Leistungsstarke Kommunen. Mehr Burgernahe durch effektive Organisationsentwicklung

Jaring Hiemstra Leistungsstarke Kommunen

Jaring Hiemstra

Leistungsstarke Kommunen Mehr Bürgernähe durch effektive Organisationsentwicklung

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Dr. Jaring Hiemstra ist Geschäftsführer bei Hiemstra & De Vries in Utrecht (Niederlande). Er studierte Verwaltungswissenschaft an der Universität Twente und Enschede. 1999 promovierte er mit einer Untersuchung nach möglichen Varianten im Verhältnis zwischen Behörden und Verwaltung am Beispiel der dreißig größten niederländischen Kommunen sowie dreier Fallstudien in Deutschland, Kanada und Finnland. [email protected] www.hiemstraendevries.nl

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © Gabler | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Ulrike Lörcher | Katharina Harsdorf Gabler ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Nina Faber de.sign, Wiesbaden Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier. Printed in the Netherlands ISBN 978-3-8349-1152-0

V

Vorwort

Die schönste Verwaltungsebene ist wohl die der Kommune. Das Ergebnis der Anstrengungen, die eine Kommune unternimmt, ist häufig direkt sichtbar zu erkennen: saubere Straßen, neue Wohnviertel, soziale Einrichtungen und Nachbarschaftszentren. Die Kommune zeichnet sich also durch Bürgernähe aus. Unzählige hoch motivierte Amtsträger und Beamte engagieren sich Tag für Tag für die öffentliche Sache. Die kommunale Verwaltung ist die Verwaltungsebene, für die ich in den vergangenen Jahren eine große Bewunderung entwickelt habe. Gleichzeitig spüre ich bei mir selbst immer eine gewisse Unzufriedenheit angesichts der Leistungsfähigkeit von Kommunen. Trotz der Bürgernähe der kommunalen Verwaltung gelingt es den Kommunen nicht, die Herzen der Bürger für sich einzunehmen. Das Interesse der Bürger für die Kommunalpolitik war in den vergangenen Jahrzehnten stark rückläufig. Bürger sehen in der Kommune - nicht immer zu Recht – eine ineffiziente und ineffektive Organisation. Am meisten Sorgen bereitet mir die Tatsache, dass Änderungen innerhalb der Organisation von Kommunen nur selten zu sichtbaren Ergebnissen führen. Ohne eine nennenswerte Erkenntnis der Leistungssteigerung werden teuere und umfangreiche Veränderungsprozesse in Gang gesetzt, die vor allem für eines hervorrufen: interne Unruhe. Ich bin zu der Überzeugung gelangt, dass viele Kommunen bessere Leistungen erbringen müssen und können. Die Fragen, die sich mir dabei stellen, lauten: Welche Leistungen erbringen Kommunen eigentlich? Welche Merkmale weisen leistungsstarke Kommunen auf? Und wie können Kommunen ihre Leistungsfähigkeit verbessern? Die Antworten auf diese Fragen - die in diesem Buch beantwortet werden sollen - dienen zwei Zielen. Zum einen hoffe ich Kommunen motivieren zu können, sich aktiv dafür einzusetzen, die Leistungen zu verbessern. Zum anderen möchte ich mit diesem Buch das Handwerkszeug bieten, damit der Veränderungsprozess erfolgreich sein kann. Was mir dabei am Herzen liegt, ist der Gedanke, dass wir, wenn es uns gelingt, die Leistungsfähigkeit der Kommunalverwaltung zu steigern, damit einen Beitrag zu einer besseren Gesellschaft leisten. Ein Gedanke, der inspiriert! Dieses Buch wäre nie möglich gewesen, wenn ich nicht die Möglichkeit gehabt hätte, neben der Theorie auch die Launen der täglichen Verwaltungspraxis kennen zu lernen. So habe ich das Privileg, am weltweiten Städtenetzwerk der „Cities of Tomorrow“ von der Bertelsmannstiftung teilnehmen zu dürfen. Die Kommunen, die an diesem Netzwerk beteiligt sind - und die allesamt als leistungsstark und ausgesprochen innovativ gelten - stellen eine wichtige Inspirationsquelle für dieses Buch dar. Darüber hinaus bin ich als Berater und Forscher insbesondere allen niederländischen und vielen ausländischen Kommunen dankbar, die mir in den vergangenen Jahren im Rahmen von Beratungsaufträgen und Visitationen einen kritischen Blick hinter die Kulissen ermöglicht haben.

VI

Vorwort

Zum Abschluss möchte ich drei Menschen namentlich für ihren Beitrag danken, den sie beim Zustandekommen dieses Buches geleistet haben. An erster Stelle Herrn Dr. Thomas Lambertz, Studienleiter des Instituts für Aus- und Fortbildung/ Studieninstitut der Stadt Duisburg und Frau Christiane Wenner von den Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) den in besonderen Weise zur richtigen Übersetzung und Herausgabe des Buches beigetragen haben. Daneben hat Herr Prof. Gerhard Banner eine wichtige Rolle gespielt, um den Stil und die in diesem Buch verwendeten Begriffe auf die deutsche Situation zu übertragen. Ohne die Unterstützung und das Engagement dieser Menschen hätte dieses Buch nicht in deutscher Sprache erscheinen können. Dieses Buch, das mehr den Charakter eines Essays als einer tief gehenden wissenschaftlichen Untersuchung hat, ist damit das Ergebnis der Ideen und Gedanken einer Vielzahl von Menschen.

Jaring Hiemstra Utrecht 2008

Inhaltsverzeichnis

VII

Inhaltsverzeichnis

Vorwort ..................................................................................................................................... V Inhaltsverzeichnis ...................................................................................................................VII 1. Einführung ........................................................................................................................... 1 1.1 Das Leistungspotenzial der Kommunen ....................................................................... 1 1.2 Die Erwartungshaltung beeinflusst die Beurteilung...................................................... 3 1.3 Gute Leistungen in unterschiedlichen Rollen ............................................................... 5 1.4 Zum Aufbau dieses Buchs............................................................................................. 6 2. Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich.................................................... 7 2.1 Warum Leistungsverbesserung schwierig ist ................................................................ 7 2.2 Unbekannt macht ungeliebt......................................................................................... 10 2.3 Ergebnisse von Organisations-Interventionen oft enttäuschend.................................. 15 3. Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis ............................................................................. 21 3.1 Fünf unterschiedliche Rollen ...................................................................................... 21 3.2 Politische Institution und ihr Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern ................. 23 3.3 Dienstleistung muss bürgerorientiert und proaktiv sein .............................................. 26 3.4 Regeln und Vorschriften vorhersehbar und konsequent anwenden und handhaben .... 28 3.5 Die Kommune entwickelt ........................................................................................... 30 3.6 Adäquate Verwaltung .................................................................................................. 34 3.7 Jede Rolle setzt eine andere Einstellung voraus.......................................................... 35 4. Werte und Normen für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung................................... 37 4.1 Legitimität im Mittelpunkt.......................................................................................... 37 4.2 Akzeptanz, Vertrauen und Anerkennung..................................................................... 39

VIII

Inhaltsverzeichnis

4.3 Responsiv und angemessen .........................................................................................39 4.4 Effektivität und Effizienz ............................................................................................40 4.5 Das Spannungsfeld zwischen den Werten ...................................................................41 4.6 Transparenz und Verantwortung..................................................................................42 4.7 Werte im Gleichgewicht ..............................................................................................43 5. Merkmale leistungsfähiger Kommunen..............................................................................45 5.1 Alle Leistungen zählen ................................................................................................45 5.2 Politische Führung und Verwaltungsmanagement.......................................................48 5.3 Leistungsmanagement .................................................................................................52 5.4 Entscheidungsverantwortung und Koordinationsmechanismen ..................................59 5.5 Personalentwicklung....................................................................................................61 6. Schlüssel für erfolgreiches Verändern ................................................................................66 6.1 Leistungsverbesserung ist Evolution, nicht Revolution...............................................66 6.2 Sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess......................................68 Grundsatz 1: Führungskräfte sind persönlich engagiert........................................69 Grundsatz 2: Regie auf Ziele und den Prozess .....................................................70 Grundsatz 3: Lösungen beruhen auf Diagnose .....................................................70 Grundsatz 4: Der Kurs wird durch eine klare Perspektive vorgegeben ................71 Grundsatz 5: Die Umsetzung geschieht in den Facheinheiten ..............................72 Grundsatz 6: Widerstand in Energie umwandeln..................................................73 6.3 Leistungsverbesserung trotz Kosteneinsparungen.......................................................74 6.4 Innovation und die Bedeutung von Netzwerken und Wettbewerben ...........................76 Anmerkungen ..........................................................................................................................79 Literatur....................................................................................................................................81 Über den Autor .........................................................................................................................85

Das Leistungspotenzial der Kommunen

1.

1

Einführung

„

Durch die Kombination dreier Faktoren erfüllen Kommunen eine zentrale Rolle in unserer Gesellschaft. Die Kommune ist die Verwaltungsebene mit der größten Bürgernähe, sie befasst sich mit konkreten Fragen und Aufgaben und kann durch ihr breites Aufgabenspektrum komplexe Probleme auf lokaler Ebene bewältigen.

„

Wie Bürger die Leistung der öffentlichen Verwaltung beurteilen, hängt unter anderem von den Erwartungen ab, die sie an die Verwaltung stellen. In den vergangenen Jahrzehnten hat sich die Erwartungshaltung der Bürger an die Verwaltung grundlegend verrändert. Die Erwartungen an die Leistung der (kommunalen) Verwaltung scheinen höher denn je.

„

Eine Kommune politisch und administrativ führen heißt, mehrere Rollen gleichzeitig zu erfüllen. So ist es in der Rolle der Kommune als Dienstleister von Bedeutung, „kundenorientiert“ zu operieren, in der Rolle als Ordnungshüter ist es hingegen gerade wichtig, einen gewissen Abstand zu wahren. Eine leistungsstarke Kommune muss die unterschiedlichen Rollen voneinander unterscheiden und die damit verbundenen Werte und Leistungen darauf abstimmen.

1.1

Das Leistungspotenzial der Kommunen

„Was ist an Kommunen eigentlich so interessant?“, wurde ich vor kurzem noch mit leicht spöttischem Unterton auf einem Empfang gefragt. Mein Gesprächspartner führte gleich mehrere Beispiele an, um zu demonstrieren, wie kurzsichtig seine eigene Kommune vorgehe. „Schade um die vielen Steuergelder“, lautete seine entschiedene Schlussfolgerung. Es mag paradox klingen, doch gerade diese kritische Frage illustriert eine der starken Seiten der kommunalen Verwaltung: Wenn eine Kommune Maßnahmen ergreift oder unterlässt, ist dies sofort deutlich zu erkennen. Wird mir eine solche Frage gestellt, gebe ich als Verfechter der kommunalen Verwaltung gern zu, dass die Kommunalverwaltung in vielen Fällen bessere Leistungen erbringen muss und auch kann. Natürlich trifft die Behauptung nicht zu, Kommunen seien im Allgemeinen nicht leistungsfähig. Das beweisen die besucherfreundlichen, serviceorientierten Bürgerzentren, die ich in einer Anzahl Kommunen gesehen haben. Heutzutage ist von einer „romantisch“ ausgeprägten lokalen Selbstverwaltung, in der „Gemeinde“ mit „Gemeinschaft“ gleichgesetzt wird, nicht mehr die Rede. Die Idee vom autonomen und demokratischen „Stadtstaat“ hatte sich bereits zu Aristoteles Zeiten als überholt erwiesen. Stadtstaaten verloren ihre Unabhängigkeit und wurden Teil größerer politischer Einheiten. Durch die zunehmende Mobilität ist der Bürger heute außerdem nicht mehr ausschließlich mit der Kommune verbunden, sondern bewegt sich zumindest in regionalen Ge-

2

Einführung

meinschaftsverbünden, von denen die Gemeinde nur einer ist. Gemeinden sind etwas Selbstverständliches, wenn Menschen im gleichen Gebiet wohnen, doch der Begriff „Gemeinde“ verdankt seine Bedeutung vor allem den gemeinschaftlichen Interessen derjenigen, die in den Grenzen einer Gemeinde wohnen und/oder arbeiten. Dass es diese Interessen gibt, ist ausschlaggebend. Ob es nun um die Gestaltung des öffentlichen Raums oder um Sporteinrichtungen geht, oft hat die Gemeinde direkt oder indirekt Einfluss darauf. Die Gemeinde ist ihrerseits von den Regelungen und dem Einfluss höherer Verwaltungsebenen abhängig. Die Kombination von drei Merkmalen ermöglicht es den kommunalen Verwaltungen, eine entscheidende und sehr bedeutsame Rolle in unserer Gesellschaft zu erfüllen. Diese drei Merkmale werden nachfolgend dargestellt.

Die Kommune steht besonders dicht am Bürger Bürger haben leichten Zugang zu ihrer Kommune; sie bildet schließlich die Verwaltungsebene, die dem Bürger buchstäblich am nächsten ist. Wenn die Verwaltung auf einem bestimmten Gebiet eingreifen muss oder das Dienstleistungsniveau zu wünschen übrig lässt, ist es relativ einfach, sich an die kommunalen Vertreter zu wenden. Dies ist nicht nur auf die unmittelbare Nähe von Rathaus oder Stadtteilverwaltung zurückzuführen. Auch die Politiker werden oftmals am Telefon oder auf der Straße zu lokalen Themen angesprochen. Es ist kaum zu glauben, wie oft die Einwohner einer Gemeinde ihren Bürgermeister anrufen, um allerlei Fragen, Vorschläge und Beschwerden vorzubringen. Viele Bürger erfahren den Abstand zur Verwaltung also als gering. „Kommen Sie, wir schauen uns das Einkaufszentrum einfach mal an“, schlug mir einmal ein Stadtverordneter vor, als wir über Pläne für eine Stadterneuerung sprachen. Politik, Verwaltungsführung und Beschäftigte sind über die Lage in ihrer Kommune eingehend informiert und können sie genau einschätzen - und dies nicht nur anhand von Zeichnungen und Plänen. Auch sie erfahren also den Abstand zu dem Gebiet, das sie verwalten, als gering. Diese gegenseitige Nähe macht die kommunale Verwaltung zu einer Verwaltungsebene, die über ein hohes Leistungspotenzial verfügt.

Die Kommune hat konkrete und sichtbare Aufgaben Bürger identifizieren sich häufig sehr stark mit dem Ort oder Stadtteil, in dem sie wohnen. Die Kommunalverwaltung kümmert sich um die räumliche Entwicklung und die sozialen und wirtschaftlichen Fragen, die in Stadtteil, Dorf oder Stadt eine Rolle spielen - konkrete Aufgaben, die für die Bürger sofort erkennbar sind und alle Bürgerinnen und Bürger betreffen. Ob Wohlfahrtseinrichtungen, Stadterneuerung, Verkehrsanbindung, wirtschaftliche Entwicklung oder die Pflege der öffentlichen Anlagen, dies alles sind Beispiele für kommunale Aufgaben, von denen die Bürger direkt betroffen sind.

Die Erwartungshaltung beeinflusst die Beurteilung

3

Der Charakter der kommunalen Aufgaben unterstützt die Interaktion mit der Bevölkerung. Wird eine Straße gesperrt oder ein Zentrum für Obdachlose eingerichtet, ruft dies oftmals heftige Reaktionen hervor. Der Kontakt zwischen Bürgern und Verwaltung findet übrigens häufig gerade nicht in Amtsstuben statt. Denn auch wer eine Bibliothek besucht oder ins Theater geht, nutzt eine kommunale Einrichtung.

Breite Aufgabenstellung ermöglicht zusammenhängende Lösungen Gesellschaftliche Fragen erfordern zunehmend eine multidisziplinäre Herangehensweise. Bei kommunalen Maßnahmen zur Stabilisierung von benachteiligten Stadtvierteln oder zur Verbesserung der Behindertenpolitik spielen sowohl räumliche als auch soziale und wirtschaftliche Aspekte eine wichtige Rolle. Soll die kommunale Behindertenpolitik Wirkung zeigen, muss die Kommune nicht nur für behindertengerechten Wohnraum sorgen, sondern auch für die Absenkung der Bürgersteige, behindertengerechte Arbeitsplätze und Sporteinrichtungen. Die breite Fächerung des kommunalen Aufgabenspektrums ist wichtige Voraussetzung für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung, denn nur so können zusammenhängende Lösungen entwickelt werden. Bei diesen drei Merkmalen handelt es sich um die potenzielle Leistungsstärke der kommunalen Verwaltung, die in unterschiedlichem Maße von den einzelnen Kommunen genutzt wird. So ist es beispielsweise nicht immer selbstverständlich, dass sich die Kommunalpolitik durch Bürgernähe auszeichnet oder dass Kommunen gesellschaftliche Probleme in Zusammenhängen lösen. Mit anderen Worten: Es hängt von der jeweiligen Kommune ab, ob sie dieses Leistungspotenzial tatsächlich optimal ausschöpft.

1.2

Die Erwartungshaltung beeinflusst die Beurteilung

Die Wahlen der letzten Zeit zeigten die - in einigen Bereichen sogar noch wachsende - Unzufriedenheit vieler Bürgerinnen und Bürger in den Niederlanden mit den Leistungen ihrer staatlichen und kommunalen Institutionen. Schlagworte wie „mehr Leistung“ und „frischer Wind“ sind in Politik undVerwaltung deshalb derzeit besonders beliebt. Der Ruf nach einem leistungsfähigeren Staat ist jedoch nicht neu. In den Achtzigern und Anfang der neunziger Jahre konnte man in vielen westlichen Ländern den Eindruck haben, die öffentliche Bürokratie sei nicht länger kontrollierbar. Daraus folgte: Der Staat sollte sich zurückziehen. Der bis dahin unerschütterliche Glaube an die Gestaltbarkeit der Gesellschaft geriet ins Wanken. Unter dem Einfluss des aufkommenden „New Public Management“ wurden der Verwaltung verstärkt betriebswirtschaftliche Konzepte auferlegt. Die Dominanz betriebswirtschaftlicher Kriterien zur Leistungsmessung von Verwaltungen und der Ruf nach einem Staat, der sich zunehmend aus den einzelnen Aufgabenbereichen zurückzieht, gehören inzwischen der Vergangenheit an.

4

Einführung

Verwaltungen sollten nach Wirtschaftlichkeit und Effizienz beurteilt werden. Der Thatcherismus in Großbritannien und die Reaganomics in den Vereinigten Staaten waren Beispiele. Bei der Beurteilung von Verwaltungsleistungen standen betriebswirtschaftliche Kriterien an erster Stelle. Dass die Kommunen in dieser Zeit zahlreiche Initiativen ergriffen, um den neuen Kriterien zu entsprechen, macht eine Vielzahl von Maßnahmen deutlich. Dazu zählen:  das Abstoßen von Aufgabenbereichen durch Privatisierung oder Teilprivatisierung - etwa bei Ver- und Entsorgungsunternehmen,  die verstärkte Einbeziehung von privaten Unternehmen und Non-Profit-Organisationen in öffentliche Aufgaben - etwa bei der Betreuung und Vermittlung von Langzeitarbeitslosen,  die Einführung von Managementprinzipien und Managementtechniken aus dem privaten Sektor - etwa die Dezentralisierung von Verantwortung, interne Leistungsverrechnung oder die Einrichtung zentraler Kontaktstellen. Die Dominanz betriebswirtschaftlicher Kriterien zur Leistungsmessung von Verwaltungen und der Ruf nach einem Staat, der sich zunehmend aus den einzelnen Aufgabenbereichen zurückzieht, gehören inzwischen in den Niederlanden und einigen anderen westlichen Staaten der Vergangenheit an. Besorgnis erregende Entwicklungen auf dem Gebiet der Sicherheit, die Verarmung ganzer Stadtteile und die Herausforderungen, die multikulturelle Gesellschaft positiv zu gestalten, führten in den vergangenen Jahren zu dem ausdrücklichen Ruf nach handlungsfähigen Kommunen, die alle Fäden fest in der Hand halten, wenn dies geboten ist, die aber auch loslassen können, wenn die Lage es erlaubt. Die Vorstellung, Kommunen seien bloße Schaltstellen der zentralen Verwaltung, die ihre Aufgaben vor allem effizient zu erfúllen hätten, endete abrupt. Jetzt müssen deutlich sichtbare und bessere Leistungen dafür sorgen, dass das geschwächte Vertrauen in die Verwaltung wieder hergestellt wird. In diesem Buch geht es um die zentrale Frage, wie kommunale Institutionen optimal organisiert und gesteuert werden können, um bessere Leistungen zu erbringen, verstanden als das für den Bürger sichtbare Ergebnis der Anstrengungen der Kommune. Dieses Buch soll daher ein Leitfaden für Politik und Verwaltung sein, ihre kommunale Organisation so auszurichten, dass sie zu einer Leistungsverbesserung imstande sind. Die kommunalen Einnahmen werden in den kommenden Jahren vermutlich rückläufig sein, allenfalls stagnieren. Dass es dennoch möglich ist, die Leistungen der Kommunen zu verbessern, hoffe ich mit diesem Buch nachweisen zu können. Dabei darf man nicht vergessen, dass die Bürger die Kommune nicht nur anhand der tatsächlichen Leistungen, sondern auch anhand ihrer eigenen Erwartungen beurteilen. Beeinflusst man die Erwartungshaltung, kann dies letzendlich zu einem positiveren Urteil führen. Dass die Verwaltungen in diesem Punkt noch einiges nachzuholen haben, ist evident. Es scheint, als sei die Rolle der Bürger in den vergangenen zwei Jahrzehnten immer mehr zu einer reinen Konsumhaltung erodiert, unter anderem weil Politik und Verwaltung sehr gern eine „ Sie fragen, wir antworten“-Philosophie propagiert haben. Eine solche Grundeinstellung kann im Staatsbetrieb jedoch keine Früchte tragen. Eine Verwaltung kann schießlich niemals alle Wünsche und Bedürfnisse erfüllen, und damit die Liebe nicht einseitig bleibt, müssen die

Gute Leistungen in unterschiedlichen Rollen

5

Bürgerinnen und Bürger vor allem mehr Eigenverantwortung übernehmen. Nur so kann die örtliche Gemeinschaft funktionieren. In den kommenden Jahren stehen die Kommunen also nicht nur vor der Herausforderung bessere gesellschaftliche Leistungen zu erbringen. Sie müssen den Bürgern zudemm bewusst machen, dass ihre Erwartungen einen gewissen Realitätsgehalt haben müssen und dass sie für die Qualität des örtlichen Zusammenslebens mitverantwortlich sind. Dies setzt einschneidende Veränderungen voraus.

1.3

Gute Leistungen in unterschiedlichen Rollen

Klagen über eine verschwenderische und ineffiziente Verwaltung stoßen bei Bürgern immer auf ein offenes Ohr. Wer den Untertitel zu diesem Buch „Mehr Bürgernähe durch effektive Organisationsentwicklung“ liest, mag ein zynisches Urteil über die Leistung der Kommunalverwaltung erwarten. Diese Leser werden jedoch enttäuscht. Das Buch soll kein Klagelied über die Kommunen sein - im Gegenteil, es ist der Appell, die Leistung der Kommunalverwaltung ausgewogen zu beurteilen, da eine einseitige Herangehensweise der Problemlösung vermutlich mehr schadet als nützt. Das Auftreten der öffentlichen Verwaltung kann aus unterschiedlichen Perspektiven beurteilt werden. Messen wir die Kommunalverwaltung an betriebswirtschaftlichen Kriterien, oder legen wir die demokratische Messlatte an? Ein Rückblick auf die vergangenen Jahrzehnte zeigt, dass sich die Akzente mehrfach verschoben hat. Vom jeweiligen Zeitgeist einmal abgesehen ist es wichtig, immer alle Aufgabenbereiche in die Leistungsverbesserung einzubeziehen. Und gerade das macht die Sache für die Kommunen so kompliziert. Beantragt zum Beispiel ein Einwohner eine Baugenehmigung, hat er völlig andere Erwartungen als wenn er von der Kommune aufgefordert wird, über die Zukunft seines Wohnviertels nachzudenken. Handelt es sich bei der Bearbeitung des Bauantrags um die Prüfung klarer gesetzlicher Vorgaben, so gehen Einwohner, die von ihrer Kommune zum Mitdenken angeregt werden, vermutlich eher von einer gleichberechtigten Rollenverteilung und einer partnerschaftlichen Beziehung aus. Nur wenn eine Kommune ihre Leistungen den unterschiedlichen Rollen anpasst, kann sie ein hohes Leistungsniveau erzielen. Dies ist der Leitgedanke dieses Buchs. Darüber hinaus gehe ich von folgenden Voraussetzungen aus:    

die Leistung der Kommune im allgemeinen Sinne gibt es nicht Leistungen können anhand unterschiedlicher Wertmaßstäbe beurteilt werden leistungsstarke Kommunen zeichnen sich durch bestimmte Merkmale aus Eingriffe in die Politik- und Verwaltungsorganisation können großen Schaden anrichten, wenn es dafür keine guten Gründe gibt

Diese Gedanken werden in den folgenden Kapiteln weiter vertieft. Dabei liegt die Betonung auf der Art und Weise, in der die interne Organisation und Arbeitsweise von Kommunen zur Steigerung der Leistung beitragen kann.

6

1.4

Einführung

Zum Aufbau dieses Buchs

Es ist keine leichte Aufgabe, die Leistung der Kommunen zu analysieren, schließlich ist ihr Aufgabenspektrum breit gefächert. Daher ist es viel interessanter zu untersuchen, in welchen Bereichen die Kommunen ihre Leistung steigern können. Im nächsten Kapitel geht es daher um folgende Fragen: Warum ist es überhaupt erforderlich, die Leistung der Kommunen in bestimmten Bereichen zu steigern? Und: Warum gelingt dies vielen Kommunen nicht? Kommunen müssen in fünf verschiedenen Aufgabenbereichen Leistungen erbringen, und sie agieren dabei in fünf verschiedenen Rollen. In jeder dieser Rollen geht es um unterschiedliche Leistungen, Einstellungen und Kompetenzen. Im dritten Kapitel dreht sich daher alles um die Frage: In welchen Rollen agiert die Kommune und welche Leistungen sind damit verbunden? Kommunen, die ausschließlich nach Effizienz und Wirtschaftlichkeit verwaltet werden, und dabei die Rechtmäßigkeit und den demokratischen Gehalt ihres Handelns aus den Augenverlieren, werden in den Augen ihrer Bürger kaum Anerkennung finden. Wird die Aufmerksamkeit jedoch gleichmäßig auf die verschiedenen Aspekte verteilt, werden die Bürger das Auftreten ihrer Kommune nicht nur akzeptieren, sondern auch darauf vertrauen und es zu schätzen wissen. Im vierten Kapitel soll daher die Frage beantwortet werden: Welche Vorgaben und Werte bilden die Grundlage für eine leistungsfähige Kommunalverwaltung? Die Verwaltung einer Kommune ist Menschenwerk. Daher sind Verhaltensänderungen der Führungskräfte und Beschäftigten eine entscheidende Voraussetzung für die Steigerung der kommunalen Leistung. Immer wieder hört man, eine Kommune habe ihre Leistung durch simple Konzepte - zum Beispiel durch Reorganisationsmaßnahmen - substanziell verbessern können. Solchen Erzählungen sollte man mit gesundem Misstrauen begegnen. Leistungsverbesserung erfordert Ausdauer und systematische Investition in die verschiedenen Dimensionen der Organisation. Kapitel 5 beantwortet die Frage, an welchen Merkmalen die leistungsfähige Kommune zu erkennen ist. Leistungsorientiertes Verändern ist etwas völlig anderes als Reorganisieren. Dieses Buch steht umfassenden Reorganisationen, die große Investitionen erfordern, die Leistung jedoch nur begrenzt verbessern, kritisch gegenüber. Umfassende Reorganisationen lösen viele Turbulenzen aus, die allenfalls die Illusion von Fortschritt bieten.. Kapitel 6 enthält Handreichungen für Kommunen, die sich leistungsfokussiert verändern wollen. Jedes Kapitel beginnt mit einer kurzen Zusammenfassung der wichtigsten Punkte, so dass auch der eilige Leser den Ausführungen folgen kann, ohne das Buch von Anfang bis Ende lesen zu müssen.

Warum Leistungsverbesserung schwierig ist

2.

7

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

„

Der Druck, leistungsorientiert zu arbeiten ist bei Kommunen wesentlich schwächer ausgeprägt als im privaten Sektor, denn Kommunen haben so gut wie keine direkte Konkurrenz. Weder hervorragende noch schlechte Leistungen werden besonders belohnt oder bestraft. Auch die vielgestaltige Aufgabenpalette und staatlich vorgegebene Ziele erschweren mitunter leistungsorientiertes Handeln.

„

Die Leistung der kommunalen Verwaltungen kann besser werden. Obwohl die Kommunen die Verwaltungsebene mit der größten Bürgernähe sind, kennen viele Bürgerinnen und Bürger ihre Kommunalpolitiker und die örtlichen Politikziele kaum. Der Bürger ist mehr und mehr zum Zuschauer der Kommunalpolitik geworden. Um das zu ändern, müssen die Verantwortlichen wie auch die Bürgerinnen und Bürger ihre Einstellung ändern.

„

Auch bei den Beschäftigten kann die Leistung verbessert werden. Öffentliche Institutionen haben keinen guten Namen, wenn es um Effizienz und Wirtschaftlichkeit geht. Doch dieser Ruf ist nur zum Teil gerechtfertigt. Im Feld der persönlichen Dienstleistungen und im internen Geschäftsgang ist manche Behörde privaten Organisationen überlegen. Bei den Unterstützungs- und Politikplanungsfunktionen haben Kommunen allerdings oft nur eine begrenzte Vorstellung von der Qualität der eigenen Leistungen. Umorganisationen und isolierte Eingriffe bieten nur die Illusion von Fortschritt, führen in den meisten Fällen jedoch nich wirklich zu einer verbesserten Leistung.

2.1

Warum Leistungsverbesserung schwierig ist

Abgesehen von der Frage, was zur Leistungspalette einer Kommune gehört, ist auch das Management dieser Leistungen keineswegs einfach. Grund dafür ist der spezifische Charakter der kommunalen Aufgaben. Abbildung 1 zeigt die vier Faktoren, die eine Verbesserung der kommunalen Leistungen erschweren. In den nachfolgenden Abschnitten gehe ich näher darauf ein.

Keine direkte Rückmeldung Unternehmen stehen in der Regel im Wettbewerb. Erwirbt ein Käufer ein Produkt, zeigt er damit die Bereitschaft an, den geforderten Preis zu zahlen. Ein Unternehmer muss Aufwand und Ertrag ständig gegeneinander abwägen. Der Preismechanismus ist eine Art „demokratisches“ Instrument, jedenfalls solange der Wettbewerb nicht gestört ist. Öffentlich produzierte Güter unterscheiden sich in dreierlei Hinsicht grundlegend von Marktgütern (und genau das

8

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

ist der Grund, warum sie öffentlich und nicht von privaten Unternehmen produziert werden): Marktversagen, Marktstörungen und das Transparentmachen komplexer Auswahlprozesse 1.

Keine direkte Rückmeldung

Kaum freiwillige “Kunden”

Breite Leistungspalette

Gegensätzliche Ziele, unscharf formuliert

Abbildung 1:

Vier Faktoren, die die Leistungssteigerung erschweren

Kommunale Produkte unterliegen nur selten dem Wettbewerb oder der Rückmeldung (Feedback) durch einen Markt - denn sonst wären es Marktgüter, für die es andere, private Anbieter gibt. Wahlen können den fehlenden Wettbewerb auf Märkten nur zum Teil kompensieren, weil sie nur alle paar Jahre stattfinden. Außerdem funktioniert der Mechanismus von Strafe und Belohnung auf kommunaler Ebene nur bedingt. Rankings und Kennzahlenvergleiche sorgen bisher nur in einzelnen kommunalen Leistungsbereichen für Feedback. Eine Kommune, die ihre Leistungen wirklich verbessern möchte, muss diese Feedbacklücke in Eigeninitiative schließen. Politiker und Beschäftigte müssen Feedback und Leistungsverbesserung zielgerichtet organisieren. Feedback und Leistungsverbesserung müssen zielbewusst von den Führungskräften und Beschäftigten eingesetzt werden.

Breite Leistungspalette Private Organisationen können ihren Aufgabenbereich frei wählen, die Kommune kann dies nicht. Sie ist verpflichtet, die Verantwortung für höchst unterschiedliche Aufgaben zu übernehmen. Die Tagesordnungen von Rats- und Kreistagssitzungen illustrieren diese enorme Vielfalt. Das Bild, das sich die Bürgerinnen und Bürger von der kommunalen Verwaltung und der Leistung ihrer Kommune machen, hängt daher nicht von einem bestimmten Produkt oder

Warum Leistungsverbesserung schwierig ist

9

einer einzelnen Dienstleistung ab, sondern von vielen unterschiedlichen Erfahrungen mit der Gemeinde oder dem Kreis. Der Tätigkeitsfeld der Kommunen ist breit und vielschichtig, und ebenso zahlreich und unterschiedlich sind die Produkte und Dienstleistungen, für die die Kommune geradestehen muss. Demgegenüber sind Verantwortung und Rechenschaft im privaten Sektor einfachter definiert, da es dort zentral um Gewinn und Verlust geht.

Gegensätzliche Ziele, unscharf formuliert Private Unternehmen streben nach Gewinnmaximierung, alle Aktivitäten dienen grundsätzlich diesem einen Ziel. Im Vergleich zur Privatwirtschaft ist das Festlegen von kommunalen Zielen eine komplexe Aufgabe, es ist das Ergebnis einer politischen Debatte. Gleiches gilt für die Prioritätensetzung. Politische Parteien stehen für unterschiedliche, häufig auch widersprüchliche Interessen und Zielsetzungen. Die Entscheidung zwischen Umweltschutz und Wirtschaftsinteressen ist nur eines von vielen Beispielen. Bei wichtigen Themen können Interessengruppen, Bürger und Unternehmen versuchen, die Entscheidungsfindung in ihrem Sinne zu beeinflussen. Interessenabwägung gehört zum Wesen des demokratischen Entscheidungsprozesses. Um sich nicht bereits im Vorfeld zwischen verschiedenen Interessen festzulegen, formulieren Politiker ihre Ziele gern unscharf. Wahlprogramme sind hierfür ein glänzendes Beispiel. Widersprüchliche Ambitionen wie mehr Wachstum und eine saubere Umwelt stehen in manchem Parteiprogramm einträchtig nebeneinander. Für Politiker kann es vorteilhaft sein, Ziele nur unscharf zu skizzieren. So hat man die Chance auf breite Zustimmung und vermeidet, später allzu hart zur Rechenschaft gezogen zu werden. Politische Rationalität in Verbindung mit der breiten kommunalen Aufgabenpalette verleitet zu widersprüchlichen und schwammigen Zielformulierungen, die anschließend gern als typisch für die Unzuverlässigkeit und Sprunghaftigkeit der Politik interpretiert wird. Dieser Vorwurf is jedoch größtenteils ungerecht: Demokratischer Politik sind offene Formulierungen inhärent, weil Interessen gegeneinander abgewogen werden müssen und weil die zu verteilenden Mittel begrenzt sind.

Kaum freiwillige „Kunden“ Wer eine Baugenehmigung oder eine soziale Leistung beantragt, wird kaum das Gefühl haben, aus volkommen freien Stücken am Schalter zu stehen. Das ist typisch für Eins-zu-EinsBeziehungen zwischen Bürgern und Kommune. Das Verhältnis von Behörden zu ihren „Kunden“ ist in der Regel weder freiwillig noch unverbindlich, denn das Interesse des Einzelnen muss immer gegen die Interessen der Allgemeinheit abgewogen werden. Nicht jeder Bürger kann daher optimal bedient werden. Kneipengäste halten im Zweifel nicht viel von einer Vorverlegung der Sperrstunde, und Unternehmer sind über verschärfte Umweltvorschriften alles andere als erfreut. Mit anderen Worten: Zuweilen verhindert die Kommune, dass Bürger ihre Vorstellungen verwirklichen können, oder sie fällt ihnen mit Rechtsvorschriften lästig.

10

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

Am bequemsten ist es natürlich für die Kommune, wenn die Bürgerinnen und Bürger als „Kunden“ zu bezeichnen und „Kundenzufriedenheit“ als Messkriterium für die Leistungen der Kommune zu nehmen. Damit dürfte deutlich geworden sein, dass eine algemeine Leistungsverbesserung der Kommunen schwer ze erreichen ist. Aber ist sie denn notwendig? Die beiden folgenden Abschnitte sollen diese Frage aus der Sicht von Politik und Verwaltung klären.

2.2

Unbekannt macht ungeliebt

Im ersten Kapitel ging es um die drei Merkmale Bürgernähe, konkrete Aufgaben und integrale Lösungen. Sie begründen die entscheidende und wichtige Rolle der Kommunen in unserer Gesellschaft. Eine hohe Sichtbarkeit hilft dabei entscheidend weiter. Paradoxerweise sind kommunale Leistungen wenig sichtbar, und die politische Legitimität der Kommunen ist rückläufig. Wie ist dies zu erklären? Aus verschiedenen Studien geht hervor, dass sich die Bürger mit Stadt, Dorf oder Stadtteil, wo sie wohnen oder aufgewachsen sind, sehr verbunden fühlen. Merkwürdig ist, dass dies nicht zu einer Verbundenheit mit der Kommunalpolitik führt. Die Leserinnen und Leser dieses Buches werden einige ihrer Kommunalpolitiker namentlich kennen, doch für den Durchschnittsbürger trifft dies nicht unbedingt zu. Viele Kandidaten auf den Listen der politischen Parteien sind in der Öffentlichkeit nicht bekannt, obwohl sie selbst davon ausgehen. Der geringe Bekanntheitsgrad gilt nicht allein für die Politiker: Auch über die Parteien ihrer Stadt und das kommunale Aufgabenspektrum haben die Bürger häufig nur lückenhafte Kenntnisse. Die geringe Sichtbarkeit der kommunalen Führung hat vor allem zwei Gründe. Zum einen kann man eine Bürokratisierung der Führung feststellen. Kommunalpolitiker und die Wahlbeamten an der Verwaltungsspitze sind in den vergangenen Jahrzehnten immer weiter in die Tiefen der Verwaltung hineingezogen worden. Sie wurden immer mehr zu Verwaltern und weniger zu Politikern. Umfangreiche und kaum zu bewältigenden Akten nehmen inzwischen den größten Teil ihrer Zeit in Anspruch. So verloren sie den Kontakt zur gesellschaftlichen Agenda, und in der Folge verstehen Bürger und Kommunalpolitiker einander scheinbar immer weniger. Zum anderen ist die Kommunalpolitik in den Medien kaum präsent. Lokalfunk und -zeitungen gleichen die hohe Aufmerksamkeit, die der Politik auf nationaler Ebene in den Medien zuteil wird, nicht aus. Viele Kandidaten auf den Listen der politischen Parteien sind in der Öffentlichkeit nicht bekannt, obwohl sie selbst davon ausgehen. Seit den neunziger Jahren verspüren nicht nur in den Niederlanden, sondern auch in Deutschland die großen Parteien zunehmend die Konkurrenz kleinerer Parteien, die gerade auf kommunaler Ebene aktiver wurden und stark anwuchsen. Das führte zu einer geringeren Sichtbarkeit und einer gewissen Farblosigkeit der Kommunalpolitiker großer Parteien.

Unbekannt macht ungeliebt

11

Legitimität der Kommunalpolitik bröckelt Die politische Legitimität bröckelt. Gründe sind:  eine immer geringere Wahlbeteiligung  die dominante Stellung der staatlicher Wahlen im Vergleich zu Kommunalwahlen  die geschwächte Position der Politiker und ihrer Parteien Geringe Wahlbeteiligung Die geringe Wahlbeteiligung ist in vielen Städten Besorgnis erregend. Manch einer hält die Bürger für wahlabstinent, weil sie ganz einfach zufrieden sind: „Die Leute würden schon wählen gehen, wenn sie unzufrieden wären“. Anders ausgedrückt: Eine geringe Wahlbeteiligung muss nicht unbedingt alarmierend sein. Ich bin anderer Meinung. Die geringe Wahlbeteiligung konfrontiert die kommunale Demokratie mit der Frage nach ihrer Legitimität. Wen vertreten die Verantwortlichen denn noch, wenn sich höchstens die Hälfte der Wahlberechtigten ins Wahllokal bemüht? Mit seiner Frage: „Wen vertreten Sie eigentlich?“ an ein Ratsmitglied auf einer Bürgerversammlung zur Innenstadtgestaltung brachte ein aufgebrachter Ladenbesitzer die Sache auf den Punkt und legte den Finger in die Wunde der gegenwärtigen kommunalen Demokratie. Um so merkwürdiger ist es, wenn Poltiker bei Projekten zur unmittelbaren Bürgerbeteiligung die Legitimität der Teilnehmer in Zweifel ziehen - während die eigene Legitimität kaum hinterfragt wird. Da die Bürgerinnen und Bürger ihre Kommunalpolitiker kaum kennen, setzen sie ihre Stimme bei den Kommunalwahlen dazu ein, Staat und Regierung einen Denkzettel zu verpassen. Das Wegbleiben der Wählerinnen und Wähler kann man ebenso wie mit Zufriedenheit auch mit Resignation begründen und sagen: Die Bürger haben das Gefühl, ihre Stimme sei für die politische Beschlussfassung kaum von Bedeutung. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die Kommunen bereits alles unternommen haben, um die Wahlbeteiligung zu steigern. Politiker, Führungskräfte und Beschäftigte sind oft geneigt, die geringe Wahlbeteiligung als harte Wirklichkeit abzutun, obgleich eine geringe Wahlbeteiligung an den Wurzeln der kommunalen Demokratie sägt. Die Wahlbeteiligung einiger Großstädte zeigt, dass geringe Beteiligungen bei Kommunalwahlen eine Erscheinung sind, die in vielen westlichen Ländern auftritt (Tabelle 1). Parlamentswahlen dominieren die Kommunalwahlen Die Kommunalpolitik ist mit der Politik auf staatlicher Ebene verflochten. Bundes- und Landespolitik dominieren die Kommunalpolitik, und Kommunalwahlen finden oftmals im Zeichen der (Un-)Zufriedenheit mit den Regierungen statt. Es ist ein bekanntes Phänomen, dass die Ergebnisse von Kommunalwahlen auf Landesebene umgerechnet werden. „Auf der Grundlage dieses Wahlergebnisses müsste die XY-Partei bei den nächsten Bundestagswahlen große Verluste hinnehmen“, könnte die Schlussfolgerung eines Journalisten lauten. Da die Bürgerinnen und Bürger ihre Kommunalpolitiker kaum kennen, setzen sie ihre Stimme bei

12

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

der Kommunalwahl dazu ein, Staat und Regierung einen Denkzettel zu verpassen. Dadurch werden Kommunalpolitiker nur in beschränktem Maße für das belohnt oder bestraft, was sie wirklich geleistet haben.

Stadt

Wahlbeteiligung (in v.H.)

Amsterdam, Niederlande (731.228 Einwohner)

48

Groningen, Niederlande (172.701 Einwohner)

58

Arnheim, Niederlande (140.203)

50

Berlin, Deutschland (3.400.000 Einwohner)

58

Köln, Deutschland (1.000.000 Einwohner)

48

Bremen, Deutschland (550.000 Einwohner)

62

Baltimore, USA (703.090 Einwohner)

34

San Francisco, USA (780.000 Einwohner)

46

Auckland, Neuseeland (386.000 Einwohner)

51

Birmingham, Großbritannien (977.091 Einwohner)

25

Edinburgh, Großbritannien (450.000 Einwohner)

30

Tabelle 1:

Die Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen ist in verschiedenen westlichen Staaten Besorgnis erregend 2

Position der Parteien und Politiker wird schwächer In der Vergangenheit begründete sich die Legitimität der niederländischen Kommunalpolitik traditionell indirekt. Die Wähler gaben ihre Stimme einer Partei, weil diese eine bestimmte Ideologie vertrat. Individualisierung und Entideologisierung haben jedoch dazu beigetragen, dass diese früher völlig selbstverständliche Form der Legitimität untergraben wurde. Ideologische Unterschiede zwischen politischen Parteien scheinen zunehmend an Bedeutung zu verlieren. Diese Entwicklung hat dazu geführt, dass einzelne Personen in der Politik eine immer größere Rolle spielen und Wähler immer häufiger zwischen den Parteien hin und her schwanken. Dabei scheint es, als sei den Politikern und politischen Parteien mit dem Untergang der großen Ideologien auch die Leidenschaft und das Engagement für die öffentliche Sache verloren gegangen, als seien die Parteien zum Karrieresprungbrett für politische Manager verkommen. Sinkende Mitgliederzahlen und ein abnehmendes Interesse an Parteiaktivitäten stellen eine Bedrohung für die Rolle dar, die Parteien beim Aufstellen der politischen Agenda und beim Anwerben fähiger Verantwortungsträger und -trägerinnen für politische Wahl- und Führungsämter erfüllen. Auch die Suche nach geeignetem Nachwuchs gestaltet sich immer schwieriger, was der Qualität der politischen Steuerung nicht zuträglich ist. Viele Bürger sind der Auffassung, dass Politiker vor allem Eigeninteressen nachjagen, etwa dem persönlichen Prestige, anstatt mit ganzem Herzen für die öffentliche Sache zu kämpfen.

Unbekannt macht ungeliebt

13

Zum Teil scheint sich diese Auffassung zu bewahrheiten. Politische Diskussionen werden immer mehr zu Auseinandersetzungen mit Wahlkampfcharakter, die einen Gewinner und einen Verlierer brauchen. Die Suche nach der besten Lösung für Sachfragen spielt eine untergeordnete Rolle, das traditionelle Bild vom Diener des Gemeinwohls scheint überholt zu sein.

Bürger werden immer mehr zu Zuschauern der lokalen Demokratie Durch die geringe Sichtbarkeit von Politik und Verwaltungsführung wird der Bürger zunehmend zum Zuschauer anstatt zum Teilnehmer kommunaler Demokratie. Die direkte Kommunalpolitik ist zu einer Angelegenheit geworden, die sich „irgendwo weit weg“ abspielt. Die Kommune ist nicht mehr Sache der Bürgerinnen und Bürger, sondern die der „anderen“. Dieses Gefühl äußert zum Beispiel eine Wählerin, die eine extremistische Partei gewählt hatte, in einem Interview. „Ich will mit meiner Stimme ein Zeichen setzen, denen da deutlich machen, dass es so nicht mehr weitergehen kann,“ erklärt sie verzweifelt, während sie gleichzeitig ihre Hoffnung betont, dass die Partei, die sie gewählt habe, nicht in den Gemeinderat einziehen möge. Damit wäre ein Grund für das Aufkommen extremistischer Parteien genannt - Parteien, die sich dem politischen System widersetzen und in manchen Fällen sogar rassistisch und demokratiefeindlich sind, wie beispielsweise die Front National in Frankreich, die British National Party, rechtsextreme Parteien in Dänemark, der belgische Vlaams Belang oder einige Parteien in den Vereinigten Staaten, die sich prinzipiell gegen Staat und Regierung stellen. In diesem verzweifelten Wählerverhalten manifestiert sich das Gefühl der Bürgerinnen und Bürger, zum einen die kommunalpolitische Tagesordnung nicht beeinflussen zu können und zum anderen die kommunale Ebene ohnehin grundsätzlich für überflüssig zu halten. Die Kommunalpolitik muss daher unbedingt besser in der Gemeinschaft verankert werden. Es wäre jedoch ein Irrtum zu meinen, nur die Mandatsträger seien für die Stärkung der kommunalen Demokratie verantwortlich. Genau so wichtig ist es, auch die Bürger soweit zu bringen, ihre Einstellung zu ändern. Kommunen und Bürger dürfen nicht hinnehmen, dass die demokratische Bürgerschaft anhaltend erodiert, da sie selbst für das Problem mitverantwortlich sind. Die Bürgerinnen und Bürger entwickeln zunehmend ein Konsumentenverhalten. Die überzogenen Versprechungen der Politik scheinen bei einigen sogar die Erwartung zu wecken, der Staat könne - und müsse - ihnen alle Risiken abnehmen, die das Leben mit sich bringt. Theoretisch hat der Staat die Möglichkeit, die Bürger auf ihre Eigenverantwortung hinzuweisen. Aus parteipolitischen Gründen sagen Politiker jedoch nur selten Nein. Bei jeder Katastrophe, jedem gesellschaftlichen Missstand wird auf der Suche nach einem Schuldigen auf den Staat gewiesen, auch wenn die primäre Verantwortung bei anderen Verursachern liegt. Dies führt nicht nur zu Verwirrung, was zu den öffentlichen Aufgaben gehört, sondern auch zu einer

14

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

Rollenverteilung, die alles andere als effektiv ist. Die Bürger können sich in aller Ruhe zurücklehnen und auf die Lösung warten, ohne selbst aktiv werden zu müssen und Verantwortung zu tragen. Kommunen können es sich nicht leisten, einfach dabeizustehen und zuzuschauen, wie die demokratische Bürgerschaft anhaltend erodiert und der Gemeinsinn und die Werte der Bürger schrumpfen, lautet die leidenschaftliche Überzeugung des amerikanischen Verwaltungsexperten Robert Denhardt: „Governments simply cannot afford to stand by and watch a continuing erosion of democratic citizenship, in turn, allow the possibilities of developing the spirit of community and the values citizens to diminish. Governmental officials, civic leaders, and everyday citizens must come together to ask how government can play an active role in promoting civic involvement and civic action. In part, they should do so because they may have participated in creating the problem; in part, they should do so because they can play an important role in designing the solution. And they should do so in order to reestablish an important element of governmental capacity 3.Die besondere kommunale Herausforderung der nächsten Jahre wird es daher sein, die Rolle der Bürger und ihren Gemeinsinn zu stärken. Wie aber können Kommunen die Rolle der Bürgerinnen und Bürger stärken? Der Amerikaner Robert Putnam eröffnet dazu in seinen Veröffentlichungen eine interessante Perspektive. Putnam folgert auf der Grundlage einer Studie über die Leistung kommunaler Verwaltungsorgane in Italien, dass die Bereitschaft zur Partizipation wahrscheinlich steigt, wenn die Bürger in Bürgerengagement-Netzwerke („Networks of Civic Engagement“) eingebunden sind. Durch die Arbeit in kleineren Gruppen könnten Menschen Wissen und Erfahrungen sammeln und soziale Umgangsformen erlernen. Dadurch werde das gegenseitige Vertrauen gestärkt. Putnam formuliert die These, dass der Aufbau von sozialem Kapital nicht einfach sein wird, aber den Schlüssel zum Funktionieren der Demokratie darstellt („building social capital will not be easy, but it is the key to making democracy work.“ 4) Wer Mitglied eines Bürgervereins oder einer Bürgerinitiative ist, lernt nicht nur, mit gegensätzlichen Interessen und kollektiver Entscheidungsfindung umzugehen, sondern wird auch die demokratische Beschlussfassung und Partizipation besser zu schätzen wissen. In seinen späteren Publikationen bewertet Robert Putnam den derzeitigen Grad der Bürgerbeteiligung wenig positiv. So schreibt er in seinem provozierenden Buch „Bowling Alone“, dass die Amerikaner seit 1980 zwar mehr denn je zum Bowling gehen, die Zahl der Bowling-Vereine im gleichen Zeitraum jedoch um 40 Prozent gesunken ist 5. Parallel zu dieser Entwicklung hat auch die Beteiligung an öffentlichen Versammlungen und einer breiten Skala von Vereinsaktivitäten abgenommen. Diese Besorgnis erregende Erosion im gesellschaftlichen Mittelfeld ist auch in den Niederlanden und anderen europäischen Ländern zu beobachten. Kurzum: Obwohl die Kommunalpolitik das Potenzial besitzt, Bürgernähe zu beweisen, ist dies in der Praxis nur selten der Fall. Die Kommunen stehen in den kommenden Jahren daher vor die Herausforderung, die Kommunalpolitik (wieder) fassbar zu machen, Bürgerinnen und Bürger auf ihre Eigenverantwortung hinzuweisen und klarzustellen, was die Bürger tatsächlich von ihrer Kommune erwarten dürfen.

Ergebnisse von Organisations-Interventionen oft enttäuschend

2.3

15

Ergebnisse von Organisations-Interventionen oft enttäuschend

Wenn wir den Medien glauben dürfen, ist die öffentliche Verwaltung ein großer und aufgeblähter Behördenapparat, der Steuergelder verschleudert. Das stimmt in vielen Fällen jedoch nicht. Gerade bei ausführenden Organen wie etwa der Abfallentsorgung oder der Unterhaltung der öffentlichen Infrastruktur erweist sich die Behauptung, Kommunen seien nicht ausreichend effektiv und effizient, als falsch. In den neunziger Jahren wurde die Betriebsführung dieser Einrichtungen stark verbessert, die Vergabe an Subunternehmern, BenchmarkingVerfahren und Instrumente zur Leistungsmessung gehören inzwischen zum Alltag. In einigen Kommunen bewiesen die Dienstleister - etwa die Abfallentsorgung -, dass sie wesentlich wirtschaftlicher arbeiten als die privaten Konkurrenten. Andere Kommunen sind im Vergleich zum privaten Sektor telefonisch deutlich besser zu erreichen 6. Auffällig ist, dass sich positive Untersuchungsergebnisse häufig auf einfache, messbare Prozesse beziehen. An den Führungs- und Stabsstellen für politische Steuerung und Strategieentwicklung hingegen scheint das Denken in Leistungskategorien weitgehend vorbeigegangen zu sein. Gleiches gilt auch für Querschnittsfunktionen. Auch wenn hier andere Werte als bei Dienstleistungen und Verwaltungsfunktionen gelten, dürfen die Beschäftigten die Bedeutung ihres Engagements für die Bürgerinnen und Bürger nicht aus den Augen verlieren. Zu oft werden Denk- und Planungsprozesse beendet, sobald ein Bericht oder Konzept zu Papier gebracht wurde, und der Mehrwert ihrer Tätigkeit wird von Stabsabteilungen nur selten kritisch hinterfragt. Hier treffen leider immer noch viele Klischees über die Arbeit von Behörden zu. Defizite gibt es besonders durch:  ein fehlendes Verständnis für die Fokussierung auf die angestrebten und erreichten Leistungen  einen mangelhaften Blick auf Produktivität und Mehrwert  zahlreiche indirekte Aktivitäten wie Sitzungen und Versammlungen  mangelnde Steuerung der Leistungen von Beschäftigten Dass die beabsichtigte Wirkung - die Leistungsverbesserung - ausbleibt, ist auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Eingriffe nur unzureichend auf eine Änderung des Verhaltens ausgerichtet sind. Die Kommunalpolitik hat oft den Eindruck, im Rathaus herrsche eine reine Planungs- und Sitzungskultur und die Verwaltung sei zu wenig auf die praktische Ausführung ausgerichtet. Das zeigt die geringe Aufmerksamkeit für die Sache, um die es letztendlich geht: das gesellschaftliche Resultat. Strukturen, in denen der Schwerpunkt auf Planung und Entwicklung liegt, bleiben nicht folgenlos. So kenne ich aus meiner Praxis eine Kommune, die „interne Partizipation“ auf ihre ganz eigene Weise interpretiert: Sobald ein Projekt ins Leben gerufen wird, werden alle, die auch nur am Rande mit dem Thema zu tun haben, in eine Projektgruppe berufen. In der Folge reden viel zu viele Leute über viel zu viele Themen mit. Das Ergebnis, eine ausufernde Beratungsschleife, steht in keinem Verhältnis mehr zur Investition.

16

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

Fragmentiertes Herangehen zeigt wenig Wirkung In den letzten Jahren haben viele Kommunen Betriebsführung und Verwaltung erheblich professionalisiert. So wurden Planung und Kontrolle durch produktorientierte Analysen und Budgets stark verbessert, viele Kommunen haben Strategiepläne erstellt und die Personalentwicklung wurde verbessert. Doch wenn solche Innovationen - was leider immer noch vorkommt - isoliert durchgeführt werden, bleibt die Wirkung oft beschränkt.  die Optimierung von Planungs- und Kontrollinstrumenten ist sinnvoll, doch wenn Führungskräfte und Mitarbeiter anschließend nicht auf die Ergebnisse der Berichte angesprochen werden, steht der Fortschritt nur auf dem Papier.  das Delegieren von Befugnissen und Verantwortlichkeiten stärkt die Entscheidungsfreiheit von nachgeordneten Führungskräften und Mitarbeitern, doch wenn kein Bild von den Leistungen besteht, die von dieser neuen Freiheit erwartet werden, steht Dezentralisierung letztendlich für das Kreieren von Black Boxes.  systematisch mit den Mitarbeitern und Führungskräften geführte Beurteilungsgespräche sind eine nützliche Einrichtung, doch wenn die einer Organisationseinheit gesteckten Leistungsziele undeutlich sind, die Rahmenbedingungen fehlen, um dezentrale Führungskräfte und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu motivieren und zu coachen, und keine angemessenen Möglichkeiten zur Belohnung bestehen, sind Führungs- und Beurteilungsgespräche nicht viel mehr als ein vorhersehbares und inhaltloses Ritual.  ein Projekt - zum Beispiel zur Verbesserung der Organisationskultur und Förderung der Zusammenarbeit - wird nur einen vorübergehenden Effekt haben, wenn die Teilnehmerinnen und Teilnehmer anschließend nicht auf ihr Verhalten angesprochen werden. Kommunen können eine andere Struktur einführen, Leistungen in Zielpläne umsetzen oder Kompetenzmanagement einführen, doch solange es bei isolierten Eingriffen bleibt, ist die Wirkung begrenzt. Neben einem fragmentierten Vorgehen ist häufig noch ein zweiter Faktor für die geringe Wirkung verantwortlich: Die Veränderungen sind unzureichend auf eine Änderung des Verhaltens ausgerichtet. Wenn sich eine Kommune nach außen hin öffnet, erwartet sie, dass Politik und Verwaltungsführung ihre Rolle anders ausfüllen als bisher. Und eine Kommune, die sich um mehr „Kundenfreundlichkeit“ bemüht, erwartet von ihren Beschäftigten eine andere Grundeinstellung - etwa dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter enger zusammenarbeiten oder den Service am Telefon verbessern. Wer erfolgreich verändern möchte, sollte genau wissen, welche Leistungsverbesserungen die kommunale Gemeinschaft erwartet, und ein zusammenhängendes Paket an Veränderungen vereinbaren. Viele Kommunen wissen nicht, wie sie ihre Leistung richtig einschätzen und mit welchen Maßnahmen sie diese beeinflussen können. Manchmal scheint es, als seien Veränderungen mehr durch Modeerscheinungen beeinflusst als durch die tatsächliche Effektivität einer Maßnahme. So waren eine Zeit lang etwa Kontraktmanagement oder Geschäftsprozessoptimierung bei Kommunen besonders beliebt - Begriffe, die als Synonym für Fortschritt gelten. Doch nicht jede Reform zeigt eine (positive) Wirkung. Eine der Maßnahmen mit der geringsten Wirkung ist meiner Ansicht nach die wiederkehrende Neuverteilung von Befugnissen und Verantwortlichkeiten. Solche Strukturveränderungen werden in der Praxis meist als Reorganisation bezeichnet - ein

Ergebnisse von Organisations-Interventionen oft enttäuschend

17

Begriff, der keine Versprechungen impliziert und oft nicht mehr besagt, als dass die Dinge einfach anders geregelt werden.

Der Teufelskreis der Reorganisation Reorganisationen finden auf vielen Verwaltungsebenen statt, die Kommunen sind da nicht allein. Dennoch ist ihre Beliebtheit erstaunlich, denn viele Reorganisationen scheinen vor allem nur eins: Staub aufzuwirbeln. Unruhe innerhalb der Organisation, gekränkte Beschäftigte und Führungskräfte sowie kostspielige Abfindungen für jene, die gehen müssen - was in den Niederlanden nicht selten ist -, sind nur einige der Folgen. Unter dem Deckmantel von „Mehr Bürgernähe“ oder „Schaffung einer bedarfsorientierten Organisation“, denen niemand zu widersprechen wagt, führen Kommunen einschneidende Veränderungsprozesse durch. Oft führen Reorganisationen jedoch nicht zur Steigerung jener Leistungen, von denen die Bürger profitieren. Die Kommune steigert ihre Leistung eher trotz, nicht wegen der Reorganisation. Woran liegt es, dass diese gut gemeinten Eingriffe nur selten zum gewünschten Erfolg führen? Manager und Politiker haben kaum zuverlässige Daten über die tatsächliche Leistung ihrer eigenen Organisation. Kommunen, die mit konkreten Zahlen belegen können, wie es um die Leistung ihres Apparats bestellt ist, sind eher die Ausnahme. Da eine deutliche Diagnose fehlt, läuft die Reorganisation nach folgendem Schema ab: 1. Es werden Lösungen erarbeitet, die auf Hypothesen und internen Engpässen beruhen. 2. Die Lösungen werden nach dem Top-Down-Prinzip implementiert. 3. Neue interne Engpässe treten auf, es werden neue Lösungen gesucht, die wiederum auf Hypothesen beruhen.

interne Engpässe

neue Machtverteilung, neue Abläufe

Turbulenzen

Spitzen-Management und Beschäftigte definieren das Problem und die Lösung

„Lösung” wird topdown implementiert

Abbildung 2:

Der turbulente Reorganisationskreislauf, die Illusion des Fortschritts

18

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

Diese drei Schritte führen zu dem, was man als Reorganisationskreislauf bezeichnen kann. Die Reorganisation gestaltet sich dabei als eine Neuverteilung interner Machtverhältnisse und eine Verfahrensänderung. Kern des Reorganisationskreislaufs ist die Illusion, dass einschneidende Reorganisationen zumindest streckenweise den Eindruck des Fortschritts erwecken, obgleich sich die gesellschaftliche Leistung nicht spürbar verbessert, da die Veränderungen zu einseitig auf die Struktur ausgerichtet sind. Einen Reorganisationskreislauf zeigt Abbildung 2. Oft führen Reorganisationen jedoch nicht zur Steigerung jener Leistungen, von denen die Bürger profitieren.

Der turbulente Reorganisationskreislauf 1. Schritt: Die Lösungen beruhen auf Hypothesen und internen Engpässen Bei der Planung eines Projekts zur Organisationsentwicklung kam ich einmal in einen Sitzungsraum, in dem bereits ein Flipchart mit einem umfangreichen Organigramm stand. Der Verantwortliche erläuterte sein Organisationsschema kurz und fragte die Projektbeteiligten: „Nun, was halten Sie davon?" Diese Begebenheit illustriert ein hartnäckiges Missverständnis: Für viele Beteiligte auf allen Ebenen ist mit einer Änderung der Organisation automatisch eine Änderung der Organisationsstruktur verbunden. Natürlich weiß jeder Verantwortliche, dass das Funktionieren von Organisationen nicht durch die Struktur allein bestimmt wird. Stolz wird man daher auf allerlei Beiwerk verweisen, wie Weiterbildungsprogramme, Projekte zur Änderung der Organisationskultur und das Qualitätsmanagement. Die Frage ist jedoch, ob die Menge an Energie, die in die Änderung - also das Umpflügen - der Organisationsstruktur investiert wird, auch diesen anderen Aspekten von Organisation zuteil wird. „Welches Problem soll mit der neuen Struktur denn gelöst werden? Wer hat hier ein Problem, oder besser, wer ist das Problem?“ Dies sind Fragen, auf die so manche reorganisationswillige Kommune leicht gereizt reagiert. Wenn ich dann weiterfrage, zeigt sich oft, dass eine eingehende Analyse der Leistung der betreffenden Kommune fehlt. Reorganisationen sind häufig eine Reaktion auf interne Engpässe, beispielsweise eine leistungsschwache Behörde oder ein zu großes Führungsteam. Aussagen wie „Mit einer neuen Organisation können wir die Dienstleistungen für unsere Bürger optimieren“ beruhen auf den verschiedensten Hypothesen. Dennoch weiß niemand genau, was die Bürgerinnen und Bürger eigentlich von den Dienstleistungen halten und ob eine Reorganisation nachweislich Einfluss auf die Leistung hat. 2. Schritt: Die Lösungen werden nach dem Top-Down-Prinzip implementiert Am liebsten präsentiert die Führung mit dem angeblichen Problem zugleich auch die richtige Lösung, möglichst unter dem Deckmantel eines ansprechenden Management- oder Organisationskonzepts. Beliebte Lösung ist ein integrales Vorgehen - einer Art Gesamtlösung, damit die Organisation auf Jahre hinaus weiter arbeiten kann. Doch nicht alle Probleme können gleichzeitig gelöst werden. Darum wird mit der „Gesamtlösung“ zunächst die (Spitze der)

Ergebnisse von Organisations-Interventionen oft enttäuschend

19

Hierarchie verändert, um anschließend die Struktur zur Basis hin auszuarbeiten. Selbstverständlich geht die Verwaltungsspitze davon aus, dass Aspekte wie Kulturveränderungen oder das Projektmanagement im Rahmen der Reorganisation genauso angegangen müssen, auch wenn diese gern auf einen späteren Zeitpunkt verschoben werden. Anschließend ringt das Spitzenmanagement mit der Aufgabe, dass „Lösung“ und „Problem“ noch dem Rest der Organisation verdeutlicht werden müssen. Führungskräfte und Management investieren daher viel Zeit in die Darlegung des Problems und die Verteidigung des geplanten Vorgehens. Organisationsentwicklung wird so zur Kunst des Überzeugens. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, für die das Problem neu ist, reagieren frustriert und zeigen dies, indem sie sich der Lösung widersetzen. Die Folge ist, dass viele Beschäftigte kaum angeben können, zu welchem Zweck die Reorganisation überhaupt durchgeführt wird. Führungskräfte können sich oft noch mit Aussagen wie „die Hierarchie soll abgeflacht werden“ oder „verbesserte Dienstleistungen für unsere Bürger“ behelfen. Das Merkwürdige ist jedoch, dass die Beschäftigten an vorderster Front - also diejenigen, die sich täglich für diese Leistungen einsetzen - häufig keine Ahnung haben, welches Ziel eine Reorganisation konkret verfolgt, obwohl gerade sie die verbesserten Leistungen in die Praxis umsetzen müssen. „Wir müssen alles anders machen, weil das Management es so will“, lautet dann der Kommentar am Arbeitsplatz. 3. Schritt: Neue interne Engpässe treten auf, es werden neue Lösungen gesucht, die wiederum auf Hypothesen beruhen Für welche Struktur - also: welche Machtverhältnisse - oder neue Verfahren sich eine Kommune auch entscheidet, es werden immer wieder neue interne Engpässe auftreten. Es gibt sie eben nicht, die ideale Struktur. Da Spitzenmanager und Entscheider immer wieder ihr Heil in Strukturänderungen suchen, ist es ein, zwei oder drei Jahre später an der Zeit für eine neue Reorganisation. Der neue Eingriff in die Struktur wird jetzt unter dem Motto „Wir sind ständig in Bewegung“ angekündigt. Einheiten, die vor wenigen Jahren noch aufgespalten wurden, werden nun im Handumdrehen wieder vereint. Die Folge ist, dass viele Beschäftigte erneut die Plätze wechseln und erhebliche Summen investiert werden. Bürgerinnen und Bürger können froh sein, wenn der Laden während des Umbaus weiter läuft. Die Wirkung von Reorganisationen auf die Leistung lässt sich jedoch kaum messen. Wie soll man „verbesserte Dienstleistungen für die Bürger“ auch messen, wenn diese nicht einmal operationalisiert sind? Sind diese Darstellungen auch leicht überzogen, machen sie doch das grundlegende Problem deutlich. Politik und Verwaltungsführung - die ebenso zu den Adressaten dieses Buches zählen - sollten einige der Reorganisationsversuche ihrer Kommune einmal kritisch unter die Lupe nehmen, um zu prüfen, ob die Leistung wirklich gesteigert werden konnte oder ein Reorganisationskreislauf eingetreten ist. Es empfiehlt sich außerdem, diese Frage auch einmal mit Beschäftigten an vorderster Front, Bürgern und gesellschaftlichen Partnern der Kommune zu diskutieren.

20

Leistungsverbesserung ist schwierig doch unumgänglich

Kaum Leistungsverbesserung und apathische Mitarbeiter Reorganisationen sind in zweifacher Hinsicht eine kostspielige Angelegenheit. Direkte Kosten für die Entwicklung einer neuen Struktur, neue Stellenbeschreibungen, die Neueinrichtung des Finanzsystems und Umzugskosten können immense Ausmaße annehmen. Die indirekten Kosten gehen aber oftmals noch darüber hinaus. Reorganisationen können das Verhalten einzelner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter positiv beeinflussen, wenn sie zum Beispiel eine höhere oder besser bezahlte Stellung bekommen. Das Verhalten anderer wird hingegen negativ beeinflusst. Manche Beschäftigte bekommen nicht die Position, die sie sich erhofft hatten, andere werden zurückgestuft, etwa wenn Führungskräfte wieder in die Sachbearbeitung eingegliedert werden - was in Deutschland selten vorkommt, in den Niederlanden aber sehr wohl möglich ist. Das Verhalten aller Beteiligten - darin sehe ich den Schlüssel zur Leistungsverbesserung - wird im Zuge von Reorganisationen nicht automatisch effektiver und effizienter. Eine Strukturveränderung allein ist nicht in der Lage, die Einstellung oder Qualifizierung von Mitarbeitern zu ändern. Es ist auch nicht wahrscheinlich, dass sich Beschäftigte, die regelmäßig mit Reorganisationen konfrontiert werden, in hohem Maße für die Verbesserung der eigenen Leistung einsetzen, um ein effektives Arbeitsverhältnis aufzubauen und zu pflegen. Wer nur oft genug reorganisiert, schafft damit letztendlich eine Organisation, die von Apathie gezeichnet ist. Selbstverständlich kann die Neuordnung von Befugnissen und Verantwortlichkeiten unter bestimmten Umständen auch positive Wirkungen nach sich ziehen. Wenn die vorhandene Struktur bei der Leistungserbringung hinderlich ist, ist eine Reorganisation sogar dringend geboten. Das werden auch die Beschäftigten erkennen und ihren loyalen Beitrag leisten. Erkennt eine Kommune, dass eine Reorganisation weder erforderlich noch erwünscht ist, und möchte sie dennoch ihrer Leistung systematisch steigern, muss sie sich diese „Leistung“ zunächst einmal vor Augen führen. Im folgenden Kapitel geht es daher eingehender um die Frage, wie die Leistung von Kommunen aussieht beziehungsweise aussehen sollte.

Fünf unterschiedliche Rollen

3.

21

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

„ Die Kommune agiert in fünf verschiedenen Rollen, die jeweils mit anderen Erwartungen an die Leistung verbunden sind. Entscheidend ist, die Rollen und die damit verbundene Leistung deutlich voneinander zu unterscheiden. Es reicht nicht aus, nur bei einer einzelnen Rolle eine Leistungsverbesserung zu erreichen. „ Jede Rolle erfordert eine andere Einstellung, eine andere Form der Leistung und andere Kompetenzen. Die Rolle des Dienstleisters setzt beispielsweise eine bedarfsorientierte und proaktive Einstellung voraus, während die Kommune in ihrer Rolle als Ordnungshüterin vor allem konsequent und vorhersehbar handeln und einen gewissen Abstand zu den Bürgerinnen und Bürgern einhalten sollte. „ Die Rolle, die die Kommune gerade einnimmt, beeinflusst auch die Art und Weise, in der sie sich externen Partnern gegenüber verhält. Handelt es sich um Vertragspartner, tritt die Kommune ihnen gegenüber in der Rolle des Auftraggebers auf. Geht es um Projektentwicklung, liegt der Schwerpunkt hingegen mehr bei Kooperation und Partnerschaft.

3.1

Fünf unterschiedliche Rollen

Die Rollen der Kommune werden häufig nicht deutlich unterschieden. Die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger hängt von der Leistung der Kommune in jeder einzelnen Rolle ab. Wenn ein Bürger eine Baugenehmigung beantragt, hat er andere Erwartungen an die Leistung seiner Kommune, als wenn er von der Kommune zu einer Bürgerbeteiligung eingeladen wird. Auch die Bürgerinnen und Bürger treten ihre Kommune in mehr als einer Form gegenüber, auch sie nehmen unterschiedliche Rollen ein. Die Bürgerinnen und Bürger können fünf verschiedene Rollen einnehmen. Als Abnehmer von Dienstleistungen ist der Bürger Kunde. Wenn es hingegen gemeinsam mit Behörden um die Lösung gesellschaftlicher Fragen geht, sind Kommune und Bürger Partner. Bei der Durchführung von Vorschriften und Gesetzen - wenn die Polizei ein Bußgeld erteilt oder die Kommune Bürgern gegenüber Verwaltungsmaßnahmen ergreift - ist der Bürger ein Untertan. Bei Wahlen übernehmen die Bürgerinnen und Bürger außerdem die Rolle des Wählers, die die Stadtverordneten und - was in den Niederlanden die Ausnahme, in Deutschland und anderen Staaten die Regel ist - auch den Bürgermeister oder die Bürgermeisterin wählt. Schließlich ist der Bürger Nutzer des öffentlichen Raums. Aus der Sicht der Bürger übernimmt die Kommune damit der Reihe nach die Rolle des Dienstleisters, des Verantwortlichen für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft (des Kommunalentwicklers), des Ordnungshüters, der politischen Institution und des Bewirtschaf-

22

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

ters. Eine Gemeinde, die ihre Leistung steigern will, darf sich keinesfalls auf eine einzelne Rolle beschränken, sondern muss alle fünf Rollen in ihre Optimierungsüberlegungen einbeziehen. Abbildung 3 zeigt die verschiedenen Rollen von Bürgern und Kommunen im wechselseitigen Zusammenhang. Anschließend geht es weiter mit den Leistungen, die die Kommunen in ihren unterschiedlichen Rollen liefern müssen.

Politische Institution

erkennbar ansprechbar

Wähler

Dienstleister

bürgerorientiert pro-aktiv

“Kunde”

Ordnungshüter

konsequent vorhersehbar

Untertan

Komunalenentwickler

visionär partnerschaftlich

Partner

Bewirtschafter

rationell flexibel

Nutzer

Abbildung 3:

Die fünf verschiedenen Rollen von Bürgern und Kommunen.

Die Gewichtung der einzelnen Rollen, die die kommunale Verwaltung erfüllt, ist in jedem Land unterschiedlich und zudem ständigen Entwicklungen unterworfen. In Großbritannien liegt die Betonung beispielsweise traditionell auf der Rolle des Bewirtschafters und Dienstleisters. Gleichzeitig können wir zum Beispiel im schottischen Edinburgh beobachten, dass die zunehmende politisch-strategische Unabhängigkeit Schottlands die Rolle der Städte als Kommunalentwickler stärkt.

Politische Institution und ihr Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern

3.2

23

Politische Institution und ihr Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern

Wahlen sind der symbolische Höhepunkt der kommunalen Demokratie. Wie im vorherigen Kapitel bereits dargestellt, können die Parteien immer weniger auf ihre Stammwähler zählen. Ideologische Gründe spielen bei der Stimmabgabe eine zunehmend untergeordnete Rolle. Folglich verlieren auch die politischen Ideologien der Parteien an Bedeutung, während der Einfluss einzelner Personen steigt. Mit anderen Worten: Es geht mehr um einzelne Politikerinnen und Politiker als um die Parteien, die sie vertreten. Auch die Bürgerschaft entwickelt sich insgesamt weiter, wenn Bürger und Bürgerinnen angesprochen werden, sich aktiv für die Gemeinschaft einzusetzen. Das Verhältnis zwischen Wählern und Gewählten hat sich in den vergangenen Jahrzehnten grundlegend geändert. Die Autorität von Politik und Verwaltungsführung ist schon längst nicht mehr selbstverständlich. Das hierarchische Gefühl von Oben und Unten, in dem die politischen Verantwortungsträger früher ihre Entscheidungen getroffen haben, hat einem eher gleichberechtigten Verhältnis Platz gemacht. War der Wähler früher ein gehorsamer Bürger, der politischen Entscheidungen geduldig Folge leistete, so ist er heute ein kritischer Rezipient, der die Kommunalpolitik selektiv verfolgt. „Wenn es um Fragen geht, von denen ich direkt betroffen bin, möchte ich darüber mitreden.“ Diese Aussage ist typisch für den modernen Bürger. Kommunalpolitik wird so immer mehr zur Verhandlungssache. Da die Politiker durch sinkende Wahlbeteiligungen nur ein begrenztes Mandat erhalten, bedeutet Tragfähigkeit in Rat oder Kreistag nicht automatisch auch Tragfähigkeit in der Bevölkerung. Die Kommunalpolitik muss auch unbeliebte Beschlüsse fassen, individuelle Wünsche und Interessen müssen immer wieder dem gemeinsamen, gesellschaftlichen Interesse untergeordnet werden. Politiker, die sich zu stark von den Wünschen einzelner Bürger oder Interessengruppen leiten lassen, laufen in eine Falle, sobald andere der Auffassung sind, dass ihre Interessen geopfert wurden. Durch die eher gleichrangige Position von Politik und Bürgerschaft wird die politische Organisation mit widersprüchlichen Erwartungen konfrontiert. Einerseits erwarten die Bürgerinnen und Bürger Mut und Weitsicht; die Kommune soll die Probleme der kommunalen Gemeinschaft benennen und die Zügel dabei in den Händen halten. Andererseits soll die politische Institution flexibel sein, ein offenes Ohr haben und Partizipation ermöglichen. Auch die Anforderungen, die an Politik und Verwaltungsführung gestellt werden, sind widersprüchlich. An erster Stelle sollte den Bürgerinnen und Bürgern deutlich sein, wer für was steht, und dass die kommunalpolitische Führung eine erkennbare politische Agenda hat. An zweiter Stelle sollte die Kommune den Dialog mit ihren Bürgerinnen und Bürgern führen, damit diese ihre Mandatsträger auf Entscheidungen ansprechen und die politische Agenda und die Politik beeinflussen können. Gerade in Großstädten müssen auch Gruppen diese Möglichkeit erhalten, die sich sonst kein Gehör verschaffen können – beispielsweise Minderheiten.

24

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

Warum sind die Bürger der Kommunalpolitik gegenüber so kritisch? Zu hohe Erwartungen könnten der Grund sein. In den Niederlanden etwa neigen Politiker mitunter dazu, die Kommune – vor allem in Wahlkämpfen – als eine Instanz darzustellen, die einfach alles kann. Versprechungen werden gemacht, ohne die Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger ausreichend zu betonen. Der Bürger macht es sich im Sessel bequem und wiederholt ständig seine Kritik an der Kommune, ohne sich seiner Mitverantwortung für das, was in seiner Umgebung geschieht, bewusst zu sein. Das hat John F. Kennedy in seiner Antrittsrede am 20. Januar 1961 besonders treffend beschrieben: “And so, my fellow Americans: ask not what your country can do for you – ask what you can do for your country.” Kurz gefasst: Auch Bürger können sich in ihrer Rolle weiterentwickeln, wenn sie aufgefordert werden, sich aktiv für die Gemeinschaft zu engagieren. Ein schönes Beispiel für die Förderung des Gemeinsinns unter Bürgern ist ein Pilotprojekt „Verhaltensregeln für das Leben in der Stadt“ der Stadt Rotterdam nach den Kommunalwahlen 2002. Zu den wichtigsten Erkenntnissen gehörte, dass nicht irgendeine Kommission über verbesserte Umgangsformen entscheiden sollte, sondern dass den beteiligten Bürgern die Verantwortung übertragen werden muss, konkrete Werte und Normen zu formulieren und auszuarbeiten. Im Projektverlauf stellte sich heraus, dass allein die Möglichkeit, über Umgangsformen zu diskutieren, den sozialen Zusammenhalt in einem ganzen Stadtteil verbesserte.

Formen der Dezentralisierung Die Kommunalverwaltung erhält ihre Bedeutung vor allem durch die unmittelbare Nähe zu ihren Bürgerinnen und Bürgern. Viele niederländische Kommunen sind in den vergangenen Jahren sprunghaft angewachsen, wodurch Bekanntheit und Ansprechbarkeit der Kommunalpolitiker gelitten haben. In ihrem Klassiker Size and Democracy reflektieren Robert Dahl und Edward Tufte sehr interessant die Schwierigkeiten einer solchen Skalenvergrößerung. Sie schlussfolgern, dass eine demokratische Verwaltung zwei Kriterien erfüllen muss: Das Kriterium der „Citizen Effectiveness“, das sich auf den Einfluss der Bürger auf Steuerungsentscheidungen bezieht, die für sie von Bedeutung sind (also Bottom-up), und das Kriterium der „System Capacity“, das auf die (Top-down-)Durchsetzungskraft der politischen Führung hinweist; dazwischen bewegen sich die Möglichkeiten und Mittel, die den Behörden zur Verfügung stehen, um den Wünschen der Bevölkerung auf halbem Wege entgegen zu kommen 7. Beide Kriterien stellen die Behörden vor ein Dilemma: Gibt man dem einen Kriterium zu sehr nach, geht dies auf Kosten des anderen. "A rational and reasonable democrat who wished to maximize the changes of attaining certain of his goals might well trade some loss of personnel effectiveness for some gain in the capacity of the system to attain them 8." Große kommunale Einheiten haben nach dieser Theorie zwar mehr Durchsetzungskraft, jedoch auf Kosten des demokratischen Gehalts. Denn die Distanz zwischen Bürgern und Entscheidern nimmt ebenso zu wie die Vielfalt an Meinungen und Interessen. Eine Skalenvergrößerung sollte aus diesem Grund immer in irgendeiner Form mit einer Skalenverkleinerung einhergehen, die man hier vielleicht ganz gut mit Dezentralisierung übersetzen könnte.

Politische Institution und ihr Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern

25

Viele größere Kommunen haben in der Tat mit Verkleinerung im Sinne von Dezentralisierung begonnen, um die Distanz zwischen Bürgerschaft und Verwaltung zu verringern. Ein „optimales“ Größenverhältnis zu definieren ist unmöglich, da das von Robert Dahl und Edward Tufte beschriebene Spannungsverhältnis zwischen beiden Kriterien bei allen Größenverhältnissen zu beobachten ist. Jedes Problem erfordert zudem ein angemessenes Lösungsniveau. Nachbarschaftsprobleme müssen beispielsweise auf einer anderen Ebene angegangen werden als die Arbeitslosigkeit. Um die Verwaltung wieder dialogfähiger und bekannter zu machen, können drei Modelle der dezentralen Verwaltung mit zunehmendem organisatorischen Gewicht unterschieden werden. Diese drei Modelle zeigt Tabelle 2. Modell

Merkmale

Kommunikationsmodell

„ Plattform für die Gestaltung der Kommunikation auf

Stadtteilebene „ Geringe Autonomie bei der Beschlussfassung

Initiativmodell

„ Plattform für die Kommunikation und die Durchführung von

Projekten auf Stadtteilebene „ Eigenes Budget für die Projektfinanzierung

Institutionsmodell

„ Dekonzentration von Verwaltungseinheiten und politischen

Gremien „ Budgethoheit und Aufgabenwahrnehmung auf dezentraler

Ebene

Tabelle 2:

Es gibt drei Arten dezentraler Verwaltung

Bei Dezentralisierungsprozessen beginnen Kommunen oft mit dem Kommunikationsmodell. Die Kommune schafft eine Kommunikationsplattform, um Informationen über die Lebensqualität eines Stadtteils zu gewinnen und ihre Strategievorschläge mit dem Stadtteil abzustimmen. Im Initiativmodell verfügt die Plattform auf Stadtteilebene zusätzlich über ein angemessenes Budget für örtlich prioritäre Projekte, etwa das Entfernen von Graffiti, oder für kleinere Projekte zur Gestaltung des Wohnumfelds. Das Kommunikations- und das Initiativmodell haben den Vorteil, dass sie relativ einfach einzuführen sind. In beiden Varianten besteht jedoch das Risiko mühsamer Abstimmungen mit der bestehenden Organisation, so dass Signalen aus dem Stadtviertel zu wenig Aufmerksamkeit gewidmet wird. Das Institutionsmodell wird vor allem in größeren Kommunen umgesetzt. Die Stadt Amsterdam schuf beispielsweise Stadtbezirke mit eigenem Stadtteilrat und eigenen Bezirksrathäusern. Die Stärke dieses Modells ist ein Organ auf dezentraler Ebene, das über Befugnisse und ein Budget verfügt, um gesellschaftliche Probleme anzugehen. Dass auf dieser - dafür ungeeigneten - Ebene traditionelle Parteipolitik betrieben wird, ist dabei eher hinderlich. Diskussionen zwischen „linken“ und „rechten“ Parteien verlieren angesichts praktischer Fragen an

26

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

Bedeutung. Und häufig werden Effizienzverluste beklagt, da Verwaltungseinheiten aufgeteilt sind. Dezentralisierung kann nur dann zu einer bei den Bürgerinnen und Bürgern bekannten und dialogfähigen Verwaltung beitragen, wenn sie an die Erfahrungswelt der Bürger anschließt. Dezentralisierung kann nur dann zu einer bei den Bürgerinnen und Bürgern bekannten und dialogfähigen Verwaltung beitragen, wenn sie an die Erfahrungswelt der Bürger anschließt. Zu oft stecken Behörden Gebietsgrenzen ab, die die Einwohner nicht als ihren Stadtteil oder ihr Viertel betrachten. Außerdem gibt es zwei weitere Fallstricke für Kommunen, die dezentral arbeiten wollen. Erstens kann eine gebietsorientierte Vorgehensweise genau das Gegenteil bewirken, wenn die dezentralen Kompetenzen nicht geklärt sind. Bleibt es undeutlich, was möglich (und was unmöglich) ist, haben die Bürger vermutlich zu hohe Erwartungen und werden Enttäuschungen erleiden. Und zweitens müssen auch andere wichtige Partner – die Polizei, Freiwilligenverbände und Bürgervereine – an der Dezentralisierung beteiligt werden. Bleibt dies aus, droht die Aufteilung der Entscheidungsbefugnisse zu einem bürokratischen Planspiel zu werden, ohne das Ziel – eine bei den Bürgerinnen und Bürgern bekannte und dialogfähige Behörde – wirklich umzusetzen. Dezentralisierung sollte vor allem die Rolle der Bürgerinnen und Bürger stärken. Aus dieser Perspektive sind weniger der Maßstab und die Einrichtung von Stadtteilorganisationen von Bedeutung. Es geht vielmehr um die Herausforderung für die Kommune, die Bürger wieder miteinander in Kontakt zu bringen und sie darin zu unterstützen, die Probleme in ihrem direkten Umfeld zu benennen und zu lösen.

3.3

Dienstleistung muss bürgerorientiert und proaktiv sein

Dienstleistungen sind individuelle Transaktionen zwischen Kommune und einzelnem Bürger. Der Bürger oder die Bürgerin sind „Kunden“, soweit man bei Kommunen von einem Kundenverhältnis sprechen kann. Unter Dienstleistungen verstehe ich die Arten von Transaktionen, bei denen die Kommune:  Informationen erteilt, zum Beispiel über die Bauleitplanung, und auf Beschwerden und Mitteilungen reagiert;  eine Genehmigung, Sozialleistung oder Produkte ausgibt, zum Beispiel eine Parkerlaubnis oder einen Personalausweis. Studien haben ergeben, dass die Bürgerinnen und Bürger mit den Dienstleistungen im Allgemeinen recht zufrieden sind. Die Kommunen haben hier in den vergangenen Jahren ernorm investiert. Auffallend ist, dass die Abwicklung von Beschwerden zu den schwierigsten Auf-

Dienstleistung muss bürgerorientiert und proaktiv sein

27

gaben für Kommunen zählt – besonders wenn nicht deutlich ist, wer in der Verwaltung für die unerwünschte Sachlage verantwortlich ist. Für die Bürgerinnen und Bürger ist ein hohes Dienstleistungsniveau kein Verdienst der Politik – die Dienstleistungen müssen „einfach stimmen“. Entsprechen sie den Anforderungen nicht, kann dies zwar zu politischen Problemen führen, doch viel Ruhm und Ehre können Politiker in diesem Bereich nicht davontragen. Gleichzeitig kommt es nur selten vor, dass politisch Verantwortliche – etwa Wahlbeamte – zurücktreten müssen, weil das Dienstleistungsniveau den Anforderungen nicht gerecht wird. Unfreiwillige Kunden sollte man besser behandeln als freiwillige Kunden!

Dienstleistungsqualität muss den Marktveränderungen folgen Der Dienstleistungsbereich entwickelt sich rasch. Was heute noch als angemessenes Dienstleistungsniveau gilt, kann morgen schon überholt sein. Grund ist die Tatsache, dass Bürgerinnen und Bürger die Qualität kommunaler Dienstleistungen mit den Dienstleistungen privater Organisationen vergleichen. Solange Geschäfte und Unternehmen am Abend für die Öffentlichkeit geschlossen sind, werden auch die Öffnungszeiten der Kommune nicht in Frage gestellt. Sobald andere Organisationen jedoch am Abend geöffnet haben, wird die Kommune diesem Vorbild folgen müssen, um die Zufriedenheit ihrer Bürger zu erhalten. Kurz: Um den Erwartungen auch zukünftig entsprechen zu können, müssen Kommunen ihr Dienstleistungsangebot fortlaufend optimieren. Telefonauskünfte, die unbeantwortet bleiben, Amtsstuben, in denen eine bedrückende Atmosphäre herrscht, und lange Wartezeiten: Es gibt Kommunen, die ihr Mögliches tun, um die Bürgerinnen und Bürger spüren zu lassen, dass sie keine andere Wahl haben, was in den meisten Fällen auch so ist. Doch eigentlich sollten die Kommunen die umgekehrte Einstellung haben: Unfreiwillige Kunden sollte man besser behandeln als freiwillige Kunden! Bürgerinnen und Bürger haben schließlich oft keine andere Wahl. Von einer bürgerorientierten Kommune dürfen die Bürger an erster Stelle erwarten, dass sie ihre Abläufe auf die Bürger abstimmt. Nicht die eigene Bequemlichkeit sollte im Mittelpunkt stehen, sondern die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger. Das heißt etwa, dass die Verwaltung zusammenhängende Produkte gemeinsam anbietet und Informationen je nach Wunsch des Bürgers persönlich im Rathaus, per Telefon, über das Internet oder per Post vermittelt. Außerdem setzt Bürgerorientierung eine proaktive Handlungsweise voraus. Verwaltungen sollten bestimmte Fragen vorhersehen, beispielsweise indem ein Gebührenbescheid die häufig gestellten Fragen bereits unmittelbar im Begleitschreiben beantwortet, bevor er durch die Rathaustür geht. Große Gefahr droht, wenn die Kommune ihr Dienstleistungsangebot verbessern will und eigene Kräfte mit der Umgestaltung beauftragt, anstatt die Bürgerinnen und Bürger selbst nach Verbesserungen zu fragen. So entsteht ein Dienstleistungsangebot, das auf der hypothetischen Nachfrage von Bürgern beruht. Vor allem Politik und Verwaltungsführung gehen häufig davon aus, dass die Bürgerinnen und Bürger Wert auf ein Bürgerzentrum in ihrer

28

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

unmittelbaren Umgebung legen. Die Frage, ob Bürger nicht lieber eine zentrale Anlaufstelle mit längeren Öffnungszeiten, eine informative Website oder ein Call Center bevorzugen, wird den Bürgern in der Regel nicht gestellt. Die Dekonzentration des Dienstleistungsangebots scheint in einigen Kommunen eher auf der romantischen Idee der Beschaulichkeit als auf den tatsächlichen Bedürfnissen der Bürger zu beruhen.

Citizen’s Charter als Garantiezusage für das Dienstleistungsniveau Eine wirksame Maßnahme, um ein bestimmtes Dienstleistungsniveau zu erzwingen, ist die so genannte Citizen’s Charter. Dienstleistungsniveau und Dienstleistungsqualität werden dabei in einem für die Kommune verpflichtenden, den Bürgerinnen und Bürgern bekannten Qualitätshandbuch verankert. Hält eine Behörde die Standards nicht ein, muss sie das Defizit wieder gut machen, etwa durch zusätzliche Serviceleistungen: Der Reisepass wird dem Antragsteller kostenlos zugeschickt oder ein Fehler mit einer kleinen Aufmerksamkeit entschuldigt. Die Verwaltung wird durch feste, transparente Normen angreifbar und führt mit dem Ausgleich von Mängeln einen Rückkopplungsmechanismus ein. So heißt es im Qualitätshandbuch einer Gemeinde: „Wir gewährleisten, dass alle Bürger innerhalb von sechs Wochen eine inhaltliche Antwort auf schriftliche Eingaben bekommen. (…) Ist eine Antwort nicht möglich, muss zumindest angegeben werden, warum die Abwicklung länger dauert. (…) Wir geben in einem solchen Fall zu, dass es uns nicht gelungen ist, unser Versprechen einzuhalten. (…). Um diesem Eingeständnis zusätzlich Ausdruck zu verleihen, erhält der betroffenen Bürger neben einer schriftlichen Entschuldigung auch einen Geschenkgutschein im Wert von 25 Euro 9.“

Vor allem in Großbritannien wurden in den neunziger Jahren viele Erfahrungen mit Citizen’s Charters gesammelt, nachdem sie Anfang der neunziger Jahre im Zuge der (wirtschaftlichen) Verselbständigung zahlreicher behördlicher Institutionen ins Leben gerufen wurden 10. Der damalige Premierminister John Mayor strebte auf breiter Ebene die Einführung fester Normen für öffentliche Dienstleistungen an. Grundlage dieser Initiative war der Gedanke, dass die Leistung von Behörden nicht nur vom Staat, sondern auch von den Bürgerinnen und Bürgern selbst überwachbar sein muss.

3.4

Regeln und Vorschriften vorhersehbar und konsequent anwenden und handhaben

Wenn es um die Anwendung und Einhaltung von Vorschriften geht, ist der Begriff „Kunde“ für das Verhältnis der Bürgerinnen und Bürger zur Verwaltung völlig ungeeignet. Bürgern tritt die Kommune häufig in ihrer Rolle als Ordnungshüter gegenüber. Der Anlass ist in den meisten Fällen unerfreulich: ein Antrag auf Sozialhilfe, ein Bußgeldbescheid für falsches Parken

Regeln und Vorschriften vorhersehbar und konsequent anwenden und handhaben

29

oder eine Baugenehmigung. Die Behörde übt hier Befehlsgewalt aus, der Bürger erfüllt die Rolle des Untertanen. Im vorhergehenden Abschnitt hatte ich als Beispiel auf die Erteilung von Genehmigungen hingewiesen. Aus meiner Sicht gehört zur Rolle der Kommune als Ordnungshüter der Entscheidungsprozess, ob ein Bürger eine bestimmte Genehmigung bekommt. Bei der Abwicklung des Antrags und der Bekanntgabe der Entscheidung agiert die Kommune jedoch in der Rolle des Dienstleisters. Damit Vorschriften auch eingehalten werden, muss die Behörde bereits beim Aufstellen und Handhaben mit einer gesellschaftlichen Vision vorgehen. Fehlen der ideologische Hintergrund oder die klare gesellschaftliche Vision, verlieren die Bürgerinnen und Bürger die Übersicht, was erlaubt ist und was nicht. Einmischungen des Staates, die die Handlungsfreiheit der Bürger behindern, werden schnell als ungerecht erfahren. Der berechnende Bürger orientiert sein Verhalten immer weniger am allgemeinen Normenbewusstsein, sondern zunehmend am Risiko, entdeckt zu werden. Die Kommune muss die Bürgerinnen und Bürger über die kollektive Bedeutung der Vorschriften informieren, um die Akzeptanz der Vorschriften zu steigern. In der Domäne von Vorschriften gehört es sich, dass die Normen und Werte der klassischen Bürokratie gelten. Zwischen Bürgern und Verwaltung sollte eine gewisse Distanz bestehen. Behörden müssen die Vorschriften ohne Ansehen der Person konsequent und vorhersehbar einhalten. Das Image der Kommune ist daher gerade auf diesem Gebiet am meisten gefährdet. Manche Führungskraft musste in der Vergangenheit zurücktreten, weil sie mit den Regelungen und Vorschriften wenig sorgfältig oder opportunistisch umgegangen ist. Angesichts der vielfältigen Interessen der Bürger ist dieser Bereich in besonderem Maße korruptionsgefährdet. Der unfreiwillige Charakter der Beziehung zwischen Bürger und Verwaltung beeinflusst sehr stark die Art und Weise der Interaktion. „Das wird nie etwas .., es kann höchstens noch schlimmer kommen.“ Darum muss das Handeln der Kommune konsequent und vorhersehbar sein. Ein Bußgeld oder ein Ablehnungsbescheid dürfen nie völlig überraschend kommen. Vorschriften müssen akzeptierbar sein und konsequent durchgeführt werden. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, werden schon bald Konflikte zwischen Bürgern und der Kommune auftreten.

Integrale Handhabung und Genehmigungsgewährung Verwaltungen konfrontieren Bürger, Unternehmen und Einrichtungen mit zahlreichen und komplexen Vorschriften. Ein Bürger, der eine Gaststätte eröffnen will, muss sich gleich an mehrere Instanzen wenden, um eine Niederlassungs-, eine Gebäudenutzungs- und eine Umweltgenehmigung zu beantragen. Dabei sind die Anforderungen, die verschiedene Verwaltungsebenen stellen, teilweise widersprüchlich. Um diesen Zustand zu verbessern, wollen viele Kommunen die Gewährung solcher Genehmigungen integrieren. Das soll zwei Zielen dienen: Der Bürger soll alle erforderlichen Genehmigungen zentral beantragen können, und die erteilten Genehmigungen müssen konsistent sein. In der Praxis setzt dies die Zusammenarbeit der Kommunalverwaltung mit anderen beteiligten Behörden voraus.

30

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

Eine Kommune, die Vorschriften aufstellt und Verwaltungsakte erlässt, muss auch dafür sorgen, dass diese eingehalten werden. Die Einhaltung von Vorschriften setzt jedoch die Möglichkeit der Einhaltung voraus. Stellt sich heraus, dass die Einhaltung eines Verwaltungsakts unmöglich ist, muss dieser von der Kommune zurückgezogen oder geändert werden. Wie bei der abgestimmten Erteilung von Genehmigungen müssen Behörden auch bei Kontrollen zusammenarbeiten, so dass auch hier die Handhabung integral geschehen kann. Schließlich ist die Kommune oft nicht alleinige Kontrollinstanz. Darüber hinaus muss die Handhabung zwischen den betroffenen Ressorts abgestimmt werden. Es wäre aus Sicht der Bürger nicht nachvollziehbar, wenn die Vorschriften im Umweltschutz streng kontrolliert würden, während mit Bauvorschriften großzügig umgegangen wird.

3.5

Die Kommune entwickelt

Die Kommune entwickelt - oft in Zusammenarbeit mit lokalen Partnern - Ideen und Vorhaben auf raumplanerischem, kulturellem, wirtschaftlichem und sozialem Gebiet. Beispiele dafür sind der Bau eines Theaters, die Umsetzung eines neuen Wohnviertels oder ein Projekt, um Jugendliche von der Straße zu holen. In der Rolle des Verantwortlichen für die Entwicklung der örtlichen Gemeinshaft (Kommunalentwicklers) kann die Kommune konkrete Projekte zustande bringen und gesellschaftliche Probleme lösen. Dies ist die Domäne, in der Politik und Verwaltungsführung den meisten Ruhm davontragen und sich beliebt machen können, aber gleichzeitig auch der Bereich, in dem ihre Reputation rasch Abbruch erleiden kann. So können der Tatendrang einiger Mandatsträger, die „etwas ganz Großes“ für ihre Stadt leisten wollen, oder ein Projekt, das auf ein finanzielles Fiasko hinausläuft, Karrieren vorzeitig beenden. In der Rolle des Kommunalentwicklers ist die kommunale Verwaltung auf drei Ebenen gefordert: beim Wohnumfeld, im Stadtteil und schließlich für die Gesamtstadt. Auf der ersten Ebene geht es zum Beispiel in Zusammenarbeit mit Unternehmen und der Industrie- und Handelskammer um ambitionierte Projekte auf sektoraler Ebene, etwa ein Wirtschaftskonzept für diese Region. Die zweite Ebene umfasst die Entwicklung von Stadtteilen und Stadtvierteln. Auf der dritten Ebene geht es um Bestrebungen für die Kommune als Ganzes, zum Beispiel um die Erarbeitung eines Leitbilds.

Gemeinsam mit Partnern Die zunehmend gleichgeordnete Position von Bürgern und Politik und die Erkenntnis, dass andere Beteiligte – wie Unternehmen oder Nichtregierungsorganisationen (NRO) – bei der Umsetzung (gemeinschaftlicher) gesellschaftlicher Ziele ebenfalls eine wichtige Rolle spielen, haben zu einem immer gleichberechtigteren Verhältnis zwischen der Verwaltung und den übrigen gesellschaftlichen Partnern geführt. Die Hierarchie ist einer Struktur gewichen, in der

Die Kommune entwickelt

31

Begriffe wie Netzwerke, Regie, Dialogbereitschaft und Übereinstimmung zu den Schlüsselwörtern zählen. Hier trifft ein Ausspruch von Robert Denhardt zu: “Today many groups and many interests are directly involved in developing and implementing public policy. Indeed, you might even say that now the audience is no longer in the stands, but right there on the field, participating in every play. Increasingly, what some have called ‘policy networks’ – comprised of businesses, labour unions, non-profit organizations, interest groups, governmental actors, and ordinary citizens – now constitute the main arenas in which the game of public policy is played out 11.” Partnerschaft hat keinen Sinn ohne eine Vision, sonst artet sie in nutzlose Diskussionen aus.

Leitbild, Partnerschaft und Partizipation Wer sich auf den Weg macht, sollte ein Bild davon haben, wohin es gehen soll. Lewis Caroll hat dies in seinem Buch „Alice im Wunderland“ wundervoll beschrieben. „Können Sie mir bitte sagen, wie ich von hier fortkomme?“ fragt Alice. „Das hängt sehr davon ab, wohin Du gehen willst,“ sagte Cheshire, die Katze. „Wohin ist mir egal,“ antwortete Alice. „Dann ist es egal, welchen Weg Du nimmst,“ sagte die Katze. Auch Partnerschaft hat keinen Sinn ohne eine Vision, sonst artet sie in nutzlose Diskussionen aus. Eine Vision oder ein Leitbild formulieren heißt Antwort geben auf die Frage, welche Position die Kommune im gesellschaftlichen Kräftefeld wählt, und deutlich zu machen, welchen Kurs sie einschlagen wird. Ein gutes Leitbild beruht auf einer gediegenen Erkenntnis der aktuellen und künftig zu erwartenden wirtschaftlichen, sozialen und räumlichen Entwicklung, und auf einer realistischen Einschätzung, ob die Kommune und ihre Partner diese Entwicklungen auch tatsächlich beeinflussen zu können. Für die Entwicklung eines guten Leitbilds braucht die Kommune keine Traumtänzer, sondern Leute, die sich in der Praxis und mit Trends auskennen. Szenarien können bei der Entwicklung eines Leitbilds eine wichtige Rolle spielen. Sie dienen nicht dazu, die Zukunft vorherzusagen, sondern diese zu erforschen. Szenarien blenden künftige, ungewisse Entwicklungen nicht aus, sondern decken Ungewissheiten auf, um damit umgehen zu können. Sie dienen vor allem als Hilfsmittel in Diskussionen und Debatten. Der systematische Austausch verschiedener Hypothesen vermittelt einen Eindruck der treibenden Kräfte und ihres wechselseitigen Zusammenhangs. Porter weist darauf hin, dass das Identifizieren und Beurteilen dieser Kräfte der Ausgangspunkt und zugleich eine wichtige Zielsetzungen eines jeden Szenarios sind 12. Ein Beispiel für eine solche treibende Kraft wäre die Ansiedlung eines Hightech-Unternehmens in einer Stadt und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Nachfrage nach Wohnraum, auf die Infrastruktur und die Aus- und Fortbildung.

32

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

Entscheidend ist, zusammen mit den gesellschaftlichen Partnern eine gemeinsame Vision und strategische Ziele zu formulieren, damit alle Partner sich die Sache zu Eigen machen können. Visionen und strategische Ziele verleihen den Beteiligten Kraft und Inspiration, zum Beispiel, wenn sie ein Leitbild und ein Konzept für die Wirtschaftsentwicklung der Stadt entwickeln müssen. Die Beteiligten – Unternehmen, Wohnungsbaugesellschaften, Industrie- und Handelskammer, aber zum Beispiel auch ein Beratungsbüro für wirtschaftliche Entwicklung – spielen nicht nur bei der Analyse der aktuellen Lage und dem Erfassen wichtiger Entwicklungen eine Rolle, sondern nehmen darüber hinaus auch an der Umsetzung der Pläne teil. Partnerschaft setzt ein anderes Rollenverständnis der Politik voraus, da die Ziele weniger klar umrissen sind, sondern offen definiert werden müssen. Das Ergebnis der gemeinsamen Leitbild- und Strategiebildung ist also ziemlich unsicher. Politiker befürchten manchmal, dass die Rolle der Politik durch solche Partnerschaften ausgehöhlt wird. Diese Befürchtung ist meiner Ansicht nach unbegründet. Die Politiker bestimmen nicht nur, welche gesellschaftlichen Themen gemeinsam gelöst werden sollen, sondern sind auch verantwortlich für die Prozesssteuerung und die Festlegung der Rahmenbedingungen – die budgetären Vorgaben und die Wahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer. Ab und zu wird eine Partnerschaft nicht zu umsetzbaren Lösungen führen, besonders bei gegensätzlichen Interessen, etwa weil die Partner zu keiner Einigung gelangen. Wenn die Kommunalpolitik in einem solchen Fall dennoch Maßnahmen ergreifen will, muss sie dies in eigener Regie tun. Nicht alle Bürgerinnen und Bürger zeigen sich bereit, gemeinsam mit der Kommunalverwaltung an der Lösung gesellschaftlicher Fragen zu arbeiten. Einige Gruppen, die kein Vertrauen zu Institutionen haben und dem Aufruf zur Partizipation nicht nachkommen, werden sich als Außenstehende fühlen. Demgegenüber gibt es aber auch Gruppen, die gut informiert sind und wissen, wie sie Beschlussfassungen beeinflussen können. In einer heterogenen Gesellschaft muss diese Vielfalt als solche hingenommen werden. Wichtig ist, dies im Rahmen von Partizipationsprojekten zu berücksichtigen und die Kommunikation auf die unterschiedlichen Gruppen abzustimmen.

Unterschiedliche Formen der Partnerschaft Entscheidet sich die Kommune in ihrer Rolle als Kommunalentwickler für partnerschaftliche Zusammenarbeit, erfordert dies eine grundsätzlich andere Einstellung, als wenn die Kommune in eigener Regie Projekte entwickelt oder eine der anderen Rollen ausübt. Bei einer Partnerschaft tritt die Kommune einen Teil ihres Einflusses ab. Bürger, gesellschaftliche Organisationen und Unternehmen können aktiv an der Strategiebildung teilnehmen und darauf Einfluss ausüben. Die traditionelle Beschlussfassung ist hingegen dadurch gekennzeichnet, dass Bürger erst dann reagieren können, wenn die Pläne fertig sind und eine Diskussion über die entstandenen Probleme und gewünschten Lösungen kaum mehr möglich ist. Kurz: Partnerschaft und Partizipation weisen im Hinblick auf die Einflussnahme wesentliche Unterschiede auf.

Die Kommune entwickelt

33

Die Erfahrung lehrt, dass Partnerschaft zu mehr Tragfähigkeit und besseren Entscheidungen führt. So fördert ein Projekt zur Eindämmung der Jugendkriminalität beispielsweise ein tiefer gehendes und gemeinschaftlicheres Verständnis der Problematik und liefert so einen größeren Beitrag zu Problemlösung. Partnerschaft ist übrigens absolut kein Wundermittel. Wird sie als Instrument zur Lösung von Fragen eingesetzt, für die sie nicht geeignet ist, kann die Partnerschaft der kommunalen Legitimität schaden. In Tabelle 3 sind vier verschiedene Formen der Partnerschaft und Partizipation aufgeführt, die verdeutlichen, dass jede Situation eine andere Herangehensweise erfordert. Stil

Situation/Beispiel

Selbsthilfefördernder Stil Die Kommune bietet Unterstützung

Situation -Die Kommune hat kein konkretes Ziel vor Augen und geht davon aus, dass die Teilnehmer selbst eine Lösung finden werden Beispiel - Die Kommune bringt die Anwohner eines Stadions unter der Leitung eines externen Gesprächsleiters mit dem Eigentümer in Kontakt, um die erlebten Ordnungsstörungen einzudämmen

Zusammenarbeitender Stil Die Kommune arbeitet auf gleichberechtigter Grundlage mit anderen Partnern zusammen

Situation - Kommune und Bürger/Partner verfolgen im Großen und Ganzen das gleiche Ziel. Die genauere Ausarbeitung des Plans findet gemeinsam statt Beispiel - Mit einem Projektentwickler und der Industrie- und Handelskammer erarbeiten die Kommune und die betroffenen Unternehmenn einen Plan für die Erneuerung eines Gewerbegebiets

Delegierender Stil Die Kommune stellt Mittel bereit, um innerhalb bestimmter Rahmenbedingungen Entscheidungen zu treffen

Konsultierender Stil Die Kommune bittet um Reaktion auf einen Vorschlag

Tabelle 3:

Situation - Die Beteiligten verfolgen das gleiche Ziel wie die Kommune und können die Maßnahmen unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen selbst abwägen. Beispiel - Einem Bürgerverein wird ein Budget zur Verfügung gestellt, um bestimmte Probleme - zum Beispiel kleinere Wartungsarbeiten - im Wohnviertel selbst anzugehen Situation - Das Problem ist klar umrissen, Lösung und Richtung sind deutlich. Es sind noch kleine Änderungen möglich. Beispiel - Es liegt ein Plan für die Erweiterung der Autobahn vor. Die Bürger können ihren Kommentar dazu abgeben und über die Rahmenbedingungen mitreden.

Unterschiedliche Stile von Partnerschaft und Partizipation 13

34

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

Es dürfte deutlich geworden sein, dass sich Partnerschaft nicht immer auf alle Gebiete erstrecken muss, für die die Kommune verantwortlich ist. Kommunen können den Betroffenen beispielsweise helfen, ihre gemeinsamen Interessen selbst zu benennen, wozu der selbsthilfefördernde Stil passt. Die finnische Kommune Haemeenlina greift bei Partnerschaftsprozessen auf ein interessantes Instrument zurück: die Methode der Anticipation Dialogues. Diese Methode ist sehr offen und regt die Beteiligten an, interaktiv und konstruktiv selbst zur gewünschten Lösung zu kommen und den eigenen Beitrag explizit aufzuzeigen. Außerdem rückt diese Methode die Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger in den Mittelpunkt, nicht die der Kommune.

3.6

Adäquate Verwaltung

Der Bürger braucht nur das Haus zu verlassen, um eine breite Skala öffentlicher Einrichtungen in Anspruch zu nehmen: Straßen, Fuß- und Radwege, Straßenbeleuchtung, Ampeln, Verkehrsschilder, öffentliche Anlagen, Spielplätze, Parks, Wälder und vieles mehr. Die Instandhaltung dieser öffentlichen Einrichtungen gehört zu den wesentlichen Aufgaben der Kommunalverwaltung in ihrer Rolle als Bewirtschafter. Bürgerinnen und Bürger sind dabei die Nutzer. Da der direkte Kontakt zwischen Bürgern und Kommune fehlt, führt die Kommune diese Aufgaben mit Abstand aus. Auch die Politik hält bei Verwaltungsaufgaben Abstand. Gute Verwaltung erfordert eine langfristige Perspektive und ein systematisches Vorgehen. Die Verwaltung öffentlicher Aufgagen ist heute zunehmend durch Rationalisierung gekennzeichnet. So haben viele niederländische Kommunen ein Straßenverwaltungssystem, das anhand eines angestrebten Qualitätsniveaus für das Straßennetz automatisch anzeigt, wann an welchen Straßenabschnitten Wartungsarbeiten fällig sind. Die Rationalisierung hat zu mehr Wirtschaftlichkeit und Einsparungen geführt. Wirklich effizient kann die Bewirtschaftung nur sein, wenn die Bewirtschaftung bereits beim Entwurf der öffentlichen Einrichtungen berücksichtigt wurde. Liegt die Betonung bei der Neugestaltung der Innenstadt beispielsweise zu stark auf ästhetischen Aspekten und rückt die künftige Bewirtschaftung in den Hintergrund, treibt das die Bewirtschaftungskosten unnötig in die Höhe. Die Qualität des Unterhaltungsniveaus entscheidet darüber, wie die Nutzer des öffentlichen Raums die Leistung beurteilen. Qualität ist dabei kein statischer Begriff, sondern hängt unter anderem von der Funktion und Nutzung der jeweiligen Einrichtung ab. Entwickelt sich ein Waldstück zu einem gut besuchten Erholungsgebiet, sind mehr (Spiel-)Einrichtungen erforderlich. Qualität verweist also nicht nur auf das technische Niveau der Bewirtschaftung, sondern auch auf andere Aspekte, etwa die Funktionalität.

Rational und flexibel Erneuerung und Unterhaltung des öffentlichen Raums wird zunehmend komplexer, in erster Linie, weil Bürgerschaft und Politiker immer mehr Einfluss auf die Planung ausüben. Bürge-

Jede Rolle setzt eine andere Einstellung voraus

35

rinnen und Bürger sind an der Gestaltung ihres Lebensumfelds oftmals eng beteiligt. Die Art und die Reihenfolge von Erneuerungs- und Unterhaltungsmaßnahmen wird immer häufiger diskutiert. „Wenn die Kommune nun schon die Straßendecke erneuert, kann sie dann nicht gleichzeitig auch Straßenschwellen einrichten?“, könnte ein Bürger fragen. Daneben ist es eine Herausforderung für Kommunen, auch Dritte an der Pflege des öffentlichen Raums zu beteiligen. Unternehmen könnten zum Beispiel gebeten werden, zum angestrebten Qualitätsniveau beizutragen. Die adäquate Reaktion auf Beschwerden zum öffentlichen Raum sehe ich als Dienstleistung. Studien haben ergeben, dass Bürgerinnen und Bürger mit der Art und Weise, in der Kommunen auf ihre Beschwerden reagieren, häufig nicht sehr zufrieden sind.

3.7

Jede Rolle setzt eine andere Einstellung voraus

Für die Kommune ist es wichtig, die spezifischen Herausforderungen die einzelnen Rollen zu identifizieren. Verschiedene Kommunen haben stark in die Verbesserung ihrer Rolle als Dienstleister investiert und nicht darauf geschaut, ob sie ihre Legitimität schwächen, wenn ihre anderen Leistungen den Anforderungen nicht gerecht wird. Selbstverständlich ist die Ausgangssituation in jeder Kommune unterschiedlich, aber die Leistung der Kommune als politische Institution, als Kommunalentwicklerin und Ordnungshüterin muss gleichwohl optimiert werden. Auf diesen Gebieten liegen die größten Herausforderungen für die kommunale Führung. Jede Rolle der Kommune erfordert eine spezifische Einstellung und andere Kompetenzen. Die Beschäftigten im Call Center müssen serviceorientiert sein und sich in die Probleme der Bürgerinnen und Bürger hineinversetzen können. Von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die für Durchführung und Einhaltung von Vorschriften zuständig sind, darf hingegen eine gewisse Distanz erwartet werden. Die jeweilige Rolle beeinflusst auch den Umgang der Kommune mit externen Dritten. Wenn die Kommunalverwaltung in ihrer Rolle als Bewirtschafterin ein Privatunternehmen mit der Abfallentsorgung beauftragt, übernimmt sie damit die Rolle des Auftraggebers, der Leistungen erwartet, Bedingungen aushandelt und in Verträgen festlegt. Ergreift sie gemeinsam mit gesellschaftlichen Partnern Maßnahmen für ein Problemviertel, ist eine weniger dirigistische Haltung gefragt und müssen Partnerschaft und Beziehungsmanagement im Mittelpunkt stehen. Das größte Risiko besteht in einem unzureichenden Wechsel zwischen den verschiedenen Rollen und der damit verbundenen Grundeinstellung gegenüber Dritten. Eine Wohnungsbaugenossenschaft in gleichberechtigter Position gegenüber der Kommune wird sich vermutlich kaum kooperativ verhalten, wenn die Kommune durchblicken lässt, dass sie in der Wohnungsbaugenossenschaft allenfalls einen Bauleiter sieht. In welchem Ausmaß eine Kommune Arbeiten vergeben kann, hängt eng mit ihrer Rolle zusammen. Vor allem Dienstleistungen und Bewirtschaftungsaufgaben können recht einfach an Subunternehmen vergeben werden. Planung und Entwicklung und die Einhaltung von Vorschriften kann die Kommune nicht so leicht aus der Hand geben, weil sie in diesen Rollen mit großem politischen Interesse rechnen muss. Die Bürgerinnen und Bürger werden die Politik

36

Leistung auf fünf Ebenen unter Beweis

hier direkt zur Rechenschaft ziehen. Außerdem sind die erwarteten Ergebnisse von Planungsund Entwicklungsamaßnahmen nur schwer zu definieren, was die Auftragsvergabe an Dritte erschwert. Die hohen Anforderungen, die an die Integrität jener gestellt werden, die für die Durchführung und Einhaltung von Vorschriften zuständig sind, erschweren ebenfalls die Vergabe der damit verbundenen Aufgaben an Dritte. In Tabelle 4 sind die Rollen von Bürgern und Kommunen, ihr Verhältnis zueinander, die Entwicklung desselben und eine Typisierung der angestrebten Leistungsstärke dargestellt. Rolle der Kommune

Position der Bürger

Art der Beziehung

Entwicklung

Leistungstyp

Politische Institution

Wähler

Repräsentativ

Verwaltung und Bürger eher in gleichberechtigter Position

„ bekannt

Dienstleister

Kunde

Dienstleistungsverhältnis

Notwendigkeit der fortlaufenden Innovation

„ bürgerorientiert

Untergeordnet

Integrale Erteilung von Genehmigungen und Einhaltung

„ konsequent

Kommune eher Regisseur als Bauleiter

„ visionär

Zunehmender Einfluss der Bürger auf Verwaltung und Pflege

„ rational

Ordnungshüter

Kommunalentwickler Bewirtschafter

Tabelle 4:

Untertan

Partner

Nutzer

Gleichwertig

Distanziert

„ dialogfähig

„ proaktiv

„ vorhersehbar

„ partnerschafts-

orientiert „ flexibel

Bürger und Kommunen erfüllen bei der Kommunalverwaltung verschiedene Rollen, wobei unterschiedliche Leistungstypen gefordert sind

Legitimität im Mittelpunkt

4.

37

Werte und Normen für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung

„

Kommunen müssen demokratisch, rechtmäßig, effektiv und effizient handeln. Wenn die Leistungen der Kommunen demokratisch, rechtmäßig, effektiv und effizient zustande kommen, wird ihr Handeln als legitim erlebt.

„

Das Ausmaß von Demokratie, Rechtmäßigkeit, Effektivität und Effizienz kann in einem gewissen Spannungsfeld stehen. Das hängt mit der unterschiedlichen Gewichtung einzelner Werte zusammen. So trägt Partizipation zwar zur demokratischen Beschlussfassung bei, kostet jedoch häufig eine Menge Zeit und Geld. Eine transparente Verwaltung, die Rechenschaft über ihre Leistungen und das Ausmaß ihrer demokratischen, rechtmäßigen, effektiven und effizienten Handlungsweise ablegen kann, trägt zur Legitimität der Kommune bei.

„

Die vier Werte sind nicht in allen Rollen, in denen die Kommune auftritt, gleich gewichtet. So kommt der Rechtmäßigkeit des Handelns in der Rolle des Ordnungshüters mehr Bedeutung zu als in der Rolle des Bewirtschafters. Die Kommune sollte sich hüten, bestimmte Werte und Normen in den Mittelpunkt zu stellen, sondern statt dessen ein ausgewogenes Verhältnis anstreben, das von der jeweiligen Rolle abhängt, die sie gerade erfüllt. Werte sind individuelle Anschauungen von Menschen oder Gruppen von Menschen über die Art der Lebensgestaltung.

4.1

Legitimität im Mittelpunkt

„Wie können die Kommunen es richtig machen?“ Eine Antwort bietet das folgende Kapitel. Dabei geht es nicht um die tatsächliche Leistung der Kommunalverwaltung, wie sie im vorherigen Kapitel beschrieben wurde, sondern um die Werte, die bei der Erstellung der Leistung eine Rolle spielen, also um die Bedingungen, unter denen die Leistungen zustande kommen. Beachtet werden muss dabei der Unterschied zwischen Werten und Normen, die oft in einem Atemzug genannt werden. Normen sind formale Regelungen und Vorschriften, die in Form von Gesetzen und Verordnungen festgelegt werden und an die sich jeder zu halten hat, der sich in dem Gebiet aufhält, in dem die Normen gültig sind. Werte sind individuelle Anschauungen von Menschen oder Gruppen von Menschen über die Art der Lebensgestaltung. Es ist gerade das Gebiet der Werte, auf dem sich kommunale Behörden voneinander unterscheiden können. Eine sozialdemokratische Ratsmehrheit geht von anderen Werten aus als eine christ-

38

Werte und Normen für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung

lich-konservative. Dennoch müssen sich beide an die gleichen Normen halten, also an das Gesetz. Christopher Hood führt drei verschiedene Werte-Cluster für den öffentlichen Sektor ein, anhand derer bestimmt werden kann, was eine leistungsstarke Kommunalverwaltung ist 14. Er unterscheidet zwischen Sigma-, Theta- und Lambda-Werten. Die Sigma-Werte bestehen aus wirtschaftlich motivierten Anforderungen, die an die Verwaltung gestellt werden können, wie beispielsweise Effizienz, Effektivität und Fähigkeit zur Beschlussfassung. Hood charakterisiert diese Werte als “keeping it lean and purposeful”. Bei den Theta-Werten geht es um „keeping it honest and fair“. Die Art und Weise der Interessenabwägung, der Schutz von Minderheiten, die Transparenz der und Verantwortung über die Beschlussfassung spielen hier eine wichtige Rolle. Die Lambda-Werte sind auf die Zuverlässigkeit und die Stabilität der Verwaltung bezogen. Diese Werte charakterisiert er als „keeping it robust and resilient“. Basierend auf der Hood’schen Charakterisierung habe ich ein Werteschema aufgestellt, siehe Abbildung 4. Auf der linken Seite sind die Werte Demokratie und Rechtmäßigkeit dargestellt. Sie sind mit den Theta- und Lambda-Werten von Hood vergleichbar. Auf der rechten Seite stehen die Sigma-Werte, die ich unter dem Cluster Effektivität und Effizienz fasse. Im Zentrum steht die Legitimität der Kommune, die von den anderen Werten gefördert wird.

Transparenz und Verantwortung Verantwortung für Leistungen und Norme und Werte

Demokratie Responsivität Partizipation Gewaltenteilung

Effektivität Zielerreichung strategischer Zusammenhang Dienstleistungskompetenz

Legitimität Akzeptanz des Handelns Vertrauen in die Speilregeln Anerkennung der Leistungen Rechtmäßigkeit Legalität Sorgfalt Integrität

Abbildung 4:

Effizienz Fokus auf Kernaufgaben optimale Kosten-Nutzen Kosteneffizienz

Die Leistungen der Kommune müssen auf demokratische, rechtmäßige, effektive und effiziente Weise zustande kommen. Diese Werte stehen zueinander in einem Spannungsfeld

Akzeptanz, Vertrauen und Anerkennung

39

Die Abbildung zeigt die Spannungen zwischen den verschiedenen Clustern. Transparenz und Dialogfähigkeit im Hinblick auf die Leistung und das Ausmaß, in dem diese auf demokratische, rechtmäßige, effektive und effiziente Weise zustande kommen, tragen zur Akzeptanz und Wertschätzung des Auftretens der Kommune bei. Diese Werte sind für alle im vorherigen Kapitel dargestellten Rollen der Kommune von Bedeutung, wenn sie auch unterschiedlich gewichtet werden. Bei der Durchführung und Einhaltung von Vorschriften und Regelungen dominiert die Rechtmäßigkeit, selbstverständlich spielen dabei aber auch Effizienz und Effektivität eine Rolle. Es geht also immer um ein Gleichgewicht zwischen den einzelnen Werten. Dass Manager sich in erster Linie auf Effizienz und Effektivität konzentrieren, ist sicher eine gute Sache, doch wenn diese Ausrichtung zu einseitig ist und ein rein unternehmerisches Handeln der Kommune der konsequenten Einhaltung von Vorschriften Abbruch tut, schadet dies letztendlich ihrer Legitimität. Das New Public Management in den Niederlanden hat in den vergangenen Jahren verstärkt auf Effektivität und Effizienz geachtet und weniger auf Demokratie und Rechtmäßigkeit. So ist vermutlich zu erklären, dass niederländische Bürger mit Service und Administration im Allgemeinen zufrieden sind, die sonstigen Leistungen der Kommunen jedoch kaum zu schätzen wissen.

4.2

Akzeptanz, Vertrauen und Anerkennung

Die Kommunalverwaltung wird dann als legitim erlebt, wenn sie von ihren Bürgerinnen und Bürgern akzeptiert und anerkannt wird. Es geht dabei einerseits um die Akzeptanz der Politikerinnen und Politiker, ihrer Beschlüsse und Handlungsweisen, und andererseits um die Spielregeln der Beschlussfassung. Vertrauen in diese Spielregeln ist für die Akzeptanz der Ergebnisse von entscheidender Bedeutung. Denn wenn Bürgerinnen und Bürger kein Vertrauen in die Art und Weise der Beschlussfassung haben, werden sie die Ergebnisse auch nur mit Mühe akzeptieren können. Legitimität steht im Werteschema im Mittelpunkt, da alle anderen Cluster die Legitimität beeinflussen. Es erhöht die Legitimität, wenn die Bürger Einfluss auf die Beschlussfassung der Kommune ausüben können (Demokratie) und darauf vertrauen, dass die Verwaltung die richtigen gesellschaftlichen Fragen mit möglichst geringen öffentlichen Mitteln (also effizient und effektiv) anpackt und alle Beschlüsse sorgfältig, in Übereinstimmung mit der Rechtslage und integer zustande gekommen sind (Rechtmäßigkeit).

4.3

Responsiv und angemessen

Demokratie geht von der Souveränität des Volkes aus. Politikerinnen und Politiker und die Top-Führungskräfte in den Verwaltungen handeln im Auftrag der Bürgerinnen und Bürger, die sie gewählt haben. Findet ihre Politik bei der Mehrheit der Bevölkerung keinen Anklang mehr, werden sie nicht wiedergewählt. So fördert das System der repräsentativen Demokratie die Responsivität der kommunalen Verwaltung. Responsivität heißt, dass das Handeln der

40

Werte und Normen für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung

Kommune den Wünschen der Wähler entspricht. Müssen Politiker davon ausgehen, dass sie von den Bürgern für ihre Taten zur Rechenschaft gezogen zu werden (Electoral Accountability), beeinflusst dies die Responsivität 15. Mehr Responsivität heißt jedoch nicht, nur das zu tun, was den Bürgern gefällt. Politik und Verwaltungsführung müssen schließlich nicht nur dienen, sondern auch den Kurs bestimmen. Responsivität heißt, dass das Handeln der Kommune den Wünschen der Wähler entspricht. Der Prozentsatz der Wahlberechtigten, die von ihrem Wahlrecht Gebrauch macht, ist ein, aber nicht der einzige Maßstab für Demokratie. Dazu gehört ebenso die Partizipation von Bürgerinnen und Bürgern, auch „Small Democracy“ genannt. Die Bürger verfügen über bestimmte Instrumente, um Einfluss auf die politische Tagesordnung zu nehmen und einen Beitrag zu öffentlichen Angelegenheiten zu leisten. Partizipation kann auch durch – mehr oder weniger formelle – Bürgerentscheide, kommunale Diskussionsabende oder gemeinsame Problemlösungen im Wohnumfeld manifestieren. Die Gewaltenteilung ist ebenfalls ein wichtiges Merkmal demokratischen Regierens. Die Zuständigkeiten sind verteilt und Kontrollorgane wachen darüber, wie die Verwaltung diese ausübt. So verfügen die niederländischen Stadtund Gemeinderäte über eine Reihe von Zuständigkeiten und Instrumenten, um die Leistung des Magistrats und des Gemeindevorstands zu beurteilen. Beschwerden von Bürgern müssen von einer unabhängigen Kommission bearbeitet werden und kommunale Beschlüsse können auf dem Rechtsweg überprüft und angefochten werden. Die gemeinschaftliche Überzeugung, dass Macht teilbar und Opposition nützlich ist und Entscheidungen nach gemeinsamer Beratung getroffen werden müssen, fördert die Demokratie. Im 19. Jahrhundert gab es in den Niederlanden die nicht ganz unbegründete Befürchtung, dass die Bürger einer allmächtigen Regierung ausgeliefert würden. Die Regierung konnte damals eigenmächtig Steuern erheben, Gesetze erlassen und im Notfall auch Gewalt anwenden. Im modernen Rechtsstaat übt die Regierung ihre Macht auf der Grundlage der Gesetze aus. Es muss also von Rechtmäßigkeit die Rede sein: Alle Handlungen beruhen auf gesetzlichen Grundlagen. Die Kommune ist verpflichtet, in Übereinstimmung mit den Absichten des Gesetzgebers zu handeln. Rechtmäßigkeit oder Legalität ist aber auch auf die integre Handlungsweise der Kommune bezogen. Politik, Führungskräfte und Beschäftigte dürfen Entscheidungen nicht treffen, weil sie daraus persönlichen Nutzen ziehen. Betrug und Korruption sollen ausgeschlossen werden. Darüber hinaus muss die Kommune sorgfältig handeln. Sie muss unparteiisch sein, Interessen gleichermaßen abwägen und berücksichtigen, dass ein Beschluss für bestimmte Bürger auch von Nachteil sein kann. Darum müssen Entscheidungen immer ausreichend begründet werden.

4.4

Effektivität und Effizienz

Effektivität kann in drei Aspekte unterteilt werden. Der erste Aspekt ist die so genannte Zielverwirklichung, das heißt das Ausmaß, in dem Zielsetzungen auch tatsächlich umgesetzt

Das Spannungsfeld zwischen den Werten

41

werden. Kurioserweise wird die Wirkung von Verwaltungshandeln häufig an Zielen gemessen, die die Kommune selbst bestimmt. In der Folge kann die Effektivität ein und derselben Leistung von zwei Kommunen unterschiedlich beurteilt werden, wenn ihr Zielerreichungsniveau unterschiedlich ist. Bei unterschiedlichen gesellschaftlichen Aufgaben ist dies korrekt. So muss eine ländliche Kommune andere Aufgaben bewältigen als eine Großstadt. Zielverwirklichung ist daher auch das erste Element aus dem Cluster Effektivität. Das zweite Element betrifft die Dienstleistungskompetenz. Sie wird nach meiner Ansicht noch zu oft mit „Kundenorientierung“ oder „dem Bürger geben, was er verlangt“ verwechselt. Dies ist nicht richtig. Bei der Dienstleistungskompetenz geht es darum, Bürgerinnen und Bürgern auf möglichst angemessene Weise zu Diensten zu stehen, wobei selbstverständlich Gesetze und Regeln zu beachten sind, so dass der Bürger längst nicht immer bekommt, was er verlangt. Ein Beispiel: Ein Bürger, der eine Baugenehmigung beantragt, sollte freundlich und zügig bedient werden. Doch ob er die Genehmigung tatsächlich bekommt, bleibt davon unberührt. Beim dritten Element, der Effektivität, geht es darum einen strategischen Zusammenhangs zu schaffen. Kommunale Aufgaben umfassen ein ganzes Paket von Maßnahmen und Aktivitäten. Darum gehören die Schaffung konsistenter Zielsetzungen und die Vermeidung von Gegensätzlichkeiten als drittes Element zur Effektivität. Auch Effizienz ist ein Begriff, der aus mehreren Elementen besteht. Das erste wichtige Element ist die Kosten-Nutzen-Optimierung. Zwischen Kosten und Nutzen sollte ein enger Zusammenhang bestehen. Wenn die Kommune mit einem Bauträger ein neues Wohnviertel entwickelt, erwarten wir nicht nur, dass die Kosten möglichst gering bleiben, sondern dass die Verwaltung ausdrücklich auch den nicht-monetären Nutzen prüft, beispielsweise die Lebensqualität des zukünftigen Wohngebiets, selbst wenn es keine finanziellen oder ökonomischen Anlässe gibt. Ein zweites Element der Effizienz ist die Fokussierung auf Kernaufgaben. Bürger erwarten, dass die Kommune nur jene Aufgaben ausführt, für die die Bürger bereit sind, Steuern zu zahlen. Das dritte und letzte Element ist die Kosteneffizienz. Die Kommune muss ihre Zielsetzungen mit möglichst geringen Mitteln erreichen.

4.5

Das Spannungsfeld zwischen den Werten

Die verschiedenen Werte können, wie bereits angesprochen, miteinander in Widerspruch stehen. Eine effektive Verwaltung ist nicht immer auch besonders demokratisch, und optimale Rechtmäßigkeit lässt sich nicht immer mit optimaler Effizienz kombinieren. Eine zähe Beschlussfassung kann man beispielsweise beschleunigen, wenn auf Partizipation und Mitbestimmung verzichtet wird, was jedoch auf Kosten des demokratischen Gehalts geht. Rechtmäßigkeit heißt, dass die Kommunalverwaltung auch diejenigen berücksichtigt, die durch einen Beschluss benachteiligt werden. Das kann zum Beispiel bedeuten, dass beim Bau einer Umgehungsstraße gleichzeitig ein Lärmschutzwall errichtet wird, um die Anwohner vor der Lärmbelästigung zu schützen, auch wenn dies zusätzliche Kosten bedeutet.

42

Werte und Normen für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung

4.6

Transparenz und Verantwortung

In der Literatur taucht immer häufiger der Begriff „Governance“ auf. Was aber ist der Unterschied zwischen Governance und Government und Good Governance? Der Begriff Government bezeichnet eine Institution, während Governance den Verwaltungsprozess selbst und das Ausmaß beschreibt, in dem dieser Prozess den verschiedenen Werten entspricht. Denhardt sieht in Governance – im Vergleich zum Government – ein wesentlich breiter angelegtes Konzept: „We can define governance as the exercise of public authority. The word government is usually used to refer to the structures and institutions of government and those public organizations formally charged with setting policy and delivering services. Governance, on the other hand, is a much broader concept. Governance can be defined as ‘the traditions, institutions, and processes that determine how power is exercised, how citizens are given voice, and how decisions are made on issues of public concern 16’. Die wachsende internationale Anerkennung der Notwendigkeit einer leistungsfähigen (kommunalen) Verwaltung zur Lösung gesellschaftlicher Probleme hat verschiedene Veröffentlichungen zum Thema Good Governance hervorgebracht. „Good Governance scheint sich in der öffentlichen Verwaltung zu einem neuen Modewort zu entwickeln, ohne dass bei der inhaltlichen Definition Übereinstimmung besteht. Wegener schließt aus einer ersten Erkundung des Governance-Begriffs, dass es viele verschiedenen Interpretationen und Kriterien für Good Governance gibt. „The definitions – only some of several hundred approaches – already make clear, that there are no common criteria attributed to governance when it comes to details. Common criteria are headlines like ‘accountability’, ‘transparency’, ‘responsiveness’ and others, but what is behind these headlines is very different. Similar to ‘governance’ is the idea of ‘good governance’ – the latter however, has a clear normative aspect. Although the term ‚good governance’ has been used since 1992 there is no clear, distinctive set of good governance criteria 17.“ Im folgenden Schema habe ich den Begriff Good Governance daher beiseite gelassen und statt dessen das Begriffspaar Transparenz und Verantwortung verwendet, das verschiedene Autoren als Synonym für Good Governance betrachten. Bei schlechter Versorgung der Öffentlichkeit mit Informationen kann der Bürger über die Leistungen seiner Kommune nur spekulieren – ein positives Urteil ist dann sehr unwahrscheinlich. Transparenz und Verantwortung tragen dazu bei, dass die Verwaltung auf ihre Leistung hin angesprochen und zur Rechenschaft gezogen werden kann (Accountability). Nach Lawton und Rose ist Rechenschaft „a process where a person or groups of people are required to present an account of their activities and the way in which they have or have not discharged their duties 18.“ Wenn die Kommunen für ihre Entscheidungen Rechenschaft ablegen müssen und gezwungen sind, das eigene Tun und Lassen einer selbstkritischen Prüfung zu unterziehen, trägt dies zur Legitimität der Kommunalverwaltung bei. Rechenschaft abzulegen ist daher Grundlage für eine ständig „lernende“ Verwaltung. Transparenz und Verantwortung gelten sowohl für die Leistungen, die die Kommunalverwaltung in ihren verschiedenen Aufgabengebieten erbringen muss, als auch für das demokratische, rechtmäßige, effektive und

Werte im Gleichgewicht

43

effiziente Zustandekommen. Werden die Anforderungen an die Transparenz und Rechenschaftspflicht (Verantwortung) erfüllt, stärkt das die Legitimität der Kommune. Die Bürger können dann selbst sehen, wie es um die Leistung ihrer Kommune bestellt ist. Transparenz und Verantwortung stärken die Legitimität einer Kommune. Doch auch die umgekehrte Schlussfolgerung ist zutreffend: Wenn eine Kommune über ihre Effizienz und Effektivität nicht Rechenschaft ablegen kann, schadet dies der Legitimität. In einer Kommune, die ihre Leistungen nicht unter Beweis stellt, werden die Bürger beginnen, Spekulationen über die Leistungen der Kommune anzustellen. Dass dies kein Einzelfall und auch nicht allein für niederländische Kommunen kennzeichnend ist, geht aus der amerikanischen Forschungsstudie Citizens’ Budget Reports von Geoffrey Segal und Adam Summers hervor. Sie kommen zu folgendem Schluss: “Even today, most citizens would be hard pressed to determine how their tax dollars are being spent, and whether or not they are spent wisely. Most municipal documents serve internal purposes and do little educate or assist citizens. It is no surprise then, that citizens have little trust or confidence in how governments spend their money 19.“ Bei schlechter Versorgung der Öffentlichkeit mit Informationen kann der Bürger über die Leistungen seiner Kommune nur spekulieren – ein positives Urteil ist dann sehr unwahrscheinlich. Dennoch weisen die einzelnen Kommunen Unterschiede auf. Bei einer groß angelegten Studie zur Leistung von Großstädten in den Vereinigten Staaten kamen die Forscher beispielsweise zu dem Schluss, dass „some cities do far better than others at providing the public with easy access to understandable and meaningful information about resources the city uses to deliver services and how it measures performance of services 20.“ Obwohl es in dieser Studie vor allem um Dienstleistungen ging, wird der Zustand in anderen kommunalen Aufgabenbereichen nicht viel anders sein. Transparenz und Verantwortung tragen letztendlich zur Stärkung der Rolle der Bürger bei. Wenn die Kommune mehr Offenheit beweist, können die Bürger darauf reagieren und sich entschließen, selbst auch einen Beitrag zur Umsetzung gesellschaftlicher Ziele zu leisten.

4.7

Werte im Gleichgewicht

Eine Studie von Daemen und Schaap in fünfzehn europäischen Kommunen zeigte interessante Unterschiede bei den Werte, die für diese Städte handlungsleitend waren 21. So wird in spanischen und französischen Städten das Element der Partizipation aus der Wertegruppe der Demokratie besonders stark betont. Nach Daemen und Schaap zeigt sich darin: „... the belief that citizen participation is a prerequisite of a well-functioning democracy. This value we found was to be most strong in Spain, where the credo seems to be ‘no democracy without participation’. Because participation in the traditional way, i.e. through associations, is declining, there is a legitimacy problem in Spain. The same holds for France, where the traditional neighbourhood associations are confronted with all kinds of problems 22.” Für Großbritannien benennen die Autoren die Rechenschaft als das größte Problem der kommunalen Verwaltung.

44

Werte und Normen für eine leistungsstarke Kommunalverwaltung

Um die Werte, die Kommunen anstreben und zur Verbesserung ihrer Leistung in die Praxis umsetzen sollten, geht es in Tabelle 5. Transparenz und die Bereitschaft, Rechenschaft abzulegen, fördern die Legitimität kommunalen Handelns. Werte

Elemente

Demokratie

„ Responsivität „ Partizipation „ Gewaltentrennung

Rechtmäßigkeit

„ Legalität „ Sorgfalt „ Integrität

Effektivität

„ Zielverwirklichung „ Strategischer Zusammenhang „ Dienstleistungskompetenz

Effizienz

„ Fokussierung auf Kernaufgaben „ Kosten-Nutzen-Optimierung „ Kosteneffizienz

Tabelle 5:

Die Werte und ihre Elemente, die der optimalen Leistung der kommunalen Verwaltung zugrunde liegen

Nach Darstellung der einzelnen Leistungsbereiche und Werte der Kommunalverwaltung geht es im folgenden Kapitel um die Frage, welchen Merkmalen Kommunen für eine optimale Leistung entsprechen sollten.

Alle Leistungen zählen

5.

45

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

„

Die Leistungen der Kommune werden von individuellen Beschäftigten und politischen Entscheidern umgesetzt. Ihr Verhalten muss daher im Mittelpunkt stehen, wenn die Kommunalverwaltung eine Leistungsverbesserung anstrebt. Undeutliche Zielsetzungen, Mangel an Informationen und eigene Prioritäten von politischen Entscheidern und Beschäftigten lassen einen Teil der Energie der kommunalen Organisation nutzlos versickert.

„

Es gibt zahllose Organisationsaspekte, die unterschieden werden müssen. Kommunen, die ihre Organisation angemessen im Griff haben, müssen sich bemühen, das Verhalten von politischen Entscheidern, Führungskräften und Beschäftigten besser mit klar definierten Leistungen in Übereinstimmung bringen. Im Mittelpunkt meiner Auffassung steht daher die Verhaltensänderung, die durch konsistente Führung, die richtige Verteilung von Entscheidungsbefugnissen, Leistungssteuerung und adäquate Personalentwicklung erzielt werden kann. Eine leistungsstarke Kommune zeichnet sich durch elf Merkmale aus, die auf diese Aspekte bezogen sind.

„

Langfristige Leistungsverbesserung ist nur durch eine ausgewogene Arbeit an allen Komponenten und Merkmalen möglich. Das Definieren verschiedener Leistungsziele (Leistungsmanagement) trägt erst dann Früchte, wenn der Einzelne für seine Leistungen auch tatsächlich verantwortlich ist (Entscheidungsbefugnisse), bei der Umsetzung gecoacht und schließlich dafür belohnt wird (Personalentwicklung). Die Leistung der Kommunalverwaltung entspricht der Summe aller Leistungen der individuellen Mitarbeiter und Politiker.

5.1

Alle Leistungen zählen

Die Leistung in den Kommunalverwaltungen kann und muss gesteigert werden. Daher stellt sich die Frage: Welche Merkmale weist denn eine Kommune auf, die optimale Leistungen erbringt? Entspricht die eigene Kommune diesem Bild nicht oder nur teilweise, wird deutlich, worin sie zur Verbesserung ihrer Leistungen investieren muss. Wenn man Organisationen genauer betrachtet, kann man verschiedene Organisationsaspekte unterscheiden. So sprechen Tom Peters und Robert Waterman 23beispielsweise von sieben „S“, Leavitt hingegen von fünf Facetten 24. Nicht alle Aspekte sollen in diesem Kapitel erörtert werden. Ich beschränke mich auf die Aspekte, in die eine durchschnittliche Kommune zur Steigerung ihrer Leistungen investieren sollte.

46

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

Die Leistung der Kommunalverwaltung entspricht der Summe von Leistungen individueller Mitarbeiter und Amtsträger. Entscheidend ist, ob die Kommune einzelnen Individuen den Rahmen und die Anreize bietet, Verhaltensweisen zu entwickeln, die optimal zur Umsetzung der Zielsetzungen der Organisation beitragen. Brickley, Smith und Zimmerman zeigen in Managerial Economics and Organizational Architecture auf, welche organisatorischen Variablen dabei eine Rolle spielen 25. Obwohl die drei Autoren eine sehr ökonomisch orientierte Herangehensweise haben, möchte ich ausdrücklich andere Werte berücksichtigen (Kapitel 4), da ich der Überzeugung bin, dass Führungskräfte und Beschäftigte nicht nur durch finanzielle Belohnungen, sondern auch durch ihr Engagement für die öffentliche Sache zu guten Leistungen motiviert werden. Ich unterstelle, dass eine leistungsstarke Kommune über Führungskräfte und Beschäftigte verfügt, die mit ihren Entscheidungen in der Lage sind, einen Beitrag zu möglichst guten Leistungen zu liefern. Diese möchte ich als richtige Entscheidungen bezeichnen. Dass Führungskräfte und Beschäftigte richtige Entscheidungen treffen, ist jedoch allein schon deshalb keine Selbstverständlichkeit, weil die für Entscheidungen erforderlichen Informationen häufig fehlen oder viel zu breit gestreut sind. Die Sache wird dadurch verkompliziert, dass die Entscheider möglicherweise gar nicht genügend Anreize bekommen, richtige Entscheidungen zu treffen. Ein Stadtplaner kann sich aus Karrieregründen für die Ausarbeitung eines Aufsehen erregenden städtebaulichen Entwurfs entscheiden, während für das Gemeinwohl ganz andere Projekte im Vordergrund stehen müssten. Die Herausforderung besteht darin, die kommunale Organisation so einzurichten, dass die Entscheider über angemessene Informationen und Befugnisse verfügen und Politik und Verwaltungsführung Anreize erhalten, die richtigen Entscheidungen zu treffen. In keiner einzigen Organisation existieren selbstsprechende Mechanismen, damit die Verantwortung für Entscheidungen automatisch bei jenen Personen liegt, die über angemessene Informationen verfügen. Oftmals fehlt auch der Anreiz, die vorliegenden Informationen in Übereinstimmung zu den Zielen der Organisation zu verwenden. Die Ausgestaltung der Organisation sollte daher eine Antwort auf diese beide Probleme geben. Brickley, Smith und Zimmerman fordern daher, dass eine Organizational Architecture drei für Erfolg oder Misserfolg Ausschlag gebende Komponenten umfassen sollte:  the assignment of decision rights,  the methods of rewarding individuals,  the structure of systems to evaluate the performance of both individuals and business units 26. Die drei Komponenten hängen in hohem Maße voneinander ab. So erklären dazu Brickley, Smith und Zimmerman: “The components of organizational architecture are highly interdependent. They are like three legs of a stool. Changing one leg without careful attention to the others is usually a mistake” 27.

Alle Leistungen zählen

47

Dies ist auch in Verwaltungen ein häufiger Fehler. Ich kenne mehrere Kommunen, die die Entscheidungsverantwortung weitgehend dezentralisiert haben, ohne sich Gedanken darüber zu machen, wie der Output anschließend gemessen und beurteilt werden soll. In anderen Fällen wurden komplizierte Systeme zur Leistungsmessung eingeführt, ohne dass die Betroffenen tatsächlich auf ihre Leistungen angesprochen oder dafür belohnt wurden. Ob eine Kommune ihr Leistungsoptimum erreicht, hängt von der Zuweisung von Entscheidungsverantwortung (the assignment of decision rights), der Qualität der Personalentwicklung (methods of rewarding individuals and individual performance evaluation) und der Leistungssteuerung (the structure of systems to evaluate the performance of both individuals and business units) ab. Die Führung einer Organisation sollte daher alle drei Komponenten berücksichtigen. Die politische Führung einschließlich der Verwaltungsspitze hat ferner die Aufgabe, Leistungsziele festzulegen und dafür zu sorgen, dass diese auch tatsächlich umgesetzt werden. Damit nehmen Politik und Verwaltungsspitze die Stelle der – von mir hinzugefügten – vierten Komponente ein, die für eine Kommune mit hohem Leistungsniveau entscheidend ist. In Abbildung 5 sind die vier Komponenten dargestellt, die es Politik und Verwaltungsspitze, Führungskräften und Beschäftigten ermöglichen, auf optimale Weise zur Leistung der Kommune beizutragen.

Zuweisung von Entscheidungsverantwortung

Politik und Verwaltungsführung

Leistung von Politik und Verwaltungsspitze, Führungskräften und Beschäftigten

Personalentwicklung

Abbildung 5:

Leistungssteuerung

Zusammenspiel der vier organisatorischen Komponenten leistungsfähiger Kommunen. Investitionen in eine der Komponenten zeigen nur dann Wirkung, wenn auch die anderen Komponenten einbezogen werden

Die Komponenten stehen untereinander in Verbindung und es macht daher keinen Sinn, in eine Komponente verstärkt zu investieren, ohne gleichzeitig auch an der Verbesserung der anderen Komponenten zu arbeiten. Um sowohl auf politischer wie Verwaltungsebene leistungsstark zu sein, müssen die Leistungen nicht nur klar definiert werden (Leistungssteuerung), sondern Mitarbeiter müssen auch für diese Leistungen Verantwortlich gestellt werden

48

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

(Delegation von Entscheidungsverantwortung), sie müssen gecoacht und auf ihre Leistungen angesprochen werden (Personalentwicklung). Nachfolgend sollen die Merkmale in elf Kennzeichen untergliedert werden. Um die Merkmale zu identifizieren, habe ich auf die Kriterien des Bertelsmann-Preises aus dem Jahr 1993 zurückgegriffen, nach denen seinerzeit die weltweit am besten verwaltete Kommune gesucht wurde, außerdem auf einige Fallstudien von Kommunen, die in Forschungsstudien mehr als einmal als leistungsstarke Kommunen auffielen. Tabelle 6 zeigt die elf Merkmale einer Kommune, die optimale Leistungen erbringen kann.

5.2

Politische Führung und Verwaltungsmanagement

Nach John Gardner besteht Führung aus zwei Elementen 28: den richtigen Weg einzuschlagen und die Mitarbeiter zu motivieren, diesem Weg zu folgen. Führung ist also weniger eine Position, sondern vielmehr ein Prozess oder eine Aktivität, an der eine Gruppe von Menschen beteiligt ist. Stewart behauptet beispielsweise: “Leadership is seen as a process of development involving many people, a function that operates within a group – not a property of a single individual but an activity in which many can participate 29.” Komponente Politische Führung und Verwaltungsmanagement

Leistungsmanagement

Entscheidungsverantwortung

Personalentwicklung

Tabelle 6:

Merkmale „ klare Abgrenzung von politischer Führung und Verwaltungsmanagement „ die Politik legt die gesellschaftlichen Ziele fest „ das Verwaltungsmanagement konzentriert sich auf die Umsetzung der Ziele „ die Kommune hat eine inspirierende Strategie „ die Strategie wird konsistent in messbare Leistungen und Werte für einzelne Organisationseinheiten umgesetzt „ die Entscheider verfügen über die notwendigen Informationen über die zu verwirklichenden gesellschaftlichen Leistungen „ Verteilung der Entscheidungsverantwortung ist konsistent und stimmt mit Koordinationsmechanismen überein „ kritisches Feedback wird ermöglicht „ die Beschäftigten werden systematisch einbezogen, gecoacht und beurteilt „ gute Leistungen werden belohnt „ die Beschäftigten werden kontinuierlich weiter entwickelt

Elf Merkmale, die das individuelle Verhalten und die Leistungen von Politik und Verwaltungsführung, Führungskräften und Beschäftigten in leistungsstarken Kommunen positiv beeinflussen

Politische Führung und Verwaltungsmanagement

49

Führung ist also nicht die ausschließliche Domäne von Spitzenmanagern und Politikern, sondern in einer Organisation haben zahlreiche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Führungsaufgaben. Die Gestaltung der Organisation betrachte ich nachdrücklich nicht als eine Aufgabe von Politikern. Die Bürokratisierung der Kommunalpolitik hat der Bekanntheit und Dialogfähigkeit der politischen Führung geschadet. Viele Bürger kennen ihre Politikerinnen und Politiker kaum und wissen nicht wofür sie stehen. Hier ist eine klare Unterscheidung zwischen politischer Führung und Verwaltungsmanagement erforderlich, so dass die Politische Führung sich auf ihre gesellschaftlichen Aufgaben konzentrieren kann. In Tabelle 7 sind die Unterschiede zwischen politischer Führung und Verwaltungsmanagement dargestellt. Politische Führung

Verwaltungsführung

„ formuliert gemeinsam mit

„ formuliert gemeinsam mit den

gesellschaftlichen Partnern gesellschaftliche Perspektiven und Ziele „ motiviert gesellschaftliche Akteure, an der

Verwirklichung der gesellschaftlichen Ziele mitzuwirken „ stellt die Top-Führungskräfte ein und

beurteilt deren Beitrag zu Werten und zum Leistungsniveau „ übernimmt politische und gesellschaftliche

Verantwortung für die kommunalen Leistungen und ihren Gehalt an Demokratie, Rechtmäßigkeit, Effizienz und Effektivität „ steht gesellschaftlichen Auffassungen und

Ideen offen gegenüber

Tabelle 7:

Beschäftigten eine Perspektive für die zukünftige Arbeitsweise der Organisation „ motiviert die Beschäftigten, die Ziele der

Organisation umzusetzen „ sorgt für eine konsistente Gestaltung der

Organisation, um eine möglichst hohe Leistung zu gewährleisten „ setzt das vereinbarte Leistungsniveau in

die Tat um und verantwortet dieses gegenüber der Politik

„ verschafft den politischen Entscheidern

Informationen über die (Un-) Möglichkeit der zu liefernden Leistungen

Ein klarer Unterschied zwischen politischer Führung und Verwaltungsmanagement ist dringend erforderlich

In der Regel bedeutet dies, dass die Politik die gesellschaftlichen Zielsetzungen bestimmt, während das Verwaltungsmanagement für deren Umsetzung sorgt. Die Worte, die der stellvertretende Bürgermeister Tom Milton sprach, als Phoenix (USA) zur effizientesten Stadt der Welt erklärt wurde, illustrieren den Unterschied: „I think most of credit for this achievement belongs to City Manager Frank Fairbanks and the city staff. We create the politics but Frank is charged with implementing these policies and keeping the city’s 10,000 workers motivated. This is an enormous responsibility and Frank makes it happen everyday.” In der Praxis ist der Unterschied zwischen Politik und Verwaltungsführung jedoch wesentlich nuancierter. Das Resultat ist nur schwer im Voraus zu bestimmen, vor allem für die Kommune in ihrer Ver-

50

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

antwortung für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft. Wenn ein Einkaufszentrum abgerissen und ein neues gebaut werden soll, sind verschiedene Parteien wie Projektentwickler und Geschäftsleute daran beteiligt. Die Politik ist während des gesamten Verfahrens gefragt, nicht allein bei der Weichenstellung zu Beginn. Wenn eine Kommune in den Rollen des Bewirtschafters und Dienstleisters auftritt, kann die Politik zwar definieren, wie das angestrebte Dienstleistungs- und Bewirtschaftungsniveau aussehen soll. Das Verwaltungsmanagement muss anschließend jedoch überwachen, ob die Organisationseinheiten dieses Niveau auch tatsächlich verwirklichen können. Die interne Organisation ist ausdrücklich keine Aufgabe der Politik. Die politischen Entscheider sind jedoch für die Einstellung, Beurteilung und Kündigung von Spitzenmanagern in der Verwaltung verantwortlich. Anders als in Deutschland, wo der Bürgermeister oder die Bürgermeisterin in der Regel vom Volk gewählt werden, gehört in den Niederlanden dazu auch der Bürgermeister, der die Endverantwortung trägt.

Gesellschaftsverantwortliche politische Führung Die politische Führung hat im Vergleich zur Verwaltungsführung einen wesentlich breiteren Blickwinkel. Während das Verwaltungsmanagement primär die interne Organisation steuert, ist die politische Führung in der örtlichen Gemeinschaft verankert. Die politische Führung hat die Aufgabe, mit gesellschaftlichen Partnern Leitbilder und Ziele für die örtliche Gemeinschaft zu formulieren. Diese sollen Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Institutionen motivieren, sich für die Umsetzung der Ziele zu engagieren. Wie ich im ersten Kapitel betonte, gehören das Ausformulieren und Umsetzen gesellschaftlicher Interessen zu den wichtigsten Aufgaben der Kommunalpolitik. Danach ist es von wesentlicher Bedeutung, den Gemeinschaftssinn und bürgerschaftliches Engagement zu fördern. Gesellschaftlich orientierte politische Führung

Bürokratische politische Führung

„ Inspiriert die kommunale Gemeinschaft auf

„ Beherrscht das politische Spiel; bauscht

der Grundlage eines bestimmten Leitbildes und bezieht andere Parteien als gleichwertige Partner mit ein „ Hat eine Machtposition inne, weist Bürger

auf Eigenverantwortlichkeit hin „ Macht die politische Agenda von der

Interaktion mit der Gesellschaft abhängig „ Legt gegenüber der kommunalen

Gemeinschaft und in der politischen Arena Rechenschaft ab

Tabelle 8:

politische Gegensätze auf

„ Betrachtet gesellschaftliche Probleme als

eine Angelegenheit der Kommune „ Bestimmt die politische Agenda auf der

Grundlage behördlicher Vorschläge; leitet die verwaltungstechnischen Verfahren „ Legt hauptsächlich in der politischen Arena

und weniger der Gemeinschaft gegenüber Rechenschaft ab

Gesellschaftlich orientierte politische Führung zielt mehr auf die Gesellschaft als das politische Spiel ab.

Politische Führung und Verwaltungsmanagement

51

„Stellen Sie einem Politiker eine Frage und Sie werden sehen, er wird Ihnen einen einstündigen Vortrag halten, ohne Ihre Frage zu beantworten“, seufzte einmal ein Beschäftigter nach einer Sitzung mit einigen Politikern. Es ist unglaublich, wie sehr die Kommunalpolitik manchmal in die eigene Bürokratie verstrickt ist. Anzeichen dafür sind Sitzungen, die immer länger dauern als geplant, riesige Aktenstapel und die Zahl der neuen Ratsmitglieder, die, nachdem sie die politische Kultur kennen gelernt haben, wieder zurücktritt. Gesellschafsverantwortliche politische Führung ist hingegen an der örtlichen Gemeinschaft interessiert. Dies erfordert eine andere Grundeinstellung, als bei bürokratisch geprägter politischer Führung. Gesellschafsverantwortliche politische Führung setzt einen anderen Sprachgebrauch und eine andere Ausrichtung voraus. Diese Akzentverschiebungen habe ich in Tabelle 8 verdeutlicht, wobei eine starke Betonung der örtlichen Gemeinschaft für die Gesellschafsverantwortliche politische Führung kennzeichnend ist. „A manager does things right – a leader does the right things” Die Begriffe Management und Führung werden häufig miteinander verwechselt. Kotter unterscheidet zwischen „transaktionaler“ und „transformationaler“ Führung. Der Begriff der Führung ist hier viel stärker auf das Streben nach Veränderung ausgerichtet, während beim Management die Produktion im Mittelpunkt steht. Der Ausdruck „A manager does things right – a leader does the right things“ illustriert auf anschauliche Weise den entscheidenden Unterschied, der in Tabelle 9 dargestellt wird. Management (Transaktionale Führung)

Führung (Transformationale Führung)

Creating agenda

planning and budgeting: developing a plan; a detailed map of how to achieve results

establishing direction; vision which describes a future state along with a strategy

Developing HR

organizing and staffing: which individual best fits each job and what parts of the plan best fit each individual

aligning people; a major communication challenge getting people to understand and believe the vision

Execution

controlling and problem solving: monitoring results; identifying deviations from the plan and solving ‚problems’

motivating and inspiring: satisfying basic human needs for achievement, belonging, recognition, self-esteem, a sense of control

Outcomes

produces degree of predictability and order

produce changes; often to dramatic degree

Tabelle 9:

Der Unterschied zwischen Führung und Management besteht darin, dass Führung auf Transformation ausgerichtet ist 30.

Um eine leistungsstarke Kommune zu formen und zu entwickeln, ist die Qualität des Verwaltungsmanagements von entscheidender Bedeutung. Im folgenden Kapitel werde ich noch ausführlicher darauf eingehen. Obwohl ein qualifiziertes Verwaltungsmanagement allein keine Garantie für politischen Erfolg ist, gilt doch auf jeden Fall das Gegenteil: ein unqualifi-

52

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

ziertes Verwaltungsführung führt mit Sicherheit zum politischen Misserfolg. Politiker sollten diejenigen, die für die Gestaltung und Leistung der Organisation verantwortlich sind für schlechte Leistungen daher unmittelbar ansprechen. Übrigens, auch für Beschäftigte gibt es nichts Angenehmeres, als Politiker, die wissen, was sie wollen. Eine unqualifizierte Verwaltungsführung führt mit Sicherheit zum politischen Misserfolg. Es ist von großer Bedeutung, regelmäßig zu prüfen, wie Politik und Spitzen-Führungskräfte ihre Rolle ausfüllen. Während meiner Doktorarbeit, die sich mit der Führung großer Kommunen befasst, hatte ich die Chance, eine Vielzahl von Sitzungen mit Stadträten und Managementteams zu begleiten, auf denen die Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltungsführung im Mittelpunkt stand. Das Ergebnis einer solchen Sitzung kann manchmal überraschend sein: Die meisten Politiker reißen sich nicht darum, ihre Funktion betont verwaltungsorientiert auszuüben, werden in der Praxis aber dazu gezwungen, weil die Verwaltungsspitze wichtige organisatorische Fragen offen lässt. Die offene Kommunikation über Ambitionen und erwünschten Arbeitsbeziehungen ist eine Formel für eine effektive Zusammenarbeit, wie die Praxis immer wieder lehrt. Robert Denhardt beschreibt in The pursuit of significance eine Anzahl universaler Kriterien für erfolgreiche Verwaltungsmanager 31. Er macht keinen besonderen Unterschied zwischen Managern und Führungskräften, legt die Betonung jedoch auf die Führung. Das Interessante an seiner Arbeit ist, dass er Erfahrungen aus der Wirtschaft nicht bedenkenlos auf den öffentlichen Sektor überträgt, sondern die spezifischen Merkmale der öffentlichen Verwaltung ausdrücklich berücksichtigt. Denhardt kommt zu dem Schluss, dass sich der gestandene Verwaltungsmanager durch die Kombination der folgenden fünf Kriterien auszeichnet: „a dedication to public service“, „a commitment to values“, „service to the public“, „shared leadership“ und „pragmatic incrementalism“, womit die Innovationsstrategie gemeint ist. Nach Denhardt ergänzen und beeinflussen sich diese fünf Kriterien gegenseitig.

5.3

Leistungsmanagement

Kommunale Ziele sind häufig nicht explizit benannt und beschrieben, sondern verbergen sich implizit im Handeln der Kommune. In der Folge wird die Energie der Organisation zu einem Teil für die Umsetzung von Einzelinteressen oder unerwarteter politischer Initiatieven aufgebraucht, die man - würde man zuvor ausdrücklich kommunale Ziele bestimmen, als nicht zielkongruent bezeichnen müsste. Die logische Frage lautet daher: Wie kommt die Kommunalverwaltung zu mehr expliziten Zielsetzungen? Angelehnt an die Unterscheidung zwischen der statischen strategischen Planung und dem dynamischeren strategischen Management wurde auch die Überschrift zu diesem Abschnitt Leistungsmanagement - bewusst gewählt. Betont wird damit die hohe Bedeutung des Prozesses zur Definition von Leistungszielen. Wer verschiedene Methoden zur Leistungssteuerung verwendet, setzt sich dem großen Risiko aus, dass diese zur technokratischen Übung ver-

Leistungsmanagement

53

kommen. Etliche Kommunen haben diese Erfahrung bereits gemacht: Papier ist geduldig, ohne dass die Energie der Organisation wirklich gebündelt wird. Leistungsmanagement ist also keine einmalige Aktion, sondern erfordert permanente Aufmerksamkeit. Über Leistungsmanagement wurde bereits viel geschrieben. Allerlei Visionen, Methoden und Definitionen finden den schnellen Beifall des Publikums, auch wenn sie sich überschneiden oder widersprechen Entscheidend für die Qualität einer Leistungsmanagement-Methode sind die Antworten auf zwei wichtige Fragen. Erstens: Wie komme ich zu einer anregenden, richtungweisenden Strategie für die Kommune? Und zweitens: Wie kann ich diese Strategie in messbare Ziele für einzelne Organisationsbereiche und Individuen umsetzen? Im 3. Kapitel wurde dargestellt, dass die Kommune fünf verschiedene Rollen erfüllt und unterschiedliche Ziele, Serviceleistungen und Zielgruppen bedient. Eine umfassende, einfache Strategie mit nur drei oder vier Zielen kommt damit nicht in Betracht. Bozeman und Straussman meinen dazu: „In the public sector, good strategy is, almost inevitably, multiorganization strategy“ 32. Neben einer Gesamtstrategie und Zielen, die in der Literatur als „Corporate Level Strategy“ bezeichnet werden, sind die Strategien und Ziele der einzelnen Organisationsbereiche – die Business Unit-Strategien – daher von großer Bedeutung.

Eine inspirierende Strategie Untersuchungen haben immer wieder bestätigt, dass sich erfolgreiche Organisationen im öffentlichen wie privaten Sektor durch eine starke Betonung strategischer Ziele auszeichnen. Wer in einer beliebigen Kommune Führungskräfte und Beschäftigte nach den wichtigsten Zielen ihres Organisationsbereichs fragt, wird sehr wahrscheinlich eine Vielzahl von Zielen genannt bekommen, die sich im ungünstigen Fall sogar widersprechen. Eine brauchbare Strategie für die Kommune inspiriert politische Entscheider, Führungskräfte und Beschäftigte der Organisation und bietet ihnen den erforderlichen Bezugsrahmen, an dem sie ihre Entscheidungen messen können. Eine Kommune mit einem erfolgreichen strategischen Management muss über folgende Elemente verfügen:  eine inspirierende Zukunftsperspektive,  übergreifende kommunale Ziele und eine Strategie zu ihrer Umsetzung (strategische Ziele und ein strategischer Kurs),  die Werte, die sie dabei berücksichtigt,  ein Leitbild Die Stadt Christchurch (Neuseeland) hat diese Elemente in einem „Christchurch Strategic Statement“ ausgearbeitet. In diesem Strategieplan sind die strategischen Ziele – gemeinsam mit einer langfristigen Finanzstrategie – ausgearbeitet. Der Strategiebildung darf jedoch keinesfalls die Idee einer machbaren Gesellschaft zugrunde liegen. Bei der Strategiebildung geht es um die Voraussetzung, dass die kommunale Verwaltung die Entwicklung der Gesellschaft beeinflussen kann, indem sie konsequent und zielgerichtet auftritt. Mintzberg hat gezeigt, dass mit Strategie nicht nur der Prozess der rationalen

54

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

Strategiebildung selbst gemeint ist, sondern dass jede Organisation mithilfe der Emergent Strategy in der Praxis lernen kann, konsistent zu handeln 33. Wenn es beispielsweise darum geht, ein Statement wie „Wir sind eine integre Organisation“ zu realisieren, dann muss dieses allgemeine Ziel erst noch in seine Bedeutung für die einzelnen Bereiche innerhalb der Organisation umgesetzt werden. Politikerinnen und Politikern kommt bei der Festlegung einer kommunalen Strategie eine entscheidende Rolle zu, da die Strategiebestimmung keine wertfreie Wahl ist, sondern im Gegenteil von politischen Anschauungen beeinflusst wird. Es empfiehlt sich, alle politischen Kräfte in den Prozess der Strategiebestimmung einzubeziehen. In der Praxis entsteht zwischen den politischen Parteien während der Strategiebestimmung häufig ein gewisser Konsens, wenn brauchbare Analysen zur aktuellen Lage und den zu erwartenden Entwicklungen vorgelegt werden. Jede Kommune hat schließlich ihre starken und schwachen Seiten, Chancen und Risiken. Wird das gesamte politische Spektrum in den Prozess der Strategiebildung mit einbezogen, kann die Kommune Entscheidungen treffen, die die jeweilige Wahlzeit überdauern. Und gerade das ist dringend erforderlich. Denn eine Entscheidung für Industrie, Tourismus oder Hightech muss für eine Kommune von Dauer sein. Kommunen, die auf strategische Ziele verzichten oder ihre strategischen Ziele rasch ändern, sind nicht nur der Außenwelt gegenüber unglaubwürdig, es wird ihnen auch nicht gelingen, die strategischen Ziele zu verwirklichen. Eine brauchbare strategische Perspektive ist von einem Spannungsverhältnis zwischen Gegenwart und Zukunft gekennzeichnet. Die SWOT-Analyse (strengths, weaknesses, opportunities, threats, zu Deutsch: Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken ist eine Methode, um der Strategiediskussion Anreize zu verleihen. Wichtig ist, die Analyse quantitativ als auch qualitativ durchzuführen. Diskussionen, denen keine Fakten zugrunde liegen, heben sehr schnell ab, so dass der Unterschied zwischen Fakten, Meinungen und Wünschen verwischt wird. Eine Leitbild ist eine deutliche Aussage zum Stellenwert und Mehrwert einer Kommunes. Es sollte abbilden was die Kommune mit welchem Ziel und für welche Zielgruppen macht und auf welche Weise die Ziele umgesetzt werden sollten. Das wichtigste Merkmal eines Leitbilds ist nicht der letztlich beschlossene Text, sondern der Prozess, der dorthin geführt hat. Eine Leitbild ist nur dann von Bedeutung, wenn sie auf Ideen, Anschauungen und Ambitionen beruht, die Politiker und Verwaltungsleitung, Führungskräfte und Beschäftigte miteinander teilen oder teilen möchten. Kommunen, die sich nicht für strategische Ziele entscheiden oder ihre strategischen Ziele zu schnell ändern, sind nicht nur der Außenwelt gegenüber unglaubwürdig, es wird ihnen auch nicht gelingen, die strategischen Ziele zu verwirklichen.

Umsetzung der Strategie Entscheidungen werden von individuellen Mitgliedern in Übereinstimmung mit den Zielen einer Organisation getroffen. Dazu muss die Gesamt-Strategie auf die verschiedenen Berei-

Leistungsmanagement

55

che der Organisation herunter gebrochen werden. Die ursprünglich breit angelegte Strategie wird also für jeden Organisationsbereich in ein inspirierendes Bild der Zukunft umgesetzt, ein Leitbild mit auf die Einheit bezogenen Zielen und Werten, die der Verwirklichung der Ziele zugrunde liegen. Abhängig von der jeweiligen Rolle der einzelnen Bereiche weisen Strategie und Zielsetzungen dabei signifikante Unterschiede auf. Für eine Einheit, die Genehmigungen erteilt, gelten andere Ziele als für eine Einheit, die sich mit Planung befasst. Alle Ziele sollten allerdings mit der Gesamt-Strategie übereinstimmen und dürfen sich untereinander nicht widersprechen. Die Balanced Scorecard von Kaplan und Norton ist ein Instrument, das Strategien in messbare Indikatoren umsetzt, um der Strategie zum Erfolg verhelfen 34. Verschiedene Kommunen wenden die Balanced Scorecard an, zum Beispiel die von der Bertelsmann Stiftung ausgezeichnete norwegische Stadt Larvik. Ihr Konzept beruht auf vier verschiedenen Perspektiven: der „Customer Perspective“, der „Financial Perspective“, der „Internal Process Perspective“ und der „Learning and Growth Perspective“. Für jede Perspektive werden erfolgsbestimmende Faktoren definiert, die anschließend in messbare Leistungsindikatoren umgesetzt werden. Auch das Business Excellence Framework des Malcolm Baldrige National Quality Award (VS) und der Europäische Qualitätspreis kennen verschiedene Zielfelder. Neben den so genannten „Enablers“ unterscheidet das Business Excellence-Modell die Ergebnisfelder „People Satisfaction“, „Customer Satisfaction“ und „Impact on the Society“. Der Gedanke, dass es verschiedene Ergebnisfelder gibt, ist für Kommunalverwaltungen keine revolutionäre Neuerung. Niemand wollte je eine einseitige Ausrichtung auf Gewinnerzielung. Der zusätzliche Wert von Konzepten wie der Balanced Scorecard oder dem Total Quality Management (TQM) besteht vor allem in dem Verfahren, nach dem die erfolgkritischen Faktoren festgelegt werden, und in der Möglichkeit, das Verhältnis von Ursache und Wirkung zu durchleuchten, das die erfolgkritischen Faktoren beeinflusst. Kommen TQM und Balanced Scorecard jedoch ausschließlich zum Einsatz, um vorhandene Informationen zu ordnen, wie dies in manchen Kommunen geschieht haben diese Konzepte nur einen beschränkten Nutzen. Eine Kommune ist keine Keksfabrik, in der planbare und genau zu beschreibende Produkte hergestellt werden.

Leistungen sind nicht einfach zu planen und zu beschreiben Systeme für die Leistungsmessung sind bevorzugt auf Output- oder Outcome-Indikatoren ausgerichtet. Das ist verständlich, schließlich geht es um Produkte beziehungsweise Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger. Dennoch sind Messungen nicht immer möglich. Eine Kommune ist keine Keksfabrik, in der planbare und genau zu beschreibende Produkte hergestellt werden. Wenn wir die verschiedenen Rollen der Kommune betrachten, ist die Beschreibbarkeit und Planbarkeit in den einzelnen Aufgabenbereichen recht unterschiedlich. Also müssen sich auch die Indikatoren unterscheiden und mal qualitativ, dann wieder quantitativ, mal auf Output oder Outcome, dann wieder auf Throughput oder Input ausgerichtet sein. In Abbildung 6 sind vier verschiedene Verfahren und Rollen der Kommune dargestellt35.

56

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

Bei Dienst- und Unterhaltungsleistungen haben wir es mit Produktionsverfahren zu tun. Die Abfallentsorgung und die Pflege öffentlicher Grünanlagen sind verhältnismäßig einfach zu beschreiben und zu planen.

Planbarkeit

Bei innovativen Verfahren, etwa wenn die Kommune in ihrer Rolle als Kommunalentwicklerin handelt, ist es schwieriger. Häufig ist nicht von vornherein bekannt, wie das angestrebte Ergebnis genau aussehen soll, oft ist die politische Dimension zu groß. Eine Kommune mag das Ziel haben, ihr Stadtzentrum neu zu beleben. Bei der Planung ist sie jedoch von einer Vielzahl gesellschaftlicher Akteure abhängig, wodurch das Ergebnis unsicher ist.

Innovation “das Atelier”

Produktion “die Fabrik”

Komunalenentwickler

Dienstleister Bewirtschafter

Ad-hoc “das um sich greifende Feuer”

Regulierung “der Automat”

politische Organisation

Ordnungshüter

Spezifizierbarkeit der Leistungen

Abbildung 6:

Die Planbarkeit und Beschreibbarkeit der Verfahren sind in den verschiedenen Rollen der Kommune unterschiedlich, was zu verschiedenen Indikatoren führt.

Ein solches Verfahren kann völlig anders verlaufen als erwartet. Noch schwerer zu planen und zu spezifizieren sind Ad-hoc-Verfahren, mit denen die Kommune in ihrer Rolle als politische Organisation konfrontiert wird. Angenommen, es kommt plötzlich und unerwartet zu gesellschaftlichen Spannungen zwischen Bevölkerungsgruppen, die einen raschen Eingriff der Kommune erfordern. Soweit die Kommune in ihrer Rolle als Ordnungshüterin gefordert ist, mag das angestrebte Ergebnis klar sein, der Umfang des Verfahrens lässt sich jedoch nur begrenzt im Voraus planen.

Leistungsmanagement

57

Die Kommune weiß viel über Kunden, jedoch wenig über Bürger Alle Beteiligten in einer Kommune, von der Politik über die Verwaltungsspitze bis hinunter zu den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, können nur dann die richtigen Entscheidungen treffen, wenn sie über die erforderlichen Informationen verfügen. Weil es die gesellschaftliche - gemeinwohlorientierte - Leistung ist, die letztendlich zählt, müssen sie die gesellschaftlichen Entwicklungen und Auswirkungen verstehen. Leistungsstarke Verwaltungen sind kontinuierlich daran interessiert, wie sie im Hinblick auf die einzelnen Werte und Leistungen punkten. In der Regel haben Kommunen einen recht guten Überblick, welche Leistungen sie in der Rolle des Dienstleisters und Bewirtschafters erbringen. Eine Führungskraft im Bürgeramt weiß genau, dass die Wartezeit für die Bürger an den Schaltern verkürzt wird, wenn zusätzliche Mitarbeiter eingesetzt werden. Als Kunden werden die Bürger dies als Verbesserung betrachten. Wenn es jedoch um Leistungen geht, die die Kommune als politische Organisation oder Komunalenentwickler erbringt fehlen häufig Kentnisse über die Dynamik gesellschaftlicher Fragen und die Wirkung von Interventionen. Kurz gesagt: Kommunen sind in der Regel gut über ihre Kunden informiert, jedoch kaum über ihre Bürger. Eine positive Ausnahme ist das Big City Quality of Life Project in Neuseeland. Sechs Städte arbeiten im Rahmen dieses Projekts an so genannten Democracy Indicators, darunter auch Auckland, Wellington und Christchurch. Die Städte werden dabei anhand von Kriterien wie „citizen satisfaction with the way the council involves people in decision making“ miteinander verglichen 36. Meinungsumfragen verleihen der Verwaltung mehr Responsivität. Sie machen deutlich, welche Themen Bürger wichtig finden und welche Auffassungen vorherrschen. Besonders interessant sind Experimente mit freiwilligen Foren oder Fokusgruppen zur Problem- und Entscheidungsfindung, die die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger stärken können. Während klassische Umfragen die Meinung zu Themen erfassen, über die die Bürger kaum informiert sind, zielen Foren oder Fokusgruppen auf die Meinung vorab informierter Teilnehmerinnen und Teilnehmer ab. James Fishkin, ihr Initiator, hat sowohl in Großbritannien als auch in den Vereinigten Staaten etliche dieser Befragungen durchgeführt. Dabei stellte sich heraus, dass die Bürgerinnen und Bürger nicht nur den gegenseitigen Auffassungen mehr Respekt entgegenbringen, sondern dass sie auch mehr Interesse und ein wachsendes politisches Selbstvertrauen zeigen. Dadurch werden das Verständnis der Bürger für die politischen Verfahren und der Respekt gegenüber Verwaltungsentscheidungen gesteigert. Die zahlreichen Möglichkeiten, die Auffassungen der Bürgerinnen und Bürgern zu erforschen, würden den Rahmen dieses Buches sprengen. Abbildung 7 zeigt einige Methoden im Überblick.

58

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

Foren und Fokusgruppen Mit Foren kann man nicht nur den Zufriedenheitsgrad messen, sondern auch die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger beeinflussenden Faktoren in den Blick bekommen. Die Stadt Larvik (Norwegen) hat beispielsweise einen Senioren- und einen Jugendrat. Phoenix setzt in bestimmten Politikfeldern Fokusgruppen ein.

Untersuchungen zur Lebensqualität Mit Quality of Life-Indikatoren wird ein Bild erstellt, wie die Betroffenen ihre Lebensqualität bewerten. Ein Beispiel ist der Quality of Life Report von Edmonton, an dem achtzehn kanadische Städte teilgenommen haben. Das Projekt unterscheidet acht Quality of LifeMaßstäbe und die dazugehörigen Indikatoren, unter anderem in den Bereichen Wohnen, Sicherheit, Partizipation und Arbeit.

Untersuchungen auf Stadtteilebene Die Stadt Charlotte (USA) arbeitet beispielsweise mit einem Quality of Life-Index, um einzelne Stadtteile anhand von zwanzig Variablen auf sozialer, praktischer und ökonomischer Ebene und im Hinblick auf die Sicherheit zu messen. Auf der Grundlage der Messungen werden Stadtteile in stabil, verletzlich und gefährdet unterteilt.

Anonyme Tester Mit anonymen Testern wird die Qualität der Dienstleistungen geprüft, zum Beispiel der Service am Telefon oder die Qualität von Schalterdiensten. Noorzaman Rashid nennt das Beispiel von drei Londoner Stadtbezirken, die vier anonyme Tester damit beauftragten, mehrere Dienststellen in sechshundert Telefonaten mit fünfzig häufig gestellten Fragen zu konfrontieren. Diese Methode ist vor allem für die Bewertung von Serviceleistungen geeignet.

Vorschläge, Beschwerden und Ideenbriefkästen Mit diesen Methoden werden Bürgerinnen und Bürger unmittelbar zum Feedback aufgefordert, wenn sie behördliche Leistungen in Anspruch genommen haben. Phoenix hat beispielsweise an verschiedenen Orten How are we doing?-Briefkästen aufgestellt. Die Bürger können Karten mit ihren Anmerkungen zur Qualität der Dienstleistungen einwerfen, die monatlich an die zuständigen Abteilungsleitungen weitergeleitet werden.

Abbildung 7:

Methoden zur Messung gesellschaftlicher Leistungen.

Entscheidungsverantwortung und Koordinationsmechanismen

5.4

59

Entscheidungsverantwortung und Koordinationsmechanismen

Wenn Entscheidungsverantwortung dezentralisiert wird, führt die entstehende Arbeitsteilung zunächst zu einer Durchbrechung des Zusammenhangs innerhalb einer Organisation und zum Verlust von Synergien. Viele Aktivitäten müssen jedoch aufeinander abgestimmt werden, beispielsweise das Verlegen von Abwasserrohren und die anschließende Wiederherstellung der Straßenoberfläche, die in einem Arbeitsgang am effizientesten sind. Koordinationsmechanismen sind dabei unentbehrlich. Sie machen den durch die Arbeitsteilung entstandenen Synergieverlust wieder wett. Viele kommunale Verwaltungsorganisationen sind dem Beispiel privater Organisationen gefolgt und haben Verantwortung dezentralisiert. Führungskräften wird beispielsweise ein großer Freiraum eingeräumt, um selbst zu entscheiden, wie sie ihr Budget bewirtschaften. Wichtigstes Kriterium für die Dezentralisierung von Entscheidungsverantwortung ist, dass Verantwortung nur an Organisationseinheiten delegiert wird, deren Leistungsniveau beurteilbar und beeinflussbar ist. Wenn die übergeordnete Ebene nicht befugt oder in der Lage ist, das Verhalten einer Organisationseinheit zu beurteilen und zu beeinflussen, sollte die Verantwortung besser nicht dezentralisiert werden. Das Delegieren von Aufgaben kann sich daher von Organisationseinheit zu Organisationseinheit unterschiedlich gestalten. Wer dieses Prinzip ignoriert, bekommt eine Black Box-Organisation, die von Politik und Behördenleitung nicht mehr adäquat gesteuert werden kann. In den Kommunen werden die Koordinationsprobleme zunehmen, da komplexe gesellschaftliche Fragen eine multidisziplinäre Herangehensweise erfordern, an der verschiedene Dienststellen beteiligt sind. Partner und Zielgruppen erwarten, dass die Kommune übergreifende Lösungen oder Perspektiven präsentiert. Die Innovation von Dienstleistungen führt außerdem dazu, dass die Abstimmung zwischen Front-Office und Back-Office zunehmend schwieriger wird. Wer ein Call Center, eine zentrale Anlaufstelle oder E-Government-Leistungen einführen will, muss integriert und kompakt vorgehen. Einzelne Organisationseinheiten können beispielsweise nicht selbstständig darüber entscheiden, welche Dienstleistungen sie über das Internet anbieten wollen, sondern dies muss auf gemeinsamer, verwaltungsweiter Grundlage erfolgen. Schließlich werden sich auch bei der Abstimmung zwischen räumlich, funktional oder produktbezogen vorgehender Organisationseinheiten zunehmend Koordinationsprobleme einstellen. Viele Kommunen haben Schwierigkeiten mit der Frage, wie sie möglichst effektiv auf Ideen und Fragen aus den Stadtteilen reagieren können. Dass stadtteilorientierte Arbeit neue Fragen aufwirft, die durch Koordination beantwortet werden müssen, wurde im 4. Kapitel bereits thematisiert. Die Verwaltungsleitung ist dafür verantwortlich, adäquate Koordinationsmechanismen zu entwickeln. Fehlen diese, werden sowohl die Politik als auch die Führungskräfte innerhalb der Verwaltung die Kommune als eine Ansammlung isolierter Zellen betrachten. Wer dieses Prinzip ignoriert, bekommt eine Black Box-Organisation, die von Politik und Behördenleitung nicht mehr adäquat gesteuert werden kann.

60

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

Dezentrale und produktionsorientierte Organisationen haben den entscheidenden Vorteil, dass die interne Organisation weniger bürokratisch ist und die dezentralen Führungskräfte ihre Entscheidungen ohne Intervention von Vorgesetzten treffen. Da Koordination aufgrund externer Anforderungen immer notwendiger wird, sehen sich viele Kommunalverwaltungen mit der Frage konfrontiert, wie innerhalb einer dezentral geleiteten Organisation mehr Zusammenhang und Synergie erzielt werden kann. Erfolgreiche Kommunalverwaltungen haben konsistente Koordinationsmechanismen entwickelt, die in Übereinstimmung zur Dezentralisierung der Entscheidungsverantwortung stehen. Innerhalb einer dezentralen Struktur sind verschiedene Koordinationsmechanismen denkbar. So setzt man in niederländischen Tilburg besonders auf das Projekt- und ProgrammManagement als Koordinationsinstrument, in Christchurch (Neuseeland) nimmt eine starke Verwaltungsführung, deren Mitglieder nicht für Ressorts, sondern für strategische Zielfelder verantwortlich sind, die gesamtkommunale Koordination wahr.

Für Rückmeldung sorgen Bereits am Anfang dieses Buchs hatte ich darauf hingewiesen, dass der Druck, leistungsorientiert arbeiten zu müssen, bei vielen Kommunen nicht sehr hoch ist, da es an Konkurrenz fehlt. In der Wirtschaft sorgt ein direkter Rückkopplungsmechanismus für unmittelbare Leistungsverbesserungen, während in der Verwaltung häufig von indirektem Feedback die Rede ist. Die Bürgerinnen und Bürger können sich schließlich nicht an einen anderen Anbieter wenden, der billiger wäre oder ein besseres Produkt verkauft. Daher muss die Kommune die Rückmeldung, die sie braucht, um ihre Leistung zu verbessern, selbst organisieren. Viele Kommunen haben inzwischen reichlich Erfahrung mit der Vergabe bestimmter Aufgaben sammeln können, etwa bei der Grünflächenpflege, dem Straßenbau oder der Abfallentsorgung. Das sind Routineaufgaben, die verhältnismäßig einfach von Dritten erledigt werden können. Organisationseinheiten wie das Personal- und Organisationsamt bleiben davon verschont, und wachsen sogar noch, während Fachaufgaben bereits ausgelagert wurden. Kommunen, die ihre Leistung optimieren möchten, messen jedoch in allen Organisationseinheiten regelmäßig die Leistungen, die Legitimität und insbesondere die Kosteneffizienz. Dabei wollen sie nicht primär herausfinden, ob Organisationseinheiten ausgegliedert oder Aufgaben an Dritte vergeben werden können, sondern um das Bewusstsein der einzelnen Bereiche zu schärfen. Zwei Beispiele für besonders gut geeignete Instrumente sind das Durchleuchten der Organisationen und die Prüfung, ob Aufgaben ausgeschrieben werden sollen. Bei dieser Prüfung listen die Fachämter oder -dezernate unter Anleitung einer Kommission oder unabhängigen Stelle alle vier bis fünf Jahre die Dienstleistungen und Produkte auf, die grundsätzlich auch von Privatfirmen übernommen werden könnten. Anschießend werden die Dienstleistungen öffentlich ausgeschrieben. Auch andere Behörden können sich – sofern es die Rechtslage erlaubt – an der Ausschreibung beteiligen. Diese Herangehensweise setzt voraus, dass der Ressourceneinsatz exakte gemessen und den entsprechenden Leistungen und Produkten zugeordnet werden kann, und dass – sollte es zur Vergabe an Privatunternehmen

Personalentwicklung

61

kommen – für die Beschäftigten neue Tätigkeiten gefunden werden. Diese Methode wird unter anderem in Christchurch (Neuseeland) und Charlotte (USA) eingesetzt. Regelmäßiges Durchleuchten ist hingegen für alle Abteilungen geeignet, deren Aufgaben nicht von Dritten übernommen werden können, weil sie auf dem Markt nicht angeboten werden oder zu den Kernaufgaben der Verwaltung zählen. Unabhängige Sachverständige können eine bestimmte Abteilung regelmäßig durchleuchten und Empfehlungen aufstellen, um Kosten zu reduzieren und/oder die Leistungen zu verbessern. So geht zum Beispiel Tilburg (Niederlande) vor. San Diego (USA) nennt diese Art des Durchleuchtens – das dort alle fünf Jahre erfolgt – Zero Based Management Review (ZBMR). Auffällig ist, dass sich die Bürgerinnen und Bürger in San Diego (USA) freiwillig an diesen Untersuchungen beteiligen. Bürokratie ruft ein Verhalten hervor, bei dem sich die Organisation mit Verfahren, Berichten und internen organisatorischen Diskussionen befasst, ohne dass dies zu sichtbaren und besseren Leistungen führt.

5.5

Personalentwicklung

Die Leistung einer Kommune entspricht der Summe aller Leistungen von Beschäftigten und Politik. Jede kommunale Führungskraft wird bestätigen, dass qualitativ gute Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu den wichtigsten Voraussetzungen für Erfolg zählt. Personalentwicklungkann entscheidend zur Umsetzung der Ziele einer Organisation beitragen, wenn das Verhalten und die Leistungen der Beschäftigten auf die Ziele der Organisation ausgerichtet sind. Personalentwicklung muss daher einen maximalen Beitrag zum Erfolg der Organisationsstrategie leisten. Für einige Kommunalverwaltungen bedeutet dies eine ziemliche Umkehr: die Personalentwicklung muss auf die Zielsetzungen der Organisation ausgerichtet sein, nicht auf die individuellen Beschäftigten. Gute Personalentwicklung regt die Mitarbeiter an, sich so zu verhalten, dass sie einen möglichst hohen Beitrag zu Verwirklichung der kommunalen Ziele leisten. David Guest kommt in seinem Buch “Human Resource Management and Performance: A Review and Research Agenda” zu dem Schluss, dass die Personalentwicklung entscheidenden Einfluss auf die Leistung der Organisation ausübt: “Essentially, what they all show, either across industries or within a specific sector, is that the more of the high performance HRM practices that are used, the better the performance as indicated by productivity, labour turnover or financial indicators 37.” Leider verhalten sich manche Führungskräfte und Beschäftigte nicht so als hätten sie erkannt, dass letztlich nur die für die Gesellschaft und das Gemeinwohl erbrachte Leistung zählt. Bürokratie fördert die Befassung einer Organisation mit Verfahren, Berichten und internen organisatorischen Diskussionen, ohne dass es zu sichtbaren und besseren (externen) Leistungen kommt. Gute Personalentwicklung führt hingegen dazu, dass alle Mitglieder einer Organisation auf (externe) Leistungen ausgerichtet sind. Uneffektiven Vorgehensweisen wird dadurch entgegengewirkt.

62

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

Commitment, Coaching und Beurteilung Damit die Personalentwicklung erfolgreich sein kann, ist eine integrierte Herangehensweise erforderlich. Die verschiedenen Instrumente des Personalmanagements – wie Personalwerbung, Auswahl, Beurteilung, Personalentwicklung und Belohnung – müssen gemeinsamen Zwecken und Zielen dienen und sich gegenseitig ergänzen. Sie werden nur dann ihre volle Wirkung erzielen, wenn sie aufeinander abgestimmt sind. Auf eine positive Beurteilung sollte eine Belohnung folgen, und eine gute Führungskraft wird einer schlechten Beurteilung Konsequenzen folgen lassen - etwa indem Verbesserungsmöglichkeiten aufgezeigt oder für geeignete Fortbildung gesorgt wird. Führungskräfte, die in einem Beurteilungsgespräch ausschließlich positive Aspekte benennen, werden ihren Mitarbeitern nicht gerecht. Grundlage von erfolgreicher Personalentwicklung sind zum einen klar definierte, messbare Ziele der einzelnen Abteilungen. Zum anderen müssen die Aufgaben, die die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wahrnehmen, beschrieben und zu Gruppen zusammengefasst werden. So wurden in Phoenix (USA) 902 verschiedene Aufgabenbeschreibungen für etwa 12.000 Beschäftigte angefertigt. Mit jeder Aufgabe sind bestimmte Anforderungen und Kernaktivitäten verbunden, wobei Unterschiede bei Tätigkeiten und Kompetenzen in die Bewertung einfließen. Um Beschäftigte und Führungskräfte zu guten Leistungen zu motivieren, ist die Bereitschaft entscheidend, in Fortbildung zu investieren. Mit jedem einzelnen Beschäftigten müssen jährlich drei Phasen durchlaufen werden. In der ersten Phase, die man mit dem englischen und nur schwer ins Deutsche zu übertragenden Begriff Commitment bezeichnen könnte, wird die Strategie der Abteilung in konkrete Ziele für die Mitarbeiterin oder den Mitarbeiter umgesetzt. Die Ziele müssen beeinflussbar, in ihrer Zahl begrenzt, motivierend und realistisch sein. Die Kommunikation über die Ziele ist von ebenso großer Bedeutung wie die Definition der Ziele und Indikatoren selbst. Gleichzeitig verpflichtet sich der Vorgesetzte, die erforderliche Unterstützung zu leisten, die es zur Umsetzung der Leistungen bedarf. Das könnten zum Beispiel Coaching oder Fortbildungsangebote sein. In Charlotte (USA) mündet diese Phase in die Aufstellung individueller Leistungspläne. In der zweiten Phase findet das eigentliche Coaching statt. Die Führungskraft beobachtet, wie es mit den angestrebten Leistungen voran geht, bietet Unterstützung und gibt Feedback. Diese Phase ist entscheidend: Der oder die Vorgesetzte muss die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter jetzt motivieren und fördern, um das vereinbarte Leistungsniveau zu erreichen. Nur so ist sich jeder einzelne Beschäftigte stets der Erwartungen bewusst, die die Organisation an ihn stellt. Coaching ist ein fortlaufender Prozess, kann darüber hinaus aber auch periodisch in einem Mitarbeitergespräch stattfinden, in dem zum Beispiel Auslöser für Motivationseinbrüche aufgespürt und adäquat behoben werden. Die dritte Phase ist die Beurteilung. In einem Beurteilungsgespräch beurteilt die Führungskraft den Beschäftigten im Hinblick auf die gezeigten Leistungen. Führungskräfte, die in einem Beurteilungsgespräch ausschließlich positive Aspekte benennen, werden ihren Mitarbeitern nicht gerecht. Denn wer verpasste Chancen nicht aufzeigt, behindert damit die

Personalentwicklung

63

Entwicklung des Beschäftigten und letztendlich auch die Leistungsverbesserung der Organisation.

Gute Leistungen belohnen Belohnungsprobleme entstehen, wenn die Interessen der Beschäftigten von denen der Organisation abweichen. Das Problem ist, dass der Ertrag richtiger Entscheidungen der Organisation zugute kommt, nicht dem einzelnen Beschäftigten. Verschiedene Untersuchungen haben gezeigt, dass Organisationen ihre Leistungen steigern können, wenn sie die guten Leistungen ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter belohnen. Obwohl Belohnungen häufig mit einem finanziellen Bonus assoziiert werden, muss die Wertschätzung nicht zwangsläufig in Geld ausgedrückt werden. Alles, was für einen Beschäftigten von Wert ist – eine Fortbildung, zusätzliche Urlaubstage – kann als Belohnung dienen. Leistungsbeurteilung ist notwendig, um einen Beschäftigten angemessen belohnen zu können, doch wenn die vereinbarten Leistungsziele nicht gut auf die Ziele der Organisation abgestimmt sind, besteht die Gefahr, dass die Organisation Schaden erleidet. Beschäftigte verlegen sich dann auf Handlungsweisen, bei denen sie bezüglich ihrer Leistungsindikatoren möglichst gut punkten können. Das kann man mit einem ausgewogenen Verhältnis zwischen subjektiven und objektiven Leistungsindikatoren verhindern. Subjektive (etwa: auf die Zusammenarbeit ausgerichtete) und objektive Maßstäbe (krankheitsbedingter Ausfall) ergänzen sich gegenseitig. Auch der Vergleich mit Referenzgruppen kann zu einer adäquaten Leistungsbeurteilung beitragen. So können die Leistungen von Beschäftigten mit ähnlichen Aufgaben miteinander verglichen werden. Verschiedene Kommunen sind zur Belohnung ganzer Beschäftigtengruppen übergegangen. Team- oder Gruppenbelohnung kann nützlich sein. So ist die Leistung einer Gruppe wahrscheinlich leichter zu messen als individuelle Leistungen. Außerdem unterstreicht Gruppenbelohnung die Notwendigkeit, sich gegenseitig zu coachen. Dennoch hat die Gruppenbelohnung auch Schattenseiten, zum Beispiel dass einzelne Beschäftigte für die Leistungen anderer belohnt werden, insbesondere in großen Gruppen. Dieser Trittbrettfahrereffekt kann im schlechtesten Fall sogar dazu führen, dass sich die Gesamtleistung durch die Gruppenbelohnung sogar verschlechtert. Kommunen sollten den Mut haben, als Anreiz für überdurchschnittliche Leistungen eine variable Bezahlung einzuführen, auch wenn die Leistungsbezahlung in der Fachwelt kontrovers beurteilt wird. Kritiker führen dabei zwei Argumente an. Sie behaupten zum einen, dass eine finanzielle Belohnung das Verhalten von Menschen nicht wesentlich beeinflusst. Zum anderen geben sie zu bedenken, dass sich eine flexible Belohnung nur schwer mit den Zielen der Organisation vereinbaren lässt. Das erste Argument kann man widerlegen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass bei der Motivation mehrere Faktoren eine Rolle spielen, haben viele Beispiele gezeigt, dass ein flexibles Belohnungssystem das Verhalten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern tiefgreifend

64

Merkmale leistungsfähiger Kommunen

verändert. Dem zweiten Argument kann ich hingegen beipflichten. Individuelle Pläne zur flexiblen Belohnung aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aufzustellen ist keine leichte Aufgabe. Stimmen die Leistungsindikatoren nicht, führt die flexible, individuelle Belohnung zu kontraproduktivem Verhalten. Leistungsentlohnung sollte also gut durchdacht werden und muss sich daran orientieren, in welchem Ausmaß die Leistungen zu beeinflussen sind, ob die Betroffenen bereit sind, für das angestrebte Ergebnis Risiken einzugehen und zusätzliche Anstrengungen zu unternehmen, und ob die Leistung messbar ist.

Kontinuierliches Lernen Die Weiterentwicklung von Beschäftigten und Führungskräften sollte ein kontinuierlicher Prozess sein, in erster Linie durch Coaching im Arbeitsalltag. Fortbildungsmaßnahmen sind ein weiteres, wichtiges Instrument zur Mitarbeiterförderung auf dem Weg zu besseren Leistungen. Dabei muss zwischen allgemeinen und fachspezifischen Fortbildungen zu unterschieden werden. Bei allgemeinen Maßnahmen kann es um Orientierungskurse für neue Beschäftigte oder um Trainings zu Beurteilung, Coaching oder Leistungsmanagement. Diese Maßnahmen sind wichtig, weil sie einen gemeinsamen Bezugsrahmen herstellen. Ob auch fachspezifische Trainings angeboten werden, hängt von den Kompetenzen ab, die für eine bestimmte Position erforderlich sind. Das Ziel von Fortbildung ist Leistungsverbesserung. Angesichts des demographischen Wandels befürchten viele Kommunen mittel- bis langfristig Personalengpässe vor allem bei qualifiziertem und Führungspersonal. Deshalb sollte verstärkt auf Coaching und Training von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zur Vorbereitung auf höhere Positionen gesetzt werden. Ray Blunt, der einen großen Mangel an Führungskräften im öffentlichen Sektor prophezeit, empfiehlt für die Heranbildung von Führungskräften im öffentlichen Sektor:  the examples of character and capability in senior leaders’ lives;  deep and lasting relationships with exemplary senior leaders acting as mentors;  systematic and strategic combination of challenging and varied job experiences and coaching to learn leadership within these on-the-job experiences;  well-crafted and systematic development programs that are grounded in practical reality, where leadership is learned through action and through deeply involved senior leaders as teachers 38. Insgesamt kann man sagen, dass für die Heranbildung neuer Führungskräfte mehr als Fortbildung erforderlich ist. Das Ziel von Trainings ist Leistungsverbesserung. In der Praxis bleiben sie jedoch häufig unverbindlich. Trainings sind nur dann sinnvoll, wenn sie in den klar gesteckten Rahmen der Leistungsverbeserung passen, egal ob es um ein umfassendes, mehrmonatiges Managementtraining oder einen zweitägigen Kurs zu Präsentationstechniken handelt. Lernen ist mehr als die Aneignung von Wissen. Wir haben nur dann wirklich etwas gelernt, wenn das Erlernte zu einem effektiveren Verhalten führt.

Personalentwicklung

65

In diesem Kapitel wurden die Kriterien leistungsstarker Kommunen dargestellt. Jetzt folgt die Frage: Wie können sich Kommunen diese Kriterien zu Eigen machen, was also müssen sie tun, um ihre Leistung zu steigern? Das folgende Kapitel geht auf diese Frage ein.

66

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

6.

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

„

Leistungsverbesserung ist ein evolutionärer Prozess. Ein einfaches Verfahren, das innerhalb eines Jahres zum Erfolg führt, gibt es schlichtweg nicht. Die Annahme, Reorganisationen seien eine geeignete Grundlage für Leistungsverbesserungen, ist ein verbreiteter Irrtum.

„

Eine einheitliche Herangehensweise kann es allein schon deshalb nicht geben weil die Ausgangssituation in jeder Kommune anders ist. Entscheidend für den Erfolg eines Veränderungsprozesses sind sechs Grundsätze. Sie entspringen dem zentralen Gedanken, dass nur einziges Ergebnis zählt: die nachweisliche Leistungsverbesserung hervorgerufen durch Verhaltensänderung.

„

Auch bei Kostensenkungsmaßnahmen müssen unbedingt die gleichen Grundsätze berücksichtigt werden: Ausgangspunkt ist die strategische Kursbestimmung, die Beschäftigten in der Linie setzen die Einsparungen um. Eine solche Herangehensweise ist Grundlage für Erfolg.

„

Nimmt eine Kommune an Netzwerken und Benchmarkstudien teil, kann das die Leistungsverbesserung fördern. Darüber hinaus können Externe, andere staatliche Ebenen oder die Kommunen selbst Wettbewerbe ausschreiben, um Verwaltungsführung und Beschäftigte zu besseren Leistungen zu motivieren. Kommunen mit einer hohen Leistung haben oft jahrelang in diesen Prozess investiert, und zwar mit einer Perspektive, mit Engagement und Durchsetzungsvermögen.

6.1

Leistungsverbesserung ist Evolution, nicht Revolution

In Organisationen gibt es eine komplexe Wechselwirkung zwischen den verschiedenen Verhaltensweisen der einzelnen Organisationsmitglieder. Diese Dynamik zu analysieren ist sehr schwer. Die Verhaltensmodelle von Elias zeigen, wie Menschen bereits in einfachen Strukturen zu Gefangenen einer Dynamik werden können, die sie selbst hervorrufen 39. Um die individuellen und kollektiven Leistungen zu steigern, muss die Änderung des Verhaltens der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einerseits und der Dynamik innerhalb der Organisation andererseits im Mittelpunkt des Veränderungsprozesses stehen. Anders als bei technischen Systemen kann man kontinuierliche Leistungsverbesserungen weder einkaufen noch von anderen Kommunen übernehmen. Es gibt keine andere Möglichkeit, als das Verfahren selbst Schritt für Schritt in Gang zu setzen. Kommunen sollten Externen wie Internen, die das

Leistungsverbesserung ist Evolution, nicht Revolution

67

Gegenteil behaupten, mit Vorsicht begegnen. Es gibt kein allgemein gültiges Rezept, um eine Kommune in kurzer Zeit von einer mittelmäßigen Leistungsstufe auf ein Spitzenniveau zu bringen, allen Restrukturierungsmaßnahmen, der Einführung von Kontraktmanagement oder dem Qualitätsmanagement zum Trotz. Leistungsverbesserung ist Evolution, nicht Revolution. Effektive Führung und ein durchdachtes System zur Leistungsmessung werden nicht über Nacht geboren. Kommunen mit einer hohen Leistung haben oft jahrelang in diesen Prozess investiert, und zwar mit einer Perspektive, mit Engagement und Durchsetzungsvermögen. In Kapitel 2.3 wurde beschrieben, dass regelmäßige Reorganisationen am Arbeitsplatz – also dort, wo die Leistungen erbracht werden müssen – häufig zu Apathie führen. Kommunalverwaltungen, die eine Reorganisation durchführen, stehen am Ende mit einer Organisation voller Probleme bei der Verteilung von Befugnissen und Verantwortung da, womit der Anlass für die nächste Reorganisation bereits gegeben wäre. Wie aber soll es funktionieren? Veränderungen, die zu wirklichen Leistungsverbesserung führen, sollten folgende Komponenten enthalten:  eine richtungsweisende Perspektive, aufgestellt auf einer zutreffenden, angemessenen Diagnose,  einen schrittweisen Strategieplan, hervorgegangen aus einer breit getragenen Vision,  die direkte Partizipation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unter der Regie der beteiligten Führungskräfte. Jede dieser drei Komponenten klingt völlig selbstverständlich. In der Praxis ist das leider nicht immer der Fall. Zahlreiche Führungskräfte glauben immer noch, dass Veränderungen in der Organisationsstruktur das Verhalten der Beschäftigten positiv beeinflussen. Auf dem Papier – und leider auch in den Organisationen selbst – kommt es zwar zu Turbulenzen, doch das Verhalten und die Leistungen ändern sich oft nur wenig. In Tabelle 10 sollen die Merkmale von Reorganisationen und leistungsorientierten Veränderungen miteinander verglichen werden, um die grundlegenden Unterschiede deutlich zu machen.

68

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

Reorganisation

Leistungsorientierte Veränderung

Problemdiagnose

Aufgabe der Verwaltungsführung und der Top-Führungskräfte; Betonung liegt auf internen Engpässen

Aufgabe der gesamten Organisation, auch der Beschäftigten an der „Front“; Betonung liegt auf externer Leistung(sverbesserung)

Beabsichtigte Veränderung

Umbau der bestehenden zu einer komplett „neuen“ Organisation

Leistungsverbesserung durch Verhaltensänderung der Führungskräfte und Beschäftigten

Annahme

ein neuer Entwurf der Organisation löst bestehende Engpässe

Leistungsverbesserung wird vor allem durch Verhaltensänderungen erreicht

Vorgehensweise

eine neue Organisation entwerfen und implementieren; Top-DownSteuerung; „Freezing - Unfreezing - Refreezing“

schrittweise Änderungen auf der auf der Grundlage einer Vision; gesteuert und selbst initiiert; Leistungsverbesserung als kontinuierlicher Prozess

Rolle der Führung

Beschäftigte davon überzeugen, die Veränderungen zu akzeptieren

Energie freisetzen, damit die Beschäftigten selbst etwas ändern können

Schwerpunkt Organisationsänderung

Steuerungs- und Projektgruppen, Berater

Linienorganisation

Ergebnis

neue Machtverhältnisse (= neue Strukturen)

Verhaltensänderung

Maßstab für Erfolg

kaum Maßstäbe

verbesserte externe Leistung (messbar)

Tabelle 10:

6.2

Leistungsorientiertes Verändern

Sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess

Wer ein passendes Konzept für Leistungsverbesserungen entwickeln will, findet wunderbare Vorlagen in einer ganzen Reihe von Büchern. Fraglich ist, ob Eingriffe in die Organisation auch tatsächlich zu Leistungsverbesserungen führen. Dieses Ziel kann nur mit einigen Grundsätze erreicht werden, die dem Veränderungsprozess zugrunde liegen. Sie sollen in diesem Kapitel benannt und näher erläutert werden. Dahinter steht der Gedanke, dass der praktischen Ausführung in allen Phasen - beginnend mit der Problembestimmung - optimale Aufmerksamkeit gewidmet wird. Wird eines der Grundsätze ignoriert, sind Verzögerungen, Frustrationen und Misserfolg vorprogrammiert. In Abbildung 8 werden die Grundsätze vorgestellt.

Sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess

69

Grundsatz 1

Grundsatz 2

Grundsatz 3

Führungskräfte sind persönlich engagiert

Regie auf Ziele und den Prozess

Lösungen beruhen auf Diagnose

Grundsatz 4

Grundsatz 5

Grundsatz 6

der Kurs wird durch eine klare Perspektive vorgegeben

die Umsetzung geschieht in den Facheinheiten

Widerstand wird in Energie umgesetzt

Abbildung 8:

Sechs Grundsätze für effektives Verändern

Grundsatz 1: Führungskräfte sind persönlich engagiert Einige Spitzen-Führungskräfte strahlen es förmlich aus: „Ohne uns würde sich hier nichts ändern“. Sie sind die Auserkorenen, um die sich alles dreht – von einem geheimnisvollen Schleier umgeben. Sie eilen von einer Sitzung in die nächste, wo sie hinter verschlossenen Türen gewichtige Entscheidungen treffen. Die Menschen, um die es wirklich geht – die, die tagtäglich ihre Leistungen unter Beweis stellen – werden in gebührendem Abstand gehalten. Innerhalb der Organisation ist von einer klaren Rollenverteilung zwischen den allwissenden „Denkern“ und den „Ausführenden“ die Rede. Ebenso wie die Haltung mancher Politiker, gesellschaftliche Probleme vom Schreibtisch aus lösen zu können, hat auch diese Einstellung eine vernichtende Wirkung auf die Leistungsvebesserung. Der Schlüsselbegriff für Manager lautet persönliches Engagement und Beteiligung. Das ist ein notwendiger Erfolgsfaktor und fängt in der Verwaltungsspitze an. Persönliche Beteiligung äußert sich in ganz konkreten Dingen: im glaubhaften Eintreten für eine Perspektive, in der leidenschaftlichen Diskussion mit Führungskräften und Mitarbeitern, der aufmerksamen Reaktion auf Vorschläge, der schnellen Ausräumung von Hindernissen und der Bereitschaft, an Versammlungen teilzunehmen, die tief im Innern der Organisation stattfinden. Führungskräfte haben in der Regel schnell das Gefühl, ausreichend engagiert zu sein. Es geht jedoch darum, ob auch die Beschäftigten diesen Eindruck teilen. Persönliche Beteiligung setzt Hingabe und ein vorbildliches Verhalten der Verwaltungsspitze voraus. Ist die Spitze nicht von der Notwendigkeit von Veränderungen überzeugt und investiert selbst nicht genug Zeit und Energie oder macht sich nur halbherzig an die Arbeit, sollte die Kommune besser gar nicht erst anfangen.

70

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

Grundsatz 2: Regie auf Ziele und den Prozess Es ist ein weit verbreitetes Missverständnis, dass Partizipation bedeutet, Führungskräfte würden die Zügel aus der Hand geben und nicht mehr steuern. Partizipation heißt auch, dass sich das Management auf die Ziele und eine systematische Planung konzentriert und die Fortschritte überwacht. Die Führungskräfte müssen die Richtung vorgeben und gleichzeitig genügend Raum für den Beitrag der Beschäftigten lassen. Ohne Führung und Leitung ist Partizipation unkontrollierbar, und das führt garantiert ins Chaos. In einer niederländischen Kommune, in der Projektteams und Abteilungen unter dem Motto der Kulturveränderung Verbesserungsvorschläge ausarbeiten sollten, ohne dass der Prozess gesteuert wurde, kamen 255 Verbesserungsvorschläge zusammen! Im Ergebnis bestätigte diese Aktion die vorhandene Kultur des Jammerns und Klagens, da das Management die vielen Verbesserungsvorschläge selbstverständlich niemals annähernd umsetzen konnte.

Grundsatz 3: Lösungen beruhen auf Diagnose Wird ein Patient ins Krankenhaus eingeliefert, der über Schmerzen in der Brust klagt, wäre die Überraschung groß, wenn ihn der Arzt am Blinddarm operiert. Kommunale Führungskräfte –insbesondere wenn sie sehr trendorientiert sind – neigen jedoch mitunter dazu, so ähnlich vorzugehen und eine zu Lösung finden, ohne zuvor das Problem zu lokalisieren. Möglicherweise muss reorganisiert werden, jedoch erst nachdem die Notwendigkeit nachgewiesen wurde - etwa wenn die Verteilung der Befugnisse und Verantwortlichkeiten ein grundlegendes Hindernis für das Erbringen guter Leistungen ist. Eine gründliche Problemanalyse ist selbstverständlich nur ein erster Schritt. In einigen Kommunalverwaltungen wird sogar viel zu viel analysiert und zu wenig getan. Doch jede Therapie ist nur so gut wie die Diagnose, auf der sie beruht, und die die Grundlage für eine angemessene Lösung darstellt. Doch zur Diagnose fehlen den Kommunalverwaltungen häufig die erforderlichen Daten über ihren Output. Beim Aufstellen der richtigen Diagnose helfen diese vier Fragen:  welche Leistungen erbringen wir in der Rolle des Dienstleisters, des Ordnungshüters, des Kommunalentwicklers, des Bewirtschafters und der politischen Organisation?  wie effektiv, effizient, demokratisch und legitim sind unsere Leistungen eigentlich?  welche Leistungen wollen oder müssen wir verbessern?  in welchem Ausmaß und auf welche Weise müssen wir eingreifen? Kann eine dieser Fragen nicht beantwortet werden, müssen entsprechende Recherchen folgen. Möglicherweise muss reorganisiert werden, jedoch erst nachdem die Notwendigkeit nachgewiesen wurde - etwa wenn die Verteilung der Befugnisse und Verantwortlichkeiten ein grundlegendes Hindernis für das Erbringen guter Leistungen ist.

Sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess

71

Die Problemdiagnose liegt nicht allein bei Verwaltungsführung und Politik: Die erforderlichen Daten zur wirklichkeitsgetreuen Erfassung der Lage müssen von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an vorderster Front stammen. Begnügt sich die Diagnose mit Aussagen wie „Wir müssen als Kommune mehr steuern“ oder „Wir müssen flexibler werden“, ohne zugleich mit konkreten Fakten untermauert zu werden, bleibt ihre Bedeutung beschränkt. In welchen Bereichen soll die Kommunalverwaltung denn mehr steuern und warum und wo wird mehr Flexibilität erwartet? Das Management hat die entscheidende Verantwortung, Beschäftigte aktiv an der Problemdiagnose zu beteiligten. Das verlangt Mut. Einige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter möchten unverzüglich Lösungen sehen oder selber welche vorschlagen. Sie erleben diese Phase als reine Zeitverschwendung: „Die Sache liegt doch klar auf der Hand“. Hier ist es jedoch wichtig, beharrlich zu bleiben und das Problem zunächst auf der Grundlage von Fakten, Gesprächen und Diskussionen klar und deutlich zu beschreiben. Kurz: Das Analysieren, Zuhören und Erklären ist unentbehrlich, damit sich alle Beschäftigten in der Diagnose wieder erkennen, denn nur das schafft eine solide Basis für Veränderungen.

Grundsatz 4: Der Kurs wird durch eine klare Perspektive vorgegeben Ohne eine Perspektive, wohin es gehen und wie die angestrebte Leistungsverbesserung aussehen soll, würde der Veränderungsprozess richtungslos verlaufen. Kommunen arbeiten häufig gleichzeitig an mehreren, nicht aufeinander abgestimmten organisatorischen Entwicklungen, etwa Qualitätsmanagement oder Geschäftsprozessoptimierung. Sie arbeiten an der Organisationsstruktur und am Planungs- und Kontrollinstrumentarium zugleich, während der Zusammenhang zwischen den Maßnahmen fehlt. Eine Perspektive zur Leistungsverbesserung aufzustellen kostet Zeit, ist jedoch unumgänglich. Vergleichbar sind die Planungen eines Gebäudes, ohne die es nicht geht, auch wenn alle Beteiligten gleich mit dem Bauen loslegen möchten. Eine klar und deutlich aufgestellte Perspektive ist eine Inspirationsquelle für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die für die Umsetzung verantwortlich sind. Richtungsweisend ist eine Perspektive, wenn sie folgende Elemente umfasst:  in welchen Leistungsbereichen wollen wir Verbesserungen vornehmen und warum?  auf welche Weise wollen wir Demokratie, Rechtmäßigkeit, Effizienz und Effektivität steigern?  in welche organisatorischen Aspekte wollen wir in den kommenden Jahren investieren und in welcher Reihenfolge?  wer macht was und wie sieht die Vorgehensweise aus? Einen Strategieplan zu erarbeiten wirkt nicht schwer, doch der Schein trügt. Die Verführung ist groß, mit einer kleinen Gruppe von (Führungs-)Mitarbeitern eine Perspektive zu erarbeiten. Breit wird die Plattform, die die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter motiviert bei der Stan-

72

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

ge hält, jedoch erst, wenn sich die Verwaltungsführung auf Diskussionen mit den Facheinheiten einlässt. Um auf das Bild der Planungen für ein Gebäude zurück zu kommen: Ein klarer Entwurf ist sowohl Ausgangspunkt als auch Ziel zugleich, doch wie der Architekt ohne Bauzeichner seine Pläne nicht bis ins Detail ausgearbeitet bekommt, so können auch die Führungskräfte auf den Beitrag der Facheinheiten zu einer Perspektive nicht verzichten. An dieser Stelle muss die Bedeutung der Mitarbeiterführung betont werden. Mitarbeiterführung erfordert, dass das Management von Anfang an und während des gesamten Verlaufs eines Veränderungsprozesses Vertrauen in die Perspektive ausstrahlt und dies täglich unter Beweis stellt. Führungskräfte müssen in Wort und Tat Konsistenz zeigen. Das gilt auch bei Nebensächlichkeiten, indem sie beispielsweise pünktlich zu Veranstaltungen mit den Beschäftigten erscheinen, aber auch in ihren verbalen und nonverbalen Äußerungen während solcher Versammlungen. Überträgt eine Spitzen-Führungskräfte die Führungsrolle im Veränderungsprozess aus Mangel an Zeit oder Inspiration an einen Projektleiter, um selbst aus dem Schneider zu sein, ist das ihr größter Fehler und der Super-GAU für einen Veränderungsprozess. Die Verwaltungsspitze sollte weniger in der Rolle des fest entschlossenen Entscheiders auftreten, sondern den Veränderungsprozess als Inspirator und Coach unterstützen. Dies erfordert viel Geduld. Führungskräfte mit dem Credo „Wir haben keine Zeit für einen Konsens“ wollen vor allem den Prozess beschleunigen, bezahlen dafür jedoch den doppelten Preis, wenn sie in einem späteren Stadium auf den Widerstand der Betroffenen stoßen. Wer hingegen Geduld für sorgfältige und zeitraubende Beratungen aufbringt, wird erfahren, dass die vermeintlich verlorene Zeit nicht nur wettgemacht, sondern doppelt und dreifach eingefahren wird. Beteiligung ist übrigens kein Synonym für „alle mitreden lassen“. Die Partizipation sollte so organisiert sein, dass diejenigen beteiligt werden, die dazu bereit und in der Lage sind.

Grundsatz 5: Die Umsetzung geschieht in den Facheinheiten Leistungsverbesserung ist ein kontinuierlicher Prozess, dem ein übermäßiges Aufgebot von Projektgruppen, Projektleitern und Qualifizierungsprogrammen mehr schadet als nützt. Im Mittelpunkt sollten Zusammenkünfte innerhalb der Facheinheiten stehen, bei denen konkrete Leistungen thematisiert werden. Die Steigerung der Leistung entwickelt sich dann aus der Facheinheit heraus, weil nur so ihre Eigenverantwortung hervorgehoben wird. Selbstverständlich kennt die Praxis allerlei Argumente gegen eine führende Rolle der FachFührungskräfte eingebracht werden: „Dazu ist das Linienmanagement nicht in der Lage“ oder „Das schaffen die nie“. Sollte das tatsächlich der Fall sein, müssen zunächst die Managementprobleme in der Facheinheit gelöst werden, anstatt in Projektgruppen die schönsten Sachen zu planen, die die Facheinheit dann ohnehin nicht implementieren kann. Dass die Facheinheiten selbst Verbesserungsvorschläge zur Leistungsverbesserung entwickeln müssen ist ein zusätzlicher Vorteil der dezentralen Herangehensweise. Das Management in der Facheinheit sollte diesen Prozess fördern, indem mit den betroffenen Beschäftig-

Sechs Grundsätze für einen effektiven Veränderungsprozess

73

ten Aufgabenpläne erstellt und festgelegt wird, wie man die Perspektive im eigenen Organisationsbereich umsetzen will. Fach-Führungskräfte können dazu eine Antwort auf folgende Fragen formulieren:  Wie sehen unsere Leistungen aus und wie effizient, effektiv, demokratisch und legitim ist das Verfahren, in dem diese zustande kommen?  Welche Veränderungen führen zu Verbesserungen?  Wie können wir die Veränderungen implementieren? „Wer effektive Hilfe leisten will, ist ständig auf dem Sprung Insgesamt gesehen führen diese Diskussionen zu einer Stärkung der verschiedenen Facheinheiten innerhalb einer Verwaltung und ihrer Beziehung untereinander. In der Praxis werden Facheinheiten Unterstützung bei diesem Verfahren benötigen, etwa weil Kenntnisse oder Fertigkeiten nicht im erforderlichen Ausmaß vorhanden sind. Hier kann zum Beispiel ein externer Berater methodische Unterstützung bieten oder bei Arbeitssitzungen Beistand leisten. Das sollte jedoch stets mit dem Ziel erfolgen, die Facheinheiten schnellstmöglich wieder in die Selbstständigkeit zu entlassen. Doppler und Lauterburg vertreten die Auffassung: „Wer effektive Hilfe leisten will, ist ständig auf dem Sprung 40“.

Grundsatz 6: Widerstand in Energie umwandeln Widerstand gegen Veränderungen ist ein natürlicher Abwehrmechanismus, um einen Zustand, der als sinnvoll betrachtet wird, aufrecht zu erhalten. Widerstand tritt auf,  wenn bei Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern das Verständnis fehlt oder nicht genug Vertrauen vorhanden ist, dass Leistungsverbesserung erforderlich ist,  wenn Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die Notwendigkeit von Leistungsverbesserungen zwar einsehen, sie jedoch mit der Art und Weise der Umsetzung durch das Management nicht einverstanden sind. Beschäftigte können ihren Widerstand sowohl direkt als Vorwürfe oder Einwände als auch indirekt zum Ausdruck bringen, indem sie den Fortgang verzögern, Unruhe stiften oder Gerüchte verbreiten. Beliebt sind auch Krankheitsausfall, endlose Diskussionen und das Erstellen von Berichten und Memos. Der Widerstand hat jedoch auch positive Seiten: Er verhindert, dass die Organisation Änderungen bedenkenlos akzeptiert, ohne dass sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter kritisch fragen, worin der Mehrwert besteht. Nicht der Widerstand, sondern das Fehlen von Widerstand sollte Besorgnis erregen. Oft schlägt eine Leistungsverbesserung fehl, weil die Betonung zu stark auf technischen Details wie der Projektplanung, der Einhaltung von Fristen und den Kosten liegt. Der Entwicklungsprozess war gut vorbereitet, doch ob den Beschäftigten die Zielsetzungen einleuchten, die Ziele realistisch sind und die Beteiligten über ausreichend Inspiration und Engage-

74

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

ment verfügen, wurde zu wenig hinterfragt. In der Folge kommt es zu Widerstand. solche „soften“ Aspekte sind von entscheidender Bedeutung. Führungskräfte können es in der Regel nicht gut vertragen, wenn ihre Mitarbeiter ihnen nicht unmittelbar folgen. Wird der anfängliche Widerstand ignoriert, zum Beispiel aus Zeitdruck, entstehen Probleme. Um Probleme zu verstehen und zu verinnerlichen, benötigt jeder Mensch unterschiedlich viel Zeit. Oft vergessen Führungskräfte, wie viel Zeit sie selbst benötigten, um zu erkennen, worin das eigentliche Problem besteht und in welcher Richtung nach einer Lösung zu suchen ist. Mit Ungeduld und Überzeugungswillen lassen sich Widerstände nicht überwinden. Und wir Widerstand erst blockiert, hat er die Neigung anzusteigen. Die Kunst besteht darin, Widerstand in positive Energie zugunsten des Veränderungsprozesses umzuwandeln. Nicht der Widerstand, sondern das Fehlen von Widerstand sollte Besorgnis erregen. Führungskräfte überschätzen gern die Bedeutung formeller Kommunikationsmittel - etwa Rundschreiben und Rundmails. Sie vergessen, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter untereinander ständig kommunizieren, ob geplant oder ungeplant, formell oder informell. Wer richtig kommunizieren will, muss darum gerade die informelle Kommunikation bewusst fördern und dafür sorgen, dass formelle und informelle Kommunikation nicht in Widerspruch zueinander stehen. Wer die Menschen wirklich für seine Pläne zur Leistungsverbesserung einnehmen möchte, sollte persönlich mit ihnen über ihre Wünsche, Bedürfnisse und Kritik ins Gespräch kommen. Dabei hilft es, einen Rundgang durch die Organisation zu machen und die Beschäftigten an ihrem Arbeitsplatz aufzusuchen. Das ist einer von vielen informellen Wegen, die zusätzlich zu formellen Kommunikationsmitteln erforderlich sind. Große Zusammenkünfte sind denkbar ungeeignet, Widerstände aufzudecken oder zu überwinden, weil die Zeit fehlt, um miteinander ins Gespräch zu kommen - und weil nicht jeder in einem solchen Rahmen das Wort ergreift.

6.3

Leistungsverbesserung trotz Kosteneinsparungen

Wie Privatunternehmen durchleben auch Kommunen finanzielle Höhen und Tiefen. Sind genügend Mittel da, sind Leistungsverbesserungen einfacher als in finanziell knappen Zeiten. „Die Kämmerei hat einen Einnahmeausfall von 10 Millionen aufgedeckt!“ Die Notwendigkeit zu Einsparungen kommt gern wie der Blitz aus heiterem Himmel. Kostensenkung ist dann oft eine einmalige Krisenintervention, die wie ein Tornado durch die Organisation fegt und das Risiko birgt, dass in jahrelanger Arbeit aufgebaute Leistungsverbesserungen in wenigen Monaten vernichtet werden Unter dem Deckmantel einer ehrlichen Lastenverteilung werden Einsparungen häufig in Prozenten angekündigt: „Jedes Amt muss seine Personalkosten um zehn Prozent senken“. Tatsächlich ist diese Form der „ehrlichen Verteilung“ eine der schlechtesten Einsparungsmaßnahmen überhaupt, da sie davon ausgeht beziehungsweise voraussetzt, dass jede Aktivi-

Leistungsverbesserung trotz Kosteneinsparungen

75

tät der Kommune für die Leistung von gleichem Wert ist. Mit einer ehrlichen Verteilung haben solche prozentualen Einsparungen daher nichts zu tun. Sie sind vielmehr ein Zeichen des Unvermögen des Managements, auf durchdachte Weise zu entscheiden, welche Aktivitäten eingestellt werden können, ohne den eingeschlagenen Kurs der Leistungsverbesserung zu verlassen. In jeder Facheinheit, die fünf Jahre lang nicht mehr kritisch unter die Lupe genommen wurde, können die Kosten um zehn bis 20 Prozent gesenkt werden, ohne die Leistung zu beeinträchtigen. Die Führungskräfte der Einheiten werden dies nicht gern zugeben, da sie teilweise betriebsblind sind und sich unter Umständen ein wenig schämen, die Einsparungen nicht bereits früher vorgenommen zu haben. Hier ergreift die Praxis gern drastische Maßnahmen: Zentrale Stabsabteilungen werden mit Lösungen beauftragt, die anschließend den FachFührungskräften vorgegeben werden. Damit nimmt die Verwaltungsspitze den FachFührungskräften die Verantwortung ab, selbst über die Kostensenkungen in ihren Einheiten (mit) zu entscheiden. Solche Methoden haben eine vernichtende Wirkung auf theoretische und praktische Konzepte, nach denen die Facheinheiten selbst für für ihren Output verantwortlich sind, und es ist sehr fraglich, ob die Vorschläge von „oben“ tatsächlich zu den angestrebten Kostensenkungen führen. Ein weiterer Nachteil ist, dass die zentralen Einheiten außerhalb der Schusslinie bleiben, da sie sich die Maßnahmen schließlich ausgedacht haben. Auch bei Kostensenkungsmaßnahmen müssen die sechs Grundsätze für leistungsorientiertes Verändern in vollem Umfang berücksichtigt werden. Wenn es einer Facheinheit gelingt, Kosten zu senken, ist das an sich schon eine Leistungsverbesserung! Es bedeutet, dass die Fachmitarbeiter unter der Regie beteiligter und engagierter Fach-Führungskräfte selbst Vorschläge zur Kosteneinsparung erarbeiten und implementieren. Die Strategie der Gesamtverwaltung muss darauf gerichtet sein, die dezentralen Entscheidungen zu überwachen und zu steuern, damit die Organisation den eingeschlagenen Kurs nicht verlässt. Politisches Commitment ist bei Maßnahmen zur Kostensenkung entscheidend. Die Verwaltungsführung muss sich zur Notwendigkeit und zum Umfang der Kostensenkung bekennen. Neben der Suche nach Einsparungen in der eigenen Organisation können Kosten manchmal auch relativ schmerzlos auf Dritte abgewälzt werden. Beispiele:  eine Professionalisierung des Einkaufs bringt in der Praxis Einsparungen von fünf bis zehn Prozent, indem der Einkauf gestrafft, Rahmenverträge abgeschlossen und die Verhandlungsposition der Kommune besser genutzt werden.  eine Überprüfung der Debitorenverwaltung reduziert Außenstände, eine effizientere Gestaltung des Liquiditäts- und Schuldenmanagements gibt den Kommunen Raum, um vorhandene Liquidität anzulegen und die Zinsbelastung für erforderliche Kredite zu reduzieren.  krankheitsbedingte Fehlzeiten können verringert und Wiedereingliederungsmaßnahmen verbessert werden. In der Praxis zeigt sich, dass Fehlzeiten durch persönliche Betreuung stark reduziert und häufig in der Folge ganze Stellen gestrichen werden können. Dazu müssen die Fach-Führungskräfte in der Regel aufgefordert und anschließend unterstützt werden.

76

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

 die Einbindung von privaten Organisationen und Freiwilligenverbänden in die Umsetzung öffentlicher Ziele verringert ebenfalls den Ressourcenverbrauch in der Verwaltung oder ermöglicht es, Leistungen aufrecht zu halten, die ansonsten nicht möglich wären.

6.4

Innovation und die Bedeutung von Netzwerken und Wettbewerben

Innovationen sollen die Kommune unterstützen, auf gesellschaftliche Veränderungen reagieren, und so ihre Legimität oder Leistung stärken. Da mehr Effizienz, Effektivität, Demokratie und Rechtmäßigkeit zur Legitimität beitragen, sind diese Aspekte ein wesentlicher Bestandteil von Innovationen. Traditionell wird zwischen Innovation und Erfindung unterschieden. Eine Erfindung ist das Kreieren von etwas Neuem, die Innovation ist seine Anwendung in der Praxis. Nach Sandford Boris nähern sich diese Begriffe einander immer mehr an. Der Begriff Innovation verweist auf „all creative activity undertaken within organizations 41“. Innovation ist damit ein Prozess, für den jeder Einzelne verantwortlich ist. Verwaltungen sind nicht unbedingt die ideale Umgebung, um Innovationen anzuregen. Investoren, die erwartungsvoll nach Gewinn bringenden Innovationen Ausschau halten, sind hier eher die Ausnahme. Fehlgeschlagene Projekte werden in den Medien hingegen breit an den Pranger gestellt. Untersuchungen haben ergeben, dass die größten Hindernisse für Innovationen im öffentlichen Sektor selbst liegen. Die oft skeptische Einstellung der Führungskräfte, die mühsame Koordination und politischer Widerstand können jede Form von Kreativität im Keim ersticken. Das Management hat daher die Aufgabe, Innovationen anzuregen. Dazu trägt sicherlich bei, die erforderlichen finanziellen Mittel bereit zu stellen, gelungene Vorschläge und Innovationen auch tatsächlich umzusetzen und Fehlschläge zu akzeptieren. Innovationen gedeihen besonders gut, wenn das Management eine offene und positive Haltung einnimmt. Frank Fairbanks, Citymanager der Stadt Phoenix, sagt dazu: “I say to myself, there is probably more to be gained in letting them make this change than in making some little, tiny improvement in it or having an argument over it. If they sense that they can put together some sort of improvement in service and all they get from management are comments about "we don't like this" and "that doesn't work" or "why don't you do this another way", the energy and commitment can be lost. We really work at not being negative 42.“ Wie bei der Kostensenkung und Leistungsverbesserung liegt die Verantwortlichkeit für Innovationen ausdrücklich in den Facheinheiten. Die Verwaltungsführung muss ein Klima schaffen, das Innovationen fördert.

Netzwerke und Wettbewerbe stimulieren Leistungsdrang und Innovation Innovatives Verhalten bedarf einer offenen Einstellung, die auch Misserfolge und Wunden zulässt. Werden in einer Organisationskultur ausschließlich Erfolge beachtet oder herrscht der

Innovation und die Bedeutung von Netzwerken und Wettbewerben

77

Gedanke vor, dass „die anderen viel von uns lernen können“, ist dies ein großes Hindernis für Innovationen. Eine wichtige Quelle für Innovationen ist das Bewusstsein, dass man durch Benchmarking und die Teilnahme an Netzwerken von anderen Organisationen lernen kann. Führungskräfte sollten es als ihre Pflicht betrachten, von anderen Kommunalverwaltungen zu lernen. Maßnahmen umzusetzen, die sich bereits in einer anderen Kommune bewährt haben, ist einfacher als bei Null anzufangen. Netzwerke und Wettbewerbe haben auf die Beschäftigten häufig eine stimulierende Wirkung. Zwischen den Teilnehmern kommt es zu einer Art Wettkampf um der Ehre willen. Übrigens braucht eine Kommune aus solchen Wettkämpfen nicht unbedingt als Sieger hervorzugehen, um etwas davon zu haben. Schon der Austausch von „Best Practices“ kann zu besseren Leistungen führen. Und auch der Austausch von Teil-Maßnahmen ist bereichernd. Zeichnet sich eine Kommune etwa durch ihre gute Personalentwicklung aus, so ist es bei einer anderen Kommune die beispielhafte Strategiediskussion. Eine dritte Kommune hat eine effektive Gemeinwohlpolitik, während eine vierte den öffentlichen Raum besonders effizient bewirtschaftet. Schließlich können auch innerhalb von Kommunen Auszeichnung an Abteilungen und einzelne Mitarbeiter verliehen werden. So vergibt die Stadt Phoenix beispielsweise die City’s Annual Employee Excellence Awards: Jedes Jahr nominieren Beschäftigte und Führungskräfte einzelne Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter oder ganze Teams für diese Auszeichnung. Frank Fairbanks aus Phoenix erklärt dazu: “We do a lot with rewards, celebrations, and events. We try to create a positive benefit of taking risks so that if someone is willing to stick their neck out and it works well, there is really a big pay off. This holds for the whole organization, whether you are a police officer, a supervisor, or a middle manager 43“.

Schlüssel für erfolgreiches Verändern

79

Anmerkungen

1ȱNutley,ȱS.,ȱOsborne,ȱS.,ȱTheȱpublicȱsectorȱmanagementȱhandbook,ȱLondonȱ1994,ȱ32ȱ 2 Dieȱ Angabenȱ fürȱ Großbritanienȱ stammenȱ ausȱ Daemenȱ H.,ȱ Schaap.ȱ L.ȱ (Hg),ȱ Citizensȱ andȱ City;ȱ

Developmentsȱ inȱ Fifteenȱ Localȱ Democraciesȱ inȱ Europe,ȱ Delft,ȱ Eburon,ȱ 2000.ȱ Dieȱ Angabenȱ Dieȱ AngabenȱfürȱdieȱVereinigtenȱStaatenȱwurdenȱdemȱBerichtȱ„LGMN,ȱActiveȱDemocracy,ȱReportȱofȱ theȱ Localȱ Governmentȱ Managementȱ Networkȱ USAȱ Studyȱ Visits“ȱ 2000,ȱ entnommen.ȱ DieȱAngaȬ benȱfürȱNeuseelandȱstammenȱvomȱDepartmentȱofȱInternalȱAffairsȱNeuseelands.ȱDieȱAngabenȱfürȱ dieȱNiederlandeȱsindȱunterȱwww.telegraaf.nlȱnachzulesen.ȱDieȱAngabenȱfürȱDeutschlandȱstamȬ menȱvonȱdenȱInternetseitenȱderȱstatistischenȱLandesämter.ȱ 3ȱ Denhardt,ȱ R.ȱ ‘ȱ Trustȱ asȱ Capacity:ȱ Theȱ roleȱ ofȱ integrityȱ andȱ responsivness’ȱ inȱ Publicȱ Organizationȱ

Review:ȱaȱGlobalȱJounal,ȱVolumeȱ2,ȱNumberȱ1,ȱ2002,ȱ71ȱ 4ȱPutnam,ȱR.,ȱMakingȱdemocracyȱwork:ȱcivicȱtraditionsȱinȱmodernȱItaly,ȱPrincetonȱ1993,ȱ185ȱ 5ȱPutnam,ȱR.,ȱBowlingȱAlone:ȱTheȱcollapseȱandȱrevivalȱofȱAmericanȱCommunity,ȱNewȱYorkȱ2000ȱ 6ȱMilward,ȱB.,ȱDon’tȱblameȱtheȱbureaucracy!,ȱJounralȱofȱPublicȱpolicy,ȱvolumeȱ3ȱnumberȱ2,ȱ1983ȱ 7ȱDahl,ȱR.,ȱTufte,ȱE.,ȱSizeȱandȱdemocracy,ȱNewȱHavenȱ1973ȱ 8ȱIbidem,ȱ23ȱ 9ȱStichtingȱRekenschap,ȱDeȱkrachtȱvanȱkwetsbaarheid,ȱAmsterdamȱ2001ȱ 10ȱImprovingȱmanagementȱinȱgovernment:ȱtheȱnextȱsteps,ȱReportȱtoȱtheȱPrimeȱMinister,ȱLondonȱ1991ȱ 11ȱDenhardtȱR.,ȱ‘SymposiumȱonȱCitizenship,ȱGovernance,ȱandȱadministrativeȱcapacity:ȱanȱintroducȬ

tion’ȱPublicȱOrganizationȱReview:ȱaȱGlobalȱJournal,ȱVolumeȱ2,ȱnumberȱ1,ȱ2002ȱ 12ȱPorter,ȱM.ȱE.,ȱCompetitiveȱadvantage,ȱNewȱYorkȱ1985ȱ 13ȱPropper,ȱI.,ȱSteenbeek,ȱD.,ȱDeȱaanpakȱvanȱinteractiefȱbeleid:ȱelkeȱsituatieȱisȱanders,ȱBussumȱ2001ȱ 14ȱHood,ȱC.,ȱ‘Aȱpublicȱmanagementȱforȱallȱseasons?’ȱPublicȱAdministration,ȱVolumeȱ69,ȱ1991ȱ 15ȱ Newton,ȱ K.,ȱ Secondȱ cityȱ politics:ȱ democraticȱ processesȱ andȱ decisionmakingȱ inȱ Birmingham,ȱ OxȬ

ford,ȱ1976ȱ 16ȱDenhardtȱR.,ȱ‘SymposiumȱonȱCitizenship,ȱGovernance,ȱandȱadministrativeȱcapacity:ȱanȱintroducȬ

tion’ȱPublicȱOrganizationȱReview:ȱaȱGlobalȱJournal,ȱVolumeȱ2,ȱnumberȱ1,ȱ2002ȱ 17ȱ Wegener,ȱ A.,ȱ Developingȱ criteriaȱ forȱ aȱ localȱ governanceȱ awardȱ 2002,ȱ Criteriaȱ proposalȱ forȱ theȱ

Bertelsmannstiftung,ȱGüterslohȱ2002ȱ 18ȱ Lawton,ȱ A.,ȱ ȱ Rose,ȱ A.,ȱ Organisationȱ andȱ managementȱ inȱ theȱ publicȱ sector,ȱ secondȱ edition,ȱ

ThousendȱOaksȱ1994ȱ 19ȱ Segal,ȱ G.,ȱ Summers,ȱA.,ȱ Citizensȱ Budgetȱ Reports:ȱ Improvingȱ performanceȱ andȱ accountabilityȱ inȱ

Government,ȱLosȱAngelesȱ2002ȱ 20ȱMoore,ȱA.,ȱNolan,ȱA.,ȱSegal,ȱG.,ȱCompetitiveȱcities:ȱaȱreportȱȱcardȱonȱefficiencyȱinȱserviceȱdeliveryȱ

inȱAmericasȱlargestȱcities,ȱLosȱAngelesȱ2001ȱ

80

Anmerkungen

21ȱDaemen,ȱH.,ȱSchaap,ȱL.,ȱCitizensȱandȱCity;ȱdevelopmentsȱinȱfifteenȱlocalȱdemocraciesȱinȱEurope,ȱ

Delftȱ2000ȱ 22ȱIbidem,ȱ168ȱ 23ȱPeter,ȱT.,ȱWaterman,ȱP.,ȱInȱsearchȱofȱexcellence,ȱȱNewȱYorkȱ1982ȱ 24ȱLeavitt,ȱH.,ȱManagerialȱPsychology,ȱChicagoȱ1972ȱ 25ȱ Brickley,ȱ J.,ȱ Smith,ȱ W.,ȱ Zimmerman,ȱ J.,ȱ Managerialȱ Economicsȱ andȱ Organizationalȱ Architecture,ȱ

Bostonȱ2001ȱ 26ȱIbidemȱ 27ȱIbidemȱ 28ȱGardner,ȱJ.,ȱOnȱLeadership,ȱNewȱYorkȱ1990ȱ 29ȱStewart,ȱV.,ȱTheȱDavidȱsolution;ȱhowȱtoȱliberateȱyourȱorganizationȱthroughȱempowerment,ȱAlderȬ

schotȱ1990ȱ 30ȱKotter,ȱJ.,ȱForceȱofȱChange,ȱNewȱYork,ȱ1990ȱ 31ȱDenhardt,ȱR.B.,ȱTheȱpursuitȱofȱsignificance;ȱstrategiesȱforȱmanagerialȱsuccessȱinȱpublicȱorganizaȬ

tions,ȱBelmontȱ1993ȱ 32ȱBozeman,ȱB.ȱStraussman,ȱJ.,ȱPublicȱManagementȱStrategies;ȱguidelinesȱforȱmanagerialȱeffectivness,ȱ

SanȱFranciscoȱ1990ȱ 33ȱMintzberg,ȱH.,ȱTheȱriseȱandȱfallȱofȱstrategicȱplanning,ȱHemelȱHempstead,ȱ1994ȱ 34ȱKaplan,ȱR.S.ȱNorton,ȱD.P.,ȱTheȱBalancesȱScoreȱCard,ȱBostonȱ1996ȱ 35ȱ Heusen,ȱ I.,ȱ Deȱ driedimensionaleȱ overhead;ȱ politiek,ȱ bestuurȱ enȱ managementȱ inȱ drieȱ processen,ȱ

OpenbaarȱBestuur,ȱ1992ȱ 36ȱwww.bigcities.govt.nzȱ 37ȱ Guest,ȱ D.,ȱ Humanȱ Resourceȱ Managementȱ andȱ Performance:ȱ aȱ reviewȱ andȱ researchȱ agenda,ȱ OxȬ

ford/MaldenȱMAȱ999ȱ 38ȱBlunt,ȱR.,ȱLeadersȱgrowingȱleaders:ȱpreparingȱtheȱnextȱgenerationȱofȱpublicȱserviceȱexecutives,ȱTheȱ

PriceWaterhouseCoopersȱEndowmentȱforȱTheȱBusinessȱofȱGovernment,ȱArlingtonȱ2001ȱ 39ȱElias,ȱN.,ȱWatȱisȱsociologie?,ȱUtrechtȱ1971ȱ 40ȱ Doppler,ȱ K.,ȱ Lauterburg,ȱ C.,ȱ Changeȱ Management:ȱ denȱ Unternehmenswandelȱ gestalten,ȱ FrankȬ

furt/Mainȱ1995ȱ 41ȱ Doppler,ȱ K.,ȱ Lauterburg,ȱ C.,ȱ Changeȱ Management:ȱ denȱ Unternehmenswandelȱ gestalten,ȱ FrankȬ

furt/Mainȱ1995ȱ 42ȱ Vinzantȱ Denhardt,ȱ J.,ȱ Denhardt,ȱ R.,ȱ Creatingȱ aȱ cultureȱ ofȱ innovation;ȱ 10ȱ lessonsȱ formȱ Americasȱ

bestȱrunȱcity,ȱTheȱPriceWaterhouseCoopersȱEndowmentȱforȱTheȱBusinessȱofȱGovernment,ȱArlingȬ tonȱ2001ȱ 43ȱ Vinzantȱ Denhardt,ȱ J.,ȱ Denhardt,ȱ R.,ȱ Creatingȱ aȱ cultureȱ ofȱ innovation;ȱ 10ȱ lessonsȱ formȱ Americasȱ

bestȱrunȱcity,ȱTheȱPriceWaterhouseCoopersȱEndowmentȱforȱTheȱBusinessȱofȱGovernment,ȱArlingȬ tonȱ2001ȱ

Literatur

81

Literatur

Arnkil, T, Anticipation Dialogues; vertical and horizontal dialogue methods for strategic management and smart networking, paper delivered at the Bertelsmann Foundation Conference 1999. Bentlage, F., Boelens, J., Kip, J., De excellente overheidsorganisatie, Deventer 1998. Bertelsmann Foundation Publishers, Carl Bertelsmann Prize 1993: democracy and efficiency in local Government, Gütersloh 1993. Blunt, R., Leaders Growing Leaders: preparing the next generation of public service executives, The PricewaterhouseCoopers Endowment for The business of Government, Arlington 2000. Borins, S., The challenge of innovation in government, The PricewaterhouseCoopers Endowment for the Business of Government, Report, Arlington 2001. Bozeman, B., Straussman, J., Public management strategies; guidelines for managerial effectiveness, San Francisco 1990. Bryson, J., Strategic planning for public and non-profit organizations; a guide for strengthening and sustaining organisational achievement, San Francisco 1988. Brickley, J., Smith, W., Zimmerman, J., Managerial Economics and Organizational Architecture, Second Edition, McGraw-Hill International Edition, Boston 2001. Brink, G. van den, Onbehagen in de politiek: een verkenning van de tijdgeest tegen het einde van de eeuw, Amsterdam 1996. Castenmiller, P., De levende werkzaamheid: politieke betrokkenheid van burgers bij het lokale bestuur, Den Haag 2001. Dahl, R., Tufte, E., Size and democracy, New Haven 1973. Daemen, H., Schaap, L. (red.), Citizens and City; developments in fifteen local democracies in Europe, Delft 2000. Denhardt, R.B., The pursuit of significance; strategies for managerial success in public organizations, Nashville Tennessee 1993. Denhardt, R. B., Denhardt, J.V., Leaderhip for Change: case studies in American local Government, The PricewaterhouseCoopers Endowment for the Business of Government, Arlington 1999. Doppler, K., Lauterburg, C., Change Management: Den Unternehmenswandel gestalten, Frankfurt/Main 1995.

82

Literatur

Elias, N., Wat is sociologie?, Utrecht 1971. Faulks, K., Citizenship, Routledge, New York 2000. Fishkin, J., The voice of the people: public opinion and democracy, New Haven, London 1997. Gardner, J,. On Leadership, Free Press, New York 1990. Gold, K.A., ‘Managing for Success; a comparison of the public and private sectors’ in Public Administration Review nr. 42, 1982, 568-575. Granof, M., Platt, D., Vaysman, I., Using activity-based costing to manage more effectively, The PricewaterhouseCoopers Endowment for the Business of Government, Arlington 2000. Guest, D., Human Resource Management and Performance: a review and research agenda, in: Schuler, R., Jackson, S., Strategic Human Resource Management, Oxford/Malden MA 1999, 186. Heusden, I. van, Voigt R., ‘De driedimensionale overheid; politiek bestuur en management in drie processen’, in Openbaar Bestuur, 1992. Hiemstra, J.H., Boelens, J., ‘Nieuwe topstructuren in gemeenten’ in: Openbaar Bestuur, januari 2001. Hiemstra, J.H., Boelens, J., ‘Kwaliteit van veranderproces en aandacht voor “zachte” aspecten moet versterkt worden bij organisatieontwikkeling gemeenten’ in: BMIMagazine, 2000. Hiemstra, J.H. Het besturen van grote gemeenten; vier varianten en een toekomstperspectief, Alphen aan den Rijn 1999. Holzer, M., Callahan, K., Government at work, Londen 1998. Hood, C., ‘A public management for all seasons’ in Public Administration, Vol. 69, 1991, 3-19. Hoogwoud, M., ‘Leuker kunnen we het niet maken, maar willen we het wel makkelijker’ in Klantgericht werken in de publieke sector: inrichting van de electonische overheid, Utrecht 2001. Kaplan, R.S., Norton D.P., The Balanced Scorecard, Boston 1996. Korsten, A.F.A., Tops P.W., Lokaal bestuur in Nederland: inleiding in de gemeentekunde, Alphen aan den Rijn 1998. King, C., Stivers, C., Government Is Us; Public Administration in an Anti-Government Era, Thousand Oaks 1998. Kotter, J., Force for Change, New York 1990. Lawton, A., Rose, A., Organisation and management in the public sector, second edition, Londen 1994. Leavitt, H., Managerial Psycholgy, Chicago 1972.

Literatur

83

MacRae, D.Jr., Policy indicators: links between social science and public debate, Londen 1985. Mintzberg, H., The rise and fall of strategic planning, Hemel Hempstead 1994. Mintzberg, H., ‘Patterns in strategy formulation’ in Management Science 1978, 934-948. Moore, A., Nolan, J., Segal, G., Taylor, M., Competitive cities: a report card on efficiency in service delivery in America’s largest cities, Los Angeles 2001. Nelissen, N., Bemelmans-Videc, M., Godfroij, A., Goede, P. de, Renewing Government: innovative and inspiring visions, Utrecht 1999. Newton, K., Second city politics: democratic processes and decision-making in Birmingham, Oxford 1976. Noorzaman Rashid, Managing Performance in local government, Londen 1990. Norton, A., International Handbook of Local and Regional government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Cheltenham 1997. Nutley, S., Osborne, S., The public sector management handbook, Londen 1994. Osborne, D.E., Gaebler, T., Reinventing Government; how the entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading Massachusetts 1992. Ostrom, V., The intellectual crisis in American public Administration, Tuscaloosa Alabama1989. Peirce, N., Johnson, C., Stuart Hall, J., Citistates: How Urban America Can Prosper in a Competitive World, Washington D.C. 1993. Peters, T., Waterman, R,. In search of excellence, New York 1982. Porter, M.E., Competitive advantage, New York 1985. Pröpper I., Steenbeek D., De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Bussum 2001 Putnam, R., Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, New York 2000. Putnam, R., Making democracy work: civic traditions in modern Italy, Princeton 1993. Rainey, H.G., Understanding and managing public organizations, San Francisco 1991. Schippers, M.E.V., ‘De tien lessen van e-democracy bij Amsterdam Oud-Zuid’ in Openbaar Bestuur, 2002. Segal, G., Summers, A., Citizens’ Budget Reports: Improving performance and accountability in Government, Policy Study nr. 292, Reason Public Policy Institute, Los Angeles 2002. Stewart, V. The David solution; how to liberate your organization through empowerment, Alderschot 1990. Swieringa, J., Elmers, B., In plaats van reorganiseren, Groningen 1996. Tops, P., Gemeenten en Gezag; het verschuivende politieke moment in het lokale bestuur, Amsterdam/Antwerpen 1995.

84

Literatur

Senge, P. The fifth discipline: the art and practice of the learning organization, New York 1990. Stewart, V., The David solution; how to liberate your organization through empowerment, Alderschot 1995. Swartz, P., The art of the long view, Doubleday Currency, New York. 1991. Wegener, A., Developing criteria for a local governance award 2002, Criteria proposal for the Bertelsmann foundation, Gütersloh 2002.

Literatur

85

Über den Autor

Dr. Jaring Hiemstra (1969) ist Geschäftsführer bei Hiemstra & De Vries in Utrecht (Niederlande). Er studierte Verwaltungswissenschaft an der Universität Twente und Enschede. 1999 promovierte er mit einer Untersuchung nach möglichen Varianten im Verhältnis zwischen Behörden und Verwaltung am Beispiel der dreißig größten niederländischen Kommunen sowie dreier Fallstudien in Deutschland, Kanada und Finnland. Hiemstra & De Vries gilt als das Organisationsberatungsbüro, das Verwaltungsbeamte und Manager dabei unterstützt, die Leistungsfähigkeit ihrer Organisation zu verbessern. Größere Kommunen, Provinzen und Wasserverbände in den Niederlanden nutzen die Dienstleistungen von Hiemstra & De Vries, um Kurs auf eine moderne Verwaltungsorganisation zu nehmen, um die Effizienz und Effektivität ihrer Arbeitsprozesse zu steigern und die Organisation besser auf das angestrebte gesellschaftliche Ergebnis auszurichten. Darüber hinaus begleitet Hiemstra & De Vries Organisationsentwicklungsprojekte bei Verwaltungsorganisationen.

[email protected] www.hiemstraendevries.nl