grenze für Handelsgroßbetriebe überschritten, ist vor der entsprechenden Anpassung des FlWPl durch die Gemeinde die Erlassung eines Raumordnungsprogramms bzw einer Standortverordnung durch die LReg notwendig. In Wien entfällt beim FlWPl die Notwendigkeit einer Bewilligung durch die LReg, weil hier keine gestufte Planungshierarchie vorgesehen ist.
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Allgemeiner Teil
VIII. Gewerbeordnung Entsprechend dem im Verwaltungsrecht herrschenden Kumulationsprinzip ist vor der Errichtung oder Änderung eines Handelsbetriebs bzw EKZ auch eine gewerbebehördliche Bewilligung einzuholen, wenn eine Genehmigungspflicht als Betriebsanlage wegen Gefährdung der Schutzinteressen des § 74 Abs 2 GewO besteht. Das gewerbliche Betriebsanlagenrecht soll grundsätzlich das Leben, die Gesundheit und das Eigentum von Personen schützen, die von einer gewerblichen Anlage betroffen sind. Daneben bestehen im Betriebsanlagenrecht für die Genehmigung von EKZ weitere Voraussetzungen, die die flächendeckende Nahversorgung der Bevölkerung gewährleisten sollen: Bei EKZ, welche überwiegend dem Handel mit Konsumgütern dienen, muss zunächst der Standort für eine derartige Gesamtanlage gewidmet sein. Weiters dürfen Betriebsanlagen mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 800m2 für einen Standort nur genehmigt werden, wenn das Projekt keine Gefährdung der Nahversorgung der Bevölkerung mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs im Einzugsbereich erwarten lässt. Diese Bestimmungen gelten allerdings nicht für Kerngebiete. Damit verweist der Bundesgesetzgeber einerseits auf die Widmungsvoraussetzungen nach den Raumordnungsvorschriften der einzelnen Bundesländer, andererseits werden die Begriffe Kerngebiet, EKZ und Verkaufsfläche in der Gewerbeordnung selbst definiert. Dabei wird die Voraussetzung, dass der Standort für eine derartige Gesamtanlage gewidmet sein muss, weit in dem Sinn zu verstehen sein, dass eine allfällig erforderliche Sonderwidmung gegeben sein muss bzw allgemein Übereinstimmung mit den Raumordnungsbestimmungen besteht. Die eigenständige gewerberechtliche Definition eines EKZ mit den Elementen „Handel mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs“ und einer Verkaufsfläche von mehr als 800m2 führt dazu, dass die in der Gewerbeordnung vorgesehene Prüfung der Gefährdung der Nahversorgung der Bevölkerung bei Vorliegen dieser Voraussetzungen durchzuführen ist, unabhängig davon, ob die Betriebsanlage nach den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen ebenfalls als EKZ zu qualifizieren ist oder nicht. Auch wenn diese Vorschriften der GewO wenig durchdacht erscheinen und mit dem Legalitätsprinzip in einem Spannungsverhältnis stehen, hat der VfGH dieses Regime dem Grund nach für verfassungskonform befunden.
IX. Schlusswort Der Vergleich der Rechtsvorschriften betreffend Handelsbetriebe und im Besonderen EKZ demonstriert die Komplexität der Regelungen, die sich aus der Tatsache ergibt, dass neun sehr unterschiedliche landesgesetzliche Be-
IX. Schlusswort
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stimmungen bestehen und zudem noch die Gewerbeordnung Anwendung findet. Laufende Gesetzesänderungen in diesem Bereich tun das ihre dazu, den Zugang zu dieser Rechtsmaterie weiter zu erschweren. Es ist daher nicht weiter verwunderlich, dass immer wieder der Ruf nach einer Vereinheitlichung der Einkaufszentrumsregelungen erhoben wird.17 Eine Änderung der bestehenden Länderzuständigkeit für die Raumordnung im B-VG ist aber ebenso wenig zu erwarten wie eine freiwillige Angleichung der einzelnen Landesgesetze bzw der Abschluss entsprechender Vereinbarungen nach Art 15a B-VG zwischen den Bundesländern. Da sich auch aus der Judikatur des VfGH keine verfassungsrechtliche Notwendigkeit einheitlicher Einkaufszentrenregelungen erkennen lässt,18 ist damit zu rechnen, dass in der Praxis weiterhin länderweise unterschiedlichen und insgesamt sehr komplexe Regelungen bei der Planung und Errichtung von Handelsgroßbetrieben angewendet werden müssen.
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Vgl dazu auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 113 ff. Vgl dazu II.B.
Roland Winkler
Gewerberecht I. II.
III.
IV. V.
Abriss über die historische Entwicklung ........................................................... Instrumentarien .................................................................................................... A. Gewerberechtliche Raumplanung? ............................................................. B. Die gesetzlich bestimmten „Kerngebiete“.................................................. C. Regionalplanung durch KenngrößenVO?.................................................. D. Die Bedeutung regionaler Verhältnisse im Betriebsanlagenverfahren..... Verfahren bei Festsetzung und Abänderung der Pläne.................................... A. Die Änderung der Quasi-Planungsakte...................................................... B. Die Bedeutung des § 77 Abs 5 bis 9 im Betriebsanlagenänderungsverfahren......................................................................................................... Bauflächen für Handelsbetriebe.......................................................................... Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe.............................................................. A. Zur Systematik der gewerberechtlichen Regelung .................................... B. Die ausgenommenen „Kerngebiete“ ........................................................... C. Die Kategorien der betroffenen Anlagen.................................................... 1. Die Kategorien nach § 77 Abs 5 ........................................................... 2. Die Teildefinition der Bestimmungstätigkeiten in § 77 Abs 7 .......... 3. Die Definition der Verkaufsflächen in § 77 Abs 6.............................. D. Genehmigungsvoraussetzungen .................................................................. 1. Die Widmung für Gesamtanlagen........................................................... 2. Die Nahversorgungsverträglichkeit ........................................................ E. Die Genehmigungsvoraussetzungen für die einzelnen Anlagenkategorien .............................................................................................................. F. Zusammenfassung .........................................................................................
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I. Abriss über die historische Entwicklung Handelsbetriebe stellen idR genehmigungspflichtige gewerbliche Betriebsanlagen dar, die dem allgemeinen Anlagenrecht der GewO unterliegen. Die gewerberechtliche Genehmigungspflicht besteht kumulativ zu weiteren, insb baurechtlichen Bewilligungspflichten. Schutzinteressen des Betriebsanlagenrechts sind vor allem der Schutz der Nachbarn vor Gefährdungen von Leben, Gesundheit und Eigentum. Regelungsanliegen und -struktur unterscheiden sich deutlich von denen des Raumplanungsrechts.
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Gewerberecht
Die GewO enthält allerdings seit 1997 in § 771 Sonderregelungen für Handelsgroßbetriebe, die zwar in das gewerbliche Betriebsanlagenrecht eingebettet sind,2 aber inhaltlich eine Sonderstellung zwischen Anlagen- und Raumordnungsrecht einnehmen. Der VfGH hat diesen Regelungskomplex in VfSlg 15.672/1999 dem Grunde nach für verfassungskonform erachtet. Die in diesem Erk ausgesprochenen Aufhebungen des § 77 Abs 8 und der EKZ-VO3 gründeten primär in Fragen des Art 18 B-VG (Legalitätsprinzip). Der Kern der Regelung wurde durch eine verfassungskonform reduzierende Auslegung bewahrt, der der Gesetzgeber mit einer Novelle im Jahr 2000 gefolgt ist, die die Abs 5 bis 9 des § 77 vollständig neu gefasst hat.4 Auf Grundlage des § 77 Abs 8 GewO ist die Einkaufszentren-Warenliste-VO erlassen worden.5 Die ebenfalls vorgesehenen KenngrößenVO der LH sind bisher nicht erlassen worden, weswegen die Kenngrößenbeurteilung von der Behörde im jeweiligen Verfahren vorzunehmen ist.
II. Instrumentarien A. Gewerberechtliche Raumplanung? Aus der Perspektive der Raumordnung kann das gewerberechtliche Instrumentarium nur mit erheblichen Modifikationen dargestellt werden. Dreh- und Angelpunkt ist die bescheidförmige Genehmigung oder Nichtgenehmigung der Errichtung bzw des Betriebs einer gewerblichen Betriebsanlage. Planungsakte im herkömmlichen Sinn kommen dabei nicht vor. Allerdings sind auf Gesetzes- und Verordnungsebene Festlegungen vorgesehen, die ein mehr oder minder stark ausgeprägtes Raumplanungselement beinhalten.
B. Die gesetzlich bestimmten „Kerngebiete“ Nach § 77 Abs 9 gelten die Sonderbestimmungen für Handelsgroßbetriebe „nicht für Projekte in einem Stadtkern- oder Ortskerngebiet.“ Wenn es sich dabei auch um eine Ausnahme handelt, so umschreibt sie einen materiell raumplanerisch definierten Bereich. 1
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GewONov 1997, BGBl I 1997/63. Paragraphen ohne nähere Bezeichnung sind im Folgenden solche der GewO. Zu den damit verbundenen strukturellen Problemen näher Winkler, Einkaufszentrenregelung. Zu dieser höchst eigenwilligen Verordnung zB Eisenberger/Hödl, Einkaufszentrenverordnung. GewONov 2000, BGBl I 2000/88. Verordnung des BMWA, mit der Konsumgüter des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs hinsichtlich der Genehmigung von Anlagen für Betriebe des Handels sowie von ausschließlich oder überwiegend für Handelsbetriebe vorgesehenen Gesamtanlagen bezeichnet werden, BGBl II 2000/277.
II. Instrumentarien
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Der Ausnahmebereich wird anschließend über das Verkehrsnetz und die Art der Bebauung definiert.6 Damit ist die Ausnahme letztlich raumplanerisch bestimmt. Dieser Eindruck wird auch dadurch bestätigt, dass in der Fassung von 1997 nur eine Art Verweis auf „Stadt- oder Ortskerngebiete“ in den landesrechtlichen Planungsvorschriften bestand, der an der Mannigfaltigkeit der landesrechtlichen Begriffe gescheitert ist.7 Dadurch entstand ein Determinierungsmangel und in der Folge die Notwendigkeit, die Ausnahmegebiete bundesrechtlich zu definieren. Es handelt sich dabei also um einen rudimentären Planungsakt auf Gesetzesebene.
C. Regionalplanung durch KenngrößenVO? Auf Verordnungsebene kommen die KenngrößenVO als Planungsakte in Betracht. § 77 Abs 8 2. Satz fasst die Verordnungsverpflichtung wie folgt: „Der Landeshauptmann hat in einer Verordnung hiefür die entsprechenden Kenngrößen und Beurteilungsmaßstäbe unter Zugrundelegung anerkannter branchenbezogener Erfahrungswerte unter Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten, der Nahversorgungssituation und des Warensortiments [...] zu erlassen.“ Nach wohl überwiegender Ansicht soll die Wortfolge „unter Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten“ so zu verstehen sein, dass auch innerhalb eines Bundeslandes differenziert werden kann.8 Gänzlich klar ist der Wortlaut hier indes nicht. Wenn es um die (variierenden) regionalen Gegebenheiten im Land geht und nicht um die regionalen Gegebenheiten des Landes als Einheit, so wird die KenngrößenVO zum Raumplanungsakt für bestimmte Handelsbetriebe. Ob eine solche (Fach-?)Planung noch durch die Gewerbekompetenz gedeckt ist darf bezweifelt werden.9 Auch die Weigerung der Landeshauptleute, die KenngrößenVO zu erlassen, resultiert ua aus der Überlagerung mit der allgemeinen Raumordnung, die den gewerberechtlichen KenngrößenVO kaum Eigenständigkeit belässt.10 Eine verfassungskonforme Interpretation spricht eher gegen die Möglichkeit, in der KenngrößenVO regionalspezifische Regelungen innerhalb eines Landes treffen zu können.
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Vgl näher dazu unten V.B. Vgl VfSlg 15.672/1999: „Eine nähere Prüfung der raumordnungsrechtlichen Bestimmungen zeigt, dass nur in sechs von neun Raumordnungsgesetzen der Länder – und zwar im NÖ, OÖ, Sbg, Stmk, Tir und Vbg Raumordnungsgesetz – die Widmungs- und Nutzungsart Kerngebiet enthalten ist.“ So der Gewerbereferententag 2000; vgl den Nachweis bei Kinscher/Paliege-Barfuß, GewO7, Anm 118 zu § 77. Vgl zur Frage von Bodenplanungsakten im Rahmen der Gewerbekompetenz etwa Bußjäger/Schneider, Missglückte Regulierung; Reimeir, Rechtsprobleme, 75 f. Vgl den Überblick bei Abdank, Ansätze für die Regelung von Einkaufszentren im Gewerberecht, abrufbar unter http://www.oerok.gv.at/aktuelles/WS_Einkaufs zentren/2_Abdank-BMWA.pdf.
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Gewerberecht
D. Die Bedeutung regionaler Verhältnisse im Betriebsanlagenverfahren Derzeit ist das Problem mangels erlassener KenngrößenVO nicht aktuell, allerdings tritt es in abgewandelter Form im Einzelverfahren auf, da die Kenngrößenbeurteilung auch von der Behörde im jeweiligen Verfahren vorzunehmen ist. Die Gefährdung der Nahversorgung ist dabei natürlich projektbezogen zu beurteilen; offen ist, ob die Kenngrößen dafür an Hand der Gegebenheiten im Land oder an Hand der regionalen Gegebenheiten unterhalb der Landesebene zu beurteilen sind. Eine Regionalplanung würde aber wohl auch im letzteren Fall nicht erfolgen, da regionale Rücksichten nicht rechtsaktförmig verankert werden. De facto kann sich eine Art „Planung“ durch die Genehmigungsbescheide nur insoweit ergeben, als auf Grund des Gleichheitssatzes eine mittelbare Bindung der Behörden an die eigene Verwaltungspraxis besteht und im Ermittlungsverfahren jeweils die bestehenden Verhältnisse aufzunehmen sind. Dies ist aber auch im herkömmlichen Anlagenrecht nicht anders, wenn etwa die Ortsüblichkeit von Immissionen eine Rolle spielt.
III. Verfahren bei Festsetzung und Abänderung der Pläne A. Die Änderung der Quasi-Planungsakte Die GewO kennt kein besonderes Verfahren für die in ihren Regelungen über Handelsgroßbetriebe angelegten Quasi-Planungsakte. Die Legaldefinition von „Stadtkern- oder Ortskerngebiet“ kann vom Bundesgesetzgeber geändert werden, ferner könnte gem Art 18 Abs 2 B-VG eine Konkretisierung durch Verordnungen erfolgen. Im Übrigen bleibt es bei der einzelfallbezogenen Anwendung im Betriebsanlagenverfahren. Die KenngrößenVO der LH wären „nach Anhörung der für das jeweilige Bundesland zuständigen Wirtschaftskammer und der für das jeweilige Bundesland zuständigen Kammer für Arbeiter und Angestellte“ zu erlassen. Dazu tritt insbesondere das allgemein rechtsstaatliche Erfordernis, die Voraussetzungen der Verordnungserlassung ausreichend zu ermitteln. Da die KenngrößenVO nicht erlassen worden sind, bleibt es auch hier bis auf weiteres bei der einzelfallbezogenen Anwendung im Betriebsanlagenverfahren. Für Änderungen der Planungsannahmen bestehen keine besonderen Regelungen; daher ist insbesondere die aus dem Sachlichkeitsgebot erfließende mittelbare Bindung an die eigene Verwaltungspraxis zu beachten. Bei Änderungen der tatsächlichen Gegebenheiten – auch solchen, die durch Raumplanungsmaßnahmen der Länder bedingt sind – besteht daher kein Hindernis, die Annahmen entsprechend anzupassen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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B. Die Bedeutung des § 77 Abs 5 bis 9 im Betriebsanlagenänderungsverfahren Eine Besonderheit ergibt sich aus der ungenügenden Einpassung der Sonderregeln in das allgemeine gewerbliche Betriebsanlagenrecht.11 § 77 Abs 5 bis 9 normiert nur besondere Genehmigungsvoraussetzungen. Die Genehmigungspflicht folgt aber rein aus einer Gefährdung der Schutzinteressen des § 74 Abs 2. Die Gefährdung der Nahversorgung ist also ein Grund, eine Genehmigung zu versagen, begründet aber für sich allein keine Genehmigungspflicht. Auch das Vorschreiben von Auflagen zur Erreichung der Genehmigungsfähigkeit ist insoweit nicht vorgesehen. Weiters besteht nach § 81 für Änderungen der Anlage nur dann eine Genehmigungspflicht, wenn die Änderung wiederum die in § 74 Abs 2 angeführten Schutzinteressen berührt. Eine für die Nahversorgung bedeutsame Änderung des EKZ (zB Erweiterung, Mieterwechsel) begründet also selbst bei Herbeiführung einer Gefährdung der Nahversorgung keine Genehmigungspflicht; nur wenn zugleich auch Schutzinteressen nach § 74 Abs 2 betroffen sind, ist eine Änderungsgenehmigung notwendig – die dann allerdings auf Grund § 77 Abs 5 versagt werden kann. Schließlich spielt § 77 Abs 5 bis 9 für Einzelgenehmigungen in Gesamtanlagen (Erstgenehmigung oder Änderung, § 356e) und im vereinfachten Genehmigungsverfahren (Erstgenehmigung oder Änderung; § 359b) überhaupt keine Rolle, da hier nur ein Feststellungsbescheid über die (gleichsam unbedenkliche) Beschaffenheit der Anlage vorgesehen ist, der als Genehmigungsbescheid gilt.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe Das spezielle Planungsregime des § 77 Abs 5 bis 9 bezieht sich nur auf Handelsgroßbetriebe. Eine allgemeine Zuweisung von Flächen für Handelsbetriebe oder auch nur ein allgemeines Erfordernis einer bestehenden (landesrechtlichen) Standortwidmung besteht dagegen nicht.
V. Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe A. Zur Systematik der gewerberechtlichen Regelung Die gewerberechtlichen Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe leiden an legistischen Unzulänglichkeiten, die die Auslegung erschweren. Es ist daher der Versuch einer Systematisierung zu unternehmen, bevor überhaupt auf die einzelnen Definitionen und Anforderungen eingegangen werden kann. Dazu 11
Dazu und zum Folgenden eingehend Winkler, Einkaufszentrenregelung.
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Gewerberecht
ist zunächst die Ausnahmenregelung für Kerngebiete darzustellen (unter B.), dann sind die betroffenen Anlagen zu kategorisieren (unter C.). Im nächsten Schritt werden die Genehmigungsvoraussetzungen (unter D.) näher dargestellt und diese sind schließlich (unter E.) den Anlagenkategorien zuzuordnen.
B. Die ausgenommenen „Kerngebiete“ Nach § 77 Abs 9 1. Satz gelten die Abs 5 und 8 (sc: des § 77) „nicht für Projekte in einem Stadtkern- oder Ortskerngebiet“. Da die Abs 6 und 7 des § 77 lediglich Begriffsdefinitionen enthalten wird damit eine Ausnahme vom gesamten gewerberechtlichen EKZ-Regime normiert. Der 2. Satz des § 77 Abs 9 versucht eine Legaldefinition der Kerngebiete: „Stadtkern- oder Ortskerngebiet sind jene Ortsbereiche oder Flächen mit Ausrichtung auf das örtliche bzw überörtliche Verkehrsnetz, die eine überwiegend zusammenhängende Verbauung mit öffentlichen Bauten, Gebäuden, die der Hoheitsverwaltung und der Gerichtsbarkeit dienen, Gebäuden für Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Bauten des Tourismus, Versammlungsund Vergnügungsstätten, Wohngebäuden sowie Gebäuden, die der Religionsausübung gewidmet sind, aufweisen.“ Wie oben unter II.B. dargestellt war diese Definition erforderlich, weil ein Verweis auf landesrechtliche Planungsakte keine hinreichende Determinierung zu bewirken vermochte. Gesteht man der gewerberechtlichen Regelung einen ähnlich weiten Spielraum zu wie er nach hA für Planungsakte besteht („finale Determinierung“), so sind an § 77 Abs 9 nur geringe Anforderungen nach Art 18 B-VG zu stellen. Dabei bestehen jedoch einige Unsicherheiten in der Auslegung.12 Die Aufzählung der Bebauungstypen ist relativ weit gefasst. Allerdings legt der Wortlaut nahe, dass ein „Kerngebiet“ alle diese Bebauungstypen aufweisen muss (arg: „sowie“); ansonsten würde zB auch ein reines Wohngebiet die Kriterien erfüllen. Ob damit die Charakteristika und Funktionen eines „Kerngebiets“ treffend umschrieben und erfasst werden sei hier dahingestellt. Die Formulierung „Ortsbereiche oder Flächen“ soll wohl grundsätzlich verbaute wie auch unverbaute Flächen erfassen, sofern sie nur eine „überwiegend zusammenhängende Verbauung“ mit bestimmten Bauten aufweisen. Dadurch werden sowohl bestehende Objekte wie auch etwa Baulücken einbezogen. Unklar ist indes die Abgrenzung gleichsam „nach außen“, da das Gebiet nur eine „überwiegend zusammenhängende“, aber keine durchgehende oder durchwegs zusammenhängende Verbauung mit bestimmten Bauten aufweisen muss. Auch die Rolle des Verkehrsnetzes ist hier wenig erhellend, da eine Ausrichtung auch auf das „örtliche“ Verkehrsnetz ausreicht. Die unklare Formulierung des Gesetzestexts gibt insgesamt nur wenige Hinweise, so dass die Abgrenzung primär auf Grund entsprechender Sachverständigengutachten zum Vorliegen eines „Stadtkern- oder Ortskerngebiets“ zu klären sein wird.
12
Vgl näher Grabler/Stolzlechner/Wendl, GewO2, Anm 57 zu § 77.
V. Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe
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Dem Raumordnungsrecht der Länder kommt hierbei nur eine schwache Indizfunktion zu.13 Die Umschreibung in § 77 Abs 9 ist als Determinierung eines Planungsakts wohl noch geeignet. Da es hier aber nicht um Planungsverordnungen sondern um Einzelfallentscheidungen geht, darf die hinreichende Determinierung durchaus angezweifelt werden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Gewerbebehörden auf Grund des § 77 Abs 9 iVm Art 18 Abs 2 B-VG Verordnungen zur Konkretisierung der sehr unklaren Determinanten erlassen könnten – ganz abgesehen vom kompetenzrechtlichen Problem, eine Art bundesrechtlicher Kerngebietsplanung vorzunehmen. Ob sich dies noch als gewerberechtlicher Regelungsaspekt iSd Bedarfsprüfung verstehen ließe kann bezweifelt werden.14
C. Die Kategorien der betroffenen Anlagen 1. Die Kategorien nach § 77 Abs 5 Die Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe kennen zunächst zwei Kategorien von betroffenen Anlagen: Dies sind nach § 77 Abs 5 einmal die „ausschließlich oder überwiegend für Handelsbetriebe vorgesehenen Gesamtanlagen im Sinne des § 356e Abs 1 (Einkaufszentren), welche überwiegend dem Handel mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs dienen“. Eine zweite Kategorie bilden die „Anlagen für Betriebe des Handels“; auch diese unterliegen den Regelungen nur dann, wenn sie „überwiegend dem Handel mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs dienen“. Dies geht zwar aus dem Wortlaut nicht eindeutig hervor, folgt aber aus dem Regelungszweck der Sicherung der Nahversorgung und der verfassungsrechtlich gebotenen Beschränkung auf diesen Zweck (vgl dazu oben I.). Gestützt wird diese Auslegung auch dadurch, dass sich § 77 Abs 7 in der Definition des Überwiegens des Handels mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs schlichtweg auf „Anlagen“ bezieht, und damit nicht nur auf „Gesamtanlagen“. Die den Gegenstand der Bestimmungstätigkeit bildenden Konsumgüter des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs sind in der EinkaufszentrenWarenliste-Verordnung abschließend aufgezählt. § 1 der VO gliedert die fraglichen Waren in zwei große Gruppen: Lebensmittel (Z 1; Frisch- und Trockensortiment) sowie diverse „Non-Food-Produkte“ (Z 2), zu denen vor allem Hygieneartikel zählen. Bei einigen in Z 2 genannten Waren bestehen Abgrenzungsprobleme. So sind etwa Textilien erfasst, „soweit sie nach Art und Preis Verbrauchsgütercharakter haben“; ähnliche Zusätze fehlen etwa für „elektrotechnische Ersatzteile und Zubehör“, obwohl auch hier eine zurück13
14
Zu stark auf allfällige „Kerngebiete“ im Raumordnungsrecht ausgerichtet Hanusch, GewO, Anm 33 zu § 77. Vgl FN 9.
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Gewerberecht
haltende Auslegung angebracht ist. „Elektrotechnisches Zubehör“ könnte zB auch ein Flachbildschirm oder Drucker für einen PC ein, die wohl kaum zum „kurzfristigen und täglichen Bedarf“ zählen. Ähnliche Zweifel lassen sich für „Zimmerpflanzen und Schnittblumen“ anbringen. Die relativ oberflächliche Umschreibung in der Verordnung erlaubt hier indes genügend Spielraum für eine restriktive Auslegung, die sich im Rahmen des gesetzlich und auch verfassungsgesetzlich vorgegebenen Verordnungsspielraums halten kann.
2. Die Teildefinition der Bestimmungstätigkeiten in § 77 Abs 7 § 77 Abs 7 trifft zu den Bestimmungstätigkeiten noch folgende Legaldefinition: „Überwiegend dient eine Anlage dem Handel mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs dann, wenn die Verkaufsfläche für Konsumgüter des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs 800m2 überschreitet.“ Die Definition stellt somit auf ein Verständnis von „überwiegend“ ab, das dem üblichen (auch juristischen) Sprachgebrauch widerspricht,15 da es nicht auf eine Relation, sondern auf eine absolute Größe abstellt. Schließlich soll die Definition wohl auch die Gesamtanlagen erfassen, da diese nur eine Untergruppe der gewerblichen Betriebsanlagen bilden (vgl § 356e). Das zweite „überwiegend“ in § 77 Abs 5 in Bezug auf Gesamtanlagen („überwiegend für Handelsbetriebe vorgesehene Gesamtanlage“) wird hingegen nicht näher definiert. Hier legt der Wortlaut ein herkömmliches Begriffsverständnis nahe. Daraus ergeben sich folgende Kategorien, die grundsätzlich den Sonderregelungen des § 77 Abs 5 bis 9 unterliegen: 1. Handelsbetriebe, die „überwiegend“, also mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche, der Bestimmungstätigkeit dienen; 2. EKZ als Gesamtanlagen, die ausschließlich für Handelsbetriebe vorgesehen sind und „überwiegend“, also mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche in der Gesamtanlage16, der Bestimmungstätigkeit dienen; 3. EKZ als Gesamtanlagen, die überwiegend (iS von mehr als der Hälfte) für Handelsbetriebe vorgesehen sind und „überwiegend“, also mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche in der Gesamtanlage, der Bestimmungstätigkeit dienen. Der relative Anteil der Fläche für die Bestimmungstätigkeiten ist dabei irrelevant.17 15
16
17
Vgl auch Hanusch, GewO, Anm 23 und 26 zu § 77; ferner Grabler/Stolzlechner/ Wendl, GewO2, Anm 52 zu § 77. AA Hanusch, GewO, Anm 26 zu § 77, weil die Überwiegensregelung nicht zur Anwendung kommen soll. § 77 Abs 5 enthält allerdings wie dargestellt zwei Überwiegenskriterien, nur das erste entfällt. Die Bestimmung ist insoweit wie folgt zu lesen: „…ausschließlich … für Handelsbetriebe vorgesehene Gesamtanlagen … welche überwiegend [iSd § 77 Abs 7, mit mehr als 800m2] dem Handel mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs dienen.“ ZB 900m2 für Bestimmungstätigkeit von 8.000m2 gesamter Handelsfläche und 12.000m2 Gesamtfläche oder 3.000m2 für Bestimmungstätigkeit von 3.200m2 gesam-
V. Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe
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Für herkömmliche Handelsbetriebe (Punkt 1.) folgt aus § 77 Abs 7 eine simple Flächengrenze. Entgegen dem Wortlaut („überwiegend“) sind daher auch Handelsbetriebe erfasst, die ausschließlich der Bestimmungstätigkeit dienen, sofern sie die entsprechende Flächengrenze überschreiten. Für EKZ als Gesamtanlagen bereitet dagegen das „echte“ Überwiegenskriterium Probleme. EKZ als Gesamtanlagen, die überwiegend für NichtHandelsbetriebe vorgesehen sind, fallen nicht unter § 77 Abs 5 – selbst dann nicht, wenn sie mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche in der Gesamtanlage der Bestimmungstätigkeit dienen.18 Dies führt zu sachwidrigen Ergebnissen, wie an einem Beispiel gezeigt werden soll: Eine Gesamtanlage mit einer Gesamtnutzfläche von 4.000m2, von denen 1.900m2 für Handelsbetriebe vorgesehen sind, von denen wiederum 900m2 dem Landmaschinenhandel und 1.000m2 der Bestimmungstätigkeit iSd § 77 Abs 5 dienen, und ferner 2.100m2 zB für Dienstleistungsbetriebe vorgesehen sind, fiele aus der Regelung heraus. Wenn nun die Fläche des Landmaschinenhandels zu Lasten der Dienstleistungsbetriebe auf 1.100m2 steigen würde, so würden überwiegende 2.100m2 für Handelsbetriebe vorgesehen und es wäre die Anlage wiederum erfasst, obwohl sich an den für die Bestimmungstätigkeit vorgesehenen und damit nahversorgungsrelevanten Flächen nichts geändert hätte. Derartige völlig sachwidrige Ergebnisse lassen sich nur vermeiden, wenn man auch für EKZ als Gesamtanlagen eine absolute Grenze bei 800m2 Verkaufsfläche, die der Bestimmungstätigkeit dient, annimmt. Eine solche Auslegung widerspricht zwar dem Wortlaut, jedoch könnte die Definition des „Überwiegens“ als fixer Flächengrenze in § 77 Abs 7 in verfassungskonformer Interpretation auf beide Überwiegenskriterien in § 77 Abs 5 ausgedehnt werden. Allerdings würde damit für EKZ als Gesamtanlagen das Kriterium „für Handelsbetriebe vorgesehen“ völlig gegenstandslos. Im Folgenden werden beide Auslegungshypothesen zu Grunde gelegt.
3. Die Definition der Verkaufsflächen in § 77 Abs 6 § 77 Abs 6 definiert den Begriff der „Verkaufsflächen“ in zwei Richtungen: Zunächst wird bestimmt, welche Flächen dafür in Betracht kommen: Dies sind „die Flächen aller Räume, die für Kunden allgemein zugänglich sind, ausgenommen Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure, Sanitär- und Sozial- und Lagerräume“. Dem gewerberechtlichen Regime liegt somit eine vergleichsweise enge Definition der Verkaufsfläche zu Grunde. § 77 Abs 6 setzt mit der Wortfolge „wobei die Verkaufsflächen in mehreren Bauten zusammenzuzählen sind, wenn die Bauten zueinander in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine funktionale Einheit bilden“ fort.
18
ter Handelsfläche und 3.400m2 Gesamtfläche; vgl auch Grabler/Stolzlechner/Wendl, GewO2, Anm 52 zu § 77, die dies für sachlich bedenklich halten. Vgl Hanusch, GewO, Anm 26 zu § 77.
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Gewerberecht
Dabei handelt es sich genau genommen um keine Definition der „Verkaufsfläche“, sondern um eine Regelung über die Berechnung des maßgeblichen Umfangs der Verkaufsflächen, die sich gegen Umgehungen richtet. Ein „räumliches Naheverhältnis“ wird jedenfalls bei einer baulichen Einheit oder auch nur einem baulichen Zusammenhang (Verbindungswege usw) vorliegen. Wo darüber hinaus die „Nähe“ endet bildet eine schwierige Interpretationsfrage, die praktisch kaum von der Prüfung des Vorliegens einer „funktionalen Einheit“ trennbar sein wird. Letzteres Kriterium ist weit zu verstehen; es geht über bauliche Funktionen hinaus und erfasst vor allem die wirtschaftliche Funktion, die etwa durch Abstimmung von Branchenmix, durch gemeinsame Werbung udgl bewirkt sein kann. Wörtlich genommen definiert § 77 Abs 6 nur „Verkaufsflächen im Sinne des Abs 5“; es besteht allerdings kein Grund anzunehmen, dass dies nicht auch für Verkaufsflächen iSd Abs 7 gelten soll.
D. Genehmigungsvoraussetzungen § 77 Abs 5 enthält in seinen Z 1 und 2 zusätzliche Genehmigungsvoraussetzungen, die zu den herkömmlichen Voraussetzungen für die Genehmigung gewerblicher Betriebsanlagen treten.
1. Die Widmung für Gesamtanlagen Die erste Voraussetzung ist gem Z 1, dass der Standort „für eine derartige Gesamtanlage gewidmet“ sein muss: die Z 1 erfasst daher von vornherein nur Gesamtanlagen, nicht aber andere Handelsgroßbetriebe.19 Die Herstellung einer Kongruenz zwischen dem gewerberechtlichen Begriff der Gesamtanlage und den diversen landesrechtlichen Raumordnungsbestimmungen für Handelsbetriebe, Handelsgroßbetriebe, Einkaufszentren udgl ist nicht ohne weiteres möglich. So bestehen etwa in Wien besondere Erfordernisse für Einkaufszentren erst ab relativ hohen Flächenwerten; für einen beträchtlichen Teil der Gesamtanlagen iSd § 77 Abs 5 besteht somit keine einschlägige Sonderwidmung. Die Wortfolge „für eine derartige Gesamtanlage gewidmet“ ist daher weit in dem Sinn zu verstehen, dass eine allfällig erforderliche Sonderwidmung gegeben sein muss bzw allgemein Übereinstimmung mit den Raumordnungsbestimmungen besteht.20
19 20
Ebenso Waldl, Einkaufszentren, in Hauer/Nußbaumer, 510. Aichlreiter, Einkaufszentren II 102 f; Hanusch, GewO, Anm 30z u § 77; ähnlich Waldl, Einkaufszentren, 510; unklar Kinscher/Paliege-Barfuß, GewO7, Anm 112 zu § 77; vgl auch Grabler/ Stolzlechner/Wendl, GewO2, Anm 48 zu § 77.
V. Sonderregeln für Handelsgroßbetriebe
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2. Die Nahversorgungsverträglichkeit Das Kriterium des § 77 Abs 5 Z 2 sieht vor, dass „Betriebsanlagen mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 800m2“ nur genehmigt werden dürfen, „wenn das Projekt keine Gefährdung der Nahversorgung der Bevölkerung mit Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs im Einzugsbereich erwarten lässt“. Eine solche Gefährdung muss also ausgeschlossen werden; eine Abwägung oder ein Zumutbarkeitskriterium spielen keine Rolle. Eine gewisse Abschwächung ergibt sich nur aus dem Begriff der „Gefährdung“, dem eine gewisse Schwere innewohnt und der daher nicht schon bei jeder nachteiligen Wirkung erfüllt ist. § 77 Abs 5 Z 2 stellt auf eine Gesamtverkaufsfläche von mehr als 800m2 ab. Dies ist insoweit bemerkenswert als dieses Kriterium nur auf Anlagen Anwendung finden kann, die eine Verkaufsfläche von mehr als 800m2 für Konsumgüter des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs vorsehen. Der Sinn der Nennung einer identen Obergrenze für die Gesamtverkaufsfläche ist nicht erkennbar; es dürfte sich um ein unbereinigtes Relikt aus der Rechtslage vor der GewRNov 2000 handeln.21 Eine Gefährdung iSd § 77 Abs 5 Z 2 ist nach § 77 Abs 8 „dann zu erwarten, wenn es infolge der Verwirklichung des Projekts zu erheblichen Nachteilen für die bestehenden Versorgungsstrukturen käme und dadurch der Bevölkerung die Erlangung von Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs erschwert würde.“ Da die hiezu vorgesehenen KenngrößenVO der LH nicht erlassen worden sind muss die Beurteilung dieser hochgradig unbestimmten Voraussetzung im jeweiligen Genehmigungsverfahren erfolgen; dabei wird insbesondere auf entsprechende Sachverständigengutachten zurückzugreifen sein, die aufbauend auf Einzugsbereich und Abschöpfungsquote beurteilen müssen, wie sich die Verwirklichung des Projekts auf die bestehenden Versorgungsstrukturen auswirkt. Es ist daher nicht möglich, etwa an der 5%igen Abschöpfungsquote der EKZ-VO schlichtweg als Maßstab festzuhalten.22 In einem dicht versorgten, wettbewerbsintensiven Gebiet etwa kann eine 5%ige Abschöpfung zwar zu erheblichen Nachteilen für die bestehenden (Nah-)Versorgungsstrukturen führen, aber sie wird kaum die Erlangung von Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs erschweren.
21
22
§ 77 Abs 5 Z 2 bezog sich damals auf „Betriebsanlagen mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 800m2 oder einer Bruttogeschoßfläche von mehr als 1.000m2“, eine Definition des „Überwiegens“ bestand damals nicht. So aber wohl Grabler/Stolzlechner/Wendl, GewO2, Anm 53 zu § 77.
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Gewerberecht
E. Die Genehmigungsvoraussetzungen für die einzelnen Anlagenkategorien Die erste Kategorie sind Handelsbetriebe, die „überwiegend“, also mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche, der Bestimmungstätigkeit (Verkauf von Konsumgütern des kurzfristigen und des täglichen Bedarfs) dienen. Da es sich dabei nicht um Gesamtanlagen iSd § 77 Abs 5 iVm § 356e handelt, greift das Widmungskriterium des § 77 Abs 5 Z 1 nicht ein, und zwar völlig unabhängig von der Größe der Anlage. Die Voraussetzung der fehlenden Nahversorgungsgefährdung muss dagegen erfüllt sein. Die zweite Kategorie bilden EKZ als Gesamtanlagen, die ausschließlich für Handelsbetriebe vorgesehen sind und „überwiegend“, also mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche in der Gesamtanlage, der Bestimmungstätigkeit dienen. Für diese Anlagen gelten § 77 Abs 5 Z 1 und Z 2. Dasselbe gilt für die dritte Kategorie, die EKZ als Gesamtanlagen, die überwiegend (iS von mehr als der Hälfte) für Handelsbetriebe vorgesehen sind und „überwiegend“, also mit mehr als 800m2 Verkaufsfläche in der Gesamtanlage, der Bestimmungstätigkeit dienen. Die Widmung iSd Z 1 muss für die Gesamtanlage bestehen, also auch für die Teile, die nicht der Bestimmungstätigkeit dienen. EKZ als Gesamtanlagen, die überwiegend für Nicht-Handelsbetriebe vorgesehen sind, fallen bei wörtlicher Auslegung schon nicht unter § 77 Abs 5 erster Satz; daher würden weder Z 1 noch Z 2 zur Anwendung kommen. Bezieht man auch diese Anlagen ein, wenn in ihnen mehr als 800m2 der Bestimmungstätigkeit dienen, so wären ebenfalls Z 1 und Z 2 anzuwenden.
F. Zusammenfassung Die in der GewO verankerten Sonderregelungen für Einkaufszentren bzw bestimmte Handelsgroßbetriebe beruhen auf einer wenig durchdachten Anreicherung des gewerblichen Betriebsanlagenverfahrens mit Elementen einer gewerberechtlichen Fachplanung. Dadurch kommt es sowohl bei den Begriffsbestimmungen als auch bei den Genehmigungsvoraussetzungen zu Friktionen zwischen den beiden Regelungsansätzen. Dass die Landeshauptleute in der Erlassung der gebotenen KenngrößenVO säumig sind, ist eine Folge des problematischen gewerberechtlichen Ansatzes und erschwert die Anwendung der Sonderregelungen noch weiter. Die GewO verlangt von den zuständigen Behörden eine Ad-Hoc-Raumplanung ohne gestufte Grundlagen auf Verordnungsbasis und ohne entsprechend angepasste verfahrensrechtliche Grundlagen, die das Legalitätsprinzip grob verletzt. Der VfGH hat dieses Regime allerdings dem Grunde nach für verfassungskonform befunden, so dass Abhilfe wohl nur auf der politischen Ebene gefunden werden kann.
Rudolf Feik
Burgenland I. II.
III.
IV.
B.
Entwicklung und Problemaufriss ....................................................................... Planungsinstrumente............................................................................................ A. Überörtliche Planung.................................................................................... B. Örtliche Planung ........................................................................................... Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.............. A. Landesraumordnungsplan, Landesentwicklungsprogramme................... B. Flächenwidmungspläne ................................................................................ C. Bebauungsplanung ........................................................................................ Bauflächen für Handelsbetriebe/Einkaufszentren............................................ A. Widmungs- und Betriebskategorien ........................................................... 1. Warenangebote....................................................................................... 2. Betriebsgröße.......................................................................................... 3. Betriebsart ............................................................................................... 4. Betriebsemission..................................................................................... 5. Widmungskategorien............................................................................. 6. Exkurs: Abstellplätze............................................................................. 7. Behördenzuständigkeiten und Verfahren............................................ Projektänderungen ...............................................................................................
35 36 36 38 41 41 44 45 46 47 47 47 48 48 49 49 49 50
I. Entwicklung und Problemaufriss Das burgenländische Raumplanungsgesetz (Bgld RPG) ist eines der ältesten Raumordnungsgesetze Österreichs. Es verwundert daher nicht, dass seine Stammfassung (LGBl 1969/18) mittlerweile mehrfach novelliert wurde. Wichtige Änderungen erfolgten 1973 hinsichtlich der Ferienwohnhäuser sowie 1981 und 1993 hinsichtlich der Einkaufszentren.1 1990 erfolgte eine Ausweitung der Raumordnungsgrundsätze und -ziele. Die letzten größeren Novellen betrafen Maßnahmen zur Baulandmobilisierung (2000) sowie die Umsetzung der SUP-RL 2001/42/EG2 (2006).
1
2
Zur Entwicklung der die Einkaufszentren betreffenden Rechtslage vgl etwa Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 21. RL 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkung bestimmter Pläne und Programme, ABl 1997/30.
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Burgenland
Anders als die Bestimmungen anderer Bundesländer verwendet das RPG keine weiteren Differenzierungen für den Begriff „Einkaufszentrum“; „Verbrauchermärkte“, „Fachmärkte“ oä kennt das RPG nicht. Überhaupt kann festgehalten werden, dass das RPG im Vergleich zu anderen ROG vergleichsweise sehr kurz und wenig detailliert ausgefallen ist.
II. Planungsinstrumente A. Überörtliche Planung § 13 nennt zunächst die Grundsätze und Ziele der überörtlichen Raumplanung. Im gegebenen Zusammenhang sei insbesondere auf § 1 Abs 2 Z 6 („Die Versorgung der Bevölkerung in ihren Grundbedürfnissen ist in ausreichendem Umfang und angemessener Qualität sicherzustellen, insbesondere bezieht sich diese Vorsorge auf Wohnungen, Erwerbsmöglichkeiten, die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen, Kultur-, Sozial-, Bildungs-, Sport-, Informations-, Kommunikations- und Verkehrseinrichtungen.“) und Z 9 („Gewerbe und Industrie sind in ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu sichern und zu verbessern, wobei auf die Standorterfordernisse, die Infrastruktur und die besondere Umweltsituation Rücksicht zu nehmen ist.“) verwiesen. Z 13 normiert, dass die Erhaltung bzw Belebung der Stadt- und Ortskerne zu gewährleisten ist. Gem § 2a hat die LReg im Rahmen der überörtlichen Raumplanung für Maßnahmen, die in erheblichem Ausmaß nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt erwarten lassen, durch Verordnung einen Landesraumordnungsplan zu erlassen, welcher für diese Maßnahmen Verbotszonen und Eignungszonen festzulegen hat.4 Innerhalb der Eignungszonen können für diese Maßnahmen Vorbehaltsflächen ausgewiesen werden, wenn ein konkreter Bedarf gegeben ist, dessen Deckung im öffentlichen Interesse liegt (§ 2b). Im Landesraumordnungsplan sind auch die Ballungsräume gem der Umgebungslärm-RL 2002/49/EG auszuweisen (§ 2c).5 Die Wirkungen des Landesraumordnungsplanes werden in § 2e konkretisiert: Er ist für die örtliche Raumplanung der im Planungsraum liegenden Gemeinden rechtsverbindlich (Abs 1), umweltbe3 4
5
Paragraphen ohne nähere Bezeichnung sind solche des Bgld RPG. Zu den Verbotszonen zählen gem § 2a Abs 2 jedenfalls die Natur- und Landschaftsschutzgebiete und geschützten Landschaftsteile iSd Bgld NSchG, LBGl 1991/27 idgF. RL 2002/49/EG über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm, ABl L 189/12. Als Ballungsraum gilt nach § 2c Abs 2 RPG ein tatsächlich zusammenhängendes, sich gegebenenfalls auch über mehrere Gemeinden erstreckendes bestimmtes Gebiet mit städtischem Charakter und einer durchschnittlichen Bevölkerungsdichte von 1.000 oder mehr Einwohnerinnen und Einwohnern pro km2 des Gemeindegebietes oder Gemeindegebietsteiles und einer insgesamt jedenfalls 100.000 Einwohnerinnen und Einwohnern übersteigenden Bevölkerungszahl.
II. Planungsinstrumente
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lastende Maßnahmen iSd § 2a Abs 1 sind nur zulässig, wenn sie dem Landesraumordnungsplan nicht widersprechen (Abs 2) und in Vorbehaltsflächen (§ 2b) dürfen nur Maßnahmen bewilligt werden, die dem Zweck des Vorbehaltes entsprechen (Abs 3). Entgegen den Abs 2 und 3 nach landesgesetzlichen Vorschriften erlassene Bescheide sind mit Nichtigkeit bedroht (Abs 4). Der Landesraumordnungsplan für Maßnahmen mit nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt wurde 1992 erlassen (LGBl 1992/25). Er konkretisiert den Begriff „Maßnahme“6 und benennt die Eignungszonen7, wo diese Maßnahmen realisiert werden können. Auf überörtlicher Ebene sind darüber hinaus auch Entwicklungsprogramme zu erlassen. Diese haben erstens die den Gegebenheiten der Natur, den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernissen entsprechenden Zielsetzungen der planmäßigen und vorausschauenden Gesamtgestaltung des Landesgebietes oder einzelner Landesteile festzulegen und sollen zweitens die zu ihrer Erreichung erforderlichen Maßnahmen aufzeigen und haben drittens auch Grundsätze der örtlichen Raumplanung zu enthalten (§ 7 Abs 2). Ein Entwicklungsprogramm ist für die örtliche Raumplanung der im Planungsraum liegenden Gemeinden rechtsverbindlich; landesgesetzliche Bewilligungen dürfen ihm nicht widersprechen (§ 10 Abs 1). Das Landesentwicklungsprogramm (LGBl 1994/48 idF 2000/37)8 enthält Grundsätze und Ziel der regionalen Entwicklung (Anhang A, Pkt 1), Gestaltungselemente der räumlichen Struktur (Anhang A, Pkt 2)9 sowie Grundsätze für die örtliche Raumplanung (Anhang A, Pkt 3). 6
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§ 1 VO LGBl 1992/25 (Landesraumordnungsplan): Als Maßnahmen iSd § 2a Abs 1 RPG gelten die Errichtung, wesentliche Änderung oder Inbetriebnahme von Anlagen von Unternehmen, deren überwiegender Betriebszweck die thermische oder sonstige Behandlung oder stoffliche Verwertung von nicht im eigenen Betrieb anfallenden gefährlichen Abfällen und Altölen (§ 2 Abs 5 bzw § 21 Abs 1 AWG, BGBl I 1990/325) ist. Vgl dazu etwa VwGH 31.8.1999, 98/05/0044, wonach Aufbereitungsanlagen für bituminöses Mischgut keine vom Landesraumordnungsplan erfassten Anlagen seien. Dass vorerst nur bestimmte Abfallbehandlungsanlagen vom Landesraumordnungsplan erfasst sind, begegnet nach VfSlg 14.070/1995 keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. § 2 VO LGBl 1992/25 (Landesraumordnungsplan): Die Errichtung, wesentliche Änderung oder Inbetriebnahme von Anlagen iSd § 1 ist nur in den im Anhang zu dieser Verordnung ausgewiesenen Eignungszonen zulässig, wobei die Anlagen in den Eignungszonen des Planungsraumes Nord (Bezirke Neusiedl am See, Eisenstadt-Umgebung und Mattersburg) und in den Eignungszonen des Planungsraumes Süd (Bezirk Oberpullendorf, Oberwart, Güssing und Jennersdorf) in Summe in jedem Planungsraum eine Gesamtbearbeitungsmenge von 3.000 t pro Jahr nicht überschreiten dürfen. Mit dem Inkrafttreten des „Landesentwicklungsprogramms 1994“ traten das Entwicklungsprogramm für das Nördliche Burgenland (LGBl 1982/15), das Entwicklungsprogramm für das Mittlere Burgenland (LGBl 1979/37) und das Entwicklungsprogramm für das Südliche Burgenland (LGBl 1979/38) außer Kraft. Gestaltungselemente der räumlichen Struktur sind Standorte und Zonen. Die Festlegung der Qualitätsmerkmale dieser Standorte und Zonen dient dazu, in den einzelnen Regionen die den jeweils besonderen Gegebenheiten und Entwicklungs-
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Bisher wurde erst ein regionales Entwicklungsprogramm erlassen, nämlich jenes für das Untere Pinka- und Stremtal (LGBl 1977/22 idF 2000/32). Der Planungsraum umfasst die Gemeindegebiete von Hannersdorf, Kohfidisch, Deutsch Schützen-Eisenberg, Bildein, Eberau, Heiligenbrunn, Moschendorf und Strem. Das Entwicklungsprogramm enthält allgemeine10 und spezielle11 Zielsetzungen und normiert Grundsätze für die durch die örtliche Raumplanung vorzusehenden Flächenwidmungen.12
B. Örtliche Planung Die örtliche Raumplanung obliegt den Gemeinden im eigenen Wirkungsbereich und erfolgt durch die Aufstellung von Flächenwidmungsplänen, (Teil-)Bebauungsplänen und Bebauungsrichtlinien. Anders als in anderen ROG findet sich im RPG keine Bestimmung über ein örtliches Entwicklungskonzept. Dieses Instrument ist allerdings in Anhang A, Pkt 3.1. des Landesentwicklungsplans vorgesehen: Für höherrangige Standorte (Zentrale Standorte, Gewerbe- und Industriestandorte, Tourismusstandorte)13 sind Flächenwidmungsplanänderungen, die eine wesentliche Ver-
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chancen optimale Entfaltungsmöglichkeiten in der Zukunft eröffnen sowie zur Hintanhaltung großräumige Nutzungskonflikte. Standortfestlegungen (Anhang A, Pkt 2.1) stellen eine oder mehrere besondere Funktionszuweisungen für einzelne Gemeinden dar; die zentralen Standorte, Standorte für (produzierendes) Gewerbe und Industrie und Tourismusstandorte werden jeweils in Stufen festgelegt, wobei der Landeshauptstadt Eisenstadt eine Sonderstellung eingeräumt wird. Zonen (Anhang A, Pkt 2.2) sind funktional abgegrenzte Gebiete, die besondere Eignungen, Entwicklungsperspektiven oder Schutzinteressen für bestimmte Nutzungen aufweisen; festgesetzt werden Tourismus-Eignungszonen, Schutzzonen (Gebiete die besonders erhaltenswürdige natürliche Ressourcen beinhalten) sowie die Sonderzone Neusiedler See. § 3 VO LGBl 1977/22 nennt diesbezüglich angemessene soziale, kulturelle und wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten für die Bevölkerung, die Stabilisierung der Bevölkerungszahl und die Verhinderung einer weiteren Vergrößerung der Einkommensungleichheit im Vergleich zu den wirtschaftlich gut entwickelten Kernräumen des Burgenlandes, die Erreichbarkeit aller Arten zentraler Einrichtungen sowie Arbeitsplätze innerhalb zumutbarer Entfernungen und mit zumutbarem Aufwand an Zeit und Kosten, Gemeindeämter als Gemeindemittelpunkt, das Angebot der Grundausstattung für den täglichen Bedarf in jeder Gemeinde, Hochwasserschutz, Wasserversorgung, zentrale Abwasserbeseitigung sowie die Vollelektrifizierung und Telefonversorgung. Etwa zur Bodennutzung (§ 4 VO LGBl 1977/22), zur Landwirtschaft (§ 5 leg cit), zum Fremdenverkehr (§ 6 leg cit), zu Industrie und Gewerbe (§ 7 leg cit; die Erhaltung und der Ausbau bzw die Rationalisierung bestehender Betriebe sind vorrangig vor der Ansiedlung neuer Betriebe anzustreben), zum Verkehr (§ 8 leg cit). Diese Sonderregelungen treffen die Widmungskategorie „Bauland“ (§ 10 VO LGBl 1977/22) und „Bauland in Weinberggebieten (§ 11 leg cit), „Verkehrsflächen“ (§ 12 leg cit) sowie „Grünflächen (§ 13 leg cit). Nach dem Landesentwicklungsplan handelt es sich dabei um folgende Gemeinden: Apetlon, Bad Sauerbrunn, Bad Tatzmannsdorf, Breitenbrunn, Burgauberg/Neudauberg, Deutschkreutz, Deutsch Schützen-Eisenberg, Donnerskirchen, Eberau,
II. Planungsinstrumente
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änderung der Ortsstruktur bedeuten, auf der Grundlage eines örtlichen Entwicklungskonzeptes vorzunehmen; es hat mittelfristig die Ziele der Gemeinde- bzw Stadtentwicklung insbesondere unter Berücksichtigung der Ziele der Landes- und Regionalplanung festzulegen.14 Der Flächenwidmungsplan hat das Gemeindegebiet entsprechend den Gegebenheiten der Natur und unter Berücksichtigung der abschätzbaren wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung der Gemeinde räumlich zu gliedern und Widmungsarten festzulegen (§ 12 Abs 1). Ziel der Flächenwidmung ist, dass nach Möglichkeit eine funktionelle Gliederung des Gemeindegebietes erreicht und eine Beeinträchtigung der Bevölkerung, insbesondere durch Lärm, Abwässer, Verunreinigung der Luft und dergleichen tunlichst vermieden wird (§ 13 Abs 2). Folgende Widmungsarten stehen zur Verfügung: Bauland, Verkehrsflächen (§ 15), Grünflächen (§ 16) und Vorbehaltsflächen (§ 17). Im Bauland sind nach Erfordernis und Zweckmäßigkeit Wohngebiete, Dorfgebiete, Geschäftsgebiete, Industriegebiete, Betriebsgebiete, gemischte Baugebiete sowie Baugebiete für Erholungs- oder Fremdenverkehrseinrichtungen gesondert auszuweisen (§ 14 Abs 3). Im Hinblick auf Einkaufszentren und Handelsgroßbetriebe ist diesbezüglich festzuhalten: In Wohngebieten
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Eisenstadt, Forchtenstein, Frankenau-Unterpullendorf, Frauenkirchen, Großhöflein, Großpetersdorf, Güssing, Halbturn, Heiligenbrunn, Heiligenkreuz im Lafnitztal, Hornstein, Illmitz, Jennersdorf, Jois, Kemeten, Kittsee, Kobersdorf, Königsdorf, Litzelsdorf, Lockenhaus, Lutzmannsburg, Markt Allhau, Mattersburg, Mattersburg/Marz, Mörbisch am See, Müllendorf, Neudörfl, Neufeld an der Leitha, Neuhaus am Klausenbach, Neusiedl am See, Nickelsdorf, Nikitsch, Oberpullendorf, Oberpullendorf/Stoob, Oberschützen, Oberwart, Oberwart/Unterwart, Oggau am Neusiedler See, Ollersdorf im Burgenland, Pamhagen, Parndorf, Pinkafeld, Pinkafeld/Riedlingsdorf, Podersdorf am See, Pöttelsdorf, Purbach am Neusiedler See, Rauchwart, Rechnitz, Rechnitz/Schachendorf, Ritzing, Rudersdorf, Rust, Sankt Andrä am Zicksee, Sankt Margarethen im Burgenland, Sankt Martin an der Raab, Sankt Michael im Burgenland, Siegendorf/Zagersdorf/Kleingenbach, Stadtschlaining, Stegersbach, Strem, Weiden am See, Weppersdorf/Markt Sankt Martin/Neutal, Wulkaprodersdorf/Hirm/Antau. Ursprünglich richtete sich die Verpflichtung zur Erstellung eines räumlichen Entwicklungskonzepts an alle Gemeinden; eine Novellierung im Jahr 2000 schränkte die Verpflichtung dann aber auf die höherrangigen Standorte ein. Ende 2001 verfügten von 171 burgenländischen Gemeinden nur 84 über ein örtliches Entwicklungskonzept. Der Rechnungshof empfahl, dass alle Gemeinden solche (– allenfalls auch kleinregionale –) Konzepte erstellen; vgl Rechnungshof, Wahrnehmungsbericht, Reihe Burgenland 2003/1, 15. Im örtlichen Entwicklungskonzept sind die wesentlichen Aussagen zu treffen über: a) die angestrebte räumliche, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung der Gemeinde, b) Entwicklungspotentiale der Gemeinde auch unter Berücksichtigung der regionalpolitischen Interessen, c) siedlungspolitische Grundlagen und Ziele insb unter Berücksichtigung von Baulandreserven, Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung und Infrastruktur, d) den abschätzbaren Baulandbedarf einschließlich der vorgesehenen Maßnahmen zur Erhöhung der Verfügbarkeit von Bauland (insb für Wohnungen und Betriebe), e) geeignete Standorte für erforderliche kommunale Einrichtungen.
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sind nur Betriebe zulässig, die der täglichen Versorgung der Bevölkerung des Wohngebietes dienen (wie zB Bauten des Einzelhandels und Dienstleistungsgewerbes) und keine das örtlich zumutbare Maß übersteigende Gefährdung oder Belästigung der Nachbarn oder übermäßige Belastung des Straßenverkehrs verursachen (§ 14 Abs 3 lit a); Einkaufszentren sind in Wohngebieten daher unzulässig.15 Auch im Dorfgebiet sind nur gewerbliche Kleinbetriebe gestattet (§ 14 Abs 3 lit b). Als Geschäftsgebiete (§ 14 Abs 3 lit c) sind solche Flächen vorzusehen, die vorwiegend zB für Handels- und Dienstleistungsbetriebe, im Übrigen aber für Wohngebäude bestimmt sind; Einkaufszentren sind hier möglich. Das Industriegebiet ist für Betriebsgebäude und betriebliche Anlagen vorgesehen (§ 14 Abs 3 lit d); dabei geht es allerdings um Produktions-, nicht aber um Handels- oder Dienstleistungsbetriebe. Als Betriebsgebiete sind solche Flächen vorzusehen, in denen nur gewerbliche Betriebsanlagen sowie die betriebsnotwendigen Verwaltungs- und Wohngebäude und Lagerplätze errichtet werden dürfen, die keine das örtlich zumutbare Maß übersteigende Beeinträchtigung oder Belästigung der Nachbarn verursachen (§ 14 Abs 3 lit e); Einkaufszentren sind hier grundsätzlich denkbar. Allerdings konkretisiert das Landesentwicklungsprogramm in Anhang A, Pkt 3.1.1.4 folgendermaßen: „In Betriebsgebieten dürfen gewerbliche Betriebsanlagen sowie betriebnotwendige Verwaltungs- und Wohngebäude und Lagerplätze errichtet werden, die keine das örtlich zumutbare Maß übersteigende Beeinträchtigung oder Belästigung der Nachbarn verursachen.“ Hier wurde also im Verordnungsweg ein gewisser Immissionsschutz vorgesehen. In gemischten Baugebieten (§ 14 Abs 3 lit f) sind Wohngebäude und sonstige Gebäude und Betriebsanlagen, die überwiegend den wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung dienen und keine das örtlich zumutbare Maß übersteigende Gefährdung oder Belästigung der Nachbarn oder eine übermäßige Belastung des Straßenverkehrs verursachen, zulässig.16 In Baugebieten für Erholungs- oder Fremdenverkehrseinrichtungen (§ 14 Abs 3 lit g)17 15
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In Wohngebieten sind Betriebe, die eine übermäßige Belastung durch den Straßenverkehr auslösen, unzulässig; eine derart rigide Immissionsschutzbestimmung (– welche nach VwGH 3.7.2001, 2005/05/0063 mwN ein subjektives Recht auf Einhaltung der Flächenwidmung gewährt –) findet sich nach Pallitsch/Pallitsch, Burgenländisches Baurecht2, 562, in den anderen ROG nicht. Nach VwGH 31.5.2005, 2002/05/0751, ist die Errichtung eines „Bildungs-, Jugend-, Kultur- und Musikhauses“ im Wohngebiet zweifelhaft. Wenn die Widmung „Bauland-gemischtes Baugebiet“ einen „Immissionsschutz wie das Wohngebiet“ bietet (so Pallitsch/Pallitsch, Burgenländisches Baurecht2, 564), so ist genau zu prüfen, ob es durch den Handelsbetrieb nicht zu einer übermäßigen Verkehrsbelastung kommt und insoweit ein Genehmigungshindernis entgegen steht. § 14d Abs 4 lit a sieht „Bauland-gemischtes Baugebiet“ explizit als einkaufszentrenfähige Fläche vor. Allerdings ist nach Anhang A Pkt 3.1.1.6. des Landesentwicklungsprogramms die Widmung „Bauland-gemischte Baugebiete“ vor allem dort auszuweisen, wo traditionelle und verträgliche räumliche Zuordnungen von Wohnen und Arbeiten auch weiterhin ermöglicht werden sollen. Zu Ferienwohnhäusern, Feriensiedlungen und Ferienzentren vgl insb §§ 14a-14c.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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sind Einkaufszentren hingegen nicht gestattet. Eine konkrete Regelung für Einkaufszentren enthält § 14d; darauf wird später noch näher einzugehen sein. Nach § 21 kann der Gemeinderat die Einzelheiten der Bebauung der durch den Flächenwidmungsplan als Bauland oder Vorbehaltsflächen gewidmeten Teile des Gemeindegebietes durch den Bebauungsplan oder hinsichtlich einzelner Gebiete des Baulandes oder der Vorbehaltsflächen durch einen Teilbebauungsplan festlegen. Der (Teil-)Bebauungsplan hat die Bebauung derart festzulegen, dass sie der jeweiligen Baulandwidmung des Flächenwidmungsplanes entspricht, den Bedürfnissen des Verkehrs Rechnung trägt und mit den (Teil-)Bebauungsplänen der angrenzenden Gebiete in Einklang stehen. Gegenstand des (Teil-)Bebauungsplans sind nach § 22 der Verlauf und die Breite (Regelprofile) der Verkehrsflächen, die Straßenfluchtlinien, die Baulinien, die Bebauungsweisen (insb auch die bauliche Ausnutzung der Bauplätze), die maximalen Gebäudehöhen (Geschoßanzahl), allgemeine Bestimmungen über die äußere Gestaltung der Gebäude (zB Firstrichtung, Dachneigung), die Darstellung der innerhalb des Baulandes gelegenen Grünflächen (zB Spielplätze), die Lage der Versorgungsleitungen und der Kanalisationsanlagen sowie die Lage der Grundstückseinfahrten und die Anordnung von Einstellplätzen. Sofern kein (Teil-)Bebauungsplan vorliegt, hat der Gemeinderat die Grundsätze der Bebauung mit Verordnung durch Bebauungsrichtlinien festzulegen; sie haben dem Charakter der jeweiligen Widmung zu entsprechen und beinhalten die Bebauungsweise, die Baulinie, die maximalen Gebäudehöhen (Geschoßanzahl) sowie allgemeine Bestimmungen über die äußere Gestaltung der Gebäude (§ 25a).
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung A. Landesraumordnungsplan, Landesentwicklungsprogramme Für die Erstellung und die Abänderung der überörtlichen Instrumente gelten im Wesentlichen die gleichen Bestimmungen. All das, was bei der Erstellung zu berücksichtigen ist, ist auch bei der Abänderung maßgebend, wobei eine Beschränkung der Abänderbarkeit insofern hinzutritt, als diese nur zulässig ist, wenn dies die Vollziehung anderer Landesgesetze oder von Bundesgesetzen notwendig macht oder „im übrigen“, wenn sich die Planungsgrundlagen infolge neuer Tatsachen oder Planungsabsichten wesentlich geändert haben (§§ 2d und 8). Zur Erstellung des Landesraumordnungsplanes bzw des Landesentwicklungsprogramms ist die LReg verpflichtet (§ 2a Abs 1: „hat zu erlassen“; § 7 Abs 1: „hat aufzustellen“). Dabei sind die Raumordnungsziele und -grundsätze des § 1 zu berücksichtigen (§ 2a Abs 2 bzw § 7 Abs 3). Auf Planungen bzw Maßnahmen des Bundes, der benachbarten Bundesländer, der Gemein-
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den und anderer Planungsträger ist Rücksicht zu nehmen ist (§ 2a Abs 3 bzw § 7 Abs 4). Die Gemeinden, die Burgenländische Landwirtschaftskammer, die Burgenländische Wirtschaftskammer sowie die Burgenländische Arbeiterkammer sind von der LReg anzuhören (§ 2a Abs 4 bzw § 7 Abs 5)18. Der Entwurf ist vor der Beschlussfassung drei Monate lang beim Amt der Burgenländischen Landesregierung und in den Gemeinden zur allgemeinen Einsicht aufzulegen; die Auflage ist entsprechend kundzumachen und jede/r wahlberechtigte LandesbürgerIn kann während der Auflagefrist schriftlich begründete Erinnerungen vorbringen (§ 2a Abs 5 bzw § 7 Abs 6)19. Vor der Beschlussfassung durch die LReg hat über das Ergebnis des Anhörungsverfahrens sowie die rechtzeitig vorgebrachten Erinnerungen der Raumordnungsbeirat (§§ 4–6) zu beraten (§ 2a Abs 6 bzw § 7 Abs 7).20 Die Abänderung des Landesraumordnungplans bzw des Entwicklungsprogramms hat durch eine Verordnung der LReg zu erfolgen. Voraussetzung für eine Abänderung sind eine Vollziehungsnotwendigkeit, neue Tatsachen oder neue Planungsabsichten.21 Für das Verfahren werden die Bestimmungen für die Erstellung für sinngemäß geltend erklärt (§ 2d Abs 3 bzw § 8 Abs 3): Berücksichtigung der Raumordnungsziele und -grundsätze, Bedachtnahme auf andere Planungen, Anhörungsverfahren, Auflage zur allgemeinen Einsicht, Möglichkeit zur Abgabe von Erinnerungen für das Wahlvolk, Beratung durch den Raumplanungsbeirat. 18
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Während beim Landesraumordnungsplan „die Gemeinden“ anzuhören sind, sind beim Entwicklungsprogramm nur „die Gemeinden, deren Interessen berührt werden“ anhörungsberechtigt. § 10c Abs 1 normiert überdies, dass der Entwurf des Landesraumordnungsplanes oder des Entwicklungsprogramms dem Amt der Landesregierung zur Stellungnahme zu übermitteln ist; nachdem die §§ 2d Abs 3 und 8 Abs 3 hinsichtlich der bei Änderungen anwendbaren Bestimmungen den § 10c nicht nennen, besteht dieses Stellungnahmerecht nicht bei der Abänderung des Landesraumordnungsplanes oder eines Entwicklungsprogramms. Dass nach § 2a Abs 5 nur „jeder wahlberechtigte Landesbürger“, nach § 7 Abs 6 jedoch „jede wahlberechtigte Landesbürgerin und jeder wahlberechtigte Landesbürger“ berechtigt sind, Erinnerungen einzubringen, beruht wohl auf einem redaktionellen Versehen. Es ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber tatsächlich beabsichtigte, nur Männern ein Stellungnahmerecht zum Landesraumordnungsplan einzuräumen. Nach § 10c Abs 2 können auch natürliche und juristische Personen sowie deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen, insb auch Organisationen zur Förderung des Umweltschutzes, zum Entwurf des Landesraumordnungsplanes oder des Entwicklungsprogramms sowie zum Umweltbericht Stellung nehmen; allerdings gilt auch in diesem Fall, dass § 10c nicht als im Änderungsverfahren anwendbare Bestimmung gilt und die Öffentlichkeitsbeteiligung demnach auf die Ersterlassung beschränkt ist. Die Nichtbeachtung der Ergebnisse des Anhörungsverfahrens sowie der rechtzeitig eingebrachten Erinnerungen kann als wesentlicher Verfahrensfehler zur späteren Aufhebung des Landesraumordnungsplanes bzw des Entwicklungsprogramms führen; ebenso Pallitsch/Pallitsch, Burgenländisches Baurecht2, 514 und 533. Nach VwGH 6.3.2001, 98/05/0191, ist der Umstand, dass noch Baulandreserven vorhanden sind, weder nach dem RPG noch nach dem Landesentwicklungsprogramm ein Hindernis für eine Umwidmung.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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Die §§ 10a-10g enthalten Regelungen zur Umsetzung der SUP-Richtlinie. Landesraumordnungspläne und Entwicklungsprogramme sind während der Ausarbeitung und vor ihrer Erlassung und Änderung einer Umweltprüfung zu unterziehen, wenn durch sie der Rahmen für die künftige Genehmigung von Vorhaben nach dem UVP-G 2000 gesetzt wird, oder Europaschutzgebiete iSd § 22b Bgld NSchG erheblich beeinträchtigt werden könnten (§ 10a Abs 1).22 Landesraumordnungspläne und Entwicklungsprogramme sind weiters dann einer Umweltprüfung zu unterziehen, wenn sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben; diese Beurteilung („Umwelterheblichkeitsprüfung“) hat auf der Grundlage der Prüfkriterien nach Anhang II zur SUP-RL 2001/42/EG zu erfolgen (§ 10a Abs 3).23 Das Ergebnis der Umwelterheblichkeitsprüfung ist dem Entwurf des Landesraumordnungsplanes oder des Entwicklungsprogramms beizuschließen und liegt ebenfalls zur allgemeinen Einsicht auf (§ 10a Abs 5). Gleiches gilt für den im Rahmen der Umweltprüfung zu erstellenden Umweltbericht (§ 10b). Bei der Erlassung des Landesraumordnungsplanes oder des Entwicklungsprogramms sind insbesondere der Umweltbericht (§ 10b), die abgegebenen Stellungnahmen (§ 10c) und die Ergebnisse der grenzüberschreitenden Konsultationen (§ 10d) zu berücksichtigen (§ 10d Abs 1).24 In einer zusammenfassenden Erklärung ist darzulegen, wie Umwelterwägungen in den Landesraumordnungsplan oder das Entwicklungsprogramm einbezogen wurden, wie der Umweltbericht, die abgegebenen Stellungnahmen und die Ergebnisse der geführten grenzüberschreitenden Konsultationen berücksichtigt wurden, aus welchen Gründen der Landesraumordnungsplan oder das Entwicklungsprogramm nach Abwägung mit den geprüften vertretbaren Alternativen gewählt wurde, und welche Maßnahmen zur Überwachung25 beschlossen wurden; diese Erklärung ist in geeigneter Form öffentlich zugänglich zu machen (§ 10f). 22
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Nach § 10a Abs 2 ist eine Umweltprüfung nach § 10a Abs 1 nicht erforderlich, wenn es sich nur um geringfügige Änderungen dieser Pläne handelt oder die Nutzung kleiner Gebiete festgelegt wird. Nach § 10a Abs 6 können durch Verordnung der LReg jene Landesraumordnungspläne und Entwicklungsprogramme festgelegt werden, die nach Abs 2 keiner obligatorischen Umweltprüfung bedürfen, sofern die davon betroffenen Pläne unter Berücksichtigung des Anhangs II der SUP-RL 2001/42/EG voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben. Nach § 10a Abs 6 können bestimmte Arten von Landesraumordnungsplänen oder Entwicklungsprogrammen von der Pflicht zur Prüfung nach Abs 3 ausgenommen werden, sofern die davon betroffenen Pläne unter Berücksichtigung des Anhangs II der SUP-RL 2001/42/EG voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben. Betreffen die Landesraumordnungspläne oder Entwicklungsprogramme Europaschutzgebiete („Natura 2000“), so gelten Sonderregelungen; vgl § 10d Abs 2–4. Nach § 10f hat die LReg zu überwachen, ob die Durchführung des Landesraumordnungsplanes oder des Entwicklungsprogramms erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt hat; erforderlichenfalls ist der Landesraumordnungsplan oder das Entwicklungsprogramm zu ändern.
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B. Flächenwidmungspläne Das Verfahren zur Erlassung des Flächenwidmungsplanes ist in § 18 geregelt: Der Bürgermeister hat die Absicht der Aufstellung eines Flächenwidmungsplanes in der Gemeinde ortsüblich kundzumachen und aufzufordern, geplante Grundteilungen und Bauvorhaben binnen Monatsfrist bekannt zu geben, damit diese nach Möglichkeit bei der Planerstellung berücksichtigt werden können. Gleichzeitig ist das Amt der Landesregierung von der beabsichtigten Aufstellung eines Flächenwidmungsplanes in Kenntnis zu setzen. Der Entwurf des Flächenwidmungsplanes ist vor Beschlussfassung durch acht Wochen im Gemeindeamt (Magistrat) zur allgemeinen Einsicht aufzulegen.26 Jedermann ist berechtigt, innerhalb der Auflagefrist begründete schriftliche Erinnerungen vorzubringen. Der Gemeinderat beschließt unter Einbeziehung der rechtzeitig vorgebrachten Erinnerungen den Flächenwidmungsplan, welcher anschließend der LReg zur Genehmigung vorzulegen ist. Die LReg entscheidet nach Anhörung des Raumplanungsbeirates über die Genehmigung des Flächenwidmungsplanes mittels Bescheid.27 Innerhalb von zwei Wochen nach Einlangen des genehmigten Flächenwidmungsplanes hat der Bürgermeister diesen kundzumachen. Die §§ 10a–10g gelten für das Verfahren bei Erlassung eines Flächenwidmungsplanes sinngemäß; bei Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen ist der Flächenwidmungsplan einer Umweltprüfung zu unterziehen (§ 18b). Der Flächenwidmungsplan ist abzuändern, wenn dies infolge der Aufstellung oder Abänderung des Entwicklungsprogramms oder der Vollziehung anderer Landesgesetze oder von Bundesgesetzen notwendig wird; im Übrigen darf er nur abgeändert werden, wenn sich die Planungsgrundlagen infolge Auftretens neuer Tatsachen oder Planungsabsichten in der Gemeinde wesentlich geändert haben (§ 19 Abs 1 und 2). Bei der Änderung des Flächenwidmungsplanes ist auf die bestehende widmungsgemäße Nutzung der Grundflächen tunlichst Bedacht zu nehmen. Das Amt der Landesregierung ist von der beabsichtigten Änderung des Flächenwidmungsplanes unverzüglich, jedenfalls aber vor der Auflage unter Bekanntgabe der Änderungsgründe, in Kenntnis zu setzen. Im Übrigen gelten für das Verfahren § 18 Abs 2–12 (Auf26
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Die Auflage ist durch ortsübliche Kundmachung bekannt zu geben und dem Amt der Landesregierung unter Anschluss einer digitalen Plandarstellung samt den erforderlichen Erläuterungen unverzüglich mitzuteilen; auch die angrenzenden Gemeinden sind über die Auflage zu informieren (§ 18 Abs 2). Nach § 18 Abs 7 ist die Genehmigung mit Bescheid zu versagen, wenn der Flächenwidmungsplan den Bestimmungen dieses Gesetzes, dem Landesraumordnungsplan oder dem Entwicklungsprogramm widerspricht oder sonst rechtswidrig ist, überörtliche Interessen verletzt, eine im überörtlichen Interesse liegende Entwicklung der Gemeinde oder ihrer Nachbargemeinde verhindert oder beeinträchtigt oder einen übermäßigen von der Gemeinde zu bestreitenden finanziellen Aufwand erfordern würde. Im Falle der beabsichtigten Versagung der Genehmigung ist der Gemeinde dieser Umstand mitzuteilen und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer mit mindestens acht Wochen festzusetzenden Frist zu geben.
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lage zur allgemeinen Einsicht, Möglichkeit zur Einbringung von Erinnerungen für jedermann, Beschluss des Gemeinderates, Genehmigung durch LReg, Kundmachung der Genehmigung, Auflage zur allgemeinen Einsicht) sowie § 18b (Umweltprüfung) sinngemäß. § 18a sieht für berücksichtigungswürdige Fälle ein vereinfachtes Verfahren28 zur Vornahme von Widmungsänderungen vor. Voraussetzung dafür ist, dass der widmungsmäßigen Verwendung dieser Gebiete keine öffentliche Interessen wirtschaftlicher, sozialer oder kultureller Natur entgegen stehen, die Erschließung durch Straßen und Versorgungsleitungen gesichert ist, keine wesentliche Veränderung der Ortsstruktur zu erwarten ist, Rechte der Nachbarn nicht verletzt werden und unzumutbare Beeinträchtigungen der Nachbarn nicht zu befürchten sind. Ausgeschlossen ist das vereinfachte Verfahren bei Widmungsänderungen, die einer Umweltprüfung unterliegen
C. Bebauungsplanung Nach § 23 hat der Bürgermeister die Absicht der Aufstellung eines (Teil-) Bebauungsplanes in der Gemeinde ortsüblich kundzumachen und gleichzeitig die Aufforderung ergehen zu lassen, geplante Grundteilungen und Bauvorhaben binnen Monatsfrist bekannt zu geben, damit diese nach Möglichkeit bei der Planerstellung berücksichtigt werden können. Gleichzeitig ist das Amt der Landesregierung von der beabsichtigten Aufstellung eines (Teil-)Bebauungsplanes in Kenntnis zu setzen. Der Entwurf des (Teil-)Bebauungsplanes ist vor Beschlussfassung durch acht Wochen im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflage ist durch ortsübliche Kundmachung bekannt zu geben und dem Amt der Landesregierung unverzüglich mitzuteilen. Jedermann ist berechtigt, innerhalb der Auflagefrist begründete schriftliche Erinnerungen vorzubringen. Der Gemeinderat beschließt den (Teil-)Bebauungsplan, wobei die rechtzeitig vorgebrachten Erinnerungen in die Beratungen einzubeziehen sind und legt ihn der LReg zur Genehmigung vor. Die Genehmigung des (Teil-)Bebauungsplanes erfolgt mit Bescheid der LReg und ist kundzumachen. Innerhalb von zwei Wochen nach Einlangen der Genehmigung hat der Bürgermeister den (Teil-)Bebauungsplan kundzumachen. Der rechtswirksame (Teil-)Bebauungsplan ist im Gemeindeamt der allgemeinen Einsicht während der Amtsstunden zugänglich zu halten. Die Bestimmungen über die Umweltprüfung (§§ 10a–10g und 18 Abs 3) finden Anwendung (§ 23a). 28
Das Amt der Landesregierung und die Nachbarn sind von der beabsichtigten Widmungsänderung in Kenntnis zu setzen. Den Nachbarn (und uU den angrenzenden Gemeinden) ist innerhalb einer mit mindestens zwei Wochen festzusetzenden Frist Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Stellungnahmen sind bei der Beschlussfassung des Gemeinderates in die Beratungen einzubeziehen. Für das weitere Verfahren ist mit Ausnahme der Anhörung des Raumplanungsbeirates § 18 Abs 5– 12 (Genehmigung durch LReg, Kundmachung der Genehmigung, Auflage zur allgemeinen Einsicht) anzuwenden.
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Der (Teil-)Bebauungsplan ist abzuändern, wenn dies infolge der Abänderung des Flächenwidmungsplanes notwendig wird; er darf im Übrigen nur abgeändert werden, wenn sich die Planungsgrundlagen infolge Auftretens neuer Tatsachen oder Planungsabsichten in der Gemeinde wesentlich geändert haben (§ 24 Abs 1 und 2). Für das Änderungsverfahren gelten die Bestimmungen des § 23 Abs 2–11 sowie des § 23a sinngemäß. Bei notwendigen geringfügigen Plankorrekturen, die nicht dem Verfahren einer Umweltprüfung unterliegen, kann die Auflage gegen Nachweis der Verständigung der von der Änderung Betroffenen und Einräumung der Möglichkeit zur Stellungnahme entfallen. In begründeten Fällen (zB Widerspruch zum Baurecht, nicht mehr zeitgemäß, nicht bedarfsgerecht) kann der Gemeinderat den (Teil-)Bebauungsplan mit Verordnung aufheben (§ 24 Abs 5). Sofern kein (Teil-)Bebauungsplan vorliegt, hat der Gemeinderat die Grundsätze der Bebauung mit Verordnung durch Bebauungsrichtlinien festzulegen (§ 25a). Die vom Gemeinderat erlassenen Bebauungsrichtlinien sind der Landesregierung zur Genehmigung vorzulegen. § 23 Abs 6–11 (Versagung bzw Genehmigung, Kundmachung der bescheidförmigen Genehmigung, Kundmachung der Bebauungsrichtlinien binnen zwei Wochen, Möglichkeit der allgemeinen Einsicht) ist sinngemäß anzuwenden; eine öffentliche Auflage des Entwurfs ist allerdings nicht notwendig (§ 25a Abs 5)29. Für die Änderung bzw Aufhebung von Bebauungsrichtlinien gelten die Bestimmungen der §§ 24, 23 Abs 2–11 und 23a sinngemäß; allerdings ist bei der Änderung bzw Aufhebung der Bebauungsrichtlinien eine öffentliche Auflage nicht erforderlich (§ 25a Abs 5).
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe/Einkaufszentren Handelsbetriebe können grundsätzlich auf fast allen Bauland-Flächen errichtet werden; für Handelsgroßbetriebe bzw Einkaufszentren enthält § 14d aber eine Sonderregelung. Nach § 14d Abs 1 sind Einkaufszentren iSd RPG die „für den überörtlichen Bedarf bestimmte Handelsbetriebe samt den damit im Zusammenhang stehenden Dienstleistungseinrichtungen, in denen auf einer wirtschaftlich, baulich oder funktionell zusammenhängenden Verkaufsfläche a) von mehr als 800m2 Güter verschiedener Warengruppen oder b) von mehr als 500m2 Lebensmittel und andere Waren des täglichen Bedarfs angeboten werden“.30 Die 29
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Damit entfällt auch die Möglichkeit zur Einbringung begründeter Erinnerungen während der Auflagefrist. Diese Definition ist nach Waldl, Einkaufszentren, 514, im Bundesländervergleich vergleichsweise einfach.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe/Einkaufszentren
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Definition stellt daher auf das Erfordernis eines überörtlichen Bedarfs, auf eine Unterscheidung der Warengruppen sowie auf die Verkaufsfläche ab.
A. Widmungs- und Betriebskategorien 1. Warenangebote § 14d Abs 1 definiert als Handelsgut „Güter verschiedener Warengruppen bzw Lebensmittel und andere Waren des täglichen Bedarfs“. Handelsbetriebe, die nur eine einzige Warengruppe (zB Sportartikel) anbieten, fallen damit selbst dann aus dem Anwendungsbereich der Bestimmung, wenn ihre Verkaufsfläche 800m2 übersteigt.31
2. Betriebsgröße Nach § 14d Abs 1 liegt ein Einkaufszentrum vor, wenn die wirtschaftlich, baulich oder funktionell zusammenhängende Verkaufsfläche32 mehr als 800m2 (Güter verschiedener Warengruppen) bzw mehr als 500m2 (Lebensmittel und andere Waren des täglichen Bedarfs) ausmacht. Allerdings normiert § 14d Abs 5 lit e Höchstgrenzen der Verkaufsflächen für die letztere Gruppe: In Eisenstadt darf ein solches „Einkaufszentrum für den täglichen Bedarf“ nicht mehr als 1.000m2, in den Bezirkshauptorten (Güssing, Jennersdorf, Mattersburg, Neusiedl am See, Oberpullendorf, Oberwart) nicht mehr als 800m2 und in den Orten mit mehr als 2.000 EinwohnerInnen bzw den durch Verordnung festgelegten „Einkaufsorten“33 nicht mehr als 500m2 betragen. In geschlossenen Siedlungsgebieten (zB im Flächenwidmungsplan ausgewiesener Stadtoder Ortskern), Fußgängerzonen und ähnlichen berücksichtigungswürdigen Baugebieten kann von dieser Verkaufsflächenobergrenze abgegangen werden (§ 14d Abs 5).34, 35 Für Handelsbetriebe mit Gütern verschiedener Warengruppen bestehen keine Verkaufsflächenhöchstgrenzen.36 31
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Ebenso Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 22 und Pallitsch/Pallitsch, Burgenländisches Baurecht2, 601, die zutreffend auch darauf hinweisen, dass das RPG keine Definition des Begriffs „Warengruppe“ enthält. Zur Verkaufsfläche gehören die Flächen aller Räume, die für die Kunden bestimmt und zugänglich sind, ausgenommen Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure, Sanitär-, Sozial- und Lagerräume. Als Einkaufsorte werden festgelegt: Bad Tatzmannsdorf, Bad Sauerbrunn, Unterwart, Kittsee, Bruckneudorf, Weppersdorf, St. Michael, Kohfidisch, Steinberg – Dörfl, Eltendorf, Nickelsdorf, Kemeten, Stoob (VO LGBl 2003/72). Weil die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme mangels näherer gesetzlicher Determinierung im Unklaren bleiben, bestehen diesbezüglich verfassungsrechtliche Bedenken (ähnlich Waldl, Einkaufszentren, 526). Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 24, bezeichnen diese Bestimmung hingegen als eine Regelung, die auch in anderen Bundesländern von Vorteil wäre. In Orten mit mehr als 2.000 EinwohnerInnen (welche nicht zugleich Landeshauptstadt oder Bezirkshauptorte sind) sowie in den „Einkaufsorten“ löst sich der vermeintliche Widerspruch „Verkaufsfläche von mehr als 500m2“ als Definitions-
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Nach Waldl folgt aus der Definition des Einkaufszentrums („Handelsbetrieb mit einer bestimmten Verkaufsfläche“), dass keine Zusammenrechnung von Verkaufsflächen mehrerer Handelsbetriebe erfolgen könne, man also nicht Objektgruppen verschiedener BauwerberInnen zusammenrechnen könne; daher könne man Umgehungsversuchen nur sehr eingeschränkt entgegen wirken.37 Die Praxis folgt allerdings nicht dieser strengen Wortlautinterpretation. Sofern eine wirtschaftlich, baulich oder funktionell zusammenhängende Verkaufsfläche vorliegt, werden verschiedene Handelsbetriebe grundsätzlich flächenmäßig zusammengerechnet; besteht ein gewisser zeitlicher Zusammenhang, kommt es nicht darauf an, ob/dass mehrere BewilligungswerberInnen um eine Bewilligung nach § 14d angesucht haben.38
3. Betriebsart Gegenstand der Einkaufszentren-Regelung sind „für den überörtlichen Bedarf bestimmte Handelsbetriebe samt den damit in Zusammenhang stehenden Dienstleistungseinrichtungen“ (§ 14d Abs 1). Handelsbetriebe, die nicht für den überörtlichen Bedarf bestimmt sind, gelten damit nicht als Einkaufszentren; eine Abgrenzung zwischen dem örtlichen und dem überörtlichen Bedarf ist allerdings nicht eindeutig möglich.39
4. Betriebsemission Bewilligungsfähig ist ein Einkaufszentrum nur, wenn – erforderlichenfalls unter Vorschreibung von Auflagen – entsprechend der Widmungsart eine das örtlich zumutbare Maß übersteigende Gefährdung oder Belästigung der Nachbarn oder übermäßige Belastung des Straßenverkehrs nicht zu erwarten ist (§ 14d Abs 4 lit d). Zählt man zu den Betriebsemissionen iwS zB auch den Grund- und Wasserbedarf, so treten unter diesem Titel weitere Bewilligungsvoraussetzungen hinzu: überörtliche Interessen, insbesondere der Wasser- und Energieversorgung, der Abwasserbeseitigung und der Verkehrserschließung dürfen nicht beeinträchtigt werden (§ 14d Abs 4 lit b) und eine übermäßige
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merkmal und „Verkaufsfläche von weniger als 500m2“ als Größenbeschränkung insoweit auf, als in diesen Orten Einkaufszentren eben nur in geschlossenen Siedlungsgebieten, Fußgängerzonen oder in einem ähnlich berücksichtigungswürdigen Baugebiet bewilligt werden können. Es könnte daher auch in einer relativ kleinen Gemeinde ein großes Einkaufszentrum mit verschiedenen Warengruppen errichtet werden. Waldl, Einkaufszentren, 514. Auskunft der Bgld LReg vom 30.5.2007. So Pallitsch/Pallitsch, Burgenländisches Baurecht2, 601. Ähnlich Kanonier, Regelungen, 181 sowie Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 22; letztere schlagen vor, an das Faktum der wirtschaftlichen Überlebensfähigkeit anzuknüpfen: Wäre der Betrieb ohne überörtlichen Kaufkraftzustrom nicht überlebensfähig, so wird er wohl als Handelsbetrieb des überörtlichen Bedarfs zu qualifizieren sein.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe/Einkaufszentren
49
Belastung des Naturhaushalts sowie eine grobe Störung des Orts- und Landschaftsbildes darf nicht zu befürchten sein (§ 14d Abs 4 lit d).
5. Widmungskategorien Voraussetzung für die Errichtung eines Einkaufszentrums ist nach § 14d Abs 1 lit a eine entsprechende Widmung in einer bestimmten Gemeinde. Zum einen müssen diese Flächen in Eisenstadt, in den Bezirkshauptorten, in Orten mit mehr als 2.000 EinwohnerInnen oder in durch Verordnung festgelegten „Einkaufsorten“ liegen; zum anderen müssen die für die Errichtung vorgesehenen Flächen als „Bauland-Geschäftsgebiet“, „Bauland-Betriebsgebiet“ oder „Bauland-gemischtes Baugebiet“ ausgewiesen sein. In geschlossenen Siedlungsgebieten (zB im Flächenwidmungsplan ausgewiesener Stadt- oder Ortskern), Fußgängerzonen und ähnlichen berücksichtigungswürdigen Baugebieten kann von diesem Widmungserfordernis abgegangen werden (§ 14d Abs 5).40 Weil das RPG – anders als die anderen ROG – keine eigene Widmungskategorie „Einkaufszentrum“ vorsieht, haben die Gemeinden keine Möglichkeit, durch Widmung von Einkaufszentrenflächen aktiv auf die Standorte der Großbetriebe Einfluss zu nehmen.41
6. Exkurs: Abstellplätze Nach § 14d Abs 4 lit f sind für je 100m2 Verkaufsfläche mindestens sechs Stellplätze für Kraftfahrzeuge und mindestens zwei Stellplätze für Fahrräder in einem räumlichen und funktionellen Naheverhältnis zum Einkaufszentrum vorzusehen. In begründeten Einzelfällen kann die Behörde davon abgehen und unter Berücksichtigung des zu erwartenden Ziel- und Quellenverkehrsaufkommens sowie der örtlichen Gegebenheiten eine entsprechend höhere oder niedrigere Anzahl von Stellplätzen vorschreiben (§ 14d Abs 5). 42
7. Behördenzuständigkeiten und Verfahren Nach § 14d Abs 3 bedarf die Errichtung oder wesentliche Erweiterung von Einkaufszentren sowie die Verwendung eines bestehenden Gebäudes als Einkaufszentrum – unbeschadet der nach anderen gesetzlichen Vorschriften er-
40 41
42
Auch hier bestehen die oben (FN 34) geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken. So zutreffend Pallitsch/Pallitsch, Burgenländisches Baurecht2, 602 sowie Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 24 („schwache Stellung der Gemeinden“). Zusätzlich ordnet § 14d Abs 5 an, dass in geschlossenen Siedlungsgebieten (zB im Flächenwidmungsplan ausgewiesener Stadt- oder Ortskern), Fußgängerzonen und ähnlichen berücksichtigungswürdigen Baugebieten kann vom Stellplatzerfordernis überhaupt abgegangen werden. Zu den verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 14d Abs 5 Satz 2 vgl oben FN 34.
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Burgenland
forderlichen Bewilligungen – einer Bewilligung der LReg.43 Anders als in anderen Bundesländern wird also nicht zunächst die kommunale Widmung, sondern gleich das konkrete Einkaufszentrumsprojekt einer Prüfung unterzogen. Dem Ansuchen sind Einreichpläne (Lageplan mit Parkplatzgestaltung, Grundriss, Ansichten) und Projektsbeschreibung samt Branchenmix in dreifacher Ausfertigung anzuschließen. Bei Einkaufszentren über 4.000m2 Verkaufsfläche ist überdies eine Untersuchung auf fachlicher Grundlage über die abschätzbaren Auswirkungen auf die Raumstruktur vorzulegen (Raumverträglichkeitsprüfung). Im Bewilligungsverfahren ist der Standortgemeinde sowie der Burgenländischen Wirtschaftskammer und der Burgenländischen Arbeiterkammer Gelegenheit zu geben, binnen sechs Wochen Stellung zu nehmen (§ 14d Abs 6). Die Bewilligung erlischt, wenn das Bauvorhaben nicht binnen zwei Jahren nach Rechtskraft der Bewilligung begonnen wird (§ 14d Abs 7). Als einzige Verwaltungsstrafbestimmung des RPG normiert § 14e, dass jemand eine Verwaltungsübertretung begeht und von der Bezirksverwaltungsbehörde mit Geldstrafe bis zu 7.300 Euro zu bestrafen, wenn er/sie a) entgegen § 14d Abs 3 ein Einkaufszentrum ohne Bewilligung der Landesregierung errichtet, wesentlich erweitert oder ein bestehendes Gebäude als Einkaufszentrum verwendet und diesen rechtswidrigen Zustand aufrechterhält, oder b) die im Bewilligungsbescheid gem § 14d Abs 4 vorgeschriebenen Auflagen nicht erfüllt oder sonst von der Bewilligung abweicht und diesen rechtswidrigen Zustand aufrecht erhält.
B. Projektänderungen Das RPG enthält keine spezifischen Vorgaben für Projektänderungen. Die „wesentliche Erweiterung“ bedarf eines Bewilligungsbescheides der LReg; wann eine solche „wesentliche Erweiterung“ vorliegt, definiert das RPG allerdings nicht. Anwendung finden darüber hinaus wohl auch die Bestimmungen von § 14d Abs 6 und 7 (Stellungnahmerecht der Standortgemeinde und der Kammern; Erlöschen der Bewilligung) und § 14e (Strafsanktion für die bewilligungslose Erweiterung bzw Nichteinhaltung von Auflagen).
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Durch dieses raumordnungsrechtliche projektbezogene Genehmigungsverfahren sichert sich die LReg eine gewisse Kontrolle über die Entwicklung. Eisenberger/ Hödl, Einkaufszentren, 97: „Die Burgenländische Landesregierung hat die Einkaufszentrenfrage generell an sich gezogen.“ Von diesem Verfahren unberührt bleibt freilich das baurechtliche Genehmigungserfordernis. § 18 Abs 3 BauG (LGBl 1998/10 idgF) normiert, dass dem Ansuchen um Erteilung einer Baubewilligung für ein Einkaufszentrum zusätzlich zu den üblichen Unterlagen auch der rechtskräftige Bewilligungsbescheid nach § 14d RPG beizulegen ist.
Daniela M. Reitshammer
Kärnten I.
II.
III.
IV.
Grundlagen des Kärntner Raumordnungsrechts .............................................. A. Entwicklung der Rechtsgrundlagen der Kärntner Raumordnung........... B. Definition, Ziele und Grundsätze der Raumordnung............................... Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen ............................... A. Überörtliche Raumplanung ......................................................................... 1. Allgemeines............................................................................................. 2. Regionale Entwicklungsprogramme.................................................... 3. Sachgebietsprogramme .......................................................................... 4. Entwicklungsprogramm Versorgungsinfrastruktur (§ 10 K-GplG) 5. Bedeutung ............................................................................................... B. Raumverträglichkeitsprüfung ...................................................................... C. Örtliche Raumplanung ................................................................................. 1. Örtliches Entwicklungskonzept........................................................... 2. Flächenwidmungsplan ........................................................................... a. Inhalt ................................................................................................ b. Wirkung und Bedeutung................................................................ c. Die einzelnen Widmungskategorien und ihre Untergruppen.... 3. Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) ............ Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung.............. A. Entwicklungsprogramme ............................................................................. B. Örtliche Planungsinstrumente ..................................................................... 1. Allgemeines............................................................................................. 2. Örtliche Entwicklungskonzepte .......................................................... 3. Flächenwidmungspläne ......................................................................... a. Die Erstellung des FlWPl............................................................... b. Die Änderung des FlWPl ............................................................... 4. Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) ............ 5. Integrierte Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) .................................................... Handelsbetriebe.................................................................................................... A. In Betracht kommende Flächen................................................................... B. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Betriebskategorien......................... 1. Warenangebote....................................................................................... 2. Betriebsgröße.......................................................................................... 3. Betriebsart ............................................................................................... 4. Sonderwidmung für EKZ......................................................................
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Kärnten
V.
C. Widmungs- und Betriebskategorien........................................................... 1. EKZ I ....................................................................................................... 2. EKZ I nach § 10 Abs 5 K-GplG ........................................................... 3. EKZ II ..................................................................................................... 4. EKZ I und II in Orts- und Stadtkernen (§ 8 Abs 8a K-GplG) ......... 5. Sonstige Betriebe (§ 8 Abs 8 K-GplG)................................................. 6. Veranstaltungszentren (§ 8 Abs 10–13 K-GplG)................................ Projektänderungen ...............................................................................................
83 83 83 84 85 86 86 87
I. Grundlagen des Kärntner Raumordnungsrechts A. Entwicklung der Rechtsgrundlagen der Kärntner Raumordnung Regelungen über die Ordnung des Raumes befanden sich früher in den Landesbauordnungen. So verpflichtete etwa die Kärntner Bauordnung, LG und VBl 1866/12, bzw die Bauordnung für die Landeshauptstadt Klagenfurt, LG und VBl 1904/22, die Gemeinden zur Verfassung von sog Regulierungsplänen, die mit den heutigen Bebauungsplänen zu vergleichen sind.1 Rechtsgrundlage für die ersten Kärntner „Flächenwidmungspläne“ war das deutsche Wohnsiedlungsgesetz (Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten vom 12. 9. 1933), welches mit Verordnung des Österreichischen Reichstatthalters vom 28. 2. 1939, GBlfdLÖ 1939/526, in Geltung gesetzt wurde.2 Damals noch als „Wirtschaftspläne“ bezeichnet und nur für sog „Wohnsiedlungsgemeinden“ vorgesehen, war jedoch auch hier schon die Lenkung der Bauentwicklung oberste Zielsetzung. Die im Jahre 1948 beim Amt der Kärntner Landesregierung errichtete Landesplanungsstelle versuchte mit finanziellen Anreizen die Gemeinden zum Erstellen von Wirtschaftsplänen anzuhalten. Ab 1951 wurde verstärkt an der überörtlichen Raumplanung gearbeitet.3 Ein erster Schritt in Richtung Entwicklung eines eigenen Kärntner Raumordnungsrechts war die Erlassung des Landesplanungsgesetzes (LGBl 1959/47), welches sowohl Elemente der örtliche als auch überörtlichen Planung in sich vereinte. Die bereits erlassenen Regulierungs- und Wirtschaftspläne wurden nun in Bebauungs- bzw Flächenwidmungsplänen übergeleitet. In den 60er Jahren entstanden einige regionale Entwicklungsprogramme. Mit der Novelle LGBl 1969/50 wurde die überörtliche Planung aus dem Landesplanungsgesetz herausgelöst, die örtliche Planung modifiziert und als 1 2
3
Köfer, Aspekte, 15 f. Weitere Nachweise für deutsche Rechtsvorschriften des Planungsrechts, die zwischen 1938 und 1945 in das österreichische Recht eingeführt wurden und nach dem Krieg – bis auf den Bereich der Raumordnung und Landesplanung (StGBl 83/1945) – weiter in Kraft blieben bei Köfer, Aspekte, 15. ZB Regionalplanung Wörthersee.
I. Grundlagen des Kärntner Raumordnungsrechts
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neuer Titel „Gemeindeplanungsgesetz“ gewählt.4 Die umfassende Novellierung machte eine Wiederverlautbarung als Gemeindeplanungsgesetz 1970, LGBl 1970/1, notwendig.5 Das mittlerweile mehrfach novellierte und zuletzt 1995 (LGBl 1995/23) – nachdem der VfGH den § 2 Abs 11 GplG 1982 für verfassungswidrig erklärt hatte6 – wiederverlautbarte Landesgesetz beinhaltet nunmehr alle Bestimmungen zur örtlichen Raumplanung betreffend das örtliche Entwicklungskonzept (I. Abschnitt) sowie die Flächenwidmungs(I. Abschnitt) und Bebauungsplanung (II. Abschnitt). Etwas aus dem Rahmen fällt das Entwicklungskonzept für Versorgungsinfrastruktur, welches als eigentlich nicht-örtliche Planung im K-GplG geregelt ist (§ 10). Die 1969 aufgehobenen Regelungen über die überörtliche Planung aus dem Landesplanungsgesetz wurden in erweiterter Form einem neuen Raumordnungsgesetz zugeführt, das am 1. Jänner 1970 in Kraft trat.7 Hier finden sich nunmehr in 13 Paragraphen Vorschriften über Raumordnungsziele und -grundsätze, Entwicklungsprogramme, den Raumordnungskataster (als Grundlage für Koordinierungs- und Planungsmaßnahmen) und den Raumordnungsbeirat8. Etwaigen Konflikten mit Bundeskompetenzen wird durch die salvatorische Klausel des § 1 Abs 2 ROG entgegengewirkt, die eine Berührung von Planungszuständigkeiten des Bundes durch die Bestimmungen dieses Gesetzes im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung ausschließen soll. Weitere relevante Rechtsgrundlagen für das Kärntner Raumordnungsrecht finden sich in Vereinbarungen des Landes Kärnten mit dem Bund bzw mit benachbarten Bundesländern9 sowie zB dem Kärntner Umweltplanungsgesetz (K-UPG, LGBl 2004/52 idF 2005/89),10 Kärntner Bodenbeschaffungsfondsge4
5 6 7 8 9
10
Einem Einspruch wegen Gefährdung von Bundesinteressen nach Art 98 Abs 2 B-VG wurde mit dem Beharrungsbeschluss des Kärntner Landesgesetzgebers vom 24. November 1969 begegnet. Vgl Unkart, Kärntner Raumordnungsgesetz, 42 f sowie Köfer, Aspekte, 17 ff. VfSlg 14.303/1995. Gesetz vom 24.11.1969 über die Raumordnung, LGBl 1969/76. § 8 (§§ 8a–8b) ROG idF LGBl 1969/76 bzw LGBl 1990/5 und LGBl 2001/136. ZB Vereinbarung der Länder Kärnten, Salzburg und Steiermark vom 10.04.1978 über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Raumordnung im LungauMurau-Nockgebiet, Vereinbarung zwischen dem Bund und Kärnten über Vorhaben im Land Kärnten, an welchen der Bund und das Land Kärnten interessiert sind, BGBl I 1980/38 und LGBl 1979/82; Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern über Regelungen zur partnerschaftlichen Durchführung der Regionalprogramme im Rahmen der EU-Strukturfonds in der Periode 2000 bis 2006, LGBl 2002/4. Das Gesetz vom 30.09.2004 über die Umweltprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Ausarbeitung bestimmter Pläne und Programme im Land Kärnten dient insb der Umsetzung der SUP-RL 2001/42/EG und sieht gs für alle raumordnungsrechtlichen Pläne (§ 3 lit a–e K-UPG) einen Umweltbericht nach § 7 K-UPG vor, der eine Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt und mögliche Alternativen enthält. Bei der
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Kärnten
setz (K-BBFG, LGBl 1997/38 idF 2005/73), Kärntner Ortsbildpflegegesetz 1990 (LGBl 1990/32) und dem Kärntner Grundstücksteilungsgesetz 1985 (K-GTG, LGBl 1985/3 idF 1997/93).
B. Definition, Ziele und Grundsätze der Raumordnung § 1 Abs 1 ROG unternimmt einen Definitionsversuch des Begriffs der Raumordnung. Demnach ist unter Raumordnung iS der Kärntner Rechtslage „die vorausschauende planmäßige Gestaltung des Gesamtraumes und der Teilräume des Landes zur Gewährleistung der bestmöglichen Nutzung und Sicherung des Lebensraumes im Interesse des Gemeinwohles unter Bedachtnahme auf die natürlichen und historisch gewachsenen Gegebenheiten, die ökologischen Erfordernisse, die abschätzbaren wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung sowie die freie Entfaltung des einzelnen in der Gemeinschaft“ zu verstehen. Der bereits in der Stammfassung des ROG enthaltene Zielkatalog wurde durch LGBl 1994/42 in Ziele (§ 2 Abs 1 ROG) und Grundsätze (Abs 2) gegliedert. Die Materialien zu dieser Novelle führen dazu aus, Abs 1 Z 1–13 beinhalte die allgemeinen Ziele mit teilweiser Bezugnahme auf einzelne raumordnungsrelevante Sachbereiche (zB Regionalentwicklung, Wirtschaft) während Abs 2 planerisch-methodische Gesichtspunkte betreffe, „die das planerische Handeln bei der Verfolgung der Ziele nach Abs 1 sowohl auf überörtlicher als auch auf örtlicher Ebene näher determinieren sollen“. Die sowohl auf den Menschen wie auch (iS eines „vorbeugenden Umweltschutzes“) den Lebensraum Bezug nehmenden Zielsetzungen legen nach dem Willen des Gesetzgebers „die allgemeinen raumordnungspolitischen Grundsätze für Kärnten“ fest.11 Für den Umgang mit Handelsbetrieben sind insbesondere die Z 3, 5, 8, 11 relevant, die als Ziele die bestmögliche Entwicklung der Wirtschaftsstruktur, die Sicherstellung und Weiterentwicklung der Grundversorgung der Bevölkerung, die Gewährleistung einer leistungsfähigen Wirtschaft sowie die Deckung der Verkehrsbedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft nennen bzw einander gegenüber stellen. Der VfGH betont in ständiger Rechtsprechung die Kompetenzneutralität von raumordnungsrechtlichen Zielbestimmungen, sofern es sich um mehrere, im Wesentlichen gleich geordnete und gleich bedeutende Ziele innerhalb eines Zielkataloges handelt, auf die glei-
11
örtlichen Raumplanung (§ 4 Abs 1 K-UPG) kommt es vor allem darauf an, ob der Plan Grundlage einer Genehmigung nach dem UVP-G ist, voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen (was im Einzelfall mit Hilfe der Kriterien der Anlage 1 zu beurteilen ist) oder Auswirkungen auf ein Natura-2000-Gebiet hat. Der Umweltbericht ist zusammen mit dem Entwurf des Plans mindestens für vier Wochen zur Einsicht und Stellungnahmemöglichkeit bei der Planungsbehörde aufzulegen (§ 8 K-UPG). Das Ergebnis ist im weiteren Verfahren zur Planerlassung zu berücksichtigen (§ 10 K-UPG). EB zu Verf-125/5/1969, 429.
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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chermaßen Bedacht zu nehmen ist.12 Gemäß § 2 Abs 3 ROG ist die Vollziehung berufen, Konflikte, die sich aus konträren Zielsetzungen ergeben, mit Hilfe der Raumordnungsgrundsätze des § 2 Abs 3 Z 1–6 ROG (ua Koordination von Planungsprozessen, Rücksichtnahmegebot, relativer Vorrang ökologischer Belange) zu lösen.13 In die Abwägungsentscheidung wird wohl häufig die Z 6 einfließen, wonach Gemeinwohlinteressen gegenüber Einzelinteressen vorrangig zu verfolgen sind. Auch bei örtlichen Instrumenten der Raumordnung (§ 1 Abs 2 und § 2 Abs 1 K-GplG) wird auf die Ziele und Grundsätze des ROG verwiesen.
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen A. Überörtliche Raumplanung 1. Allgemeines Die Zielsetzungen des § 2 ROG werden in überörtlichen Raumplänen aus dem Bereich der Landesplanung,14 sog überörtlichen Entwicklungsprogrammen (§§ 3–3b ROG)15, näher ausgeführt sowie die zur Erreichung erforderlichen Maßnahmen dargelegt. Es handelt sich hierbei um Verordnungen, die mit Hilfe und auf Grundlage des Raumordnungskatasters (§ 7, Erl. Verf262/24/1993, 474) und nach Beratung mit dem Raumordnungsbeirat (§ 8 ff) von der Landesregierung erlassen werden. Bei der Festlegung der angestrebten Ziele für die Gestaltung des betroffenen Planungsraumes muss den Entwicklungsprogrammen ein „konkretes überörtliches Ordnungsanliegen“ zugrunde liegen, um nicht gegen den Verfassungsgrundsatz der Gemeindeautonomie zu verstoßen.16 Der Geltungsbereich (§ 3 Abs 2 ROG) kann sich auf das gesamte Landesgebiet (bis zu LGBl 1969/76 war nur eine solche „Gesamtgestaltung“ möglich), auf bestimmte Sachbereiche für das gesamte Landesgebiet oder auch nur für einzelne Landesteile17 (Abs 4: Ressortplan bzw Sachgebietsprogramm, zB Sportstätten-
12 13 14 15
16 17
Vgl VfSlg 11.393/1987, 11.626/1988, 11.830/1988 und 17.057/2003. Vgl auch VfGH 6.10.1988, G 240/87. EB zu LGBl 1969/76, Verf-125/5/1969, 428. Die bereits auf Grundlage des § 3 K-ROG, LGBl 1969/76 aufgestellten Entwicklungsprogramme galten nach der Nov LGBl 1994/42 als überörtliche Entwicklungsprogramme iSd Neufassung bzw waren im Falle von Widersprüchlichkeiten an die neue Rechtslage anzupassen. VfSlg 11.633/1988. EB zu Verf-262/24/1993, 473.
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Kärnten
plan18) bzw auf einzelne Planungsregionen (Abs 3: regionales Entwicklungsprogramm, zB EP Kärntner Zentralraum,19 EP Raum Klagenfurt20) erstrecken.
2. Regionale Entwicklungsprogramme Regionale Entwicklungsprogramme enthalten neben der anzustrebenden wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und kulturellen Entwicklung des Planungsraumes eine Bestandsaufnahme und Bewertung desselben sowie auch grundsätzliche Aussagen zB über die Ausweisung von Gefahrenzonen oder Vorrangflächen für die Erweiterung bzw Neuansiedlung von Betrieben mit besonderen Standortvoraussetzungen (§ 3 Abs 3). Damit geben regionale Entwicklungsprogramme überörtliche Determinanten für die örtliche Raumplanung vor. Inhaltlich werden die relativ kurz gehaltenen Entwicklungsprogramme durch die Erläuterungen (§ 3 Abs 5 ROG) in ihrer Anlage näher determiniert. Hier werden auch wichtige Aussagen über die Entwicklung der sog „zentralen Orte“ getroffen. Je nach ihrem Konkretisierungsgrad unterscheidet man bestimmte Zielvorgaben, nämlich – Leitziele (das sind allgemeine Entwicklungsziele, zB nach Punkt 4.1.5 der Anlage zum EP Raum Klagenfurt: die räumliche Trennung von Gewerbe/Industrie und Fremdenverkehr, die Bedachtnahme auf die Aufrechterhaltung der Nahversorgung bei der Festlegung von EKZ), – Teilziele (konkrete und lokalisierte Grundsätze, die durch die örtliche Raumplanung verwirklicht werden sollen, insb die Einteilung der Geschäfts- und Industriebezirke) sowie – Hauptziele, die in bestimmte Sachbereiche, wie zB Land- und Forstwirtschaft, Industrie, Verkehr, Ver- und Entsorgung, gegliedert sind. Für den Bereich „Handel und übrige private Dienstleistungs-Einrichtungen“ schreibt etwa Punkt 4.4 der Anlage zum EP Kärntner Zentralraum Folgendes vor: „Den unterschiedlichen Standorterfordernissen der Handels-, Handwerks- und übrigen Dienstleistungsbetriebe soll im Hinblick auf eine optimale Versorgung der Bevölkerung durch vorsorgliche Flächensicherung Rechnung getragen werden. Der Erhaltung und Verbesserung der Funktionsfähigkeit der historischen Stadtkerne (…) ist besondere Bedeutung beizumessen. Die Flächensicherung für Einkaufszentren, Verbrauchermärkte und ähnliche Betriebe, insbesondere auch solche mit einem großen Anteil an Frauenarbeitsplätzen, soll möglichst in einem städtebaulichen Zusammenhang mit bestehen18
19
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VO der LReg vom 20.12.1977, mit der ein Entwicklungsprogramm für Standorte allgemeiner Sportanlagen erlassen wird (EP Sportstättenplan), LGBl 1978/1. VO der LReg vom 14.06.1977, mit der ein Entwicklungsprogramm für den Kärntner Zentralraum erlassen wird, LGBl 1977/39. VO der LReg vom 10.02.1981, mit der ein Entwicklungsprogramm für den Raum Klagenfurt erlassen wird, LGBl 1981/19.
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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den Siedlungen erfolgen.“ Ähnliches normiert auch Pkt 4.2.2. der Anlage zum EP Raum Klagenfurt, wenn er „die Sicherung geeigneter Flächen für Dienstleistungsbetriebe zur Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs“ einmahnt. Die Festlegung von EKZ solle „bei Bedarf nur im Oberzentrum [Klagenfurt] bzw. in den Unterzentren [Ebental, Grafenstein, Krumpendorf, Pörtschach am Wörther See] im Bereich größerer Siedlungsgebiete erfolgen“. Der Rechnungshof empfahl in seinem Länderbericht vom 28.02.2007 die Evaluierung aller aus den 70er und 80er Jahren stammenden regionalen EP, um deren Aktualität zu gewährleisten.21
3. Sachgebietsprogramme Sachgebietsprogramme können gem § 3 Abs 4 ROG Vorgaben sowohl für die örtliche Raumplanung als auch für die regionalen Entwicklungsprogramme und – wenn zur Erreichung überörtlicher Entwicklungsziele nötig – überdies Richt- und Grenzwerte enthalten. So wird etwa in § 2 lit a Industriestandorträume-Verordnung22 das Gebiet Klagenfurt-Ferlach, bestehend aus den Gemeindegebieten der Landeshauptstadt Klagenfurt, der Stadtgemeinde Ferlach und der Gemeinde Ebental, als Standortraum für Industrieflächen von überörtlicher Bedeutung (das sind zusammenhängende, für die Betriebsansiedelung besonders geeignete Grundflächen über 5 ha) festgelegt. § 3 Abs 4 EP Sportstättenplan enthält die allgemeine Verpflichtung, geeignete Standorte für allgemeine Sportanlagen im FlWPl festzulegen, deren Bedarf sich aus der Anlage zum EP ergibt.
4. Entwicklungsprogramm Versorgungsinfrastruktur (§ 10 K-GplG) Schließlich ist noch auf das besondere Entwicklungsprogramm für Versorgungsinfrastruktur23 hinzuweisen. Dieses ist – anders als seine Namenskollegen – seit der Novelle LGBl 1992/59 im Gemeindeplanungsgesetz geregelt, obwohl es – als Sachgebietsprogramm – auf § 3 ROG (iVm § 5b K-GplG) basiert. Der LReg wurde durch § 10 Abs 1 und 3 K-GplG die Verpflichtung auferlegt, „zur Erhaltung und Sicherung der in Kärnten vorgegebenen Zentrenstrukturen sowie zur Erhaltung infrastrukturell vielfältiger Orts- und Stadtkerne ein Entwicklungsprogramm“ zu erlassen und dabei darüber hinaus noch „die zentral-örtlichen Funktionen in den Gemeinden auf Grund ihrer Ausstattung mit Diensten und Einrichtungen überörtlicher Bedeutung sowie 21 22
23
RH-Bericht der Reihe Kärnten – Einkaufszentren (2007) Rz 18.2 und 87. VO der LReg vom 21.05.1996, mit der ein Sachgebietsprogramm für Standorträume für Industrieflächen von überörtlicher Bedeutung erlassen wird, LGBl 1996/49. VO der LReg vom 9.02.1993, mit der ein Entwicklungsprogramm für Versorgungsinfrastruktur erlassen wird (EP Versorgungsinfrastruktur), LGBl 1993/25 idF LGBl 2000/9 sowie LGBl 2004/6.
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Kärnten
auf die Stärkung der typischen und gewachsenen Strukturen Bedacht zu nehmen“. Die Städte Klagenfurt und Villach sind verpflichtend als Oberzentren festzulegen. Weiters hat eine Verordnung gem § 10 K-GplG eine Zuordnung der Gemeinden als Mittel- oder Unterzentrum zu enthalten und das Höchstausmaß der in den drei Zentrentypen insgesamt zulässigen Fläche für wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsflächen für Einkaufszentren der Kategorie I (§ 10 Abs 2, ausgenommen Abs 5) festzulegen, wobei etwaige bestehende Sonderwidmungen für Einkaufszentren grundsätzlich anzurechnen sind (Abs 4). Die Verfassungsmäßigkeit des § 10 K-GplG wurde bereits im Zuge einer Gesetzesprüfung durch den VfGH bestätigt.24 Der Rechnungshof hat im Zuge seines Berichts 2007 betreffend Einkaufszentren die Meinung vertreten, das EP Versorgungsinfrastruktur sei ehest möglich zu überarbeiten. Weiters solle der Verpflichtung gem § 10 Abs 4 K-GplG, wonach das Ausmaß von wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsflächen, für die noch eine EKZ-ISonderwidmung erlassen werden darf, evident zu halten ist, nachgekommen werden.25
5. Bedeutung In Landesgesetzen grundgelegte Hoheitsakte dürfen den Entwicklungsprogrammen nicht widersprechen (§ 5 ROG). Dies wird in den Entwicklungsprogrammen selbst wiederholt (zB § 3 Abs 2 und 3 EP Kärntner Zentralraum) und im K-GplG erneut bestätigt, wenn es konsequent bei den einzelnen Plänen heißt, sie seien im Einklang mit den einschlägigen Entwicklungsprogrammen zu erlassen (Vgl § 1 Abs 2 und § 2 Abs 1 K-GplG). Im Falle eines Widerspruchs sieht § 5 Abs 2 ROG Nichtigkeit des Rechtsaktes vor. Weiters wird durch § 6 ROG gesichert, dass privatwirtschaftliche Maßnahmen des Landes stets den Zielsetzungen des § 2 ROG sowie den Entwicklungsprogrammen entsprechen müssen.26
24
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VfSlg 17.057/2003; vgl dazu Eisenberger/Hödl, Höchstflächenbeschränkung I, 210 sowie dieselben, Höchstflächenbeschränkung II, 490; kritisch Waldl, Einkaufszentren, 518 FN 71. Zur weiteren Problematik der Höchstflächenbeschränkung für EKZ, entstanden durch die Aufhebung des § 10 Abs 2 lit d K-GplG durch den Landesgesetzgeber (LGBl 2004/59), vgl IV.B.2. Einkaufszentren (2007) Rz 16.2, 24.1 und 87. Die Entwicklungsprogramme (zB § 3 Abs 1 EP Kärntner Zentralraum, § 2 Abs 1 EP Mirnock-Verditz sowie Raum Klagenfurt) enthalten jeweils die Verpflichtung der Landesregierung, sich bei der Budgeterstellung an denselben zu orientieren. Genau heißt es: „Die Landesregierung hat den jährlichen Voranschlag im Einklang mit dem Entwicklungsprogramm zu erstellen (§ 4 Kärntner Raumordnungsgesetz).“, wobei die zitierte Verfassungsbestimmung des ROG gar nicht mehr existiert. Sie wurde mit Art II Abs 2 lit b Kärntner Landesverfassungsbegleitgesetz, LGBl 1996/86, aufgehoben, weil Bestimmungen über die Landesgebarung zuvor mit LGBl 1996/85 in die Landesverfassung eingefügt wurden.
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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B. Raumverträglichkeitsprüfung Geplante Vorhaben, von denen über das Gemeindegebiet hinausgehende erhebliche Auswirkungen auf die Raumstruktur (etwa in Hinblick auf Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, regionale Wirtschaft, Arbeitsmarkt und Umwelt) zu erwarten sind, können auf Betreiben des Projektwerbers zur Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen einem fakultativen Raumverträglichkeitsprüfungsverfahren nach § 3c ROG unterzogen werden. In Form eines Gutachtens, zu dessen Erstellung nicht nur Amtssachverständige zugelassen sind, werden mögliche Auswirkungen des Projekts dargestellt und anschließend eine Vereinbarkeit mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung, dem überörtlichen Entwicklungsprogrammen und anderen bekannten Vorhaben und Planungsabsichten beurteilt. Dies bietet etwa Handelsunternehmen die Möglichkeit, sich langfristig – also schon in der Frühphase eines Projekts, bevor detaillierte Unterlagen ausgearbeitet werden – in die planerischen Tätigkeiten der Landesregierung einzubringen. Das Verfahren bietet Gelegenheit dazu, Projektvarianten zu prüfen, Interessen frühzeitig abzustimmen und letztlich das Vorhaben zu optimieren. Die Kosten werden üblicherweise zwischen Projektwerber, Land und Gemeinde gedrittelt. Dieser, erst durch die Novelle 1994 ins ROG eingeführten, an sich innovativen Regelung einer Projektsvorprüfung gehen bereits umfassende Diskussionen voraus. Im Zuge der Parteiengespräche im Herbst 1993 wurde zuvor noch eine vorläufige Streichung des § 3c aus dem Entwurf vereinbart, um Vertreter der Wirtschaft stärker einbinden zu können.27 Dass Raumverträglichkeitsprüfungen für Einkaufszentren in Kärnten dennoch keine Rolle spielen, hat Kanonier mit dem durch die Kontingentierung des EP Versorgungsinfrastruktur geringen verbleibenden Spielraum für Projektwerber und Gemeinden begründet.28
C. Örtliche Raumplanung 1. Örtliches Entwicklungskonzept Örtliche Entwicklungskonzepte existieren erst seit der Novelle LGBl 1994/105 zum Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1982. Diese in § 2 K-GplG geregelten Planungsinstrumente bilden die „fachliche Grundlage für die planmäßige Gestaltung und Entwicklung des Gemeindegebietes“ und sind damit bestimmend für die Erlassung der Flächenwidmungspläne. Dabei hat sich die Gemeinde an den Zielen und Grundsätzen des § 2 ROG, den überörtlichen Entwicklungsprogrammen und den Planungsmaßnahmen des Landes, des Bundes sowie bestimmter anderer Planungsträger zu orientieren. Ein örtliches Entwicklungskonzept besteht aus einem Textteil, den Erläuterungen sowie aus ergänzenden zeichnerischen Darstellungen. Inhaltlich 27 28
EB zu Verf-262/24/1993, 469 f. Kanonier, Einkaufszentrenregelungen, 41.
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enthält das Konzept eine Erhebung der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und kulturellen Gegebenheiten in der Gemeinde (nach der demonstrativen Aufzählung des § 2 Abs 3 lit a–i ROG etwa Bevölkerungsentwicklung, Baulandbedarf, kommunale Daseinsvorsorge), deren Bewertung sowie einen Maßnahmenkatalog, der zur Erreichung diesbezüglicher Entwicklungsziele der örtlichen Raumplanung für einen Planungszeitraum von 10 Jahren erforderlich ist. In Fremdenverkehrsgemeinden müssen Aussagen zum Fremdenverkehr im örtlichen Entwicklungskonzept enthalten sein. Überdies können (bzw in Gemeinden mit über 100.000 Nächtigungen pro Jahr müssen) Vorranggebiete für den Fremdenverkehr ausgewiesen werden (§ 2 Abs 3 lit i, Abs 3a und 3b), um künftige Entwicklungsmöglichkeiten des Fremdenverkehrs sicherzustellen.29 Anders als in anderen Bundesländern ist ein örtliches Entwicklungskonzept in Kärnten nicht als Verordnung zu qualifizieren, sondern als Gemeinderatsbeschluss mit dem rechtlichen „Charakter eines generellen Gutachtens“ und entfaltet lediglich eine Selbstbindung für die Gemeinde.30 Die fehlende Verordnungsqualität zeigt sich schon daran, dass – anders als bei den anderen Raumordnungsplänen – keine Kundmachung vorgesehen ist. Als Indiz für die – was die Rechtsqualität betrifft – untergeordnete Rolle gegenüber dem FlWPl könnte man weiters ansehen, dass das Entwicklungskonzept erst nach dem FlWPl geregelt ist, obwohl es diesem gedanklich und verfahrensmäßig eigentlich vorausgeht.31 Nicht zu unterschätzen ist jedoch die Bedeutung des örtlichen Entwicklungskonzeptes als Maßstab für die Überprüfung von Flächenwidmungsplänen durch den VfGH.32
2. Flächenwidmungsplan a. Inhalt Flächenwidmungspläne dienen als Verordnungen des Gemeinderates der Gliederung des Gemeindegebietes in Bauland (§ 3) entsprechend dem voraussichtlichen Bedarf der Gemeinde, in Grünland (§ 5) und in Verkehrsflächen (§ 6) unter Bedachtnahme auf das örtliche Entwicklungskonzept, die vorhersehbaren wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und kulturellen Erfordernisse in der Gemeinde, die Auswirkungen auf das Landschafts- und Ortsbild sowie die Erfordernisse einer zeitgemäßen landwirtschaftlichen Betriebsfüh29 30
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EB zu -2V-LG-58/74-2001, 315 f. So etwa Egon Jusner in seinen Vortragsunterlagen der Kärntner Verwaltungsakademie, Ausbildungslehrgang für Bausachbearbeiter und Bauamtsleiter III (2005) 25; ähnlich auch Hauer/Pallitsch, Kärntner Baurecht4, 517, 520, die auf die Bedeutung dieses Programms bei Ausnahmen vom FlWPl nach § 14 Abs 5 BauO hinweisen. In Wahrheit liegt die Festlegung als § 2 K-GplG wohl eher daran, dass das Entwicklungskonzept ursprünglich als § 1a eingefügt wurde und daher bei der Neunummerierung anlässlich der Wiederverlautbarung dem § 1 über den FlWPl als § 2 systematisch nachgereiht wurde. Dazu näher Berka, Flächenwidmungspläne, 81 (FN 107).
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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rung (§ 1 Abs 1 K-GplG). Gemäß § 1 Abs 2 K-GplG muss auch der FlWPl der Zielbestimmung des § 2 ROG sowie den überörtlichen Entwicklungsprogrammen und anderen raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen des Landes entsprechen. Planungen des Bundes und anderer Planungsträger sowie Maßnahmen in bestimmten Landes- und Bundesgesetzen sind zu berücksichtigen. Die drei genannten Hauptwidmungskategorien unterteilen sich ihrerseits wieder in bestimmte Widmungsarten. Für übereinander liegende Ebenen desselben Planungsgebietes sind auch verschiedene Widmungsarten möglich, also zB Verkehrsflächen im Bauland. Der FlWPl besteht aus der zeichnerischen Darstellung der Widmungen sowie dem Erläuterungsbericht. Details hinsichtlich der Form (zB Maßstäbe, Planzeichen) normiert die Landesregierung im Verordnungswege (Abs 4).33 Etwaige Einzelbewilligungen (das sind bescheidförmige Ausnahmen von der Wirkung des FlWPl nach § 14 Abs 5 BauO iVm § 19a K-GplG) sowie privatrechtliche Vereinbarungen zwischen Grundeigentümer und Gemeinde (§ 22 Abs 11 K-GplG) sind in anonymisierter Form als Anlage dem FlWPl anzufügen sowie in der zeichnerischen Darstellung des FlWPl ersichtlich zu machen, um dessen Aussagekraft zu verbessern.34 § 1 Abs 3 verbietet es dem FlWPl ausdrücklich, kompetenzrechtlich dem Bund zustehende planende Maßnahmen vorzusehen. Es sind lediglich bestimmte Flächen, wie zB Planungen von überörtlicher Bedeutung und Gebiete mit Nutzungsbeschränkungen, freilich mit bloß deklarativer Wirkung zeichnerisch darzustellen (§ 12 Abs 1–3).35 Falsche Auskünfte der Gemeinde, die auf unrichtige Ersichtlichmachung im FlWPl beruhen, können zur Amtshaftung führen.36 b. Wirkung und Bedeutung Als Durchführungsverordnung des K-GplG ist der FlWPl mit rechtsverbindlicher Wirkung ausgestattet. Keine von der Gemeinde im eWB verfügte Bewilligung (zB Baukonsens) darf ihm bei sonstiger, die Rechtskraft durchbrechende Nichtigkeit (die allerdings gem § 19 Abs 4 K-GplG nach fünf Jahren heilt) widersprechen. Konkret bedeutet dies, dass etwa die Baubehörde vor Bewilligungserteilung zu klären hat, ob Versagungsgründe des § 13 Abs 2 BauO vorliegen, zu denen auch ein Widerspruch des Vorhabens zum FlWPl gehört, bejahendenfalls ist der Antrag auf Baubewilligung abzuweisen. Ausnahmen zum FlWPl lassen die bereits angesprochenen Einzelbewilligungen (§ 14 Abs 5 BauO) sowie § 14 BauO37 (zB Änderung gewisser Gebäude oder sonstiger baulicher Anlagen, gänzliche oder teilweise Wiedererrichtung eines Gebäudes 33 34
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Vgl Planzeichen-VO für Flächenwidmungspläne, LGBl 1995/62 idF LGBl 1998/30. Nach den EB zu Verf-579/15/1997, 838 f soll so eine Kluft zwischen Verordnung und tatsächlicher Bebauungsmöglichkeit vermieden werden. Zum bloß informativen Charakter von Ersichtlichmachungen im FlWPl siehe VfSlg 15.136/1998 sowie VfGH 27.09.2001, B 514/99 ua. SZ 73/34. Kärntner Bauordnung 1996, LGBl 1996/62 idF 2004/22.
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nach ihrer Zerstörung durch ein Elementarereignis bei grundsätzlicher Baulandeignung) zu.38 Der Nachbar hat im Bauverfahren einen Rechtsanspruch darauf, dass in den einzelnen Baugebieten, die einen nachbarrechtlichen Immissionsschutz beinhalten, nur solche Vorhaben genehmigt werden, die eben dieser Widmung entsprechen.39 c. Die einzelnen Widmungskategorien und ihre Untergruppen •
Bauland (§ 3 K-GplG):
Als Bauland dürfen nur jene Gebiete gewidmet werden, die zur Bebauung grundsätzlich geeignet sind (§ 3 Abs 1 lit a–d K-GplG), also etwa nicht solche, die in einem Hochwassergefährdungsbereich (lit b) liegen. Auch die unwirtschaftliche oder in absehbarer Zeit nicht durchführbare Erschließung des Grundes für Verkehr, Ver- und Entsorgung bildet einen Ausschließungsgrund (lit c). Baugebiete können nach § 3 Abs 3 2. Satz K-GplG Dorf-, Wohn-, Kur-, Gewerbe-, Geschäfts-, Industrie- und Sondergebiete sein.40 Die Gliederung des Baulandes ist dabei in möglichst geschlossene und abgerundete Baugebiete vorzunehmen. Lage und Nutzungen der einzelnen Baugebiete sind weiters so aufeinander abzustimmen, dass „gegenseitige Beeinträchtigungen und örtlich unzumutbare Umweltbelastungen, insbesondere durch Lärm-, Staub- und Geruchsbelästigung, sonstige Luftverunreinigung oder Erschütterung möglichst vermieden werden“ (§ 3 Abs 3 K-GplG). Der Baulandbedarf einer Gemeinde wird jeweils getrennt für die einzelnen Baugebiete (Abs 4–10) vom Bürgermeister erhoben, dargestellt und laufend aktualisiert. Diese sog Bauflächenbilanz (§ 3 Abs 2 und 2a K-GplG) erfolgt in Form einer Gegenüberstellung des Baulandbedarfes zum vorhandenen Bauland, wobei sich die Baulandreserven aus dem Gesamtbauland abzüglich dem bebauten Bauland und den Aufschließungsgebieten ermitteln (§ 15 Abs 4 2. Satz). Sie ist den Erläuterungen zum FlWPl angeschlossen und für jede Neufestlegung von Bauflächen – mit Ausnahme der Festlegung von neuen Gewerbe- und Industriegebieten41 und sonstiges Bauland, das 3.000 (bzw in Klagenfurt und Villach 5.000) m2 nicht überschreitet, dem § 2 K-GplG sowie
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Für eine Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs 5 BauO mangels Vorgabe von Ermessenskriterien spricht sich Bernegger, Fragen der Widmung, 47 f – allerdings zur Vorgängerbestimmung § 12 Abs 5 BauO – aus. Für eine restriktive Interpretation ist Moritz, Wahrung und Durchsetzung öffentlicher Interessen, 35. Vgl schon VwSlg 8481 A/1973 sowie 9775 A/1979. S auch Kleewein, Rechtsstellung, 60 ff. Siehe näher unter IV.A. Bauflächen für Handelsbetriebe. Die mit der Novelle 1997 eingefügte Ausnahmeregelung soll die Ansiedlung und Standortverlegung von wirtschaftlichen Betrieben erleichtern (Verf-579/15/1997, 844).
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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bestimmten Aspekten des vereinfachten Verfahrens42 entspricht – zu berücksichtigen.43 •
Aufschließungsgebiete (§§ 4 und 4a K-GplG)
Innerhalb des unbebauten Baulandes gibt es weiters die Möglichkeit, zur Sicherung einer geordneten Siedlungsentwicklung oder einer zeitlichen Abfolge der Bebauung mittels Gemeinderatsverordnung in einem § 13 Abs 1 und 3–5 K-GplG vergleichbaren Verfahren sog Aufschließungsgebiete (§ 4, 4a K-GplG)44 festzulegen, wobei Festlegungsgründe, der betroffene Zeitraum sowie Freigabevoraussetzungen näher zu erläutern sind. Es geht hier um jene Grundflächen im Bauland, die vorläufig nicht einer Bebauung zugeführt werden sollen, weil noch kein unmittelbarer Bedarf besteht bzw ungünstige natürliche Verhältnisse oder eine ungenügende Erschließung vorliegen. Der Grundgedanke dieser Widmung ist nach der Rechtsprechung des VfGH darin zu sehen, dass diese Flächen an sich Bauland bleiben, jedoch „erst zu einem späteren Zeitpunkt – nach gehöriger Aufschließung und bei entsprechendem Bedarf – durch Verordnung [...] zur Bebauung freigegeben“ werden.45 Gerade aber weil in Aufschließungsgebieten die Baulandwirkung als solche für den Zeitraum der Festlegung gleichsam „blockiert“ ist, dürfen diese in der Bauflächenbilanz nach § 15 Abs 4 K-GplG auch nicht als Baulandreserven berücksichtigt werden. Eine Widmung nach § 4 GplG verhindert eine rechtmäßige Baubewilligung nach § 6 lit a BauO. Zulässig sind lediglich Aufschließungsmaßnahmen und bestimmte bauliche Anlagen iSd § 5 Abs 7 K-GplG (§ 19 Abs 2). Die Festlegung und Freigabe einer zusammenhängenden Grundfläche über 3000m2 bedarf einer Genehmigung der Landesregierung, die bereits dann als erteilt gilt, wenn der Gemeinde innerhalb einer Dreimonatsfrist nach Übermittlung der Unterlagen keine anderslautende Entscheidung zugestellt wird (§ 4a Abs 2 iVm § 13 Abs 7 K-GplG). Regelungen über die Kundmachung der Verordnung enthält § 4a Abs 3 K-GplG. Eine privatrechtliche Verpflichtung zu einer widmungsgemäßen, vollendeten Bebauung innerhalb von 5 Jahren durch den Grundstückseigentümer kann zur vorzeitigen Aufhebung einer Aufschließungszone führen. Ab einer gewissen Grundstücksgesamtfläche (10.000m2 bzw in Villach und Klagenfurt
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Die Grundflächen müssen die Voraussetzungen nach § 16 Abs 1 lit b K-GplG erfüllen, wonach sie innerhalb bestehender Siedlungs- bzw Außengrenzen liegen oder zur Bildung geschlossener und abgerundeter Baugebiete führen müssen. Vgl auch Havranek, Raumordnungs- und Grundverkehrsrecht, 89. In VfSlg 14.303/1995 wurde die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs 11 K-GplG 1982 aufgrund fehlender verfahrens- und aufsichtsrechtlicher Determinierung festgestellt; zu einer Aufhebung kam es allerdings nicht, weil die Bestimmung bereits novelliert (vgl Verf-579/15/1997, 834 ff sowie 845 zur Novelle LGBl 1994/105) und wiederverlautbart worden war (ab LGBl 1995/23 wurde aus dem vorigen § 2a der § 4 K-GplG). VfGH 15.12.1994, B1 609/93 sowie VfSlg 14.303/1995.
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20.000m2) ist überdies ein Teilbebauungsplan notwendig, um eine Freigabe zu erreichen (§ 4 Abs 5 K-GplG). •
Sonderwidmungen (§ 8 K-GplG)
Für drei konkrete Verwendungszwecke, nämlich für Apartmenthäuser und andere Freizeitwohnsitze (§ 8 Abs 1–4a), für Einkaufszentren (§ 8 Abs 7–9 K-GplG) sowie für Veranstaltungszentren (§ 8 Abs 10–13), können im Bauland auch Sonderwidmungen vorgenommen werden. Dies gibt der Gemeinde die Möglichkeit, ihre Baulandwidmungen noch weiter zu konkretisieren und für sensible Projekte genaue Grenzen festzulegen. •
Verkehrsflächen (§ 6 K-GplG)
Als Verkehrsflächenwidmung „sind die für den fließenden und den ruhenden Verkehr bestimmten Flächen“ (namentlich die Bestandteile von öffentlichen Straßen iSd § 4 Kärntner Straßengesetz 1991, wie Fahrbahnen, Straßenbankette, Brücken sowie Parkplätze) festzulegen, „die für die örtliche Gemeinschaft von besonderer Verkehrsbedeutung sind“ (insb Gemeindestraßen, Privatstraßen mit öffentlichem Verkehr). •
Grünland (§ 5 K-GplG)
Die verbleibenden – also nicht dem Bauland bzw den Verkehrsflächen zuzuordnenden – Flächen sind gem § 5 Abs 1 K-GplG46 als Grünland zu widmen. Flächen, die hier weder zum Ödland gehören noch für die Land- und Forstwirtschaft bestimmt sind47 müssen gesondert festgelegt werden. Abs 2 nennt beispielhaft etwa öffentlich zugängliche Erholungs- und Freizeiträume, Erwerbsgärtnereien sowie Abfalllagerstätten. Eine Bebauung des Grünlandes scheidet nicht von vornherein aus, sondern hängt in Hinblick auf die Art, Größe und Situierung von deren Erforderlichkeit sowie Spezifität für die festgelegte Nutzungsart ab, was gegebenenfalls durch Sachverständigengutachten zu klären ist. Darüber hinaus dürfen nach Abs 7 und 8 jedenfalls bauliche Anlagen zur Erschließung des Grünlandes (zB Ver- und Entsorgungsanlangen, Telefonzellen, Wartehäuschen, Stützmauern) vorgesehen werden. •
Vorbehaltsflächen (§ 7 K-GplG)
Bau- oder Grünland kann im FlWPl auch bestimmten Verwendungszwecken vorbehalten werden, falls wirtschaftliche, soziale, ökologische oder kulturelle Bedürfnisse in der Gemeinde dies erfordern (§ 7 K-GplG). Solche Vorbehalts46
47
Durch die PlanzeichenVO wurde dieser Katalog der Nutzungsfestlegungen erweitert. Wobei jene Anlagen nach lit a und b – für traditionelle Hofstellen oder bestimmte Formen der Intensivtierhaltung – ausgenommen und daher sehr wohl gesondert festzulegen sind.
II. Die einzelnen Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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flächen dienen insbesondere zur Sicherstellung der Verfügbarkeit geeigneter Grundflächen für Einrichtungen des Gemeinbedarfes (zB Kindergärten) oder bei erheblicher Nachfrage der ortsansässigen Bevölkerung für geförderte Wohnungen (§ 7 Abs 2). Regelungen betreffend den Umgang mit betroffenen Grundeigentümern (zB Vermeidung unbilliger Härten, Einlösungs- und Entschädigungsverfahren) enthalten die Absätze 3 bis 7. •
Orts- und Stadtkerne (§ 9a K-GplG)48
In Ober- und Mittelzentren dürfen im FlWPl pro Gemeinde je ein innerörtliches oder innerstädtisches Gebiet als Orts- bzw Stadtkern festgelegt werden, was durch eine sog „Umfassungslinie“ kenntlich zu machen ist (§ 9a Abs 1 und 4 K-GplG). „Orts- und Stadtkerne“ sind nicht als eigene Widmungskategorie zu verstehen, sondern eher als spezielle Ausweisung eines Gebietes im FlWPl als Zone mit der entsprechenden Bezeichnung („Ortskern“ oder „Stadtkern“). Das Verfahren und die Kundmachung sind mit einigen kleinen in § 9a Abs 5 lit a–b K-GplG beschriebenen Ausnahmen dem normalen Widmungsverfahren der §§ 13–15 K-GplG nachgebildet. Details regelt die Durchführungsverordnung der LReg (§ 9a Abs 3).49 Die Orts- bzw Stadtkernfestlegung hat weit reichende Konsequenzen für die Anwendbarkeit der Bestimmungen über Einkaufszentren (vgl dazu IV. C. 4.)
3. Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) Unter Bebauungsplänen versteht man Verordnungen der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich, die für als Bauland gewidmete Flächen die (künftige) „Bebauung entsprechend den örtlichen Gegebenheiten nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, der geordneten Siedlungsentwicklung, der sparsamen Verwendung von Grund und Boden und der räumlichen Verdichtung der Bebauung sowie unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Orts- und Landschaftsbildes“ festlegen ohne dem FlWPl widersprechen zu dürfen (§ 24 Abs 1 und 5). Man unterscheidet den textlichen Bebauungsplan (§ 24 Abs 2), der für das gesamte Bauland zu erlassen ist und in dem die Bebauungsbedingungen nach § 25 Abs 1 lit a–e K-GplG (Mindestgrundstücksgrößen, bauliche Ausnutzung50, Bebauungsweise, Geschoßzahl/Bauhöhe sowie das Verkehrsflächenausmaß) festgelegt sind sowie den erforderlichenfalls zu erlassenden51 Teilbe48 49
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Eingefügt durch die Novelle des K-GplG 2002, LGBl 2002/71. VO der LReg vom 17.07.2003, Zl 3Ro-ALLG-294/10-2003, mit der Regelungen für die Festlegung von Orts- und Stadtkernen in Ober- und Mittelzentren erlassen werden (Orts- und Stadtkern-Verordnung – K-OSKV), LGBl 2003/44. Die Determinanten der baulichen Grundstücksausnutzung sind Geschoßflächenoder Baumaßzahl, beide werden in § 25 Abs 4 K-GplG definiert. Die Erlassung steht nicht im Ermessen der Behörde, siehe auch Hauer, Kärntner Baurecht3, 512.
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bauungsplan (§ 24 Abs 3 und 4, PlanzeichenVO für Teilbebauungspläne, LGBl 1998/29), der weitere Bebauungsregeln, etwa in Bezug auf äußere Gestaltung oder Nutzungsart von Gebäuden, trifft (§ 25 Abs 2 lit a–j und Abs 3). Besonderheiten gelten für Teilbebauungspläne für Einkaufszentren (§ 8 Abs 8 bzw § 31a Abs 1a K-GplG). Ein solcher Plan muss neben den Bedingungen des § 25 Abs 2 lit a–c (Verkehrsflächenverlauf, Baugrundstücksbegrenzung, Baulinien) verpflichtend auch jene nach lit d (Erhaltung und Schaffung von Grünanlagen und Vorgaben für die Geländegestaltung) sowie das Höchstmaß der zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche (§ 8 Abs 8b iVm § 25 Abs 8 und 10) festlegen. Gestaltungspläne sind nur für die Darstellung von Bebauungsbedingungen nach § 25 Abs 2 lit h und i K-GplG (Bestimmung bzw Ausschluss bestimmter Nutzungen, Vorkehrungen zur Erhaltung und Gestaltung charakteristischer Stadt- und Ortskerne) vorgesehen.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung A. Entwicklungsprogramme Das Verfahren zur Erlassung eines überörtlichen Entwicklungsprogramms wird durch die Zuleitung des Entwurfes zur Stellungnahme an die in Betracht kommenden Bundesdienststellen und gesetzlichen Interessensvertretungen, den benachbarten Landesregierungen, betroffenen Gemeinden und gegebenenfalls anderen in ihren Interessen berührten Planungsträgern eingeleitet (§ 3a Abs 1 und 2 ROG). Etwaige Vorschläge dieser Stellen sind bei der Entscheidung ebenso zu berücksichtigen wie bereits existierende Planungen von Nachbar(bundes)ländern und dem Bund (zB Straßen- und Schienenverlauf, Flughäfen). Mangelnde Grundlagenforschung der Landesregierung vor ihrer Entscheidung kann zur Gesetzwidrigkeit und damit zur nachträglichen Aufhebung des Planes durch den Verfassungsgerichtshof führen.52 Die Kundmachung des Entwicklungsprogramms erfolgt durch Auflage im Amt der LReg sowie durch Verlautbarung im LGBl. Nach dem Inkrafttreten kann im Rahmen des Parteienverkehrs beim Amt der LReg oder in Betracht kommenden BH bzw Gemeinden in die Entwicklungsprogramme Einsicht genommen werden. Zu einer nachträglichen Änderung der überörtlichen Planung in einem § 3a ROG entsprechenden Verfahren kommt es gem § 3b ROG dann verpflichtend, wenn sich die maßgebliche Rechtslage oder die ursprünglichen Planungsvoraussetzungen verändern. Eine Pflicht zur Änderung des Entwicklungsprogramms Versorgungsinfrastruktur (§ 10 K-GplG) kann – insbesondere hinsichtlich der Festlegungen der EKZ-Höchstausmaße – aus geänderten 52
Vgl etwa VfSlg 8280/1978 und 8330/1978.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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raumordnerischen Rahmenbedingungen resultieren (zB Lage der Zentren zum benachbarten Ausland). Diese Regelung ermöglicht eine schnelle Reaktion der Landesregierung auf ein Abfließen der Kaufkraft in Nachbarländer.
B. Örtliche Planungsinstrumente 1. Allgemeines Das Verfahren zur Erstellung bzw Erlassung und Änderung von Instrumenten der örtlichen Raumplanung, wie dem örtlichen Entwicklungskonzept, dem FlWPl und dem Bebauungsplan, ist im Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1995 geregelt. Sprachliche und praktische Vereinfachungen der Verfahrensbestimmungen wurden mit der Novelle 1997 vorgenommen.53 Weitere Zielsetzungen dieser Gesetzesänderung waren Verfahrensbeschleunigung, Verringerung des administrativen Verwaltungsaufwandes auf Gemeinde und Landesebene, Ausbau des Instruments des „vereinfachten Verfahrens“ zur Änderung des FlWPl und der sog „Raumordnungsverträge“, Lockerung der Verpflichtung zur Erlassung von Teilbebauungsplänen sowie Stärkung der kommunalen Autonomie im Bereich der örtlichen Raumplanung.54 Überdies wurde ein obligatorisches Vorprüfungsverfahren für die Änderung des FlWPl sowie die Möglichkeit einer integrierten Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung eingeführt. Eine weitere Optimierung der Verfahrensbestimmungen erfolgte durch die Novelle LGBl 2002/71 (zB Verlängerung des Planungshorizonts für die Überarbeitung des FlWPl).55
2. Örtliche Entwicklungskonzepte Die Erlassung eines örtlichen Entwicklungskonzeptes richtet sich nach § 2 Abs 4–8 K-GplG. Wesentliche Verfahrenserleichterungen hat die GplG-Nov 1997 gebracht, indem die Anhörung des Raumordnungsbeirates entfallen ist und vereinfachende Regelungen für die Änderung der Konzepte eingeführt wurden.56 Der Entwurf eines örtlichen Entwicklungskonzepts liegt zunächst über einen Zeitraum von 4 Wochen im Gemeindeamt zur öffentlichen Einsicht auf, was durch Kundmachung bekannt zu geben ist. Die Art dieser Kundmachung lässt § 2 Abs 4 1. Satz K-GplG offen. Bestimmte Stellen sind ausdrücklich zur Stellungnahme binnen 4 Wochen einzuladen. Ansonsten kann jeder, der ein berechtigtes Interesse glaubhaft macht, schriftliche Verbesserungs- oder Änderungsvorschläge erstatten. Unter Berücksichtigung der so ergangenen Äußerungen wird der Entwurf überarbeitet, der LReg zu einer abschließenden 53 54 55 56
LGBl 1997/134. Verf-579/15/1997, 834, 843 f. 2V-LG- 544/34-2002, 421 f. Verf-579/15/1997, 843 f.
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(wiederum von der Gemeinde zu berücksichtigenden) fachlichen Stellungnahme übermittelt, zu der sie höchstens 3 Monate Zeit hat, und erst dann kann der Gemeinderat das örtliche Entwicklungskonzept beschließen und wiederum zur Einsicht im Gemeindeamt auflegen. Während des gesamten Erlassungsverfahrens hat die LReg auf Ersuchen der Gemeinde eine Beratungsfunktion inne (Abs 7). Eine Ausfertigung des beschlossenen Entwicklungskonzepts muss der LReg sowie der zuständigen BH übermittelt werden; Nachbargemeinden sind lediglich über die Erstellung des Entwicklungskonzeptes zu informieren. Alle zehn Jahre müssen Entwicklungskonzepte überprüft und bei wesentlich veränderten Planungsgrundlagen die Ziele der örtlichen Raumplanung abgeändert werden.57 Dem Gemeinderat wird dafür eine Jahresfrist eingeräumt. Entwicklungskonzepte genießen einen erhöhten Bestandsschutz. Änderungen vor den gesetzlich normierten zehn Jahren dürfen nur ausnahmsweise vorgenommen werden, wenn öffentliche Interessen dies erfordern. Das Verfahren lehnt sich sinngemäß an die Erlassung eines Entwicklungskonzeptes an, lediglich mit dem Unterschied, dass kürzere Auflage- bzw Stellungnahmefristen gelten (§ 2 Abs 8 lit a–c K-GplG).
3. Flächenwidmungspläne a. Die Erstellung des FlWPl Das Verfahren zur Erstellung des FlWPl richtet sich nach §§ 13 ff K-GplG. Demnach ist auf die vierwöchige Auflage des Entwurfes im Gemeindeamt auf der Amtstafel sowie im Internet aufmerksam zu machen; gibt die Gemeinde regelmäßig ein Mitteilungsblatt oä heraus, dann auch dort (§ 13 Abs 2). Bestimmte Stellen, wie etwa die berührten Landes- und Bundesdienststellen und angrenzenden Gemeinden, haben ein Stellungnahmerecht. Wer ein berechtigtes Interesse glaubhaft macht, kann schriftlich Einwendungen einbringen, die vom Gemeinderat bei der Beratung debattiert werden müssen. Die Beschlussfassung hat im Wesentlichen dem Entwurf zu entsprechen, bei nicht mehr bloß unwesentlichen Änderungen ist das Verfahren zu wiederholen (§ 13 Abs 4). Schließlich hat die LReg, nachdem sie dem Raumordnungsbeirat Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat, den FlWPl zu genehmigen. In § 13 Abs 7 lit a–e werden verschiedene Versagungsgründe genannt (zB Widerspruch zu Grundsätzen des § 2 ROG, Nichtbeachtung ua der wirtschaftlichen Erfordernisse der (angrenzenden) Gemeinde(n), Gesetzwidrigkeit). Erhält die Gemeinde innerhalb eines halben Jahres ab Übermittlung der Unterlagen keine Entscheidung zugestellt, gilt die Genehmigung des FlWPl als erteilt
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Die zuvor im GplG 1982 vorgesehene kurzfristige Überprüfungspflicht innerhalb eines Jahres nach einer Gemeinderatswahl entfiel mit der Novelle 1997 unter Hinweis auf den zehnjährigen Planungshorizont für örtliche Entwicklungskonzepte (Verf-579/15/1997, 844).
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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(aufsichtsbehördliche Genehmigungsfiktion des § 13 Abs 8) und wird in der Kärntner Landeszeitung kundgemacht (§ 14). b. Die Änderung des FlWPl •
Zeitpunkt und Anlass einer Änderung
§ 15 GplG stellt in Abs 1 klar, dass eine Änderung des FlWPl58 nur aus wichtigen Gründen59 und – wenn nicht zwingende öffentliche Interessen vorliegen – höchstens einmal jährlich (Abs 5 lit a) vorgenommen werden darf. Ausgenommen sind seit der Novelle 1997 lediglich Änderungen im Rahmen des vereinfachten Verfahrens gem § 16.60 Eine – nicht an die 1-Jahres-Frist gebundene61 – Änderungspflicht ergibt sich aus Widersprüchen zu anderen höherrangigen örtlichen oder überörtlichen Raumordnungsinstrumenten (überörtliches Entwicklungsprogramm nach § 15 Abs 2 lit a, örtliches Entwicklungskonzept nach § 15 Abs 2 lit b 1. Fall) sowie zu Gesetzen und Verordnungen des Bundes und der Länder (§ 15 Abs 2 lit c) und schließlich durch eine wesentliche Änderung der „für die örtliche Raumplanung sonst maßgebenden wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen oder kulturellen Verhältnisse“ (§ 15 Abs 2 lit b 2. Fall)62. Daraus ist wohl auch abzuleiten, dass die Gemeinde regelmäßig von Amts wegen Kontrollen vornehmen muss, um etwaigen Angleichungsbedarf aufzudecken. Der Bürgermeister hat gem § 18 aber in jedem Fall innerhalb eines Jahres nach Erlassung oder Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes63 die Bevölkerung per Kundmachung aufzufordern, innerhalb von vier Wochen schriftliche Anregungen zur Flächenwidmungsplanänderung beim Gemeindeamt einzubringen.
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Ausführlich Auer, Änderung, 54 ff; Köfer, Aspekte. Vgl dazu VwGH 26.4.1990, 89/06/0102 und 20.04.2001, 2001/05/0009 wo klar gestellt wird, „dass die persönliche und familiäre Situation eines Grundeigentümers auf Gemeindeebene auf Verständnis stoßen kann, jedoch ist primäres Ziel der Raumordnung die Schaffung der objektiven Ordnung des Gesamtraumes, wobei subjektive Momente in den Hintergrund zu treten haben“; VfSlg 7949/1976, 9150/1981, 11.990/1989, 13.070/1992, 13.727/1994, 13.835/1994, 14.143/1995 (Konkurrenzschutz reicht nicht aus), 14.546/1996 sowie VfGH 14.6.1995, V 21/95. Eine Zusammenfassung der Judikatur findet sich bei Potacs, Betriebsansiedlung und Raumordnung, 57 f. Erst nach vorangegangener entsprechender Grundlagenforschung kann beurteilt werden, ob die die Planänderung rechtfertigenden wichtigen Gründe überhaupt vorliegen (VfSlg 8280/1978, 10.711/1985, 11.633/1988, 14.143/1995). Verf-579/15/1997, 848. Auer, Änderung, 56. Vgl Potacs, Betriebsansiedelung und Raumordnung, in Rebhahn, Grundverkehrsrecht, 59 unter Verweis auf VfSlg 13.835/1994. Vor der Novelle LGBl 2002/71 noch „binnen einem Jahr nach dem Zusammentritt des neugewählten Gemeinderates“.
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Im Ergebnis soll die Regelung des § 15 K-GplG also einerseits Rechtssicherheit bieten, indem der FlWPl nur eingeschränkt abänderbar ist, andererseits lässt der Gesetzgeber auch weiterhin Raum für Änderungen, die sich als notwendig oder wünschenswert erweisen.64 – Umwidmung von Bauland in Grünland oder in eine andere Baulandkategorie Die Widmung als Bauland (und darüber hinaus auch bestimmte Grünlandflächen, s u) genießt nach § 17 K-GplG einen gewissen – über § 15 K-GplG hinausgehenden – Bestandsschutz. Eine Umwidmung ist iSd Planungskontinuität grundsätzlich erst nach 10 Jahren erwünscht. Zuvor darf nur aus äußerst schwerwiegenden Gründen, das Gesetz spricht von „zwingenden öffentlichen Interessen“ (§ 15 Abs 2)65, oder bei Nichtverletzen von Interessen der Grundeigentümer oder sonstiger betroffener Dritter eine Änderung vorgenommen werden. Ein Wechsel innerhalb des Baulandes – von einer Baulandkategorie in eine andere – dürfte hingegen auch ohne diese Einschränkung jährlich bzw im Rahmen des vereinfachten Verfahrens möglich sein, da wohl nicht anzunehmen ist, dass es Unterschiede in der „Bestandsfestigkeit“ innerhalb des Baulandes gibt. Unbebaute Baulandgrundstücke sind in Grünland rückzuwidmen, wenn die Baulandreserven in der Gemeinde unter Berücksichtigung der Bauflächenbilanz den abschätzbaren Bedarf innerhalb eines Planungshorizonts von 10 Jahren übersteigen. § 20 K-GplG trifft genaue Regelungen über die Auswahl der rückzuwidmenden Flächen (zB 20jährige Unbebautheit ab erstmaliger Baulandfestlegung, Interessenabwägung, Größe, ungenügende Erschließung). Von einer Rückwirkung ausgeschlossen sind jedenfalls als Gewerbe-, Geschäfts- oder Industriegebiete festgelegte Grundflächen, die im unmittelbaren Nahebereich von bestehenden gewerberechtlichen oder industriellen Betrieben oder von Handels- oder Dienstleistungsbetrieben gelegen sind und die zur Sicherstellung der künftigen Entwicklungsmöglichkeiten solcher Betriebe erforderlich und geeignet sind (§ 20 Abs 3 3. Satz). – Umwidmung von Grünland in Bauland Den oben beschriebenen grundsätzlich zehnjährigen Bestandsschutz genießen auch bestimmte Grünlandflächen, nämlich die sog „gesondert im Grünland festgelegten Grundflächen“ iSd § 5 Abs 2 K-GplG. Es handelt sich hierbei beispielsweise um Sportanlagen, Campingplätze, Gärtnereien sowie Materialgewinnungs- und -lagerplätze. Soll aus Grünland Bauland werden, gelten weitere besondere Regeln. Eine Neufestlegung von Bauland darf nach § 15 Abs 3 nur dann erfolgen, wenn die bereits ausgewiesenen Flächen für die Erfordernisse der Gemeinde nicht aus64
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Hauer/Pallitsch, Kärntner Baurecht4, 619 sehen dies als zufriedenstellende Lösung an. Dazu Potacs, Betriebsansiedelung und Raumordnung, 59 f.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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reichen, es also eine Art Baulandmangel gibt. Sind hingegen – wie in vielen Kärntner Gemeinden – genügend Baulandreserven vorhanden,66 soll es zu keinen weiteren Umwidmungen und damit zu keiner „Baulandhortung“ kommen, es sei denn, der betroffene Grundeigentümer verpflichtet sich im Rahmen einer privatrechtlichen Vereinbarung (§ 22, Verordnung der Kärntner Landesregierung vom 21. 10. 1997, mit der Richtlinien für privatwirtschaftliche Maßnahmen der Gemeinden im Bereich der örtlichen Raumplanung erlassen werden, kurz Richtlinien-Verordnung, LGBl 1997/105) zur Bebauung des Grundstücks innerhalb von fünf Jahren oder andere Flächen werden entsprechend in Gründland rückgewidmet um den neu entstehenden „Baulandüberschuss“ auszugleichen. (§ 15 Abs 4 iVm § 20 f K-GplG). In beiden Fällen ist die Bauflächenbilanz (§ 3 Abs 2) zu berücksichtigen. – Verfahren zur Planänderung Für das Verfahren der Flächenwidmungsplanänderung sind die §§ 13 f sinngemäß anzuwenden. Vor der Einleitung des Verfahrens zur Änderung des FlWPl (§ 15 Abs 5 iVm § 13 Abs 1) hat die Gemeinde in einem verpflichtend67 vorgesehenen Vorprüfungsverfahren eine Stellungnahme der LReg einzuholen, die innerhalb von 3 Monaten ab Übermittlung der Unterlagen klären soll, ob der beabsichtigten Änderung fachliche Gründe der Raumordnung entgegenstehen und ob in Bezug auf Baulandwidmungen ein vereinfachtes Verfahren (§ 16) zur Anwendung kommt. Ist dies nicht der Fall, bedürfen Umwidmungen zu ihrer Rechtswirksamkeit noch der Genehmigung der Landesregierung,68 die innerhalb eines Monats nach der Vorlage der vom Gemeinderat beschlossenen Änderung des FlWPl (§ 15 Abs 5 iVm § 13 Abs 5) zu erfolgen hat, wenn keine Versagungsgründe (§ 13 Abs 6) zum Tragen kommen. Eine inhaltliche Abänderung des vorgelegten Beschlusses durch die Landesregierung kommt nicht in Frage. Anschließend erfolgt die Kundmachung der Planänderung in der Kärntner Landeszeitung (§ 14 Abs 2 und 3). – Vereinfachtes Verfahren nach § 16 K-GplG Unter Umständen kann bei der sog „Umwidmung in Bauland“, also bei der Umwidmung von Grünland in Bauland und der Überleitung von einer Baulandkategorie in eine andere (Verf-579/15/1997, 849), die oben beschrie66
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Verf-579/15/1997, 847 f; Sturm, Raumordnungsrechtliche Instrumente, 6 f und 13 ff. Ein obligatorisches Vorprüfungsverfahren wurde durch LGBl 1997/134 mit der Begründung eingeführt, die fachliche Beurteilung solle vor der Beschlussfassung des Gemeinderates erfolgen und so in diese einfließen. Die Erläuterungen (Verf579/15/1997, 848 f) verweisen auf VfSlg 12.926/1991, wonach das Unterbleiben der gebotenen Grundlagenforschung vor der Beschlussfassung der Gemeindevertretung eine Änderung des FlWPl mit Gesetzwidrigkeit belastet. In der Regel entfällt aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung die Anhörung des Raumordnungsbeirates, außer dieser verlangt diese ausdrücklich (§ 15 Abs 5 lit b K-GplG).
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bene Genehmigungspflicht und die Vorlage von Erläuterungen im Änderungsverfahren (§ 16 Abs 1a) entfallen, was für die Gemeinde erhebliche Zeitund Kostenersparnis bedeutet. Voraussetzung dafür ist, dass die Widmung im Einklang mit den Zielsetzungen des örtlichen Entwicklungskonzepts steht und zur Bildung geschlossener und abgerundeter Baugebiete führt oder die betroffenen Flächen innerhalb geschlossener Siedlungsgrenzen liegen. Verfahrensrechtlich ist dazu von der Landesregierung gefordert, nach einer positiven Vorprüfung innerhalb eines Monats der Gemeinde mitzuteilen, dass keine Versagungsgründe nach § 13 Abs 7 K-GplG vorliegen und in der Folge unverzüglich die Kundmachung des Wirksamwerdens der Änderung in der Kärntner Landeszeitung zu veranlassen (§ 16 Abs 2). – Änderungslegitimation Die Änderung einer Widmung kann gs von jedermann bei der Gemeinde angeregt werden. Da es sich jedoch bei Raumordnungsplänen um generelle Verwaltungsakte handelt, ist ein Rechtsanspruch auf positive Erledigung ausgeschlossen.69 Etwaige Anträge sind mangels Legitimation zurückzuweisen. So ist auch die Gemeinde einzige Partei im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren.70 Im Verfahren bleibt die Öffentlichkeit aber eingebunden, indem ein Einbringen von Änderungsvorschlägen ab der Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes ermöglicht wird (§ 18). – Anfechtung des Flächenwidmungsplanes Trotz unbestrittener Verordnungsqualität ist nach ständiger Rsp eine Anfechtung des FlWPl für den bauwilligen Eigentümer im Wege des Individualantrages in Kärnten wegen Umwegszumutbarkeit nicht möglich,71 zumal nach dem in § 13 BauO vorgesehenen Vorprüfungsverfahren relativ schnell über die grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit entschieden und bereits in einem sehr frühen Verfahrensstadium ein negativer Bescheid erlangt werden kann.72 Bei Nachbarn scheitert die Antragslegitimation regelmäßig an der fehlenden, unmittelbaren Betroffenheit in deren Rechtssphäre, da diese erst mit behördlicher Bewilligung des Projekts vorliegt, nicht aber schon durch die Widmung im FlWPl. Überdies kann sich ein Nachbar nicht auf die negative Wirkung einer Planänderung auf den Verkehrswert seiner Liegenschaft berufen, da diese als bloße Reflexwirkung anzusehen ist.73 In der Praxis erfolgt in Kärnten die Prüfung des FlWPl lediglich im Rahmen eines inzidenten Normenprüfungsverfahrens. 69
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VwSlg 8987 A/1976; VwGH 19.10.1982, 82/05/0122; 20.03.1986, 86/06/0038; VfSlg 8885/1980 sowie 9951/1984. VwGH 16.07.1992, 91/06/0237, 0238; 20.09.1994, 94/05/0209; 29.11.1994, 94/05/0304. Geuder, Planungs- und Baurecht, 128. Vgl noch zur alten Rechtslage (§ 9 BauO): VfSlg 9135/1981, 9574/1982, 11.156/1986 sowie 11.227/1987. VfSlg 15.883/2000.
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4. Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) Sowohl die Erlassung als auch die Änderung (§ 27 K-GplG) eines Bebauungsplans richtet sich nach den Regeln des § 26 K-GplG. Dieser verweist wiederum im Wesentlichen auf das Kundmachungsverfahren bei der Erlassung von Flächenwidmungsplänen. § 13 Abs 1–3 K-GplG gilt daher sinngemäß, die Kundmachung ist jedoch nur der BH und unmittelbar an das vom Bebauungsplan erfasste Gebiet angrenzenden Nachbargemeinden mitzuteilen. Der (zweimalige) Hinweis auf die Auflegung des Entwurfs des Bebauungsplans in einer auflagenstarken Kärntner Tageszeitung vermag eine schriftliche Verständigung zu ersetzen (§ 26 Abs 1 K-GplG). Rechtswirksamkeit erlangt der Bebauungsplan nur, wenn ihn die Bezirkshauptmannschaft, bzw bei überörtlichen Auswirkungen auf Nachbargemeinden die Landesregierung, genehmigt (§ 26 Abs 2–3 K-GplG), was wiederum nur zulässig ist, wenn keine Versagungsgründe des Abs 4 vorliegen, und in der Kärntner Landeszeitung kundmacht (Abs 5). Besonderheiten gelten nach § 26 Abs 2, 5 und 7 K-GplG für die Genehmigung bzw die Kundmachung und das Inkrafttreten der Bebauungspläne von Städten mit eigenem Statut. Hier sind zusätzlich die jeweiligen Stadtrechte zu beachten. Um die Durchführung der Bebauungsplanung zu erleichtern bzw dessen Wirkung zu sichern kann der Gemeinderat mittels Verordnung eine auf höchstens zwei Jahre befristete (und einmal um ein Jahr verlängerbare) Bausperre erlassen. § 23 K-GplG nennt in Abs 1a und 2 noch weitere Gründe aus denen diese erlassen werden kann bzw muss (zB Änderung des FlWPl). Bausperren verhindern idR ein Zustandekommen von Baubewilligungen (Abs 4) und den Ausführungsbeginn eines Bauvorhabens, das länger als zwei Jahre vor Inkrafttreten der Bausperre baurechtlich rechtskräftig bewilligt wurde (Abs 5). 5. Integrierte Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung (Abschnitt II und III, §§ 24 ff K-GplG) Mit der Novelle LGBl 1997/134 wurde ins Gemeindeplanungsgesetz ein dritter Abschnitt mit dem Titel „Integrierte Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung“ eingefügt. Motivation für diese Verfahrenserleichterung waren praktische Erfahrungen und Probleme bei größeren Bauvorhaben (unterschiedliche aufsichtsbehördliche Zuständigkeiten zur Genehmigung, Bebauungsplanung erst nach Abschluss der Flächenwidmungsplanung, daraus resultierend langwierige Verfahren und Verzögerungen).74 Die §§ 31a und b K-GplG erläutern die Voraussetzungen, unter denen der Bebauungsplan (im Einklang mit den Bestimmungen des II. Abschnitts) und der FlWPl (im Einklang mit dem I. Abschnitt) in einer gemeinsamen Verordnung erlassen werden kann (§ 31a Abs 2 2. Satz K-GplG), die anschließend von der Landesregierung zu genehmigen ist (§ 31b Abs 1 K-GplG). Diese Verfahrensvereinfachung liegt einerseits im Ermessen des Gemeinderates, wenn es sich um Flächen über 5.000m2 74
Verf-579/15/1997, 839.
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oder große Bauvorhaben handelt und dies zweckmäßiger, rascher, einfacher und kostensparender ist (§ 31a Abs 1 K-GplG). Andererseits ist in bestimmten Fällen – nämlich für die Festlegung einer Sonderwidmung für ein Einkaufszentrum (§ 8 Abs 8) sowie für unbebaute Grundflächen mit einer zusammenhängenden Gesamtfläche von mehr als 10.000m2 – das Verfahren des 3. Abschnitts verpflichtend anzuwenden (§ 31a Abs 1a K-GplG).75 Die Verfahrensbestimmungen der §§ 13 und 15 sowie die Kundmachungsbestimmungen der §§ 14 und 26 Abs 5–7 K-GplG finden sinngemäß Anwendung (§ 31b K-GplG). Werden Bebauungspläne, die im Rahmen der integrierten Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung erlassen wurden, nachträglich geändert, bleibt die Zuständigkeit der Landesregierung zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung der Planänderung bestehen.76
IV. Handelsbetriebe A. In Betracht kommende Flächen Handelsbetriebe sind wie andere Gebäude auch im Bauland zu errichten. Konkret entscheidet sich die Zulässigkeit der Bebauung nach dem jeweiligen Betriebstypus. „Maßstab für die Lösung der Frage der Zulässigkeit eines Betriebes unter dem Blickwinkel der Flächenwidmung“ ist „für die Baubehörde – anders als für die Gewerbebehörde – nicht ein in seinen Betriebsmitteln und Anlagen bis ins Einzelne fest umrissener Betrieb, sondern die Baulichkeit ihrer Type nach“.77 Laut Jud des VwGH ist dabei stets zu beachten, dass ein typenmäßig schon von vornherein unzulässiges Bauvorhaben auch nicht durch die Erteilung von Auflagen zulässig gemacht werden kann.78 Im Folgenden werden die verschiedenen Baulandkategorien kurz erläutert: – Dorfgebiete (§ 3 Abs 4): Hier handelt es sich insbesondere um landund forstwirtschaftliche Betriebe ohne Intensivtierhaltung, daneben können ua auch gewerbliche Kleinbetriebe ohne örtlich unzumutbare Umweltbelastungen sowie Gebäude, die überwiegend den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Einwohner des Dorf-
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Vor der Novelle LGBl 2002/71 war die integrierte Form der Planerlassung lediglich fakultativ vorgesehen. So die EB zu -2V-LG-544/34-2002, 429 (unter Verweis auf die Erledigung der Abteilung 3 – Gemeinden) des Amtes der Kärntner LReg vom 25.05.2001, 3 RoALLG-161/26-2001. VwGH 09.10.2001, 2001/05/0314. Die „Zulässigkeit kann nur anhand bestehender Vergleichsbetriebe durch ein betriebstypologisches Gutachten“ beurteilt werden, so ausdrücklich der Leitsatz zu BauSlg 1999/23.
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gebietes oder dem Fremdenverkehr dienen, wie zB Geschäftshäuser, errichtet werden.79 Wohngebiete (§ 3 Abs 5 nennt neben Wohngebäuden auch Büros, Kanzleien, Ordinationen und Gebäude oder sonstige bauliche Anlagen – insbesondere Geschäftshäuser –, die überwiegend wirtschaftliche, soziale und kulturelle Bedürfnissen der Einwohner dieses Gebietes befriedigen. Werden sog „reine Wohngebiete“ ausgewiesen, dürfen nur jene Betriebe errichtet werden, die zur (Nah-)versorgung der Einwohner „mit häufig benötigten Gütern und Dienstleistungen dienen“. Welche Betriebe hierzu zählen bleibt offen. Dass ein kleiner klassischer Supermarkt zulässig ist, wird wohl niemand bezweifeln. Gilt aber dasselbe für Friseure, Blumenläden, Bäcker und Änderungsschneider? Nach der Rechtsprechung ist die Vereinbarkeit wie gesagt am Maßstab des Betriebstypus zu messen.80 Kriterien sind dafür der voraussichtliche Kundenkreis, die Größenordnung des projektierten Betriebes und die zu erwartende Umweltbelastung (§ 3 Abs 3 3. Satz K-GplG),81 wobei dies anhand von Vergleichsbetrieben zu beurteilen ist.82 Kurgebiete (§ 3 Abs 6 lässt in Kurgebieten vor allem für diese Kategorie typische Gast- und Beherbergungsbetriebe, Erholungseinrichtungen, Vergnügungs- und Veranstaltungsstätten zu. Auch hier ist nicht ausgeschlossen, dass etwa ein Lebensmittelgeschäft neben SelbstversorgerAppartements oder Souvenirläden errichtet werden, da diese wohl „überwiegend den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Einwohner des Kurgebietes oder dem Fremdenverkehr“ dienen.) Gewerbegebiete (In diesen sind laut § 3 Abs 7 gewerbliche Klein- und Mittelbetriebe ohne erhebliche Umweltbelastungen zulässig.) Geschäftsgebiete (§ 3 Abs 8 zählt dazu Handels83- und Dienstleistungsbetriebe, Geschäfts- und Verwaltungsgebäude, Versammlungs-, Vergnügungs- und Veranstaltungsstätten und sonstige Betriebe ohne örtlich unzumutbare Umweltbelastungen84). Industriegebiete (§ 3 Abs 9): Seit der Novelle 1994 sind die Kategorien „Leicht-“ und „Schwerindustriegebiet“ begrifflich zusammengefasst.
Vereinbar ist die Errichtung eines Gasthauses oder einer kleinen Pension, nicht jedoch zB eines Bordells (VwGH 15.09.1983, 2367, 2368/80 sowie 22.11.2005, 2004/05/0242). BauSlg 1998/9 (Löwengehege); BauSlg 1998/185 (Restaurationstischlerei); BauSlg 1998/296 (Billa-Verkaufsfiliale); BauSlg 1999/23 (Spar-Markt); BauSlg 1999/225 (chemische Putzerei). BauSlg 1998/185; VwGH 30.04.1998, 95/06/0257 (Wohngebiete in Vorarlberg). VwGH 16.06.1992, 92/05/0027. Die Ersetzung eines bereits bestehenden Spar-Marktes mit einem Eurospar von 1.197,04m2 ist in diesem Gebiet möglich, sofern eine EKZ-I-Sonderwidmung besteht (VwGH 19.09.2006, 2005/05/0107). Die Grenze der Zulässigkeit von betrieblichen Immissionen liegt in deren örtlichen Zumutbarkeit, was durch Sachverständigengutachten eruieren ist (VwGH 30.11.1999, 97/05/0330).
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Hier geht es um Klein- und Mittelbetriebe, die nicht unter Abs 7 fallen, gewerbliche Großbetriebe, Industriebetriebe, Werkshallen, Intensivtierhaltung usw, sofern keine hohe Umweltgefährdung – insbesondere durch Strahlung oder Explosionen – von ihnen ausgeht. – Bei den in § 3 Abs 10 normierten Sondergebieten handelt es sich um einen Auffangtatbestand für bauliche Anlagen, die sich entweder nicht einordnen lassen oder für die eine besondere Standortsicherung notwendig ist. Durch das 1997 eingefügte Kriterium der „gewachsenen Bebauungsstruktur“ sollten typische Mischkulturen als Widmungseinheiten ermöglicht und damit der Anwendungsbereich der bereits bestehenden „Sondergebiete“ erweitert werden.85 In Sondergebieten sind auch umweltgefährdende Gewerbe- und Industriebetriebe, Sprengstofflager sowie Abfallbehandlungsanlagen zulässig. Der jeweilige Verwendungszweck ist stets auszuweisen. – Nicht mehr im Katalog der Baulandwidmungen enthalten ist die ursprünglich im § 2 Abs 6 K-GplG 1982 geregelte sowie 1994 entfallene und mit den „Gewerbegebieten“ ersetzte Kategorie „gemischtes Baugebiet“, die für gewerbliche Klein- und Mittelbetriebe inklusive Wohngebiete stand. Diese Flächen mussten nach der Übergangsbestimmung Art III Abs 6 K-GplG bis Ende 1997 umgewidmet werden, falls bis zum Inkrafttreten der Novelle LGBl 1994/105 noch keine Bebauung erfolgte. Die Auflistung zeigt, dass sich Dorf-, Wohn-; Kur- und Geschäftsgebieten für die Errichtung von Handelsbetrieben besonders gut eignen, während Gewerbe-, Industrie- und Sondergebiete als Bauflächen gewöhnlich weniger in Betracht kommen. Neben dem Standort im Bauland ist für gewisse Betriebsarten auch die Lage im Grünland denkbar, wie etwa bei Erwerbsgärtnereien (§ 5 Abs 2 lit f), Freibädern (§ 5 Abs 2 lit c), Vergnügungs- und Veranstaltungsstätten (§ 5 Abs 2 lit d)86 und bestimmten landwirtschaftlichen Betrieben (§ 5 Abs 2 lit b und Abs 3 f K-GplG). Handelsbetriebe dürften hier hingegen weitgehend ausgeschlossen sein.
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Verf-579/15/1997, 844. Was sich hinter diesem Begriff verbirgt, hat schon Bernegger, Fragen der Widmung, 30 vergeblich versucht zu eruieren. Ein nötiger Zusammenhang zu den im Gesetz ausdrücklich vorangestellten Sportanlagen ist evident. ME kommt jedoch sehr wohl ein Schwimmbad als Beispiel in Betracht, allerdings eines, bei dem der Vergnügungsaspekt über den Erholungsaspekt eines Freibades hinaus geht, man denke an die neuerdings so beliebten „Spaßbäder“. Eine „Grünlandverträglichkeit“ ist hierbei freilich Voraussetzung, anderenfalls ist das Projekt im Bauland, in einem Geschäftsoder Kurgebiet (§ 3 Abs 6 und 8 K-GplG), zu verwirklichen.
IV. Handelsbetriebe
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B. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Betriebskategorien 1. Warenangebote Die Empfehlung der Studie „Evaluierung der Einkaufszentrenregelungen in Kärnten“ aus dem November 2000, eine Differenzierung zwischen zentrenrelevanten und weniger zentrenrelevanten Waren vorzunehmen und die ersteren Kerngebieten vorzubehalten wurde bislang nicht umgesetzt.87 Anknüpfungspunkt für die Einordnung in bestimmte Betriebstypen bildet in Kärnten – abgesehen von der Betriebsgröße – die Frage, ob in dem Betrieb Lebensmittel verkauft werden (was auf ein EKZ I hindeutet) oder nicht (was – für ein EKZ II spricht). § 5 Abs 5 K-GplG 1982 idF vor der Novelle LGBl 1990/30 verwendete noch die Bezeichnung „Waren des täglichen Bedarfes“. Erst seit LGBl 1992/59 sind „Lebensmittel“ das Abgrenzungskriterium zwischen EKZ I und II. Verkaufslokale, die jedoch ausschließlich Lebensmittel anbieten, können nach der Legaldefinition des EKZ I in § 8 lit a K-GplG, wonach Güter mehrere Warengruppen einschließlich Lebensmittel gefordert sind, kein Einkaufszentrum sein.
2. Betriebsgröße Die Größe von Handelsbetrieben ist in zweifacher Hinsicht für das Raumordnungsrecht relevant: Zum einen kann die Größe eines Betriebes entscheidend dafür sein, ob ein grundsätzlich in einer Widmungskategorie zulässiges Projekt in der geplanten Form errichtet werden darf. Im Bauland-Wohngebiet ist etwa die Errichtung eines Lebensmittelmarktes grundsätzlich zulässig. Es ist jedoch entscheidend, ob ein Gourmetmarkt mit 500m2 oder ein überdurchschnittlich großer Supermarkt mit 7000m2 Verkaufsfläche (zB Maximarkt) im Wohngebiet entstehen soll. Im Einzelfall ist jeweils zu entscheiden, welche Vorhaben ihrer Dimension nach mit der vorgegebenen Widmung vereinbar sind. Zum anderen greift die sonderwidmungspflichtige Kategorie EKZ I bzw II (§ 8 Abs 8 K-GplG, s.u.) erst ab einer gewissen Betriebsgröße, die sich hier nach der wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche bestimmt. Zu dieser zählt man nach § 9 K-GplG alle im EKZ befindlichen „Räume, die für Kunden allgemein zugänglich sind“.88 Dem Gesetz sind allerdings einige Ausnahmen zu entnehmen: 87
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Eine dem entsprechende Empfehlung hat auch Dipl.-Ing. Peter Fercher vom Amt der Kärntner LReg in seinem Vortrag im Wiener ÖROK-Workshop am 22. Juni 2004 zum Thema „Einkaufszentren – Nahversorgung: Konkurrenz oder Ergänzung? Die Problemsicht der Landesplanung, Beispiel Kärnten“ gegeben. Da die Verkaufsfläche also über die „Räume“ definiert wird und nicht nur über aktive oder passive Bereiche des Verkaufs, wird beispielsweise in der Praxis in einem Supermarkt mit Feinkostabteilung die Wursttheke in die Flächenberechnung mit einbezogen, auch wenn diese faktisch für den Kunden nicht begehbar ist. In erster Linie steht dahinter die leichtere Vollziehbarkeit durch die Baubehörde. Es soll
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– Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure und Räume für Sanitäranlagen, – Verkaufsflächen im Freien und – nach der Rechtsprechung Lager- und Stapelflächen, wenn sie separiert und vom Kundenzugang abgeschlossen sind.89 Bei Berechnung der Verkaufsfläche (insb bei größeren EKZ oder Shoppingcenters) haben weiters etwaige Dienstleistungs- und Gastronomiebetriebe ohne Warenverkauf (zB Bank, chemische Reinigung, Café) außer Betracht zu bleiben. Dies ergibt sich bereits daraus, dass § 8 Abs 8 K-GplG ausschließlich an „Betriebe des Handels“ anknüpft. Um die „wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche“ iSd § 8 Abs 8 zu ermitteln, müssen die Verkaufsflächen mehrerer Handelsbetriebe zusammengezählt werden, wenn diese eine bauliche oder betriebsorganisatorische Einheit bilden (§ 9 2. Satz K-GplG). Der VwGH versteht unter „wirtschaftlich zusammenhängend“ den durch das „Kriterium des Marktgeschehens begründete(n) Zusammenhang“. Dieser geht entsprechend den Erläuterungen zum Entwurf der Novelle LGBl 1977/8 auch dadurch nicht verloren, dass die Betriebe von verschiedenen Unternehmern geführt oder von nicht wechselseitig eingesetztem Personal betreut werden. Die Verkaufslokale müssen daher einen gemeinsamen Markt bilden und durch weitere Merkmale, die auf eine gegenseitige wirtschaftliche Verflechtung hinweisen, gekennzeichnet sein (zB gemeinsame Planung, gemeinsame Einrichtungen, wie Parkplätze, Toiletten, gemeinsame Vermarktung). Entscheidend ist daher „das Erscheinungsbild einer Zusammenfassung (der Geschäfte) für Zwecke des Verkaufes bzw. Einkaufes“. Die bloße räumliche Nähe mehrerer Verkaufslokale – etwa durch Unterbringung im selben Gebäude – reicht für die Qualifikation als „wirtschaftlich zusammenhängend“ nicht.90 Das Höchstausmaß der in den jeweiligen Zentren insgesamt zulässigen Fläche für wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsflächen für EKZ I ist verpflichtend im Entwicklungsprogramm für Versorgungsinfrastruktur festzulegen (§ 10 Abs 2 lit c K-GplG).91 § 2 EP Versorgungsinfrastruktur verweist diesbezüglich auf seine Anlage 1, die auch die zentralen Orte festlegt. Hier wird also etwa St. Andrä als Unterzentrum definiert und diesem eine für EKZ I insgesamt höchstens zulässige wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche von 2.000m2 zugewie-
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vermieden werden, dass in den Einreichunterlagen des EKZ großzügige, für den Kunden nicht zugängliche, Flächen im Verkaufslokal ausgewiesen werden, die dann tatsächlich nie entstehen. VwGH 27.11.1990, 89/04/0240. Vgl VwGH 27.11.1990, 89/04/0240 und 90/04/0045; 20.10.1992, 92/04/0145 sowie Schmelz, „Einkaufszentrum“, 656 und Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 28 ff. Nach der Ausnahmebestimmung in Abs 5 gilt dies nicht für bestimmte Einzelhandelsverkaufslokale in der Hauptstadt und in Villach.
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sen. Eine Kontingentierung bezüglich EKZ II fehlt.92 Für Handelsbetriebe, die keine EKZ sind, weil sie im Orts- oder Stadtkern liegen, muss der Teilbebauungsplan das Höchstausmaß der zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche festlegen (§ 8 Abs 8b K-GplG; siehe dazu näher unten). § 3 EP Versorgungsinfrastruktur sah ursprünglich auch die allgemeinen Höchstgrenzen für einzelne Einkaufszentren je nach Typ (EKZ I oder II) und Zentrumsdefinition (Ober- Mittel- und Unterzentren) vor. Der VfGH hob allerdings in VfSlg 17.057/2003 die Festlegung des Höchstausmaßes der zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche im EP Versorgungsinfrastruktur für ein einzelnes EKZ II im Allgemeinen (§ 3 Abs 1) und für Einkaufszentren des Möbelhandels (Anlassfall: Lutz-GmbH) im Besonderen (Teil des § 3 Abs 2) auf, da die LReg hier nicht von raumordnungsrelevanten, sondern rein gewerberechtlichen Determinanten (Beschränkung von EKZ bei Gefährdung umliegender Betriebe) ausgegangen war. Nach der Kundmachung der Aufhebung in LGBl 2004/6 wurde schließlich mit LGBl 2004/59 der als rechtliche Grundlage für die Höchstflächenbeschränkung für einzelne EKZ fungierende § 10 Abs 2 lit d durch den Landesgesetzgeber aus dem K-GplG eliminiert. Fraglich ist, welche Folge dies für den „Restbestand“ des § 3 EP Versorgungsinfrastruktur nach sich zieht. Ist dieser invalidiert oder durch den Entzug der Rechtsgrundlage bereits außer Kraft getreten? Die Lösung hängt entscheidend davon ab, was der Kärntner Landesgesetzgeber mit der Aufhebung der bereits angesprochenen lit d bezwecken wollte. Schließlich hätte man die vom VfGH als verfassungskonform befundene Norm ja auch unberührt lassen und hingegen das Entwicklungsprogramm modifizieren können. Eine historische Interpretation erweist sich zunächst als schwierig, da zur Novelle 2004/59 keine Erläuterungen verfügbar sind. Schließlich zeigen jedoch die Materialien zum Begutachtungsentwurf93 eindeutig, dass beabsichtigt war, die Festlegung des Höchstausmaßes der zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche für ein einzelnes EKZ der überörtlichen Planung zu entziehen und der örtlichen Raumplanung im Rahmen der (Teil-)Bebauungsplanung zu überlassen, zumal mit der besagten Novelle auch § 25 Abs 1 K-GplG geändert bzw diesbezüglich erweitert wurde.94 In VfSlg 17.057/2003 konnte der VfGH den § 3 EP Versorgungsinfrastruktur nur mangels Präjudizialität nicht komplett aufheben. Es ist aber durchaus davon auszugehen, dass sich die LReg bei Erlassung der gesamten Verordnungsbestimmung von denselben kompetenzwidrigen Prämissen hat leiten lassen. In Anwendung einer verfassungskonformen Interpretation wird man dem Landesgesetzgeber wohl nicht unterstellen können, dass er bei der Aufhebung des 92
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Vgl Kanonier, Einkaufszentrenregelungen, 30, der darauf hinweist, dass es dadurch in einzelnen Gemeinden zu Fachmärkteballungen – verbunden mit erheblichen raumplanerischen Problemen – kommen kann. Erläuterungen zur Begutachtung vom 7.07.2004 zu Zl.: -2V-LG-815/15-2004, 1, 3 und 5. In diese Richtung geht auch die in den Sten.Prot. der 29. GP zur 7. LT-Sitzung vom 30.09.2004 wiedergegebene Berichterstattung, Ldtgs.Zl.24-2/29.
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§ 10 Abs 2 lit d K-GplG eine evident gesetzwidrige Norm bewusst im Rechtsbestand lassen wollte.95 Unter Zugrundelegung dieser Rechtsansicht kommt man zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber dem gesamten § 3 EP Versorgungsinfrastruktur bewusst die Rechtsgrundlage entzogen und damit eine Aufhebung der dort geregelten Höchstausmaße für einzelne EKZ erreicht hat.
3. Betriebsart Das K-GplG differenziert zwischen folgenden Betriebsarten ausdrücklich und knüpft an die jeweilige Bezeichnung unterschiedliche Rechtsfolgen: – Die wohl wichtigste Unterscheidung ist jene zwischen Einkaufszentren und den sonstigen Betrieben des Handels, weil davon abhängt, ob für das Projekt eine Sonderwidmung notwendig ist oder nicht. – Einkaufszentren können dabei sowohl Verkaufslokale des Einzelhandels als auch des Großhandels sein, wobei letztere nach § 8 Abs 9 ausdrücklich als solche zu bezeichnen sind. – In einer demonstrativen Aufzählung (arg: uä) nennt der Gesetzgeber folgende Betriebe: Verbrauchermärkte, Warenhäuser, Supermärkte (Großgeschäfte), Shoppingcenters. Die im früheren § 5 Abs 5 K-GplG 1982 noch enthaltenen Abholgroßmärkte sind mit der Novelle 1992/59 entfallen. Da sich an die einzelnen Begriffe jedoch keine unmittelbaren Rechtsfolgen knüpfen, fehlt eine Legaldefinition. „Einkaufszentrum“ ist somit der Überbegriff für die verschiedenen wirtschaftlichen Betriebe, die die im Gesetz definierten Merkmale (insb Größe/Sortiment) erfüllen. – Baumschulen, Gärtnereien sowie Verkaufslokale bzw –flächen, in denen im räumlichen Zusammenhang mit einer Produktionsstätte ausschließlich die erzeugten Produkte angeboten werden (zB Sägewerk mit Holzverkauf, Töpferei mit Verkauf von Töpferwaren), sind vom Gesetz ausdrücklich aus dem EKZ II- Regime ausgenommen. – Schließlich spricht das Gesetz in § 8 Abs 8 lit b 2. Satz K-GplG folgende Betriebstypen ohne Lebensmittel aber mit erhöhtem m2-Bedarf an: – Verkaufslokale des Kraftfahrzeug- und Maschinenhandels – Verkaufslokale des Baustoffhandel – Verkaufslokale des Möbelhandels – Verkaufslokale des Brennstoffhandels.
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Vgl auch den RH-Bericht (2007) Rz 15.1, wonach laut Mitteilung der Abteilung 3 des Amtes der Kärntner LReg (Gemeinden – Unterabteilung Raumordnungsrecht) die fehlende Beseitigung des durch die Aufhebung des § 10 Abs 2 lit d K-GplG nunmehr „wirkungslos“ gewordenen – § 11 Abs 1 lit c K-GplG, auf ein Redaktionsversehen anlässlich der Novelle LGBl 2004/59 zurückzuführen sei.
IV. Handelsbetriebe
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4. Sonderwidmung für EKZ Dass Einkaufszentren einer genauen Regelung bedürfen erscheint in Hinblick auf die mannigfaltigen Probleme in Bezug auf Nahverkehr, Verkehrsaufkommen, ausgestorbene Innenstädte, ... klar und naheliegend. Die Idee einer Sonderwidmung für EKZ war bereits in § 5 K-GplG 1970 verwirklicht, sie wurde im Anschluss mehrfach novelliert (vgl zB LGBl 1977/8, LGBl 1991/70) und weiterentwickelt. Grundlegende Gesetzesbestimmungen finden sich heute im K-GplG sowie im „Entwicklungsprogramm Versorgungsinfrastruktur“. Eine wesentliche Änderung des „Einkaufszentren-Regimes“ erfolgte durch die Novelle LGBl 2002/71, die von der Studie „Evaluierung der Einkaufszentrenregelung in Kärnten“ aus dem Jahr 2000 geprägt, die Zielsetzung verfolgte, dem Abwandern attraktiver Geschäftsbereiche aus Orts- und Stadtkernen in periphere Lagen mit Hilfe neuer – die Niederlassung von EKZ in innerstädtischen Lagen begünstigenden – gesetzlicher Rahmenbedingungen entgegenzuwirken.96 Dies, nachdem sich andere Versuche der Innenstadtbelebung als wenig zufrieden stellend erwiesen haben.97 Einkaufszentren dürfen aus raumplanerischen Gesichtspunkten nur unter folgenden Voraussetzungen errichtet werden: § 8 Abs 7 K-GplG verlangt eine Sonderwidmung im FlWPl (vgl jedoch die Ausnahmen des § 8 Abs 8a sowie des § 11 K-GplG; s.u.), die in einem Entwicklungsprogramm nach § 10 vorgesehen sein muss und nur in Ober-, Mittel- oder Unterzentren zulässig ist,98 den Grundsätzen des § 10 Abs 3 nicht widersprechen darf und auf bestimmte, im Gesetz genannte Aspekte Rücksicht nehmen muss (§ 8 Abs 7), die nach der Rsp des VfGH als „Bedachtnahmeregeln“ kompetenzrechtlich zulässig sind.99 Im Detail bestimmen folgende Determinanten die einwandfreie Festlegung einer Sonderwidmung: – Erhaltung und Sicherung der in Kärnten vorgegebenen Zentrenstrukturen (§ 10 Abs 3 iVm Abs 1) – Erhaltung infrastrukturell vielfältiger Orts- und Stadtkerne (§ 10 Abs 3 iVm Abs 1) – zentral-örtliche Funktion in den Gemeinden auf Grund ihrer Ausstattung mit Diensten und Einrichtungen überörtlicher Bedeutung (§ 10 Abs 3) – Stärkung der typischen und gewachsenen innerörtlichen Strukturen (§ 8 Abs 7 iVm § 10 Abs 3) – Zentrenhierarchie innerhalb des Gemeindegebietes (§ 8 Abs 7) – Sicherung der Nahversorgung (§ 8 Abs 7) 96 97
98 99
2V-LG-544/34-2002, 425. Vgl mwN Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 26, die als Beispiel ua verbesserte Parkmöglichkeiten in der Innenstadt nennen. § 1 Abs 1 EP Versorgungsinfrastruktur. Vgl dazu VfSlg 11.830/1988; 12.068/1989 sowie Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 11 ff (16) sowie 34 f (FN 168), die die hinreichende Determinierung dieser Bestimmung bezweifeln.
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Kärnten
– Lärm- und Umweltschutz (§ 8 Abs 7) – Vermeidung unnötiger Verkehrsbelastung (§ 8 Abs 7) – Erreichbarkeit mit Linien des öffentlichen Personenverkehrs (§ 8 Abs 7). Als weitere Einschränkung kommen für neu festgelegte Sonderwidmungen lediglich vier Widmungsarten im Bauland in Frage, nämlich: Dorf-, Wohn-, Kur- und Geschäftsgebiete (§ 8 Abs 8c).100 Dabei fällt auf, dass ein Einkaufszentrum im Gewerbegebiet, wo nach § 8 Abs 13 K-GplG sogar Veranstaltungszentren erlaubt sind, nicht zugelassen ist. Unter Berücksichtigung der aktuellen Diskussion,101 die EKZ in das Zentrum zu holen und in Außenlagen (wo sich die Gewerbegebiete nun einmal befinden) zu vermeiden, wird diese Einschränkung nachvollziehbar. Darüber hinaus liegt der Grund einer Differenzierung von EKZ bzw Veranstaltungszentren wohl auch in der unterschiedlichen Kundenfrequenz und Verkehrsbelastung sowie am Nahversorgungsaspekt. Insofern erscheint die Einschränkung der Zulässigkeit von Einkaufszentren auf bestimmte Baulandgebiete vom gesetzgeberischen Spielraum gedeckt. Zur Festlegung einer EKZ-Sonderwidmung ist die Gemeinde im eWB (§ 32 K-GplG) zuständig. Das Verfahren richtet sich im Wesentlichen nach den oben erwähnten Verfahrensbestimmungen zur Erlassung/Änderung des FlWPl. Eine integrierte Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung ist zwingend vorgesehen. Für Gemeinden, die an sich keine Sonderwidmung für EKZ erlassen dürfen, aber an die Oberzentren Villach und Klagenfurt angrenzen, gibt es die Möglichkeit, bei der LReg eine bescheidmäßige Ausnahme zu beantragen, mit der sie in Abweichung vom Entwicklungsprogramm eine Sonderwidmung erwirken können. § 11 K-GplG normiert jedoch als Voraussetzungen hierfür, dass die Widmung im näheren Einzugsbereich des Oberzentrums erfolgen soll, weiters den Nachweis der Nichtverletzung von Interessen der Nachbargemeinden sowie keinen Widerspruch zu den Raumordnungsgrundsätzen der Standortgemeinde.102 Dies ist mittels eines Gutachtens (Abs 2) zu belegen, welches dem Antrag inklusive dem Ausmaß und der Lage der beabsichtigten Sonderwidmung beizufügen ist. Im Verfahren zur Bewilligungserteilung genießen neben der antragstellenden Gemeinde die daran angrenzenden Gemeinden und das angrenzende Oberzentrum Parteistellung (Abs 3).
100
101 102
Kanonier, Einkaufszentrenregelungen, 35 f, bezeichnet die Sonderwidmungen als „eigenständige Widmungskategorie“, nicht als „Unterkategorie des Baulandes“. Siehe auch den RH-Bericht (2007) 40. Zur Bedeutung des weiteren Kriteriums in § 11 Abs 1 lit c K-GplG (Nichtüberschreiten des für Unterzentren festgelegten Höchstausmaßes der für ein einzelnes EKZ zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche) siehe unter IV.B.2. (insb FN 93) sowie RH-Bericht (2007) Rz 15.1.
IV. Handelsbetriebe
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C. Widmungs- und Betriebskategorien 1. EKZ I Für EKZ der Kategorie I sieht § 8 Abs 8 lit a K-GplG folgende Kriterien vor: – Es handelt sich um Verkaufslokale des Einzel- und Großhandels (wobei letztere nach § 8 Abs 9 ausdrücklich zu bezeichnen sind), die Güter mehrerer Warengruppen zum Verkauf anbieten. – Das Sortiment enthält Lebensmittel. – Die wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche liegt über 600m2 103 (zB Interspar ab 3.000m2, Eurospar ab 1.500m2). Interessant und für den gewöhnlichen Sprachgebrauch atypisch ist, dass nach dieser Größenordnung auch ein durchschnittlicher Supermarkt (idR zwischen 600 und 800m2) ein Einkaufszentrum darstellt. – Aus der Anlage 1 zum EP Versorgungsinfrastruktur ergibt sich neben der konkreten Zuordnung der Gemeinden als Ober-, Mittel- und Unterzentren das Höchstausmaß der insgesamt zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche für EKZ I in der jeweiligen Gemeinde (zB Völkermarkt = Mittelzentrum = höchstens 9.300m2).104 – EKZ I liegen außerhalb von Orts- und Stadtkernen (ansonsten wäre Punkt 4. einschlägig). – Zwingende Zulässigkeitsvoraussetzung ist eine EKZ-Sonderwidmung im FlWPl.
2. EKZ I nach § 10 Abs 5 K-GplG In den Kärntner Statutarstädten Villach und Klagenfurt gilt für bestimmte Einzelhandelsbetriebe, die an und für sich die EKZ I-Merkmale erfüllen würden, Besonderes: Verkaufslokale nämlich, die aus einem räumlichen Zusammenschluss einzelner, eigenständig geführter Geschäftseinheiten mit jeweils maximalen Verkaufsflächen von 200m2 bestehen, bedürfen keiner Festlegung des Höchstausmaßes für die insgesamt zulässige wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche für EKZ I im Entwicklungsprogramm (§ 10 Abs 2 lit c) und es besteht keine Anrechnungspflicht nach § 10 Abs 4 K-GplG, wenn: – „im fußläufigen Einzugsbereich eines derartigen Einkaufszentrums mindestens 8.000 Einwohner leben“, wobei gem § 18 Abs 2 K-AGO105 hierfür „das Ergebnis der dem Tag der Wahlausschreibung vorangegangenen letzten Volkszählung maßgebend“ ist, 103
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Vor der Novelle LGBl 2002/71 waren es noch 400m2, die 600m2 waren nur für Villach und Klagenfurt relevant; dann erfolgte die „Harmonisierung“ mit dem Gewerberecht. Zur Regelung der höchstens zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche eines einzelnen EKZ (nach § 3 Abs 1 EP Versorgungsinfrastruktur jeweils höchstens 10.000m2 in Oberzentren, 5.000m2 in Mittelzentren mit mehr als 20.000 EW [darunter 3.000m2] und in Unterzentren 1.000m2) vgl IV.B.2. Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung, LGBl 1998/66.
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Kärnten
– und der Bereich des vorgesehenen Standortes innerstädtisch zentralörtliche Funktionen aufweist.“ Was das genau heißt, lässt der Abs 4 offen. Die „zentral-örtliche Funktion“ wird auch in § 10 Abs 3 K-GplG nur insofern näher konkretisiert, als diese auf Grund der Ausstattung der Gemeinde mit Diensten und Einrichtungen überörtlicher Bedeutung zu beurteilen ist (vgl auch § 25 Abs 10 K-GplG).106 Dennoch erweist sich diese Wortfolge als ausreichend determiniert, da sich die Bedeutung des Adjektivs „zentral-örtlich“ aus dem „Zentrale-OrteKonzept“ erschließen lässt107 und durch den Begriff „innerstädtisch“ (Kriterien hierfür ergeben sich aus § 9a K-GplG zu den Orts- und Stadtkernen, zB überwiegend zusammenhängende Bebauung, historisch gewachsenes Stadtbild) näher konkretisiert wird. Insgesamt stellt diese Regelung eine (auf Klagenfurt und Villach eingeschränkte) Maßnahme des Kärntner Landesgesetzgebers zur Zentrenbelebung dar. Nach den Erläuterungen zu LGBl 1992/59 war die Sonderregelung damit sachlich zu rechtfertigen, dass „derartige Einkaufszentren die typischen und gewachsenen innerörtlichen Strukturen weniger beeinträchtigen und die Zentrenhierarchie innerhalb des Gemeindegebietes besser berücksichtigen.“
3. EKZ II Unter Einkaufzentren der Kategorie II versteht man: – Verkaufslokale des Einzel- und Großhandels (wobei letztere wiederum nach § 8 Abs 9 K-GplG ausdrücklich als solche zu bezeichnen sind), in deren Warenangebot keine Lebensmittel enthalten sind. 106
107
Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 34 f werfen in FN 168 daher die Frage der Unterdeterminierung auf. In den Erläuterungen zur Vorgängerbestimmung des § 10 K-GplG (§ 5b GplG 1982 idF der Novelle LGBl 1992/59) heißt es: „Da bei der Erlassung dieses Entwicklungsprogrammes auf die zentralörtliche Funktionen in der Gemeinde Bedacht zu nehmen ist, resultiert daraus die Zuordnung der Gemeinden nach diesen Kriterien. Klagenfurt und Villach sind als Oberzentren festzulegen. Es darf diesbezüglich auf die Untersuchungen der Österreichischen Akademie der Wissenschaft (Bobek-Fesel) zur Festlegung der zentralörtlichen Funktionen verwiesen werden.“ Noch konkreter die Materialien zum EP Versorgungsinfrastruktur: „§ 5b ... normiert, dass durch das Entwicklungsprogramm für Versorgungsinfrastruktur unter anderem die in Kärnten vorgegebene Zentrenstruktur im Sinne des Systems der Zentralen Orte erhalten und gesichert werden soll. Es ist davon auszugehen, dass jene Orte als ‚Zentrale Orte‘ zu definieren sind, die einen ‚Bedeutungsüberschuß’ im Sinne eines höheren Ausstattungsniveaus gegenüber anderen Ortschaften besitzen, als ihnen selbst aufgrund der örtlichen Bevölkerung zukommen würde. Dies bezieht sich auf öffentliche und private Dienstleistungs- und Handelseinrichtungen.“ Vgl auch zB Punkt 2.1.4 der Anlage 1 zum EP St. Veit/Glan: “Die Zentralen Orte im politischen Bezirk St. Veit an der Glan sind so zu entwickeln und zu gestalten, dass die erforderlichen öffentlichen und privaten Dienstleistungseinrichtungen unter günstigen Voraussetzungen und mit zumutbarem Zeitaufwand von der Wohn-, Arbeits- und Urlaubsbevölkerung des Planungsraumes in bestmöglicher Weise in Anspruch genommen werden können.“
IV. Handelsbetriebe
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– Die wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche liegt wie bei den EKZ I über 600m2 (außer es handelt sich um bestimmte gesetzlich festgelegte Betriebsarten, s. u.). – Klassisches Beispiel ist der sog „Fachmarkt“ aus dem Non-FoodBereich, wie etwa der Sportfachhandel (zB Hervis ab 800m2)108. – Verkaufslokale des Kraftfahrzeug- und Maschinenhandels, Baustoff-, Möbel- und Brennstoffhandels werden nur dann als EKZ II gewertet, wenn ihre wirtschaftlich zusammenhängende Verkaufsfläche mindestens 2.500m2 beträgt, da diese Branche naturgemäß mehr Ausstellungsfläche benötigt. Unter dieser Größenordnung ist von einem „sonstigen Handelsbetrieb“ auszugehen, für den keine Sonderwidmung nötig ist. – Zur Festlegung des Höchstausmaßes der wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche vgl IV.B.2. – Das EKZ-II-Regime kommt nach der Ausnahmebestimmung des § 8 Abs 8 lit b 1. Satz K-GplG unabhängig von ihrer Größe bei Baumschulen, Gärtnereien und Verkaufslokale bzw -flächen, in denen im räumlichen Zusammenhang mit einer Produktionsstätte ausschließlich die erzeugten Produkte angeboten werden, nicht zur Anwendung. – Auch EKZ II benötigen eine EKZ-Sonderwidmung, sofern sie – als Einzelhandelsbetriebe – abseits von Orts- und Stadtkernen liegen (vgl ansonsten 4.).
4. EKZ I und II in Orts- und Stadtkernen (§ 8 Abs 8a K-GplG) Wichtigste Folge einer Festlegung von Orts- oder Stadtkernen im FlWPl von Ober- und Mittelzentren ist, dass die Bestimmungen über Einkaufszentren für Verkaufslokale des Einzelhandels, die aber grundsätzlich alle EKZ-Kriterien erfüllen würden, in diesem Bereich nicht gelten.109 Begünstigt sind EKZ der Klasse I und II (§ 8 Abs 8b verweist auf Abs 8a), nicht jedoch der Großhandel, da von diesem eine Zentrenbelebung wohl nicht zu erwarten ist. Soll also ein Einkaufszentrum in der beschriebenen innerstädtischen Lage errichtet werden, entfällt die Sonderwidmungspflicht (§ 8 Abs 8a). Das Erfordernis eines – die Bebauungsbedingungen (§ 25 Abs 1 und 2 lit a, b, h und i) sowie das Höchstausmaß der zulässigen wirtschaftlich zusammenhängenden Verkaufsfläche nach § 8 Abs 8b K-GplG ausführenden – Teilbebauungsplanes bleibt jedoch bestehen. So kann erreicht werden, dass für Unternehmer ein größerer Anreiz besteht, ihre Handelsbetriebe eher im Zentrum zu errichten als „auf der grünen Wiese“. Diese Sonderstellung von in ausgewiesenen Zentren liegenden Einkaufszentren und insbesondere die Übergangsbestimmung Art II Abs 7 K-GplG, 108
109
Das mengenmäßig zu vernachlässigende Anbieten von Traubenzucker oder Sportriegeln würde mE einer Zuordnung als EKZ II nicht schaden, da dies am Charakter dieses EKZ-Typs nichts ändert. Novelle LGBl 2002/71.
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Kärnten
wonach vorübergehend Orts- und Stadtkerne durch den Landesgesetzgeber festgelegt wurden, hat in der Literatur zur Frage geführt, ob dies verfassungsrechtlich zulässig, in concreto sachlich gerechtfertigt und mit dem Grundsatz der abstrakten Einheitsgemeinde vereinbar, ist.110
5. Sonstige Betriebe (§ 8 Abs 8 K-GplG) Alle – aus Gründen zu geringer Verkaufsfläche oder des Sortiments – vom Einkaufszentrenregime nicht erfassten Verkaufslokale (zB Gourmetmärkte unter 600m2) bedürfen als „sonstige Betriebe des Handels“ keiner Sonderwidmung und können je nach ihrer Art in den dafür vorgesehenen Widmungsbereichen errichtet und geführt werden. Dazu gesellen sich auch jene drei Betriebsarten, die vom Gesetzgeber ausdrücklich vom EKZ-II-Regime ausgenommen wurden, nämlich Baumschulen, Gärtnereien sowie Verkaufslokale bzw –flächen, in denen im räumlichen Zusammenhang mit einer Produktionsstätte ausschließlich die erzeugten Produkte angeboten werden (§ 8 Abs 8 lit b 1. Satz).
6. Veranstaltungszentren (§ 8 Abs 10–13 K-GplG) Veranstaltungszentren sind zwar keine Handelsbetriebe, aber doch bestehen hier einige Parallelen. Zum einen findet man diese häufig im räumlichen Zusammenhang mit Einkaufszentren unter gemeinsamer Nutzung der Infrastruktur (zB Shoppingmall mit Kinokomplex und Diskothek). Zum anderen ist auch für die Veranstaltungszentren eine Sonderwidmung vorgesehen. Nach der Legaldefinition des § 8 Abs 11 K-GplG versteht man unter Veranstaltungszentren „bauliche Anlagen zur Durchführung von Veranstaltungen, die nicht bloß dem vorübergehenden Bedarf im Rahmen von Märkten, Kirchtagen, Ausstellungen, Messen und ähnlichem dienen, sondern dauerhaft für die Durchführung von Veranstaltungen bestimmt sind“ und an denen über 500 Besucher teilnehmen können. Vom Gesetz werden in einer demonstrativen Aufzählung Stadien, Hallen für sportliche und kulturelle Zwecke und Großdiskotheken und Großkinos111 genannt. Eine Sonderwidmung und Festlegung des Verwendungszweckes ist nötig, sofern ein solches Zentrum nicht auch im Grünland errichtet werden dürfte (§ 5 Abs 2 lit d), wie es zB bei ge110
111
Eindeutige Pro-Argumente bietet Berka, Zentrenstrukturen, 213; aA Hattenberger, Neuer EKZ-Tatbestand, 171. Der Individualantrag der Gemeinde St. Veit an der Glan auf Aufhebung ua der in Rede stehenden Übergangsbestimmung wurde vom VfGH mangels Legitimation zurückgewiesen. Die Stadtgemeinde beklagte in ihren Ausführungen den durch Art II Abs 7 K-GplG verursachten Startvorteil von Klagenfurt und Villach gegenüber den Mittelzentren und wies darauf hin, die Regelung diente allein dem Zweck, ein äußerst umstrittenes EKZ-Projekt im Zentrum von Klagenfurt zu verwirklichen (VfSlg 17.323/2004). Großkinos gelten schon ab jeweils 300 Besucher bezogen auf die Gesamtanlage als Veranstaltungszentrum.
V. Projektänderungen
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wissen Sportflächen der Fall ist, oder die Größe unter den Grenzen der Sonderwidmung liegt, weshalb das Projekt zB auch im Kurgebiet ohne Sonderwidmung verwirklicht werden könnte. Für die Festlegung einer Sonderwidmung kommen lediglich die Baulandkategorien Dorf-, Gewerbe-, Geschäfts-, (reine) Kur- sowie Sondergebiete in Frage, nach Abs 12 ist „auf die zentralörtlichen Funktionen in den Gemeinden sowie auf die Stärkung der typischen und gewachsenen Strukturen unter Berücksichtigung der funktionalen Gliederung des Gemeindegebietes einschließlich des Lärm- und Umweltschutzes, der Vermeidung unnötiger Verkehrsbelastungen sowie der Erreichbarkeit mit Linien des öffentlichen Personenverkehrs“ Bedacht zu nehmen.
V. Projektänderungen Hier soll nicht besprochen werden, wie ein Unternehmer ein Einkaufszentrum auf einem bislang zB als Grünland gewidmeten Grundstück verwirklichen kann oder wie sich die Erweiterung eines Wohnhauses in einen Handelsbetrieb rechtlich auswirkt. Diesbezügliche Fragen richten sich nach den oben bereits erläuterten Änderungen des FlWPl sowie nach den baurechtlichen Bestimmungen (wobei immer zu bedenken ist, dass eine Baubewilligung nur im Einklang mit den örtlichen Planungsinstrumenten erfolgen darf, vgl oben). Was an dieser Stelle noch einer genaueren Erläuterung bedarf ist vielmehr die Frage, wie das Kärntner Raumordnungsrecht mit Modifikationen bereits bestehender Handelsbetriebe umgeht. Denkbar sind folgende Fallkonstellationen: •
Betriebsvergrößerungen – Erweiterung eines kleinen Feinkostladens in einen Supermarkt durch einen Zubau. – Erweiterung der Verkaufsfläche durch Objektvergrößerung.
•
Nutzungsänderungen – Änderung eines Handelsbetriebes in einen anderen, zB von einem Bekleidungsmarkt in ein Schreibwarengeschäft. – Erweiterung der Verkaufsfläche ohne bauliche Änderung (zB dadurch, dass Lagerräume für den Kunden als Schauräume zugänglich gemacht werden).
•
Sortimentserweiterungen – Ein typischer Dienstleister verkauft in seinem Geschäftslokal zusätzlich Handelswaren. – Ein EKZ II nimmt Lebensmittel in sein Sortiment auf.
88
Kärnten
Wie löst das Kärntner Bau- und Raumordnungsrecht diese Fragen? Hier wird man zwei Prüfungsschritte zu unterscheiden haben: 1. Gibt es bauliche Änderungen? Bauliche Änderungen sind vor deren Baubeginn vom Bürgermeister als Baubehörde erster Instanz zu bewilligen (§ 3 Abs 1 iVm § 6 BauO).112 Im Rahmen eines baurechtlichen Vorprüfungsverfahrens (§ 13 Abs 2 BauO) wird ua untersucht, ob Widersprüche zum Raumordnungsrecht (lit a und b) bestehen. Trifft dies zu, ist eine bauliche Änderung unzulässig und der Antrag wäre abzuweisen (§ 15 Abs 1 BauO). Wie bereits erwähnt können auch Auflagen die Widmungskonformität nicht ersetzen. Selbst bewilligungsfreie Projekte müssen im Einklang mit den raumordnungsrechtlichen Bestimmungen stehen,113 ansonsten könnte die Baubehörde zumindest mit baupolizeilichen Maßnahmen (§§ 34 ff BauO)114, wie zB einem Beseitigungsauftrag, dagegen einschreiten. 2. Gibt es Widersprüche zum Raumordnungsrecht? Ein einfacher Handelsbetrieb im Bauland, der – warum auch immer – plötzlich die Kriterien eines EKZ erfüllt, ohne dass es zu einer Prüfung im baurechtlichen Verfahren kommt, steht aufgrund der fehlenden Sonderwidmung im Widerspruch zu den gesetzlichen Grundlagen des Raumordnungsrechts. Projektwerber bzw Gemeinde müssen danach trachten, Widmungskonformität wieder herzustellen. Das K-GplG sieht für diesen Fall kein eigenes – geschweige denn erleichtertes – Verfahren vor. Ausnahmen vom FlWPl durch eine Einzelbewilligung des Gemeinderates (§ 19a) sind beispielsweise für Vorhaben mit Sonderwidmungserfordernis nach § 8 K-GplG ausgeschlossen (§ 14 Abs 5 BauO). Die Gemeinde müsste – nach Anregung des Unternehmers115 – eine Änderung des FlWPl vornehmen und nachträglich eine Sonderwidmung im Wege des dafür vorgesehenen Verfahrens (vgl oben IV. B. 5.) erlassen, wenn im festgelegten Verkaufsflächen-Höchstmaß-Kontingent der jeweiligen Gemeinde noch Raum dafür bleibt. Sprechen Versagungsgründe oder sonstige Tatsachen gegen die Erlassung/Änderung einer Sonderwidmung, darf die Projektserweiterung oder –änderung nicht vorgenommen werden. Ist sie bereits vollzogen, muss die Behörde zu ex-ante-Maßnahmen greifen.
112
113 114 115
Der weitere Rechtszug ginge vom Gemeindevorstand (§ 94 Abs 1 K-AGO, LGBl 1998/66) bzw vom Stadtsenat (§ 94 K-VStR, LGBl 1998/69) oder der Bauberufungskommission der Landeshauptstadt Klagenfurt (§ 91 Abs 4 K-KStR, LGBl 1998/70) an die LReg als Aufsichtsbehörde im Rahmen der Vorstellung und schließlich kann noch Beschwerde vor den GH des öffentlichen Rechts geführt werden. Ebenso VwGH 19.12.2000, 2000/05/0270. Genauer Moritz, Wahrung und Durchsetzung öffentlicher Interessen, 33. Ein Rechtsanspruch auf eine Sonderwidmung EKZ besteht nicht. Vgl auch VwGH 6.07.1989, 89/06/0028 zum TROG.
V. Projektänderungen
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Bei Fällen ohne Sonderwidmungsproblem, wo sich zB nur die Verkaufsfläche unter der EKZ-Grenze ändert, ist zu hinterfragen, ob der Betrieb für die gegebene Widmung (zB Wohngebiet) dann noch typisch ist. Stimmt die Ausweisung im FlWPl (zB hinsichtlich der EKZ-Typen) mit der Realität nicht mehr überein, ist Widmungskonformität nachträglich wieder herzustellen.
Heike Randl
Niederösterreich I. II.
III.
IV.
Entwicklung und Regelungsziele........................................................................ Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Überörtliche Planungsinstrumente ............................................................. 1. Landesentwicklungsprogramme (Regional-, Sachprogramme) ........ 2. Überörtliche Raumordnungs- und Entwicklungskonzepte.............. B. Örtliche Planungsinstrumente ..................................................................... 1. Örtliche Raumordnungsprogramme ................................................... 2. Flächenwidmungspläne ......................................................................... a. Allgemeines...................................................................................... b. Planungsrichtlinien ......................................................................... c. Bauland ............................................................................................ Verfahren der Programm- bzw Planerstellung und -änderung....................... A. Gemeinsame Verfahrensvorschriften bei Europaschutzgebieten ............ B. Landesentwicklungsprogramme (Regional-, Sachprogramme) ............... 1. Voraussetzungen für eine Änderung ................................................... 2. Verfahren bei Aufstellung bzw Änderung .......................................... C. Aufstellung örtlicher Raumordnungsprogramme ..................................... D. Änderung örtlicher Raumordnungsprogramme ........................................ E. Bebauungsplan............................................................................................... 1. Inhalt ....................................................................................................... 2. Verfahren ................................................................................................ Sondervorschriften für Handelsbetriebe............................................................ A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien.................... B. Größen- und Warenbeschränkungen je nach Lage ................................... 1. Handelseinrichtungen in Zentrumszonen .............................................. 2. Handelseinrichtungen im geschlossenen, bebauten Ortsgebiet ........... 3. Handelseinrichtungen außerhalb geschlossener, bebauter Ortsgebiete...................................................................................................... 4. Handelseinrichtungen für nicht zentrumsrelevante Waren............... 5. Direkt- und Zwischenverkauf .............................................................. C. Bestandssicherung und Vorhabensänderungen/-erweiterungen.............. 1. Änderungen generell.............................................................................. 2. Bestandssicherung bis zur 17. ROG-Nov........................................... 3. Bestandssicherung durch die 17. ROG-Nov ...................................... D. Vereinfachtes Verfahren bei Handelseinrichtungen in Zentrumszonen .
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Niederösterreich
I. Entwicklung und Regelungsziele Die Stammfassung des derzeit gültigen Niederösterreichischen Raumordnungsgesetzes 1976 (NÖ ROG) wurde mit NÖ LGBl 1977/13 kundgemacht.1 Wie in den meisten anderen Bundesländern erfolgten auch in Niederösterreich bereits zu dieser Zeit im ROG erste Regelungen bezüglich Einkaufszentren. Seither wurde das ROG mehrmals novelliert, zuletzt im Juni 2007.2 Beginnend mit dem Erk des VfGH aus dem Jahr 1990, mit dem dieser eine zum Schutz der Nahversorgung erlassene Bestimmung des NÖ ROG – ähnlich wie etwa in den ROG von OÖ und der Stmk – aus kompetenzrechtlichen Gründen aufhob3, gab es dabei auch umfassende und einschneidende Änderungen in Bezug auf Handelseinrichtungen.4 Besonders hervorzuheben ist diesbezüglich zunächst die 8. Novelle5 zum NÖ ROG, mit welcher ua der Begriff „Stadt- und Ortskerngebiet“ entsprechend der Einkaufszentren-Verordnung zur GewO 19946 definiert wurde, sowie eine Gleichstellung von Einkaufszentren und Fachmärkten mit der Begründung erfolgte, dass beide Einrichtungen die gleichen negativen Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen hätten und zu einem Funktionsverlust der Ortskerne führten. Die 9. ROG-Nov7 2002 sah vor, dass Einkaufszentren nur auf Flächen baurechtlich bewilligt und errichtet werden dürfen, die als BaulandEinkaufszentrum gewidmet sind, Fachmarktzentren hingegen (nur) auf Flächen, die entweder als Bauland-Einkaufszentrum oder als Bauland-Fachmarktzentrum gewidmet sind.8 Mit der 14. ROG-Nov9 erfolgte schließlich eine völlige Neuregelung der Bestimmungen über Handelseinrichtungen, mit welcher auch die eben erwähnte Notwendigkeit eigener Widmungsarten für Fachmarktzentren und Einkaufszentren wegfiel. Neben der Umsetzung der SUP-RL 2001/42/EG und der Umgebungslärm-RL 2002/49/EG (für Ballungsräume und lärmberuhigte Gebiete) lag der Hauptzweck dieser Novelle abermals in der Stärkung und nachhaltigen Absicherung der Ortskerne.10 So wurden neben der deutli1 2
3 4
5 6 7 8 9
10
LGBl 8000-0. NÖ ROG 1976 idF zuletzt LGBl 8000-22 (45/07). Paragraphen ohne nähere Angaben beziehen sich im Folgenden auf das NÖ ROG idgF. Zur 17. ROG-Nov vgl S 93 sowie FN 13. VfSlg 12.284/1990. Zur diesbezüglichen Rsp des VfGH sowie die Entwicklung der Rechtslage in NÖ bis 2004 siehe insb auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 13f und 37. Die 8. ROG-Nov erfolgte im Jahr 1999, LGBl 8000-13. S dazu im Detail den Beitrag „Gewerberecht“ von R.Winkler in diesem Buch. 9. ROG-Nov, LGBl 8000-14. Zur damaligen Rechtslage vgl ausführlich Kanonier, Regelungen, 177ff (passim). 14. ROG-Nov, LGBl 8000-19; vgl dazu insb den IA der Abgeordneten Eigner ua sowie den Abänderungsantrag und AB des Bauausschusses, Ltg-359/A-1/25-2004. In Zusammenhang mit dieser Problemstellung hat sich auch die NÖ Arbeitsgemeinschaft zur Förderung des Einkaufes in Stadtzentren („NAFES“) etabliert, wel-
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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cheren Berücksichtigung der Stadt- und Ortskerne in den Leitzielen des ROG konkret die raumordnungsrechtlichen Erfordernisse für Handelseinrichtungen innerhalb eines Stadt- bzw Ortskerns aufgeweicht (ua durch die Möglichkeit, Zentrumszonen festzulegen, in denen Handelsbetriebe keinen Größenbeschränkungen unterliegen, wenn die Gemeinde die Widmung BaulandKerngebiet mit dem Zusatz „Handelseinrichtungen“ versieht), während Handelseinrichtungen in der Peripherie stärkeren Restriktionen hinsichtlich höchstzulässiger Bruttogeschoßfläche und (neu auch) Verkaufsfläche unterworfen wurden (ausgenommen Handelseinrichtungen für nicht zentrumsrelevante Waren).11 2006 erfolgten mit der 15. ROG-Nov12 weitere, kleinere Modifizierungen im Hinblick auf Handelseinrichtungen. Am 28.6.2007 wurde vom NÖ LT eine neuerliche Änderung des ROG beschlossen, welcher seitens der BReg im August 2007 zugestimmt wurde. Diese 17. ROG-Nov war zum Zeitpunkt der Drucklegung noch nicht kundgemacht, sodass noch von der „alten“, dh bisherigen, Rechtslage auszugehen war. Da die 17. ROG-Nov jedoch wesentliche Änderungen für Handelseinrichtungen beinhaltet, werden diese in der Folge an den entsprechenden Stellen mitbehandelt. Diese Neuerungen bestehen insbesondere in der Definition der „funktionellen Einheit“ sowie in einem umfangreichen Bestandsschutz.13
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen Bevor auf die speziellen Vorschriften für Handelseinrichtungen eingegangen wird, ist zunächst ein Überblick über die im ROG vorgesehenen Planungsinstrumente, ihr Verhältnis zueinander und die Abwicklung des Verfahrens für ihre Erstellung bzw Änderung zu verschaffen, da diese letztlich auch für Handelseinrichtungen ihre Gültigkeit haben und in den für sie erforderlichen raumordnungsrechtlichen Verfahren zu beachten sind. Wie für das Raumordnungsrecht typisch, besteht für die Planungsinstrumente eine abgestufte Hie-
11
12 13
che die Aufgabe hat, die Bemühungen der Gemeinden städtisch geprägter Ortskerne finanziell zu unterstützen. Laut Angaben auf der Homepage von NAFES werden zu diesem Zweck vom Land NÖ und der Wirtschaftskammer NÖ sechs Millionen Euro zur Verfügung gestellt (www.nafes.at [06.02.2007]). NAFES hat ua einen Leitfaden „Ortskern und Innenstadt“ ausgearbeitet, der auf ihrer Homepage zum Download zur Verfügung steht. Dazu näher unter IV.B. Zur sachlichen Rechtfertigung unterschiedlicher Anforderungen für die Widmung von Einkaufszentren in Kernbereichen und sonstigen Bereichen siehe insb die Abhandlung zum K-GplG 1995, LGBl 2002/71 von Berka, Zentrenstrukturen, 213ff (214); vgl dazu auch VfSlg 17.057/2003. LGBl 8000-21. Vgl generell dazu die Ausführungen im AB zur 17. ROG-Nov, Ltg-918/R-3/12007. Anm: Die Kundmachung erfolgte gegenüber dem Entwurf in unveränderter Fassung am 7. 9. 2007 mit LGBl 8000-23 (72/07).
94
Niederösterreich
rarchie bei zunehmendem Konkretisierungsgrad, beginnend von überörtlichen Konzepten und Programmen auf Landesebene, über örtliche Konzepte und Programme, bis hin zum Flächenwidmungs- und Bebauungsplan auf Gemeindeebene.
A. Überörtliche Planungsinstrumente 1. Landesentwicklungsprogramme (Regional-, Sachprogramme) Auf überörtlicher Ebene hat die Landesregierung gem den §§ 3, 10 und 11 Regional- oder Sachprogramme zu erlassen und zu verordnen, soweit dies für eine planvolle Entwicklung des Landes erforderlich ist. In diesen Programmen sind Ziele festzulegen und die Maßnahmen zu deren Erreichung zu bezeichnen. Die überörtlichen Raumordnungsprogramme sind auf Basis der im ROG normierten Leitziele (zB Bedachtnahme auf die Verkehrsauswirkungen und Abstimmung der Verkehrserfordernisse, Gewährleistung einer ausreichenden Versorgung) sowie der Ergebnisse aufbereiteter Entscheidungsgrundlagen zu erstellen (§ 3 Abs 1 iVm § 1 Abs 2). Dabei sind raumordnungsrelevante Vorgaben des Europarechts (vgl § 30a), Planungen und Maßnahmen des Bundes (zB in den Bereichen des Luftfahrt-, Eisenbahn- oder Bundesstraßenrechts, des Forst-, Wasser- oder Mineralrohstoffrechts), des Landes (etwa im Bereich des Naturschutzes) und benachbarter Bundesländer zu berücksichtigen (vgl § 15 Abs 2). Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang, dass als Beratungsorgan der Landesregierung in Angelegenheiten der Raumordnung gem den §§ 7ff ein beim Amt der NÖ Landesregierung eingerichteter Raumordnungsbeirat fungiert, der in dieser Funktion Empfehlungen abgibt.14 Regionale Raumordnungsprogramme bestehen derzeit für das nördliche15 und südliche16 Wiener Umland, NÖ Mitte17, Wiener Neustadt-Neunkirchen18 sowie die untere Enns19. Nach § 11 Abs 4 sind in regionalen Raumordnungsprogrammen Ballungsräume, ruhige Gebiete in einem Ballungsraum und ruhige Gebiete auf dem Land gem Art 3 der Umgebungslärm-Richtlinie20 festzulegen. Derartige Festlegungen haben bisher nicht stattgefunden. 14
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Vgl auch die VO über die Geschäftsordnung des Raumordnungsbeirates, LGBl 8000/1-0. VO über ein regionales Raumordnungsprogramm nördliches Wiener Umland, LGBl 8000/86-1. VO über ein regionales Raumordnungsprogramm südliches Wiener Umland, LGBl 8000/85-2. VO über ein regionales Raumordnungsprogramm NÖ Mitte, LGBl 8000/76-1. VO über ein regionales Raumordnungsprogramm Wiener Neustadt-Neunkirchen, LGBl 8000/75-2. VO über ein regionales Raumordnungsprogramm Untere Enns, LGBl 8000/35-0. Zu dieser Thematik siehe insb Lebensministerium (Hrsg), Handbuch Umgebungslärm (2007).
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Sektorale Raumordnungsprogramme (Sachprogramme) wurden verordnet für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe („Kiesleitplan“)21, für den Sachbereich Sozialhilfe22, das Freizeit- und Erholungswesen23, das Schulwesen24, die Entwicklung des Fremdenverkehrs25, das Verkehrswesen26, das Gesundheitswesen27 sowie – in Zusammenhang mit Handelsbetrieben bzw Einkaufszentren von besonderer Bedeutung – zur Sicherung und Verbesserung der Versorgung der Bevölkerung mit zentralen Einrichtungen28. Die überörtlichen Raumordnungsprogramme werden als Verordnungen im LGBl kund gemacht; sie bestehen aus dem Wortlaut der Verordnung, dazu gehörigen Plänen sowie anderen grafischen Darstellungen (vgl § 27 Abs 1) und sind rechtsverbindlich. So dürfen insbesondere örtliche Raumordnungsprogramme den überörtlichen nicht widersprechen. Und auch das Land ist im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung ausdrücklich an deren Vorgaben gebunden (§ 6).
2. Überörtliche Raumordnungs- und Entwicklungskonzepte Neben den verpflichtend zu erstellenden regionalen und sektoralen Raumordnungsprogrammen können gem § 12 von der Landesregierung zur Abstimmung von raum- und/oder sachbereichsbezogenen Entwicklungsvorstellungen und -maßnahmen für das gesamte Bundesland oder einzelne Regionen auch Raumordnungs- und Entwicklungskonzepte erstellt werden, wobei insbesondere Themen wie Europaschutzgebiete, Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Verkehr, Bevölkerungsentwicklung, Gesundheit, Soziales und Bildung zu berücksichtigen sind. Anders als etwa in Salzburg ist demnach die Erstellung eines Landesentwicklungskonzepts im ROG nicht zwingend vorgesehen. Nichtsdestotrotz besteht ein solches auch in NÖ als strategisches Steuerungsinstrument auf 21
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VO über ein sektorales Raumordnungsprogramm für die Gewinnung grundeigener mineralischer Rohstoffe, LGBl 8000/83-0. NÖ Sozialhilfe-Raumordnungsprogramm, LGBl 8000/31-1. NÖ Freizeit- und Erholungsraumordnungsprogramm, LGBl 8000/30-0. NÖ Schul-Raumordnungsprogramm, LGBl 8000/29-1. NÖ Fremdenverkehrs-Raumordnungsprogramm, LGBl 8000/27-0. NÖ Verkehrs-Raumordnungsprogramm, LGBl 8000/26-0. VO über ein Raumordnungsprogramm für das Gesundheitswesen, LGBl 8000/ 22-4. NÖ Zentrale-Orte-Raumordnungsprogramm, LGBl 8000/24-1. Ein „zentraler Ort“ ist nach § 1 Abs 1 Z 8 ROG bzw § 2 Abs 1 des Raumordnungsprogramms das baulich zusammenhängende Siedlungsgebiet, das innerhalb einer Gemeinde die Funktion des Hauptortes erfüllt und im besonderen Maße Standort zentraler Einrichtungen ist, die idR nicht nur die Bevölkerung der eigenen Gemeinde, sondern auch jene der Umlandgemeinden versorgen. Unter „zentralen Einrichtungen“ sind gem § 3 des Raumordnungsprogramms öffentliche und private Einrichtungen, die der Bevölkerung Güter und Dienstleistungen bereitstellen, zu verstehen, so wie etwa Einrichtungen des Handels.
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oberster Ebene und bildet sozusagen das „Dach“ der landesplanerischen Aktivitäten. Das aktuelle NÖ Landesentwicklungskonzept wurde am 14.9.2004 von der Landesregierung beschlossen29. Sektorale und regionale Entwicklungskonzepte, welche das Landesentwicklungskonzept konkretisieren und „verfeinern“ sollen, befinden sich in Ausarbeitung, ua ein Konzept für Gewerbe, Industrie und wirtschaftsnahe Dienste.30 Ein Entwicklungskonzept enthält generelle Leitvorstellungen aufgrund der Ergebnisse der Grundlagenforschung für die mittel- und langfristige Entwicklung des jeweiligen Raumes (vgl § 1 Abs 1 Z 11). Anders als Raumordnungsprogramme stellen derartige Konzepte keine Verordnungen dar, sie werden nicht im LGBl kund gemacht und enthalten keine rechtsverbindlichen Festlegungen.
B. Örtliche Planungsinstrumente 1. Örtliche Raumordnungsprogramme Nach § 13 hat jede Gemeinde ein örtliches Raumordnungsprogramm zu erlassen, welches – nach Maßgabe der Ziele des ROG31 und den Ergebnissen aufbereiteter Entscheidungsgrundlagen32 sowie unter Bedachtnahme auf Planungen und Maßnahmen des Bundes, des Landes und benachbarter Gemeinden – die Planungsziele festlegt und die entsprechenden Maßnahmen zur Zielerreichung bezeichnet. Die Verordnung des örtlichen Raumordnungsprogramms muss jedenfalls ein (planlich dargestelltes) Entwicklungskonzept und einen FlWPl enthalten. Als Grundlage für die Aufstellung bzw Änderung eines örtlichen Raumordnungsprogramms sind der Zustand des Gemeindegebietes und seine Veränderungen von der Gemeinde laufend zu untersuchen und zu dokumentieren. So ist insbesondere über das gewidmete Bauland eine Flächenbilanz mit den bebauten und unbebauten Flächen aufzustellen. Das Ergebnis muss in allen seinen Teilen nachvollziehbar sein und ist durch Pläne (Naturraum, Grundausstattung, bauliche Bestandsaufnahme, Verkehrs- und Landschafts29
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Das NÖ Landesentwicklungskonzept steht unter http://www.raumordnung-noe.at (28.01.2007) zum Download zur Verfügung und kann unter dieser Adresse auch kostenlos als Broschüre angefordert werden. So http://www.raumordnung-noe.at/dynamisch/showcontainer.php?id=117 (28. 01. 2007). Als Ziele des ROG sind insb die in § 1 Abs 2 normierten generellen Leitziele (Z 1) sowie die besonderen Leitziele für die örtliche Raumplanung (Z 3; zB Sicherung und Entwicklung der Stadt- und Ortskerne, günstige Erreichbarkeit von Einrichtungen des täglichen Bedarfs im Wohnbauland) heranzuziehen. Eine mangelhafte Grundlagenerhebung und -berücksichtigung stellt nach der Jud des VfGH eine Gesetzwidrigkeit dar und kann daher zur Aufhebung des örtlichen Raumordnungsprogramms führen (vgl Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 3, 5 und 10 sowie E 2 und 6–8 zu § 13 NÖ ROG)
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konzept33) und einen Planungsbericht (Grundlagenbericht, Erläuterungen zum Entwicklungskonzept und zum FlWPl, Umweltbericht über die strategische Umweltprüfung) darzustellen. Örtliche Raumordnungsprogramme bestehen demnach aus dem Wortlaut der Verordnung, dazu gehörigen Plänen und anderen grafischen Darstellungen sowie dem Planungsbericht (§ 27 Abs 1). Form und Ausführung dieser Pläne und Darstellungen sowie die Darstellung der Ergebnisse der Grundlagenforschung haben der NÖ Planzeichenverordnung zu entsprechen.34
2. Flächenwidmungspläne a. Allgemeines Im FlWPl sind für das gesamte Gemeindegebiet die Widmungsarten für alle Flächen festzulegen und kenntlich zu machen, für welche Flächen rechtswirksame überörtliche Planungen (Flugplätze, Eisenbahnen, Straßen) oder Nutzungsbeschränkungen aufgrund von Bundes- oder Landesgesetzen (zB Schutzgebiete bzw -objekte nach NSchG, WRG oder DMSG, Bergbaugebiete nach MinroG35, Hochwasserabflussbereiche nach WRG) bestehen oder diese in den Anwendungsbereich der Seveso-II-Richtlinie 96/82/EG fallen (§ 14 Abs 1 und § 15 Abs 1 und 2).36 Neben den drei „Grundwidmungsarten“ Bauland (§§ 16ff), Verkehrsflächen (§ 18) und Grünland (§§ 19f) können im FlWPl darüber hinaus auch noch Vorbehaltsflächen gem § 20 (zB für Schulen und Kindergärten, Gebäude für die Energieversorgung, etc) vorgesehen werden. Für Flächen, welche aufgrund ihres Standortes für eine Bebauung ungeeignet sind (zB Lage im HQ 100, instabile Untergrund- oder Geländeverhältnisse, nicht sanierte oder gesicherte Altlasten), ist eine Baulandwidmung bereits ex lege ausgeschlossen (§ 15 Abs 3–5); für derartige Flächen besteht daher – von den gesetzlich normierten Ausnahmen abgesehen – ein generelles Bauverbot.
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Zum Landschaftskonzept siehe die Legaldefinition in § 1 Abs 1 Z 9. Die NÖ PlanzeichenVO, LGBl 8000/2-0, gilt nur für örtliche Raumordnungsprogramme; diese Einschränkung ist in § 27 Abs 2 nicht vorgesehen. So begründet etwa die Verleihung einer Bergwerksberechtigung (Grubenmaß, Überschar) gem §§ 22ff MinroG, BGBl I 1999/38 idF zuletzt BGBl I 2006/113, in Bezug auf bergfreie mineralische Rohstoffe ein Bergbaugebiet, welches eine Zuständigkeit der Landesraumordnung ausschließt (zur rechtlichen Qualität der Überschar vgl auch VwGH 24.02.2006, 2005/04/0044-25, sowie Randl/Scheiring, Alpenkonvention: Bergbau, Bergwald und Biotopschutz, RdU-U&T 2006/2, 13). Nach § 3 NÖ PlanzeichenVO ist der FlWPl im Maßstab 1:5.000 herzustellen und muss alle Grundstücke des gesamten Gemeindegebietes enthalten. Die zu verwendenden Signaturen für Bauland, Verkehrsflächen und Grünland sind in den §§ 8–10 leg cit normiert (wobei darin die Änderungen durch die 14. ROG-Nov bezüglich Handelseinrichtungen noch nicht berücksichtigt sind); zu den Signaturen für die Kenntlichmachung von Nutzungsbeschränkungen siehe § 11 Abs 1 der VO.
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Für Handelseinrichtungen kommen grundsätzlich nur Baulandwidmungen in Frage, was durch ihre systematische Einordnung in § 17 zwischen den (allgemeinen) Bestimmungen zum Bauland und jenen für Verkehrsflächen verdeutlicht wird. Zu den Sondervorschriften für Handelseinrichtungen auf Verkehrsflächenwidmungen siehe unten IV.B.3.
b. Planungsrichtlinien Die Erstellung des FlWPl hat – unter Berücksichtigung der überörtlichen Planungen – anhand der in § 14 Abs 2 normierten Planungsrichtlinien zu erfolgen. Diese sehen etwa bei der Baulandwidmung insbesondere die Sicherstellung einer ausreichenden Infrastruktur vor (verkehrsmäßige Erschließung, Wasserver- und Abwasserentsorgung). Die Widmungsarten sind weiters ua so festzulegen, dass Wohnbauland, Sondergebiete mit besonderem Schutzbedürfnis und Erholungsgebiete außerhalb von Störungseinflüssen angeordnet werden bzw bleiben (einerseits Schutz der Bevölkerung, andererseits Schutz vor „heranrückender Wohnbebauung“). Bei gemischten Gebieten sind die Betriebs- von den Wohngebieten zumindest blockweise voneinander zu trennen. Bei Betriebs- und Industriegebieten ist eine größtmögliche Konzentration innerhalb des Gemeindegebietes anzustreben. Zur Festlegung von Ortskernen als Zentrumszonen siehe unten IV.B.1. Die Planungsrichtlinien sehen weiters vor, dass generell bei der Festlegung von Widmungsarten deren Raumverträglichkeit sichergestellt werden können muss, wobei die Gefahrenbereiche von Betrieben, die unter das Regime der Seveso-II-Richtlinie fallen, zu berücksichtigen sind. Demnach hat im Rahmen der Grundlagenerhebung jedenfalls dann eine Raumverträglichkeitsprüfung stattzufinden, wenn Verträglichkeitsprobleme der geplanten Widmungsart vorhersehbar sind.37 Die Raumverträglichkeitsprüfung dient dem Zweck, die Verträglichkeit der Auswirkungen der beabsichtigten Widmung mit Umwelt und Natur (zB Schutzgebiete nach dem NÖ NSchG) sowie den örtlichen und überörtlichen Siedlungs- und Raumstrukturen hinsichtlich Verkehr, Wirtschaft, Ver- und Entsorgung, Tourismus, Erholung udgl abzuschätzen (vgl § 1 Abs 1 Z 13). c. Bauland Das Bauland ist im FlWPl entsprechend den örtlichen Gegebenheiten in die Unterkategorien Wohn-, Kern-, Betriebs-, Industrie-, Agrar- und Sondergebiete sowie Gebiete für erhaltenswerte Ortsstrukturen iSd § 16 Abs 1 zu untergliedern. Diese Widmungskategorien unterscheiden sich in erster Linie durch das Ausmaß der zulässigen Lärm- und Geruchsemissionen/-immis-
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Ist bei der Flächenwidmungsplanerstellung bzw -änderung eine SUP durchzuführen, wird die Raumverträglichkeitsprüfung, soweit deren Themen nicht ohnehin auch SUP-relevant sind, als Teil bzw im Rahmen der SUP abgeführt werden.
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sionen bzw sonstigen (schädlichen) Auswirkungen auf ihre Umgebung sowie Zweck und äußere Erscheinungsform der zulässigen Bebauung. Die Landesregierung hat gem § 14 Abs 3 zu diesem Zweck die Verordnung über die Bestimmung des äquivalenten Dauerschallpegels bei Baulandwidmungen erlassen, welche bei der Festlegung der Widmungsarten der einzelnen Flächen im Lageverhältnis zueinander entsprechend zu berücksichtigen ist.38 Die Festlegung der Widmungsart im FlWPl ist Grundlage für den im baubehördlichen Genehmigungsverfahren wahrzunehmenden Immissionsschutz. Nach § 48 NÖ BauO 199639 dürfen Emissionen, die von Bauwerken oder deren Benützung ausgehen, das Leben oder die Gesundheit von Menschen nicht gefährden und Menschen durch Lärm, Geruch, Staub etc nicht örtlich unzumutbar belästigen. Die örtliche Zumutbarkeit von Belästigungen richtet sich wiederum danach, welche Widmung das betreffende Grundstück im FlWPl aufweist, und der sich daraus ergebenden zulässigen Auswirkung des Bauwerks und dessen Benützung auf einen gesunden, normal empfindenden Menschen.40 Nach § 16 Abs 3 können in allen Baulandwidmungsarten ausdrücklich ua auch Bauwerke und Einrichtungen zur Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs zugelassen werden, sofern dies eine besondere Zweckbindung in den Widmungskategorien Kerngebiet, Betriebsgebiet oder Sondergebiet nicht ausschließt. Wohngebäude sowie eine sonstige Wohnnutzung sind gem § 16 Abs 2 in Betriebs-, Industrie- und Sondergebieten nur im betrieblich unbedingt erforderlichen Ausmaß zuzulassen. Die in dieser Bestimmung ebenfalls angeführten Gebiete für Einkaufs- bzw Fachmarktzentren beziehen sich noch auf die alte Rechtslage vor der generellen Neuregelung der Vorschriften für Handelseinrichtungen in § 17; dieser Redaktionsfehler wird mit der 17. ROG-Nov beseitigt.41 Zum Zweck der Sicherung einer geordneten Siedlungsentwicklung sowie der Sanierung bzw Sicherung von Altlasten bzw Verdachtsflächen kann unter bestimmten, in § 16 Abs 4 normierten Voraussetzungen das Bauland auch in verschiedene Aufschließungszonen unterteilt werden, deren Freigabe durch Verordnung des Gemeinderates nach Maßgabe der NÖ BauO 1996 erfolgt. 38
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LGBl 8000/4-0; demnach wurden für Wohngebiete und Gebiete für erhaltenswerte Ortsstrukturen ein Immissionshöchstwert von 55 dB (A) bei Tag und 45 dB (A) in der Nacht, für Kerngebiete ein Immissionshöchstwert von 60 dB (A) bei Tag und 50 dB (A) in der Nacht festgelegt. Für Betriebsgebiete und Gebiete für Einkaufszentren gelten zudem Emissionshöchstwerte von 65 dB (A) bei Tag und 55 dB (A) in der Nacht, für Industriegebiete 70 dB (A) bei Tag und 60 dB (A) in der Nacht. Abweichungen davon sind bei der Baulandwidmung unter den in § 3 der VO normierten Voraussetzungen möglich. Die Festlegungen hinsichtlich von Gebieten für Einkaufszentren beziehen sich noch auf die alte Rechtslage vor der 14. ROG-Nov. LGBl idF zuletzt 8200-14. Vgl dazu etwa auch Wessely, Örtliche Raumplanung 363. Vgl AB zur 17. ROG-Nov, Ltg-918/R-3/1-2007, 3.
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Bei der Neuwidmung von Bauland kann die Gemeinde im FlWPl eine fünfjährige Befristung für die Bebauung vorsehen, nach deren Ablauf die Gemeinde das unbebaute Grundstück wieder entschädigungsfrei rückwidmen kann (§ 16a Abs 1). Eine weitere Möglichkeit der Baulandmobilisierung besteht durch den Abschluss von entsprechenden Verträgen der Gemeinde mit den Grundeigentümern, in welchen sich letztere zur Bebauung binnen einer bestimmten Frist verpflichten (Vertragsraumordnung; § 16a Abs 2; vgl in diesem Zusammenhang auch § 24 Abs 3). Zu den in § 17 normierten Sondervorschriften für Handelseinrichtungen siehe unter IV.
III. Verfahren der Programm- bzw Planerstellung und -änderung A. Gemeinsame Verfahrensvorschriften bei Europaschutzgebieten Örtliche und überörtliche Raumordnungsprogramme sind vor ihrer Erlassung oder Änderung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Europaschutzgebietes42 zu prüfen. Diese in § 2 normierte Pflicht zur Durchführung einer Naturverträglichkeitsprüfung hat ihre europarechtliche Grundlage in Art 6 Abs 3 und 4 der FFH-Richtlinie 92/43/EG. Dem Wortlaut in § 2 Abs 1 nach hätte diese Prüfung jedenfalls und immer zu erfolgen, wenn die genannten Programme erlassen oder geändert werden sollen, unabhängig von der Entfernung zu einem Europaschutzgebiet bzw der Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung von dessen Erhaltungszielen und/oder dem Ausmaß der Änderung des Programms. Diese Regelung ist überschießend, sodass eine einschränkende, teleologische Interpretation dieser Bestimmung erforderlich ist. Demnach ist vor der Erlassung oder Änderung eines örtlichen oder überörtlichen Raumordnungsprogramms eine Naturverträglichkeitsprüfung (lediglich dann) durchzuführen, wenn dadurch oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen oder Projekten ein Europaschutzgebiet erheblich beeinträchtigt werden könnte („Screening“; dies entspricht auch den Anforderungen des Art 6 Abs 3 FFH-Richtlinie). Zu beachten ist hierbei freilich, dass eine erhebliche Beeinträchtigung eines solchen Gebietes auch dann möglich sein kann, wenn sich das Raumordnungsprogramm ausschließlich auf Bereiche außerhalb eines Europaschutzgebietes bezieht.43 42
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Vgl § 9 NÖ NSchG 2000, LGBl 5500-6, iVm der VO über Europaschutzgebiete, LGBl 5500/6-1. Die EuropaschutzgebietsVO wird derzeit überarbeitet, ein Änderungsentwurf befindet sich in der Begutachtungsphase. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen (der nicht auf eine physische Berührung des Europaschutzgebietes abstellt, sondern ausschließlich auf eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele eines solchen Gebietes)
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B. Landesentwicklungsprogramme (Regional-, Sachprogramme) 1. Voraussetzungen für eine Änderung Bevor auf die Verfahrensvorschriften für die Aufstellung bzw Änderung überörtlicher Raumordnungsprogramme im Einzelnen eingegangen wird, ist zunächst vorauszuschicken, dass nach § 5 eine Änderung nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen erfolgen darf, namentlich dann, wenn – sich die Rechtslage ändert, – sich die Grundlagen44 wesentlich ändern, oder – verbesserte Planungsgrundlagen örtlicher Raumordnungsprogramme oder Entwicklungskonzepte eine Unschärfe des überörtlichen Raumordnungsprogramms aufzeigen.
2. Verfahren bei Aufstellung bzw Änderung Das Verfahren zur Aufstellung bzw Änderung eines überörtlichen Raumordnungsprogramms ist in § 4 geregelt. Demnach ist bei jeder (Neu-)Aufstellung jedenfalls eine strategische Umweltprüfung (SUP) iSd § 1 Abs 1 Z 15 durchzuführen.45 Bei Änderungen von überörtlichen Raumordnungsprogrammen ist folgendermaßen zu unterscheiden: Handelt es sich um eine Änderung, welche den Rahmen für ein künftiges Projekt iSd UVP-Richtlinie 85/337/EWG setzt, oder voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf ein Europaschutzgebiet erwarten lässt, ist wie bei der Neuaufstellung zwingend eine SUP durchzuführen (in letzterem Fall auch
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und insb aus einer richtlinienkonformen Interpretation derselben. Das österreichische Naturschutzrecht geht aber auch generell von einem solchen Verständnis aus, wonach ein naturschutzrechtlich relevanter Eingriff auch dann vorliegt, wenn die in Rede stehenden Maßnahmen selbst außerhalb eines Schutzgebietes oder -objekts ihren Ausgang nehmen (vgl insb die Naturschutzbegriffsdefinitionen der Verbindungsstelle der Bundesländer [1995] 6). Im NÖ NSchG 2000 ist die Verträglichkeitsprüfung in § 10 normiert. Allgemein zum naturschutzrechtlichen Genehmigungsregime etwa Randl, Naturschutzrecht, in Raschauer/Wessely, Handbuch Umweltrecht, 380 und 390ff mwN. Gemeint sind damit die naturräumlichen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Gegebenheiten des Landesgebietes, welche nach § 3 Abs 3 als Grundlagen für Festlegungen in überörtlichen Raumordnungsprogrammen heranzuziehen sind. Beim Verweis in § 5 Abs 1 Z 2 auf § 2 Abs 1 handelt es sich um ein Redaktionsversehen (vgl Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 3 zu § 5 NÖ ROG). Dies muss auch für § 5 Abs 2 gelten, der für das Verfahren eine sinngemäße Anwendung der Bestimmungen des § 4 vorsieht, da sich § 4 ohnehin – in einem nicht unbeträchtlichen Ausmaß – dem Verfahren bei der Änderung von Raumordnungsprogrammen widmet. Zur SUP in diesem Zusammenhang siehe insb auch die im Auftrag des BMLFUW erstellte Studie von Weber/Stöglehner, Integrationsmöglichkeiten der strategischen Umweltprüfung in die nominelle und funktionelle Raumordnung (2001).
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bzw im Rahmen der SUP eine Naturverträglichkeitsprüfung iSd Art 6 Abs 3 FFH-Richtlinie). Bei allen anderen Änderungen hat die Landesregierung zunächst eine Erheblichkeitsprüfung durchzuführen, dh zu prüfen, ob aufgrund voraussichtlich erheblicher Umweltauswirkungen eine SUP erforderlich ist („Screening“), wobei die in § 4 Abs 2 normierten Kriterien zu berücksichtigen sind.46 Was das Kriterium „Rahmen für ein künftiges Projekt iSd UVPRichtlinie“ betrifft, so sind im Hinblick auf Handelsbetriebe/-einrichtungen insbesondere die im Anhang 1 des UVP-G 2000 verankerten Vorhabenstypen „Einkaufszentren“ (Z 19), „Öffentlich zugängliche Parkplätze oder Parkgaragen“ (Z 21) sowie „Städtebauvorhaben“ (Z 18 lit b) und die dort jeweils normierten Tatbestandsmerkmale als Auslöser für eine UVP-Pflicht von Relevanz. Die Entscheidung, ob eine SUP durchzuführen, ist inklusive Begründung der NÖ Umweltanwaltschaft als gem § 1 Abs 1 Z 16 zuständiger Umweltbehörde in Angelegenheiten der überörtlichen Raumordnung vorzulegen, welche binnen sechs Wochen dazu eine Stellungnahme abgeben kann. Danach sind das Ergebnis und die Begründung im Internet zu veröffentlichen. Eine Verpflichtung, das Ergebnis entsprechend der Stellungnahme der Umweltanwaltschaft zu gestalten, ist im ROG nicht normiert (die Stellungnahme ist lediglich – wie auch sonstige, im Zuge der Erstellung eines Raumordnungsprogramms rechtzeitig eingelangte Stellungnahmen – bei der Entscheidungsfindung in Erwägung zu ziehen). Von der Landesregierung ist auch der Untersuchungsrahmen für die SUP festzulegen („Scoping“), wobei wiederum die Umweltbehörde zu ersuchen ist, binnen vier Wochen eine Stellungnahme dazu abzugeben. Im Rahmen des Scopings wird der Grundstein für die weitere Prüfung gelegt und ist deshalb in der Praxis – wie auch bei der projektbezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) – von besonderer Bedeutung, sodass ein entsprechend hoher Sorgfaltsmaßstab an diesen Verfahrensschritt anzulegen ist. Entsprechend den Vorgaben der SUP-Richtlinie ist über die durchgeführten Untersuchungen schließlich ein Umweltbericht iSd § 1 Abs 1 Z 17 nach den Kriterien des § 4 Abs 6 zu erstellen.47
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Eine wesentliche Hilfestellung für die Durchführung des Screenings bietet die im Auftrag des BMLFUW erstellte Studie von Sommer, Die Beurteilung der Erheblichkeit von Umweltauswirkungen. Vorgehen und Kriterien für das Screening bei Strategischen Umweltprüfungen (2002). Vom BMLFUW wurde dazu ein praxisgerechter Leitfaden mit Checklisten zur Durchführung der einzelnen Schritte einer SUP herausgegeben (Lebensministerium, Strategische Umweltprüfung: Vom Untersuchungsrahmen zur Erfolgskontrolle. Inhaltliche Anforderungen und Vorschläge für die Praxis [2005]). Zu den Anforderungen der SUP-RL an ihre Umsetzung allgemein siehe insb auch den Leitfaden der Europäischen Kommission/Generaldirektion Umwelt, Umsetzung Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (2003).
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Der Entwurf eines überörtlichen Raumordnungsprogramms ist – im Falle einer durchgeführten SUP einschließlich Umweltbericht – von der Landesregierung im Internet für sechs Wochen zu veröffentlichen. Innerhalb dieser sechs Wochen kann jeder dazu eine schriftliche Stellungnahme abgeben. Bestimmten Institutionen (betroffene Gemeinden, Umweltbehörde, Kammern etc) ist der Entwurf – gegebenenfalls inklusive Umweltbericht – eigens zuzustellen. Die Gemeinden haben die übermittelten Unterlagen zwei Wochen lang zur öffentlichen Einsichtnahme aufzulegen und dies entsprechend kundzumachen. Erforderlichenfalls sind auch andere Bundesländer und/oder benachbarte EU-Staaten zu konsultieren. Rechtzeitig eingelangte Stellungnahmen sowie der gegebenenfalls erstellte Umweltbericht sind von der Landesregierung bei der Entscheidungsfindung (lediglich) „in Erwägung zu ziehen“. Zusätzlich zur Kundmachung des Raumordnungsprogramms ist im Falle einer durchgeführten SUP die Entscheidung im Internet zu erläutern, wobei die vorgesehenen Überwachungsmaßnahmen anzuführen sind („Monitoring“); letztere sind zudem der Umweltbehörde sowie den allenfalls konsultierten Bundesländern und EUStaaten mitzuteilen.
C. Aufstellung örtlicher Raumordnungsprogramme Das Verfahren zur Aufstellung, dh zur erstmaligen Erarbeitung (bestehend aus Grundlagenforschung, Verordnung mit Festlegung der Entwicklungsziele und Maßnahmen, räumliches Entwicklungskonzept und FlWPl)48, eines örtlichen Raumordnungsprogramms ist in § 21 geregelt. Demnach ist bei der Aufstellung zwingend eine SUP (inklusive der von der SUP-RL geforderten Alternativenprüfung, der Erstellung eines Umweltberichtes, der erforderlichen Konsultationen sowie der Festlegung von Überwachungsmaßnahmen) durchzuführen.49 Die Umweltbehörde, dh nach § 1 Abs 1 Z 16 die Landesregierung, ist aufzufordern, binnen vier Wochen zum Untersuchungsrahmen der SUP Stellung zu nehmen. Der Entwurf des örtlichen Raumordnungsprogramms ist nach vorheriger Kundmachung der Auflage sechs Wochen hindurch in der Gemeinde zur allgemeinen Einsicht aufzulegen, währenddessen jeder dazu eine schriftliche Stellungnahme abgeben kann. Bestimmte Institutionen, wie etwa die Kammern, sind über die Auflage schriftlich zu benachrichtigen. Ebenso werden alle Haushalte in der Gemeinde sowie die von einer Neu- oder Umwidmung betroffenen Grundeigentümer von der Auflage verständigt. Eine Parteistellung im Verfahren erwächst aus dieser Verständigung jedoch nicht. Eine fehlende oder fehlerhafte Verständigung der betroffenen Grundeigentümer und
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Vgl § 2 Z 1 NÖ PlanzeichenVO. Dazu insb Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 3ff zu § 21 NÖ ROG.
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Haushalte hindert nicht das rechtmäßige Zustandekommen des örtlichen Raumordnungsprogramms (§ 21 Abs 6).50 Der Landesregierung ist der Entwurf ab Auflagebeginn direkt zu übermitteln, welche binnen insgesamt zehn Wochen den Entwurf in rechtlicher und fachlicher Hinsicht zu prüfen und das Ergebnis darüber der Gemeinde schriftlich mitzuteilen hat. Der für die Erlassung des örtlichen Raumordnungsprogramms als Verordnung zuständige Gemeinderat soll diese erst nach der Mitteilung der Landesregierung bzw nach Fristablauf beschließen. Bei der Beschlussfassung sind auch die weiteren eingelangten Stellungnahmen sowie der Umweltbericht „in Erwägung zu ziehen“. Anschließend ist das örtliche Raumordnungsprogramm, dh das räumliche Entwicklungskonzept und der FlWPl, samt allen Entscheidungsgrundlagen und Verfahrensdokumentationen binnen zwei Wochen der Landesregierung zur Genehmigung vorzulegen. Innerhalb eines Monats nach Vorlage hat die Landesregierung der Gemeinde mitzuteilen, ob und, wenn ja, welche Unterlagen noch nachzureichen sind. Die Versagungsgründe sind in § 21 Abs 11 normiert; dazu gehören ua eine wesentliche Beeinträchtigung der wirtschaftlichen (und sonstigen) Entwicklung anderer Gemeinden sowie ein Widerspruch zu den Bestimmungen über Handelseinrichtungen (insbesondere zu § 17 und § 30 Abs 8). Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass in Landschaftsschutzgebieten die Landesregierung gem § 8 Abs 2 NÖ NSchG jedenfalls ein Gutachten eines Naturschutzsachverständigen sowie eine Stellungnahme der NÖ Umweltanwaltschaft einzuholen hat. Ist nach Ansicht der Landesregierung ein Versagungsgrund gegeben, hat sie der Gemeinde vor der Versagung der Genehmigung Gelegenheit zu geben, sich dazu binnen einer Frist von mindestens acht Wochen zu äußern. Teilt die Landesregierung der Gemeinde nicht binnen sechs Monaten ab Vorlage (der vollständigen Unterlagen) einen Versagungsgrund mit, gilt das örtliche Raumordnungsprogramm als genehmigt. Dieses ist schließlich binnen zwei Wochen nach Ablauf der Frist bzw Zustellung des Genehmigungsbescheides als Verordnung im LGBl kund zu machen.51
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Im Verfahren zur Erstellung genereller Rechtsetzungsakte – wie im vorliegenden Fall einer VO – besteht kein subjektiv öffentliches Recht der Betroffenen. Diese haben daher im Verfahren keine Parteistellung und keine Beschwerdelegitimation an den VwGH (vgl insb VwGH 23.05.2005, 2004/06/0160; 29.11.1994, 94/05/0304). Auch nach Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 15 zu § 21 NÖ ROG, ist die Verständigung der Eigentümer der betroffenen Grundstücke sowie aller Haushalte in der Gemeinde als reines Bürgerservice gedacht, welches keine rechtlichen Konsequenzen, insb keine Parteistellung, nach sich zieht. Adressat dieses Bescheides ist ausschließlich die Gemeinde, sie allein hat im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren Parteistellung (vgl VwGH 29.11.1994, 94/05/0304; VwGH 14.09.1989, 89/06/0101); vgl auch FN 50.
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D. Änderung örtlicher Raumordnungsprogramme Das Verfahren zur Änderung eines örtlichen Raumordnungsprogramms ist grundsätzlich dem der Neuaufstellung gleichgeschaltet (§ 22 Abs 4 iVm § 21). Die Änderung kann in einer generellen Überarbeitung (generelle inhaltliche Überarbeitung des örtlichen Raumordnungsprogramms im Umfang der Aufstellung), in einer (bloß) partiellen Änderung (Änderung in Teilbereichen) oder in der Änderung der Plandarstellung des Flächenwidmungsplans infolge der Verwendung einer neuen Plangrundlage bestehen.52 Um die Bestandskraft eines örtlichen Raumordnungsprogramms zu gewährleisten und zu forcieren, darf eine Änderung desselben nur aus den in § 22 Abs 1 und 2 taxativ aufgezählten Gründen erfolgen (bzw hat eine solche im Einzelnen zu erfolgen), namentlich – wegen rechtswirksamer überörtlicher Planungen53, – wesentlicher Änderungen der Grundlagen54, – Löschung des Vorbehaltes gem § 20 Abs 4, – einer Unschärfe, die im Zuge des Bebauungsplans zu Tage tritt, – zur Zielerreichung des Entwicklungskonzepts, – bei Umwidmung von Bauland in Grünland im Einvernehmen mit dem Grundeigentümer, – wenn (noch) unbebaute Liegenschaften von einer Gefährdung betroffen sind, nach der eine Baulandwidmung ausgeschlossen ist (§ 15 Abs 3 Z 1 bis 3 und 5). Die aufgezählten Gründe sind zT sehr vage formuliert. Die Notwendigkeit einer Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms ist jedenfalls ausführlich und plausibel zu begründen; der bloße Hinweis auf eine „Änderung der Grundlagen“ ist nicht ausreichend.55 Wie auch bei der Änderung von überörtlichen Raumordnungsprogrammen ist gem § 22 Abs 4 eine SUP zwingend vorgesehen, wenn die Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms den Rahmen für ein künftiges Projekt, welches unter das UVP-Regime fällt, setzt, oder voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf ein Europaschutzgebiet erwarten lässt.56 Bei allen anderen, mehr als geringfügigen57 Änderungen hat die Gemeinde zunächst eine 52 53
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Vgl § 2 Z 2 iVm § 12 NÖ PlanzeichenVO. Ist die Erstellung oder Änderung eines örtlichen Raumordnungsprogramms durch ein rechtswirksames regionales Raumordnungsprogramm bedingt, gebührt den Gemeinden abhängig von ihrer jeweiligen Finanzkraft ein Kostenersatz gem § 30 Abs 2 iVm der Kostenersatz-VO, LGBl 8000/5-0. Siehe dazu etwa die angeführten Beispiele in Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 3 zu § 13 NÖ ROG. Dazu im Detail Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 2ff zu § 22 NÖ ROG. S dazu auch die Ausführungen unter B.2. Die Geringfügigkeit bezieht sich auf Art 3 Abs 3 der SUP-RL, welcher lautet: „Die unter Absatz 2 fallenden Pläne und Programme, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, sowie geringfügige Änderungen der unter Absatz 2 fal-
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Erheblichkeitsprüfung durchzuführen. Das Ergebnis dieser Prüfung ist samt Begründung der Landesregierung als Umweltbehörde vorzulegen, welche dazu binnen sechs Wochen Stellung nehmen kann. Das Endergebnis ist inklusive Begründung von der Landesregierung im Internet zu veröffentlichen. Da die Änderung von Flächenwidmungsplänen meist durch ein bereits mehr oder weniger konkretes Vorhaben bedingt ist, stellen sich in der Praxis insbesondere in jenen Fällen, in denen für das (spätere) Vorhaben eine UVP durchzuführen ist, oft komplexe Verfahrens- und Koordinationsfragen. Es gilt, gerade im Hinblick auf die Durchführung einer SUP und einer anschließenden UVP, Doppelgleisigkeiten – alleine schon aus Zeit- und Kostengründen – bestmöglich zu vermeiden, gleichzeitig aber den Untersuchungsrahmen und die -tiefe dem jeweiligen Verfahren entsprechend abzugrenzen.58 Ist zudem eine Naturverträglichkeitsprüfung erforderlich, ist diese zwar jeweils im Rahmen der SUP bzw der UVP durchzuführen, jedoch muss diese deutlich abgegrenzt sein („Prüfung innerhalb der Prüfung“). Auch hier macht es wenig Sinn, zunächst im Raumordnungsverfahren und anschließend im Genehmigungsverfahren die gleiche Prüfung zweimal durchzuführen, sondern wird diese aufeinander aufbauend zu gestalten sein. Sofern in einem Raumordnungsverfahren, in welchem eine SUP durchgeführt wird, ausdrücklich die Raumverträglichkeit einer Maßnahme nachzuweisen ist, sind jene Themen, welche durch die SUP alleine nicht abgedeckt werden, zusätzlich entsprechend zu behandeln (etwa rein wirtschaftliche Aspekte des Tourismus). § 23 sieht die Möglichkeit der Gemeinde vor, mittels Verordnung eine Bausperre zu erlassen, wenn sie die Aufstellung oder Änderung eines örtlichen Raumordnungsprogramms beabsichtigt. Zum vereinfachten Verfahren bei Handelseinrichtungen siehe unter IV.D.
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lenden Pläne und Programme bedürfen nur dann einer Umweltprüfung, wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben“. Eine allgemeine Definition der Geringfügigkeit gibt es nicht, sie ist auswirkungsbezogen zu beurteilen (vgl zu dieser Bestimmung insb auch den Leitfaden der Europäischen Kommission/Generaldirektion Umwelt, Umsetzung RL 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme [2003] 14ff). Im Sinne einer Planungs- und Rechtssicherheit sind diese Problemstellungen in ihrer praktischen Bedeutung nicht zu unterschätzen. So entsteht bei Projektwerbern nicht selten der Eindruck, dass ihr Vorhaben „zu Tode“ geprüft wird. Bei der Frage der Kostentragung ist zudem jener Aspekt nicht außer Acht zu lassen, dass im Raumordnungsverfahren für die Durchführung der SUP zwar die Gemeinde zuständig ist, die dafür erforderlichen Gutachten aber uU dennoch ein dahinter stehender Projektwerber beibringen bzw für deren Finanzierung aufkommen wird.
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E. Bebauungsplan 1. Inhalt Die Bestimmungen über die Aufstellung und den Inhalt von Bebauungsplänen finden sich trotz ihrer sonst üblichen Zurechnung zum Raumordnungsrecht59 nicht im NÖ ROG, sondern in der NÖ BauO 199660, namentlich in den §§ 68ff leg cit. Danach hat die Gemeinde auf Grundlage des örtlichen Raumordnungsprogramms und den Ergebnissen der Grundlagenforschung mittels Verordnung (bestehend aus dem Verordnungstext und den dazu gehörigen Plandarstellungen)61 einen Bebauungsplan aufzustellen, der die Bebauung und die Verkehrserschließung regelt. Der Bebauungsplan kann für das gesamte Gemeindegebiet, oder aber auch nur für einzelne Ortschaften oder abgrenzbare Teilbereiche erlassen werden (§ 68). Er hat für das Bauland jedenfalls die Straßenfluchtlinien, die Bebauungsweise (dh die Anordnung der Gebäude auf einem Grundstück) und die Bebauungshöhe (eingeteilt in die Bauklassen I bis IX von bis 5m bis über 25m) oder die zulässige Gebäudehöhe festzulegen. Darüber hinaus kann der Bebauungsplan ua die Baufluchtlinien sowie die Bebauungsdichte (dh das Verhältnis der mit Gebäuden bebaubaren Teilfläche zur Gesamtfläche des Grundstücks) oder die höchstzulässige Geschoßflächenzahl (dh das Verhältnis der Grundrissfläche aller Hauptgeschoße von Gebäuden zur Fläche des Bauplatzes) festlegen. Sofern dies zur Zielerreichung des örtlichen Raumordnungsprogramms erforderlich ist, können derartige Festlegungen auch für das Grünland und für Bauten auf Verkehrsflächen getroffen werden (§§ 69f). Kriterien bei der Regelung der Verkehrserschließung sind die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer und Anrainer sowie die umweltgerechte Abwicklung des Verkehrs (§ 71).
2. Verfahren Das Verfahren zur Aufstellung bzw Änderung eines Bebauungsplans ist in den §§ 72f geregelt. Danach ist der Entwurf des Bebauungsplans während sechs Wochen in der Gemeinde aufzulegen. Die Auflage ist vorher öffentlich kund zu machen, wobei die Eigentümer der betroffenen Grundstücke direkt zu verständigen sind. Wie auch bei der Auflage des Entwurfs eines örtlichen Raumordnungsprogramms erwächst den Grundeigentümern daraus keine Parteistellung. Ihre fehlende Verständigung beeinflusst das rechtmäßige Zu-
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Vgl etwa die §§ 27ff Sbg ROG 1998, LGBl 1998/44 idF zuletzt 2004/96. FN 39; §§-Bezeichnungen in diesem Kapitel (III.E.) ohne nähere Angabe beziehen sich auf die NÖ BauO 1996. Nähere Bestimmungen dazu enthält die VO der NÖ LReg über die Ausführung des Bebauungsplanes, LGBl 8200/1-3.
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standekommen des Bebauungsplans nicht (§ 72 Abs 2).62 Während der Auflagefrist kann jeder zum Entwurf eine schriftliche Stellungnahme abgeben, welche bei der Beschlussfassung durch den Gemeinderat in Erwägung zu ziehen sind. Der Landesregierung hat die Gemeinde den Entwurf sowie die Ergebnisse der Grundlagenforschung ab Auflagebeginn vorzulegen. Diese hat der Gemeinde binnen zwölf Wochen allfällige Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit des Entwurfs mitzuteilen. Das Erfordernis der Genehmigung des Bebauungsplans durch die Landesregierung ist jedoch nicht vorgesehen. Ein Bebauungsplan ist zu ändern, wenn sich die Änderungen eines örtlichen Raumordnungsprogramms auf diesen auswirken. Er darf gem § 73 Abs 1 Satz 2 abgeändert oder durch einen neuen ersetzt werden wegen einer wesentlichen Änderung der Planungsgrundlagen in Folge struktureller Entwicklung, zur Abwehr schwerwiegender wirtschaftlicher Nachteile für die in der Gemeinde verkörperte Gemeinschaft, bei Gesetzwidrigkeit einer Festlegung im Bebauungsplan oder bei Änderung der gesetzlichen Bestimmungen über den Regelungsinhalt. Die hier angeführten Änderungsgründe erfordern wohl jedenfalls eine Anpassung des Bebauungsplans. Die Bestimmung ist daher so zu lesen, dass sich das Wort „darf“ auf die Änderung oder Neuerlassung bezieht, also in dem Sinn, dass zwar eine Anpassung aus den genannten Gründen zu erfolgen hat, es aber im Ermessen der Gemeinde steht, ob sie den bestehenden Bebauungsplan (bloß) abändert, oder diesen durch einen neuen ersetzt. Zum Zeitpunkt der Kundmachung der Entwurfsauflage anhängige Bauverfahren werden durch eine Änderung des Bebauungsplans nicht berührt (§ 73 Abs 3). Gleiches gilt sinngemäß, wenn die Gemeinde durch Verordnung eine Bausperre erlässt (§ 74 Abs 4).
IV. Sondervorschriften für Handelsbetriebe A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien § 17 regelt im Speziellen die Widmung von Gebieten für Handelseinrichtungen. Wie eingangs bereits erwähnt wurde diese Bestimmung 2005 mit der 14. Novelle zum ROG völlig neu gefasst und 2006 mit der 15. Novelle nochmals geringfügig abgeändert; eine 17. Novelle war zum Zeitpunkt der Drucklegung in Vorbereitung.63 Vor der 14. ROG-Novelle trug § 17 noch den Titel „Einkaufs- und Fachmarktzentren“. § 17 gilt nun generell für alle Handelseinrichtungen, die Begriffe Einkaufszentren und Fachmarktzentren werden nicht mehr verwendet. 62
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Als genereller Verwaltungsakt ist der Bebauungsplan der Anfechtung seitens der betroffenen Grundeigentümer – auch vor dem VwGH – entzogen (VwSlg 1988 A/1950); vgl auch FN 50 sowie Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 5 zu § 72 BO. LGBl 8000-19 und 8000-21.
IV. Sondervorschriften für Handelsbetriebe
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Damit hat man zwar die einschlägigen Vorschriften für Handelseinrichtungen grundsätzlich in einem Paragraph konzentriert, was die praktische Handhabung erleichtert. Allerdings finden sich an diversen anderen Stellen im ROG bzw in dazu ergangenen Verordnungen (zB bzgl definierter Lärmgrenzen) nach wie vor die Begriffe Einkaufszentren und Fachmarktzentren, was mitunter zu Auslegungsschwierigkeiten führen kann, insbesondere was ihre aufrechte Gültigkeit betrifft; die 17. ROG-Nov versucht dieses Redaktionsversehen nun zu beseitigen.64 Eine Definition der verwendeten Begriffe Handelseinrichtungen bzw -betriebe, Einkaufszentren oder Fachmarktzentren findet sich – anders als etwa im ROG von Salzburg – im NÖ ROG nicht. Nach Hauer/Zaussinger65 sind unter „Handelseinrichtungen“ allgemein Gebäude und teile zu verstehen, in denen Waren zum Verkauf angeboten werden, von der Verkaufsstätte bis zum Kiosk. Eine Abgrenzung zwischen „normaler“ Handelseinrichtung bzw -betrieb und Einkaufszentrum/Fachmarktzentrum ergibt sich indirekt aus dem Schwellenwert von 1.000m2 Bruttogeschoßfläche, wie im Folgenden beschrieben.66 Hauptanknüpfungspunkte für die zulässige Widmung sind nach § 17 zum einen die Lage und zum anderen das angebotene Warensortiment. Davon abhängig sind wiederum die zulässige Größe der Handelseinrichtung hinsichtlich ihrer Bruttogeschoß- bzw (Netto-)Verkaufsfläche. Unter einer Bruttogeschoßfläche von Handelsbetrieben ist gem § 1 Abs 1 Z 10 die Summe der Grundrissflächen der Voll- und Nebengeschoße eines Gebäudes oder -teiles zu verstehen, welche von einem oder mehreren Handelsbetrieben genutzt werden (ausgenommen Garagen und die für Haustechnik verwendeten Bereiche); sie ist von den äußeren Begrenzungen der Umfassungswände zu berechnen.67 Die Verkaufsfläche bezeichnet demgegenüber gem § 1 Abs 1 Z 18 die 64
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Dies betrifft etwa die §§ 14 Abs 3 und 16 Abs 2 (s AB zur 17. ROG-Nov, Ltg918/R-3/1-2007, 3); vgl auch FN 38. Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 4 zu § 17 NÖ ROG. Nach § 17 aF galten als „Fachmarktzentrum“ Bauwerke für Handelsbetriebe und damit im Zusammenhang stehende Dienstleistungseinrichtungen, in denen Güter Letztverbrauchern angeboten werden und nach einem wirtschaftlichen Gesamtkonzept eine bauliche, funktionelle und/oder organisatorisch in sich geschlossene Einheit bilden, wenn die Bruttogeschoßfläche über 1.000m2 beträgt. Sofern auch Lebensmittel angeboten werden, galten diese Bauwerke als „Einkaufszentrum“. Der Schwellenwert von 1.000m2 war also auch bereits damals ausschlaggebend für die Qualifizierung eines Handelsbetriebes als Zentrum; die Abgrenzung zwischen Fachmarkt- und Einkaufszentrum erfolgte hinsichtlich des Angebotes an Lebensmitteln. Vgl zur alten Rechtslage auch Liehr/Riegler, Niederösterreichische Bauordnung, § 17 ROG. Von dieser Abgrenzung zwischen „normaler“ Handelseinrichtung und Einkaufs-/Fachmarktzentrum aufgrund der Bruttogeschoßfläche von mehr oder weniger 1.000m2 einerseits und zwischen Einkaufszentrum und Fachmarktzentrum aufgrund des Warenangebots mit oder ohne Lebensmittel andererseits ist nach wie vor auszugehen (vgl AB zur 17. ROG-Nov, Ltg-918/R-3/1-2007, 7). Diese Legaldefinition wurde durch die 15. Nov zum NÖ ROG, LGBl 8000-21, eingefügt, um Auslegungsprobleme, insb bei gemischt genutzten Objekten, zu ver-
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Summe aller Flächen, die in Gebäuden von Handelseinrichtungen liegen und auf denen Waren angeboten werden, worunter wohl auch die Flächen für die Abwicklung des Kundenverkehrs zu subsumieren sind.68 Zu den Summationsregeln bei baulicher, funktioneller oder organisatorischer Einheit mehrerer Handelsbetriebe vgl die Ausführungen unter B.2. Im Detail beinhaltet § 17 folgende Vorschriften:
B. Größen- und Warenbeschränkungen je nach Lage 1. Handelseinrichtungen in Zentrumszonen In einer Zentrumszone kann die Widmung Bauland-Kerngebiet mit dem Zusatz „Handelseinrichtungen“ versehen werden (§ 17 Abs 1 iVm § 16 Abs 5). Dies hat zur Folge, dass innerhalb dieser Widmungskategorie die Errichtung von Handelsbetrieben keinerlei Beschränkungen hinsichtlich der Verkaufsfläche bzw Bruttogeschoßfläche unterliegt, während die übrigen Nutzungsmöglichkeiten im Bauland-Kerngebiet (§ 16 Abs 1 Z 2) 69 aufrecht bleiben. Die Voraussetzungen für die Festlegung eines (bestehenden oder geplanten) Ortskerns70 im FlWPl als Zentrumszone durch die Gemeinde sind im Rahmen der Planungsrichtlinien in § 14 Abs 2 Z 16 normiert. Neben Kriterien, wie insbesondere hinsichtlich der Bebauungsstruktur und Nutzung, muss eine Zentrumszone demnach ausdrücklich eine gute Verkehrsanbindung im individuellen und/oder öffentlichen Verkehrsnetz aufweisen, welche die Ansiedlung von Handelseinrichtungen zulässt. Um das nötige Kaufkraftpo-
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meiden. Im Vergleich dazu ist nach Anhang 1 Z 19 FN 4 UVP-G 2000, BGBl I 1993/697 idF zuletzt I 2006/149, bei der Flächenberechnung von Einkaufszentren, die gesamte Fläche heranzuziehen, die mit dem Vorhaben in einem funktionellen Zusammenhang steht, insb auch die überdachte Grundfläche und die Flächen für Kfz-Stellplätze bzw Parkgaragen. Auch nach § 146 NÖ BTV 1997, LGBl 8200/7-2, ist die Verkaufsfläche jene Fläche, auf der Waren ausgestellt oder zum Verkauf angeboten werden, einschließlich der Flächen zur Abwicklung des Kundenverkehrs. Als Verkaufsstätten gelten nach dieser Bestimmung Bauwerke oder Teile davon mit dem Verwendungszweck für den Verkauf von Waren (zB Kaufhäuser, Einkaufszentren) und einer Verkaufsfläche von mehr als 1.000m2. Nach der GewO 1994, BGBl I 1994/194 idF zuletzt I 2007/60, zählen gem § 77 Abs 6 leg cit zur Verkaufsfläche die Flächen aller Räume, die für Kunden allgemein zugänglich sind, ausgenommen Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure, Sanitär-, Sozial- und Lagerräume. Zum Begriff der Verkaufsfläche iZm Handelsgroßbetrieben vgl zB auch § 17 Abs 9 Sbg ROG, LGBl 1998/44 idF zuletzt 2004/96. Kerngebiete sind nach dieser Bestimmung für öffentliche Gebäude, Versammlungsund Vergnügungsstätten, Wohngebäude sowie für Betriebe bestimmt, welche sich dem Ortsbild eines Siedlungskerns harmonisch anpassen und keine, das örtlich zumutbare Ausmaß übersteigende Lärm- oder Geruchsbelästigung sowie sonstige schädliche Einwirkung auf die Umgebung verursachen. Es muss sich dabei also nicht in jedem Fall um einen historisch gewachsenen Ortskern handeln; vielmehr sieht der Gesetzgeber ausdrücklich vor, dass dieser auch erst geplant sein kann.
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tenzial sicherzustellen, darf sie nur dort festgelegt werden, wo jedenfalls ein Einzugsbereich von mindestens 1.800 Einwohnern gegeben ist.71 Bei der Festlegung ist wohl auch auf das überörtliche Zentrale-Orte-Raumordnungsprogramm Bedacht zu nehmen, wenngleich festzuhalten ist, dass die Begriffe „Zentrumszone“ und „zentraler Ort“ nicht deckungsgleich sind.72 Zentrumszonen können nicht nur bestehende Strukturen wiedergeben, sondern auch Bereiche für eine räumliche Weiterentwicklung vorsehen. Im Einzelfall ist ebenso die Planung neuer Zentrumszonen möglich. Dies bietet sich etwa bei großen Wohnsiedlungen an, die durch neu geschaffene „Subzentren“ eine Aufwertung erfahren sollen. Dafür erforderlich ist aber nach den Erläuterungen jedenfalls ein Räumliches Entwicklungskonzept, welches die Sinnhaftigkeit eines derartigen Subzentrums nachweist und durch Maßnahmen des örtlichen Raumordnungsprogramms abgesichert ist.73 Als Festlegung im FlWPl erfordert die Qualifizierung eines Gebietes als Zentrumszone – ebenso wie der Widmungszusatz „Handelseinrichtungen“ – ein Verfahren zur Erlassung bzw Änderung des örtlichen Raumordnungsprogramms. Dies kann (sinnvollerweise) in einem Verfahren gemeinsam geschehen; es können aber auch zunächst die Zentrumszone und erst in einem späteren Verfahren der Widmungszusatz festgelegt werden.74 Die Zentrumszone selbst stellt keine eigene Widmungsart dar, kann aber naturgemäß verschiedene Widmungsarten und -kategorien beinhalten (neben Bauland-Kerngebiet etwa auch Bauland-Wohngebiet, Grünland und Verkehrsflächen).75 Der Zusatz „Handelseinrichtungen“ innerhalb der Zentrumszone ist allerdings nur bei der Widmungsart Bauland-Kerngebiet zulässig.
2. Handelseinrichtungen im geschlossenen, bebauten Ortsgebiet Sofern keine Widmung Bauland-Kerngebiet-Handelseinrichtungen festgelegt wurde, besteht für Handelseinrichtungen innerhalb des geschlossenen, bebauten Ortsgebietes eine Beschränkung der zulässigen Bruttogeschoßfläche von
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Vgl in diesem Zusammenhang etwa auch die Jud des VfGH zum Begriff „Kerngebiet“ im Vlbg RPG, VfGH 5.12.2005, V 23/05: Demnach bestimmt sich die Frage, ob ein Gebiet eine zentrale innerörtliche Lage hat, nicht danach, ob dieses Gebiet einen geometrischen Mittelpunkt der Gemeinde bildet, sondern vielmehr danach, ob dieses Gebiet aufgrund seines Angebotes im öffentlichen, wirtschaftlichen oder kulturellen und sozialen Bereich einen für das umliegende Ortsgebiet attraktiven Stellenwert einnimmt (örtlich-funktionaler Aspekt). Zur Vorgangsweise bei der Abgrenzung von Zentrumszonen wurde vom Land NÖ ein Leitfaden herausgegeben, der unter www.raumordnung-noe.at downloadbar ist (07.02.2007). Vgl FN 28. Näheres dazu im IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 6f. Siehe IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 8; vgl auch IV.D. So auch Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 2 zu § 17 NÖ ROG; aA Waldl, Einkaufszentren, 519 FN 76.
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1.000m2.76 Um Umgehungen zu verhindern, gilt für Handelsbetriebe, die eine bauliche, funktionelle oder organisatorische Einheit bilden, gemeinsam diese Höchstgrenze, dh die Bruttogeschoßflächen sind zu summieren (§ 17 Abs 2 iVm Abs 4).77 Nach § 17 Abs 4 Satz 2 liegt eine funktionelle bzw organisatorische Einheit nach aktueller Rechtslage auch dann vor, wenn die Handelseinrichtungen auf mehreren Bauplätzen errichtet werden. Mit dieser Formulierung sind in der Praxis erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten verbunden, insbesondere was die Summationspflicht bei Einkaufsstraßen, Stadtplätzen und Fachmarktzeilen betrifft. Die (geplante) 17. ROG-Nov sieht nun mehr eine entsprechende Klarstellung dahingehend vor, dass die „bestehenden innerörtlichen Geschäftsstraßen und die traditionellen Geschäftszeilen an zentralen Plätzen nicht von der Summationspflicht“ betroffen sein sollen.78 76
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Vor der 14. ROG-Nov waren Handelseinrichtungen mit einer Bruttogeschoßfläche bis zu 1.000m2 in nahezu allen Baulandwidmungsarten zugelassen. Im IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 8f heißt es dazu: „Diese Größe hat sich grundsätzlich bewährt: sie ermöglicht praxisgerechte Nahversorgungseinheiten, die sich in die Siedlungsstrukturen einfügen lassen. Diese Größe wird weiterhin beibehalten, sie wird allerdings hinsichtlich des Standortes den geschlossenen, bebauten Ortsgebieten zugeordnet, um eine funktionale Einbindung in die Siedlungsstrukturen gewährleisten zu können. Der bisherige Trend, Verkaufseinrichtungen mit 1.000m2 Bruttogeschoßfläche an Umfahrungsstraßen und ähnlichen peripheren Standorten (meist in der Widmung Bauland-Betriebsgebiet) zu situieren, schöpft besonders in kleineren Ortschaften die Kaufkraft bereits außerhalb des Ortes ab und nimmt den innerörtlichen Standorten die wirtschaftliche Möglichkeit, Nahversorgungseinrichtungen anbieten zu können.“ Ein ähnliches Begriffsverständnis liegt dem UVP-Recht zugrunde, um Umgehungen zu verhindern; orientiert sich die Definition von Einkaufszentren gem Anhang 1 Z 19 FN 4 UVP-G 2000 doch an den ROG der Länder. Demnach handelt es sich bei einem Einkaufszentrum iSd UVP-G 2000 um Gebäude und Gebäudekomplexe mit Verkaufs- und Ausstellungsräumen von Handels- und Gewerbebetrieben samt den damit in Zusammenhang stehenden Dienstleistungs- und Freizeiteinrichtungen, die in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine betriebsorganisatorische oder funktionelle Einheit bilden. Vgl dazu insb Ennöckl/Raschauer, UVP-G Kommentar2 (2006) Anhang 1 Rz 21; sowie Eberhartinger-Tafill/Merl, UVP-G 2000 (2005) 190f. Nach der Entscheidung „Seiersberg“ des Umweltsenates liegt ein solcher räumlicher und sachlicher Zusammenhang iSd Vorhabensdefinition des § 2 Abs 2 UVP-G 2000 vor, wenn ein gemeinsamer Betriebszweck, dh ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken zur Erreichung eines gemeinsamen Ziels, vorliegt (Umweltsenat 08.07.2004, US 5A/2004/2-48). Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich um verschiedene Projektwerber handelt (vgl in diesem Zusammenhang auch VwGH 21.11.2000, 99/05/0248, zum OÖ ROG). Zum wirtschaftlichen Gesamtkonzept als Kriterium für ein Einkaufszentrum siehe etwa auch Mayer, Einkaufszentren, 66ff. Demnach soll § 17 Abs 4 Satz 2 künftig lauten: „Eine funktionelle Einheit ist dann gegeben, wenn im umgebenden Bereich die Gebäude ausschließlich oder dominierend für Handelseinrichtungen genutzt werden und mehrheitlich über private (eigene oder gemeinsame) Abstelleinrichtungen für die Kraftfahrzeuge der Kunden verfügen.“ Nach dem AB zur 17. ROG-Nov, Ltg-918/R-3/1-2007, 5 soll die funktionelle Einheit von Handelseinrichtungen durch folgende zwei Kriterien charakterisiert sein:
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Unter der Annahme, dass das NÖ ROG den Begriff „Ortsgebiet“ synonym mit dem Begriff „Ortsbereich“ verwendet, ist darunter nach § 1 Abs 1 Z 12 ein funktional und baulich zusammenhängender Teil eines Siedlungsgebietes gemeint. Im NÖ ROG wird nur die Siedlungsgrenze als Maßnahme regionaler Raumordnungsprogramme zur Begrenzung künftiger Baulandwidmungen definiert (§ 1 Abs 1 Z 14), nicht jedoch der Begriff des Siedlungsgebietes. Aus einer Zusammenschau der im ROG verwendeten Begriffe „Siedlungsgrenze“, „Ortsbereich“ bzw „Ortsgebiet“, „zentraler Ort“ und „geschlossenes, bebautes Ortsgebiet“ ergibt sich, dass ein Siedlungsgebiet jedenfalls mehr als die Ortsbereiche/-gebiete umfasst, nämlich auch Ortsränder, Einzelansiedlungen und Weiler, mitunter auch die gegebenenfalls dazwischen liegenden Flächen, wie etwa Parks, Sport- und Lagerplätze.79 –
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„die betreffenden Gebäude dienen fast ausschließlich einer einzigen Funktion, nämlich dem Warenverkauf, und unterscheiden sich darin ganz deutlich von den multifunktionalen Gebäuden zentraler Geschäftszeilen, in denen üblicherweise in den Obergeschoßen Wohnungen, Büros udgl anzutreffen sind; – die Handelseinrichtungen verfügen überwiegend über private Kfz-Abstelleinrichtungen, weil sie sonst an peripheren Standorten nicht funktionieren würden, während bei zentralen Geschäftszeilen die Kunden ihre Kraftfahrzeuge überwiegend auf öffentlichen Abstellanlagen parken. Unter öffentlichen Abstellanlagen sind solche zu verstehen, welche im Flächenwidmungsplan als öffentliche Verkehrsfläche gewidmet sind.“ Während also bzgl Einkaufsstraßen und Stadtplätzen Unklarheiten hinsichtlich der Abgrenzung einer funktionellen bzw organisatorischen Einheit und einer allfälligen Summierungspflicht der Bruttogeschoßflächen bestanden, soll mit der 17. ROGNov für Einkaufsstraßen und Stadtplätze keine funktionelle Einheit gegeben sein, da die Gebäude nicht ausschließlich oder überwiegend für Handelseinrichtungen genutzt werden und öffentliche Kfz-Stellplätze vorhanden sind. Die Bruttogeschoßflächen wären daher in diesen Fällen nicht zu summieren. Bei Fachmarktzeilen ist jedoch nach wie vor von einer funktionellen Einheit und damit von einer Summationspflicht der Bruttogeschoßflächen auszugehen, da die Gebäude in diesen Fällen ausschließlich bzw überwiegend für Handelseinrichtungen genutzt werden und private gemeinsame Kfz-Stellplätze vorhanden sind. Das NÖ NSchG definiert den Ortsbereich ähnlich wie das NÖ ROG als baulich oder funktional zusammenhängenden Teil eines Siedlungsgebietes und nennt als Beispiele für einen solchen Ortsbereich Wohnsiedlungen, Industrie- und Gewerbeparks (vgl §§ 6 und 7 Abs 1 NÖ NSchG 2000, LGBl idF 5500-6). Ein Rückgriff auf die Jud des VwGH im Bereich des österreichischen Naturschutzrechts liegt daher nahe. Dieser bestätigt die oben geäußerte Ansicht, indem er in stRsp unter einer Siedlung eine Ansammlung von Gebäuden versteht, wobei als Untergrenze mindestens drei Wohnobjekte vorhanden sein müssen. Als geschlossen sei ein Siedlungsbereich dann anzusehen, wenn er optisch einen Zusammenhang zwischen den Gebäuden und den dazu gehörigen besonders gestalteten Flächen, wie etwa Obstgärten oder Vorgärten, erkennen lasse und sich vom übrigen nicht bebauten Gebiet sichtbar abhebe (vgl etwa VwGH 13.01.2004, 2001/10/0200; VwGH 27.08.2002, 2002/10/0117). Zu den Begriffen Siedlungsbereich und Ortschaft siehe zB auch Loos, Naturschutzrecht in Salzburg (2005) 42. Das UVP-G 2000, welches den Begriff „Siedlungsgebiet“ in mehreren Tatbeständen als Anknüpfungspunkt für die
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§ 17 Abs 2 gilt nur für Handelseinrichtungen innerhalb eines qualifizierten – namentlich eines geschlossenen und bebauten – Ortsgebietes eines Siedlungsgebietes; oder mit anderen Worten, eine Bruttogeschoßfläche von bis zu 1.000m2 ist in allen Teilen eines geschlossenen, bebauten Ortsgebietes zulässig.80 Nach einem Durchführungsrundschreiben zur 14. ROG-Nov liegt ein geschlossenes, bebautes Ortsgebiet dann vor, wenn der Standort innerhalb einer Ortschaft liegt, im unmittelbaren Umgebungsbereich die Bebauung dominiert und zumindest an drei benachbarten Seiten des betreffenden Bauplatzes bereits Hauptgebäude vorhanden sind.81
3. Handelseinrichtungen außerhalb geschlossener, bebauter Ortsgebiete Für Handelsbetriebe außerhalb des geschlossenen, bebauten Ortsgebietes ist eine maximale Verkaufsfläche für zentrumsrelevante Ware von 80m2 normiert. Auch hier gilt für mehrere Handelsbetriebe mit einem baulichen, funktionellen oder organisatorischen Zusammenhang diese Höchstgrenze in Summe, dh sie dürfen gemeinsam nicht mehr als 80m2 Verkaufsfläche für zentrumsnahe Ware aufweisen (§ 17 Abs 3 iVm Abs 4).82 Für Handelseinrichtungen auf Verkehrsflächenwidmungen darf gem § 18 Abs 3 die Summe allfälliger Verkaufsflächen (Kioske etc) ebenfalls maximal 80m2 betragen. Einer Verkehrsfläche kommt damit im Hinblick auf die allen-
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UVP-Pflicht von Vorhaben verwendet (insb Kategorie E in Anhang 2; Anhang 1 Z 20 und 23), scheint bei näherer Betrachtung ebenfalls von einem derartigen Verständnis dieses Begriffes auszugehen. Auch in der Leitentscheidung „Payerbach“ des Umweltsenates zur Auslegung des Tatbestandes der Z 20 in Anhang 1 leg cit beurteilt dieser das Vorliegen oder Nichtvorliegen eines Siedlungsgebietes unabhängig von dessen Widmung, sondern rein nach visuellen Kriterien (Umweltsenat 16.12.1999, US 9/1999/4-39). Vgl dazu auch Randl/N. Raschauer, Das „geschlossene Siedlungsgebiet“ im UVP-G 2000, RdU-U&T 2007/5, 37. Mit der 16. ROGNov, LGBl 8000-22, wurde der Begriff der „Offenlandflächen“ in das ROG neu aufgenommen. Dieser Begriff spielt jedoch im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle, da er sich in erster Linie auf landwirtschaftliche Flächen bezieht. Der Wortlaut der 14. Nov zum NÖ ROG, LGBl 8000-19, lautete noch: „Außerhalb von Zentrumszonen darf innerhalb des geschlossenen, bebauten Ortsgebietes die Bruttogeschoßfläche von Handelsbetrieben nicht mehr als 1.000m2 betragen. Der Standort für derartige Handelsbetriebe muss als Bauland gewidmet sein.“ Die nun geltende Fassung der Bestimmung erfolgte durch eine dem Zweck der Norm entsprechende, sprachliche Klarstellung mit der 15. Nov, LGBl 8000-21 (siehe dazu auch den Motivenbericht des Bauausschusses, Ltg-554/R-3-2006); gleichzeitig ist aber auch das ausdrückliche Erfordernis der Baulandwidmung gefallen, mit welchem klargestellt werden sollte, dass derartige Handelsbetriebe nicht etwa auf gewidmeten Grünlandeinschlüssen innerhalb des geschlossenen Ortsgebietes errichtet werden dürfen (vgl dazu den Abänderungsantrag und AB des Bauausschusses zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, sowie Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 12 zu § 17 NÖ ROG). Quelle: www.raumordnung-noe.at (28.01.2007). Vgl zur Summationspflicht auch die Ausführungen unter B. 2.
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falls erforderliche Zusammenrechnung der Verkaufsflächen keine Trennungswirkung zu. Der Wert von 80m2 maximale Verkaufsfläche wurde insbesondere in Entsprechung des § 157 Abs 2 GewO 1994 festgelegt, in welchem die Verkaufsfläche von Tankstellen-Shops ebenso mit 80m2 limitiert ist.83 Nicht erfasst sind von dieser Regelung mobile Verkaufseinrichtungen sowie die (zeitlich begrenzte) Aufstellung von Marktständen, welche nach § 17 Abs 1 Z 13 NÖ BauO 1996 bewilligungs- und anzeigefrei sind und daher nicht an eine Flächenwidmung gebunden sind.84
4. Handelseinrichtungen für nicht zentrumsrelevante Waren Handelseinrichtungen, die – abgesehen von zentrumsrelevanten Waren bis maximal 80m2 Verkaufsfläche – ausschließlich nicht zentrumsrelevante Waren anbieten, unterliegen unabhängig von ihrer Lage keinerlei Größenbeschränkungen (§ 17 Abs 5). Nicht zentrumsrelevante Waren sind solche, die aufgrund ihrer Beschaffenheit bzw ihrer Verpackungs- oder Gebindegröße von den Kunden mittels Kfz abtransportiert werden müssen.85 Sie sind generell von den Bestimmungen des § 17 ausgenommen. Auf welche Warengruppen diese Kategorisierung zutrifft, wurde von der Landesregierung in der NÖ Warengruppen-Verordnung geregelt.86 Es handelt sich dabei um Fahrzeuge inkl Zubehör, Baustoffe, -elemente und Eisenwaren, Bodenbeläge, Brenn- und Treibstoffe, Stein- und Betonwaren, Pflanzen und Gartenbedarfsartikel sowie Holzrohstoffe. Innerhalb einer Handelseinrichtung können mehrere dieser Warengruppen angeboten werden.87
5. Direkt- und Zwischenverkauf Für den Direktverkauf (dh an Verbraucher) von am Standort produzierten Waren („Fabriksverkauf“) gelten die Bestimmungen des § 17 Abs 2 und 3 nicht (Abs 6). Ebenso ist der Verkauf von Waren, welche diese wirtschaftlich ergänzen oder als Zubehör zu bewerten sind, zulässig, sofern der Charakter als Produktionsbetrieb eindeutig gewahrt bleibt, dh der Verkauf dieser zugekauften Waren in einem (lediglich) untergeordneten Ausmaß stattfindet.88
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86 87 88
Vgl IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 9. Vgl Durchführungsrundschreiben zur 14. ROG-Nov, www.raumordnung-noe.at (28.01.2007). Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer solchen Regelung siehe VfSlg 16.204/2001 iZm dem Vlbg RPG. LGBl 8000/95-0. Vgl IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 9. So der IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 9. Nach Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 18 zu § 17 NÖ ROG darf die Menge des Zubehörs die Menge der am Standort produzierten und verkauften Waren „nicht überwiegen“.
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Niederösterreich
Darüber hinaus sind Handelseinrichtungen, die ihre Waren nicht an Endverbraucher, sondern ausschließlich an Wiederverkäufer abgeben (sog C&CMärkte), zulässig.
C. Bestandssicherung und Vorhabensänderungen/-erweiterungen 1. Änderungen generell Wie in den vorangegangenen Kapiteln ausgeführt, hängt die rechtmäßige Widmung einer geplanten Handelseinrichtung von ihrer (räumlichen/örtlichen) Lage einerseits und der Bruttogeschoßfläche, der Verkaufsfläche und den angebotenen Waren andererseits ab. Insbesondere im Baubewilligungsverfahren ist die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Festlegungen im FlWPl zu prüfen; bei einem Widerspruch zum FlWPl ist die Baugenehmigung zu versagen. Dies gilt auch für nach der BauO bewilligungspflichtige Änderungs- bzw Erweiterungsvorhaben.89 Sofern keine Bewilligungspflicht besteht, aber durch eine Änderung des Verwendungszwecks von Bauwerken oder Teilen davon Festlegungen im FlWPl betroffen werden können, besteht eine Anzeigepflicht nach § 15 Abs 1 Z 2 NÖ BauO 1996. Eine solche könnte etwa bei einer geplanten „Umfunktionierung“ eines Lagerraumes in eine zusätzliche Verkaufsfläche relevant werden. Bei Handelsbetrieben außerhalb geschlossener, bebauter Ortsgebiete besteht raumordnungsrechtlich – wie bereits ausgeführt – eine Verkaufsfläche von maximal 80m2 für den Verkauf zentrumsrelevanter Ware als limitierender Faktor für deren Zulässigkeit. Widerspricht das angezeigte Vorhaben, dh die Erweiterung der Verkaufsfläche im Ausmaß der Fläche des bisherigen Lagerraumes, diesen Kriterien, hat die Baubehörde das Vorhaben mit Bescheid zu untersagen (§ 15 Abs 3 leg cit).
2. Bestandssicherung bis zur 17. ROG-Nov Eine weitere Frage ist jene, wie mit denjenigen Einkaufs- und Fachmarktzentren raumordnungsrechtlich zu verfahren ist, welche bereits vor der 14. ROGNov bestanden haben bzw für welche die erforderlichen Flächen dafür gewidmet waren. Zu deren Bestandssicherung wurden in § 30 Abs 8 und 9 Übergangsbestimmungen folgendermaßen geschaffen: Für Flächen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 14. ROG-Nov am 22.04.2006 bereits für Einkaufszentren bzw Fachmärkte gewidmet, aber noch nicht (vollständig) bebaut waren, konnte bzw kann die bestehende Widmung ohne Einschränkung ausgenützt werden, wenn bis zum 31.12.2005 das Baubewilligungsverfahren durch entsprechende Antragstellung eingeleitet wurde (§ 30 Abs 9). 89
Vgl insb die §§ 14, 20 und 22 NÖ BauO 1996.
IV. Sondervorschriften für Handelsbetriebe
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Nach der Errichtung dieser Handelseinrichtungen sind diese – ebenso wie am 22.04.2006 bereits bestehende Einkaufszentren und Fachmarktzentren mit einer Bruttogeschoßfläche von mindestens 1.000m2, die nicht als BaulandKerngebiet-Handelseinrichtung gewidmet werden (können) – gem § 30 Abs 8 im FlWPl als zusätzliche Signatur, dh als Einkaufszentrum-Bestand bzw Fachmarktzentrum-Bestand, kenntlich zu machen (inklusive der baubehördlich bewilligten Verkaufsfläche, was insbesondere im Falle späterer Erweiterungsvorhaben der Dokumentation des Ist-Bestandes dient). Diese Kenntlichmachung ersetzt freilich nicht die Notwendigkeit einer geeigneten, dh zulässigen, Flächenwidmung in diesem Bereich. Verkaufsflächenneutrale Zuund/oder Umbauten sind für den bewilligten Verwendungszweck zulässig; dies gilt auch für die vollkommene Wiederherstellung nach der Zerstörung durch ein Elementarereignis.90 Für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 14. ROG-Nov bereits bestehende Einkaufs- und Fachmarktzentren ist zudem eine Erweiterung der zu diesem Zeitpunkt baubehördlich bewilligten Verkaufsfläche um 10%, maximal jedoch um 500m2, raumordnungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass im Widmungsverfahren die Raumverträglichkeit dieser Erweiterung nachgewiesen wird. Ein besonderer Bestandschutz für Handelseinrichtungen, welche nicht zentrumsrelevante Waren anbieten, ist nicht vorgesehen, da diese ohnehin keinen Größenlimits unterliegen. Darüber hinaus fehlen Übergangsbestimmungen für Handelseinrichtungen, welche nicht mehr als 1.000m2 Bruttogeschoßfläche aufweisen und daher nicht als Einkaufszentrum bzw Fachmarktzentrum einzustufen sind.
3. Bestandssicherung durch die 17. ROG-Nov Die 17. ROG-Nov sieht eine umfassende Änderung der Übergangsbestimmungen in § 30 Abs 8 vor. Konkret soll zum einen nun keine Änderung des FlWPl mehr notwendig sein, sodass die Beurteilung der Zulässigkeit ausschließlich im Bauverfahren zu erfolgen hat. Des Weiteren sollen die Wiedererrichtung auf dem selben Bauplatz bzw Zu- und Umbauten künftig jedenfalls möglich sein. Im Falle eines Abbruchs gehen jedoch die Möglichkeiten der Übergangsbestimmungen verloren und gelten dann allein die Bestimmungen des § 17. Die vorgesehenen neuen Übergangsbestimmungen sehen nunmehr auch für ehemalige Fachmarktzentren ausdrücklich die Möglichkeit des Anbietens von zentrumsrelevanter Ware auf einer Verkaufsfläche von bis zu 80m2 vor und berücksichtigen entgegen den bisherigen Übergangsbestimmungen auch Handelseinrichtungen, die bisher weder als Einkaufs- noch als Fachmarktzentrum gegolten haben.91 90 91
So der IA zur 14. ROG-Nov, Ltg-359/A-1/25-2004, 11. § 30 Abs 8 idF der 17. ROG-Nov lautet: „Für bereits bestehende Gebäude von Handelseinrichtungen, die den Bestimmungen des § 17 nicht entsprechen, jedoch
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D. Vereinfachtes Verfahren bei Handelseinrichtungen in Zentrumszonen Zur Stärkung der Ortskerne ist in § 22 Abs 5 in Zusammenhang mit Handelseinrichtungen eine Verfahrenserleichterung bei der Änderung örtlicher Raumordnungsprogramme normiert. Danach bedarf die Änderung eines örtlichen Raumordnungsprogramms keiner Genehmigung der Landesregierung, wenn die Änderung ausschließlich bezweckt, in einer rechtswirksam verordneten Zentrumszone eine bestehende Widmung „Bauland-Kerngebiet“ mit dem Zusatz „Handelseinrichtung“ zu versehen, und für die Änderung keine SUP durchzuführen ist. In einem solchen Fall hat die Gemeinde der Landesregierung zu Beginn der Auflage des Änderungsentwurfs alle Unterlagen zu übermitteln, welche den Entwurf auf seine Raumverträglichkeit im Hinblick auf die Verkehrserfordernisse zu prüfen hat. Stellt die Landesregierung dessen diesbezügliche Unverträglichkeit fest, hat sie die geplante Änderung bis zum Ende der Auflagefrist zu untersagen. Es besteht daher für derartige Änderungen keine Genehmigungspflicht, jedoch ein Untersagungsrecht (oder besser gesagt: eine Untersagungspflicht) der Landesregierung aus Gründen des Verkehrs. Voraussetzung für die Anwendbarkeit dieses vereinfachten Verfahrens ist, dass im bestehenden FlWPl bereits eine Zentrumszone festgelegt und in dieser ein Bauland-Kerngebiet gewidmet ist. Sofern also die Festlegung einer Zentrumszone und die Ausweisung als Bauland-Kerngebiet-Handelseinrichtung nicht ohnehin in einem Schritt erfolgt, ist zumindest eine gewisse Verfahrensbeschleunigung vom Gesetz her vorgesehen.
gemäß den bis zum 2. März 2005 gültigen raumordnungsrechtlichen Bestimmungen errichtet wurden, gilt: 1. Bei der Wiedererrichtung eines Gebäudes auf dem selben Bauplatz oder bei Zu- und Umbauten darf das bestehende, der Baubewilligung entsprechende Ausmaß der Verkaufsfläche beibehalten, aber nicht vergrößert werden, sofern sich aus den nachfolgenden Bestimmungen nichts anderes ergibt. Eine Erweiterung der baubehördlich bewilligten Verkaufsfläche um 10%, maximal jedoch um 500m2 ist jedenfalls noch zulässig, wenn dafür bis 31.12.2008 ein entsprechender Antrag bei der Baubehörde gestellt wird. 2. Handelseinrichtungen, die bisher nicht zentrumsrelevante Waren angeboten haben, dürfen zentrumsrelevante Waren nur auf einer Verkaufsfläche von maximal 80m2 anbieten. 3. Handelseinrichtungen, die bisher sowohl zentrumsrelevante Waren als auch nicht zentrumsrelevante Waren angeboten haben, dürfen das Verhältnis zwischen diesen Warengruppen nicht zugunsten der zentrumsrelevanten Waren verändern; waren keine Lebensmittel zulässig, darf bei den zentrumsrelevanten Waren der Anteil der Lebensmittel künftig nur maximal 80m2 betragen. Diese Bestimmungen gelten sinngemäß auch für jene Handelsprojekte, die zwar noch nicht errichtet wurden, aber über eine aufrechte Baubewilligung verfügen“; vgl dazu auch den AB zur 17. ROG-Nov, Ltg-918/R-3/1-2007, 6 f, sowie FN 13.
Reinhard Klaushofer
Oberösterreich I. II.
Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele .................... Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Landesraumordungs-, regionale Raumordnungs- und Sachprogramme B. Örtliche Entwicklungskonzepte; Flächenwidmung- und Bebauungspläne................................................................................................................ III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung ..................... A. Raumordnungsprogramme .......................................................................... B. Örtliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne ................................................................................................. IV. Bauflächen für Handelsbetriebe.......................................................................... A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien.................... B. Widmungs- und Betriebskategorien ........................................................... 1. Allgemeine Widmungskategorien (§ 22 Abs 1 bis 7) ......................... a. Allgemeine Wohngebiete ............................................................... b. Reine Wohngebiete......................................................................... c. Flächen für förderbare mehrgeschossige Wohnbauten............... d. Dorfgebiete ...................................................................................... e. Kerngebiete...................................................................................... f. Gemischte Baugebiete .................................................................... g. Betriebsbaugebiete .......................................................................... h. Industriegebiete............................................................................... 2. Geschäftsbauten (§ 24 ROG)................................................................ a. Handelsbetrieb ................................................................................ b. Gesamtverkaufsfläche..................................................................... c. Kumulation...................................................................................... d. Ausnahmen für Kerngebiete .......................................................... e. Festlegungen im ROP – Bindung der Gemeinde ........................ f. Besondere Widmungsvoraussetzungen – verfassungsrechtliche Bewertung............................................................................... C. Bestands- und Konsensänderungen ............................................................ 1. Fallkonstellationen................................................................................. 2. Mehrfachkonsumierung der Widmung für Geschäftsbauten............ 3. Baurechtliche Vorgaben ........................................................................
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I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele Das oö ROG 1994 trifft die übliche allgemeine Unterscheidung zwischen Bauland, Verkehrsflächen und Grünland.1 Das Bauland wird in verschiedene Widmungskategorien aufgeteilt (§ 21 Abs 2).2 Die meisten dieser Widmungskategorien waren bereits im oö ROG 1972 grundgelegt.3 Das oö ROG 1972 ist auch Ausgangspunkt der Entwicklung des oberösterreichischen Raumordnungsrechts. In § 16 Abs 2 waren schon die Widmungskategorien: Wohn-, Dorf-, Kur- und Fremdenverkehrs-, Geschäftsoder Kern-, gemischte Bau-, Betriebsbau-, Industrie-, Zweitwohnungsgebiete und Ländeflächen vorgesehen, die inhaltlich in weiten Teilen mit den korrespondierenden Widmungen des geltenden Rechts übereinstimmen. 1977 wurde das Geschäfts- und Kerngebiet in zwei Teile aufgebrochen.4 Das ist auch die Geburtsstunde der Sonderwidmungen für so genannte Geschäftsbauten. Die Widmungskategorie Kerngebiet erfuhr dadurch keine Veränderung. Neu geschaffen wurde hingegen die Widmungskategorie „Gebiete für Geschäftsbauten“. Mit der Einführung dieser Widmungskategorie sollte die Nahversorgung geschützt werden, was vor allem durch die Aufnahme eines neuen Raumordnungsgrundsatzes bewerkstelligt wurde (§ 2 Abs 6 Z 3 oö ROG 1972).5 Das damit eingeführte gewerberechtliche Zulassungssystem führte zur bekannten Leitentscheidung des VfGH über die Kompetenzabgrenzung zwischen dem Landesraumordnungsrecht und Gewerbekompetenz des Bundes.6 Von der Entscheidung des VfGH nicht berührt wurde die grundsätzliche Möglichkeit einer Sondergebietswidmung für Geschäftsbauten und ihre Definition. Als Gebiet für Geschäftsbauten wurden gem § 16 Abs 12 oö ROG 1972 idF LGBl 1977/15 solche Flächen angesehen, die für Geschäftsbauten des überörtlichen Bedarfs bestimmt sind und eine Gesamtsverkaufsfläche von 600m2 bzw Gesamtbetriebsfläche von 1000m2 überschreiten. Im Anschluss an die Entscheidung des VfGH hat sich der Landesgesetzgeber mit der nach der bereinigten Rechtslage verbleibenden Notwendigkeit einer eigenen Widmungsfestlegung begnügt und darüber hinaus die Errichtung von Geschäftsbauten für den überörtlichen Bedarf in Kerngebieten erlaubt.7 1
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3 4 5 6 7
Künftige Paragrafenbezeichnungen ohne nähere Angaben beziehen sich auf das oö ROG 1994 idgF. Zu Dank bin ich der prompten und unkomplizierten Unterstützung durch die oö Landesverwaltung verpflichtet, namentlich Herrn Dr. Fischer und Frau Mülleder, die alte Gesetzesmaterialen für mich ausgehoben haben. Der oberösterreichische Raumordnungsgesetzgeber verwendet für die Unterteilung der Nutzungsarten den Ausdruck „Kategorie“ vgl § 21 Abs 3 Z 1. LGBl 1972/18. LGBl 1977/15. AB L-443/3, 21. GP 1f. VfSlg 9543/1982. LGBl 1988/29.
I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele
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1989 wurde das Regelungsregime für Geschäftsbauten des überörtlichen Bedarfs grundlegend überarbeitet. Inspiriert von § 1 Abs 2 lit k TROG 1984, der vom VfGH als verfassungskonform befunden wurde,8 schuf man das nach wie vor geltende Ziel der Wirtschaftssicherung in Krisenzeiten.9 Unter Berücksichtigung der Judikatur des VfGH sollte ein Weg gefunden werden, der eine Standortplanung bei gleichzeitiger Wahrung des verfassungsrechtlichen Rahmens ermöglicht. Die 1977 eingeführten Schwellenwerte von 600m2 Gesamtverkaufs- und 1.000m2 Gesamtbetriebsfläche wurde beibehalten. Neben gewissen Teiländerungen wurde vor allem die Planung auf die überörtliche Ebene verlagert. Gem § 16a Abs 3 oö ROG 1972 durften die Gemeinden Geschäftsgebiete nur ausweisen, wenn im ROP eine entsprechende Widmung für zulässig erklärt wurde. Im diesbezüglichen ROP konnte angeordnet werden, in welchen Gebieten, bis zu welchem Höchstmaß der zu widmenden Grundflächen und bis zu welchem Höchstmaß der Gesamtverkaufs- bzw -betriebsfläche die Widmung zulässig ist. 1994 kam es zur Neuerlassung des oö ROG, die zu einigen grundlegenden Veränderungen geführt hat: Eingeführt wurde die Erstellung eines örtlichen Entwicklungskonzeptes (§ 18). Mit § 21 Abs 3 wurde die Betriebstypenjudikatur des VwGH nachvollzogen und eine Verordnungsermächtigung vorgesehen, nach der die erlaubten Betriebsarten von der Widmungskategorie des Wohngebiets (§ 21 Abs 2 Z 1) bis hin zur Widmungskategorie des Industriegebiets (§ 21 Abs 2 Z 7) bestimmt werden sollen.10 Bei den Regelungen über Geschäftsbauten für den überörtlichen Bedarf wurde differenziert zwischen solchen, die Lebens- und Genussmittel anbieten und anderen Handelsbetrieben. Je nach Art des Handelsbetriebs wurden unterschiedliche Schwellenwerte bestimmt. Handelsbetriebe, die Lebens- und Genussmittel anbieten, bedurften ab einer Gesamtverkaufsfläche von 600m2 einer überörtlichen Zulässigerklärung, andere benötigten eine ab 1.000m2 bzw bei Bedienungsmärkten ab 3.000m2. Die Einbeziehung der Gesamtbetriebsfläche wurde fallen gelassen, dagegen ist bis heute die Gesamtverkaufsfläche maßgebend. Ebenfalls bis heute gültig ist die Einrechnung von Freiflächen in die Gesamtverkaufsfläche. Schließlich geht die geltende Kumulationsregel, wonach die Verkaufsflächen mehrerer Handelsbetriebe zusammenzuzählen sind, auf die 1994 eingeführten Bestimmungen zurück. Zu den nächsten erwähnenswerten Entwicklungen kam es 1999.11 Mit der ROG-Nov 1999 wurde die Klarstellung getroffen, dass Geschäftsbauten für den überörtlichen Bedarf nur in entsprechend gewidmeten Gebieten errichtet 8 9 10
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VfSlg 11.626/1988. LGBl 1989/91. Zur Leitentscheidung der Judikaturlinie über die Betriebstypen vgl VwSlg 9382/1977. LGBl 1999/32.
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Oberösterreich
werden dürfen. Die 1994 wegen ihres baurechtlichen Schwerpunkts beseitigten Bestimmungen über Verwendungszweckänderungen von bisher nicht als Geschäftsbauten des überörtlichen Bedarfs genutzten Gebäuden bzw Vergrößerungen der Geschäftsbauten für den überörtlichen Bedarf wurde wieder in das ROG integriert. Gleichfalls wieder aufgegriffen wurden Ausnahmen für Kerngebiete, die schon 1988 bestanden haben, aber 1994 beseitigt wurden. 2005 wurde eine große ROG-Nov kundgemacht, die wegen zahlreicher Anlässe notwendig war.12 Ua wurden die Widmungskategorien Kern-, Betriebs- und Industriegebiet adaptiert. Stark modifiziert wurden auch die Bestimmungen über Geschäftsbauten. Grund für die vielzähligen Veränderungen der Regelungen über Geschäftsbauten war das „Schlüßlberg-Erkenntnis“ des VwGH.13,14 Die vormals zentrale Unterscheidung zwischen Handelsbetrieben, die Lebens- und Genussmittel anbieten und sonstigen Handelsbetrieben wurde beseitigt. Neu strukturiert wurde das Zusammenspiel zwischen überörtlicher und örtlicher Raumplanung. Von 300 bis 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche darf die Gemeinde im eWB Grundflächen für Geschäftsbauten vorsehen. Über 1.500m2 ist eine Zulässigerklärung im ROP notwendig. Die Kumulationsregel wurde ergänzt um das Begriffsmerkmal der „wirtschaftsstrukturellen“ Einheit, um ihre Umgehung durch die Aufteilung von Gesamtprojekten zu verhindern.15 Sowohl auf örtlicher wie auch auf überörtlicher Ebene ist es nunmehr möglich Beschränkungen oder den Ausschluss eines bestimmten Warenangebots vorzusehen (§ 24 Abs 2 und 3). Begleitend wurden die Determinierungsmöglichkeiten im ROP überarbeitet. Vor der Nov konnte im ROP bestimmt werden, in welchen Gebieten, bis zu welchem Höchstmaß der zu widmenden Grundfläche und bis zu welchem Höchstmaß der zu Gesamtverkaufsfläche Geschäftsbauten zulässig sind (§ 24 Abs 3 letzter Satz idF LGBl 32/1999). Zufolge des neu geschaffenen § 24 Abs 2 sind im ROP nähere Festlegungen darüber zu treffen, welche Arten von Märkten, bis zu welcher Gesamtverkaufsfläche zulässig sind. Daneben ist schon die vorhin erwähnte Beschränkung oder der Ausschluss eines bestimmten Warenangebots zulässig. Vor allem die Einflussnahme auf das Warenangebot sollte durch die neue Regelung sichergestellt werden, um bisherige Schwierigkeiten in der Vollzugspraxis zu beheben.16 Mit diesen Anpassungen nahm die Entwicklung der verschiedenen Widmungskategorien ihr vorläufiges Ende.
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LGBl 2005/115. Zu den wesentlichen Punkten im Einzelnen vgl RV 489 Blg bzw AB 659 Blg 26. GP. So AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). Ab dem Jahr 1999 sind die Beilagen nach den im Internet abrufbaren Materialien zitiert. Diese enthalten keine Seitenangaben, weshalb bloß auf die zunächst liegende Überschrift verwiesen wird. VwSlg 15.526/2000. AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24).
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen Wie üblich sind die überörtliche und örtliche Raumplanung hierarchisch aufgebaut. Die Gemeindeplanung ist den überörtlichen Vorgaben untergeordnet, der FlWPl darf den ROP und vorläufigen ROP (§ 11 Abs 6) nicht widersprechen (§ 18 Abs 4).17
A. Landesraumordungs-, regionale Raumordnungs- und Sachprogramme LOP, REP und SP sind an den Raumordnungszielen und -grundsätzen auszurichten (§ 3). Für das gesamte Landesgebiet erlassene überörtliche Planungsakte werden als LOP bezeichnet, solche, die nur für bestimmte Regionen gelten REP und solche die gewisse Sachbereiche reglementieren SP (§ 11 Abs 2). Gemeinsam werden sie als Raumordnungsprogramme (ROP) bezeichnet (§ 11 Abs 2). Raumordnungsprogramme werden in Form von Verordnungen erlassen (§ 11 Abs 1).
B. Örtliche Entwicklungskonzepte; Flächenwidmung- und Bebauungspläne In Oberösterreich bestand ein eigenwilliges Konzept der Gemeindeplanung. Dem EK wurde eine derart unselbständige Funktion eingeräumt, dass seine alleinige Änderung nicht aufsichtsbehördlich genehmigungsfähig war.18 Mit der ROG-Nov 2006 wurde diese vom Landesgesetzgeber nicht beabsichtigte Konsequenz beseitigt.19 Der FlWPl ist seitdem in einen Flächenwidmungsund örtlichen Entwicklungskonzeptteil gegliedert (§ 18 Abs 1 2. Satz). Der FlWPl ist durch Verordnung zu erlassen (§ 18 Abs 1). Das EK besteht aus einer zeichnerischen Darstellung und ergänzenden Textierungen (§ 18 Abs 3). Es beinhaltet die Grundsatzaussagen über die Gemeindeplanung und ist auf zehn Jahre konzipiert (§ 18 Abs 1). Aufbauend auf dem EK hat der Flächenwidmungsteil das gesamte Gemeindegebiet in Bauland, Verkehrsflächen und Grünland mitsamt ihren Unterkategorien zu ordnen (§ 18 Abs 5). Sein Planungshorizont ist auf fünf Jahre ausgerichtet (§ 18 Abs 1). Auf unterster Stufe der generellen Planungsakte steht der BPl, der in Form einer Verordnung kund zu machen ist (§ 31 Abs 1). BPl sollen eine zweckmäßige und geordnete Bebauung sowie einen möglichst wirksamen Umweltschutz sicherstellen (§ 31 Abs 1). Welchen Inhalt BPl aufweisen können, ist in § 32 detailliert geregelt. Dem hierarchischen System der Planungsakte entspre17 18 19
Zu den Sonderregelungen für Geschäftsbauten siehe unten IV.B.2. VwGH 22.11.2005, 2004/05/0300. LGBl 2007/1. Zu den Absichten des Gesetzgebers vgl AB 1017 Blg 26. GP.
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chend sind BPl an den FlWPl und überörtliche Planungsakte gebunden (§ 31 Abs 1). Diese bedeutet ua, dass in einem ROP bzw FlWPl festgelegte Höchstausmaße der Gesamtverkaufsfläche für Geschäftsbauten nicht beschränkt werden dürfen.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung Grundlage für alle Planungsakte sind die Raumordnungsziele und -grundsätze, die durch die verschiedenen Planungsebenen umzusetzen sind (§§ 3, 11, 14, 18 Abs 4, 31 Abs 1).
A. Raumordnungsprogramme20 ROP werden in Verordnungsform von der LReg erlassen (§ 11 Abs 1). ROP sollen Planungen anderer Planungsträger berücksichtigen (§ 11 Abs 4). Sie sollen die Raumordnungsziele und -grundsätze konkretisieren und die zur Umsetzung erforderlichen Maßnahmen festlegen (§ 11 Abs 2). ROP und vorläufige ROP können aus eigenem Antrieb, aber auch auf Anregung erlassen bzw geändert werden. § 12 listet die Voraussetzungen für zwingende und fakultative Änderungen des ROP auf. Die Möglichkeit, Anregungen auf Erlassung oder Änderung eines ROP bzw vorläufigen ROP erstatten zu können, wurde mit der ROG-Nov 2005 eingeführt (§ 11 Abs 6a).21 Freilich konnten auch schon zuvor informell Anregungen geleistet werden. § 11 Abs 6a zielt jedoch insbesondere darauf ab, einen transparenten Entscheidungsprozess zu gewährleisten.22 Zu diesem Zweck ist spätesten zwölf Monate nach der Anregung begründete Information über den Stand des Verfahrens zu erteilen. Spätesten 24 Monate nach diesem Zeitpunkt ist die Anregung in ein ROP aufzunehmen, widrigenfalls wiederum eine begründete Mitteilung zu geben. Eine Pflicht zur Umsetzung von Anregungen besteht also nicht. Das Verfahren zur Erlassung von ROP ist in § 13 geregelt. Bevor ROP/vorläufige ROP erlassen oder geändert werden, ist bestimmten im Gesetz aufgeführten Einrichtungen die Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (§ 13 Abs 3). ROP und vorläufige ROP gem § 11 Abs 6 sind unter bestimmten Voraussetzungen einer obligatorischen Umweltprüfung zu unterziehen (§ 13 Abs 1). Dieser Verfahrenschritt resultiert ebenso wie die fakultative Umweltprüfung
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Wie vorhin erwähnt umfasst der Begriff ROP die LOP, REP und SP. LGBl 2005/115 Art I Z 4. AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 4 (§ 11 Abs 6a).
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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in Form einer Umwelterheblichkeitsprüfung aus den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der SUP-RL.23 Das Ergebnis der Umwelterheblichkeitsprüfung ist zu dokumentieren. Sofern die Umwelterheblichkeitsprüfung ergibt, dass keine Umweltprüfung durchzuführen ist, sind die Feststellungen mitsamt der dafür entscheidenden Gründe an bestimmten Stellen zur öffentlichen Einsicht aufzulegen (§ 13 Abs 4). Ist eine Umweltprüfung durchzuführen, sei es obligatorisch oder infolge des Ergebnisses einer Umwelterheblichkeitsprüfung, sind verfahrensrechtliche Besonderheiten zu beachten, die in § 13 Abs 5 normiert sind. Vergröbernd zusammengefasst sollen die verfahrensrechtlichen Besonderheiten die Einbindung aller Betroffenen und eine möglichst transparente Entscheidungsfindung unter Berücksichtigung der Vorbringen zu den Umweltauswirkungen und des Umweltberichts sicherstellen.
B. Örtliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne Das Verfahren zur Erlassung von FlWPl bzw seinen beiden Teilen und dem BPl ist einheitlich in § 33 geregelt.24 Das Verfahren beginnt mit der Kundmachung über die Planungsabsicht, um Planungsinteressen einzuholen (§ 33 Abs 1). Dieser Verfahrensschritt hat zu erfolgen, wenn ein Plan neu erlassen oder grundlegend überprüft wird. Da im gesamten Bundesland FlWPl bestehen, ist in der Praxis vor allem das Tatbestandselement der grundlegenden Überprüfung wesentlich.25 Demnach kann bei weniger gravierenden Planungsabsichten dieser Verfahrensschritt entfallen. Im Falle der Durchführung der Interessenerhebung, kann jeder, der ein berechtigtes Interesse glaubhaft macht, seine Planungsinteressen schriftlich bekannt geben. Nach Erhebung des Planungsinteresses ist vom Gemeinderat ein Planentwurf zu beschließen, womit das so genannte Vorverfahren eingeleitet wird (§ 33 Abs 2).26 Im Vorverfahren sind bestimmte Stellen mit Möglichkeit zur Stellungnahme zu befassen. Mitunter ist die Landesregierung als Umweltbehörde anzurufen, wenn Fragen der Umwelterheblichkeit oder des erforderlichen Prüfungsumfangs des Umweltberichts zu klären sind. Vor der Beschlussfassung des Plans ist dieser für eine bestimmte Zeit zur öffentlichen Einsicht aufzulegen (§ 33 Abs 3). Eigentümer von Grundstücken, 23
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Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme idgF. Wie schon oben erwähnt wurde, ist der FlWPl gem § 18 Abs 1 getrennt in einen Flächenwidmungs- (Z 1) und Entwicklungskonzeptteil (Z 2). Vgl AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 26 (§ 33 Abs 1 und 2). So AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 26 (§ 33 Abs 1 und 2).
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für die sich Änderungen der Flächenwidmung oder Bebaubarkeit ergeben, sind von der Planauflage nachweislich zu verständigen. Derartigen Verständigungspflichten kommt im Hinblick auf das rechtmäßige Zustandekommen einer Verordnung erhebliches Gewicht zu.27 Von diesen und weiteren Personen, die ein berechtigtes Interesse glaubhaft machen, können gegen den Plan schriftliche Anregungen und Einwendungen erhoben werden, wobei dadurch keine Parteistellung oder das Recht auf eine bescheidmäßige Erledigung erlangt wird.28 Verfahrensrechtliche Besonderheiten ergeben sich, wenn der Plan einer Verträglichkeitsprüfung, Umweltprüfung oder Umwelterheblichkeitsprüfung zuzuführen ist. Diese Verfahrensverfeinerungen sind gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs. Die Verträglichkeitsprüfung ist auf Grund der FFH-Richtlinie und die Umweltprüfung bzw Umwelterheblichkeitsprüfung sind wegen der SUP-Richtlinie notwendig geworden.29 Vor ihrer Kundmachung sind die Pläne der Landesregierung zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung vorzulegen (§ 34 Abs 1). BPl nur dann, wenn sie überörtliche Interessen im besonderen Maß berühren (§ 34 Abs 1). Wurde der Plan ausdrücklich oder stillschweigend genehmigt, ist er von der Gemeinde kund zu machen (§ 34 Abs 5). § 35 schreibt eine zehnjährige Revisionspflicht für FlWPl vor.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien Das oö ROG sieht in § 21 Abs 3 eine Ermächtigung zur Erlassung einer so genannten Betriebstypenverordnung (BTypVO) vor.30 Funktion der BTypVO ist die Vermeidung gegenseitiger Beeinträchtigungen und die Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes. In der BTypVO ist festgelegt, welche Betriebe in welchen Widmungskategorien zulässig sind.31 Die Einordnung der Betriebe erfolgt gem § 1 Abs 3 BTypVO nach Maßgabe der für diese Betriebe herkömmlichen baulichen Anlagen und maschinellen Einrichtungen sowie nach Maßgabe der von diesen Betrieben üblicherweise ausgehenden Emissionen wie Lärm, Ruß, Staub, Geruch, Dämpfe, Gase, Explosivstoffe oder Er27
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Vgl zur umfangreichen Jud VfSlg 17.166/2004 mwN. Zum Verhältnis von Planung und Individualrechtsschutz vgl Hauer, Grundbegriffe, 18ff. Vgl Neuhofer, Oberösterreichisches Baurecht, 932. FFH-Richtlinie: Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen idgF. Zur SUP-RL vgl oben FN 23. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Verordnungsermächtigung vgl VfSlg 14.866/1995. LGBl 1997/111 idgF.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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schütterungen. Für von der BTypVO erfasste Betriebe bedarf es keiner Sachverständigengutachten über die Zulässigkeit des Betriebes in einer bestimmten Widmungskategorie. Dadurch werden zeitaufwändige und kostenintensive Ermittlungsverfahren vermieden. Die Zulässigkeit von nicht der BTypVO unterliegenden Betrieben ist mit einem betriebstypologischen Vergleich zu bewerten.32 Das entspricht dem vom Gesetzgeber verfolgten Konzept des oö ROG, das nicht von einer konkreten, hingegen von einer typologischen Betrachtungsweise ausgeht.33 Dieses Konzept leuchtet auch aus den § 1 Abs 4 und § 2 BTypVO hervor, die Sonderregelungen für in der Anlage der BTypVO nicht genannten Betriebstypen statuieren.34
B. Widmungs- und Betriebskategorien Handelsbetriebe iSd § 24 Abs 1 sind von der BTypVO nicht erfasst, folglich bedürfen sie einer gesonderten Betrachtung. Auf Grund der Restriktionen des § 23 Abs 3 dürfen Handelsbetriebe ohne Sonderwidmung nur bis zu einer Gesamtverkaufsfläche von 300m2 errichtet werden. Wird dieses Ausmaß überschritten, ist außer in Kerngebieten eine Sonderwidmung als Gebiet für Geschäftsbauten notwendig. Die folgenden Ausführungen beziehen sich daher auf Handelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von bis zu 300m2.
1. Allgemeine Widmungskategorien (§ 22 Abs 1 bis 7) a. Allgemeine Wohngebiete Handelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von bis zu 300m2 verursachen keine Emissionen, die das Widmungsmaß des Wohngebiets überschreiten.35 Diese Einsicht lässt sich nicht nur aus der Judikatur gewinnen, auch aus systematischen Überlegungen folgt, dass Handelsbetriebe keine erheblichen Nachteile oder Belästigungen bedingen. Handelsbetriebe werden im Kernge32 33
34
35
VwGH 31.8.1999, 99/05/0056. Vgl den noch engeren Ansatz in der RV, der nur auf die ausdrückliche Festlegung der Betriebstype für bestimmte Widmungskategorien einging (RV 143 Blg 24. GP 2) im Vergleich zum AB, der generell auf die Neuansiedlung von Betrieben, unabhängig von Betriebs- und Widmungskategorie, Bezug nimmt (AB 340 Blg 24. GP 2). Eine betriebstypologische Prüfung kommt nur für jene Fälle in Betracht, in denen die Widmungskonformität eines Betriebes zu beantworten ist. VwGH 30.6.1998, 97/05/0132. Vgl VwGH 19.2.1991, 90/05/0098 zum noch enger gefassten § 16 Abs 3 oö ROG 1972, demzufolge unzumutbare Belästigungen für Bewohner eines Wohngebietes unzulässig waren. Nunmehr sind gem § 22 Abs 1 lediglich erhebliche Belästigungen verboten, wobei aus den Gesetzesmaterialen nicht zu erschließen ist, ob damit ein anderes Toleranzmaß geschaffen werden sollte. Im Erkenntnis war ein Supermarkt mit einer Gesamtverkaufsfläche von 598,8m2 zu beurteilen.
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biet (§ 22 Abs 4) ausdrücklich als zulässig angesehen, wohingegen Betriebe, die erheblichen Nachteile oder Belästigungen mit sich bringen im Kerngebiet nicht errichtet werden dürfen. Daraus ist zu schließen, dass solche Beeinträchtigungen von Handelsbetrieben nicht angenommen werden. Im Wohngebiet ist zwar zusätzlich zu prüfen, ob durch die Benützung Gefahren entstehen, was aber für Handelsbetriebe nicht anzunehmen ist. Betriebe des Wohngebiets müssen wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Bedürfnissen der Bewohner dienen. Handelsbetriebe bedienen wirtschaftliche Bedürfnisse und erfüllen diese Voraussetzung.36 Mit Bewohnern, sind die Bewohner der näheren Umgebung, respektive des Wohngebiets gemeint.37 Geht die Bedeutung von Betrieben über den Kreis der Bewohner des Wohngebiets hinaus, überschreiten sie das Widmungsmaß des § 22 Abs 1. Selbst wenn nur Kunden aus dem Gemeindegebiet zum Einziehungsbereich des Betriebes gehören, ist seine Attraktivität zu hoch, um bloß als Einrichtung vorwiegend für die Bewohner des Wohngebiets zu gelten.38 Bei einer Gesamtverkaufsfläche bis zu 300m2 ist eine Kundenattraktivität über diesen Kreis hinaus nicht anzunehmen, wenngleich je nach Art eines Handelsbetriebs zu differenzieren ist. b. Reine Wohngebiete Die Emissionstoleranz ist im reinen Wohngebiet dieselbe wie im allgemeinen Wohngebiet. Das reine Wohngebiet nimmt auch auf denselben Bewohnerkreis wie das allgemeine Wohngebiet Bezug. Der Funktionsvorbehalt des reinen Wohngebiets ist jedoch noch enger als im allgemeinen Wohngebiet formuliert (vgl § 22 Abs 1, der die Widmungskategorie Wohngebiet in drei Untergruppen unterteilt: Wohngebiete, reine Wohngebiete, Flächen für förderbare mehrgeschossige Wohnbauten oder Gebäude in verdichteter Flachbauweise) und verlangt, dass in diesem Gebiet Betriebe dazu dienen müssen, den täglichen Bedarf der Bewohner zu decken. Nicht jeglicher Handelsbetrieb bietet Waren des täglichen Bedarfs an. Zweifelsohne sind Lebensmittel, insbesondere solche des Grundbedarfs, Waren des täglichen Bedarfs. Es bleibt jedoch zu klären, welche sonstigen Güter als Waren des täglichen Bedarfs zu betrachten sind. Das ROG enthält keine Definition der Waren des täglichen Bedarfes, auch aus den Gesetzesunterlagen ist kein spezifisches Begriffsverständnis zu gewinnen, weshalb auf das allgemeine Sprachverständnis und die Verkehrsanschauung zurück zu greifen ist. Der Ausdruck Waren des täglichen Bedarfs wird häufig synonym mit jenem der Nahversorgung verwendet, wenngleich Nahversorgung ein subjektives Empfinden über die Verfügbarkeit bestimmter Güter, jedoch unabhängig von ihrem täglichen oder nicht täglichen Bedarf, darstellt. Auch der VfGH geht 36 37 38
VwGH 19.2.1991, 90/05/0098. VwGH 27.2.2006, 2005/05/0068 = bbl 2006/108, 149. VwGH 27.2.2006, 2005/05/0068 = bbl 2006/108, 149.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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von einem synonymen Begriffsverständnis aus, wenn er im Zusammenhang mit der Prüfung der GewO ausführt, dass täglich oder kurzfristig nachgefragte Güter solche der Nahversorgung im engeren Sinn darstellen.39 Der VfGH differenziert jedoch zwischen der Nahversorgung im engeren und im weiteren Sinn. Unter Nahversorgung im engeren Sinn versteht er täglich und kurzfristig nachgefragte Güter. Waren des täglichen Bedarfs müssen demnach aber nicht täglich konsumiert werden. Ebenso vertritt der VwGH zu der mit der oberösterreichischen Widmungsumschreibung vergleichbaren Regelung des § 16 Abs 1 Z 1 nö ROG 1976 die Ansicht, dass Anlagen, die dem täglichen Bedarf der Bewohner dienen, nicht gleichzuhalten sind mit dem Umstand, dass die darin angebotenen Leistungen täglich benötigt bzw konsumiert werden müssen.40 So zählen etwa Kindergärten oder Schulen unstrittig zu Bauten für den täglichen Bedarf.41 Waren des täglichen Bedarfs sind demnach nicht bloß Güter, die täglich ge- bzw verbraucht werden, wie dies typischer Weise auf Grundnahrungsmitteln zutrifft, sondern auch solche Güter, die zwar nicht täglich, aber dennoch in regelmäßigen kurzen Zeitabständen verbraucht werden. Wichtig erscheint, dass es sich um Konsumgüter handelt, denn täglichem Gebrauch unterliegen auch Investitionsgüter – man denke an Waschmaschinen oder Autos – die aber nach allgemeiner Verkehrsanschauung nicht als Güter des täglichen Bedarfs iS raumordnungsrechtlicher Begriffsbildungen angesehen werden. Eine abschließende Aufzählung von Produkten für den täglichen Bedarf kann hier nicht geleistet werden. Eine Auflistung von Konsumgütern des kurzfristigen und täglichen Bedarfs ist in der EinkaufszentrenWarenlisten-Verordnung enthalten. Diese bietet eine brauchbare Beurteilungsgrundlage,42 weil Landes- und Bundesgesetzgeber von einem vergleichbaren Regelungsverständnis über Waren des täglichen Bedarfs ausgehen. Insgesamt verfolgt der Raumordnungsgesetzgeber aber eine über das Gewerberecht hinausgehende Regelungsabsicht, er bezieht sich nämlich nicht ausschließlich auf Handelsbetriebe bzw Waren des täglichen Bedarfs, sondern stellt allgemein auf Bauten und sonstigen Anlagen ab, die dazu dienen den täglichen Bedarf der Bewohner zu decken, wozu Schulen, Kindergärten oder Antennentragmasten43 udgl zählen.44 Inwieweit neben den Waren des täglichen Bedarfs sonstigen Waren im Sortiment geführt werden dürfen, lässt das Gesetz offen. In der Verwaltungspraxis dürften Geschäfte, die hauptsächlich Waren des täglichen Bedarfs anbieten, als genehmigungsfähig akzeptiert werden. Also selbst wenn daneben noch sonstige Güter des nicht-täglichen Bedarfs verkauft werden, verändert 39 40 41
42 43 44
So in VfSlg 15.672/1999. VwGH 19.11.1996, 96/05/0199. VwGH 23.2.1995, 95/06/0020. Vgl auch Hauer/Zaussinger, Niederösterreichisches Baurecht7, Anm 6 zu § 16 Abs 1 Z 1 NÖ ROG 1976. BGBl II 2000/277. VwGH 19.9.2000, 97/05/0153. VwGH 23.2.1995, 95/06/0020.
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das noch nicht die Qualifikation des Betriebes. Dieser Lösungsansatz trifft zu, denn der Funktionsvorbehalt wird durch ein untergeordnetes Angebot von Waren des nicht-täglichen Bedarfs nicht beeinträchtigt.45 Darüber hinaus ist zu veranschlagen, dass das ROG von typologischen Betriebsbildern ausgeht. Typischer Weise führen kleine Handelsbetriebe nicht ausschließlich Waren des täglichen Bedarfs, sondern bieten daneben in untergeordnetem Ausmaß Waren des nicht täglichen Bedarfs an, wie insbesondere Hygiene- und Pflegemittel.46 c. Flächen für förderbare mehrgeschossige Wohnbauten Die Einschränkung auf Bauten und sonstigen Anlagen, die dazu dienen den täglichen Bedarf der Bewohner zu decken, trifft auch auf Flächen für förderbare mehrgeschossige Wohnbauten oder Gebäude in verdichteter Flachbauweise zu. Ansonsten gelten die schon zum allgemeinen Wohngebiet erörterten Voraussetzungen. d. Dorfgebiete Im Dorfgebiet (§ 22 Abs 2) gelten für Handelsbetriebe die vorhin erläuterten Beschränkungen des allgemeinen Wohngebiets. Auf Grund der räumlichen Funktion des Dorfgebiets und des unspezifizierten Verweises auf das Wohngebiet sind die weiteren Einschränkungen des reinen Wohngebietes (Funktionsvorbehalt für den täglichen Bedarf) für Bauten und Anlagen im Dorfgebiet nicht zu beachten. e. Kerngebiete Kerngebiete (§ 22 Abs 4) sind für Handelsbetriebe prädestiniert. In der Ursprungsfassung der Widmungskategorie Kerngebiet waren Handelsbetriebe noch nicht erwähnt.47 Handelsbetriebe werden als wesentliches Element von Kerngebieten betrachtet und wurden deshalb ausdrücklich in die Kerngebietsumschreibung einbezogen.48
45
46
47 48
Ähnliche Überlegungen hegt der Gesetzgeber, wenn er auch bei Fachmärkten davon ausgeht, dass ihr Charakter nicht verändert wird, wenn ihr Lebens- und Genussmittelangebot auf einige wenige Spezialprodukte beschränkt ist. AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). Auch so genannten „Lockvogelangebote“ betreffen häufig Waren des nicht täglichen Bedarfs. Man denke an günstige Küchengeräte, Haushaltsartikel oder Kleidungsgegenstände. Vgl § 16 Abs 6 oö ROG 1972. RV 143 Blg 24. GP 10.
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f. Gemischte Baugebiete Ebenso wie das Dorfgebiet verweist das gemischte Baugebiet (§ 22 Abs 5) auf Betriebe die im Wohngebiet errichtet werden dürfen. Daneben wird auf die im Kerngebiet zulässigen Betriebsbauten verwiesen, womit hinreichend klargestellt ist, dass Handelsbetriebe im gemischten Baugebiet genehmigungsfähig sind. Restriktionen können sich aus der Ermächtigung zur funktionellen Gliederung des gemischten Baugebiets ergeben (§ 22 Abs 5 vorletzter Satz). Diese ermöglicht eine Einschränkung der Errichtung von bestimmten Bauten oder Anlagen. Derartige Ermächtigungen sind nach der Judikatur des VfGH mit Art 18 Abs 2 B-VG und Art 6 StGG nicht zu vereinbaren.49 Durch die Einschränkung oder den Ausschluss bestimmter Bauten und Anlagen begibt sich der Gesetzgeber seiner aus Art 18 B-VG folgenden Pflicht den Verwendungszweck von Wimdungskategorien zu definieren.50 Die in § 22 Abs 5 vorgesehene Begrenzung auf Bauten und Anlagen, die in Wohngebieten errichtet werden dürfen, führt zwar zu einer gewissen Einengung der Auswahl, sie gibt aber nicht darüber Auskunft, welche Verwendungsbilder ausgeschlossen werden dürfen. Ebenso wenig vermag der Hinweis auf die funktionale Gliederung des gemischten Baugebietes den verwaltungsbehördlichen Entscheidungsspielraum deutlich abzugrenzen, wird doch damit bloß ein allgemeiner Planungsgesichtspunkt, der auf die Raumplanung im Gesamten zutrifft, in Erinnerung gerufen. Im Anwendungsbereich des Art 6 StGG geht mit der Unbestimmtheit der Gesetzesgrundlagen seine Verletzung einher, weil dadurch die Adäquanz und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme nicht am Gesetz gemessen bzw rückgebunden werden kann. g. Betriebsbaugebiete Betriebsbaugebiete (§ 22 Abs 6) sind belästigungstoleranter als gemischten Baugebiete und stehen der Bebauung durch Handelsbetriebe frei. Der VwGH hat zu dieser Widmungskategorie festgestellt, dass im Betriebsbaugebiet auch Handelsbetriebe (im Konkreten: Lebensmittelmarkt) zulässig sind. Zum einen ergibt sich dieser Schluss aus der reinen Wortlautinterpretation, weil das oö ROG durchaus Regelungen kennt, in denen es auf bestimmte Betriebsarten ankommt, wie zB land- und forstwirtschaftliche sowie berufgärtnerische Betriebe im Dorfgebiet, oder Handels- und Dienstleistungsbetriebe im Kerngebiet. Zum anderen beruft eine freiheitlich demokratische Rechtsordnung den Gesetzgeber dezidierte Anordnung zu treffen, wenn er die Errichtung bestimmter Betriebe verhindern will.51
49 50 51
VfSlg 14.179/1995 und VfSlg 14.762/1997. VfSlg 14.762/1997. VwSlg 12844/1989 zur inhaltlich vergleichbaren Vorgängerbestimmung des § 16 Abs 8 oö ROG 1972.
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h. Industriegebiete Gleiches ist für das Industriegebiet (§ 22 Abs 7) anzunehmen, das keine Eingrenzung auf bestimmte Betriebe kennt. Dieses ist dazu bestimmt Betriebe aufzunehmen, die auf Grund ihrer Betriebstype vom Wohngebiet bis zum gemischten Baugebiet, nicht zulässig sind. Mit anderen Worten ist das Industriegebiet die Auffangwidmung für Betriebe. Das Industriegebiet schließt aber die Errichtung von Betrieben, die in den vorhin genannten Gebieten zulässig sind, nicht aus. Anders als etwa § 17 Abs 1 Z 7 sbg ROG 1998, ist das Oberösterreichische Industriegebiet nicht ausschließlich hochemittenden Betrieben vorbehalten.52
2. Geschäftsbauten (§ 24 ROG) Geschäftsbauten dürfen gem § 23 Abs 3 ausschließlich in Gebieten errichtet werden, die entsprechend gewidmet sind. Von 300 bis zu 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche ist die Gemeinde im eWB dazu legitimiert Widmungen vorzunehmen, darüber hinaus bedarf es zusätzlich eines überörtlichen Planungsaktes. Ausnahme bestehen für Kerngebiete. In diesen dürfen auch ohne separaten Widmungsakt Geschäftsbauten mit bis zu 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche betrieben werden. § 24 bezeichnet als Geschäftsbauten Handelsbetriebe, deren Gesamtverkaufsfläche mehr als 300m2 beträgt. a. Handelsbetrieb Der Ausdruck Handelsbetrieb ist im oö ROG nicht definiert.53 An § 24 Abs 1 irritiert, dass von ihm vermutlich nicht nur Handelsbetriebe einbezogen werden, wenn bei der Errechnung der Gesamtverkaufsfläche Flächen zu veranschlagen sind, auf denen Dienstleistungen angeboten werden, oder wenn bei der Zusammenrechnungsregel Einkaufszentren erwähnt werden, die typischer Weise Dienstleistungsbetriebe beherbergen. So abwegig es im ersten Moment klingen mag, aber der Gesetzgeber scheint unter gewissen Voraussetzungen mit Handelsbetrieben auch Dienstleistungsbetriebe anzusprechen. Ausgelöst wurde diese Unklarheit durch die Neufassung des ROG. Vor In-Kraft-Treten des ROG 1994, wurden Großgeschäfte, Warenhäuser und Einkaufszentren zu den Geschäftsbauten für den überörtlichen Bedarf gezählt (so ausdrücklich § 16a Abs 2 Z 1–3 ROG 1972 idF LGBl 1989/91). In auffallendem Unterschied zur Vorgängerregelung knüpfte das neu erlassene ROG nicht mehr am Bauwerk (Geschäftsbau), sondern am Betrieb (Handelsbetrieb) 52
53
Gem § 17 Abs 1 Z 7 sbg ROG 1998 sind Industriegebiete „ausschließlich“ bestimmt für gewisse Betriebe. Zu einem Überblick über die unterschiedlichen Begriffsdefinitionen der Länder nach der alten Rechtslage vgl Jirovec, Problematik. Zu den unterschiedlichen Regelungssystematiken im Vergleich vgl auch Kanonier, Einkaufszentrenegelungen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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an.54 In seiner Stammfassung definierte § 24 Geschäftsbauten mit dem Ausdruck Handelsbetrieb. Diese Umstellung wurde systemkonform vorgenommen, weil das ROG 1994 insgesamt an die Betriebstypentheorie des VwGH ausgerichtet wurde.55 Zu diesem Zeitpunkt wollte man auch den Kreis der einzubeziehenden Betriebe ausschließlich auf Handelsbetriebe schmälern.56 Die mit der Stammfassung bewirkte Einschränkung auf Handelsbetriebe wurde aber mit der ROG-Nov 1999 aufgegeben. Darüber lassen die entsprechenden Erläuterungen keinen Zweifel aufkommen. Diesen zufolge werden unter Handelsbetrieben Geschäftsbauten verstanden, deren Schwerpunkt im Verkauf von Waren liegt, in denen aber auch Dienstleistungs- und Gastronomiebetriebe oder ähnliche Betriebssparten untergebracht sind. Großgeschäfte, Warenhäuser und Einkaufszentren werden als Beispiele für solche Geschäftsbauten angeführt.57 Die drei aufgezählten Betriebstypen scheinen nicht zufällig gewählt, sind sie doch alle im § 2 oö BauTG definiert. Die Zusammenschau dieser drei Betriebstypen ergibt, dass auch Dienstleistungsbetriebe vom Begriffsverständnis des Gesetzgebers umfasst sind. Der Terminus Geschäftsbauten wurde zwar durch ROG-Nov 2005 abermals neu gefasst, am Kreis der einzubeziehenden Betriebe hat sich aber nichts verändert. Die Novellierung zielte lediglich auf die Beseitigung der Unterscheidung nach verschiedenen Handelsbetriebstypen ab, wollte die Gesamtverkaufsflächenbegrenzungen vereinheitlichen und die Zusammenrechnungsregel verschärfen.58 Die gesetzgeberische Vorstellung von Handelsbetrieben sollte aber keine andere Bedeutung erfahren. Das zeigt sich ua daran, dass in den Erläuterungen zur ROGNov 2005 mitunter Einkaufszentren angesprochen werden, die typischer Weise auch Dienstleister beheimaten (vgl § 2 Z 15 oö BauTG).59 In diesem Sinn wird auch im Zusammenhang mit der Kumulationssregel von der Zusammenrechnung der Flächen mehrerer Geschäftsbauten und nicht von jener mehrerer Handelsbetriebe ausgegangen.60 Wie die historische Entwicklung der Norm zeigt, erfasst § 24 Abs 1 also unter bestimmten Voraussetzungen neben Handels- auch Dienstleistungsbetriebe. Nach allgemeinem Sprachgebrauch und auch der Verkehrsanschauung werden unter Handelsbetrieben Unternehmen verstanden, deren Geschäftszweck darin liegt, Waren auf eigene Rechnung einzukaufen und diese ohne
54 55 56
57 58 59
60
Vgl VwGH 28.6.2005, 2003/05/0091. Vgl dazu oben I. Vgl AB 340 Blg 24. GP 19, wo es heißt: „Die Regelung des § 24 wird auf Handelsbetriebe beschränkt, da sich für Dienstleistungsbetriebe keine raumordnungsrechtliche Notwendigkeit ergibt“. AB 462 Blg 25. GP zu Art I Z 4 (§ 24 Abs 2). AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). Die Definitionen des BauTG sind allerdings für den Bereich des Raumordnungsrechts nicht mehr maßgebend, vgl VwGH 28.6.2005, 2003/05/0091. Vgl zu alle dem AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24).
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Be- oder Verarbeitung weiter zu verkaufen.61 Dabei wird zwischen Groß- und Einzelhandelsbetrieben unterschieden. Großhändler bedienen gewerbliche Nachfrager, Einzelhändler dagegen private Kunden (Haushalte). Das ROG differenziert trotz dieser gebräuchlichen und verkehrsüblichen Unterscheidung nicht zwischen Groß- und Einzelhändler, weshalb beide Betriebsformen als vom Gesetz erfasst anzusehen sind. Klassische C&C-Märkte unterfallen demnach der Regelung. Im Allgemeinen werden unter Dienstleistungen Wirtschaftsgüter verstanden, die nicht in der Produktion eines körperlichen Gutes enden, deren Ergebnis also immateriell ist.62 Auch wenn Ergebnisse einer Dienstleistung auf körperlichen Gütern transportiert werden (Disketten, Schriftsätze, CD, Power-Point-Präsentationen) ordnet man die Leistung dem Dienstleistungssektor zu. Dem Dienstleistungssektor werden nach allgemeinem Sprachgebrauch etwa Gastronomie, Kreditinstitute, öffentlicher Dienst, Gesundheitswesen, Versicherungswirtschaft udgl zugerechnet. Dieses allgemeine Begriffsverständnis dürfte auch der Gesetzgeber verfolgen, wenn er Dienstleistungs- und Gastronomiebetriebe oder ähnliche Betriebssparten mit § 24 einfangen will.63 Vor diesem Hintergrund gelten als Geschäftsbauten iSd § 24 Abs 1: – Handelsbetriebe, die Waren ohne Be- und Verarbeitung an gewerbliche oder Endkunden verkaufen oder – Dienstleistungsbetriebe, deren Charakteristikum die Erbringung von immateriellen Leistungen ist. Der Wortlaut der Bestimmung würde aber überdehnt, wollte man auch allein stehende Dienstleistungsbetriebe oder Dienstleistungszentren, also Einrichtungen bzw Standorte, die ausschließlich oder überwiegend von Dienstleistungsbetriebe genutzt werden, als von der Regelung erfasst ansehen. Entsprechend dem Wortlaut der Norm und der Regelungsabsicht des Gesetzgebers sind Dienstleistungsbetriebe nur einbezogen, wenn sie in einem standortbezogenen Wirtschaftsgeflecht64 mit (einem) Handelsbetrieb/en stehen und im Vergleich zu diesem/n eine untergeordnete Bedeutung einnehmen.65 Der Gesetzgeber hat demnach nicht den klassischen Begriff eines Handelsbetriebs, sondern ein typologisches Bild vor Augen. Der geschäftliche Schwerpunkt des Wirtschaftsstandortes muss im Verkauf von Waren gelegen sein; wenn diese Voraussetzung zutrifft, unterfallen am selben Standort situierte Dienstleistungsbetriebe der Regelung. Vom Ergebnis her betrachtet ist letztlich wesentlich, dass in solchen Fällen die Verkaufsflächen von Dienstleistungsbetrieben mit in die Berechnung der Gesamtverkaufsfläche einzubeziehen sind. 61
62 63 64
65
Zur Definition von Handelsbetrieben vgl ua http://de.wikipedia.org/wiki/ Handelsbetrieb. Vgl http://de.wikipedia.org/wiki/Dienstleistung. AB 462 Blg 25. GP zu Art I Z 4 (§ 24 Abs 2) zur ROG-Nov 1999. Zur damit gemeinten betriebsorganisatorischen, funktionellen, wirtschaftsstrukturellen Einheit vgl näherhin unten IV.B.2.c. Das der geschäftliche Schwerpunkt im Verkauf von Waren liegen muss betonen auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 43.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Aus der Genese der Norm und den Materialien zur ROG-Nov 1999 könnte zwar ein noch engeres Verständnis hergeleitet werden. Dienstleistungsbetriebe wurden danach ausschließlich erwähnt, wenn sie gemeinsam mit zumindest einem Handelsbetrieb in einem Geschäftsbau betrieben werden; mit anderen Worten unter einem gemeinsamen Dach mit Handelsbetrieben angesiedelt sind. Eine solche Verengung würde aber zu sachlich nicht begründbaren Unterscheidungen führen. Angenommen ein Dienstleistungsbetrieb würde baulich separiert von Handelsbetrieben an einem Agglomerationsstandort66 betrieben: Er wäre nach dieser engen Auffassung nicht von der Regelung erfasst, wohingegen dieselbe Einrichtung, wenn sie sich unter einem Dach mit einem Handelsbetrieb befindet, in den Anwendungsbereich Regelung fällt. Dadurch würde zum einen Umgehungskonstruktionen Vorschub geleistet und zum anderen würde eine sachlich nicht begründbare Differenzierung geschaffen, weil nicht die bauliche Gestaltung, sondern vielmehr die raumbedeutsamen Wirkungen für das ROG entscheidend sind, die gerade mit dem gemeinsamen Standort und nicht mit der baulichen Gestaltung zusammenhängen. Von diesen Überlegungen geht auch der Gesetzgeber aus, wenn er sicherstellen will, dass auch scheinbar unabhängige und selbständige Geschäftsbauten vom Anwendungsbereich des § 24 umfasst sind.67 b. Gesamtverkaufsfläche Zur Gesamtverkaufsfläche werden alle Flächen gezählt, auf denen Waren oder Dienstleistungen angeboten werden, unabhängig davon, ob es sich um geschlossene Räume oder Freiflächen handelt. Im Unterschied zu § 2 Z 22 oö BauTG ist somit unerheblich, ob Verkaufsflächen in geschlossenen Räumen oder im Freien genutzt werden. 68 Generell enthält das ROG eine eigenständige Definition der Gesamtverkaufsfläche. Die im § 2 Z 22 oö BauTG enthaltene Begriffsbestimmung der Gesamtverkaufsfläche ist sohin für das ROG nicht maßgebend.69 Gem § 2 Z 22 oö BauTG umfasst die Gesamtverkaufsfläche die Flächen aller Räume, die für die Kunden bestimmt und zugänglich sind, ausgenommen Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure und Räume für sanitäre Anlagen. Diese Ausnahmen sind grundsätzlich auch auf das ROG übertragbar, weil Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure und Räume für sanitäre Anlagen nicht als Flächen, auf denen Waren oder Dienstleistungen angeboten werden, zu qualifizieren sind. Diese Einschätzung deckt sich auch mit dem historischen Befund. Vor der Neufassung des ROG war im § 16a Abs 2 Z 4 ROG 1972 idF LGBl 1989/91 ausdrücklich vorgesehen, dass Stiegenhäuser, Gänge, Hausflure und Räume für sanitäre 66 67
68
69
Damit ist ein Standort gemeint, auf den die Zusammenrechnungsregel zutrifft. So AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24) zur ROG-Nov 2005. So auch Waldl, Einkaufszentren, 521 FN 85. Vgl dagegen § 17 Abs 9 sbg ROG 1998. VwGH 28.6.2005, 2003/05/0091; VwSlg 15526/2000.
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Anlagen nicht zur Gesamtverkaufsfläche zu zählen sind. Der Gesetzestext wurde in dieser Hinsicht lediglich gestrafft. Dennoch wurde der Anwendungsbereich der raumordnungsrechtlichen Bestimmungen im Laufe ihrer Weiterentwicklung verbreitert. Im Zuge der ROG-Nov 1999, auf die die geltende Regelung zurückgeht, wurde betont, dass alle Flächen, die dem Kundenverkehr dienen unabhängig von ihrer geplanten oder aktuellen Nutzung in die Gesamtverkaufsfläche einbezogen werden sollten. Beispielsweise wurden Passagen und Gänge, auf den Waren präsentiert werden können, genannt (so genannte Malls).70 Demnach sind Erschließungsflächen, wenn sie quasi als erweiterte Verkaufsfläche zur Warenausstellung genutzt werden in die Gesamtverkaufsfläche einzurechnen.71 Im Sinn dieser gesetzgeberischen Absichten gehören selbstverständlich Bewegungsräume zwischen Regalen oder Tischen zur Gesamtverkaufsfläche und können nicht als (nicht in die Gesamtverkaufsfläche einrechenbare) Erschließungsflächen qualifiziert werden. Das verdeutlicht sich am Beispiel der Dienstleistungen. Es ergäbe keinen Sinn, wollte man nur jene Flächen veranschlagen, auf denen das Produkt tatsächlich angeboten wird. Sollte das die Örtlichkeit sein, auf dem ein Reiseberater sitzt oder ein Kellner steht? Sinnhaft kann nur die gesamte Fläche, die zur Leistungserbringung verwendet wird, gemeint sein. Damit keine unbegründbare Differenzierung zu Flächen auf denen Waren ausgestellt werden entsteht, ist für diese dasselbe anzunehmen. Entgegen den Ausführungen im AB72 können aber nicht alle Flächen die dem Kundenverkehr dienen in die Gesamtverkaufsfläche einbezogen werden. Der Wortlaut des § 24 Abs 1 2. Satz verlangt nämlich, dass es sich um Flächen handelt, auf denen Waren oder Dienstleistungen angeboten werden. Sanitäreinrichtungen, Tiefgaragen und Abstellflächen für Einkaufswagen auf Parkplatzflächen udgl können nicht als derartige Flächen gewertet werden. Auf diesen Flächen werden weder Waren noch Dienstleistungen angeboten, denn es handelt sich um bloß zur Betriebsnutzung assoziierte Flächen, die aber nicht unmittelbar dem Waren- bzw Dienstleistungsverkauf dienen. Aus diesen Gründen können Personalräume ebenfalls nicht eingerechnet werden. Hingegen sind Flächen hinter Selbstbedienungstheken als Flächen anzusehen, die zum Zweck des Warenangebots genutzt werden. Eine Sonderstellung nehmen Kassenbereiche ein. Reine Kassenbereiche, in denen keine Waren (zB: Kaugummi, Rasierklingen, Lutschbonbons, Flachmänner oder Eis) angeboten werden, stellen in der Praxis die Ausnahme dar. Vielmehr hat sich eingeübt, 70 71
72
AB 462 Blg 25. GP zu Art I Z 4 (§ 24 Abs 2). Freilich stößt die Baubehörde an praktische Grenzen, weil ein Projektant derartige Flächen vermutlich nicht als Verkaufsflächen ausweisen wird. Im Genehmigungsverfahren wird sich daher nichts daran ändern, dass Stiegenhäuser, Gänge und Hausflure nicht in die Gesamtverkaufsfläche eingerechnet werden. Erst bei laufendem Betrieb kann kontrolliert werden, ob diese Erschließungsflächen zweckwidrig verwendet werden. AB 462 Blg 25. GP zu Art I Z 4 (§ 24 Abs 2).
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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dass Kassen ohne Warenangebot besonders gekennzeichnet sind. Wenn auf den Kassenflächen Waren angeboten werden, ist jedenfalls von ihrer Einrechenbarkeit in die Verkaufsfläche auszugehen. Der Gesetzgeber dürfe aber auch Kassenbereiche ohne Warenangebote einbeziehen wollen, weil sie in direktem Zusammenhang mit dem Warenverkauf stehen, ohne die das Wirtschaftsgut nicht erworben werden kann. Insgesamt ist das raumordnungsrechtliche Verständnis enger als das bautechnische, welches gem § 2 Z 22 oö BauTG alle Räume einbezieht, die für Kunden bestimmt und zugänglich sind, was etwa auf die genannten Sanitäreinrichtungen, Tiefgaragen und Abstellflächen für Einkaufswagen auf Parkplatzflächen zutrifft.73 Dieser weitere Ansatz war vormals auch im ROG enthalten,74 wurde jedoch mit seiner Neufassung gestrichen, womit auch die historische Entwicklung die vorgenommene Abgrenzung unterstreicht.75 c. Kumulation Infolge des so genannten „Schlüßlberg-Erkenntnisses“ wurde die Zusammenrechnungsregel überarbeitet.76 In diesem Erkenntnis kam der VwGH zum Schluss, dass bei der Ermittlung der Gesamtverkaufsfläche die Verkaufsfläche von einem Lebensmittelhandel nicht mit der Verkaufsfläche eines Fachmarktes zusammenzuzählen ist. Aus Sicht des Gesetzgebers war das ein unerwünschtes Ergebnis,77 welches man mir der ROG-Nov 2005 sanierte. Dazu wurde insbesondere die Differenzierung nach unterschiedlichen Handelsbetriebstypen beseitigt. Verkaufsflächen sind zusammenzuzählen, wenn zwischen den erfassten Betrieben ein: – räumliches Naheverhältnis besteht, – sie eine betriebsorganisatorische Einheit bilden, – eine funktionelle Einheit ausmachen oder – eine wirtschaftsstrukturelle Einheit geschaffen wird. Aus der Konjunktion oder ist abzuleiten, dass das Vorliegen einer der vier Tatbestandsmerkmale ausreicht, um die Zusammenrechnungsregel zur Anwendung zu bringen. Der VwGH vertrat diese Meinung schon zur Vorgängerbestimmung,78 die man erklärter Maßen verschärfen und nicht aufweichen wollte. Dennoch ist auf Grund des Regelungszwecks der Norm ein räumliches Naheverhältnis zwischen den Betrieben unabdingbare Voraussetzung. Die 73
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76 77 78
Voraussetzung nach dem BauTG ist, dass es sich um Räume handelt. Zu dieser Differenz zum Raumordnungsrecht vgl schon vorhin. Vgl § 16a Abs 2 Z 4 ROG 1972 idF LGBl 1989/91. Auf die Ausdehnung von Räumen auf Freiflächen wurde bereits Eingangs hingewiesen. VwSlg 15.526/2000. So AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). VwSlg 15.526/2000.
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Zusammenrechnungsregel soll Umgehungskonstruktionen durch gestaffelte Projektierungen unterbinden, lösen doch Agglomerationsstandorte dieselben raumplanerischen Erfordernisse wie Großprojekte aus. Betreibt also ein Betrieb mehrere Filialen in einer Gemeinde, sind seine Verkaufsflächen nicht zusammenzurechnen, obwohl in einem solchen Fall von einer betriebsorganisatorischen Einheit ausgegangen werden kann. Besteht ein räumliches Naheverhältnis zwischen den erfassten Betrieben, sind angesichts der erwähnten Tatbestandsmerkmale kaum Konstellationen vorstellbar, die eine Zusammenrechnung verhindern könnten. Zentrales Tatbestandsmerkmal ist damit das räumliche Naheverhältnis:79 dieses setzt nach Ansicht des VwGH nicht voraus, dass die Bauten unmittelbar aneinandergrenzen. Von einander entfernte Bauten stehen seiner Meinung nach in räumlichem Naheverhältnis, wenn sie in einem Gebiet ohne nennenswerte nutzungsfremde Grundstücksflächen liegen. Solche Gegebenheiten nimmt er vor allem an, wenn die Geschäftsbauten über gemeinsam genutzte Einrichtungen verfügen.80 Diese zutreffenden Wertungskriterien werden durch den Zweck der Norm untermauert. Die Zusammenrechnungsregel soll Projektteilungen, die im Endeffekt dieselben raumbedeutsamen Wirkungen wie ein einheitliches Großvorhaben haben, einfangen. Es ist daher zu fragen, worin der Nutzenvorteil für Kunden bei Großvorhaben liegt. Dieser ist vor allem in der Fußläufigkeit und der Erreichbarkeit der verschiedenen Geschäfte ohne Verkehrsmittel zu sehen. Fußgängerzonen mit Geschäftszeilen oder die SCS sind praktische Beispiele hierfür. Selbst Geschäfte, die durch Straßenzüge für den allgemeinen Verkehr getrennt sind, können noch einbezogen werden, wenn Unterführungen, Zebrastreifen oder sonstige Einrichtungen den (fußwegigen) Kundenverkehr ermöglichen. d. Ausnahmen für Kerngebiete Kerngebiete werden in zweifacher Weise privilegiert behandelt: 1. Bis 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche bedarf es keiner Sonderwidmung. 2. Die Zusammenrechnungsregel ist nicht anzuwenden. Diese Ausnahmen befördern die Erhaltung und Revitalisierung von Ortskernen (vgl dazu § 2 Abs 1 Z 10) und unterstützen auch die Sicherung der Nahversorgung.81 Welche Gebiete als Kerngebiet zu widmen sind, wird in § 22 Abs 4 geregelt. Kerngebiete sind ausdrücklich für Gebäude des Handels und Dienstleistungsbetriebe vorgesehen, weshalb aus funktionellen, raumplanerischen Gesichtspunkten keine Bedenken gegen die Ausnahme von der Geschäftsge79 80 81
So auch AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). VwSlg 15.526/2000. Vgl dazu Grabenwarter, Geschäftsbau, 57. Zur literarischen Auseinandersetzung über die Sonderbehandlung von Orts- und Stadtkernen vgl Berka, Zentrenstrukturen und Hattenberger, Neuer EKZ-Tatbestand.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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bietswidmung bestehen.82 Ebenso sind die aufsichtsbehördlichen Genehmigungsvoraussetzungen gem § 34 Abs 2 die gleichen wie für Geschäftsgebietswidmungen. Einzig das Höchstausmaß an Gesamtverkaufsfläche und die Beschränkung oder der Ausschluss eines bestimmten Warenangebots sind im Unterschied zur Geschäftsgebietswidmung (§ 24 Abs 3) im Kerngebiet nicht zu bestimmen. Das Höchstausmaß der Gesamtverkaufsfläche bestimmt sich aber aus dem Gesetz selbst (§ 24 Abs 2 – 1.500m2) und bezüglich des Warenangebots kann sachlicher Weise davon ausgegangen werden, dass negative raumbedeutsame Struktur- und Funktionsveränderungen (Verbauung der „grünen Wiese“, Verschlechterung der Versorgungsinfrastruktur) im Kerngebiet nicht zu befürchten sind. Das Absehen von einer Geschäftsgebietswidmung im Kerngebiet ist daher verfassungskonform; für Geschäftsbauten von über 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche sind ohnehin dieselben Voraussetzungen maßgebend. Der Ausnahme von der Zusammenrechnungsregel dürfte ebenfalls die sachlich begründete Überlegung zu Grunde liegen, dass negative raumbedeutsame Struktur- und Funktionsveränderungen (Verbauung der „grünen Wiese“, Verschlechterung der Versorgungsinfrastruktur) im Kerngebiet nicht zu befürchten sind. Allerdings führt die Zusammenschau der Ausnahmebestimmung zu einem merkwürdigen Ergebnis. Solange Handelsbetriebe die 1.500m2-Grenze nicht überschreiten, dürfen sie im Kerngebiet unbeschränkt in einem räumlichen Naheverhältnis zueinander errichtet werden, weil die Zusammenrechnungsregel nicht greift. Überschreitet aber ein einzelner Betrieb die 1.500m2-Grenze, ist eine Sonderwidmung einschließlich eines vorherigen ROP notwendig. Worin die Sachlichkeit dieser unterschiedlichen Behandlung zu sehen ist, ist nicht ersichtlich. Die raumbedeutsamen Wirkungen sind dieselben, wovon der Gesetzgeber selbst ausgeht, wenn er außerhalb des Kerngebiets Agglomerationsstandorte ausdrücklich in die Geschäftsgebietswidmung einbezieht und somit zum Ausdruck bringt, dass es nicht darauf ankommt, ob ein Großbetrieb oder mehrere Betriebe kumuliert auftreten. Die verpönten raumbedeutsamen Wirkungen sind aber im Kerngebiet ohnehin nicht zu besorgen, weshalb nicht klar ist, warum für ein Einzelprojekt über 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche eine Geschäftsgebietswidmung auf Grundlage eines ROP erforderlich ist. Denkbar ist, dass man mit Großvorhaben von über 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche eine überregionale Bedeutung verbindet, die in kleineren Vorhaben, welche gemeinsam diese Grenze überschreiten, nicht gesehen werden. Wie ausgeführt, können die raumbedeutsamen Wirkungen aber nicht der Beweggrund für diese Überlegung sein, womit die Rechtfertigungsgründe für die unterschiedliche Behandlung im Dunklen bleiben.
82
Zur Widmungskategorie Kerngebiet vgl auch oben IV.B.1.e.
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Oberösterreich
e. Festlegungen im ROP – Bindung der Gemeinde Geschäftsgebietswidmung, die eine Gesamtverkaufsfläche von mehr als 1.500m2 ausweisen, bedürfen eines ROP (§ 24 Abs 2). In diesem können Festlegungen über die: – Art von Märkten (Lebensmittelmärkte, Bau-, Möbel-, Textilfachmärkte) – Gesamtverkaufsfläche – Beschränkung oder des Ausschlusses eines bestimmten Warenangebots getroffen werden. Die Festlegungen im FlWPl dürfen dem ROP nicht widersprechen (§ 34 Abs 2). Bei entsprechenden Festlegungen im ROP verbleibt den Gemeinden kein Handlungsspielraum. Auf Grund der überörtlichen Bedeutung von Handelsbetrieben ist die Bindung der Gemeinden allerdings zulässig.83 Es ist zwar daran zu denken, dass die Gemeinde im FlWPl eine geringere als die überörtliche bestimmte Gesamtverkaufsfläche ausweisen kann. Dagegen sprechen aber die unterschiedlichen Formulierungen in §§ 24 Abs 2 und 3. Während im ROP festzulegen ist, bis zu welcher Gesamtverkaufsfläche die Ausweisung von Geschäftsgebieten zulässig ist, ist im FlWPl das Höchstausmaß der Gesamtverkaufsfläche festzulegen. Daraus ist abzuleiten, dass auf überörtlicher Ebene eine fixe und keine nach oben hin begrenzte Flächenbeschränkung erfolgt. Diesen Schluss bestärkt die Vorgängerbestimmung. In § 24 Abs 3 ROG aF konnte in ROP bestimmt werden, bis zu welchen Höchstausmaß der Gesamtverkaufsfläche eine Widmung für Geschäftsbauten zulässig ist, wohingegen nunmehr die Gesamtverkaufsfläche ohne weitere Quantifizierung festzulegen ist. f. Besondere Widmungsvoraussetzungen – verfassungsrechtliche Bewertung Gemeinsam mit Tirol hat Oberösterreich eine 300m2-Grenze für Handelsbetriebe eingezogen.84 Diese Grenze bildet eine Entwicklung ab, die in den Untersuchungen der ÖROK zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit ländlicher Räume wissenschaftlich belegt wurde. Die größte Konkurrenz für die Nahversorgung (mit Lebensmitteln) wird nicht mehr in den Einkaufszentren, sondern vielmehr in den Supermarktketten und Lebensmitteldiskontern gesehen, die unter den bisherigen Flächenlimits Handelsbetriebe errichtet haben.85 Unklar ist, inwieweit die Beschränkung oder der Ausschluss eines bestimmten Warenangebots (zB Lebensmittel der Grundversorgung) ebenfalls in 83 84 85
Vgl ua VfSlg 15.233/1999. Vgl § 48a TROG 2006. ÖROK-Schriftenreihe, Funktionsfähigkeit. Inhaltlich daran anknüpfend Stellungnahme der oö LReg zum Bericht des RH über Einkaufszentren, Reihe Bund 2007/2, 22.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
141
Verbindung mit diesen aktuellen Entwicklungen und damit dem Schutz der Nahversorgung gebracht werden kann. Gem § 24 Abs 2 letzter Satz und § 24 Abs 3 letzter Satz darf ein solcher Vorbehalt in ROP und FlWPl aufgenommen werden. Der Gesetzgeber dürfte diese Bestimmung deshalb als notwendig erachtet haben, weil er annimmt, es werde die Funktion von Fachmärkten nicht verändert, wenn sie in untergeordnetem Ausmaß Lebensmittel anbieten.86 Grundlegend kann nämlich bereits mit der Festlegung der Art des Marktes dessen Geschäftsfeld vorherbestimmt werden. Wenn aber mit der Art des Marktes die grundlegende Steuerung bewerkstelligt werden kann, kommt den Klauseln über die Beschränkung oder den Ausschluss eines bestimmten Warenangebots nur Bedeutung zu, wenn andere als Lebensmittelmärkte erlaubt werden. Obwohl die Bestimmungen offen formuliert sind, kommt ihnen im Grunde die Funktion des Nahversorgungsschutzes zu, worauf insbesondere der Klammersausdruck über Lebensmitteln der Grundversorgung hindeutet. Vor dem kompetenzrechtlichen Hintergrund des Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG (gewerberechtliche Bedarfsplanung) sind derartige Bestimmungen zu hinterfragen. Der VfGH hat in seiner bisherigen Rsp mehrer Kriterien entwickelt mit denen er Sonderregelungen für „Einkaufszentren“ misst.87 Ausgangspunkt seiner Prüfungen waren stets Gesetze, die ein Ziel oder einen Versagungsgrund bei Gefährdung der Nahversorgung vorsahen, auch wenn es sich dabei um verdeckte Regelungen handelte.88 Eine evident zum Schutz der Nahversorgung bzw Schaffung eines gewerberechtlichen Zulassungssystems formulierte Bestimmung enthält das oö ROG nicht. § 2 Abs 1 Z 4, der das Raumordnungsziel der Sicherung der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit notwendigen Gütern und Dienstleistungen, insbesondere in Krisenzeiten, vorsieht, wurde vom VfGH im Zusammenhang mit der Überprüfung des TROG 1984 als kompetenzneutral gewertet89 und vom oberösterreichischen Landesgesetzgeber auch mit der Absicht eine kompetenzkonforme Regelung zu schaffen eingeführt.90 Ebenso ist der schon seit der StF des ROG 1972 bestehende aufsichtsbehördliche Versagungsgrund wegen der Beeinträchtigung geordneter wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Entwicklungen (§ 34 Abs 2 Z 5) verfassungskonform, in dem er keinen einseitiger Schutz der Nahversorgung oder ein verkapptes Zulassungssystem verwirklicht. Auch ist das Regelungssystem des oö ROG nicht so angelegt, dass bestimmten Kriterien ein überragender oder verdrängender Charakter zukommen würde. Sowohl die Festlegung der Art des Marktes wie auch die Beschränkung oder der Ausschluss eines bestimmten Warenangebots sind nach Maßgabe der allgemeinen Raumordnungsziele und -grundsätze, denen wie erörtert kein kompetenzwidrige Inhalt beigemessen werden kann, vorzunehmen, womit insge86 87 88 89 90
AB 659 Blg 26. GP zu Art I Z 12 und 15 (§ 23 Abs 3 und § 24). Zusammenfassend VfSlg 17.057/2003. VfSlg 12.284/1990. VfSlg 11.626/1988. AB 301 Blg 23. GP 1 f.
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Oberösterreich
samt ein verfassungskonformes Regelungssystem geschaffen wurde. Eine allenfalls missbräuchliche Vollziehung dieses Systems vermag daran nichts zu ändern.
C. Bestands- und Konsensänderungen Handelsbetriebe, die vor der grundlegenden Änderung der Sonderregelungen über Geschäftsbauten durch die ROG-Nov 2005 rechtmäßig errichtet wurden, sind gem Art II Abs 5 in ihrem Bestand gesichert.
1. Fallkonstellationen Gem § 23 Abs 3 ist bei Verwendungszweckänderungen von Gebäuden sowie die Vergrößerung der Gesamtverkaufsfläche von bestehenden Geschäftsbauten eine entsprechende Widmung erforderlich. Eine Sonderbehandlung bestehender Betriebe erfolgt also nicht. Im Einzelnen folgt daraus: Handelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von weniger als 300m2 bedürfen keiner Sonderwidmung. Ebenso können Handelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von bis zu 1.500m2 im Kerngebiet ohne Sonderwidmung betrieben werden. Außerhalb von Kerngebieten bedürfen Handelsbetrieben mit über 300m2 Gesamtverkaufsfläche einer Sonderwidmung, wobei bis 1.500m2 Gesamtverkaufsfläche diese durch die Gemeinde im eWB vorgenommen werden kann. Überschreiten Handelsbetriebe eine Gesamtverkaufsfläche von 1.500m2 ist zusätzlich zur Ausweisung im FlWPl ein entsprechendes ROP erforderlich. Nicht eindeutig geregelt und aus den Materialen auch nicht klar erschließbar ist, wie jene Fälle zu Handhaben sind, in denen es zwar zur einer Vergrößerung der Gesamtverkaufsfläche kommt, das im FlWPl ausgewiesene Höchstausmaß der Gesamtverkaufsfläche aber noch nicht ausgeschöpft wurde und die Erweiterung diesen Rahmen einhält. § 23 Abs 3 vorletzter Satz ROG regelt undifferenziert die Vergrößerung der Gesamtverkaufsfläche. Die Bestimmung ist aber im Zusammenhang mit dem Satz davor und dem Regelungszweck der Norm zu sehen, die eine überschreiten des im FlWPl festgelegten Höchstausmaßes der Gesamtverkaufsfläche unterbinden wollen, weshalb solche Veränderungen ohne neuerliche Sonderwidmung erlaubt sind.
2. Mehrfachkonsumierung der Widmung für Geschäftsbauten Die Ausweisung als Geschäftsgebiet kann innerhalb des Widmungsrahmens mehrfach konsumiert werden. Wird also ein Geschäftsbau auf Grundlage einer entsprechenden Widmung errichtet und später wieder beseitigt, darf auf deren Basis neuerlich ein Geschäftsbau errichtet werden. Das entspricht dem allgemeinen Verständnis von generellen Rechtsakten bzw Widmungen, die nicht durch einmalige Inanspruchnahme verbraucht werden. Verordnungen
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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müssen jedoch während ihres Bestandes materiell rechtmäßig bleiben.91 Ein Umstand, der besonders auf Planungsakte zutrifft. In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass zwischen der ursprünglichen Zulässigerklärung im ROP bzw Ausweisung im FlWPl und der neuerlichen Inanspruchnahme der Geschäftsgebietswidmung erhebliche Zeiträume liegen können, in denen mitunter die Planungsgrundlagen bedeutend verändert wurden. Flächenwidmungen müssen aber auf einer ausreichenden und umfassenden Grundlagenforschung beruhen, der voraussetzungsgemäß aktuelle Daten zu Grunde liegen müssen.92 Die zehnjährige Revisionspflicht gem § 35 unterstreicht dieses Erfordernis. Insoweit ist bei einer neuerlichen Inanspruchnahme von Geschäftsgebietswidmungen zu prüfen, ob die Zulässigerklärung im ROP und die darauf fußende Ausweisung im FlWPl noch auf aktuellen Sachverhaltsfeststellungen respektive Planungsgrundlagen fußt.93
3. Baurechtliche Vorgaben Neben den aufgelisteten raumordnungsrechtlichen Bedingungen sind bei baulichen Veränderungen, selbst wenn sie keine Auswirkung auf die Größe der Gesamtverkaufsfläche haben, die Vorschriften der BauO zu beachten.
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93
VfSlg 12.290/1990. Zur besonderen Bedeutung der Grundlagenforschung im Hinblick auf die verschiedenen Interessen der Raumordnung vgl Stolzlechner, Beurteilungsrichtlinie 137. Da die Ausweisung von Flächen für Geschäftsbauten nicht dermaßen projektbezogen wie in Salzburg ist (vgl § 11a sbg ROG 1998) ist die Grundlagenforschung für ein anderes als das ursprüngliche Vorhaben grundsätzlich verwertbar.
Reinhard Klaushofer
Salzburg I.
II.
III.
IV.
Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele .................... A. Entwicklung der allgemeinen für Handelsbetriebe relevanten Widmungsarten..................................................................................................... B. Entwicklung der für HGB spezifischen Widmungsart............................. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Landesentwicklungs-, Sach- und Regionalprogramme............................. B. Räumliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungs-, und Bebauungspläne........................................................................................................ C. Standortverordnungen.................................................................................. Verfahren der Planerstellung und –änderung.................................................... A. Entwicklungsprogramme ............................................................................. B Standortverordnungen.................................................................................. C. Räumliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne ................... 1. Räumliche Entwicklungskonzepte....................................................... 2. Flächenwidmungspläne ......................................................................... D. Bebauungsplanung ........................................................................................ E. Umweltprüfung............................................................................................. Bauflächen für Handelsbetriebe.......................................................................... A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien.................... B. Widmungs- und Betriebskategorien ........................................................... 1. Reine Wohngebiete, erweiterte Wohngebiete, Kerngebiete, ländliche Kerngebiete, Dorfgebiete...................................................... a. Betriebe im erweiterten Wohngebiet ............................................ b. Spezielle Nennung von Handelsbetrieben ................................... aa. Reines Wohngebiet.................................................................. bb. Kerngebiet ................................................................................ cc. Ländliches Kerngebiet............................................................. dd. Gebiete für Beherbergungsgroßbetriebe ............................... c. Betriebs- und Gewerbegebiete ...................................................... d. Zusammenfassung und Bewertung ............................................... 2. Handelsgroßbetriebe........................................................................................ a. Qualifikation....................................................................................... aa. Verkaufsfläche.......................................................................... bb. Warenangebot .......................................................................... cc. Kategorien ................................................................................ dd. Kumulationsregel..................................................................... ee. Orts- und Stadtkernbereiche sowie gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen ............................................
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Salzburg b. Besondere Widmungsvoraussetzungen – verfassungsrechtliche Bewertung .............................................................................. c. Behördenzuständigkeit und Verfahren – Bindung der Gemeinden ........................................................................................... C. Bestands- bzw Konsensänderungen ........................................................... 1. Fallkonstellationen ................................................................................. 2. Mehrfachkonsumierung einer Standortverordnung ...........................
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I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele Die raumordnungsrechtliche Entwicklung der für Handelsbetriebe relevanten Widmungsbestimmungen verläuft in zwei Strängen. Die allgemeinen Regelungen der einzelnen Widmungsarten haben sich vergröbernd gesprochen kontinuierlich und linear entwickelt. Die Entwicklung der Sonderbestimmungen zu EKZ und in weiterer Folge HGB hat erst 21 Jahre nach Kundmachung des ersten Salzburger Raumordnungsgesetzes eingesetzt, nahm allerdings Ende der achtziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts ein umso größere Geschwindigkeit auf und befindet sich in jüngster Zeit in stetigem Wandel. Der Salzburger Landtag hat mit Beschluss vom 18. April 1953 die Landesregierung aufgefordert einen Gesetzesentwurf für ein Landesraumordnungsgesetz auszuarbeiten.1 Auf Grund der komplexen verfassungsrechtlichen Lage auf dem Gebiet der Raumordnung, sah sich das Amt der Salzburger Landesregierung außer Stande eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten. Es wurde daher beschlossen, den VfGH gem Art 138 Abs 2 B-VG mit der Frage zu befassen, welche Regelungsbereiche des Raumordnungsrechts in die Zuständigkeit der Länder fallen. Das darauf folgende Kompetenzfeststellungserkenntnis endete mit dem richtungsweisenden Rechtssatz, dass „die planmäßige und vorausschauende Gesamtgestaltung eins bestimmten Gebietes in Bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits und für die Erhaltung von im wesentlichen unbebauten Flächen andererseits (‚Landesplanung‘ – ‚Raumordnung‘)…“ nach Art 15 Abs 1 B-VG Landessache ist.2 Davon ausgenommen sind einzelne Maßnahmen, die auch hinsichtlich der Planung in die Bundeskompetenz fallen, insbesondere genannt wurden vom VfGH das Eisenbahn-, Berg- und Forstwesen sowie das Wasserrecht. Zirka eineinhalb Jahre nach dieser verfassungsgerichtlichen Klarstellung wurde am 13. April 1956 das erste Landesraumordnungsrecht Österreichs kundgemacht.3
1 2 3
Vgl hierzu und zum folgenden AB 54 Blg, 3. WP 8f. VfSlg 2674/1954. LGBl 1956/19. Zuvor gab es Ansätze in der Steiermark (LGBl 1956/19).
I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele
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In der Folge wurde das Gesetz mehrmals wiederverlautbart und neu erlassen. 1959 wurde das ROG 1956 mit LGBl 1959/110 wiederverlautbart. Durch das LGBl 1968/78 wurde das ROG neuerlich wiederverlautbart und unter dem Titel „Salzburger Raumordnungsgesetz 1968“ kundgemacht. Das ROG 1968 wurde vom Salzburger Raumordnungsgesetz 1977 – ROG 1977 abgelöst (LGBl 1977/26). Darauf folgte die Erlassung eines Salzburger Raumordnungsgesetzes 1992 – ROG 1992. 1998 kam es wiederum zu einer Wiederverlautbarung mit der Bezeichnung „Salzburger Raumordnungsgesetz 1998 – ROG 1998“.4
A. Entwicklung der allgemeinen für Handelsbetriebe relevanten Widmungsarten Im ROG 1956 waren spezielle Regelungen für Handelsbetriebe noch nicht enthalten, allerdings wurde bereits innerhalb des Baulandes zwischen Gebieten für Wohnungsbauten und Betriebsbauten differenziert. Je nach Immissionsträchtigkeit waren unterschiedliche Betriebe zulässig. In Gebieten für Betriebsbauten war das Toleranzmaß höher als in jenen für Wohnbauten, daneben gab es auch noch die Widmung gemischte Baugebiete, welche sowohl für Wohnungs- wie auch für Betriebsbauten vorgesehen war.5 Mit der ROG-Nov 1959 wurde die heute noch herrschende Unterteilung von Wohnbaugebieten in reine und erweiterte Wohnbaugebiete vorgenommen.6 Die Widmungsart gemischtes Baugebiet, in der mit Ausnahme besonders gefahren- und emissionsträchtiger Betriebe sämtliche Bauten zulässig sind, wurde beibehalten. Eine weitere nach wie vor maßgebende Differenzierung des Baulands wurde 1977 umgesetzt. Mit der Erlassung des sbg ROG 19777 wurden die Widmungsarten Kern- und Gewerbegebiet in das Gesetz aufgenommen,8 um hierdurch eine größere Auffächerung des Baulandes zu ermöglichen.9 Im Begutachtungsverfahren wurde gegen die Widmungsart Kerngebiet eingewandt, sie habe nur im städtischen Bereich Bedeutung und könne ländliche Gemeinden dazu verleiten auch Kerngebiete ausweisen zu wollen.10 Dagegen wurde vorgebracht, es können allfällige Missverständnisse im Vorfeld der Erstellung von FlWPl ausgeräumt werden und zudem durchaus sein, dass einzelne Gemeinden Bedarf nach einer solchen Widmungsart haben.
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LGBl 1998/44. Paragrafenangaben ohne nähere Bezeichnung beziehen sich auf das ROG 1998 idgF. Vgl zu den unterschiedlichen Widmungstypen § 14 Abs 2 sbg ROG 1956. Vgl § 17 Abs 1 Z 1 und 2. LGBl 1977/26. Vgl § 17 Abs 1 Z 3 und 6. RV 107 Blg 7. WP 39. RV 107 Blg, 2. Sess, 7. WP 39f.
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Salzburg
Die ebenfalls dem derzeitigen Rechtsbestand angehörende Widmungsart Dorfgebiet11 wurde 1984 geschaffen.12 Die Widmungsart ländliches Kerngebiet,13 die wie die vorhin genannten Widmungsarten im aktuellen Katalog der Baulandwidmungen aufscheint, wurde auf Vorschlag des Verfassungs- und Verwaltungsausschusses in das ROG integriert. Die Regierungsvorlage zum ROG 199214 sah lediglich Arrondierungen bei den Widmungsarten Kern- und Dorfgebiet vor, insbesondere um das Dorfgebiet zusätzlichen betrieblichen Tätigkeiten zu öffnen.15 Diese Absicht ließ der Verfassungs- und Verwaltungsausschuss unberührt, er sah es aber als erforderlich an, die Widmungsart ländliches Kerngebiet einzuführen, das anders als das Dorfgebiet für Bereiche mit bestehenden Mischstrukturen im FlWPl ausgewiesen werden sollte.16 Ebenfalls auf die Initiative des Verfassungs- und Verwaltungsausschusses ist es zurückzuführen, dass das reine Wohngebiet ausdrücklich für Handelsund Dienstleistungsbetriebe der Nahversorgung geöffnet wurde.17 1997 wurde mit der Einfügung der Kategorie Betriebsgebiet18 die letzte im geltenden Rechtsbestand für Handelsbetriebe noch in Betracht kommende Widmungsart geschaffen.19 Mit dieser Widmungsart intendiert der Gesetzgeber eine möglichst aufeinander abgestimmte Flächenwidmung zu erreichen. Durch die Festlegung von Betriebsgebieten sollte ein zusätzlicher Puffer zwischen Gewerbe- und erweiterten Wohngebieten zur Verfügung stehen, der eine verfeinerte Planung nach Immissionsschutzgesichtspunkten ermöglichen sollte.20
B. Entwicklung der für HGB spezifischen Widmungsart 1975 wurden die ersten Regelungen betreffend EKZ erlassen.21 Die raumordnungspolitische Lage wurde als besonders dringlich eingeschätzt. Sie wurde verglichen mit der im Jahr 1972 akut gewesenen Problematik des Zweitwohnungswesens.22 Die Regierungsvorlage konnte aber wegen Meinungsverschie-
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Vgl § 17 Abs 1 Z 5. LGBl 1984/52. Die einschlägigen parlamentarischen Materialien setzen sich damit nicht auseinander. Vgl § 17 Abs 1 Z 4 sbg ROG 1998. LGBl 1992/98. RV 118 Blg 10. GP 79. AB 56 Blg 10. GP 9. AB 56 Blg 10. GP 9. Vgl § 17 Abs 1 Z 5a. LGBl 1997/75. Zur Attraktivität dieser Widmungsart für Handelsbetriebe siehe sogleich unten IV.B.1.C. AB 603 Blg 11. GP 4. LGBl 1975/77. Siehe dazu RV 327 Blg, 7. WP 5.
I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele
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denheiten in anderen Bereichen nicht realisiert werden.23 Es war daher einem IA vorbehalten die politischen Vorstellungen neuerlich in den Landtag einzubringen und zu einem Abschluss zu führen.24 Hauptanliegen des Gesetzgebers waren die Sicherung der Nahversorgung und die Verhinderung der Verbauung der „grüne Wiese“.25 Die Regelungen waren ausschließlich auf den Handel bezogen, sonstige Erwerbszweige wie zB Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe wurden nicht erfasst. In seiner Substanz war der Einkaufszentrenbegriff ein Kumulationstatbestand für mehrere Verkaufslokale, die nach einem wirtschaftlichen Gesamtkonzept geführt wurden und in sich eine bauliche und planerische Einheit bildeten. Der Schwellenwert, ab dem vom vorliegen eines EKZ ausgegangen wurde, lag damals bei einer Betriebsfläche von 2.000m2. Unter Betriebsfläche wurden im Wesentlichen jene Geschoßflächen verstanden, die den Kunden zugänglich sind.26 In Salzburg und Hallein galt ein Schwellenwert von 3.000m2. Die Sonderregelung für die beiden Orte wurde mit ihrem städtischen Charakter gerechtfertigt, der eine Gefährdung der Nahversorgung nicht in jenem Ausmaß wie in ländlichen Gebieten befürchten ließ.27 Gleichzeitig mit der Widmungskategorie EKZ wurde ein spezieller aufsichtsbehördlicher Genehmigungstatbestand in § 17 Abs 7 ROG 1968 eingefügt, der eine Versagung der Ausweisung von Gebieten für EKZ vorsah, sofern diese den überörtlichen, strukturellen Entwicklungszielen widersprachen. Als ein solches Entwicklungsziel wurde insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern der Nahversorgung angesehen. Der diesbezüglichen kompetenzrechtlichen Problematik war man sich bewusst,28 es sollte aber erst Jahre später verfassungsgerichtlich geklärt werden, dass die mit dem Schutz der Nahversorgung einhergehende gewerberechtliche Bedarfsplanung dem Bundesgesetzgeber aus dem Titel des Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG vorbehalten ist.29 Die mit der Raumordnungsgesetze-Novelle 1975 eingeführten Bestimmungen wurden in den Bestand des Salzburger Raumordnungsgesetzes 1977 übernommen, das mit LGBl 26/1977 das Raumordnungsgesetz 1968 ablöste. Einige Monate später kam es zu einer bedeutenden Änderung der Einkaufszentrenregelung. Rechtsverbindlich durch LGBl 1977/112 festgelegt, ging man durch die beträchtliche Senkung der relevanten Verkaufsfläche von 2.000 bzw 3.000m2 auf 500m2 dazu über auch einzelne Betriebe unter den EKZ-Begriff zu subsumieren. Begründet wurde dieser Schritt mit den von den 23 24 25 26 27 28
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IA 384 Blg 7. WP 2. IA 384 Blg 7. WP. IA 384 Blg 7. WP 3. IA 384 Blg 7. WP 1. IA 384 Blg 7. WP 3. RV 327 Blg 7. WP 7. Schmidjell, Regional Governance 188f betont, dass der aufsichtsbehördliche Versagungstatbestand auf die Gefährdung der Nahversorgung eingeschränkt war, obwohl die Regelung vorwiegend zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne gedacht war. VfSlg 9543/1982.
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Salzburg
Interessenvertretungen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer vorgetragenen Argumenten, die bemängelten, dass in den meisten Fällen Projekte so dimensioniert wurden, dass sie die gesetzlich vorgesehenen Schwellenwerte knapp unterschritten, es sei jedoch im Sinne der Zielsetzungen der EKZ-Regelung auch kleinere Einheiten zu erfassen.30 Es wurde aber nicht nur in die Größenordnungen eingegriffen, man wählte auch einen anderen Anknüpfungspunkt der Flächenberechnung. Anstatt der Betriebsfläche wurde nunmehr die Verkaufsfläche als Anknüpfungspunkt gewählt. Aus den Erläuterungen geht aber nicht hervor, welche Weichenstellungen damit getroffen werden sollten. Schon mit der Einführung von EKZSonderbestimmungen in das ROG war der Wille des Gesetzgebers darauf gerichtet, nur Geschoßflächen, die den Kunden zugänglich sind, als Betriebsflächen anzusehen. Der Ausdruck Verkaufsflächen deutet auf eine stärkere Betonung des Kundennutzens hin, sodass man davon ausgehen konnte, es sollten lediglich Flächen, die unmittelbar der Geschäftsabwicklung dienen, als Verkaufsflächen angesehen werden. Die hier anklingenden Auslegungsschwierigkeiten bestanden auch in der Vollzugspraxis. Darauf reagierte der Gesetzgeber 15 Jahre später mit einer Legaldefinition der Verkaufsflächen. In innerem Zusammenhang mit der Herabsetzung der relevanten Verkaufsfläche steht die neu ins Gesetz aufgenommene Zulässigkeit von sonstigen Bauten auf EKZ-Flächen. Der Mischnutzung von EKZ-Flächen wollte man hierdurch Rechnung tragen.31 Die neben der EKZ-Nutzung sonst noch zulässige Nutzung soll sich nach der Widmung der überwiegend angrenzenden Flächen richten. Auf die Frage, ab welchem Ausmaß eine überwiegende Widmung idS gegeben ist, findet sich aber weder im Gesetz, noch in den Materialien eine Antwort. Die Berücksichtigung von Mischnutzungen, also der Nutzung von EKZ-Flächen durch andere als Handelsbetriebe, ist der erste Ansatz auch Gewerbe- und insbesondere Dienstleistungsbetriebe in den Blickpunkt von EKZ-Sonderbestimmungen zu nehmen. Die Ausweitung des Spektrums auf Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe wurde mit den 1989 vorgenommenen Umgestaltungen fortgesetzt. Der Regelungsschwerpunkt wurde zwar weiter auf Handelsbetriebe gelegt, aber in den faktischen Auswirkungen wurden andere Wirtschaftszweige stärker in das Regelungskonzept einbezogen. EKZ wurden nämlich als Bauten definiert, bei denen zumindest ein Viertel der Geschoßfläche für einen oder mehrere Handelsbetriebe vorgesehen ist (§ 12 Abs 8 sbg ROG 1977). Es gehörte freilich auch schon damals zum wirtschaftlichen Kalkül von EKZ, dass in solchen Bauten neben Handelsbetrieben Dienstleistungs- und sonstige Betriebe angesiedelt werden und durch die gesetzliche Ausgestaltung somit eine mittelbare Einbeziehung dieser Wirtschaftsbereiche erzielt wurde.
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RV 3 Blg 7. WP 3. RV 3 Blg 7. WP 4.
I. Entwicklung und Problemaufriss einschließlich Regelungsziele
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Ebenfalls 1989 wurde die Anordnung eingeführt, dass im Flächenwidmungsplan eine höchstzulässige Verkaufsfläche vorzusehen ist. Diese Änderung hat nach wie vor Bestand (vgl §§ 11a und 17 Abs 1 Z 9). Desgleichen sind die aktuell maßgebenden aufsichtsbehördlichen Genehmigungstatbestände auf die 1989 herbeigeführten Veränderungen zurück zu führen. Unter Aufrechterhaltung des Kriteriums der Nahversorgung wurde das Beurteilungsspektrum ausgedehnt auf die Kontrolle der Auswirkungen auf das Landschaftsgefüge, Ortsbild sowie die Verkehrs-, Handels- und Sozialstruktur.32 Es dauerte nur drei Jahre, bis es neuerlich zu einer starken Umgestaltung des EKZ-Regimes kam. Die Erlassung eines Salzburger Raumordnungsgesetzes 1992 wurde zum Anlass genommen den Rechtsbestand von 1989 restlos zu beseitigen.33 Die 1992 eingeführten Vorschriften entsprechen großteils den heute maßgebenden Regelungen. Für die Generalüberarbeitung der Vorgängernormen waren zahlreiche Kritikpunkte ausschlaggebend.34 Es wurde beklagt, dass durch die 1989 durchgeführte Beseitigung des Tatbestandsmerkmales der baulichen und planerischen Einheit nach einem wirtschaftlichen Gesamtkonzept bereits jedes Geschäft bzw Geschäftsagglomeration den Tatbestand eines EKZ erfüllt.35 Erkannt wurde auch, dass das Größenverhältnis zwischen Gesamtgeschoßfläche zur Geschoßfläche für Handelsbetriebe gegenteilige Steuerungswirkungen erzielen kann, weil dann sehr große Einheiten nicht unter die Beschränkungen für EKZ fallen, wenn nur der restliche Bau groß genug ist. Bekanntlich sind jedoch die raumbedeutsamen Auswirkungen bei größeren Einheiten intensiver als bei kleineren. Hinsichtlich des neuen Regelungskonzeptes ist zunächst zu erwähnen, dass durch das ROG 1992 eine dezidierte Ausweitung von Betrieben des Handels auf Gewerbebetriebe erfolgte. Als zentrale Neuerung in Bezug auf die Größe wurde zwischen Verkaufsräumen, in denen Lebens- und Genussmittel ausschließlich oder gemeinsam mit anderen Waren angeboten werden und solchen unabhängig von den angebotenen Waren unterschieden. Bei Verkaufsräumen für Lebens- und Genussmittel wurde eine 500m2, bei den übrigen Verkaufsräumen eine 800m2 Grenze festgelegt.36 Tragende Begründung für diese Differenzierung war – trotz der bereits geklärten kompetenzrechtlichen Situation – die Nahversorgung. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass ab einer Verkaufsfläche von 500m2 nicht 32
33 34 35
36
Zur kompetenzrechtlichen Zulässigkeit dieser Bestimmungen vgl VfSlg 12.918/1991. LGBl 1992/98. Zu den nachfolgend dargestellten Motiven vgl RV 118 Blg 10. GP 85f. Auf diesen Umstand wurde bereits im Begutachtungsverfahren 1977, das zur Herbsetzung der relevanten Verkaufsfläche führte, verwiesen. Vgl RV 3 Blg 7. WP 3. Für die übrigen Verkaufsräume wurde eine zusätzliche Unterscheidung durch die Ausnahme bestimmter Branchen geschaffen. Die 800m2 Grenze war nicht maßgebend für Betriebe des Kraftfahrzeug-, Maschinen- und des konventionellen Baustoffhandels (ohne Baumärkte) sowie Baumschulen.
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mehr einer der Nahversorgung der Bevölkerung im umliegenden Fußwegebereich dienender Betrieb vorliegt, wohingegen er bei den übrigen Betrieben erst ab einer größeren Verkaufsfläche eine Anziehungskraft für weiter gelegene Kundenkreise annahm.37 Um einer Umgehung der relevanten Schwellenwerte durch die Aufteilung der Verkaufslokalitäten auf mehrere Bauten vorzugreifen, wurde eine Kumulationsregel aufgestellt, die auf das räumliche Naheverhältnis und eine funktionale Einheit abstellte. Weiters hat man mit der Aufzählung, welche Flächen als Verkaufsflächen anzusehen sind, auf praktische Bedürfnissen reagiert.38 Die aufsichtsbehördlichen Genehmigungskriterien blieben im Vergleich zur Rechtslage 1989 weitestgehend gleich und bezogen sich auf die überörtlichen strukturellen Entwicklungsziele, das Landschafts- oder Ortsbild, die Verkehrs- oder örtliche/regionale Handelsstruktur, die durch die in den Klammerausdruck gewanderte Nahversorgung konkretisiert wurde. Im Zuge der Raumordnungsgesetz-Novelle 1997 wurde der Begriff Handelsgroßbetriebe (HGB) eingeführt.39 Er wurde in fünf Kategorien gegliedert: Verbrauchermärkte, C&C-Märkte, Fachmärkte, Bau-, Möbel- oder Gartenmärkte und die vormals bekannten Einkaufszentren. Diese Diversifizierung wurde herangezogen, um die FlWPl noch stärker zu konkretisieren. Neben der schon seit 1989 festzulegenden höchstzulässigen Gesamtverkaufsfläche ist zudem bestimmt worden, die jeweils zulässige Kategorie zu verordnen. Dadurch wurden freilich die Vorgaben für die jeweils Betroffenen (Grundstückseigentümer und Unternehmer) verdichtet.40 Ein weiterer Markstein der Spezialregelungen für HGB wurde 1999 gesetzt. Auf überörtlicher Ebene wurde eine Ermächtigung zur Erlassung von Standortverordnungen für Handelsgroßbetriebe eingeführt.41 Damit wurde der schon durch die ROG-Nov 1997 eingeschlagene Weg fortgeführt, die die Sonderbehandlung von HGB immer stärker mit der Verlagerung auf die überörtliche Ebene verknüpfte. War es nach dem § 21 Abs 2a sbg ROG 1992 noch so, dass spätestens mit der Auflage eines Entwurfs des Flächenwidmungsplanes, in dem die Ausweisung eines Gebietes für HGB vorgesehen war, von der Landesregierung eine Stellungnahme bezüglich der Übereinstimmung mit den Entwicklungszielen des Landes einzuholen war, so ist nunmehr die Ausweisung eines solchen Gebietes vom Vorliegen einer Standortverordnung abhängig (§ 17 Abs 13). Die Einführung dieses Steuerungsinstruments ist insofern überraschend, als man noch im Zuge der Beratungen zur ROG-Nov 1997 der Meinung war, dass die Erlassung von Standortverordnungen mit einem zu
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RV 118 Blg 10. GP 85. RV 118 Blg 10. GP 86. LGBl 1997/75. Näherhin dazu unten IV.2.b. LGBl 1999/77.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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hohen Verwaltungsaufwand verbunden sei.42 Diese Bedenken dürfte das politische Bedürfnis nach mehr überörtlicher Entscheidungsgewalt überwogen haben. Hinkünftig sollten HGB nach Bekanntgabe eines bestimmten Standortes auf Grundlage eines konkreten Projektes beurteilt werden. Darin wurden die Vorteile gesehen, präzisere und schnellere Entscheidungen treffen zu können.43 Verschärft wurden gleichzeitig die Regelungen über die Veränderung des konsentierten Bestandes (§ 24 Abs 8). Vergrößerungen der Verkaufsflächen von Handelsgroßbetrieben und Nutzungsänderungen, die eine Zuordnung zu einer anderen als der bisherigen Handelsgroßbetriebs-Kategorie bedeuten würden, können nicht im vereinfachten Genehmigungsweg erledigt werden. Der vorläufige Schlussstein in Bezug auf Handelsgroßbetriebe wurde im Dezember 2003 gesetzt.44 Mit der Zielsetzung Orts- und Stadtkerne zu revitalisieren, wurde in diesen Gebieten sowohl die Notwendigkeit von Standortverordnungen als auch die Kumulationsregel für Verkaufsflächen in mehreren Bauten außer Kraft gesetzt.45
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen A. Landesentwicklungs-, Sach- und Regionalprogramme Die Planungsinstrumente des ROG stehen in einem hierarchischen Verhältnis zueinander und sind aufbauend gestaltet. An oberster Stelle stehen Landesentwicklungsprogramme (LEP), die durch Sachprogramme (SP) ergänzt werden. Diese binden die Regionalverbände bei der Erstellung von Regionalprogrammen (RP). Regionalprogramme werden von der LReg nur durch Verordnung verbindlich erklärt, wenn sie den Zielen des LEP und SP sowie der angrenzenden Regionalverbände entsprechen (§ 9 Abs 4). Diese drei Programmtypen werden zusammenfassend als Entwicklungsprogramme bezeichnet (§ 6 Abs 1) und sind im Rahmen der Gemeindeplanung zu berücksichtigen. In Beachtung des eWB der Gemeinden und ihres dadurch geschützten Planungsermessen, sind Entwicklungsprogramme so zu gestalten, dass sie die örtliche Planung nicht im Einzelnen vorwegnehmen (§ 6 Abs 2).
42 43
44 45
AB 603 Blg 11. GP 5. DA 10 Blg 12. GP 1. Zur verstärkten Bindung der Gemeinde durch Standortverordnungen vgl unten IV.2.c. LGBl 2004/13. Vgl zu den gesetzgeberischen Absichten RV 228 Blg 12. GP zu Z 11.2. und 12.7.
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B. Räumliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungs-, und Bebauungspläne Auf Gemeindeebene werden im REK die grobmaschigen und strategischen Ziele festgelegt. Die Gemeinden haben hierbei die überörtliche Planung zu beachten (§ 12). Auf dem REK baut der FlWPl auf (§ 15 Abs 1). Schlussendlich mündet der Planungsprozess in der Bebauungsplanung, die auf Basis des REK und FlWPl vorzunehmen ist (§ 27 Abs 1). Da der BPl an die übergeordneten Planungsakte gebunden ist, dürfen darin nur Festlegungen getroffen werden, die die Gestaltung der Fläche weiter konkretisieren. Widersprechende Festlegungen sind unzulässig, deshalb darf ein BPl nicht so verfasst sein, dass er zB eine geringere bauliche Ausnutzbarkeit der Grundfläche zulässt (§ 28 Abs 2 Z 4), als sie im FlWPl durch die Festlegung der höchstzulässigen Gesamtverkaufsfläche erlaubt wurde.
C. Standortverordnungen Eine Sonderstellung nehmen Standortverordnungen für HGB ein (§ 11a). Sie sind Teil der überörtlichen Planungsebene und Bedingung für eine mögliche Ausweisung im FlWPl (§ 17 Abs 13). Ausnahmen bestehen für gekennzeichnete Orts- und Stadtkernbereiche. Die Gemeinden sind großteils an die Vorgaben in den Standortverordnungen gebunden, es liegt jedoch in ihrem Planungsermessen, ob sie eine Ausweisung von Gebieten für HGB im FlWPl vornehmen (§ 17 Abs 13).46
III. Verfahren der Planerstellung und -änderung A. Entwicklungsprogramme EP (§ 6 Abs 1), also LEP, SP und RP sind primär schriftlich gehalten und mit allenfalls erforderlichen planlichen Darstellungen ergänzt. Das Verfahren zur Erlassung von EP ist in eine Vorhabens- und eine Entwurfsphase gegliedert. Zuerst werden EP in Form eines Vorhabensberichtes, der die Ergebnisse der Strukturuntersuchungen und die beabsichtigten Festlegungen darzustellen hat, an verschiedenen Stellen aufgelegt. Nach Maßgabe der technischen Möglichkeiten ist auch ein Zugang über das Internet zu ermöglichen (§ 6 Abs 3). Die Auflage ist in der Salzburger Landes-Zeitung und durch Anschlag an der in Betracht kommenden Bezirksverwaltungsbehörde und Gemeinden kund zu machen (§ 6 Abs 3). Bestimmte Einrichtungen sind über die Auflage des Vorhabensberichtes zu verständigen (§ 6 Abs 3). Vier Wochen ab Kundmachung in der Salzburger Landes-Zeitung besteht die Möglichkeit der schriftlichen Äußerung. Das Äußerungsrecht ist auf kei46
DA 10 Blg 12. GP 2. Zur Reichweite der inhaltlichen Bindung vgl unten IV.B.c.
III. Verfahren der Planerstellung und -änderung
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nen bestimmten Personenkreis eingeschränkt. Die Äußerungen sind bei der Erstellung des Programmentwurfes einzubeziehen und sind für den Planungsträger unverbindlich. Zu berücksichtigen sind überdies Planungen anderer, näher genannter Planungseinheiten, insbesondere die des Bundes (§ 6 Abs 3). Auf das Vorhabensverfahren folgt das Entwurfsverfahren. Entwürfe von Entwicklungsprogrammen sind ebenfalls an bestimmten Stellen aufzulegen und nach Maßgabe technischer Möglichkeit über das Internet zu publizieren (§ 6 Abs 4). Wiederum besteht wie im Vorhabensverfahren eine Verständigungspflicht gegenüber bestimmten Institutionen. Die Auflage ist in den vorhin genannten Publikationsorganen kund zu machen. Es besteht für jedermann die Möglichkeit binnen vier Wochen ab Kundmachung in der Salzburger Landes-Zeitung Einwendungen zu erheben. Der Ausdruck Einwendungen könnte insofern missverstanden werden, als es sich hierbei um einen gängigen Ausdruck aus dem Verwaltungsverfahren handelt (§ 42 AVG), der subjektive Rechte Einzelner umschreibt.47 Die Einräumung subjektiver Rechte wird mit § 6 Abs 4 aber nicht beabsichtigt. Gemeint ist ein Stellungnahmerecht, mit denen sich die Planungsträger auseinanderzusetzen haben und die im Planungsbericht darzulegen sind. Am Schluss des Verfahrens zur Erstellung von Entwicklungsprogrammen steht die Auflage in der mit den Angelegenheiten der Raumordnung befassten Abteilung des Amtes der LReg (§ 6 Abs 5). Bedingung für die Wirksamkeit der Entwicklungsprogramme ist die Kundmachung im Landesgesetzblatt (§ 6 Abs 5) in Form einer Verordnung (§ 6 Abs 1)
B. Standortverordnungen Die Erlassung von Standortverordnungen steht außerhalb des regulären Planungsablaufes und ist weder in das überörtliche noch das örtliche Planungsverfahren integriert. Standortverordnungen sind anlassbezogene Planungsakte für die das Verfahren gem § 6 Abs 4 gilt.48 Das bedeutet es findet kein Vorverfahren mit der Auflage eines Vorhabensberichtes statt, sondern das Verfahren beginnt mit der Auflage des Entwurfes, was konsequent erscheint, weil das Verordnungsverfahren nur auf Grund eines genau bezeichneten Vorhabens geführt wird und dadurch ein Vorverfahren zur Erstellung eines Entwurfes nicht notwendig ist.
C. Räumliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne REK und FlWPl stellen die räumlichen Planungsakte auf örtlicher Ebene dar und sind an den Zielvorgaben der überörtlichen Planung auszurichten. Sie haben neben der überörtliche Planung die Raumordnungsziele und -grundsätze zu beachten (§ 12 Abs 1). 47 48
Thienel, Verwaltungsverfahren3 (2004) 155. Zur verfassungsrechtlichen Bewertung siehe unten IV.2.b.
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1. Räumliche Entwicklungskonzepte Das REK ist Grundlage für den FlWPl (§ 13 Abs 1), es besteht aus einem Text sowie ergänzender planlicher Darstellungen. Im Unterschied zu anderen Bundesländern ist das räumliche Entwicklungskonzept nicht durch Verordnung kundzumachen, sondern lediglich ein Beschluss der Gemeindevertretung zu fassen.49 Vor der Beschlussfassung ist die Öffentlichkeit einzubinden, wobei im Gegensatz zum Verfahren für die Erstellung für FlWPl keine Vorgaben über die Publikationsform gemacht werden. Inhaltlich sollen die Ergebnisse über die Strukturuntersuchung und die beabsichtigen Entwicklungsziele und – maßnahmen dargestellt werden. Allfällige Stellungnahmen sind in die Beratungen über das REK einzubeziehen. Von Nachbargemeinden und Regionalverband sind Stellungnahmen einzuholen. Das bedeutet, sie sind auf die Erstellung des REK hinzuweisen, eine allgemeine Veröffentlichung mit dem Hinweis auf eine Stellungnahmemöglichkeit genügt in diesem Fall nicht. Sofern von diesen Einrichtungen Stellungnahmen erfolgen, sind sie ebenfalls zu berücksichtigen. Noch vor der Beschlussfassung, aber nach Beendigung der Abschlussberatungen über das REK ist der LReg die Möglichkeit zur zusammenfassenden Begutachtung über den Entwurf einzuräumen. Die zusammenfassende Begutachtung ist zur allgemeinen Einsichtnahme im Gemeindeamt (Magistrat) bereit zu halten. Bestimmte Fristen sind weder für das Auflage-, noch für das Begutachtungsverfahren vorgesehen. Insbesondere ist unklar, was zu geschehen hat, wenn die LReg mit der Begutachtung säumig ist. Ebenso unklar ist, welche Konsequenzen eine negative Begutachtung mit sich bringt. Für den gewählten Untersuchungsrahmen sind diese Fragen nicht von Bedeutung. Da es sich beim REK um einen Gemeinderatsbeschluss handelt, können Betroffene den Rechtsakt nicht beim VfGH anfechten. Fehler im Planungsverfahren können beim VfGH im Zuge der Prüfung des darauf basierenden FlWPl releviert werden.
2. Flächenwidmungspläne Jede Gemeinde hat auf Grundlage des REK einen FlWPl zu erstellen (§ 15 Abs 1). Die Gestaltung des FlWPl ist mit umgekehrten Vorzeichen zum REK akzentuiert. Der FlWPl besteht aus der planlichen Darstellung und dem erforderlichen Wortlaut. Im Eigentum der Gemeinde oder einer sonstigen Gebietskörperschaft stehende Flächen sind einer Beilage zum FlWPl auszuweisen. Das Verfahren zur Erstellung von FlWPl beginnt mit der Kundmachung der beabsichtigten Aufstellung eines FlWPl (§ 21 Abs 1 – Vorhabensphase). Danach ist von der Gemeindevertretung ein Entwurf des FlWPl zu beschließen (§ 21 Abs 4 – Entwurfsphase). Daran anschließend ist der Entwurf kundzumachen, um letztlich den FlWPl durch die Gemeindevertretung zu be-
49
Vgl dazu Lienbacher, Raumordnungsrecht, 351.
III. Verfahren der Planerstellung und -änderung
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schließen (§ 21 Abs 6). Der beschlossen FlWPl ist der LReg zur Genehmigung vorzulegen und schließlich als Verordnung kundzumachen (§ 21 Abs 7). In welcher Form, welchem Publikationsmedium und welche Personenkreise gesondert zu benachrichtigen sind, wird für das jeweilige Verfahrensstadium eigens bestimmt. Welche inhaltlichen Informationen im jeweiligen Entwicklungsstadium zu erteilen sind, wird im Rahmen der Verfahrensvorschriften nicht bestimmt, der Inhalt von FlWPl ist aber in § 16 detailliert beschrieben. Für das Stadium der Kundmachung über die beabsichtigte Aufstellung des FlWPl hat das keine Bedeutung, weil in diesem Verfahrensabschnitt noch kein Plan veröffentlicht wird, sondern lediglich die Bedürfnisse erhoben werden. Spätestens der Entwurf des FlWPl hat jedoch im Hinblick auf den Informationscharakter des Verfahrens, seiner kompensatorischen Funktion (Legitimation durch Verfahren) und dem Gesichtspunkt, dass eine Stellungnahme nur möglich ist, wenn die Planungsgrundlagen bekannt sind, die in § 16 geforderten Inhalte aufzuweisen. Für Grundstückseigentümer ist von Bedeutung, dass sie nach Kundmachung der beabsichtigten Aufstellung eines FlWPl die Möglichkeit haben binnen vier Wochen beabsichtigte Bauführungen bekannt zu geben. Daneben können in der Vorhabensphase von jedermann schriftliche Anregungen eingebracht werden. In der Entwurfsphase können von Trägern des öffentlichen Interesses und Personen, die ein Interesse glaubhaft machen, schriftliche Einwendungen erhoben werden. Der Ausdruck Einwendungen könnte, wie schon im Zusammenhang mit dem Verfahren zur Erstellung von EP erörtert wurde, zu Missverständnissen führen.50 Es bedeutet nicht, dass subjektiv-öffentlicher Rechte eingeräumt werden. Raumwirksame Maßnahmen, die nach landesgesetzlichen Vorschriften einer Bewilligung, Genehmigung odgl der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich oder einer sonstigen, auf Grund baurechtlicher Vorschriften des Landes zu erteilender Genehmigung odgl bedürfen, dürfen nur in Übereinstimmung mit der Flächenwidmung erteilt werden (§ 24 Abs 1). § 24 Abs 3 ermächtigt allerdings zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen. Solche Einzelbewilligungen dürfen aber nicht für HGB erteilt werden (§ 24 Abs 3 Z 2).
D. Bebauungsplanung Bebauungspläne müssen die bauliche Ordnung eines Gebietes regeln. Sie haben in der Regel einen zehnjährigen Planungshorizont (§ 27 Abs 1). Bebauungspläne sind jedenfalls in der Grundstufe zu erstellen und können durch eine Aufbaustufe ergänzt werden. Das Verfahren zur Erstellung von Bebauungsplänen ist weitgehend dem oben beschriebenen Verfahren zu Erstellung von FlWPl nachempfunden. Das 50
Siehe oben III.A.
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Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplanes kann gleichzeitig mit dem Verfahren zur Änderung eines FlWPl abgeführt werden, so wie auch die Verfahren zur Erstellung eines Bebauungsplanes der Grund- und Aufbaustuffe gleichzeitig durchgeführt werden können (§ 38 Abs 5). Wie für FlWPl ist auch für Bebauungspläne ausdrücklich die Verordnungsform vorgesehen (§ 38 Abs 4).
E. Umweltprüfung Unter gewissen Voraussetzungen, die auch auf Handelgroßbetriebe zutreffen können, sind Planungen einer Umweltprüfung zu unterziehen (§ 4).51 Anlass für die Einführung der Umweltprüfung waren die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben aus der SUP-RL.52 Die Umweltprüfung ist integriert in das Verfahren zur Erstellung von Entwicklungsprogrammen, Standortverordnungen und Flächenwidmungsplänen. Die verfahrensrechtlichen Besonderheiten sind in § 4 Abs 4 normiert und zielen im Wesentlichen auf die Information über den Umweltbericht und dessen Einbeziehung in die Entscheidungsfindung ab. Für das Verfahren auf Gemeindeebene ist zu erwähnen, dass eine Umweltprüfung die gleichzeitige Erstellung von FlWPl und Bebauungsplan bedingt (§ 4 Abs 4 Z 3).
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe Das Bauland wird im § 17 in insgesamt 12 Widmungsarten unterteilt. Fünf davon sind für spezifische Nutzungen vorgesehen. Dazu zählt ua die Sonderwidmung für Handelsgroßbetriebe, daneben die Widmungsarten Industrieund Zweitwohnungsgebiete, Gebiete für Beherbergungsgroßbetriebe sowie Sonderflächen (§§ 17 Abs 1 Z 7 bis 11). Mit den übrigen Widmungsarten wird selbstverständlich auch eine Nutzensteuerung beabsichtigt, nach ihrem Kernverständnis stehen sie aber mehrfachen Verwendungsmöglichkeiten offen und sind nicht dermaßen auf bestimmte Nutzungen konzentriert wie Sonderflächen. Für Einzelhandelsbetriebe sind vor allem die in den §§ 17 Abs 1 Z 1 bis 5 genannten Widmungen näher zu untersuchen. Betriebs- und Gewerbegebiete (§§ 17 Abs 1 Z 5a und 6) sind auf Grund ihrer räumlichen und baulichen Gesamtgestaltung für Zwecke
51
52
Weiters ist freilich möglich, dass HGB-Projekte einer UVP unterzogen werden. ZB wurde für das Projekt Europark II einer UVP im vereinfachten Verfahren durchgeführt (Anhang 1 Z 19). Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, Abl L 197/30.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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des Handels wenig(er) attraktiv.53 Die Gemeinden klagen aber auch über die konzentrierte Ansiedlung von Handelsbetrieben in Gewerbegebieten.54 Welche Betriebe in einem bestimmten Widmungsgebiet zulässig sind, kann aus unterschiedlichen Perspektiven beurteilt werden. Im Bauverfahren und damit implizit auch im Raumordnungsrecht, das Grundlage für die Beurteilung der Widmungskonformität von bestimmten Bauvorhaben ist, sind zumeist, jedoch abhängig von der konkreten Ausformung der Widmungsarten, so genannte Betriebstypen entscheidungswesentlich. Anders als für die Gewerbebehörde ist für die Baubehörde nicht ein in seinen Betriebsmitteln und Anlagen bis ins Detail festgelegter Betrieb entscheidungserheblich. Ausschlaggebend sind vielmehr die mit der herkömmlich entfalteten Tätigkeit verbundenen Emissionen und Belästigungen sowie üblicherweise nach dem jeweiligen Stand der Technik verwendeten Anlagen und Einrichtungen (Betriebstype).55 Im jeweils konkreten Verfahren ist auf Vergleichsbetriebe zurück zu greifen.56 53
54 55
56
Vgl zu dieser Einschätzung auch Pkt E Abs 19 lit a der ÖROK Empfehlung Nr 32 (zur Berücksichtigung von Einkaufszentren in raumordnerischen Festlegungen), Loseblattsammlung, 1988 (1991), die das Wohn-, Kern- und Geschäftsgebiet als besonders geeignet für Einzelhandels- und Dienstleistungsunternehmen ansieht. So eine Meldung in Salzburg.ORF.at, vom 22.1.2007. Giese, Salzburger Baurecht, 319, vertritt die richtige Auffassung, dass der Salzburger Raumordnungsgesetzgeber nach seinem historischen Willen 1977 vom erweiterten Wohngebiet bis hin zum Gewerbe- und Industriegebiet nicht auf die Art der Betriebstype, sondern auf den konkreten Betrieb abstellt. Er stützt seine Argumentation insbesondere auf den Gesetzeswortlaut („verursachen“, „nicht übermäßig beeinträchtigen“). Zur Betriebsbeschreibung des erweiterten Wohngebiets und damit auch zu den weiteren diese Regelung übernehmenden Widmungsarten sollte auf den „einzelnen Betrieb“ abgestellt werden (RV 107 Blg 7. WP 39). Die Ausführungen bezogen sich dabei auf folgende Formulierung: „Betriebe, die keine erhebliche Geruchs- oder Lärmbelästigung, sonstige Luftverunreinigung oder Erschütterung für die Nachbarschaft und keinen übermäßigen Straßenverkehr verursachen und …“. Im Unterschied zu dieser Umschreibung sollte es im reinen Wohngebiet auf die Betriebstype ankommen, worauf ausdrücklich hingewiesen wurde (RV 107 Blg 7. WP 39). Im reinen Wohngebiet wurde daher auf die Eignung zur Verursachung Bezug genommen. Der diesbezügliche Gesetzesvorschlag lautete: „Betriebe, die keine Geruchs- oder Lärmbelästigung, sonstige Luftverunreinigung … zu verursachen geeignet sind …“. Das ROG 1977 hat schließlich auch im § 12 Abs 1 Z 1 lit c und Z 2 lit c einerseits zwischen Betrieben des reinen Wohngebiets, die zur Verursachung bestimmten Auswirkungen geeignet sind und anderseits solchen des erweiterten Wohngebiets, die bestimmte Auswirkungen verursachen differenziert. Diese grundsätzliche Weichenstellung wurde bis heute beibehalten, wenngleich zu berücksichtigen ist, dass die Regelung nicht vollkommen homogen ist. Im Gegensatz zu den übrigen Tatbestandsmerkmalen der Betriebe des erweiterten Wohngebiets wird nämlich bei der Gefährdung der Umgebung durch Explosion oder Strahlung nicht auf den konkreten Betrieb abstellt (arg.: „verursachen geeignet sind“). Zur Leitentscheidung der Judikaturlinie über die Betriebstypen vgl VwSlg 9382/1977. Zu raumordnungsrechtlichen Bestimmungen, die auf den konkreten Betrieb abstellen vgl VwGH 27.2.2002, 2000/05/0068. Vgl unter vielen VwGH 18.3.2004, 2001/05/1102.
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In Oberösterreich hat man mit der Erlassung einer Betriebstypenverordnung an die Jud des VwGH angeschlossen und einen Katalog der zulässigen Betriebstypen in den jeweiligen Widmungskategorien festgeschrieben.57 Das sbg ROG 1998 hält mit § 17 Abs 4 ebenfalls eine Verordnungsermächtigung bereit, mit der ähnliche Wirkungen erzielt werden könnten, von ihr wurde aber bislang nicht Gebrauch gemacht.58
A. Allgemeine Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien Die Zulässigkeit von Betrieben in den einzelnen Widmungsarten der Z 1 bis 5 des § 17 Abs 1 orientiert sich vorwiegend an deren Immissionsträchtigkeit und Gefahrengeneigtheit. Ein weiteres Entscheidungskriterium ist für alle fünf Widmungsarten die Verursachung von Straßenverkehr. Diese drei Bezugspunkte stecken den behördlichen Beurteilungsrahmen ab. Das Warenangebot, die Betriebsgröße oder die Betriebsart (Einzelhandels- oder Großhandelsbetrieb) stellen keine eigenen Tatbestandsmerkmale dar und spielen nur eine mittelbare Rolle, weil sie freilich die Betriebsauswirkungen beeinflussen. Eine Ausnahme stellt in dieser Hinsicht das reine Wohngebiet dar, in dem Bauten mit Einrichtungen für den Bedarf der Bewohner dienender Einrichtungen, wozu explizit auch Handelsbetriebe zählen, pauschal für zulässig angesehen werden.59 Eine Sonderstellung nimmt die Widmungsart HGB ein (§ 17 Abs 1 Z 9). In auffallendem Unterschied zu den allgemeinen Widmungsarten sind die Immissionsbelastung durch HGB und ihre Gefahrengeneigtheit weder bei der Erlassung von Standortverordnungen, noch bei der Ausweisung im FlWPl Tatbestandsmerkmale. Dagegen sind andere Beurteilungskriterien, vor allem das Warenangebot, die Verkaufsfläche und die Betriebsart – nach der Terminologie des Gesetzes als Kategorie bezeichnet (vgl § 17 Abs 10) – zu berücksichtigen.60
B. Widmungs- und Betriebskategorien 1. Reine Wohngebiete, erweiterte Wohngebiete, Kerngebiete, ländliche Kerngebiete, Dorfgebiete Die Widmungsarten der §§ 17 Abs 1 Z 1 bis 5 stehen in starker Verbindung zueinander. Sie sind einerseits hinsichtlich der zulässigen Belästigungstoleranz aufbauend gestaltet. Die Toleranzschwelle nimmt vom reinen Wohngebiet 57 58
59 60
LGBl 1997/111. Der Ermittlungsaufwand für Beurteilung, ob ein konkreter Betrieb zulässig ist, ist freilich ungleich größer als wenn bloß die Zulässigkeit der Betriebstype zu beurteilen ist. Insofern können mit der Festlegung von Schwellenwerten nur ähnliche Wirkungen erzielt werden. Näherhin unten IV.B.1.b.aa. Im Detail siehe dazu unten IV.2.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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über das erweiterte Wohngebiet bis hin zum Gewerbe- und Industriegebiet zu.61 Betriebe, die im erweiterten Wohngebiet unzulässig sind, dürfen deshalb auch nicht im reinen Wohngebiet errichtet werden. Die Toleranzabstufung zwischen den einzelnen Widmungsarten wird aber durch die häufige Bezugnahme auf die Betriebskategorie des erweiterten Wohngebiets stark relativiert. Im Zentrum der Bestimmungen steht sonach jene Betriebskategorie, die im erweiterten Wohngebiet normiert ist. Die Widmungsarten Kerngebiet, ländliches Kerngebiet und Dorfgebiet referieren auf diese Betriebskategorie. Im Mittelpunkt stehen damit Betriebe gem § 17 Abs 1 Z 2 lit c, „… die keine erhebliche Geruchs- oder Lärmbelästigung, sonstige Luftverunreinigung oder Erschütterung für die Nachbarschaft verursachen und keine Gefährdung der Umgebung durch Explosion oder Strahlung zu verursachen geeignet sind.“ Zweifelsohne fallen auch Handelsbetriebe unter diesen raumordnungsrechtlichen Betriebsbegriff. a. Betriebe im erweiterten Wohngebiet Die Zulässigkeitskriterien von Betrieben im erweiterten Wohngebiet lassen sich grob in drei Schutzobjekte einteilen: – Nachbarschützende Regelungen, wozu Geruchs- und Lärmbelästigungen, sonstige Luftverunreinigungen und Erschütterungen zählen (subjektive Schutzgüter). – Belange des Straßenverkehrs (Verkehrsbelange) und – die Gefahrenträchtigkeit von Betrieben, womit ihr Gefährdungspotenzial für die Umgebung durch Strahlung und Explosion gemeint ist (Gefahrenneigung). Die drei Schutzobjekte werden in unterschiedlichem Ausmaß vor Einwirkungen bewahrt. Subjektive Schutzgüter dürfen nicht erheblich beeinträchtigt werden, Verkehrsinteressen nicht übermäßig und es darf keine Gefahrenneigung vorliegen.62 Was die bauliche Gestaltung von Betrieben im erweiterten Wohngebiet anlangt, ist kein Einordnungszwang in die Eigenart des (Wohn)gebietes gegeben (vgl dagegen die Vorgaben im reinen Wohngebiet). Das ist aber nicht gleichzuhalten mit einer vollkommenen Baufreiheit, andere, etwa aus dem Ortsbild- Altstadterhaltungsschutz oder den Bebauungsgrundlagen resultierende Gestaltungsvorschriften, sind dessen ungeachtet zu beachten. Ab welchem Belästigungsgrad die jeweiligen Schutzobjekte über Gebühr beeinträchtigt werden, lässt sich auf abstrakter Ebene nur bedingt beantworten, jedoch kann herausgearbeitet werden, welche Ursachen Entscheidungserheblich sind. 61 62
VwSlg 14.005A/1994 zum sbg ROG 1977. Auf die inhomogene Gestaltung der Regelung, die hinsichtlich der Immissionen und der Verkehrsbelastung auf den konkreten Betrieb und bezüglich der Gefahrengeneigtheit auf die Betriebstype abstellt, wurde bereits oben hingewiesen (vgl FN 55).
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Die Gefahrenneigung von Betrieben wird vor allem mit ihren Unternehmensgegenstand und den eingesetzten Betriebsmitteln zusammenhängen. Gehört zur betrieblichen Tätigkeit der Umgang mit explosiven oder strahlenden Stoffen,63 ist ihre Errichtung im erweiterten Wohngebiet verboten, weil bereits die alleinige Eignung solche Gefahren zu verursachen auszuschließen sein muss. Betriebe im erweiterten Wohngebiet dürfen keinen übermäßigen Straßenverkehr verursachen. Grundsätzlich speist sich der Verkehrsfluss zu Betrieben aus drei Quellen. Dem Mitarbeiter-, Kunden- und dem Transportverkehr (Zuund Ablieferung). Je nach Betriebsgröße und -art, wird der Einfluss auf den Straßenverkehr unterschiedlich stark ausfallen. Größere Einrichtungen werden tendenziell mehr Verkehr verursachen. Auch werden Betriebe, die typischerweise von einer starken Kundefrequenz profitieren (zB Einkaufsmärkte, Kaffees, Diskotheken udgl), mehr Verkehr auslösen als Fernleistungsbetriebe (zB Call Center, Softwareunternehmen udgl). Betriebe des produzierenden oder Handelsgewerbes werden desgleichen in der Durchschnittsbetrachtung auf Grund des Materialbedarfs und Abtransports mehr Verkehr provozieren als Betriebe, die inmaterielle Güter herstellen (zB Anwalts-, Notariatskanzleien, Forschungseinrichtungen udgl). Die subjektiven Schutzgüter dürfen nicht erheblich beeinträchtigt werden. Anhaltspunkte für die Konkretisierung einer erheblichen Belastung liefert der Vergleich mit dem ländlichen Kerngebiet. Dort wird schon bei Klein- und Mittelbetrieben die Gefahr gesehen, dass sie eine übermäßige Belästigung der Nachbarschaft verursachen können. Wenn im erweiterten Wohngebiet die Belästigungen nicht erheblich sein dürfen, ist davon auszugehen, dass sie allein an ihrer Größenordnung gemessen nicht den Umfang eines Klein- und Mittelbetriebes überschreiten dürfen. Das ist aber lediglich ein erster Ansatzpunkt, noch gewichtiger sind der jeweilige Unternehmensgegenstand und die eingesetzten Betriebsmitteln. Etwa ist denkbar, dass ein großes Dienstleistungsunternehmen, das an Umsatz und Personaleinsatz gemessen bei weitem die Größenordnung eines Klein- und Mittelbetriebes übersteigt, keine erheblichen Nachbarbelästigungen bereitet. Die wesentlichen Entscheidungsfaktoren für die Bewertung der Auswirkungen auf die Schutzobjekte sind demnach im Unternehmens-/Betriebsgegenstand, der Betriebsgröße und den eingesetzten Betriebsmittel zu sehen.64
63
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In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass der Gesetzeswortlaut allgemein den Ausdruck Strahlung verwendet, er wird nicht weiter eingegrenzt auf radioaktive, thermische oder sonstige Strahlung, wie etwa durch Magnetwellen udgl. Im Bauverfahren, das ein Projektgenehmigungsverfahren darstellt, sind zudem die Lage der Bauwerks, die Situierung von Öffnungen im Bauwerk, die vor allem für die Beurteilung von Geruchs-, Lärm- und Staubbelästigungen entscheidend sind, sowie meteorologische Daten (Windrichtung) zu berücksichtigen. Vgl zur detaillierten Auseinandersetzung mit den Anforderungen an Sachverständigengutachten bei der Bewertung dieser Kriterien VwSlg 15.761/2002.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Art und Ausmaß der Betriebsauswirkungen sind von Sachverständigen auf Grundlage der in ihrer Wissenschaft entwickelten, anerkannten Methoden und dem Stand der Technik entsprechenden Richtlinien zu ermitteln. Basierend auf diesen Daten haben medizinische Sachverständige die Wirkungen auf den menschlichen Organismus darzustellen.65 Welche Grenzwerte im Einzelnen in bestimmten Widmungsgebieten nicht überschritten werden dürfen, könnte gem § 17 Abs 4 in einer Grenzwerteverordnung festgelegt werden. Durch die Untätigkeit der Landesregierung besteht bislang Rechtsunsicherheit über die zulässigen Betriebsemissionen und ihren Auswirkungen auf den Straßenverkehr. Im benachbarten Oberösterreich werden beispielsweise bis zu einem Schallpegel von 55 dB am Tag und von 45 dB bei Nacht keine übermäßigen Lärmbelästigungen angenommen.66 Neben den Betriebsauswirkungen kann die bauliche Gestaltung von Betriebsgebäuden im Interesse des Raumordnungsrechts liegen. Bei einer Gegenüberstellung mit dem reinen Wohngebiet fällt auf, dass im erweiterten Wohngebiet kein Einordnungszwang in die „Eigenart des Wohngebietes“ verlangt wird. Gestaltungsvorgaben ergeben sich aber dennoch aus den anzuwendenden Baunebengesetzen, wie zB Altstadterhaltungs- oder Ortsbildschutzgesetzen. Überhaupt ist die kontinuierliche bauliche Entwicklung vorwiegend Aufgabe der Bebauungsplanung und nicht der Flächenwidmung. Da die Betriebsumschreibung des erweiterten Wohngebiets keine Einschränkung auf bestimmte Betriebe enthält, sind auch Handelsbetriebe unter die allgemeine Betriebsumschreibung zu subsumieren und im Gegensatz zum reinen Wohngebiet67 nicht gesondert zu behandeln.68 Auch die im reinen Wohngebiet vorgesehene Bindung an die Nahversorgungsfunktion ist für Betriebe des erweiterten Wohngebiets nicht gegeben und es sind ausschließlich die Auswirkungen auf die vorhin erwähnten Schutzobjekte zu prüfen. Eine zusätzliche Schranke ergibt sich aus den Schwellenwerten für HGB, die nur in entsprechend ausgewiesenen Gebieten widmungskonform sind.69 Sofern die Gesamtsverkaufsfläche 500 bzw 800m2 nicht übersteigt, dürfen Handelsbetriebe auch ohne Sonderwidmung errichtet werden.70 Vor diesem Hintergrund ist zu beantworten, ob bei einer Gesamtverkaufsfläche von bis zu
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VwGH 23.1.1996, 95/05/0217. § 2 oö GrenzwerteVO iVm § 22 Abs 1 oö ROG 1994. Der VwGH hatte bislang keine Bedenken gegen diesen Grenzwert, vgl VwGH 30.11.1999, 98/05/0049. Zur differenzierten Betrachtungsweise von Lärmimmissionen und der Unzulässigkeit einer Durchschnittsbetrachtung über den ganzen Tag, vgl VwGH 30.3.2004, 2003/06/0036. Siehe § 17 Abs 1 Z 1 lit d sbg ROG 1998. Zum raumordnungsrechtlichen Betriebsbegriff vgl VwSlg 12844/1989 (hier zum oö ROG). Vgl § 17 Abs 13 sbg ROG 1998. Zu den Details für HGB siehe unten IV.2.
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500 bzw 800m2 Belästigungen entstehen können, die das Widmungsmaß des erweiterten Wohngebiets übersteigen.71 Der Rsp des VwGH ist zu entnehmen, dass Handelsbetriebe dieser Größe grundsätzlich keine unzulässigen Belästigungen verursachen.72 Vom Salzburger Landesgesetzgeber wird diese Sichtweise geteilt, ging er doch im Zusammenhang mit den Sonderbestimmungen für HGB davon aus, dass Verkaufsstellen für Lebens- und Genussmittel jedenfalls ab einer Verkaufsfläche von 500m2 nicht mehr nur der Nahversorgung der Bevölkerung im umliegenden Fußwegebereich dienen und bei sonstigen Betrieben iSd § 17 Abs 9 ab einer Verkaufsfläche von mehr als 1.000m2 weiter entfernte Kundenkreise angesprochen werden.73 Werden diese Grenzen überschritten, befürchtet der Gesetzgeber vor allem erhöhte Verkehrsbelastungen, die seiner Meinung nach Meinung besondere Vorkehrungen erfordern.74 Die Hinweise auf die Nahversorgungsfunktion bzw ferner gelegene Kundenkreises offenbaren, dass die Betriebsauswirkungen von Betrieben unter diesen Schwellenwerten in Wohngebieten toleriert werden, geht man doch damit implizit von einer Versorgungsfunktion für die nähere Umgebung aus.75 Man nimmt von solchen Nahversorgungsbetrieben Betriebsauswirkungen an, die von jedem klein- oder mittelgroßen Handels- und Gewerbebetrieb iSd § 17 Abs 9 ausgehen, die keine verpönten Einflüsse auf die umliegende Wohnbevölkerung verursachen. Nahversorgungsbetriebe sind typischer Weise in unmittelbarer Nähe zum Kunden angesiedelt und passen sich in Wohngebiete ein. Da von ihnen keine verpönten Auswirkungen auf die umliegende Wohnbevölkerung vermutet werden, sind sie sonach auch im erweiterten Wohngebiet zulässig. b. Spezielle Nennung von Handelsbetrieben Abgesehen vom dominierenden Betriebsbegriff des erweiterten Wohngebietes nehmen sich mehrere Widmungsarten Handelsbetrieben gesondert an.
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Die Gefahrengeneigtheit von Handelsbetrieben spielt in der Praxis eine unbedeutende Rolle. Zur Zulässigkeit von so genannten Nahversorgungsmärkten mit Verkaufsflächen von knapp unter 600m2 und einer Nutzfläche von ca 850m2 in einem Gebiet in dem nicht wesentliche störende Betriebe errichtet werden dürfen (gemischtes Baugebiet gem § 16 Abs 7 oö ROG 1972), vgl VwGH 8.3.1994, 92/05/0080. Zur Zulässigkeit eines Supermarkts mit einer Verkaufsfläche von 598,8m2 in einem Gebiet in dem keine Gefahren oder unzumutbare Belästigungen für die Bewohner entstehen dürfen, siehe VwGH 16.2.1991, 1990/05/0098. Bekanntlich wurde im Laufe des Gesetzgebungsprozesses diese Grenze auf 800m2 herabgesetzt. RV 118 Blg 10. GP 85. Diese Einschätzung trifft jedenfalls auf Handels- und Gewerbebetriebe iSd § 17 Abs 9 zu, auf die sich die Ausführungen des Gesetzgebers beziehen. Sie dürfen deshalb auch nicht unreflektiert auf sämtliche Betriebe übertragen werden.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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aa. Reines Wohngebiet Als erstes ist das reine Wohngebiet zu nennen, das vom Prinzip her der ausschließlichen Wohnnutzung vorbehalten ist, aber Einsprengseln von Bauten für Einrichtungen zur Deckung des Lokalbedarfs und belästigungsneutralen Betriebsbauten akzeptiert. Betriebsbauten dürfen gem § 17 Abs 1 Z 1 lit c keine Geruchs- oder Lärmbelästigung verursachen. Das bedeutet aber nach der Rsp des VwGH nicht, es dürften keine wahrnehmbaren Gerüche oder Schallemissionen von solchen Betrieben ausgehen. Allerdings dürfen sie bei objektiver Beurteilung an der Grundgrenze nicht mehr als Belästigungen anzusehen sein.76 Derselbe Maßstab kann an Luftverunreinigungen und Erschütterungen angelegt werden, die in einem Atemzug mit Geruchs- und Lärmbelästigungen genannt werden. Hinsichtlich der Auswirkungen der Betriebseinrichtung auf den Straßenverkehr fällt auf, dass im reinen Wohngebiet keine erhebliche Verkehrsverursachung ausgelöst werden darf, wohingegen im erweiterten Wohngebiet keine übermäßige Verkehrsbelastung entstehen darf. Die Hemmschwelle ist also im reinen Wohngebiet höher als im erweiterten Wohngebiet. Die Gefahrenneigung von Betrieben im reinen Wohngebiet darf im wie im erweiterten Wohngebiet nicht gegeben sein. Eine Eignung zur Gefährdung der Umgebung durch Explosion oder Strahlung darf nicht vorliegen. Ungeachtet der Entscheidungskriterien für belästigungsneutrale Betriebe, sind im reinen Wohngebiet Betriebe zulässig, die dem Bedarf der Bewohner dienen. In diesem Zusammenhang werden Handelsbetriebe ausdrücklich genannt. Mit der expliziten Öffnung des reinen Wohngebiets für Handels- und Dienstleistungsbetriebe ist insbesondere angesichts der Betriebstypenjudikatur des VwGH klargestellt, dass gegen deren Einrichtung in diesem Widmungsgebiet keine Bedenken bestehen. Handelsbetriebe und sonstige dem Bedarf der Bewohner dienende Einrichtungen, wozu etwa Friseure, Bankfilialen, Kaffees, Gaststätten und auch Kleiderreinigungen oder Hackschnitzelanlagen zählen,77 sind nicht an die Genehmigungsvoraussetzungen für belästigungsneutrale Betriebe (§ 17 Abs 1 lit c) gebunden. Ihre Einwirkungen auf die Nachbarschaft werden vom Gesetzgeber pauschal als zulässig erachtet. Hierin könnte ein Wertungswiderspruch im Vergleich zu sonstigen Betrieben des reinen Wohngebiets (lit c) gesehen werden, der allerdings durch die Beschränkung auf die Dienfunktion für den Bewohnerbedarf gerechtfertigt wird. Selbstverständlich kann die Funktionseingrenzung auf den Bewohnerbedarf nicht gleichgesetzt werden mit den Zulässigkeitskriterien für sonstige Betriebe, aber sie stellt eine unmittelbar Verbindung zur Immissions-, Belastungsträchtigkeit und Gefahrengeneigtheit von Betrieben her. Bauten, die Einrichtungen des Lokalbedarfs beherbergen, werden typischer Weise von Art und Umfang solche Dimensionen haben, die auch von der Toleranzschwelle 76 77
VwGH 25.3.1999, 97/06/0214. Vgl zu diesen Beispielen mit Nachweisen zur Rsp Giese, Salzburger Baurecht, 316f.
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für sonstige Betriebe gedeckt ist. Diese Überlegung könnte mitunter auch Hintergrund für strenge Sichtweise des VwGH sein, der zur vergleichbaren Bestimmung des § 22 Abs 1 oö ROG 1994 die Ansicht vertrat, dass eine Überschreitung des Widmungsmaßes selbst dann anzunehmen sei, wenn der Kundenkreis über den Bereich der Bewohner der Umgebung hinausgeht, jedoch auf das Gemeindegebiet begrenzt bleibt.78 Betriebe, die weitere Kundenkreise ansprechen, dürfen hiernach im reinen Wohngebiet nicht errichtet werden, weshalb der VwGH auch keine Bedenken hatte, dass ein Lebensmittelmarkt mit 500m2 Verkaufsfläche als widmungswidrig angesehen wurde.79 Die Ansicht des VwGH kann aber nicht unmittelbar auf das sbg ROG übertragen werden, weil der Salzburger Landesgesetzgeber von einem weiteren Verständnis ausgeht. Aus den Erläuterungen zur 500m2-Grenze für Verkaufsstellen von Lebens- und Genussmitteln lässt sich erschließen, dass bis zu dieser Größe keine Bedenken gegen die Nahversorgungsfunktion von Lebensmittelhändlern bestehen. Wörtlich wird ausgeführt: „So ist es offenkundig, daß Verkaufsstellen für Lebens- und Genussmittel u.dgl. jedenfalls ab einer Fläche von 500m2 nicht mehr nur der Nahversorgung der Bevölkerung im umliegenden Fußwegebereich dienen.“80 Mit dem umliegenden Fußwegebereich wird ein Kreis abgesteckt, der jenen des Bewohnerbedarfes kaum übertreffen wird, womit angenommen werden kann, dass Nahversorgungsmärkte mit einer Verkaufsfläche von bis zu 500m2 eine im reinen Wohngebiet erlaubte Betriebstype darstellen. Überdies kann gegen einen denkbaren Wertungswiderspruch im Vergleich zu den belästigungsneutralen Betrieben des reinen Wohngebiets (lit c) ins Treffen geführt werden, dass diesen Betrieben keine spezielle Funktion zur Abdeckung der Bedürfnisse der unmittelbar umliegenden Wohnbevölkerung zukommt. Die Widmungskonformität von Bauten für den Bewohnerbedarf legitimiert sich daher aus ihrer besonderen Funktion, woraus sich auch eine allfällig höhere Belastungstoleranz als sie für sonstige Betriebe gegeben ist rechtfertigt.81 Insoweit durchbricht § 17 Abs 1 Z 1 lit d die in der Belästigungstoleranz aufeinander aufbauenden Widmungsarten. Mit der Qualifizierung als Bauten für den Bewohnerbedarf werden Handels- und die ebenfalls genannten Dienstleistungsbetriebe gegenüber sonstigen Betrieben privilegiert. Vor diesem Hintergrund können die Ausführungen in den EB, wonach die Funktion von Handelsbetrieben auf die Nahversorgung der Bewohner des Gebietes beschränkt sein muss,82 nicht als verdeckte Standortplanung angesehen werden, vielmehr kann der Lebens- und Genussmittel78 79
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VwGH 27.2.2006, 2005/05/0068 = bbl 2006/108. So zum vergleichbaren § 38 Abs 1 lit d TROG 2001 VwGH 21.6.2005, 2004/06/0177. RV 118 Blg 10. GP 85. IdS VwGH 31.8.1999, 99/05/0056. In den EB wird hierzu ausgeführt: „Das reine Wohngebeit (Z 1) wird ausdrücklich für Handels- und Dienstleistungsbetriebe geöffnet, die der Nahversorgung der Bewohner des Gebietes dienen.“ AB 56 Blg 10. GP 9.
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handel die ohnehin aus § 17 Abs 9 resultierende Verkaufsflächenhöchstgrenze von 500m2 ausschöpfen. bb. Kerngebiet Handelsbetriebe finden auch besondere Erwähnung bei der Umschreibung von Kerngebieten. Zufolge § 17 Abs 1 Z 3 lit a sind Kerngebiete für Betriebe des Handels bestimmt. Diese Widmungsart ist also prädestiniert für Handelsbetriebe.83 Im Unterschied zum reinen Wohngebiet werden ihre Einwirkungen auf die Umgebung aber nicht pauschal toleriert, sondern sie müssen die Kriterien für Betriebe im erweiterten Wohngebiet erfüllen.84 cc. Ländliches Kerngebiet Schließlich werden Handelsbetriebe gemeinsam mit Gewerbebetrieben im ländlichen Kerngebiet eigens bedacht. Im Gegensatz zu den beiden vorstehenden Widmungsarten werden Handelsbetriebe jedoch weder pauschal toleriert, noch wird auf die Betriebskategorie des erweiterten Wohngebiets verwiesen. Das ländliche Kerngebiet ist gem § 17 Abs 1 Z 4 lit a bestimmt für Klein- und Mittelbetriebe des Handels und des Gewerbes, die keine übermäßige Geruchsoder Lärmbelästigung, sonstige Luftverunreinigung oder Erschütterung für die Nachbarschaft und ebenso keinen übermäßigen Straßenverkehr verursachen. Weiters dürfen sie nicht geeignet sein eine Gefährdung der Umgebung durch Explosions- oder Strahlungsgefahr zu verursachen. Der Einwirkungsgrad auf die Nachbarschaft darf im ländlichen Kerngebiet intensiver als im erweiterten Wohngebiet sein. Das Belastungsausmaß für den Verkehr und die Gefährdungsneigung für die Umgebung darf hingegen nicht höher als im erweiterten Wohngebiet sein. Nachdem Betriebe iSd § 17 Abs 9 unterhalb der Grenzen von 500 bzw 800m2 im erweiterten Wohngebiet zulässig sind, kann für das vergleichsweise immissionsfreundliche ländliche Kerngebiet nichts anderes angenommen werden. dd. Gebiete für Beherbergungsgroßbetriebe Handelsbetriebe dürfen auch in Gebieten für Beherbergungsgroßbetriebe errichtet werden. Sie müssen im selben Bau mit dem Beherbergungsgroßbetrieb eingerichtet sein und haben die oben beschriebenen Voraussetzungen von Betrieben im erweiterten Wohngebiet zu erfüllen.
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In AB 56 Blg 10. GP 9 ist von einer Präferenz für Handels- und Gewerbebetriebe die Rede. In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass das Kerngebiet keine klassische Planungsnorm ist, weil es dort ausgewiesen werden soll, wo entsprechende Strukturen bereits anzutreffen sind (RV 118 Blg 10. GP 79). Vgl dazu oben IV.B.1.a.
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c. Betriebs- und Gewerbegebiete Da es vermehrt auch zu Ansiedlungen von Handelsbetrieben in Betriebs- und Gewerbegebieten kommt, ist noch auf ihre Zulässigkeit in diesen Widmungsgebieten einzugehen.85 Im Betriebsgebiet (§ 17 Abs 1 Z 5a) dürfen Betriebe errichtet werden, auf die die Voraussetzungen der Betriebsumschreibung des erweiterten Wohngebiets zutreffen, die schon oben besprochen wurden.86 Das Gewerbegebiet (§ 17 Abs 1 Z 6) ist vorwiegend für Betriebe vorgesehen, die die Umgebung nicht übermäßig beeinträchtigen. Die Immissionstoleranz liegt sonach über jener des erweiterten Wohngebiets, in dem Handelsbetriebe zulässig sind, weshalb kein Bedarf nach weiterer Klärung besteht. Gewerbegebiete sind auch nicht ausschließlich Gewerbebetrieben vorbehalten und stehen daher auch der Nutzung durch Handelsbetriebe offen.87 Eine Einschränkung zur Errichtung von Einzelhandelsnutzungen kann durch eine entsprechende Zonierung erfolgen. Der RH begrüßt diese Möglichkeit ausdrücklich.88 § 17 Abs 7b ermächtigt die Behörde zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt vor Immissionen und Gefährdungen sowie zur Sicherung von Flächen für Produktionsbetriebe bestimmte Nutzungen auszuschließen. Der VfGH hatte schon die Gelegenheit solche Zonierungen zu prüfen. Die untersuchten Regelungen des TROG und des vlbg RPG bewertete er als verfassungswidrig, weil sie dem Verordnungsgeber nicht vorgaben, welche Verwendungszwecke einer Nutzung vorzuenthalten sind, womit sich der Gesetzgeber der ihm obliegenden Determinierungspflicht begeben hat.89 Mit der Unbestimmtheit der Gesetzesgrundlagen ging eine Verletzung des Art 6 StGG einher. Die Salzburger Regelung ist aber mit den Bestimmungen der erwähnten Raumordnungsgesetze nicht vergleichbar. § 17 Abs 7b gibt zum einen an, aus welchen Gründen eine Zonierung erfolgen kann. Namentlich zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt vor gewissen Einflüssen und zur Sicherung von Flächen für Produktionsbetriebe. Der Gesetzgeber verweist damit nicht auf allgemeine Planungsgesichtspunkte, wie dies in der Vorarlberger Regelung geschah,90 sondern gibt konkrete Planungsmaßstäbe sowie Schutzobjekte vor. Es bleibt auch entgegen den vom VfGH bewerteten Fällen nicht im Dunklen, welche Verwendungszwecke ausgeschlossen werden können. Im § 17 Abs 7b wird in den Z 1 bis 4 aufgezählt, welche Nutzungen ausgeschlossen werden können. Einzig 17 Abs 7b Z 4, der auf die im erweiterten Wohngebiet zulässi85
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Vgl dazu eine Meldung in Salzburg.ORF.at, vom 22.1.2007. Der darin verwendete Begriff Gewerbegebiet dürfte sich untechnisch gemeint auf Betriebs- und Gewerbegebiete beziehen. Pkt IV.B.1.a. Dagegen dürfen im Industriegebiet ausschließlich nur die dort erwähnten Einrichtungen genehmigt werden (vgl § 17 Abs 1 Z 7). Bericht des RH über Einkaufszentren, Reihe Bund 2007/2, 80. VfSlg 14.179/1995 und VfSlg 14.762/1997. VfSlg 14.762/1997.
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gen Betriebe verweist, überlässt der Behörde einen weiten Entscheidungsspielraum und engt die auszuschließenden Verwendungsbilder nur rudimentär ein. Durch die Nennung der Schutzobjekte und den Entscheidungsmaßstäbe wird aber materiell hinreichend deutlich, welche Verwendungszwecke der Gesetzgeber ausschließen will. Somit hängt es nicht von der Willkür der Behörde ab, welche Nutzungen sie ausschließt.91 d. Zusammenfassung und Bewertung Im reinen Wohngebiet, erweiterten Wohngebiet, Kerngebiet, ländlichen Kerngebiet und Dorfgebiet dürfen Bauten für den Lebens- und Genussmittehandel iSd § 17 Abs 9 lit a bzw sonstige Bauten iSd § 17 Abs 9 lit b bis zu einer Größe von 500 bzw 800m2 Verkaufsfläche errichtet werden. Für das reine Wohngebiet ist allerdings zu beachten, dass es sich um Bebetriebsbauten handeln muss, die dem Bedarf der Bewohner dienen, ansonsten gelten strengere Genehmigungsvoraussetzungen.92 Die genannten Betriebsbauten entfalten typischer Weise keine Auswirkungen, die das Toleranzmaß der vorstehenden Widmungsarten überschreiten. Angesichts der prinzipiellen Abstufung der Widmungsarten nach ihrer Immissionstoleranz,93 ist die Sachlichkeit dieses Ergebnisses zu hinterfragen. Wie schon erwähnt, ist die nach dem Belästigungsmaß aufbauende Gestaltung der Widmungsarten bereits durch die Anknüpfung einiger Widmungsarten an der Betriebsumschreibung des erweiterten Wohngebiets stark relativiert. Die eingangs erwähnten Widmungsarten unterscheiden sich auch kaum in Bezug auf die dort zulässigen Betriebsarten, vielmehr aber hinsichtlich anderer Bauten. Das reine und das erweiterte Wohngebiet haben eine starke Ausrichtung auf Wohnbauten, wohingegen Kerngebiete für verdichte Bebauungen vorgesehen sind, ländliche Kerngebiete sowie Dorfgebiete legen wiederum einen stärkeren Akzent auf land- und forstwirtschaftliche Betriebsbauten. Die Aussage des VwGH,94 dass die Widmungsarten in ihrer der Belästigungstoleranz aufbauend gestaltet sind, ist daher weniger als Prämisse als mehr als Tendenz zu verstehen, die insbesondere auf die vier Hauptgruppen: reines Wohngebiet, erweitertes Wohngebiet, Gewerbe- und Industriegebiet zutrifft. So dürfen Betriebe im reinen Wohngebiet nur einen geringeren Belästigungsgrad als in allen anderen Widmungsarten aufweisen. Dennoch sind Ver91
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Vgl dagegen § 22 Abs 5 vorletzter Satz oö ROG. Hinterfragt werden könnte auch die hier nicht näher zu behandelnde Privilegierung von Produktionsbetrieben. Knappe Flächenressourcen könnten eine Argument für deren Sonderstellung sein. Vgl zu ähnlichen Überlegungen zum Industriegebiet RV 228 Blg 12. GP, zu Z 12.1.2. und 12.1.3. Näherhin dazu oben IV.B.1.b.aa. Vgl dazu oben IV.B.1 VwSlg 14005A/1994 zum sbg ROG 1977.
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kaufsstellen für Lebens- und Genussmittel bis zu einer Verkaufsfläche von 500m2 auch im erweiterten Wohngebiet zulässig. Das rechtfertigt sich zum einen aus ihrer Dienfunktion für den Bewohnerbedarf.95 Zum anderen handelt es sich bei Handelsbetrieben, gemessen an ihrem Betriebsgegenstand und an den eingesetzten Betriebsmitteln, um eine Betriebskategorie, die nicht besonders belästigungsträchtig ist. Deren Auswirkungen hängen vor allem mit ihrer Betriebsgröße und Kundenattraktivität zusammen. Für die Kundenattraktivität ist insbesondere das Warenangebot entscheidend, das auch wesentlich durch die zur Verfügung stehenden Verkaufsfläche bedingt ist. Besonders im Lebensmittelhandel bemisst sich das Warenangebot stark nach der verfügbaren Verkaufsfläche und diese ist auf 500m2 beschränkt. Ebenso erwartetet man bei sonstigen Handelsbetrieben erst über 800m2 Verkaufsfläche eine erhöhte Kundenattraktivität.96 Aus den dargelegten Gründen überschreitet der Gesetzgeber seinen rechtspolitischen Handlungsspielraum nicht, wenn sowohl im reinen Wohngebiet, wie auch im erweiterten Wohngebiet, Kerngebiet, ländlichen Kerngebiet und Dorfgebiet Handelsbetriebe iSd § 17 Abs 9 lit a bis zu einer Verkaufsfläche von 500m2 errichtet werden dürfen.
2. Handelsgroßbetriebe Unter dem Begriff HGB werden heterogene Bereiche zusammengefasst,97 indem man die verschiedensten Betriebs- und Wirtschaftsformen unter einem Dach vermengt. Es werden Betriebe mit unterschiedlichem Warensortiment, einerseits solche, die mit Lebens- und Genussmittel handeln, anderseits solche unabhängig vom Warensortiment angesprochen. Verschiedenste Branchen – vom Lebensmitteleinzelhandel bis hin zum Fachhandel mit Bau-, Möbel- oder Gartenbedarf – unterfallen den Regelungen über HGB. Wie die Legaldefinition von Verbraucher- und C&C-Märkten verdeutlicht, wird sowohl der Einzel- als auch der Großhandel erfasst. Unterschiedliche Unternehmenskonzepte, beispielsweise Fachhandel und Einkaufszentren, unterliegen den Sonderbestimmungen für HGB. Schließlich spielt das Ausmaß der Verkaufsflächen, nicht jedoch die Nutzfläche des Gesamtbetriebes, eine Rolle, indem je nach Warenangebot unterschiedliche Schwellenwerte festgelegt wurden. Diese Vermengung vielschichtiger Betriebs- und Wirtschaftsformen lässt bereits erahnen, dass die Sonderbestimmungen über HGB komplex gestaltet sind. Verschärft wird die Regelungsdichte durch Ausnahmevorschriften für Kfz-, Maschinen- und konventionellen Baustoffhandel, Baumschulen sowie Orts- und Stadtkernbereiche. 95 96
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Zur näheren Begründung siehe IV.B.1.b.aa. RV 118 Blg 10. GP 85. Bei diesem wird je nach Warenangebot zu differenzieren sein, weil bei besonders spezialisierten oder raren Sortimenten eine Attraktivität für weite Kundenkreise auch schon unter 800m2 Verkaufsfläche gegeben sein kann. Zu einem Überblick über die unterschiedlichen Begriffsdefinitionen der Länder nach der alten Rechtslage vgl Jirovec, Problematik, vgl auch Kanonier, Regelungen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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a. Qualifikation aa. Verkaufsfläche Gem § 17 Abs 9 sind Bauten oder Teile von Bauten mit Verkaufsräumen von Betrieben des Handels allein oder zusammen mit solchen des Gewerbes, sofern sie gewisse Gesamtverkaufsflächenbegrenzungen überschreiten, als HGB anzusehen. Die Begriffe Handel und Gewerbe sind im sbg ROG nicht definiert. Allerdings geht aus den Gesetzesmaterialien der im Wesentlichen 1992 geschaffenen Regelungen hervor, dass sich der Gesetzgeber am HKG und der darauf fußenden Fachgruppenverordnung ausgerichtet hat. Im Zusammenhang mit den von der Bestimmung ausgenommenen Betrieben wird folgendes ausgeführt: „Die Zuordnung zu den von den Beschränkungen für Einkaufszentren ausgenommenen Handelsbetrieben hat nach der Fachgruppenverordnung nach dem Handelskammergesetz zu erfolgen.“98 Dass diese Ausführungen nicht nur auf die noch zu erörternden Ausnahmen begrenzt sind, belegen die im Zusammenhang damit getroffen Erläuterungen zu den Baumschulen. Der Verfassungs- und Verwaltungssausschuss sah sich genötigt ausdrücklich betonen zu müssen, dass mit ihrer Nennung kein neues Verständnis der einzubeziehenden Verkaufsflächen eingeführt werden sollte.99 Eine Klarstellung, die man nicht getroffen hätte, wollte man sich alleine auf die Ausnahmetatbestände beziehen.100 Demzufolge ist also am Maßstab der damals geltenden Rechtslage zu klären, welche Bedeutung den einzelnen Begriffen zukommt. Mit den genannten Rechtsquellen ist einerseits das Bundesgesetz vom 24. Juli 1946, betreffend die Errichtung von Kammern der gewerblichen Wirtschaft (Handelskammergesetz – HKG), BGBl 182 idF der 8. HKG-Nov vom 13.11.1991, BGBl 1991/620, andererseits die Verordnung des BMH, BGBl 1947/223, über die Errichtung der Fachgruppen und Fachverbände der gewerblichen Wirtschaft (Fachgruppenordnung – FGO) idF BGBl 1991/710, gemeint. § 34 HKG gliedert die Bundeskammer und jede Landeskammer in fachlicher Hinsicht in je eine Sektion für die Unternehmungen a) des Gewerbes, b) der Industrie, c) des Handels, d) des Geld-, Kredit-, und Versicherungswesens, e) des Verkehrs, f) des Fremdenverkehrs. An diese Gliederung knüpft die Fachgruppenordnung an.101 Sie richtet in ihrem Anhang – dem so genannten „Fachgruppenkatalog“ – für den Bereich der einzelnen Sektionen Bundesinnungen, Bundesgremien und Fachverbände ein.
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AB 56 Blg 10. GP 12. AB 56 Blg 10. GP 12. Zugegebenermaßen war diese Klarstellung nötig, weil Baumschulen in erster Linie land- und forstwirtschaftliche Betriebe darstellen und nicht Handels- und Gewerbebetriebe, die der HGB-Begriff umfasst. Nunmehr erfolgt die Einteilung gem § 15 Abs 1 WKG in Fachverbände und Fachgruppen, die in der Fachorganisationsordnung – FOO näher ausgestaltet sind.
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Ist für den HGB-Begriff entscheidend, ob Verkaufsräume von Betrieben des Handels oder des Gewerbes verwendet werden, dann können in die Verkaufsflächenberechnung selbstverständlich nur solche Flächen einbezogen werden, die von Betrieben des Handels oder des Gewerbes genutzt werden. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass Flächen die zur Erbringung Dienstleistungen dienen, welche im Zusammenhang mit dem Warenverkauf stehen, und sonstige Flächen, die sich in einem Raum mit Verkaufsflächen befinden, in die Berechnung mit einzubeziehen sind. Deshalb sind etwa Buffetstationen oder Gastronomiebereiche, sofern sie nicht selbständige – vom Handels- oder Gewerbebetrieb baulich getrennte Einheiten – darstellen, in die Flächenberechnung einzubeziehen. Ebenso wie die in der Praxis vorzufindenden Reisebüros, die ohne räumliche Trennung vom Hauptbetrieb geführt werden. Sofern die erwähnten Betriebe selbständige, von einem Handels- oder Gewerbebetrieb baulich getrennte Einheiten darstellen, sind sie nicht in die Flächenberechnung einzubeziehen, denn Gastronomiebetriebe sind der Sektion Fremdenverkehr zuzuordnen.102 Die Definition der Verkaufsflächen in § 17 Abs 9 macht deutlich, dass derartige handels- und gewerbefremde Betriebe vom Handels-/Gewerbebetrieb räumlich getrennt sein müssen. Eine wirtschaftliche Trennung ist nicht erforderlich. Bei der HGB-Untergruppe der Einkaufszentren (§ 17 Abs 10 lit e) gehört es zur grundsätzlichen unternehmerischen Strategie, dass die verschiedenen Betriebe miteinander wirtschaftlich verflochten sind. Welche baulichen Gestaltungen notwendig sind, um von einer räumlichen Trennung ausgehen zu können, lässt das Gesetz offen. Eigene Ein- und Zugänge können, selbst wenn sie innerhalb eines Gebäudes situiert sind und hinter dem Haupteingang liegen, als Indiz für eine Separierung angesehen werden. Welche Flächen als Verkaufsflächen iSd § 17 Abs 9 anzusehen sind, ist deshalb von tragender Bedeutung, weil gem § 11a Abs 1 das Höchstmaß der Gesamtverkaufsfläche und nicht die Gesamtbetriebsfläche maßgebend ist. Deshalb ist neben der sektions- bzw fachgruppenmäßigen Zuordnung der Flächen ihre konkrete betriebliche Nutzung ausschlaggebend. In § 17 Abs 9 wird aufgezählt, welche Flächen als Verkaufsflächen anzusehen sind. Dazu zählen Flächen: „– auf denen Waren ausgestellt oder zum Verkauf angeboten werden; – auf denen im Zusammenhang mit dem Warenverkauf stehende Dienstleistungen erbracht werden; – die der Abwicklung des geschäftlichen Verkehrs mit dem Kunden dienen; – die sich mit einer dieser Flächen im einem gemeinsamen Raum befinden; – die innerhalb eines Baues der Erschließung der genannten Flächen dienen und zur Benützung durch Kunden bestimmt sind, ausgenommen Tiefgaragen.“ 102
Vgl § 6 des Anhangs zur FGO idF BGBl 1991/710.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Als Leitlinie gilt, dass alle Flächen, die dem Kundenverkehr dienen, als Verkaufsflächen zu werten sind.103 Flächen auf den Waren ausgestellt oder zum Verkauf angeboten werden, sind die für Verkaufslokalitäten benötigten Flächen mitsamt den Auslagen. Flächen im Freien sind dagegen nicht dazuzuzählen.104 Das ergibt sich zum einen aus dem Einleitungssatz des § 17 Abs 9, der auf Bauten und Verkaufsräume abstellt.105 Zum anderen werden auch nur jene Erschließungsflächen den Verkaufsräumen zugezählt, die innerhalb eines Baues zu liegen kommen. Es ist allerdings auf Grund der Begriffsbestimmung des § 1 sbg BauPolG zu berücksichtigen, dass ein Bau bereits dann vorliegt, wenn er überdacht ist, eine allseits oder überwiegend umschlossene Anlage ist nicht erforderlich.106 Im Freien vor einem Geschäftslokal genutzte, aber überdachte Flächen, sind demzufolge als Verkaufsflächen anzurechnen. Das das Verständnis des § 1 sbg BauPolG auch auf das ROG zu übertragen ist, machen die Ausführungen in den EB deutlich. Im Hinblick auf die Ausnahme von Baumschulen wird sinnfällig ausgeführt, dass nur solche Betriebe mit entsprechenden Flächen unter Dach erfasst werden.107 In reinen Lagerräumen werden keine Waren zum Verkauf ausgestellt oder angeboten, weshalb diese nicht zur Verkaufsfläche zu zählen sind. Weiters sind Flächen, die im Zusammenhang mit dem Warenverkehr stehenden Dienstleistungen dienen, als Verkaufsflächen definiert. Da der Gesetzgeber nicht allgemein Dienstleistungen von Handels- oder Gewerbebetrieben einbezieht, sondern nur solche, die im Zusammenhang mit dem Warenverkauf stehen, stellt sich die Frage, wie eng die Verbindung zwischen Warenverkauf und Dienstleistung sein muss. Diese Frage spielt keine Rolle, solange Dienstleistungen in einem gemeinsamen Raum mit Ausstellungsflächen, oder Flächen, die der Abwicklung des geschäftlichen Verkehrs mit dem Kunden dienen, erbracht werden. In diesem Fall sind die Tatbestandsmerkmale des § 17 Abs 9 vierter Gedankenstrick erfüllt, die solche Flächen in die Verkaufsfläche einbeziehen. Jedoch ist fraglich, ob Flächen, die räumlich separiert sind und auf denen (Waren)verkehrsfremde Dienstleistungen angeboten werden in die Verkaufsfläche einzurechnen sind. Zu denken ist hier etwa an so genannte Info-Points, oder Kinderecken bzw Spieleklubs, die allein aus Sicherheitsgründen von den übrigen Räumlichkeiten meist abgetrennt sind. Für derartige Nutzungen ist zu beantworten, ob ein Zusammenhang mit dem Warenverkauf gegeben ist. InfoPoints, die Informationen über die Lage bestimmter Geschäfte oder Hilfestel103 104 105
106 107
So RV 118 Blg 10. GP 86. Vgl dagegen etwa § 24 Abs 1 oö ROG. Zur Definition des Baus vgl § 1 sbg BauPolG, die, sofern das ROG keine selbständigen Begriffsumschreibungen bereit hält, auch zur Auslegung des ROG heranzuziehen ist, wovon auch der Gesetzgeber ausgeht (AB 56 Blg 10. GP, 12). Vgl Giese, Salzburger Baurecht, 148. AB 56 Blg 10. GP, 12.
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lung zur Auffindung von Toiletteanlagen udgl bieten, sowie Kinderecken sind für den Gebrauch einer bestimmten Ware, worin der Zusammenhang zwischen Warenverkauf und Dienstleistung gesehen werden könnte, nicht notwendig. Allerdings propagieren sie den Warenverkauf, weil sie dem Kundeninteresse Rechnung tragen. Auch in dieser kundenorientierten und damit mittelbar verkaufsfördernden Funktion solcher Einrichtungen, könnte bereits ein Zusammenhang mit dem Warenverkauf gesehen werden, wie ihn § 17 Abs 9 zweiter Gedankenstrich fordert. Der Wortlaut der Bestimmung lässt diese weite Sichtweise zu. Entscheidend ist jedoch, dass der Gesetzgeber mit der Aufzählung der Verkaufsflächen die Einbeziehung aller Flächen, „die dem Kundenverkehr dienen“, erreichen wollte.108 Von diesem weiten Verständnis ausgehend, sind auch Flächen in die Verkaufsfläche einzurechnen, auf denen Dienstleistungen erbracht werden, die nicht mehr unmittelbar für den Gebrauch der Ware notwendig sind, jedoch Kundeninteressen befördern.109 Personalräume können jedoch allein wegen ihrer Unzugänglichkeit für die Kunden nicht darunter verstanden werden. Unter Flächen, die der Abwicklung des geschäftlichen Verkehrs mit den Kunden dienen, kann man sich insbesondere Kassenbereiche, Beratungsschalter oder Bedienungstheken vorstellen. Diese sind ebenfalls als Verkaufsflächen zu qualifizieren. Im Sinn einer Auffangklausel werden darüber hinaus solche Flächen in die Verkaufsflächen eingerechnet, die sich mit diesen in einem gemeinsamen Raum befinden. Die systematische und grammatikalische Stellung der Vorschrift führt zu dem Schluss, dass auf jene Flächen Bezug genommen wird, die zuvor beschrieben sind. Somit die Flächen der Gedankenstriche eins bis drei von § 17 Abs 9. Schließlich sind Flächen innerhalb eines Baues, die der Erschließung der genannten Flächen (gemeint sind § 17 Abs 9 Gedankenstriche eins bis vier) dienen und zur Benutzung durch Kunden bestimmt sind, mit Ausnahme von Tiefgaragen Verkaufsflächen. Der gedankliche Hintergrund für diese Sicht108 109
RV 118 Blg 10. GP 86. Freilich stellt sich die Frage, ob einem derart weiten Verständnis noch eine Abgrenzungsfunktion zukommt. In erster Linie ist darin eine rechtspolitische Kritik verborgen, weil sich dahinter der Wille verbirgt, möglichst wenig Flächen als Verkaufsflächen anzuerkennen, um dadurch einen größeren Gesamtbetrieb bei formal gleich bleibender Verkaufsfläche errichten zu können. Diese Kritik könnte hintan gehalten werden, wenn sich der Gesetzgeber nicht der Verkaufsfläche, sondern der Betriebsfläche als Abgrenzungskriterium bedient hätte. Relevant ist nunmehr die Verkaufsfläche, die aber erklärter Maßen weit zu verstehen ist. Das in der Praxis dennoch Beispiele zu finden sind, für die auch noch eine weit verstandene Verkaufsflächendefinition maßgebend ist, ist im Europark II zu beobachten. Dort ist eine Polizeiinspektion untergebracht, deren Flächenbedarf nicht mehr zur Verkaufsfläche gezählt werden kann, handelt es sich doch um eine öffentliche Einrichtung, die selbst wenn man annimmt, dass dadurch das subjektive Sicherheitsgefühl der Kunden verbessert wird, nicht mehr in Zusammenhang mit dem Warenverkauf iSd Gesetzes gebracht werden kann.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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weise ist, dass Erschließungsflächen wegen ihrer Eignung für Nebennutzungen als Verkaufsflächen betrachtet werden.110 Stiegen sollten aber nach Absicht des Gesetzgebers nicht einbezogen werden, weil ihnen diese Eignung regelmäßig fehlt.111 Der Gesetzgeber geht damit unabhängig von den konkreten Nutzungsverhältnissen von einer Durchschnittsbetrachtung aus, die Stiegen nicht zur Verkaufsfläche hinzuzählt. Ob die Erschließungsflächen innerhalb einer Betriebsfläche oder zwischen den verschiedenen Betrieben im Gesamtbau gelegen sind, ist nach dem Gesetzeswortlaut unerheblich. Weiters wird nicht zwischen ihrem Nutzen für Handels- und Gewerbebetriebe und sonstiger Sektionen iSd FGO differenziert. Selbst wenn in einem Bau hauptsächlich Dienstleistungsbetriebe untergebracht sind und nur ein Betrieb einer Handelsoder Gewerbetätigkeit nachgeht, die zur Behandlung des gesamten Baus als HGB führt, sind sämtliche Erschließungsflächen zur Verkaufsfläche hinzuzuzählen. Die Beurteilung, inwieweit dieses Ergebnis sachgerecht dahingehend ist, dass nach dem HGB-Regime nur Gewerbe- und Handelsbetriebe den Beschränkungen der Raumordnung ausgesetzt sein sollten und in solchen Konstellationen vor allem Dienstleistungsbetriebe betroffen sind, ist weitgehend dem politischen Handlungsspielraum überlassen.112 bb. Warenangebot Die nächste Weichenstellung wird durch die Differenzierung nach dem Warensortiment getroffen. Betriebe, die Lebens- und Genussmitteln allein oder zum überwiegenden Teil anbieten, sind ab einer Gesamtverkaufsfläche von 500m2 als HGB zu behandeln (§ 17 Abs 1 Z 9 lit a). Welche Waren als Lebens- und Genussmittel anzusehen sind, wird im ROG nicht definiert. Auch die Umschreibung der HGB-Kategorie Verbrauchermärkte erschöpft sich in der Wiederholung der Tatbestandsmerkmale des § 17 Abs 1 Z 9 lit a. Als Lebensmittel wird nach allgemeinem Sprachgebrauch die Nahrung des Menschen verstanden.113 Zu Lebensmitteln werden auch Alkoholika gezählt, womit die Grenze zu den Genussmitteln fließend wird. Als Genussmittel werden Stoffe bezeichnet, die bei Einnahme oder Anwendung dem Menschen ein angenehmes Gefühl bereiten.114 Die 500m2-Grenze 110 111 112
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Vgl AB 56 Blg 10. GP 12. So ausdrücklich AB 56 Blg 10. GP 12. In solchen Konstellationen ist an eine Überprüfung der Sachlichkeiten der Norm zu denken. Zur Sachlichkeit als Teil des Gleichheitssatzes vgl unter vielen Berka, Grundrechte, Rz 911 ff. Einzuräumen ist, dass dem VfGH bei der Beurteilung der Sachlichkeit einer Norm äußerst weiter Interpretationsspielraum zukommt und eine Prognose über den Entscheidungsausgang nur schwer zu treffen ist. Vgl http://de.wikipedia.org/wiki/Lebensmittel (10.10.2006). Zur Definition von Lebensmitteln im Lebensmittelrecht vgl Art 2 VO 178/2002 EG zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit. http://de.wikipedia.org/wiki/Genussmittel (10.10.2006).
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gilt für Betriebe, die solche Waren allein oder zum überwiegenden Teil anbieten. Es kommt demnach nicht auf den Flächenbedarf zur Ausstellung der Waren, sondern auf den Anteil der Waren am gesamten Sortiment an. Überwiegt die Anzahl von Lebens- und Genussmitteln im Gesamtsortiment, liegt ein Betrieb iSd § 17 Abs 1 Z 9 lit a vor.115 Unabhängig vom Warenangebot sind Betriebe ab einer Gesamtverkaufsfläche von 800m2 als HGB anzusehen. Von der 800m2 Begrenzung sind Betriebe des KfZ-, Maschinen- und konventionellen Baustoffhandels sowie Baumschulen ausgenommen.116 Bevor diese Tatbestandsmerkmale im Einzelnen zu konkretisieren sind, ist zu klären, ob die Ausnahme eine generelle Herausnahme aus dem HGB-Regime bezweckt, oder nur von der Flächenbegrenzung suspendiert. Der reine Wortlaut des § 17 Abs 1 Z 9 lit b trägt beide Varianten gleichermaßen. Anders verhält es sich mit der systematischen Stellung der Ausnahme und ihrer grammatikalischen Einbettung in die Bestimmung, sie begründen die bloße Suspension von der Flächenbegrenzung. Hätte der Gesetzgeber die aufgezählten Betriebe vollkommen vom HGB-Regime ausnehmen wollen, wären die Ausnahmetatbestände bereits im Einleitungssatz des § 17 Abs 1 Z 9 verankert worden. Ebenso ist im Kontext der Bestimmung zu beachten, dass die angesprochenen Betriebe relativierend nach jenen Betrieben aufgezählt sind, für die die 800m2 Grenze gilt. Desgleichen stellt der Gesetzgeber in seinen Ausführungen auf den erhöhten Flächenbedarf der einzelnen Betriebe ab und stellt nicht den Regelungsbedarf selbst in Frage.117 Die historischen Rahmenbedingungen verdichten schließlich die Begrenzung der Ausnahmebestimmungen auf ihre reine Suspensionsfunktion. Vorbild für die Regelung war die ÖROK-Empfehlung Nr 32, die in den EB ausdrücklich angeführt wird.118 Ein Vergleich mit dem in der Empfehlung vorgeschlagenen Text zeigt, dass die Ausnahmetatbestände identisch mit diesem verfasst sind.119 Im Einklang mit den EB wird in der Empfehlung die Sonderstellung der erwähnten Betriebe mit ihrem erhöhten Flächenbedarf legitimiert. In der genannten ÖROK-Empfehlung wird das verfolgte Ziel jedoch viel deutlicher formuliert. Die Betriebe sollten lediglich von den „Größenfestlegungen“ ausgenommen werden.120 Da die Ausnahmetatbestände also lediglich von der Flächenbegrenzung suspensieren ist unklar, welche Schwellenwerte für die erfassten Betriebe gel-
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Es sind auch keine Hinweise zu finden, die eine Bemessung nach dem Wert der Ware nahe legt. Zum identischen Vorschlag hinsichtlich dieser Betriebe vgl ÖROK Empfehlung Nr 32 (zur Berücksichtigung von Einkaufszentren in raumordnerischen Festlegungen), Loseblattsammlung, 1988 (1991), Pkt C Abs 9. AB 56 Blg 10. GP 12. Vgl AB 56 Blg 10. GP 12. Vgl ÖROK Empfehlung Nr 32, Pkt C Abs 9. So ÖROK Empfehlung Nr 32, Pkt C Abs 9.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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ten. Die in den Materialen geäußerte Einsicht,121 es benötigen derartige Betriebsformen mehr Flächen, lässt zumindest darauf schließen, dass die Toleranzgrenze über 800m2 liegt, aber welcher exakte Wert anzunehmen ist, kann nicht ergründet werden. Damit ist es einerseits vom Ermessen der Behörden abhängig, ab welcher Größe sie eine Sonderwidmung für erforderlich halten. Andererseits ist für die Rechtsunterworfenen nicht vorhersehbar, ab welcher Größe und somit auf welchen Flächenwidmungen sie ihre Betriebe errichten dürfen. Dieses Regelungsdefizit ist angesichts der weit reichenden Rechtsfolgen, die vor allem mit einer allenfalls als notwendig erachteten Sonderwidmung verbunden sind, mit Art 18 B-VG nicht vereinbar und iSd Rechtsstaatsprinzips verfassungswidrig. In der Praxis scheint sich diese Problematik nicht zu ergeben, weil man von einer generellen Ausnahme für Betriebe des KfZ-, Maschinen- und konventionellen Baustoffhandels sowie der Baumschulen ausgehen dürfte.122 Wie schon oben begründet wurde, sind die Ausnahmetatbestände an die Begriffsbildung in der damals geltenden FGO angelehnt. Die drei zuerst genannten Betriebsgruppen entstammen der Sektion Handel, die letzte der Sektion Gewerbe, worauf sogleich noch näher einzugehen ist. Die vier Ausnahmetatbestände sind nicht deckungsgleich mit den jeweiligen Gruppenbezeichnungen der FGO. Wie noch zu zeigen sein wird, wird mit dem Hinweis auf die FGO nicht die gesamten Gruppeverband, sondern auf einzelne Gruppenteile Bezug genommen. Der Ausdruck Maschinenhandel entspricht der Gruppenbezeichnung des § 3 Abs 2 Z 17 FGO und umfasst den Handel mit Büromaschinen und Büromöbel und Zubehör; mit Landmaschinen und Zubehör; mit Maschinen und Präzisionswerkzeugen für die Be- und Verarbeitung von Metallen, Holz, Kunststoff, Stein- und sonstigen Materialien sowie Zubehör für diese Maschinen; mit Maschinen für die Leder-, Papier- und Textilerzeugung, -be- und -verarbeitung, mit Bau-, Baustoff-, Bergwerks- und graphischen Maschinen, mit Maschinen für die chemische Produktion, mit Maschinen für Versorgungsbetriebe (wie für Gas-, Elektrizitäts-, Wasser- und Fernheizwerke usw) sowie Geräten und Fachzubehör; mit Maschinen und Geräten für die Be- und Verarbeitung und Erhaltung von Nahrungs- und Genussmitteln sowie deren Zubehör; mit technischem und industriellen Bedarf; mit Nähmaschinen sowie deren Bestandteilen und Zubehör, Handel mit Münzautomaten aller Art. Die Bezeichnung Kraftfahrzeughandel ist in der FGO nicht zu finden, allerdings bestand die Gruppe Fahrzeughandel, welche mehr Berufsbilder umfasste als man nach allgemeinen Sprachverständnis unter Kraftfahrzeughandel vermutet. Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter einem Kraftfahrtzeug jedes nicht an Gleise gebundene Land- und meist Straßenfahrzeug, 121 122
AB 56 Blg 10. GP 12. Trotz entsprechender Bauvorhaben sind in der Liste der bis 6.10.2006 abgeschlossenen Standortverordnungen keine derartigen Betriebe enthalten. Vgl http://www.salzburg.gv.at/hgb-liste_internet.pdf.
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das sich mit Hilfe eines ein- oder angebauten Motors aus eigener Kraft fortbewegt um als Verkehrsmittel verwendet zu werden.123 Der Handel mit Fahrrädern kann unter dieses Begriffsverständnis ebenso wenig subsumiert werden wie der Handel mit motorbetriebenen Wasserfahrzeugen und Flugzeugen, die gemeinsam mit dem Auto- und Motorradhandel in § 3 Abs 2 Z 18 FGO genannt sind. Verbleibt der Handel mit Automobilien und Motorrädern sowie deren Bereifung, der Großhandel mit Automobil-, Motorradteilen und Zubehör und dessen Kleinhandel. Der Wortlautinterpretation steht auch nicht die gesetzgeberische Absicht entgegen, die Ausnahmen am Verständnis der FGO auszurichten. Es deutet nichts darauf hin, dass die Ausnahmen eine gesamte Gruppe umfassen sollten, im Gegenteil der Gesetzestext greift einzelne Teile der Gruppe heraus. Dass die einzelnen Ausnahmen nicht die gesamte Gruppe umfassen, bestätigt die Wortwendung konventioneller Baustoffhandel (ohne Baumärkte). Mit konventionellem Baustoffhandel meint man Betriebe, die dem Handel mit Baustoffen in einem engeren Sinn in herkömmlicher Weise dienen.124 Baumärkte, worunter Fachmärkte mit einem typischen Warensortiment für den Ausbau, die Ausgestaltung und Einrichtung von Räumen und Gärten verstanden werden, sollten jedoch nicht einbezogen sein.125 Als Fachmärkte werden wortgleich mit der ÖROK Empfehlung Nr 32 großflächige Einzelhandelsbetriebe angesehen, die in immer mehr Nichtlebensmittel-Sparten entstehen und die Elemente des Sumpermarktes (Selbstbedienung) mit denen des Fachgeschäfts (Beratung) zu kombinieren versuchen. Sie sprechen bestimmte Kundenschichten an und sind auf einen größeren Einzugsbereich ausgerichtet.126 Dieses engere Verständnis liegt wohl auch der Gruppe Holz- und Baustoffhandel gem § 3 Abs 2 Z 21 FGO zu Grunde. Sie umfasst den Handel mit Holz aller Art, außer Brennholz-Kleinhandel127; mit Holzfabrikaten und Holzhäusern; Großhandel mit Holzkohle; Großhandel mit Flachglas und Handel mit sonstigen Baustoffen. Aber auch diesbezüglich wird nur ein Teil der Gruppe herausgegriffen. Der Wortlaut des § 17 Abs 9 lit b nimmt bloß auf den Baustoffhandel Bezug und bezieht sich nicht auf den Holzhandel sowie den Großhandel mit Holzkohle und Flachglas. Die Ausgrenzung dieser Bereiche wird nicht nur durch die Bemerkungen des Verfassungs- und Verwaltungsausschusses erhärtet, der sich ausschließlich mit dem Baustoffhandel beschäftigt,128 sie ist des Weiteren systematisch schlüssig. Sieht man von C&CMärkten ab, reguliert § 17 Abs 9 iVm Abs 10 nur Einzelhandels- und nicht auch Großhandelsbetriebe, weshalb es keinen Sinn machen würde, diese von den Bestimmungen auszunehmen, wenn sie ohnehin nicht erfasst sind. 123 124 125 126 127 128
Siehe http://de.wikipedia.org/wiki/Kraftfahrzeug (7.8.2006). AB 56 Blg 10. GP 12. AB 56 Blg 10. GP 12. AB 56 Blg 10. GP 12, wie ÖROK Empfehlung Nr 32, Pkt C Abs 10 lit f. Dieser ist jedoch für Baumärkte modernen Zuschnitts bezeichnend. Siehe AB 56 Blg 10. GP 12.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Schließlich werden Baumschulen im § 17 Abs 9 lit b angeführt. Ihre Nennung ist insofern überraschend als Baumschulen primär land- und forstwirtschaftliche Betriebstätigkeiten darstellen (vgl § 2 Abs 3 GewO iVm § 3 Abs 1 Z 1 sbg LKG) und sie deshalb auch nicht in der FGO vorzufinden sind. Darauf dürfte auch die Klarstellung in den EB abzielen, die betont, dass mit der Ausnahme der Baumschulen „kein neues Verständnis der einzubeziehenden Verkaufsflächen“129 herbeigeführt werden soll, weil bloß Handels- und Gewerbebetriebe (iSd FGO) in den Anwendungsbereich des § 17 Abs 9 lit b fallen.130 Unter der Voraussetzung der Gewerbsmäßigkeit ergibt sich jedoch aus § 2 Abs 3 GewO iVm § 3 Abs 1 Z 1 sbg LKG, dass Baumschulen der GewO unterliegen, wenn sie nicht nur mit Produkten der land- und forstwirtschaftlichen Urproduktion handeln, sondern vereinfacht gesprochen als Zwischenhändler auftreten. Betriebe, die ausschließlich als Zwischenhändler auftreten, worunter auch Betriebe zu verstehen sind, die während der Lagerzeit Produkte pflegen, gehören der Wirtschaftskammer an und sind (wiederum am historischen Verständnis der FGO orientiert) der Gruppe Gärtner und Floristen zuzuordnen, welche der Sektion Gewerbe zugehört (§ 1 Abs 2 Z 40 FGO). Baumschulen die sowohl land- und forstwirtschaftliche Urprodukte vertreiben als auch als Zwischenhändler auftreten, gehören der Wirtschafts- und Landwirtschaftskammer an. Da land- und forstwirtschaftliche Betriebe vom HGB-Regime nicht erfasst sind, können systematisch betrachtet nur jene Betriebsvarianten erfasst sein, die Zwischenhandel betreiben. Gerechtfertigt werden die Ausnahmen mit dem typischerweise schon von den angebotenen Waren her erhöhten Flächenbedarf.131 cc. Kategorien Mit der ROG-Nov 1997 wurde die Unterteilung der HGB in Kategorien geschaffen. Sie soll vor allem einer unkontrollierten Veränderung eines einmal genehmigten Standorts vorbeugen. Es wurde als unzulänglich angesehen, lediglich die höchstzulässige Verkaufsfläche festlegen zu können, jedoch in weiterer Folge keinen Einfluss darauf zu haben, welche Branchen in einem HGB bzw an einem Standort betrieben werden.132 Vor allem wegen der Auswirkungen auf die Verkehrs- und Handelsstruktur, die wesentlich von der Art des Handelsbetriebes abhängen, wurde eine Kategorisierung der HGB als notwendig erachtet.133 Berücksichtigt man die Absichten des Gesetzgebers, müssen die fünf verschiedenen Kategorien in einem Ausschlussverhältnis zueinander stehen. Im praktischen Vollzug kann das freilich zu Schwierigkeiten führen, weil gewisse Betriebsformen Fachmarktcharakter haben und gleichzeitig die Qualität eines 129 130 131 132 133
AB 56 Blg 10. GP 12. Zur Begründung siehe IV.2.a.aa. AB 56 Blg 10. GP 12. AB 603 Blg 11. GP 5. AB 603 Blg 11. GP 5.
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Einkaufszentrums erreichen. Am Beispiel von so genannten Factory Outlet Centern (FOC) können diese Schwierigkeiten verdeutlicht werden. FOC sind zufolge wirtschaftlicher Definition eine Agglomeration vieler Ladeneinheiten innerhalb eines gemeinsam geplanten Gebäudekomplexes oder einer räumlich zusammenhängenden Anlage, in der Hersteller und vertikal integrierte Einzelhändler Auslaufmodelle, 2.-Wahl-Produkte, Überschussproduktionen, etc unter Umgehung des Einzelhandels an Endverbraucher absetzen. Die Koordination, Organisation und das Marketing erfolgt durch ein Centermanagement.134 Vergleicht man diese idealtypische Vorstellung mit bestimmten Anbietern, zeigen sich erhebliche Unterschiede. Etwa sind im FOC Parndorf nicht nur Shops des Textilhandels, sondern darüber hinaus Blumen- und Weingeschäfte, Elektrohändler oder Gastbetriebe zu finden.135 Für die Behörde ist aber ohnehin nicht die Bezeichnung der jeweiligen Betriebsform entscheidend, vielmehr ist die konkrete Ausgestaltung des Projekts maßgebend. Doch selbst auf abstrakter Ebene ist die Abgrenzung zwischen Fachmärkten und Einkaufszentren nicht leicht zu finden. Gleiches trifft auf Verbraucher-, Bau-, Möbel- oder Gartenmärkte zu. Um die Problemstellung zu veranschaulichen, ist von der einfachen und in der Praxis häufig vorkommenden Fallkonstellation der Konzentration von zumindest zwei Fachmärkten an einem Standort auszugehen. Fachmärkte sind HGB, die Waren einer oder mehrerer Warengruppen sowie allenfalls in geringfügigem Ausmaß Lebensund Genussmittel anbieten (§ 17 Abs 10 lit c). Einkaufszentren zeichnen sich durch eine geplante Konzentration von Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben aus, die zueinander in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine funktionale Einheit bilden (§ 17 Abs 10 lit e). Wie in der EKZ-Definition gefordert ist bei einer Konzentration von Fachmärkten an einem Standort ein räumliches Naheverhältnis gegeben.136 Fachmärkte iSd § 17 Abs 10 lit c sind auch als Einzelhandelsbetriebe anzusehen. Weiters können Fachmärkte auf Grund des weiten Begriffs der funktionalen Einheit relativ rasch eine solche bilden.137 Verbleiben die geplante Konzentration von Betrieben und das in EKZ auch Dienstleistungsbetriebe angesiedelt sein müssen. Die geplante Konzentration von Betrieben wird durch die fünfjährige Kumulationsregel stark relativiert und trifft jedenfalls auf die gleichzeitige Ansiedlung von Fachmärkten zu. Somit erweist sich einzig das Vorhandensein eines Dienstleistungsbetriebs als wesentliches Unterscheidungsmerkmal zwischen Fachmärkten und Einkaufszentren. Die Fallkonstellation kann beliebig mit Verbraucher-, Bau-, Möbel- oder Gartenmärkte abgewandelt werden und zeitigt dasselbe Ergebnis. Einzig zwischen C&C-Märkten und Einkaufszentren besteht ein markan-
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So die Definition der Immobilienplattform immo-report, http://www.immoreport.com/-einzelhandel-deutschland-marktstudie_2024_6.php (17.7.2007). Vgl http://www.mcarthurglen.at/shops/index.php?category=6 (17.7.2007). Vgl zu diesem Tatbestandsmerkmal im Detail unten IV.2.a.dd. Vgl zu diesem Tatbestandsmerkmal ebenfalls unten IV.2.a.dd.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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ter Unterschied, in dem auf verschiedene Kundegruppen abgestellt wird.138 Die enge Verwandtschaft zwischen Fach-, Verbraucher-, Bau-, Möbel- oder Gartenmärkten und Einkaufszentren verursacht primär praktische Vollzugsprobleme. Aus rechtlicher Sicht ist zweifelhaft, ob das alleinige Vorhandensein eines Dienstleistungsbetriebs ein sachgerechtes Kriterium für die Unterscheidung zwischen Fachmärkten und EKZ ist. Der Gesetzgeber darf jedoch von einer Durchschnittsbetrachtung ausgehen,139 wobei freilich fraglich ist, ob ein Standort mit mehreren Fachmärkten nicht eher die Regel ist, als ein Standort mit einem einzelnen Fachmarkt. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Untersuchungen zur Erlassung von Standortverordnungen und damit implizit auch der Festlegung der Kategorien projektbezogen erfolgen. Deshalb schadet die enge Verwandtschaft der beiden Kategorien nicht, weil unsachliche Rechtsfolgen durch die Einzelfallbezogenheit der Standortverordnung vermieden werden.140 dd. Kumulationsregel Auf mehrere Bauten aufgeteilte Verkaufsflächen, die in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und einen funktionalen Zusammenhang bilden oder innerhalb eines Zeitabstandes von fünf Jahren ab Aufnahme der Benutzung geschaffen wurden, sind zu summieren. Davon ausgenommen sind gekennzeichnete Orts- und Stadtkernbereiche gem § 16 Abs 5 sowie gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen. Die Intention der Kumulationsregel des § 17 Abs 9 letzter Satz ist evident. Es sollen Agglomerationsstandorte vermieden werden, die dieselben raumbedeutsamen Auswirkungen wie HGB haben.141 Grundlegende Voraussetzung für eine allfällige Kumulation ist ein räumliches Naheverhältnis zwischen den Bauten.142 Geht es darum Umgehungskonstruktionen von HGB zu unterbinden, ist an deren Beispiel zu ermitteln, bis zu welcher räumlichen Distanz noch von einem Naheverhältnis auszugehen ist. Der Vorzug von HGB liegt darin, dass sich die Kunden zwischen den einzelnen Betrieben zu Fuß bewegen können und für die Erreichbarkeit der verschiedenen Betriebe innerhalb des Standorts keine Verkehrsmittel erforderlich sind. Diese Einschätzung spiegelt sich in der Definition des Einkaufszentrums wieder, in denen gleichfalls verschiedene Betriebe an einem Ort kon138 139 140
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Zu C&C Märkten im Detail vgl Schulev-Steindl, Cash & Carry-Märkte. Berka, Grundrechte, Rz 937. Zu der mit der Festlegung von Kategorien iVm projektbezogener Standortverordnung verursachten Verfassungswidrigkeit vgl unten IV.2.b. Vgl RV 128 Blg 12. GP zu Z 12.4.: „Vermieden werden soll aber eine längerfristig vorausschauend betriebene Entwicklung von Agglomerationsstandorten, die in Summe die gleichen strukturellen Auswirkungen haben wie Fachmarkt- oder Einkaufszentren.“ Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass man sich bei Ausdruck Bau an die Definition des § 1 sbg BauPolG angeschlossen hat. Zur Übertragbarkeit der Begriffsdefinition des BauPolG auf das ROG vgl oben FN 105.
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zentriert werden.143 Legt man diese Kriterien auf Agglomerationsstandorte um, sind Innenstädte und Ortskerne typische Erscheinungsformen eines räumlichen Naheverhältnisses, sie sind aber als gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen ex lege von den Kumulationsbestimmungen ausgenommen. Das räumliche Naheverhältnis allein genügt aber nicht, zusätzlich muss ein funktionaler Zusammenhang zwischen den Bauten bestehen. Vor der ROGNov 2004144 wurde eine funktionale Einheit verlangt, mit der Umstellung auf das Erfordernis des funktionalen Zusammenhangs sollten jedoch keine anderen Absichten verfolgt werden.145 Die Merkmale eines funktionalen Zusammenhangs sind aus dem Gesetz nur schwerlich zu erschließen, er fällt jedoch auf, dass die Definition der Einkaufszentren dieselben Parameter enthält, sollte wie beabsichtigt zwischen mit dem Ausdruck funktionaler Zusammenhang tatsächlich keine Unterscheidung zur funktionalen Einheit bewirkt werden. In den EB zur funktionellen Einheit werden als Beurteilungskriterien eine einheitliche Bauentwicklung oder bauliche Gestaltungen und Nutzungen genannt, die auf eine gemeinsame bzw ergänzende Zweckbestimmung ausgerichtet sind. Des Weiteren gemeinsame innere Verkehrserschließungen (Zufahrten und Parkplätze) und sonstige gemeinschaftliche Einrichtungen und Dienste (zB zentrale Informations- und Hilfsdienste). Auch ein gemeinsamer objektbezogener Außenauftritt, sei es baulich oder werbestrategisch kann Indiz für einen funktionalen Zusammenhang sein.146 Das sbg ROG fordert aber weder einen wirtschaftlichen Zusammenhang zwischen den Betrieben, worunter Verflechtungen zu verstehen sind, die nicht bloß durch das Marktgeschehen bzw die Standortwirkung hergestellt werden,147 noch ist eine funktionale Objektverbundenheit notwendig, also sehr enge Verbindungen baulicher Natur. Bemerkenswerter Weise setzt die Norm nicht an der Funktionsbeziehung zwischen den Betrieben,148 sondern an jener zwischen den Bauten an.149 Wenngleich dieser Ansatz in den Materialien verschwimmt – einmal ist darin vom räumlichen Naheverhältnis zwischen den Bauten und ein anderes Mal von der Zusammenfassung verschiedener Betriebe die Rede – ist dennoch die Essenz der Bestimmung klar ersichtlich.150 Es sollte nicht auf etwaige – 143 144 145
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Vgl § 17 Abs 10 lit e sbg ROG 1998. LGBl 2004/13. So RV 228 Blg 12. GP zu Z 12.3. Der Begriff funktionaler Zusammenhang erscheint für den Regelungsgegenstand besser gewählt, er bringt eine losere Verbindung als bei einer Einheit zum Ausdruck und erscheint für Agglomerationsstandorte passender, weil hier zumeist eine weniger enge Beziehung zwischen den Betrieben besteht als etwa bei EKZ. RV 118 Blg 10. GP 86. Siehe dazu VwGH 27.11.1990, 90/04/0045. Prononciert anders der vormalige § 23 Abs 9a stmk ROG, der ein wirtschaftliches Gesamtkonzept voraussetzte, das Mayer als gegebne erachtete, „wenn der Aufwand der einzelnen Teile gemeinsam finanziert wird und der Ertrag ebenso zusammengeführt wird“. Mayer, Einkaufszentren, 68. Vgl dagegen zB § 24 Abs 1 oö ROG. RV 118 Blg 10. GP 86.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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zum Teil schwer beleg- und objektivierbare – Betriebsvernetzungen ankommen, sondern die erwähnten bauliche Indizien sind für die Erfüllung des Tatbestandsmerkmales hinreichend. Das schließt freilich nicht aus, dass stärkere Verbindungen, die auch in die betriebwirtschaftliche Sphäre reichen, einen funktionalen Zusammenhang iSd Gesetzes begründen können. Durch das Korrektiv des räumlichen Naheverhältnisses ist ohnehin auszuschließen, dass derartige, bloß wirtschaftliche Beziehungen, zu einer unsachgemäßen Anwendung der Kumulationsregel führen. Sehr lose, aber dennoch in der Außenwelt in Erscheinung tretende Zusammenhänge reichen demnach hin, um die Kumulationsbestimmungen bei Agglomerationsstandorten anwenden zu dürfen. Bleibt zu klären, was für jene Fälle zu gelten hat, bei denen die Betriebsakkumulation rein auf die Standortattraktivität – sei es wegen der Verkehrserschließung oder bereits errichteter Leitbetriebe – zurück zu führen ist, aber keine baulichen und/oder wirtschaftlichen Funktionsbeziehungen bestehen. Ein räumliches Naheverhältnis wird in diesen Fällen zumeist vorliegen, es fehlt jedoch am funktionalen Zusammenhang der Bauten, weshalb die Kumulationsregel nicht zur Anwendung gebracht werden darf. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass mit der ROG-Nov 2004 ein weiteres, alternatives Kumulationsmerkmal eingeführt wurde. Verkaufsflächen, die innerhalb von fünf Jahren ab Aufnahme der Benutzung geschaffen wurden, sind zu addieren und zwar unabhängig davon, ob ein funktionaler Zusammenhang zwischen den Bauten besteht. Wie die Begründung in den Materialien bestätigt, wird dadurch eine unwiderlegbare gesetzliche Vermutung aufgestellt,151 die insofern rechtfertigungsbedürftig erscheint, als ansonsten ein funktionaler Zusammenhang notwendig ist. Ein Widerspruch zum, vom VfGH aus dem Gleichheitssatz hergeleiteten, Sachlichkeitsgebot besteht dennoch nicht. Die Fünfjahresfrist gilt seit ihrem In-KraftTreten unterschiedslos für alle Fälle,152 weshalb allenfalls ein Widerspruch zwischen Alt- und Neufällen entstehen könnte. Hierzu ist zu bemerken, dass es dem Gesetzgeber grundsätzlich unbenommen bleibt im Laufe der Zeit zu anderen Wertungsgesichtspunkten zu gelangen, insbesondere ist sachlich begründbar, dass Agglomerationsstandorte unabhängig vom Zusammenhang zwischen einzelnen Bauten dieselben raumbedeutsamen Auswirkungen wie gezielt herbeigeführte Betriebsakkumulierungen haben. Nach Ablauf von fünf Jahren sind Verkaufsflächen nur zusammenzurechnen, wenn ein funktionaler Zusammenhang zwischen den Bauten besteht. Der Fünfjahreszeitraum bemisst sich ab Aufnahme der Benutzung. Bei Neubauten ist die Aufnahme der Benützung eines Baus einfach zu bestimmen, diese ist nämlich gem § 17 sbg BauPolG anzuzeigen. Bei der Nützung von bereits bestehenden Bauten, muss der Benützungsbeginn über andere Wege ermittelt werden. In diesem Zusammenhang ist zu klären, ob der Gesetzgeber auch 151 152
RV 128 Blg 12. GP zu Z 12.4. Freilich ist zu berücksichtigen, dass ausschließlich Betriebe des Handels und des Gewerbes Verkaufsflächenrelevant sind, zur Begründung siehe IV.2.a.aa.
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Sachverhalte erfassen wollte, in denen Betriebe in bereits bestehende Bauten einziehen. Da die Norm vor allem raumbedeutsame Entwicklungen zu steuern versucht, unterliegen ihr auch derartige Sachverhalte.153 Auf welchen Bau beim Nutzungsbeginn abzustellen, ob also die Benutzung des ersten oder des zweiten (in räumlicher Nähe geschaffenen) Baus gemeint ist, muss aus systematischen Überlegungen gelöst werden. Allgemein zielt die Zusammenrechnungsregel auf Verkaufsflächen in mehreren Bauten ab, womit erst die Benutzungsaufnahme des zweiten Baus fristauslösend sein kann. Davor besteht mangels weiterer Betriebsansiedlung noch kein Anlass, die Bildung eines Agglomerationsstandorts zu steuern. ee. Orts- und Stadtkernbereiche sowie gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen Zur Stärkung und Revitalisierung der Orts- und Stadtkerne wurden mit der ROG-Nov 2004 Ausnahmen von der Kumulationsregel getroffen.154 Welche inhaltlichen Kriterien Orts- und Stadtkernbereiche aufweisen müssen, ist in § 16 Abs 5 geregelt.155 Auch mehrere Bereiche einer Gemeinde können als Orts- und Stadtkerne ausgewiesen werden.156, 157 Neben diesen Gebieten sind gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen von der Zusammenrechnungsregel befreit. Was darunter zu verstehen ist, kann nicht unmittelbar aus dem Gesetz erschlossen werden. Ausweislich der Materialien sollen damit, die „im Laufe der Zeit durch von einander unabhängige einzelbetrieblichen Entscheidungen gewachsenen innerörtlichen Einkaufs- und Geschäftsstraßen“ ausgenommen werden.158 Auf Grund systematischer Erwägungen können darunter aber ausschließlich vor der Fünfjahresregel entstandene Geschäfts- und Einkaufsstraßen verstanden werden. Historisch gewachsene Einkaufszeilen, die vor allem in innerörtlichen Gebieten vorzufinden sind, sind typische Beispiele dafür. Angesichts der vorhin zitierten Bemerkun-
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Zur besonderen Konstellation bei gewachsenen Einkaufs- und Geschäftsstraßen siehe IV.2.a.ee. LGBl 2004/13. Die bisherige politische Diskussion in Salzburg hat gezeigt, dass diese Bestimmung zumindest missbrauchsgeeignet ist, wenn überlegt wurde, bisher für HGB verwendete Flächen als Orts- und Stadtkerne zu kennzeichnen, um den Restriktionen von Standortverordnungen zu entgehen (SN vom 20.7.2004, http://www.salzburg.com/ sn/archiv_artikel.php?xm=1020864&res=0 (23.12.2006). Dazu ist anzumerken, dass Gebiete für HGB – am bloßen Wortlaut gemessen – durchaus die Tatbestandsmerkmale von Orts- und Stadtkernen erfüllen können. So ausdrücklich RV 228 Blg 12. GP zu 11.2. und 12.7. Sieben Gemeinden (Abtenau, Großarl, Neumarkt, Radstadt, St. Johann, Tamsweg und die Stadt Salzburg) haben ihre Kernbereiche abgegrenzt und im Flächenwidmungsplan gekennzeichnet. Die Stadtgemeinde Salzburg hat insgesamt 8 Teilbereiche als Stadtkerne ausgewiesen (Quelle: http://www.salzburg.gv.at/themen/bw/raumplanung/aktuelles.htm (9.10.2006). RV 128 Blg 12. GP zu Z 12.4.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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gen in der RV ist aber zu betonen, dass derartige Geschäftsagglomerationen nicht unbedingt in innerörtlichen Bereichen situiert sein müssen. Im Unterschied zu Orts- und Stadtkernbereichen, die bei entsprechender Verankerung im FlWPl ex lege von der Kumulationsregel ausgenommen sind, ist für Einkaufs- und Geschäftsstraßen fallbezogen zu beurteilen, ob sie im vorhin genannten Sinn historisch gewachsen sind. Werden ehemals gewachsene Einkaufs- und Geschäftsstraßen, in denen durch marktwirtschaftliche Entwicklungen viele Betriebe geschlossen wurden und Räumlichkeiten leer stehen, durch den Zuzug neuer Betriebe wiederbelebt, tritt ein Spannungsverhältnis zwischen der Ausnahmebestimmung und der Fünfjahresfiktion auf. Die Intention, bestehende Strukturen zu revitalisieren, die sich auch in den Raumordnungszielen niederschlägt (§ 2 Abs 1 Z 12) und auch die Raumordnungsgrundsätze des haushälterischen Umgangs mit Boden und der räumlichen Entwicklung nach Innen (§ 2 Abs 2 Z 1–3) legen den Schluss nahe, dass beinah ausgestorbene Geschäfts- und Einkaufsstraßen, die durch Neuansiedlungen wieder belebt werden, ebenfalls von der Kumulationsregel ausgenommen sind. b. Besondere Widmungsvoraussetzungen – verfassungsrechtliche Bewertung Wie schon oben erwähnt, ist die Ausweisung von Flächen für HGB, mit Ausnahme von gekennzeichneten Orts- und Stadtkernbereichen, von der vorherigen Erlassung einer Standortverordnung abhängig (§ 17 Abs 3 iVm Abs 13). Die Gemeinden sind zwar nicht gehalten die überörtliche Planungsvorgabe im FlWPl umzusetzen (§ 17 Abs 13),159 andererseits haben sie ohne entsprechende Standortverordnung nicht die Befugnis Flächen für HGB auszuweisen. Grundlage zur Erlassung von Standortverordnungen sind genau bezeichnete Vorhaben. Standortverordnungen beziehen sich auf bestimmte Grundflächen und legen die Gesamtverkaufsfläche und die zulässige HGB-Kategorie gem § 17 Abs 10 fest (§ 11a Abs 1). Sie sind demzufolge parzellenscharfe überörtliche Widmungsakte mit einem hohen Determinierungsgrad für die örtliche Planung.160 Standortverordnungen sind ihrem Inhalt nach Individualgenehmigungen (arg: „genau bezeichnetes Vorhaben“), die jedoch in Verordnungsform ergehen. Bekanntlich ist der Rechtsschutz im öffentlichen Recht stark handlungsformenorientiert und sieht für Verordnungen ein geringeres Rechtsschutzniveau wie für Bescheide vor.161 Trotz bestehender Bedenken über die Heran159 160
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DA 10 Blg 12. GP 2. Zur Zulässigkeit der parzellenscharfen Widmung von EKZ vgl zuletzt VfSlg 15.233/1999. Zur Abgrenzung der örtlichen von der überörtlichen Raumplanung vgl auch Rill, Gemeindeselbstverwaltung und Raumplanung, ZfV 1988, 483 (486). Zu den nachteiligen Auswirkungen auf die Betroffenen, die sich nicht nur auf den Rechtsschutz, sondern auch auf das Verfahren zur Erstellung des Rechtsaktes beziehen vgl Hauer, Grundbegriffe, 18ff. Instruktiv Novak, Formenwahl und Verwaltungshandeln, in FS Schäffer (2006) 515ff.
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ziehung der richtigen Rechtsquelle,162 ist angesichts der Jud des VfGH anzunehmen, dass Standortverordnungen zulässiger Weise in Verordnungsform ergehen. Selbst wenn konkrete Projekte Gegenstand des Verordnungsverfahrens sind, hegt der VfGH keine Bedenken.163 Die Verordnungserlassung auf Grund eines bestimmten Projektes darf aber nicht zu einer eingeschränkten Grundlagenforschung führen. Aus diesem Grund hob der VfGH einen Landesraumplan auf, weil die Grundlagenforschung nur auf ein bestimmtes Marktsegment abstellte.164 Aus zwei Gesichtspunkten bestanden dagegen Bedenken. Zum einen, weil das geprüfte vlbg RPG nur zwischen Einkaufszentren mit Verkaufsflächen für Güter des täglichen Bedarfs und solchen mit Verkaufsflächen für sonstige Handelsbetriebe differenzierte, weshalb eine auf die konkreten Waren des projektierten Vorhabens eingeschränkte Grundlagenforschung unzureichend war. Dieser Gedanke kann auf das sbg Raumordnungsrecht nicht unmittelbar übertragen werden. Dieses kennt nicht bloß eine grobe Differenzierung nach zwei Handelsbetriebstypen, sondern unterteilt sie in verschiedene Kategorien (§ 17 Abs 10). Da in Standortverordnungen auch die Kategorie festzulegen ist, kann gesetzmäßig eine auf die jeweilige Kategorie eingeschränkte Grundlagenforschung vorgenommen werden. Wenngleich die Kategorisierung der HGB nicht mit einem konkreten Warenangebot gleichgesetzt werden kann, so wird dadurch doch ein bereits spezifiziertes Warenangebot vorherbestimmt und damit einhergehend eine verengte Grundlagenforschung ermöglicht. Dieser verengte Untersuchungsrahmen wird durch die Projektbezogenheit der Standortverordnung weiter geschmälert. Zum anderen erachtete der VfGH die geprüfte Verordnung als verfassungswidrig, weil sich die LReg im Endeffekt von kompetenzwidrigen Überlegungen hat leiten lassen und so ein Zulassungssystem für EKZ geschaffen hat. Ein solches Ergebnis kann freilich bei verfassungskonformer Vollziehung vermieden werden. Die enge Zusammenhänge zwischen der Prüfung eines konkreten Projektes nur in einem bestimmten Marktsegment und den Prognosen über Einzugsgebiet, Umsatzpotential und Kaufkraftabflüsse zeigen aber, dass die Vollziehung vor großen Herausforderung steht, denn je detaillierter die vorherbestimmte Widmung ist, umso stärker gerät sie in die Nähe eines Zulassungssystems. Aus dieser Warte sind auch Standortverordnungen genauer zu untersuchen und ist danach zu fragen, ob nicht bereits in ihrer Struktur die Errichtung eines kompetenzwidrigen Zulassungssystems angelegt ist. Die Erlassung von Standortverordnungen ist gebunden an die allgemeinen Raumordnungsziele und -grundsätze, die kompetenzneutral formuliert sind. Insbesondere sollten gem § 11a Abs 2 die Auswirkungen des Vorhabens auf die Verkehrsstruktur, die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen sowie Erwerbsmöglichkeiten und die weitere Entwicklung der Lebensräume unter besonderer Berücksichtigung des Prinzips der gestreu162 163 164
Waldl, Einkaufszentren, 524f. VfSlg 15.233/1998. VfSlg 15.233/1998.
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ten Schwerpunktbildung beachtet werden. Alle in § 11a Abs 2 gesondert hervorgehobenen Beurteilungskriterien finden sich auch in den allgemeinen Raumordnungszielen und -grundsätzen wieder. Diese Kriterien wurden in § 11a Abs 2 deshalb hervorgehoben, weil ihnen besondere Bedeutung bei der Beurteilung beigemessen wird.165 Ambivalent mutet das Prinzip der gestreuten Schwerpunktbildung an, dessen Funktion unklar ist. Aichlreiter sieht darin eine Versteinerung von bestehen Strukturen und vermisst den planenden Charakter dieses Prinzips.166 Derselbe Vorwurf ist der anlassbezogenen Erlassung von Standortverordnungen zu machen. Raumordnung hat die Funktion der planmäßigen vorausschauenden Gestaltung eines Gebietes (§ 1 Abs 1) und nicht eine reaktive von Individualinteressen geleitete Aufgabenstellung, wie sie für anlassbezogenen Planungsakten typisch ist. Der VfGH hegt aber gegen anlassbezogene Planungsakte keine verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn sie an die allgemeinen Planungsgrundlagen rückgebunden sind.167 Problematisch erscheint weiters die Festlegung von Kategorien, dadurch wird indirekt zwischen dem Lebens- und Genussmittelhandel und sonstigen Handelsgroßbetrieben unterschieden und eine exakte Steuerung der Handelsstrukturen ermöglicht.168 Verbrauchermärkte (§ 17 Abs 10 lit a) können definitionsgemäß nur Betriebe sein, die Lebens- und Genussmittel (überwiegend) anbieten, womit deutlich erkennbar ist, dass über den Weg der Kategoriefestlegung eine Steuerung der Handelsstrukturen erreicht werden kann. Ruft man sich die Argumente für Einführung von unterschiedlichen Flächengrenzen in Erinnerung, wird augenscheinlich, dass vor allem die Nahversorgung geschützt werden soll.169 Für sich genommen kann die Festlegung von Kategorien zwar kompetenzneutral verstanden werden, in ihrer Steuerungskraft ermöglicht sie aber eine punktgenaue Einflussnahme auf die Handelsstruktur. Rein auf gesetzlicher Ebene sind die Bestimmungen über HGB schwer angreifbar, weil ihre tatsächliche Wirkungskraft durch die pauschale Rückbindung an die allgemeinen Raumordnungsziele und -grundsätze verschleiert wird und die bloße Gefahr des Vollzugsmissbrauchs für eine Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlage nicht ausreicht.170 Dennoch bleiben verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Die Festlegung von bestimmten Kategorien kann nämlich nicht losgelöst von der anlass165 166
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DA 10 Blg 12. GP 2. Aichlreiter, Steuerungsinstrument, 121. Der Autor führt aus, dass damit die strategisch, geografische Verteilung von Handelsgroßbetrieben über das Landesgebiet gemeint sei, womit eine Strukturplanung des Handels und folglich Wirtschaftssteuerung durch Raumordnung betrieben werden, aaO, 61. VfSlg 15.881/2000. Zur hohen Unterscheidungsqualität der Märkte für Lebens- und Genussmittel vgl Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 52. RV 118 Blg 10. GP 85. Unter Berufung auf einen leitenden Planungsbeamten bezeichnet Aichlreiter, Steuerungsinstrument, 122 die Begrenzung für HGB zum Schutz kleiner Betriebe „strukturkonservative Sterbehilfe“. Vgl unter vielen VfSlg 11.626/1988.
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bezogenen Erlassung der Standortverordnungen betrachtet werden.171 Gegenstand des Verordnungsverfahrens ist gem § 11a Abs 2 ein „genau bezeichnetes Vorhaben“, dessen Genehmigungsfähigkeit insbesondere unter den im Gesetz hervorgehobenen Prüfungsmaßstäben der Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen, sowie dem schillernden Prinzip der gestreuten Schwerpunktbildung einer Bedarfsprüfung gleichkommt. Die Tatbestandsmerkmale allein lassen das nur vermuten, die geforderten Beurteilungsgrundlagen und die Gewichtung der Bewertungskriterien im Einzelfall zeigen jedoch klar, dass mit Standortverordnungen eine Bedarfsplanung vorgenommen wird. Schon in der Grobinformation über die Erlassung von Standortverordnungen erhält man die Auskunft, dass bei den Angaben über die Auswirkungen eines Vorhabens auf die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen sowie Erwerbsmöglichkeiten: – der Einzugsbereich des Vorhabens, – sein Einfluss auf Handelsstruktur im jeweiligen Bezugsbereich, – sowie der Einfluss auf Erwerbsmöglichkeiten im Einzelhandel und – in sonstigen Branchen darzulegen ist.172 Zur Erleichterung von Beurteilung und Antragstellung werden Formulare zur Verfügung gestellt, unter denen sich ua das Formular über Aufbau und Gliederung von Handelsstrukturgutachten befindet.173 Danach sind etwa die: – „Umsatzherkunft differenziert nach den Teilzonen des abgegrenzten Einzugsgebietes“, – „Kaufkraftabschöpfungsquote“, – „Bewertung der Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur“ und – „Bewertung der Auswirkung auf die Nahversorgung“ vom Projektanten anzugeben. Diese Angaben finden sich bei Auflage des Entwurfs der Standortverordnung unter dem Punkt „Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur“ wieder. Die aufgelisteten Beurteilungspunkte nehmen eine Vorrangstellung ein. Selbst wenn diese Entscheidungsgrundlagen nicht die einzigen Beurteilungskriterien bei der Erlassung von Standortverordnungen bilden, heben sie sich in ihrer Tiefe und Substanz deutlich von den übrigen Bewertungsgesichtspunkten ab.174 Letztlich sind die Auswirkungen auf die Handelsstruktur ausschlaggebend für die Entscheidung, den übrigen Bewertungskriterien kommt dage-
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Dieser ausdifferenzierte Regelungsgehalt war zum Zeitpunkt der Entscheidung des VfGH, in der er die ansonsten im Wesentlichen ähnlichen Bestimmungen des sbg ROG 1977 als kompetenzkonform ansah, noch nicht gegeben (VfSlg 12.918/1991). Offizielle Homepage des Landes Salzburg, http://www.salzburg.gv.at/themen/ bw/raumplanung/rp1_standortverordnungen.htm (12.10.2006). Abrufbar unter der vorhin angeführten Internetadresse. Annähernd so detailliert sind die geforderten Angaben über die Auswirkungen auf die Verkehrsstrukturen.
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gen ein vergleichsweise untergeordneter Charakter zu.175 Inhaltlich sollten die Einflüsse auf die Versorgungsstruktur mit dem zentrale-Orte-Konzept verknüpft werden.176 Diese Verknüpfung wird im LEP im Kapitel D.5. „Versorgungsinfrastruktur“ grundgelegt, dass Standortverordnungen als Instrument der Umsetzung anführt.177,178 Die konkret verwendeten Beurteilungsgrundlagen und insbesondere ihre zentrale Funktion in der Entscheidungspraxis können nicht mehr kompetenzneutral verstanden und bloß als Gesichtspunkten der Raumordnung verstanden werden. Sie zielen darauf ab, Handelsstrukturen zu steuern und nehmen geleitet vom zentrale-Orte-Konzept für jedes Projekt eine Bedarfsprüfung vor. Dadurch wir ein Kompetenzübergriff in den Bereich des Bundes bewirkt.179 Die mit Standortverordnungen verpflichtend vorgeschrieben Festlegungen von Kategorien verschärfen die Situation. Sie bewirken eine noch genauere Planung und ermöglichen damit eine noch feinere Steuerung der Handelsstrukturen. Gleichzeitig bewirken sie eine auf bestimmte Marktsegmente eingeschränkte Grundlagenforschung, womit naturgemäß eine bei weitem engere Marktanalyse, die selbstverständlich eine noch intensivere Bezugnahme auf die Konkurrenzsituation und damit auf Bedarfsgesichtspunkte bedeutet.180 Die Kombination aus anlassbezogener Verordnungserlassung, der Festlegung von Kategorien und die konkrete Ausgestaltung der Beurteilungsgrundlagen in Zusammenspiel mit dem LEP ermöglichen eine subtile Steuerung der Handelsstruktur, die auf gesetzlicher Ebene nur andeutungsweise sichtbar ist, bei Betrachtung der tatsächlich angewandten Beurteilungsmaßstäbe aber in kompetenzüberschreitenden (Standort)Verordnungen gipfelt. Vor allem die Projektbezogenheit der Standortverordnung bedingt eine rein selektive auf ein bestimmtes Marktsegment bezogene Grundlagenforschung, mit der im Effekt
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Drei wahllos herausgegriffene Akten zu Hörungsverfahren von Standortverordnungen bestätigen die zentrale Funktion des Ergebnisses der Bewertung über die Auswirkungen auf die Handelsstruktur (vgl Zahl 20701-H/7082/16-2005, vom 12.10.2005, zum Projekt EKZ PTI Bahnhof Salzburg, Zahl 20701-H/7087/19-2006, vom 5.5.2006, zum Projekt Erweiterung ADEG-Markt Gemeinde Hof und Zahl 20701-H/7086/15-2006, vom 13.10.2006, zum Projekt Billa-Erweiterung in der Marktgemeinde Bad Hofgastein). In ihrer inhaltlichen Qualität und Dichte fallen die übrigen Ausführungen, die im Groben die Darstellung des Projekts, Einpassungsfähigkeit in die überörtliche und örtliche Raumplanung, Auswirkung auf die Umwelt und die Auswirkungen auf die Verkehrsstruktur umfassen, deutlich ab. Zur unterschiedlichen Verbindlichkeit der LEP 1994 und 2003 hinsichtlich des zentralen Orte Konzeptes vgl Schmidjell, Regional Governance, 214 ff. Das Salzburger LEP 2003 ist abrufbar unter: http://www.salzburg.gv.at/themen/ bw/raumplanung/rp1_landesplanung/rp2_lep2003.htm#rp2_lep2003-textslot_1Anchor (12.10.2006). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass Standortverordnungen auch eine Durchbrechung des Zentrale-Orte-Konzepts erlauben. Kritisch dazu Bericht des RH über Einkaufszentren, Reihe Bund 2007/2, 6 und 65. Zu einigen Judikaturbeispielen dazu, siehe die Hinweise in VfSlg 12.918/1991. Zu dieser Schlussfolgerung vgl auch VfSlg 15.233/1998.
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ein Zulassungssystem für den gewerberechtlichen Lokalbedarf betrieben wird.181 Mit der Festlegung von Kategorien bzw spezifischer Verwendungszwecke findet gleichzeitig eine Festlegung des zulässigen Erwerbszweiges statt. Der VfGH geht von keinem Eingriff in die Freiheit der Erwerbsbetätigung gem Art 6 StGG aus, wenn durch raumplanerische Vorgaben Erwerbstätigkeiten in gewissen Gebieten nicht ausgeübt werden dürfen.182 Das Raumordnungsrecht beabsichtigt in diesen Fällen nicht die Steuerung oder Zulassung bestimmter beruflicher Tätigkeiten, sondern die Gliederung von Flächen nach bestimmten Raumfunktionen. Je spezifischer eine Widmungsart ist und je stärker das Raumordnungsrecht eine Einschränkung auf bestimmte Betriebsarten vornimmt, umso mehr gerät sie jedoch in die Nähe eines Zulassungssystems. Wenn in Gebieten für Handelsgroßbetriebe nur eine bestimmte Kategorie erlaubt ist und sohin genau vorher bestimmte Betriebsarten zulässig sind, darf nur ein bestimmter Erwerbszweig ausgeübt werden. Im Ergebnis wird also ein System der Zulassung von Handelsgroßbetrieben geschaffen, womit in den Schutzbereich des Art 6 StGG eingegriffen wird.183 Eingriffe in den Art 6 StGG sind zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse geboten, geeignet und adäquat sind. Insbesondere muss die gesetzliche Grundlage gewährleisten, dass ihre Überprüfung an Hand der verfassungsrechtlichen Vorgaben möglich ist. Wie vorhin begründet wurde, fehlt es an Kriterien, die vorgeben, unter welchen Voraussetzungen bestimmte Kategorien von Handelsgroßbetrieben zuzulassen sind, weshalb fraglich ist, ob die Kategorisierung von Handelsbetrieben mit Art 6 StGG vereinbar ist. Es ist nicht in Zweifel zu ziehen, dass die Situierung von Handelsgroßbetriebe auf bestimmte Flächen im öffentlichen Interesse liegt und das eine dafür notwendige Widmung geeignet ist dieses Interesse wahrzunehmen. Es ist aber klärungsbedürftig, welche Kriterien für die Einhaltung der Adäquanz im Einzelfall bestehen. Der VfGH hat in einer Entscheidung zum TROG angenommen, dass das Verbot bestimmter Betriebsarten für ein ganzes Gemeindegebiet nur dann hinreichend beurteilt werden kann, wenn entsprechende, im Einzelfall schwerer als die Freiheit der Erwerbsbetätigung wiegende Voraussetzungen eines flächenbezogenen Betriebsverbotes vom Gesetzgeber genannt werden.184 Selbst wenn im Salzburger Raumordnungsrecht derartige Voraussetzungen nicht genannt sind, ist das Verbot bzw die Zulässigkeit bestimmter Kategorien von Handelsgroßbetrieben mit der vom VfGH beurteilten Situation nicht vergleichbar. Zum einen ist das Verbot eines Handelsgroßbetriebes iSd § 17 181
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Vgl zum Zusammenhang zwischen eingeschränkter – auf ein bestimmtes Marktsegment – bezogener Grundlagenforschung und gewerberechtlichem Zulassungssystem VfSlg 15.233/1998. VfSlg 14.179/1995. VfSlg 14.179/1995. VfSlg 14.179/1995.
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Abs 9 bzw bestimmter Kategorien davon nicht gleichzuhalten mit einem generellen Verbot der Ausübung eines bestimmten Erwerbszweiges. Es verbleibt immerhin die Möglichkeit den jeweiligen Erwerbszweig unter der Schwelle für Handelsgroßbetriebe auszuüben.185 Zum anderen ist das Verbot von vorn herein auf einen vom Gesetz vorherbestimmten Wirtschaftszweig eingeschränkt und nicht wie in der vom VfGH geprüften Bestimmung grenzenlos auf jeden Wirtschaftszweig anwendbar. Eine weitere Eingrenzung ergibt sich durch die Beschränkung auf Handelsgroßbetriebe, womit nicht der Wirtschaftszweig insgesamt betroffen ist, sondern ausschließlich großflächige Betriebe. Die öffentlichen Interessen gegen die Freiheit der Erwerbsbetätigung sind demnach aus dem Gesetz deutlich erkennbar und ermöglichen die Beurteilung der Adäquanz im Einzelfall. In Orts- und Stadtkernbereichen sind Standortverordnungen nicht erforderlich (§ 17 Abs 13). Die inhaltlichen Merkmale von Orts- und Stadtkernbereichen sind in § 16 Abs 5 beschrieben. Der Ausweisung solcher Bereiche kommt kein klassisch planender Charakter zu, sondern es handelt sich um eine Anpassung des FlWPl an tatsächliche Verhältnisse. Einzige Funktion der Ausweisung von Orts- und Stadtkernen ist eine Ausnahme für Standortverordnungen zu schaffen. Freilich erhebt sich die Frage, ob eine unterschiedliche Behandlung von HGB in Orts- und Stadtkernbereichen und den übrigen Bauflächen zulässig ist. Nach den gesetzgeberischen Vorstellungen soll mit der Ausweisung von Orts- und Stadtkernbereichen für HGB eine verfahrensrechtliche Besserstellung erreicht werden, weil im Vergleich zur Erlassung einer Standortverordnung von einer Zeitersparnis von zumindest sechs Monaten ausgegangen wird.186 So sollten Handelsgroßbetriebe in Orts- und Stadtkerne gelenkt werden, um das Raumordnungsziel der Revitalisierung dieser Bereiche zu forcieren (§ 2 Abs 1 Z 12). Gegen dieses Ansinnen bestehen keine Bedenken. Dadurch kann die Nutzung der insbesondere in Kerngebieten stark ausgebauten Infrastruktur gewährleistetet werden. Gleichzeitig kann der Flächenverbrauch an der Peripherie eingedämmt werden, womit dem Raumordnungsgrundsatz der Siedlungsentwicklung nach Innen entsprochen wird (§ 2 Abs 2 Z 2). Weiters sind die positiven Folgewirkungen bei der Ansiedlung von Großbetrieben zu berücksichtigen. Sie können wegen ihrer Publikumsattraktivität eine Absiedlung von kleineren Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben sowie öffentlichen Einrichtungen (zB Ämtern) aus ansonsten aussterbenden Zentren verhindern. Dagegen sind die negativen Folgewirkungen hauptsächlich auf zusätzliche Verkehrsbelastungen in ohnehin zumeist verkehrsungünstig struktu-
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Zu bedenken ist auch, dass in ausgewiesenen Orts- und Stadkernbereichen eine Standortverordnung nicht notwendig ist (§ 17 Abs 13). 228 Blg 12. GP zu Z 11.2 und 12.7. Das ist eine erhebliche Zeitersparnis, beträgt doch die mittlere Verfahrensdauer bei der Erlassung von Standortverordnungen 406 Tage. Vgl Bericht des RH über Einkaufszentren, Reihe Bund 2007/2, 70.
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rierten Zentren beschränkt. Insoweit ist die Privilegierung von HGB in Ortsund Stadtkernbereichen gerechtfertigt. Da die Beurteilungskriterien des § 11a Abs 2 bei der Erlassung von Standortverordnungen den allgemeinen Raumordnungsgrundsätzen und –zielen entnommen sind und die Ausweisung von Orts- und Stadtkernen selbstverständlich auch von diesen Maßstäben geleitet ist, bestehen hinsichtlich der allgemeinen Planungsgrundlagen grundsätzlich keine Unterschiede zwischen diesen Widmungsvarianten. Dennoch bestehen im Einzelnen beträchtliche Unterschiede. Standortverordnungen werden fallbezogen in Anbetracht eines bestimmten Projekts erlassen, wohingegen Orts- und Stadtkernbereiche keine anlassbezogenen Einzelgenehmigungsakte darstellen. Standortverordnungen haben verpflichtend die Kategorie von HGB (§ 17 Abs 10) zu bestimmen, in Orts- und Stadtkernbereichen ist dies nicht vorgesehen, wodurch die Planungsgenauigkeit um ein beträchtliches Maß vermindert, dagegen die Baufreiheit erheblich gefördert wird. Eine Beurteilung der Auswirkungen dieses Unterschieds auf die Raumplanung ist nicht möglich, weil das Raumordnungsgesetz keine raumbedeutsamen Kriterien für die Festlegung von Kategorien nennt. Vollkommen verschieden sind die in § 11a Abs 2 genannten Prüfungskriterien bei der Erlassung von Standortverordnungen im Vergleich zu jenen bei der Ausweisung von Orts- und Stadtkernbereichen. Bei der Erlassung von Standortverordnungen wird geprüft, ob ein bestimmtes Vorhaben raumverträglich ist. Die Einpassungsfähigkeit gewisser Nutzungen in die räumliche Struktur spielt dagegen bei der Ausweisung von Orts- und Stadtkernen keine Rolle. Bei der Ausweisung von Orts- und Stadtkernen kommt es einzig auf die bestehenden Verhältnisse an, aber nicht auf die mit einer bestimmten Widmung verbunden Wirkungen. Orts- und Stadtkernbereiche sind demzufolge wirkungsblind. Da Orts- und Stadtkernbereichen einzig die Funktion der Ausnahme von Standortverordnungen zukommt, ist dies auf den ersten Blick verfassungsrechtlich problematisch, weil es folglich an Prüfungskriterien fehlt, an denen die Zulässigkeit von HGB in einem bestimmten Gebiet gemessen werden kann.187 Dieses Problem stellt sich aber deshalb nicht, weil Orts- und Stadtkernbereiche keine eigenständige Widmungsart darstellen. Orts- und Stadtkernbereiche sind nur Kennzeichnungszonen, die die dahinter liegenden Flächenwidmung (zB Wohngebiet oder Kerngebiet) nicht verdrängen. Die wirkungsorientierte Funktion der Flächenwidmung geht damit nicht verloren. Die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von HGB in Orts- und Stadtkernen ist demnach am Maßstab der jeweils dahinter liegenden Widmung zu messen. Allerdings führt die schlichte Kennzeichnungskraft von Orts- und Stadtkernen zu einer anderen Schwierigkeit. Ausgehend von der einzigen Funktion von Orts- und Stadtkernbereichen, die darin liegt eine Ausnahme für Standortverordnungen zu schaffen, ist anzunehmen, dass HGB in derart ausgewie187
Zur literarischen Auseinandersetzung zur vergleichbaren Situation nach dem K-GplG vgl Berka, Zentrenstrukturen und Hattenberger, Neuer EKZ-Tatbestand.
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senen Gebieten grundsätzlich genehmigungsfähig sind. Dadurch wird jedoch in die abgestufte Immissionsverträglichkeit von Widmungen erheblich eingegriffen.188 Mitunter ist denkbar, dass auf Grund einer entsprechenden Ausweisung als Orts- und Stadtkernbereich die Errichtung von HGB in reinen Wohngebieten ermöglicht wird. Damit würde aber deren Widmungsgrenzen unterlaufen.189 So werden HGB im Gegensatz zu den im reinen Wohngebiet gebotenen Begrenzungen, typischer Weise erheblichen Straßenverkehr verursachen (§ 17 Abs 1 Z 1 lit c). Sie sind auch nicht mehr als Betriebe anzusehen, die, wie im reinen Wohngebiet erlaubt, dem Bewohnerbedarf dienen (§ 17 Abs 1 Z 1 lit d). Die Ausweisung als Orts- und Stadtkern kann demzufolge zu Wertungswidersprüchen führen, die mit den oben genannten Rechtfertigungsgründen nicht zu legitimieren sind. Diese tragen zwar die Ausnahme von Standortverordnungen in Orts- und Stadtkernbereichen, nicht aber die Aufweichung von Widmungsgrenzen, ansonsten gingen die mit Widmungen geschaffene funktionelle Einteilung des Raumes und die damit zusammenhängende Ausgleichsfunktion bei Nutzungs- und Zielkonflikten verloren, wodurch die gesamte Raumplanung in Frage gestellt würde. Die Planungsorgane haben diesen Umstand bei der Ausweisung von Orts- und Stadtkernbereichen zu berücksichtigen, um derartige Wertungswidersprüche zu vermeiden.190 c. Behördenzuständigkeit und Verfahren – Bindung der Gemeinden Zuständig für die Erlassung von Standortverordnungen ist die LReg (§ 11a Abs 1).191 Die Ausweisung von Flächen für HGB obliegt der Gemeinde im eWB, ebenso wie ihr die Festlegungen von Orts- und Stadtkernen im eWB zukommt (§ 1 Abs 3 lit b). 188 189 190
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Vgl dazu oben IV.B.1. Im Detail zu den Widmungsgrenzen oben IV.B. Aus baurechtlicher Sicht ist anzumerken, dass Nachbarn gegen HGB, die in Ortsund Stadtkernen errichtet werden, eine bessere rechtliche Stellung zukommt, als solchen, die mit HGB in Gebieten gem § 17 Abs 1 Z 9 konfrontiert sind. Da in Orts- und Stadtkernen die dahinter liegende Flächenwidmung zu beachten ist, können sie sich nämlich auf den immissionsschützenden Charakter der meisten dieser Widmungsarten berufen, wohingegen die Widmung gem § 17 Abs 1 Z 9 Nachbarn keinen Immissionsschutz vermittelt. Der unabhängig von der Flächenwidmung des Baugrundstücks bestehende Immissionsschutz der Nachbarn vermag mE die rechtliche Stellung der Nachbarn von Gebieten gem § 17 Abs 1 Z 9 auch nicht zu verbessern (zum relativen Immissionsschutz gem §§ 62 Z 7 BauTG iVm 39 Abs 2 BauTG, vgl Giese, Salzburger Baurecht, 796f, dazu VwGH 2005/06/0231 = bbl 2006/110). Diese Bestimmungen schützen Nachbarn vor den das örtliche Maß übersteigende Belästigungen. Das örtliche zumutbare Maß der Belästigungen wird aber zentral durch die jeweilige Flächenwidmung vorherbestimmt, weshalb anzunehmen ist, dass auf HGB-Sonderflächen auch das mit HGB verbundene Belästigungsmaß toleriert wird. Im Übrigen stellten die §§ 62 Z 7 BauTG iVm 39 Abs 2 BauTG nur eine relative Immissionsgrenze auf, die zur Vorschreibung von Auflagen führen kann, aber nicht zu einer Versagung der Projektgenehmigung. Zum Verfahren und den Genehmigungskriterien vgl oben III.B.
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Die Kennzeichnung von Orts- und Stadtkernen darf nicht im vereinfachten Verfahren durchgeführt werden (§ 16 Abs 5), woraus der Schluss zu ziehen ist, dass darin eine bedeutende Maßnahme gesehen wird. Da Standortverordnungen anlassbezogen geschaffen werden und Gebiete für HGB nur nach vorheriger Erlassung solcher Verordnungen ausgewiesen werden dürfen (Arg §§ 17 Abs 13 iVm 22 Abs 2 lit e), ist zur Aufnahme in den FlWPl dessen Änderung notwendig.192 Das ist auch auf Grund der grundsätzlichen Abänderbarkeit des FlWPl möglich. Die dennoch erforderliche sachliche Begründung wird mit dem Hinweis auf die Standortverordnung gegeben sein. Zu beachten ist allerdings, dass eine Änderung des FlWPl nur in Betracht kommt, wenn diese dem REK der Gemeinde entspricht. Bei Umwidmungen bis zu 3.000m2 ist es auch möglich HGB-Sonderflächen im vereinfachten Verfahren auszuweisen (§ 23 Abs 4 lit a, lege non distinguente). Bislang nicht problematisiert wurde, ob die Gemeinde eine geringere als in der Standortverordnung festgelegte höchstzulässige Verkaufsfläche festlegen darf.193 Mehrere Argumente sprechen für eine solche Befugnis. Grundsätzlich ist die Gemeinde nicht dazu verpflichtet die Standortverordnung umzusetzen. Demzufolge ist sie gesetzlich nicht dazu angehalten eine entsprechende Änderung des FlWPl vorzunehmen. Gem § 11a ist auch nicht das exakte Ausmaß der zulässigen Verkaufsfläche festzulegen, sondern ihr Höchstausmaß, das seinem klaren Wortlaut zufolge das Maximum bedeutet, nicht aber eine fixe Größe. Auch kann aus dem ROG nicht erschlossen werden, dass die Gemeinde dieses Höchstausmaß ausschöpfen muss. Vielmehr ist zu bedenken, dass Standortverordnungen ohnehin eine Ausnahme von der verfassungsrechtlich garantierten Gemeindeselbstverwaltung darstellen und Ausnahmen von der Regel nach allgemeinen Interpretationsmethoden eng auszulegen sind.194 Der Ausdruck „übereinstimmende Ausweisung“ in den Standartformulierungen der jeweiligen § 2 von Standortverordnungen ist daher idS verfassungskonform zu interpretieren.195
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Es wäre ein Zufall, wenn die Revision eines Flächenwidmungsplanes mit der Erlassung einer Standortverordnung zusammenfällt und daher die Ausweisung von Gebieten für HGB gleich im allgemeinen Planungsverfahren geschehen könnte. Die Abweichung von der in der Standortverordnung normierten Kategorie und Grundflächen ist jedenfalls ausgeschlossen. Vgl zu dieser Auslegungsmethode Potacs, Auslegung im öffentlichen Recht (1994) 91f. Die § 2 der Standortverordnungen lauten einhellig: „Die Entscheidung der … über eine damit übereinstimmende Ausweisung der Grundflächen im Flächenwidmungsplan der Gemeinde ist davon unabhängig zu treffen.“
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C. Bestands- bzw Konsensänderungen Typischer Weise sind Bestands- und Konsensänderungen Gegenstand baurechtlicher Bestimmungen (§§ 2 Abs 1 Z 3–8 sbg BauPolG), im Rahmen derer auch die Vereinbarkeit mit der Flächenwidmung zu prüfen ist.196 Bei einer grundsätzlichen Abweichung von der vormaligen Nutzung ist die Änderung des Verwendungszwecks eines Baus unabhängig von baulichen Veränderungen genehmigungspflichtig (§ 2 Abs 1 Z 5 sbg BauPolG).197 Zusätzlich trifft das ROG besondere Vorkehrungen in Bezug auf HGB: Gem § 24 Abs 1 ist für Vorhaben, bei denen auf Grund der Projektunterlagen Zweifel darüber angebracht sind, ob es sich um ein HGB handelt, eine Stellungnahme der LReg betreffend der Art des Vorhabens einzuholen. Die Stellungnahme ist binnen sechs Wochen ab Vorlage der Unterlagen abzugeben.198 Vor fruchtlosem Ablauf dieser Frist, darf eine Genehmigung nicht erteilt werden. § 24 Abs 1 letzter Satz stellt klar, dass selbst wenn keine Stellungnahme erstattet wurde, nach Ablauf der Frist eine Genehmigung erteilt werden darf (arg: „Innerhalb dieser Frist darf vor Einlangen …“). Für HGB darf überdies keine Ausnahmegenehmigung gem § 24 Abs 3, die von den Wirkungen des FlWPl dispensiert, erteilt werden. Des Weiteren werden HGB in § 24 Abs 8 besonders bedacht. § 24 Abs 8 bezieht sich auf bestehende Bauten und Betriebe, welche nach Maßgabe des geltenden FlWPl nicht mehr errichtet werden dürften. Er garantiert also einen Bestandsschutz für konsentierte Bauten, die in Widerspruch zur geltenden Flächenwidmung stehen und legt gleichzeitig die Grenzen fest, innerhalb derer solche Bauten geändert werden dürfen. In diesem Regelungszusammenhang werden die Vergrößerung der Verkaufsflächen von HGB und die Änderung ihrer Kategorie nicht erlaubt. § 24 Abs 8 soll also Umgehungen zum stillen Ausbau von HGB verhindern.199 Die ausdrückliche Erwähnung der Kategorie wäre mE aus systematischen Gründen nicht unbedingt notwendig, stellt aber eine sinnvolle Klarstellung dar.200 Die Vergrößerung der Verkaufsfläche ist aber nicht kategorisch ausgeschlossen, sie darf nach der Absicht des 196
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Vgl zum sbg BauPolG VwGH 19.9.1985, 85/06/0051; zu anderen Bauvorschriften etwa VwGH 11.09.1997, 97/06/0008, zur TBO. Zu Details vgl Giese, Salzburger Baurecht, 168. Gemeint sein dürfte die Vorlage bei der LReg, nicht die des Projektanten bei der Gemeinde. So die erklärte Absicht des Gesetzgebers DA 10 Blg 12. GP 3. Wenn gem § 24 Abs 8 Änderungen des Verwendungszwecks von Bauten ohnehin nicht erlaubt sind, dürfte auch eine Änderung der Kategorie nicht zulässig sein. Denn mit der Kategorisierung der HGB werden diese in unterschiedliche Verwendungszwecke unterteilt. Die Änderung des Verwendungszwecks eines Baus ist gem § 24 Abs 8 nach § 24 Abs 3 zu behandeln, der, wie vorhin erwähnt, eine Ausnahmegenehmigung für HGB ausschließt. § 24 Abs 3 ist so weit formuliert, dass er auch auf die Änderung bestehender HGB anwendbar ist. Dieser Punkt ist allerdings nicht eindeutig gesetzlich geregelt, weshalb die Klarstellung in § 24 Abs 8 sinnvoll erscheint.
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Salzburg
Gesetzgebers bis zu der im FlWPl festgelegten höchstzulässigen Verkaufsfläche ausgeschöpft werden.201 HGB, für die noch keine Kategorie festgelegt war und deren Verkaufsfläche nur aus der Baugenehmigung zu erschließen ist, sind nach ihrem konsentierten Bestand zu bewerten.
1. Fallkonstellationen Zusammenfassend ergeben sich folgende Bedingungen für Bestands- bzw Konsensänderungen: •
Bestehende Handelsbetriebe, die keine HGB sind:
Diese können innerhalb der Grenzen des Baurechts Bestands- bzw Konsensänderungen beantragen. Dabei ist die Übereinstimmung mit dem FlWPl zu prüfen.202 Dass Handelsbetriebe mit einer bestehenden Flächenwidmung nicht mehr vereinbar sind, wird in der Praxis eher selten vorkommen, weil diese in den meisten Widmungsarten genehmigungsfähig sind. Sollte dennoch eine solche Situation gegeben sein, können Änderungen und Erweiterungen im Rahmen des § 24 Abs 8 beantragt werden. Wird durch die Bestandsänderung die Grenze für HGB überschritten, sind eine Standortverordnung und nachfolgend die entsprechende Anpassung des FlWPl notwendig. •
Bestehende HGB:
Bestands- bzw Konsensänderungen dürfen nur unter Wahrung der konsentierten Kategorie und bis zur Ausschöpfung der im FlWPl ausgewiesenen höchstzulässigen Verkaufsfläche vorgenommen werden.203 •
Gebäude, die nicht für Handelsbetriebe genutzt wurden:
Unterhalb der Schwelle von HGB können Bestands- bzw Konsensänderungen baurechtlich genehmigt werden, sofern die Verwendungszweckänderung mit der jeweiligen Widmung vereinbar ist. Führt die Verwendungszweckänderung zur Entstehung eines HGB, müssen vor der Genehmigung eine Standortverordnung und ein diesbezüglich geänderter FlWPl erlassen werden.
2. Mehrfachkonsumierung einer Standortverordnung Standortverordnungen dürfen innerhalb ihres Genehmigungsrahmens mehrmals konsumiert werden.204 An sich ist das für eine Verordnung nicht unge-
201 202 203
DA 10 Blg 12. GP 3. Zur Jud vgl oben FN 196. Der Ausbau von Lagerflächen, oder Tiefgaragen ist sohin ohne Änderung der Flächenwidmung möglich.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
197
wöhnlich und entspricht ihrem Rechtsquellentypus. Unbestritten können auch andere Flächenwidmungen mehrmals in Anspruch genommen werden, wenn zB ein Gebäude abgebrochen und ein neues errichtet wird. Bei Standortverordnungen ist allerdings zu berücksichtigen, dass sie in Bezug auf ein genau bezeichnetes Vorhaben erlassen werden. Diese Projektbezogenheit der Standortverordnung schlägt durch auf die Grundlagenforschung, die dadurch bedingt selektiv und auf ein bestimmtes Marktsegment bezogen erstellt wird. Wird eine Standortverordnung von einem anderen als dem Anlassprojekt in Anspruch genommen, stimmt die Maßnahme weder mit der gesetzlich geforderten Voraussetzungen des genau bezeichneten Vorhabens überein, noch ist gewährleistet, dass die diesbezügliche Grundlagenforschung verwertbar ist. Unter Umständen kann die Grundlagenforschung zu einem anderen Projekt zutreffend sein, wenn für dieses dieselben Parameter – insbesondere Einzugsgebiet, Handelsbranche und das vom Vorhaben verursachte abschätzbare Verkehrsaufkommen – gelten. Nach gängiger Rechtsprechung des VfGH können Verordnungen durch Änderungen des Sachverhalts rechtswidrig werden.205 Ordnet der Gesetzgeber die Beurteilung auf Grund eines bestimmten Sachverhaltes (genau bezeichnetes Vorhaben an) ist dies umso mehr anzunehmen, wenn ein anderes Projekt die Verordnung neuerlich in Anspruch nimmt. Überdies ist zu bedenken, dass zwischen der Verordnungserlassung und der abermaligen Konsumierung der Verordnung erhebliche Zeiträume liegen können. In der Zwischenzeit können sich die Planungsgrundlagen verändert haben, wodurch eine Genehmigung auf Grundlage einer (alten) Standortverordnung nicht mehr auf einer aktuellen Grundlagenforschung basiert.206 Gemeinhin ist aber eine ausreichende und somit notwendigerweise aktuelle Grundlagenforschung unabdingbare Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit von Planungsnormen.207 Die verfassungsrechtlichen Bedenken werden verstärkt, wenn zwischen der erstmaligen Ausweisung der Sonderwidmung und ihrer weiteren Inanspruchnahme die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen geändert wurden, wie dies etwa durch die Einführung von Kategorien geschah.
204
205 206
207
Vgl zu einem solchen Fall Bericht des RH über Einkaufszentren, Reihe Bund 2007/2, 73f. Vgl VfSlg 12.290/1990. Vgl zur besonderen Bedeutung der Grundlagenforschung Stolzlechner, Beurteilungsrichtlinie, 137. VfSlg 17.149/2004, VfSlg 17.396/2004.
Daniela M. Reitshammer
Steiermark I.
II.
III.
IV.
Das Steiermärkische Raumordnungsgesetz ....................................................... A. Entwicklung, Aufbau und inhaltliche Besonderheiten ............................. B. Änderungspotential des Stmk ROG ........................................................... Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Überörtliche Raumplanung (Abschnitt II des ROG) ............................... 1. Allgemeines............................................................................................. 2. Entwicklungsprogramme (§ 8 ff ROG)............................................... B. Örtliche Raumplanung (Abschnitt III des ROG) ..................................... 1. Allgemeines............................................................................................. 2. Örtliches Entwicklungskonzept (§ 21 ROG) ..................................... 3. Flächenwidmungsplan (§ 22 ROG) ..................................................... a. Bauland (§ 23 ROG)....................................................................... b. Verkehrsflächen (§ 24 ROG)......................................................... c. Freiland (§ 25 ROG)....................................................................... d. Exkurs: Maßnahmen zur aktiven Bodenpolitik (§ 26 ff ROG) .... 4. Bebauungspläne und -richtlinien (§ 27 ROG) .................................... Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und –änderung ............. A. Entwicklungsprogramme ............................................................................. B. Örtliche Entwicklungskonzepte.................................................................. C. Flächenwidmungspläne ................................................................................ D. Bebauungsplanung ........................................................................................ Handelsbetriebe.................................................................................................... A. Die Entwicklung der Rechtsgrundlagen für Handelsbetriebe ................. B. Geeignete Flächen für Handelsbetriebe...................................................... C. Allgemeine Anknüpfungspunkte ................................................................ 1. Warenangebote....................................................................................... 2. Betriebsgröße.......................................................................................... D. Widmungs- und Betriebskategorien ........................................................... 1. EKZ 1 ...................................................................................................... 2. EKZ 2 ...................................................................................................... 3. EKZ III ................................................................................................... 4. Dienstleistungsbetriebe mit Warenverkauf ......................................... 5. Sonstige Betriebe .................................................................................... E. Projektänderungen ........................................................................................ F. Ausblick – Was wird die Überarbeitung des ROG für den Handel ändern? ...........................................................................................................
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Steiermark
I. Das Steiermärkische Raumordnungsgesetz A. Entwicklung, Aufbau und inhaltliche Besonderheiten Das Raumordnungsrecht wird in der Steiermark durch das am 1. November 1974 in Kraft getretene Steiermärkische Raumordnungsgesetz (ROG)1 geregelt, welches das Gesetz vom 27. Jänner 1965, LGBl 1965/78, über die Raumordnung im Lande Steiermark sowie das Gesetz vom 4. Juli 1964, LGBl 1964/329, über die Flächennutzungspläne und die Bebauungspläne ablöste.2 Bezüglich der Bezeichnung des Gesetzes orientierte man sich an bereits in anderen Bundesländern ergangenen Raumordnungsgesetzen.3 Aus den Erläuternden Bemerkungen zur Stammfassung des ROG lässt sich die Motivation des Landesgesetzgebers ableiten, einen organisatorischen Rahmen für die vorausschauende, dem Gemeinwohl verpflichtete Ordnung des Raumes zu schaffen sowie das Land und die Gemeinden betreffende Planungsmaßnahmen zu koordinieren.4 Dem ROG ist ein allgemein gehaltener Abschnitt I über kompetenzrechtliche Abgrenzungen und Grundsätze der Raumordnung vorangestellt. Anschließend erfolgt eine systematische Trennung in überörtliche (Abschnitt II) und örtliche Raumordnung (Abschnitt III), die jeweils eine demonstrative Aufgabenauflistung sowie die gesetzlichen Grundlagen der Raumordnungsinstrumente enthalten. In den weiteren vier Abschnitten finden sich Regelungen über Grundstücksteilungen und –umlegungen (§§ 35 ff) sowie Grenzänderungen (§§ 47 ff), gefolgt von Straf-, Übergangs- und Schlussbestimmungen (§§ 50 ff). Eine wesentliche Neuerung gegenüber der Rechtslage vor 1974 ist die Einführung eines Raumordnungsbeirates (§§ 11 ff). Weitere Novellen erfolgten, um den Zielsetzungen der Stammfassung besser gerecht zu werden sowie zu wenig konkrete Bestimmungen näher auszuführen (zB LGBl 1977/13, LGBl 1980/51). 1
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Gesetz vom 25. Juni 1974 über die Raumordnung im Lande Steiermark (Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974), LGBl 1974/127 idF LGBl 2007/47. Über das ROG hinaus finden sich gesetzliche Regelungen in Bezug auf die Raumordnung insbesondere in folgenden Vereinbarungen, Landesgesetzen und Verordnungen: 15a-B-VG-Vereinbarung der Länder Kärnten, Salzburg und Steiermark über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Raumordnung im Lungau – Murau – Nockgebiet, LGBl 1978/30; Vereinbarung der Länder Oberösterreich und Steiermark über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Raumordnung im gemeinsamen Grenzgebiet, LGBl 1979/87; Gesetz vom 28.06.1977 zur Erhaltung und Gestaltung des Ortsbildes von Gemeinden (Ortsbildgesetz 1977), LGBl 1977/54 idF 2001/71; Grazer Altstadterhaltungsgesetz 1980 (GAEG 1980), LGBl 1980/17 idF 2001/71; Raumordnungsrechtliche Verordnungen, wie zB Einkaufszentrenverordnung, LGBl 2004/25; Bebauungsdichteverordnung, LGBl 1993/38 idF 2003/61, Geschäftsordnung des Raumordnungsbeirates, LGBl 1975/11, Planzeichenverordnung, LGBl 2003/93. RV 71 Blg 7.GP 32. Anders hingegen Burgenland und Vorarlberg, wo die Bezeichnung „Raumplanung“ aus Art 118 Abs 3 Z 9 B-VG übernommen wurde. RV 71 Blg 7.GP 32.
I. Das Steiermärkische Raumordnungsgesetz
201
In der in § 1 Abs 2 enthaltenen Legaldefinition der Raumordnung, die sich inhaltlich kaum von jenen der anderen Bundesländer unterscheidet,5 stellt der Gesetzgeber das Gemeinwohlinteresse, die Erfordernisse des Umweltschutzes und die Bedürfnisse der Bevölkerung (wirtschaftlicher Natur sowie bezüglich Wohnkultur, Wohnbedürfnisse und Wohnvorstellungen)6 unter Berücksichtigung der freien Entfaltung der Persönlichkeit in der Gemeinschaft – ins Zentrum seines raumordnungspolitischen Wirkens. Abs 3 schließt eine über die Zuständigkeit des Landes hinausgehende Rechtswirkung von Bestimmungen, die Bundeszuständigkeiten berühren, aus. Die bereits in der Stammfassung enthaltenen Raumordnungsgrundsätze (§ 3 ROG) erfuhren mit der Novelle 2002 eine grundlegende Neufassung. Neben der Trennung der Ziele (Abs 2: zB Entwicklung der Wirtschafts-, Sozial- und Siedlungsstruktur, Landschaftsgestaltung, -erhaltung und -schutz) und Grundsätze ieS (Abs 1: zB Erhaltung und Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen durch sparsame und sorgsame Verwendung der natürlichen Ressourcen, Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und der Ordnung benachbarter Räume) wird nunmehr in § 3 Abs 2 ein Abwägungsauftrag erteilt. Die Nichtabwägung der „aufgrund ihrer thematischen Ausrichtung […] nicht bei allen Planungen oder raumbedeutsamen Maßnahmen“ relevanten Ziele im Einzelfall stellt einen Versagungsgrund für die aufsichtsbehördliche Genehmigung dar7 und kann für das nicht rechtmäßige Zustandekommen eines FlWPl verantwortlich sein.8 Ausdrücklich als anzustrebendes Ziel in Bezug auf Handelsunternehmen wird in § 3 Abs 2 Z 3 ROG die „Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen und privaten Gütern und Dienstleistungen in zumutbarer Entfernung durch – Entwicklung einer entsprechenden Siedlungsstruktur, – geeignete Standortvorsorge für Handels- und Dienstleistungseinrichtungen, – die zweckmäßige Ausstattung zentraler Orte entsprechend ihrer zentralörtlichen Funktion sowie – Stärkung der Funktionsfähigkeit bestehender Zentren“ genannt. Diese Form der Berücksichtigung von Nahversorgungsaspekten ist nach der Rsp des VfGH als kompetenzrechtlich zulässig einzuschätzen.9
5 6 7 8 9
„[P]lanmäßige, vorausschauende Gestaltung eines Gebietes“. RV 71 Blg 7.GP 34. EB zu Artikel I Z 1 der Novelle LGBl 2002/20. VfSlg 8280/1978. Vgl VfSlg 10.483/1985 über die Aufhebung der gegen Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG verstoßenden Stmk Raumplanungsvorschrift über Einkaufszentren sowie VfSlg 12.068/1989 und 14.685/1996, wo der VfGH die Kompetenzwidrigkeit des § 3 Abs 8 Z 3 Stmk ROG ausdrücklich verneinte. Vgl aber Mayer, Einkaufszentren, 376, der die vom Landesgesetzgeber vorgenommene Differenzierung zwischen den Einkaufszentrentypen aufgrund ihres Warenangebotes als kompetenzwidrig, in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbstätigkeit eingreifend und sachlich nicht gerechtfertigt wertet.
202
Steiermark
Die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben betreffend eine Umweltprüfung im Rahmen der Erstellung und (nicht bloß geringfügigen) Änderung von Plänen und Programmen wurde in der Steiermark nicht in einem eigenen Gesetz umgesetzt, sondern mit der Novelle 2005 (LGBl 2005/13) ins ROG integriert. Dabei verwundert etwas, dass als Einfügungsort die Bestimmung über die Raumordnungsgrundsätze gewählt wurde (§ 3 Abs 3: obligatorische und Abs 4 ROG: fakultative UP). Der Landesgesetzgeber hat den Anwendungsbereich auf Entwicklungsprogramme, örtliche Entwicklungskonzepte und FlWPl eingeschränkt, wenn diese geeignet sind, Grundlage für ein UVPpflichtiges Projekt zu sein, ein Europaschutzgebiet erheblich zu beeinträchtigen oder sonstige erhebliche Umweltauswirkungen nach sich zu ziehen (was durch eine Umwelterheblichkeitsprüfung zu beurteilen ist). Schwellen- und Grenzwerte werden durch Verordnung der LReg geregelt. Diese hat auch ein Stellungnahmerecht zur Frage der Umwelterheblichkeit. Eine Umweltprüfung kann nach Abs 6 dann entfallen, wenn für einen Plan höherer Stufe bereits ein solcher in umfassender Weise vorliegt und Eigenart sowie Charakter des Gebietes unverändert bleiben. Die voraussichtlichen erheblichen Umwelteinwirkungen sowie mögliche Alternativen sind in einem Umweltbericht (§ 3 Abs 3 iVm § 3a ROG) darzustellen und zu bewerten. Für die nötige Transparenz und Beteiligung der Bevölkerung sorgt die gemeinsame Auflage von Plan/Programm und Umweltbericht (bzw die Begründung für die Nichterforderlichkeit) sowie die Möglichkeit zur Stellungnahme (zB § 11 Abs 1 ROG). Den Bestimmungen über die Umweltprüfung angeschlossen ist in § 4 ROG eine Verpflichtung der LReg und der Gemeinden zur Bestandsaufnahme der raumordnungsrechtlich relevanten Entwicklungen, Gegebenheiten und voraussehbaren Veränderungen als Grundlage für die Landes- und Regionalplanung.
B. Änderungspotential des Stmk ROG Das Stmk ROG gilt als eines der kompliziertesten, komplexesten Raumordnungsgesetze Österreichs. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass das Landesgesetz bereits 19-mal novelliert wurde, und dies, obwohl das damit verfolgte Ziel eigentlich eine Vereinfachung bzw Verbesserung gewesen wäre. Teilweise führten die undurchsichtigen Bestimmungen zu klaren Fehlentwicklungen in der Raumplanung, wie sich etwa am vielzitierten Beispiel des Shoppingcenters Seiersberg10 belegen lässt. Das Gesetz enthält viele überlange Para10
Dieses größte steirische Shoppingcenter war im Jahre 2003 Gegenstand einer aufsichtsbehördlichen Überprüfung, nachdem die Landeshauptstadt Beschwerde dagegen erhoben hatte. Obwohl die Verkaufsfläche mit über 55.000m2 unzulässig war (durch die Trennung der vier Bauabschnitte durch öffentliche Interessentenwege sowie die Errichtung sog Verkehrsbauten für diverse Einsatzorganisationen wurde der Eindruck von vier einzelnen EKZ erweckt), wurde ein Nichtigkeitsverfahren aufgrund einer großzügigen, nicht nachvollziehbaren Interpretation der damals gel-
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
203
graphen, die zur Unübersichtlichkeit der Regelungsmaterie führen. Dazu kommt die Vermischung materieller und verfahrensrechtlicher Bestimmungen bei den einzelnen Raumordnungsinstrumenten, was durch die Einfügung von verschiedenen baurechtliche Bestimmungen (zB § 25 Abs 5 und 6) noch verschärft wird. Besondere Kritik wurde in der Literatur bereits zu den rechtlichen Grundlagen der Einkaufszentren laut, die sich teils als den eigentlichen Zielen der Raumordnung widersprechend, teils als unvollziehbar herausgestellt haben.11 Seit mittlerweile über einem Jahr wird an der Überarbeitung des Stmk ROG gearbeitet. Fünf Arbeitskreise haben in den Bereichen „Landwirtschaft“, „Bebauungsplan neu“, „Generalthema Handel“, „Verschlankung des Raumordnungsgesetzes“ sowie „überörtliche Raumordnung“ versucht, Änderungsmöglichkeiten unter den unterschiedlichen beteiligten Interessensvertretern abzustimmen und in einem Protokoll zusammenzufassen. Derzeit werden die Ergebnisse aller Arbeitsgruppen zu einem Rohentwurf vereint. Wann die LReg eine Vorlage verabschiedet und zur Begutachtung aussenden wird bzw wie lange es bis zur tatsächlichen Novellierung des ROG dauert, ist für Außenstehende noch nicht abschätzbar.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen A. Überörtliche Raumplanung (Abschnitt II des ROG) 1. Allgemeines Die Aufgaben der Landesregierung im Rahmen der überörtlichen Raumplanung ergeben sich aus § 6 ROG, wonach ihr wichtige Landes- und Regionalplanungsaufgaben (insb Entwicklungsprogramme), eine Koordinierungssowie Beratungs- bzw Informationsfunktion obliegen. Dazu zählt auch die Vertretung der überörtlichen Raumordnungsinteressen des Landes gegenüber jenen des Bundes und der benachbarten Länder. Wichtiges Hilfsmittel bei der Erfüllung von Planungsaufgaben ist der beim Amt der LReg eingerichtete und für jedermann frei zugängliche Raumordnungskataster (§ 7), der alle maßgeblichen Planungsgrundlagen zusammenfasst. Beratendes Organ der Landesregierung ist der Raumordnungsbeirat12, der entsprechend den Erläuterungen anlässlich seiner Einführung in die ROG-Stammfassung als „repräsentatives Organ für die Behandlung aller sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Belange der Raumordnung in der Steiermark“ und somit nur als ein Beratungsorgan ohne Behördenqualität anzusehen ist. Zur Sicherung der Durch-
11 12
tenden EKZ-Bestimmungen (Zusammenrechnungsregel sowie Bestimmung über den zentralörtlichen Standortraum) als nicht erforderlich erachtet. Vgl nur Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 56. RV 71 Blg 7. GP 35.
204
Steiermark
führung der Raumordnungsgrundsätze und der überörtlichen Raumplanungsaufgaben kann die LReg für bestimmte Teile des Landesgebietes Bausperren13 erlassen (§ 13a ROG). Diese Verordnungen sind im Amtsblatt der Grazer Zeitung sowie „auch sonst ortsüblich und zweckmäßig“ bekanntzumachen.
2. Entwicklungsprogramme (§ 8 ff ROG) Entwicklungsprogramme sind überörtliche Raumordnungsinstrumente mit Verordnungsqualität basierend auf den Raumordnungsgrundsätzen sowie den Aufgaben der überörtlichen Raumordnung (§ 6 Z 1 ROG), die jene Maßnahmen festlegen, die zur Erreichung der gesteckten Raumordnungsziele erforderlich sind. Grundstückseigentümer haben das Betreten ihrer Grundstücke und Bauwerke von durch die LReg ermächtigten Personen etwa für Vermessungsarbeiten zur Vorbereitung, Erlassung oder Änderung eines EP nach Maßgabe des § 5 ROG zu dulden. Mangelnde Grundlagenforschung kann zur Aufhebung eines EP wegen Gesetzwidrigkeit durch den VfGH führen.14 Hoheitsakte, die nicht im Einklang mit den Entwicklungsprogrammen stehen, sind mit Nichtigkeit bedroht (§ 13 ROG; § 8 LEP). Darüber hinaus wird auch kein Widerspruch anderer „raumbedeutsamer Maßnahmen“ im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung des Landes, der Gemeinden und der landesrechtlich eingerichteten Körperschaften öffentlichen Rechts zugelassen. Je nach ihrem Geltungsbereich unterscheidet man das Landesentwicklungsprogramm, regionale Entwicklungsprogramme sowie Entwicklungsprogramme für Sachbereiche (zB Entwicklungsprogramm zur Versorgungsinfrastruktur/Einkaufszentrenverordnung (EKZ-VO)15 sowie das Programm zur hochwassersicheren Entwicklung der Siedlungsräume16). Auf Grundlage der §§ 8 und 9 ROG wurde bereits im Jahr 1977 ein Landesentwicklungsprogramm erlassen.17 Als Entwicklungsleitbild sowie Orientierungshilfe (§ 1 Abs 1 LEP) hat es die Aufgabe, die anzustrebende soziale, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung darzustellen (§ 9 ROG) und das Land entsprechend der Zielsetzungen in Abs 3 planmäßig und vorausschauend zu gestalten (Abs 2). Es besteht aus einer textlichen sowie zeichnerischen Dar13 14 15
16 17
Vgl sinngemäß § 33 Abs 2–4 ROG. VfSlg 14.616/1996. Diese Verordnung der LReg enthält für die (nicht kompetenzwidrige) Standortplanung von Einkaufszentren konkrete Angaben zur zentralörtlichen Größenordnung für EKZ und Vorgaben für die örtliche Raumplanung der Einkaufszentrenstandortgemeinden. Vgl Verordnung der Stmk LReg vom 3.05.2004, mit welcher das Entwicklungsprogramm zur Versorgungsinfrastruktur (Einkaufszentrenverordnung) erlassen wird, LGBl 2004/25 samt Erläuterungen. Dazu näher Eisenberger, Programm, 179. Verordnung der LReg vom 11.07.1977, mit der das Landesentwicklungsprogramm erlassen wird, LGBl 1977/53. Im Jahr 2005 hat die Stmk LReg beschossen, das LEP zu überarbeiten. Als eine Vorstufe hierfür ist die Erstellung eines Landesentwicklungsleitbildes anzusehen.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
205
stellung samt Planzeichenerklärung (Anlage 1). § 2 Abs 3 LEP nimmt eine stufenförmige Ordnung der anzustrebenden Raumstruktur in ein Netz von Siedlungsschwerpunkten (zentrale Orte) vor – nämlich in Kernstädte, regionale Zentren und Nebenzentren sowie Nahversorgungszentren – und weist in Abs 5 die steirischen Gemeinden entsprechend zu (zB Graz als Kernstadt, Leoben als regionales Zentrum; lediglich die Festlegung von Nahversorgungszentren obliegt gemäß Abs 6 den regionalen Entwicklungsprogrammen). Daneben werden bestimmte politische bzw Gerichts-Bezirke als sog Planungsregionen und -räume ausgewiesen. Planungsregionen, wie zB Bruck an der Mur, Judenburg und Weiz, zeichnen sich dadurch aus, dass sie „weitgehend in sich geschlossene Lebensräume“ darstellen, die fast alle „Daseinsgrundfunktionen“ gewährleisten. In der Folge legt das LEP (§§ 4–6) weitere Grundsätze für regionale Entwicklungsprogramme (zB ausreichende Versorgung der Planungsregion mit öffentlichen und privaten Dienstleistern und anderen Einrichtungen) und Sachprogramme (Pflicht zur Erlassung ua eines EP für Industrie und Gewerbe mit bestimmtem Inhalt, zB Entwicklungsmaßnahmen) sowie für die örtliche Raumplanung (Vorsehen von Reserveflächen in günstiger Lage als Kern-, Büro- und Geschäftsgebiete für Neuansiedelungen) fest. Regionale Entwicklungsprogramme orientieren sich bei der Darstellung der anzustrebenden ökologischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Entwicklung der Planungsregion nicht nur nach den allgemeinen Regeln über Entwicklungsprogramme, sondern werden vom Landesentwicklungsprogramm sowie den Sachbereichsprogrammen determiniert. Sie formulieren insbesondere regionsspezifische Ziele (zB Umwelt, Wirtschaftsstruktur nach den Sektoren, Verkehrswesen) und die zur Erreichung derselben notwendigen Maßnahmen (Mindestinhalt nach § 10 Abs 2 Z 1 und 2 ROG). In Bezug auf Einkaufszentren können sie weitere regionsspezifische Abstufungen gegenüber dem EP zur Versorgungsinfrastruktur vornehmen oder solche an bestimmten Standorten auch ausschließen (§ 10 Abs 2 Z 3 ROG). Zur weiteren Ergänzung oder Konkretisierung der regionalen EP können wiederum eigene Sachbereichsentwicklungsprogramme erlassen werden (Abs 5).
B. Örtliche Raumplanung (Abschnitt III des ROG) 1. Allgemeines Die Aufgaben der im Rahmen des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde zu vollziehenden Aufgaben der örtlichen Raumplanung (§ 18 ROG) lassen sich in drei Gruppen zusammenfassen: – Ordnung des Gemeindegebietes – Koordinierung von raumbedeutsamen Maßnahmen – Wahrung der Belange der örtlichen Raumplanung der Gemeinde. § 20 ROG sieht zur leichteren Abstimmung der örtlichen Raumordnung von räumlich funktionell eng verknüpften Gemeinden deren Zusammen-
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Steiermark
schluss zu Raumordnungsgemeinschaften in Form von Verwaltungsgemeinschaften oder Vereinen vor.18 Zur Erfüllung der beschriebenen Aufgaben stehen den Gemeinden drei Raumordnungsinstrumente zur Verfügung: örtliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne sowie Bebauungspläne. Diese sollen im Folgenden kurz besprochen werden. Allgemein kann noch vorausgeschickt werden, dass § 5 ROG den Gründstückseigentümern – wie bei den EP – die Verpflichtung auferlegt, das Betreten ihrer Grundstücke und Bauwerke für Vermessungsarbeiten zur Vorbereitung, Erlassung oder Änderung eines FlWPl oder Bebauungsplanes zu dulden.
2. Örtliches Entwicklungskonzept (§ 21 ROG) § 21 Abs 1 ROG enthält für jede Gemeinde die Verpflichtung, in Abstimmung mit den Nachbargemeinden mittels Verordnung ein örtliches Entwicklungskonzept zu erlassen und fortzuführen.19 Als Grundsatzplan, der selbst auf der Bestandsaufnahme nach § 4 ROG sowie der überörtliche Planung basiert und dieser nicht widersprechen darf, enthält das EK für einen Planungszeitraum von zumindest 15 Jahren grobe Vorgaben für weitere Planungen, insbesondere den FlWPl20, sowie langfristige, aufeinander abgestimmte Entwicklungsziele samt der dafür notwendigen raumbedeutsamen Maßnahmen. Das Gesetz schreibt eine Abstimmung mit Nachbargemeinden vor (§ 21 Abs 3 letzter Satz ROG) und normiert folgende inhaltliche Kriterien: – Voranstellung einer Kurzfassung des EK zur zusammenfassenden Darstellung der überörtlichen und örtlichen Situation der Gemeinde – Angabe der zeitlichen Reihenfolge der raumbedeutsamen Maßnahmen (Abs 1) – Berücksichtigung rechtswirksamer Planungen des Bundes und des Landes (Abs 2) – Abschätzung des Baulandbedarfes (ua auch für den Handel; Abs 3) – zeichnerische Darstellung des gesamten Gemeindegebietes (Entwicklungsplan; Abs 3), möglichst kurzer und klarer Wortlaut21 und Erläuterungsbericht (Abs 6) – Bestimmung der Funktionen einzelner Teilräume, Entwicklungsrichtungen und Entwicklungsgrenzen von Baugebieten sowie eine Prioritätensetzung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung (Abs 3) – Festlegung besonderer Standorte für Wohnen, Handel, Gewerbe und Industrie, schützenswerte Bereiche (Abs 3) – Aufbau entsprechend dem regionalen EP gemäß § 10 ROG (Abs 4) 18 19
20 21
Vgl die EB zur ROG-Stammfassung. Im Falle einer Gemeindekooperation sind die einzelnen EK aufeinander abzustimmen und in Form eines einheitlichen Gesamtkonzeptes zu führen (§ 21 Abs 1 2. Satz ROG). RV 71 Blg 7. GP 36. Es soll nur verordnet werden, was im Plan selbst nicht dargestellt wird.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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– Ergänzung durch Sachbereichskonzepte (Abs 5, zB Energiekonzepte, vgl auch Abs 5a sowie § 21a ROG).
3. Flächenwidmungsplan (§ 22 ROG) Der FlWPl ist eine Verordnung der Gemeinde im Rahmen der örtliche Raumplanung, die dem Bundesrecht, dem Landesrecht Steiermark allgemein und den Raumordnungsgrundsätzen sowie den höherrangigen Raumordnungsinstrumenten im Besonderen nicht widersprechen darf22 und das gesamte Gemeindegebiet räumlich gliedert bzw die Nutzungsart aller Flächen festlegt. Er wird in den Materialien zur ROG-Stammfassung als äquivalentes Gegenstück zum Entwicklungsprogramm im überörtlichen Bereich beschrieben.23 Zuvor noch als „Flächennutzungsplan“ bezeichnet, wurde ab 1974 eine Harmonisierung des Begriffs mit den anderen Bundesländern vorgenommen. Der FlWPl besteht aus einem normativen Teil24 – dem Wortlaut –, einer zeichnerischen Darstellung samt Planzeichenerklärung sowie einem Erläuterungsbericht (§ 22 Abs 9 ROG). In den Abs 7 und 8 werden ausdrücklich verschiedene Flächen (zB Bundesstraßen, Gefahrenzonen, Energieversorgungsanlagen) aufgezählt, die – wenn auch ohne verbindlichen Charakter – ersichtlich zu machen sind. Andere Verordnungen und Bescheide der Gemeinde aufgrund von Landesgesetzen sowie Akte der Gemeinde als Trägerin von Privatrechten dürfen dem FlWPl bei sonstiger Nichtigkeit nicht widersprechen (§ 32 ROG). Folgende Nutzungsarten sind in § 22 Abs 3 Z 1–3 vorgesehen: a. Bauland (§ 23 ROG) § 23 ROG wird in den Materialien zur ROG-Stammfassung 1974 als „Schlüsselbestimmung dieses Gesetzes“ bezeichnet, zumal hier wichtige Baulandkriterien, also alle wesentlichen Voraussetzungen für die Nutzung eines Gebietes als Bauland, festgelegt werden. Nach der Rechtsprechung ist dabei zu beachten, dass es nicht darauf ankommt, ob ein Grundstück „zur Bebauung geeignet ist“, sondern ob es grundsätzlich als Bauland geeignet ist.25 Nach Abs 12 ist für sämtliche Baulandflächen gebietsweise die mindest- und höchstzulässige Bebauungsdichte festzulegen.26 Folgende „Baugebietstypen“ mit unterschiedlichem Erschließungszustand sind je nach Erfordernis bzw Zweckmäßigkeit gesondert im FlWPl auszuweisen:
22 23 24 25 26
§ 22 Abs 1 ROG iVm § 32, der im Wesentlichen § 13 entspricht. RV 71 Blg 7. GP 36. Anderwald/Gorbach/Holub, Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974, 95. VwGH 20.02.1997, 96/06/0237. Rechnerisch ergibt sich diese aus aus der Teilung der Geschoßgesamtfläche durch die zugehörige Bauplatzfläche. Näheres vgl Bebauungsdichte-VO der LReg, LGBl 1993/38 idF LGBl 2003/61.
208 •
Steiermark Auffüllungsgebiete (§ 25 Abs 2 Z 2 ROG)
Auffüllungsgebiete sind „Baulücken“ (kleinräumige, zusammenhängend bebaute Flächen im Freiland mit einer unbebauten Fläche von höchstens 3.000m2), die für das gesamte Gemeindegebiet nur einmalig im Zuge einer Revision als Sondernutzung festgelegt werden dürfen. In Frage kommen nur bauplatzgeeignete Flächen mit gesicherter Abwasserreinigung entsprechend dem Stand der Technik, die ausschließlich für Wohnbauten bestimmt und von mindestens vier Wohnhäusern umgeben sind. Schließlich müsste durch die zu erfolgende Bebauung eine Verbesserung des Orts- und Landschaftsbildes erzielt werden können. •
Aufschließungsgebiete (§ 23 Abs 3 ROG)
Unter Aufschließungsgebieten versteht man Grundflächen, die zur Zeit der Planerstellung mangelhaft erschlossen sind oder bei denen öffentliche Interessen gegen eine Verwendung als Bauland sprechen. Festlegung und Freigabe eines Aufschließungsgebietes erfordern eine ausreichende Begründung. Der Gemeinderat kann die Aufhebung einer solchen Verfügung nur mit 2/3Mehrheit beschließen. Die Kundmachung richtet sich nach der Gemeindeordnung bzw dem Grazer Stadtrecht. •
Sanierungsgebiete (§ 23 Abs 4 ROG)
Die Ausweisung von Sanierungsgebieten dient der Beseitigung städtebaulicher oder hygienischer Mängel sowie der Vermeidung der Gefährdung der Sicherheit oder gesundheitlicher Folgen in einem Zeitraum von grundsätzlich 15 Jahren. •
Vollwertiges Bauland mit den erforderlichen Baugebieten (§ 23 Abs 1, 5–7 ROG)
Als „vollwertig“ kann nur jenes Bauland bezeichnet werden, das dem voraussichtlichen Baulandbedarf für die zu erwartende Siedlungsentwicklung (auch hinsichtlich Gewerbe und Industrie) in der Gemeinde sowie weiteren im Gesetz genannten Kriterien (kein Ausschluss der Verbauung durch natürliche Gegebenheiten oder der Orts- bzw Landschaftsbildwahrung, erfolgte bzw unproblematische Aufschließung, keine der Nutzung widersprechende Immissionsbelastung) entspricht. § 23 Abs 5 ROG weist dem Verwendungszweck nach folgende Baugebiete aus: – reine Wohngebiete (lit a; ausschließlich Wohnbauten, daneben nur dem Gebietscharakter entsprechende Nutzungen27 oder jene zur Deckung der täglichen Bedürfnisse der Bewohner dieses Gebietes28)
27
VwGH 5.12.2000, 99/06/0159 (Architekturbüros); 24.04.1997, 96/06/0269 (Zeichenbüro); 28.11.1991, 91/06/0030 (Heurigenlokal); 19.09.1991, 90/06/0198 (Antiquitätentischlerei).
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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– allgemeine Wohngebiete (lit b; neben Wohnbauten auch Gebäude zur Deckung der wirtschaftlichen, sozialen, religiösen und kulturellen Bedürfnisse der Bewohner ohne dem Wohncharakter widersprechende Belästigungen)29 – Kerngebiete (lit c; Versorgungs- und Arbeitszentren für ihren Umgebungsbereich,30 die durch breit gestreute Nutzungsmöglichkeiten nebeneinander, hohe Bebauungsdichte und gute Verkehrslage gekennzeichnet sind; zulässig ist gs alles, was „sich der Eigenart des Kerngebietes entsprechend einordnen“ lässt und keine dem Gebietscharakter widersprechende Belästigung verursacht,31 wie insbesondere Einrichtungen für Bildung, Kultur, Handel, Dienstleistungen, Gastgewerbe, Verwaltungs- und Bürogebäude, Wohngebäude, Garagen sowie nach § 23a Abs 6 lit a und b ROG Einkaufszentren) – Gewerbegebiete (lit d; Betriebe und Anlagen aller Art, Verwaltungsgebäude, Einzel- und Handelsbetriebe nur gleichzeitig oder nach anderer Bebauung in untergeordnetem Ausmaß sowie Wohnungen, die zur Aufrechterhaltung nötig sind; die Ausweisung eines Gewerbegebietes ist an zwei Voraussetzungen gebunden: nur im Anschluss an bestehendes, überwiegend bebautes Kern-, Dorf- und Wohngebiet zulässig; Bebauung von innen nach außen) – Industrie- und Gewerbegebiete 1 (lit e Z 1; Betriebe und Anlagen ohne unzumutbare Belästigungen oder gesundheitsgefährdende Immissionsbelastung, samt Schulungs- und Forschungseinrichtungen und bestimmte zur Aufrechterhaltung dieser dienende Einrichtungen) – Industrie- und Gewerbegebiete 2 (lit e Z 2; Betriebe und Anlagen, die nicht unter die Z 1 fallen) 28
29
30 31
VwGH 17.11.1983, 82/06/0114 (Kfz-Werkstätte); 23.09.1999, 98/06/0140 (Frisiersalon). VwGH 26.06.1997, 97/06/0037 (Geschäftslokal mit Tiefgarage). Nach VwGH 22.06.1995, 92/06/0114 stellt § 23 Abs 4 lit b des Stmk ROG 1974 idF vor der Novelle LGBl 1986/39 ausdrücklich auf die Bedürfnisse „der Bewohner DES WOHNGEBIETES“ ab. Wie sich auch aus den Materialien zur Novelle LGBl 1986/39, mit der die im Beschwerdefall noch nicht anzuwendende geltende Fassung des § 23 Abs 5 lit b leg cit geschaffen wurde („der Bewohner VON WohngebietEN“) ergibt, sollte damit bewirkt werden, „dass auch solche Betriebe errichtet werden können, die nicht nur den Bewohnern des jeweiligen Gebietes, sondern auch der angrenzenden Wohngebiete dienlich sind“ (vgl dazu auch VwGH 18.05.1995, 92/06/0068). Wie der VwGH in seinem Erkenntnis vom 24.09.1992, 91/06/0233 zum Ausdruck gebracht hat, dient eine „Diskothek [...] sozialen Bedürfnissen nicht nur von Bewohnern“ des Wohngebietes, „sondern entfaltet typischerweise eine Anziehungskraft auch für Bewohner der weiteren Umgebung und auch außerhalb des festgelegten Wohngebietes“. Schon deshalb erweist sich eine Diskothek in einem allgemeinen Wohngebiet im Sinne des § 23 Abs 4 lit b ROG in der Fassung des Stammgesetzes als jedenfalls unzulässig (vgl auch VwGH 24.09.1992, 91/06/0233 und 15.12.1994, 94/06/0121). Vgl Anderwald/Gorbach/Holub, Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974, 102. VwGH 19.03.1998, 94/06/0143 (Kaffeehaus in der Betriebsform einer Diskothek).
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– Dorfgebiete (lit f; vornehmlich Land- und Forstwirtschaftsbetriebe in verdichteter Anordnung, darüber hinaus vergleichbar mit allgemeinem Wohngebiet) – Kurgebiete (lit g; Flächen mit besonderen Heilvorkommen oder klimatischen Faktoren) – Erholungsgebiete (lit h; Flächen für Beherbergungsbetriebe, Fremdenverkehrseinrichtungen und Gebäude zur Deckung des Wohnbedarfs der darin Tätigen) – Gebiete für Einkaufszentren 1 (lit i; § 23a Abs 5 lit a)32 – Gebiete für Einkaufszentren 2 (lit j; § 23a Abs 5 lit b)33 – Ferienwohngebiete (lit l; Flächen für Zweitwohnsitze). Darüber hinaus können im FlWPl folgende Zonen ersichtlich gemacht werden: – Zonen für Betriebe oder einzelne Betriebsarten, die in den Anwendungsbereich der Seveso-II-RL fallen (Abs 5 lit e) – unbebaubare Teile von Erholungsgebieten (Abs 5 lit h) – Beschränkungszonen für Zweitwohnsitze in sog „Vorbehaltsgemeinden“ (Abs 5a), – Gebiete mit erhaltenswerten Orts- und Straßenbildern (Abs 6) – historische, städtebaulich und architektonisch bedeutsame Gebäudegruppen (Abs 6) – Zonen, in denen bestimmte Brennstoffe für die Beheizung baulicher Anlagen unzulässig sind (Abs 16). b. Verkehrsflächen (§ 24 ROG) Flächen zur Abwicklung des fließenden und ruhenden Verkehrs, zur Aufschließung des Bau- und Freilandes sowie zur Erhaltung, den Betrieb und den Schutz der Verkehrsanlagen bzw Versorgungsleitungen werden im FlWPl als „Verkehrsflächen“ ausgewiesen. Ist dies nicht möglich oder zweckmäßig, weil die Verkehrsflächen „nicht dem Haupterschließungsnetz angehören“ und sich damit „die zweckmäßige Lage und erforderliche Leistungsfähigkeit erst aus der Art der Verbauung der einzelnen Baugebiete“ ergibt,34 erfolgt eine Festlegung im Bebauungsplan. c. Freiland (§ 25 ROG) Unter Freiland versteht man jene Teile des Gemeindegebietes, die nach Festlegung des Baulandes und der Verkehrsflächen in erster Linie für land- und 32
33 34
Die Rsp (zB VwGH 17.06.1992, 87/06/0131, 0132), wonach diese Gebiete keinen Immissionsschutz gewährleisten, kann angesichts der Kriterien des § 23a Abs 6 ROG wohl als überholt angesehen werden. Vgl auch Hauer/Trippl, Steiermärkisches Baurecht4, 664. Auch hier gilt bzgl Immissionsschutz das zu EKZ 1-Gebieten oben Ausgeführte. Anderwald/Gorbach/Holub, Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974, 107.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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forstwirtschaftliche Zwecke übrig bleiben. Freilandflächen, die anders genutzt werden und kein Ödland darstellen, sind gemäß § 25 Abs 2 ROG als Sondernutzung festzulegen, wie zB Flächen für Erwerbsgärtnereien, für Kur-, Erholungs-, Spiel- und Sportzwecke und Auffüllungsgebiete. Eine Bebauung des Freilandes ist eingeschränkt möglich (§ 25 Abs 3–5 ROG); in bestimmten Fällen ist vor einer baurechtlichen Bewilligung ein Sachverständigengutachten einzuholen (Abs 6). d. Exkurs: Maßnahmen zur aktiven Bodenpolitik (§ 26 ff ROG) Seit der Novelle 2002 sind im ROG folgende Maßnahmen bzw Festlegungen im FlWPl zur Verwirklichung der angestrebten Entwicklungsziele, insbesondere zur Vorsorge von Wohnungen und Betrieben, entsprechend dem zu erwartenden Bedarf (§ 23 Abs 1)“ vorgesehen: – Privatwirtschaftliche Vereinbarungen der Gemeinde mit Grundeigentümern über die Verwendung von Grundstücken (§ 26a) – Festlegung von Bebauungsfristen anlässlich einer Revision des FlWPl (§ 26b) – Heranziehung von bauunwilligen Grundeigentümern zur Leistung einer Investitionsabgabe (§ 26b Abs 2 lit c, 3 und 4) – Widmung von Flächen für nachweislich notwendige, öffentlichen Zwecken dienende und dem umliegenden Gebiet zugeordnete Einrichtungen und Anlagen (zB Schulen, Kindergärten, Altenheime, kommunale Einrichtungen) als Vorbehaltsflächen (§ 26c Abs 1) – Festlegung von Flächen für den förderbaren Wohnbau sowie für Gewerbe und Industrie als Vorbehaltsflächen sofern im örtlichen Entwicklungskonzept vorgesehen (§ 26 c Abs 2).
4. Bebauungspläne und -richtlinien (§ 27 ROG) Nach Inkrafttreten des FlWPl erlässt die Gemeinde sog Bebauungspläne, die Siedlungs- und Bauformen festlegen, sofern nicht Teile des Baulandes mit Beschluss davon ausgenommen (Zonierung, § 27 Abs 1 ROG) und dann ev durch Bebauungsrichtlinien näher geregelt sind. Die Bebauungsplanung hat eine den Raumordnungsgrundsätzen entsprechende Entwicklung der Struktur und Gestaltung des Baulandes anzustreben und fixiert die näheren, für eine geordnete Bebauung erforderlichen Einzelheiten, wie Bebauungsweise, Fluchtlinien, zulässige Gebäudehöhe usw (§ 28 ROG). Gebiete, in denen Einkaufszentren errichtet werden dürfen, erfordern zwingend die Erstellung eines Bebauungsplanes vor Erlangung einer Baubewilligung (§ 27 Abs 1a ROG).35 Beide Instrumente der Bebauungsplanung stellen Verordnungen des Gemeinderates dar, die selbst im Einklang mit Gesetzen und Verordnungen 35
Vgl aber Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 61 f, die es für möglich halten, dass der Landesgesetzgeber die Aufhebung dieser Bestimmung vergessen hat.
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des Bundes und Landes Kärnten und dem FlWPl stehen müssen und gegen die wiederum andere Hoheitsakte der Gemeinde aufgrund von Landesgesetzen (ausgenommen in Fällen des § 32 Abs 1a und 1b ROG) nicht widersprechen dürfen (§ 32 Abs 3 ROG). Baubewilligungen nach dem Steiermärkischen Baugesetz dürfen gemäß § 27 Abs 6 ROG erst nach Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes erteilt werden.36 Auch kommunale Maßnahmen der Privatwirtschaftsverwaltung müssen einem Bebauungsplan entsprechen (§ 32 Abs 4 ROG).
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung A. Entwicklungsprogramme Die Absicht der Erstellung eines EP muss gemäß § 11 Abs 1 ROG bestimmten Stellen (zB im Planungsraum liegende Gemeinden, Kammern, …) mit der Aufforderung zur Einbringung von Anregungen innerhalb einer zwischen einem und drei Monaten liegenden Frist bekannt gegeben werden. Denselben Stellen ist auch ein fertig gestellter Entwurf zur Stellungnahme (innerhalb einer Frist von mindestens zwei Monaten) zugesandt werden (Abs 2). Während der allgemeinen Auflage des Entwurfs (samt Umweltbericht bzw Begründung dessen Nichterforderlichkeit) kann jeder Einsicht nehmen und derjenige mit begründetem Interesse eine Stellungnahme abgeben. Unter Umständen sind auch von Umweltauswirkungen betroffene Nachbarländer im Ausland zu einer Stellungnahme einzuladen. Andere Planungsträger und Unternehmen von besonderer Bedeutung (§ 4 Abs 2 nennt zB Energieversorger) sind in das Verfahren nach Abs 1 und 2 nach Möglichkeit einzubeziehen (Abs 3). Gemeinden haben Gelegenheit, sich aus dem Entwurf ergebende Probleme bei der Festlegung von Bauland (Abs 4 iVm §§ 18 und 34 Abs 8 ROG) bekannt zu geben, was wiederum Voraussetzung für eine Abwälzung von Entschädigungsforderungen auf die LReg darstellt. Die endgültige Festlegung eines Entwicklungsprogramms erfordert nach Einholung einer Stellungnahme des Raumordnungsbeirates (§ 15 Abs 1 Z 1 ROG) einen Beschluss der LReg. Vor Erlassung eines regionalen EP kommt den vorübergehend für eine vom LEP festgelegte Planungsregion einzurichtenden regionalen Planungsbeiräten ein Stellungnahmerecht zu, deren beratende Tätigkeit mit der rechtswirksamen Kundmachung des regionalen EP beendet ist.37 Die Änderung von Entwicklungsprogrammen ist nur eingeschränkt, dem Verfahren zur Erstellung (§ 11) folgend, möglich. § 12 ROG lässt Modifizierungen nur zu, „soweit dies 36 37
Für Zubauten reicht nach eben dieser Bestimmung ein Gutachten eines Ortsplaners. Anderwald/Gorbach/Holub, Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974, 81.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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a) bei wesentlicher Änderung der Planungsvoraussetzungen oder b) zur Vermeidung von Widersprüchen zu Gesetzen des Bundes oder des Landes und zu Verordnungen des Bundes erforderlich ist.“
B. Örtliche Entwicklungskonzepte Hilfestellungen für Gemeinden bei der Erlassung eines örtlichen Entwicklungskonzeptes sind im ROG in zweifacher Hinsicht vorgesehen: Nach § 19 gibt es die Möglichkeit zur Beratung sowie zur Gewährung von Zweckzuschüssen durch die LReg. Der Verfahrensablauf zur Erlassung eines EK richtet sich im Wesentlichen nach den Bestimmungen für FlWPl und soll daher nur in aller Kürze wiedergegeben werden. Mit der Novelle des ROG 2005 wurde nicht nur die gemeinschaftsrechtliche SUP-RL 2001/42/EG umgesetzt, sondern auch bereits überfällige Adaptierungen der EK-Regelungen (insb hinsichtlich Gemeindekooperation, Abstimmung mit Nachbargemeinden, Planungshorizont von 15 Jahren, Einsichtnahme im Internet, Genehmigungspflicht) vorgenommen. Nach § 21 Abs 7 entscheidet über die Auflage des Entwurfes eines örtlichen Entwicklungskonzeptes bzw eines Sachbereichskonzeptes der Gemeinderat mit 2/3-Mehrheit.38 Die Auflage zur Einsicht- und Stellungnahme erfolgt mit Umweltbericht oder zumindest samt Begründung für die fehlende Erforderlichkeit eines solchen. Die Verständigung muss in geeigneter Form bzw je nach technischen Möglichkeiten auch im Internet vorgenommen werden. Das weitere Verfahren richtet sich nach § 29 Abs 5 und 6 ROG. Im Anschluss an die Beschlussfassung ist das örtliche Entwicklungskonzept von der LReg mit Bescheid zu genehmigen (§ 21 Abs 8 ROG), sofern die Unterlagen vollständig vorgelegt wurden und keine Versagungsgründe nach § 29 Abs 9 ROG (zB Widerspruch zu Raumordnungsgrundsätzen oder zu einem EP) vorliegen. § 29 Abs 10 und 11 ROG ist sinngemäß anzuwenden. Eine allgemeine Einsichtnahme ist im Gemeindeamt (Magistrat) während der Amtsstunden möglich (§ 29 Abs 14 ROG). Örtliche Entwicklungskonzepte sind auf einen Planungszeitraum von 15 Jahren ausgelegt und können gemäß § 21 Abs 1 letzter Satz ROG nur bei wesentlicher Veränderung der Planungsvoraussetzungen abgeändert werden. Die Fortführung und Änderung richtet sich nach den §§ 30 und 31 ROG, die im Wesentlichen dieselben Voraussetzungen für FlWPl vorsehen (siehe unten). Wird eine Gemeinde hinsichtlich ihrer Verpflichtung gemäß § 30 ROG säumig, greifen die aufsichtsbehördlichen Maßnahmen des § 51 Abs 1 ROG, wonach die Zuständigkeit zur Erlassung des örtlichen Entwicklungskonzeptes auf die LReg übergeht.
38
§ 29 Abs 3 ROG gilt sinngemäß.
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C. Flächenwidmungspläne Plant eine Gemeinde die Erstellung oder wesentliche Änderung eines FlWPl, kann sie nach der Ermessensbestimmung des § 22 Abs 2 ROG bei der LReg einen Antrag auf Bekanntgabe der „bezughabenden Ziele und Festlegungen“ der überörtlichen Raumordnung stellen, insbesondere falls noch kein Entwicklungsprogramm vorliegt. Das Verfahren zur Erlassung eines Flächenwidmungsplanes ist in 14 Absätzen des § 29 ROG geregelt, auf den auch die Verfahrensbestimmungen aller weiteren örtlichen Raumordnungsinstrumente im Wesentlichen verweisen (§ 21 Abs 7 und 9; § 27 Abs 2 ROG). Aufgrund der fehlenden Berufungsmöglichkeit bei Plänen mit Verordnungsqualität war es dem Gesetzgeber ein Anliegen, die Betroffenen weitgehend in den Planerstellungsprozess einzubinden39 und schon die Absicht zur Aufstellung oder Änderung des FlWPl der Öffentlichkeit durch Anschlag an die Amtstafel (in Graz durch einmalige Verlautbarung im Amtsblatt) kundzumachen sowie auch sonst ortsüblich und zweckmäßig bekanntzumachen. Innerhalb von zumindest vier Wochen kann jedes Gemeindemitglied bzw auch andere mit berechtigten Interessen Bauvorhaben und sonstige Planungsinteressen oder -anregungen schriftlich bekannt geben. Betroffene Stellen sind überdies – unter Wahrung der 4-WochenFrist – zu benachrichtigen (§ 29 Abs 1 ROG). Vor Auflage eines Entwurfes hat der Gemeinderat das örtliche Entwicklungskonzept (§ 21 ROG) zu beschließen sowie eine Beratung iSd § 19 Abs 1 ROG vorzunehmen (§ 29 Abs 2 und 3 ROG). Die Auflagefrist zur allgemeinen Einsicht und Stellungnahme beträgt mindestens 8 Wochen, in denen schriftlich begründete Einwendungen erhoben werden können. Kundmachung und Verlautbarung richten sich wiederum nach § 29 Abs 1 ROG. Von amtswegigen Umwidmungen betroffene Grundeigentümer sind gemäß Abs 4a schriftlich zu verständigen. Der Entwurf ist der zuständigen Fachabteilung des Amtes der LReg zu übermitteln (§ 29 Abs 3 ROG). Die Öffentlichkeit kann über Erforderlichkeit oder Nichterforderlichkeit einer Umweltprüfung im Rahmen einer fakultativen öffentlichen Versammlung informiert werden (§ 29 Abs 4 ROG). Der Gemeindrat berät über Entwurf und eingelangte Einwendungen und kann gs nur eine dem aufgelegten Entwurf entsprechende Version (mit 2/3-Mehrheit, Abs 13) beschließen, außer Änderungen dienen der Berücksichtigung von begründeten Einwendungen und haben keine Rückwirkung auf Dritte. Diejenigen, die Bedenken vorgebracht haben, sind über Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung ihrer Einwendungen samt Begründung zu benachrichtigen (§ 29 Abs 6 ROG). Schließlich hat die LReg (nach Stellungnahme des Raumordnungsbeirates gemäß § 15 ROG) den beschlossenen FlWPl bescheidmäßig (Abs 8) zu genehmigen, sofern keine Versagungsgründe des § 29 Abs 9 Z 1–5 ROG (insb Widerspruch zu Raumordnungsgrundsätzen, EP oder örtlichem Entwicklungskonzept) zutreffen. Nach der Genehmigungsfiktion des § 29 Abs 10 39
Vgl Anm zu § 25 ROG in den EB zu LGBl 1974/127, 37.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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ROG40 gilt der FlWPl als genehmigt, sofern binnen sechs Monaten nach der Vorlage (unbeschadet des § 27 VwGG) keine Versagung erfolgt und ist vom Bürgermeister innerhalb von acht Wochen kundzumachen (Abs 11). Der FlWPl liegt im Gemeindeamt (Magistrat) zur allgemeinen Einsicht während den Amtsstunden auf (Abs 14). FlWPl sind den Regelungen der §§ 30 f ROG entsprechend nach Maßgabe der räumlichen Entwicklung fortzuführen und zu ändern. Anlässlich einer spätestens nach fünf Jahren durchzuführenden Gesamtüberarbeitung (Revision) fordert der Bürgermeister öffentlich auf, innerhalb von mindestens vier Wochen zu den Plänen der örtlichen Raumplanung Änderungsanregungen einzubringen.41 Das Verfahren zur Fortführung des FlWPl ist gs innerhalb der fünfjährigen Revisionsfrist abzuschließen.42 Hat dies jedoch keine Änderung des FlWPl zur Folge, schreibt § 30 Abs 2 ROG den Revisionsabschluss durch Gemeinderatsbeschluss vor, welcher – ebenso wie eine Änderung – der LReg zur Genehmigung vorzulegen ist. Eine Abänderung wird durch wesentlich veränderte Planungsvoraussetzungen, im Falle von Widersprüchen zu abstrakten Bundes- und Landesnormen, bei drohenden schwerwiegenden volkswirtschaftlichen Nachteilen oder aufgrund einer Vorbehaltsaufhebung (§ 26 Abs 2 und 6 ROG) unumgänglich (§ 30 Abs 3 lit a–d ROG). Das Änderungsverfahren richtet sich nach § 31 Abs 2 ROG und den Bestimmungen des § 29 Abs 2– 14, der hier sinngemäß Anwendung findet. Die wesentlichen Schritte nach Ablauf der Frist für mögliche Änderungswünsche sind ein 2/3-MehrheitsGemeinderatsbeschluss über das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Änderung, die Auflage des Entwurfes für mindestens acht Wochen zur allgemeinen Einsichtnahme und Erhebung begründeter Einwendungen, die im Gemeinderat beraten werden müssen, Beschluss des FlWPl mit 2/3-Mehrheit, Vorlage an die Aufsichtsbehörde zur Genehmigung der Änderung innerhalb von höchstens sechs Monaten sowie anschließende Kundmachung. Verfahrenserleichterungen kommen gemäß § 31 Abs 3 ROG ausnahmsweise für Baulanderweiterungen (zB bei geringem Flächenmaß) oder bestimmte sonstige Änderungen zum Tragen, indem das Verfahren gemäß § 29 ROG entfällt. In diesem sog „kleinen Änderungsverfahren“ reicht nach positiver Bewertung durch den Ortsplaner und nach Anhörung der betroffenen Grundeigentümer ein 2/3-Mehrheitsbeschluss des Gemeinderates, der nach Ablauf der Kundmachungsfrist rechtskräftig wird. Auch abseits des Revisionsverfahrens können bei der Gemeinde schriftlich Baulandausweisungen („große Änderungen“) angeregt werden, die vor der mindestens 8-wöchigen Auflage des Planungsentwurfes einer positiven Beurteilung durch den Orts-
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42
Siehe auch VwGH 20.06.1991, 90/06/0162. Die Kundmachung der Aufforderung zum Einbringen der Änderungsanregungen erfolgt gem § 29 Abs 1 ROG. Nur nach Eintritt wesentlich geänderter Planungsvoraussetzungen (§ 30 Abs 3 lit a ROG) ist das Verfahren bereits nach zwei Jahren abzuschließen (Abs 4 lit b).
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planer bedürfen. Das weitere Verfahren deckt sich mit jenem bezüglich Änderungen im Rahmen der Revision (s.o.). Bei Säumigkeit einer Gemeinde in Bezug auf die in § 30 ROG auferlegte Verpflichtung zur Fortführung und Änderung der örtlichen Pläne muss die LReg die Erlassung eines FlWPl (unter sinngemäßer Anwendung der §§ 30, 31 und 33 ROG) auf Kosten der Gemeinde übernehmen (§ 51 Abs 1 ROG). Falls zur Erlassung oder Änderung des FlWPl notwendig, kann der Gemeinderat durch Verordnung für das gesamte Gemeindegebiet oder für bestimmte Teile desselben eine Bausperre erlassen, für die § 33 ROG eine 2/3Mehrheit sowie die Kundmachung in der Grazer Zeitung und nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung bzw dem Grazer Stadtstatut vorsieht. Für unverhältnismäßige Härten anlässlich der Wirkung eines FlWPl auf die Bebaubarkeit und damit die Wertminderung eines Grundstücks, verpflichtet § 34 ROG die Gemeinde zu einer Entschädigung der nachweisbar aufgewendeten Kosten sowie der Minderung des Verkehrswertes.
D. Bebauungsplanung Das Verfahren zur Bebauungsplanung ist im Wesentlichen in § 27 ROG geregelt. Die Erlassung eines Bebauungsplanes orientiert sich in inhaltlicher wie zeitlicher Hinsicht am FlWPl. Für alle im Zusammenhang mit der Bebauungsplanung zu fassenden Beschlüsse durch den Gemeinderat ist im Gesetz eine 2/3-Mehrheit vorgeschrieben. Gemäß § 27 Abs 2 ROG kommt den Grundstückseigentümern im und um das Planungsgebiet sowie der für die örtliche Raumplanung zuständigen Abteilung des Amtes der LReg ein Anhörungsrecht zu. Für fertige Entwürfe ist eine mindestens 6-wöchige Auflagefrist zur allgemeinen Einsichtnahme vorgesehen. Das weitere Verfahren über die Beschlussfassung im Gemeinderat richtet sich nach § 29 Abs 5 und 6 ROG. Eine aufsichtsbehördliche Genehmigung für neu erstellte oder geänderte Bebauungspläne ist nicht vorgesehen. Wie örtliche Entwicklungskonzepte und FlWPl liegen auch Bebauungspläne im Gemeindeamt (Magistrat) während der Amtsstunden zur allgemeinen Einsicht auf (§ 29 Abs 14 ROG). Erforderlichenfalls können vom Gemeinderat Bausperren vorgesehen werden (§ 33 ROG). Die Bebauungsplanung ist nach Rechtswirksamkeit der Bebauungspläne entsprechend der räumlichen Entwicklung fortzuführen (§ 30 Abs 1 ROG) und bei jeder Änderung des FlWPl laufend zu überprüfen (§ 27 Abs 1 ROG). Spätestens alle fünf Jahre erfolgt eine öffentliche Aufforderung des Bürgermeisters zur Einbringung von Änderungsvorschlägen (Revision, § 30 Abs 2). Vor Beschlussfassung einer Änderung sind dieselben Stellen zu hören wie bei Erlassung eines Bebauungsplans (§ 27 Abs 3 ROG). Änderungspflichten ergeben sich – wie bei örtlichen Entwicklungskonzepten und dem FlWPl aus § 30 Abs 3 ROG. Die Nichtanführung der Bebauungspläne in § 31 ROG zeigt,
IV. Handelsbetriebe
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dass diese „in der gleichen Weise geändert werden wie sie zustande kommen, nämlich im Verordnungswege mit Zweidrittelmehrheit“.43
IV. Handelsbetriebe A. Die Entwicklung der Rechtsgrundlagen für Handelsbetriebe Das Raumordnungsgesetz erfasst als Betriebstypen Dienstleistungsbetriebe44 sowie Betriebe des Einzel- und Großhandels45 bzw als deren spezielle Ausformung die Einkaufszentren46. Gerade letztere haben in den vergangenen Jahren eine immer detailliertere und komplizierte gesetzliche Regelung erfahren47 und waren zentrales Thema vieler ROG-Novellen. Ende der 70er-Jahre wurden spezielle Einkaufszentrenregelungen in das ROG integriert (LGBl 1976/13). Einige Jahre später erkannte der Landesgesetzgeber bereits das nachhaltige Problem der Aufrechterhaltung der Nahversorgung: Raumordnungspolitische Maßnahmen müssten das Ziel verfolgen, „das Netz der privaten Versorgungseinrichtungen so engmaschig zu erhalten, dass unter Berücksichtigung der räumlichen wie auch der sozialen Erfordernisse ein zufrieden stellender Grad der Versorgung erreicht werden“ könne.48 Die nächsten Novellierungen waren damit vorprogrammiert.49 Die bislang umfangreichste Änderung des ROG in Bezug auf Einkaufszentren erfolgte mit LGBl 2003/20 in der Raumgesetzno43 44
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EB zur Novelle 1988, LGBl 1989/15, zu § 31 ROG. Dienstleistungseinrichtungen werden im ROG nicht definiert, aber viermal erwähnt, nämlich einmal unter den Raumordnungsgrundsätzen (§ 3 Abs 2 Z 3), als zulässige Objekte in Kerngebieten (§ 23 Abs 5 lit c) und im § 23a, wonach diese nicht zur Verkaufs- bzw Bruttogeschoßfläche zu zählen sind, sofern sie mit „Einkaufszentren nicht im Zusammenhang“ stehen (Abs 3 lit c) und nicht als Einkaufszentrum gelten, „soweit dort eine Abgabe von Waren nur im untergeordneten Ausmaß oder überhaupt nicht erfolgt“ (Abs 4 Z 1). Vgl hierzu die kritischen Anmerkungen zu § 23a ROG von Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 58 f (FN 282), die sich allerdings teilweise entkräften lassen, wenn man nach streng wörtlicher Interpretation den Unterschied zwischen Dienstleistern nach Abs 3 und 4 darin sieht, dass erstere im EKZ-Komplex zu finden sind und letztere eben nicht. Siehe näher IV.C.2 sowie D.4. Vor der Novelle LGBl 1995/1: „Handelsbetriebe“. Seit der ROG-Nov 2002 gelten nach § 23a Abs 1 ROG „Gebäude oder Teile von Gebäuden für Betriebe des Einzel und Großhandels einschließlich der erforderlichen Abstellplätze mit einer Verkaufsfläche von insgesamt mehr als 800m2 oder einer Bruttogeschoßfläche von mehr als 1.200m2 nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen“ als Einkaufszentrum sofern nicht eine Ausnahme des § 23a Abs 4 ROG vorliegt. Im Baubewilligungsverfahren obliegt dem Antragsteller der Nachweis des Nichtvorliegens eines Einkaufszentrums (§ 23a Abs 12 ROG). Vgl Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 56 sprechen sogar von „Regelungswahn“. Vgl EB zur Novelle LGBl 1980/51. LGBl 1980/51 (ua Unterscheidung EKZ I und II) sowie LGBl 1991/41 (ua EKZ III; Umgehungsverbot).
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velle 2002. Einkaufszentren wird seither ein eigener Paragraph gewidmet (§ 23a ROG). Zentrale Neuerungen waren: – Erhöhung des Flächenausmaßes für EKZ50 – Einführung einer Standortverordnung der LReg – Verpflichtung zur Bereitstellung der erforderlichen Abstellplätze in Hoch- oder Tiefgaragen bei Neu- oder Zubauten51 – zwingende Einholung eines Gutachtens des Ortsplaners vor einer baurechtlichen Bewilligung52 – Verpflichtung der LReg zur näher ausführenden Einkaufszentrenverordnung. Daneben wurde die Definition von Kerngebieten und Industrie- und Gewerbebaugebieten den tatsächlichen Erfordernissen der Praxis angepasst. Wie bereits angesprochen befindet sich derzeit eine weitere Novelle des ROG in Ausarbeitung, die mitunter auch einige den Handel betreffende Änderungen erwarten lässt (siehe unten unter Abschnitt F).
B. Geeignete Flächen für Handelsbetriebe Die Baugebiete wurden bereits im Kapitel über den Inhalt und die Wirkungen des FlWPl erläutert. Nun soll kurz geprüft werden, welche davon als Flächen für Handelsbetriebe in Frage kommen. Dabei ist zu betonen, dass Handelsbetriebe in keiner der in § 23 Abs 5 ROG genannten Gebiete ausdrücklich ausgeschlossen sind. Vielmehr hängt die Zulässigkeit von der konkreten Art des Betriebes ab. Entscheidend ist immer die Wahrung des jeweiligen Gebietscharakters. Daher werden etwa Supermärkte in „allgemeinen Wohn-“ und „Dorfgebieten“ relativ häufig anzutreffen sein, da diese wohl ohne Zweifel die im Gesetz genannten „wirtschaftlichen Bedürfnisse der Bewohner“ befriedigen bzw den dort angeführten Beispielen entsprechen („Geschäfte und Betriebe aller Art“),53 während in „reinen Wohn-“ oder in „Erholungsgebieten“ 50
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Die EB zur Novelle 2002 zu § 23a Abs 1 nennt als Grund für die Anhebung die Harmonisierung mit der GewO sowie die Reaktion auf die durch zunehmende Konkurrenz großer europäischer Handelsketten mitverursachte Tendenz zu größeren Betriebsflächen. Damit soll der durch die große Anzahl von Parkplätzen erhöhte Flächenbedarf iSd Grundsatzes des sparsamen Bodenverbrauches eingeschränkt und die Gleichstellung von EKZ in Zentren bzw in der Peripherie forciert werden, was allein durch die unterschiedlichen Grundpreise bislang nicht gewährleistet war. Vgl EB zur Novelle 2002 zu § 23a Abs 8 ROG. Ersatz der aufsichtsbehördlichen Bewilligung von EKZ-Bebauungsplänen, indem durch das Gutachten des Ortsplaners der gesetzeskonforme Vollzug bei der baubehördlichen Bewilligung sichergestellt wird. Vgl EB zur Novelle 2002 zu § 23a Abs 9 ROG. Da jedoch auch hier das Wohnen gegenüber der Zulassung von Betrieben Vorrang genießt, ist eine Belästigung der Bewohnerschaft im Widmungs- und Bauverfahren sorgfältig zu prüfen. Vgl Anderwald/Gorbach/Holub, Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974, 102.
IV. Handelsbetriebe
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genauer zu prüfen ist, ob ein solcher Betrieb dem Gebietscharakter entspricht bzw der Deckung täglicher Bedürfnisse54 oder dem Fremdenverkehr dient (zB Souvenirladen). Unproblematisch sind Handelsbetriebe in den sog Kerngebieten, da schon in der Legaldefinition auf eine vergleichbar höhere Nutzungsvielfalt und die vornehmliche Nutzung ua für Handels- und Dienstleistungseinrichtungen hingewiesen wird. Eine untergeordnete Rolle spielen Handelsbetriebe allerdings in Gewerbegebieten.55 Sie dürfen dort „nur gleichzeitig oder nach der Errichtung von Betrieben und Anlagen aller Art und Verwaltungsgebäuden“ errichtet werden. Industrie- und Gewerbegebiete 1 und 256 sind eigentlich dem produzierenden Gewerbe sowie Dienstleistern vorbehalten. Erlaubt sind nur jene Handelsbetriebe, die zur Aufrechterhaltung dieser Betriebe nötig sind (§ 23 Abs 5 lit e Z 1: „Geschäftsgebäude“) sowie nach Z 2 jene – für den Verkauf von Waren oder deren Einzelteilen, die in der betreffenden Betriebsstätte erzeugt oder zu deren Fertigstellung verwendet werden,57 – für den Verkauf von Waren, die – am Gesamtumsatz gemessen – überwiegend am Betriebsgelände konsumiert werden,58 – für den Handel mit Fahrzeugen, Maschinen, Baustoffen (nicht Baumärkte!) sowie Gärtnereien gemäß § 23a Abs 3 Z 2, – für Auslieferungslager ohne (für Kunden zugängliche) Verkaufsfläche und – für nicht dauerhaft eingerichtete Messen und Märkte. Für Einkaufszentren gibt es wiederum eigens dafür vorgesehene Gebiete (Einkaufszentrenbaugebiete: § 23 Abs 5 lit i für EKZ 1 und § 23 Abs 5 lit j für EKZ 2). Die Ausweisung eines solchen Gebietes im FlWPl hängt neben den allgemeinen Baulandvoraussetzungen davon ab, ob unzumutbare Immissionen, großräumige Überlastung der Verkehrsinfrastruktur sowie unzumutbare Beeinträchtigungen der Nachbarschaft59 vermieden werden können und ob eine geeignete Verkehrserschließung der Einkaufszentrenfläche erreicht
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Die demonstrative Aufzählung „Kindergärten, Schulen, Kirchen u. dgl.“ lässt sich wohl ohne weiteres auf den Lebensmittelhandel ausweiten, vgl auch Anderwald/Gorbach/Holub, Steiermärkisches Raumordnungsgesetz 1974, 101. Die Beschränkung der Handelsfunktion auf ein “untergeordnetes Ausmaß” bedeutet, „dass diese Nutzung höchstens die Hälfte der Fläche des Baugebietes“ beanspruchen darf. Vgl EB zu § 23 Abs 5 lit d ROG idF Novelle 2002. Diese ersetzen seit der ROG-Nov 2002 bei im Wesentlichen gleich bleibendem Inhalt die bisherigen Industrie- und Gewerbebaugebiete II und III. Die EB zu § 23 Abs 5 lit e ROG nennen hier etwa die Beschläge für die Fertigung von Fenstern. Laut EB zu § 23 Abs 5 lit e ROG kommen hier beispielsweise Betriebskantinen, Imbissstuben, Trafiken oder „ähnliche Kleinformen von Handelsbetrieben“ in Frage. Insb Kunden- und Anlieferverkehr.
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wird.60 In diesen speziellen Widmungskategorien sind auch Dienstleistungsbetriebe und Handelsbetriebe mit geringerer Verkaufs- bzw Bruttogeschoßfläche als sie für EKZ vorgesehen sind zulässig, sofern sie dem Typ des Einkaufszentrumsgebietes entsprechen (§ 23a Abs 6 letzter Satz). Einkaufszentren sind ferner in Kerngebieten zentraler Orte nach § 23 Abs 5 lit c erlaubt sowie ausnahmsweise61 dort, wo die LReg auf Antrag der Gemeinde oder in Wahrnehmung ihrer Aufgaben der überörtlichen Raumplanung eine sog Einzelstandortverordnung nach § 23a Abs 6 lit c und Abs 7 ROG erlassen hat. Die LReg hat hier nicht nur die genaue Baulandfläche festzulegen, sondern auch das zulässige Ausmaß und ist dabei an folgende Voraussetzungen gebunden: – allgemeine Baulandvoraussetzungen des § 23 Abs 1 ROG – Vermeidung unzumutbarer Immissionen und großräumiger Überlastung der Verkehrsinfrastruktur (§ 23a Abs 6 lit c) – geeignete Verkehrserschließung (§ 23a Abs 6 lit c) – Vermeidung von unzumutbaren Beeinträchtigungen der Nachbarschaft (§ 23a Abs 6 lit c) – Bedachtnahme auf die Funktionsfähigkeit zentraler Orte und deren angestrebte Siedlungsstruktur (§ 23a Abs 7) – Einordnung von Teilräumen in die Entwicklung des Gesamtraumes (§ 23a Abs 7) – Erwägung eines ausreichend großen Einzugsbereiches und der Nahversorgung (§ 23a Abs 7). Eingelangte Anträge von Gemeinden62 werden zunächst einer Vorbegutachtung unterzogen und auf die Notwendigkeit einer strategischen Umweltprüfung untersucht. Vor Entscheidung der LReg sind bestimmte Stellen (regionale Planungsbeiräte, Kammern, Gemeinde- und Städtebund, Standortgemeinde) zu hören, denen zur Abgabe einer Stellungnahme zumindest eine vier-Wochen-Frist einzuräumen ist. Das Verordnungserlassungsverfahren ähnelt in vereinfachter Form jenem zur Erlassung von Entwicklungsprogrammen (§ 11 ROG). Die örtliche Raumplanung ist durch entsprechende Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes bzw Ausweisung im FlWPl anzupassen. Derzeit existiert noch keine Einkaufszentren-Standortverordnung. 60
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62
Nach den Materialien zur Novelle 2002 ist in zentralen Orten höherer Einstufung (zB Graz, größere regionale Zentren) „die Anbindung von EKZ 1-Standorten mit öffentlichem Nahverkehr aus fachlicher Sicht ein zwingendes Kriterium“. Vgl EB zu § 23a Abs 6 ROG. Vgl EB zur Novelle 2002 zu § 23a Abs 7 ROG, wonach die Einzelstandortverordnung „eine flexiblere Lösung für den Vollzug“ bietet, aber dennoch als „Ausnahmeregelung anzusehen“ ist. Bis Ende März 2006 wurde ein diesbezügliches Ansuchen von drei Gemeinden gestellt. Vgl die schriftliche Anfragebeantwortung, EZ 413/2, von LR Ing. Manfred Wegscheider betreffend der schriftlichen Anfrage EZ 413/1, EinkaufszentrenStandortverordnungen durch die Landesregierung. Der RH-Bericht 2007, Rz 68.1 spricht von insgesamt vier Ansuchen.
IV. Handelsbetriebe
221
Bei Fehlen einer von der LReg im Einzelfall vorordneten Einkaufszentrenfläche gibt die Einkaufszentrenverordnung weitere Kriterien für die Zulässigkeit der Errichtung, Erweiterung oder Änderung von Einkaufszentren durch die Gemeinde vor. Gemäß § 2 Z 2 muss das EKZ der Gebietskategorie entsprechen und in einer Gemeinde mit ausgewiesener zentralörtlichen Funktion (Kernstadt – Regionale Zentren – Regionale Nebenzentren – Teilregionale Versorgungszentren63) liegen, die sich aus einer in der VO enthaltenen Tabelle64 ergibt, und das EKZ darf weiters die ebenso dort festgelegten Verkaufsflächen nicht überschreiten. Mit den beschriebenen raumordnungsrechtlichen Regelungen (und insb der Bindung von EKZ an zentrale Orte) soll eine Errichtung in der Peripherie („auf der grünen Wiese“) verhindert werden. Meinungen, die anprangern, dass mit der Möglichkeit der EKZ-Flächenfestlegung im Verordnungswege die „Umgehung“ dieser Grenzen – sofern vom Willen der LReg getragen – erleichtert werden könnte, übersehen oftmals, dass diese nur im Ausnahmefall zulässig und grundsätzlich auch nur dort möglich ist, wo „raumordnungsrechtliche bzw. –fachliche Gründe dem nicht entgegenstehen“.65 Teilweise gibt es Verbote für die Errichtung oder Erweiterung von Einkaufszentren. So kann etwa die Gemeinde in Kerngebieten die Zulässigkeit von EKZ generell oder differenziert nach EKZ-Type nach Maßgabe des örtlichen Entwicklungskonzeptes im FlWPl ausschließen (§ 23a Abs 11 ROG, § 2 Abs 3 EKZ-VO). Daneben ist ein Einkaufszentrenverbot auch in einem regionalen Entwicklungsprogramm denkbar.
C. Allgemeine Anknüpfungspunkte 1. Warenangebote Für die Zuordnung der Handelsbetriebe zu den Einkaufszentrentypen 1 oder 2 kommt es nach § 23a Abs 5 lit a und b ROG im Wesentlichen darauf an, ob diese in ihrem Warensortiment Lebensmittel anbieten (EKZ 1) oder nicht (EKZ 2). Was unter Lebensmittel zu verstehen ist, definierte der frühere § 2 LMG66 und wird nunmehr gemeinschaftsrechtlich festgelegt. Nach Art 2 der VO EG 178/2002,67 auf die § 3 Lebensmittelsicherheits- und Verbraucher-
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Vgl § 2 Abs 3 Z 4 LEP 1977. Zu den zentralen Orten siehe auch das LEP und ergänzend die regionalen EP. Erläuterungen zu § 2 Abs 1 EKZ-V. Gem § 2 LMG (BGBl I 1975/86 aufgehoben durch BGBl I 2006/13) war unter „Lebensmittel“ als Nahrungs- und Genussmittel Stoffe zu verstehen, „die dazu bestimmt sind, von Menschen in unverändertem, zubereitetem oder verarbeitetem Zustand überwiegend zu Ernährungs- oder Genusszwecken gegessen, gekaut oder getrunken zu werden“. Daher fielen darunter nach der Rsp des VwGH auch alkoholische Getränke (VwGH 20.02.2003, 2001/06/0059 – Weinabholmarkt). ABl L 031 vom 1.02.2002, 1–24.
222
Steiermark
schutzG68 verweist, versteht man darunter „alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden“ sowie „Getränke, Kaugummi sowie alle Stoffe – einschließlich Wasser –, die dem Lebensmittel bei seiner Herstellung oder Ver- oder Bearbeitung absichtlich zugesetzt werden.“
2. Betriebsgröße Neben dem bereits angesprochenen Kriterium des Warenangebotes spielt für die Qualifikation als Einkaufszentrum die Betriebsgröße eine entscheidende Rolle. Gebäude oder Gebäudeteile von Einzel- bzw Großhandelsbetrieben gelten nämlich nur dann als Einkaufszentrum, wenn sie eine Verkaufsfläche69 von insgesamt mehr als 800m2 oder eine Bruttogeschoßfläche70 von mehr als 1.200m2 aufweisen. Unter diesen Schwellenwerten spricht man von (einfachen oder sonstigen) Betrieben des Einzel- oder Großhandels. § 23a Abs 2 ROG normiert zur Vermeidung von Umgehungsversuchen eine Zusammenrechnungsregel im Falle des räumlichen Naheverhältnisses sowie einer baulichen und/oder betriebsorganisatorischen Einheit mehrerer Gebäude(teile), sofern die oben genannten Flächenausmaße gemeinsamen überschritten werden.71 Ausgenommen bleiben mit dem Einkaufszentrum „nicht im Zusammenhang stehende Dienstleistungseinrichtungen in Gebäuden oder Teilen von Gebäuden mit Einkaufszentren“. Diese zählen gem § 23a Abs 3 lit c ROG weder zur Verkaufs- noch zur Bruttogeschoßfläche, selbst wenn sie sich im Einkaufszentrum befinden. Wie der „Zusammenhang“ zwischen Dienstleister und Einkaufszentrum zustande kommt oder wann er auszuschließen ist bleibt im Normtext offen und lässt sich auch nach Lektüre der Materialien zur ROG-Nov 2002 nur erahnen. Aus den Erläuterungen ergibt sich lediglich, dass mit dieser Regelung eine „Kombination von Einkaufszent68 69
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BGBl I 2006/13 zuletzt geändert durch BGBl I 2006/136. § 23a Abs 3 lit b ROG: „Flächen aller Räume, auf denen Waren ausgestellt oder zum Verkauf angeboten werden oder die sonst für Kunden bestimmt sind, ausgenommen Sanitärräume, für Kunden gesperrte Lagerräume und Flächen zur inneren Erschließung (Stiegenhäuser, Gänge, Windfang u. dgl.)“. Diese ersetzt seit der Novelle 2002 in Anlehnung an das Gewerberecht den Begriff der „Gesamtbetriebsfläche“ und umfasst als der weitere Begriff im Vergleich zur Verkaufsfläche nach § 23a Abs 3 lit a ROG die Gesamtfläche der Geschoße iSd Bebauungsdichteverordnung. Entsprechend der Definitionen anderer Bundesländer hat man sich laut Materialien zur ROG-Nov 2002 entschieden, das räumliche Naheverhältnis und die bauliche und betriebs-organisatorische Einheit als Kriterien aufzunehmen, zumal sich die frühere Definition über die Bauplatzeinheit bzw die Trennung von Einkaufszentreneinheiten über öffentliche Verkehrsflächen als nicht vollzugstauglich erwiesen haben. Zur Vorgängerbestimmung § 23 Abs 9a ROG vgl die Ausführungen bei Mayer, Einkaufszentren, 66.
IV. Handelsbetriebe
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ren mit Dienstleistungseinrichtungen aller Art wie z.B. auch EntertainmentEinrichtungen, Kinos, Diskotheken, Fitness- und Freizeitanlagen, Büroräumlichkeiten, Arztpraxen etc im Komplex des Einkaufszentrums ermöglicht werden“ soll.72 Neben der optimalen Flächenausnutzung ist der dahinter stehende Sinn wohl, die Attraktivität eines Einkaufszentrums – unter Mehrfachnutzung der Infrastruktur auch außerhalb der Geschäftszeiten – zu steigern, indem ein weiterer Kunden- bzw Besucherkreis angesprochen wird, ohne die EKZ-relevanten Flächen73 in die Höhe zu treiben. Raum für „Zweifelsfälle“ bleibt hier allemal, selbst wenn man bei der Verneinung eines Zusammenhangs zurückhaltend ist. Die maximal zulässige Verkaufsfläche eines Einkaufszentrums richtet sich – je nach zentralörtlicher Einstufung der Gemeinde – nach der Einkaufszentrenverordnung.74 Danach gibt es für die (einzige) Kernstadt Graz mangels überörtlicher Notwendigkeit keine Flächenbeschränkung für EKZ 1 und 2, die maximal zulässige Verkaufsfläche für Lebensmittel bei EKZ 1 ist allerdings auf 5.000m2 eingeschränkt, um extrem großflächige Lebensmittelanbieter zu verhindern.75 Im Regionalen Zentrum Liezen beträgt beispielsweise die maximal zulässige Verkaufsfläche bei beiden EKZ-Typen 15.000m2, wobei wiederum EKZ 1 nur 3.000m2 an Lebensmittelverkaufsfläche in EKZ 1 aufweisen dürfen.76
D. Widmungs- und Betriebskategorien 1. EKZ 177 Anlässlich des zu VfGH 2.12.1996, B219/96 protokollierten Beschwerdeverfahrens charakterisierte die Stmk LReg auf Aufforderung des VfGH die damaligen „EKZ I“ als „typische Elemente eines multifunktionalen Kerngebietes eines zentralen Ortes, die in geeigneten Standorten zur Aufwertung des zentralen Ortes beitragen. Durch das Angebot von Lebensmitteln und damit in Zusammenhang stehenden anderen nahversorgungsrelevanten Gütern seien 72
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EB der Novelle 2002 zu § 23a Abs 3 ROG. Der Zusammenhang zum EKZ wird bei einem Intersparrestaurant, das sich im Anschluss an einen Intersparmarkt befindet und gemeinsam beworben wird, zu bejahen sein, während dieser bei einer Disco mit separatem Eingang und eigenen Öffnungszeiten sicher verneint werden kann. In der Folge ist die Fläche des Gastronomiebetriebes für den EKZ-Schwellenwert zu berücksichtigen, im zweiten Fall hingegen nicht. § 8 iVm § 23a Abs 10 ROG; LGBl 2004/25. Siehe nächster Absatz zur EKZ-V. § 8 iVm § 23a Abs 10 ROG; LGBl 2004/25. EB zu § 2 Abs 1 EKZ-VO. Diese ist im Bauverfahren vom antragstellenden Bewilligungswerber als Verwendungszweck anzuführen, was von der Behörde bzw dem ortsplanerischen Gutachter zu prüfen ist. Weitere Beispiele sind der in der EKZ-VO enthaltenen Tabelle zu entnehmen. Arabische Ziffer soll die Unterscheidung zu EKZ I der alten Rechtslage ermöglichen.
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Steiermark
Einkaufszentren I durch hohen Passantenfluß gekennzeichnet und würden im Vergleich zu Einkaufszentren II und III häufiger und bei entsprechender Erreichbarkeit auch oft zu Fuß aufgesucht.“78 Diese Beschreibung trifft wohl auch im Wesentlichen auf die gegenwärtigen EKZ 1 zu. Die Zulässigkeit der Errichtung von EKZ 1 hängt von ihrer Größe (Verkaufsfläche über 800m2, Bruttogeschoßfläche über 1.200m2; aber Einschränkungen der höchstens zulässigen Verkaufsfläche laut EKZ-VO) und ihrem Standort ab. Das ROG sieht folgende Möglichkeiten vor, wobei die genauen Widmungsvoraussetzungen bereits oben näher erläutert wurden: – Kerngebiete nach § 23 Abs 5 lit c ROG – Gebiete für Einkaufszentren 1 nach § 23 Abs 5 lit i ROG – Flächen mit EKZ-Standortverordnung der LReg nach § 23a Abs 6 lit c und Abs 7 ROG. Nach § 2 Abs 2 EKZ-VO ist die Errichtung eines EKZ 1 im Gegensatz zu EKZ 2 weiters auf den Nahbereich zum Kerngebiet des zentralen Ortes beschränkt. Dabei darf die Wegstrecke zwischen den Grenzen des betreffenden Kerngebietes des zentralen Ortes und dem Baugebiet für EKZ 1 nicht mehr als 100m79 betragen. Zudem ist in der EKZ-VO die maximal zulässige Verkaufsfläche für Lebensmittel festgelegt (§ 2 Abs 1 Z 2 3. Gedankenstrich, letzte Spalte: zB Graz: 5.000m2, Regionalzentrum Leoben: 4.000m2, Regionalzentrum Liezen: 3.000m2, Regionalzentrum Murau 1.000m2, Regionales Nebenzentrum Mariazell: 800m2), die im baurechtlichen Bewilligungsverfahren sicherzustellen ist. Ansonsten sind EKZ 1 und 2 weitgehend gleichgestellt.
2. EKZ 280 Einkaufszentren der Kategorie 2 verfolgen keine so stark zentrumsbezogene Funktion wie EKZ 1. Sie benötigen gewöhnlich größere Flächen und werden aufgrund ihres Warenangebotes verstärkt mit PKW aufgesucht. Der wesentliche Unterschied zu EKZ 1 besteht im Nicht-Anbieten von Lebensmitteln im Sortiment, während hinsichtlich der Betriebsgröße (vgl die 800m2/1.200m2Grenze des § 23a Abs 1 ROG bzw die für EKZ 1 und 2 gleichermaßen geltende Flächenbeschränkungen laut der mittleren Spalte der Tabelle in § 2 Abs 1 Z 2 EKZ-VO) im Grunde keine Differenzierungen zwischen den EKZ-Typen bestehen. Die örtliche Zulässigkeit der Errichtung von EKZ 2 ist gesetzlich auf – Kerngebiete nach § 23 Abs 5 lit c ROG – auf Gebiete für Einkaufszentren 2 nach § 23 Abs 5 lit j ROG sowie auf
78 79
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VfSlg 14.685/1996. In der Vorgängerbestimmung des EP zur Versorgungs-Infrastruktur 1988 waren noch 500m Abstand zulässig. Unrichtig Waldl, Einkaufszentren, 527, der den Abstand mit 100km festlegt. Arabische Ziffer soll die Unterscheidung zu EKZ II der alten Rechtslage ermöglichen.
IV. Handelsbetriebe
225
– Flächen mit EKZ-Standortverordnung der LReg nach § 23a Abs 6 lit c und Abs 7 ROG eingeschränkt. Die einzelnen Widmungskriterien wurden bereits ausführlich dargelegt.
3. EKZ III Als „Sonderform von EKZ II“ im EP zur Versorgungsinfrastruktur 1988 (§ 4 Abs 4 lit b) bezeichnet, wurde das Einkaufszentrum der Kategorie III mit LGBl 1991/41 als Typ mit speziellen „raumstrukturellen Auswirkungen“ ins ROG eingefügt. § 23 Abs 5 lit k ROG definierte es als Handelsbetrieb mit erheblichem Flächenverbrauch ohne Lebensmittelverkauf, wobei das angebotene Sortiment einem bestimmten Bereich zuzuordnen war (Möbel-, Einrichtungs-, Kraftfahrzeug-, Maschinen- und Baustoffhandelsbetriebe). Als wesentliche Kriterien sind zu nennen: keine typische Ausstattung zentraler Orte, hoher Flächenverbrauch sowie starke Verkehrsbelastung aufgrund des speziellen, primär autoaffinen Warenangebots.81 Zulässig waren EKZ III lediglich in den hiefür vorgesehenen EKZ-III-Baugebieten. Der beschriebene Einkaufszentrentyp entfiel mit der Novelle 2002, da sich die Abgrenzung von EKZ II ohnehin als zu schwierig erwiesen hatte.82
4. Dienstleistungsbetriebe mit Warenverkauf Aus einem Umkehrschluss zu § 23a Abs 4 Z 1 ROG ergibt sich, dass auch Dienstleistungsbetriebe mit Warenverkauf in nicht nur untergeordnetem Ausmaß ab einer bestimmten Größe ein Einkaufszentrum darstellen können. Nur separate reine Dienstleistungsbetriebe und Betriebe in einem EKZKomplex, die jedoch mit dem Einkaufszentrum nicht im direkten Zusammenhang stehen (§ 23a Abs 3 lit c ROG), sind für die EKZ-Regelungen irrelevant.
5. Sonstige Betriebe § 23a Abs 4 Z 1–4 ROG nimmt folgende Einrichtungen aufgrund deren speziellen raumstrukturellen Auswirkungen vom Begriff des Einkaufszentrums ausdrücklich aus: – Dienstleistungseinrichtungen ohne bzw mit bloß geringfügiger Warenabgabe (Z 1) – Handelsbetriebe für Fahrzeuge, Maschinen und Baustoffe (nicht Baumärkte) (Z 2) 81 82
Vgl Eisenberger/Hödl, Einführung, 49 und 125. Erläuterungen zu § 2 Abs 1 EKZ-VO und Eisenberger/Hödl, Einführung 49, die auf Abgrenzungsschwierigkeiten bei EKZ hinweisen, die nur „überwiegend Waren mit großem Flächenbedarf“ anbieten. Vgl auch die Übergangsbestimmungen zum ROG sowie die Änderungsvorschläge für die Überarbeitung des ROG (unter IV. F.).
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Steiermark
– Gärtnereien (Z 2) – Auslieferungslager ohne Verkaufsfläche (Z-3) – Messen und Märkte (Z 4). Ebenso sind Einzel- und Großhandelsbetriebe unterhalb der für Einkaufszentren geltenden „Schwellenwerte“ als sonstige Handelsbetriebe nach den allgemeinen Bestimmungen des Baulandes jeweils auf deren Vereinbarkeit mit dem Flächenwidmungsplan hin zu prüfen.
E. Projektänderungen Projektänderungen, die bauliche Maßnahmen erfordern, sind nach den Bestimmungen des Stmk Baugesetzes zu beurteilen.83 Das ROG sieht diesbezüglich allerdings einige Besonderheiten vor: – Gemäß § 23 Abs 15 ROG dürfen etwa bauliche Maßnahmen bei bestehenden, dem Baugebietscharakter widersprechenden (weil eigentlich zB ins Industrie- oder Gewerbegebiet gehörenden) Betrieben im Wohngebiet dann vorgenommen werden, wenn sie die bestehende Nutzung nicht erweitern oder sogar zu einer Verringerung der Immissionsbelastung führen.84 – Erweiterungen und Änderungen von Einkaufszentren sind ebenso wie deren Neuerrichtung nur in den dafür vorgesehenen Gebieten zulässig (§ 23a Abs 6 ROG). – Neu- und Zubauten von Einkaufszentren erfordern eine Bedachtnahme auf eine wirtschaftliche Nutzung der Baulandfläche sowie auf die nach den baurechtlichen Bestimmungen erforderliche Zahl von PKWAbstellplätzen in Hoch- oder Tiefgaragen (§ 23a Abs 8 ROG iVm § 71 Abs 3 BauG). – Vor der baurechtlichen Bewilligung eines Einkaufszentrums ist gemäß § 23a Abs 9 ROG zwingend ein Sachverständigengutachten des Ortsplaners einzuholen. Dies trifft wohl auch auf zu bewilligende bauliche Änderungen zu. – Voraussetzung für die Genehmigung baubewilligungspflichtiger Änderungen an Einkaufszentren ist nach § 27 Abs 1a ROG die Aufstellung bzw Fortführung eines Bebauungsplanes, wenn die Änderungen auf den FlWPl und den Bebauungsplanungszweck von Einfluss sind. Bewirken Projektänderungen auch die Notwendigkeit einer Flächenwidmungsänderung, ist nach den Bestimmungen über die Änderung des FlWPl vorzugehen, worauf bereits in Abschnitt III.C. eingegangen wurde. In diesem 83
84
Gesetz vom 4. April 1995, mit dem Bauvorschriften für das Land Steiermark erlassen werden (Steiermärkisches Baugesetz – Stmk BauG), LGBl 1995/59 idF LGBl 2003/78. Umgekehrt dürfen rechtmäßig bestehende Wohngebäude, die zB im später festgelegten Industriegebiet liegen, umgebaut werden (§ 23 Abs 17 ROG). Weiters ist nach dieser Bestimmung die Errichtung von ebenerdigen, unbewohnbaren Bauten bis zu 30m2 Gesamtfläche (zB Doppelgarage) zulässig.
IV. Handelsbetriebe
227
Zusammenhang ist hervorzuheben, dass das aufwendige Planänderungsverfahren des § 29 ROG dann nicht zugunsten einer einfachen Abänderung durch bloße Gemeinderatsverordnung (kleines Änderungsverfahren) entfallen kann, wenn Industrie- oder Gewerbegebiete oder Gebiete für Einkaufszentren geändert werden sollen (§ 31 Abs 3 Z 1 lit c ROG). In jedem Fall ist ein Rechtsanspruch des Betreibers eines Handelsbetriebes auf entsprechende Anpassung des FlWPl in Hinblick auf sein geändertes Projekt ausgeschlossen.
F. Ausblick – Was wird die Überarbeitung des ROG für den Handel ändern? Im Rahmen der Überarbeitung des Stmk ROG war der aus Vertretern der Gemeinden, des Gemeinde- und Städtebundes, der Stadt Graz, des AROB85, der Kammern, der zuständigen Abteilungen des Landes, Rechtsanwälte und Ziviltechniker bestehende Themenarbeitskreis 3 mit der Diskussion der Bereiche „Gewerbegebiet – Handel – EKZ-Bestimmungen“ betraut, um gemeinsame Empfehlungen zur Verbesserung diesbezüglicher Regelungen hervorzubringen. Der nach insgesamt vier Sitzungen vorliegende – und in die drei titelgebenden Bereiche unterteilte – Endbericht dieser Arbeitsgruppe besteht jeweils aus der Darstellung der Ausgangslage, einer Problemstellung und einer abschließenden Empfehlung. In Bezug auf die Gewerbegebiete soll die Ausbildung sog „Pufferzonen“ zu den Wohngebieten ermöglicht und unklare Begriffe in der Definition des § 23 Abs 5 lit d vermieden werden. Die Errichtung von Handelsbetrieben in Gewerbegebieten wird dabei an weitere Bedingungen (Anschluss an überwiegend bebautes Kern-, Dorf- und Wohngebiet; Lage in einem Siedlungsschwerpunkt; in räumlich funktionellem Zusammenhang; Maximalentfernung zwischen Betriebsbauplatz und Gebietsgrenze von 100m bzw in Graz 300m) geknüpft. Diese Regelung soll nach Einschätzung der Fachabteilung 13B allerdings nur für Waren des täglichen Bedarfes iSd Einkaufszentren-Warenliste-Verordnung, BGBl II 2000/2000 (Lebensmittel und bestimmte Produkte aus dem Non-Food-Bereich) gelten. An der Größenschwelle zwischen Einkaufszentren und sonstigen Betrieben des Handels soll nicht gerüttelt werden. Um die durch die unterschiedliche Bezeichnung von Handelsbetrieben entstehenden Interpretationsunsicherheiten zu vermeiden, soll künftig ein eigener Paragraph mit Legaldefinitionen entstehen, der (ev unter Übernahme der Systematik der EKZ-Warenliste-VO) eine Unterscheidung nach dem Handel mit Waren des täglichen Bedarfes und sonstigen (autoaffinen) Waren (Fahrzeuge, Maschinen, Baustoffe, Gärtnerei) trifft. Die EKZ-Bestimmungen werden in ihrem Bestand grundsätzlich bestätigt, sollen jedoch in folgenden vier Fällen einer erhofften Verbesserung zugeführt werden:
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Raumordnungsbeirat.
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Steiermark
– Möglichkeit zur unwesentlichen Erweiterung bestehender Einkaufszentren, die einer Erweiterung oder eines Umbaus gs nicht zugänglich (also sozusagen „eingefrorenen“) sind – Wiedererrichtungsmöglichkeit von bestehenden, nicht gebietskonformen Einkaufszentren nach katastrophenartigen Ereignissen – Bebauungsplanpflicht für Einkaufszentren mit Ausnahme von vollkommen abgeschlossenen (bebauten) Gebieten (zB bestehende, unveränderbare Gebäudehüllen), sofern es nicht zu einer wesentlichen Veränderung der Bausubstanz kommt bzw Ersatz der Bebauungsplanung für EKZ-Änderungen oder -Erweiterungen durch eine entsprechende raumplanerische Begutachtung – Ermöglichung einer unwesentlichen Weiterentwicklung von alten EKZ III-Standorten. Der gesetzlich nicht gedeckte, geringfügige Verkauf von Waren in EKZ 2 (zB Getränkeverkauf im Baumarkt) soll weiterhin geduldet werden. Einen Zeitplan für die Überarbeitung des ROG gibt es offiziell nicht. Es lässt sich daher nur schwer prognostizieren, wann ein Entwurf zur Begutachtung ausgesandt wird, geschweige denn, wann wir die komplett geänderte Fassung in Händen halten. In jedem Fall bleibt zu hoffen, dass die Bemühungen zur Vermeidung von Einkaufszentren in der Peripherie, Sicherung der Nahversorgung und Zentrenbelebung sowie insgesamt zur Vereinfachung der raumordnungsrechtlichen Bestimmungen, Früchte tragen werden.
Daniela Zenz
Tirol I. II.
III.
IV.
Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen ............................... Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Überörtliche Raumplanung ......................................................................... 1. Tiroler Raumordnungsprogramm für EKZ ........................................ 2. Kernzonen-Raumordnungsprogramme .............................................. B. Örtliche Raumplanung ................................................................................. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und –änderung ............. A. Raumordnungsprogramme .......................................................................... B. Örtliche Entwicklungskonzepte und Flächenwidmungspläne ................ C. Bebauungsplanung ........................................................................................ Bauflächen für Handelsbetriebe.......................................................................... A. Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien ........................................ 1. EKZ – Definition und Abgrenzung ..................................................... 2. Betriebsgröße.......................................................................................... 3. Betriebstypen und Warenangebot........................................................ B. Widmungs- und Betriebskategorien ........................................................... 1. Einkaufszentren ..................................................................................... a. Widmung innerhalb von Kern- und Randzonen......................... aa. Widmung von Sonderflächen in Kernzonen ........................ bb. Widmung von Sonderflächen in Randzonen ........................ b. Grundsätze für die Widmung von EKZ-Sonderflächen............. 2. Handelsbetriebe ..................................................................................... 3. Exkurs: Abstellmöglichkeiten............................................................... C. Projektänderungen ........................................................................................ 1. Änderung bestehender Handelsbetriebe zum 30.06.2005 ................. a. EKZ der Betriebstypen I, II, III und V ........................................ b. EKZ der Betriebstypen IV, V und VI........................................... c. EKZ außerhalb von Sonderflächen für EKZ ............................... d. Handelsbetriebe .............................................................................. 2. Änderung bestehender Handelsbetriebe nach der ROG-Nov 2006 a. Erweiterung von EKZ .................................................................... b. Änderung des Betriebstyps ............................................................ c. Handelsbetriebe ..............................................................................
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Tirol
I. Entwicklung und Ziele der HandelsbetriebsRegelungen Das TROG von 1972 (LGBl 1972/10) enthielt in seiner Stammfassung noch keine spezifischen Regelungen betreffend EKZ. Diese wurden erst durch die 2. ROG-Nov (LGBl 1976/63) geschaffen. Der neu eingeführte § 16b normierte eine Begriffsbestimmung für EKZ und beschränkte die Errichtung und Verwendung dieser auf speziell gewidmete Sonderflächen. EKZ wurden als Gebäude oder Gebäudeteile mit Verkaufsräumen von insgesamt mehr als 400m2 Nutzfläche, in denen jedenfalls auch Waren des täglichen Bedarfs – zwingend Lebensmittel – angeboten werden definiert. Für Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern wurde die Nutzfläche mit 800m2 festgelegt. Eine Zusammenrechnung der Nutzflächen der Verkaufsräume mehrerer Handelsbetriebe erfolgte nur, wenn die Verkaufsräume eine bauliche und betriebsorganisatorische Einheit bildeten. EKZ durften nur auf, für diesen Verwendungszweck ausdrücklich gewidmeten Sonderflächen errichtet werden. Die Widmung von Sonderflächen war wiederum nur insoweit zulässig, als in Entwicklungsprogrammen der LReg eine solche Verwendung von Bauland in der betreffenden Gemeinde vorgesehen war. Mit der 4. ROG-Nov (LGBl 1983/88) wurde die Regelung der EKZEntwicklungsprogramme verfeinert. In diesen konnten nunmehr nähere Festlegungen darüber getroffen werden, in welchem Gebiet, bis zu welchem Höchstausmaß der zu widmenden Grundfläche und bis zu welchem Höchstausmaß der Nutzfläche die Widmung von Sonderflächen für EKZ zulässig ist. Demgemäß war im Flächenwidmungsplan bei der Widmung von Sonderflächen für jede einzelne das Höchstausmaß der zulässigen Nutzfläche festzusetzen. Ferner wurde normiert, dass Baubewilligungen für EKZ nur erteilt werden dürfen, wenn eine entsprechende Widmung vorliegt und die Nutzfläche das im Flächenwidmungsplan festgesetzte Höchstmaß nicht übersteigt. Durch die 6. ROG-Nov (LGBl 1990/76) wurde § 16b schließlich grundlegend geändert, wobei schon einzelne Parallelen zu den heutigen §§ 8 und 491 erkennbar waren. Als EKZ galten nunmehr Gebäude oder Teile von Gebäuden, in denen Waren oder Waren und Dienstleistungen angeboten wurden, sofern die Kundenfläche das in der Anlage zur Novelle festgelegte Ausmaß überstieg. In der Anlage wurde – wie auch heute – das Ausmaß der Kundenfläche gestaffelt nach Einwohnerzahl der Gemeinde2 und Betriebstyp3 festgelegt. Zusätzlich zur schon bisherigen Zusammenrechnung der Kundenflächen, wurden nunmehr auch die Kundenflächen in mehreren Gebäuden zusammengezählt, wenn diese in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine funk1
2 3
§§ ohne nähere Angabe sind solche des TROG 2006 (LGBl 2005/35). Zu Dank für die rasche und unkomplizierte Unterstützung bin ich Herrn Mag. Schneider und Herrn Dr. Hollmann vom Amt der Tiroler LReg verpflichtet. Sonderregeln bestanden auch damals schon für die Stadt Innsbruck. Man unterschied sechs verschiedene Betriebstypen.
I. Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen
231
tionale Einheit bilden. Darüber hinaus wurde die Kundenfläche4 genau definiert und zusätzlich der Begriff „Gesamtnutzfläche“ eingeführt. Die Gesamtfläche umfasste alle betrieblichen Zwecken dienenden Räume mit einigen Ausnahmen.5 Im allgemeinen Entwicklungsprogramm für EKZ hatte die LReg jene Gemeinden(-teile) zu bestimmen, in denen die Widmung von EKZSonderflächen bis zu einem bestimmten Höchstmaß der Kundenfläche und Gesamtnutzfläche zulässig war. Das allgemeine Entwicklungsprogramm wurde mit der VO LGBl 1992/22 erlassen. Für die Widmung von Sonderflächen in anderen Gemeinden, für EKZ des Betriebstyps V oder mit einem größeren als dem im allgemeinen Entwicklungsprogramm festgesetzten Höchstausmaß der Kundenfläche bzw Gesamtnutzfläche musste ein standortbezogenes Entwicklungsprogramm erlassen werden. Im Flächenwidmungsplan war schließlich für die einzelnen Sonderflächen der zulässige Betriebstyp sowie das zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche und Gesamtnutzfläche festzulegen. Erstmals wurden auch Regelungen bezüglich der Abstellmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge der Kunden, Beschäftigten und Lieferanten getroffen. Das TROG 1994 (LGBl 1994/81) hat im Wesentlichen zwar die bis dahin geltende EKZ-Regelung übernommen, sah aber dennoch einige wesentliche Änderungen vor.6 Der EKZ-Begriff wurde dadurch erweitert, dass auch die mit dem Gebäude in Zusammenhang stehenden sonstigen baulichen Anlagen, wie Verkaufszelte, Überdachungen und dergleichen diesem zugerechnet wurden. Vorausgesetzt wurden wiederum das räumliche Naheverhältnis und die funktionale Einheit. Weiters wurde die Erlassung von Entwicklungsprogrammen wieder vereinfacht. An die Stelle der Zweiteilung in ein allgemeines und ein standortbezogenes Entwicklungsprogramm trat nunmehr ein einziges, für alle EKZ geltendes Raumordnungsprogramm (ROP). In diesem sollten die bei der Widmung von EKZ-Sonderflächen zu beachtenden Grundsätze geregelt werden. Darüber hinaus wurden für die Erlassung des ROP selbst einige zu beachtende Punkte normiert.7 Das TROG 1997 (LGBl 1997/10) hielt an den bestehenden Einkaufsregelungen fest8. Durch die 5. ROG-Nov (LGBl 2001/73) wurden die Bestimmungen betreffend EKZ einer wesentlichen Änderung, insbesondere im Sinne einer Verfeinerung, unterworfen. Der EKZ-Begriff wurde insofern geändert, als alle Anlagen (folglich nicht nur bauliche Anlagen), die diesem Gebäude oder Tei4 5
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Die Definition in der Novelle entspricht im Wesentlichen der heute geltenden. Ausgenommen waren insb Parkplatzflächen, Produktionsräume sowie Flächen, die keine Kundenflächen darstellen. Nunmehr erfolgte die Regelung der ROP für Einkaufszentren (§ 10) und der EKZSonderflächen (§ 49) getrennt. Diese Bestimmung entspricht weitestgehend der noch heute geltenden Regelung (§ 8 Abs 7). Zu beachten waren und sind etwa die Übereinstimmung der Versorgungsstruktur mit der Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur und die möglichst wohnungsnahe Befriedigung der Grundbedürfnisse der Bevölkerung. Mit diesem Gesetz wurde in erster Linie der Kundmachungsmangel des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994 behoben.
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Tirol
len von Gebäuden funktionell zugeordnet sind, als Teile des EKZ gelten. Der Begriff „Gesamtnutzfläche“ wurde herausgenommen9 und ausschließlich auf die Kundenfläche abgestellt. Im ROP musste erstmals zwischen Kern- und Randzonen differenziert werden. Je nach Zonenart durften nur bestimmte Betriebstypen iSd Anlage zum TROG errichtet werden. Weiters wurde normiert, dass im ROP die höchstzulässige Größe von EKZ-Sonderflächen im Verhältnis zum zulässigen Höchstausmaß der Kundenfläche festgelegt werden kann. Ferner konnte im ROP die Zulässigkeit der Widmung von bestimmten Anforderungen der verkehrsmäßigen Anbindung der betreffenden Grundfläche abhängig gemacht werden. Ausdrücklich klargestellt wurde, dass neben der Schaffung von EKZ auch die Erweiterung und Änderung des Betriebstyps bestehender EKZ an entsprechend gewidmete Sonderflächen gebunden sind. Darüber hinaus wurden einzelne Schwellenwerte angehoben.10 Den Schwellenwerten selbst sollte künftig nicht mehr die Wohnbevölkerung nach der letzten Volkszählung, sondern die Anzahl der Personen mit Hauptwohnsitz in der betreffenden Gemeinde zugrunde liegen. Das TROG 1997 wurde schließlich idF der 5. ROG-Nov unverändert wiederverlautbart.11 Die letzte Änderung erfuhren die Bestimmungen betreffend EKZ durch das LGBl 2005/35. Im Wesentlichen wurde der EKZ-Begriff und die Definition der Betriebstypen vereinfacht und erweitert. Kundenflächen mehrerer Betriebe wurden nunmehr zusammengerechnet, wenn die Betriebe in einem wirtschaftlichen, organisatorischen oder funktionellen Zusammenhang stehen. Damit wurde der unbestimmte Begriff „betriebsorganisatorische Einheit“ endgültig aufgegeben.12 Für die Zusammenrechnung mehrerer Gebäude oder Teile dieser wurde nur mehr auf das räumliche Naheverhältnis abgestellt. Eine Einschränkung erfolgte insofern, als sich diese Regelung nur auf Gebäude außerhalb der Kernzonen bezog. Ausdrücklich festgelegt wurde, dass Betriebe des Autohandels13 nicht als EKZ gelten. Ferner wurde eine demonstrative Aufzählung der nicht als Kundenflächen geltenden Flächen aufgenommen. Hinsichtlich der Widmung von EKZ-Sonderflächen wurde bestimmt, dass festzulegen ist, ob Lebensmittel angeboten werden dürfen. Die ursprünglichen Betriebstypen wurden einer neuen Einteilung zugeführt.14 Darüber hinaus 9
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Dieser Begriff hat sich zur Steuerung der Einkaufszentrenentwicklung im Rahmen der Raumordnung als verzichtbar gezeigt. Vgl RV 224 Blg 13. GP 71. Der Schwellenwert für den Betriebstypen I wurde auf den bisher für die Betriebstypen II und III geltenden Wert angehoben. Daneben wurde der für EKZ der Betriebstypen I, II und III in Gemeinden bis zu 5.000 Einwohner, maßgebliche Schwellenwert von 500m2 auf 600m2 angehoben. LGBl 2001/93. Zur Begriffsdefinition siehe Reimeir, Rechtsprobleme, 41. Betriebe in denen Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeugzubehör angeboten werden, wurden bis zu dieser Änderung als Betriebstyp VI qualifiziert. Die Betriebstypen I–III wurden zum Betriebstyp A und die Betriebstypen IV, V und Teile des Typs VI zum Betriebstyp B zusammengefasst. Wobei hier die jeweils höheren Schwellenwerte zur Unterteilung herangezogen wurden. Die Staffelung
I. Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen
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wurde die Staffelung nach der Gemeindegröße vereinfacht. Erstmals wurde auch eine Sonderreglung für bestimmte Handelsbetriebe festgelegt. Gem § 48a durften Handelsbetriebe mit einer Größe von mehr als 300m2 Kundenfläche nur mehr auf eigens dafür gewidmeten Sonderflächen errichtet und erweitert werden. Am 21.02.2006 wurde das TROG 200115 schließlich in der bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung wiederverlautbart (LGBl 2006/27). Hauptziel16 der bisherigen Entwicklung der EKZ-Regelungen im TROG ist die Schaffung eines Ausgleichs zwischen dem fortschreitenden Konzentrationsprozess des Handels und dem beschränkten Raumangebot in Tirol. In Tirol gelten nur rund 12% der Landesfläche als Dauersiedlungsraum.17 Die Errichtung und Erweiterung von EKZ ist daher einer gewissen Beschränkung zu unterwerfen. Diese Einschränkung wurde durch die In-Verhältnissetzung der höchstzulässigen Größe von Sonderflächen zum zulässigen Höchstausmaß der Kundefläche ermöglicht. Das Ausmaß der Sonderfläche muss demnach zum Ausmaß der Kundefläche in einem Verhältnis stehen, welches eine möglichst Flächen sparende Verbauung ermöglicht.18 Eine möglichst sparsame Bauweise idS stellt dabei die mehrgeschossige Bebauung dar. Für EKZ ist damit nicht nur die Kundenfläche sondern auch die durch das EKZ beanspruchte Gesamtfläche maßgeblich. In die Selbe Richtung, nämlich der Flächeneinsparung, zielt auch die Festlegung von höchstzulässigen Kundenflächen.19 Dies hat zur Folge, dass Sonderflächen für EKZ die das Höchstausmaß überschreiten nicht mehr gewidmet werden dürfen. Darüber hinaus soll durch die Beschränkung der Sonderflächen, ein Entwicklungsspielraum für andere Wirtschaftszweige (etwa Industrie und Gewerbe) erhalten bleiben. Die im ROP vorgesehene Zweiteilung in Kern- und Randzonen, hat einerseits die Absicherung und Stärkung der Orts- und Stadtzentren und andererseits die Übereinstimmung von Versorgungs- und Siedlungsstruktur des Lan-
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nach der Gemeindegröße wurde vereinfacht. Die Gruppe der „über 10.000, außer in der Stadt Innsbruck“ wurde zur Gänze herausgenommen. Bzw das TROG 1997. Zu den Zielen der Raumordnung betreffend Handelsbetriebe vgl RV 224 Blg 13. GP 53 ff; Einkaufszentrenprogramm 2005, 10 ff; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 5 ff; Schneider, Einkaufszentren, 12 f; Rauter, Raumordnungsrechtliche Steuerung, 7 ff. Im Vergleich dazu beträgt der Dauersiedlungsraum in Österreich 37%. Vgl Statistisches Handbuch des Landes Tirol 2005 – www.tirol.gv.at/statistik (23.08.2006); wko.at/statistik (18.10.2006). Der Dauersiedlungsraum wird als Summe aller agrarwirtschaftlich, baulich und verkehrsmäßig genutzten Flächen definiert. Tirol weist zu dem eine sehr hohe Besiedelungsdichte von 467 Einwohnern je km2 Dauersiedlungsraum auf, wobei die saisonale Besiedelungsdichte infolge des Fremdenverkehrs noch um einiges höher ausfällt (ca 600 Einwohner/km2). Entwicklungsprogramm, 10 f; www.tirol.gv.at – „Tirol Folder“, Berichtsjahr 2005. Selbiges gilt auch für die Kraftfahrzeugabstellplätze der Kunden, Beschäftigten und Lieferanten. Die Grenzen können dabei durch gebiets- oder bevölkerungsbezogene Kriterien gezogen werden.
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des zum Ziel. Dadurch soll der Errichtung von EKZ auf der „grünen Wiese20“ entgegengewirkt werden.21 Ziel der raumordnungsrechtlichen Bestimmungen ist ferner auch die Erhaltung der Nahversorgung22. Trotz zunehmender Motorisierung sind Teile der Bevölkerung auf eine funktionierende Nahversorgung angewiesen. Diese steht wiederum in einem engen Zusammenhang mit der Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur. Die Versorgung von Gemeinden mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben soll in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Größe und regionalen Bedeutung stehen. Das bedeutet, dass EKZ und große Handelsbetriebe nur an Standorten mit großem Einzugsbereich und großer Kaufkraft errichtet werden sollen. Die Errichtung von Handelsbetrieben verursacht am Standort und der näheren Umgebung neuen Verkehr und führt zu Verkehrsverlagerungen. Zur Vermeidung der Verkehrsauswirkungen können im ROP Feststellungen über die verkehrsmäßige Anbindung an das überörtliche Straßennetz bzw an den öffentlichen Personenverkehr getroffen werden. Dabei soll bereits vorhandenen Verkehrsstrukturen der Vorzug gegeben und die Schaffung neu zu errichtender Straßenverbindungen möglichst verhindert werden.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen Im TROG 2006 sind die Grundzüge der raumordnungsrechtlichen Zulässigkeit von EKZ bzw Handelsbetrieben geregelt. Die Konkretisierung dieser erfolgt auf überörtlicher Ebene in Form der ROP. In Entsprechung der gesetzlichen Ermächtigung im TROG 2006 wurden von der LReg das EKZProgramm 2005 (LGBl 2005/119) sowie 2123 Kernzonen-Raumordnungsprogramme erlassen. Die örtliche Raumplanung stützt sich letztlich auf die überörtliche Raumplanung und ist durch diese determiniert. Als Instrumente dienen hier im Wesentlichen das örtliche Entwicklungskonzept, der FlWPl und der Bebauungsplan.
A. Überörtliche Raumplanung Die überörtliche Raumordnung dient der geordneten Gesamtentwicklung des Landes Tirol (§ 3 Abs 1). Oberstes Ziel ist die sparsame und zweckmäßige Nutzung des Bodens. Ferner soll durch die überörtliche Raumordnung der 20
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Bei der „grünen Wiese“ handelt es sich um Flächen, die ursprünglich nicht zum Siedlungsgebiet gehörten. Vgl auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 6. Vgl RV 224 Blg 13. GP 55. In EKZ wird nicht mehr nur das typische Warenangebot offeriert, sondern es werden vermehrt auch Dienstleistungen und über den Geschäftsbetrieb hinausgehende Leistungen wie etwa Bank- und Gastronomieleistungen angeboten. Stand 1.8.2007.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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Grundsatz einer ausgewogenen Deckung der materiellen und immateriellen Bedürfnisse der Landesbevölkerung sichergestellt werden. Dies schließt auch die Erhaltung und zeitgemäße Entwicklung einer leistungsfähigen Wirtschaft mit ein. Um dieses Ziel zu erreichen, wird unter anderem die Sicherung ausreichender Flächen und die Schaffung infrastruktureller Voraussetzungen für Handel, Gewerbe und Industrie sowie eine Verteilung der betrieblichen Standorte mit überörtlichen Versorgungsfunktionen angestrebt. Bei Erfüllung der Aufgaben und Ziele sind die im § 2 näher umschriebenen Grundsätze zu beachten. Die Umsetzung der im TROG 2006 normierten Ziele und Grundsätze erfolgt durch Planungsinstrumente. In diesem Rahmen obliegt der LReg die Erlassung von Raumordnungsprogrammen. Die LReg hat in Folge ein landesweit geltendes Raumordnungsprogramm für EKZ und 21 spezielle Kernzonen-Raumordnungsprogramme erlassen. Hinsichtlich der in den ROP enthaltenen Raumordnungsziele und -grundsätze besteht eine Bindungswirkung gegenüber allen weiteren Verwaltungsakten der örtlichen Raumplanung. Die rechtliche Übereinstimmung der Akte der überörtlichen und örtlichen Raumplanung kann im Wege des Verordnungsprüfungsverfahrens (Art 139 B-VG) vor dem VfGH geltend gemacht werden.
1. Tiroler Raumordnungsprogramm für EKZ Das TROG 2006 enthält Sonderbestimmungen, die eine verpflichtende Erlassung eines landesweit geltenden ROP für EKZ vorsehen. Dieser Verpflichtung wurde durch die Erlassung des Tiroler Einkaufszentrenprogramms 200524 Rechnung getragen. Geregelt werden in diesem allgemeine und spezielle Gründsätze für die Widmung von Sonderflächen für EKZ sowie Grundsätze hinsichtlich der Kundenfläche für Lebensmittel. Die normierten Grundsätze stellen die oberste Grundlage für die weitere Planung dar. Zuständig zur Festlegung dieser im ROP ist die LReg aufgrund von § 8 Abs 5 TROG 2006. Die im EKZ-Programm 2005 normierten Beschränkungen der Widmung von Sonderflächen für EKZ der einzelnen Betriebstypen entsprechen wortgleich dem § 8 Abs 3 und 4 (Kern-/Randzonen). Explizit genannt werden in § 1 Abs 2 des Programms jene Gemeinden bzw Gemeindeteile in denen die Errichtung von EKZ des Betriebstyps B zulässig ist.
2. Kernzonen-Raumordnungsprogramme Zusätzlich zum EKZ-Programm 2005 wurden für einzelne Standortgemeinden Kernzonen betreffend EKZ erlassen.25 In den 21 gleich lautenden Kernzonen-Raumordnungsprogrammen nach § 8 Abs 3 sind sog Kernzonen für 24
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Mit Erlassung des Tiroler Raumordnungsprogramms 2005 tritt das EKZ-Raumordnungsprogramm (LGBl 2002/33) außer Kraft. Es handelt sich hierbei um Regionalprogramme.
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Gemeinden festgelegt, innerhalb deren die Widmungen von Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps A zulässig ist. Die Kernzonen selbst werden in der Anlage zur VO planerisch dargestellt. Ferner sind diese im örtlichen Raumordnungskonzept und FlWPl als solche ersichtlich zu machen.26 Die vor Änderung des TROG durch das LGBl 2005/35 erlassenen KernzonenRaumordnungsprogramme stimmen mit den aktuellen insofern überein, als die darin enthaltenen Betriebstypen II und III nunmehr unter den Betriebstyp A fallen. Die älteren Programme enthalten allerdings auch noch den Betriebstyp V, der heute zu Betriebstyp B zählt und sind dementsprechend in Übereinstimmung mit § 8 Abs 3 auszulegen.
Kernzonen-Raumordnungsprogramme bestehen für die Gemeinden: Landeck (LGBl 2006/52) Rum (LGBl 2005/101) Seefeld i.T. (LGBl 2005/18) Kirchbichl (LGBl 2004/34) Imst (LGBl 2002/104) St. Johann (LGBl 2002/66) Wörgl (LGBl 2002/32) Jenbach (LGBl 2001/124) Kitzbühel (LGBl 1992/22) Wattens (LGBl 1992/22) Zell am Ziller (LGBl 1992/22)
Sillian (LGBl 2006/29) Lienz (LGBl 2005/66) Innsbruck (LGBl 2004/39) Reutte (LGBl 2003/14) Schwaz (LGBl 2002/92; 2003/104, Anlage 1 und 2) Telfs (LGBl 2002/59) Kufstein (LGBl 2002/31) Hall i.T. (LGBl 1992/22) Brixlegg (LGBl 1992/22) Fulpmes (LGBl 1992/22)
B. Örtliche Raumplanung Die örtliche Raumordnung dient der geordneten räumlichen Entwicklung der Gemeinde. Sie geht über die bauliche Entwicklung hinaus und umfasst gleichermaßen etwa auch die Bereiche der infrastrukturellen, verkehrsmäßigen und wirtschaftlichen Entwicklung sowie die Freiraumplanung und die Erhaltung der Umwelt.27 Oberstes Ziel ist auch hier der Grundsatz des sparsamen und zweckmäßigen Bodenverbrauchs. Im Aufgabenbereich der örtlichen Raumplanung liegt unter anderem die Sicherung ausreichender Flächen zur Befriedigung des Wohnbedarfs und der Erhaltung und Weiterentwicklung der Wirtschaft. Als Instrumente der örtlichen Raumplanung stehen, die von allen Gemeinden zu erlassenden örtlichen Raumordnungskonzepte, FlWPl sowie allgemeine und ergänzende Bebauungspläne im Vordergrund. Das örtliche Raumordnungskonzept (ROK) hat grundsätzliche Feststellungen über die geordnete räumliche Entwicklung der Gemeinde zu treffen 26 27
Vgl § 2 Abs 2 der einzelnen Kernzonen-Raumordnungsprogramme. Schwaighofer, Tiroler Raumordnungsgesetz, 72; Hollmann, Raumordnungsrecht, 10.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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und stellt die Vorstufe für die Erstellung von FlWPl und Bebauungsplan dar.28 Es entfaltet jedoch nur Bindungswirkung gegenüber der Gemeinde.29 Das ROK besteht aus Karten und Plänen samt Planzeichenerklärungen.30 Bei der Erlassung müssen die Ziele der örtlichen Raumplanung nach § 27 eingehalten werden. Es ist auf einen Zeitraum von 10 Jahren fortzuschreiben, sofern nicht aufgrund besonderer Verhältnisse in der betreffenden Gemeinde ein kürzerer Planungszeitraum zweckmäßig ist (§ 31a Abs 1) .31 Die LReg kann diese Frist bis auf 20 Jahre verlängern (§ 31a Abs 5) oder einzelne Gemeinden auf Antrag überhaupt von der Fortschreibungspflicht befreien (§ 31a Abs 6). Kommt die Gemeinde der Fortschreibungspflicht nicht nach, dürfen keine weiteren Flächen als Bauland, Sonderfläche oder Vorbehaltsfläche gewidmet werden.32 Das TROG 2006 normiert in § 31 Abs 1 den Mindestinhalt des ROK. Nach lit c dieser Bestimmung ist etwa jedenfalls die angestrebte Wirtschaftsentwicklung der Gemeinde unter Berücksichtigung bestehender Strukturen festzulegen. Die LReg ist gem § 31 Abs 2 ermächtigt, durch VO nähere Regelungen über den Inhalt des ROK zu erlassen. Gem § 3 der VO der LReg über Bestandsaufnahme und Inhalt des örtlichen Raumordnungskonzepts (LGBl 1994/122) hat dieses etwa neben der bereits in § 31 Abs 1 lit c festgelegten Wirtschaftsentwicklung zumindest auch geeignete Betriebsstandorte im Hinblick auf die infrastrukturelle Ausstattung und Versorgung, zulässige Großformen des Handels sowie spezielle Maßnahmen zur Sicherung ausreichender Flächen für den Wohnbedarf und die Wirtschaft zu enthalten. Der FlWPl legt den Verwendungszweck für alle Grundflächen einer Gemeinde fest (Widmung). Dabei sind sowohl die Planungskompetenzen des Bundes und Landes sowie das ROK zu beachten. Die Gemeinde ist zur Erlassung eines flächendeckenden FlWPl verpflichtet. Als Widmungskategorien werden Bauland, Freiland33, Sonderflächen und Vorbehaltsflächen genannt34. Grundflächen dürfen nur gewidmet werden, wenn sie sich aufgrund der Lage, Beschaffenheit und Erschließbarkeit für eine widmungsgemäße Verwendung eignen. Besteht für einen Bereich ein erhebliches Gefährdungspotential etwa 28
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Die Gemeinden hatten erstmals bis zum 31.12.2000, die Stadt Innsbruck bis zum 31.12.2001 ein örtliches Raumordnungskonzept zu erlassen. Bis zum jetzigen Zeitpunkt verfügen 276 von 279 Gemeinden in Tirol über ein ROK (Auskunft Dr. Hollmann von der Abteilung Bau- und Raumordnungsrecht der Tiroler LReg). Vgl auch VfSlg 17.080/2003; 17.351/2004. Das Raumordnungskonzept begründet keine Rechte und Pflichten der Grundeigentümer. VfSlg 8463/1978, 11.331/1987, 13.259/1992, 16.234/2003; 16.666/2002. Zu den Bestimmungen der Plangrundlagen und Planzeichen betreffend ROK, FlWPl und Bebauungspläne siehe die Plangrundlagen- und PlanzeichenVO 2004 (LGBl 2004/13). Die Fortschreibung erfolgt für das gesamte Gemeindegebiet. Die Stadt Innsbruck kann für einzelne Stadtteile gesondert fortschreiben. Ausgenommen davon sind Fälle nach § 36 Abs 1 lit c, d und e. Als Freiland gelten alle Fläche die nicht als Bauland, Sonderfläche, Vorbehaltsfläche oder Verkehrsfläche gewidmet sind. Die Widmungen sind zeichnerisch darzustellen.
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durch Lawinen oder Hochwasser, sind darüber hinaus noch weitere Widmungsvoraussetzungen zu beachten.35 Innerhalb der einzelnen Widmungskategorien werden spezifische Widmungsarten festgelegt. Die Widmungsart legt den jeweiligen Verwendungszweck genau fest und bestimmt damit die Zulässigkeit der Errichtung und Nutzung von Gebäuden oder sonstigen Anlagen. Bei Sonderflächen hat die Gemeinde die Widmung wieder aufzuheben, wenn die Fläche nicht innerhalb von 3 Jahren widmungsgemäß verwendet wird (§ 43 Abs 6). In den Bebauungsplänen werden die verkehrsmäßige Erschließung und die Art der Bebauung der gewidmeten Flächen festgelegt. Bedacht zu nehmen ist dabei vor allem auf eine bodensparsame Verbauung. Die Bebauungsplanung erfolgt in Tirol zweistufig. Es ist sowohl ein allgemeiner als auch ein ergänzender Bebauungsplan zu erlassen (§ 54 Abs 1). Allgemeine Bebauungspläne sind möglichst für größere zusammenhängende Gebiete zu erlassen. Sie können sich auch auf Freilandflächen, dh nicht spezifisch gewidmete Flächen erstrecken, sofern sie innerhalb der im ROK für Siedlungszwecke und betriebliche Zwecke vorgesehenen Bereiche liegen. Geregelt wird in diesen die verkehrsmäßige Erschließung und Bebauung durch die Festlegung der Straßenfluchtlinie (§ 58) und der Mindestbaudichten (§ 61). Ferner kann hier bereits die Bauweise festgelegt werden. Ergänzende Bebauungspläne sind erst dann zu erlassen, wenn ein Bedarf an der widmungsgemäßen Verwendung besteht und die Finanzierbarkeit der Erschließung durch die Gemeinde gegeben ist.36 Liegen diese Voraussetzung bereits zum Zeitpunkt des allgemeinen Bebauungsplans vor, können beide in einem erlassen werden (§ 56 Abs 3). In den ergänzenden Bebauungsplänen sind die Straßenfluchtlinien für Straßen der inneren Erschließung, die Höchstgröße der Bauplätze, die Baufluchtlinien, die Bauhöhe und sofern noch nicht gegeben die Bauweise festzulegen. Darüber hinaus können Firstrichtungen, Dachneigungen, Baugrenzlinien, die Höhenlage, Ergänzungen zur Baudichte sowie Änderungen hinsichtlich der Mindestabstände festgelegte werden. Baubewilligungen für den Neubau von Gebäuden dürfen nur erteilt werden, wenn für das betreffende Grundstück beide Bebauungspläne erlassen wurden (§ 54 Abs 5). Grundsätzlich besteht eine Verpflichtung der Gemeinden allgemeine und ergänzende Bebauungspläne zu erlassen. Ausnahmen davon bestehen nur ex lege gem § 55 Abs 1 oder auf Antrag einer Gemeinde durch die LReg. Die LReg kann einzelne Gemeinden mittels VO von der Verpflichtung befreien, wenn die Erlassung der Bebauungspläne zur Gewährleistung einer geordneten und weiteren verkehrsmäßigen Erschließung und Bebauung entsprechend dem ROK nicht erforderlich ist (§ 55 Abs 2).
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Vgl § 43 Abs 4 für die Widmung von Sonderflächen. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einer „zweiten Baugenehmigung“.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung A. Raumordnungsprogramme ROP werden von der LReg als rechtsverbindliche VO für das ganze Land oder Teile desselben erlassen (§ 7 Abs 2). Das Verfahren zur Erlassung von ROP durchläuft in 3 Phasen, nämlich der Entwurfausarbeitung, des Begutachtungsverfahrens und der Erlassung. In der ersten Phase werden im sog „Erläuterungsbericht“ auf Grundlage der Ergebnisse der Bestandsaufnahme (§ 5) und der Ziele und Grundsätze der überörtlichen Raumordnung, die Vorschläge für die für eine geordnete Entwicklung des Raumordnungsgebietes zu treffenden Feststellungen formuliert und begründet. Anhand dieses wird der eigentliche Verordnungsentwurf erstellt. Raumordnungsentwürfe sind mit Ausnahme der ROP für EKZ gem § 8 Abs 3, 4 und 5 einer Umweltprüfung nach dem TUP (LGBl 2005/34) zu unterziehen. Das Begutachtungsverfahren läuft für die einzelnen ROP unterschiedlich ab. Die LReg hat den Entwurf verschiedenen Einrichtung zur Stellungnahme, innerhalb einer bestimmten Frist, zu übersenden. Stellungnahmerecht und Dauer der Frist hängen dabei von der Art des ROP ab. Nach dem Standartverfahren steht bei allen ROP der Architektenkammer, Arbeiterkammer, Wirtschaftskammer und Landwirtschaftskammer ein Stellungnahmerecht binnen zwei Monaten zu (§ 9 Abs 2). Gilt das ROP für das ganze Land kommt zudem dem Tiroler Gemeindeverband und der Stadt Innsbruck ein Stellungnahmerecht binnen der genannten Frist zu. Wird das ROP allerdings nur für Teile des Landes rechtskräftig, so können die Planungsverbände (§ 23) und die Gemeinden im Planungsgebiet innerhalb von zwei Monaten eine Stellungnahme zu dem betreffenden ROP abgeben. Sonderregelungen bestehen für ROP nach § 8 Abs 3 (Kernzonen-ROP), da auf diese das Standartverfahren nach § 9 Abs 2, 3 und 4 nicht anzuwenden ist. Zur Stellungnahme berechtigt sind hier die Architektenkammer, Arbeiterkammer, Wirtschaftskammer, Landwirtschaftskammer und die vom ROP betroffenen Planungsverbände und Gemeinden. Die Frist zur Stellungnahme beträgt in diesem Fall allerdings nur einen Monat (§ 9 Abs 5). Enthält der Entwurf eines ROP für Teile des Landes Feststellungen nach § 7 Abs 1 lit a bis f37 ist dieser in den Gemeinden zur allgemeinen Einsicht während sechs Wochen aufzulegen (§ 9 Abs 3). Die Auflage ist von der Gemeinde durch Anschlag an der Amtstafel kundzumachen. Überdies hat die LReg die Auflage im Boten für Tirol und einer landesweit erscheinenden Ta37
Es handelt sich hierbei um für die geordnete Entwicklung des Planungsgebietes festzulegende Maßnahmen, durch die bestimmte Gebiete oder Grundflächen für gewisse raumordnungsmäßige Zwecke vorbehalten oder freigehalten werden, für bestimmte Gemeinden oder Teile dieser die Widmungsmöglichkeit beschränkt wird.
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geszeitung zu verlautbaren. Zudem ist in diesem Bereich eine Bürgerbeteiligung vorgesehen. Demnach sind Personen mit Hauptwohnsitz in der Gemeinde sowie Rechtsträger mit Liegenschaftsbesitz oder einem Betrieb in der Gemeinde, bis spätestens eine Wochen nach dem Ablauf der Auflegungsfrist zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme zum Entwurf berechtigt. Die schriftlichen Stellungnahmen sind von der Gemeinde unverzüglich an die LReg weiterzuleiten. Nach Abschluss des Begutachtungsverfahrens gem § 9 Abs 2 und 3, hat die LReg ferner eine Stellungnahme des Raumordnungsbeirates (§ 18) bzw der zuständigen Untergruppe des Raumordnungsbeirats38 zum Entwurf einzuholen. Kein solches Stellungnahmerecht besteht wiederum bei ROP nach § 8 Abs 3. Aufgrund der eingelangten Stellungnahmen wird der ursprüngliche Entwurf des ROP überarbeitet. Ist die Überarbeitung abgeschlossen, beschließt die LReg das ROP in Verordnungsform. Die VO ist im LGBl kundzumachen und tritt mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft.39 Bei den ROP handelt es sich um keine statischen Raumordnungsinstrumente. Eine geordnete und fortschreitende Entwicklung der Raumordnung erfordert, auf zum Zeitpunkt der Erlassung nicht absehbare Entwicklungen rasch und effizient reagieren zu können. Um diese Flexibilität zu gewährleisten, müssen ROP einer Änderung zugänglich sein. Man spricht daher auch von einer „dynamischen Raumordnung“. ROP sind jedenfalls alle 10 Jahre dahingehend zu überprüfen, ob sie noch den gesetzlichen Vorschriften entsprechen.40 Sie müssen gem § 10 Abs 1 dann geändert werden, wenn sich die zugrunde liegenden Gegebenheiten geändert haben oder dies aufgrund von gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen erforderlich ist. Eine Änderung hat darüber hinaus auch dann zu erfolgen, wenn dies aufgrund raumbedeutsamer Planungen oder Maßnahmen des Bundes zur Vermeidung von Planungswidersprüchen notwendig ist. Liegen wichtige, im öffentlichen Interesse gelegene Änderungsgründe vor, so können ROP geändert werden, sofern dadurch nicht Zielen und Grundsätzen der überörtlichen Raumordnung widersprochen wird.41 Ergo reichen ausschließlich im privaten Interesse gelegene Gründe für eine Änderung nicht aus. Für das Verfahren zur Änderung gilt § 9 mit einzelnen Ausnahmen sinngemäß. Im Interesse einer Verfahrensbeschleunigung wird die Begutachtungsfrist (§ 9 Abs 2) auf ein Monat herabgesetzt. Ferner kann die Auflegung des Änderungsentwurfs nach § 9 Abs 3 auf die betroffenen Gemeinden42 beschränkt werden und die Verlautbarung unterbleiben. Mit Ausnahme von ROP betreffend EKZ sind die Änderungsentwürfe einer Um-
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Der Raumordnungsbeirat kann die jeweils betroffene Untergruppe mit der Abgabe der Stellungnahme betrauen. Vgl § 2 Landes-Verlautbarungsgesetz (LGBl 1982/8). § 10 Abs 5. § 10 Abs 2. Die übrigen Gemeinden sind von der Auflegung lediglich zu verständigen.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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weltprüfung zu unterziehen, sofern die Änderung nicht geringfügig ist und voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen nach sich zieht.43 In § 11 wird der LReg die Möglichkeit eingeräumt, in bestimmten Fällen mittels Bescheid Ausnahmen von ROP zu genehmigen. Betroffen sind hiervon ROP in denen Feststellungen nach § 7 Abs 1 lit a oder e44 getroffen wurden. Die Gemeinde kann auf Antrag ermächtigt werden, einzelne davon betroffene Grundflächen als Sonder- oder Vorbehaltsfläche für bestimmte Zwecke (Vorhaben) zu widmen. Eine Ausnahmegenehmigung darf aber nur dann erteilt werden, wenn bestimmte Voraussetzungen vorliegen. Die Widmung muss zur Verwirklichung eines standortgebundenen Vorhabens notwendig sein und das öffentliche Interesse an der Verwirklichung muss gegenüber jenem an der Aufrechterhaltung der Festlegungen überwiegen. Vor Erlassung der Ausnahmegenehmigung sind die betroffenen Planungsverbände und die betroffenen Untergruppen des Raumordnungsbeirats zu hören. Durch die Ausnahmeregelung ist es möglich wichtige Vorhaben rascher als bei einer normalen Änderung des ROP durchzuführen. Die Ausnahmegenehmigung gilt aber nur befristet für sechs Monate. Innerhalb dieser Frist muss die Widmung von der Gemeinde beschlossen und der LReg zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung vorgelegt werden.
B. Örtliche Entwicklungskonzepte und Flächenwidmungspläne ROK, deren Forstschreibung und FlWPl sind VO der Gemeinde, die vom Gemeinderat erlassen werden und der aufsichtsbehördlichen Genehmigung der LReg unterliegen. Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen ergeben sich unmittelbar aus dem TROG 2006.45 Das Erlassungs- bzw Fortschreibungsverfahren von ROK und FlWPl ist in § 64 im Wesentlichen einheitlich geregelt. Es durchläuft wieder verschiedene Stadien. Nach Ende der Entwurfsausarbeitung ist das ROK bzw der FlWPl zur allgemeinen Einsicht während einer Frist von vier Wochen beim Gemeindeamt aufzulegen. Die Entwurfsauflage erfolgt mittels Beschluss („Auflagebeschluss“46) und muss durch Anschlag an der Amtstafel kundgemacht werden. Hat die Gemeinde mehr als 5.000 Einwohner ist zusätzlich eine Verlautbarung in einer landesweit erscheinenden Tageszeitung erforderlich (§ 64 Abs 1). Eine darüber hinaus reichende Verständigungspflicht besteht bei der Erlassung von FlWPl zugunsten der Eigentümer von betroffenen Grundstücken (§ 64 Abs 2). 43
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Bei der Beurteilung der Erheblichkeit sind die Kriterien nach Anhang II der RL 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl 2001 L 197) zu berücksichtigen. Ferner kann die LReg per VO nähere Bestimmungen über die Notwendigkeit einer Umweltprüfung erlassen. Freihaltung von Grundflächen für bestimmte Zwecke (Landwirtschaft, Erhaltung der Landschaft, Schutz des Wasservorkommens); Siedlungsgrenzen. Bei einer notwendigen Umweltprüfung sind auch die Bestimmungen des TUP heranzuziehen. Hollmann, Raumordnungsrecht, 19.
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Dadurch soll der Rechtsschutz der unmittelbar Betroffenen verbessert werden.47 Die Verständigung kann jedoch unterbleiben, wenn der Aufenthalt des Grundeigentümers nicht bekannt oder nur schwer feststellbar ist. Bei Wohnanlagen reicht, zur Minimierung des Aufwandes der Gemeinde, die Verständigung des Verwalters aus. Da die Auflage ohnehin auch öffentlich kundzumachen ist, berühren Mängel bei der Verständigung der Grundeigentümer das Verfahren nicht. Ein Stellungnahmerecht im Erlassungs- bzw Fortschreibungsverfahren kommt Personen mit Hauptwohnsitz in der jeweiligen Gemeinde und Rechtsträgern mit Liegenschaftsbesitz oder einem Betrieb in der Gemeinde zu. Bei FlWPl besteht überdies ein Stellungnahmerecht der betroffenen Grundeigentümer. Die schriftliche Stellungnahme kann bis spätestens eine Woche nach Ablauf der Auflagefrist abgegeben werden. Im Begutachtungsverfahren sind ferner die Nachbargemeinden zu verständigen und zur Abgabe einer Stellungnahme berechtigt. Dadurch wird den Nachbargemeinden die Möglichkeit eingeräumt, die Übereinstimmung ihrer eigenen örtlichen Raumordnungsinteressen mit dem Entwurf zu prüfen (§ 64 Abs 3). Die Stellungnahmefrist entspricht jener der Bürgerbeteiligung. Wird der Entwurf nach der Auflage geändert, so ist die Änderung neuerlich aufzulegen.48 Die Auflagefrist kann dabei zur Verfahrensverkürzung auf zwei Wochen herabgesetzt werden. Ferner kann eine neuerliche Verständigung der Nachbargemeinden unterbleiben, wenn ihre örtlichen Raumordnungsinteressen nicht berührt werden (§ 64 Abs 4). Nach Abschluss des Begutachtungsverfahrens hat der Bürgermeister den Entwurf zusammen mit den Stellungnahmen dem Gemeinderat zur Beschlussfassung vorzulegen („Erlassungsbeschluss“49). Im Anschluss an die Beschlussfassung erfolgt schließlich die Vorlage an die LReg zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung (§ 66 Abs 1).50 Die verfassungsrechtliche Grundlage hierfür bildet Art 119a Abs 8 B-VG. Werden nicht die vollständigen Unterlagen vorgelegt, hat die LReg die Gemeinde unter Fristsetzung aufzufordern, das Fehlende nachzureichen. Liegt einer der in § 66 Abs 2 oder 3 taxativ aufgezählten Versagungsgründe vor, muss die LReg die Genehmigung untersagen.51 In weiterer Folge darf der Erlassungsbeschluss des Gemeinderates nicht kund47 48
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Vgl auch Schwaighofer, Tiroler Raumordnungsgesetz, 122. Eine Änderung kann sich etwa durch die Berücksichtigung von Stellungnahmen ergeben. Hollmann, Raumordnungsrecht, 19. Anzuschließen sind die Stellungnahmen, die maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen, Auszüge aus den Sitzungsniederschriften und die Auflegungsnachweise. Die Entscheidungsgrundlagen sind vor allem für eine nachprüfende Kontrolle durch die LReg und die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts maßgeblich. Gegenüber Rechtsunterworfenen handelt es sich bei der Genehmigung eines FlWPl nur um einen nicht anfechtbaren Teilakt im Verfahren zur Erlassung der VO. VfSlg 10.073/1984, 15.141/1998. Die LReg ist als Aufsichtsbehörde nicht befugt den zu genehmigenden Akt selbst zu ändern. VfSlg 13.633/1993.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung
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gemacht werden und die VO tritt nicht in Kraft. Für die Gemeinde ergeben sich in diesem Zusammenhang zwei Möglichkeiten. Der Gemeinderat kann einerseits eine neue, geänderte VO vorlegen. Andererseits kommt der Gemeinde aufgrund der Parteistellung im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren auch ein Beschwerderecht an die Gerichtshöfe des Öffentlichen Rechts zu.52 Dem ROK ist die Genehmigung etwa dann zu versagen, wenn es dem ROP oder raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen des Landes oder Bundes widerspricht. Ein FlWPl ist vor allem dann nicht zu genehmigen, wenn er im Widerspruch zum ROK steht. Liegt kein Versagungsgrund vor hat die LReg die aufsichtsbehördliche Genehmigung mittels Bescheid zu erteilen (§ 66 Abs 5). Nach Vorliegen der Genehmigung ist der Beschluss des Gemeinderates durch zwei Wochen an der Amtstafel kundzumachen. Mit Ablauf der Kundmachungsfrist tritt die VO in Kraft (§ 67 Abs 1). ROK und FlWPl unterliegen als dynamische Raumplanungsinstrumente Änderungen.53 Ein ROK darf grundsätzlich nur bei Vorliegen wichtiger im öffentlichen Interesse gelegener Gründe geändert werden. Zulässig ist die Änderung aber auch, wenn sie im Interesse der besseren Erreichung der Ziele der örtlichen Raumordnung liegt. Eine Verpflichtung zur Änderung besteht allerdings dann, wenn dies etwa aufgrund einer Änderung der zugrunde liegenden Gegebenheiten erforderlich ist oder dadurch Planungswidersprüche zu ROP oder anderen vorrangigen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen des Landes zu vermeiden sind (§ 32 Abs 1). Wird das ROK geändert, so ist auch der FlWPl zu ändern. Gleiches gilt auch für die Änderung von ROP oder vorrangigen Planungen und Maßnahmen des Landes (§ 36 Abs 1). Eine Änderung ist darüber hinaus dann möglich, wenn sie zum Vorteil einer weiteren räumlichen Entwicklung der Gemeinde erfolgt, sofern die örtliche Raumplanung damit im Einklang steht. Bis zum Inkrafttreten des ROK darf der FlWPl nur in den Fällen des § 107 Abs 4 geändert werden.54 Kommt die Gemeinde der Verpflichtung zur Erlassung eines ROK nicht nach oder wird diesem die aufsichtsbehördliche Genehmigung versagt, dürfen von wenigen Ausnahme55 abgesehen, keine weiteren Grundflächen als Bauland, Sonderflächen oder Vorbehaltsflächen gewidmet werden (§ 107 Abs 5). Auf das Änderungsverfahren sind mit einzelnen Ausnahmen sinngemäß die Bestimmungen der Erlassung anzuwenden (§ 68). Der Gemeinderat kann 52
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Adressat des aufsichtsbehördlichen Bescheids ist die Gemeinde. Gegenüber den Betroffenen stellt die Genehmigung nur einen Teilakt im Verfahren zur Erlassung der VO dar. Sie sind dadurch nicht unmittelbar in ihrer Rechtssphäre betroffen. Vgl VfSlg 8463/1978; 10.073/1984; 11.331/1987; 13.259/1992; 15.141/1998; 16.243/2001; 16.666/2002; 17.080/2003; 17.351/2004. Die Änderung eines ROK oder FlWPl weist ebenso Verordnungscharakter auf. Vgl VfGH 15.851/2000. Insb dann, wenn ein wichtiger im öffentlichen Interesse gelegener Grund vorliegt und die Änderung den Zielen der örtlichen Raumordnung nicht widerspricht. Ausgenommen hiervon sind nur die Fälle der §§ 107 Abs 4 lit c und 36 Abs 1 lit c, d und e.
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gleichzeitig mit dem Auflagebeschluss auch den Beschluss über die Änderung fassen (Endbeschluss). Dieser wird aber nur unter der Voraussetzung wirksam, dass von den hierzu Berechtigten gem § 64 Abs 1 bis 3 innerhalb der Auflegungs- und Stellungnahmefrist keine Stellungnahme abgegeben wurde. Die Änderung des ROK und des FlWPl kann verfahrensrechtlich auch in einem erledigt werden. So können etwa Auflage und Vorlage zur Beschlussfassung gemeinsam erfolgen. Unter der Voraussetzung der gemeinsamen Vorlage an den Gemeinderat kann die aufsichtsbehördliche Genehmigung in einem erteilt werden. Andernfalls ist zuerst das ROK und im Anschluss daran der FlWPl zu genehmigen. Im Gegensatz zum Erlassungsverfahren wird bei der Änderung des FlWPl die Erteilung der Genehmigung zeitlich beschränkt. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn die LReg diese nicht innerhalb von sechs Wochen ab Vorlage der vollständigen Unterlagen versagt (§ 68 Abs 3). Erfolgen die Änderungen des ROK und des FlWPl gleichzeitig iSd § 68 Abs 2, gilt die Genehmigung jedoch erst dann als erteilt, wenn sie nicht innerhalb eines Monats nach Genehmigung des ROK versagt wird.
C. Bebauungsplanung Im TROG 2006 unterscheidet man zwischen allgemeinen und ergänzenden Bebauungsplänen. Es handelt sich dabei rechtlich um VO, die vom Gemeinderat erlassen werden. Grundsätzlich können die Entwürfe beider Bebauungspläne gleichzeitig aufgelegt und beschlossen werden. Der ergänzende Bebauungsplan darf allerdings frühestens gleichzeitig mit dem FlWPl erlassen werden. Das Verfahren zur Erlassung von Bebauungsplänen deckt sich im Wesentlichen mit jenem zur Erlassung des ROK oder FlWPl. Der wesentliche Unterschied liegt nur darin, dass Bebauungspläne keiner aufsichtsbehördlichen Genehmigung unterliegen. Die Entwurfsauflage erfolgt auch hier mittels Auflagebeschluss des Gemeinderates während einer Frist von vier Wochen. Eigentümer von betroffenen Grundstücken sind neben der öffentlichen Kundmachung der Auflage, zusätzlich schriftlich zu verständigen. Stellungnahmeberechtigt im Verfahren sind Gemeindebewohner und Rechtsträger mit Liegenschaftsbesitz oder einem Betrieb in der Gemeinde.56 Das Verfahren endet mangels aufsichtsbehördlicher Genehmigung mit Beschlussfassung des Gemeinderates über den Entwurf („Endbeschluss“). Der Endbeschluss kann jedoch auch gleichzeitig mit dem Auflagebeschluss gefasst werden (§ 65 Abs 2). Wirksam wird dieser aber erst mit Verstreichen der Auflage- und Stellungnahmefrist ohne eingelangte Stellungnahme eines hierzu Berechtigten. Bei einer Änderung des Entwurfs nach seiner Auflage ist er neuerlich aufzulegen, wobei die Auflagefrist auf zwei Wochen verkürzt werden kann. Der Entwurf eines ergänzenden Bebauungsplans kann zudem zugleich mit dem Entwurf eines FlWPl aufgelegt werden. Wird in einem solchen Fall allerdings 56
Die Stellungnahmefrist endet spätestens eine Woche nach Ablauf der Auflagefrist.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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der Bebauungsplan vor der aufsichtsbehördlichen Genehmigung des FlWPl beschlossen, steht dieser Beschluss unter der aufschiebenden Bedingung der Genehmigung des FlWPl. Rechtswirksam wird er erst mit Erteilung der Genehmigung (§ 65 Abs 5). Nach Ende des Erlassungs- bzw Fortschreibungsverfahrens ist der Endbeschluss durch zwei Wochen an der Amtstafel der Gemeinde kundzumachen. Diese Frist gilt auch für die Fälle des § 65 Abs 2 (gerechnet ab Eintritt der Rechtswirksamkeit) und § 65 Abs 5 (ab Vorliegen der aufsichtsbehördlichen Genehmigung). Die Bebauungspläne treten mit Ablauf des letzten Tages der Kundmachungsfrist in Kraft. Anschließend sind sie unverzüglich der LReg zur Verordnungsprüfung gem § 122 TGO vorzulegen (§ 67 Abs 4). Eine Änderung der Bebauungspläne hat dann zu erfolgen, wenn dies aufgrund einer Änderung des ROK, des FlWPl oder vorrangig raumbedeutsamer Planungen oder Maßnahmen des Landes oder Bundes notwendig ist. Ansonsten dürfen Bebauungspläne nur geändert werden, wenn die Änderung Vorteile für die verkehrsmäßige Erschließung oder bauliche Entwicklung der Gemeinde mit sich bringt. Ergänzende Bebauungspläne sind darüber hinaus auch dann zu ändern, wenn dies durch die Änderung des allgemeinen Bebauungsplans erforderlich ist (§ 57). Für das Änderungsverfahren gelten gem § 68 die §§ 64 bis 67 sinngemäß. Eine Ausnahme besteht hinsichtlich der Möglichkeit des Gemeinderates den Auflagenbeschluss gleichzeitig mit dem Beschluss über die Entwurfsänderung zu fassen. Rechtswirksamkeit erlangt der Beschluss wiederum nur dann, wenn innerhalb der Auflegungs- und Stellungnahmefrist von den Berechtigten keine Stellungnahme abgegeben wurde.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe Die rasch voranschreitende Entwicklung des Dienstleistungssektors sowie die vermehrte Errichtung von EKZ, haben zu einem starken Wandel im Bereich des Handels geführt. EKZ wurden überwiegend in der Peripherie der Städte und Orte errichtet, was eine Abwanderung der Kaufkraft mit sich brachte und wodurch es zu einer Reduktion von Einzelhandelsbetrieben und letztlich einer Schwächung der jeweiligen Orts- und Stadtzentren kam.57 Die großen EKZ in Tirol integrieren neben Handelsbetrieben auch immer mehr Dienstleistungsbetriebe. Diese Entwicklung macht es erforderlich vor allem den bereits oben58 genannten raumordnungsrechtlichen Zielen der Bodeneinsparung, Stärkung und Erhaltung der Orts- und Stadtzentren59, Erhaltung der Nahversorgung, 57
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Vgl dazu auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 65 f mwN; Rauter, Sicherung der Nahversorgung, 17 ff; Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 7 f; zu den Auswirkungen des Strukturwandels vgl auch Schneider, Einkaufszentren, 10 f. Siehe I. 2. Zur Definition der Orts- und Stadtzentren in der GewO vgl den Beitrag von Winkler in diesem Buch..
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Wahrung der Hierarchie der Orte und der Beschränkung der Verkehrsauswirkungen Rechnung zu tragen. Anknüpfungspunkte sind an dieser Stelle im Wesentlichen die Kundenfläche, der Betriebstyp, die Differenzierung zwischen Kern- und Randzonen sowie das Erfordernis der Sonderflächenwidmung für EKZ.
A. Anknüpfungspunkte der Widmungskategorien Das TROG 2006 differenziert unter dem sprachlichen Oberbegriff „Handelsbetriebe“ grundsätzlich zwischen Handelsbetrieben ieS und EKZ. Handelsbetriebe ieS sind Betriebe, die aufgrund ihrer Größe nicht als EKZ gelten. Anknüpfungspunkt ist dabei das Ausmaß der jeweiligen Kundenfläche. Die Ausrichtung des TROG 2006 sowie der maßgeblichen Entwicklungsprogramme erfolgt jedoch primär in Richtung EKZ. Nur hinsichtlich der Sonderflächenwidmung wird zwischen Handelsbetrieben ieS und EKZ unterschieden.
1. EKZ – Definition und Abgrenzung Beim EKZ-Begriff nach § 8 Abs 1 handelt es sich um eine Legaldefinition, unabhängig von Begriffsdefinitionen des allgemeinen Sprachgebrauchs oder der Betriebswirtschaft.60 EKZ sind demnach „Gebäude und Teile von Gebäuden, in denen Betriebe oder Teile von Betrieben untergebracht sind, die Waren oder Waren und Dienstleistungen anbieten, einschließlich der diesen Gebäuden und Teilen von Gebäuden funktionell zugeordneten Anlagen, wenn die Kundenfläche das in der Anlage jeweils festgelegte Ausmaß übersteigt“. Im Gegensatz zu den anderen Bundesländern enthält das TROG 2006 keine weitere Differenzierung hinsichtlich des Begriffs „Einkaufszentrum“.61 Ausschlaggebend für die EKZ-Eigenschaft ist in erster Linie das Anbieten von Waren oder Waren und Dienstleistungen. Im Gegensatz zur erstmaligen Regelung im TROG von 1979, ist für die Qualifikation das Anbieten von Lebensmitteln nicht mehr ausschlaggebend.62 Ein EKZ liegt schon dann vor, wenn Waren jedweder Art ausschließlich oder gemeinsam mit Dienstleistungen angeboten werden. Aus dieser Formulierung ergibt sich im Umkehrschluss, dass Dienstleistungsbetriebe für sich alleine kein EKZ darstellen.63 Neben Dienstleistungen müssen folglich immer auch Waren angeboten werden. Entsprechend dem angebotenen Warensortiment unterscheidet das TROG 2006 in seiner Anlage wiederum zwischen verschiedenen Betriebs60
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Vgl auch Muzak, Einkaufszentrenbegriff, 213; Bußjäger/Schneider, Neue Rechtsprobleme, 52; Schulev-Steindl, Cash & Carry-Märkte, 77. Ausgenommen sind neben dem TROG 2006 auch noch das Vbg RPG und das Bgld RPG. Der Abgang von dieser eingeschränkten Eigenschaft erfolgte durch die 6. ROGNov (LGBl 1990/76). So auch Kanonier, Regelungen, 177.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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typen. Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang auch der Beschaffenheit, dh der Verbringung der angebotenen Waren zu.64 In EKZ können einerseits Waren angeboten werden, die aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit vom Kunden ohne die Zuhilfenahme eines Kraftfahrzeuges befördert werden können, wie Lebensmittel, Hygieneartikel oder Bekleidung. Andererseits kann das Warensortiment aber auch aus Waren bestehen, die nur mittels Kraftfahrzeug abtransportiert werden können, wie Möbel, Elektrowaren oder Bau- und Gartenwaren. Eine Aufzählung der einzelnen Waren ist in der Anlage zu den §§ 8 und 49 enthalten, wobei sich bereits aus der dort gewählten Formulierung „insbesondere“ ergibt, dass keine Einschränkung auf die dort aufgezählten Waren besteht.65 Ausschließlich ausgenommen vom EKZ-Begriff sind Betriebe, in denen Kraftfahrzeuge und ergänzend dazu Kraftfahrzeugzubehör und höchstens in einem geringfügigen Ausmaß andere Waren angeboten werden. Bis zur ROG-Nov 2001 (LGBl 2001/35) waren auch diese Betriebe vom Begriff umfasst. Bestehen im Baubewilligungsverfahren aufgrund der Größe und Ausgestaltung eines Gebäudes Zweifel über die Verwendung dieses als EKZ, so hat der Bauwerber gegebenenfalls durch nähere Angaben über die vorgesehene Nutzung und die betriebsorganisatorischen Verhältnisse der dort untergebrachten Betriebe glaubhaft zu machen, dass eine Verwendung als EKZ nicht beabsichtigt ist (§ 21 Abs 4 TBO). Gelingt die Glaubhaftmachung nicht, so sind von der Baubehörde die Bestimmungen betreffend EKZ anzuwenden. Folglich ist in diesem Fall etwa eine Sonderflächenwidmung für EKZ sowie die Einhaltung der sonstigen raumordnungsrechtlichen Spezialbestimmungen, Voraussetzung für die Erteilung der Baubewilligung.
2. Betriebsgröße Neben dem Warenangebot ist für die Charakterisierung eines EKZ auch das Ausmaß der Kundenfläche von Bedeutung. Kundenflächen sind gem § 8 Abs 2 jene Flächen der oben genannten Gebäude oder Teile von Gebäuden, einschließlich der diesen funktionell zugeordneten Anlagen, auf denen Waren ausgestellt oder zum Verkauf angeboten66 oder Dienstleistungen67 erbracht werden, ebenso Flächen, die der Abwicklung des geschäftlichen Verkehrs68 mit
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Siehe dazu später zu den einzelnen Betriebstypen unter IV.A.3. Vgl in diesem Zusammenhang etwa auch das Erk des VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080. Hierzu zählen Stellflächen von Regalen, Vitrinen, Verkaufstresen, Schaufenster, Ausstellungsräume etc. Darunter sind Gasträume von Gastronomiebetrieben, Cafes, etc sowie auch Arbeitsbereiche von Dienstleistungsbetrieben (zB Friseursalon) zu verstehen. Etwa Kassenbereiche, Packzonen, Leergutabgabe, Stellflächen für Einkaufswagen.
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den Kunden dienen, und Flächen, die der Erschließung69 der genannten Flächen dienen und zur Benützung durch Kunden bestimmt sind. Die Legaldefinition der Kundenfläche umfasst damit prinzipiell alle Flächen die auf irgendeine Weise von Kunden benützt werden und für die Benützung durch diese bestimmt sind. Die Aufzählung jener Flächen die nicht als Kundenfläche gelten ist taxativ. Nicht als Kundenflächen gelten gem § 8 Abs 2 Flächen für Stiegen, Windfänge, Sanitärräume (lit a) und Kinderbetreuungseinrichtungen (lit b), Flächen, auf denen Bank- oder Postdienstleistungen erbracht werden (lit c), Flächen, auf denen ausschließlich Waren ausgestellt oder zum Verkauf angeboten werden, die auf diesen Flächen produziert werden (lit d) sowie Flächen, die der Bedienung der Kunden mit Waren dienen und ausschließlich dem Personal vorbehalten sind (lit e). Zu den Flächen gem lit a der gegenständlichen Bestimmung zählen auch Geschoßflächen von Kundenliften. Als Fläche iSd lit d sind beispielsweise Schlüsseldienste, Schneiderein, Glasbläserei, Gärtnereien70 oder Floristikfachgeschäfte zu nennen. Unter § 8 Abs 2 lit e sind etwa Warenlager sowie auch Bereiche gemeint in denen Frischwaren (Käse, Wurst, Fleisch, etc) für den Kunden portioniert und abgepackt werden.71 Parkflächen und Parkgaragen gelten schon nach dem Wortsinn nicht als Kundenflächen. Kundenflächen mehrerer Betriebe sind zusammenzuzählen, wenn die Betriebe in einem wirtschaftlichen, organisatorischen oder funktionellen Zusammenhang stehen (§ 8 Abs 1). Ein funktioneller Zusammenhang besteht etwa bei Vorliegen von gemeinsam genutzten Einrichtungen wie Gänge, Parkplätze, Anlieferungszonen, Haustechnikanlagen72 oder einer gemeinsamen internen Infrastruktur.73 Ein wirtschaftlicher oder organisatorischer Zusammenhang liegt bei einem systematischen Zusammenwirken der im EKZ zusammengefassten unterschiedlichen Betriebe vor.74 Wie beispielsweise bei einem gemeinsamen Marktgeschehen75, einer zentralen Einflussnahme auf einzelbetriebliche Entscheidung oder auch bei Vorliegen einer nach außen hin einheitlichen Erscheinungsform.76 Eine bloß räumliche Nähe der Geschäftsbauten ohne weitere wirtschaftliche Verflechtung ist jedoch für dieses Kriterium nicht 69
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Dazu zählen Gänge und Hallen (sog „Mall“) in EKZ, durch welche die einzelnen Betriebe direkt oder indirekt zugänglich sind. Bei Gärtnereien wird damit mE etwa die Fläche von Gewächshäusern auch dann nicht eingerechnet, wenn diese den Kunden zugänglich sind. RV 92 Blg 14. GP 60. Vgl auch § 77 Abs 6 GewO zur Definition der Verkaufsfläche. Lüftung, Beheizung, etc. Ausführlich vgl dazu RV 92 Blg 14. GP 76. Ein wirtschaftlicher Zusammenhang ist nicht erst bei Vorliegen einer wirtschaftlichen Einheit gegeben. Zur Begriffsdefinition der Eigenschaft „wirtschaftlich zusammenhängend“ vgl auch VwGH 27.11.1990, 89/04/0240. In Betracht kommen hier einheitliche Planung und Konzeption, Werbemaßnahmen sowie Controlling für das Gesamtkonzept. RV 92 Blg 14. GP 76 f.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
249
ausreichend. Außer in Kernzonen gelten mehrere Gebäude oder Teile von Gebäuden als ein EKZ, wenn diese in einem räumlichen Naheverhältnis stehen. Ein „räumliches Naheverhältnis“ ist vor allem dann gegeben, wenn die Gebäude unmittelbar aneinandergebaut sind oder bauliche Verbindungen77 zwischen diesem bestehen. Zur Begründung des Naheverhältnisses ist es aber auch schon ausreichend, wenn die Gebäude bzw Gebäudeteile zumindest auf einem gemeinsamen Betriebsgelände stehen und über gemeinsam genutzte Einrichtungen verfügen.78 Maßgeblich ist die Gesamtbetrachtung der örtlichen Verhältnisse. Ausschlaggebend für die Zusammenzählung der Kundenfläche bzw die Einheit mehrerer Gebäude ist nach dem Wortlaut der Bestimmung das Vorliegen zumindest eines der genannten Einzelkriterien. Zugerechnet werden EKZ nach § 8 Abs 1 auch die funktionell zugeordneten Anlagen. Mit der Einbeziehung dieser Anlagen wird das Unterlaufen der Kundenflächenbeschränkung durch Verkaufstätigkeiten außerhalb des EKZ verhindert.79 Die eingeschränkte Zusammenrechung innerhalb der Kernzonen liegt im Bestreben der vermehrten Konzentration von Handelsbetrieben ieS in diesen Gebieten begründet.80 Die Kundenfläche ist entscheidend für die grundsätzliche Unterscheidung zwischen EKZ und Handelsbetrieben ieS. Bei den in der Anlage zum TROG 2006 festgelegten EKZ-Schwellenwerten handelt es sich daher um Mindestflächen, ab deren Überschreitung erst von einem EKZ gesprochen werden kann. Bei Handelsbetrieben ieS liegt die Kundenfläche gerade unterhalb dieser Schwellenwerte. Innerhalb der Handelsbetriebe ieS ist das Ausmaß der Kundenfläche wiederum ausschlaggebend für die gegebenenfalls erforderliche Sonderflächenwidmung (§ 48a).81 Die Bestimmung hinsichtlich der Kundenfläche (§ 8 Abs 2) ist sinngemäß auch auf die Berechung der Kundenflächen von Handelsbetrieben ieS anzuwenden. Das Ausmaß der jeweiligen Kundenfläche für die Eignung als EKZ ist abhängig vom relevanten Betriebstyp und der Einwohnerzahl der Gemeinde. Maßgeblich ist bei letzterem die Anzahl der Personen mit Hauptwohnsitz in der Gemeinde in dem der Einbringung des Bauansuchens vorangegangen Jahr. Zurückgegriffen wird dabei auf die Meldedaten der Gemeinden. Aufgrund der erheblichen zahlenmäßigen Unterschiede bei den Einwohnern, wird darüber hinaus zwischen der Stadt Innsbruck und den sonstigen Gemeinden des Landes unterschieden. Für die Stadt Innsbruck beträgt das Ausmaß der Kundenfläche je nach Betriebstyp 1.500 bzw 2.000m2. Im Gegensatz zur früheren 77
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Etwa in der Form von ober- oder unterirdischen Verbindungsgängen. Ausführlich zu diesem Begriff RV 92 Blg 14. GP 76. Zur Begriffsdefinition siehe auch VwGH 21.11.2000, 99/05/0248. Zu denken ist in diesem Zusammenhang etwa an Zelte oder nicht überdachte Verkaufsstände. Vgl AB 92 Blg 14. GP 8. Einer speziellen Sonderflächenwidmung gem § 48a bedürfen nur Handelsbetriebe mit einer Kundenfläche über 300m2, sofern sie nicht innerhalb einer Kernzone liegen.
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differenzierten Regelung82, liegt der geltende Einwohner-Schwellenwert der Gemeinden bei 5.000 Personen. Je nach dem ob dieser überschritten wird, ergeben sich bei den einzelnen Betriebstypen unterschiedliche EKZSchwellenwerte. EKZ des Betriebstyps A werden dabei geringere Schwellenwerte zugewiesen. Dies begründet sich darin, dass das Warensortiment des Betriebstyps B aus Waren besteht, die aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit mehr Stellfläche benötigen. Abb. 1: Ausmaß der Kundenfläche in m2 83: Anzahl der Personen mit Hauptwohnsitz in der Gemeinde jeweils am 31. Dezember des dem Jahr der Einbringung des Bauansuchens vorangegangenen Jahres
Betriebstyp A
B
bis zu 5.000
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1.000
über 5.000
800
1.500
1.500
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in der Stadt Innsbruck
3. Betriebstypen und Warenangebot Der EKZ-Begriff des TROG 2006 umfasst zwei verschiedene Betriebstypen, welche durch das jeweilige Warenangebot definiert werden.84 Eine Legaldefinition der Betriebstypen A und B mit einer beispielhaften Aufzählung des dort angebotenen Warensortiments findet sich in der Anlage zum TROG 2006. Aufbauend auf dem Warensortiment wird als Abgrenzungskriterium auf den notwendigen Einsatz eines Kraftfahrzeuges abgestellt. Der Betriebstyp A umfasst demnach Waren, die von den Kunden ohne die Verwendung eines Kraftfahrzeuges, dh beispielsweise mit dem Fahrrad, den öffentlichen Verkehrsmitteln oder auch zu Fuß abtransportiert werden können. Gekennzeichnet ist das Warenangebot dadurch, dass es „größtenteils“ Lebensmittel und Waren des täglichen Bedarfs, wie Kosmetika, Bekleidung, Schuhe, Optikwaren etc umfasst.85 Andere Waren dürfen daher nur in einem geringfügigen 82
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Vor der ROG-Nov 2001 bestand hinsichtlich der Einwohnerzahl eine Dreiteilung. Es wurde dabei zwischen Gemeinden mit bis zu 5.000, 10.000 und über 10.000 Einwohnern unterschieden. Siehe Anlage zu den §§ 8 und 49. Die Unterscheidung der Betriebstypen erfolgt in erster Linie anhand der Art und Zusammensetzung des angebotenen Warensortiments. Zur Differenzierung der Warenangebote in den einzelnen Raumordnungen der Länder siehe Kanonier, Regelungen, 177. Zu den Konsumgütern des kurzfristigen und täglichen Bedarfs siehe auch die Einkaufszentren-Warenlisten-VO (BGBl II 2000/277).
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
251
Ausmaß angeboten werden. Geringfügigkeit besteht dann, wenn der Anteil nicht mehr als 20% beträgt.86 Waren des Betriebstyps B können hingegen aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit in der Regel nur mittels eines Kraftfahrzeuges verbracht werden („autoaffine Waren“). Dabei wird auf die tatsächliche Beschaffenheit der Waren und nicht auf das Kundenverhalten hinsichtlich des Abtransports abgestellt. Beispielhaft genannt sind Bau- und Gartenwaren, Elektrowaren87, Sportgeräte, Möbel und Gastrowaren. Ausschlaggebend für die Zuordnung eines EKZ zum Betriebstyp B ist ferner, dass dort große und sperrige Waren in „einem mehr als geringfügigen Ausmaß“, dh zu mehr als 20% angeboten werden.88 Dies bedeutet, dass solche Waren nicht nur von untergeordneter Bedeutung sind. Beim Sortiment des Betriebstyps B handelt es sich grundsätzlich um Waren des mittel- und/oder langfristigen Bedarfs.89 Das Anbieten von Dienstleistungen wird bei der Zuordnung von EKZ zu einem bestimmten Betriebstyp nicht berücksichtigt. Für die Berechnung der Kundenfläche sind sie aber dennoch von Bedeutung. Eine Aufzählung der einzelnen Waren ist in der Anlage zu den §§ 8 und 49 enthalten, wobei sich bereits aus der dort gewählten Formulierung „insbesondere“ ergibt, dass keine Einschränkung auf die dort aufgezählten Waren besteht.90 Durch die beispielhafte Aufzählung des Warensortiments und der Transportform wird deutlich, welche konkreten Waren von dem jeweiligen Betriebstyp umfasst werden sollen. Dies führt mE wiederum zu einer Einschränkung der Interpretationsmöglichkeiten. Der wesentliche Unterschied zwischen den Betriebstypen und damit den zugeordneten EKZ besteht darin, dass bei Waren des Betriebstyps B eine geringere Kundenfrequenz91 gegeben ist und diese aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit einen hohen Flächenbedarf aufweisen.92 In Folge des Bodenverbrauchs und der mangelnden Zentrenrelevanz des Warenangebots, findet man EKZ des Betriebstyps B nicht direkt in den Zentren sondern an exponierten Standorten.93
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RV 92 Blg 14. GP 57. Diese müssen das Ausmaß von Kleinwaren wie beispielsweise Radiogeräte, Glühbirnen oder sonstige Ersatz- und Zubehörteile überschreiten. Zu nennen sind vor allem Haushaltsgroßgeräte wie Kühlschränke, Waschmaschinen oder Fernsehgeräte. Vgl auch den in § 15 Abs 1 lit a Z 1 Vbg RPG verwendeten Begriff „ElektroHaushaltsgroßgeräte“. Es darf sich folglich nicht bloß um ein Randsortiment handeln. Der Betriebstyp B weist zum Teil auch eine andere Zielgruppenausrichtung aus, insb Kleinunternehmer, Gastronomiebetriebe, Handwerker, etc. Vgl in diesem Zusammenhang etwa auch das Erk des VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080. Die Waren werden von den Kunden nicht in kurzen Zeitabständen nachgefragt. Vgl VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080. IdS auch Rauter, Raumordnungsrechtliche Steuerung, 8.
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Betriebstypen:94 Betriebstyp A: EKZ, in denen größtenteils Waren angeboten werden, die aufgrund ihrer Beschaffenheit oder der Gebindegrößen regelmäßig ohne Verwendung eines Kraftfahrzeuges abtransportiert werden können, insbesondere Lebensmittel, Drogerie- und Kosmetikwaren, Textil- und Lederwaren, Bekleidung, Schuhe, Sportbekleidung, Sportschuhe und Zubehör, Bücher, Papier-, Bürobedarfsund Schreibwaren, Spielwaren, Haushaltswaren, Geschenksartikel, Uhren, Schmuck, Optikwaren und Elektrokleinwaren. Betriebstyp B: EKZ, in denen in einem mehr als geringfügigen Ausmaß Waren angeboten werden, die aufgrund ihrer Beschaffenheit oder der Gebindegrößen regelmäßig nur unter Verwendung eines Kraftfahrzeuges abtransportiert werden können, insbesondere Bau- und Gartenwaren, Elektrowaren, Sportgeräte, Möbel und Waren für den Gastronomiebedarf.
B. Widmungs- und Betriebskategorien Das TROG 2006 unterscheidet hinsichtlich spezieller Widmungserfordernisse zwischen EKZ und Handelsbetrieben ieS.95 EKZ sowie Handelsbetriebe iSd § 48a dürfen nur auf speziell gewidmeten Sonderflächen errichtet werden. Bei diesen Sonderwidmungen handelt es sich um eigenständige Widmungskategorien im jeweiligen FlWPl. Eine Baubewilligung zur Schaffung96 eines EKZ bzw Handelsbetriebs nach § 48a97 darf nur erteilt werden, wenn die fragliche Grundfläche als „Sonderfläche für EKZ“ (§ 49) oder als „Sonderfläche für Handelsbetriebe“ (§ 48a) gewidmet ist.98 Entspricht das Bauvorhaben nicht dem FlWPl oder einem Bebauungsplan, so leidet der erteilte Baubewilligungs-
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96
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98
Siehe Anlage zu den §§ 8 und 49. Für die Unterscheidung ist die Überschreitung der Schwellenwerte im Anhang zum TROG 2006 maßgeblich. Durch die Differenzierung zwischen Schaffung, Erweiterung und Änderung wird vom im Raumordnungsrecht ansonsten verwendeten Begriff der Errichtung abgegangen. Damit wollte man einer möglichen falschen Interpretation des Begriffs „Errichtung“ im Sinn einer erstmaligen Verwirklichung entgegenwirken. RV 224 Blg 13. GP 88. Gleiches gilt auch für die Erweiterung und Änderung von EKZ bzw Handelsbetrieben iSd § 48a. Eine spezielle, raumordnungsrechtliche Widmung der Grundfläche für die Errichtung von EKZ wird auch in § 77 Abs 5 GewO vorausgesetzt. Eingehend dazu Grabler/Stolzlechner/Wendl, GewO2, § 77 Rz 48.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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bescheid unter einem mit Nichtigkeit bedrohten Fehler (§ 54 TBO) und kann von der Aufsichtsbehörde aufgehoben werden.99
1. Einkaufszentren Die Grundzüge der Sonderflächenwidmung für EKZ sind im TROG 2006 geregelt. Die Detailregelungen erfolgen in den überörtlichen Raumordnungsprogrammen. Bei der Widmung von Sonderflächen ist gem § 49 Abs 2 der zulässige Betriebstyp und das jeweils zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche festzulegen. Die Festlegung des höchstzulässigen Kundenflächenausmaßes hat dabei in Abstimmung auf den Zentralitätsgrad der Gemeinde und den jeweiligen Betriebstyp zu erfolgen.100 Entsprechend dem jeweiligen Betriebstyp dürfen EKZ ausschließlich in den in den ROP verankerten Kern- oder Randzonen errichtet werden. Weiters ist bei der Widmung auch festzulegen, ob Lebensmittel angeboten werden dürfen. Das Anbieten von Lebensmitteln kommt allerdings nur bei EKZ des Betriebstyps A in Betracht. Umfasst das Warensortiment zulässigerweise auch Lebensmittel, so ist in der Widmung ferner das Höchstausmaß jenes Teils der Kundenfläche festzulegen, auf dem diese angeboten werden dürfen. a. Widmung innerhalb von Kern- und Randzonen Je nach Betriebstyp ist die Widmung von Sonderflächen nur innerhalb der im ROP festgelegten Zonen bzw Gemeinden zulässig. Das Gesetz unterscheidet dabei zwischen Kernzonen und Randzonen (§ 8 Abs 3 und 4). Kernzonen dürfen dabei unter bestimmten Voraussetzungen in Mischgebieten, gemischten Wohngebieten und Wohngebieten festgelegt werden. •
Mischgebiet
In Mischgebieten101 können gem § 40 Abs 1 nur Gebäude errichtet werden, welche die Wohnqualität des Gebiets, etwa durch Lärm oder Geruch nicht wesentlich beeinträchtigen. Auszugehen ist dabei von den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten. Bei EKZ des Betriebstyps A ist anzunehmen, dass von diesen aufgrund ihrer Größe noch keine die Wohnqualität störende Auswirkungen ausgehen. Anders ist dies hingegen bei EKZ des Betriebstyps B, weshalb die Möglichkeit der Bebauung des Mischgebiets auf EKZ des Betriebstyps A 99
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§ 121 Abs 1 TBO iVm § 68 Abs 4 Z 4 AVG. Vgl auch VwGH 28.01.1993, 92/06/0099. Das zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche wurde bis zum EKZ-Programm 2005 direkt im Raumordnungsprogramm für EKZ geregelt; vgl Anlage III zum Entwicklungsprogramm für EKZ von 1992 (LGBl 1992/22) sowie EKZ-ROP 2002 (LGBl 2002/33). Wobei bei Überschreiten des Höchstausmaßes ein standortbezogenes Entwicklungsprogramm erforderlich war. Mischgebiete werden wieder unterteilt in allgemeines Mischgebiet, Kerngebiet, Tourismusgebiet und landwirtschaftliches Gebiet (§ 40 Abs 1).
254
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eingeschränkt wurde. Das Selbe gilt gleichermaßen auch für Wohngebiete und gemischte Wohngebiete. •
Wohngebiet
Im Wohngebiet dürfen nur solche Betriebe und Einrichtungen errichtet werden, die der täglichen Versorgung oder der Befriedigung der sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung des jeweiligen Gebiets dienen. Durch die Errichtung derartiger Betriebe darf aber die Wohnqualität und der Charakter des Wohngebiets nicht wesentlich beeinträchtigt werden (§ 38 Abs 1). Eine Beeinträchtigung der Wohnqualität und gleichzeitig auch des Wohngebietcharakters liegt vor, wenn der dem Wohngebiet inhärente Erholungs- und Freizeitzweck durch Lärm, Geruch oder andere Immissionen wesentlich gestört wird. Dies wäre mE bei EKZ des Betriebstyps B vor allem durch den Individualverkehr der Kunden gegeben. Ferner dienen EKZ dieses Betriebstyps aufgrund des dort angebotenen Warensortiments nicht der täglichen Versorgung der Bevölkerung. •
gemischtes Wohngebiet
Im Wohngebiet selbst können wiederum Grundflächen als gemischtes Wohngebiet gewidmet werden (§ 38 Abs 2). Neben den im Wohngebiet zulässigen Gebäuden können hier unter den Selben Voraussetzungen auch Geschäftsgebäude und Gebäude für sonstige Kleinbetriebe errichtet werden. aa. Widmung von Sonderflächen in Kernzonen Die Widmung von Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps A ist nur innerhalb der im ROP festgelegten Kernzonen zulässig (§ 8 Abs 3; § 1 Abs 1 EKZProgramm 2005). Die Kernzonen in den jeweiligen Gemeinden oder Teilen von Gemeinden werden nach Maßgabe der Kriterien des § 8 Abs 3 festgelegt. Die Kriterien sind so ausgestaltet, dass sie nur durch Geschäftsgebiete in Ortsund Stadtzentren erfüllt werden. Entscheidend für die Festlegung als Kernzone ist demgemäß die Flächenwidmung (großteils Mischgebiet, gemischtes Wohngebiet oder Wohngebiet), eine großteils „zentrumstypische Form der Bebauung und Nutzung102“ sowie eine gute Anbindung des Gebietes an den öffentlichen Personenverkehr. Entsprechend dem Erfordernis der Bebauung und Nutzung fallen etwa als reines Wohngebiet gewidmete Gebiete aus der möglichen Kernzonenfestlegung heraus. Der Kernzonencharakter des Gebietes geht aber nicht verloren, wenn kleinere Teile des Gebietes unverbaut geblieben sind103, dies ergibt sich schon aus der Formulierung „größtenteils eine dichte, zusammenhängende … Bebauung“. Die genannten Kriterien müs102
103
Dh eine dichte, zusammenhängende und mehrgeschossige Bebauung mit diversen Handels-, Dienstleistungs- und Freizeiteinrichtungen sowie Wohnbauten. Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 17. ZB aufgrund von Grünanlagen oder Erholungsräumen für die Bevölkerung.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
255
sen kumulativ vorliegen, um das in Frage kommende Gebiet als Kernzone festlegen zu können. Ziel der Bestimmung ist die Erhaltung und Stärkung der Funktionsfähigkeit der Zentren sowie die Erhaltung der Nahversorgung (§ 8 Abs 7 lit c). Das Warensortiment des Betriebstyps A umfasst im Wesentlichen Lebensmittel und Waren des täglichen Bedarfs, bei denen eine starke Nachfrage besteht, dh zentrumsrelevante Waren.104 Die Grundbedürfnisse der Bevölkerung sollen möglichst wohnungsnah befriedigt werden (§ 8 Abs 7 lit b). Je häufiger Waren nachgefragt werden, desto näher sollten sie sich beim Kunden befinden. Durch diese Zentralität und die Beschränkung des Warensortiments auf nicht kraftfahrzeugabhängige Waren soll ferner die Möglichkeit geschaffen werden, den Abtransport der Waren auf andere Weise als mittels Kraftfahrzeug vorzunehmen. Insbesondere sollen Waren des täglichen Bedarfs von einem Großteil der Bevölkerung zu Fuß erreichbar sein.105 Damit geht letztlich auch die Vermeidung von unzumutbaren Verkehrsauswirkungen für die Wohnbevölkerung einher (§ 8 Abs 7 lit d). Aus den angeführten Gründen ist eine Errichtung von EKZ des Betriebstyps A in Randzonen der Zentren weder zweckmäßig noch ziel führend und soll durch § 1 Abs 1 des EKZProgramm 2005 ausgeschlossen werden. Weder das TROG 2006 noch das EKZ-Programm 2005 enthalten eine Beschränkung der Kernzonen auf bestimmte größere Gemeinden von regionaler Bedeutung.106 Dennoch ist aufgrund der Kriterien und der tatsächlich erlassenen Kernzonenprogramme107 davon auszugehen, dass als Kernzonen durchwegs nur größere, einwohnerstarke Gemeinden in Frage kommen.108 Durch die Verbindung von betrieblicher Ausstattung der Gemeinde, ihrer Zentralität bzw Bedeutung und der dort vorhandenen Kaufkraft, wird der in § 8 Abs 7 lit a normierten Übereinstimmung der Versorgungsstruktur mit der Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur Rechnung getragen. Die Errichtung von EKZ dieser Art außerhalb der Gemeindezentren würde zu einem Kaufkraftabfluss führen. Zum jetzigen Zeitpunkt besteht eine Kernzonenfestlegung für 21 Gemeinden. Die Bestimmung betreffend die Kernzonenbeschränkung entspricht insofern den Regelungen des ROP 2002, als auch EKZ der Betriebstypen I, II und III nur innerhalb von Kernzonen zulässig errichtet werden durften.109 Einzig der Betriebstyp V wurde herausgenommen. Dieser Betriebstyp ist aufgrund 104 105
106
107 108
109
Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 17. Maximal 500 bis 1.000m von der Wohnung entfernt. Größere Entfernungen werden für den fußläufigen Verkehr nicht mehr in Anspruch genommen. Entwicklungsprogramm, 48; ferner auch Standortbezogenes Einkaufszentren-Entwicklungsprogramm, 70. „Zentralörtliche“ Gemeinde – siehe Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 17 ff; RV 224 Blg 13. GP 68 f. Dazu siehe II.A.2. So auch Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 15 ff; Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 17. Vgl Abb. 2. Vgl § 1 Abs 1 EKZ-ROP 2002 (LGBl 2002/33).
256
Tirol
seines heterogenen Warenangebots nicht nur einem Betriebstyp zurechenbar. EKZ des ehemaligen Betriebstyp V, die aufgrund ihrer angebotenen Waren nunmehr großteils dem Betriebstyp B entsprechen, wurden nach § 110 Abs 2 diesem eindeutig zugeordnet. Der Rest der bestehenden EKZ dieses Betriebstyps ist dem Betriebstyp A zurechenbar.110 Sonderflächen für EKZ des ehemaligen Betriebstyps VI (Kraftfahrzeugbetriebe) gelten jetzt als Sonderflächen nach § 34 Abs 1 lit a mit dem Verwendungszweck Autohaus (§ 110 Abs 12). Abb. 2: Standortgemeinden für EKZ des Betriebstyps A111: Standortgemeinden Imst Innsbruck Fulpmes Rum Seefeld in Tirol Hall in Tirol Telfs Wattens Kitzbühel St. Johann in Tirol Brixlegg Kirchbichl Kufstein Wörgl Landeck Lienz Sillian Reutte Jenbach Schwaz Zell am Ziller
Einwohner per 31.12.2004 9.074 115.825 4.018 8.488 3.021 12.072 14.057 7.495 8.554 8.346 2.844 5.193 15.941 11.682 7.582 12.049 2.085 5.731 6.867 12.581 1.812
bb. Widmung von Sonderflächen in Randzonen Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps B dürfen nur in Randzonen der im EKZ-Programm 2005 festgelegten Gemeinden oder Teilen von Gemeinden auf Grundflächen gewidmet werden, die im jeweiligen ROK für betriebliche Zwecke vorgesehen sind (§ 8 Abs 4; § 1 Abs 3 EKZ-Programm 2005). Als Standortgemeinden für EKZ des Betriebstyps B werden in § 1 Abs 2 lit a EKZ-Programm 2005 taxativ genannt: Hall in Tirol, Imst, Innsbruck, Jenbach, Kitzbühel, Kufstein, Landeck, Lienz, Reutte, Schwaz, St. Johann in Tirol, Telfs und Wörgl. In § 1 Abs 2 lit b EKZ-Programm 2005 werden schließlich jene Teile von Gemeinden erschöpfend aufgezählt, die bei Erfüllung der sons-
110 111
Vgl RV 92 Blg 14. GP 58. Quelle: Landesstatistik Tirol – Auswertungen des Zentralen Melderegisters.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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tigen Voraussetzungen112 ebenso als Standorte für EKZ des Betriebstyps B in Betracht kommen. Die Errichtung von EKZ dieses Typs ist demnach zulässig in Teilen der Gemeinden Nußdorf-Debant, Pfaffenhofen, Rum, Völs, Vomp und Zams.113 Die Standortgemeinden sind so festzulegen, dass nur jene Gemeinden zum Zuge kommen, die eine entsprechende Größe und folglich auch zentralörtliche Bedeutung114 aufweisen (§ 8 Abs 4). Die Ausstattung der Gemeinden mit EKZ des Betriebstyps B soll ihrem Rang innerhalb des Gemeindeverbundes des Landes Tirol entsprechen und diesen verdeutlichen. Insofern folgt man auch auf peripherer Ebene den Überlegungen der Kernzonenfestlegungen. Die abschließend aufgezählten Standortgemeinden zählen zu den einwohnerreichsten des Landes Tirol.115 Der Einzugsbereich dieser Gemeinden geht über ihre eigenen Gemeindegrenzen hinaus. Aufgrund der Zentralität und des weiten Einzugsbereichs wurden auch die in § 1 Abs 2 lit b EKZ-Programm 2005 genannten Gemeindeteile festgelegt. Diese liegen in unmittelbarer Nachbarschaft zu vorgenannten Gemeinden und müssen mit diesen eine enge räumliche Verflechtung aufweisen (§ 8 Abs 4).116 Eine unmittelbare räumliche Verflechtung ist dann gegeben, wenn zwischen den Gemeinden ein enger baulicher, funktioneller und verkehrsmäßiger Konnex besteht.117 Die Bestimmung berücksichtigt damit die Tatsache, dass „wirtschaftliche Verflechtungen über die Grenzen von zentralen Orten“118 hinausreichen und dadurch verschiedenen Gemeinden zu einem Standortraum zusammenwachsen. Die Standortbeschränkung für EKZ des Betriebstyps B ist auf die von solchen EKZ ausgehenden Auswirkungen zurückzuführen. Gem § 8 Abs 7 lit a soll gerade auch bei Erlassung dieser Regelungen auf die Übereinstimmung der Versorgungsstruktur mit der Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur – insbesondere im Hinblick auf den Zentralitätsgrad der Gemeinden – sowie die Vermeidung von Verkehrsauswirkungen Bedacht genommen werden.119 Betriebe dieser Art sind aufgrund ihrer Größe und ihres Warensortiments auf einen großen Einzugsbereich ausgerichtet. Sie zentrieren eine hohe Kaufkraft112
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114
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Voraussetzung ist die zentralörtliche Bedeutung der Standortgemeinde und die unmittelbare räumliche Verflechtung der Gemeindeteile mit dieser. Siehe auch die Anlagen 1 bis 6 zum EKZ-Programm 2005. Diese enthalten die planerische Darstellung der Gemeindeteile. Das System des zentralörtlichen Rangs der Gemeinden geht auf eine Studie von Bobek und Fesl aus den Jahren 1973 und 1981 zurück. Zur Wertigkeit der Gemeinden siehe eingehend Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 20; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 15 ff; Kubat, Zentrale Orte, 9 ff. Siehe Abb. 2 sowie Landesstatistik Tirol – Auswertungen des Zentralen Melderegisters. Die Einwohnerzahlen betrugen am Stichtag 31.12.2004: Völs – 6.712; Zams – 3.367; Nußdorf-Debant – 3.197; Vomp – 4.429; Pfaffenhofen – 1.087. Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 20. Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 70. Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 20. Zur Vereinbarkeit von EKZ mit der Siedlungsstruktur vgl auch Entwicklungsprogramm, 40.
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Tirol
bindung an einen bestimmten Standort. Durch die Ansiedlung der Betriebe an den im EKZ-Programm 2005 festgelegten Standorten mit hohen Einwohnerzahlen und weit reichenden Einzugsgebieten wird sichergestellt, dass die nötige Kaufkraft auch tatsächlich vorhanden ist. Die Regelung trägt damit dem Ziel der Übereinstimmung von Versorgungs- und Siedlungsstruktur Rechnung. Mit der Kaufkraftbindung und dem großen Einzugsbereich geht aber wiederum ein erhebliches Verkehrsaufkommen einher. Gerade diesen Auswirkungen soll mit den Bestimmungen des TROG 2006 und des EKZProgramms 2005 entgegengewirkt werden.120 Die Randzonen bieten in der Regel eine gute Anbindung an das überörtliche Straßennetz und den öffentlichen Personenverkehr. Dadurch wird die Verkehrsbelastung der Wohnbevölkerung möglichst gering gehalten. Darüber hinaus liegen in den Randzonen, die für den hohen Flächenbedarf von EKZ des Betriebstyps B notwendigen Flächenreserven in ausreichendem Maße vor. Mit der Beschränkung auf Grundflächen mit betrieblichem Zweck, dh Industrie- und Gewerbegebiete, soll letztlich der Errichtung von EKZ auf der „grünen Wiese“ entgegengewirkt und die Wiederbelebung der Funktionsfähigkeit von innerstädtischen Gebieten erreicht werden.121 Eine Beschränkung des zulässigen Höchstausmaßes der Kundenfläche ist im Gegensatz zum EKZ-ROP 2002122 im heute geltenden EKZ-Programm 2005 nicht mehr enthalten.123 b. Grundsätze für die Widmung von EKZ-Sonderflächen Die LReg wird in § 8 Abs 5 dazu ermächtigt im ROP Grundsätze zu bestimmen, die bei der Widmung von Sonderflächen für EKZ gem § 49 zu beachten sind. Dieser Ermächtigung kommt die LReg im EKZ-Programm 2005 weitgehend nach. •
Grundsatz der flächensparenden Verbauung (§ 2 Abs 1 lit a EKZProgramm 2005)
Für einen oder beide Betriebstypen kann gem § 8 Abs 5 die höchstzulässige Größe der Sonderfläche im Verhältnis zum zulässigen Höchstausmaß der Kundenfläche festgelegt werden. Durch die Abstimmung des Ausmaßes der 120
121 122 123
Zu den Gründen der Randzonenbeschränkung siehe auch Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 19. Zu den Ausführungen vgl auch Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 19. § 1 Abs 4 EKZ-ROP 2002. Zur Problematik der Festlegung des Höchstausmaßes für Verkaufsflächen und der Rechtsansicht des VfGH vgl Eisenberger/Hödl, Höchstflächenbeschränkung I, 210; dieselben, Höchstflächenbeschränkung II, 490; VfSlg 17.057/2003. Der VfGH hatte zu prüfen ob absolute Höchstflächenausmaße für EKZ, insb hinsichtlich jener die nicht der Nahversorgung dienen, verfassungswidrig sind. Nach Ansicht des VfGH steht die Festlegung von Höchstausmaßen grundsätzlich nicht der allgemeinen Kompetenzverteilung entgegen, sofern dabei die Raumordnungsziele im Vordergrund stehen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Sonderfläche zur Kundenfläche muss gem § 2 Abs 1 lit a EKZ-Programm 2005 eine flächensparende Verbauung gewährleistet sein. Dieser Grundsatz gilt für beide Betriebstypen. Ein sparsamer Umgang mit dem zur Verfügung stehenden Boden ist aufgrund der beschränkten Baulandreserve in Tirol, zugleich das Hauptziel der raumordnungsrechtlichen Planung.124 In Tirol gelten nur rund 12% der Landesfläche als Dauersiedlungsraum.125 Dazu kommen eine Reihe von verschiedenen Nutzungsinteressen und Nutzungsbeschränkungen für den vorhandenen Dauersiedlungsraum.126 Dies führt letztlich dazu, dass nur ein beschränkter Teil tatsächlich für Siedlungszwecke genutzt werden kann. EKZ weisen aufgrund ihrer Kundenflächen und der benötigten Stellplatzfläche für Kraftfahrzeuge der Kunden, Beschäftigten und Lieferanten einen hohen Flächenbedarf auf. Aufgrund der Bodenknappheit ist es daher unumgänglich die vorhandenen Ressourcen effizient einzusetzen. Um eine flächensparende Verbauung zu erzielen ist daher auf eine mehrgeschossige Bebauung hinzuwirken und diese im Bebauungsplan festzulegen. Ausnahmen davon sind nur zulässig, wenn die örtlichen Verhältnisse ausschließlich eine eingeschossige Verbauung zulassen. Durch eine mehrgeschossige Bauweise kann trotz des an sich großen Flächenverbrauchs von EKZ, der tatsächliche Bodenverbrauch eingeschränkt werden. Aus diesem Grunde dürfen die für EKZ notwendigen Abstellflächen auch nur in Form von Parkdecks oder Tiefgaragen errichtet werden (§ 8 TBO).127 •
Grundsatz der effizienten Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr (§ 2 Abs 1 lit b EKZ-Programm 2005)
Der Standort des EKZ muss gem § 2 Abs 1 lit b EKZ-Programm 2005 eine großräumige und effiziente Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr sicherstellen. Den Kunden und Beschäftigten muss die Möglichkeit geschaffen werden, den Standort ohne Verwendung eines privaten Kraftfahrzeuges, dh zu Fuß, mit dem Fahrrad oder mittels öffentlicher Verkehrsmittel erreichen zu können. § 2 Abs 1 lit b EKZ-Programm 2005 folgt damit im Prinzip dem in § 8 Abs 6 normierten Grundsatz. Der Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr kommt vor allem an jenen Standorten Bedeutung zu, die aufgrund ihrer räumlichen Struktur über ein weitreichendes öffentliches Verkehrsnetz verfügen. In diesen Städten verfügt der öffentliche Personennahverkehr über einen hohen Stellenwert. Zu denken ist dabei insbe124 125
126
127
Dieses Raumordnungsziel erstreckt sich auf alle baulichen Vorhaben in Tirol. Im Vergleich dazu beträgt der Dauersiedlungsraum in Österreich 37%. Vgl Statistisches Handbuch des Landes Tirol 2005 – www.tirol.gv.at/statistik (23.08.2006); wko.at/statistik (18.10.2006). Entwicklungsprogramm 10 f; www.tirol.gv.at – „Tirol Folder“, Berichtsjahr 2005. ZB Wasserschutzgebiete, Bauverbotszonen, Gebiete zu Erholungszwecken oder landwirtschaftlicher Nutzung sowie Naturschutzgebiete. Vgl dazu auch ausführlich Entwicklungsprogramm, 11 ff. So auch Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 21.
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Tirol
sondere an Großstädte wie Innsbruck. Um diese Anbindung tatsächlich gewährleisten zu können, wird sowohl die Linienführung als auch die Festlegung von Haltestellen der öffentlichen Verkehrsmittel mit dem jeweiligen Standort des EKZ koordiniert. Die Verwendung öffentlicher Verkehrsmittel wird zusätzlich dadurch gefördert, dass die Haltestellen möglichst nahe am Eingangsbereich des EKZ errichtet werden.128 Den Kunden wird dadurch die Zurücklegung weiter Wegstrecken erspart und ein gewisser Einkaufskomfort geboten. Je nach Lage des EKZ (innerstädtisch oder peripher) ist hinsichtlich der Wegstrecke zur nächsten Haltestelle jedoch eine gewisse Differenzierung vorzunehmen. Grundsätzlich kann aber festgestellt werden, dass im Bezug auf die Attraktivität der öffentlichen Verkehrsmittel durchschnittlich eine Wegstrecke von ca 500m das Maximum darstellt.129 Daneben haben auch noch weitere Faktoren, wie beispielsweise das Fahrgastpotential und die Linienführung einen entscheidenden Einfluss auf die tatsächliche Inanspruchnahme der am Standort des EKZ vorhandenen öffentlichen Verkehrsmittel.130 Liegt eine effiziente Anbindung im Zeitpunkt der Widmung noch nicht vor, muss die rechtzeitige Herstellung dieser auf geeignete Weise rechtlich sichergestellt werden. „Auf geeignete Weise“ bedeutet, dass alle zur Zielerreichung geeigneten Mittel einzusetzen sind. Die Voraussetzung ist wohl dann erfüllt, wenn der Kraftfahrlinienbetrieb gesichert ist, festgelegte Haltestellen genehmigt werden und im FlWPl die hierfür notwendigen Verkehrsflächen gewidmet sind oder werden. Festzustellen ist im Hinblick auf die Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr noch, dass hier wohl auch eine gewisse Differenzierung betreffend den einzelnen Betriebstypen getroffen werden muss. Bei EKZ des Betriebstyps A ist aufgrund des dort angebotenen Warensortiments eine effiziente Anbindung stärker zu forcieren als bei EKZ des Betriebstyps B. In letzteren werden größtenteils Waren angeboten, die aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit nur unter Zuhilfenahme eines Kraftfahrzeuges abtransportiert werden können.131 Daraus ergibt sich, dass öffentliche Verkehrsmittel grundsätzlich hier nicht geeignet sind und daher eine Anbindung nicht in dem Umfang wie bei EKZ des Betriebstyps A relevant ist.
128 129
130
131
Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 21 und 55 f. Die ideale Entfernung liegt bei ca 300m2. Vgl Entwicklungsprogramm, 70; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 47; differenziert Standortbezogenes Einkaufszentren-Entwicklungsprogramm, 70. Weitere maßgebliche Kriterien sind Fahrtintervalle, Fahrtdauer, Tarif, Anzahl und Qualität der Umsteigemöglichkeiten etc. Vgl auch den Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 21; Entwicklungsprogramm, 69 ff; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 48. Zum Teil aA Entwicklungsprogramm, 71.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe •
261
Grundsatz der Verkehrserschließung und Leistungsfähigkeit der Anbindung (§ 2 Abs 1 lit c und d EKZ-Programm 2005)
Erhebliche Verkehrsauswirkungen sind mit der Errichtung von EKZ untrennbar verbunden. EKZ verursachen neuen Verkehr132 und führen zu Verkehrsverlagerungen im Standortbereich. Aus diesem Grund sind diese Auswirkungen einer besonders sorgfältigen Betrachtung zu unterziehen. Der in § 2 Abs 1 lit c EKZ-Programm 2005 enthaltene Grundsatz soll den nachteiligen Auswirkungen in besonders sensiblen Gebietsteilen entgegenwirken. Durch die bestehende Verkehrserschließung muss sichergestellt sein, dass der überörtliche bzw großräumige Zu- und Abfahrtsverkehr, Einrichtungen mit besonderen Ruhebedürfnissen sowie überwiegend Wohnzwecken gewidmete Gebiete überhaupt nicht oder höchstens nur in einem geringen Ausmaß berührt werden. Als besonders ruhebedürftige Einrichtungen werden in lit c beispielsweise Krankenhäuser, Heime und Kureinrichtungen aufgezählt. Aus der Formulierung „und dergleichen“ ergibt sich, dass diese Aufzählung nicht erschöpfend ist. Als Einrichtungen idS gelten wohl auch Kirchen und Sanatorien. Überwiegend Wohnzwecken dienende Gebiete sind jene in denen mehrheitlich Wohngebäude errichtet sind und nur in einem geringen Umfang Gebäude bestehen, die in einem untergeordneten Ausmaß auch Büros, Kanzleien, Ordinationen und der gleichen beherbergen. Diese Einschränkung steht auch im Einklang mit § 8 Abs 3, wonach Gebiete die als Wohngebiet gewidmet sind nur dann als Kernzonen für EKZ des Betriebstyps A festgelegt werden dürfen, wenn dort bereits eine Bebauung mit Handelsbetrieben, Dienstleistungseinrichtungen etc besteht. § 2 Abs 1 lit c EKZ-Programm 2005 dient damit überwiegend dem Schutz der Anrainer von Anbindungsstraßen vor dem mit EKZ verbundenen Verkehrsauswirkungen. Zur Bewältigung des starken Verkehrsaufkommens rund um die EKZ ist es notwendig, dass die jeweiligen Anbindungsstraßen der EKZ an das überörtliche Straßennetz eine hohe Leistungsfähigkeit aufweisen (§ 2 Abs 1 lit d EKZProgramm 2005). Die geforderte Leistungsfähigkeit muss so hoch sein, dass die Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs auf dem umliegenden Straßennetz (inkl der übergeordneten Straßen) durch das Verkehrsaufkommen zu und vom betreffenden EKZ nicht signifikant beeinträchtigt wird. Demgemäß müssen die Anbindungsstraßen gut ausgebaut und entsprechend dem zu erwartendem Verkehrsaufkommen vorhanden sein133. Die Ermittlung des zu erwar132
133
Zu denken ist dabei nicht nur an den zu erwartenden Kundenverkehr, sondern auch an den Lieferverkehr. Dieser differiert sehr stark je nach Branche, Warenangebot, etc sowie der Anlieferzeit. Ausführlich dazu Entwicklungsprogramm, 57 ff; Standortbezogenes Einkaufszentren-Entwicklungsprogramm, 57 f; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 52 ff. Die Kundenanzahl ist von diversen Einflussfaktoren wie etwa der Größe und Lage des EKZ, dem angebotenen Warensortiment und auch der Zahl der Großkunden abgängig. Eingehend zum Kundenverkehr Entwicklungsprogramm, 59 ff. Zu weiteren Grundsätzen der Leistungsfähigkeit der Anbindung siehe auch Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 49.
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tenden Verkehrsaufkommens und damit zusammenhängend der geeigneten Anbindungsstraßen, hat im Zuge des Widmungsverfahrens zu erfolgen und ist notfalls durch spezielle Untersuchungen und Gutachten zu erheben und entsprechend dem daraus resultierenden Ergebnis, das Straßennetz für den Zu- und Abfahrtsverkehr festzulegen.134 Dabei können sich unter Umständen auch Maßnahmen zur Verbesserung des Verkehrsflusses bzw zur Erreichung der vorausgesetzten Leistungsfähigkeit als notwendig erweisen. Wie auch in § 2 lit 1 b EKZ-Programm 2005 ist mangels Vorliegen dieser Voraussetzung im Zeitpunkt der Widmung, die rechtzeitige Herstellung einer entsprechenden Verkehrsverbindung auf geeignete Weise rechtlich sicherzustellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass nicht erst nach Vollendung des EKZ-Projekts, dh im Nachhinein aufwendige Ausbauten des Straßennetzes erforderlich werden. •
Grundsatz der Erhaltung von Flächenreserven für die Entwicklung anderer Wirtschaftszweige (§ 2 Abs 2 EKZ-Programm 2005)
Die in § 2 Abs 1 EKZ-Programm 2005 aufgestellten Grundsätze gelten für beide Betriebstypen. Für EKZ des Betriebstyps B gilt daneben aber noch ein weiterer Grundsatz. Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps B dürfen nur auf Grundflächen gewidmet werden, die innerhalb des örtlichen ROK für betriebliche Zwecke vorgesehen sind (§ 8 Abs 4). Diese gewidmeten Flächen beherbergen aber nicht nur EKZ sondern auch andere Handels-, Produktions- oder Dienstleistungsbetriebe. Um einen vermehrten Verbrauch der Flächen für die Errichtung von EKZ entgegen zu wirken, normiert § 2 Abs 2 EKZ-Programm 2005 den Grundsatz, dass die Neuwidmung von Grundflächen als EKZSonderflächen auf für betriebliche Zwecke vorgesehenen Grundflächen nur zulässig ist, wenn dadurch nicht die Entwicklung anderer Wirtschaftszweige, insbesondere Gewerbe und Industrie, beeinträchtigt wird. Das ROK muss folglich noch über eine ausreichende Flächenreserve für die Ansiedlung oder Erweiterung anderer Wirtschaftsbetriebe verfügen. Eine uneingeschränkte Entwicklung ist dann gewährleistet, wenn das Ausmaß der verbleibenden Grundflächen eine den örtlichen und regionalwirtschaftlichen Erfordernissen entsprechende Entwicklung ermöglicht.135 Dadurch soll dem Verbrauch von Gewerbe- und Industrieflächen für EKZ Einhalt geboten136 und gleichzeitig das Preisniveau für diese Grundstücke niedrig gehalten werden.137 Um eine 134
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137
Siehe Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 22 sowie Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 50 ff. Zu berücksichtigen sind dabei die örtlichen Raumordnungskonzepte der Standortgemeinde sowie der angrenzenden Gemeinden. Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 23. Vgl dazu auch die Möglichkeit der Einschränkung des Gewerbe- und Industriebgebiets auf die Errichtung bestimmter Arten von Betrieben nach § 39 Abs 2. Die Einschränkung dient vor allem der Hintanhaltung von Nutzungskonflikten sowie der wechselseitigen Beeinträchtigung verschiedener betrieblicher Tätigkeiten innerhalb des Gebietes. So auch Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 22.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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wirtschaftliche Entwicklung zu ermöglichen und zu forcieren, ist es notwendig geeignete Grundstücke für den Neubau und die Erweiterung der Wirtschaftsbetriebe bereit zu stellen. Bei zu hohen Grundkosten besteht die Gefahr, dass auf den gegenständlichen Grundflächen überwiegend nur mehr EKZ errichtet werden, da ein Handelsbetrieb durch die Verteilung des Kostenaufwandes und der höheren Gewinnerwartung leichter in der Lage ist die anfallenden Kosten zu bestreiten, als ein produzierender Betrieb.138 Ein ausgeglichener Wettbewerb zwischen Handel und Industrie wäre dadurch nur sehr eingeschränkt möglich. Die Entwicklung einer Region hängt aber entscheidend von ihrer Wirtschafspräsenz und dem damit in Zusammenhang stehenden Arbeitsplatzangebot ab. •
Grundsatz betreffend die Lebensmittel-Kundenfläche (§ 3 EKZProgramm 2005)
Das TROG 2006 ermächtigt die LReg unter § 8 Abs 5, im ROP das Höchstausmaß jenes Teiles der Kundenfläche, auf dem Lebensmittel angeboten werden dürfen zu bestimmen. Die Abstufung kann dabei nach gebiets-139 oder bevölkerungsbezogenen Kriterien erfolgen. § 3 Abs 1 EKZ-Programm 2005 trägt dieser Ermächtigung Rechnung und zieht für die Festlegung des Ausmaßes der Lebensmittel-Kundenfläche bevölkerungsbezogenen Kriterien heran. Bei Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps A ist das zulässige Höchstausmaß der Lebensmittel-Kundenfläche auf die Anzahl der Personen mit Wohnsitz in einem Einzugsbereich von 500m140 um den geplanten Standort abzustimmen. Dabei ist als Teil der Kundenfläche zumindest jener in der Anlage zu den §§ 8 und 49 für die jeweilige Standortgemeinde normierte Schwellenwert des Betriebstyps A festzulegen. Die Abstimmung der Lebensmittel-Kundenfläche auf die Bevölkerungszahl liegt letztlich iS des raumordnungsrechtlichen Ziels der Nahversorgung der Bevölkerung.141 Dadurch soll einerseits die Versorgung der im Einzugsbereich des EKZ befindlichen Bevölkerung mit Lebensmitteln gesichert und andererseits der Wettbewerb zwischen den Lebensmittelmärkten aufrechterhalten werden. Befindet sich im jeweiligen Einzugsbereich bereits ein Lebensmittelmarkt der die gesamte dort vorhandene Kaufkraft an sich bindet, fällt es anderen Lebensmittelmärkten schwer sich anzusiedeln und vor allem zu etablieren. Es kommt zu einer Wettbewerbsverzerrung die sich zu Lasten der Kunden auswirken kann.142 Von grundsätzlicher
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141 142
Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 22 f. Gebietsbezogene Kriterien sind etwa Standortverhältnisse, bestehende Betriebsstrukturen, etc. Die Festlegung der 500m Marke erfolgt in Abstimmung auf den fußläufigen Einzugsbereich. Wegstrecken von größerer Entfernung gelten als nicht mehr zumutbar. Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, EB zu § 2. Vgl auch den Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 23. Durch die Verschlechterung der Versorgung.
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Tirol
Bedeutung ist auch hier wieder die Übereinstimmung von Versorgungs- und Siedlungsstruktur. Im Erläuterungsbericht 2005 wird die Berechnung des Ausmaßes der Lebensmittel-Kundenfläche eingehend erläutert. Demnach erfolgt die in § 3 Abs 1 EKZ-Programm 2005 geforderte Abstimmung aufgrund eines Richtwertes, der „aus den Angaben zur sortimentsspezifischen Kaufkraft und der durchschnittlichen Flächenproduktivität des Lebensmittel-Einzelhandels“ errechnet wird.143 Der maßgebliche Richtwert beträgt 31m2 pro 100 Einwohner. Es handelt sich dabei um einen Durchschnittswert für das Land Tirol. Berechnet man den Richtwert allerdings bezirksweise liegt dieser leicht darüber oder darunter.144 In der Praxis wird lt Erläuterungsbericht 2005 allerdings der Durchschnittswert herangezogen, um eine gewisse Einheitlichkeit zu garantieren.145 Das zulässige Höchstausmaß der Lebensmittel-Kundenfläche muss von der Baubehörde im Bauverfahren überprüfbar sein. Zu diesem Zwecke ist einerseits die angestrebte Lebensmittelverkaufsfläche in den eingereichten Planunterlagen ersichtlich zu machen und andererseits das Höchstausmaß selbst als Komponente der Sonderfläche im FlWPl festzulegen.146 Die Abgrenzung des Einzugsbereichs erfolgt ausgehend von der „Außengrenze des Standortareals“, anhand der bestehenden Streckenverhältnisse.147 Nicht zulässig ist hingegen die Festlegung mittels Luftlinie.148 Die Ermittlung der Zahl der Wohnbevölkerung erfolgt anhand des Melderegisters der Gemeinde. Es können aber auch geplante Wohnbauvorhaben berücksichtigt werden.149 Mit dieser Regelung soll verhindert werden, dass überdimensionierte EKZ-Projekte realisiert werden, die einer „räumlich ausgewogenen Nahversorgungsstruktur abträglich sind“.150 Sofern die bestehenden Versorgungsstrukturen oder sonstige besondere örtliche Verhältnisse es erfordern, kann der 500m-Einzugsbereich gem § 3 Abs 2 EKZ-Programm 2005 auch auf außerhalb liegende Gebiete ausgedehnt werden. Im Gegensatz zum EKZ-ROP 2002 führt die Bestimmung hierfür keine Kriterien an. Es wurde jedoch festgelegt, dass für die Ausdehnung des Einzugsbereichs die bisher geltenden Regelungen maßgeblich sind.151 Demzufolge sind Gebiete außerhalb des 500m-Einzugsbereichs bei der Bemessung der Lebensmittel-Kundenfläche zu berücksichtigen, wenn sie direkt an diesen angrenzen, im Bezug auf die Naheversorgung auf den geplanten Standort 143
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Zur Richtwert-Berechnung siehe im Detail Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 23 und insb 24. Zwischen 29,45m2 (Landeck) und 33,57m2 (Stadt Innsbruck) pro 100 Einwohner; Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 23. Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 23. Siehe dazu Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 24. Zum Vorgehen im Detail siehe Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 24. Erklärende Ausführungen im Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 24 f. Eingehend dazu siehe Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 25. Schneider, Raumordnungsprogramm, 16 f. Zur Standorteinschränkung siehe Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 25.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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ausgerichtet und selbst als Standort nicht geeignet sind. Als Standort für einen eigenen Nahversorgungsbetrieb kommen Gebiete dann nicht in Frage, wenn diese weniger als 1.000 Einwohner aufweisen.152 In diesem Zusammenhang geht man wohl davon aus, dass bei einem derart geringen Kaufkraftpotential die Existenzfähigkeit eines Nahversorgungsbetriebs nicht gewährleistet ist.153 Die genannten Kriterien müssen zur Rechtfertigung der Ausdehnung des Einzugsbereichs kumulativ vorliegen. •
Sonstige Grundsätze (§ 8 Abs 7)
Bei der Erlassung von ROP für EKZ ist neben den Zielen und Grundsätzen der überörtlichen Raumordnung insbesondere auf jene in § 8 Abs 7 genannten Grundsätze Bedacht zu nehmen. Diese entsprechen den bereits genannten Hauptzielen154 der Raumplanung und spiegeln sich in unterschiedlicher Ausgestaltung in den raumordnungsrechtlichen Bestimmungen für EKZ wieder.155 Die verschiedenen Grundsätze differenzieren dabei zwischen den einzelnen ROP für den jeweiligen Betriebstyp. Die Versorgungsstruktur muss mit der Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur übereinstimmen. Besonderes Augenmerk ist dabei auf den Zentralitätsgrad der jeweils betroffenen Gemeinde zu legen. In jeder Gemeinde sollen unabhängig von deren Größe zumindest die wohnungsnahe Befriedigung der Grundbedürfnisse und damit die Grundversorgung an sich möglich sein. Dies hat wiederum zu Folge, dass größere Handelsbetriebe nur dort errichtet werden sollen, wo auch die entsprechend notwendige Kaufkraft vorhanden ist. Daneben soll aber die Funktionsfähigkeit der Siedlungskerne erhalten bleiben. Vor allem geht es dabei darum die Abwanderung von Handelsbetrieben mit zentrumsrelevantem Warensortiment zu verhindern, die Ansiedlung neuer für das Zentrum attraktiver Betriebe zu fördern und durch diese Maßnahmen die Wettbewerbsfähigkeit der Orts- und Stadtzentren zu erhalten. Schließlich sind Maßnahmen zu setzen, um die mit dem Betrieb von EKZ zwangsläufig verbundenen Verkehrsauswirkungen zu vermindern. Möglich ist dies durch eine effiziente und ausreichende Anbindung der Zu- und Abfahrtsstraßen der EKZ an das überörtliche Straßennetz sowie einen leistungsfähigen öffentlichen Personennahverkehr.
2. Handelsbetriebe Neben der Regelung von Sonderflächen für EKZ besteht seit der Novelle zum TROG 2001 (LGBl 2005/35) nunmehr auch eine Regelung betreffend die Zulässigkeit von Handelsbetrieben mit einer Kundenfläche von mehr als 152
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§ 7 Abs 3 EKZ-ROP 2002. Zur Standorteinschränkung siehe Tiroler Einkaufszentrenprogramm, 25. Ids auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 75. Siehe I. Zu den einzelnen Grundsätzen siehe auch in IV.B.1.b.
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Tirol
300m2, die aber den EKZ-Schwellenwert nicht überschreiten.156 Übersteigt die Kundenfläche hingegen den Schwellenwert, sind die Bestimmungen für EKZ, insbesondere die Sonderflächenwidmung nach § 49, anzuwenden. Bei Handelsbetrieben (ieS157) ist primär anhand des Ausmaßes der Kundenfläche zwischen zwei Arten zu differenzieren, für die sich infolge dessen differenzierte Voraussetzungen bei der Widmung der betreffenden Grundfläche ergeben. Handelsbetriebe mit einer Kundenfläche bis 300m2 können auf Grundflächen im Bauland errichtet werden. Folglich bedarf es keiner Sonderflächenwidmung. Auf welcher gewidmeten Fläche im Bauland (Wohngebiet, Mischgebiet oder Gewerbe- und Industriegebiet) Handelsbetriebe errichtet werden dürfen, richtet sich nach den von diesen ausgehenden Störwirkungen, vor allem für die jeweilige Bevölkerung des Gebiets (§ 37 ff).158 Für Handelsbetriebe über 300m2 besteht indes hinsichtlich der Widmung eine Sonderregelung. Mit dieser soll der fortschreitenden Entwicklung, insbesondere im Bereich der Fachmärkte, auf dem Gebiet der Raumordnung Rechnung getragen werden.159 Handelsbetriebe mit einer Kundenfläche von mehr als 300m2 dürfen gem § 48a nur noch auf eigens für Handelsbetriebe gewidmeten Sonderflächen errichtet werden, sofern sich deren Standort außerhalb von Kernzonen iSd § 8 Abs 3 befindet.160 Durch die Formulierung „außerhalb von Kernzonen“ ergibt sich wiederum eine Ausnahme vom speziellen Widmungserfordernis und zugleich auch der Kundenflächenbegrenzung. Befindet sich der Standort eines Handelsbetriebs innerhalb der Kernzonen einer Gemeinde, kann dieser ungeachtet des Ausmaßes der Kundenfläche161 immer im Bauland errichtet werden. Dem zu Folge ist für Handelsbetriebe bis zum EKZSchwellenwert innerhalb von Kernzonen keine spezielle Widmung als Sonderfläche erforderlich. Verfügt die jeweilige Gemeinde allerdings über keine Kernzonen, gilt die Unterscheidung zwischen Handelsbetrieben bis bzw über 300m2 und die damit zusammenhängenden Widmungsvoraussetzungen. Maßgeblich für die Bestimmung der Kernzonen sind die Kernzonen-ROP. Diese stellen gleichzeitig auch den einzigen Bezug von Handelsbetrieben zu den 156
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Die selbe Grenze für Handelsbetriebe wurde auch in Oberösterreich und Vorarlberg festgelegt. Vgl § 24 Abs 1 OÖ ROG und § 15a Vlbg RPG. Wissenschaftlich belegt wird diese durch Untersuchungen der ÖROK zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit ländlicher Räume. ÖROK-Schriftenreihe, Nr 171, Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit ländlicher Räume – Dienstleistungen der Daseinsvorsorge und regionale Governance, 2006. Vgl dazu den Beitrag betreffend EKZ im OÖ Raumordnungsgesetz. Dh Handelsbetriebe die keine EKZ sind. Alle weiteren Ausführungen unter diesem Punkt beziehen sich nur auf diese. Ausführlich siehe IV.B.1.a. Vgl AB 92 Blg 14. GP 8. Die Verpflichtung zur Sonderflächenwidmung besteht unabhängig vom Betriebstyp A oder B. Jeder Handelsbetrieb ist entsprechend seinem Warensortiment einem dieser Betriebstypen zuzuordnen. Vgl RV 92 Blg 14. GP 56, 88. Das Ausmaß der Kundenfläche kann über oder unter den 300m2 liegen. Nach oben ist es nur durch den EKZ-Schwellenwert begrenzt.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Landesentwicklungsprogrammen dar. Das EKZ-Programm 2005 hat für die Zulässigkeit der Widmung von Sonderflächen für Handelsbetriebe keine Bedeutung. Die Widmung von Sonderflächen für Handelsbetriebe ist ausschließlich im TROG 2006 geregelt. Sonderflächen für Handelsbetriebe nach § 48a sind von der Gemeinde im FlWPl zu widmen, wobei eine aufsichtsbehördliche Genehmigung der LReg notwendig ist.162 Bei Berechnung der Betriebsgröße anhand der Kundenfläche findet § 8 Abs 2 sinngemäß Anwendung. Selbiges gilt auch für die Zusammenzählung der Kundenfläche (§ 8 Abs 1 Satz 2 und 3). An dieser Stelle kann daher auf die Ausführungen zur Betriebsgröße von EKZ unter IV.A.2. verwiesen werden. Wie bei Sonderflächen für EKZ, kann auch hier im Zuge der Widmung das jeweils zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche festgelegt werden. Unbeschadet der Ziele der örtlichen Raumordnung ist bei der Sonderflächenwidmung für Handelsbetriebe auf die in § 48a Abs 3 festgelegten Grundsätze Bedacht zu nehmen. Im Wesentlichen decken sich diese mit den Vorgaben nach § 8 Abs 6 sowie den Zielen der Tiroler Raumordnung. Aufgrund der knappen Bodenreserven in Tirol ist eine Boden sparende Bebauung anzustreben (§ 48a Abs 3 lit a). Die betreffenden Grundflächen müssen verkehrsmäßig erschlossen sein (§ 48a Abs 3 lit a). Dabei ist vor allem auf die Art der Erschließung Bedacht zu nehmen. Wie auch bei EKZ muss in erster Linie eine Anbindung an das überörtliche Straßennetz vorhanden sein, die über eine gewisse Leistungsfähigkeit zur Aufnahme des zu- und abfahrenden Verkehrs von Handelsbetrieben verfügt. Da in Handelsbetrieben insbesondere Waren des täglichen Bedarfs angeboten werden, ist darüber hinaus auch eine Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr von großer Bedeutung und iSd § 48a Abs 3 lit d anzustreben. Die Anbindung dient letztlich auch der Reduktion der von Handelsbetrieben verursachten Verkehrsauswirkungen. Zu beachten ist ferner auch die bestehende Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur in der Standortgemeinde (§ 48a Abs 3 lit b). Auch in kleineren Gemeinden soll die Grundversorgung der Bevölkerung durch die Ansiedlung von Handelsbetrieben gesichert sein. Maßgebend ist dabei immer die am Standort vorhandene Kaufkraft. Die Sonderflächenwidmung für Handelsbetriebe darf aber nicht zu einer Verdrängung anderer Wirtschaftszweige führen. Wie bereits zu den EKZ ausgeführt, sind Handelsbetriebe leichter in der Lage hohe finanzielle Aufwendung zu bestreiten als etwa Produktions- oder Dienstleistungsbetriebe. Dies führt letztlich zu einem Zurückdrängen anderer Wirtschaftszweige. Aus diesem Grund ist bei der Widmung von Sonderflächen für Handelsbetriebe auf eine Erhaltung von Flächenreserven für die Weiterentwicklung anderer Wirtschaftszweige Bedacht zu nehmen (§ 48a Abs 3 lit c). Im Weiteren kann an dieser Stelle hinsichtlich der in § 48a Abs 3 normierten Vorgaben auf die Ausführungen zu den EKZ verwiesen werden.163
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Ausführlich dazu vergleiche III.B. Vgl IV.B.1.a und b.
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Besonderes gilt gem § 48a Abs 4 für Handelsbetriebe, in denen Kraftfahrzeuge sowie ergänzend dazu Kraftfahrzeugzubehör und höchstens in einem geringen Ausmaß andere Waren angeboten werden (Kfz-Betriebe). Auf diese finden die Abs 1, 2 und 3 des § 48a keine Anwendung. Folglich ist für die Errichtung von Kfz-Betrieben keine spezielle Widmung notwendig. Dies können damit ohne Beschränkung im Bauland errichtet werden. Allerdings ist die betreffende Grundfläche im Bauland nach den allgemeinen raumordnungsrechtlichen Bestimmungen als Gewerbe- und Industriegebiet164 zu widmen. Mit dem Wegfall der speziellen Widmung erübrigt sich auch die in Abs 2 der Bestimmung vorgesehene Festlegung des Höchstausmaßes der Kundenfläche. Für diese Form des Handelsbetriebs gelten aber auch nicht die Bestimmung für EKZ, da Kfz-Betriebe gem § 8 Abs 1 letzter Satz ausdrücklich vom EKZBegriff ausgenommen sind.165 Kfz-Betriebe befinden sich damit, bis auf das übliche Widmungsverfahren, in einer weitgehend regelungsfreien Zone.
3. Exkurs: Abstellmöglichkeiten Die Schaffung und Gestaltung der Abstellmöglichkeiten für die zu erwartenden Kraftfahrzeuge der Benutzer und Besucher von baulichen Anlagen ist in § 8 der TBO geregelt. Für EKZ wurde die Regelung der Abstellmöglichkeiten durch die 4. TBO-Nov (LGBl 2001/74) in die TBO aufgenommen.166 Bis zu diesem Zeitpunkt konnten nur im EKZ-Raumordnungsprogramm nähere Regelungen betreffend Abstellmöglichkeiten getroffen werden.167 Die Festlegungen waren im Zuge der Sonderflächenwidmung in den FlWPl aufzunehmen. Abstellmöglichkeiten sind gem § 8 Abs 1 TBO beim Neubau von Gebäuden168 in ausreichender Anzahl und Größe außerhalb von öffentlichen Verkehrsflächen zu errichten. Der Begriff umfasst sowohl Stellplätze169 als auch Garagen170, also jede Form der Parkmöglichkeit für Kraftfahrzeuge.171 Die
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Im Gewerbe- und Industriegebiet dürfen gem § 39 Abs 1 unter anderem Gebäude für Gewerbebetriebe sowie Gebäude für Einrichtungen, die der Versorgung der in diesem Gebiet aufhältigen Personen dienen, errichtet werden. Eine weitere Zuordnung dieser Handelsbetriebsart zu EKZ hat sich in der Praxis als nicht erforderlich erweisen. RV 92 Blg 14. GP 58. Die Aufnahme erfolgte in Zusammenhang mit der Neuregelung der EKZ durch die 5. ROG-Nov (LGBl 2001/73). Dies geschah zuletzt durch das allgemeine EKZ-Entwicklungsprogramm 1992 (LGBl 1992/22). Gebäude sind gem § 2 Abs 2 TBO überdeckte, allseits oder überwiegend umschlossene bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können und die dazu bestimmt sind, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen. Stellplätze sind nach § 2 Abs 14 TBO außerhalb von Gebäuden liegende Flächen, die zum Abstellen von Kraftfahrzeugen bestimmt sind. Garagen sind Gebäude oder Gebäudeteile, die zum Einstellen von Kraftfahrzeugen bestimmt sind (§ 2 Abs 2 Z 3 TBO).
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Pflicht zur Errichtung von Abstellmöglichkeiten besteht auch bei Zu- und Umbauten oder sonstigen Änderungen des betroffenen Gebäudes sowie einer Änderung des Verwendungszwecks des Gebäudes, sofern zusätzliche Abstellmöglichkeiten erforderlich werden. Die TBO legt weder eine konkrete Zahl für die zu errichtenden Abstellmöglichkeiten fest, noch führt sie Kriterien zu deren Berechnung an. Sie spricht in diesem Zusammenhang lediglich von einer „ausreichenden Anzahl“. Aus raumordnungsrechtlicher Sicht wurden allerdings zwei wesentliche Beurteilungskriterien entwickelt. Maßgeblich ist einerseits die „wirtschaftliche Konzeption des EKZ“ und andererseits die „raumrelevanten Gegebenheiten und Zielsetzungen im Standortbereich“172. Abgestellt auf das jeweilige EKZ-Projekt ist die Zahl der Abstellplätze vor allem von der Anzahl der Kunden, deren durchschnittlicher Aufenthaltsdauer und der Anzahl der PKW-Kunden abhängig. Mit dem letzten Punkt steht auch die geplante Teilung der Kundenzahl auf Individualverkehr, öffentlichen Personenverkehr und nicht motorisierten Verkehr in Zusammenhang.173 Ferner ist die Zahl der im EKZ Beschäftigten in die Berechnung mit einzubeziehen. Ausschlaggebend ist zwar letztlich der jeweilige Einzelfall, dennoch ist aus der Praxis ein gewisser Durchschnittswert ableitbar. In diversen Garagenund StellplatzVO der Gemeinden und den älteren Entwicklungsprogrammen wird für 10–30m2 Verkaufsraumfläche ein Stellplatz angenommen.174 Bei Supermärkten wird zusätzlich für diesen Wert eine Ladezone mit Zu- und Abfahrt verlangt. Die Mindestanzahl der zu schaffenden Abstellmöglichkeiten ist in der Baubewilligung festzulegen.175 Daneben wird in § 8 Abs 5 TBO der Gemeinde die Möglichkeit eingeräumt die erforderliche Anzahl für bestimmte Anlagentypen durch VO (sog „StellplatzVO“) festzulegen.176 Maßgeblich sind dabei die örtlichen Verhältnisse in der jeweiligen Gemeinde.
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Die Regelung des § 8 TBO bezieht sich damit auf Stellplätze im freien Gelände, Park- und Tiefgaragen sowie auch Parkdecks. Entwicklungsprogramm, 72; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 74 f. Werden zu viele Stellplätze errichtet könnte dies aufgrund der Bequemlichkeit des Individualverkehrs Zulasten des öffentlichen Personenverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs gehen. Ausführlich dazu Entwicklungsprogramm, 73 f; Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 76. Vgl dazu etwa die Garagen- und StellplatzVO der Marktgemeinde Rum vom 21.02.1990, der Marktgemeinde Völs vom 25.06.1982 sowie der Marktgemeinde St. Johann in Tirol vom 15.05.1979. Ferner Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, 76; Entwicklungsprogramm, 74 ff (inkl Berechnungsbeispiel). Die Verpflichtung zur Schaffung von Abstellmöglichkeiten stellt einen untrennbaren Bestandteil der Baubewilligung dar. Vgl auch VwGH 30.09.1997, 67/05/0137; 04.07.2000, 96/05/0265; 29.01.2002, 2000/05/0057. ZB Garagen- und StellplatzVO der Marktgemeinde Rum vom 21.02.1990, der Marktgemeinde Völs vom 25.06.1982 sowie der Marktgemeinde St. Johann in Tirol vom 15.05.1979.
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Grundsätzlich bestehen für Gebäude keine gesetzlichen Vorgaben betreffend die Ausgestaltung der Abstellmöglichkeiten. Sie können damit in Form von Parkdecks, Tief- oder Parkgaragen sowie auch gewöhnlichen Parkplätzen errichtet werden. Eine gesetzlich ausdrücklich normierte Ausnahme besteht nur für EKZ. Die erforderlichen Abstellmöglichkeiten dürfen in diesem Fall nur in der Gestalt von Parkdecks oder Tiefgaragen errichtet werden.177 Damit soll der ohnehin hohe Flächenbedarf bei EKZ zumindest hinsichtlich der Abstellmöglichkeiten soweit wie möglich eingedämmt und dem Raumordnungsziel der sparsamen Bebauung Rechnung getragen werden.178 Die Regelung gilt jedoch nicht für die Erweiterung bestehender EKZ nach § 110 Abs 4, 5 und 6 TROG. Diese EKZ sind erst ab einem bestimmten Ausmaß der Erweiterung von der Verpflichtung betroffen. Für EKZ besteht die Beschränkung unmittelbar per Gesetz. Nach § 8 Abs 5 TBO kann diese aber auch für Handelsbetriebe mit einer Kundenfläche über 300m2 per VO der Gemeinde festgelegt werden. Dabei kann sich die Beschränkung auf die gesamten Abstellmöglichkeiten oder nur einen bestimmten Teil erstrecken. Die normierte Ermächtigung der Gemeinde besteht aber nur für den Fall, dass eine derartige Beschränkung entweder im Interesse der bestehenden Nutzung des Baulandes bzw der Sonderfläche oder zum Schutze der Gesundheit der Menschen oder zur Vermeidung von unvertretbaren Belästigungen notwendig ist. Die Entfernung der Abstellmöglichkeiten von der betreffenden baulichen Anlage179 darf grundsätzlich nur 300m betragen. Gemessen wird dabei anhand der kürzesten Wegstrecke. Weitere Entfernungen sind gesetzlich nur zulässige, wenn dies aufgrund des Baubestandes oder von Verkehrsbeschränkungen180 bzw im Interesse einer Verkehrsberuhung zweckmäßig ist (§ 8 Abs 2 TBO). Bedeutung kommt der Ausnahmeregelung vor allem bei Tiefgaragen für EKZ des Betriebstyps A zu, da dieser Betriebstyp nur in Kernzonen errichtet werden darf. Nach § 8 Abs 3 TROG handelt es sich bei Kernzonen um Gebiete die bereits dicht verbaut sind, so dass dort die Errichtung von direkt an das EKZ angrenzenden Abstellmöglichkeiten oft schon technisch nicht möglich ist. Eine geringere als die gesetzlich normierte Mindestentfernung, kann in der Baubewilligung festgelegt werden, wenn dies aufgrund des Ver177
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Diese Beschränkung der Gestaltung von Abstellplätzen für EKZ war auch schon in § 4 des allgemeinen EKZ-Entwicklungsprogramms 1992 vorgesehen. Durch die Aufnahme der Verpflichtung in die TBO sollte diese künftig schon unmittelbar per Gesetz gelten. Vgl RV 224 Blg 14. GP 30. Mit der Beschränkung ist gleichzeitig auch die Verminderung der Verkehrsauswirkungen – insb hinsichtlich des Lärms – für Anrainer von EKZ verbunden. Entwicklungsprogramm, 76 – hier wurde für den Flächenbedarf ein Wert von 25 bis 30m2 pro Stellplatz angenommen. Bauliche Anlagen sind mit dem Erdboden verbundene Anlagen, zu deren fachgerechten Herstellung bautechnische Kenntnisse erforderlich sind (§ 2 Abs 1 TBO). Der Begriff ist sehr weit reichend und umfasst auch Gebäude. ZB infolge von Fußgängerzonen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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wendungszwecks der baulichen Anlage oder der örtlichen Verhältnisse erforderlich ist. Ferner dürfen die oben genannten Ausnahmegründe einer Verkürzung der Wegstrecke nicht entgegen stehen. Abstellmöglichkeiten für EKZ außerhalb von Kernzonen, dh EKZ des Betriebstyps B, dürfen nur auf der betreffenden Sonderfläche oder den unmittelbar angrenzenden Grundstücken errichtet werden. Von Bedeutung kann dies wohl nur für Tiefgaragen sein. Die Differenzierung mit EKZ des Betriebstyps A ergibt sich aus der bereits erwähnten Verbauung des jeweiligen Gebiets.181 In Randzonen bestehen mehr freistehende Flächen. Bestehen die Abstellmöglichkeiten nicht bereits oder sind sie nicht zumindest Gegenstand des Bauverfahrens, so hat der Bauwerber glaubhaft zu machen182, dass diese spätestens bis zur Vollendung der baulichen Anlage errichtet werden. Die Glaubhaftmachung erfolgt etwa durch Vorlage der Planunterlagen sowie nähere Angaben über die Errichtung und Auftragsvergabe. Gelingt diese nicht, so ist die Baubewilligung für das EKZ unter der Auflage der Errichtung der notwendigen Abstellmöglichkeiten zu erteilen. Wurde die Auflage nicht erfüllt, hat die Behörde im Kollaudierungsverfahren die Benützung des EKZ mit Bescheid zu untersagen (§ 35f TBO).183 Das EKZ kann infolge dessen nicht entsprechend seinem Verwendungszweck benützt werden. Fallen die Abstellmöglichkeiten nachträglich weg, hat die Behörde die Neuerrichtung dieser aufzutragen oder auf Antrag des Bauwerbers, diesen von der Verpflichtung zur Schaffung von Abstellmöglichkeiten gem § 8 Abs 6 TBO zu befreien. Kommt der Bauwerber dem Auftrag nicht nach oder wird die Befreiung rechtskräftig versagt, hat die Behörde in weiterer Folge die Benützung der baulichen Anlage mittels Bescheid zu untersagen. Für den Bauwerber184 besteht wie bereits erwähnt, die Möglichkeit der Befreiung von der Verpflichtung zur erstmaligen oder neuerlichen Errichtung von Abstellmöglichkeiten durch die zuständige Behörde (§ 8 Abs 6 TBO). Voraussetzug dafür ist ein Antrag des Bauwerbers sowie der Umstand, dass die erforderlichen Abstellmöglichkeiten nicht oder nur mit unvertretbaren wirtschaftlichen Aufwand errichtet werden können. Die Behörde erteilt die Befreiung mittels Bescheid. Wird die Befreiung nur für einen Teil erteilt, so ist die genaue Anzahl der von der Befreiung umfassten Abstellmöglichkeiten festzulegen. Die Befreiungsmöglichkeit besteht allerdings dann nicht, wenn es sich bei der baulichen Anlage um ein EKZ außerhalb einer Kernzone, dh ein EKZ des Betriebstyps B handelt. Eine Befreiung ist in diesem Fall jedenfalls unzulässig. Zuständig für die Neuerrichtung von Abstellmöglichkeiten nach § 8 Abs 4 TBO sowie die Befreiung nach § 8 Abs 6 TBO ist grundsätzlich der Bürgermeister in erster Instanz und in zweiter Instanz der Gemeinde- bzw
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Vgl RV 224 Blg 14. GP 30. Eine bloße Behauptung der Fertigstellung reicht folglich nicht aus. Vgl VwGH 14.09.1995, 94/06/0051. Bzw den Eigentümer der baulichen Anlage.
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Tirol
Stadtrat.185 Baubehörde in der Stadt Innsbruck ist in erster Instanz das Stadtmagistrat und in zweiter Instanz der Stadtsenat.186
C. Projektänderungen Die Erweiterung von EKZ und die Änderung des bestehenden Betriebstyps sind nur auf Grundflächen zulässig, die speziell als Sonderfläche für EKZ gewidmet sind (§ 49 Abs 1). Dabei sind die Selben Grundsätze wie bei der Neuwidmung zu beachten.187 Dies gilt auch für eine etwaige Änderung des zulässigen Höchstausmaßes der Kundenfläche. Bei der Erweiterung von Handelsbetrieben ist wiederum auf das Ausmaß der Kundenfläche abzustellen. Für Handelsbetriebe mit einer Kundenfläche über 300m2 (außer in Kernzonen) bedarf es einer speziell gewidmeten Grundflächen (§ 48a Abs 1). Sonderregelungen bestehen für EKZ und Handelsbetriebe die bereits vor Erlassung des TROG 2006 nach den damals geltenden raumordnungsrechtlichen Vorschriften rechtmäßig errichtet wurden188 und bei denen eine Differenzierung in Betriebstyp A und B noch nicht erfolgte. Ansonsten enthält das TROG 2006 keine spezifischen Vorgaben für Projektänderungen.
1. Änderung bestehender Handelsbetriebe zum 30.06.2005 Für bis zur Erlassung des TROG 2006 bestehende Handelsbetriebe erfolgt die Erweiterung der Sonderfläche sowie die Erhöhung des zulässigen Höchstausmaßes der Kundenfläche nach Maßgabe des § 110 Abs 4 ff. Aufgrund der wiederholten Novellierung des TROG bestehen vor allem Sonderflächen für EKZ, deren Lage nicht den geltenden Voraussetzungen nach § 8 Abs 3 und 4 entspricht. Auswirkungen hat dieser Umstand letztlich dann, wenn die Sonderfläche im Zuge der Vergrößerung des EKZ erweitert werden muss. Die Bestimmungen des § 110 gelten allerdings nur für EKZ die vor der Umgestaltung der Betriebstypen (durch das LGBl 2005/35) errichtet wurden. Sonderflächen für EKZ der vormaligen Betriebstypen I, II, III, und V189 gelten nunmehr als Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps A, Sonderflächen der Betriebstypen IV und VI als Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps B. 185
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Vgl aber die Ausnahmeregelungen bei einer Berührung von zwei oder mehreren Gemeinden bzw zwei oder mehreren Bezirken in § 51 Abs 3 TBO. Die Ausnahmeregelung bei der Berührung auch anderer Gemeindegebiet ist in § 52 Abs 3 TBO enthalten. Flächensparende Verbauung, effiziente Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr, Verkehrserschließung und Leistungsfähigkeit der Anbindung sowie bei EKZ des Betriebstyps B der Grundsatz der Erhaltung von Flächenreserven für die Entwicklung anderer Wirtschaftszweige. § 2 Abs 1 lit a–c und Abs 2 EKZProgramm 2005; hinsichtlich der Lebensmittel-Kundenfläche ist zudem der Grundsatz nach § 3 EKZ-Programm 2005 anzuwenden; dazu ausführlich IV.B.1.b. Der maßgebliche Stichtag für die Errichtung ist der 30.06.2005. Abweichend davon gelten die in § 110 Abs 2 genannten Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps V als Sonderflächen für EKZ des nunmehrigen Betriebstyps B.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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a. EKZ der Betriebstypen I, II, III und V Die Erweiterung von Sonderflächen für EKZ der vormaligen Betriebstypen I, II, III und V, die nicht in Kernzonen (§ 8 Abs 3) liegen sowie die Erhöhung des zulässigen Höchstausmaßes der Kundenflächen bei solchen Sonderflächen ist nur zulässig wenn, die jeweilige Sonderfläche per Stichtag 30.9.2001 bestanden hat und – bei Sonderflächen für EKZ der vormaligen Betriebstypen I und II das zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche um höchstens 25% der am Stichtag zulässig gewesenen Kundenfläche erhöht wird. Die Erhöhung darf jedoch nicht mehr als 200m2 betragen (§ 110 Abs 4 lit a). – Der Selbe Prozentsatz gilt auch bei Sonderflächen für EKZ der vormaligen Betriebstypen III und V. Das höchstzulässige Ausmaß der Kundenfläche darf hier aber um nicht mehr als 1.500m2 erhöht werden (§ 110 Abs 4 lit b). b. EKZ der Betriebstypen IV, V und VI Die Erweiterung von Sonderflächen für EKZ der ehemaligen Betriebstypen IV, V190 und VI die außerhalb von Randzonen (§ 8 Abs 4) liegen und die Erhöhung der Kundenfläche dieser ist nur zulässig, wenn diese am 30.9.2001 bestanden haben und das zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche um höchstens 25% der am Stichtag zulässig gewesenen Kundenfläche erhöht wird. Jedenfalls aber nicht mehr als 1.500m2 (§ 110 Abs 4 lit c). Für alle EKZ-Sonderflächen der ehemaligen Betriebstypen gilt jedoch gleichermaßen, dass das in einem ROP nach § 8 Abs 5 dritter Satz festgelegte zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche191 bzw der Lebensmittel-Kundenfläche nicht überschritten werden darf. Darüber hinaus darf bei EKZ des nunmehrigen Betriebstyps A das höchstzulässige Ausmaß der LebensmittelKundenfläche nur nach dem in § 3 EKZ-Programm festgelegten Grundsätzen erhöht werden192.
c. EKZ außerhalb von Sonderflächen für EKZ Wurde ein EKZ außerhalb einer speziell hierfür gewidmeten Sonderfläche entsprechend den raumordnungsrechtlichen Bestimmungen rechtmäßig errichtet193, muss die Standortgemeinde im Verordnungswege die betroffene Fläche als Sonderfläche für EKZ iSd § 49 festlegen.194 Die Baubewilligung für 190 191
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Sonderflächen iSd § 110 Abs 2. Im EKZ-Programm 2005 wurde allerdings kein zulässiges Höchstausmaß der Kundenfläche iSd § 8 Abs 5 dritter Satz festgelegt. Zu den maßgeblichen Grundsätzen siehe ausführliche IV.B.1.b. Stichtag ist hier der 30.6.2005. Die Festlegung kann auch gleichzeitig mit der Sonderflächewidmung getroffen werden. Diese haben hinsichtlich des Betriebstyps, des zulässigen Ausmaßes der
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die Erweiterung des EKZ oder die Änderung des Betriebstyps darf bis zur Festlegung der neuen Sonderfläche nicht erteilt werden. Entspricht die Lage der zu ändernden Fläche nicht den Voraussetzungen nach § 8 Abs 3 und 4, findet auf die Erweiterung und die Erhöhung des zulässigen Höchstausmaßes der Kundenfläche bzw der Lebensmittel-Kundenfläche § 110 Abs 4 lit a–c sinngemäß Anwendung. Die höchstzulässige Erweiterung der Kundenfläche richtet sich dabei nach dem Betriebstyp des EKZ. d. Handelsbetriebe Eine Sonderfläche für EKZ ist auch für bestehende Handelsbetriebe festzulegen, die am 1.7.2005 die Eigenschaft als EKZ erlangt haben und außerhalb von EKZ-Sonderflächen liegen. Auch in diesem Fall darf eine Baubewilligung für eine etwaige Erweiterung oder Betriebstypänderung nicht erteilt werden solange die Festlegung der Sonderfläche noch nicht erfolgt ist. Die Erweiterung der bestehenden Fläche, deren Lage nicht den Voraussetzungen des § 8 Abs 3 und 4 entspricht und die Erhöhung des höchstzulässigen Ausmaßes der Kundenfläche ist nur bis zu jenem Schwellenwert195 zulässig, der für die Begründung der Eigenschaft als EKZ des jeweiligen Betriebstyps maßgebend war. Richtwert ist hier allerdings nicht der Schwellenwert lt Anlage zum TROG 2006, sondern jener lt Anlage zum TROG idF LGBL 2001/93 (§ 110 Abs 6).196 Keinesfalls darf das in einem ROP nach § 8 Abs 5 dritter Satz festgelegte zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche bzw der Lebensmittel-Kundenfläche überschritten werden. Eine Erhöhung der Lebensmittel-Kundenfläche bei EKZ des nunmehrigen Betriebstyps A darf nur gem § 3 EKZ-Programm 2005 erfolgen.197 Bei der Erweiterung bestehender Handelsbetriebe ist eine Sonderfläche gem § 48a nicht erforderlich, sofern das Ausmaß der Kundenfläche um höchstens 25% der am 30.6.2005 zulässig gewesenen Kundenfläche erhöht wird. Der für die Eigenschaft als EKZ maßgebende Schwellwert darf nicht überschritten werden (§ 110 Abs 7).
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Kundenfläche bzw der Lebensmittel-Kundenfläche dem bestehenden EKZ zu entsprechen. Ausmaß der Kundenfläche lt Anlage zum TROG. Das Ausmaß der Kundenfläche beträgt je nach Zahl der Wohnbevölkerung (bis 5.000/5.001 bis 10.000/über 10.000) lt Anlage zum TROG idF 2001/93 beim Betriebstyp I – 600m2/600m2/1.000m2, Betriebstypen II und III – 600m2/800m2/ 1.000m2, Betriebstypen IV und V – 1.000m2/1.500m2/1.500m2 und beim Betriebstyp VI – 2.000m2/3.000m2/3.000m2; für die Stadt Innsbruck gelten folgende Ausmaße je Einwohnerzahl, Betriebstyp I – 1.500m2, Betriebstypen II und III – 1.500m2, Betriebstypen IV und V – 2.000m2 und Betriebstyp VI – 3.000m2. Siehe IV.B.1.b.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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2. Änderung bestehender Handelsbetriebe nach der ROG-Nov 2006 Die Erweiterung von EKZ und Handelsbetrieben sowie die Änderung von Betriebstypen sind grundsätzlich nur auf Grundflächen zulässig, die als Sonderflächen für den jeweiligen Verwendungszweck gewidmet wurden. a. Erweiterung von EKZ Maßgeblich für die Beurteilung der Erweiterung eines EKZ ist einerseits das zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche und andererseits die Größe der bestehenden Sonderfläche. Das jeweils zulässige Höchstausmaß ist in der Widmung der Sonderfläche festzulegen. Unproblematisch ist die Erweiterung dann, wenn das Höchstausmaß der Kundenfläche noch nicht ausgeschöpft wurde und durch die Erweiterung auch nicht überschritten wird. Eine Erhöhung der Kundenfläche bis zum festgelegten Höchstausmaß ist in jedem Falle zulässig. Übersteigt die angestrebte Erhöhung allerdings das Höchstausmaß, ist zu fragen ob dies überhaupt möglich ist und gegebenenfalls in welchem Ausmaß. Wendet man § 110 Abs 4 analog auf diese Fallkonstellation an, so ist eine Erhöhung der Kundenfläche über das Höchstausmaß zwar grundsätzlich zulässig, aber nur bis zum Ausmaß von höchstens 25% der bisher zulässig gewesenen Kundenfläche. Besonderes Augenmerk ist auch bei der Erhöhung der Kundenfläche auf eine flächensparende Verbauung zu legen. Der Vorzug wäre in anbetracht dessen einer Erweiterung des EKZ nach oben hin zu geben.198 Wird das EKZ allerdings nach seinen Seiten erweitert, spielt auch die Größe der bestehenden Sonderfläche eine maßgebliche Rolle. Das Ausmaß der Sonderfläche bestimmt sich nach dem Höchstausmaß der Kundenfläche. Probleme ergeben sich dabei dann, wenn die Kundenflächenerhöhung das Ausmaß der Sonderfläche überschreitet und an die betreffende Sonderfläche keine weitere speziell für EKZ gewidmete Fläche anschließt. Eine Erweiterung des EKZ ist in diesem Fall nur dann zulässige, wenn die benötigte angrenzende Fläche in eine Sonderfläche gem § 49 umgewidmet wird.199 Die Erweiterung eines EKZ des Betriebstyps B ist ferner nur dann zulässige, wenn dadurch nicht die Entwicklung anderer Wirtschaftszweige beeinträchtigt wird.200 In jedem Fall bedarf die Erweiterung des bestehenden EKZ einer Baubewilligung nach der TBO (§ 20 Abs 1 TBO). Bei der Schaffung neuer Sonderflächen für EKZ sind auch FlWPl und Bebauungspläne entsprechend zu ändern.
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Sofern dies aufgrund der bau- und raumordnungsrechtlichen Vorschriften zulässig ist. Allerdings muss die gegenständliche Fläche in einer dem jeweiligen Betriebstyp entsprechende Zone (Kern- bzw Randzone) der im ROP genannten Gemeinde liegen um einer Widmung als Sonderfläche für EKZ zugänglich zu sein. § 2 Abs 2 EKZ-Programm 2005; siehe dazu eingehend IV.B.1.b.
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Tirol
Die Erweiterung der Lebensmittelkundenfläche bei EKZ des Betriebstyps A ist nur dann zulässig, wenn sich aufgrund der Anzahl der Personen im Einzugsbereich der Bedarf am angebotenen Warensortiment ändert.201 b. Änderung des Betriebstyps Das wesentliche Problem der Betriebstyp Änderung liegt in der jeweiligen Lage der Sonderfläche bzw dem Standort des EKZ. Die Widmung von Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps A ist nur innerhalb der festgelegten Kenzonen zulässig (§ 8 Abs 3). Sonderflächen für EKZ des Betriebstyps B dürfen dagegen nur in Randzonen bestimmter Gemeinden oder Teilen dieser gewidmet werden (§ 8 Abs 4). Diese exakte Zonenzuteilung der Betriebstypen macht deutlich, dass eine Betriebstyp Änderung im Rahmen des Raumordnungsrechts ohne entsprechende Zonenausrichtung grundsätzlich nicht möglich ist. c. Handelsbetriebe Bei der Erweiterung von Handelsbetrieben ist einerseits bedeutsam welches aktuelle Kundenflächenausmaß der Handelsbetrieb aufweist. Ferner ist zu unterscheiden ob durch die geplante Erhöhung der Kundenfläche der EKZSchwellenwert lt Anlage zum TROG überschritten wird oder nicht. Handelsbetriebe mit einer Kundenfläche von über 300m2 dürfen grundsätzlich nur auf speziell für Handelsbetriebe gewidmete Sonderflächen errichtet und erweitert werden (§ 48a Abs 1). Damit können Handelsbetriebe mit einer niedrigeren Kundenfläche diese nur dann über die 300m2-Marke erhöhen, wenn die betreffende Grundfläche in eine Sonderfläche für Handelsbetriebe umgewidmet wird. Ausnahmen bestehen hier wieder für Handelsbetriebe die innerhalb einer Kernzone errichtet wurden. Diese bedürfen unabhängig vom Ausmaß der Kundenfläche keiner speziellen Sonderflächenwidmung nach § 48a.202 Werden durch die Erhöhung der bisherigen Kundenfläche allerdings die für die Begründung der Eigenschaft als EKZ maßgebenden Schwellenwerte überschritten, ist nicht nur die Widmung der betreffenden Fläche sondern auch die Zonenausrichtung dieser von Bedeutung. Die Grundfläche auf der bestehende Handelsbetrieb errichtet wurde, muss als Sonderfläche für EKZ gewidmet werden. Eine Widmung nach § 48a ist nicht ausreichend. Überdies sind entsprechend dem jeweiligen zukünftigen Betriebstyp die Voraussetzungen nach § 8 Abs 3 und 4 (Kern- und Randzonen) zu beachten. Erfüllt die betreffende Grundfläche nicht die in § 8 für EKZ aufgestellten Voraussetzungen, ist eine Erhöhung des Kundenflächenausmaßes bestehender Handelsbetriebe auf die in der Anlag zu den §§ 8 und 49 normierten Schwellenwerte unzulässig.
201 202
Ausführlich IV.B.1.b. Vgl IV.B.2.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
277
Wie bei der Erweiterung von EKZ ist auch bei einer Erhöhung des Kundenflächenausmaßes von bestehenden Handelsbetrieben ist in jedem Fall eine Baubewilligung nach § 20 Abs 1 TBO erforderlich. Bei der Widmung von Sonderflächen für EKZ sind ferner FlWPl und Bebauungspläne entsprechend zu ändern. In der Widmung von Sonderflächen für Handelsbetriebe kann darüber hinaus gem § 48a Abs 2 das jeweils zulässige Höchstausmaß der Kundenfläche festgelegt werden. Eine Überschreitung dieses Höchstausmaßes infolge der Erweiterung des Handelsbetriebs ist grundsätzlich zulässig, jedoch nur innerhalb eines bestimmten Ausmaßes. In Entsprechung des § 110 Abs 4 und 7 ist die maximal zulässige Erhöhung der bisherigen Kundenfläche mit 25% festzulegen. Für EKZ geltende Schwellenwerte dürfen allerdings nicht überschritten werden.
Daniela Zenz
Vorarlberg I. II.
III.
IV.
Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen ............................... Planungsinstrumente und ihre Wirkungen........................................................ A. Überörtliche Raumplanung ......................................................................... 1. Projektunabhängige Landesraumpläne (Eignungszonen) ................. 2. Projektbezogene Landesraumpläne ..................................................... B. Örtliche Raumplanung ................................................................................. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und –änderung ............. A. Landesraumpläne .......................................................................................... B. Räumliche Entwicklungskonzepte; Flächenwidmungspläne ................... C. Bebauungsplanung ........................................................................................ Bauflächen für Handelsbetriebe.......................................................................... A. Anknüpfungspunkte der Widmungskategorie........................................... 1. EKZ – Definition und Abgrenzung ..................................................... 2. Betriebsgröße.......................................................................................... 3. Betriebstypen und Warenangebot........................................................ B. Widmungs- und Betriebskategorien ........................................................... 1. Einkaufszentren ..................................................................................... a. EKZ auf Sonderflächen .................................................................. aa. Einschränkung auf Warengruppen (§ 15 Abs 1 lit a) ........... bb. Festlegung von Höchstausmaßen (§ 15 Abs 1 lit b)............. cc. Mindestmaß der baulichen Nutzung (§ 15 Abs 1 lit c)........ b. EKZ im Kerngebiet ........................................................................ 2. Handelsbetriebe ..................................................................................... 3. Exkurs: Abstellmöglichkeiten............................................................... C. Projektänderungen ........................................................................................ 1. Änderung bestehender Handelsbetriebe vor der RPG-Nov 2006.... a. EKZ (§ 15 Abs 1 lit a Z 2 und 3 idF LGBl 1999/43) ................... b. Handelsbetriebe .............................................................................. 2. Änderung bestehender Handelsbetriebe nach der RPG-Nov 2006 . a. Erweiterung von EKZ .................................................................... b. Änderung des Betriebstyps ............................................................ c. Handelsbetriebe ..............................................................................
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Vorarlberg
I. Entwicklung und Ziele der HandelsbetriebsRegelungen Zum Zeitpunkt der Erlassung des RPG 1973 (LGBl 1973/15) enthielt dies noch keine Regelungen betreffend EKZ. Die Errichtung und die Definition des Begriffs „EKZ“ findet sich erstmals in der VO über das Bauverfahren bei EKZ (LGBl 1978/17).1 Dabei handelte es sich allerdings um eine baurechtliche und keine raumordnungsrechtliche Regelung. Gem dieser VO verstand man unter EKZ Gebäude oder Gebäudeteile einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 400m2,2 in denen Waren des täglichen Bedarfs angeboten werden. Die Baubewilligung war dann zu versagen, wenn eine Gefährdung der Nahversorgung bestand. Verkaufsflächen mehrerer Betriebe waren zusammenzuzählen, wenn die Verkaufsräume eine bauliche oder betriebsorganisatorische Einheit bildeten. Die VO wurde aufgrund der durch die Zunahme von Einzelhandelsgeschäften bewirkten Änderung der Siedlungsstruktur erlassen.3 Durch die Änderung des RPG 1973 im Jahre 1985 (LGBl 1985/31) erfolgte die Regelung von EKZ schließlich in der Raumordnung. Die „Sicherung der Nahversorgung“ wurde als Raumordnungsziel aufgenommen4 und in den Abs 6 bis 11 des § 14 RPG 1973 wurden spezielle Regelungen für EKZ getroffen. Die neu aufgenommenen Bestimmungen regelten im Wesentlichen die Sonderflächenwidmung für EKZ durch die Gemeinden im Detail; die wiederum dem Landesraumplan entsprechen musste. Der in der VO definierte EKZBegriff wurde weitgehend übernommen. Neu hinzu kamen die Festlegung des Höchstausmaßes der zulässigen Gesamtfläche und der zu widmenden Fläche sowie die Voraussetzungen für die Baubewilligungserteilung sowie die Regelung der Umwidmung und Erweiterung von EKZ bzw Betrieben. Novelliert wurde die EKZ-Regelung durch die RPG-Nov 1996 (LGBL 1996/34). In der explizit für EKZ geltenden Bestimmung (§ 14a) wurden vor allem erstmals drei EKZ Typen definiert.5 Die Differenzierung erfolgt dabei anhand der im jeweiligen EKZ verkauften Waren.6 Die Beschränkung auf einen bestimmten Typ schloss aber nicht den Verkauf anderer Waren aus.7 Eine warenbezogene Differenzierung war aber nur insofern zulässig, als dies
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Die VO umfasste lediglich 2 Paragraphen. In den Talsohlen von Leiblachtal, Rheintal und Walgau mit einer Verkaufsfläche von mehr als 600m2. Vgl Kanonier, Endbericht 7. § 2 Abs 2 lit e RPG 1973. Spätere Aufhebung der Bestimmung durch den VfGH; VfSlg 11.393/1987. Diese Dreiteilung existierte bis zur Novelle des RPG 2006 (LGBl 23/2006). 1. Waren des täglichen Bedarfs, insbesondere Lebensmittel; 2. Waren des nicht täglichen Bedarfs, die nach dem Kauf regelmäßig mit Kraftfahrzeugen abgeholt oder transportiert werden, wie Möbel, Baustoffe und -geräte, Gartenbedarf, Fahrzeuge und Maschinen; 3. sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs. RV 8 Blg 26. GP 55.
I. Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen
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nach den für die Raumordnung maßgeblichen Verhältnissen notwendig war.8 Im Weiteren wurde der EKZ-Begriff im Hinblick auf die Zusammenzählung mehrerer Gebäude/Teile und damit zusammenhängender sonstiger baulicher Anlagen klargestellt und der Begriff „Verkaufsfläche“ näher definiert. Eine Betriebserweiterung durfte frühestens fünf Jahre nach Inbetriebnahme des EKZ erfolgen. Im Übrigen entsprach § 14a RPG 1973 großteils dem ehemaligen § 14 Abs 6 bis 11 RPG 1973. Die Novelle von 1998 (LGBl 1998/48) führte zu einer bedeutenden Änderung der Bestimmungen betreffend EKZ. In erster Linie wurde der EKZBegriff neu geregelt. Bei EKZ handelte es sich nunmehr um Gebäude/Teile mit mehr als 1.500m2 Verkaufsfläche. Darüber hinaus wurden die Schwellenwerte für EKZ mit Waren des täglichen Bedarfs auf 400m29 bzw 300m3 herabgesetzt. Damit verfolgte man das Ziel, der Absiedelung von EKZ zwischen 300 und 600m2 Verkaufsfläche an Siedlungsränder und der damit verbundenen Verschlechterung der Nahversorgung entgegen zu wirken.10 In den Talsohlen waren bislang die EKZ-Regelungen bei einer Verkaufsfläche bis zu 600m2 nicht anzuwenden.11 Dies galt auch für das übrige Landesgebiet bei einer Verkaufsfläche bis zu 400m2. Ferner erfolgte eine Neuregelung der Zusammenzählung. Der Begriff „Verkaufsfläche“ wurde erweitert. Zusätzlich wurde die Möglichkeit geschaffen, die Widmung von der Festlegung eines auch die Gemeinde bindenden Mindestmaßes der baulichen Nutzung abhängig zu machen. Schließlich wurden in der Novellierung, für EKZ mit Waren des täglichen Bedarfs Sonderregelungen betreffend die Baubewilligung normiert. Für diese EKZ sollte bei einer Verkaufsfläche von 400 bis 600m212 bzw 300 bis 400m213 eine spezielle Widmung nicht immer erforderlich sein.14 Im Jahr 1999 wurde das RPG hinsichtlich der EKZ-Bestimmungen einer neuerlichen Änderung unterzogen (LGBl 1999/43). Durch diese Novellierung erhielten die Bestimmungen im Wesentlichen die noch heute geltende Systematik. Im Unterschied zur bis dahin geltenden Rechtslage wurde nunmehr ausschließlich auf die Verkaufsfläche abgestellt. Damit wurde klargestellt, dass bei EKZ das Höchstausmaß der Verkaufsfläche auch für die verschiedenen Typen einzeln festgelegt werden kann.15 Der Begriff „Verkaufsfläche“ wurde weiter präzisiert. Bei der Zusammenzählung stellte man ferner nicht mehr auf „sonstige bauliche Anlagen“ sondern auf „überdachte Anlagen“ ab. Im Weiteren erfolgte durch die Novelle eine Neuregelung des Schwellenwerts in Bezug 8
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Darunter verstand man im Besonderen die Erreichbarkeit des EKZ zu Fuß, mit den öffentlichen Verkehrsmitteln oder dem eigenen Kraftfahrzeug; RV 8 Blg, 26. GP 55. Für EKZ in den Talsohlen von Leiblachtal, Rheintal und Walgau. SA 10 Blg 26. GP 3. SA 10 Blg 26. GP 3. In den Talsohlen von Leiblachtal, Rheintal und Walgau. Im übrigen Landesgebiet. Lagen die Voraussetzungen allerdings nicht vor, so durfte die Baubewilligung nur bei Bestehen einer bestimmten Widmung erteilt werden. SA 10 Blg 26. GP 3. SA 32 Blg 26. GP 6.
282
Vorarlberg
auf die Warengruppe „sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs“. Ein EKZ lag demnach bereits bei einer Verkaufsfläche von 600m2 und nicht erst bei mehr als 1.500m2 vor. Die Errichtung und Änderung dieses EKT-Typs war auch ohne Landesraumplan und besondere Widmung zulässig, sofern er im Kerngebiet lag und die Verkaufsfläche 1.500m2 nicht überstieg. Bei den Errichtungskriterien handelte es sich nicht mehr um spezielle der Baubewilligung, sondern um generelle Kriterien für die Zulässigkeit der Errichtung von EKZ.16 Letztlich wurde auch die Bestimmung über die Erweiterung von EKZ und Betrieben sowie die Änderung einer bestehenden Widmung geändert und ergänzt. Die letzte Änderung des RPG und damit gleichzeitig der EKZ-Regelungen erfolgte 2006 (LGBl 2006/23). Wenn es sich hierbei auch nur mehr um eine geringfügige Änderung handelt, so ist diese doch maßgebend. An Stelle von bisher drei EKZ-Typen sind nun nur noch zwei vorgesehen. Die Warengruppen „Waren des täglichen Bedarfs“ und „sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs“ wurden zu einer Warengruppe17 zusammengefasst. Die Schwellewerte wurden entsprechend herabgesetzt und generalisiert. Es gibt keine Sonderregelung mehr für EKZ in den Talsohlen von Leiblachtal, Rheintal und Walgau. Durch die Anpassung der Schwellenwerte liegt jetzt früher die Eigenschaft als EKZ vor, was wiederum zu einer Einschränkung der Umgehungsmöglichkeiten führt. Gleichzeitig sollte durch die geänderten Warengruppen und Schwellenwerte der Verlagerung der Handelsbetriebe mit zentren- und innenstadtrelevanten Waren an die Peripherie entgegengewirkt werden.18 Hinsichtlich der „sonstigen Waren“ kann zusätzlich das zulässige Höchstausmaß der Fläche für Lebensmittel festgelegt werden. Zur Förderung des regionalen Ausgleichs mit benachbarten Gemeinden wurde die Möglichkeit der Berücksichtigung von Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen.19 Darüber hinaus wurde die bisherige Rechtslage bezüglich der erleichterten Widmungsänderung vereinfacht und um die Lebensmittelverkaufsfläche von maximal 600m2 ergänzt. Ferner wurde durch die Aufnahme einer neuen Bestimmung die LReg zur Erlassung von Durchführungsverordnungen ermächtigt. Die LReg kann nunmehr festlegen welche Warensortimente den Warengruppen zuzuordnen sind und inwieweit bei einer Typeneinschränkung auch Waren der anderen Warengruppe, dh des anderen Typs, angeboten werden dürfen. Um die Anhebung des Schwellenwerts bei EKZ nach § 15 Abs 1 lit a Z 220 aufzufangen, wurde für Handelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 300m2 eine neue Widmungskategorie eingeführt.21 Die Errichtung „sonstiger Handelsbe16 17 18 19
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SA 32 Blg 26. GP 7. Nunmehr „sonstige Waren“. Vgl RV 10 Blg 28. GP 3 f. Damit soll die Entsprechung der Raumordnungsziele hinsichtlich EKZ dargetan werden. Dazu eingehend RV 10 Blg 28. GP 7. Betrifft „sonstige Waren“. §§ ohne nähere Angabe sind solche des RPG 1996 idF 23/2006. Eingehend RV 10 Blg 28. GP 9.
I. Entwicklung und Ziele der Handelsbetriebs-Regelungen
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triebe“ ist grundsätzlich nur noch zulässig, wenn eine entsprechende Widmung vorliegt. Für diese Handelsbetriebe wurde ebenso die Möglichkeit der Einschränkung für eine Warengruppe geschaffen22. Im Gegensatz zu EKZ wurde hier allerdings vorgesehen, dass ein Landesraumplan nicht erforderlich ist23. Neben den raumordnungsrechtlichen Bestimmungen ist bei EKZ auch noch auf die Konzepte „Einkaufszentren – Ziele der Raumplanung“24 und „Ortszentren als Einkaufsschwerpunkte“25 Bedacht zu nehmen. Alle Dienststellen des Landes sind auf Weisung der LReg zur Beachtung dieser verpflichtet, den Gemeinden wurde die Beachtung empfohlen26. Die Hauptziele27 der Raumplanung in Bezug auf EKZ sind der flächensparende Umgang mit dem Grund und Boden, die Eindämmung der Ausdehnung äußerer Siedlungsränder, die Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf andere Nutzungsräume sowie die Hintanhaltung unnötigen Individualverkehrs28. Das ehemals eingeführte Raumplanungsziel „Sicherung der Nahversorgung“ (LGBl 1985/31) wurde 1988 durch den VfGH wieder aufgehoben. Dieses diente nach Ansicht des VfGH ausschließlich der wirksamen Steuerung der Zulassung der Errichtung und des Betriebs von EKZ. Gemeinsam mit den Vorschriften des damaligen § 14 Abs 6 bis 11 stelle es ein komplexes gewerberechtliches Zulassungssystem für EKZ dar, das mit der Kompetenzlage des B-VG (Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG) nicht im Einklang stehe29. Der flächensparende Umgang mit Grund und Boden30 soll einen Ausgleich zwischen der fortschreitenden Zunahme des Handels und dem beschränkten Raumangebot in Vorarlberg schaffen. Nur 22,5% der Landesfläche gelten als Dauersiedlungsraum31. EKZ bedürfen für ihre Realisierung eines hohen Flächenbedarfs, was sowohl Verkaufsfläche als auch Stellplatzflächen anbelangt. Die Errichtung und Erweiterung von EKZ ist daher einer gewissen Beschränkung zu unterwerfen. Dies wurde vor allem durch die Festlegung des Höchstausmaßes der 22 23 24
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Ausnahmen bestehen für Kerngebiete. Vgl RV 10 Blg 28. GP 9. Diese RL befasst sich mit der Entwicklung und den Problemen des Einzelhandels und normiert verschiedene raumordnungsrechtliche Ziele zur Beurteilung von Einkaufszentren. Das Konzept befasst sich in erster Linie mit den Zielen und Maßnahmen die zu einer Stärkung der Ortszentren beitragen können. Siehe dazu auch Raumplanung, 14. Zu den einzelnen Raumplanungszielen siehe § 2. Vgl dazu auch SA 10 Blg 26. GP 2; Einkaufszentren, 13 ff; Ortszentren, 17 ff. VfSlg 11.393/1987. Kritisch dazu Raschauer, Abgrenzung, 27. Bedeutet: „Boden sparen und Boden schonen“. Zu diesem Zwecke wurde 1992 das Bodenschutzkonzept Vorarlberg erlassen; siehe dazu www.vorarlber.at/vorarlber/ bauen_wohnen/bauen/raumplanung (18.10.2006). Im Vergleich dazu beträgt der Dauersiedlungsraum in Österreich 37%. Statistisches Handbuch des Landes Tirol 2005 – www.tirol.gv.at/statistik (23.08.2006); wko.at/ statistik (18.10.2006). Der Dauersiedlungsraum wird als Summe aller agrarwirtschaftlich, baulich und verkehrsmäßig genutzten Flächen definiert.
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Vorarlberg
für EKZ zu widmenden Fläche, die Möglichkeit der Erlassung einer VO über das Mindestmaß der baulichen Nutzung der Grundfläche sowie die Vorschreibung von Mindestgeschoßzahlen ermöglicht. Auf einen sparsamen Bodenverbrauch zielt auch die Festsetzung des zulässigen Höchstausmaßes der Verkaufsfläche. Seit Jahren ist der Trend zu beobachten, dass Handelsbetriebe bzw EKZ ihre Standorte aus betriebswirtschaftlichen Gründen32 vermehrt an die Peripherie verlagern. Dies führt wiederum zu unterschiedlichen Auswirkungen, die teils sehr erheblich sein können. Die Verlagerung des Verkaufs von zentren- und innenstadtrelevanten Waren führt vor allem zu Nachteilen und Verlagerungen in der Siedlungs- und Versorgungsstruktur. Die Erhaltung der Nahversorgung ist fußläufig nicht mehr gewährleistet, was wiederum eine Schwächung der Orts- und Stadtzentren bewirkt. Um diesen Auswirkungen entgegen zu wirken ist es notwendig die Ausdehnung der äußeren Siedlungsräume zu beschränken.33 Ermöglicht wurde dies etwa durch Widmungsbeschränkungen für diverse Handelsbetriebe und EKZ.34 Die Verlagerung des Handels an die Peripherie bringt aber auch erheblichen Auswirkungen in Bezug auf den Individualverkehr mit sich. Infolge der mangelnden Erreichbarkeit zu Fuß, tritt die Verwendung des eigenen Kraftfahrzeuges vermehrt in den Vordergrund. Der Einkauf kann aufgrund der Entfernung von EKZ überwiegend nur noch unter Zuhilfenahme des Kraftfahrzeuges getätigt werden.35 Die Errichtung von EKZ führt daher am Standort zur Zunahme des Individualverkehrs und Verkehrsverlagerungen. Aus diesem Grund ist schon bei der räumlichen Strukturierung auf eine Vermeidung negativer Auswirkungen des Individualverkehrs und sonstiger Belästigungen betreffend anderer Nutzungsinteressen36 hinzuwirken.37 Gerade bei Waren des täglichen Bedarfs sollen Wegstrecken zu Fuß zurückgelegt werden können. Ziel führend in diesem Zusammenhang ist vor allem der Ausbau öffentlicher Verkehrsmittel.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen Das RPG regelt die Grundzüge der raumordnungsrechtlichen Zulässigkeit von EKZ und Handelsbetrieben. In den maßgeblichen Bestimmungen (§§ 15 32
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Insb aufgrund der niedrigeren Grundstückskosten und der höheren Flächenreserven. Vgl auch Kanonier, Endbericht, 6; Prüfbericht, 40. Zur Stärkung von Ortszentren siehe ausführlich Ortszentren, 17 ff; ferner auch Eichberger/Zech, Entwicklungskonzept, 19. IdS auch RV 10 Blg 28. GP 8. EKZ bauen bei der Erreichbarkeit von Standorten am Stadtrand unter anderem auch auf die Bequemlichkeit ihrer Kunden und ziehen dies als weiteres Standortkriterium heran. Vgl zur „PKW-Erreichbarkeit“ auch Kanonier, Endbericht, 6. Beispielsweise die Belästigung von Anrainern durch Lärm, Abgase, Parken auf fremden Gründstücken und dergleichen. Insb hinsichtlich Gebiete und Flächen zu Wohn- und Freizeitzwecken.
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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und 15a) werden der überörtlichen Raumplanung Steuerungsinstrumente für die Errichtung von EKZ eingeräumt. Die LReg kann demnach die raumordnungsrechtlichen EKZ-Regelungen in speziellen Landesraumplänen konkretisieren. In Entsprechung der gesetzlichen Ermächtigung wurden in Vorarlberg sowohl projektbezogene als auch spezielle, projektunabhängige für einzelne Gemeinden geltende Landesraumpläne erlassen. Zum jetzigen Zeitpunkt bestehen insgesamt 37 Landesraumpläne.38 Die überörtliche Raumplanung bildet wiederum die determinierende Grundlage für die örtliche Raumplanung. Im Rahmen der örtlichen Raumplanung stellen das räumliche Entwicklungskonzept, der FlWPl und der Bebauungsplan die wesentlichen Instrumente dar.
A. Überörtliche Raumplanung Die überörtliche Raumplanung dient der Konkretisierung und Durchsetzung der raumordnungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere der Raumordungsziele und -grundsätze mittels einer geordneten und dem allgemeinen Besten dienenden Entwicklung des gesamten Landesgebietes.39 Oberstes Ziel ist vor allem der flächensparende Umgang mit dem zur Verfügung stehenden Grund und Boden. Die Umsetzung der Ziele erfolgt durch diverse Raumplanungsinstrumente. In diesem Rahmen obliegt der LReg die Erlassung von Landesraumplänen. Dabei werden einerseits konkrete planbezogene Projekte geregelt und andererseits Eignungszonen festgelegt. Die LReg hat in Folge 27 projektbezogene und 10 projektunabhängige („Eignungszonen“) Landesraumpläne erlassen.40 Daneben werden von der Abt. Raumplanung und Baurecht (VIIa) des Amtes der Vorarlberger LReg im Rahmen der überörtlichen Raumplanung Konzepte ausgearbeitet.41 Diese sind allerdings nur innerhalb der Landesverwaltung verbindlich.42 Die Konzepte beziehen sich auf konkrete Probleme bzw Fragestellungen zu einem speziellen Themenbereich, wie etwa EKZ.43 In Bauflächen können gem § 15 besondere Flächen für EKZ grundsätzlich nur gewidmet werden, wenn eine solche Widmung nach einem Landesraumplan zulässig erklärt wurde. Der Landesraumplan bindet wiederum die örtliche Planung der jeweiligen Gemeinde. FlWPl und Bebauungsplan sind durch 38 39 40
41
42 43
Stichtag 18.10.2006. Zu den Aufgaben der überörtlichen Raumplanung vgl auch Raumplanung, 10. Nach Ansicht des VfGH steht eine parzellenscharfe Widmung durch Landesraumpläne nicht im Konflikt mit dem eWB der Gemeinden nach Art 118 Abs 2 B-VG. VfSlg 15.233/1998, 11.633/1988; VwGH 26.04.1990, 90/06/0010; ferner Bußjäger, Einkaufszentren, 956. Die wichtigsten in Zusammenhang mit den EKZ sind die Konzepte „Einkaufszentren – Ziele der Raumplanung“ und „Ortszentren als Einkaufsschwerpunkte“. Vgl auch I. Rechtsunterworfene sind an diese Konzepte nicht gebunden. Ein bestimmtes Verfahren, insb die Einbeziehung von Betroffenen und Bürgern ist nicht verbindlich geregelt. Zu den Problemen der Konzepte vgl Prüfbericht, 12.
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Vorarlberg
den Landesraumplan determiniert. Eine etwaige Nichtübereinstimmung der überörtlichen und örtlichen Raumplanung kann vor dem VfGH mittels Verordnungsprüfungsverfahren (Art 139 B-VG) geltend gemacht werden.
1. Projektunabhängige Landesraumpläne (Eignungszonen) Für die größten Städte bzw Marktgemeinden – Bregenz, Bludenz, Dornbirn, Feldkirch, Hohenems, Götzis, Hard, Lustenau, Rankweil und Lauterach44 – wurden im jeweiligen Zentrumsbereich genau gekennzeichnete Gebiete festgelegt, die als Standorte für EKZ geeignet sind. Die zu widmenden Flächen können dabei als Kerngebiete, Mischgebiete oder Betriebsgebiete Kategorie I gewidmet sein. Beschränkungen wie beispielsweise das Höchstausmaß der Verkaufsfläche oder die Mindestgeschoßzahl sind in den Landesraumplänen nicht enthalten. Die Auswahl der Eignungszonen bzw der jeweiligen Gemeinde erfolgt anhand bestimmter Kriterien. Relevant sind in diesem Zusammenhang die Zentrumsattraktivität, die Bedeutung als Versorgungsschwerpunkt, die Einstufung als Stadt bzw Marktgemeinde,45 die Anzahl der Wohnbevölkerung46 und Beschäftigten sowie die vorhandene Verkehrsinfrastruktur.47 Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofes Vorarlberg handelt es sich bei Eignungszonen um eine „zweckmäßige Weiterentwicklung“ betreffend EKZ, wodurch es vermieden wurde, konkrete Projekte mittel VO zu regeln, da dies durch generelle Verwaltungsakte nur schwer möglich sei.48 Innerhalb der festgelegten Eignungszonen bedarf es keines weiteren projektbezogenen Raumplans, dh die Sonderwidmung der Gemeinde für EKZ ist innerhalb der im Lageplan farblich kenntlich gemachten Grenzen ohne weiters zulässig.
2. Projektbezogene Landesraumpläne Seit dem Jahre 1995 wurden insgesamt 27 (heute noch geltende) projektbezogene Landesraumpläne erlassen, wovon drei durch die Eignungszonen überlagert wurden.49 In den Landesraumplänen wurden das Höchstausmaß der Ver44 45
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48 49
LGBl 2002/40 – 48; LGBl 2005/68. In dieser Einstufung spiegelt sich die zentrale Bedeutung im Gemeindeverband wieder. Bedeutung kommt hier vor allem Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern zu. Laut aktueller Statistik mit Stichtag 30.06.2006 weisen obig genannte Städte bzw Marktgemeinden folgende Wohnbevölkerungszahlen auf. Bludenz: 13.942, Bregenz: 27.182, Dornbirn: 44.089, Feldkirch: 29.990, Hohenems: 14.781, Götzis: 10.486, Hard: 12.017, Lauterach: 9.148, Lustenau: 20.522, Rankweil: 11.655. www.vorarlberg.at (17.10.2006) Ausführlich zu diesen Kriterien siehe EB zu den Eignungszonen für EKZ vom 22.08.2002, Zl. VIIa-158.16. Prüfbericht, 41. LGBl 1993/54, 1994/15, 1995/6, 1995/36, 1996/32, 1996/55, 1997/13, 1998/34, 1999/12, 2000/4, 2000/5, 2000/6, 2000/15, 2000/16, 2000/17, 2000/18, 2000/32,
II. Planungsinstrumente und ihre Wirkungen
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kaufsfläche50 und größtenteils die Mindestgeschoßzahl51 festgelegt. Weitgehend wurde auch eine genaue Zuordnung der Fläche zu den einzelnen Warengruppen vorgenommen.52 In der Praxis werden projektbezogene Landesraumpläne in der Form erlassen, dass der konkrete Projektwerber zuerst mit dem Widmungsanliegen an die Gemeinde herantritt. Diese stellt in der Folge einen Antrag bei der LReg auf Erlassung des erforderlichen Landesraumplans. Gemeinden können im Einzelfall aber auch ohne Anliegen eines konkreten Projektwerbers an die LReg herantreten.53
B. Örtliche Raumplanung Die geordnete räumliche Entwicklung der Gemeinde erfolgt durch die örtliche Raumplanung der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich. Umfasst werden nicht nur die bauliche Entwicklung, sondern gleichermaßen auch andere Bereiche wie etwa die verkehrsmäßige, wirtschaftliche und funktionelle Entwicklung. Wie bei der überörtlichen Raumordnung ist auch hier das oberste Ziel, der sparsame Umgang mit Grund und Boden. Instrumente der örtlichen Raumplanung sind das räumliche Entwicklungskonzept, der FlWPl und der Bebauungsplan. Im räumlichen Entwicklungskonzept (REK) werden grundsätzliche Feststellungen über die räumlich-funktionelle Entwicklung der Gemeinde getroffen. Das REK entfaltet keine unmittelbare Bindungswirkung. Rechtsunterworfene können folglich daraus keine Rechte oder Pflichten ableiten.54 Die Gemeinde ist gem § 11 Abs 1 nicht zur Erlassung eines räumlichen Entwicklungskonzepts verpflichtet.55 Es kann sich aus mehreren Teilkonzepten zu-
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2002/4, 2002/5, 2002/58, 2003/57, 2003/58, 2004/2, 2004/3, 2004/4, 2004/37, 2005/44. Nach den geltenden VO wurden rund 138.000m2 Verkaufsfläche gewidmet. Die Mindestgeschoßzahl wurde durchgehend mit 2 Geschoßen festgelegt. Im Rahmen der gewidmeten Verkaufsfläche wurden rund 14.000m2 für Waren des täglichen Bedarfs („Lebensmittel“), rund 9.000m2 für sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs („innenstadtrelevant“) und knapp 106.000m2 für Waren des nicht täglichen Bedarfs, die mit dem Kraftfahrzeug abtransportiert werden („autoaffine Waren“) zugerechnet. Die restliche Verkaufsfläche wurde keiner Warengruppe zugeordnet. Zur genauen Auflistung aller geltender projektbezogener Landesraumpläne, inklusive Verkaufsflächenausmaß und Warengruppe siehe in der Anlage. Prüfbericht, 39. VfSlg 8463/1978, 10.073/1984, 11.331/1987, 13.259/1992, 16.243/2001, 16.666/2002. Der VfGH verlangt jedoch eine Planungsgrundlage etwa für FlWPl, vgl zB VfSlg 8280/1978. Von der verpflichtenden Erlassung eines REK wurde aus dem Grund abgesehen, weil es im Einzelfall (vor allem bei kleineren Gemeinden) möglich sei, dass ein solches nicht erforderlich ist. RV 8 Blg 26. GP 49. Vom LandesRechnungshof Vorarlberg wird jedoch die gesetzlich festgelegte Erlassungspflicht von REK empfohlen; Prüfbericht, 20.
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sammensetzen,56 wird für einen Zeitraum von rund 10 Jahren57 erlassen und soll unter anderem die angestrebte Siedlungsgestaltung, die Entwicklung und Gliederung der Bauflächen, die angestrebte Wirtschaftstruktur sowie die Gestaltung des Verkehrsnetzes regeln (§ 11 Abs 1). Auf Planungen des Bundes oder Landes ist Bedacht zu nehmen. In der vom Amt der Vorarlberger LReg herausgegebenen Broschüre „Das räumliche Entwicklungskonzept – ein Leitfaden für Gemeinden“ werden als Hilfestellung für die Gemeinden neben der Ausarbeitung des REK auch dessen Inhalt sowie die Perspektiven und die Eingliederung in die örtliche und überörtliche Raumplanung dargestellt. Durch den FlWPl58 wird das gesamte Gemeindegebiet entsprechend den erforderlichen Zwecken gewidmet. Dabei ist wiederum auf Planungen des Bundes und des Landes sowie auch andere Gemeinden Bedacht zu nehmen. Vor allem darf der FlWPl keinem Landesraumplan widersprechen. Im FlWPl können nur die Widmungskategorien Baufläche, Bauerwartungsfläche, Freifläche, Verkehrsfläche und Vorbehaltsfläche zulässiger Weise gewidmet werden. Die Widmungskategorie „Baufläche“ wird wieder in vier spezifische Widmungsarten unterteilt (Kern-, Wohn-, Misch- und Betriebsgebiet). Bei den besonderen Flächen für EKZ und Handelsbetriebe gem §§ 15 und 15a handelt es sich im Gegensatz zu den §§ 48a und 49 TROG um keine eigenen Widmungskategorien, sondern um gewidmete Grundflächen innerhalb der Widmungskategorie „Baufläche“. Die jeweilige Gemeinde ist zur Erlassung eines entsprechenden FlWPl für ihr Gemeindegebiet verpflichtet (§ 12 Abs 1). Mit der Widmungsart wird der jeweilige Verwendungszweck der Baufläche genau festgelegt und damit die Zulässigkeit der Errichtung und Nutzung von Gebäuden oder sonstigen Anlagen auf der betreffenden Grundfläche festgesetzt. Die Gemeinde ist gem § 28 zur Erlassung eines Bebauungsplans verpflichtet, wenn dies aus Gründen einer zweckmäßigen Bebauung erforderlich ist. Zu berücksichtigen sind dabei vor allem die Raumplanungsziele und die örtlichen Verhältnisse. Im Bebauungsplan ist, sofern erforderlich, die Art der Bebauung und baulichen Nutzung59, das insbesondere für EKZ maßgebliche Maß der baulichen Nutzung, die Mindest- oder Höchstzahl von Einstell- und Abstellplätzen sowie allenfalls die Geschoßzahl festzulegen.60 Der Bebauungsplan regelt dabei die räumliche Positionierung und bauliche Gestaltung der Grundflächen. Bebauungspläne können als Gesamt- oder Teilpläne erlassen wer-
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Lt Prüfbericht des Landes-Rechnungshofes Vorarlberg haben bis zum Prüfungszeitpunkt November 2005, 57 Gemeinden ein REK erstellt, wovon sich 24 nur auf Teilgebiete der Gemeinde erstrecken. Prüfbericht, 18. Wahrnehmungsbericht, 12. § 12. Die Planungsgrundlagen und Planzeichen werden in der PlanzeichenVO (LGBl 1996/50) geregelt. ZB Geschäftsgebäude. Zu den weiter festzulegenden Punkten siehe § 28 Abs 3.
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den.61 Sie stellen die Grundlage für die Erteilung einer Baubewilligung dar und dürfen den ihnen übergeordneten Verwaltungsakten (Landesraumpläne, FlWPl) nicht widersprechen.
III. Voraussetzungen und Verfahren der Planerstellung und -änderung A. Landesraumpläne Landesraumpläne werden von der LReg in Form von rechtsverbindlichen VO erlassen. Das Erlassungsverfahren erfolgt im Wesentlichen in drei Phasen. In der ersten Phase wird zunächst der Entwurf und der diesem anzuschließende Erläuterungsbericht ausgearbeitet. Im Zuge dessen werden auch Sachverständigengutachten62 eingeholt, die sich bei Landesraumplänen betreffend EKZ vor allem auf wirtschaftspolitische und verkehrstechnische Bereiche beziehen.63 Das Auflageverfahren bildet die zweite Phase der Erlassung. Der Entwurf des Landesraumplans ist jenen Gemeinden, sonstigen öffentlichen Stellen und Raumplanungsgemeinschaften zur Stellungnahme zu übermitteln, deren Interessen durch die Planung wesentlich berührt werden (§ 6 Abs 5). Als in ihren Interessen wesentlich berührte Gemeinden gelten vor allem Gemeinden auf deren Gebiet sich der Landesraumplan unmittelbar bezieht sowie Nachbargemeinden.64 Für die Abgabe der Stellungnahme ist von der LReg eine angemessene Frist einzuräumen.65 Eine Frist ist dann als angemessen anzusehen, wenn dem Stellungnahmeberechtigten genügend Zeit für die Begutachtung des Landesraumplans und die Ausarbeitung einer Stellungnahme zur Verfügung steht. Aufgrund der Komplexität von Landesraumplänen wird man wohl eine Frist von zumindest einem Monat als angemessen betrachten können. Der Entwurf ist in den betroffenen Gemeinden während eines von der LReg zu bestimmenden, aber ein Monat nicht unterschreitenden, Zeitraums im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht durch die Bürger aufzulegen und ortsüblich kundzumachen (§ 6 Abs 6). Die LReg hat zudem im Amtsblatt für 61
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Die Planungsgrundlagen und Planzeichen werden auch hier in der PlanzeichenVO (LGBl 1996/50) geregelt. Es handelt sich hierbei um Amtssachverständige nach § 52 AVG. Vgl dazu ausführlich den Prüfbericht, 42 ff. Unter Nachbargemeinden sind nicht nur jene zu verstehen, die unmittelbar an die betroffene Gemeinde angrenzen, sondern auch jene die mit dieser in einem so engen räumlichen Nahverhältnis stehen, das es regelmäßig zu einer Berührung führt. Bei großen EKZ-Projekten waren aufgrund dessen etwa schon 30 Gemeinden betroffen. Die Stellungnahmen der Gemeinden beziehen sich in erster Linie auf die Nahversorgung und die Kaufkraftabwanderung. Vgl eingehend dazu Prüfbericht, 44 f. In den parlamentarischen Materialien sind keine Angaben zur Dauer dieser Frist enthalten.
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das Land Vorarlberg, in den Vorarlberger Tageszeitungen sowie im Mitteilungsblatt der Landwirtschaftskammer kundzumachen, in welchen Gemeinden die Auflage erfolgt (§ 6 Abs 5). Während der Auflagefrist kann jede Person66 zum Entwurf eine schriftliche Stellungnahme abgeben.67 Auf das Stellungnahmerecht ist in der Kundmachung der Gemeinde ausdrücklich hinzuweisen. Die eingelangten Stellungnahmen sind der LReg innerhalb von zwei Monaten nach Ablauf der Auflagefrist vorzulegen (§ 6 Abs 6). Vor der endgültigen Beschlussfassung und damit der dritten Phase, ist gem § 4 Abs 1 noch der Raumplanungsbeirat zu hören. Diesem ist neben dem Entwurf des Landesraumplans auch ein Bericht vorzulegen, in welchem die Stellungnahmen des Auflageverfahrens und die Sachverständigengutachten zusammengefasst werden. Im Anschluss an die Anhörung erlässt die LReg den Landesraumplan in Verordnungsform. Die VO ist im Landesgesetzblatt kundzumachen.68 Zeichnerische Darstellungen sind während der Geltung des Landesraumplans beim Amt der LReg sowie den von diesem berührten Bezirkshauptmannschaften und Gemeindeämtern aufzulegen (§ 6 Abs 7). Einer gesonderten Kundmachung im Landesgesetzblatt bedarf es hier nicht. Bei Landesraumplänen handelt es sich um dynamische Raumordnungsinstrumente, durch die es möglich sein soll auf raumplanerische Entwicklungen schnell und effizient reagieren zu können. Eine Änderung des Landesraumplans darf grundsätzlich nur aus wichtigen Gründen erfolgen. Ein solcher liegt etwa bei einer Änderung der maßgeblichen Rechtslage oder einer Änderung der für die Raumplanung bedeutsamen Verhältnisse vor. In diesen Fällen besteht gem § 8 Abs 1 eine Änderungspflicht. Wie die Erlassung unterliegt auch die Änderung von Landesraumplänen dem Stellungnahmerecht der berührten öffentlichen Stellen und dem Anhörungsrecht des Raumplanungsbeirates (§ 4 Abs 1).69 Zudem hat die Gemeinde die Landesraumplanänderung zum Zwecke der Bürgerbeteiligung aufzulegen. Eine Auflage ist nur dann nicht erforderlich, wenn die gem § 6 Abs 5 Berührten sowie die betroffenen Grundeigentümer vor der Beschlussfassung über die Änderung nachweislich in Kenntnis gesetzt wurden und ihnen eine Möglichkeit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist eingeräumt wurde.70 Nach § 8 Abs 2 wird der Pflicht der nachweislichen In-Kenntnis-Setzung, durch einen eingeschriebenen Brief71 an die bekannte oder ohne Schwierigkeiten festzustellende Abgabestelle oder, sofern dies nicht möglich ist, durch Anschlag an der Amtstafel genüge getan. Die LReg kann mittels Bescheid Ausnahmen von Landesraumplänen bewilligen, sofern dadurch nicht eine Gefährdung der durch den betreffenden 66 67 68 69 70
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Gemeint sind hier wohl Bürger und sonstige gemeindeverbundene Personen. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einer sog „Bürgerbeteiligung“. Vgl § 2 Kundmachungsgesetz (LGBl 1989/35). Sinngemäße Anwendung des § 6 Abs 5. Die Ausnahme gilt jedoch nicht für den Fall, dass die Planänderung einer Umweltverträglichkeits- oder Umwelterheblichkeitsprüfung nach § 10a unterliegt. Es bedarf hier eines Zustellnachweises.
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Plan angestrebten Ziele oder der Raumplanungsziele gem § 2 gegeben ist. Die Erteilung der Ausnahmebewilligung liegt im Ermessen der LReg. Falls notwendig kann die Erteilung befristet und unter Bedingungen oder Auflagen erfolgen. Infolge sinngemäßer Anwendung des § 6 Abs 5 erster Satz muss jedoch vor Erlassung des Bescheids, die geplante Ausnahme den berührten Gemeinden, sonstigen öffentlichen Stellen und Raumplanungsgemeinschaften zur Stellungnahme übermittelt werden (§ 7 Abs 2 letzter Satz). Nachgeordnete VO und Bescheide, damit auch Baubewilligungsbescheide dürfen Landesraumplänen nicht widersprechen. Bescheide die in Widerspruch mit Landesraumplänen stehen, sind gem § 7 Abs 3 mit Nichtigkeit bedroht. Ausnahmebewilligungen nach § 7 Abs 2 die nicht die notwendigen Voraussetzungen erfüllen, sind ebenso mit Nichtigkeit bedroht.
B. Räumliche Entwicklungskonzepte; Flächenwidmungspläne Bei räumlichen Entwicklungskonzepten handelt es sich um Beschlüsse des Gemeinderats ohne unmittelbare Bindungswirkung. Flächenwidmungspläne werden hingegen von der Gemeindevertretung in Verordnungsform erlassen. Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen ergeben sich im Wesentlichen aus dem RPG. Das Verfahren zur Erlassung eines REK ist im RPG aufgrund der fehlenden Verpflichtung nur sehr eingeschränkt geregelt.72 Primär hat die Gemeinde die Mitwirkung der Bevölkerung bei der Erstellung in angemessener Weise zu gewährleisten.73 In Weiteren ist das REK mit den Planungen der Nachbargemeinden abzustimmen. Als Nachbargemeinden kommen dabei nicht nur unmittelbar angrenzende Gemeinden, sondern jede Gemeinde in Betracht, die aufgrund ihres räumlichen Naheverhältnisses geeignet ist vom REK berührt zu werden.74 Den Nachbargemeinden und Regionalplanungsgemeinschaften kommt in diesem Zusammenhang ein Anhörungsrecht zu (§ 11 Abs 3). Die LReg nimmt im Verfahren zur Erlassung eines REK in erster Linie eine informierende und beratende Stellung ein (§ 11 Abs 4). Sie hat die Gemeinde über die aus Sicht des Landes maßgebenden Planungen zu informieren. Vor Beschlussfassung über das REK kommt ihr aber ein Anhörungsrecht zu. Konkrete Bestimmungen über die Änderung oder Ausnahmen vom REK sind im RPG nicht vorgesehen. Im Interpretationswege ist allerdings davon 72
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Ausführliche Vorgaben zur Ausarbeitung sind in der Broschüre „Das räumliche Entwicklungskonzept – ein Leitfaden für Gemeinden“ enthalten. Eichberger/Zech, Entwicklungskonzept, 2 ff (14 ff). Aus den parlamentarischen Materialien ergibt sich kein Hinweis darauf was unter „angemessene Weise“ zu verstehen ist. Es ist wohl davon auszugehen, dass das Vorhaben zur allgemeinen Einsicht durch die Bürger aufzulegen ist und für diese die Möglichkeit zur Stellungnahme besteht. IdS auch Eichberger/Zech, Entwicklungskonzept, 22 f – Die Form der Bürgerbeteiligung ist auf den jeweiligen Einzellfall abzustimmen. RV 8 Blg 26. GP 50.
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auszugehen, dass in diesen Fällen die Bestimmungen zur Erlassung gem § 11 Abs 3 und 4 sinngemäß zur Anwendung kommen. Bei der Erlassung von FlWPl kann zwischen verschiedenen Verfahrensphasen unterschieden werden, wobei der Genehmigung durch die LReg besondere Bedeutung zukommt (§ 21).75 Nach Ausarbeitung des Entwurfs erfolgt als zweiter Schritt das Auflageverfahren. In diesem hat die Gemeindevertretung den Entwurf zunächst während eines Monats im Gemeindeamt aufzulegen (§ 21 Abs 1). Die Entwurfsauflage ist durch Anschlag an der Amtstafel sowie durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Gemeinde76 und mindestens einer in Vorarlberg erscheinenden Tageszeitung kundzumachen. Eine mangelnde Kundmachung in Amtsblatt oder Tageszeitung hat jedoch keine Auswirkungen auf die Wirksamkeit des FlWPl. Von der Auflage in Kenntnis zu setzen sind das Amt der LReg, das Militärkommando für Vorarlberg, die Agrarbezirksbehörde, die zuständige Bergbehörde, die Sektion Bregenz der Forsttechnischen Abteilung für Wildbach- und Lawinenverbauung, das Landeswasserbauamt, alle angrenzenden Gemeinden und sonstigen öffentlichen Dienststellen, deren Angelegenheiten unmittelbar berührt werden (§ 21 Abs 2). Diese sind gem § 21 Abs 3 befugt während der Auflagefrist zum Entwurf des FlWPl Änderungsvorschläge und Äußerungen abzugeben. Ein solches Äußerungsrecht in mündlicher oder schriftlicher Form kommt während der Auflagefrist auch jedem Gemeindebürger oder vom FlWPl betroffenen Grundeigentümer zu (§ 21 Abs 3). Auf die Möglichkeit der Bürgerbeteiligung ist in der Kundmachung hinzuweisen. Vor Beschlussfassung über den FlWPl hat die Gemeindevertretung ferner den Raumplanungsbeirat zur hören (§ 4 Abs 1). Im Anschluss an die Beschlussfassung ist der FlWPl gemeinsam mit den eingelangten Äußerungen, Änderungsvorschlägen und Stellungnahmen der LReg zur Genehmigung vorzulegen (§ 21 Abs 5). Verfassungsrechtlich grundgelegt ist dieses Genehmigungsrecht der LReg in Art 119a Abs 8 B-VG. Ohne Genehmigung wird der FlWPl nicht rechtswirksam und entfaltet damit auch keine Wirkungen gegenüber Rechtsunterworfenen. Das RPG zählt in § 21 Abs 6 taxativ jene Gründe auf, die zwingend zu einer Versagung der Genehmigung führen. Demnach ist die Genehmigung mit Bescheid zu versagen, wenn der FlWPl den Raumplanungszielen (§ 2), bzw einem Landesraumplan widerspricht oder sonst rechtswidrig ist, wenn überörtliche Interessen verletzt werden, auf Planungen des Bundes, des Landes oder anderer Gemeinden kein Bedacht genommen wurde sowie wenn mit dem FlWPl ein so erheblicher finanzieller Aufwand verbunden wäre, dass es zu einer Gefährdung der gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtungen der Gemeinden kommen würde. Liegt keiner der Versagungsgründe vor hat die LReg die Genehmigung zu
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Die §§ 10a ff über die Umweltverträglichkeits- und Umwelterheblichkeitsprüfung gelten in diesem Verfahren sinngemäß. Sofern in der betreffenden Gemeinde ein solches vorhanden ist.
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erteilen.77 Andernfalls darf der Erlassungsbeschluss der Gemeindevertretung nicht kundgemacht werden. In diesem Fall kann eine geänderte VO vorgelegt oder Beschwerde an die Gerichtshöfe des Öffentlichen Rechts erhoben werden.78 Der FlWPl ist durch Anschlag an der Amtstafel während zwei Wochen kundzumachen und tritt mit Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Tag in Kraft (§ 32 Abs 1 GemeindeG, LGBl 1985/40). FlWPl sind vom Bürgermeister regelmäßig, dh spätestens alle fünf Jahre nach Erlassung bzw Änderung auf bestehende Änderungsvoraussetzungen (§ 23) zu überprüfen (§ 24). Der Bürgermeister hat dazu eine Sitzung der Gemeindevertretung einzuberufen. Eine Änderung von FlWPl darf grundsätzlich nur aus wichtigen Gründen erfolgen. Gem § 23 Abs 1 hat eine Änderung zu erfolgen, wenn sich die maßgebliche Rechtslage oder die für die Raumplanung bedeutsamen Verhältnisse geändert haben. Der FlWPl ist insbesondere dann zu ändern, wenn er dem zugrunde liegenden Landesraumplan oder dem REK79 widerspricht. Auf das Änderungsverfahren sind mit einzelnen Ausnahmen sinngemäß die Bestimmungen der Erlassung anzuwenden (§ 23 Abs 2). Eine Planauflage ist jedoch nicht erforderlich, wenn die betroffenen Grundeigentümer vor der Beschlussfassung nachweislich über die Änderung in Kenntnis gesetzt und ihnen eine angemessene Frist zur Stellungnahme eingeräumt wurde (§ 23 Abs 3). Für die Nachweispflicht gelten die Anforderungen nach § 8 Abs 2 dritter Satz.80 Auf eine Auflage kann ferner verzichtet werden, wenn die Widmung durch einen Landesraumplan vorgegeben ist (§ 23 Abs 3). Die Anhörung der öffentlichen Stellen kann beide male auf Fälle wesentlicher Berührung beschränkt werden. Eine gesetzlich normierte Sonderregelung im Änderungsverfahren besteht weiters für den Fall, dass die Gemeinde der Änderungspflicht bei widersprüchlichen Landesraumplänen nicht innerhalb von vier Monaten nach deren Erlassung nachkommt. In diesem Fall kann die BH die Änderung des FlWPl anstelle und im Namen der Gemeinde vornehmen (§ 23 Abs 4). Das Auflageverfahren und die Genehmigung haben bei Einschreiten der BH zu entfallen. Die Erleichterungen der Planauflage gem Abs 3 sowie der Sonderzuständigkeit gem Abs 4 gelten allerdings dann nicht, wenn die Änderung einer Unweltverträglichkeits- oder Umwelterheblichkeitsprüfung unterliegt (§ 23 Abs 5).
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Genehmigte FlWPl unterliegen nicht der Verordnungsprüfung gem § 84 GemeindeG. Der Gemeinde kommt im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren Parteistellung zu. Adressat des aufsichtsbehördlichen Bescheids ist lediglich die Gemeinde. Gegenüber den Betroffenen ist die Genehmigung nur ein Teilakt im Verfahren. Sie sind dadurch nicht unmittelbar in ihrer Rechtssphäre betroffen. Vgl VfSlg 8463/1978; 10.073/1984; 11.331/1987; 13.259/1992; 15.141/1998; 16.243/2001; 16.666/2002; 17.080/2003; 17.351/2004. Vgl Eichberger/Zech, Entwicklungskonzept, 7. Eingeschriebener Brief oder Anschlag an der Amtstafel. Siehe III.A.
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Auf Antrag eines betroffenen Grundeigentümers kann der Gemeindevorstand mittels Bescheid Ausnahmen vom FlWPl bewilligen. Dem Gemeindevorstand kommt in diesem Zusammenhang ein gebundenes Ermessen zu (§ 22 Abs 2). Grundsätzlich liegt es im Ermessen der Behörde eine Ausnahmebewilligung zu erteilen, von diesem kann aber nur Gebrauch gemacht werden, wenn alle Voraussetzungen nach § 22 Abs 2 lit a bis d81 vorliegen.82 Ausdrücklich ausgenommen von der Erteilung einer Ausnahmebewilligung sind EKZ (§ 22 Abs 2 lit b). Eine Ausnahmebewilligung kann befristet sowie unter Bedingung oder Auflage erteilt werden. Im eWB ergangene Bescheide der Gemeinde, damit auch Baubewilligungsbescheide, dürfen bei sonstiger Nichtigkeit dem FlWPl nicht widersprechen (§ 22 Abs 1 iVm Abs 3). Widersprechende Bescheide können von der Aufsichtsbehörde83 aufgehoben werden.
C. Bebauungsplanung Im Verfahren zur Erlassung eines Bebauungsplans ist zunächst der Entwurf des Bebauungsplans während eines Zeitraums von einem Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen (§ 29 Abs 1). Die Auflage ist ortsüblich kundzumachen. Innerhalb der Auflagefrist kann wie beim FlWPl jeder Gemeindebürger und jeder betroffene Grundeigentümer schriftlich oder mündlich Änderungsvorschläge erheben (§ 29 Abs 2), worauf in der Kundmachung hinzuweisen ist. Die eingelangten Änderungsvorschläge sind der Gemeindevertretung vor Beschlussfassung zur Kenntnis zu bringen. Im Anschluss an die Beschlussfassung ist der Bebauungsplan der LReg zur Genehmigung vorzulegen. Eine Genehmigungspflicht besteht gem § 29 Abs 3 allerdings nur bei Bebauungsplänen die überörtliche Interessen in einem besonderen Maße berühren. Die Prüfung und Beurteilung obliegt hier der LReg. Bebauungspläne die keiner Bewilligungspflicht unterliegen sind ohne unnötigen Aufschub an die Gemeinde rück zu übermitteln. Die Genehmigung eines genehmigungspflichtigen Bebauungsplans ist zu untersagen, wenn dieser entweder den Raumplanungszielen (§ 2) oder einem Landesraumplan widerspricht, sonst rechtswidrig ist oder durch ihn überörtliche Interessen verletzt 81
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Eine Ausnahme kann demnach bewilligt werden, wenn aufgrund der Kleinräumigkeit (rund 20m2) des Vorhabens (iSd § 18 Abs 1 BauG) eine eigene Widmung unzweckmäßig ist, es sich nicht um Betriebsanlagen iSd § 14, EKZ oder Gebäude mit Wohnräumen handelt und die Ausnahmebewilligung nicht den Raumplanungszielen (§ 2), einem Landesraumplan oder REK entgegen steht; vgl dazu auch die Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-100.01 vom 08.05.2001. Diese Bestimmung stellt eine Reaktion auf das Erkenntnis des VwGH 15.10.1998, 98/06/0083 betreffend den § 35 Abs 2 RPG 1996 dar. In diesem sprach der VwGH aus, dass die Erteilung der Ausnahmebewilligung trotzt des Wortes „kann“ nicht im Ermessen der Behörde liege, sondern bei Vorliegen der geforderten Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf Erteilung bestehe. Aufsichtsbehörde ist gem § 84 Abs 1 GemeindeG die BH.
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werden (§ 29 Abs 4).84 Liegt kein Versagungsgrund vor, ist die Genehmigung zu erteilen. Darüber hinaus gilt die Genehmigung auch dann als erteilt, wenn die LReg nicht innerhalb von sechs Monaten nach Einlangen des vorgelegten Bebauungsplans einen Versagungsbescheid erlässt und der Gemeinde zustellt (§ 29 Abs 5). Nach Erteilung der Genehmigung ist der Bebauungsplan während zwei Wochen durch Anschlag an der Amtstafel kundzumachen. Mit Beginn des auf die Kundmachung folgenden Tages tritt der Bebauungsplan in Kraft (§ 32 Abs 1 GemeindeG). Beim Bebauungsplan handelt es sich um eine VO. Der Bebauungsplan darf gem § 30 Abs 1 nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Bei einer Änderung der maßgeblichen Rechtslage oder einer wesentlichen Änderung der für eine zweckmäßige Bebauung bedeutenden Verhältnisse ist der Bebauungsplan in jedem Fall zu ändern. In diesem Sinne bedarf er insbesondere dann einer Änderung, wenn dieser mit dem FlWPl oder einem Landesraumplan in Widerspruch steht. Im Änderungsverfahren kommen die Bestimmungen zur Erlassung des Bebauungsplans mit einzelnen Erleichterungen sinngemäß zur Anwendung (§ 30 Abs 2). Erfolgt vor Beschlussfassung eine Verständigung des von der Änderung betroffenen Grundeigentümers und der benachbarten Grundeigentümer iSd § 8 Abs 2 dritter Satz, bedarf es keiner Auflage des Bebauungsplans. Den genannten Grundeigentümer muss zudem die Möglichkeit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist eingeräumt werden. Widerspricht der Bebauungsplan einem Landesraumplan und kommt die Gemeinde ihrer Änderungspflicht innerhalb von vier Monaten nicht nach, so kann die BH anstelle und im Namen der Gemeinde vorgehen (§ 30 Abs 4 iVm § 23 Abs 4). Im Falle einer Umweltverträglichkeits- oder Unwelterheblichkeitsprüfung gelten die Erleichterungen nicht (§ 30 Abs 5). Der Gemeindvorstand kann auch hier auf Antrag des betroffenen Grundeigentümers gem § 35 Abs 2 eine Ausnahmebewilligung erteilen. Diese darf den angestrebten Zielen des Bebauungsplans, den Raumplanungszielen (§ 2) sowie einem Landesraumplan oder dem REK nicht entgegenstehen. Die Bewilligungserteilung liegt im Ermessen der Behörde. Im Unterschied zur Ausnahmebewilligung beim FlWPl sind hier allerdings zuvor die Nachbarn85 zu hören. Baubescheide und andere Bescheide nach dem BauG dürfen bei sonstiger Nichtigkeit dem Bebauungsplan nicht widersprechen (§ 35 Abs 1 iVm Abs 3). Bescheide der Gemeinde die an einem mit Nichtigkeit bedrohten Fehler lei-
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Die genannten Versagungsgründe entsprechen jenen gem § 21 Abs 6 lit a und b bei der Erlassung eines FlWPl. Nachbar ist der Eigentümer eines fremden Grundstückes, das zu einem Baugrundstück in einem solchen räumlichen Naheverhältnis steht, dass mit Auswirkungen des geplanten Bauwerkes, der geplanten sonstigen Anlage oder deren vorgesehener Benützung, gegen welche die Bestimmungen dieses Gesetzes einen Schutz gewähren, zu rechnen ist (§ 2 Abs 1 lit k BauG).
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den, können von der Aufsichtsbehörde aufgehoben werden (§ 85 Abs 1 lit d GemeindeG).
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe Durch die vermehrte Errichtung von EKZ in verkehrsgünstigen Lagen außerhalb der Zentren, wurde der Einzelhandel einem erheblichen Strukturwandel unterworfen. Infolge der steigenden Standortwahl von EKZ an der Peripherie („Grüne Wiese“86) und der damit verbundenen Wanderung der Kaufkraftströme kam es zu einer Schwächung der Stadt- und Ortszentren.87 Um diesen negativen Auswirkungen entgegenzutreten, wurden neben der Entwicklung von Konzepten zur Stärkung der Ortszentren auch die EKZ-Regelungen verschärft.88 Hauptziele der Raumplanung sind in diesem Zusammenhang im Besonderen der sparsame Umgang mit Grund und Boden und die Stärkung und Erhaltung der Stadt- bzw Ortszentren89 sowie die Sicherstellung der Nahversorgung. Wesentliche Anknüpfungspunkte bilden dabei die Verkaufsfläche, die Warengruppe, das Mindestmaß der baulichen Nutzung, die Errichtung im oder außerhalb eines Kerngebiets sowie das Erfordernis einer Sonderwidmung für EKZ.
A. Anknüpfungspunkte der Widmungskategorie Das RPG differenziert unter dem Oberbegriff „Handelsbetrieb“ grundsätzlich zwischen EKZ und Handelsbetrieben ieS. Handelsbetriebe ieS sind demnach Betriebe die noch nicht als EKZ gelten. Maßgebliches Unterscheidungskriterium ist dabei das Ausmaß der Verkaufsfläche. Die Raumplanung selbst ist primär auf EKZ ausgerichtet. Sonstige Handelsbetriebe werden im RPG nur im Anschluss an die EKZ-Bestimmung geregelt, insbesondere im Hinblick auf eine Widmung von besonderen Flächen innerhalb der Widmungskategorie „Baufläche“.
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Bei der „grünen Wiese“ handelt es sich um Flächen, die ursprünglich nicht zum Siedlungsgebiet gehörten. Vgl auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 6. Eingehend zu dieser Problematik siehe Ortszentren, 19 ff. Vgl insb Ortszentren, 7 ff; Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 77f; Kanonier, Endbericht, 5 f; Tiefenthaler, Konzept für Einkaufszentren, 2 f; Hämmerle, Ortskern-Stärkung, 2 f. Gem § 77 Abs 9 GewO handelt es sich bei Stadt- und Ortskerngebieten um „jene Ortsbereiche oder Flächen mit Ausrichtung auf das örtliche bzw. überörtliche Verkehrsnetz, die eine überwiegend zusammenhängende Verbauung mit öffentlichen Bauten, Gebäuden, die der Hoheitsverwaltung und der Gerichtsbarkeit dienen, Gebäuden für Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Bauten des Tourismus, Versammlungs- und Vergnügungsstätten, Wohngebäuden sowie Gebäuden, die der Religionsausübung gewidmet sind, aufweisen“.
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1. EKZ – Definition und Abgrenzung Beim EKZ-Begriff gem § 15 Abs 3 handelt es sich um eine Legaldefinition, unabhängig vom allgemeinen Sprachgebrauch oder betriebswirtschaftlichen Definitionen.90 EKZ sind Gebäude91 oder Gebäudeteile, einschließlich damit im Zusammenhang stehender sonstiger überdachter Anlagen, für den Verkauf von Waren nach Abs. 1 lit a Z 2 oder Waren nach Abs. 1 lit a Z 1 und 2, sofern die Verkaufsfläche 600m2 übersteigt, oder Waren nach Abs. 1 lit a Z 1, sofern die Verkaufsfläche 1.500m2 übersteigt. Im Gegensatz zu den anderen Bundesländern enthält auch das RPG wie das TROG 2006 keine weitere Differenzierung hinsichtlich des Begriffs „Einkaufszentrum“.92 Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die EKZ-Eigenschaft ist primär das Anbieten von Waren. Dabei erfolgt die Einteilung in verschiedene Warengruppen. Folgt man allein dem Wortlaut des § 15 Abs 3 – „… für den Verkauf von Waren …“ – so müsste man davon ausgehen, dass Dienstleistungsbetriebe für die Qualifikation als EKZ nicht relevant sind. Bei der Ermittlung der Verkaufsfläche nach § 15 Abs 5 sind allerdings alle Flächen von Handels-, Dienstleistungs- oder Produktionsbetrieben zu berücksichtigen.93 Dies hat zur Folge, dass für die EKZ-Eigenschaft auch Dienstleistungsbetriebe ausschlaggebend sind. Es ist jedoch aufgrund des primären Abstellens auf Waren davon auszugehen, dass diese Betriebe für sich allein kein EKZ darstellen, sondern in diesen zusätzlich auch Waren angeboten werden müssen.94 Im RPG wird seit der letzten Novelle (LGBl 2006/23) nur noch zwischen zwei verschiedenen Warengruppen unterschieden95, wobei hier dem Transporterfordernis der Waren besondere Bedeutung zukommt.96 In EKZ können einerseits Waren angeboten werden die regelmäßig mit einem Kraftfahrzeug transportiert werden müssen, wie Möbel oder Baustoffe und -geräte (§ 15 Abs 1 lit a Z 1). Andererseits kann das Warensortiment auch aus „sonstigen Waren“ bestehen, unter welchen Waren gemeint sind, die keiner Zuhilfenahme eines Kraftfahrzeugs bedürfen (§ 15 Abs 1 lit a Z 2). Hierunter fallen sog „innenstadt- oder zentrenrelevanten Waren“, damit ein nunmehr gemischtes Warensortiment. Aus der in § 15 Abs 1 lit a Z 1 gewählten Formulierung ergibt sich, dass die
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Vgl auch Muzak, Einkaufszentrenbegriff, 213; Bußjäger/Schneider, Neue Rechtsprobleme, 52; Schulev-Steindl, Cash & Carry-Märkte, 77. Unter dem Begriff „Gebäude“ ist ein überdachtes Bauwerk, das von Menschen betreten werden kann und mindestens einen Raum allseits oder überwiegend umschließt, zu verstehen (§ 2 Abs 1 lit i BauG). Ausgenommen ist neben dem TROG 2006 auch noch das Bgld RPG. Dazu ausführlich Kanonier, Endbericht,13f. So auch Kanonier, Regelungen, 177; Kanonier, Endbericht, 13. Die Differenzierung zwischen den sog „autoaffinen“ und „nicht-autoaffinen Waren“ hat sich in der Raumplanungspraxis als am bedeutsamsten erwiesen. RV 10 Blg 28. GP 3. Siehe dazu später unter IV.A.3.
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Aufzählung der Waren nicht taxativ erfolgt.97 Je nach Warengruppe normiert § 15 Abs 3 schließlich für die Qualifikation eines Gebäudes als EKZ unterschiedliche Verkaufsflächenausmaße. Der Begriff „überdachte Anlagen“ umfasst nicht nur Bauwerke sondern auch andere nichtbauliche überdachter Verkaufsflächen.98 Durch die Kombination der Warengruppen mit den Schwellenwerten wird die Umgehung der EKZ-Bestimmung, insbesondere hinsichtlich der für EKZ erforderlichen Landesraumpläne und besonderen Widmungen, unterbunden und die Errichtung von Einzelhandelsgeschäften in der Peripherie auf jene mit autoaffinen Waren beschränkt.99 Dieselben Kriterien gelten im Wesentlichen auch für Handelsbetriebe. Bei einem „sonstigen Handelsbetrieb“ handelt es sich gem der in § 15a normierten Legaldefinition um ein Gebäude oder Gebäudeteil, einschließlich damit in Zusammenhang stehender sonstiger überdachter Anlagen, mit einer Verkaufsfläche von mehr als 300m2, sofern es sich nicht um ein Einkaufszentrum handelt. Ist bei Anlagen nicht auszuschließen, dass sie alleine oder mit einer anderen Anlage ein EKZ bilden, hat der Bauwerber nachzuweisen, dass weder Größe noch Nutzung der Verkaufsfläche iSd § 15 Abs 3 gegeben sind. Handelt es sich um mehrere Gebäude oder Teile eines Gebäudes hat er auch nachzuweisen, dass die Kriterien der Zusammenrechnung nach § 15 Abs 4 lit a und b nicht vorliegen. Der Nachweis wird in erster Linie durch Gutachten zu erbringen sein.100 Gelingt der Nachweis nicht, so sind die Bestimmungen für EKZ nach § 15 anzuwenden.
2. Betriebsgröße Ein wesentliches Kriterium für die Charakterisierung eines Handelsbetriebs ist auch das Ausmaß der Verkaufsfläche. Als Verkaufsflächen gelten gem § 15 Abs 5 alle Flächen von Handels-, sonstigen Dienstleistungs- oder Produktionsbetrieben, die für die Kunden bestimmt und zugänglich sind, ausgenommen Stiegen, Verbindungsgänge, Sanitärräume und Räumlichkeiten, in denen keine Waren angeboten oder ausgestellt werden. Flächen, die ausschließlich für den Verkauf von Waren zum Zwecke des Weiterverkaufs bestimmt sind, gelten nicht als Verkaufsflächen.101 Entsprechend der Definition zählen Flächen hinter Verkaufstresen oder der Kassa sowie Eingangsbereiche nicht zur Verkaufsfläche, wenn dort keine 97 98 99 100 101
Vgl auch VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080. Dazu siehe gleich unter IV.A.2. Vgl auch RV 10 Blg 28. GP 4. So auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 81. Damit wurde klargestellt, dass die EKZ-Bestimmungen nur auf den Einzelhandel und nicht auch auf den Großhandel anzuwenden sind. Ausschließlich für den Großhandel bestimmte Flächen gelten nicht als Verkaufsflächen. RV 32 Blg 26. GP 7.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Waren angeboten werden.102 Die Kassazone selbst gilt jedoch als Verkaufsfläche. Werden verschiedene Warengruppen angeboten und liegt eine gemeinsame Kassazone vor, so ist diese Fläche den einzelnen Verkaufsflächen für die jeweiligen Warengruppen anteilig zuzurechnen.103 Für Kunden nicht bestimmt und zugänglich sind etwa Anlieferungszonen, Warenlager, Sozialräume der Bediensteten oder auch Bereiche in denen Frischwaren für den Verkauf vorbereitet und portioniert werden. Stellplätze für Kraftfahrzeuge stellen schon nach dem Wortsinn keine Verkaufsflächen dar.104 Da § 15 Abs 5 bei der Verkaufsfläche auch auf Dienstleistungsbetriebe abstellt, sind demnach auch Flächen umfasst, auf denen in Lebensmittelgeschäften Speisen zum sofortigen Verzehr angeboten werden. Die Abt. Raumplanung und Baurecht des Amtes der LReg differenziert bei der Zurechnung dieser zwischen Flächen auf denen für den Kunden Tische bereitgestellt werden und jenen auf denen die Waren lediglich angeboten und übergeben werden. Entsprechend dieser Differenzierung gelten Flächen mit Tischen zum unmittelbaren Verzehr im Gegensatz zu Flächen im Bereich des Verkaufstresens, die der reinen Abwicklung des Verkaufs dienen, als Verkaufsflächen.105 Grundsätzlich ist die Verkaufsfläche für die jeweilige Warengruppe zu berechnen. Dies ergibt sich schon aus den unterschiedlichen Schwellenwerten für die einzelnen Warengruppen. Für sonstige Waren (§ 15 Abs 1 lit a Z 2) alleine oder zusammen mit Waren des nicht täglichen Bedarfs (§ 15 Abs 1 lit a Z 1) liegt der Schwellenwert bei 600m2. Der Schwellenwert für den ausschließlichen Verkauf von Waren nach Z 1 ist hingegen mit 1.500m2 festgelegt. Probleme können sich in diesem Zusammenhang nur ergeben, wenn Waren unterschiedlicher Warengruppen gemeinsam angeboten werden. Das RPG sieht zwar grundsätzlich keine „gemischten Warengruppen“ vor, dennoch kann unter bestimmten Voraussetzungen die in § 15 Abs 1 lit a vorgesehene Beschränkung „nicht den völligen Ausschluss anderer Waren bedeuten“.106 Die für das Randsortiment benötigte Verkaufsfläche ist jener der Warengruppe des Hauptsortiments zuzurechnen.107 Dies gilt auch dann, wenn die Ware des Randsortiments zu einer anderen Warengruppe zu zählen ist.
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Vgl Prüfbericht, 37; Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-100.01 vom 08.05.2001. Vgl Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 14.01.2004, 3; Muzak geht primär davon aus, dass jeder Warengruppe die gesamte Kassafläche zuzurechnen ist; Muzak, Einkaufszentrenbegriff, 213. Dies würde aber zu einer Doppelverrechung und gleichzeitig einer inakzeptablen Minimierung des nutzbaren Ausmaßes der Verkaufsfläche führen. RV 8 Blg 26. GP. 56. Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 02.04.2003. RV 8 Blg 26. GP 55; siehe dazu eingehend unter IV.A.3. Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 14.01.2004.
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Mehrere Gebäude oder Gebäudeteile, einschließlich damit im Zusammenhang stehender sonstiger überdachter Anlagen, gelten nach § 15 Abs 4 als ein Einkaufszentrum nach Abs. 3, wenn sie in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine bauliche, funktionale oder organisatorische Einheit bilden (lit a) oder in wirtschaftlicher oder organisatorischer Hinsicht die Wirkung eines nach einem Gesamtkonzept betriebenen Einkaufszentrums haben (lit b). Als überdachte Anlagen sind nicht nur überdachte Bauwerke, sondern alle Formen einer überdachten Verkaufsfläche anzusehen. Zu denken ist dabei vor allem an Zelte oder überdachte Verkaufsstände.108 Begrifflich ausgenommen sind damit Verkaufsflächen im Freien ohne jegliche Überdachung. Gebäude oder Teile davon stehen vor allem dann in einem räumlichen Verhältnis, wenn diese unmittelbar aneinandergebaut sind oder bauliche Verbindungen109 bestehen. Dies ist aber nicht zwingend Voraussetzung, maßgeblich für die Beurteilung des räumlichen Verhältnisses ist vielmehr die Gesamtbetrachtung.110 Bei Vorliegen des räumlichen Naheverhältnisses liegt idR auch gleichzeitig die weiter geforderte bauliche Einheit vor. Zur Begründung des Naheverhältnisses reicht es aus, wenn die Gebäude bzw Gebäudeteile zumindest auf einem gemeinsamen Betriebsgelände stehen.111 Eine funktionale oder organisatorische Einheit besteht etwa bei Vorliegen von gemeinsam genutzten Einrichtungen wie Gänge, Parkplätze, Anlieferungszonen oder einer gemeinsamen internen Infrastruktur. Eine Gesamtkonzeptwirkung in wirtschaftlicher oder organisatorischer Hinsicht liegt bei einem systematischen Zusammenwirken der im EKZ zusammengefassten unterschiedlichen Betriebe112 vor. Beispielhaft zu nennen sind hier das gemeinsame Marktgeschehen113 oder etwa eine nach außen hin in Erscheinung tretende, einheitliche Erscheinungsform. Ausschlaggebend für das Vorliegen eines einheitlichen EKZ und damit auch der Zusammenrechnung der Verkaufsfläche114 ist nach dem Wortlaut der Bestimmung das Vorliegen des räumlichen Naheverhältnisses und eines weiteren Kriteriums nach lit a oder b. Entscheidend ist das Flächenausmaß auch für die Differenzierung zwischen EKZ und anderen Handelsbetrieben.115 Erst bei Überschreitung der in § 15 Abs 3 festgelegten Schwellenwerte liegt ein EKZ vor. Bei diesen Schwellenwerten handelt es sich daher um Mindestflächen. Als Handelsbetriebe ieS 108 109 110 111 112
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SA 31 Blg 26. GP 6. Etwa in der Form von ober- oder unterirdischen Verbindungsgängen. Vgl 21.11.2000, 99/05/0248. Im Einzelfall kommt es auf die Gesamtbetrachtung der örtlichen Verhältnisse an. Ein wirtschaftlicher Zusammenhang ist nicht erst bei Vorliegen einer wirtschaftlichen Einheit gegeben. Vgl auch VwGH 27.11.1990, 89/04/0240. In Betracht kommen hier einheitliche Planung und Konzeption, Werbemaßnahmen sowie Controlling für das Gesamtkonzept. Die Zusammenrechnung der einzelnen Verkaufsflächen ist von Bedeutung, wenn im Landesraumplan und im FlWPl das Höchstausmaß der Verkaufsfläche festgelegt ist. „Handelsbetriebe ieS“.
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gelten damit Betriebe deren Verkaufsfläche unterhalb der Mindestflächen liegt. Innerhalb der Handelsbetriebe ieS ist das Ausmaß der Verkaufsfläche entscheidend für die Notwendigkeit der Widmung einer besonderen Fläche. Liegt die Verkaufsfläche zwar über 300m2, aber unterhalb der für EKZ geltenden Schwellenwerte, so spricht das RPG von „sonstigen Handelsbetrieben“ (§15a). Die Bestimmungen betreffend Verkaufsfläche sowie Zusammenrechnung gelten sinngemäß auch für Handelsbetriebe ieS (§ 15a Abs 4). Das Ausmaß der Verkaufsfläche für die Qualifikation eines Betriebs als EKZ ist abhängig von der angebotenen Warengruppe und der Widmung. Der geringste Schwellenwert wird in erster Linie den sonstigen Waren zugewiesen. Grund dafür ist die Zusammensetzung dieser Warengruppe. Unter sonstigen Waren werden Waren des täglichen Bedarfs (wie Lebensmittel) und innenstadtrelevante Güter zusammengefasst, bei denen aufgrund ihrer Beschaffenheit und Größe in der Regel keine großen Stellflächen benötigt werden. Bei Waren des nicht täglichen Bedarfs ist hingegen schon per Definition von einem gewissen Größenausmaß auszugehen, dass mehr Stellfläche benötigt. Für diese Waren gilt nur dann der geringere Schwellenwert, wenn diese nicht alleine sondern gemeinsam mit den sonstigen Waren angeboten werden. Wobei aber hier darauf zu achten ist, dass die sonstigen Waren über das branchenübliche Randsortiment116 hinausgehen müssen.117 Der Grund für die Einschränkung des Verkaufsflächenausmaßes für das gemischte Sortiment liegt im Schutz und der Wahrung der Raumplanungsziele begründet. EKZ mit einem gemischten Warensortiment verlagern ihren Standort aus betriebswirtschaftlichen Gründen häufig in die Peripherie. Dies führt wiederum einerseits zu einer Abwanderung der Kaufkraft und einer Schwächung der Ortszentren, die insofern maßgeblich ist, als auch zentren- bzw innenstadtrelevante Waren und Waren des täglichen Bedarfs erfasst sind. Was schließlich eine Verschlechterung der Versorgungsstruktur mit sich bringt. Auf der anderen Seite kommt es zu einer nicht notwendigen Zunahme des Individualverkehrs, da sonstige Waren regelmäßig und in kürzeren Zeitabständen nachgefragt werden.118 Für Kerngebiete bestehen eigene Verkaufsflächenausmaße. Hier wird ausschließlich auf das Ausmaß abgestellt und nicht mehr zwischen den verschiedenen Warengruppen differenziert (§ 15 Abs 9). Die festgelegten Flächenausmaße stellen im Bereich der Kerngebiete Grenzwerte dar, ab denen ein Landesraumplan für die Errichtung eines EKZ erforderlich ist.
116 117 118
Dazu später ausführlich unter VI.B.1.a. RV 10 Blg 28. GP 8. Vgl auch RV 10 Blg 28. GP 8.
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Abb. 1: Ausmaß der Verkaufsfläche in m2 119: Warengruppe Sonstige Waren (§ 15 Abs 1 lit a Z 2) Gemischte Waren (§ 15 Abs 1 lit a Z 1 u 2) Waren des nicht täglichen Bedarfs (§ 15 Abs 1 lit a Z 1) Kerngebiet Verkaufsfläche insgesamt Lebensmittelverkaufsfläche
Schwellenwert 600 600 1.500
1.500 600
3. Betriebstypen und Warenangebot Das RPG normiert zwei unterschiedliche Warengruppen und grenzt damit die Betriebstypen der EKZ bzw sonstige Handelsbetriebe ab. Als Warengruppen festgelegt sind seit der RPG-Nov 2006 „Waren des nicht täglichen Bedarfs“ und „sonstige Waren“ (§ 15 Abs 1 lit a Z 1 und 2).120 Eine gewisse Definition mit einer beispielhaften Aufzählung erfolgt allerdings nur hinsichtlich des autoaffinen Warensortiments. Aus dieser Definition lässt sich jedoch das wesentliche Unterscheidungsmerkmal für die Betriebstypen ableiten, nämlich die Notwendigkeit des Einsatzes eines Kraftfahrzeuges. Ausschlaggebend ist hier die tatsächliche Beschaffenheit der Ware und nicht das Kundenverhalten. Bei Waren des nicht täglichen Bedarfs ist regelmäßig die Transportnotwendigkeit mittels Kraftfahrzeug gegeben. Beispielhaft aufgezählt werden dabei Möbel, Baustoffe und -geräte, Gartenbedarf, Fahrzeuge121, Elektro-Haushaltsgroßgeräte sowie Sportgroßgeräte. Die beiden letztgenannten Waren wurden zur Klarstellung aufgenommen, da insbesondere bei Sportwaren und Elektrowaren eine Zuordnung zu einem der beiden Betriebstypen nicht ohne weiteres 119 120
121
Siehe § 15 Abs 3 und 9. Durch die Zusammenfassung der bisherigen Warengruppen nach § 15 Abs 1 Z 1 und 3 (idF LGBl 1999/43) sowie der Neuregelung der EKZ-Schwellenwerte ergeben sich für bestehende Handelsbetriebe Anpassungserfordernisse. Landesraumpläne und die betreffenden Widmungspläne sind gem § 59 Abs 14 spätestens bis zum 31.12.2006 anzupassen, sofern dies erforderlich ist. Eine Anpassung ist vor allem aufgrund der Reduzierung der Warengruppen notwendig. Beschränkungen der Verkaufsfläche für die ehemalige Warengruppe „autoaffine Waren“ (§ 15 Abs 1 lit a Z 2 idF LGBl 1999/43) sind im Rahmen der Anpassung als Höchstausmaß der Verkaufsfläche für die nunmehr geltende Warengruppe gem § 15 Abs 1 lit a Z 1 festzulegen. Bei der Gleichsetzung dieser Warengruppen ergibt sich insofern kein Problem, als diese definitionsgemäß gleich sind. Ferner ist es notwendig die Zusammenfassung der Waren des täglichen Bedarf und der sonstigen Waren des nicht täglichen Bedarfs zu einer gemeinsamen Warengruppe, auch in die Landesraumpläne aufzunehmen. Dabei ist grundsätzlich auch ein Höchstausmaß für Lebensmittel festzulegen. Im Gegensatz zu § 8 Abs 1 TROG wonach Kraftfahrzeugbetriebe ausdrücklich vom EKZ-Begriff ausgenommen sind.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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möglich ist.122 Sportgeräte wie etwa Fahrräder, Tischtennistische oder Fitnessgeräte können in der Regel nur mittels Kraftfahrzeug abtransportiert werden, während Sportartikel (Bekleidung, Zubehör, etc) mehr zum innenstadtrelevanten Sortiment zählen und auch fußläufig verbracht werden können. Skier und Rodel zählen allerdings nicht zu den Sportgroßgeräten.123 Bei den sonstigen Waren handelt es sich um Waren, die von den Kunden ohne die Verwendung eines Kraftfahrzeuges, dh fußläufig, mit dem Fahrrad oder den öffentlichen Verkehrsmittel transportiert werden können. Von der Formulierung umfasst sind sowohl Waren des täglichen Bedarfs als auch nicht-autoaffine Waren des nicht täglichen Bedarfs.124 Das Warensortiment dieser Gruppe beinhaltet insbesondere Lebensmittel, Hygieneartikel, Kosmetika, Bekleidung, Schuhe, Schmuck sowie sonstige Verbrauchsartikel. Es handelt sich dabei folglich um Waren die in kürzeren Zeitabständen verbraucht werden und bei denen aufgrund dessen eine starke Nachfrage besteht.125 In § 15 Abs 10 wird der LReg die Ermächtigung eingeräumt, durch VO näher zu bestimmten welche Warensortimente den beiden Warengruppen zuzuordnen sind.126 Durch die Festsetzung der Transportform und die beispielhafte Aufzählung des Warensortiments, wird im Bereich der autoaffinen Güter klargestellt, auf welches konkrete Warenangebot sich dieser Betriebstyp erstreckt. Bei „sonstigen Waren“ handelt es sich dagegen auf den ersten Blick um einen unbestimmten und daher auslegungsbedürftigen Begriff. Zieht man jedoch die parlamentarischen Materialien zu den von diesem Begriff zusammengefassten Vorgängergruppen heran und kehrt die Transportnotwendigkeit nach Z 1 der Bestimmung um, so wird deutlich, welche Waren umfasst werden. Die einzelnen Warengruppen sind nach gängiger Rsp typologisch zu verstehen.127 Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Betriebstypen und damit den jeweiligen EKZ bzw sonstigen Handelsbetrieben liegt in der Kundenfrequenz und der beanspruchten Grundfläche. Autoaffine Waren werden entgegen den Waren die zur Deckung der täglichen Grundbedürfnisse benötigt werden, nicht so stark und in kürzeren Abständen nachgefragt. Aufgrund der Größe 122 123
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Vgl RV 10 Blg 28. GP 6; Kanonier, Endbericht, 20. RV 10 Blg 28. GP 7. Vgl zur Problematik von Sportwaren auch das Erkenntnis des VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080. Unter dieser Formulierung wurden die bis zur RPG-Nov 2006 geltenden Warengruppen „Waren des täglichen Bedarfs“ und „sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs“ zu einer Warengruppe zusammengefasst. Grund dafür war einerseits die praxisrelevante Unterscheidung zwischen autoaffinen und nicht-autoaffinen Waren sowie andererseits der ähnliche raumplanerische Regelungsbedarf der beiden Warengruppen. RV 10 Blg 28. GP 3. In den bestehenden Landesraumplänen sind die Beschränkungen für die bisherigen Warengruppen zu einer Beschränkung für die Warengruppe „sonstige Waren“ zusammen zu fassen (§ 59 Abs 14). Vgl auch Ortszentren, 28. Zu den Konsumgütern des kurzfristigen und täglichen Bedarfs siehe ferner die Einkaufszentren-Warenlisten-VO (BGBl II 2000/277). Bisher wurde keine dahingehende VO von der LReg erlassen. VfGH 16.204/2001, VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080.
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und Beschaffenheit benötigen sie aber einen höheren Flächenbedarf, weshalb dieser Betriebstyp an Standorten außerhalb der Zentren errichtet wird.
B. Widmungs- und Betriebskategorien Das RPG unterscheidet hinsichtlich der Sonderwidmung zwischen EKZ und Handelsbetrieben iSd § 15a. EKZ und Handelsbetriebe iSd § 15a dürfen nur auf besonderen Flächen errichtet werden. Bei dieser besonderen Widmung handelt es sich aber nicht um eine eigene Widmungskategorie, sondern um eine Unterart der Widmungskategorie „Baufläche“. Eine Baubewilligung zur Errichtung eines EKZ oder „sonstigen Handelsbetriebs“ darf demnach nur erteilt werden, wenn die fragliche Grundfläche hierfür speziell gewidmet wurde. Steht das Bauvorhaben einem Landesraumplan, dem FlWPl oder Bebauungsplan entgegen, ist eine dafür erteilte Baubewilligung mit Nichtigkeit bedroht und kann von der Aufsichtsbehörde aufgehoben werden.128
1. Einkaufszentren Die Grundzüge der Widmung von besonderen Flächen für EKZ sind im RPG geregelt. In den Raumplanungsinstrumenten, insbesondere dem Landesraumplan werden die Festlegungen im Detail getroffen. So kann etwa die Widmung für EKZ auf bestimmte Warengruppen eingeschränkt werden. Weiters kann das Höchstausmaß der zu widmenden Fläche und der Verkaufsfläche festgelegt werden. Die Festlegung des Höchstausmaßes der Verkaufsfläche richtet sich dabei in erster Linie nach den angebotenen Warengruppen und der dafür benötigten Stellfläche. Ferner kann das Höchstausmaß der Lebensmittelverkaufsfläche festgelegt werden. Die Aufnahme von Lebensmitteln ins Warensortiment kommt allerdings nur bei EKZ der Warengruppe „sonstige Waren“ in Betracht. Neben der besonderen Widmung kann die Zulässigkeit der Errichtung von EKZ darüber hinaus von der Erlassung einer VO über das Mindestmaß der baulichen Nutzung abgängig gemacht werden. Die Festlegung dieser Punkte hängt dabei vom Erfordernis für die raumplanerisch maßgeblichen Verhältnisse ab (§ 15 Abs 1). EKZ dürfen nur auf besonderen Grundflächen innerhalb der Widmungskategorie „Baufläche“ errichtet werden, die als Kern-, Misch- oder Betriebsgebiet Kategorie I gewidmet sind. Ausnahmen von einer notwendigen Sonderwidmung bestehen für EKZ die im Kerngebiet errichtet werden.129 •
Mischgebiet
Bei Mischgebieten handelt es sich nach § 14 Abs 4 um Gebiete, in denen sowohl Wohngebäude als auch sonstige Gebäude und Anlagen zulässig sind, 128 129
§ 85 Abs 1 lit d GemeindeG iVm § 68 Abs 4 Z 4 AVG. Zur Widmungsart „Kerngebiet“ siehe unter VI.B.1.b.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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sofern von diesen keine das Wohnen wesentlich beeinträchtigenden Störungen ausgehen. In diesen Gebieten sollen daher grundsätzlich verschiedene Nutzungsarten möglich sein.130 Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit ist das Ausmaß der Störungen, die von einem Gebäude oder einer Anlage ausgehen. Kann es durch die betreffende Anlage zu einer erheblichen Störung des Wohlbefindens der Wohnbevölkerung dieses Gebietes oder einer Überschreitung des ortsüblichen Maßes kommen, so ist die Grenze der durch § 14 Abs 4 gestatteten Beeinträchtigung überschritten. Abzustellen ist bei der Beurteilung auf den konkreten Einzelfall. Die Grenze ist wohl insbesondere bei EKZ des Betriebstyps „autoaffine Waren“ überschritten, wenn von diesen beispielsweise erhebliche Verkehrsauswirkungen ausgehen, die die Wohnnutzung in einem wesentlichen Ausmaß beeinträchtigen. Die Widmungsart „Mischgebiet“ ermöglicht eine weitgehende Nutzungsfreiheit des Gebiets. Gerade in kleinen Gemeinden, wo kein Kerngebiet gewidmet ist, ist dies von Vorteil. Durch die weitgehende Nutzungsfreiheit wird die Möglichkeit geschaffen, notwendige Anlagen die der Versorgung der Wohnbevölkerung dienen im Ortskern zu errichten.131 •
Betriebsgebiet
Die Widmung von Betriebsgebieten wird in zwei Kategorien geteilt. Gemein ist beiden Kategorien die ausschließliche Nutzung für Betriebsanlagen.132 Das Betriebsgebiet Kategorie I ist für Betriebsanlagen bestimmt die keine wesentliche Störung verursachen. Für diejenigen Anlagen die aufgrund der ausgehenden erheblichen Störungen nicht im Betriebsgebiet Kategorie I errichtet werden dürfen, ist Kategorie II bestimmt. In Kategorie I sind nach § 14 Abs 5 sowohl Wohnungen für die in den Betrieben Beschäftigten als auch Gebäude und Anlagen, die der Versorgung und den sozialen Bedürfnissen der in diesem Gebiet arbeitenden Bevölkerung dienen, zulässig. Die Beschränkung der Störwirkungen dient hier primär dem Schutz der Nutzung angrenzender Gebiete.133 Handelsbetriebe, insbesondere auch EKZ des Betriebstyps „autoaffine Waren“ können jedenfalls im Betriebsgebiet Kategorie I errichtet werden. Um einer überwiegenden Inanspruchnahme des Gebiets durch EKZ und andere Handelsbetriebe und der dadurch bewirkten Verdrängung anderer Wirtschaftszweige entgegen zu wirken, besteht die Möglichkeit der Zonierung.134 Die festgelegten Zonen sollen ausschließlich den Produktionsbetrieben vorbe-
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Ein störungsfreies Nebeneinander verschiedener Nutzungsarten erfordert ein gewisses Rücksichtnahmegebot. RV 8 Blg 26. GP 51. Vgl RV 8 Blg 26. GP 51 f. Der Begriff „Betriebsanlage“ ist nicht im Sinne der GewO zu verstehen, sondern weiter auszulegen. RV 8 Blg 26. GP 51. Dieses Gebiet eignet sich zur Angrenzung an Mischgebiete. Eingehend zur Zonierung siehe RV 8 Blg 26. GP 52 f.
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halten bleiben.135 Von der zulässigen Errichtung können jene Gebäude und Anlagen ausgeschlossen werden, die im Betriebsgebiet Kategorie II schon von vornherein nicht errichtet werden dürfen. Nicht errichtet werden dürfen nach § 14 Abs 6 lit c etwa Gebäude und Anlagen die für den Handel bestimmt sind. Ausgenommen sind hier nur der Großhandel und der untergeordnete Handel mit Waren die überwiegend im Produktionsbetrieb selbst produziert werden.136 •
Wohngebiet
Wohngebiete137 kommen für EKZ nicht in Frage, da bei einem Verkaufsflächenausmaß von mindestens 600m2 in der Regel eine Störung des Wohngebietcharakters gegeben ist. Von EKZ dieser Größe gehen, insbesondere durch den Kundestrom138 Störwirkungen aus, die dem Wohngebietcharakter inhärenten Erholungs- und Freizeitzweck entgegen stehen. Das hinzunehmende Ausmaß der Störungen ist hier wesentlich geringer anzusetzen als im Mischgebiet.139 a. EKZ auf Sonderflächen EKZ dürfen grundsätzlich nur auf besonders gewidmeten Flächen innerhalb der Widmungskategorie Baufläche errichtet werden. Die Festlegung einer solchen besonderen Widmung im FlWPl liegt jedoch nicht im Ermessen der jeweiligen Gemeinde. Voraussetzung und Grundlage für eine mögliche Widmung ist der jeweilige Landesraumplan. Die Gemeinde darf nur innerhalb des durch den Landesraumplan festgelegten Rahmens für die Widmung, besondere Flächenwidmungen vornehmen. Der Landesraumplan bildet nur die Berechtigung der Gemeinde zur Festlegung besonderer Flächen für EKZ, eine Verpflichtung zur tatsächlichen Widmung besteht nicht.140 In Landesraumplänen kann aber nicht nur die Widmung selbst für zulässig erklärt werden, sondern es können darüber hinaus einzelne Kriterien für die Zulässigkeit dieser festgelegt werden. Eine solche Festlegung ist jedoch wiederum nur dann zulässig, wenn diese nach den für die Raumordnung maßgeblichen Verhältnissen erforderlich ist (§ 15 Abs 1). Zu klären ist daher ob etwa aufgrund der ange135
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Produktionsbetriebe können aufgrund der ausgehenden Störungen nur im Betriebsgebiet errichtet werden. Die Zonierung dient der Sicherung der benötigten Flächenreserven. Vgl RV 32 Blg 26. GP 5 f; Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-100.01 vom 20.10.1999. Der Grund hierfür liegt in den wesentlichen Störwirkungen die zB von Großhandelsbetrieben, im Gegensatz zu Einzelhandelsbetrieben ausgehen. Zu denken ist dabei insb an den Zu- und Abfahrtsverkehr. Vgl auch RV 32 Blg 26. GP 5. Vgl dazu eingehend IV.B.2. Verkauft werden primär Waren bei denen aufgrund des regelmäßigen Verbrauchs eine hohe Nachfrage besteht. Vgl auch RV 8 Blg 26. GP 50. SA 10 Blg 26. GP 5.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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strebten bzw gesetzlich normierten Raumplanungsziele ein überörtlicher Steuerungsbedarf gegeben ist.141 Bei Beurteilung der Erforderlichkeit derartiger Festlegungen für die raumordnungsrechtlich maßgeblichen Verhältnisse sind allfällige Ausgleichsmaßnahmen mit zu berücksichtigen (§ 15 Abs 2). Mittels der Ausgleichsmaßnahmen kann aufgezeigt werden, dass die Zulässigerklärung der besonderen Widmung für ein EKZ den Raumplanungszielen nicht entgegensteht.142 Ausgleichsmaßnahmen können beispielsweise zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur benachbarter Gemeinden oder zur Vermeidung eines unnötigen Individualverkehrsaufkommens getroffen werden. Eine Berücksichtigung der Maßnahmen darf aber nur dann erfolgen, wenn „mit hinreichender Wahrscheinlichkeit angenommen werden kann“, dass diese bei Errichtung des EKZ auch tatsächlich umgesetzt werden.143 Von dieser Annahme ist vor allem bei Vorliegen entsprechender Vereinbarungen über die konkret zu treffenden Maßnahmen auszugehen. Ausgleichsmaßnahmen können jedoch nicht allein die Grundlage für die Erlassung eines Landesraumplans bilden. aa. Einschränkung auf Warengruppen (§ 15 Abs 1 lit a) In den Landesraumplänen kann hinsichtlich der Zulässigkeit der Sonderwidmung für EKZ eine Beschränkung auf bestimmte Warengruppen festgelegt werden. Raumplanerisch maßgeblich sind in diesem Zusammenhang die Stärkung der Ortszentren, die Erhaltung der Nahversorgung, die Einschränkung der Kaufkraftabwanderung sowie auch die Verminderung einer unnötigen Zunahme des Individualverkehrs. EKZ der Warengruppe „nicht-autoaffine Waren“ sollen aufgrund des angebotenen Warensortiments in Zentrumsnähe errichtet werden, da von dieser Warengruppe im Wesentlichen Güter umfasst sind, die zur Deckung der Grundbedürfnisse erforderlich sind. Grundbedürfnisse sollen möglichst wohnungsnah befriedigt werden können. Die Errichtung eines EKZ dieses Betriebstyps in Zentrumsnähe trägt damit den Raumplanungszielen der Stärkung von Ortszentren und der Erhaltung der Nachversorgung Rechnung. Die Zentralität und Beschränkung des Warensortiments auf kraftfahrzeugunabhängige Waren, dient ferner der Verminderung des Individualverkehrs. Es handelt sich hier in der Regel um Güter die auch fußläufig oder mit den öffentlichen Verkehrsmitteln transportiert werden können. Waren der Warengruppe „autoaffine Güter“ können dagegen aufgrund ihrer Größe und Beschaffenheit nur mit Kraftfahrzeugen abtransportiert werden. Zur Bewältigung des dadurch verursachten Individualverkehrs und der Ein141
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Maßgeblich sind in diesem Zusammenhang die Planung der jeweiligen Gemeinde, die tatsächlichen Gegebenheiten und die Verhältnisse der umliegenden Gemeinden. SA 10 Blg 26. GP 4 f. RV 10 Blg 28. GP 7; besonders hervorgehoben werden hier die Raumplanungsziele nach § 2 Abs 2 lit c und § 3 lit g und h. RV 10 Blg 28. GP 7.
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dämmung der Verkehrsauswirkungen ist eine effiziente Anbindung an den überörtlichen Straßenverkehr notwendig. Ferner soll durch die Verlagerung von EKZ dieses Betriebstyps an die Peripherie sichergestellt werden, dass der Zu- und Abfahrtsverkehr ohne wesentliche Störung der Bevölkerung in Wohngebieten erfolgt.144 Zur einheitlichen Verwirklichung all dieser Raumplanungsziele ist es erforderlich und zweckmäßig Steuerungsmechanismen auf überörtlicher Eben zu schaffen. Die Beschränkung darf allerdings nur auf die beiden Warengruppen erfolgen, genauere Festlegungen nach dem Warensortiment sind nicht zulässig.145 Trotz der gesetzlich normierten Beschränkungsmöglichkeit der Widmung auf eine bestimmte Warengruppe, wurde wiederholt erklärt, dass dies „nicht den völligen Ausschluss anderer Waren“ bedeutet, „vielmehr ist darauf abzustellen, dass in untergeordnetem Ausmaß und soweit dies branchenüblich ist, auch andere Waren verkauft werden können“.146 Folglich können branchenübliche Randsortimente, die eigentlich der anderen Warengruppe (§ 15 Abs 1 lit a) angehören, in einem untergeordneten Ausmaß mit dem Hauptsortiment angeboten werden. Voraussetzungen dafür sind ein enger Konnex der Sortimente, die Branchenüblichkeit und das Anbieten in einem nur untergeordneten Ausmaß.147 Ein enger Konnex besteht dann, wenn Rand- und Hauptsortiment in einem sachlichen Zusammenhang stehen und letzteres dabei sinnvoll ergänzt wird. Der gemeinsame Verkauf von Haupt- und Randsortiment ist branchenüblich, wenn dies für die betreffende Branche typisch ist. Abzustellen ist hier allein auf die Branchenüblichkeit in Vorarlberg. Beispielhaft zu nennen sind das Anbieten von Zeitungen in Lebensmittelmärkten oder von Heimtextilien sowie Dekorationswaren in Möbelmärkten.148 Das geforderte untergeordnete Ausmaß liegt nicht mehr vor, wenn der für das Randsortiment in Anspruch genommene Teil der Verkaufsfläche 10% der gesamten Verkaufsfläche beträgt oder der für die betreffende Warengruppe – der das Randsortiment eigentlich zuzuordnen ist – maßgebliche Schwellenwert überschritten wird.149 Eine Überschreitung liegt folglich dann vor, wenn ein 9.000m2 großes EKZ mit Hauptsortiment „autoaffine Waren“ auf mehr als 600m2 Waren der Warengruppe „sonstige Waren“ anbietet. Inwieweit Randsortimente auf der
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IdS auch die EB in der RV 8 Blg 26. GP 55. RV 8 Blg 26. GP 55. RV 8 Blg 26. GP 55 f; RV 32 Blg 26. GP 6f; RV 10 Blg 28. GP 9; VwGH 22.06.2004, 2002/06/0080; so auch Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 24.01.2004; Kanonier, Endbericht, 21 ff; Muzak, Einkaufszentrenbegriff, 213. Ausführlich dazu RV 10 Blg 28. GP 9; Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 24.01.2004. Vgl Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 24.01.2004. Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 24.01.2004.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Verkaufsfläche des Hauptsortiments zulässig sind, kann durch VO der LReg näher bestimmt werden (§ 15 Abs 10 lit b).150 Grundsätzlich ist eine klare und markante räumliche Trennung der Verkaufsflächen für die unterschiedlichen Warengruppen, insbesondere zur Anwendung der Schwellenwerte, erforderlich. Aus diesem Grund ist es notwendig, dass aus dem Baubewilligungsbescheid das Höchstausmaß sowie die genaue Zuteilung der Verkaufsfläche für die jeweilige Warengruppe hervor gehen.151 bb. Festlegung von Höchstausmaßen (§ 15 Abs 1 lit b) Im Landesraumplan kann ferner festgelegt werden bis zu welchen Höchstausmaßen die Sonderwidmung zulässig ist.152 Näher bestimmt werden kann demgemäß in welchen Gebieten, bis zu welchem Höchstausmaß der zu widmenden Fläche und der Verkaufsfläche153 von der Gemeinde besondere Flächen für die Errichtung von EKZ gewidmet werden können. Darüber hinaus ist es bei EKZ des Betriebstyps „sonstige Waren“ zulässig ein Höchstausmaß der Lebensmittelfläche festzulegen. Durch die Normierung von Höchstausmaßen wird dem Raumplanungsziel des sparsamen Umgangs mit dem Grund und Boden entsprochen. Ein sparsamer Umgang ist aufgrund des beschränkten Raumangebots in Vorarlberg von besonderer Bedeutung. In Vorarlberg gelten nur 22,5% der Landesfläche als Dauersiedlungsraum.154 Aufgrund der großen Verkaufsfläche und der benötigten Stellplatzfläche für Kraftfahrzeuge der Kunden, Bediensteten und Lieferanten weisen EKZ einen hohen Flächenbedarf auf. Dieser hohe Flächenbedarf steht in einer gewissen Diskrepanz zu den vorhandenen Bodenressourcen. Aus diesem Grund ist es erforderlich einen effizienten Ausgleich zu schaffen, welcher durch die Festlegung von Höchstausmaßen erfolgt. Bei projektunabhängigen Landesraumplänen werden die bestimmten Gebiete in denen eine Widmung zulässig ist, durch farbliche Markierung der Eignungszone im Lageplan des Amtes der LReg festgelegt. Bei projektabhängigen Landesraumplänen wird das Gebiet durch aus150 151
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Bisher wurde keine dahingehende VO erlassen. RV 10 Blg 28. GP 7; Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-10.01 vom 24.01.2004. Zur Problematik der Festlegung des Höchstausmaßes für Verkaufsflächen und der Rechtsansicht des VfGH vgl Eisenberger/Hödl, Höchstflächenbeschränkung I, 210; dieselben, Höchstflächenbeschränkung II, 490; VfSlg 17.057/2003. Der VfGH hatte zu prüfen ob absolute Höchstflächenausmaße für EKZ, insb hinsichtlich jener die nicht der Nahversorgung dienen, verfassungswidrig sind. Nach Ansicht des VfGH steht die Festlegung von Höchstausmaßen grundsätzlich nicht der allgemeinen Kompetenzverteilung entgegen, sofern dabei die Raumordnungsziele im Vordergrund stehen. Mit dem Abgehen vom Begriff „Gesamtverkaufsfläche“ wurde klargestellt, dass das Höchstausmaß der Verkaufsfläche auch für die beiden Warengruppen getrennt festgelegt werden kann. RV 32 Blg 26. GP 6. Statistisches Handbuch des Landes Tirol 2005 – www.tirol.gv.at/statistik (23. 08. 2006); wko.at/statistik (18.10.2006).
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drückliche Bezeichnung der Grundstücksnummer der betreffenden Liegenschaft eindeutig bestimmt. Eine Grenze für das Höchstausmaß der Verkaufsfläche ist gesetzlich nicht festgeschrieben. Dies bedeutet, dass das Höchstausmaß projektbezogen im jeweiligen Landesraumplan festgelegt wird. Die Abt. für Raumplanung und Baurecht (VIIa) hat das Höchstausmaß allerdings mit 10.000m2 festgesetzt.155 Diese Grenze wird in der Praxis auch eingehalten.156 Werden im Landesraumplan keine Festlegungen betreffend des höchstzulässigen Ausmaßes der Verkaufsfläche getroffen, hat die Gemeinde das Höchstausmaß im FlWPl festzusetzen (§ 15 Abs 7).157 Die Festlegung von höchstzulässigen Lebensmittelverkaufsflächen kann aus raumplanerischen Gründen notwendig sein. Das Gesetz sieht jedoch keine genauen Kriterien für die Bestimmung des Höchstausmaßes vor. In den parlamentarischen Materialien wird lediglich festgehalten, dass das Höchstausmaß der Lebensmittelverkaufsfläche auch Null betragen kann.158 Grundsätzlich werden bei der Berechnung des Ausmaßes bevölkerungsbezogene Kriterien heranzuziehen sein. Ausschlaggebend ist folglich die Anzahl der Personen mit Wohnsitz in einem bestimmten Einzugsbereich des EKZ. Der Einzugsbereich ist dabei auf den fußläufigen Verkehr auszurichten. In der Regel wird davon ausgegangen, dass die Höchstmarke des Einzugsbereichs bei 500m liegt, eine größere Entfernung gilt als nicht mehr zumutbar.159 Wird im Landesraumplan keine Festlegung hinsichtlich des Höchstausmaßes der Lebensmittelfläche getroffen, kann dies bei der Widmung durch die Gemeinde im FlWPl erfolgen (§ 15 Abs 7). Werden in keinem der beiden Raumordnungsinstrumente derartige Festlegungen getroffen, dürfen Lebensmittel auf der gesamten Verkaufsfläche angeboten werden.160 cc. Mindestmaß der baulichen Nutzung (§ 15 Abs 1 lit c) Die Widmung kann im Weiteren von der Erlassung einer VO über das Maß der baulichen Nutzung abhängig gemacht werden. Die Festlegung des Maßes der baulichen Nutzung dient wie die Bestimmung des Höchstausmaßes nach § 15 Abs 1 lit b dem flächensparenden Umgang mit den vorhandenen Bodenressourcen.161 Um diese Flächensparung letztlich zu bewirken, ist auf eine 155 156
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Vgl Prüfbericht, 37. Bisher wurde ein solches Höchstausmaß von 10.000m2 in der Regel nur für EKZ des Betriebstyps „autoaffine Güter“ festgelegt. Der Grund dafür liegt im hohen Flächenbedarf. Seit dem Jahre 2000 wurde diese Grenze nur ein einziges Mal überschritten; vgl LGBl 2000/4. Sofern auf einer Sonderwidmung bereits ein EKZ besteht, ist gem § 15 Abs 7 die bestehende Verkaufsfläche bei der Festsetzung des Höchstausmaßes der Verkaufsfläche zu berücksichtigen. RV 10 Blg 28. GP 7. Vgl etwa zur Festlegung des Einzugsbereichs in Tirol Grimm/Spörr, Allgemeines Entwicklungsprogramm, EB zu § 2. RV 10 Blg 28. GP 7. So auch Prüfbericht, 36.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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mehrgeschossige Bebauung hinzuwirken. Das Maß der baulichen Nutzung hat die Gemeindevertretung primär im Bebauungsplan festzulegen (§ 28 Abs 3 lit b). Die Gemeindevertretung ist aber auch berechtigt ohne die Erlassung eines Bebauungsplans das Mindest- und Höchstausmaß der baulichen Nutzung durch VO zu bestimmen. Die VO kann sich dabei auf das gesamte Gemeindegebiet oder nur Teile desselben erstrecken. Das Maß kann durch bestimmte Bemessungszahlen nach § 31 Abs 2 festgelegt werden. Als Bemessungszahlen kommen insbesondere der Bauflächenzahl, der Baunutzungszahl und der Geschoßzahl wesentliche Bedeutung zu.162 Die Bauflächenzahl gibt das Verhältnis der zulässigen bebauten Fläche zur Fläche des Baugrundstückes an. Das Verhältnis der zulässigen Gesamtgeschoßfläche zur Fläche des Baugrundstückes wird durch die Baunutzungszahl angegeben. Die Geschoßzahl bestimmt letztlich die Zahl der (oberirdischen) Geschoße und stellt unter anderen auf die Geschoßfläche ab.163 Bei der Ermittlung der Geschoßzahl ist nach § 6 Abs 3 BBV vom tiefsten Punkt des Gebäudes auszugehen. Wird eine Mindestgeschoßzahl festgelegt, kann auch bestimmt werden, welches Ausmaß die Geschoßfläche der einzelnen Geschoße im Verhältnis zur Geschoßfläche des größten Geschoßes aufweisen muss um noch als solches gezählt zu werden. Das Mindestmaß kann aber auch in den Landesraumplänen festgelegt werden. In Entsprechung wurde in den projektbezogenen Landesraumplänen die Mindestgeschoßzahl mit zwei Geschoßen definiert. Wobei ein Geschoß keine geringere Geschoßfläche als 80% der Geschoßfläche des größten Geschoßes aufweisen darf. Die Landesraumpläne betreffend Eignungszonen enthalten keine Angaben über Bemessungszahlen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung. Die im Landesraumplan festgelegte Mindestgeschoßzahl darf gem § 15 Abs 1 lit c von der Gemeinde nicht unterschritten werden. Festlegungen in Landesraumplänen gehen somit jenen der Gemeinde vor. Dies ist aufgrund der zu wahrenden Raumplanungsziele und der einheitlichen Vorgehensweise bei EKZ-Projekten erforderlich und rechtfertigbar. Trifft die Gemeinde keine Regelungen über das Maß der baulichen Nutzung iSd § 31, so hat die LReg das Maß durch VO festzulegen, sofern dies aufgrund bestimmter Umstände164 erforderlich ist. Die VO der LReg gilt jedoch nur solange, als nicht die Gemeinde das Maß der baulichen Nutzung selbst festlegt (§ 31 Abs 4). b. EKZ im Kerngebiet Die Errichtung eines EKZ ist entsprechend den in § 15 Abs 1 genannten Kriterien nur zulässig, wenn die betreffende Grundfläche besonders für EKZ 162
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Nähere Vorschriften über die Art und Weise der Anwendung der einzelnen Bemessungszahlen hat die LReg in der BBV (LGBl 1976/32) normiert. Ein Geschoß ist der Abschnitt eines Gebäudes zwischen den Oberflächen zweier übereinander liegender Fußböden oder zwischen einem Fußboden und der Oberfläche eines Daches (§ 2 lit a BBV). Insb aus städtebaulichen, siedlungs- oder verkehrstechnischen Interessen.
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gewidmet wurde und weder das im FlWPl festgelegte Höchstausmaß der zulässigen Verkaufsfläche noch das festgelegte Mindestmaß der baulichen Nutzung überschritten wird (§ 15 Abs 8). Eine Ausnahme von diesen Zulässigkeitserfordernissen besteht bei der Errichtung nur für jene EKZ deren Standort im Kerngebiet liegt. Bei Kerngebieten handelt es sich nach § 14 Abs 2 um Gebiete in zentraler innerörtlicher Lage. Das Kriterium der „zentralen innerörtlichen Lage“165 bestimmt sich nach dem Stellenwert des Gebiets im Verhältnis zum umliegenden Ortsgebiet. Maßstab für den Stellenwert ist dabei das im betreffenden Gebiet vorhandene Angebot im öffentlichen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Bereich.166 Gegeben ist ein hoher Stellenwert in erster Linie bei Gebieten die sich im Wachstum befinden. Zu berücksichtigen ist auch die Erreichbarkeit des fraglichen Gebiets mit öffentlichen Verkehrsmitteln, da gerade in diesen störende Auswirkungen, insbesondere durch den Individualverkehr, vermieden werden sollen. Das Kerngebiet umfasst eine Vielzahl zulässiger Anlagen. So ist nach § 14 Abs 2167 etwa auch die Errichtung von Gebäuden für den Handel und Dienstleistungen zulässig. Die Aufzählung der unterschiedlichen Nutzungsarten bringt den Charakter des Gebiets zum Ausdruck. Dieser Charakter ist wiederum im Hinblick auf die Errichtung anderer Anlagen und Gebäude von Bedeutung. Andere Anlagen und Gebäude sind im Kerngebiet nämlich nur zulässig, wenn dadurch nicht der Charakter des Kerngebiets gestört wird. Für die Errichtung von EKZ in Kerngebieten werden in § 15 Abs 9 Sonderreglungen normiert, die zu einer gewissen Erleichterung und Verfahrensbeschleunigung führen. Ziel dieser Regelungen ist vor allem die Stärkung der Ortszentren, die Erhaltung der Nahversorgung sowie die Verminderung der fortschreitenden Zersiedelung und damit der sparsame Umgang mit den beschränkt vorhandenen Bodenressourcen.168 Unter bestimmten Voraussetzungen können EKZ im Kerngebiet ohne besondere Sonderwidmung und ohne Vorliegen eines entsprechenden Landesraumplans zulässig errichtet werden. Liegen die Voraussetzungen vor, so besteht ferner eine Ausnahme von den sonstigen Erfordernissen nach § 15 Abs 1, 7 und 8. Die Sonderregelung nach § 15 Abs 9 kommt zur Anwendung, wenn die Verkaufsfläche des EKZ insgesamt – damit die Summe aller Verkaufsflächen für die verschiedenen Warengruppen – 1.500m2 und die Lebensmittelverkaufsfläche 600m2 nicht überschreitet. Ob die Voraussetzungen für die Anwendung der Sonderreglung
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Das „Lage-Kriterium“ wurde aufgrund der vereinzelten Widmung von Kerngebieten in Randlagen aufgenommen. Vgl RV 32 Blg 26. GP 5. Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-100.01 vom 20.10.1999; RV 32 Blg 26. GP 5. Der Begriff „vornehmlich“ stellt auf die hauptsächliche Nutzung des Kerngebiets ab. RV 8 Blg, 26. GP 50. So auch Kanonier, Endbericht, 47 ff.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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vorliegen hat die Baubehörde169 zu prüfen. Werden die höheren Schwellenwerte überschritten, kommen auch im Kerngebiet die allgemeinen EKZRegelungen zur Anwendung. Das bedeutet, das in diesem Fall eine besondere Widmung für das EKZ vorliegen muss die im Landesraumplan für zulässig erklärt wurde.
2. Handelsbetriebe Neben der Regelung besonderer Flächen für EKZ besteht seit der RPG-Nov 2006 (LGBl 2006/23) auch eine Bestimmung betreffend die Zulässigkeit von sonstigen Handelsbetrieben. Bei „sonstigen Handelsbetrieben“ nach § 15a handelt es sich um Handelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 300m2, aber unter dem Schwellenwert für EKZ.170 Bei Handelsbetrieben (ieS171) kann anhand des Ausmaßes der Verkaufsfläche zwischen zwei Arten unterschieden werden. Die maßgebliche Grenze des Verkaufsflächenausmaßes liegt bei 300m2. Je nach Art des Handelsbetriebs wird an unterschiedliche Widmungsvoraussetzungen angeknüpft. Handelsbetriebe können innerhalb der Widmungskategorie „Baufläche“ grundsätzlich in allen Widmungsarten – außer im Betriebsgebiet Kategorie II und im zonierten Mischgebiet172 – gewidmet werden. In Betracht kommen demnach auch Flächen im Wohngebiet. Wohngebiete sind nach § 14 Abs 3 Gebiete, die vornehmlich für Wohngebäude bestimmt sind. Andere Gebäude oder Anlagen dürfen nur dann errichtet werden, wenn dadurch weder das Wohnen an sich, noch sonst der Charakter des Wohngebiets gestört wird. Die abweichende Nutzung des Wohngebiets muss folglich mit dessen Charakter vereinbar sein. Das zu akzeptierende Maß der Belästigung ist hier geringer anzusetzen als im Mischgebiet.173 Störungen können sich insbesondere durch Lärm oder andere Emissionen ergeben.174 Bei einer Verkaufsfläche von unter 300m2 ist wohl gewöhnlich noch kein Pegel erreicht, bei dem von einer Eignung zur Störung des Wohngebiets169
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Baubehörde erster Instanz ist grundsätzlich die Bürgermeister (§ 50 Abs 1). Die BVB ist nach § 50 Abs 2 BauG unter anderem dann erste Instanz, wenn sich das Bauvorhaben über das Gebiet von zwei oder mehreren Gemeinden erstreckt, in das Ermittlungsverfahren Grundflächen einzubeziehen sind, die in zwei oder mehreren Gemeinden liegen oder sich das Bauvorhaben auf Grundflächen an der Staatsgrenze bezieht. Die selbe Grenze für Handelsbetriebe wurde auch in Oberösterreich und Tirol festgelegt. Vgl § 24 Abs 1 OÖ ROG und § 48a TROG. Wissenschaftlich belegt wird diese durch Untersuchungen der ÖROK zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit ländlicher Räume. ÖROK-Schriftenreihe, Funktionsfähigkeit. Vgl dazu den Beitrag von Klaushofer betreffend EKZ im OÖ Raumordnungsgesetz. Dh Handelsbetriebe die keine EKZ sind. Ausgenommen sind nur Großhandelsbetriebe; dazu näher unter IV.B.1. Näher dazu RV 8 Blg 26. GP 50. ZB durch den Zu- und Abfahrtsverkehr oder der Einkaufslärm an sich.
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charakters auszugehen ist. Dies gilt grundsätzlich auch für Handelsbetriebe, welche die 300m2 Marke zwar überschreiten, aber unter dem Schwellenwert für EKZ zurückbleiben. Der Hauptunterschied zwischen beiden Handelsbetriebsarten liegt in der Voraussetzung der besonderen Widmung für die betreffende Grundfläche. Auf Handelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von bis zu 300m2 findet das übliche Widmungsverfahren (§ 12 ff) Anwendung. Für Handelsbetriebe über 300m2 besteht dagegen eine Sonderregelung. Die Normierung der Sonderregelung erfolgte aufgrund der Erhöhung der Schwellenwerte für EKZ. Damit sollte für die Gemeinden ein zusätzliches Steuerungselement geschaffen werden.175 Handelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 300m2 dürfen gem § 15a nur auf besonders gewidmeten Flächen errichtet werden. Im Gegensatz zu besonderen Flächen für EKZ muss bei „sonstigen Handelsbetrieben“ die Widmung nicht durch einen Landesraumplan für zulässig erklärt werden. Die Sonderflächenwidmung erfolgt durch die Gemeinde im FlWPl, wobei eine aufsichtsbehördliche Genehmigung der LReg erforderlich ist. Sie muss den Raumplanungszielen (§ 2) entsprechen. Dabei ist insbesondere auf die bestehende Siedlungsstruktur und eine angemessene Versorgungsstruktur Bedacht zu nehmen.176 Bei der Beurteilung der Festlegung von besonderen Flächen nach § 15a sind allfällige Ausgleichsmaßnahmen mit zu berücksichtigen. Ausgleichsmaßnahmen können insbesondere zur Vermeidung nachteiliger Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur benachbarter Gemeinden gesetzt werden.177 Wie bei EKZ kann auch hier die Widmung eingeschränkt für einzelne Warengruppen erfolgen. Anzuknüpfen ist dabei an die Warengruppen nach § 15 Abs 1 lit a Z 1 und Z 2. Ungeachtet der Beschränkungsmöglichkeit ist auch hier wie bei EKZ davon auszugehen, dass dies nicht den vollkommenen Ausschluss jeglicher Waren der anderen Warengruppe bedeutet.178 Branchenübliche Randsortimente können demnach in einem untergeordneten Ausmaß mit dem Hauptsortiment angeboten werden. Die Gemeinde kann ferner im FlWPl das Höchstausmaß der Verkaufsfläche und bei Handelsbetrieben des Betriebstyps „sonstige Waren“ auch das Höchstausmaß der Lebensmittelverkaufsfläche festlegen. Die Errichtung eines sonstigen Handelsbetriebs ist grundsätzlich nur zulässig, wenn eine entsprechende Sonderwidmung besteht und das im FlWPl festgelegte Höchstausmaß der Verkaufsfläche nicht überschritten wird. Auf anderen als den Sonderflächen nach § 15a Abs 1 dürfen sonstige Handelsbetriebe nur errichtet werden, wenn sich der Standort im Kerngebiet befindet. Diese Ausnahme von der Widmungsvoraussetzung ergibt sich aus § 15a Abs 2. Für Handelsbetriebe mit Standort im Kerngebiet ist folglich ungeachtet
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RV 10 Blg 28. GP 3 und 9. § 15a Abs 1 letzter Satz. Zu den Ausgleichsmaßnahmen siehe eingehend unter IV.B.1.a. Vgl IV.B.1.a.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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des Ausmaßes der Verkaufsfläche bis zum EKZ-Schwellenwert keine spezielle Widmung der betreffenden Grundfläche erforderlich. Bei Berechnung der Betriebsgröße findet § 15 Abs 5 sinngemäß Anwendung. Dies gilt auch für die Zusammenrechnung von Gebäuden oder Gebäudeteilen (§ 15 Abs 3).179
3. Exkurs: Abstellmöglichkeiten Die Schaffung und Gestaltung der Stellplätze für Kraftfahrzeuge der zu erwartenden Benutzer von Bauwerken ist im Wesentlichen in § 12 BauG geregelt. Eine Sonderregelung für Mindest- und Höchstzahlen von Einstell- und Abstellplätzen findet sich jedoch in § 34 RPG. Bei der Errichtung eines Bauwerks180 müssen auf dem Baugrundstück oder in einer Entfernung von höchstens 200m die erforderlichen Stellplätze für Kraftfahrzeuge einschließlich der erforderlichen Zu- und Abfahrten vorhanden sein (§ 12 Abs 1 BauG). Die Parkmöglichkeiten sind dabei außerhalb der öffentlichen Verkehrsflächen zu schaffen. Unter dem Begriff „Stellplätze“ sind sowohl Abstellplätze181 als auch Einstellplätze182 zu verstehen. Bei der Mindestanzahl der Stellplätze ist auf den Zu- und Abfahrtsverkehr, der aufgrund der Art, Lage, Größe und Verwendung des Bauwerks zu erwarten ist abzustellen.183 Die Errichtungspflicht besteht auch bei wesentlichen Änderungen des Bauwerks oder der Verwendung des Gebäudes, sofern dadurch zusätzliche Stellplätze erforderlich werden.184 Die Benutzung der Stellplätze muss „rechtlich und tatsächlich gesichert sein“. Dieses Erfordernis ist insbesondere dann erfüllt, wenn der Bauwerber auf eigenen Grundstücken über die notwendigen Stellplätze verfügt und diese nicht schon zu einem anderen Bauwerk gerechnet werden. Dementsprechend reichen Miet- oder Pachtverträge, auf-
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An dieser Stelle kann daher auf die Ausführungen zur Betriebsgröße von EKZ unter IV.A.2. verwiesen werden. Bauwerke sind nach § 2 Abs 1 lit f BauG Anlagen, zu deren fachgerechter Herstellung bautechnische Kenntnisse erforderlich sind und die mit dem Boden in Verbindung stehen. Erfasst sind damit neben Gebäuden auch andere Bauwerke wie etwa Sportanlagen. Zur Begriffsbestimmung siehe eingehend Germann/Hämmerle, Vorarlberger Baugesetz, 23. Unter Abstellplatz ist eine Fläche zu verstehen, die zum Abstellen eines Kraftfahrzeuges bestimmt und nicht überdacht ist (§ 2 Abs 1 lit a BauG). Ein Einstellplatz ist eine Fläche in einem Gebäude (einer Garage) oder eine sonst überdachte Fläche, die für das Abstellen eines Kraftfahrzeuges bestimmt ist (§ 2 Abs 1 lit h BauG). Vgl § 12 Abs 2 BauG. Zu § 12 BauG vgl ferner Germann/Hämmerle, Vorarlberger Baugesetz, 64 ff. Nach einem Erk des VwGH kann aber auch dann, wenn schon bisher die erforderlichen Stellplätze gefehlt haben, nur die Abdeckung des durch die wesentliche Änderung bewirkte Mehrerfordernisses an Stellplätzen verlangt werden. VwGH 15.04.1986, 85/05/0188.
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grund ihrer rechtlichen Vernichtbarkeit nicht aus.185 Neben der individuellen Bestimmung der zu errichtenden Stellplätze kann die Mindest- oder Höchstzahl von Stellplätzen durch VO festgelegt werden. Die Verordnungsermächtigung kommt in diesem Zusammenhang nach § 34 einerseits der Gemeinde und nach § 12 Abs 2 BauG andererseits der LReg zu. Eine VO der LReg entfaltet aber nur Wirkung, soweit nicht im Bebauungsplan, einer VO der Gemeinde nach § 34 oder einer Ausnahmebewilligung zur Gemeindeverordnung (§ 35) abweichendes festgelegt ist (§ 12 Abs 3 BauG).186 Wird in einem Verwaltungsakt iSd § 34 jedoch nur eine Mindestzahl für eine der beiden Stellplatzarten festgelegt und die VO der LReg trifft dazu durch die Bestimmung einer Mindestzahl für beide oder die fehlende Stellplatzart ergänzende Regelungen, so sind beide Rechtsakte (Gemeinde und LReg) anzuwenden.187 Gem § 34 differenziert die Gemeinde bei der Festlegung der Mindestzahl zwischen Abstell- und Einstellplätzen. Die LReg kann dagegen gem § 12 BauG die Mindestzahl für Stellplätze festlegen, ohne dabei zwischen Abstellund Einstellplätzen differenzieren zu müssen. Infolge dessen steht es hier dem Bauwerber frei wie er seiner Errichtungsverpflichtung nachkommt, ob durch Abstell- oder Einstellplätze. Der Bauwerber wird dabei die kostengünstigste Lösung wählen. Abstell- und Einstellplätzen sind als gleichwertig anzusehen;188 Carports gelten als Einstellplätze.189 Die LReg hat in der StellplatzVO (LGBl 1076/31) für Einzelhandelsbetriebe bis zu 400m2 Nettoverkaufsfläche einen Abstellplatz pro 30m2 Verkaufsfläche, mindestens jedoch zwei festgelegt.190 Für alle anderen Handelsbetriebe wurde keine Mindestzahl bestimmt, sondern auf die Erforderlichkeit nach dem voraussichtlichen Bedarf abgestellt.191 Weiters wurde in dieser VO neben bautechnischen Anforderungen auch das Mindestausmaß der Stellplätze festgelegt.192
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RV 45 Blg 27. GP 52. ZB: In einer VO nach § 34 wird festgelegt, dass zumindest fünf Abstellplätze und 3 Einstellplätze zu errichten sind. Legt die LReg in ihrer VO jedoch eine Mindestzahl von vier Abstellplätzen und 4 Einstellplätzen fest, so ist die Frage der Mindestzahl von Stellplätzen in der Gemeindeverordnung abschließend geregelt. ZB: Im Verwaltungsakt der Gemeinde wird zwar die Mindestzahl für Abstellflächen (mindestens fünf), aber nicht jene für Einstellplätze festgelegt. Die LReg legt hingegen zehn Stellplätze fest. In diesem Fall sind neben den fünf Abstellplätzen der Gemeinde infolge der VO der LReg noch fünf weitere Stellplätze zu errichten. Da die LReg auf Stellplätze abstellt, kann der Verpflichtete wahlweise fünf Abstelloder Einstellplätze errichten. Eingehend zur unterschiedlichen Anwendung der Verwaltungsakte RV 45 Blg 27. GP 53. RV 45 Blg 27. GP 53. Vgl RV 45 Blg 27. GP 52. Für Einstellplätze werden keine Regelungen getroffen. Vgl § 12 Abs 2 BauG und § 4 Abs 1 StellplatzVO. Stellplätze für Pkws müssen gem § 3 Abs 1 StellplatzVO eine rechteckige Fläche von mindestens 5 x 2,3m aufweisen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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Grundsätzlich bestehen keine gesetzlichen Regelungen für die Ausgestaltung der Stellplätze. Sie können damit in Form von Parkdecks, Tief- oder Parkgaragen oder gewöhnlichen Parkplätzen errichtet werden. Die Gemeindevertretung kann gem § 12 Abs 4 BauG aber im Bebauungsplan oder mittels VO festlegen, dass Stellplätze nur in Form von Gemeinschaftsanlagen errichtet werden dürfen. Gemeinschaftsgaragen sind Flächen, auf denen Stellplätze für mehrere Kraftfahrzeuge untergebracht sind.193 Zulässig ist dies nur, wenn eine solche Vorgehensweise aus Gründen des Verkehrs, des Orts- oder Landschaftsbildschutzes oder des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden erforderlich ist. Die Gemeinde kann aber auch bei der Festlegung der Mindestoder Höchstzahl der Einstellplätze bestimmen, dass diese in Tiefgaragen oder zumindest zweigeschossigen Gebäuden194 zur errichten sind. Mit der Regelung wird vor allem dem sparsamen Bodenverbrauch und dem Orts- oder Landschaftsbildschutz Rechnung getragen. Dies ist insbesondere bei EKZ von Bedeutung. Während sich § 34 auf Einstellplätze bezieht, die zur Deckung der Mindestzahl erforderlich sind, sieht § 12 Abs 5 BauG für Stellplätze, die gerade nicht zur Deckung der Errichtungspflicht nach § 12 Abs 2 und 3 BauG erforderlich sind, eine ähnliche Beschränkung hinsichtlich der Form vor. Die Baubehörde kann für alle oder einzelne Stellplätze die über die Mindestzahl hinausgehen, die Errichtung in zweigeschossigen Gebäuden oder unterirdischen Garagen195 festlegen. Eine Beschränkung der Errichtungsform ist aber nur zulässig, wenn dies aufgrund öffentlicher Interessen erforderlich ist. Als öffentliches Interesse werden hier explizit der Orts- und Landschaftsbildschutz sowie der sparsame Bodenverbrauch genannt. Das Vorliegen der Voraussetzung ist anhand der Baueingabe und der örtlichen Gegebenheiten im Einzelfall zu beurteilen.196 Die Baubehörde kann unter bestimmten Voraussetzungen die Verpflichtung zur Errichtung von Stellplätzen ganz oder teilweise aufschieben (§ 12 Abs 6 BauG). Eine Aufschiebung ist dann zulässig, wenn zum Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung kein entsprechender Bedarf197 besteht und die spätere Errichtung rechtlich und tatsächlich gesichert ist. Gesichert ist die Errichtung dann, wenn die benötigte Fläche für die mögliche spätere Errichtung reserviert wird und dem Bauwerber Verfügungsgewalt über die fragliche Fläche zukommt.198 Der Aufschub kann jederzeit mittels Bescheid widerrufen 193 194
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RV 45 Blg 27. GP 53. Es ist unerheblich ob die Geschosse ober- oder unterirdisch sind. RV 45 Blg 27. GP 54; Kurzinformation der Abt. Raumplanung und Baurecht, Zl. VIIa-100.01 vom 20.10.1999. Bei unterirdische Garagen handelt es sich um Garagengeschosse, bei denen weniger als ein Drittel der Gesamtfläche der Umfassungswände – gerechnet bis Deckenunterkante – unter der Geländeoberfläche liegt (§ 2 lit h StellplatzVO). Die Beurteilung erfolgt im Vorprüfungsverfahren (§ 23 Abs 2 BauG) oder im Baubewilligungsverfahren (§ 28 Abs 2 und 3 BauG). RV 45 Blg 27. GP 53 f. Vgl RV 45 Blg 27. GP 54. RV 45 Blg 27. GP 54.
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werden. Ferner können Erleichterungen oder Ausnahmen von der Errichtungspflicht gewährt werden (§ 12 Abs 7 BauG). Die Schaffung der Stellplätze muss entweder unmöglich oder mit einem wirtschaftlich unvertretbaren Aufwand verbunden sein. Unmöglichkeit kann aufgrund tatsächlicher Umstände oder rechtlicher Gründe gegeben sein. Das Kriterium des wirtschaftlich unvertretbaren Aufwandes ist anhand objektiver Maßstäbe zu messen. Auf Umstände in der subjektiven Sphäre des Bauwerbers kommt es dabei nicht an. Eine Erleichterung liegt etwa vor, wenn die Stellplätze nicht auf dem Baugrundstück oder im Umkreis von 200m errichtet werden müssen oder anstelle von Einstellplätzen auch Abstellplätze errichtet werden können. Wird von der Errichtungspflicht ganz oder zumindest teilweise abgesehen, so liegt eine Ausnahme iS dieser Bestimmung vor.199
C. Projektänderungen Die Erweiterung und sonstige Änderung eines EKZ oder sonstigen Handelsbetriebes ist grundsätzlich nur auf besonders gewidmeten Flächen zulässig. Dabei müssen die Selben Voraussetzungen (§ 15 Abs 8) wie bei der Errichtung gegeben sein. Ausnahmen gelten nur für EKZ und sonstige Handelsbetriebe die ihren Standort in Kerngebieten haben (§ 15a Abs 9). Sonderregelungen bestehen für Handelsbetriebe die bereits vor der Novellierung des RPG im Jahre 2006 nach den damals geltenden Raumordnungsvorschriften rechtmäßig errichtet wurden.
1. Änderung bestehender Handelsbetriebe vor der RPG-Nov 2006 Durch die Zusammenfassung der Warengruppen und die Neuregelung der EKZ-Schwellenwerte mit der RPG-Nov 2006 bestehen Handelsbetriebe bzw EKZ die nicht den Voraussetzungen nach § 15 entsprechen. In § 59 Abs 14 bis 17 wurden aufgrund dessen die zur Rechtsanpassung erforderlichen Übergangsbestimmungen aufgenommen. a. EKZ (§ 15 Abs 1 lit a Z 2 und 3 idF LGBl 1999/43200) EKZ für die ein Landesraumplan besteht, der nach dem 31.7.1996201 und mehr als fünf Jahre vor Erlassung der RPG-Nov 2006 erlassen wurde, werden nach § 59 Abs 17 einer flexibleren Nutzung der bestehenden Verkaufsfläche zugeführt. Widmungsrechtlich zulässige Verkaufsflächen für die Warengruppe 199 200
201
Ausführlich dazu RV 45 Blg 27. GP 54. Erfasst sind folglich die Warengruppen „autoaffine Waren“ und „sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs. Die Festlegung dieses Datums erfolgte aufgrund des Umstandes, dass erst durch die RPG-Nov 1996 (LGBl 1996/34) eine Unterteilung der Warengruppe des nicht täglichen Bedarfs in autoaffine Waren und sonstige Waren des nicht täglichen Bedarfs erfolgte.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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„zentrenrelevanten Waren“ dürfen nunmehr als Verkaufsflächen für die Warengruppe „autoaffine Waren“ verwendet werden. EKZ dieses Betriebstyps können damit, mangels Festlegung eines Mindestausmaßes der Verkaufsfläche auch unterhalb des Schwellenwertes gem § 15 Abs 3 lit b liegen. Im Weiteren dürfen Verkaufsflächen für „autoaffine Waren“ (iSd LGBl 1999/43) im Höchstausmaß von 3/8 der Verkaufsfläche für die geltende Warengruppe „sonstige Waren“ verwendet werden. Dies allerdings nur in so weit als das damalige für die Warengruppe festgelegte, höchstzulässige Ausmaß der Verkaufsfläche 600m2 übersteigt. Zu einer Ausdehnung des Ausmaßes der Verkaufsfläche darf es allerdings nicht kommen.202 Ausgenommen von der Regelung sind Lebensmittel. Folglich dürfen diese lediglich in EKZ verkauft werden, für welche von vorneherein die Widmung auf die Warengruppe „sonstige Waren“ beschränkt wurde.203 Die Festlegung des Mindestausmaßes der Verkaufsfläche von 600m2 erfolgte im Hinblick auf den für „sonstige Waren“ geltenden Schwellenwert. Erst ab Überschreitung dieses Schwellenwerts gelten besondere raumordnungsrechtliche Erfordernisse für EKZ. b. Handelsbetriebe Besondere Regelungen bestehen auch für Handelsbetriebe welche auf Flächen errichtet wurden, die den nunmehr gesetzlich normierten Widmungserfordernissen nicht mehr entsprechen. Der Grund dafür liegt in der Änderung der Schwellenwerte für EKZ und der dadurch bewirkten Überschreitung dieser durch Handelsbetriebe, die im Zeitpunkt ihrer Errichtung unterhalb der damals geltenden Schwellenwerte lagen. Für diese rechtmäßig bestehenden Handelsbetriebe normiert § 59 Abs 16 eine Pflicht zur Widmung der gegenständlichen Fläche als besondere Fläche für EKZ innerhalb der gesetzlich festgelegten Frist.204 Die Widmung erfolgt mittels Änderung des FlWPl durch die Gemeinde. Selbiges gilt auch für Handelsbetriebe die schon bisher die EKZSchwellenwerte überschritten haben und über keine dementsprechende Widmung verfügen.
2. Änderung bestehender Handelsbetriebe nach der RPG-Nov 2006 Die Änderung von EKZ und sonstigen Handelsbetrieben205 ist grundsätzlich nur auf Grundflächen zulässig für die nach dem Landesraumplan eine besondere Widmung besteht. Zudem darf das im FlWPl festgelegte Höchstausmaß der Verkaufsfläche nicht überschritten und das festgelegte Mindestmaß der baulichen Nutzung nicht unterschritten werden. Von einer Änderung ist dann auszugehen, wenn ein EKZ erweitert wird oder entsteht, eine bisher ander202 203 204 205
RV 10 Blg 28. GP 11. Dies dient vor allem der Sicherstellung der Nahversorgung. Die Widmungsänderung hat bis spätestens 31.12.2007 zu erfolgen. Für sonstige Handelsbetriebe vgl den Verweis in § 15a Abs 4.
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weitig verwendete Anlage nunmehr als EKZ gebraucht oder der Betriebstyp des EKZ geändert wird. a. Erweiterung von EKZ Für die Beurteilung der Erweiterung eines EKZ ist primär das zulässige Höchstausmaß der Verkaufsfläche maßgeblich. Gem § 15 Abs 8 darf dieses nicht überschritten werden. Demzufolge ergeben sich hinsichtlich der Erweiterung keine Probleme, wenn das im FlWPl festgelegte Höchstausmaß noch nicht ausgeschöpft wurde und durch die Baumaßnahmen auch nicht überschritten wird. Eine Erhöhung der Verkaufsfläche bis zum festgelegten Höchstausmaß ist in jedem Fall zulässig. Übersteigt die beabsichtigte Erweiterung allerdings das Höchstausmaß, so ist gem § 15 Abs 8 lit b die Änderung eines EKZ nicht zulässig. Darüber hinaus darf das per VO festgelegte Mindestmaß der baulichen Nutzung nicht unterschritten werden. Damit ist auch bei einer Erweiterung eines EKZ auf eine flächensparende Verbauung hinzuwirken. Im Weiteren kann hier auf die Ausführung zum Mindestmaß der baulichen Nutzung verwiesen werden.206 Eine Ausnahme von den Voraussetzungen nach § 15 Abs 8 besteht für EKZ die in Kerngebieten errichtet wurden. Für diese EKZ ist eine Sonderwidmung nicht erforderlich, sofern die Verkaufsfläche insgesamt 1.500m2 und die Lebensmittelverkaufsfläche 600m2 nicht überschreitet. Selbiges gilt auch für Anlagen die bisher zu anderen Zwecken verwendet wurden und nunmehr als EKZ ausgestaltet und benützt werden. Zusätzlich bedarf es hier noch einer Widmung der betreffenden Grundfläche nach dem Landesraumplan als besondere Fläche für EKZ und einer eventuellen Beschränkung auf einzelne Warengruppen sofern dies nach den für die Raumplanung maßgeblichen Verhältnissen erforderlich ist. Ferner sind die für die einzelnen Warengruppe geltenden Schwellenwerte zu beachten. Die Entstehung eines EKZ liegt etwa dann vor, wenn ein die Schwellenwerte nicht überschreitender Handelsbetrieb oder eine anderweitig benutzte Anlage nunmehr den Charakter eines EKZ aufweist und als solches verwendet wird. Die Erweiterung eines EKZ bedarf in jedem Fall einer Baubewilligung nach § 18 Abs 1 BauG. Wird eine neue Sonderfläche für EKZ benötigt bzw geschaffen bedarf es neben der Änderung des maßgeblichen Landesraumplans auch einer Änderung des FlWPl und Bebauungsplans. Hinsichtlich der Erweiterung der Lebensmittelverkaufsfläche findet sich in § 15 keine Regelung. Es ist davon auszugehen, dass eine solche Erweiterung grundsätzlich zwar zulässig ist, aber in Anlehnung an die Erweiterung der Verkaufsfläche insgesamt das im Landesraumplan oder FlWPl festgelegte Höchstausmaß nicht überschritten werden darf. Wurde keine Höchstausmaß
206
Siehe IV.B.1.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
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festgesetzt, so ist die Bewertung der Erweiterung allein anhand der bevölkerungsrechtlichen Kriterien vorzunehmen.207 b. Änderung des Betriebstyps Wie bei der Erweiterung eines EKZ müssen auch bei der Änderung des Betriebstyps die Voraussetzungen des § 15 Abs 8 vorliegen. Eine Änderung ist demzufolge nur zulässig, wenn eine besondere Widmung besteht und das im FlWPl festgelegten Höchstausmaßes der Verkaufsfläche sowie das Mindestmaß der baulichen Nutzung eingehalten werden. Wurde die Widmung für ein EKZ nur eingeschränkt auf den Verkauf bestimmter Waren für zulässig erklärt, besteht grundsätzlich die Möglichkeit den festgelegten Betriebstyp zu ändern. Die Änderung des Betriebstyps stellt insofern kein Problem dar, als im RPG keine Zonenbeschränkungen für die einzelnen Betriebstypen bestehen. Bei einer Einschränkung der Widmung auf einen bestimmten Betriebstyp (Warengruppe) ist im Fall der Änderung des Typs zuvor der Landesraumplan zu ändern. Die Änderung des Betriebstyps bedarf einer Baubewilligung, da es sich dabei um eine Änderung des Verwendungszecks eines Gebäudes iSd § 18 Abs 1 lit b BauG iVm § 2 Abs 1 lit p BauG208 handelt. Die Änderung kann wesentliche Auswirkungen auf die widmungsrechtliche Zulässigkeit haben.209 c. Handelsbetriebe Werden die Verkaufsflächen von Handelsbetrieben erweitert, ist darauf zu achten ob infolge der Erweiterung die EKZ-Schwellenwerte bzw der Schwellenwert für sonstige Handelsbetriebe überschritten wird. Handelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von über 300m2 dürfen, außerhalb von Kerngebieten, nur auf speziell gewidmeten Flächen nach § 15a Abs 1 errichtet und erweitert werden. Überschreitet der Handelsbetrieb mit der geplanten Erhöhung der Verkaufsfläche diesen Wert, so ist eine Errichtung nur zulässig, wenn die gegenständliche Grundfläche als besondere Fläche für sonstige Handelsbetriebe gem § 15a gewidmet wird. Die spezielle Widmung entfällt wiederum für Handelsbetriebe die im Kerngebiet rechtmäßig errichtet wurden und die gesetzlich ausdrücklich normierten Schwellenwerte nicht überschreiten. Eine Sonderflächenwidmung für EKZ ist erforderlich, wenn durch die Erhöhung der bisherigen Verkaufsfläche die für die Begründung der EKZ-Eigenschaft
207 208
209
Ausführlich unter IV.B.1.a. Bei einer wesentlichen Änderung der Verwendung eines Gebäudes handelt es sich gem § 2 Abs 1 lit p BauG um eine Verwendungsänderung, die auf die Zulässigkeit des Gebäudes nach den bau- oder raumplanungsrechtlichen Vorschriften von Einfluss sein kann. Siehe dazu Germann/Hämmerle, Vorarlberger Baugesetz, 29.
322
Vorarlberg
maßgeblichen Schwellenwerte überschritten werden. In diesem Fall bedarf es ferner der Zulässigerklärung der Widmung nach einem Landesraumplan.210 Bei einer Erweiterung eines sonstigen Handelsbetriebs müssen nach § 15a Abs 4 darüber hinaus die sonstigen Voraussetzungen des § 15 Abs 8 vorliegen. Folge dessen darf auch in diesem Fall das festgelegte Höchstausmaß der Verkaufsfläche nicht überschritten und das Mindestmaß der baulichen Nutzung nicht unterschritten werden.211 Für die Erhöhung des Verkaufsflächenausmaßes von bestehenden Handelsbetrieben ist in jedem Fall eine Baubewilligung nach § 18 Abs 1 BauG erforderlich. Bei der Widmung von besonderen Flächen für EKZ oder sonstige Handelsbetriebe sind ferner FlWPl und Bebauungspläne entsprechend zu ändern. Ebenso wie bei EKZ kann auch bei sonstigen Handelsbetrieben die Widmung auf Warengruppen nach § 15 Abs 1 lit a beschränkt werden (§ 15a Abs 1). Soll nun der in der Widmung festgelegte Betriebstyp durch den Verkauf anderer Waren geändert werden, so bedarf es zur Zulässigkeit einer Änderung der betreffenden Widmung im FlWPl der Gemeinde.
210
211
Bei Handelsbetrieben ist ansonsten die Erlassung eines Landesraumplans nicht erforderlich. Ausführlich dazu vgl die Ausführungen zur Erweiterung von EKZ unter IV.C.2.a.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
323
Anlage: Projektbezogene Landesraumpläne LGBl
Gemeinde
Betriebstyp
Verkaufsfläche in m2
54/1993
Dornbirn, Rankweil, Vandans Bludenz, Dornbirn Bregenz, Lustenau Bregenz, Frastanz
autoaffine Waren Lebensmittel autoaffine Waren
5.000 m2 2.600 m2 10.000 m2
auto/innenstadt/ Lebensmittel autoaffine Waren Lebensmittel Lebensmittel
1.200 m2
autoaffine Waren autoaffine Waren autoaffine Waren autoaffine Waren Lebensmittel Innenstadtrelevant autoaffine Waren autoaffine Waren autoaffine Waren Lebensmittel autoaffine Waren Innenstadtrelevant autoaffine Waren autoaffine Waren Lebensmittel autoaffine Waren Innenstadtrelevan Lebensmittel autoaffine Waren Lebensmittel auto/innenstadt Innenstadtrelevant Lebensmittel Innenstadtrelevant Innenstadtrelevant autoaffine Waren Lebensmittel Innenstadtrelevant Lebensmittel auto/innenstadt Lebensmittel auto/innenstadt autoaffine Waren auto/innenstadt/ Lebensmittel
5.000 m2 5.100 m2 6.800 m2 4.500 m2 2.968 m2 2.150 m2 6.828 m2 10.000 m2 10.000 m2 400 m2 3.700 m2 200 m2 8.500 m2 3.350 m2 600 m2 1.500 m2 1.000 m2 550 m2 5.000 m2 1.500 m2 3.500 m2 2.200 m2 565 m2 310 m2 800 m2 1.200 m2 1.200 m2 2.400 m2 600 m2 1.000 m2 600 m2 400 m2 10.000 m2 1.700 m2
15/1994 6/1995 36/1995 32/1996 55/1996 13/1997 34/1998 12/1999 4/2000
Schruns, Gaschurn Rankweil Dornbirn Lauterach Bürs Bürs
5/2000 6/2000 15/2000
Hohenems Lustenau Hohenem
16/2000 17/2000 18/2000
Dornbirn Hohenems Feldkirch
32/2000 4/2002 5/2002
Hittisau Dornbirn Schruns
58/2002 57/2003
Egg Ludesch
58/2003
Rankweil
2/2004
Feldkirch
3/2004
Alberschwende
4/2004
Bezau
37/2004 44/2005
Dornbirn Frastanz
10.000 m2 1.500 m2 1.300 m2
Roland Winkler
Wien I. II. III. IV.
V.
Abriss über die landesspezifische historische Entwicklung............................. Instrumentarien .................................................................................................... Verfahren bei Festsetzung und Abänderung der Pläne.................................... Bauflächen für Handelsbetriebe.......................................................................... A. Grundlagen .................................................................................................... B. Grünland ........................................................................................................ C. Wohngebiete .................................................................................................. D. Gartensiedlungsgebiete................................................................................. E. Gemischte Baugebiete................................................................................... F. Industriegebiete ............................................................................................. G. Sondergebiete:................................................................................................ H. Weitere Widmungskategorien ..................................................................... Sonderregeln für Einkaufszentren ...................................................................... A. Definition und Abgrenzung der Einkaufszentren..................................... 1. Begriffsbestimmung ............................................................................... 2. Bestimmungstätigkeiten ........................................................................ 3. Flächenmaß............................................................................................. 4. Umgehungsproblematik........................................................................ 5. Branchen und Ausnahmen .................................................................... B. Einkaufszentren und Raumordnung........................................................... C. Einkaufszentrenwidmung ............................................................................ 1. Allgemein ................................................................................................ 2. Voraussetzungen .................................................................................... 3. Flächenbegrenzung ................................................................................ D. Geschäftsstraßenwidmung und Einkaufszentren ...................................... 1. Allgemein ................................................................................................ 2. Ausweisung von Geschäftsstraßen und Zulässigkeit von Einkaufszentren..................................................................................................... 3. Ausweisung eines Einkaufszentrenverbots? ....................................... 4. Ausweisung einer Höchstgeschoßzahl für Einkaufszentren............. E. „Fachmarktwidmung“ .................................................................................... 1. Allgemein ................................................................................................ 2. Definition und Abgrenzung des „Fachmarkts“.................................. 3. Voraussetzungen der „Fachmarktwidmung“ ..................................... F. Zusammenfassung .........................................................................................
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Wien
I. Abriss über die landesspezifische historische Entwicklung Wien hat kein eigenes Raumordnungsgesetz, die entsprechenden Regelungen finden sich in der Wiener Bauordnung1. Die BauO geht auf das Jahr 1929 zurück2 und wurde 19763 in größerem Umfang novelliert. Insbesondere in den letzten beiden Jahrzehnten erfolgten zahlreiche Novellen, die unterschiedliche Bereiche betroffen haben. Die Novelle 1976 brachte auch die ersten Sonderbestimmungen für Einkaufszentren; diese wurden mit der Großbauvorhabennovelle 20014 in eine neue Fassung gebracht und auch inhaltlich stark verändert. Die raumordnungsrechtlichen Bestimmungen für Handelsbetriebe einschließlich Einkaufszentren sind nach der BauO trotz zahlreicher offener Fragen von vergleichsweise geringer Komplexität und Regelungsintensität.5 Die Entwicklung bietet wenig Aufschluss über den Regelungsinhalt und muss daher nicht im Detail dargestellt werden.
II. Instrumentarien Für die Raumordnung unterscheidet sich Wien in zweierlei Hinsicht grundlegend von den anderen Ländern. Einerseits ist Wien Land und Gemeinde, andererseits ist primär städtischer bzw stadtnaher Raum Gegenstand der Planung. Diesem Umstand trägt auch die Einbeziehung des Raumordnungsrechts in die BauO Rechnung. Als Planungsinstrument stehen die Flächenwidmungspläne gem § 4 zur Verfügung. Sie haben nach § 4 Abs 1 „in großen Zügen darzustellen, nach welchen Grundsätzen der geordnete Ausbau der Stadt vor sich gehen soll und die Bebauungspläne ... zu verfassen sind“. Die Bebauungspläne haben nach § 5 Abs 1 „darzustellen, ob bzw in welcher Weise die von den Flächenwidmungsplänen erfassten Grundflächen... bebaut werden dürfen...“. Die BauO sieht keine gestufte Planungshierarchie vor. Insoweit gibt es auch keine weitergehende überörtliche Planung für den Landesraum, da dieser größtenteils mit dem Stadtgebiet zusammenfällt und es auch nur eine behördliche Planungsebene gibt.
1
2 3 4 5
Der offizielle Gesetzestitel idF Stadtgestaltungsnovelle LGBl 1996/44 lautet „Wiener Stadtentwicklungs-, Stadtplanungs- und Baugesetzbuch (Bauordnung für Wien – BauO für Wien)“. Paragraphen ohne nähere Bezeichnung sind im Folgenden solche der BauO. Stammfassung LGBl 1930/11 idF zuletzt 2007/31. LGBl 1976/18. LGBl 2001/90; vgl dazu Kirchmayer, Novellen, 89 ff. Zum Vergleich der Regelungen Jahnel, Allgemeiner Teil, 7 ff; Kanonier, Regelungen.
II. Instrumentarien
327
In Einzelaspekten hat sich aber dennoch eine gewisse Stufung der Planung herausgebildet. Einerseits besteht eine informelle Planung in den Stadtentwicklungsplänen, die von der zuständigen Magistratsabteilung ausgearbeitet werden. Diese Pläne sind nicht rechtsverbindlich und dienen der politischen Orientierung, die in noch allgemeinerer Weise in Strategieplänen aufscheint. Daneben bestehen auch spezielle Pläne zu Themen wie etwa Verkehr, Parkraum udgl.6 Unter der Ebene der Flächenwidmungspläne finden sich bestimmte raumplanerische Festlegungen auch in den Bebauungsplänen nach § 5, vor allem für Einkaufszentren. Die §§ 7 ff sehen verschiedene Sonderwidmungen vor. Wohnzonen (§ 7a), Zonen für Großbauvorhaben (§ 7b), Einkaufszentren (§ 7c), Geschäftsstraßen (§ 7e) und Hochhäuser (§ 7f)7 können in den Bebauungsplänen ausgewiesen werden; Schutzzonen nach § 7 können in den Flächenwidmungsplänen und den Bebauungsplänen vorgesehen werden. Die damit in Ansätzen feststellbare gestufte Planung erfolgt allerdings nach keinem klaren Konzept. Die übergeordnete Planungsstufe ist rechtlich nicht verankert8. Auch die Ausgliederung einzelner Planungsfestlegungen in die Bebauungspläne folgt eher dem Muster von Einzellösungen als einem Gesamtkonzept. Entschärft wird dieses Problem durch die Möglichkeit, nach § 5 Abs 8 die Flächenwidmungspläne und die Bebauungspläne für bestimmte Gebiete in einem Plan zusammenzufassen. Hingewiesen sei darauf, dass Flächenwidmungspläne (§ 4 Abs 3) und Bebauungspläne (§ 5 Abs 7) „für verschiedene übereinanderliegende Räume desselben Plangebietes gesonderte Widmungen ausweisen“ können. Planungsbehörde ist der Gemeinderat (§ 1 Abs 1). Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne werden in § 1 Abs 1 ausdrücklich als Verordnungen qualifiziert. Nach § 4 Abs 1 begründen die Flächenwidmungspläne „unmittelbar weder Rechte noch Verpflichtungen“. Diese Aussage ist nicht ganz klar. Es handelt sich bei den Flächenwidmungsplänen um außenwirksame Planungsakte; ansonsten wäre auch die Verordnungsform nicht erforderlich. Gemeint ist wohl, dass sich „Rechte“ und „Verpflichtungen“ erst über die zulässigen Nutzungen gem § 69 bzw über Bebauungspläne und Genehmigungen ergeben.
6 7 8
9
Vgl die Übersicht unter http://www.wien.gv.at/stadtentwicklung. Eingefügt mit LGBl 2006/10. Wenn man von der Datenerhebung für „Grundlagen für die Stadtplanung und die Stadtentwicklung“ in § 2a absieht. So Geuder/Hauer, Wiener Bauvorschriften, Anm 1 zu § 4 BauO.
328
Wien
III. Verfahren bei Festsetzung und Abänderung der Pläne Die Festlegungen der Flächenwidmungs- und Bebauungspläne bestimmen die zulässigen Nutzungsarten. Eine Änderung der Nutzung ist daher nur im Rahmen der Pläne zulässig; darüber hinaus gehende Änderungen bedürfen entsprechender Änderungen der Pläne. Vereinzelt spricht die BauO nur von der „Errichtung“ bestimmter Bauten. § 7c Abs 2 etwa erklärt die Errichtung von Einkaufszentren in bestimmten Widmungskategorien für zulässig; in § 7e Abs 2 heißt es dagegen für Geschäftsstraßen, dass Einkaufszentren zulässig „sind“. Die Abweichungen in der Wortwahl dürfen nicht überbetont werden, vor allem da auch der Errichtungsbegriff nicht klar definiert ist. Aus den Bestimmungen über die Baubewilligungen und Bauanzeigen (§§ 60 ff) geht hervor, dass natürlich auch Umbauten, Zubauten udgl die Nutzungsbeschränkungen zu beachten haben. Dies wird idR auch für den (eher unwahrscheinlichen) Fall von Verwendungsänderungen ohne bauliche Veränderungen gelten, da nach § 60 Abs 1 lit a und lit c auch eine Änderung der Raumwidmung zur Bewilligungspflicht führt. Diese Raumwidmungen bilden wiederum einen Bestandteil der im Bauverfahren einzureichenden Baupläne (§ 64 Abs 1 lit b). Das Verfahren der Planung und Planungsänderung ist im Wesentlichen in § 2 geregelt, und zwar sowohl für Flächenwidmungspläne als auch Bebauungspläne. Abänderungen dürfen nach § 1 Abs 4 nur aus dort demonstrativ angeführten wichtigen Gründen vorgenommen werden. Die Planentwürfe sind vom Magistrat unter Berücksichtigung der Gegebenheiten und Planungsziele auszuarbeiten und als Antrag an den Gemeinderat zu leiten. § 2 Abs 2 bis 5 sehen unterschiedliche Stellungnahmerechte (betroffene Gebietskörperschaften, Nachbargemeinden und Bezirksvertretungen) sowie eine Begutachtung durch den in § 3 geregelten Fachbeirat für Stadtplanung und Stadtgestaltung vor. Nach § 2 Abs 5 hat der Magistrat die Planentwürfe auch sechs Wochen zur öffentlichen Einsicht aufzulegen. Innerhalb der Auflagefrist können von interessierten Personen und den in § 2 Abs 6 genannten Interessenvertretungen und der Wiener Umweltanwaltschaft schriftlich Stellungnahmen beim Magistrat eingebracht werden. Die Stellungnahmen sind unverbindlich; lediglich mit dem Gutachten des Fachbeirats für Stadtplanung und Stadtgestaltung verbindet sich allenfalls eine besondere Begründungspflicht für abweichende Anträge des Magistrats. Bei einer mit einer qualifizierten Mehrheit der Bezirksvertretung beschlossenen Stellungnahme ist im Fall des Abweichens eine neuerliche Befassung vorgesehen (§ 2 Abs 9). Die eingehenden Verfahrensregeln ersetzen teilweise eine materielle Determinierung, die sich nur auf die sehr offenen Planungsziele stützen kann. Die „Legitimation durch Verfahren“ ist darüber hinaus in der BauO von be-
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
329
sonderer Bedeutung, da mangels einer strukturierten Planungshierarchie besonders große Spielräume bestehen.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe A. Grundlagen § 4 listet die in Flächenwidmungsplänen möglichen Widmungskategorien auf. Die zulässigen Nutzungen ergeben sich aus § 6 und den nach § 5 zu erlassenden Bebauungsplänen. Eine besondere Widmung für Handelsbetriebe ist nicht vorgesehen, wenn man von den Sonderregeln für Einkaufszentren absieht.10 Von allgemeiner Bedeutung sind auch zwei mögliche Inhalte der Bebauungspläne. Nach § 5 Abs 4 lit m können Emissionsgrenzen festgelegt werden. Darüber hinaus können auf Grund § 6 Abs 16 auch Emissionsgrenzen für die einzelnen Widmungsgebiete im Verordnungsweg festgelegt werden. Nach § 5 Abs 4 lit w kann die Errichtung von Büro- und Geschäftshäusern iSd § 118 untersagt werden. Die folgende Darstellung zieht die Bestimmungen der §§ 4 bis 6 nach Widmungskategorien zusammen, wobei die „Verkehrsbänder“ außer Betrachtung bleiben. Die drei relevanten Kategorien sind Grünland, die vier Baulandkategorien (Wohngebiete, Gartensiedlungsgebiete, gemischte Baugebiete, Industriegebiete) und die Sondergebiete.
B. Grünland Die Widmungskategorien des Grünlands samt Unterkategorien nach § 4 Abs 2 sind: a) ländliche Gebiete b) Erholungsgebiete 1. Parkanlagen 2. Kleingartengebiete 3. Kleingartengebiete für ganzjähriges Wohnen 4. Sport- und Spielplätze 5. Freibäder 6. Grundflächen für Badehütten 7. sonstige Grundflächen für Volksgesundheit und Erholung c) Schutzgebiete 1. der Wald- und Wiesengürtel 2. Parkschutzgebiete; d) Friedhöfe; e) Sondernutzungsgebiete 10
Zu diesen unten V.
330
Wien
Nach § 5 Abs 4 lit d können die Bebauungspläne die bauliche Ausnützbarkeit der Grünlandwidmungen festlegen. Die Möglichkeiten der baulichen Nutzung sind allerdings stark eingeschränkt; dies ergibt sich teils aus den weiteren Angaben zur Widmungskategorie in § 4 und den Ausführungen zu den jeweiligen Aufgaben der Bebauungspläne in § 5, primär aber aus den zulässigen Nutzungen nach § 6. Im Überblick ist Folgendes festzuhalten: Für „ländliche Gebiete“ ist nach § 6 Abs 1 nur die Errichtung von Gebäuden oder Anlagen für land- und forstwirtschaftliche und öffentliche Zwecke zulässig. In Erholungsgebieten sind nach § 6 Abs 2 im Wesentlichen nur Anklagen zulässig, „die der Erholung und der Gesundheit dienen“. Im „Wald- und Wiesengürtel“ bestimmt sich die Nutzung nach § 6 Abs 3 iVm § 5 Abs 4 lit n; demnach können nach Maßgabe des Bebauungsplans zB Ausflugsgaststätten, Buschenschänken, Aussichtswarten, Bootsvermietungen“ usw für die Erholung suchende Bevölkerung errichtet werden. Handelsbetriebe können wenn überhaupt nur im kleinen Maßstab unter diese Bestimmung subsumiert werden. Für Parkschutzgebiete, Friedhöfe und Sondernutzungsgebiete (vgl § 6 Abs 4 bis 5) kann auch dies ausgeschlossen werden.
C. Wohngebiete In Wohngebieten dürfen nach § 6 Abs 6 nur „Wohngebäude und Bauten, die religiösen, kulturellen oder sozialen Zwecken oder der öffentlichen Verwaltung dienen, errichtet werden.“ Die Errichtung von Handelsbetrieben (unter dem Begriff „Büro- und Geschäftshäuser“) bzw die Unterbringung von Handelsbetrieben (unter dem Begriff „Büro- und Geschäftsräume“) in Wohngebäuden ist zulässig, „wenn sichergestellt ist, dass sie nicht durch Rauch, Ruß, Staub, schädliche oder üble Dünste, Niederschläge aus Dämpfen oder Abgasen, Geräusche, Wärme, Erschütterungen oder sonstige Einwirkungen, Gefahren oder den Wohnzweck beeinträchtigende Belästigungen für die Nachbarschaft herbeizuführen geeignet sind.“ Maßgeblich ist allein die abstrakte Eignung zur Herbeiführung von Gefahren oder Belästigungen. Für die Belästigungen ist (anders als etwa in §§ 74 ff GewO) kein Zumutbarkeitskriterium vorgesehen, allerdings kommt dem Merkmal „den Wohnzweck beeinträchtigend“ eine teils ähnliche Funktion zu. Für Handelsbetriebe kommt als Emissionserreger in erster Linie der von ihnen ausgelöste Verkehr (insbesondere Zulieferer und Kunden) in Betracht, was wohl iSd § 6 Abs 6 auch als „herbeiführen“ zu gelten hat. Wo die Schwelle zur Beeinträchtigung des Wohnzwecks liegt ist abstrakt schwer zu fassen und im Bauverfahren von Sachverständigen zu beurteilen.11 Eine generelle Begrenzung für die Errichtung von Handelsbetrieben etwa nach dem Flächenmaß besteht dadurch nicht; dies wird dadurch bestätigt, dass grundsätz-
11
Vgl auch Geuder/Hauer, Wiener Bauvorschriften, Anm 1 zu § 6.
IV. Bauflächen für Handelsbetriebe
331
lich nach § 7c Abs 2 auch Einkaufszentren in Wohngebieten errichtet werden können. In Wohngebieten können „örtlich begrenzte Teile zusätzlich als Geschäftsviertel ausgewiesen werden“. Die Rechtsfolgen der Ausweisung sind allerdings eher baurechtlicher, nicht raumordnungsrechtlicher Natur (§ 5 Abs 4 lit x, § 6 Abs 10, § 76 Abs 10). Die Zulässigkeit der Errichtung von Handelsbetrieben ist nicht anders als im „herkömmlichen“ Wohngebiet zu beurteilen.
D. Gartensiedlungsgebiete Nach § 6 Abs 7 dürfen in Gartensiedlungsgebieten ua „Gebäude mit Geschäftsräumen für Geschäfte des täglichen Bedarfs“ errichtet werden. Nicht ausdrücklich genannt aber wohl zulässig ist auch die Nutzung von Räumen für Geschäfte des täglichen Bedarfs in Wohn- und allenfalls auch anderen Gebäuden. Größengrenzen udgl sind nicht vorgesehen. Der Begriff „Geschäfte des täglichen Bedarfs“ ist äußerst unbestimmt. Ob Waren (uU auch Dienstleistungen) solche des täglichen Bedarfs sind bestimmt sich in erster Linie nach den (auch veränderlichen) Konsumgegebenheiten. Ob in einem solchen Geschäft in untergeordnetem Umfang auch mit Waren des nicht-täglichen Bedarfs gehandelt werden darf ist dem Wortlaut nach unklar. Gemeint sein dürfte weniger ein Geschäft, das rein dem täglichen Bedarf dient, sondern eine typische Geschäftsform die primär regelmäßig und kurzfristig auftretende Kundenbedürfnisse befriedigt. Die Abgrenzung im Einzelfall ist schwierig. Jedenfalls besteht keine Einschränkung auf den Lebensmittelhandel; der „tägliche Bedarf“ unterscheidet sich trotz starker Überlagerung von der für Einkaufszentren relevanten Kategorie der „Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung“.12 Anders als für Wohngebiete sind für Gartensiedlungsgebiete in § 6 keine Emissionsgrenzen verankert. Zum Teil erklärt sich dies daraus, dass die zulässigen Nutzungen nur wenig emissionsgeneigt sind. Im Übrigen ist auf die allgemeine Regelung zurückzugreifen, dass „Beschränkungen der im festgesetzten Widmungsgebiet zulässigen Emissionen sowie der Ausschluss bestimmter Emissionserreger“ im Bebauungsplan festgesetzt werden können (§ 5 Abs 4 lit m).
E. Gemischte Baugebiete § 6 Abs 8 verbietet für gemischte Baugebiete Gebäude oder Anlagen, „die geeignet sind, durch Rauch, Ruß, Staub, schädliche oder üble Dünste, Niederschläge aus Dämpfen oder Abgasen, Geräusche, Wärme, Erschütterungen oder sonstige Einwirkungen, Gefahren oder unzumutbare Belästigungen für die Nachbarschaft herbeizuführen.“ Im Unterschied zu den Wohngebieten 12
Dazu sogleich unter V.E.
332
Wien
wird hier der Belästigungsschutz durch ein Zumutbarkeitskriterium abgeschwächt und nähert sich damit stärker dem gewerberechtlichen Standard nach §§ 74 ff GewO an. Für Handelsbetriebe ergeben sich daraus keine speziellen Restriktionen. In gemischten Baugebieten können weiters folgende Zusatzwidmungen geschaffen werden: Geschäftsviertel, Betriebsbaugebiete und „Gebiete für friedhofsbezogene Nutzungen“. Letztere Kategorie soll in der Nähe von Friedhöfen nur bestimmte Nutzungen wie Steinmetze, Blumenhändler usw zulassen. Für Geschäftsviertel gilt das oben zu Wohngebieten Gesagte. Betriebsbaugebiete stellen sich dagegen als eine Art reines Gewerbegebiet dar: Nach § 6 Abs 9 dürfen dort „nur Gebäude oder Anlagen für Betriebs- oder Geschäftszwecke aller Art mit Ausnahme von Beherbergungsbetrieben“ errichtet werden. In diesen Gebieten ist also primär die Wohnnutzung ausgeschlossen13, womit der Standard für „unzumutbare Belästigungen für die Nachbarschaft“ erheblich an Restriktivität verliert.
F. Industriegebiete In Industriegebieten dürfen nach § 6 Abs 11 grundsätzlich nur „Gebäude oder Anlagen für Betriebs- oder Geschäftszwecke aller Art mit Ausnahme von Beherbergungsbetrieben errichtet werden“. Wie in Betriebsbaugebieten ist damit die Wohnnutzung größtenteils ausgeschlossen. Ein gesetzlicher Emissionsstandard ist für Industriegebiete nicht vorgesehen; insoweit ist auf § 5 Abs 4 lit m und § 6 Abs 16 zu verweisen. In der Widmung „Industriegebiet“ ist die Errichtung von Handelsbetrieben (einschließlich Einkaufszentren, sofern die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind; vgl § 7c Abs 2) zulässig. Allerdings können im Flächenwidmungsplan Gebiete auch nur „bestimmten Industriezweigen“ oder „bestimmten industriellen Verwendungs- bzw Nutzungsarten“ zugelassen oder auch ausgeschlossen werden. Es kann daher in Industriegebieten Gebiete geben, in denen Handelsbetriebe nicht zulässig sind.
G. Sondergebiete Die Widmungskategorien der Sondergebiete nach § 4 Abs 2 sind: a) Ausstellungsgelände b) Grundflächen für Klär- und Rückstauanlagen c) Grundflächen für Wasserbehälter d) Freistreifen e) Zeltplätze f) Lagerplätze und Ländeflächen g) Gebiete für Betriebe nach der RL 96/82/EG (Seveso-II-Richtlinie) h) sonstige Grundflächen 13
Vgl auch § 6 Abs 13.
V. Sonderregeln für Einkaufszentren
333
Die zulässige Nutzung in Sondergebieten wird in § 6 Abs 14 mit der lapidaren Wendung umschrieben, dass „nur solche Gebäude und Anlagen errichtet werden“ dürfen, „für die das Sondergebiet bestimmt ist.“ Eine Konkretisierung erfolgt in § 6 Abs 12 für Lagerplätze und Ländeflächen. Für Handelsbetriebe scheiden praktisch alle diese Unterkategorien aus.
H. Weitere Widmungskategorien § 5 Abs 4 lit c sieht die Ausweisung von „Geschäftsstraßen“ und „Einkaufszentren“ im Bebauungsplan vor. Da die Widmung von Geschäftsstraßen eng mit der Einkaufszentrenfrage verknüpft ist wird sie im Folgenden unter V. mitbehandelt.
V. Sonderregeln für Einkaufszentren A. Definition und Abgrenzung der Einkaufszentren 1. Begriffsbestimmung § 7c Abs 1 1. Satz definiert „Einkaufszentren“ als „Bauvorhaben mit Räumen, die überwiegend für das Ausstellen und den Verkauf von Waren beziehungsweise für das Erbringen von Dienstleistungen bestimmt sind, soweit die Fläche dieser Räume zusammen mehr als 2.500m2 beträgt.“ Diese Legaldefinition weist mehrere Unklarheiten auf, die zum kleineren Teil aus den verwendeten Begriffen, zum weitaus größeren Teil aber aus der grammatikalischen Konstruktion resultieren. Solche Probleme sind für die Einkaufszentrenbestimmungen der BauO typisch.14 Die Begriffe „Bauvorhaben“ und „Räume“ sind dabei insbesondere im Kontext des baurechtlichen Regelungsgefüges weitgehend unproblematisch. Unter „Bauvorhaben“ fallen gem § 60 nicht nur Neubauten, sondern auch Umbauten, Zubauten udgl. Für „Räume“ findet sich in § 60 Abs 1 lit a folgende Legaldefinition, die auch § 7c Abs 1 zu Grunde zu legen ist: „Ein Raum liegt vor, wenn eine Fläche zumindest zur Hälfte ihres Umfanges von Wänden umschlossen und von einer Deckfläche abgeschlossen ist“. Die in der Definition der Einkaufszentren geforderte Bestimmung für gewisse Tätigkeiten dürfte sich auf „Räume“, nicht auf „Bauvorhaben“ beziehen. Dafür spricht einerseits die größere Nähe des Wortes „Räume“ zum Relativsatz, andererseits das Wiederaufgreifen der Räume im letzten Satzteil.
14
Treffend Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 87: „Die …Einkaufszentrenbestimmungen zeichnen sich insgesamt durch eine gewisse Unverständlichkeit aus.“
334
Wien
2. Bestimmungstätigkeiten § 7c Abs 1 1. Satz umschreibt die Bestimmungstätigkeiten mit „Ausstellen und den Verkauf von Waren“ beziehungsweise dem „Erbringen von Dienstleistungen“. Warenausstellung und -verkauf erfassen den klassischen Handelsbetrieb. „Waren“ sind hier wohl nur als körperliche Sachen zu verstehen; dies ergibt sich neben dem herkömmlichen Wortverständnis auch aus den offenbar unterschiedenen Dienstleistungen wie auch aus der Ausstellbarkeit der Waren. Reine Ausstellungstätigkeiten dürften dagegen nicht erfasst sein; allein dafür genutzte Räume sind nicht zu berücksichtigen.15 Wenn die ausgestellten Waren allerdings (uU auch in einem anderen Raum) zum Verkauf bestimmt sind, so wird wohl ein hinreichend enger Zusammenhang bestehen, der unter „Ausstellen und Verkauf“ subsumiert werden kann. Dagegen dürften Messen entgegen dem reinen Wortlaut nicht unter die Bestimmungstätigkeiten fallen, da § 7b Abs 3 ausdrücklich auch „Ausstellungs- und Messezentren“ den Regelungen über Großbauvorhaben unterstellt, während hinsichtlich Einkaufszentren auf § 7c verwiesen wird. Das „Erbringen von Dienstleistungen“ wird als Alternative dazugesetzt; es bedarf dem Wortlaut nach keiner Verbindung zu einem Handelsbetrieb. Es wäre demnach nicht nur zB der Gastronomiebetrieb oder Telekommunikationsdienstleister in einer Baulichkeit mit zumindest einem Handelsbetrieb für die Raumerfassung zu berücksichtigen; auch ein reines Dienstleistungszentrum könnte als „Einkaufszentrum“ iSd § 7c Abs 1 1. Satz gelten. Dies entspricht zwar nicht unbedingt dem allgemeinen Sprachgebrauch, lässt sich aber anders als bei den „Ausstellungs- und Messezentren“ systematisch nicht gänzlich ausschließen. § 7b Abs 3 führt für Großbauvorhaben Veranstaltungen an, die auch als Dienstleistungstätigkeiten begriffen werden können (Theater, Kino usw); dies wäre zumindest teilweise überflüssig, da sie unter einen auf reine Dienstleistungsbetriebe erweiterten EKZ-Begriff fallen würden. Weiters spricht gegen die weite Auslegung, dass damit uU auch große Banken- und Versicherungsgebäude erfasst werden könnten, da auch deren Räume für das „Erbringen von Dienstleistungen“ bestimmt sind.16 Dagegen spricht auch die frühere Fassung der Bestimmung in § 6 Abs 18, die zwar ebenfalls Dienstleistungen einbezog, aber die „Räume“ genauer fasste als „Verkaufsräume, Betriebsräume und Lagerräume“. Dass eine Ausdehnung auf reine Dienstleistungsbetriebe beabsichtigt gewesen wäre, geht auch aus den Materialien zur Großbauvorhabennovelle 200117 nicht hervor. Reine Lagerräume sind allerdings nicht mehr unter den Wortlaut der novellierten Bestimmung subsumierbar.
15 16 17
Ebenso wohl Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 87. Vgl auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 87 mit dem Beispiel „Ärztehaus“. LGBl 2001/90; vgl zum Regelungsmotiv die EB bei Geuder/Hauer, Wiener Bauvorschriften vor Anm 1 zu § 7b und vor Anm 1 zu § 7c.
V. Sonderregeln für Einkaufszentren
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Außerdem sind im Raumordnungsrecht üblicher Weise Dienstleistungsbetriebe für die Qualifizierung von Einkaufszentren nur dann relevant, wenn sie in Zusammenhang mit Handelsbetrieben stehen.18 Die von anderen Landesgesetzgebern verwendeten Begriffe sind hier insoweit von Bedeutung, als sie dem allgemeinen Sprachgebrauch entsprechen und ihn konkretisieren. Letztlich wird daher die Wendung „beziehungsweise für das Erbringen von Dienstleistungen bestimmt“ so zu verstehen sein, dass das „beziehungsweise“ sich auf das Erbringen von Dienstleistungen im Zusammenhang mit den vorgenannten Handelstätigkeiten bezieht. Eine weitere Präzisierung hat dahingehend zu erfolgen, dass das „Erbringen von Dienstleistungen“ wohl so zu verstehen ist, dass es ähnlich einem Handelsbetrieb im Rahmen eines Kundenverkehrs erfolgt. Flächen ohne Kundenverkehr (zB Callcenter, Büros für interne Verwaltungstätigkeiten) sind daher nicht erfasst. Die BauO geht unter Berücksichtigung der eben angeführten Argumente wohl nach wie vor vom typischen auf Handelstätigkeiten ausgerichteten Einkaufszentrum aus, umschreibt dieses aber derart eigenwillig dass die Regelung für atypische Gestaltungen zum Mysterium wird. Für den gegenständlichen Beitrag sind diese Abgrenzungsfragen nicht weiter zu verfolgen, da er sich mit den insoweit nicht zweifelhaften Regelungen für Handelsbetriebe zu befassen hat.
3. Flächenmaß Für die Flächengrenze von 2.500m2 sind nur Räume zu berücksichtigen, die „überwiegend“ den Bestimmungstätigkeiten zugeordnet sind. „Überwiegend“ ist dabei wohl als „über 50%“ zu verstehen, wofür Flächen für unterschiedliche Bestimmungstätigkeiten zusammenzurechnen sind. Solche Räume sind dann trotz untergeordneter anderweitiger Nutzung im vollen Maß anzurechnen. Nicht einzurechnen sind dagegen andere Flächen, wie etwa Erschließungsflächen (Stiegen, Wege) oder andere Räume (Sanitärräume, Personalräume, Büros für interne Verwaltungstätigkeiten usw). Ebenso haben Flächen außer Anschlag zu bleiben, die mangels Geschlossenheit keinen „Raum“ bilden (insbesondere Freiflächen vor dem Bauvorhaben, Terrassen usw), auch wenn dort Bestimmungstätigkeiten entfaltet werden.19 Bewegungsräume zwischen Regalen und Kassenbereiche dienen wohl ebenfalls den Bestimmungstätigkeiten. Darüber hinaus spricht hier aber schon das Abstellen auf „Räume“ und nicht unmittelbar auf „Flächen“ dafür, solche Flächen dazuzählen, da sie idR weder räumlich separiert sind noch gegenüber den Verkaufsflächen udgl überwiegen werden. Dasselbe gilt für Flächen hinter
18
19
Vgl Jahnel, Allgemeiner Teil, 14; Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 92 f; dies wird von Kanonier, Regelungen 181, ohne Weiteres auch für Wien angenommen. Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 87.
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Verkaufstresen oder bei Kassen, auch wenn sie für die Kunden unzugänglich sind.
4. Umgehungsproblematik Nach § 7c Abs 1 2. Satz gelten „zwei oder mehrere Bauvorhaben mit derartig genutzten Räumen ... als einziges Einkaufszentrum, wenn sie funktional (zB durch gemeinsame Anlagen zum Einstellen von Kraftfahrzeugen, innere Erschließung, Verbindungen von Gebäuden) miteinander verbunden sind und die Fläche der Räume insgesamt mehr als 2.500m2 beträgt.“ Die Bestimmung soll Umgehungsversuchen durch Aufteilung der Flächen auf mehrere Bauvorhaben entgegenwirken.20 Die funktionale Verbindung bezieht sich dem Wortlaut nach auf die „Bauvorhaben“, nicht aber auch auf die dort entfalteten Tätigkeiten. Eine gemeinsame Verwaltung, gemeinsame Werbetätigkeit oder die Abstimmung des Branchenmixes spielen demnach keine Rolle. Auch die Beispiele der demonstrativen Aufzählung beziehen sich durchwegs auf bauliche Zusammenhänge, nicht aber auf wirtschaftliche. Eine ähnliche Funktion hat § 7d, der auf eine Mischverwendung von Bauvorhaben für Einkaufszentren und Zwecke von Großvorhaben abstellt („Mehrzweckbauten“). Die für die jeweiligen Bestimmungstätigkeiten bestimmten Räume sind zusammenzurechnen, wenn eine funktionale Verbindung besteht; die „funktionale Verbindung“ deckt auch den Fall ab, dass es sich um ein Bauvorhaben mit Räumen für unterschiedliche Zwecke handelt. Wird für diese Zwecke insgesamt die Fläche von mehr als 2.500m2 überschritten oder sind für diese Zwecke mehr als 30 Pflichtstellplätze21 vorzusehen, so erfolgt eine Zuordnung zu den Großbauvorhaben oder den Einkaufszentren je nach dem flächenmäßig22 „überwiegenden“ Zweck. IVm den Zwecken eines Großbauvorhabens kann daher ein Einkaufszentrum auch dann vorliegen, wenn mehr als 1250m2 für Tätigkeiten iSd § 7c Abs 1 vorgesehen sind oder wenn die Fläche für Tätigkeiten iSd § 7c Abs 1 überwiegt, wenn insgesamt mehr als 30 Pflichtstellplätze einzurichten sind. Nach § 36a Abs 3 Wr GaragenG wird für Großbauvorhaben für Veranstaltungszwecke idR je 1 Stellplatz für 50 zugelassene Personen einzurichten sein. Zumindest theoretisch kann daher ein Einkaufszentrum auch mit „Einkaufszentrenflächen“ iSd § 7c Abs 1 von weniger als 1.250m2 vorliegen, sofern die untergeordneten Großbauvorhabenflächen eine entsprechende hohe Zahl von (zusätzlichen) Pflichtstellplätzen verlangen.23
20 21 22
23
Vgl Kirchmayer, Novellen, 90. Vgl §§ 36 ff Wr GaragenG, LGBl 1957/22 idF zuletzt LGBl 2004/33. Der Wortlaut würde auch die Auslegung zulassen, dass sich das „überwiegend“ auf die Zahl der Räume bezieht; dies würde allerdings gerade wieder zu Umgehungshandlungen einladen. Vgl auch Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 88, insb FN 417.
V. Sonderregeln für Einkaufszentren
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5. Branchen und Ausnahmen Die BauO kennt keine Differenzierung der Einkaufszentren nach Warengruppen (zB Lebensmittel und Waren des täglichen Bedarfs, Nahversorgung, autoaffine Güter usw) oder Handelsart (Großhandel, Einzelhandel usw). Grundsätzlich erfasst sind auch Fachmärkte24, die nach § 7c Abs 3 eine QuasiWidmungskategorie auf Bebauungsplanebene bilden. Auf dieser Grundlage kann nämlich festgelegt werden, dass „zur Sicherung der räumlich funktionellen Nahebeziehungen, der zeitgemäßen Bedürfnisse und der sozialen Struktur der Bevölkerung“ nur „Fachmärkte, aber keine Einkaufszentren für Lebensund Genussmittel der Grundversorgung errichtet werden dürfen.“ Auf diese „Fachmarktwidmung“ ist unter E. gesondert einzugehen. § 7c Abs 1 letzter Satz enthält eine Ausnahme für bestimmte Fachmärkte: „Bauvorhaben, die ausschließlich für den Kraftfahrzeug-, Landmaschinenoder Baumaschinenhandel bestimmt sind“ gelten nicht als Einkaufszentren. Die Rechtfertigung der Ausnahme liegt in den meist großen Ausstellungsflächen, die aber idR wenig Verkehrsaufkommen und kaum strukturelle Probleme verursachen.
B. Einkaufszentren und Raumordnung Nach § 7c Abs 2 dürfen Einkaufszentren in den Widmungskategorien Wohngebieten, gemischten Baugebieten und Industriegebieten errichtet werden, „wo sie im Bebauungsplan gem § 5 Abs 4 lit c ausgewiesen sind“. Ferner dürfen Einkaufszentren „auf Liegenschaften an einer Geschäftsstraße errichtet werden“. Die BauO sieht damit im Ergebnis zwei Widmungskategorien für Einkaufszentren vor, auch wenn diese Ausweisung erst in den Bebauungsplänen erfolgt (§ 7c Abs 2, § 7e Abs 1). Ferner ist eine Einschränkung der Einkaufszentrenwidmung dahingehend möglich, dass nur „Fachmärkte“ errichtet werden dürfen; dadurch wird de facto eine weitere besondere Widmungskategorie konstituiert. Die Einkaufszentrenregelung der BauO erscheint in sich wenig abgestimmt. Einerseits ist die Verlagerung der Entscheidung über Geschäftsstraßen, Einkaufszentren und „Fachmärkte“ in die Bebauungspläne nicht unbedingt zweckmäßig, andererseits kommt es zwischen § 5 Abs 4 lit c, § 7c und § 7e zu Verdoppelungen. Ferner wurde eine Abgrenzung zu Großbauvorhaben nach § 7b vorgenommen, aber in § 7c Abs 4 wieder auf einzelne Bestimmungen des § 7b verwiesen.
24
Zur Ausnahme für einzelne Fachmarkttypen sogleich.
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C. Einkaufszentrenwidmung 1. Allgemein § 7c Abs 2 ermöglicht die Ausweisung von Einkaufszentren in den Widmungskategorien Wohngebieten, gemischten Baugebieten und Industriegebieten durch den Bebauungsplan. Nach § 7c Abs 3 kann der Bebauungsplan auch eine „höchstens zulässige Fläche“ (dazu unter 3.) festlegen. Die weitere Möglichkeit, eine Beschränkung auf „Fachmärkte“ auszuweisen, wird unter E. behandelt.
2. Voraussetzungen § 7c Abs 4 sieht drei Voraussetzungen für eine Einkaufszentrenwidmung vor: Es ist eine Prüfung nach § 7b Abs 7 (Verträglichkeitsprüfung für Großvorhaben) durchzuführen; es sind die „Wechselwirkungen des geplanten Einkaufszentrums auf andere Einkaufszentren und Geschäftsstraßen sowie auf die Nahversorgung“ zu prüfen, und es sind „auch Festsetzungen nach § 7b Abs 5 zu treffen“ (Bauplatzgröße). Die Prüfung nach § 7b Abs 7 ist in die allgemeine Prüfung der Auswirkungen der Planung auf „die Stadtstruktur, Stadtentwicklung und Vielfalt der städtischen Nutzung sowie die Verkehrsverhältnisse“ integriert und verlangt eine nähere Auseinandersetzung mit den demonstrativ aufgezählten Sonderproblemen, die sich mit einem Großbauvorhaben verbinden: 1. die Anbindung an öffentliche Verkehrsmittel 2. die vorhandene Verkehrsfrequenz 3. die örtlichen Verkehrsverhältnisse 4. die Parkmöglichkeiten in der Umgebung des Großbauvorhabens 5. die Auswirkungen auf den bestehenden Verkehr 6. die Möglichkeit der Schaffung freiwilliger Stellplätze 7. die Zufahrtsmöglichkeiten für die Feuerwehr und andere Einsatzkräfte 8. die Kapazität der Straßen, vorhandene Stauräume und dergleichen Im Grunde handelt es sich bei den in § 7b Abs 7 genannten Kriterien um eine besondere Verkehrsverträglichkeitsprüfung. Die Bestimmung nennt keinen eigenen Beurteilungsmaßstab, dieser folgt daher aus der Verwirklichung der Raumordnungsziele nach § 1 Abs 2. Der an sich einschlägige § 1 Abs 2 Z 8 sieht allerdings nur die „Vorsorge für zeitgemäße Verkehrsflächen zur Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses der Bevölkerung und der Wirtschaft“ vor, nicht die Verhinderung oder Minimierung zusätzlichen Verkehrsaufkommens. Verkehrsrücksichten ergeben sich demnach nur mittelbar, etwa aus dem Schutz der Umwelt und dem Schutz vor Belästigungen. Weiters sind die „Wechselwirkungen des geplanten Einkaufszentrums auf andere Einkaufszentren und Geschäftsstraßen sowie auf die Nahversorgung“ zu prüfen. Auch hier wird kein Beurteilungsmaßstab genannt. Aus den allgemeinen Raumordnungszielen folgt kein Bekenntnis zu einer an den Bedürfnis-
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sen der Bevölkerung und der Nahversorgung orientierten Wirtschaftsstruktur. § 1 Abs 2 Z 2 sieht diese Kriterien nur als berücksichtigungswürdig vor, als eigentliches Ziel wird die Vorsorge für die für die Wirtschaft erforderlichen Flächen angegeben. Da aber anders als nach § 7b Abs 7 keine Einbeziehung in eine generelle Prüfung vorgesehen ist, kann die Prüfung der „Wechselwirkungen“ wohl so verstanden werden, dass negative Auswirkungen auf andere Einkaufszentren und Geschäftsstraßen sowie auf die Nahversorgung nur zu berücksichtigen sind. Dass solche Auswirkungen überhaupt zu vermeiden wären kann aus der unklaren Textierung keinesfalls abgeleitet werden. Die kompetenzrechtliche Problematik kann daher insoweit außer Betracht bleiben25; der VfGH hatte in einer Reihe von Erk versucht, den Gesichtspunkt der Bedarfsprüfung (Gewerbekompetenz gem Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG) von der allgemeinen Raumordnung abzugrenzen.26 Weitgehend unproblematisch ist das Erfordernis, Festsetzungen nach § 7b Abs 5 zu treffen. Dies bezieht sich vor allem auf die Mindestgröße des Bauplatzes und die Höchstzahl der Stellplätze. Die Ausweisung eines Einkaufszentrums im Bebauungsplan stellt sich auch als Konkretisierung der Vorgaben der Flächenwidmung dar. Die Ausweisung im Bebauungsplan hat daher auch allfällige Ziele und vor allem Nutzungsbeschränkungen der jeweiligen Widmungskategorie zu beachten. In der Gesamtschau ergibt sich für die Ausweisung der Widmung Einkaufszentrum ein äußerst großes Planungsermessen. Dieser Determinierungsmangel wird auch nicht durch eine mehrstufige Planentwicklung aufgefangen. Dazu kommt, dass es sich bei der Widmung eines Einkaufszentrums praktisch immer um eine projektbezogene Ausweisung und nicht um einen stark abstrahierten Planungsakt handeln wird. Besonders problematisch ist daher, dass § 7c es sogar verabsäumt, klare Beurteilungsmaßstäbe für die vorgesehenen „Prüfungen“ und nähere raumplanerische Zielvorstellungen zu formulieren. Die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörde wird dadurch kaum eingeschränkt. Ob das in § 2 geregelte Verfahren zur Planerlassung und -änderung das Fehlen materieller Vorgaben kompensieren kann darf bezweifelt werden.
3. Flächenbegrenzung Nach § 7c Abs 3 kann im Bebauungsplan für Einkaufszentren auch eine „höchstens zulässige Fläche (Abs 1)“ ausgewiesen werden. Dies bezieht sich auf die Flächen für die Bestimmungstätigkeiten. Nach welchen Kriterien eine solche Obergrenze festzulegen ist bleibt allerdings im Dunkeln. Letztlich 25 26
Skeptischer Geuder/Hauer, Wiener Bauvorschriften Anm 4 und 5 zu § 7c. Vgl VfSlg 9543/1982, 10.483/1985, 11.393/1987, 15.233/1998, 12.284/1990, 11.626/1988, 11.830/1988, 12.068/1989, 12.918/1991, 17.057/2003. Allgemein dazu etwa Bußjäger/Schneider, Missglückte Regulierung; Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 8 ff; Raschauer, Abgrenzung; Reimeir, Rechtsprobleme, 48 ff und 72 ff.
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kommt eine solche Begrenzung nur in Betracht, wenn sie zur Erreichung der Planungsziele erforderlich ist. Da diese schon für die Ausweisung von Einkaufszentren höchst unbestimmt sind ist die Festlegung von Obergrenzen praktisch völlig undeterminiert. Hier wird der Boden des verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzips verlassen.
D. Geschäftsstraßenwidmung und Einkaufszentren 1. Allgemein Nach § 7e Abs 1 können in den Bebauungsplänen „Geschäftsstraßen“ ausgewiesen werden. § 7c Abs 2 2. Satz erwähnt die zulässige Errichtung von Einkaufszentren auf „Liegenschaften an einer Geschäftsstraße“, die nähere Regelung findet sich indes in § 7e Abs 2: „Auf Liegenschaften, die unmittelbar an Geschäftsstraßen liegen, sind, sofern der Bebauungsplan nicht anderes bestimmt, auf die Tiefe des jeweiligen Bauplatzes, höchstens jedoch bis zu einer Tiefe von 40m, gemessen von der Baulinie beziehungs- weise Verkehrsfluchtlinie, Einkaufszentren zulässig.“ Gem 5 Abs 4 lit c können im Bebauungsplan auch Bestimmungen über die höchstens zulässige Zahl der Geschosse, in denen an Geschäftsstraßen die Nutzung für ein Einkaufszentrum zulässig ist, getroffen werden.
2. Ausweisung von Geschäftsstraßen und Zulässigkeit von Einkaufszentren § 7e Abs 1 erlaubt die Ausweisung von Geschäftsstraßen „aus Gründen der Stadtstruktur, Stadtentwicklung und Vielfalt der städtischen Nutzung des Baulandes sowie zur Wahrung einer geordneten Zentren- und Versorgungsstruktur“. Anders als bei der Einkaufszentrenwidmung erfolgt damit wenigstens eine nachvollziehbare Angabe von Planungszielen. Da es sich außerdem nicht um eine projektbezogene Ausweisung handelt dürfte iVm den allgemeinen Verfahrensregeln die erforderliche Mindestdeterminierung des Planungshandelns gegeben sein. Während eine Widmung für Einkaufszentren nur in Wohngebieten, gemischten Baugebieten und Industriegebieten zulässig ist, sind Geschäftsstraßen an sich nicht ausdrücklich an diese drei Widmungskategorien gebunden. Praktisch wird aber kaum eine andere Widmungskategorie in Betracht kommen, wenn auch eine Berührung durch eine Geschäftsstraße nicht ausgeschlossen werden kann. Einkaufszentren dürfen an Geschäftsstraßen errichtet werden, eine gesonderte Ausweisung ist nicht mehr erforderlich. § 7e Abs 2 sieht dafür aber eine Begrenzung „bis zu einer Tiefe von 40m, gemessen von der Baulinie beziehungsweise Verkehrsfluchtlinie“ vor. Damit wird die Zulässigkeit auf den
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geschäftsstraßennahen Liegenschaftsteil begrenzt.27 Die Ausweisung als „Geschäftsstraße“ berührt auch nicht die in der jeweiligen Widmung bestehenden Nutzungsbeschränkungen, die daher uU auch einem Einkaufszentrum entgegenstehen können.
3. Ausweisung eines Einkaufszentrenverbots? § 7e Abs 2 stellt die Zulässigkeit der Errichtung von Einkaufszentren unter den Vorbehalt „sofern der Bebauungsplan nicht anderes bestimmt“. Die Aussage ist unklar. Wie eben dargestellt sind die herkömmlichen Nutzungsbeschränkungen ohnehin zu beachten. Der Vorbehalt kann als bloße Klarstellung verstanden werden; dass er sich nicht auch auf die Flächenwidmungspläne bezieht, kann dadurch erklärt werden, dass der Bebauungsplan diese ohnehin zu beachten hat. Will man dem Vorbehalt eigenständige Bedeutung zumessen so begibt man sich wiederum auf schwieriges Terrain. Die grammatikalische Stellung des Vorbehalts erlaubt sowohl ein Abweichen von der Zulässigkeit der Einkaufszentrenerrichtung als auch ein Abweichen von der Tiefenbeschränkung. Die Voraussetzungen für beide Abweichungen sind nirgends angeführt. Die Möglichkeit, im Bebauungsplan an Geschäftsstraßen ein Einkaufszentrenverbot auszuweisen, bedürfte aber jedenfalls einer klaren Grundlage und näher bestimmter Voraussetzungen. Daher empfiehlt sich auch in verfassungskonformer Auslegung die Lesart als bloße Klarstellung.
4. Ausweisung einer Höchstgeschoßzahl für Einkaufszentren 5 Abs 4 lit c sieht vor, dass im Bebauungsplan auch „Bestimmungen über die höchstens zulässige Zahl der Geschoße, in denen an Geschäftsstraßen die Nutzung für ein Einkaufszentrum zulässig ist“, getroffen werden können. Die Möglichkeit der Beschränkung ist damit eindeutig normiert, und zwar unter den allgemeinen Bestimmungen über Bebauungspläne. Die Voraussetzungen ergeben sich daher ebenfalls aus den allgemeinen Aufgaben der Bebauungspläne. Eine einkaufszentrenspezifische Beschränkung etwa aus Gründen der Sicherung der Nahversorgung ist damit aber nicht gedeckt. Die Möglichkeit einer Flächenbegrenzung könnte sich aus § 7c Abs 3 ergeben, da diese Ermächtigung dem Wortlaut nach für „Einkaufszentren“ schlechthin besteht, ohne nach der Grundlage (spezifische Widmung oder Geschäftsstraße) zu differenzieren.
27
Dies wurde wegen möglicher Umgehungsversuche 2001 ausdrücklich verankert; vgl Geuder/Hauer, Wiener Bauvorschriften, Anm 1 zu § 7e; Kirchmayer, Wiener Baurecht, Anm zu § 7e.
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E. „Fachmarktwidmung“ 1. Allgemein § 7c Abs 3 enthält in seinem 2. Halbsatz eine Bestimmung zu Fachmärkten: Im Zuge einer Ausweisung eines Einkaufszentrums im Bebauungsplan kann „festgelegt werden, dass nur Fachmärkte, aber keine Einkaufszentren für Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung errichtet werden dürfen.“ Damit besteht im Ergebnis eine besondere Widmungskategorie „Fachmärkte“ mit einem Verbot der Errichtung von „Einkaufszentren für Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung“. Eine solche „Fachmarktwidmung“ kann im Bebauungsplan wohl nicht nur bei spezifischer Einkaufszentrenwidmung, sondern auch für Geschäftsstraßen vorgesehen werden, da § 7c Abs 3 insoweit nicht differenziert.
2. Definition und Abgrenzung des „Fachmarkts“ Auch diese Regelung wirft etliche schwierige Auslegungsfragen auf. Die Formulierung „nur ... aber keine“ deutet darauf hin, dass es lediglich die beiden genannten Einkaufszentrentypen geben soll; für eine dritte Kategorie bleibt kein Platz. Unklar ist dabei vor allem, wie Einkaufszentren mit gemischter Nutzung zuzuordnen sind; sie sind nach herkömmlichem Verständnis weder „Fachmärkte“ noch „Einkaufszentren für Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung“. Welcher Anteil muss dem „Lebens- und Genussmitteln der Grundversorgung“ (im Folgenden kurz: Lebensmittelhandel) in einem gemischten Einkaufszentrum zukommen, um einen Fachmarkt auszuschließen? Wenn ein (flächenmäßiges) Überwiegen des Lebensmittelhandels maßgeblich sein soll, so wird das gemischte Einkaufszentrum mit untergeordnetem Lebensmittelhandel zum Fachmarkt iSd BauO. Dasselbe Problem stellt sich, wenn es der BauO um ein allein für den Lebensmittelhandel bestimmtes Einkaufszentrum gehen soll; auch dann wäre das typische Einkaufszentrum mit Lebensmittelhandel und vielen anderen kleinen, mittleren und großen Geschäften ein Fachmarkt. Eine dritte Auslegungsvariante wäre, dass schon das bloße Vorhandensein eines Lebensmittelhandels, egal in welchem Umfang, ausreicht, um ein „Einkaufszentrum für Lebensund Genussmittel der Grundversorgung“ anzunehmen. Schließlich kann man die Wendung „Einkaufszentrum für Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung“ auch so verstehen, dass die Flächen für den Lebensmittelhandel für sich die Schwellenwerte für Einkaufszentren erfüllen müssen. Dass alle anderen Einkaufszentren als „Fachmärkte“ gelten ist dann wohl nur eine unzweckmäßige Begriffsverwendung. Denkbar ist schließlich noch, dass – entgegen dem Wortlaut und dem grammatikalischen Zusammenhang – doch eine dritte Kategorie besteht, für die aber die Rechtsfolgen der „Fachmarktwidmung“ dann unklar sind.
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Der Gesetzgeber dürfte als Regelungsanliegen vor Augen gehabt haben, Großbetriebe des Lebensmittelhandels im Bebauungsplan ausschließen zu können. Dies beträfe sowohl Großbetriebe, die selbst die Einkaufszentrenschwelle überschreiten, aber auch solche, die Bestandteil eines Einkaufszentrums mit weiterem Angebot sind. Letzteren Umstand hat der Gesetzgeber mit der Wendung „Einkaufszentrum für Lebens- und Genussmittel der Grundversorgung“ nicht zum Ausdruck gebracht; es fehlt auch ein eigener Schwellenwert für den Lebensmittelhandel. Da die „Fachmarktwidmung“ auch eine Grundrechtsbeschränkung (Eigentum, Erwerbsfreiheit) ist, die dem Bestimmtheitsgebot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen muss,28 ist eine erweiternde Auslegung unzulässig. Ein „Einkaufszentrum für Lebensund Genussmittel der Grundversorgung“ ist daher ein einschlägiger Handelsbetrieb, der selbst die Einkaufszentrenschwelle iSd § 7c Abs 1 überschreitet, indem in einem Bauvorhaben oder in baulich-funktional verbundenen Bauvorhaben die Schwelle von 2.500m2 überschritten wird. Die Sonderregeln für Mehrzweckbauten können außer Betracht bleiben, da es für die „Fachmarktwidmung“ nur auf den Zweck des Lebensmittelhandels ankommt; die Einbindung in einen Mehrzweckbau ist dafür unmaßgeblich. Eine solche Quasi-Widmung „Fachmarkt“ kann nur im Wege des Ausschlusses des Lebensmittelhandelns erfolgen, eine weitere Eingrenzung etwa auf bestimmte Branchen ist gesetzlich nicht gedeckt.
3. Voraussetzungen der „Fachmarktwidmung“ Die Voraussetzungen einer „Fachmarktwidmung“ werden in § 7c Abs 3 wie folgt umschrieben: „... zur Sicherung der räumlich funktionellen Nahebeziehungen, der zeitgemäßen Bedürfnisse und der sozialen Struktur der Bevölkerung“. Mit der Sicherung der räumlich funktionellen Nahebeziehungen wird ein raumplanerisches Ziel verfolgt, das durch die Verhinderung der Konzentration des Lebensmittelhandels zumindest denkmöglich erreicht werden kann. Welche Rolle dagegen die „zeitgemäßen Bedürfnisse“ und die „soziale Struktur“ der Bevölkerung spielen sollen ist unklar. Eine Relevanz der ersteren würde sich im gegebenen Zusammenhang nur dann ergeben, wenn ein „zeitgemäßes Bedürfnis“ durch Einkaufszentren des Lebensmittelhandels nicht befriedigt werden kann, oder wenn – aus welchen Gründen auch immer – ein „zeitgemäßes Bedürfnis“ nach kleinen oder räumlich näheren Geschäften besteht. Ein solches Bedürfnis kann sich zwar aus Problemen der Mobilität in der Großstadt bzw auch für bestimmte Bevölkerungsgruppen (Ältere, Einkommensschwache usw) ergeben, der Zusatz „zeitgemäß“ ist dann aber überflüssig. Wie die Verhinderung der Konzentration des Lebensmittelhandels die „soziale Struktur“ der Bevölkerung sichern soll ist überhaupt 28
Vgl nur Berka, Die Grundrechte (1999) 399 ff und 417 ff; mit Bezug auf Einkaufszentren etwa Aichlreiter, Einkaufszentren II, 106; Eisenberger/Hödl, Einkaufszentren, 16 ff; Reimeir, Rechtsprobleme, 117 ff.
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unklar, vor allem, weil schon jeder Hinweis darauf fehlt, welche soziale Struktur hier als raumplanerisches Ziel gesichert werden soll. § 7c Abs 3 umschreibt ein Ziel, legt aber wiederum keinen Maßstab fest, etwa ob die Ziele nicht beeinträchtigt werden dürfen oder nur zu berücksichtigen sind. Die Wendung „zur Sicherung“ wird wohl zum Ausdruck bringen, dass nicht jede Beeinträchtigung die Ziele schon gefährdet. Angesichts der übrigen bei den Voraussetzungen bestehenden großen Unsicherheiten wird eine „Fachmarktwidmung“ nur in Betracht kommen, wenn eine erhebliche Störung der räumlich-funktionellen Nahebeziehungen angenommen werden kann.
F. Zusammenfassung Die Sonderregelungen für Einkaufszentren in der Wiener BauO unterscheiden sich deutlich von den einschlägigen Bestimmungen der übrigen Raumordnungsgesetze. Der Schwellenwert ist hoch angesetzt und die Differenzierung innerhalb der Gruppe der Einkaufszentren ist nicht übermäßig komplex. Probleme ergeben sich primär aus unklaren Begriffsbestimmungen und Anordnungen, die teilweise in massive Determinierungsmängel münden.
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