Grundlagen der Verwaltungswissenschaft

Ignace Snellen Grundlagen der Verwaltungswissenschaft

Ignace Snellen

Grundlagen der Verwaltungswissenschaft Ein Essay über ihre Paradigmen übersetzt von F. A.H. Beersmans

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

. . 1. Auflage April 2006 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN-10 3-531-15100-2 ISBN-13 978-3-531-15100-7

Inhalt

Vorwort Prolog Paradigmen, Probleme und Lösungen Ideologie, Disziplin und Paradigmenwechsel Paradigmen als Widerspiegelung einer Praxis und einer Disziplin Aufbau dieser Studie Kapitel 1 Die Rolle von Paradigmen in der öffentlichen Verwaltung Ziel dieser Studie Interpretationen zählen Die Verwaltungswissenschaft als entlehnende Disziplin Paradigmen als konzeptuelle Linsen Die späte Entwicklung der verwaltungswissenschaftlichen Paradigmen Paradigmen und Aggregationsebenen Ein Proto-Paradigma? Das Verhältnis von Politik und Verwaltung als praktisches und theoretisches Problem Zusammenfassung und Ausblick Kapitel 2 Die öffentliche Verwaltung als gehorsam-unterwürfiges Instrument der Politik Wilsons Einführung einer „ausländischen Wissenschaft“ Vom Aufbau der Verfassung bis hin zur Verwaltungswissenschaft Die Notwendigkeit einer Verwaltungswissenschaft Politik und Verwaltung: eine Dichotomie? Unterordnung auf Makro-, Meso- und Mikro-Ebene „Organisationsprinzipien“ als Ausarbeitung des Unterordnungsparadigmas Max Webers Ausarbeitungen des Paradigmas Webers Idealtypus einer Bürokratie Gestaltungsprinzipien der öffentlichen Verwaltung als ein gehorsamunterwürfiges Instrument

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Öffentliche Verwaltung versus Politik: Probleme und Lösungen Zusammenfassung Kapitel 3 Die öffentliche Verwaltung als Politik-Produktionssystem Politik und Verwaltung in der Perspektive eines Systems Die öffentliche Verwaltung als Subsystem des politischen Systems Der „System“-Ansatz und die Machbarkeit einer Gesellschaft (Die 60er Jahre) Von großen Hoffnungen zur Desillusionierung Paradigmatische Probleme und Lösungen: eine Fallstudie Diagnose auf der Basis einer Systembetrachtung Therapie aus der Perspektive des Systems heraus Das Paradigma „Politik-Produktionssystem“ auf der Ebene einer Grundannahme „Public sector management, systems and ethics“ Zusammenfassung Kapitel 4 „Angebot und Nachfrage“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung Rational choicetheorie: optimistische und pessimistische Szenarien Problemlösungen betrachtet durch die paradigmatische Linse „Die Wiederentdeckung des Regierens“ und andere praktische Vorschläge Exogene und endogene Kritik am „Angebot und Nachfrage“Paradigma Zusammenfassung der exogenen Kritik Zusammenfassung der endogenen Kritik Zusammenfassung Kapitel 5 Das modernistische Paradigma: Die öffentliche Verwaltung als Verwissenschaftlichung der Politik Rationale Wissenschaft und irrationale Politik Die Policy-Theorie als Herzstück der Policy-Wissenschaft und der Policy-Analyse Probleme und Lösungen auf der Grundlage des modernistischen Paradigmas Die Ausdehnung der Policy-Wissenschaft auf den ganzen „policy”Zyklus

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Die unendliche Suche nach (wissenschaftlicher) Rationalität Zusammenfassende Schlussfolgerungen Kapitel 6 Die öffentliche Verwaltung in einer multirationalen Perspektive: das postmoderne Paradigma Ein „vier Rationalitäten“-Modell von öffentlicher Verwaltung und Politik Die politische Rationalität Die rechtliche Rationalität Die wirtschaftliche Rationalität Die wissenschaftliche Rationalität Spannungen zwischen den Rationalitäten Ein Fallbeispiel Ein zweites Beispiel Zwischenbilanz Regieren in Netzwerken Einige vorsichtig vorgeschlagene Lösungsansätze 1. Die Formulierung einer Politik als ein Prozeß der gemeinsamen Situationsdefinition. 2. Steuerung mit Hilfe von Schlüsselparametern 3. Steuern durch Strukturierung 4. Steuerung durch die Schaffung von Verfahren Zusammenfassung

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Epilog Eine spannungsvolle Beziehung

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Literaturverzeichnis

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Vorwort

Der Begriff „Paradigma“ geistert seit langem durch alle möglichen wissenschaftlichen Diskussionen. Er ist insbesondere durch Thomas F. Kuhns wissenschaftsgeschichtlichen Essay „Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen“ populär geworden (1. Auflage Chicago 1962). Kuhns Schrift belegt allerdings auch, dass der auf den ersten Blick so einleuchtend erscheinende Paradigma-Begriff ganz unterschiedliche Assoziationen auslösen kann. Er bezeichnet nach Kuhns Postskriptum von 1969 (Deutsche Ausgabe Frankfurt am Main 1976 S. 186) „die ganze Konstellation von Meinungen, Werten, Methoden usw., die von den Mitgliedern einer gegebenen Gemeinschaft geteilt werden“, aber auch „die konkreten Problemlösungen, die, als Vorbilder oder Beispiele gebraucht, explizite Regeln als Basis für die Lösung der übrigen Probleme der ‚normalen Wissenschaft‘ ersetzen können“ (ebd.). Der Wert des Begriffs wird durch diese Aufspaltung in „gemeinsame Positionen“ und „gemeinsame Beispiele“ nicht gemindert. Kuhn veranschaulicht die Wandlungen der herrschenden Paradigmata (so die Ausdrucksweise in seinem Buch) vornehmlich an Beispielen aus den Naturwissenschaften. Ignace Snellen befasst sich mit der Rolle von Paradigmen (so die neuere Schreibweise) in der öffentlichen Verwaltung und ihrer Wissenschaft. Er zeigt die unterschiedlichen Sichtweisen auf, mit der Verwaltungswissenschaft im vergangenen Jahrhundert an ihren Gegenstand herangegangen ist und verdeutlicht ebenso wie Kuhn, dass Wissenschaft keineswegs kontinuierlich den gleichen Fragen nachgeht, die gleichen Methoden anwendet, die gleichen Lösungen anbietet, sondern durchaus differierende Perspektiven benutzt und unterschiedliche Inhalte zugrunde legt. Wissenschaftliche Paradigmen sind jedenfalls Denkansätze, die den Prozess der Forschung prägen, und es sind oft auch Grundaussagen, die sich steuernd und bestimmend auf die Forschung auswirken, also die Ergebnisse beeinflussen. Diese „meta-theoretische“ Sichtweise hat großes Gewicht. Aus der Abfolge unterschiedlicher Paradigmen können wir eine Geschichte unserer Disziplin entwickeln, und so wie die Begriffe, die wir als Paradigmen bezeichnen, den Gang und die Resultate der Forschung prägen, sind sie selbst geprägt oder mitgeprägt von der Außenwelt der Wissenschaft, also von politischen und ökonomischen Entwicklungen wie auch von geistigen Strömungen in anderen Disziplinen. Kritisch mag manche Entwicklung als bloße Modeerscheinung anzusehen sein, vor allem wenn eine wissenschaftliche Schule durch Politik und Medien vereinfacht, vergröbert und unangemessen generalisiert wird. Die Besinnung auf 9

ein zugrunde liegendes Paradigma kann aber die Zurückweisung kurzfristiger Moden erleichtern. Die älteren Paradigmen, die Snellen beschreibt, sind von einem vergangenen Zeitgeist mitbestimmt. Sie sind aber nicht notwendigerweise mit dem Ende der politischen oder ökonomischen Epoche, in der sie entstanden sind, ganz wirkungslos geworden, sondern leben als zumindest mögliche Themen- und Fragenkomplexe weiter fort. Sie eignen sich auch nach wie vor zur Gewinnung und Strukturierung von Erkenntnissen. Insofern zeichnet der Autor zwar mit der zeitlichen Abfolge der verschiedenen Paradigmen auch eine Geschichte der Verwaltungswissenschaft, aber diese Geschichte ist nicht vergangen, sondern in den neuen Ansätzen (im Sinne der Hegelschen Dialektik) „aufgehoben“. Sie bildet einen Teil des wissenschaftlichen Bestandes, den wir geerbt haben und den wir in dem gehörigen Sinne pflegen sollten. Snellens Buch öffnet also den Blick für Zusammenhänge, die bisher oft unentdeckt geblieben sind. Es stellt einen Beitrag zu einer Theorie der verwaltungswissenschaftlichen Methode dar und liegt insofern „quer“ zur großen Menge der verwaltungswissenschaftlichen Literatur. Man merkt dem Buch an, dass es auf jahrzehntelanger Beobachtung und Durchdringung des Gegenstandes beruht. Snellens Zugriff ist souverän, er weiß zu unterscheiden zwischen dem, was die Wissenschaft wirklich vorangebracht hat, und dem bloßen Wortgeklingel, das man bisweilen vernimmt. Mit den fünf Paradigmen, die Snellen herausarbeitet, umfasst er die wesentlichen Diskurse der Verwaltungswissenschaft des 20. Jahrhunderts. Max Webers Bürokratietheorie (Kapitel 2) ist das ganze Jahrhundert hindurch wirkmächtig gewesen und kann auch heute als eine feste „Bastion“ des Denkens über Staat und Verwaltung angesehen werden. Die systemtheoretische Betrachtung der öffentlichen Verwaltung (Kapitel 3) hat gerade im Bereich der Rechtswissenschaft weite Verbreitung gefunden. Snellen führt sie auf ihre ursprüngliche politikwissenschaftliche Bedeutung zurück, ohne die neueren Verfeinerungen und Abstraktionen bis hin zur Theorie der „Autopoiesis“ mit zu verfolgen. Das Paradigma von Angebot und Nachfrage (Kapitel 4) hat in der deutschen Verwaltungswissenschaft ebenfalls weithin Anklang gefunden und – anders als die systemtheoretische Betrachtungsweise – auf die Praxis bis in die jüngste Zeit stark eingewirkt; neuerdings verblasst sein Glanz. Mit der Darstellung des modernistischen Paradigmas (Kapitel 5), das auf die Verwissenschaftlichung der Politik durch die Verwaltung abstellt, und der „multirationalen Perspektive“ des postmodernen Paradigmas begibt sich Snellen in die aktuellen Auseinandersetzungen. Auch seine Darstellungen und Kommentare zu diesen Paradigmen verdienen Aufmerksamkeit.

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Speziell die deutschsprachige Entwicklung hätte gewiss auch früher als bei Max Weber ansetzen können, etwa bei Robert von Mohl und Lorenz von Stein oder bei den noch älteren Ansätzen der Kameral- und Polizeiwissenschaft als der Lehre vom „Handwerk“ der guten Staatsverwaltung. Als weiteres Paradigma wäre auch die juristische Lehre von Staat und Verwaltung in Betracht gekommen, wie sie in der deutschen und österreichischen Wissenschaft seit Otto Mayer gepflegt wurde. Aber für diese Ansätze ließe sich kaum feststellen, was für die von Snellen behandelten gilt, dass sie nämlich in dem bezeichneten Sinne noch heute wirksam sind. Es macht daher durchaus Sinn, die Darstellung bei Max Weber zu beginnen. Es ist ungewöhnlich und erfreulich, dass eine Schrift dieser Art vor ihrer Publikation in der englischen Originalfassung auf deutsch erscheint. Dafür ist dem Verlag und dem Übersetzer, Herrn F.A.H. Beersmans zu danken.

Hamburg, im November 2004 Hans Peter Bull Präsident der Deutschen Sektion des IIAS

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Prolog

Ziel dieser Studie ist es aufzuzeigen, wie die Praxis der öffentlichen Verwaltung und die Verwaltungswissenschaft als die Disziplin, die diese Praxis zu einer bestimmten Zeit und an einem bestimmten Ort studiert, beide an implizite Grundannahmen gebunden sind, die man Paradigmen1 nennen könnte. Die Grundannahmen oder Paradigmen einer professionellen Praxis oder einer akademischen Disziplin bestimmen, welche der zu betrachtenden Phänomene relevant sind und deshalb näher studiert werden oder als Grundlage für politische Aktivitäten fungieren. Diese Annahmen bestimmen ebenso, welche Phänomene unbemerkt im Hintergrund des Gesamtrahmens bleiben. Wenn zum Beispiel ein Mediziner, sagen wir ein orthopädischer Chirurg, von der Grundannahme ausgeht, daß die Gesundheit eines Menschen ausschließlich eine Sache seiner körperlichen Verfassung ist (und nicht, wie es die WHO darlegt, „ein Zustand des vollständigen körperlichen und sozialen Wohlergehens“), dann wird er seine Aufmerksamkeit bei der Diagnose einer Krankheit oder schlecht funktionierender Gliedmaßen ausschließlich auf körperliche Phänomene und Ursachen richten. Seine Therapie wird ebenfalls nur körperbezogene Behandlungsmethoden umfassen.

Paradigmen, Probleme und Lösungen Auch in den Sozialwissenschaften bestimmt ein Paradigma, welche Phänomene, Akteure oder Faktoren als die Ursache von Problemen oder selber als mögliche Probleme betrachtet werden können. Wir werden in den folgenden Kapiteln diesbezüglich vielen Beispielen begegnen. Wenn Praktiker oder Verwaltungswissenschaftler als Paradigma voraussetzen, daß Politiker, Amtspersonen und Bürger hauptsächlich durch ihre Eigeninteressen motiviert werden, dann werden sie jede Entwicklung in der öffentlichen 1

(...) Robert Merton zufolge ist 'ein Paradigma eine systematische Aussage über die Grundannahmen, Konzepte und Propositionen, die von einer analytischen Denkschule gemacht und angewandt wurde'. (...) 'Das Artikulieren eines größtenteils impliziten Rahmens als eines expliziten Paradigmas ist notwendigerweise eine Karikatur', siehe Allison, Essence of Decision, 1971, S. 32. Thomas Kuhn: Paradigmen sind “Algemein anerkannte wissenschaftliche Leistungen, die für eine gewisse Zeit einer Gemeinschaft von Fachleuten massgebende Probleme und Lösungen liefern” im Buch Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen (1962)

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Verwaltung als das Ergebnis eigennütziger Neigungen interpretieren. Sie werden die Probleme der öffentlichen Verwaltung - wie mangelnde Ansprechbarheit, Wildwuchs, ausufernde Papierberge und bürokratische Wucherungen - den Eigeninteressen der untergeordneten Beamten und dem Egozentrismus ihrer Vorgesetzten zuschreiben. Weiter werden sie die Lösung dieser Probleme in der Richtung suchen, aus der heraus sie vermutet werden. Dies bedeutet, daß sie versuchen werden, die vermeintlich durch die Eigeninteressen von sowohl Politikern, Beamten als auch Bürgern geschaffenen Probleme zu lösen, indem sie die Chancen beseitigen, die für dieses auf Eigeninteressen basierende Verhalten eine Rolle spielen (z.B. durch die Einführung entgegengesetzter Anreize). Die Paradigmen, auf welche die Praktiker der öffentlichen Verwaltung ihre Handlungen gründen und diejenigen auf welchen die Theorien der Verwaltungswissenschaft beruhen, stimmen normalerweise miteinander überein, können sich aber auch widersprechen. (Die öffentliche Verwaltung könnte auf eine solche Situation reagieren, indem sie z.B. nur bei solchen politologischen Forschungsinstituten Untersuchungen in Auftrag gibt, die sich mehr mit dem vorherrschenden „Meinungsklima“, wie man das dominierende Paradigma bezeichnen könnte, im Einklang befinden.)

Ideologie, Disziplin und Paradigmenwechsel Im Laufe der Zeit können in der Praxis und in der Verwaltungswissenschaft2 Paradigmenwechsel stattfinden. Wie in diesem Buch diskutiert werden wird, können seit Anfang dieses Jahrhunderts fünf solcher Wechsel unterschieden werden. Die Paradigmen, die in dieser Studie erörtert werden, bilden zeitlich keine nahtlose Reihenfolge. Einige Theoretiker oder Praktiker können aus wissenschaftlichen oder anderen (politischen) Gründen dazu neigen, eher an dem einen als am anderen Paradigma festzuhalten. Das eine Paradigma kann Möglichkeiten unterstützen, die von „linken” Politikern bevorzugt werden, während ein anderes Paradigma die „rechten” Anliegen begünstigt. An einem Paradigma, das inhärent die staatliche Aktivität und die Fürsorge für unterprivilegierte Gesellschaftsschichten fördert, werden eher sozialdemokratische Politiker festhalten, während ein Paradigma, das in die Richtung einer Reduzierung der Staatsaktivitäten weist, eher von konservativen Politikern akzeptiert werden wird. Das Paradigma „Politik-Produktionssystem“ 2

Stillman definiert ein 'neues Paradigma' als eine Handlungsagenda für die öffentliche Verwaltung, Richard J. Stillman, Preface to Public Administration, a search for themes and direction, St. Martin's Press, New York, 1991, S. 2.

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aus Kapitel 3, das die wünschenswerte, ungehinderte Zulassung von gesellschaftlichen Einflüssen in den politischen Umsetzungsprozeß betont, liegt Sozialdemokraten eher am Herzen, während das Paradigma „Angebot und Nachfrage“ aus Kapitel 4 mit seiner Betonung einer auf Eigeninteressen gegründeten Verhaltensweise von Amtspersonen eher den konservativen Politikern nahe liegt. Die offensichtliche Mühe, die sozialistische Parteien in den letzten Jahren hatten, zurückhaltendere politische Plattformen zu akzeptieren, sind ein gutes Beispiel für die natürliche Neigung von Politikern, die unterschiedlichen Bereichen des politischen Spektrums angehören, am einen bzw. anderen Paradigma festzuhalten. Eine Vorliebe für eine bestimmte paradigmatische Position kann auch durch den wissenschaftlichen Hintergrund des Theoretikers oder des jeweiligen Amtes inspiriert sein. Ein Wirtschaftswissenschaftler oder ein öffentlicher Finanzverwalter wird dazu neigen, an einem Paradigma festzuhalten, in dem wirtschaftliche Motive oder Prinzipien die Hauptrolle spielen. Ein Soziologe oder ein Sozialarbeiter wird Vorliebe für Paradigmen zeigen, in denen altruistischere Beweggründe eine wichtige Rolle spielen. Es liegt im Lauf der Dinge, daß einige widersprüchliche Paradigmen eine Zeit lang nebeneinander existieren können.

Paradigmen als Widerspiegelung einer Praxis und einer Disziplin Die Paradigmen, die in dieser Studie behandelt werden, bilden das Fundament für die Art und Weise, in der sich die öffentliche Verwaltung als gesellschaftliche Funktion und die Verwaltungswissenschaft im Verhältnis zueinander und zur Politik verstehen. Wie wir sehen werden, sind die Paradigmen im wesentlichen ein Mittel zum Verständnis der grundlegenden Beziehungen zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Politik. Die Verwaltungswissenschaft erfüllt eine wichtige Rolle in diesem Prozeß des Selbstverständnisses. Sie liefert die Interpretationen, Verallgemeinerungen und Theorien sowie die Sprache, in der das Selbstverständnis der öffentlichen Verwaltung als einer Praxis zum Ausdruck gebracht werden kann. Jedoch wird hier nicht gewagt zu bestimmen, was bei einem Paradigmenwechsel zuerst kommt: die (politischen oder gesellschaftlichen) Bedürfnisse, wie sie die öffentliche Verwaltung an einem bestimmten Moment verspürt, oder die Erkenntnisse, die von Spezialisten im Bereich der Verwaltungswissenschaft entwickelt werden. Manchmal „liegt“ ein Paradigma (oder ein Paradigmenwechsel) einfach „in der Luft“; in anderen Momenten liegen die Theorien und Interpretationen, die innerhalb eines bestimmten Paradigmas der Verwaltungswissenschaft (oder einer Hilfstheorie derselben) entwickelt wurden, brach, um entweder durch die politi-

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sche Praxis oder durch die Praxis der öffentlichen Verwaltung entdeckt zu werden. Schließlich können in der Verwaltungswissenschaft auch Innovationen entstehen, die von der öffentlichen Verwaltung bereitwillig akzeptiert werden. Auf jeden Fall hat die Verwaltungswissenschaft durch die Entwicklung von Basisinterpretationen einen wichtigen Einfluß auf die öffentliche Verwaltung und deren Beitrag zur Politik. Weitere Forschung ist notwendig, um die Frage zu beantworten, wie wichtig dieser Einfluß ist und gewesen ist und in welcher Hinsicht er sich bemerkbar macht.

Aufbau dieser Studie Diese Studie ist wie folgt aufgebaut. Im ersten Kapitel wird die Bedeutung von Paradigmen als wesentliche Methoden zur Interpretation der Beziehungen zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung behandelt. Es wird ein Unterschied gemacht zwischen einer protoparadigmatischen Periode, in der die Beziehung zwischen Politik und Verwaltung nicht problematisiert werden konnte, und einer Periode, in der paradigmatische Ansichten zu dieser Beziehung entwickelt wurden. Das Kapitel endet mit einem Ausblick auf die Entwicklungen während dieser zweiten Periode. In den folgenden Kapiteln werden fünf verschiedene paradigmatische Ansichten zur Beziehung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung und deren Einfluß auf Theorien und Praktiken der öffentlichen Verwaltung besprochen werden. Für jedes Paradigma wird angegeben werden, welche Probleme in der Beziehung vorherrschten und welche Lösungen befürwortet wurden. Die Studie reifte während einiger Jahre der Vorlesungen und Diskussionen mit Studenten und Kollegen an meiner Universität und im Ausland heran. Besonderen Dank schulde ich Wim van den Donk, Jantiene van Elk, Arthur Edwards, Louis Gawthrop, Klaus Grimmer, Werner Jann, John King, Robert Kling, Ken Kraemer, Klaus Lenk, Veith Mehde, Jim Perry und Sandra Van Tiel für deren intellektuellen Beitrag zu dieser Studie. Guus Donker und Frans Beersmans haben dazu beigetragen, diese Ideen in Buchform zu veröffentlichen. Dank schulde ich auch der Forschungsgruppe Verwaltungsautomation der Universität/Gesamthochschule Kassel unter der Leitung von Hans Brinckmann und Klaus Grimmer dafür, daß sie die Übersetzung dieses Essays aus dem Englischen ins Deutsche ermöglicht haben. Ich sehe dieses Produkt denn auch als die Frucht einer 15-jährigen außerordentlich anregenden Zusammenarbeit. In der letzten Phase des Zustandekommens dieser Publikation hat Hans Peter Bull einen wesentlichen Beitrag zu ihrer Qualität geleistet. Ich schätze mich glücklich,

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dass er gleichzeitig bereit war, die Publikation mit einem Vorwort beim deutschen Publikum eizuführen.

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Kapitel 1 Die Rolle von Paradigmen in der öffentlichen Verwaltung „Die Philosophen haben die Welt nur verschieden interpretiert, es kömmt darauf an, sie zu verän3 dern“ .

Diese oft zitierte These von Karl Marx ist im Grunde genommen keine sehr scharfsinnige Aussage. Philosophen und Intellektuelle im allgemeinen versuchen immer wieder unsere Welt zu verändern, indem sie nach neuen Interpretationen dessen suchen, was um uns herum passiert, und die Ursachen herausfinden. Die Menschen lassen sich von den Interpretationen der Philosophen und Intellektuellen bezüglich dessen, was in ihrer Welt passiert, überzeugen. Sobald sie den Erklärungen über die Veränderungen in ihrer Welt Glauben schenken und von der Position der (Macht-)Hebel überzeugt sind, werden sie ihr Verhalten an diese Erklärungen anpassen. Und siehe da: Die Welt hat sich verändert! Philosophen und Intellektuelle brauchen nicht in anderen Bereichen aktiv zu werden als im eigenen Fachgebiet, das heißt in der Interpretation und Neuinterpretation dessen, was in unserer Welt passiert. Sie brauchen keine Organisationen aufzubauen oder soziale Bewegungen in Gang zu setzen, die das Weltgeschehen beeinflussen. Ihre einzige Beschäftigung ist es, den Lauf der Geschichte zu beeinflussen durch die Entwicklung überzeugender Interpretationen, an die die Leute glauben können. Marx seinerseits war das beste Beispiel eines Intellektuellen, der einen revolutionären Einfluß aufbaute, basierend auf der Neuinterpretation der Geschichte.

Ziel dieser Studie Dieses Buch befaßt sich mit Interpretationen von Fakten und Funktionen, von Problemen und Perspektiven bezüglich der öffentlichen Verwaltung. Es versucht zu zeigen, daß die Verwaltungswissenschaft die Beziehung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung auf verschiedene, grundlegend unterschiedliche Weisen

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Karl Marx, Thesen über Feuerbach, These 11 (1845).

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interpretiert hat und wie dieses das Funktionieren der öffentlichen Verwaltung beeinflußt hat. Die öffentliche Verwaltung wird in diesem Text definiert als die Gesamtheit öffentlicher Einrichtungen auf den verschiedenen Regierungsebenen, einschließlich der Regierungsmitglieder, unter deren Aufsicht und zu deren Unterstützung diese funktionieren. Ministerien und Behörden auf zentraler, bundesstaatlicher bzw. regionaler oder lokaler Regierungsebene und regionale und kommunale Behörden sind die bekanntesten öffentlichen Bürokratien in den verschiedenen Staaten. Sie sind bei der Formulierung einer Politik für den entsprechenden Sektor der Gesellschaft auf territorialer und funktionaler Ebene behilflich, und sie versuchen, eine solche von den politischen Akteuren ratifizierte Politik zu unterstützen oder in die Realität umzusetzen. Verwaltung ist ein zwischengeschalteter Faktor zwischen der Führung, in der die Politik und deren Zielsetzungen bestimmt werden, und der Organisation oder Gemeinschaft, in welcher diese Politik und ihre Ziele verwirklicht werden sollen. Wie Gladden sagt: „Die Verwaltung oder das Management der Vorgänge ist der zwischengeschaltete Faktor bei jeglicher gesellschaftlichen Aktivität, unauffällig aber für deren Fortbestand unentbehrlich“4. Die Verwaltung kann privat oder öffentlich sein. Der Unterschied dabei ist wichtig. In der öffentlichen Verwaltung hat „jedermanns Business Vorrang vor dem Business des Einzelnen“, um eine von Paul H. Applebys erhellenden Bemerkungen zu paraphrasieren5. Um das Gleiche in einem eher verfassungstheoretischen Sinne zu formulieren: Jedes politische Vorgehen oder jede politische Aktivität einer öffentlichen Verwaltung bezüglich einer Einzelperson, einer Gruppe, einer Gemeinschaft oder eines Sektors muß aus der Perspektive der Gesamtheit des Volkes ausgeführt werden. Dies bedeutet, daß jeder Einzelfall, ob dieser nun eine Einzelperson, eine spezifische Gruppe oder eine Bevölkerungskategorie betrifft, von der öffentlichen Verwaltung aus dem Blickpunkt einer allgemein anwendbaren Regel (als würde eine allgemeine Regel angewandt) angegangen wird. Dies ist einer der Gründe, weshalb die Präzedenzfälle bei der öffentlichen Verwaltung so wichtig sind.

Interpretationen zählen Für die Art und Weise, in der die öffentliche Verwaltung funktioniert, sind die (Neu-)Interpretationen von Philosophen und Intellektuellen genauso wichtig wie 4

Gladden, 1972, Volume I, S. 1. Paul H. Appleby, Public Administration for a welfare state 1961, S. 22.

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für den Lauf der Geschichte an sich. Ursprünglich waren Juristen und Philosophen die einzigen Intellektuellen, die Ideen über die öffentliche Verwaltung entwickelten. Eines der berühmtesten Beispiele ist Konfuzius (551 - 479 v.Chr.), der die schädliche Wirkung der Erbfolge kritisierte und die Trennung von administrativen und politischen Funktionen befürwortete und dafür plädierte, die Verwaltung gut ausgebildeten Amtsträgern anzuvertrauen, die auf der Grundlage von vergleichenden Prüfungen ernannt wurden.6 Gladden ist der Meinung, „daß es die frühen Philosophen waren, die die größte Einwirkung auf Chinas administrative Geschichte hatten, wie auf vieles andere mehr“7. Später fingen andere Disziplinen an, sich mit unterschiedlichen Facetten der öffentlichen Verwaltung zu beschäftigen. Vor über 100 Jahren prägte Woodrow Wilson, ursprünglich ein Professor für Verfassungsrecht (auf welchen wir an späterer Stelle noch zurückkommen werden), den Ausdruck „Public Administration“ für die Disziplin, die sich auf Phänomene der öffentlichen Verwaltung als der Gesamtheit der oben erwähnten Regierungsaktivitäten konzentrierte8. Seitdem haben Theorien der öffentlichen Verwaltung als solche einen spürbaren Einfluß auf das Funktionieren der öffentlichen Verwaltung in vielen Ländern während vieler Zeitabschnitte gehabt. Wie wir in diesem Buch auch noch sehen werden: Interpretationen zählen. Sie veranschaulichen, wie wir sowohl attraktive als auch weniger attraktive Phänomene in öffentlichen Verwaltungen verstehen können. Wie wir alle wissen, sind öffentliche Verwaltungen schon immer eine beliebte Zielscheibe für Kritik und sogar Verachtung gewesen. Eine mögliche Erklärung dafür ist, daß öffentliche Verwaltungsinstanzen die Vermittler der Macht über Menschen sind. Die Menschen reagieren auf diese Machtausübung, indem sie sich mental von solchen Vermittlern distanzieren und sie kritisieren. Interpretationen über die Natur der öffentlichen Verwaltung helfen uns auch zu bestimmen, was man im positiven wie im negativen Sinne von unseren öffentlichen Verwaltungen erwarten könnte. Sie klären das Wesen ihrer Probleme, und ebenso wie man an diese Probleme herangehen könnte, um sie zu bewältigen. Letztendlich werden unsere Haltung und Verhaltensweise bezüglich öffentlicher Verwaltungen von den Interpretationen gelenkt, die zu einem bestimmten Zeitpunkt die öffentliche Meinung beherrschen. Gelegentlich ist es die Verwaltungswissenschaft, die Grundbegriffe und Grundsätze bereitstellt, die das Meinungsklima einer bestimmten Zeitspanne darstellen und artikulieren.

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Konfuzius war zugleich der Erfinder der Fallstudie als Lehrmethode. Gladden, 1972, Volume I, S. 149. 8 Woodrow Wilson, The study of administration, 1887. 7

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Die Verwaltungswissenschaft als entlehnende Disziplin Die Verwaltungswissenschaft als eine Disziplin hat anderen sozialwissenschaftlichen Disziplinen vieles zu verdanken, z.B. Politologie, Wirtschaftswissenschaft, Psychologie, Rechtssoziologie, Kybernetik usw. Dies ist teilweise eine Folge der Komplexität der öffentlichen Verwaltung, ihres empirischen Forschungsgegenstandes. In Kapitel 6 wird näher darauf eingegangen werden. Der Eklektizismus der Verwaltungswissenschaft findet seine Widerspiegelung in den einschlägigen Handbüchern. Die Verwaltungswissenschaft bietet meistens Ad-hoc-Interpretationen für die verschiedenen Entwicklungen in einzelnen nationalen öffentlichen Verwaltungen. Sie entlehnt das meiste ihrer theoretischen Verfahren, von denen diese Interpretationen abgeleitet sind, aus anderen Disziplinen wie der Organisationssoziologie, der Lehre der öffentlichen Finanzen, dem Verwaltungsrecht, dem Verfassungsrecht und der Politologie. Aus der Organisationssoziologie hat sie Theorien über geschlossene, offene und autopoietische Systeme und verwandte Theorien wie die Kontingenztheorie, die interorganisationelle und NetzwerkTheorie entlehnt. Aus der allgemeinen Soziologie entlehnte sie die Theorie der Bürokratie und manche anderen Theorien in Bezug auf spezifische Anwendungsbereiche, die für die Praxis der öffentlichen Verwaltung relevant sind. Darüber hinaus übernahm sie Theorien von der Politologie in Bezug auf den Pluralismus9, die Koalitionsbildung und die Festlegung politischer Agenden. Aus der „New Economic Political Science“ (der politökonomischen Wissenschaft, eine Anwendung wirtschaftlicher Axiome in politischer Theoretisierung) entlehnte sie Verfahren wie rational-choice-Theorie und Spieltheorie. Zum Schluß haben das Verwaltungs- und Verfassungsrecht in den letzten Jahrzehnten zahlreiche Theoreme entwickelt, die das Verhalten der öffentlichen Verwaltung regulieren. Jede dieser Theorien hat zur Forschung in der Verwaltungswissenschaft beigetragen und hat Theoretikern und Praktikern der öffentlichen Verwaltung geholfen, zu einem deutlicheren Selbstbild zu gelangen. Die Wichtigkeit, Theorien für öffentliche Verwaltungen zu entwickeln, liegt darin, Annahmen zu bestätigen, die einem Handlungsablauf einen gewissen Grad von „Sicherheit“ verleihen, der größer ist als der, den bloße Verallgemeinerungen bieten könnten. Sie verschaffen Klarheit bezüglich der Umstände, unter denen gewisse Phänomene auftreten können, und sie geben bessere Anhaltspunkte für Politik und Führung10. 9

Robert A. Dahl, Dilemmas of pluralist democracy, 1982. van Braam, Leerboek Bestuurskunde, 1986.

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Aber, wie schon Appleby richtig feststellte, „Eine Art, Probleme zu betrachten, beinhaltet eine unendliche Zahl von Arten des Nichtbetrachtens“11. Jede Theorie versieht den Theoretiker oder Praktiker mit einem Satz „konzeptueller Linsen“, die ihm einerseits die Möglichkeit bieten klarer zu sehen, seinen Blick aber andererseits nur auf einen Teil der Wirklichkeit fixiert und alles andere ausblendet12. In der Einleitung zu diesem Buch wurde erklärt, wie die Grundannahmen eines Paradigmas die „Relevanzstruktur“ einer Disziplin (oder eines Disziplinzweiges) bestimmen. Sie entscheiden, was in den Vordergrund gestellt und was im Hintergrund gelassen wird, und welche Probleme erkannt und welche Lösungen befürwortet werden. Graham Allison hat ein berühmtes Beispiel gegeben, das verdeutlicht, wie dieses In-den-Mittelpunkt-Stellen und Ausblenden vor sich geht.

Paradigmen als konzeptuelle Linsen In seinem Buch „Essence of Decision“ versucht Allison, den Verlauf der Ereignisse während der Kubakrise vom Oktober 196213 zu erklären. Er benutzt nacheinander drei konzeptuelle Modelle, um „die zentralen Rätsel der Kubakrise” zu erklären. Sein Ansatz, verschiedene Modelle für ein Forschungsthema sukzessive zu verwenden, wird hier in einem Bereich internationaler Beziehungen angewandt, kann aber für sämtliche Sozialwissenschaften verallgemeinert werden. Er faßt seine Argumentation in drei Behauptungen zusammen: 1.

2.

Außenpolitische Spezialisten (genauso wie normale Laien) betrachten Probleme der Außen- und Verteidigungspolitik mittels großenteils impliziter konzeptueller Modelle, die beachtliche Konsequenzen für den Inhalt ihrer Gedanken haben. Die meisten Analytiker (von internationalen Beziehungen, I.S.) erklären (und prophezeien) das Verhalten von nationalen Regierungen unter dem Aspekt eines grundlegenden konzeptuellen Modells, des „Modells des rationalen Akteurs“ (auch „klassisches“ Modell genannt (Modell I).

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P.H. Appleby, Public Administration for a welfare state, 1961. Allison folgert, daß 'jeder Analytiker, indem er eine Erklärung anbietet, hervorzuheben versucht, was relevant und wichtig ist, und daß unterschiedliche konzeptuelle Linsen Analytiker zu unterschiedlichen Urteilen führen über das, was relevant und wichtig ist.', Allison, Essence of Decision, 1971, S. 251. 13 Graham T. Allison, Essence of Decision, 1971. 12

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3.

Zwei alternative konzeptuelle Modelle, bezeichnet als „Organisationsprozess-Modell“ (Modell II) und als „Bürokratisches Modell“ (Modell III) bieten eine Grundlage für verbesserte Erklärungen und Vorhersagen.

Die Botschaft von Allisons Buch ist klar: Die „Erklärungskraft“ der herkömmlichen Betrachtung der internationalen Beziehungen als Beziehungen zwischen rational verbundenen Akteuren - Die Vereinigten Staaten und Die Sowjetunion ist groß. Diese „konzeptuelle Linse“ konzentriert sich auf wichtige Beweggründe und Handlungen (Orientierungen) der betroffenen Nationalstaaten. Aber diese gleiche konzeptuelle Linse blendet andere Punkte aus, da wir uns nicht bewußt werden, was innerhalb der Regierungskreise der betroffenen, miteinander verbundenen nationalen Akteure vor sich geht (Modell II). Die Ministerien und Behörden der Vereinigten Staaten und der Sowjetunion, in denen die internationale Politik anhand der Routine in diesen Organisationen vorbereitet und entwickelt wird, sind nicht zu erkennen, wenn die „Nationalakteur“-Linse benutzt wird. Genausowenig treten die bürokratieinternen Kämpfe (Modell III) zwischen Teilen der öffentlichen Gewalten beider Länder hervor, die in den internationalen Entscheidungsprozeß mit einbezogen waren. Ambitionen, Beweggründe und Konflikte innerhalb dieser Länder können beim Verlauf des internationalen Schlagabtausches eine wichtige Rolle spielen, wie Allisons Analyse der Kubakrise verdeutlicht. Jede konzeptuelle Linse verschafft uns ein Bild, das als solches wertvoll ist, aber dies ändert nichts an der Tatsache, daß wir wichtige oder zumindest relevante Aspekte übersehen. Die Relevanz oder die Bedeutung der fehlenden Aspekte ist selbstverständlich von unserem allgemeinen Interesse abhängig. (Wenn wir uns für die Zusammensetzung des Meereswassers interessieren, möchten wir dieses möglicherweise mit einem Mikroskop betrachten, und werden infolgedessen die Wellen nicht wahrnehmen. Daß wir die Grobstruktur des Meeres übersehen, stört uns nicht, solange wir uns lediglich für die Feinstruktur des Wassers interessieren.) Je umfassender wir die Entwicklungen unseres Forschungsgegenstands erklären wollen, desto mehr „Erklärungskraft“ können wir daraus ableiten, daß wir unterschiedliche konzeptuelle Linsen gleichzeitig benutzen. Die Anwendung unterschiedlicher Linsen und Modelle führt zu einer zusätzlichen „Erklärungskraft“ unserer Theorien. In seiner Studie rekonstruiert Allison die gleiche historische Episode14 dreimal mit den oben erwähnten Linsen. Jede Rekonstruktion mit Hilfe einer anderen konzeptuellen Linse bereichert unser Verständnis des Verlaufs der Ereignisse und der Schritte, die von jeder der gegnerischen Parteien im Kuba-Konflikt unternommen wurden. Jedes Modell 14

Die "Kuba-Krise" 1962.

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konzentriert sich jedoch auf eine unterschiedliche Realität und läßt die Realitäten, die von den anderen Modellen in den Mittelpunkt gerückt wurden, im Hintergrund. Außerdem passen die Realitäten, die von den verschiedenen Modellen beleuchtet werden, nicht zueinander. Jedes von ihnen ist auf eine unterschiedliche Tiefenschärfe und Strukturebene in den betroffenen Ländern eingestellt. Die auf einer Ebene entwickelten „Geschichten“, sind nicht auf die „Geschichten“ übertragbar, die auf anderen Ebenen entwickelt wurden. Dies ist genau das, was sozialwissenschaftliche Theorien, aus denen die Verwaltungswissenschaft etwas entlehnt, in dieser Disziplin bewerkstelligen. Sie stellen implizite Bezugsrahmen, konzeptuelle Linsen und Paradigmen bereit, die der Verwaltungswissenschaft gleichzeitig helfen und ihr in die Quere kommen. Wie Morgans „Images of Organization“15 außerordentlich gut zeigt, wird die Ausrichtung einer konzeptuellen Linse eines Paradigmas vor allem durch die Metaphern in Bewegung gesetzt, die von den Paradigmen benutzt werden. Als eine Disziplin, die eklektisch Erkenntnisse aus anderen Sozialwissenschaften übernimmt, ist die Verwaltungswissenschaft zweifach behindert. Sie ist nicht nur von den Paradigmen geblendet, die den übernommenen Theorien inhärent sind, sondern hat im Laufe der Zeit ihre eigenen Paradigmen entwickelt. Wie im Prolog dieses Buches angedeutet wurde, ist die paradigmatische Entwicklung der Verwaltungswissenschaft abgeleitet von der Art und Weise, in der sie ihre Beziehung zu „jedermanns Business“ aufgefaßt hat, das heißt von der Art und Weise, in der sie sich im Laufe der Zeit ihre Beziehung zu ihrem „politischen Herrn“ als dem Vertreter von „jedermanns Business“ oder der Gesellschaft konzeptualisiert hat.16 Das paradigmatische theoretische und praktische Selbstverständnis und die Eigeninterpretation der öffentlichen Verwaltung werden natürlich unter dem Aspekt dieser Beziehung zwischen Verwaltungsorganen und Politikern als Vertreter der Gesellschaft ausgedrückt. Die späte Entwicklung der verwaltungswissenschaftlichen Paradigmen Eine Verwaltungswissenschaft, die die Beziehung zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik zum analytischen und empirischen Ausgangspunkt nimmt, ist verhältnismäßig neu. Die Ursache dafür ist folgende. In der Geschichte hat sich die Praxis der öffentlichen Verwaltung nur sehr langsam und schrittweise aus der königlichen und republikanischen Politik herausgebildet. Während des größten Teils der Geschichte blieb sie mit dem könig15

Gareth Morgan, Images of Organization, 1986. Dies läßt die Frage, wer als "jedermann" oder als Mitglied der Gesellschaft angesehen wurde, offen. 16

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lichen Haushalt verbunden oder war Teil der Aufgabe des persönlichen Assistenten des Herrschers.17 Öffentliche Amtsinhaber erschienen sozusagen nur als persönliche Erweiterungen des Herrschers oder der herrschenden Klasse18. Deshalb gab es keinen Grund zur Problematisierung der Beziehung der öffentlichen Verwaltung zu ihrem politischen Meister. Wie Gladden feststellt: „... gibt es wenige Beweise dafür, daß Herrscherbürokratien19 jemals lange oder als eine reguläre Regierungsform existierten20.“ Nur wenn Verwalter einen bestimmten Grad der Unabhängigkeit von ihren politischen Herren erwarben, wurde die Kritik laut, daß „Bürokratien“ entstanden waren: Regierungsämter, die mehr zum Wohlergehen der Amtsinhaber, Beamten, Sekretäre und Inspektoren usw. als zum Gemeinwohl existierten21. Es dauerte überdies bis zum Anfang des 19. Jahrhunderts, ehe aus der königlichen Verwaltung eine wirklich öffentliche Verwaltung wurde, und das Verhältnis dieser Verwaltung (definiert als die Exekutive) zur Legislative ein Interessen- und Forschungsthema wurde. Zu jener Zeit führten die verschiedenen Weisen, in denen sich die Exekutive und die Legislative zueinander verhalten können, zur Bildung der impliziten paradigmatischen Grundlage der Verwaltungswissenschaft. Dieses Buch unterscheidet zwischen einem Proto-Paradigma, das hauptsächlich im 19. Jahrhundert dominierte, und fünf Paradigmen, die sich vorwiegend vom letzten Jahrzehnt des 19. Jahrhunderts an und im Laufe des 20. Jahrhunderts entwickelt haben. Das Proto-Paradigma wurde von Montesquieu geschaffen und vom deutschen Philosophen Kant weiterentwickelt. Wie wir sehen werden, setzte dieses Proto-Paradigma in der Beziehung zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Politik ein formal logisches Verhältnis voraus. Obwohl sich die Praxis der öffentlichen Verwaltung schrittweise von der königlichen Haushaltspraxis und von den republikanischen Herrschern distanzierte, hat dieser formal logische Standpunkt fast ein Jahrhundert lang verhindert, daß die Beziehung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung als Problemstellung richtig Fuß fassen konnte. Die fünf Paradigmen, die entwickelt wurden, seitdem diese Beziehung empirisch als möglicherweise problematisch aufgefaßt wurde, sind:

17

E.N. Gladden, A history of public administration, 1972. So war z.B. 'die königliche Regierung im Frankreich des 17. Jahrhunderts eine persönliche Regierung. Jede politische Handlung wurde im Namen des Königs unternommen, und die Minister von Ludwig XIII. erhielten keine irgendwie delegierte Verantwortung.' Gladden, 1972, Volume II, S. 143. 19 In der Bedeutung: Verwaltungsapparate, die unangemessene und unverantwortliche Macht ausüben oder die exekutiven Funktionen der Regierung usurpieren. 20 Gladden, A history of Public Administration, 1972. 21 Kamenka, Bureaucracy, 1989. 18

26

1. 2. 3. 4. 5.

Die öffentliche Verwaltung als ein der Politik unterworfenes Instrument; Die öffentliche Verwaltung als ein der Politik zur Verfügung stehendes Politik-Produktionssystem; Die öffentliche Verwaltung und die Politik als Parteien in einem Verhältnis von Angebot und Nachfrage; Die öffentliche Verwaltung als ein Instrument zur Verwissenschaftlichung der Politik; Die öffentliche Verwaltung als ein postmodernes Instrument der Politik.

Paradigmen und Aggregationsebenen Der verbleibende Teil dieses Kapitels wird einer kurzen Einführung des hier erwähnten Proto-Paradigmas und der anderen Paradigmen gewidmet sein. Als Paradigmen bestimmen sie, was während der Zeitspanne, in der man einem solchen Paradigma anhängt, als wichtig angesehen wird. Wie schon vorher erwähnt, setzt jedes Paradigma implizit fest, welche Phänomene in der öffentlichen Verwaltung als relevant betrachtet werden müssen; was für eine Bilanz gezogen wird (oder werden muß) zwischen Kosten und Nutzen bei der Planung von Veränderungen in öffentlichen Verwaltungen; wo die Probleme der öffentlichen Verwaltung lokalisiert sind; und welche Art von Lösungen sich für diese Probleme anbieten oder dafür geeignet gehalten werden. Ein letzter allgemeiner Punkt, der erwähnt werden muß in Bezug auf die Paradigmen der Verwaltungswissenschaft ist folgender: Die Paradigmen, die in diesem Buch behandelt werden, können auf unterschiedlichen Aggregationsebenen ausgearbeitet werden. Zu den relevanten Aggregationsebenen gehören: Die „Makro“-Ebene der Politik und Verwaltung als solche; die „Meso“-Ebene mit den organisatorischen Teilen der öffentlichen Verwaltung und ihren intra- und interorganisatorischen Beziehungen; und die „Mikro“-Ebene des einzelnen Bürokraten mit seinen beruflichen Verpflichtungen einzelnen Bürgern und Kunden gegenüber zum Beispiel. Auf jeder Ebene wird das vorherrschende Paradigma ebenfalls implizit bestimmte Theorien bevorzugen und auswählen und andere ignorieren. Während der Periode, in der das „Instrument“-Paradigma in der Verwaltungswissenschaft vorherrschte, wurden Theorien ins Feld geführt, die eine Verbesserung der instrumentalen Aspekte der öffentlichen Verwaltung versprachen, wie z.B. die „scientific management“-Theorie. Während das „Angebot und Nachfrage“-Paradigma dominierte, wurden neue wirtschaftspolitische Theorien in großem Umfang angewandt. In den nächsten Kapiteln werden wir viele Beispiele dieser Beziehung zwischen vorherrschenden Paradigmen und ihrer Vorliebe für passende Theorien sehen, die aus der Organisationssoziologie und der

27

„welfare economics“, beide betrachtet als Hilfswissenschaften der Verwaltungswissenschaft, entlehnt wurden. Abbildung 1:

Ausarbeitung der Paradigmen auf den jeweiligen Aggregationsebenen Aggregationsebenen

Paradigmen Makro Neutrale Verwaltung

Meso Bürokratische Prinzipien

Mikro Amtseinsetzung

PolitikProduktionsSystem

Verwaltung offenes System

Koordinierung und Integration

Persönliche Mobilität

Angebot und Nachfrage

Verselbständigung und Marktverhältnisse

Outsourcing und öffentlich-private Zusammenarbeit

Belohnung nach Leistung und Flexibilität

Verwissenschaftlichung

Wissenschaftliche Ressourcen

Sektorale Disziplinen

Policyanalyse

Postmodern

Fragmentierung und Ad-hocInstitutionen

Netzwerke und Diskurse

„Erzählungen“

Gehorsamunterwürfiges Instrument

Ein Proto-Paradigma? In „The Structure of Scientific Revolutions“ stellt Thomas Kuhn fest, daß sich einzelne Wissenschaften in einer vorparadigmatischen Phase befinden können22. Dies bedeutet, daß sich die Aktivitäten einer solchen Disziplin noch nicht auf einen gemeinsamen, grundlegend exemplarischen Theorienkomplex konzentrieren, sondern über viele unterschiedliche Ad-hoc-Vorschläge zerstreut sind. Diese Situation galt für die Verwaltungswissenschaft während des größten Teils des 19. Jahrhunderts. Interessanterweise wurde die Beziehung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung derart konzeptualisiert, daß sie nicht problematisert 22

T.S. Kuhn. 1970.

28

werden konnte. Es folgen nun zwei Beispiele einer solchen Konzeptualisierung, eines vom deutschen Philosophen Immanuel Kant und eines von einem frühen französischen Publizisten über die Verwaltungswissenschaft, Charles-Jean Bonnin. Für Immanuel Kant war die Beziehung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung, als Teil der Trias Politica, eine rein logische. Für Kant stellte die Trias Politica (Montesquieus Unterscheidung zwischen Legislative, Exekutive und Justiz als Gewalten, die voneinander getrennt werden sollten, um die Grundfreiheiten zu garantieren) eine klassische Denkart dar: einen Syllogismus wie von Aristoteles entwickelt. Die Form dieses Syllogismus lautet: Obersatz: Untersatz: Schlußsatz:

Alle Menschen sind sterblich. Sokrates ist ein Mensch. Sokrates ist sterblich.

Die strenge Anwendung dieser logischen Form auf die Trias Politica führt zu folgendem Ergebnis. Die Legislative ist Obersatz und bestimmt die allgemeinen Regeln in der Gestalt von Gesetzen und Regelungen. Die Exekutive, als Untersatz, bringt Einzelfälle unter den allgemeinen, von der Legislative definierten Regeln unter. Und die Justiz formuliert als Schlußsatz ein verbindliches Urteil darüber, ob eine Meinungsverschiedenheit zwischen prozeßführenden Parteien über die richtige Anwendung des allgemeinen Gesetzes in einem Einzelfall besteht. In dieser Hinsicht ist die Exekutive nicht mehr als eine logische Verlängerung der Legislative. Deshalb hat die Exekutive oder öffentliche Verwaltung selbst keine substantielle Basis. Die öffentliche Verwaltung beruht voll und ganz auf der Substanz der Gesetzgebung. Ohne eigene substantielle Basis kann die öffentliche Verwaltung kaum ein Problem für die politisch Herrschenden darstellen, da sie per definitionem eine Gewalt ohne eigenen Willen ist. In seinem Buch „Principes d'Administration Publique“ kam der französische Autor Charles-Jean Bonnin deshalb zum Ergebnis, daß sich Montesquieu irrte, als er von diesen drei „Gewalten“ sprach.23 Bonnin zufolge gibt es nur eine Gewalt, die Legislative.24 Die öffentliche Verwaltung ist keine Gewalt, weil es

23 24

Charles-Jean Bonnin, Principes d'Administration, 1812, Paris. von ihm bezeichnet als "Gouvernement"

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ihr an dem Willen und der Initiative fehlt, um als Gewalt bezeichnet werden zu können.25

Das Verhältnis von Politik und Verwaltung als praktisches und theoretisches Problem Für Kant und Bonnin war das Problem der Beziehung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung gelöst, bevor es ernst genommen werden konnte, wenn auch auf unterschiedliche Art und Weise. Für uns bleibt es jedoch eine faszinierende, wenn nicht gar nagende Frage, wie die Beziehung zwischen den beiden am besten verstanden werden kann. Sind sie grundverschieden? Können wir uns wirklich zufriedengeben mit der Antwort, daß die öffentliche Verwaltung „per definitionem“ nichts mit Politik zu tun hat? Oder muß man es als eine Anomalie betrachten, daß es der Verwaltungswissenschaft bislang nicht gelungen ist, diese Beziehung zu klären? Kann es überhaupt Zweifel darüber geben, daß die öffentliche Verwaltung eine wichtige Rolle spielt bei der Verteilung von Gütern und Werten in einer Gesellschaft und daß eine solche Verteilung das Herz der Politik ist? Studien über das Verhalten der Beamten auf unterer Ebene26 einerseits und über den Einfluß von höher positionierten Amtsinhabern auf die Politik (...) andererseits, verdeutlichen ganz klar, daß sich die öffentliche Verwaltung in die Politik einmischt und nicht bloß eine logische und machtlose „Verlängerung“ der Macht der politisch Herrschenden ist. Die Trennung zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung bleibt noch immer ein unaufgeklärter Mythos, eine Anomalie, die vorläufig ausgeklammert wurde und bisher noch nicht zu der Einführung eines neuen Paradigmas geführt hat. Es kann sein, daß wir mit der Entwicklung eines postmodernen Paradigmas (wir werden dies in Kapitel 6 behandeln) einer Lösung dieses schwierigen Problems näher kommen, eines Problems, das von einem Großteil von Verwaltungswissenschaftlern angegangen wurde, aber noch immer nicht entschieden ist. Als ein Beispiel dafür, wie die Trennung von Politik und Verwaltung noch immer die Verwaltungswissenschaft fasziniert, kann man sich beziehen auf B. Guy Peters' „The Politics of Bureaucracy“27, ein Buch, das es verdient hat, bereits in vierter Auflage zu erscheinen. Peters zeigt sich zweideutig in Bezug auf 25

Das Gleiche hätte natürlich auch über die richterliche Gewalt gesagt werden können, da der Richter nur als "la bouche de la loi" (der Mund des Gesetzes) betrachtet wird, ohne jegliche persönliche Ergänzung oder Interpretation. 26 Siehe Michael Lipsky, Street-level bureaucracy, 1980, und J.F. Prottas, People Processing, 1979. 27 B. Guy Peters, The politics of bureaucracy, 1995, S. 152.

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die Aussage, „daß Politik und Verwaltung getrennte Unternehmungen sind und daß eine solche Trennung sowohl bei der Analyse von Institutionen und Verhaltensweisen einer Regierung als auch bei der tatsächlichen Führung der öffentlichen Angelegenheiten gültig ist.“ Er bezeichnet dies sogar als einen „Dämon“. Er erkennt die empirische und theoretische Kritik an dieser Aussage an, schließt aber aus ihrer „erstaunlichen Überlebensfähigkeit“, daß es sowohl Verwaltern wie Politikern für manche Zwecke dienlich ist. In dieser Hinsicht stimmt seine Analyse mit denen von Appleby und dem deutschen Soziologen Luhmann überein. Wie Appleby feststellt, ermöglicht der Trennungsmythos es den Politikern, „öffentliche Bedienstete vor der massiven Einwirkung der Politik zu schützen“28. Und wie Luhmann hervorhebt29, erlaubt er Verwaltern, sich in die Politik einzumischen, ohne dafür Rechenschaft ablegen zu müssen, und Politikern, sich nicht um politische Aspekte von Einzelheiten in der Anwendung kümmern zu müssen.30 Er mag Entscheidungen in der Verwaltung vor unerwünschter Einmischung politischer Parteien schützen31, kann sie aber, wie Peters darlegt, „tatsächlich anderen, und zwar häßlicheren Formen politischen Einflusses unterwerfen. Diese Einflüsse sind als umso häßlicher einzuschätzen, als sie bereits als „nicht existent“ definiert wurden. Sie sind für die Bürger schwer zu identifizieren und noch schwerer zu kontrollieren“32. Alles in allem ist Peters jedoch bereit, die psychologische Wirklichkeit der Trennung zwischen Politik und Verwaltung in Bezug auf die beteiligten Hauptakteure zu akzeptieren. Es ist fraglich, ob die Verwaltungswissenschaft an dem Punkt stehenbleiben kann, wo Peters und die meisten Verwaltungsexperten bereit sind, sie zu belassen. Im letzten Kapitel dieses Buches, in dem das postmoderne Paradigma behandelt wird, wird das Thema wieder aufgegriffen werden.

Zusammenfassung und Ausblick Die Paradigmen der Verwaltungswissenschaft, wie in diesem Buch dargestellt, sind im wesentlichen Wege, wie die Disziplin ihre Funktion hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der praktischen Politik und der öffentlichen Verwaltung versteht, und implizit auch, wie sie ihre eigene Funktion bezüglich dieses Verhältnisses versteht. Es sind also gleichzeitig zwei verschiedene Verhältnisse 28

Appleby, Public administration for a welfare state, 1961. Luhmann, Soziale Systeme, 1985. 30 sie geschickt als 'technisch' betrachtend. 31 siehe auch Etzioni-Halevy, 1983. 32 B. Guy Peters, The politics of bureaucracy, 1989, S. 152-153. 29

31

involviert: das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung sowie die Positionsbestimmung der Verwaltungswissenschaft im Hinblick auf dieses Verhältnis. Durch die Definition ihrer eigenen Position bezüglich des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung definiert sie auch, und zwar implizit, das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung. Abbildung 2:

Das Verhältnis zwischen Verwaltungswissenschaft, Öffentliche Verwaltung und Politik. Verwaltungswissenschaft

Öffentliche Verwaltung

Politik

Die fünf fundamentalen Betrachtungsweisen über die Rolle der Verwaltungswissenschaft im Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik könnten folgendermaßen zusammengefaßt werden: 1.

2.

3.

4.

32

Die Verwaltungswissenschaft soll sicherstellen, daß die öffentliche Verwaltung als ein gehorsames, effektives und effizientes Instrument des/der politisch Herrschenden funktioniert. Die Verwaltungswissenschaft soll die Erkenntnisse beibringen, die notwendig sind, um die öffentliche Verwaltung zu einem effektiveren und zuverlässigeren Politik-Produktionssystem im Dienste der Politik zu machen. Die Verwaltungswissenschaft soll strukturelle und verfahrenstechnische Bedingungen aufzeigen, durch die die Angebots- und Nachfragebeziehungen zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung optimiert werden. Die Verwaltungswissenschaft soll die soziale und technische Rationalität (Verwissenschaftlichung) des Beitrages der öffentlichen Verwaltung zum politischen Entscheidungsprozeß fördern.

5.

Die Verwaltungswissenschaft soll die verschiedenen Rationalitäten der öffentlichen Verwaltung beleuchten, um der Politik dabei zu helfen, bestehende Strukturen und Vorgänge zu würdigen und neue zu entwerfen.

Diese Paradigmen der Verwaltungswissenschaft sind in Form von imperativen Aussagen formuliert worden, weil auf der Basisebene dieser Paradigmen, empirische und normative Aussagen nicht voneinander zu unterscheiden sind. Wie in diesem Kapitel gezeigt wurde, bestimmt ein Paradigma, welche Phänomene relevant oder wichtig sind, welche Akteure oder Faktoren berücksichtigt werden müssen und welche vernachlässigt werden können oder in den Hintergrund des skizzierten Bildes gerückt werden können. Ein Paradigma bestimmt ebenfalls, in welcher Gestalt sich Probleme und Lösungen präsentieren und welche Art von Kriterien benutzt werden, um die Kosten und den Nutzen der vorgeschlagenen Lösungen zu evaluieren. Festzustellen, wie es die Paradigmen tun, daß bestimmte Aspekte der öffentlichen Verwaltung für ihr Verhältnis zur Politik relevant und somit ernst zu nehmen sind, ist das Gleiche wie die Feststellung, daß es die Mühe wert ist, solchen Aspekten Rechnung zu tragen. Ergo: Ein Paradigma setzt implizit Prioritäten voraus und bezieht bestimmte Werte ein. Theorien, die von einem Paradigma abhängig sind - wie dies eigentlich alle Theorien sind - mögen sich ihrer paradigmatischen Basis nicht bewußt sein und sich als ausschließlich empirisch darstellen. Solche Theorien, deren paradigmatische Basis unreflektiert bleibt, passen im allgemeinen sehr gut zu politischen und ideologischen Präferenzen jeglicher Art.

33

Kapitel 2 Die öffentliche Verwaltung als gehorsamunterwürfiges Instrument der Politik

In diesem Kapitel beginnen wir unsere Diskussion mit einer Analyse des Paradigmas, auf dessen Grundlage die Begründer dieser Disziplin das Studium der öffentlichen Verwaltung angegangen sind: Woodrow Wilson (1856-1924) und Max Weber (1864-1920). Woodrow Wilson, der spätere Präsident der Vereinigten Staaten, entwarf eine allgemeine Skizze der Disziplin und der deutsche Sozialwissenschaftler Max Weber entwickelte eine allgemeine Theorie der Bürokratie.

Wilsons Einführung einer „ausländischen Wissenschaft“ Das Erscheinen von „The Study of Administration“, Woodrow Wilsons 25seitiger Artikel in der „Political Science Quarterly“ vom Juni 1887, wird allgemein als Entstehungszeitpunkt der Verwaltungswissenschaft anerkannt. Ob Woodrow Wilson selbst diesen Anspruch erhob, ist nicht sicher. Aus einem Begleitschreiben an den Herausgeber des Magazins, das in der „Political Science Quarterly“ vom Dezember 1941 veröffentlicht wurde, geht hervor, daß Wilson seinem Artikel keine große Bedeutung beimaß: Er hielt ihn für ein populär geschriebenes Stück, ausschließlich dazu bestimmt, die amerikanische Öffentlichkeit um Beiträge zur Verwaltungswissenschaft zu bitten und das Thema vielmehr von „unterschiedlichen Standpunkten Außenstehender aus zu betrachten als darauf einzugehen und deren eigentliche Themen zu behandeln.“ In einem Konzeptartikel mit dem Titel „The Art of Governing“33, der „The Study of Administration“ um fast ein Jahr vorausging, hatte Wilson angemerkt: „Es existiert eine Verwaltungswissenschaft, die aber nicht von uns entworfen wurde. Es ist eine ausländische Wissenschaft, die sehr wenig Worte der Sprache des englischen oder amerikanischen politischen Stils benutzt. Sie verwendet bloß Fremdsprachen; sie äußert nichts als, in unseren Augen, fremdartige Ideen; ihre Beispiele, ihre Bedingungen, ihre Ziele stammen fast ausschließlich aus der Geschichte fremder Rassen, aus den Präzedenzfällen fremder Systeme, aus den 33

Siehe The papers of Woodrow Wilson, 15. November 1885, S. 50-54.

34

Lektionen fremder Revolutionen. Sie wurde von deutschen und französischen Professoren entwickelt und ist folglich überall den Bedürfnissen eines Einheitsstaates angepaßt und für hochzentralisierte Regierungsformen geeignet, während sie, um unseren Zwecken zu dienen, nicht einem einfachen und kompakten, sondern einem ausgedehnten und vielgestaltigen Staat angepaßt und für stark dezentralisierte Regierungsformen geeignet sein muß. Sie muß amerikanisiert werden, nicht nur in der Sprache, sondern auch in Gedanken, in ihren Prinzipien und auch in ihren Zielen, bevor sie uns in irgendeiner Form für die Lösung unserer eigenen Verwaltungsprobleme in Ortschaft, Großstadt, Bezirk, Bundesstaat und Nation nützen kann. Sie muß die Grundsätze unserer Verfassung auswendig lernen und das bürokratische Fieber aus ihren Adern verbannen. Sie muß weniger Bier trinken und mehr amerikanische Luft einatmen. Aber haben müssen wir sie, wenn es auch notwendig ist, sie zu importieren und mit neuen Ideen auszustatten34.“ Wie auch in „The Study of Administration“ selbst betont Wilson in „The Art of Governing“, daß eine Tendenz zur Adoption allgemeiner Verwaltungsprinzipien auszumachen ist, unabhängig von den politischen Systemen, in denen diese Prinzipien funktionieren. Einige dieser Tendenzen und Prinzipien sind, laut Wilson, die Akzeptanz der vom Volk ausgehenden Verfassungen, eine Stärkung der leitenden Beamten und eine wachsende Zusammenarbeit auf der Basis individueller Unabhängigkeit statt einer Machtkonzentration. Die wichtigste Trennlinie, die er zwischen sich und deutschen bzw. französischen Verwaltungswissenschaftlern zieht, besteht darin, daß letztere keine Rücksicht auf die öffentliche Meinung als Kontrollinstanz öffentlicher Angelegenheiten nehmen, sondern daß sie jegliche Initiative von der Exekutive erwarten, während englische und amerikanische Publizisten zu diesem Thema der öffentlichen Meinung und der „Selbstregierung“ einen zentralen Platz einräumen. Abgesehen von diesen Unterschieden könne man von den französischen und deutschen Publizisten vieles lernen: „Wir müssen die Wissenschaft trotzdem übernehmen, oder jedenfalls deren nützliche, hilfreiche Teile; und dies können wir leicht und vorteilhaft tun, indem wir diesen grundlegenden Unterschied der Rahmenbedingungen in all ihren wesentlichen Prinzipien studieren. Wir müssen sie durch unsere Verfassung filtern, wir müssen sie über einer kleinen Flamme der Kritik halten und ihre ausländischen Dämpfe wegdestillieren. Denn Verwaltungsfragen sind jetzt drängende Fragen.“ Aber wenn Wilson eine Wahl zwischen einem wissenschaftlichen Verfahren und Demokratie oder Selbstregierung hätte treffen müssen, wäre er auf Seiten letzterer gewesen. Er würde „eine große Portion Wissenschaft gegen ein 34

The papers of Woodrow Wilson, S. 52.

35

bißchen Selbstregierung tauschen“35, eine Bemerkung, an die man sich erinnern sollte, wenn wir das modernistische Paradigma der öffentlichen Verwaltung in einem der folgenden Kapitel dieses Buches behandeln werden.

Vom Aufbau der Verfassung bis hin zur Verwaltungswissenschaft Während der Jahre vor der Veröffentlichung seines Artikels „The Study of Administration“ hatte Wilson ausführlich über die Verfassung der USA geschrieben. Er kritisierte scharf die Art und Weise, in der das Verfassungsprinzip von „checks and balances“ angewandt wurde. Diesem Prinzip zufolge waren jederzeit zwei der „Gewalten“ (Legislative, Exekutive, Justiz) an jeder wichtigen Handlung der Regierung beteiligt. Im Umfeld der Verwaltung bedeutete das Prinzip von „checks and balances“, daß repräsentative Organe36 ein entscheidendes Mitspracherecht bei der Nominierung ausführender Amtsinhaber in der Verwaltung erwarben, ohne für deren Funktionieren verantwortlich zu sein oder die Macht zu besitzen, sie abzuberufen, wenn sie versagten. Dies ist die verfassungsrechtliche Seite des Problems: Die selbstregierende Bürgerschaft wählt ihre Vertreter, die ihrerseits ihren Einfluß dazu nutzen, ihre „Favoriten“ in der Verwaltung zu nominieren. Aber die Politiker sind nicht in der Lage, solche Favoriten adäquat zu kontrollieren, wenn sie einmal nominiert sind, wodurch die öffentliche Verwaltung außer Reichweite der politischen Kontrolle gerät. Was die praktische Seite anbelangt, verschärften die im Kongreß angewandten Verfahren bezüglich der Aktivitäten und Ausgaben der Ministerien die Situation. Die Bundeseinnahmen flossen überreichlich, hauptsächlich wegen der hohen Einnahmen aus Einfuhrzöllen, die auf einem hohen Niveau gehalten wurden, um die noch in den Kinderschuhen steckende einheimische Industrie zu schützen und zu fördern. Einen Anreiz, die Bundeseinnahmen und die Ausgaben der Ministerien einander anzugleichen, gab es nicht. Die Ministerien waren nicht einmal in der Lage, alle Einnahmen auszugeben37. Zu dieser luxuriösen Situation kamen noch die Feinheiten des (noch immer existierenden) „spoils system“ (vom Wahlsieger betriebene Ämterpatronage) hinzu. Nach den Regeln dieses Systems fallen die „spoils“ einer Wahl der siegreichen Partei und ihren amtierenden Volksvertretern zu. Diese „spoils“ schlie35

Siehe The art of Governing, in: The papers of Woodrow Wilson, S. 51. Wie zum Beispiel der Senat oder das Repräsentantenhaus auf föderaler Ebene, die Stadträte auf lokaler Ebene. 37 In seiner Veröffentlichung "Congressional Government" spricht Wilson von "immensen Überschüssen, die keine Extravaganzen der Kommissionen, die die Finanzmittel ausgeben, erschöpfen könnten", siehe Woodrow Wilson, A study in American politics, 1885, S. 172. 36

36

ßen das Recht ein, Personen ihrer Wahl für Verwaltungsämter zu ernennen und Zuwendungen und Subventionen des Bundes für staatliche Bauvorhaben38 im Bereich ihres Wahlbezirks zu erwerben. Immer wieder kritisierte Wilson das Recht der Zustimmung von Volksvertretern in Bezug auf die Nominierung ausführender Amtsinhaber. In einem Konzeptartikel aus dem Jahre 1885 mit dem Titel „The Courtesy of the Senate“ weist er darauf hin, daß dieser Einfluß hinsichtlich der Nominierungen auf Bundesebene sich auch auf die lokale Ebene ausdehnt39. Auf Bundesebene muß dieser Einfluß gebilligt werden aufgrund der Tatsache, daß Senatoren und Mitglieder des Hauses die örtlichen Gegebenheiten und die Menschen kennen. Aber auf der Ebene der Stadträte „ernennt der Bürgermeister praktisch niemanden nach seiner eigenen freien Wahl. Jedes Ratsmitglied weiß, daß sein Sitz im Rat nur erhalten, sein Einfluß auf die Politik nur gesichert werden kann, indem solchen Männern Ämter gesichert werden, die seine eigene Nominierung in den Vorwahlen geregelt haben; und alle Ratsmitglieder arrangieren sich dementsprechend untereinander, um im Wahlbezirk Nr.1 das zu vermeiden, was für sie selbst fatal wäre, wenn es im eigenen Wahlbezirk passieren würde.“40 Wilson macht keinen Hehl aus den für die Verwaltung schädlichen Folgen des „spoils system“; es verhindert die Möglichkeit, in den USA ein gesundes System von vergleichenden Eignungsprüfungen für den Eintritt in die öffentliche Verwaltung einzuführen, wie dies in England durch den „Reform Act“ von 1853 ermöglicht wurde41. Ohne vergleichende, auf Konkurrenz basierende Prüfungen verfügt die öffentliche Verwaltung nicht über die besten vorhandenen Talente, weil andere als die administrative Kompetenz betreffende Überlegungen bestimmen, wer nominiert werden wird. In Bezug auf Zuweisungen und Subventionen lenkt das „spoils system“ letztendlich Finanzmittel aus parteipolitischen Gründen von Bereichen ab, in denen sie mit mehr Nutzen für das Gemeinwohl hätten zugeteilt werden können. Wilsons Schlußfolgerungen sind klar; „das „spoils system“ ist der größte „Posten“ seiner Art in unserem Buch über politische Probleme.“ Deshalb ist die erste Notwendigkeit eine Verbesserung der verfassungsrechtlichen und politischen Praktiken, um die Verwaltung der Politik (Selbstregierung und Demokratie) unterzuordnen. Es kann darüber keinen Zweifel geben; „es mag viele Meinungsverschiedenheiten über die Notwendigkeit einer perfektionierten Theorie

38

Straßen, Häfen und Wasserstraßen. In The letters of Woodrow Wilson, 15. November 1885, S. 44-50. The courtesy of the Senate, in The letters of Woodrow Wilson, S. 46. 41 The House of Commons war dagegen. 39 40

37

geben; aber es kann keine Meinungsverschiedenheit über die Notwendigkeit einer perfektionierten Praxis geben42.“

Die Notwendigkeit einer Verwaltungswissenschaft Wilson ließ nicht nur seinen Einwänden gegen bestimmte politische Praktiken in den Vereinigten Staaten seiner Zeit, die einen negativen Einfluß auf die Effektivität und Effizienz der öffentlichen Verwaltung hatten, freien Lauf; er versuchte auch eine theoretische Grundlage für seine Einwände zu schaffen. In dieser Absicht schrieb er: „... der Zeitabschnitt der Verfassungsformulierung ist jetzt vorüber. Wir haben ein neues Gebiet erreicht, in dem wir neue Reiseführer brauchen, das ausgedehnte Gebiet der Verwaltung43,44.“ In der Verfassungsgeschichte moderner Nationen unterscheidet Wilson drei Phasen in der Entwicklung öffentlicher Verwaltung: eine Phase, in der die Verwaltung autoritären Herrschern angepaßt ist45; eine Phase, in der man sich auf die Gewaltenteilung konzentriert, während man die Verwaltungsaspekte vernachlässigt; und eine Phase, in der „das souveräne Volk die Entwicklung der Verwaltung auf sich nimmt aufgrund der Verfassung, die ihm zur Macht verholfen hat46.“ In der zweiten Phase wurden die Angelegenheiten der öffentlichen Verwaltung als „Einzelheiten praktischer Natur“ beiseite gelegt, „die von Angestellten erledigt werden konnten, nachdem sich Gelehrte auf die Prinzipien geeinigt hatten.“47 In der aktuellen dritten Phase legt Wilson dar, daß die Aufmerksamkeit für die öffentliche Verwaltung und für die Verwaltungswissenschaft notwendig geworden ist aufgrund der Häufung und Komplexität sozialer Entwicklungen. Die Aufgaben des Staates sind dementsprechend spektakulär gewachsen. Um den Volkswillen möglichst zu kräftigen, kann die Verwaltungswissenschaft viele Dienstleistungen zur Verfügung stellen:

42

Siehe The papers of Woodrow Wilson, S. 49. Wilson bemerkt in Bezug auf die Notwendigkeit von neuen Führern für die öffentliche Verwaltung, daß "... eine Navigationstheorie für Segler zwar sehr nützlich ist - aber sie haben keine Zeit, bei starkem Wind viel darüber nachzudenken, viel weniger sogar, um so etwas für sich selbst zu konstruieren -, die muß an Land - in einem Haus - aufgestellt werden.", The papers of Woodrow Wilson, S. 49. 44 The papers of Woodrow Wilson, S. 52. 45 Siehe auch Kapitel 1 dieses Buches. 46 Wilson, The papers of Woodrow Wilson, Link, vol. 5. 47 Erinnern Sie sich an die Bemerkung in Kapitel 1 über die proto-paradigmatische Phase der Verwaltungswissenschaft. 43

38

1. 2. 3. 4.

Sie kann dazu beitragen, die öffentliche Verwaltung partei-unabhängig zu machen. Sie kann dazu beitragen, den Verfassungsprinzipien bezüglich der Gewaltenteilung eine wissenschaftlichere Grundlage zu verleihen. Sie kann dazu beitragen, Prinzipien zu entwickeln in Bezug auf den Einfluss der öffentlichen Meinung auf die öffentliche Verwaltung. Sie kann dazu beitragen, Prinzipien festzulegen in Bezug auf die Art und Weise, in der die öffentliche Meinung die Kontrolle über die öffentliche Verwaltung behalten könnte.

Hier liegen Wilsons größte Sorgen, wenn er für die Einrichtung einer Verwaltungswissenschaft plädiert. Das Hauptanliegen dieser Disziplin ist es, die öffentliche Verwaltung zu einem der Politik der Selbstregierung untergeordneten Instrument zu machen, in diesem Fall dem Volkswillen, wie durch die öffentliche Meinung ausgedrückt. Verbesserte Effizienz und gesteigertes Fachwissen sind zweitrangige Sorgen. Die Verwaltungswissenschaft muß den Weg freimachen, um die öffentliche Verwaltung „marktwirtschaftlicher“ oder weniger „unmarktwirtschaftlich“ zu machen. Mit diesem oft zitierten Ausdruck befürwortet Wilson keinesfalls die Übernahme der Effizienzmaßstäbe großer kommerzieller Unternehmen. Der Staat ist, wie es Wilson sagt „not a body corporate - it is a body politic“ (keine juristische Körperschaft - er ist ein Staatswesen): und die Regeln einer guten geschäftlichen Unternehmensführung sind nicht immer Regeln guter Politik48. Zwischen Geldverdienen und politischer Freiheit gibt es radikale Unterschiede. „... ein Organ, das unser aller Leben (den Staat) gestaltet, muß viele Organisationsprinzipien haben, die einem Organ, das bloß einen Teil unseres Geldes kontrolliert, fremd sind. ... es ist absurd, die Prinzipien der Wirtschaft ohne weiteres auf die Aufgaben der Politik anzuwenden.“49 Zusammenfassend kann gesagt werden, daß die Wilsons Plädoyer dafür, Verwaltungswissenschaft in das amerikanische öffentliche Leben einzuführen, nicht so sehr inspiriert wurde durch die Sehnsucht nach der Anwendung von Unternehmensphilosophien und -methoden, wie so oft behauptet wurde. Wilson hegte die Erwartung, daß diese Einführung hauptsächlich eine Art wissenschaftliche Unparteilichkeit, sowie gesunde Ideen über das, was eine gute Verwaltung 48

Siehe The papers of Woodrow Wilson, S. 690. Dwight Waldo unterläuft in seinem Buch "The Administrative State" in dieser Hinsicht eine Fehlinterpretation von Wilsons Ideen. Die Zitate verdeutlichen, daß Wilson nicht die Annahme unterstützte, die ihm Waldo zuschreibt: "daß der Geschäftsmann der 'Experte' ist, der das Recht hat zu regieren", oder daß Wilson die Meinung vertrat, daß "der Geschäftsmann diese Zivilisation geschaffen hat; also hat er moralisch das Recht und ist er geistig so ausgestattet, sie zu leiten."

49

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ausmacht, herbeiführen würde. Die Verwaltungswissenschaft war notwendig als Munition, um die „vergiftete Atmosphäre der Stadtverwaltung, die verzwickten Geheimnisse der Staatsverwaltung, die Verwirrung, Sorglosigkeit und Korruption, die immer wieder in den Washingtoner Büroräumen entdeckt wurden, zu bekämpfen.“

Politik und Verwaltung: eine Dichotomie? Ständig wird in Artikeln, Vorlesungsmitschriften und anderen Veröffentlichungen von Woodrow Wilson folgendes wiederholt: Gesetzgebung ist die Unabhängigkeit des Willens, Verwaltung ist die Unterordnung des Willens. Die öffentliche Verwaltung ist nicht mehr und nicht weniger als ein der Politik dienliches Instrument. Die Verwirklichung des politischen Volkswillens, seine Selbstregierung ist nur dann gewährleistet, wenn die öffentliche Verwaltung apolitisch ist. Daß die öffentliche Verwaltung in ihrer Funktion apolitisch ist, ist für Wilson nicht nur eine Richtlinie; es ist auch die Feststellung einer Tatsache. Als eine solche Tatsache postuliert er: „daß die Verwaltung außerhalb der politischen Sphäre liegt.“50 Dieser Feststellung einer Tatsache folgt unmittelbar die normative Feststellung, daß es der Politik „nicht gestattet werden sollte, ihre (öffentlichen Verwaltungs-)Ämter zu manipulieren51.“ Dies ist die paradigmatische Ausgangsposition, eingenommen von der Verwaltungswissenschaft, wie sie von Wilson konzeptualisiert wurde und in der amerikanischen Szene bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts dominierte. Als eine apolitische Disziplin hat die Verwaltungswissenschaft keine eigene substantielle Wertorientierung. Laut Wilson ist die einzige annehmbare Wertorientierung für eine Verwaltungswissenschaft eine „funktionsbezogene“. Das einzige Anliegen der Disziplin ist, zur Effektivität und Effizienz in der Umsetzung des politischen Willens mittels öffentlicher Verwaltung beizutragen. Im Gegensatz zu Weber hat Wilson die organisatorischen Konsequenzen seiner paradigmatischen Position nur sehr skizzenhaft ausgearbeitet, aber er hat die Bedingungen geschaffen, unter denen eine Diskussion darüber stattfinden konnte. In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts konzentrierte sich die Debatte über die beste Organisation der öffentlichen Verwaltung in den Vereinigten Staaten auf die Entwicklung der richtigen „Organisationsprinzipien“, die eine loyale Unterordnung unter die Politik sicherstellen würden.

50 51

Wilson, The papers of Woodrow Wilson, Link, vol. 5. Wilson, The papers of Woodrow Wilson, Link, vol. 5.

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Louis Gawthrop hat den Kern dieser Prinzipien sehr treffend zusammengefaßt52. Sie sind eine Erweiterung des paradigmatischen Gesichtspunkts, daß die öffentliche Verwaltung den politisch Herrschenden untergeordnet bleiben soll. Die Grundcharakteristika im Werk von Dawes und Gulick, der Hauptprotagonisten der „Organisationsprinzipien“, sind laut Gawthrop: „Erstens gab es ein Charakteristikum der Unterdrückung, das dazu neigte, die ganze Bewegung zu beherrschen.“ „Das zweite vorherrschende Charakteristikum im Ansatz der Verwaltungswissenschaft war ihre Orientierung auf Bestrafung.“ „Das dritte Grundcharakteristikum der Bewegung war Sparsamkeit (ein Primat wirtschaftlicher Faktoren vor allen anderen nicht-wirtschaftlichen Überlegungen).“

Ein letztes Charakteristikum der Bewegung war das Element der Unpersönlichkeit (das heißt: Neutralität bei sozialen und politischen Konflikten).“

Unterordnung auf Makro-, Meso- und Mikro-Ebene Auf der Makro-Ebene wies Wilson der öffentlichen Verwaltung die Aufgabe einer detaillierten und systematischen Ausführung des öffentlichen Rechts zu. Auf der Meso-Ebene von Organisationen muß die Macht, dieses Recht „mit ungehinderter Diskretion“ anzuwenden, bei den „Amts- und den Ressortleitern“ zentralisiert werden. Nur so ist deutlich, wer die Verantwortung trägt. Die Teilung der Macht, so argumentiert Wilson, macht die Macht undurchschaubar und führt zu Verantwortungslosigkeit. Auf der Mikro-Ebene kann der einzelne Verwalter nicht wie ein bloß passives Instrument behandelt werden; sein eigener Wille und sein Fachwissen müssen anerkannt und honoriert werden. Die Verwaltungswissenschaft muß deshalb Wege finden, damit der Einzelne nicht nur seinem Vorgesetzten, sondern auch dem Gemeinwohl dient. Bevor wir zu den organisatorischen Prinzipien kommen, die auf der Grundlage dieses Paradigmas des untergeordneten Instruments ausgearbeitet werden, sind einige Worte notwendig bezüglich der Ambivalenz von Wilsons Position. Wie wir gesehen haben, liegt der Position Wilsons nicht nur eine Tatsachenbewertung, sondern auch eine normative Richtlinie zugrunde. Eine solche Mischung aus Beschreibung und Vorschrift auf der paradigmatischen Ebene einer Disziplin ist ganz normal. Was die Feststellung der Tatsache anbelangt, daß die öffentliche Verwaltung bloß die technische Umsetzung des politischen Willens ist, stellt Wilson nicht nur fest, daß „diese Unterscheidung zwischen Verwaltung 52

Louis C. Gawthrop, The administrative process and democratic theory, 1970, S. 111-112.

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und Politik jetzt glücklicherweise zu offensichtlich ist, um weiterer Diskussion zu bedürfen“; interessanterweise stellt er ebenfalls fest, daß diese Unterscheidung „die Wahrheit ist, auf der unsere Reformer des öffentlichen Dienstes bereits so stark und so erfolgreich bestanden haben“. Auf der einen Seite „definiert“ Wilson also jedes Problem einer Kollision zwischen legislativer und exekutiver Gestaltung der Politik „einfach weg“, und auf der anderen nimmt er Bezug auf die diesbezügliche Hartnäckigkeit der Reformer. Es ist daher sehr wahrscheinlich, daß Wilson diese paradigmatische Position einnahm als ein Argument, um einer Einmischung des Kongresses in die (nach seiner Meinung) dringend notwendige Reform der US-Verwaltung vorzubeugen. Dadurch, daß er aber eine solche Position in einer Abhandlung zur Gründung einer Verwaltungswissenschaft einnahm, belastete er diese Disziplin mit der sogenannten „Politik-Verwaltungs-Dichotomie“, eine seiner heikelsten Thesen, wie wir im vorangegangenen Kapitel gesehen haben.

„Organisationsprinzipien“ als Ausarbeitung des Unterordnungsparadigmas Auf der Grundlage des „Instrument“-Paradigmas, wie Wilson dies einführte, wurden Organisationsprinzipien für die öffentliche Verwaltung ausgearbeitet. Diese Prinzipien stellen die funktionale Rationalität der Verwaltungswissenschaft dar, wie sie von dem Paradigma vorgeschrieben wird. Sie atmen die instrumentale, um nicht zu sagen mechanische Luft des Paradigmas. Diese Prinzipien sollen sicherstellen, daß eine öffentliche Verwaltung, die ihnen gemäß organisiert ist, ihren politisch Herrschenden vollkommen untergeordnet ist. Die Prinzipien drehen sich um das Grundproblem einer jeden Organisation: Wie kann die Produktivität und Effektivität durch Spezialisierung und Integration von Aufgaben verbessert werden, bei gleichzeitigem Erhalt eines gemeinsamen Gespürs für die von Vorgesetzten vorgegebene Richtung. Sie sind auf die MesoEbene der öffentlichen Verwaltung orientiert. Manche dieser Prinzipien geben die Grundlage der zu wählenden Organisation vor (Zweck, Verfahren, Kundschaft oder Ort). Andere beziehen sich auf die Kontrollzwecke wie: Umfang der Kontrolle, individualisierte Verantwortung der Spitzenämter und der Mitarbeiterstäbe beschränkt auf beratende Funktionen. Der mechanische Beigeschmack des Paradigmas und die darauf basierenden Organisationsprinzipien werden von Dwight Waldo auf beeindruckende Weise kritisiert. Er weist auf das Merkmal hin, daß „Menschen und Teile der Organisation mehr oder weniger betrachtet werden, als seien sie die austauschbaren Teile

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einer modernen Maschinerie.“53 Als Beispiel bezieht er sich auf Urwick, der darauf besteht, daß „Einzelpersonen der Rohstoff einer Organisation sind“ und daß Organisationen nicht den „Idiosynkrasien“ einzelner Mitglieder angepaßt werden müssen, sondern umgekehrt. Waldo: „Dies ist wahrhaft eine bemerkenswerte Aussage. Existieren die „Gesetze der Mechanik“ losgelöst von den „Idiosynkrasien“ der Metalle, Treibstoffe und Schmiermittel, die zusammen eine Maschine bilden?“54 Abgesehen von dieser immanenten Kritik von Dwight Waldo und der mehr technisch gearteten Kritik von Herbert Simon, der die Inkonsistenz in den Organisationsprinzipien offenlegte, wurden diese Prinzipien auch von anderen Seiten angegriffen. Die Schule der „Human Relations“ (Elton Mayo und andere) zum Beispiel lenkte die Aufmerksamkeit auf die Bedeutung informeller Aspekte von Organisationen für deren Funktionieren.

Max Webers Ausarbeitungen des Paradigmas Einige Jahrzehnte nach Woodrow Wilsons Gründungsartikel zur angelsächsischen Verwaltungswissenschaft entwickelte der deutsche Soziologe, Jurist und Wirtschaftswissenschaftler Max Weber (1864-1920) eine kontinentaleuropäische Betrachtungsweise der Bürokratie, die in ihren praktischen Konsequenzen größtenteils parallel zu Wilsons Ansatz verläuft. Während Wilson aber in erster Linie durch Beweggründe politischer Natur inspiriert war und erst in zweiter Linie durch wissenschaftliche Überlegungen, schrieb Weber in erster Linie als Wissenschaftler und wurde erst in zweiter Linie durch politische Ideen in Bezug auf die Situation in der deutschen öffentlichen Verwaltung motiviert. Interessanterweise äußerte Wilson sich verhältnismäßig positiv zum reibungslosen Funktionieren der preußischen Bürokratie. Er hielt der preußischen öffentlichen Verwaltung zugute, daß sie erfolgreich versuche, „zu effizient, um entbehrlich zu sein, zu reibungslos, um wahrgenommen, zu aufgeklärt, um in Frage gestellt, zu wohlwollend, um in Verdacht zu geraten, und zu mächtig, um lenkbar zu sein.“ Laut Wilson konnte die preußische Bürokratie dies erreichen, weil sie eine Verwaltungswissenschaft entwickelt hatte. Weber wäre mit mancher Qualifikation Wilsons einverstanden gewesen, aber im großen und ganzen war er eher negativ in Bezug auf die Haltung der deutschen Bürokratie und das elitäre Klima, das die öffentliche Verwaltung sei53 54

Dwight Waldo, The Administrative State, 1948, S. 173-174. Dwight Waldo, 1948, S. 174.

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nes Landes beherrschte, eingestellt. Die preußische Bürokratie war die Wiege der modernen westeuropäischen Bürokratien. Sie war eine mächtige, unabhängig arbeitende, technokratische Bürokratie, die wenig Hochachtung vor der Politik hatte. Während Wilson sich also mit einer Bürokratie im Griff parteipolitischer Interessen konfrontiert sah, mußte Weber sich mit einer ziemlich halsstarrigen Verwaltung befassen, die der Gesellschaft um sie herum ihre eigenen Normen aufzuerlegen versuchte. Auch heute noch kann man bei Bürokraten eine gewisse Geringschätzung der Politik und der Politiker wahrnehmen, wobei sie den „irrationalen“, „kurzfristigen“, „opportunistischen“ Beweggründen der Politiker ihre eigene „Sachlichkeit“ gegenüberstellen (Siehe Kapitel 5). Max Webers Auffassung über die deutsche Bürokratie spiegelt sich in seinen politischen Aufsätzen wider, die von David Beetham präsentiert wurden55. Weber nahm Anstoß am Standpunkt seiner konservativen Widersacher, daß die deutsche Bürokratie ihre Legitimation von ihrer „überparteilichen“ Position herleite. Er weist auf den in der gehobenen (konservativen) Klasse begründeten Hintergrund der leitenden Amtsinhaber hin, auf ihre wachsende Machtposition und auf die voreingenommene Art, in der sie ihre Machtposition mißbrauchten. Unter dem Mantel des „Staatsinteresses“ förderten sie nicht nur ihre Eigeninteressen, sondern auch die Interessen der Klasse, aus der sie stammten. Weber machte auch auf ein Überlegenheitsgefühl gegenüber parlamentarischen Politikern und Sozialwissenschaftlern bei den Bürokraten aufmerksam. Er warf den Bürokraten vor, Verwaltungsaufgaben und politische Themen nicht deutlich genug zu trennen. Weber führte wiederholt Beispiele an über die Art und Weise, in der die Bürokratie eine politische Rolle bei der Gestaltung der inneren oder auswärtigen Politik usurpierte56. Dieser politische Hintergrund ist notwendig, um Webers Position im „Instrument“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung vollkommen zu verstehen. Vor diesem Hintergrund ist die Ansicht, die öffentliche Verwaltung sei nicht mehr als ein Instrument der Politik, nicht nur ein analytisches Konzept („Idealtypus“), sondern auch eine programmatische Präferenz.

Webers Idealtypus einer Bürokratie Es ist nicht die Absicht dieses Abschnitts, eine vollständige Darstellung von Webers Verwaltungstheorie zu geben. Es wird vorausgesetzt, daß diese Theorie dem Leser in den Hauptzügen bekannt ist. Nur die Elemente der Theorie, die

55 56

D. Beetham, Max Weber and the Theory of modern Politics, 1985. Beetham, 1985, S. 78.

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notwendig sind, um ihre paradigmatische Grundlage klarzustellen, werden beleuchtet werden. Obwohl sich Weber der Nachteile voll entwickelter Bürokratien bewußt war, sah er sie trotzdem als nahezu mechanisierte Formen des Gehorsams. „Eine leblose Maschine ist geronnener Geist. Nur, dasz sie dies ist, gibt ihr die Macht, die Menschen in ihren Dienst zu zwingen und den Alltag ihres Arbeitlebens so beherrschend zu bestimmen, wie es tatsachlich in der Fabrik der Fall ist. Geronnener Geist ist auch jene lebende Maschine, welche die bürokratische Organisation mit ihrer Spezialisierung der geschulten Facharbeit, ihrer Abgrenzung der Kompetenzen, ihren Reglements und hierarchisch abgestuften Gehorsamsverhältnissen darstellt.“57

Ein Zusammentreffen historischer Umstände58 förderte die Entwicklung der Bürokratien. Sie verkörpern die Idee absoluter funktionaler Rationalität, das heißt die Idee maximaler Effektivität und Effizienz, ganz gleich welchem Zweck sie dienen. Obwohl keine existierende bürokratische Organisation jemals eine solche absolute funktionale Rationalität, das heißt eine vollständige Instrumentalisierung, erreichen wird, bildet der bürokratische Idealtypus den Rahmen ihrer inneren normativen Struktur59. Sogar wenn die wirkliche Situation in einer bürokratischen Organisation meilenweit vom Idealtypus - der per definitionem ein Gedankenkonstrukt mit einem ins Absolute gesteigerten Norminhalt darstellt entfernt ist, kann ihre Struktur und ihr Verhalten am besten als Annäherung an diesen Idealtypus interpretiert werden. Der Idealtypus der Bürokratie ist ein Gedankenkonstrukt des rationalen sozialen Verhaltens, das einerseits rationale gesetzliche Regierungsarbeit ermöglichen soll und andererseits einen klaren Unterschied macht zwischen den Rollen gewählter politischer Führer und ernannter Verwalter60. Tatsächlich orientieren sich die Aufbauprinzipien der idealtypischen Bürokratie an einer klar artikulierten Norm: maximale Effektivität und Effizienz der Organisation als unterwürfiges Instrument ihres/ihrer Herrschenden. Weber schwebten nicht nur öffentliche Organisationen vor, als er seinen Idealtypus 57

Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1972, 5. revidierte Auflage, Studienausgabe, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck) Tübingen, S. 835 58 Die Schaffung der Geldwirtschaft, das Aufkommen einer kapitalistischen Wirtschaft, der Trend zur Rationalität in der westlichen Gesellschaft, Demokratie, das Wachstum der europäischen Bevölkerung, die Entstehung von komplexen Verwaltungsproblemen und modernen Formen der Kommunikation, siehe Etzioni-Halevy, 1983. 59 Der Idealtypus ist selbst kein normativer, sondern ein analytisch konstruierter Typus und dient einem rein heuristischen Zweck. Das bedeutet, daß es uns nicht zusteht, das Konzept normativ, sondern nur als ein Werkzeug oder Instrument zu beurteilen, um die Realität zu verstehen. 60 A.J.G.M. Bekke, De betrouwbare bureaucratie, 1990.

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entwickelte. Für die öffentliche Verwaltung bedeutet der Idealtypus völligen Gehorsam in Verbindung mit maximaler Effektivität und Effizienz gegenüber jeglichem politischen Herrscher (demokratisch, autokratisch oder totalitär)61. Weber bevorzugte die Bürokratie als gehorsamen Diener demokratischer politischer Herrscher. Nicht wegen seiner demokratischen Orientierung an sich, sondern weil er davon ausging, daß die Demokratie in Deutschland Bedingungen schaffen würde, die talentierten Menschen bessere Chancen geben und die internationale Wettbewerbsposition Deutschlands verbessern würden. (Andere können für eine gehorsam-unterwürfige öffentliche Verwaltung plädieren nach den Richtlinien, die von Weber aufgrund demokratischer Überlegungen angegeben worden sind.)

Gestaltungsprinzipien der öffentlichen Verwaltung als ein gehorsamunterwürfiges Instrument Im ersten Kapitel wurde angemerkt, daß die Paradigmen der öffentlichen Verwaltung auf drei Ebenen ausgearbeitet werden können: die Makro-Ebene der Beziehung zwischen öffentlicher Verwaltung und dem/den politischen Herrschenden; die Meso-Ebene der intra- und interorganisatorischen Beziehungen; und die Mikro-Ebene des einzelnen Amtsinhabers. Auf der Makro-Ebene ist der unterwürfige Gehorsam der öffentlichen Verwaltung seinen politischen Herrschenden gegenüber sowie ihre Berechenbarkeit am besten gewährleistet - sowohl zwischen den als auch innerhalb der Organisationen der öffentlichen Verwaltung -, wenn es ein gesetzlich geregeltes Machtverhältnis gibt. Ein traditionelles oder charismatisches Machtverhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik wäre zu sehr personengebunden und würde deshalb eine solche Beziehung zu unbeständig und unsicher machen. Auf der Meso-Ebene sind die organisatorischen Voraussetzungen, um totalen Gehorsam und totale Berechenbarkeit sicherzustellen: ƒ ƒ ƒ

61

Die Ämter sind in einem strengen hierarchischen Rahmen geordnet; Jedes Amt hat eine spezialisierte Aufgabe in seinem eigenen Kompetenzbereich, ohne sich mit anderen Ämtern zu überschneiden; Die Tätigkeiten der Ämter sind auf der Grundlage abstrakter Regeln standardisiert;

Weber zufolge gibt es drei reine Typen legitimer Herrschaft. Ihre Legitimitätsgeltung kann primär sein: (1) rationalen Charakters (legale Herrschaft), (2) traditionalen Charakters (traditionale Herrschaft) und (3)charismatischen Charakters (charismatische Herrschaft). Siehe Weber, a.a.O., S. 124

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ƒ ƒ

Die Rechenschaft über die Amtstätigkeiten ist sichergestellt durch formalisierte, schriftlich festgelegte Prozeduren und strenge Kontrolle; Entscheidungen werden auf zentraler Ebene getroffen.62

Auf der Mikro-Ebene des individuellen Beamten kann der verlangte Gehorsam nur dann sichergestellt werden, wenn der Beamte keinen einzigen Anreiz oder keine einzige Ausrede hat nicht zu gehorchen, oder keinen Anlaß hat, seine eigenen Interessen denen der Organisation, wie von den politischen Herrschern diktiert, vorzuziehen. Dies bedeutet, daß der Beamte ausgestattet wird mit: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

einer Anstellung in einem klar definierten und gesetzlich garantierten Kompetenzbereich; einem vertraglich festgelegten Arbeitsverhältnis auf der Grundlage nachgewiesener persönlicher Kompetenz; Entlohnung durch ein festes Entgelt, sowie Rentenansprüche (damit der Beamte keine Gegenleistung für eine Tätigkeit von den Bürgern zu verlangen braucht; Arbeitsplatzsicherheit und Pensionsansprüche, damit der Beamte keine Vorteile von Dritten annehmen muss; einer Anstellung in einer einzigen und primären Beschäftigung; den notwendigen Mitteln, um seine Aufgabe zu erfüllen, ohne Eigentum an den Hilfsmitteln oder an dem Amt selbst (damit der Beamte kein Eigeninteresse daran hat, den wirtschaftlichen Wert des Amtes aufrechtzuerhalten).

Es ist leicht einzusehen, daß diese Gestaltungsprinzipien auf der Mikro-Ebene ebenfalls mehr zu tun haben mit der Loyalität und Vorhersehbarkeit des Verhaltens des Beamten als mit seiner/ihrer Professionalität. Webers Idealtypus der Bürokratie wurde stark kritisiert. Die öffentliche Verwaltung, aufgebaut nach den Strukturrichtlinien des Idealtypus, sei nicht notwendigerweise gehorsam und berechenbar und gleichzeitig effektiv und effizient. Ein Großteil dieser Kritik ist an sich stichhaltig, verfehlt aber das Wesentliche von Webers paradigmatischer Position. Wenn wir uns die typischen Merkmale von Webers Bürokratiekonzept näher ansehen, sehen wir, daß sie fast alle ursprünglich ausgerichtet sind auf Gehorsam und Berechenbarkeit, und nur in zweiter Linie auf Effektivität und Effizienz. Es wäre deshalb angemessener, den normativen Kern von Webers Idealtypus der Bürokratie als derart artikuliert zu

62

Der Leser möge bemerken, daß keiner dieser Grundsätze irgendwelche Maßnahmen bezüglich Effektivität oder Effizienz nennt.

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qualifizieren, daß absolute Unterordnung der Bürokratie eine strenge Rahmenbedingung ist im Streben nach Effektivität und Effizienz.

Öffentliche Verwaltung versus Politik: Probleme und Lösungen Im ersten Kapitel haben wir besprochen, daß ein einem theoretischen Ansatz inhärentes Paradigma die „konzeptuellen Linsen“ liefert, mittels welcher man folgendes wahrnimmt und unterscheidet: 1. 2. 3.

die Phänomene, die für das Studium relevant sind (die „Struktur der Relevanzen“); die Hauptprobleme, die unsere Aufmerksamkeit verlangen; die Richtung, in der mögliche Lösungen für diese Probleme gefunden werden können.

Durch die konzeptuellen Linsen des „Instrument“-Paradigmas werden wir folgende Probleme und Lösungsansätze sehen. Auf der Makro-Ebene werden Politiker, die normalerweise beruflich wenig vertraut sind mit den Themen, über die sie zu entscheiden haben, mit enorm aufgeblähten und hochspezialisierten Ministerialstrukturen konfrontiert. Eine Fernsehreihe wie „Yes Minister“ illustriert perfekt, wie Initiativen eines politischen Leiters einer Regierungsorganisation von bürokratischen Spezialisten in seinem Dienst bis zum Ersticken bemuttert werden können. Das Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik ist auf dieser Ebene also problematisch, besonders in einer Demokratie. Wenn eine demokratische Mehrheit bestimmte Ziele mit genau festgelegten Mitteln erreichen will, und bürokratische Experten in der öffentlichen Verwaltung „nachweisen“ können, daß die Ziele unerreichbar sind und/oder die vorgeschlagenen Mittel für die Ziele nicht geeignet sind, wessen Meinung wird dann den Ausschlag geben? Ein Großteil der Literatur über Bürokratie und Demokratie konzentriert sich auf diese Makro-Ebene. Wie wir in vorangegangenen Abschnitten dieses Kapitels gesehen haben, wurden „Organisationsprinzipien“ in der angelsächsischen Schule ausgearbeitet, um die Chancen der Unterordnung der öffentlichen Verwaltung gegenüber der Politik zu verbessern. In der kontinentaleuropäischen Schule hatten die normativen Dimensionen von Webers idealtypischer Bürokratie die gleiche Funktion.

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Statt zu versuchen, diese Literatur zu analysieren und zu katalogisieren, werden wir das Dilemma dieser Theorie hervorheben, wie Eva Etzioni-Halevy dies in ihrem Buch „Bureaucracy and Democracy“ erklärt.63 Etzioni-Halevy weist auf die Gefahr hin, daß strenger Gehorsam der öffentlichen Verwaltung gegenüber den politisch Herrschenden dazu führen kann, daß sich parteipolitische Interessen, Günstlingswirtschaft und - je nach Lage der Dinge - sogar Korruption einschleichen. In ihrem Buch führt sie mehrere Beispiele an, die zeigen, wie ein solcher Gehorsam die demokratische Politik zunichte machen kann. Das von Wilson so harsch kritisierte „spoils system“ ist ein anderes Beispiel einer solch unerwünschten Situation. Eine Bürokratie, die mehr oder weniger unabhängig von politischen Einflüssen funktionieren kann, ist deshalb ebenfalls eine Voraussetzung, die Demokratie zu erhalten. Gleichzeitig ist eine unabhängige Bürokratie eine Bedrohung für die demokratische Politik64, wie die von Weber beschriebene Situation in Deutschland verdeutlicht. Etzioni-Halevy stellt fest: „... da das Machtstreben der Politiker abhängig ist von Wahlen, die von den Parteien kanalisiert werden, liegt es in ihrem Interesse, ihre65 Wahlchancen und die ihrer Parteien zu fördern, und sie müssen unbedingt versuchen, dies mit allen ihnen verfügbaren Mitteln zu tun. Deshalb ... neigt unbeschränkte Demokratie dazu, zu unerlaubtem Austausch von Vergünstigungen zu führen, das heißt, zu Korruption und letztendlich zur Negation des demokratischen Prinzips selbst. Und nur die Bürokratie (...) kann als Bollwerk gegen eine solche Korruption dienen. Eine Bürokratie, die von den Politikern unabhängig ist, ist also sowohl eine Bedrohung als auch eine Voraussetzung für Demokratie66.“

Wir können daraus schließen, daß das Dilemma im Verhältnis der öffentlichen Verwaltung zur demokratischen Politik, wie es von Etzioni-Halevy dargelegt wurde, nicht nur durch eine bloße Veränderung der strukturellen Beziehungen zwischen beiden gelöst werden kann, das heißt durch die Förderung der funktionalen Rationalität der öffentlichen Verwaltung. Es muß mehr darüber nachgedacht werden, um zu bestimmen, welche Art von „Spielregeln“ - besonders zwi-

63

Etzioni-Halevy, 1983. So nutzen zum Beispiel ungefähr '60 Prozent aller Beamten in Belgien seit 1950 die Partei- und Gewerkschaftspolitik, um ihre Karrieren zu fördern.', Etzioni-Halevy, S. 176. 65 In Belgien 'pflegen parteigebundene Beamte zum Beispiel die Politik von Ministern anderer Parteien zu sabotieren oder hinauszuzögern. Auch benutzen sie häufig Informationen, Zeit, Fähigkeiten und Materialien, die ihnen aufgrund ihrer offiziellen Positionen zur Verfügung gestellt werden', Etzioni-Halevy, S.177. 66 Eva Etzioni-Halevy, Democracy and Bureaucracy, 1985. 64

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schen den höheren Ebenen der öffentlichen Verwaltungen und den politischen Leitern dieser Verwaltungen - entwickelt werden sollen. Was die Meso-Ebene anbelangt, sind die mechanistischen Voraussetzungen der Theorien und „Organisationsprinzipien“, basierend auf der Grundlage des „Instrument“-Paradigmas, problematisch. In Bezug auf dieses Thema haben mehrere Autoren beschrieben, wie die Prinzipien der organisatorischen Gestaltung, die auf einen völligen Gehorsam gegenüber der Politik abzielen, in sich und aus sich heraus eine Gefahr für die Demokratie darstellen. Auf der Mikro-Ebene nimmt diese Gefahr Gestalt an in der unmenschlichen Art, in der man mit Beamten umgeht: als Zahnrad in einer Maschine. Merton hat auf die Morbidität der vom „Instrument“-Paradigma erfundenen bürokratischen Persönlichkeit hingewiesen. Andere, besonders aus der Schule der „Human Relations“, haben die Wichtigkeit von informellen Beziehungen, Werten und Gefühlen für die Art betont, wie Amtsinhaber funktionieren, auch in der öffentlichen Verwaltung. Spätere Studien über das Verhalten von Bürokraten der untersten Ebene haben die Wichtigkeit dieses Standpunktes bestätigt.

Zusammenfassung Die Hauptsorge der Gründer der Verwaltungswissenschaft war, daß das Ausmaß und das gesammelte Fachwissen von Bürokratien die Unterornung der öffentlichen Verwaltung unter die Politik bedrohten. Deshalb entwickelten Wilson und Weber Gestaltungsprinzipien, um den Gehorsam von Regierungsbürokratien gegenüber ihren politischen Herrschern als den Repräsentanten des Volkes zu verstärken. Im Laufe der Entwicklung der Disziplin wurden sowohl amerikanische als auch kontinentaleuropäische Schulen sichtbar, auf deren Basis diese Gestaltungsprinzipien weiterentwickelt wurden. Die amerikanische Schule schützt die öffentliche Verwaltung vor ad-hoc politischer Einmischung, damit sie mehr Raum erhält für die Anwendung professioneller Standards zum Wohle der Öffentlichkeit. Die kontinentaleuropäische Schule zielt ab auf eine Beschränkung des arroganten und mächtigen Verhaltens der öffentlichen Verwaltung demokratischen Volksvertretern gegenüber. Aber das Dilemma, mit dem Wilson und Weber konfrontiert wurden, bleibt: Strenger Gehorsam kann die Demokratie genauso stärken oder aber bedrohen wie die Unabhängigkeit der Bürokratie. Es ist deshalb unwahrscheinlich, daß dieses Problem nur innerhalb des Paradigmas selbst - durch eine Verschärfung der Bedingungen für den Gehorsam oder durch das bloße Ergreifen struktureller Maßnahmen gelöst werden kann.

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Kapitel 3 Die öffentliche Verwaltung als PolitikProduktionssystem

Eine radikal neue Art, das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung zu betrachten, wurde durch die Anwendung der Systemanalyse eingeführt. Zunächst wurde das Systemdenken auf die Politik und den politischen Entscheidungsprozeß angewandt. Später wurde die Rolle der öffentlichen Verwaltung als Subsystem des politischen Systems klarer herausgearbeitet. Dies ist eine paradigmatische Umwälzung, die befremdlicherweise praktisch unbemerkt geblieben ist. (Im weiteren Verlauf dieses Kapitels werden wir sehen, welche paradigmatische Kritik Louis C. Gawthrop an dem Weberschen Paradigma übt.) Der amerikanische Politologe David Easton ist unlösbar mit der Systemanalyse politischer Phänomene und mit dieser paradigmatischen Umwälzung verbunden. In den späten 50er Jahren führte David Easton ein umfassendes Konzept des politischen Systems und des Systemdenkens in die Politologie ein. Er beschrieb das politische System als die Gesamtheit von Strukturen, Beziehungen und Aktivitäten, die auf verbindliche, staatlich legitimierte Zuteilungen für eine Gesellschaft oder Gemeinschaft gerichtet sind 67. Ein politisches System bringt policies, und ihre Implementation hervor. Politische Systeme werden dazu angeregt, diese policies und die vollziehenden Maßnahmen zu produzieren, als Reaktion auf Forderungen und Zeichen der Unterstützung aus ihrem Umfeld. Forderungen und Unterstützung sind also der Input des politischen Systems, das diese in eine Politik umsetzt, die in Form von Maßnahmen den Output dieses Systems für das Umfeld darstellt. Durch die Formulierung neuer, manchmal modifizierter Erwartungen, sowie durch Unterstützung oder durch Widerstand gegen Unterstützung reagiert das Umfeld auf diese Outputs und deren praktische Endergebnisse („Outcomes“) und führt diese dem politischen System als Feedback wieder zu.

67

David Easton, A system analysis of political life, 1965.

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Politik und Verwaltung in der Perspektive eines Systems Eine simple Illustration des Systemansatzes in Bezug auf Regieren, das heißt gegenüber der Politik und der öffentlichen Verwaltung in einem sozialen Umfeld, wird von Easton vorgestellt (siehe Abb. 3.1). Abbildung 3.1:

Ein vereinfachtes Modell des politischen Systems

Das „Politik-Produktionssystem“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung rückt systemgebundene Aspekte (wie die Beziehungen zwischen verschiedenen Systemebenen und Subsystemen auf der gleichen Systemebene) und Flußcharakteristiken (wie Input, Throughput, Output und Feedback) in den Vordergrund, während es Führungs-, Konflikt- und Kontrollbeziehungen mehr im Hintergrund beläßt. Es ist interessant zu sehen, daß Easton - und viele andere nach ihm - in diesem Schema keinen Unterschied machen zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung. Es wird nicht unterschieden zwischen der Rolle und Funktion der öffentlichen Verwaltung in Bezug auf den Input von Forderungen (als sogenannte „Pförtner“), die „Withinputs“ von Forderungen (intern, innerhalb des politischen Systems erhobene Forderungen auf das Betreiben von Amtsinhabern hin), die Umsetzung dieser Forderungen in die Politik, und den Output in Form von Maßnahmen und Anwendungen sowie die Rolle und Funktion der Politiker in dieser Beziehung, innerhalb und außerhalb der Regierung.

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Eine Erklärung für dieses „Versäumnis“ könnte sein, daß die politische Dimension sämtlicher Aktivitäten von Beamten für Easton so offensichtlich ist, daß dies keiner weiteren Aufmerksamkeit oder Ausarbeitung bedarf. In dem Fall wäre es zumindest bemerkenswert, daß ein solcher radikaler Bruch mit der Politik-Verwaltungs-Dichotomie68 vollkommen unbemerkt bleibt. Es gäbe mit Sicherheit Raum für eine Problematisierung, wie in Kapitel 2 angedeutet wurde. Eine andere Erklärung könnte sein, daß die politische Rolle und der politische Einfluß von Amtsinhabern in der öffentlichen Verwaltung als minimal betrachtet werden. Dem Systemansatz in Bezug auf das politische Leben zufolge ist die Verbindlichkeit von Zuteilungsentscheidungen im Prinzip immer (Entscheidungs-)Sache der Politiker. Welche Erklärung auch immer für das Fehlen dieser Unterscheidung einer eigenen Stellung der öffentlichen Verwaltung in Beziehung zum politischen System vorgeherrscht haben mag: Wir benötigen für unsere weitere Analyse eine klare Bestimmung dieser Stellung.

Die öffentliche Verwaltung als Subsystem des politischen Systems Die Systemanalyse geht von der Voraussetzung aus, daß Systeme immer Subsysteme von Systemen einer höheren Rangordnung und gleichzeitig selbst Systeme einer höheren Ordnung sind, die Subsysteme enthalten. Außerdem stellen Systeme Gesamtheiten dar, die entweder größer oder anders in ihren Bestandteilen sind. Diese Konzepte von „mehr“ oder „anders“ sind wertvoll. Dies lädt uns dazu ein, politische Systeme als Subsysteme eines gesellschaftlichen MetaSystems zu betrachten, die Zuteilungsentscheidungen produzieren. Und gleichzeitig sind politische Systeme Meta-Systeme für Subsysteme öffentlicher Verwaltung, die Vorschläge für Zuteilungsentscheidungen produzieren und policies und deren Umsetzung hervorbringen, also Maßnahmen, über die das politische System entscheidet oder entschieden hat. (Siehe Figur 3.2.) Diese holistische Betrachtung von Systemen bedeutet, daß vorausgesetzt wird, daß Subsysteme zum Wohle des übergeordneten Systems beitragen. Von Organisationen innerhalb der öffentlichen Verwaltung erwartet man, daß sie zum Wohle der öffentlichen Verwaltung als Ganzes beitragen.

68

In Kapitel 2 besprochen.

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Abbildung 3.2:

Die öffentliche Verwaltung als Subsystem des politischen Systems Das allgemeine soziale System und seine Subsysteme Das politische System Regierungsmechanismus Politisches Personal Bürokraten

Von: A.F. Leemans (Hrsg.), The Management of Change in Government. M. Nijhoff, Den Haag 1976. Das „Politik-Produktionssystem“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung führt den relevanten Bereich unserer Aufmerksamkeit über das Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung hinaus und umfaßt auch das Verhältnis zu der ganzen Gesellschaft. Es ist jedoch offensichtlich, daß die „konzeptuelle Linse“ des „PolitikProduktionssystem“-Paradigmas der öffentlichen Verwaltung sich weder auf die Frage des genauen Verhältnisses zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung noch auf den Grad konzentriert, in dem die öffentliche Verwaltung an den Funktionen des politischen Systems teilhat. Das Paradigma richtet sich hauptsächlich auf den Beitrag der öffentlichen Verwaltung als (Sub-)System zur Praxis des politischen Systems, und wie dieser Beitrag analysiert und, wenn nötig, verbessert werden kann. Diese Einstellung wird durch die ernüchternden Ergebnisse der politischen Forschung noch verstärkt, die nachgewiesen hat, daß sogar Variablen im politischen System kaum verantwortlich sind für Unterschiede in den policies, geschweige denn, daß die Variablen im System öffentlicher Verwaltung diesbezüglich viel Unterschied machen würden69. Diese Forschungsergebnisse wurden vorgelegt, als das „System“-Paradigma bereits auf seinem Rückzug war.

69

Dye, Thomas R., Understanding Public Policy, 1972.

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Der „System“-Ansatz und die Machbarkeit einer Gesellschaft (Die 60er Jahre) Der „System“-Ansatz, der das Verständnis des Verhältnisses zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik unterstützte, wie sie im vorangegangenen Abschnitt beschrieben wurde, inspirierte auch zu Ideen über die „Machbarkeit“ moderner Gesellschaften durch öffentliche Politik und Planung. Der Anspruch der Systemanalyse ist, daß sie es uns ermöglicht, einen holistischen Zugriff auf eine Gesellschaft und ihre Bestandteile zu erhalten und die Zusammenhänge zwischen den Subsystemen und „Aspektsystemen“ einer Gesellschaft in einer umfassenden Weise zu planen. Dieser Anspruch war der Ausgangspunkt der „Great Society“Programme in den Vereinigten Staaten und vergleichbarer Programme anderswo in der Welt während der 60er Jahre. Auf niedrigerer Systemebene behauptete man, daß Programmplanungsverfahren auf der Grundlage der Systemanalyse für jedes der Subsysteme oder „Aspektsysteme“ der Gesellschaft zur Verfügung standen. So konnte zum Beispiel eine Stadt geplant werden als ein verworrenes Netzwerk von u.a. Wohnungen, Verkehr, Bildung, Gesundheit, Erholung und wirtschaftlichen und städtebaulichen Funktionen, und für jede dieser Funktionen konnten Programme im Rahmen des gesamten „System“-Ansatzes entwickelt werden. Es wäre zu erwarten, daß diese umfassenden Verfahren hohe Synergieeffekte haben würden: Armut als ein Phänomen multidimensionaler Benachteiligung könnte durch komplex-verzweigte Planungsaktivitäten beseitigt werden. Diese Ideen über die Machbarkeit einer Gesellschaft wurden während der ersten Jahre von Präsident Johnsons Amtszeit, als Nachfolger des ermordeten Präsidenten John F. Kennedy, in die Praxis umgesetzt. Johnson benutzte die Gefühle nationaler Einheit nach der Ermordung seines Vorgängers, um weitreichende Reformprogramme einzuführen, die auf eine vollständige Ausrottung der sozialen Hauptprobleme, wie Armut, Arbeitslosigkeit unzureichende medizinische Versorgung, mangelhafte Ausbildung, Elendsviertel und andere Formen der Benachteiligung, abzielten. Sie wurden in Johnsons Programm für eine „Great Society“ kombiniert. „Diese großartige Gesellschaft“ beruht auf Überfluß und Freiheit für alle. Sie verlangt ein Ende der Armut und rassistischer Ungerechtigkeit...“ (zitiert nach Van Vught 1979). Mit diesen Programmen begann der „War on Poverty“ (Krieg gegen die Armut). „Community Action“, maximale Beteiligung der lokalen Organisationen und der lokalen Zielgruppen war einer der Dreh- und Angelpunkte in diesem „Krieg gegen die Armut“. Jedoch wurde das Interesse für diesen Krieg innerhalb eines Jahres durch das für einen anderen Krieg ersetzt: den Vietnamkrieg. Innerhalb kürzester Zeit wurde aus dem Krieg gegen die Armut nicht mehr als eines der vielen anderen nationalen Programme.

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Das Scheitern der Programme innerhalb des „Krieges gegen die Armut“ wurde, je nach Standpunkt der Kritiker, unterschiedlichen Ursachen zugeschrieben. Ursachen, die genannt wurden, waren: Mangel an Geld und anderen Mitteln; unzureichende Vorbereitung und zu überhastete Einführung von Programmen; zu hohe Beteiligung einer dominierenden lokalen Ebene („Community Action“); Vernachlässigung bereits existierender Netzwerke von Organisationen, die schon auf diesem Gebiet aktiv waren; Guerilla-Kämpfe zwischen Zweigen der öffentlichen Verwaltung, wo jeder den größtmöglichen Anteil an den Programmen beanspruchte; unzureichendes Engagement und sogar Ablenkungsmanöver lokaler Politiker sowie Umlenkung von Geldmitteln auf leicht erreichbare Ziele von weniger benachteiligten Gruppen.

Von großen Hoffnungen zur Desillusionierung Welche Ursachen auch aufgeführt wurden, um das Scheitern der Programme der 60er Jahre zu erklären, das vorherrschende Gefühl war, daß der „System“-Ansatz hinsichtlich der politischen Planung gescheitert war und daß, mehr als alles andere, die öffentliche Verwaltung als Politik-Produktionssystem versagt hatte. Wie Sieber feststellt: „Alles in allem könnte unser derzeitiges Gefühl der Desillusionierung nicht nur auf das teure Versagen zurückgeführt werden, nicht einen solchen Grad von Sicherheit, Freiheit, Wohlstand, Gesundheit und anderen Aspekten des amerikanischen Traums, die während der „Great Society“-Epoche auf neue Erwartungsgipfel hinaufgehoben wurden, hervorgebracht zu haben, sondern auf das noch viel teurere Versagen, das Eintreten der gegenteiligen Effekte nicht verhindert zu haben70.“ Diese auf eine kontraproduktive öffentliche Verwaltung bezogenen Gefühle haben während der letzten zweieinhalb Jahrzehnte überwogen. Aussagen wie „Die Regierung (sprich: die öffentliche Verwaltung) ist nicht die Lösung unserer Probleme, sie ist unser Problem“ nehmen in den Wahlkampagnen der letzten Jahrzehnte eine herausragende Stellung ein71. Im folgenden Kapitel werden wir sehen, wie diese Kritik durch die grundlegenden Grundsätze des „Angebot und Nachfrage“-Paradigmas der öffentlichen Verwaltung und Politik unterstützt wird. 70

S. Sieber, Fatal remedies, 1981. In "The Gore Report on reinventing government" können wir sogar lesen: "Das Vertrauen der Öffentlichkeit in die föderale Regierung war noch nie geringer. Der Durchschnittsamerikaner glaubt, wir verschwenden 48 Cent eines jeden Dollars. Fünf von sechs wollen "eine grundlegende Veränderung" in Washington. Nur 20 Prozent der Amerikaner vertrauen der föderalen Regierung, daß sie meistens das Richtige tut - im Vergleich zu 76 Prozent vor 30 Jahren, Vizepräsident Al Gore, Random House, 1993, S. 1.

71

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Daher hat die öffentliche Verwaltung in der Vorstellung ihrer Kritiker als Politik-Produktionssystem versagt. Die Enttäuschung über die Ergebnisse dieser Programme wird in der Literatur ausführlich beschrieben und analysiert, und hat zu einer „Seelensuche“ der Verwaltungswissenschaft in verschiedene Richtungen geführt. Der Kurvenverlauf zwischen den Hoffnungen, mit denen der „System“Ansatz in der öffentlichen Verwaltung begrüßt wurde, und der Enttäuschung aufgrund seines Scheiterns kann auch anhand der folgenden zwei Zitate demonstriert werden. Senator Hubert H. Humphrey sagte 1968: „... die Techniken, die demnächst einen Menschen auf den Mond stellen werden, werden genau die Techniken sein, die wir brauchen werden, um unsere Städte zu sanieren: Die Managementtechniken, die dabei involviert sind, die Koordination von Regierung und Privatwirtschaft, von Wissenschaftler und Ingenieur ... die Systemanalyse, die wir in unserem Raum- und Luftfahrtprogramm benutzt haben - dies ist das Verfahren, das die moderne Großstadt in Amerika brauchen wird, wenn aus ihr eine lebenswerte soziale Institution werden soll. Wir sind also möglicherweise dabei, im All Pionierarbeit zu leisten, nur um uns selber hier auf Erden zu retten. Es ist sehr wohl möglich, daß die Nation, die einen Menschen zum Mond bringt, diejenige ist, die den Menschen hier auf Erden wieder auf die Füße stellt. Ich glaube, daß dies so ist.”72

Richard R. Nelson kommentierte in seinem Buch „The Moon and the Ghetto“ 1977: „Wenn wir in der Lage sind, einen Menschen auf den Mond zu bringen, warum können wir dann die Probleme des Ghettos nicht lösen?“ Die Frage steht als eine Metapher für eine Vielfalt von Beschwerden über die ungleiche Leistung der politischen Ökonomie Amerikas. Warum sind wir in einer Wirtschaft mit solchen riesigen Ressourcen und solchen kraftvollen Technologien nicht in der Lage, alle, die dies brauchen, zu vernünftigen Kosten medizinisch zu versorgen, die Straßen, die Luft und das Wasser sauber zu halten, die Kriminalität zurückzudrängen, Ghettokindern Unterricht zukommen zu lassen, anständige und preiswerte Massentransportmittel bereitzustellen, den Anstieg der Wohn- und Servicekosten einzudämmen, zuverlässige Reparaturdienste für Fernseher und Automobile einzurichten?

Teilweise hat die „Mond-Ghetto“-Metapher mit der Einkommensverteilung zu tun, aber es steckt viel mehr dahinter. Schmutzige Straßen, schlampige Reparaturen, lange Wartezeiten und hohe Kosten für die medizinische Versorgung stehen weit oben auf der Beschwerdeliste der Amerikaner der Mittelklasse (...) Ich nei72

Humphrey zitiert nach Richard Nelson, The moon and the Ghetto, 1977.

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ge dazu, die Metapher als ungleiche Befriedigung von Bedürfnissen zu interpretieren, statt als ungleiche Einkommensverteilung.“73 Die „Seelensuche“ als Reaktion auf diese Enttäuschungen hat zu einer Neuorientierung der Systemanalyse-Methoden auf ein stärkeres sozialwissenschaftliches Engagement geführt und zu ausführlicher Forschung über die politische Umsetzung einerseits, zu vielen Programmen zur Bewertung der Politik als unentbehrlicher Feedbackmechanismus andererseits. 74 In den folgenden Abschnitten werden wir zuerst besprechen, in welcher Weise das „Politik-Produktionssystem“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung die Wahrnehmung der Ursachen seines letztendlichen Scheiterns und die Rezepte, die dazu vorgeschlagen werden könnten, beeinflußt. Anschließend werden wir ein Beispiel sehen, das zeigt, wie das Paradigma eine Inspirationsquelle für eine komplette Neugestaltung der Organisation der öffentlichen Verwaltung sein könnte.

Paradigmatische Probleme und Lösungen: eine Fallstudie Wenn man sich vom Paradigma „Politik-Produktionssystem“ leiten läßt, während man versucht zu diagnostizieren, weshalb die von der Politik verabschiedeten Programme der 60er Jahre so kläglich scheiterten, wird man die Ursachen in den Systemmerkmalen der betroffenen öffentlichen Verwaltungen finden. In diesem Fall bestimmt das Paradigma also auch, welche Aspekte als problematisch angesehen werden und welche Lösungen für diese Probleme vorgeschrieben werden. Dies geschah in den Niederlanden 1979, als eine Beratungskommission der Regierung75 installiert wurde, um die Strukturprobleme der Zentralregierung der Niederlande zu untersuchen, um festzustellen welche Ursache das schlechte Funktionieren dieses Apparates hatte, und um Vorschläge für die Reorganisation dieser Struktur zu formulieren.76 Die Kommission veröffentlichte ihre ausführlichen Befunde in drei Berichten. Im ersten Bericht brachte sie einen Abriß des analytischen Modells und eine Zwischendiagnose, im zweiten Bericht eine endgültige Diagnose und im dritten 73

Richard R. Nelson, S. 13. Siehe bezüglich dieser Reaktion auch Kapitel 5 über das modernistische Paradigma, in dem diese Reaktion charakterisiert wird als ein unvermeidlicher Schritt in einem fortschreitenden Rationalisierungsprozeß. 75 Nach seinem Vorsitzenden Kommission Vonhoff genannt. 76 Siehe Rapport nummer 1, Oktober 1979; Rapport nummer 2, Mai 1980 und Rapport nummer 3, Dezember 1980. 74

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Bericht Schlußfolgerungen sowie Empfehlungen. Die Art und Weise, wie der paradigmatische Ansatz die Betrachtungen und Überlegungen der Kommission lenkte, ist sehr gut dokumentiert. Darüber hinaus wurden zwischen der vorläufigen Diagnose im ersten Bericht und der endgültigen im zweiten Bericht 13 Hintergrundstudien von Experten über die verschiedenen problematischen Aspekte des zentralen Verwaltungsystems („De Rijksdienst“) verfaßt. Die Glanzpunkte des Ansatzes sowie der Berichte der Kommission und ihrer Fachberater können wie folgt zusammengefaßt werden. Die Hauptcharakteristika der Verfahrensweise der Kommission waren: 1) ihre holistische Reichweite: Objekt der Analyse ist der zentrale Regierungsapparat als Ganzes; und 2) ihre Tendenz, die Probleme beim Funktionieren der organisatorischen Struktur hauptsächlich aus der Perspektive einer Gesamtstruktur zu betrachten. Die Kommission stellte fest, „daß die Zentralregierung schlicht und einfach als ein System analysiert werden kann, in dem Prozesse stattfinden“ und „daß außerdem dieser Komplex organisatorischer Teile (der zentralen Regierungsverwaltung) als eine separate Einheit betrachtet werden kann, das heißt als eine 'Produktionsorganisation', in der Wünsche und Bedürfnisse in eine Politik umgesetzt werden, die es ermöglicht, die verlangten Produkte zu beschaffen“ (kursiv I.S.).

Diagnose auf der Basis einer Systembetrachtung Der Hauptbefund der Kommission ist, daß die zentrale Regierungsverwaltung in ihren wichtigsten Systemeigenschaften nicht gut funktioniert. Ein Teil des „Inputs“ erreicht das System nicht, ein Teil des „Outputs“ geht ebenfalls verloren, und „Withinputs“ verschwinden zu oft, ohne überhaupt eine Spur zu hinterlassen. Die Kommission illustriert ihre Diagnose mit folgender Figur (Siehe Abb. 3.3).

59

Abbildung 3.3:

Die Verwaltung der Zentralregierung als ein offenes System77

Die Illustration stellt folgende Prozesse innerhalb des Systems der zentralen Regierungsverwaltung dar: 1. 2. 3. 4. 5.

Outputs des Systems, die die Gesellschaft nicht erreichen oder wirkungslos bleiben; Maßnahmen, die auf die zentrale Regierungsverwaltung selbst gerichtet sind; Withinputs, die interne oder externe Probleme, Bedürfnisse usw. signalisieren; Signale aus der Gesellschaft, die von der zentralen Regierungsverwaltung nicht empfangen werden; Signale, die innerhalb der zentralen Regierungsverwaltung verloren gehen.

Im Hinblick auf die Probleme der Inputseite des zentralen Regierungssystems stellt die Kommission fest: ƒ

77

daß manche Bedürfnisse nie das System erreichen, auf Probleme in der Gesellschaft wird unzureichend hingewiesen, Siehe Rapport nummer 1: Zou Thorbecke tevreden zijn?, Oktober 1979.

60

ƒ ƒ

daß das Setzen von Prioritäten bei der Auswahl der Signale, anhand derer das System aktiv wird, fehlerhaft ist, daß die Kanalisierung von Inputs innerhalb des Systems viel zu wünschen übrig läßt.78

Die Kommission empfiehlt, daß das System für die Signale aus der Gesellschaft besser zugänglich sein muß, daß die Auswahl dieser Signale besser ausbalanciert werden muß und daß die Kanalisierung dieser Signale durch das System problemorientierter geschehen muß. Strukturell gesehen könnte die Situation nach Ansicht der Kommission durch eine Reduzierung der Zahl der Beratergremien, die einen eisernen Ring rund um die zentrale Regierungsverwaltung bilden, und durch eine Zurückdrängung ihres Einflusses auf diese Verwaltung verbessert werden. Was die Probleme auf der Umsetzungsseite der zentralen Regierungsverwaltung anbelangt, machte die Kommission auf den Mangel an Kohärenz, Integration und Koordination aufmerksam. Folglich sind die Fähigkeit der Vorwegnahme und die Flexibilität der Verwaltung mangelhaft, des weiteren senkt ihre aufgesplitterte Abteilungsstruktur ihre Entscheidungsfähigkeit.

Therapie aus der Perspektive des Systems heraus Die Kommission empfiehlt die Schaffung einer sektorübergreifenden Struktur in der Politik, die unter die Verantwortung koordinierender Minister gebracht werden sollen. Als sektorübergreifende Aufgaben der Politik schlägt die Kommission vor: 1. 2. 3. 4. 5.

Verwaltungs- und Gesetzesangelegenheiten der Regierung; sozialökonomische Angelegenheiten; Raumplanung und Umwelt; soziokulturelle Angelegenheiten; internationale Beziehungen und nationale Sicherheit79.

Abgesehen von dieser Koordinationsstruktur an der Spitze empfiehlt die Kommission, die Flexibilität in der Kooperation und die Rahmenbedingungen für die Koordination durch die Schaffung eines zentralen „Pools“ von höheren Beamten zu verbessern. Eine solche Ausgestaltung als eine Art „Civil Service“ würde die 78

Der Kommission zufolge lebt die zentrale Regierungsverwaltung in Den Haag in einer selbsterschaffenen Welt mit einer selbst konstruierten Vorstellung der Gesellschaft. 79 Rapport nummer 3: Elk kent de laan, die derwaart gaat, Dezember 1980.

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Mobilität der Beamten fördern und deren Horizonte erweitern. Man hoffte, daß die Zersplitterung in der zentralen Regierungsverwaltung dadurch reduziert werden könnte. Was die Probleme auf der Outputseite der zentralen Regierungsverwaltung anbelangt, schließt die Kommission, daß die policies - oder die „Steuerungsprogramme“ - des Verwaltungssystems den Steuerungsbedürfnissen oder -notwendigkeiten der Gesellschaft zu wenig angepaßt sind. Der Wohlfahrtsstaat greift mit seiner Politik in immer mehr Gesellschaftsbereiche ein, und zwar mit wachsender Intensität. Diese Situation erfordert, daß die Eingriffe der zentralen Regierungsverwaltung mit Instrumenten stattfinden, die gut aufeinander abgestimmt, komplex genug und auf die Integration der politischen Aktivitäten ausgerichtet sind. „Die Komplexität der gesellschaftlichen Beziehungen hat eine derartige Zunahme der Interdependenzen verursacht, daß der gesamte Nettoeffekt der verschiedenen Eingriffe in bestimmten Teilen der Gesellschaft abnimmt. Wenn die Interventionen in bestimmten Bereichen der Gesellschaft besser aufeinander abgestimmt wären, würde der Nettoeffekt dieser Eingriffe auf die gesamte Gesellschaft zunehmen.“ Gegenseitige Abstimmung der politischen Instrumente, die in Gesellschaftsbereichen zur Anwendung kommen, erfordert Kooperation, Koordination und Integration der Aktivitäten der politischen Tätigkeit innerhalb der zentralen Regierungsverwaltung. Die Maßnahmen, die die Kommission diesbezüglich empfiehlt, wurden oben erwähnt. Andere strukturelle Maßnahmen auf der Outputseite des Regierungssystems, für die die Kommission eintritt, sind: höhere Aufmerksamkeit für die Organisation und Koordination bei der Festlegung von Regeln, bei der Planung und bei der Finanzierung, nicht nur per Funktion an sich, sondern auch innerhalb eines integrierten Rahmens; und verstärkte Dezentralisierung der politischen Tätigkeit auf untergeordneten Regierungsebenen. Wenn wir einen Querschnitt machen durch die Analysen und Vorschläge der Kommission in Bezug auf die Systemebene, auf die sie sich konzentrieren, sehen wir folgendes: Auf der Makro-Ebene ist es in höherem Maße das Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Gesellschaft als Ganzes, das die Kommission beschäftigt, als das Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik. Das Registrieren, Auswählen und Kanalisieren von „Signalen“, die aus der Gesellschaft kommen, sowie die Akzeptierbarkeit und Akzeptanz der eingesetzten politischen Instrumente sind die Hauptthemen, die die Kommission als problematisch ansieht.

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Auf der Meso-Ebene der Beziehungen von und zwischen Organisationen sind die Hauptthemen: die Notwendigkeit, die Zersplitterung der Abteilungen zu bekämpfen, und die Koordination sowie die Integration zu verbessern. Auf der Mikro-Ebene der einzelnen Amtspersonen basieren die Erwartungen der Kommission auf einer höheren Mobilität der Verwalter und auf deren Bereitschaft, Veränderungen zu veranlassen und zu akzeptieren (von der Kommission als deren „Fähigkeit zur Reorganisation“ bezeichnet).

Das Paradigma „Politik-Produktionssystem“ auf der Ebene einer Grundannahme Die im vorigen Abschnitt beschriebene Fallstudie illustriert auf hervorragende Weise, wie die Grundannahmen eines Paradigmas bestimmen, welche Phänomene problematisiert werden und in welcher Richtung die Lösungen zu suchen sind. Wenn man die Metapher eines Politik-Produktionssystems dazu benutzt, die öffentliche Verwaltung zu charakterisieren, wird man auftretende Probleme den Input-, Throughput- und Outputfunktionen des Verwaltungssystems zuschreiben. Die Grenzen zwischen System und Umfeld können falsch gezogen sein. Die Schwellen auf der Input- oder Outputseite des Verwaltungssystems können zu hoch oder zu niedrig sein. Der Umsetzungsfunktion des Systems kann die „erforderliche Vielfalt“ fehlen80. Zwischen unterschiedlichen Teilen des Systems können unterschiedliche Diskrepanzen existieren, die den reibungslosen Fluß von Kommunikation und Produkten durch das ganze System hindurch behindern. Die Lösungen für diese Probleme der öffentlichen Verwaltung werden ebenfalls in der Terminologie des Systems formuliert. Während das „Gehorsamunterwürfiges Instrument“-Paradigma nach Lösungen suchen wird, die den Gehorsam81 vergrößern, lenkt das „System“-Paradigma die Aufmerksamkeit auf systembezogene Merkmale der öffentlichen Verwaltung und deren Verbesserung. Ein weiteres Beispiel für das Verfahren nach dem „PolitikProduktionssystem“-Paradigma in der öffentlichen Verwaltung wird von Louis Gawthrop in seinem Buch „Public Sector Management, Systems and Ethics“ aufgeführt.82 Während sich die niederländische Kommission für die Reform der öffentlichen Verwaltung hauptsächlich auf die Systemaspekte des zentralen Regierungsapparates als Ganzes konzentrierte, befaßt sich Gawthrops Studie mit 80

W.R. Ashby, Principles of the self-organizing system, 1962. Wie zum Beispiel mehr Hierarchie, mehr Bestrafungen und intensivere Kontrolle. 82 Louis Gawthrop, Public sector management, systems and ethics, 1984. 81

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der Organisationsstruktur von einzelnen Verwaltungsbereichen innerhalb der Regierungsstruktur der Vereinigten Staaten. Obwohl Gawthrop von philosophischen und ethischen Prämissen ausgeht, sind seine Vorschläge hinsichtlich der Organisation genauso praxisbezogen wie die der niederländischen Kommission.

„Public sector management, systems and ethics“ Unter diesem Titel arbeitete Louis C. Gawthrop die philosophischen und ethischen Dimensionen des „Politik-Produktionssystem“-Paradigmas für die öffentliche Verwaltung aus. Sein Ausgangspunkt war die „General Systems Theory (GST)“ (Allgemeine Systemtheorie). Die Grundkonzepte von GST sind: Holismus, Teleologie, Hierarchie und Zeitgebundenheit. In seiner nachdenklich stimmenden Studie wendet Gawthrop die GST auf die tatsächliche Situation der öffentlichen Verwaltung in den Vereinigten Staaten an. Er argumentiert, daß „die theoretische Zersplitterung in einzelne Einheiten, die unsere Herangehensweise an die Verwaltung des öffentlichen Sektors in der Vergangenheit charakterisiert hat, hoffnungslos überholt ist“.83 Gawthrop plädiert deshalb für die Entwicklung eines Verwaltungsmanagements im Kontext eines „System“-Rahmens. Die Grundkonzepte von GST sind seiner Meinung nach am besten geeignet, die Bauelemente für die innovative Gestaltung der öffentlichen Verwaltungssysteme zu stellen. Die Identität einzelner Systeme oder Organisationen wird von Korrelaten der obengenannten Grundkonzepte von GST bestimmt. Die Korrelate von Holismus, Teleologie, Hierarchie und Zeitgebundenheit sind: ein Sinn für Konsequenz, ein Sinn für Zweck, ein Sinn für Ordnung und ein Sinn für Geschichte. Die Identitäten von Systemen oder Organisationen, die er „Netzwerke“ nennt, können unterschieden werden auf der Basis der Positionen, die sie in Bezug auf diese vier Konzepte einnehmen. Gawthrop nennt die Extreme: Netzwerk X und Netzwerk Y. Die Wertmatrizes, die zu den Idealtypen von Netzwerk X und Netzwerk Y gehören, werden folgendermaßen dargestellt:

83

Louis Gawthrop, 1984, S. 5.

64

Abbildung 3.4:

Wertprämissen in Organisationsnetzwerken

Netzwerk X (rückwärtsgewandt, konsolidierend, wachstumsbezogen ateleologisch atomistisch räumlich vertikal

Wertkomponenten

Netzwerk Y (antizipierende, innovative Systeme)

Zweck Konsequenz Geschichte Ordnung

teleologisch holistisch zeitgebunden horizontal

Die spezifischen Wertbestandteile, die die Identität einer Organisation bestimmen, erklären ihre Reaktionen auf Veränderungen in ihrem Umfeld. Netzwerk X-Entwürfe, in denen die Wertprämissen, wie in Abb. 3.4 angegeben, realisiert wurden, sind die traditionellen Weberschen Hierarchien, die quer zur Zeitachse organisiert sind. Informationen über Veränderungen im Umfeld und Hinweise auf künftige Entwicklungen werden durch die vertikalen Schichten der Weberschen Bürokratie gefiltert. Netzwerk Y-Entwürfe andererseits sind Hierarchien, die entlang der Zeitachse organisiert sind. Vorbereitungen für Anpassungen an Veränderungen im Umfeld sowie die Vorwegnahme künftiger Entwicklungen werden auf derselben Grundebene der Organisation erarbeitet, auf der auch die operationalen Aktivitäten ausgeführt werden. In Netzwerk X ist der Chief Executive Officer (CEO) (Hauptgeschäftsführer) an der Spitze der Organisationspyramide angesiedelt, während sein Platz in einem Netzwerk Y-Entwurf in der Mitte der hierarchischen Schichten zu finden ist. Siehe Abb. 3.5.

65

Abbildung 3.5:

Vergleich zwischen dem Netzwerk X- und Netzwerk YMuster (Gawthrop)

Hauptgeschäftsführer Programmplaner

Veränderung/ grenzumfassende Vertreter

relevantes externes Umfeld Netzwerk X

Vergangenheit

Gegenwart Netzwerk Y

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Zukunft

Ein weiterer wichtiger Unterschied zwischen den Entwürfen bezieht sich auf die Position und Aufgabe des CEO. In Netzwerk Y haben die Verbindungen des CEO zu den Programmplanern (Programmplanung ist der in höchsten Maße politische und prestigeträchtigste Teil seiner Funktion) keine so große Priorität wie in Netzwerk X. Die Verbindungen des CEO mit Routinetätigkeiten sind in Netzwerk Y genauso stark wie die mit prestigeträchtigeren Aufgaben und viel stärker als in Netzwerk X. „Jede öffentliche Politik ist keine Politik, solange sie nicht implementiert wird.“ Für den CEO in Netzwerk Y werden Durchführung und Evaluation fortwährende Hauptaufgaben bleiben. In einer Netzwerk Y-Organisation ist der CEO deshalb mitten in der Organisation positioniert, mit direkten Verbindungen zu routinemäßigen Tätigkeiten, zur Abwicklung von Spezialfällen und zu zukunftsorientierten Entwicklungstätigkeiten. In der Weberschen Netzwerk X-Organisation werden die routinemäßigen Tätigkeiten von der Organisation erledigt, Spezialfälle werden auf der mittleren Organisationsebene abgewickelt, und die zukunftsorientierte Planung findet an der Spitze statt. Folglich gibt es viele (zu viele) Kommunikationsfilter für Normal- und Spezialfälle in Richtung Spitze. Dies könnte der Grund sein, weshalb das wachstumsorientierte Denken die dominierende Form der politischen Gestaltung in traditionellen Weberschen Hierarchien ist. Gawthrop betont weiterhin, daß der Netzwerk Y-Ansatz „mit seiner zukunftsorientierten, antizipierenden und zweckgebundenen Schubkraft von rationalen, umfassenden systemanalytischen Techniken“ denjenigen, die in dieser organisatorischen Umgebung arbeiten, die Voraussetzungen verschafft für die Entwicklung von „kreativer Ethik“ - eine kritisch-bewußte, ausgereifte Systemethik. Bemerkenswert ist, daß durch die Spaltung von Politik und Ausführung die Entwicklungen in den meisten westlichen Ländern gerade in die entgegengesetzte Richtung verlaufen!

Zusammenfassung Das Paradigma „Politik-Produktionssystem“ der öffentlichen Verwaltung ist typisch für die 60er Jahre, als die Menschen an die „Machbarkeit“ der Gesellschaft glaubten. Das Systemverfahren bot analytische Werkzeuge, die es ermöglichten, mehr Interdependenzen zu sehen als zuvor. Angewandt auf das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung hatte das Systemverfahren Schwierigkeiten zwischen den beiden zu differenzieren. Als ein „System“-Paradigma, in dem Systeme gleichzeitig Subsysteme und übergeordnete Systeme sind, wird eine Aspekt-Systemfunktion, wie die (politische) Funktion der Wertzuteilung für eine Gesellschaft oder eine Gemeinschaft, über das Ganze und die Teile zerstreut.

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Die holistische Sichtweise des „Politik-Produktionssystem“-Paradigmas führt zu einer Perspektive auf die öffentliche Verwaltung als eine Einheit. Dies wird von der niederländischen Kommission für die Umorganisation der zentralen Regierungsverwaltung („De Rijksdienst“) klar veranschaulicht. Gawthrops philosophischer und ethischer „System“-Approach macht jedoch klar, daß die Anwendung der „General Systems Theory“ zu Vorschlägen für die Verbesserung einzelner Verwaltungsinstitutionen führen kann. Die Grundannahmen des Paradigmas „Politik-Produktionssystem“ führen natürlicherweise zu dem Effekt, daß Lösungen für schlechtes Funktionieren öffentlicher Verwaltungen in den systemgebundenen Aspekten dieser Verwaltungen gesucht werden (z.B. Input/Throughput/Output; Offenheit/Verschlossenheit).

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Kapitel 4 „Angebot und Nachfrage“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung

Wir haben gesehen, daß die in den vorangegangenen Kapiteln vorgestellten Paradigmen von einer axiomatischen Betrachtung der Dominanz der Politik bezüglich der öffentlichen Verwaltung ausgingen. In dem „Gehorsamunterwürfiges Instrument“-Paradigma ist diese Dominanz abgesichert durch die Art, in der die öffentliche Verwaltung strukturiert ist und unter strenger Kontrolle gehalten wird. Dies ist besonders deutlich in der Weberschen Version dieses Paradigmas. Die Konstruktionsprinzipien dieser Version auf Makro-, Meso- und Mikro-Ebene sind im wesentlichen ausgerichtet auf den Gehorsam öffentlicher Verwaltungen gegenüber den politischen Machthabern. Die wissenschaftliche Managementbewegung des frühen 20. Jahrhunderts verstärkte die Kontrollaspekte dieses Paradigmas. Im „Politik-Produktionssystem“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung ist die dominante Position der Politik durch die Plazierung der öffentlichen Verwaltung als ein Subsystem des politischen Systems in dessen Relation zu seinem sozialen Umfeld sichergestellt. In diesem Paradigma werden die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung „naturgetreu“ aus dem Blickpunkt des politischen Systems als Ganzes wahrgenommen. Sowohl im analytischen Sinne von Eastons Ansatz als auch im normativen Sinne bei einem Ansatz wie dem von Gawthrop wird eine generelle Harmonie zwischen den Zielsetzungen des politischen Systems und des Subsystems der öffentlichen Verwaltung angenommen. Das „Angebot und Nachfrage“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung, das wir in diesem Kapitel besprechen werden, unterscheidet sich von den anderen Paradigmen, die wir in den vorangegangenen Kapiteln behandelt haben, in zweierlei Hinsicht: Erstens geht es nicht von einer der Politik untergeordneten Rolle der öffentlichen Verwaltung aus. Im Gegenteil, es betrachtet beide als gleichberechtigte Parteien auf einem „Markt“, auf dem jede von ihnen auftritt mit ihren eigenen spezifischen Bedürfnissen und ihrer eigenen spezifischen Bereitschaft „zu zahlen“ oder als Austausch dazu Angebote zu machen. Dieses Paradigma rückt also die grundsätzliche Gleichheit beider Partner - Politik und Bürokratie (oder öffentliche Verwaltung) - in den Vordergrund.

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Zweitens betrachten die Paradigmen der vorherigen Kapitel die öffentliche Verwaltung und die Politik als miteinander verbundene Aggregate, die auf ihren Aggregationsebenen als Einheiten agieren. Weder im „Gehorsam-unterwürfiges Instrument“-Paradigma, noch im „Politik-Produktionssystem“-Paradigma werden politische Akteure oder solche auf der Seite der öffentlichen Verwaltung einzeln herausgestellt. Die individuelle (oder Mikro-)Ebene der Analyse ist in diesen Paradigmen nicht mehr als ein Anhang. Das „Angebot und Nachfrage“Paradigma fängt, im Gegensatz dazu, mit der Position des einzelnen Politikers und der des einzelnen (höheren) Amtsinhabers an. Die konsequenteste Anwendung dieses Paradigmas wird in der „public choice theory“ (rationale Wahltheorie) verwirklicht. Sie wurde deshalb ausgewählt, um das „Angebot und Nachfrage“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung zu illustrieren84. Obwohl es verschiedene Auffassungen dieser Theorie gibt, wird in diesem Kapitel Niskanens Ausarbeitung als Beispiel benutzt, die einen hochaxiomatischen Exponenten dieser Theorie darstellt.

Rational choicetheorie: optimistische und pessimistische Szenarien Die rationale Wahltheorie kann als die Anwendung des Marktmodells der klassischen Wirtschaftslehre auf politische und bürokratische Phänomene charakterisiert werden. Das Verhältnis zwischen Politik (Politikern) und Bürokratie (Bürokraten) wird als eines zwischen Geschäftspartnern auf einem Markt konzeptualisiert. Das Marktmodell der klassischen Ökonomie gründet seine Erklärungen über das Verhalten auf der Nachfrage- und Angebotsseite des Marktes auf die Grundthese, daß beide Seiten versuchen, ihren eigenen Nutzen zu maximieren; das heißt, beide Parteien lassen sich - während sie in irgendeinen Austausch auf einem Markt verwickelt sind - von Überlegungen ich-bezogener Rationalität leiten. Wenn wir dieses ökonomische Grundmodell auf das Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung anwenden - welches wir den ich-bezogenen Annahmen gemäß als ein Verhältnis zwischen einzelnen Politikern und einzelnen öffentlichen Amtsinhabern betrachten müssen - müssen wir eine zuverlässige Vorstellung finden von der Eigennutzfunktion der einzelnen Positionen von

84 Gow und Dufour charakterisieren den Aufstieg des "Angebot und Nachfrage"-Paradigmas ("New Public Management") zu Recht als "die Invasion von Wirtschaftswissenschaftlern in den Bereich der öffentlichen Verwaltung und des öffentlichen Managements. Rational Choice, Agency Theory und Transaction Cost Economics haben die Verwaltungswissenschaft ebenso beeinflußt wie sie das New Public Management beeinflußt haben." IRAS,66, Nr. 4, Dez. 2000, S. 573-597.

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Politikern und Bürokraten. Es stellt sich die Frage, welche Eigennutzfunktion jede Partei zu maximieren versucht, wenn sie dem anderen gegenübersteht. Die Antwort der rationalen Wahltheorie auf diese Frage ist, daß Politiker ihre Wahlergebnisse und die Zahl der Stimmen, die sie erhalten, zu maximieren versuchen, während höhere Verwaltungsbeamte versuchen, den Umfang und die relative Bedeutung des bürokratischen Apparats, dem sie vorstehen, zu maximieren. Die Wahlergebnisse85 sind abhängig von dem Tauschgeschäft, das die Bürger eingehen zwischen ihrer positiven Bewertung der Politik, welche ein Politiker unterstützt, und ihrem negativen Urteil über die Steuern, die diese Politik für sie mit sich bringt. Das Tauschgeschäft, das Politiker verabreden, wenn sie mit Bitten des Verwaltungsbeamten konfrontiert werden, ist das Spiegelbild des Tauschgeschäfts der Bürger. Eine günstig beurteilte Politik bedeutet (im allgemeinen) mehr Stimmen für den Politiker, während Steuererhöhungen weniger Stimmen am Wahltag bedeuten. Eine gesteigerte Politik beinhaltet höhere Steuern. Die Vorteile einer Politik einerseits und Steuerlasten andererseits sind aber ungleichmäßig verteilt; das Tauschgeschäft wird also für die jeweiligen Politiker, politischen Parteien oder gesetzgebenden Körperschaften unterschiedlich sein. Der/Die Politiker(in), der/die seinen/ihren Eigennutz maximiert, wird darauf abzielen, den Nettoeffekt von positiven Reaktionen auf die Politik und von negativen Reaktionen auf Steuererhöhungen zu maximieren: Er/Sie versucht sein/ihr persönliches „politisches Optimum“ zu finden. Auf der Basis der axiomatischen Positionen, eingenommen von den Wählern, Politikern und Bürokraten, um ihre jeweiligen Eigennutzfunktionen zu maximieren, gibt die rationale Wahltheorie Anlaß zu einem entweder optimistischen oder pessimistischen Szenario. Nach dem optimistischen Szenario agieren Politiker als Vermittler zwischen Bürokraten und Bürgern in einer solchen Art und Weise, daß das demokratische Potential im Verhältnis zwischen der Politik und der öffentlichen Verwaltung optimal verwirklicht wird. Dies wird in Abbildung 4.1 gezeigt.

85

d.h. die Zahl der Stimmen, die ein Politiker bekommen wird.

71

Abbildung 4.1:

Politiker als Vermittler auf dem politischen Markt

St

Bürger

ik lit Po t el) e itt dg M Bu elle i nz na (fi

im m en P St o l eu itik er n

Politiker

Bürokraten

Diese Figur veranschaulicht, wie in dem Denkmodell Politiker mit Bürgern über deren Stimmen im Tausch gegen Kombinationen von Politik und Steuern verhandeln. Als souveräne Geschäftspartner in ihrem Austausch mit Politikern bestimmen die Bürger die wünschenswerte oder annehmbare Kombination von Politik und Steuern. Auf diese Weise maximieren sie ihre Eigennutzfunktionen. Politiker, die per definitionem ihre Eigennutzfunktion durch eine Maximierung ihrer Wahlergebnisse erhöhen, sind gezwungen, auf diese Beschränkungen und Wünsche der Bürger einzugehen. In ihrem Austausch mit der öffentlichen Verwaltung werden Politiker versuchen, die gewünschte Mischung aus Politik und Steuern zu erreichen. Die höheren Beamten innerhalb der öffentlichen Verwaltung, die ihrerseits ebenfalls ihre Eigennutzfunktion anstreben, werden die politischen Strategien in dem Maße maximieren, wie Politiker bereit sind zu zahlen, in Anbetracht der Politik und Steuern, welche die Bürger verlangt haben. In diesem optimistischen Szenario sind die Bürger souverän und erhalten die Politik (sowohl im Umfang wie auch inhaltlich), die sie gefordert haben. Ein solch optimistisches Szenario, in dem die Bürger optimal vom „Angebot und Nachfrage“-Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung profitieren, gründet sich auf folgende Annahmen. Die Beziehung zwischen Angebot und Nachfrage von Politik einerseits und Steuern andererseits ist für alle beteiligten Parteien transparent. Die Politiker gehen uneingeschränkt auf die Bürger ein. Die Politiker dominieren die Angebots- und Nachfragebeziehungen zur öffentlichen Verwaltung. Im Kontrast zu diesem optimistischen Szenario existiert auch ein pessimistisches. Offen gesagt gab es für dieses pessimistische Szenario in den letzten

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zwei Jahrzehnten die weitaus meisten Anhänger. Seine Schlußfolgerungen bildeten das Rückgrat der Politik der Regierungen Reagan und Thatcher in Bezug auf öffentliche Ausgaben und den Umfang öffentlicher Verwaltungen. Die Argumente, die das pessimistische Szenario unterstützen, sind: daß Angebots- und Nachfragebeziehungen auf dem politisch-bürokratischen Markt überhaupt nicht transparent sind; daß es Bürgern, die von einer Politik profitieren, öfters gelingt, andere für die von ihnen vorgezogene Politik bezahlen zu lassen; daß sich die Politiker zwischen den Wahlen nicht um den Effekt ihrer Politik auf ihre Wahlergebnisse zu kümmern brauchen; und daß Bürokraten es fertig bringen, eine gewisse Politik über das politische Optimum hinaus auszuweiten. Nach diesem Szenario muß besonders der Einfluß des höheren Beamten berücksichtigt werden. Der höhere Beamte86 hat eine Eigennutzfunktion bestehend aus: Gehalt, Vergünstigungen, öffentliches Ansehen, Macht, Patronage, die Chance, Veränderungen ungehindert durchzuführen und die Fähigkeit, das Amt erfolgreich auszuführen und den Output des Amtes zu steigern. Dies wird sein „bürokratisches Optimum“ genannt. Um diese hochgeschätzten Bestandteile der Eigennutzfunktion zu erreichen, nimmt der Bürokrat bei der Ausübung seines Amtes nicht direkt Bezug auf irgendeine Wählerschaft, sondern beschränkt sich darauf, ein Verhältnis aufzubauen zu einem Politiker als „Sponsor“, der die Macht hat, über das verfügbare Budget zu entscheiden. Der Bürokrat wird sich darum bemühen, daß er vom Politiker für das Erreichen seines bürokratischen Optimums gesponsert wird. Politiker sind für die Entwicklung und Durchführung ihrer Politik von Bürokraten abhängig. Bürokraten wiederum sind von den Politikern abhängig, wenn es darum geht, ihre Tätigkeiten zu finanzieren. Auf diese Weise werden gegenseitige Monopolisten miteinander konfrontiert: Politiker, die das Geldmonopol besitzen, und Bürokraten, die das Monopol auf die zu entwickelnde und auszuführende Politik besitzen. Laut Niskanen sind die Bürokraten in dieser Konfrontation zweier monopolistischer Parteien auf dem Politikmarkt die stärkeren. Sie sind den Politikern gegenüber im Vorteil, wenn es um Informationen, Fachwissen und Anreize geht. Niskanen nennt hierfür drei Gründe: „Die Anreize der Politiker (Wiederwahl) stehen in einem nur schwachen Verhältnis zu den gesamten Nettovorteilen, die von den Ämtern erzeugt werden, die wiederum von der Organisation finanziert werden; es besteht normalerweise eine große Disparität im Verhältnis zwischen den dem Sponsor verfügbaren Informationen und denen, über die das Amt verfügt; für einen Bürokraten besteht ein stärkerer Anreiz, und er kann sich den ganzen Tag damit beschäftigen, sich die für seine 86

"der ranghöchste Beamte irgendeines Amtes mit einem separat zu ermittelnden Budget", siehe Niskanen, Bureaucracy: Servant or Master?, 1973, S. 11.

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Position relevanten Informationen zu besorgen (und die für den Sponsor relevanten Informationen zu verdunkeln).“87 Deshalb sind Bürokraten in der Lage, die erforderlichen Budgets88 aufzustocken, bis deren Höhe weit über der Ebene des politischen Optimums liegt. Der Argumentation in Fig. 4.2 zufolge weist Niskanen nach, daß die von Bürokraten befürworteten Strategien dazu neigen, nahezu doppelt so groß zu sein, wie sie es gewesen wären, wenn man auf den maximalen Nutzeffekt abgezielt hätte. Abbildung 4.2:

Überversorgung von Politik und Finanzleistungen durch Ämter (Niskanen)

Ertrag Gk

Gk = Grenzkosten Gz = Grenzwert

Gz

optimaler Umfang

2x optimaler Umfang

Das Modell basiert auf zwei vernünftigen Annahmen: Die Grenzkosten der Versorgung mit politischen Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen werden bei zunehmender Gesamtversorgung mit Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen zunehmen, und gleichzeitig wird der Grenznutzen (nach dem Gesetz des marginalen Nutzens) dieser Versorgungszunahmen sinken. Außerdem geht das Modell 87

Niskanen, 1973. Niskanen gibt ein Beispiel von den Strategien, die von Bürokraten entwickelt wurden, um ihr Budget zu erhöhen, auf S. 52 (Bureaucracy: Servant or Master?, 1973): "(...) Daß manche Ämter konstant große Summen für schlechte Studien ausgeben, deutet nur an, daß sie schlechte Studien anderen möglichen Wegen, das bewilligte Budget auszugeben, vorziehen. Der Grenzwert von Studien für diese Ämter ist gleich Null, aber es ist nur ein schwacher Trost für einen Analytiker festzustellen, daß die Grenzkosten der Studien ebenfalls gleich Null sind, weil das Amt andere Wege finden würde, das gleiche Budget auszugeben."

88

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davon aus, daß die ersten Zuwächse in der Versorgung mit Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen einen Überhang des Grenznutzens gegenüber den Grenzkosten zeigen werden, aber daß an einem bestimmten Punkt die Linie der Grenzwerte die der Grenzkosten kreuzen wird. An dieser Schnittstelle wird der Überhang des Grenzwertes über die Grenzkosten ein Maximum erreicht haben. Ein Privatunternehmen würde seine Produktion an diesem Punkt des marginalen „Konsumentenüberschusses“ („consumer surplus”) drosseln. Öffentliche Verwaltungen streben an diesem Punkt vorbei aufgrund der Motive ihrer oben erwähnten Amtsleiter. Jenseits dieses Punktes fangen die Grenzkosten jedoch an, gegenüber den marginalen Vorteilen zu überwiegen. Nichtsdestotrotz werden öffentliche Verwaltungen idealerweise - von deren Blickpunkt aus - ihre Bereitstellung von politischen Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen erhöhen, bis eine Ebene erreicht wird, auf der der Mehrwert komplett von den Wertdefiziten aufgezehrt wird, die jenseits des Schnittpunktes erzielt wurden. Dies wird der Fall sein - wie aus Fig. 4.2 hervorgeht -, wenn die politischen Maßnahmen ungefähr die doppelte Größe einer optimalen Politik erreicht haben. Niskanens Schlußfolgerungen sind klar: „Die allerwichtigste allgemeine Schlußfolgerung aus meinem Modell von Ämtern (...) ist, daß sie zu groß sind. Für eine gegebene Nachfrage und gegebene Kostenbedingungen stellen sie eine Menge an Dienstleistungen bereit, die größer als erforderlich ist, um die Nettovorteile des Amtes zu maximieren.“89 Niskanen fährt fort: „Die bürokratische Bereitstellung von Dienstleistungen erzeugt unverhältnismäßig große Nutzeffekte für Menschen mit den höchsten Anforderungen und für die, die die Faktoren besitzen, die von der Verwaltung benutzt werden. In dem uneingeschränkten bürokratischen Gleichgewicht fallen sämtliche Nettovorteile den Menschen zu, die im Verhältnis zu ihrem Anteil am Steueraufkommen hohe Anforderungen stellen, sowie den Eigentümern der Faktoren; die bürokratische Bereitstellung von Dienstleistungen erzeugt negative Nettovorteile für Menschen mit niedrigen Anforderungen im Verhältnis zu ihrem Anteil am Steueraufkommen.“90 Die demokratische Souveränität des Bürgers wird in diesem pessimistischen Szenario nicht verwirklicht. Das Verhalten der höheren Verwaltungsbeamten innerhalb der öffentlichen Verwaltung ist in erster Linie für dieses Ergebnis verantwortlich. Im folgenden Abschnitt werden Empfehlungen diskutiert werden, die aus dem „Angebot und Nachfrage“-Paradigma hervorgehen, sowie die Reaktion auf

89 90

Niskanen, 1973, S. 31. Niskanen, 1973, S. 35.

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seine Problematisierung des Verhältnisses zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung.

Problemlösungen betrachtet durch die paradigmatische Linse Das Grundaxiom des „Angebot und Nachfrage“-Paradigmas besteht in einer Betrachtung der politischen und in der öffentlichen Verwaltung tätigen Akteure als Subjekte, die auf die Maximierung ihres eigenen Nutzens fixiert sind. Dies bedeutet, daß jede Lösung, die formuliert wird, um die Funktionsfehler im Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung zu beheben, dieses Axiom der Eigennutzmaximierung als Ausgangspunkt nehmen muß. Dieses grundlegende Charakteristikum der Nutzenmaximierung bei den betroffenen Akteuren muß mobilisiert werden, um akzeptablere Ergebnisse zu erreichen. Dies ist die einzige Möglichkeit, überhaupt eine Verbesserung zu erzielen; das heißt: Es kann keine Verbesserung erreicht werden, ohne die Nutzenfunktionen und die Strukturen der Anreize der Akteure zu berücksichtigen. Dies ist ein weiteres Beispiel, das zeigt, daß die in diesem Buch zur Debatte stehenden Paradigmen die Grenzen und Perspektiven darstellen, innerhalb welcher die Probleme und Lösungen erkannt werden. Das Paradigma der rationalen Wahltheorie ist aufgrund seines strengen deduktiven Charakters hierfür ein gutes Beispiel. Die Lösung von Problemen im Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung kann an die Struktur der Anreize der Beamten, Politiker oder Wähler anknüpfen. Da die Verwaltung der Hauptübeltäter im „Angebot und Nachfrage“Paradigma ist, konzentrieren sich die meisten Lösungsvorschläge auf die Verwaltung. 1. Lösungen, die auf die Verwaltung abzielen. Innerhalb der Verwaltungen wird eine Gegenkraft errichtet, die den Versuchen der höheren Beamten, den Umfang der Organisationen öffentlicher Verwaltungen zu vergrößern, entgegenwirken soll. Während höhere Verwaltungsbeamte vom größeren Organisationsumfang profitieren (höheres Gehalt, mehr Prestige usw.), sind die nachgeordneten Beamten hauptsächlich den negativen Effekten ausgesetzt (weniger Prestige und Karriereperspektiven, höhere Arbeitsbelastung, mehr Koordination usw.). Die Eigennutzmaximierung der nachgeordneten Beamten kann gegen das Streben der höheren Beamten für die Ausdehnung mobilisiert werden, und zwar durch die Erweiterung von Partizipationsrechten der ersteren. Ihre persönliche Nutzenfunktion wird dann eine wirkungsvolle Schran-

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ke gegen die der höheren Beamten bilden. Es ist klar, daß diese Lösung das heilige Prinzip des Gehorsams der öffentlichen Verwaltung den politischen Machthabern gegenüber berühren würde. Eine zweite Lösung könnte die Schaffung und Anregung wettbewerblicher Beziehungen zwischen Teilen der öffentlichen Verwaltung sein. Vom Wettbewerb erwartet man einen heilsamen Effekt auf die Effizienz der Ämter, und durch diesen auf deren Umfang. Eine solche Frontalattacke auf die Monopolposition der Ämter läuft jedoch einem der wesentlichen Konstruktionsprinzipien der Weberschen Bürokratie zuwider: eine deutliche und gesetzlich abgesicherte Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Teilen der öffentlichen Verwaltung. Eine dritte Lösung besteht in einer direkten Einflußnahme der Politiker auf das Ausmaß der von den Ämtern vorgeschlagenen politischen Maßnahmen. Ein solcher direkter Eingriff wäre möglich, wenn Politiker und Beamte ein Abkommen eingingen, in dem die von Politikern bereitgestellten budgetären Auslagen an explizit festgelegte Outputleistungen gekoppelt sind. In Anbetracht der Monopolposition der Beamten bezüglich der Informationen, wie oben angedeutet, wird diese Lösung wahrscheinlich nicht besonders effektiv sein. Eine vierte Lösung, die sich auf der Basis der Grundaxiome des „Angebot und Nachfrage“-Paradigmas anbietet, ist die Privatisierung von Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung. Oben haben wir gesehen, daß die Produktion von politischen Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen auf privater Basis dazu neigt, deren Umfang auf den Punkt zu begrenzen, an dem die marginalen Vorteile die Grenzkosten maximal übertreffen. Sowohl dies als auch der effizienzsteigernde Effekt des Wettbewerbs machen die Privatisierung zu einem favorisierten Lösungskandidaten innerhalb des Paradigmas. Eine fünfte Lösung bezieht sich auf den Grundsatz der rational choicetheorie, daß Beamte die Politiker, die deren Ämter sponsern, und nicht die Bürger, auf die ihre politischen Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen gerichtet werden müssen, als ihr Pendant betrachten. Die Positionen der Bürger als Nutznießer von politischen Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen könnten verstärkt werden, indem man ihnen Gutscheine für Dienstleistungen und Finanzleistungen gibt. Die Beamten würden versuchen eine größtmögliche Anzahl Scheine einzusammeln, da deren Zahl bestimmen würde, wieviel Ausgleich ihre Ämter von den Politikern erhalten würden. Diese Lösung würde Bürokraten dazu zwingen, die Wünsche und Präferenzen der Bürger zu berücksichtigen.

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2. Lösungen, die auf die Wähler abzielen. Wähler maximieren ihre Eigennutzfunktion, indem sie Politiker unterstützen, denen es gelingt, solche politischen Maßnahmen möglichst breit durchzusetzen, von denen sie profitieren und für die andere zu bezahlen haben. Infolgedessen würden politische Maßnahmen über den erwarteten Rahmen hinaus expandieren, wenn die Bürger jeweils eine persönliche Kosten-Nutzen-Bilanz aufstellen und ihre wirklichen Präferenzen aufdecken würden. Die Kopplung zwischen politischen Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen einerseits und den wirklichen Präferenzen andererseits könnte wiederhergestellt werden, indem man die Bürger verpflichtet, für die Dienstleistungen, die sie von den Ämtern erhalten, zu bezahlen oder sich an deren Kosten zu beteiligen. Eine zweite Lösung, die mehr oder weniger mit der ersten verbunden ist, besteht darin, Steuern zweckgebunden an bestimmte öffentliche Aufgaben zu koppeln, damit das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen der Maßnahmen und (Finanz-)Leistungen, die von öffentlichen Verwaltungen geschaffen wurden, dem Bürger, der seine Stimme abgibt, offengelegt wird. Die momentane Mittelbeschaffung auf der Basis eines allgemeinen Steueraufkommens verdunkelt dieses Verhältnis.

3. Lösungen, die auf die Politiker abzielen. Politiker agieren als Sponsoren für einzelne Ämter innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Die sponsernden Politiker haben normalerweise „einen persönlichen Anteil“ an den Ämtern, die sie sponsern. Ihr sektorgebundener Hintergrund läßt sie die Ausdehnung der öffentlichen Aufgaben bevorzugen. Ihr persönliches Prestige ist zu einem großen Teil fest verbunden mit dem der öffentlichen Aktivitäten, die von den Beamten wahrgenommen werden. Zusammen mit Interessenvertretern von Organisationen sowie von Beratungskommissionen in diesem Sektor einerseits und mit den Beamten andererseits bilden sie sogenannte „eiserne Dreiecke“ um die Ämter der öffentlichen Verwaltung herum. Diese eisernen Dreiecke monopolisieren die Gestaltung der Politik in dem betreffenden Sektor mittels eines Fachausschusses im Parlament. Dieser Dominanz einer sektorgebundenen Interessenvertretung könnte man durch eine veränderte Zusammensetzung der sponsernden Fachausschüsse im Parlament entgegenwirken. Niskanen schlägt vor, die verschiedenen Kontrollausschüsse nach dem Zufallsprinzip mit Gesetzgebern zu besetzen und sie von Zeit zu Zeit nach dem gleichen Zufallsprinzip neu zu besetzen. Die Ausschüsse würden auf diese Weise die im Parlament vertretenen vielfältigen Interessen in

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einer wirklichkeitsgetreuen Art widerspiegeln. Die regelmäßige Neubesetzung würde verhindern, daß sie nur einseitige Interessen vertreten. Schließlich könnte eine andere Lösung darin bestehen, die Position des Parlamentes durch die Schaffung von unabhängigen Forschungs- und Beratungsorganisationen zu stärken, die das Parlament überprüfen und bewerten.

„Die Wiederentdeckung des Regierens“ und andere praktische Vorschläge Die Praxis der öffentlichen Verwaltung der letzten zwei Jahrzehnte stellt uns viele Initiativen zur Verfügung, die durch Überlegungen inspiriert zu sein scheinen, die der rationalen Wahltheorie entnommen wurden. Dies ist ein interessantes Beispiel für das Zusammentreffen von paradigmatischen Entwicklungen in der Praxis der öffentlichen Verwaltung und solchen in der Verwaltungswissenschaft. Einen guten Überblick über solche Initiativen in der öffentlichen Verwaltung der USA kann man in Osbornes und Gaeblers Bestseller „Re-inventing Government“91 finden. In diesem Buch befürworten die Autoren die Transformation der öffentlichen Verwaltung durch das Einflößen eines „Unternehmergeistes“. Das Buch enthält viele Beispiele für erfolgreiche Anwendungen dieses Geistes in den USA. Das Einflößen dieses Geistes ist notwendig, da traditionelle Verwaltungen den Autoren zufolge bankrott sind. Sie sind zu groß, zu langsam, zu unflexibel, zu unsensibel und sie arbeiten zu viel nach Regeln und ohne Phantasie. Sie fassen die Lehren, die aus den besten Praxisbeispielen der öffentlichen Verwaltung Amerikas gezogen werden konnten, in den folgenden zehn Befunden zusammen: Die meisten mit Unternehmergeist arbeitenden Regierungen fördern den Wettbewerb zwischen Dienstleistern. Sie geben den Bürgern mehr Macht, indem sie die Kontrolle aus der Bürokratie heraus in die Gesellschaft verlagern. Sie messen die Leistung ihrer Behörden, indem sie sich nicht auf Inputs, sondern auf Ergebnisse (outputs) konzentrieren. Sie werden von ihren Zielen - ihren Missionen - vorangetrieben, nicht von ihren Regeln und Regulierungen. Sie definieren ihre Klienten zu Kunden um und bieten ihnen Optionen (Wahlmöglichkeiten) zwischen Schulen, zwischen Bildungsprogrammen, zwischen Alternativen auf dem Wohnungsmarkt. Sie verhindern Probleme, bevor diese auftauchen, statt nur nachträglich ihre Dienste anzubieten. Sie stecken ihre Energie in das Streben, Geld zu verdienen, statt es nur auszugeben. Sie dezentralisieren Autorität, führen ein Management mit Bürgerbeteiligung ein. Sie ziehen Marktmechanis91

Osborne und Gaebler, 1992.

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men bürokratischen Mechanismen vor. Und sie konzentrieren sich nicht einfach auf die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen, sondern auf die Katalysierung aller Sektoren - öffentlich, privat, ehrenamtlich - hin zu mehr Aktivität, um die Probleme ihrer Gemeinschaften zu lösen. Der Leser wird leicht die starken Parallelen erkennen zwischen den Heilmitteln, für welche die rationale Wahltheorie plädiert, und den Initiativen in modernen Industrieländern wie den USA, um die nationalen Bürokratien zu „bändigen“. Diese „Domestizierung“ beinhaltet ein Management mit Bürgerbeteiligung als Gegengewicht zum Streben des gehobenen Managements, ihre Organisation unverhältnismäßig zu vergrößern; die Einführung eines Wettbewerbsprinzips, um die Effizienz zu fördern; das Festhalten an Aussagen über die „Mission“ der Ämter und die Vereinbarungen mit Politikern über Ergebnisse; Vorliebe für Marktmechanismen und Privatisierung; Machtübertragung auf Bürger durch die Verstärkung ihrer Position als Kunden; und permanentes Messen der Leistung der Bürokratie durch unabhängige Kontrollinstanzen. Die neue Rolle der Regierung muß die eines Maklers zwischen unterschiedlichen Parteien in der Gesellschaft sein, mehr ein Schiedsrichter als ein Spieler. Christopher Hood hat einen ähnlich informativen Überblick über die Trends in der öffentlichen Verwaltung Großbritanniens während der letzten drei Jahrzehnte gegeben92. Diese Trends sind bekannt geworden als das bereits genannte „New Public Management“, NPM, und haben eine ganze Flut von Publikationen ausgelöst. Internationale Organisationen wie die Weltbank und die OECD fördern die Entwicklung hin zu „New Public Management“, wie in einer knappen Zusammenfassung von Osborne und Gaebler dargestellt. Die Stärke des New Public Management liegt in Empfehlungen und Vorschriften, wie die öffentliche Verwaltung effizient einzurichten und funktionieren zu lassen ist. Die Schwäche der NPMBewegung liegt jedoch in der theoretischen Begründung ihrer Empfehlungen und in der kritischen Überprüfung ihrer eigenen Erträge mit Hilfe von ihr selbst entwickelten Effizienz-Maßstäben. Obwohl es nicht möglich ist, genau anzudeuten, wie sehr diese Trends von „rationalen Wahltheorie“-Überlegungen inspiriert wurden, passen sie verblüffend gut zu den Grundsätzen dieses oben diskutierten Paradigmas. Gleiches gilt für Entwicklungen in der öffentlichen Verwaltung in modernen Ländern wie den skandinavischen Staaten und den Niederlanden.

92

C.C. Hood, (1991)Public Management; C.C. Hood (1995) "Contemporary Public Management: A New Global Paradigm?", Public Policy and Administration, 10(2): 104-117; C.C. Hood (1996) "Beyond "Progressivism": A New Global Paradigm in Public Management", International Journal of Public Management, 19(2): 151-177.

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Exogene und endogene Kritik am „Angebot und Nachfrage“-Paradigma Auch bei diesem Paradigma ist es offensichtlich, daß die Grundsätze und die axiomatischen Ausgangspunkte des Paradigmas bestimmen, in welcher Art die Probleme im Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung formuliert werden und aus welcher Richtung Lösungen herbeigeführt werden. Diese Grundsätze und Axiome können von unterschiedlichen Standpunkten aus kritisiert werden, und diese Kritik kann sowohl auf empirischen als auch auf normativen Gründen basieren. Sogar wenn es wahr wäre, daß die Akteure auf der politischbürokratischen Bühne ihre ganze Motivation von ihrem Eigeninteresse herleiten, ist es noch immer ein Diskussionsthema, ob Demokratien bereit sind, diese Grundsatzmotivation als Gegebenheit zu akzeptieren. Vom Standpunkt der Paradigmen, die in den vorherigen Kapiteln besprochen wurden, stünde eine solche Akzeptanz im Gegensatz zu deren Grundorientierungen. Das „Gehorsamunterwürfiges Instrument“-Paradigma setzt einen absoluten Gehorsam der öffentlichen Verwaltung gegenüber einer (demokratischen) Politik voraus, und das „Politik-Produktionssystem“-Paradigma unterstellt, daß das Ganze (von Politik und Gesellschaft) Priorität gegenüber den Teilen hat. Wenn aber das Verhalten der Eigennutzmaximierung von Wählern, Politikern und Beamten eine unausweichliche Lebensrealität ist, wäre es möglicherweise vernünftig, jede Art von Lösungen auszuklammern, die diese Tatsache nicht berücksichtigt. Demokratische Illusionen über altruistische Beweggründe von Beamten, Politikern und Wählern würden uns nicht weiterhelfen. Die empirischen Grundlagen, auf denen das „Angebot und Nachfrage“Paradigma basiert, werden jedoch von zwei Seiten zur Debatte gestellt. Einerseits werden die Grundaxiome der rationalen Wahltheorie von außerhalb des Paradigmas Stehenden in Frage gestellt, während auf der anderen Seite die praktischen Konsequenzen, die sich logischerweise von den Grundaxiomen ableiten lassen, bestritten werden.

Zusammenfassung der exogenen Kritik 1.

Individualisierung: Zurückführung von allen Phänomenen in Politik und Verwaltung auf Einzelpersonen und deren Motive. Kritik: zu wenig Aufmerksamkeit für institutionelle Verhältnisse; berücksichtigt nicht die Interessen von Gemeinschaften an sich93.

93

Hinsichtlich der institutionellen Verhältnisse als Begrenzung individueller Motive hat in den letzten Jahren eine Flut von Publikationen eingesetzt. Siehe für eine gediegene Übersicht Frank Hendriks, (1996) "Beleid, Cultuur en Instituties", DSWOPress, S. 89-130.

81

2.

3. 4.

Rationalität: beschränkt auf Effizienz, „Mittel-Zweck“-Rationalität, funktionale Rationalität. Zu wenig Aufmerksamkeit für nicht-wirtschaftliche Werte, Gefühle und Traditionen. Egoismus: die Motivationsstruktur des Einzelnen wird zu eindimensional betrachtet; individuelle Motive sind zumindest gemischter Natur. Marktmetapher: Es besteht kein Grund zu der Annahme, daß sich eine unsichtbare Hand um die Koordination kümmern wird, die zwischen den unterschiedlichen Teilen der öffentlichen Verwaltung erforderlich ist, wenn sich jeder nur mit seinen eigenen Interessen beschäftigt. Es gibt keine eingebauten Kontrollen, um zu vermeiden, daß der „gesunde“ Wettbewerb zwischen Teilen der öffentlichen Verwaltung nicht in blockierende Rivalitäten ohne positive Ergebnisse ausartet.

Zusammenfassung der endogenen Kritik Sogar wenn man die wesentlichen Ausgangspunkte der rationalen Wahltheorie akzeptiert, könnten einige empirische Kritikpunkte hervorgebracht werden, wie Patrick Dunleavy aufgezeigt hat. 1.

2.

3.

4.

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Verwaltungen als Hierarchien: Die rationale Wahltheorie setzt voraus, daß Verwaltungen monolithische Einheiten einer solchen Art und Weise sind, daß die Eigennutzfunktion der höheren Beamten für das Verhalten der Verwaltungen als solche entscheidend ist. (In der Besprechung des vorangegangenen Abschnitts wurde diese Voraussetzung bereits aufgegeben, obwohl sie zum Herzstück der rationalen Wahltheorie gehört.) Bandbreite der Eigennutzfunktion: Es werden so viele unterschiedliche Motive in die Eigennutzfunktion der höheren Beamten eingebracht, daß Erklärungen von deren eigentlichem Verhalten im nachhinein einen opportunistischen Charakter erhalten. Homogenität der öffentlichen Ämter: Die Unterschiede zwischen politischen Strategien der einzelnen Teile der öffentlichen Verwaltung werden unzureichend berücksichtigt. Eine spezifische Art von Organisationsweise wird als repräsentativ für die öffentliche Verwaltung als Ganzes betrachtet. intra- versus interorganisatorisch: Die Modelle, die gebraucht werden, um das Verhalten einzelner Ämter zu erklären, reichen nicht aus, um die Austauschverhältnisse zwischen unterschiedlichen Ämtern zu erklären.

Zusammenfassung Die konzeptuelle Linse des „Angebot und Nachfrage“-Paradigmas von der Verwaltungswissenschaft lenkt unsere Aufmerksamkeit auf die den Eigennutz maximierenden Strategien von Beamten, Politikern und Bürgern. Die neoklassische Wirtschaftslehre lehrt uns, daß eine unsichtbare Hand gewährleistet, daß diese den Eigennutz maximierenden Strategien zu einer optimalen Funktion für das Allgemeinwohl führen. Die Realität der letzten Jahrzehnte hat uns jedoch eine andere Lektion erteilt. Die Funktionsmängel von öffentlichen Verwaltungen waren überwältigend. Die Lösungsvorschläge, die den negativen Effekten der persönlichen Interessenspiele, die die politischen und bürokratischen Akteure aufführen, entgegenwirken, welche sowohl die rationale Wahltheorie als auch die Praktiker anbieten, haben erstaunlich viel gemeinsam. Sie plädieren dafür, die Struktur der Anreize der Akteure derart zu beeinflussen, daß der Eigennutz des Einzelnen in die richtige Richtung gelenkt wird. Das „Angebot und Nachfrage“-Paradigma hat ebenfalls viel Einfluß auf die Maßnahmen, die in den meisten Industrieländern getroffen werden. Das New Public Management, das auf diesem Paradigma beruht, stößt in zunehmendem Maße auf Kritik. Einer der wichtigsten Kritikpunkte lautet, daß es gerade im öffentlichen Bereich keine unsichtbare Hand gibt, die dafür sorgt, daß der von Politikern, Beamten und Bürgern angestrebte maximale individuelle Nutzen zu einem Aggregat eines maximalen kollektiven Nutzens führt. Durch Anwendung von „Performanzindikatoren“ und „Benchmarking“ verstärkt das NPM die Individualisierungstendenzen in den staatlichen Organisationen. Dies geht auf Kosten des Erkennens des Bedarfs an und des Anstrebens integraler Formen der Politik, die gerade eine komplexe Gesellschaft immer mehr braucht. Eine gute Übersicht der Beschränkungen von NPM bietet Per Laegreid, indem er schreibt: „Eine Lehre ist die, daß man nicht zu schnell von Intentionen, Plänen und Prozessen auf Effekte schließen sollte. Radikale und aggressive NPM-Reformen führen nicht notwendigerweise zu größerer Effizienz, Effektivität, Wirtschaftlichkeit und gutem Regieren als moderate NPM-Reformen. Eine andere Lehre ist, daß es wichtig ist, das Konzept des Effekts von einer verengten Ausrichtung auf Wirtschaftlichkeit und Effizienz zu einem breiteren Konzept zu erweitern, das Effekte auf politisch-administrative Kontrolle und auf das Regieren einschließt.“ 94

94

Per Laegreid, "New Public Management-Transforming Governance and Civil Service Systems" (IIAS Conferentie, Athen 9.-13. Juli 2001)

83

Ein Vergleich mit den Paradigmen, die in den anderen Kapiteln dieses Buches besprochen wurden, verdeutlicht, welche Werte vom „Angebot und Nachfrage“-Paradigma besonders betont werden und welche Werte man geneigt ist, zu übersehen oder sogar außer Betracht zu lassen.

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Kapitel 5 Das modernistische Paradigma: Die öffentliche Verwaltung als Verwissenschaftlichung der Politik „Wir bewerten (auch) das Image, sowohl im öffentlichen als auch im privaten Bereich, von Policy-Forschern und die Art der Rollen, die sie spielen sollen, nicht als Berater, sondern als Hauptak95 teure im öffentlichen Entscheidungsprozeß .“ „Der zeitgenössische Policy-Forscher betrachtet sich selbst als jemanden, der Wissen und Handeln integriert, also als einen Spezialisten, der in der Lage ist, die ganze Rationalität, zu der Einzelpersonen und Gruppen fähig sind, zu jedem gewünschten Zeitpunkt hervorzubringen und in Kraft 96 treten zu lassen .“ (kursiv I.S.)

Mit diesen Aussagen gab Harold D. Lasswell, der Begründer der PolicyForschung (oder der Policy-Analyse), den Ton an für die Ambitionen späterer Verwaltungswissenschaftler (und Wirtschaftswissenschaftler), die die PolicyWissenschaft weiterentwickelten. Die Policy-Forschung beabsichtigt die Anwendung von (insbesondere sozialen) Wissenschaften auf die und bei der Gestaltung der Politik. Erstens können Forschungsergebnisse über die Art, wie die Politik eigentlich gestaltet wird, und in welchem Verhältnis dies zu deren Resultaten steht, zurückgeführt werden auf derzeitige und künftige Prozesse der Politikgestaltung. Dadurch könnten die Verfahren der Politikgestaltung den Umständen und dem Inhalt der Politik angeglichen werden, und könnte so die Rationalität dieser Verfahren im allgemeinen - welche Dror deren „sekundäre Rationalität“ nennt, womit verfahrensgebundene Garantien für die Rationalität des politischen Inhalts gemeint sind - verbessert werden.97 Die Anwendung von Wissenschaft bei der Politikgestaltung bedeutet, daß deren Gestalter die Ergebnisse von (technischer und sozialer) wissenschaftlicher Forschung beim Entwurf politischer Maßnahmen berücksichtigen, um gesell-

95

Harold D. Lasswell, A pre-view of policy sciences, 1971, S. 112. Harold D. Lasswell, A pre-view of policy sciences, 1971, S. 120. 97 Dror, Public policymaking re-examined, 1968. 96

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schaftliche Probleme in Angriff zu nehmen. Wenn also ein Problem wie zum Beispiel die Jugendarbeitslosigkeit angegangen wird, geht man davon aus, daß die Gestalter der Politik - öffentliche Bedienstete wie Politiker - vertraut sind mit den Erkenntnissen, die bei relevanten Studien über Jugendarbeitslosigkeit gewonnen wurden, und diese Erkenntnisse deshalb als Richtlinien benutzen. In diesem Paradigma konzentriert sich die Verwaltungswissenschaft daher an allererster Stelle auf das Studium der Policy-Wissenschaft, um es der öffentlichen Verwaltung zu ermöglichen, die Rationalität der öffentlichen Politik, repräsentiert durch ihren wissenschaftlichen Inhalt, zu maximieren. Nach dem „modernistischen“ Paradigma ist die Verwissenschaftlichung von Politik das Hauptziel der öffentlichen Verwaltung. Die Politik wird als eines der letzten Bollwerke in den modernen Gesellschaften betrachtet, in denen außerwissenschaftliche Kriterien den Inhalt und die Vorgehensweisen der politischen Gestaltung dominieren und deren Überlegungen und Entscheidungen orientieren. Während die Segnungen der Aufklärung nahezu alle Bereiche des modernen Lebens berührt haben, ist die politische Gestaltung eine Sache stillschweigender Annahmen, als selbstverständlich angesehener Wertungen und impliziter Auswahlverfahren geblieben. Die grundlegende Schubkraft in der Policy-Wissenschaft wird von Yehezkel Dror, einem ihrer Begründer, sehr treffend formuliert: „Die Policy-Forschung beschränkt sich nicht darauf, Informationen bereitzustellen, von denen erwartet und verlangt wird, daß sie von Politikern berücksichtigt werden“98. Die Policy-Wissenschaft geht viel weiter: Sie maßt sich an, Politikern nicht nur beizubringen, was es zu berücksichtigen gäbe, sondern wie man zu einem Entschluß kommt. Mit anderen Worten: Die Policy-Wissenschaft verschafft nicht nur Inputs für die politischen Entscheidungsprozesse, sondern will die politischen Entscheidungsprozesse an sich neu gestalten und reformieren. Dadurch wird die Policy-Wissenschaft zu der als bedrohlich empfundenen sogenannten „Geheimen Kunst“ der Politik, wodurch das Selbstbildnis der Politiker gefährdet wird. Die Policy-Analyse maßt sich an, den Politikern vorzuhalten, wie sie politische Themen zu betrachten haben; Mega-Politik sorgt für neue Dimensionen, wobei man den Politikern abverlangt, daß sie sich bei ihren politischen Überlegungen damit auseinandersetzen; noch weiter reichend sogar ist Meta-Politik, die explizit das politische Gestaltungssystem, einschließlich seiner politischen Bestandteile, neugestalten und manchmal umgestalten will; zu dies allem kommen Umsetzungsstrategien hinzu, die unumwunden verkünden, daß die Policy-Wissenschaft ihrer eigenen Rolle in der politischen Gestaltung nicht neutral gegenübersteht. All dies erlegt den Beziehungen zwischen der Policy-

98

Dror, Public policymaking re-examined, 1968.

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Wissenschaft und der Politik, zwischen nova scientia et potentia eine schwere Last auf.“

Rationale Wissenschaft und irrationale Politik Diese Ambition der Policy-Wissenschaft zog eine Trennlinie zwischen der Rationalität der Politik, den politischen Maßnahmen und der durch die PolicyWissenschaft aufgeklärten öffentlichen Verwaltung einerseits, und der Irrationalität der traditionellen Politik und politischen Strategien andererseits, die Annahmen vage, Wertungen mehrdeutig und Auswahlkriterien unausgesprochen lassen. Viele Bedienstete in der öffentlichen Verwaltung, die den Prämissen des wissenschaftlichen Wertes der Policy-Wissenschaft beipflichten, haben keine hohe Meinung von den Überlegungen der politischen Machthaber, da sie diese für irrational und durch wissenschaftlich zweifelhafte Erkenntnisse inspiriert halten. Manche von ihnen machen einen Unterschied zwischen einer strategischen Verhaltensweise von solchen Politikern, die List, Täuschung und sogar Gewalt benutzen, und einer kommunikativen Verhaltensweise von solchen Politikern, deren Benehmen von wissenschaftlichen Prinzipien wie Wahrheit, Aufrichtigkeit und Präzision gekennzeichnet wird. Sie bevorzugen Letztere, obwohl sie sich wie Dror darüber im klaren sein dürften, daß Mehrdeutigkeit, Vagheit und Verschleierung in der Politik wichtige Funktionen erfüllen können. Vielfach ist es unmöglich, Übereinstimmung, Vereinbarungen oder Koalitionen zu erreichen ohne einen gewissen Grad von gesichtswahrender Vagheit von Seiten sämtlicher betroffenen Parteien. Eine solche Vagheit ermöglicht es den Parteien, mit ihren Wählerschaften gute Beziehungen aufrechtzuerhalten. Im Gegensatz dazu würde wissenschaftliche Klarheit und Präzision bezüglich der genauen Verteilung von Gewinnen und Verlusten zwischen den sich einig gewordenen Parteien die Möglichkeiten der Politik zunichte machen, die Gegensätze zu überbrücken. Policy-Wissenschaftler wie Dror, die bereit sind, außerrationalen oder irrationalen Komponenten einen Platz in der Politikgestaltung zuzugestehen, sehen diesen Platz ausschließlich als eine Ergänzung zu dem der Policy-Wissenschaft. Außerrationale und irrationale Komponenten sind so lange zulässig, wie unsichere Bedingungen und mangelhaftes Wissen vorherrschen, Kreativität notwendig ist für Bereiche, in denen es keine wissenschaftlichen Grundsätze gibt, oder Intuition hilfreicher sein könnte, um Lösungen für Probleme herbeizuführen99.

99

Yehezkel Dror, Public policymaking reexamined, 1968, S. 157.

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Es ist jedoch die Aufgabe und Absicht der Policy-Wissenschaft, deren Zuständigkeitsbereich und Einfluß zu reduzieren. Die Befürworter der Policy-Wissenschaft haben jedoch bei der politischen Gestaltung nicht nur einen wissenschaftlichen Anspruch geltend zu machen, sondern auch einen demokratischen. Wissenschaftlich zuverlässige Inputs seitens der Policy-Wissenschaft in die Politik sind nicht nur von einem Standpunkt der Rationalität aus zu bewerten, sondern auch als ein demokratisches Erfordernis. Wer möchte bestreiten, daß kompetente Überlegungen auf der Grundlage wissenschaftlich solider Argumente zum Vorteil demokratischer Politikgestaltung gereichen? Was wäre der Nutzen eines Engagements der Bevölkerung für und deren Einfluß auf den politischen Entscheidungsprozeß, wenn diese Bevölkerung - mit oder ohne Absicht - nicht mit dem bestverfügbaren Wissen ausgestattet wäre? Man hört hierin ein Echo De Tocquevilles, der schrieb: „Seit der Ära, in der die Ausübung des Intellekts die Quelle von Macht und Reichtum wurde, ist es unmöglich, jeden Fortschritt in der Wissenschaft, jede erfrischende neue Wahrheit und jede neue Idee nicht als einen in die Reichweite des Menschen gebrachten Keim von Macht zu betrachten100.“ Die Ambitionen und Ansprüche der Policy-Wissenschaft befassen sich deshalb nicht nur mit auf die Verfahrensweisen sowie den Inhalt der Politik angewandten wissenschaftlichen Standards, sondern auch mit einer demokratischen politischen Philosophie, die beinhaltet, daß bestehendes Expertenwissen in einer Gesellschaft ein öffentliches Gut ist und der ganzen Bevölkerung zur Verfügung stehen muß. Eine Steigerung des wissenschaftlichen Gehaltes in der Politikgestaltung, wo immer dies möglich ist, stellt in einer Demokratie also ein wesentliches Erfordernis dar. Andererseits konzentriert sich das Expertenwissen, das in der Politikgestaltung benutzt wird, in modernen Gesellschaften in den modernen öffentlichen Verwaltungsapparaten. Die Verwissenschaftlichung der politischen Praxis bedeutet deshalb auch eine Veränderung im Gleichgewicht der Kräfte zwischen Politik und Verwaltung. Je mehr die Verwissenschaftlichung politischer Prozesse akzeptiert wird, desto mehr wird sich die Initiative sowie auch das Letztentscheidungsrecht in diesen politischen Prozessen weg von den demokratischen volksvertretenden Gremien zu den Ämtern der öffentlichen Verwaltung hin verlagern. Die öffentliche Verwaltung, die im ersten Paradigma als ein unterwürfiges Instrument der Politik dargestellt wurde, droht, in dem modernistischen Paradigma das Gegenteil zu werden: Eine Expertenelite, die die Politik dominiert und die dieser durch ihre wissenschaftlichen Erkenntnisse überlegen ist.

100

Alexis de Tocqueville, Democracy in America, 1965.

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Die Verwissenschaftlichung der Politik würde also die Bedingungen für eine meritokratische Oligarchie schaffen, die zum Großteil in der öffentlichen Verwaltung beheimatet ist und die Politik diszipliniert. Dieses Dilemmas der Verwissenschaftlichung der politischen Praxis - die einerseits ein Erfordernis seitens der Demokratie, andererseits eine Bedrohung für sie darstellt - sind sich die Befürworter der Policy-Wissenschaft in ungenügendem Maße bewußt. Dieses Dilemma ist nicht einfach zu lösen, weder durch Erweiterung des Zugangs zu Informationen, wie sie innerhalb der öffentlichen Verwaltung vorliegen, noch dadurch, daß man durch Referenden oder andere Beteiligungsformen die direkte oder indirekte Beteiligung am politischen Entscheidungsprozeß möglich macht. Auch eine Erweiterung politischer Stäbe an der Spitze der öffentlichen Verwaltungsinstanzen wird befürwortet, um das Fachwissen der Beamten aufzuwiegen. Dies könnte jedoch zu einer „Symbiose von Wissen und Macht“ führen. Dror begrüßt eine solche Symbiose als das Hauptziel der PolicyWissenschaft101. Von einem demokratischen Gesichtspunkt (wie hier in den Vordergrund gerückt wird) aus gesehen erscheint eine weniger begeisterte Begrüßung einer solchen Symbiose angemessener. Manchmal wird die Analyse von politischen Szenarien als ein besonderer Zweig der Policy-Wissenschaft betrachtet. Wenn ein Unterschied zwischen beiden gemacht wird, wird die Policy-Wissenschaft betrachtet als eine Wissenschaft, die sich an der wissenschaftlichen Solidität der Grundlagen, auf denen politische Szenarien basieren, orientiert und sich deshalb hauptsächlich auf die Effektivität der betroffenen Politik konzentriert, während bei der PolicyInstrumentanalyse die Hauptorientierung auf das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen oder zwischen Kosten und Effektivität einer Politik ausgerichtet ist. Während die Interessen der Policy-Wissenschaft in erster Linie qualitativer Natur sind, sind die der Policy-Analyse, als Wissenschaftsdisziplin, hauptsächlich quantitativer Natur. In der Policy-Analyse sind viele quantitative Methoden und Techniken entwickelt worden, wie z.B. das berühmte „Planning, Programming, Budgeting System“ (PPBS), „Zero Base Budgeting“, „Management By Objectives“, Kosteneffektivität und Kosten-Nutzen-Kalkulationen, „multi criteria analysis“ (Multi-Kriterien-Analyse), „multi-goal programming“ (Multi-Ziel-Programmierung) und weitere Verfahren, die mit mathematischer und operationaler Forschung verbunden sind. Als solche ist die Policy-Analyse eine Fortführung des in Kapitel 2 besprochenen wissenschaftlichen Managementverfahrens. Die Policy-Analyse als Teilgebiet der Policy-Wissenschaft neigt dazu, die technokratischen Stränge in letzterer noch weiter zu verstärken. Mathematische Techniken und logische Argumentation verstärken den Anspruch der Policy101

Dror, 1971, S. 130.

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Wissenschaft auf eine in sich geschlossene, schlüssige Rationalität. Die empirische Frage, ob die Policy-Wissenschaft „unausweichlich die Macht und den Einfluß von professionellen Analytikern vergrößert“ (These der technokratischen Orientierung), oder in erster Linie die Aufgabe hat, „politische Entscheidungen, die von den wirklichen Machthabern getroffen wurden, zu legitimieren“ (These der technokratischen Beratung), braucht hier nicht beantwortet zu werden. Aus paradigmatischer Sicht ist es wichtiger, die wesentlichen Charakteristika der Policy-Wissenschaft zu enthüllen als ihre Möglichkeit zu praktischen Umsetzungen. An ihren Ambitionen kann es keinen Zweifel geben: Die wissenschaftliche Haltung und das Wissen in die Praxis der Alltagspolitik einfließen zu lassen, um die Politik auf dem Weg der Aufklärung weiter voranzubringen. Wir begegnen dieser Ambition immer wieder in Handbüchern über die Policy-Wissenschaft und die Policy-Analyse: „(Dennoch) besteht das Gegenmittel für eine schlecht durchgeführte oder unzulänglich benutzte Policy-Analyse nicht darin, die Bestrebungen, strategierelevantes Wissen zu produzieren, einzustellen, sondern darin, neue und bessere Verfahrensweisen zu schaffen für die Produktion von Informationen, die genutzt werden können, um gesellschaftliche Probleme zu lösen“102.

Die Policy-Theorie als Herzstück der Policy-Wissenschaft und der PolicyAnalyse Wie wir im vorangegangenen Abschnitt gerade gesehen haben, ist die Hauptfunktion der Policy-Wissenschaft und der Policy-Analyse die Produktion von wissenschaftlich zuverlässigem Wissen, das bei politischen Entscheidungsprozessen genutzt werden kann und sollte. Auf diese Weise steigert die PolicyWissenschaft ständig die Rationalität politischer Entscheidungen. Das Wissen, das die Policy-Wissenschaft dem politischen Prozeß zur Verfügung stellt, besteht aus empirisch begründeten wissenschaftlichen Annahmen und Forschungsergebnissen, die sich auf die Ursachen und Folgen von problematischen Situationen in den verschiedenen Bereichen der Politik beziehen. Es gibt an, wohin und wie politische Tätigkeiten gelenkt werden müssen, um diese problematischen Situationen zu verbessern, und was die wahrscheinliche Effektivität und Effizienz der vorgeschlagenen Maßnahmen sein wird. Die (theoretischen) Annahmen, die einer Politik zugrunde liegen, können ihre „Policy-Theorie“ genannt werden103. In einer Policy-Theorie können wir 102 103

Dunn, Public Policy Analysis, 1981, S. 30. Segers, Snellen und Vissers, Stagnatie en herbezinning, 1982.

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Annahmen erkennen, die sich auf den Gesellschaftssektor beziehen, auf den die Politikgestaltung zutrifft: Dieser Teil der Policy-Theorie könnte die „PolicyFeld-Theorie“ genannt werden. Andererseits enthält ein Teil der Policy-Theorie Annahmen, die sich auf die Instrumente und Maßnahmen beziehen, die bei einer politischen Strategie benutzt werden. Dieser Teil der Policy-Theorie könnte die „Policy-Instrumenten-Theorie“ genannt werden. Die Policy-Feldtheorie und die Policy-Instrumenten-Theorie bilden zusammen den Kern der Policy-Theorie und der Policy-Analyse. Im modernistischen Paradigma bilden sie den wesentlichen Beitrag der öffentlichen Verwaltung zur Politik und Politikgestaltung. Ein kurzer Auszug aus einem Bericht in Sachen Politikgestaltung kann das Wesen sowohl der Feldtheorie als auch der Policy-Instrumenetenn-Theorie und ihre Anwendungen bei der politischen Gestaltung erläutern. Eine der Grundvoraussetzungen der Policy-Wissenschaft ist, daß diese Theorien erläutert werden müssen, wenn sie eine nützliche Rolle erfüllen sollen. Der folgende Auszug wurde einem Diskussionsbericht entnommen, der an das niederländische Parlament gerichtet war und in dem die niederländische Regierung einige Umweltprobleme darlegt und dabei ankündigt, was sie diesbezüglich zu unternehmen gedenkt. Die Umweltprobleme beziehen sich auf „natürliche Düngemittel“ aus der Viehzucht. Nach einer Darlegung der Probleme gibt der Bericht einen Überblick über die Maßnahmen, die von der Regierung vorgeschlagen werden. In seiner Erläuterung, in dem die „Policy-Feldtheorie“ enthalten ist, sagt der Bericht: „Wirtschaftliche und technologische Entwicklungen während der letzten Jahrzehnte haben zu einer andauernden Intensivierung der Viehzucht in den Niederlanden geführt. Dies wird besonders begünstigt durch den stark angewachsenen Import von Viehfutter. Infolgedessen produzieren viele Bauernhöfe mehr Dünger, als das Ackerland, das zu diesen Höfen gehört, aufnehmen kann. Es hat sich eine Diskrepanz zwischen Ackerland und Dünger aufgetan: Es ist mehr Dünger vorhanden als genutzt werden kann für die Instandhaltung oder die Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit. Diese Situation einer Überproduktion von Dünger wird noch durch die Verwendung von Kunstdünger, Kompost und Schlamm aus den Häfen verschlimmert. Die betroffenen Höfe sind hauptsächlich spezialisiert auf Schweine und Geflügel, mit einer hohen Konzentration an Tieren im Verhältnis zum Ackerland. Da diese Höfe regional konzentriert sind, wurde zunächst das Problem einer Überproduktion von Dünger auf regionaler Ebene geschaffen, und später geriet das Verhältnis zwischen Produktion von und Bedarf an natürlichem Dünger auf nationaler Ebene aus dem Gleichgewicht. Der Dünger, der von den Bauern über das Land verteilt wurde, führt zu einer Überdosis an Mineralien, Schwermetallen und Ammoniak im Boden. Dies schadet der Fruchtbarkeit des Bodens und der Qualität des Viehbestan-

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des. Die Qualität des Trinkwassers wird genauso in Mitleidenschaft gezogen wie die des Grund- und des Oberflächenwassers. Die Vegetation wird geschädigt und die Umwelt ist gefährdet. All diese Auswirkungen haben schwerwiegende Folgen in Punkto Kosten.“

Abbildung 5.1:

Beispiel einer Policy-Feldtheorie

Kunstdünger Wirtschaftliche Entwicklung

Technologische Entwicklung

Intensivierung der Viehzucht

Diskrepanz Dünger - Land

Import von Viehfutter Kompost & Schlamm

Überfluss auf regionalem Niveau

Überfluss auf nationalem Niveau

Überdosis an Mineralien

Schädigung der Bodenfruchtbarkeit

Überdosis an Schwermetallen

Schädigung der Qualität des Viehbestandes

Überdosis an Ammoniak

Beeinträchtigung der Wasserqualität

Die „Policy-Feld-Theorie“ als ein Satz von Annahmen in Bezug auf die Verkettung von Ursachen und Folgen, die die (problematischen) Entwicklungen im vorliegenden politischen Thema bestimmen, kann visuell dargestellt werden

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(Siehe Abb. 5.1.). Abbildung 5.1 zeigt keine verschlungenen Kurven, gegenseitige Abhängigkeiten usw., sondern gibt eine gradlinige Kette von Ursachen und Folgen (wie dies der ursprüngliche Bericht tut). Die Erläuterung der Annahmen durch ein Diagramm der Policy-Feldtheorie kann sowohl analytischen als auch formativen Zwecken dienen. Aus analytischer Sicht bestimmt das Diagramm die Interventionsvariablen im politischen Feld, das heißt an welchen Punkten in der Kette von Ursachen und Folgen die Interventionen der Politik gelenkt werden können. Es verdeutlicht auch die Wahlmöglichkeiten (frühere oder gegenwärtige), die den Politikern im Prinzip zur Verfügung standen bzw. stehen. Das Diagramm stellt in Bezug auf deren mehr oder weniger fundamentalen Charakter eine Rangordnung der verschiedenen Interventionsmöglichkeiten dar. Je mehr die Interventionsvariablen, auf die eine Politik gerichtet ist, am Ende der Verkettung von Ursachen und Folgen lokalisiert sind, umso weniger packt die Politik die Probleme an der Wurzel an und umso mehr bleibt es bei der Bekämpfung von Symptomen. Im Beispiel von Fig. 5.1. würde ein politischer Entscheidungsträger - der es den Bauern erlaubt, ihre Düngerüberschüsse auf dem Land abzuladen und der sich anschließend beschränkt auf die Bekämpfung der Verschlechterung von Grund-, Oberflächenund Trinkwasser, indem er dies säubern läßt - am Ende der Kette eingreifen und Symptome bekämpfen, anstatt die „wirklichen“ Ursachen in Angriff zu nehmen. Ein politischer Entscheidungsträger jedoch, der Maßnahmen ergreifen würde, um das Ausmaß der intensiven Viehzucht auf Bauernhöfen zu reduzieren, würde das politische Problem auf eine fundamentalere Weise anpacken. Eine Politik fängt manchmal am symptomatischen Ende der Kette an, weil aus irgendeinem Grund ein fundamentaleres Anpacken des Problems nicht akzeptabel oder nicht durchführbar ist. Mit der Zeit kann sich eine Politik dann in die Richtung einer fundamentaleren Inangriffnahme verschieben, z.B. wenn man sich des Ernstes des Problems bewußt wird und sich die Zielgruppen an Eingriffe der Regierung gewöhnt haben. Eine Policy-Feldtheorie kann hilfreich sein, um die möglichen politischen Schritte, die man nach und nach in die Richtung einer fundamentaleren Inangriffnahme tun kann, zu identifizieren und zu planen. Die Policy-Feldtheorie ist ebenfalls nützlich für die Analyse, welche Interessen von den Interventionsvariablen berührt werden. Jede einzelne Interventionsvariable in der Kette ist möglicherweise der Kernpunkt in einer Arena, in der Beteiligte mit entgegengesetzten Interessen und unterschiedlichen Problemauffassungen versuchen, für ihre eigenen Ansichten zu werben. Die politische Akzeptanz einer politischen Maßnahme ist in starkem Maße abhängig von den Kräfteverhältnissen in den politischen Arenen um die Interventionsvariablen. Während der Entwicklung einer politischen Strategie ist die für eine Intervention gewählte Variable nicht nur abhängig von der Beurteilung ihrer politi-

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schen Rahmenbedingungen, sondern auch von ihren rechtlichen und wirtschaftlichen Vor- und Nachteilen. Im Prinzip muß jede mögliche Interventionsvariable in einer kausalen Kette einer Policy-Feldtheorie studiert werden, um ihre Qualifikation als politisches Ziel zu bestimmen. Manche Interventionsvariablen können für einen Eingriff seitens der Politik ungeeignet sein, weil sie die Machtposition einer herrschenden Gruppe gefährden oder unerwünschten politischen Widerstand heraufbeschwören. Andere können ungeeignet sein, weil sie gegen Grundrechte oder andere Rechte verstoßen und deshalb vor einem Gericht nicht aufrechterhalten werden könnten. Die Intervention an einer bestimmten Variablen kann auch unakzeptabel hohe Kosten mit sich bringen und müßte deshalb aus wirtschaftlichen oder finanziellen Gründen verworfen werden. Und letztendlich kann die relative Effektivität von Interventionen im direkten Vergleich so weit auseinanderliegen, daß es während der Politikgestaltung und während politischer Diskussionen nur einige verdienen, ernsthaft in Betracht gezogen zu werden.

Probleme und Lösungen auf der Grundlage des modernistischen Paradigmas Aus dem vorangegangenen Abschnitt wird jetzt klar geworden sein, daß die Policy-Feld-Theorie und die Policy-Instrumenten-Theorie einerseits bei der Gestaltung und andererseits beim Entscheidungsprozeß in Sachen öffentlicher Politik eine wichtige Rolle spielen können. Durch sie liefert die öffentliche Verwaltung einen wesentlichen Beitrag zur Politik. Der Zweck einer Verwaltungswissenschaft, die auf die Aufklärung durch die Policy-Wissenschaft abzielt, ist es, die Rationalität der Politik zu verbessern. Der wissenschaftliche Kodex von Präzision, Klarheit, Konsistenz sowie von empirischer Methodologie soll diese Rationalität gewährleisten. Jedesmal wenn eine Politik ihren beabsichtigten Zweck verfehlt, wird die Ursache der Schwierigkeiten in einer unzureichenden Rationalität gesucht, das heißt in der wissenschaftlichen Qualität der betreffenden Politik. Dies gilt nicht nur für jede einzelne konkrete Politik, sondern auch für die Gestaltung und Durchführung der Politik als Ganzes. Die Politik verschiedener Länder sowie deren Strukturen für die Gestaltung der Politik werden wegen deren Mangel an Rationalität von Policy-Analytikern heftig kritisiert. In vielen Fällen ist fehlende Rationalität die Hauptursache dafür, daß politische Maßnahmen keine Wirkung hatten bzw. negative Nebeneffekte oder gar den angestrebten entgegengesetzte Effekte. Die Policy-Wissenschaft erfüllt in dieser Beziehung zweifelsohne eine wichtige Funktion. Wie bereits erwähnt, sind viele Techniken der Politikgestaltung und Entscheidungsfindung im Hinblick auf eine erhöhte Rationalität entwickelt worden. Während der späten 60er und der frühen

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70er Jahre wurden in den Vereinigten Staaten Studien über die Evaluation und Implementierung politischer Strategien entwickelt, und zwar als eine Reaktion auf die enttäuschenden Ergebnisse der ehrgeizigen Programme unter den Präsidenten Kennedy und Johnson. Diese Programme wurden in Kapitel 3 kurz beschrieben. Ähnliche Programme wurden in anderen westlichen Ländern entwickelt, mit der gleichen Enttäuschung und der gleichen Flucht in Studien über die Implementierung und Evaluation als Endergebnis.

Die Ausdehnung der Policy-Wissenschaft auf den ganzen „policy”-Zyklus Während sich Policy-Analytiker ursprünglich auf die Phasen der Entwicklung einer politischen Strategie und der Entscheidungsfindung konzentriert hatten, zwangen die Erfahrungen mit den Programmen der 60er und 70er Jahre sie dazu, sich darüber bewußt zu werden, daß sie auch andere Phasen im „policy”-Zyklus berücksichtigen mußten. Der Rationalisierungsprozeß der Politik und Politikgestaltung schreitet deshalb immer weiter fort. Der Versuch, die Implementierungsphase einer Politik in den Rationalisierungsprozeß der Politikgestaltung mit einzubeziehen, stellt eine besonders schwere Aufgabe für Policy-Analytiker dar. So muß nicht nur die Bereitschaft von niederen Beamten und Funktionären, die geplante Politik auszuführen, eingeschätzt werden, sondern auch ihre Akzeptanz bei den Zielgruppen. Diese Anforderung an die Politikgestaltung kann in der Form einer „Rückwärtsplanung“ ausgearbeitet werden, wie von Elmore vorgeschlagen104. Diese Planungstechnik bringt eine neue Dimension in die PolicyFeldanalyse ein. Im vorangegangenen Abschnitt wurde die Policy-Theorie als ein vorausgesetztes Verhältnis zwischen Ursachen und Folgen in einem Bereich der Politik dargestellt. Durch die Einführung der Funktionäre und der Zielgruppen als Adressaten der politischen Regulierungen werden die kausalen Beziehungen der Policy-Feldtheorie um die Motivationsstrukturen und die relativen Machtpositionen der jeweiligen Beteiligten in der Arena um die Interventionsvariablen ergänzt. Wie Richard R. Nelson treffend sagte: „Der Staatssekretär für Gesundheit, Bildung und Soziales kann eine politische Entscheidung treffen, vielleicht unter Einfluß vom Policy-Analyseamt seines Ministeriums, aber was wirklich geschieht, ist in beträchtlichem Maße davon abhängig, was das Bildungsministerium wirklich tut, was unterschiedliche, ziemlich autonome Schulbezirke im ganzen Land wirklich tun, und sogar davon, was einzelne Schulleiter und Lehrer

104

R.F. Elmore, Backward mapping, 1979-1980.

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wirklich tun. Es gibt nichts, was an dieser fundamentalen Tatsache etwas ändern kann“105. Wie wir im vorangegangenen Abschnitt gesehen haben, stellt jede Interventionsvariable das Kernstück eines politischen Netzwerkes von konkurrierenden Interessen und Ansichten dar. Die Effektivität jeder politischen Intervention ist deshalb von den Beweggründen abhängig, die das Verhalten der verschiedenen Beteiligten in der politischen Arena der betroffenen Interventionsvariable(n) lenken. Deshalb ist eine Analyse wie in Fig. 5.1 immer weniger zufriedenstellend, da die Gesellschaft immer komplexer wird und sich die Sektoren der Politik immer mehr verflechten. Sie erscheint als zu eindimensional, während sich die Zwecke der Politik einzelner Sektoren und die funktionalen Aspekte dieser Politik überschneiden. Sie multidimensionaler zu machen, überstrapaziert jedoch die wissenschaftlichen Möglichkeiten, zuverlässige kausale Aussagen in solchen komplexen Netzwerken von Beziehungen zu formulieren und in einem Universum von Multikriterien die erforderliche Rationalität zu erreichen. Die Zuverlässigkeit von Aussagen in Bezug auf die Effektivität von politischen Maßnahmen ist nicht nur von einer guten Einschätzung der Enge der Beziehungen zwischen den Faktoren als Komponenten der Theorie abhängig, sondern auch von einer richtigen Beurteilung der Legitimität dieser Politik in den Augen der Zielgruppe der Politik, deren Informationsstand bezüglich der Maßnahmen, und deren Glauben, daß man dieser Politik gehorchen wird und ihre Maßnahmen effektiv sind106.

Die unendliche Suche nach (wissenschaftlicher) Rationalität Von einer dynamischen Perspektive aus erfordert die Rationalität seitens der öffentlichen Verwaltung Folgendes: „single loop learning“ (das bedeutet: lernen, wie man eine anwendbare Policy-Theorie findet), „double loop learning“ (das bedeutet: lernen, wie man eine Policy-Theorie veränderten Rahmenbedingungen anpaßt) und „deutero-learning“ (das bedeutet: lernen, wie man lernt, solche Anpassungen vorzunehmen). Je mehr jedoch ein politischer Sektor ein Aggregat von Subsektoren ist, desto schwieriger ist es, für ihn eine einzige Theorie zu entwickeln, weil die verschiedenen Subsektoren unterschiedliche und sogar entgegengesetzte Prozesse durchlaufen können. Im Anfangsstadium solcher Rationalisierungsbestrebungen bezüglich der Implementierungsforschung sollen Evaluationsstudien die bestimmenden Fakto105 106

Richard R. Nelson, The moon and the Ghetto, 1977. H. Potman, Acceptatie van beleid, 1989.

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ren für Erfolg oder Mißerfolg einer Politik ermitteln. In seinem Buch „Fatal Remedies: The Ironies of Social Intervention“ schlägt Sam D. Sieber den folgenden (gekürzten) Satz von Lösungen gegen die Lücken in den existierenden Evaluationsstudien vor: Erstens müssen persönliche Intentionen der Akteure und offizielle Zielsetzungen des Programms ermittelt werden und nach Priorität, Deutlichkeit und Konsens geordnet werden; zweitens sollte man Beteiligte nach ihren realistischen Vorhersagen fragen; drittens sollte das Verhältnis zwischen Intentionen und Vorhersagen einerseits und offiziellen Zielen und Nebeneffekten andererseits aufgezeigt werden; viertens sollten den vorausgesagten und beabsichtigten Ergebnissen für jede der Komponenten der Zielgruppe Werte zuerkannt werden; fünftens müssen die Ergebnisse mit den Vorhersagen und Intentionen verglichen werden, die mit unterschiedlichen Wertvorstellungen versehen sind; und sechstens muß eine Nettobilanz der Ergebnisse errechnet werden. Das Bewußtsein von den Dimensionen der Evaluationsergebnisse in den Köpfen derer, die für das Programm zuständig sind, muß aufgezeigt und deren Wertung mit der der Bewerter verglichen werden107. Wie diese Beispiele verdeutlichen, wird man sich jetzt dessen bewußt, daß beim Erstellen eines (wissenschaftlich) rationalen Entwurfs einer politischen Strategie mehr involviert ist als nur die Entwicklung einer Policy-Feldtheorie oder einer Policy-Instrument Theorie. Die Suche nach Rationalität ist unendlich (Siebers oben erwähnte Studie gibt zahllose Beispiele für die vage Trennungslinie zwischen rationaler und irrationaler Politik). Während der letzten Jahrzehnte hat sich diese Suche auf den ganzen „policy”-Zyklus ausgeweitet: von der Festlegung einer Policy-Tagesordnung über politische Gestaltung und Entscheidungsfindung bis hin zur Implementierung, Evaluation und Neugestaltung der Politik. Das analysierte Policy-Feld und die Dimensionen der Gestaltungsinstrumente der Politik, die geschildert werden, müssen ebenfalls auf spezifische Einzelheiten hin genau überprüft werden, die die Effektivität und Effizienz der vorgeschlagenen politischen Strategien beeinträchtigen können. Theorien über die Politikgestaltungsinstrumente können dem Arsenal der Theorie und der Praxis der öffentlichen Verwaltung hinzugefügt werden. Sogar dann hört die Suche nach Rationalität nicht auf. Die institutionelle Struktur des politischen Systems an sich ist das nächste Ziel des Rationalisierungskreuzzuges der Policy-Wissenschaft und der Policy-Analyse. Ein Beispiel jüngeren Datums hierfür finden wir in „The World of the Policy Analyst“ von Robert A. Heineman u.a. In ihrem Schlußkapitel plädieren sie dafür, in den Vereinigten Staaten eine parlamentarische Regierungsform einzuführen, um die Koordination von Regierungsgewalten zu verbessern. Wie sie sagen, „deuten die 107

Sam D. Sieber, Fatal remedies, 1981.

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vorangegangenen Kapitel an, daß die Policy-Analyse in der stark dezentralisierten und zersplitterten heutigen amerikanischen Politik weder optimal ausgeführt noch optimal genutzt werden kann.“108 Sie plädieren für die folgenden institutionellen Veränderungen: Nominierung der Präsidentschaftskandidaten durch den Kongreß, um die Koordination zwischen dem Präsidenten und beiden Häusern des Kongresses zu verbessern, und gleichzeitige Wahl sowohl des Präsidenten als auch der beiden Kongreßhäuser. Die Amtszeiten der Mitglieder des Repräsentantenhauses müßten verlängert und die der Senatoren verkürzt werden. Der nächste Schritt wäre die Einführung eines „Teamtickets“.109 Wählern wäre es nicht mehr erlaubt, ihre Wahlzettel zu splitten, sondern sie wären verpflichtet, ihre Stimme für eine aus vier Kandidaten bestehende Parteimannschaft abzugeben.“110 Die Verfasser sind sich des Widerstandes gegen diese revolutionären Vorschläge bewußt, bestehen aber um einer größeren Rationalität der USPolitik willen darauf (Heineman u.a. 1990). Ein fundamentalerer Einwand, der gegen wissenschaftliche Richtlinien der Theorien der Policy-Wissenschaft erhoben werden könnte, ist, daß solche Richtlinien die Natur der politischen Rationalität als Rationalität, die sich grundsätzlich von wissenschaftlicher Rationalität unterscheidet, unterschätzen. Im nächsten Kapitel werden wir näher auf dieses Thema eingehen. Die politische Rationalität bringt es mit sich, daß Kompromisse geschlossen werden, die vage genug sind, um streitenden Parteien die Behauptung zu erlauben, sie hätten ihr Ziel erreicht. Wissenschaftliche Deutlichkeit über Gewinner und Verlierer in einem wissenschaftlichen Disput mag für analytische Zwecke interessant sein, wird aber normalerweise für eine weitere politische Zusammenarbeit und die Zustimmung zur gewählten Politik bei Teilen der Wählerschaft katastrophal sein. Eine politisch stabile, zivilisierte Gesellschaft braucht (innerhalb bestimmter Grenzen) Politiker, die das Geschick besitzen, das exakte Verhältnis von Geben und Nehmen zwischen den verschiedenen Parteien und Interessengruppen zu verbergen. Vielfach fängt eine solche Verheimlichung bereits bei der Festlegung des Rahmens der politischen Annahmen oder einer Policy-Theorie an, auf den sich die Parteien einigen. Theorien der Policy-Analyse sind - in einem politischen Kontext - ausgehandelte Abbildungen der Wirklichkeit, an denen festzuhalten sich die Parteien entscheiden. Eine solche Einigung schafft die Voraussetzungen für einen gemeinsamen normativen Startpunkt. Dieser Startpunkt fungiert als die paradigmatische Grundlage einer Theorie, welche ihrerseits die Grundlage einer Policy-Theorie bildet. 108

Robert A. Heineman u.a., The world and the policy analist, 1990. Heineman u.a., 1990, S. 171. 110 Heineman u.a., 1990, S. 172. 109

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Ein Policy-Analytiker, der die betroffenen Parteien zwingen will, seinen wissenschaftlichen Richtlinien zu folgen, greift - ohne eine solide demokratische Basis - in einen demokratischen politischen Prozeß ein.

Zusammenfassende Schlussfolgerungen Das modernistische Paradigma betrachtet die Steigerung der (wissenschaftlichen) „Rationalität“ der Politik als die wichtigste Aufgabe der öffentlichen Verwaltung sowie der Verwaltungswissenschaft. Diese Rationalität der Politik kann nur dann gewährleistet werden, wenn die methodologischen Richtlinien auf den Entscheidungsprozeß und die politische Praxis angewandt werden. Dem modernistischen Paradigma nach kommt PolicyForschern und Policy-Analytikern deshalb in der politischen Gestaltung und in der Politik eine herausragende (dominante?) Rolle zu. Die Policy-Theorie - Policy-Feld-Theorie und Policy-Instrumenten-Theorie - nimmt bei den Rationalisierungsbemühungen der Policy-Wissenschaft und der Policy-Analyse einen zentralen Platz ein. Die Suche nach Rationalität ist jedoch unendlich. Sie zwingt die PolicyWissenschaft und die Policy-Analyse zu immer mehr Verzweigungen, um den Gegenstand der Politik und deren Zielgruppen zu untersuchen. Rationalität erscheint als ein ständig zurückweichender Horizont. Außerdem stellt sich heraus, daß das Paradigma nur dann konsequent zur Ausführung gebracht werden kann, wenn die Struktur des politischen Systems und das Wesen der Politik selbst diesen Rationalitätsanforderungen gerecht werden. Ein fundamentaler Einwand, der gegen die Ansprüche der PolicyWissenschaft vorgebracht werden kann, ist die Tatsache, daß sie die spezifische Rationalität der Politik gering achten und zu einer Beeinträchtigung demokratischer Werte neigen. Ist dies nicht ein Schritt zu weit?

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Kapitel 6 Die öffentliche Verwaltung in einer multirationalen Perspektive: das postmoderne Paradigma111

In den vier vorangegangenen Kapiteln repräsentierte jedes Paradigma eine bestimmte Perspektive auf existierende und wünschenswerte Beiträge der Verwaltungswissenschaft zum Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik. Jedes Paradigma stellte sich als eine Mischung von empirischen und normativen Elementen heraus. Im ersten Paradigma entwickelte die Verwaltungswissenschaft allgemeine Prinzipien für die Organisation des Verhältnisses zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik. Diese allgemeinen Prinzipien müssen sicherstellen, daß sich die öffentliche Verwaltung wie ein unterwürfiges Instrument der Politik verhält. Die Art, in der dies gewährleistet wird, ist hauptsächlich gesetzlich-verfahrensrechtlich. Im zweiten Paradigma betrachtet die Verwaltungswissenschaft die öffentliche Verwaltung als ein dem politischen System untergeordnetes System. Das untergeordnete System unterstützt die politische Funktion des politischen Systems, das heißt die maßgebende Zuteilung von Werten in einer Gesellschaft oder Gemeinschaft als Ergebnis des politischen Systems. Wir haben gesehen, wie die Verwaltungswissenschaft die Produktionsfunktionen der öffentlichen Verwaltung durch Anwendung des Systemanalyseverfahrens zu verbessern versucht. Im dritten Paradigma wendet die Verwaltungswissenschaft nicht nur wirtschaftliche Axiome und Schemata auf das Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik an, sondern versucht auch, einen Beitrag zur Politik zu leisten, durch Erhöhung der Effizienz oder durch Bekämpfung der inhärenten Neigungen zur Ineffizienz in der öffentlichen Verwaltung. Die Orientierung dieses Paradigmas ist wirtschaftlich, sowohl in seiner Konzeptualisierung als auch in seinen impliziten Zwecken. Im vierten Paradigma zielt die Verwaltungswissenschaft hauptsächlich auf eine Steigerung des wissenschaftlichen Gehaltes des Beitrages der öffentlichen Verwaltung zur Gestaltung und Durchführung von Politik und politischen Szenarien ab. In diesem Paradigma behauptet die Verwaltungswissenschaft, daß nur 111

Ein Teil dieses Kapitels basiert auf meiner Antrittsrede mit dem Titel “Boeiend und Geboeid” (“Fesselnd und Gefesselt”), gehalten 1987 an der Universität Tilburg.

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die Präzision, Deutlichkeit, Folgerichtigkeit und Methodologie der Wissenschaft die Zuverlässigkeit von Annahmen garantieren kann, die die Grundlage für Entwicklung und Durchführung politischer Szenarien bilden. Nur die Anwendung von Policy-Wissenschaft und Policy-Analyse kann die Rationalität demokratischer Überlegungen und politischer Entscheidungsfindung fördern. Gleichzeitig mit der Entwicklung der Wissenschaften wird die Irrationalität der Politik schrittweise reduziert werden. Es soll hier nicht suggeriert werden, daß die Paradigmen mittels oben erwähnter Aspekte vollständig charakterisiert werden können. Die dominierenden Charakteristika der Paradigmen können auf diese Weise aber zumindest unterschieden werden. Anders formuliert: In den Paradigmen können die unterschiedlichen Normsätze, an denen sich die öffentliche Verwaltung orientieren muß, um ihre gebührende Rolle in einem modernen, demokratischen und rechtsstaatlichen Staat zu erfüllen, erkannt werden. Wenn wir eben diese Grundwerte, an denen eine öffentliche Verwaltung in einer modernen, demokratischen und rechtsstaatlichen Gesellschaft festhalten muß, und die sie fördern muß, als unseren Ausgangspunkt betrachten, kann ein fünftes Paradigma unterschieden werden. Dieses Paradigma stellt fest, daß in jeglicher Regierungspolitik vier Aspekte des Lebens immer relevant sind. Die Reihenfolge, in der sie hier erwähnt werden, bedeutet keineswegs die Aufstellung einer Rangordnung. Wie aus den vorangegangenen Kapiteln hervorgeht, mag während mancher Epochen der Geschichte und abhängig von der Situation des betroffenen Landes der eine oder andere dieser Aspekte den Vorrang gehabt haben. Zunächst gibt es den politischen Aspekt. Ohne Politik, ohne das Ringen über Vorgehensweisen zwischen Anhängern und Gegnern einer Meinung, ist keine Regierungspolitik vorstellbar. Des weiteren existiert der rechtliche Aspekt. Jede Regierungspolitik, insbesondere in einem Verfassungsstaat, hüllt sich in den Mantel des Rechts. Hinzu kommt der Aspekt, aus einer Reihe limitierter Mittel eine Wahl zu treffen: der wirtschaftliche Aspekt. In einer Zeit wirtschaftlicher Sparpolitik, wie wir sie derzeit erleben, braucht dieser Aspekt kaum noch betont zu werden. Ein vierter Aspekt, der wissenschaftliche oder professionelle, hat in dem Maße an Bedeutung gewonnen, in dem sich die Regierung mehr Sektoren der Gesellschaft zuwendet. Die Regierungspolitik muß immer mehr Wissen über technische und soziale Disziplinen in sich aufnehmen, um in der Lage zu sein, mit den spezifischen Charakteristika der Entwicklungen in den betroffenen Sektoren Schritt zu halten. Es wäre jedoch zu oberflächlich zu behaupten, daß die Position der öffentlichen Verwaltung in ihrem Verhältnis zur Politik erschöpfend charakterisiert

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wäre mit der Erwähnung der vier Aspekte des Lebens und der normativen Voraussetzungen, die sowohl die Politik als auch die öffentliche Verwaltung in einem modernen, demokratischen und rechtsstaatlichen Staat erfüllen müssen. Erstens erweckt man durch die Auflistung dieser Aspekte sowie der Normen, die eine Regierungspolitik berücksichtigen muß, den Eindruck, daß diese Aspekte und Normen ziemlich willkürlich gewählt wurden und daß sie aufs Geratewohl um andere Aspekte und Normen ergänzt werden könnten. Zweitens würde man, indem man dies täte, einerseits die Bedeutung der vier erwähnten Normen und Aspekte des Lebens für die Gestaltung und Durchführung der Politik und andererseits die Art und Weise, in der sie in institutionellen Komplexen vorkommen, unterschätzen. Die öffentliche Politik muß zum Beispiel psychologischen Normen und Aspekten entsprechen, aber es wäre sowohl ungerechtfertigt, ihnen einen gleichbedeutenden Platz neben wirtschaftlichen, rechtlichen oder politischen Normen einzuräumen, als auch ihnen einen besonderen Platz neben den sozialen und technischen Gesetzmäßigkeiten zu geben. Psychologische Überlegungen, die angestellt werden müssen, damit eine Politik akzeptabel, effektiv und effizient ist, gehören zu den professionellen wissenschaftlichen Aspekten einer Politik. Die vier Normkomplexe, die hier als wesentlich hervorgehoben werden, stimmen mit unterschiedlichen institutionalisierten Aspekten des Lebens überein. Sie werden ständig von unterschiedlichen akademischen Disziplinen erforscht, formuliert und neu formuliert. Diese Aspekte des Lebens sind in einem langen Prozeß der Differenzierung unabhängig voneinander geworden, ein Prozeß, der manchmal als „Modernisierung“ bezeichnet wird (Weber). Versuche, diese unter einen Nenner zu bringen, sind fehlgeschlagen. Offensichtlich haben wir es mit autonomen Aspekten der Wirklichkeit zu tun, die eine selbstreferentielle Basis besitzen und die deshalb unterschiedliche Sprachen benutzen. Wir werden sehen, daß dasjenige, was in einem Aspekt des Lebens rational ist, nur indirekt oder marginal relevant ist in Bezug auf dasjenige, was in einem anderen Aspekt des Lebens rational ist. (Siehe dazu auch die Diskussion über den Unterschied zwischen wissenschaftlicher und politischer Rationalität im vorangegangenen Kapitel.)

Ein „vier Rationalitäten“-Modell von öffentlicher Verwaltung und Politik Der vorhergegangene Abschnitt kann in dem Satz zusammengefaßt werden, daß jede Regierungspolitik sich gleichzeitig an vier Rationalitäten, vier geschlossenen Sätzen von Kriterien für verantwortungsvolles Handeln orientieren muß. Rationalität in der hier verwendeten Bedeutung stellt ein Charakteristikum der

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Zielstrukturen dar, die die Essenz eines Aspektes des Lebens bilden. Jeder der vier Aspekte des Lebens ist, wie Diesing es gesagt hat: ... „eine besondere Art der Ordnung; das, was dank dem Vorhandensein eines herrschenden Prinzips verständlich ist“ (Diesing, 1962). Die Rationalität des herrschenden Prinzips wird von der Funktion abgeleitet, die es für die Aufrechterhaltung eines modernen demokratischen Verfassungsstaates und der Gesellschaft hat. Wie oben festgestellt, konzentriert sich jeder Normsatz, verbunden mit einer der vier Rationalitäten, ausschließlich auf ein Viertel einer Gesamtrationalität. Wie wir sehen werden, ist es nicht möglich, eine definitve rationale Ordnung aufzuerlegen, die in Bezug auf alle vier aspektgebundenen Rationalitäten allgemeingültig ist. Anders gesagt: MANGELS EINES SUPRARATIONALEN PRINZIPS, DAS DIE TEILRATIONALITÄTEN EINER RANGORDNUNG UNTERWIRFT, KANN EINE GESAMTRATIONALITÄT NICHT GEWÄHRLEISTET WERDEN. EINE ENTWICKLUNG DER RATIONALITÄT VON POLITIK ZU IMMER HÖHEREN STUFEN AUF DER GRUNDLAGE DES BEITRAGES DER VERWALTUNGSWISSENSCHAFT KANN NICHT BEANSPRUCHT WERDEN. AUSSERDEM KANN ZWISCHEN DEN SPEZIFISCHEN RATIONALITÄTEN, DIE IN DEN NORMSÄTZEN VERBUNDEN MIT DEN UNTERSCHIEDLICHEN ASPEKTEN DES LEBENS ENTHALTEN SIND, KEINE ÜBEREINSTIMMUNG GARANTIERT WERDEN. IM GÜNSTIGSTEN FALLE KANN MAN VON EINER „KOEXISTENZ“ DER UNTERSCHIEDLICHEN RATIONALITÄTEN SPRECHEN. Dieses Paradigma in der Verwaltungswissenschaft kann dem modernistischen Paradigma im vorigen Kapitel gegenübergestellt und „postmodern“ genannt werden. Das modernistische Paradigma des letzten Kapitels leitete seine Legitimation von dem Beitrag ab, den es vorgibt, zu einer fortwährenden Rationalisierung der Politik zu leisten. Das postmoderne Paradigma dieses Kapitels legitimiert sich nicht mittels einer solchen „großartigen Schilderung“ in einem MetaDiskurs, an dem auch die anderen Paradigmen der Verwaltungswissenschaft teilhaben. Wie es seine Funktion in Bezug auf die oben erwähnten Rationalitäten und auf die Politik als Ganzes definiert, wird in den folgenden Paragraphen erörtert werden. Wir kommen deshalb auf die Beziehung der vier Rationalitäten zur Regierungspolitik zurück: die politische, rechtliche, wirtschaftliche und (technisch- und/oder sozial-)wissenschaftliche Rationalität.

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Die politische Rationalität Das Ringen um die Vorgehensweise ist das eigentliche Wesen der Politik. Es ist eine Schlacht, die mit den Kräften der Überzeugung, mit Wahlverfahren und, in letzter Instanz, mit dem „starken Arm“ der Regulierungsgewalt des Staates geführt wird. Dieses Ringen leitet seinen Wert und seine Bedeutung von der Tatsache ab, daß es den gewaltsamen Kampf eines jeden gegen jeden verhindert, daß es Diktatur oder Oligarchie ersetzt und eine friedliche Gesellschaft ermöglicht. Es gelingt der Politik, auch der demokratischen Politik, ungleichmäßige Verteilungen in Situationen gleicher Ansprüche durchzusetzen, ohne Gewalt zu provozieren. (Crick, 1968). Die politische Rationalität wird von dieser Funktion abgeleitet. Politische Rationalität verlangt, daß zumindest einige Probleme in Bezug auf die Allgemeinheit angegangen werden. Einige Probleme - nicht alle! - müssen angegangen, aber nicht notwendigerweise gelöst werden! Es kann politisch rational sein, Probleme beiseite zu schieben oder sie nur symbolisch zu lösen. Ein zweites Element politischer Rationalität ist, daß die Art, in der Probleme angegangen werden, zum Fortbestand der Macht eines Einzelnen oder einer Gemeinschaft beiträgt. Ohne diesen Fortbestand besteht das Risiko, daß die gewählten Problemlösungen unwirksam gemacht werden könnten und daß zu irgendeinem Zeitpunkt in näherer Zukunft unerwünschte Lösungsversuche für die Probleme entwickelt werden könnten. Die Nichtbeachtung von Problemen und Herstellung ungleichmäßiger Verteilungen in Situationen gleicher Ansprüche sind jedoch nur innerhalb gewisser Grenzen möglich. Der Zusammenhalt einer Gesellschaft und die Bereitschaft, sich an einer minimalen Form der Kooperation zu beteiligen, dürfen nicht aufs Spiel gesetzt werden. Das ist das dritte Element der politischen Rationalität. Eine Regierung, die in ihrer Politik diese Elemente der politischen Rationalität für längere Zeit ignoriert, gefährdet die Qualität und die Standhaftigkeit der Gesellschaft.

Die rechtliche Rationalität Die rechtliche Rationalität, mit der eine Regierung übereinstimmen muß, umfaßt alle Elemente, die notwendig sind, um „Vertrauen in das Gesetz“ herzustellen (Hirsch Ballin, 1982). Die wesentlichen Elemente, die die rechtliche Rationalität ausmachen, sind: Gleichheit vor dem Gesetz, Rechtssicherheit und Schutz vor willkürlicher Vorgehensweise. Das Rechtssystem hat einen selbstreferentiellen Charakter: Es

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besitzt seine eigene Relevanzstruktur, die es zu einem autonomen Lebensbereich macht. Die rechtliche Relevanz von Umständen, die einen Anspruch auf gleiche Behandlung rechtfertigen, wird in einem rechtswissenschaftlichen und – politischen Prozeß festgelegt. Rechtssicherheit kann ebenfalls nur in dem Maße garantiert werden, in dem es Juristen gelingt, gesellschaftliche Phänomene in rechtliche Kategorien einzuordnen. Wie schwierig dies sein kann, sehen wir an der derzeitigen Diskussion in vielen Ländern über die Festlegung gesetzlicher Normen in Bezug auf Euthanasie, Abtreibung, Organspende, Datenschutz und Schutz von Software. Das Element „Schutz vor willkürlicher Vorgehensweise“ stellt als Element der rechtlichen Rationalität ein Mindestmaß an Rationalität der Regierungsaktivitäten sicher. Als solches kann es eine Ergänzung zu jedem der anderen Elemente sein. Deutlichkeit und Konsistenz im Rechtssystem sind wesentliche, formelle Erfordernisse, die rechtliche Rationalität sicherstellen müssen. Es ist die Pflicht derer, die das Rechtssystem entwickeln und aufrechterhalten, diese Deutlichkeit und Konsistenz unaufhörlich zu überwachen.

Die wirtschaftliche Rationalität Die Frage nach wirtschaftlicher Rationalität in der Regierungspolitik ist auf die Tatsache zurückzuführen, daß, gemessen an der Anzahl und Dringlichkeit der Bedürfnisse, die von der Gemeinschaft befriedigt werden müssen, die ihr zur Verfügung stehenden Mittel begrenzt sind. Je besser die verfügbaren Mittel nach Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit benutzt werden, desto größer ist die Zahl der Bedürfnisse, die befriedigt werden können. Die Elemente der wirtschaftlichen Rationalität können in mikro-ökonomische und makro-ökonomische Effizienz unterteilt werden. Normalerweise ist das Element der makroökonomischen Effizienz in der Regierungspolitik von größerer Bedeutung. Ausgehend von der Frage nach wirtschaftlicher Rationalität in der Politik der Regierung kann man auf die rationellste Organisation der Regierung von einem wirtschaftlichen Gesichtspunkt aus schließen. Die ökonomische Theorie der Bürokratie bietet die Möglichkeit, auf der Basis ihrer axiomatischen Prinzipien, Modelle für Wahlverfahren, interne Organisationsbeziehungen und die Zuweisung von Autorität an die verschiedenen Regierungsebenen zu entwickeln. Die wirtschaftliche Rationalität ist streng axiomatisch. Auf der Grundlage des „Wirtschaftsprinzips“ oder des „Wirtschaftlichkeitsmotives“ (das Erreichen einer maximal positiven Differenz zwischen Kosten und Nutzen) errechnet der Ökonom wirtschaftlich gesehen, welcher politischen Linie gefolgt werden soll.

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Grundsätze ökonomischer Rationalität haben - wie wir in Kapitel 4 gesehen haben - großen Einfluß auf die Wahl von Märkten und Hierarchien, um Produkte und Dienstleistungen seitens des Staates bereitzustellen.

Die wissenschaftliche Rationalität Wie wir in Kapitel 5 gesehen haben, muß jede Regierung, die die Zielsetzungen ihrer Politik verwirklichen will, über geeignete Politiktheorien verfügen. In Ergänzung zum Fachwissen, das von praktischer Erfahrung abgeleitet ist, ist die wissenschaftliche Kenntnis bezüglich des Verhaltensmusters in einem Sektor der Politik und bezüglich der Interventionsmöglichkeiten eine notwendige Voraussetzung für eine rationale Regierungspolitik. In Ergänzung zur Organisationssoziologie spielen die sektororientierten Zweige der sozialen und technischen Wissenschaften eine wichtige Rolle. Diese Wissenschaften, die sich mit den einzelnen Sektoren der Gesellschaft befassen, entwickeln sich relativ autonom, sowohl im Hinblick auf die aktuelle Praxis als auch in ihrem Bezug untereinander. In autonomen wissenschaftlichen Einrichtungen untergebracht, können sie eine unabhängige kritische Funktion in Bezug auf die tatsächliche Vorgehensweise in „ihrem“ Sektor der Gesellschaft erfüllen. In Kapitel 5 haben wir gesehen, daß ein zunehmendes Miteinbeziehen der Wissenschaft in die Politik als eine Rationalisierung der Politik dargestellt wurde. Je mehr Einblick wir jedoch in die paradigmatischen Grundlagen jeder der Wissenschaften gewinnen, desto deutlicher tritt hervor, wie begrenzt eine wissenschaftliche Rationalität wirklich ist. Bei angemessener Analyse werden die Interessen, die zum Erwerb von spezifischwissenschaftlichen Kenntnissen geführt haben und die eng verflochten sind mit der zugrunde liegenden Relevanzstruktur des Paradigmas, deutlich sichtbar. (In den vorangegangenen Kapiteln haben wir dies in Bezug auf die öffentliche Verwaltung besprochen.)

Spannungen zwischen den Rationalitäten Eine interessante und wichtige Besonderheit des Verhältnisses der vier Rationalitäten untereinander ist, daß sie versuchen, einander zu unterdrücken, wenn nicht sogar sich gegenseitig komplett auszuschließen. Eine Verhaltensweise, die in Bezug auf eine Rationalität rational ist, kann von den anderen Rationalitäten als „irrational“, „außerrational“ oder „pseudorational“ verworfen werden. So kann zum Beispiel eine Verhaltensweise, die gemäß den obigen Beobachtungen als politisch rational beurteilt wird, vom wissenschaftlichen Standpunkt aus als

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irrational zurückgewiesen werden. Politische und rechtliche Rationalität sind vielfach mit wirtschaftlicher Rationalität unvereinbar. Die politische Geschichte aller Länder ist gespickt mit Beispielen, in denen die wirtschaftliche Rationalität der politischen Rationalität, z.B. der Aufrechterhaltung einer Regierungsmehrheit, geopfert wurde. Sie begrenzen sich jedoch gegenseitig. Das Überschreiten gewisser Grenzen, die vom Gesetz, von der Wirtschaftslehre oder der Wissenschaft festgelegt wurden, macht gewisse Vorgehensweisen auch politisch undurchführbar. Auf ähnliche Weise kann eine Verhaltensweise jenseits gewisser politischer oder gesetzlicher Grenzen wirtschaftlich undurchführbar werden. Die Notwendigkeit einer gewissen Balance zwischen den Rationalitäten in einer Regierungspolitik rückt ins Blickfeld. Bei der tatsächlichen Regierungspolitik entsteht regelmäßig eine Art „Austauschbeziehung“ zwischen den Rationalitäten. Man kann eine Regierungspolitik visualisieren, die zwischen den vier Rationalitäten abgesteckt ist, wie in Fig. 6.1 angedeutet. Abbildung 3:

Regierungspolitik abgesteckt zwischen Rationalitäten

Politische Rationalität

Wirtschaftliche Rationalität

Regierungspolitik

Rechtliche Rationalität

Wissenschaftliche Rationalität

Institutionalisierte Vertreter der einzelnen Facetten des Lebens streben ausdauernd nach einer Maximierung der Norm- und Interessenbefriedigung in der Politik, wie sie von ihrer eigenen Rationalität vorausgesetzt wird.

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Nicht nur die Autonomie ist ein Charakteristikum der politischen, gesetzlichen, wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Lebensbereiche, sondern auch der Imperialismus. Jede Rationalität beansprucht Vorrang gegenüber anderen Rationalitäten. Die Politik beansprucht ihre eigene Vormachtstellung, häufig versteckt unter dem Mantel der „Staatsräson“. Das Rechtssystem beinhaltet nach Ansicht derer, die es praktisch umsetzen, in sich schon a priori Kontroll- und Ausgleichsmechanismen, die sich aus den „relevanten“ Aspekten der anderen Rationalitäten herleiten. Die Wissenschaft behauptet, daß alles, was nicht ihren Prinzipien entspricht, irrational ist. Die Wirtschaftslehre entdeckt überall knappe Ressourcen und hält deswegen ihre Axiome für universell anwendbar.

Ein Fallbeispiel Die Diskussion über Euthanasie, die zur Zeit in vielen Ländern stattfindet, ist ein gutes Beispiel für die vielen Facetten im Verhältnis zwischen den oben erwähnten Rationalitäten in der Regierungspolitik. In der Diskussion über Euthanasie stoßen besonders die rechtliche und die wissenschaftliche (medizinische) Rationalität aufeinander (wie auch die politische und wirtschaftliche Rationalität). Erstens zeigt sich die Selbstreferenz beider Lebensbereiche. Die Terminologie, die in einem der beiden Lebensbereiche benutzt wird, ist im anderen Lebensbereich bedeutungslos oder zumindest irrelevant. Für den Juristen ist der Begriff „Euthanasie“ ein medizinischer Begriff, der keine einzige Grundlage schafft, auf der eine Interpretation der rechtlichn Regelungen basieren könnte. Für den Mediziner andererseits ist ein Begriff wie „natürliche Todesursache“, wie er in einer Sterbeurkunde enthalten ist, kein medizinischer, sondern ein Rechtsbegriff ohne medizinischen Inhalt. Zweitens tritt der Imperialismus beider Rationalitäten hervor, wenn der Anwalt fordert, daß Euthanasie mittels der Kategorien des Strafrechts beurteilt wird: Totschlag oder Mord, während der Mediziner verlangt, beim diesbezüglichen Verhalten zuerst auf die Aspekte der medizinischen Versorgung zu achten und das Recht als zweitrangigen Faktor zu betrachten, der den Ermessensspielraum bezüglich dieser Versorgung eingrenzen soll. Drittens: Da rechtliche und medizinische Überlegungen nicht in einem zusammenhängenden Rahmen untergebracht werden können, muß die Bereitschaft seitens der Anwälte, Raum zu schaffen für medizinische Überlegungen, versöhnt werden mit der Bereitschaft seitens der Mediziner, Raum zu schaffen für rechtliche Überlegungen. Es ist also ein Prozeß der Aussöhnung erforderlich, um beiden Rationalitäten gerecht zu werden. Daß Rationalitäten im Fall der Euthanasie involviert sind, wird von keinem der betroffenen Parteien bestritten.

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Ein zweites Beispiel Die hier formulierten Verallgemeinerungen werden durch die Forschung von William F. West in Bezug auf die öffentliche Verwaltung in Amerika bestätigt.112 Er stellte in seiner Forschung fest, daß die frühere Dominanz von Programmzielen und Fachwissen über die Sektoren innerhalb von Behörden und Ministerien durch Konflikte zwischen vier verschiedenen Akteuren ersetzt worden war. Er führte diese Entwicklung auf Veränderungen im Umfeld der öffentlichen Verwaltung zurück, und schloß daraus, daß sie für das Studium der Verwaltungsgesetze und -regelungen wichtige Konsequenzen haben. Die grundlegenden Veränderungen, die West diagnostizierte, sind: ein intensiverer Machtkampf zwischen verschiedenen Interessen, was zu einem größeren Engagement von Politikern in Bezug auf politische Programme führt; eine wachsende Rolle der Anwendung von wirtschaftlichen Politikanalysen auf Regulierungen, als Grundlage für die Entscheidungsfindung an der Spitze der Behörden; es werden umfassendere gesetzliche Verfahren in der Verwaltung angeordnet, auch im Hinblick auf Verwaltungsgesetze und -regelungen. Diese Veränderungen im Umfeld der öffentlichen Verwaltung haben in Bezug auf die Verhältnisse innerhalb der Ministerien und Behörden zur Folge, daß der Einfluß der Policy-Instanzen, die für die Gestaltung der Politik zuständig sind und die in diesem Prozeß traditionsgemäß eine dominierende Rolle spielen, auf die Entwicklung und Regulierung der Politik abnimmt. Aus politischen Gründen schalten sich höhere Beamte von Behörden immer mehr in die alltägliche Politikgestaltung ein und lenken bzw. beaufsichtigen diesen Prozeß mit erhöhter Intensität. Da die wirtschaftlich-politische Analyse einen bedeutungsvolleren Platz in den Überlegungen bezüglich regulierender Maßnahmen einnimmt, ist die Einbeziehung von spezialisierten Abteilungen, die bestimmte Vetorechte besitzen, zu einer Standardprozedur geworden. Und schließlich haben Entwicklungen im Verwaltungsrecht zu einer Situation geführt, in der das juristische Fachwissen von den „Generalisten“ in sämtlichen Phasen des politischen Entscheidungsprozesses einen beträchtlichen Einfluß hat. Die Aufgabenverteilung zwischen den vier Formen von Fachwissen ist folgende: Die sektoralen Policy-Spezialisten konzentrieren sich auf das praxispolitische Programm und dessen eher technische Einzelheiten. Die mit der Umsetzung beauftragten leitenden Beamten, die politisch orientiert sind, konzentrieren sich auf Interessengruppen, Medien, andere Behörden, das Parlament und die Regierungsführung. Die wirtschaftspolitischen Analytiker zielen in ihrem Bei112

William F. West, The Growth of Internal Conflict in Administrative Regulation, Public Administrative Review, July/August 1988.

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trag auf volkswirtschaftliche Aspekte und die damit verbundenen Techniken ab. Sie neigen dazu, mehr und mehr allgemein akzeptierte Prinzipien anzuwenden, in denen die vorherrschenden Wirtschaftsauffassungen vertreten sind. Die „Generalisten” müssen gewährleisten, daß die Regulierung bei der Umsetzung vor Gericht aufrechterhalten wird. West merkt an, daß eine wichtige Trennlinie zwischen den vier Gruppen von Amtsträgern existiere. Sie haben entgegengesetzte Meinungen über die Kriterien, die dem politischen Entscheidungsprozeß eine Richtung geben sollen. Nahezu fünfzig Prozent seiner Befragten gaben an, daß es regelmäßig Konflikte zwischen diesen Amtsträgern gibt, und ein Viertel, daß diese sogar immer auftreten. Lediglich etwas mehr als ein Viertel seiner Befragten gab an, daß es nur gelegentlich oder überhaupt keine Konflikte gab.

Zwischenbilanz Im vorangegangenen Abschnitt wurden die wichtigsten Inhalte eines postmodernen Paradigmas in der Verwaltungswissenschaft beschrieben. Die Elemente eines postmodernen Paradigmas sind: 1) das Bewußtsein, daß es keine „MetaErzählung“ gibt, auf der eine Suprarationalität basieren kann, die die vier Rationalitäten ordnet; 2) die Besorgnis über die negativen Effekte einer jeden dieser Rationalitäten, wenn sie bis ins Extreme befolgt wird; 3) das Bewußtsein, daß bei jedem Blickwinkel die „Andersartigkeit“ unterbewertet wird; 4) das Bewußtsein, daß Auswege aus durch entgegengesetzte Rationalitäten geschaffenen Dilemmas immer nur eine lokale Gültigkeit haben. Zu diesen Elementen eines postmodernen verwaltungswissenschaftlichen Paradigmas paßt, daß nicht mehr von dem Gedanken ausgegangen wird, daß es eine einzige Politikheorie gäbe, die die Grundlage für eine Politik bilden würde, wie wir dies im vorigen Kapitel gesehen haben. In den Augen der postmodernen Verwaltungswissenschaft hat jeder Bürger sowie jede Gruppe von Bürgern ein eigenes Bild der Situation, eigene Normen und Werte, und eigene Interessen und Rationalitäten (eine eigene „Erzählung“), die er/sie in der Politik zur Geltung kommen lassen will. Der postmoderne Verwaltungswissenschaftler deckt die Diskurse113 auf, die von den (in „Erzählungen“ verpackten) Bildern genährt werden, und konfrontiert

113

C.J. Fox & H.T. Miller, "Postmodern Public Administration: Towards Discourse", Sage Publications 1995. D.J. Farmer, "The Language of Public Administration: Bureaucracy, Modernity and Postmodernity", The University of Alabama Press 1995.

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diese miteinander, ohne darauf abzuzielen, eine „Wahrheit“ zu entdecken, wie es im wissenschaftlichen Paradigma geschieht. Das Subjekt-Objekt-Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft im vorigen Kapitel wird also durch ein Subjekt-Subjekt-Verhältnis ersetzt, wobei sich jedes Subjekt auf (eine) eigene (Mischung an) Rationalitäten stützt.

Regieren in Netzwerken Diesen Gedankengang weiter verfolgend: Vor dem Hintergrund dieser „Erzählungen“ und „Diskurse“ findet die Bildung von politischen Netzwerken statt. An diesen Netzwerken von sich gegenseitig beeinflussenden und miteinander verhandelnden Akteuren nehmen Behörden und Interessenten teil. Die Teilnehmer in einem politischen Netzwerk - sowohl einem Politik entscheidenden als einem Politik ausführenden Netzwerk - versuchen, sich über die Ziele zu einigen, die man anstreben will, wer welche Mittel einsetzen wird und wie man miteinander umgehen wird. Gerade weil die Mittel, die nötig sind, um die vereinbarten Ziele zu erreichen, über die Netzwerkteilnehmer gestreut sind, ist man voneinander abhängig und hat man eine Verhandlungsbasis. Auch die Behörden sind von den anderen Netzwerkteilnehmern abhängig. Deshalb ist „Regieren“, staatliche/behördliche Lenkung in Abstimmung mit der „zivilen Gesellschaft“, in Wirklichkeit ein „Regieren mittels Netzwerken“. In der Politik und in der Gesellschaft werden manchmal neue Netzwerke geschaffen, aber die meisten werden aus bereits existierenden Zusammenhängen gebildet. Diese Zusammenhänge haben im Laufe der Zeit eine legitime Basis erworben. Sie sind „Institutionen“ geworden, die sich selbst in ihrem Handeln reproduzieren, aber die als Reaktion auf sich wandelnde Umstände auch allmählichen Änderungen unterliegen.114 Wie dies auch bei den anderen Paradigmen der Fall war, die in diesem Buch besprochen wurden, stellt das postmoderne Paradigma Schlüsselkonzepte zur Verfügung, mit deren Hilfe die Probleme im Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Politik festgestellt und erklärt werden können. Die folgenden Probleme wurden für eine Besprechung in diesem Abschnitt ausgewählt: 1.

Eingrenzung der Rationalität in der öffentlichen Verwaltung auf die wissenschaftliche Rationalität führt a) zu einer Suche nach Erkenntnissen in immer ausgedehnteren Zusammenhängen der in der Gestaltung einbegriffenen po-

114

Bevir M. and R.A.W. Rhodes (2001), Decentering Traditions: interpreting British government, in: Administration and Society, 33(2): 107-32

111

2.

litischen Strategien, und b) zu einer einseitigen kybernetischen Herangehensweise an die Regulierung und Regierungskontrolle. Die Verwissenschaftlichung der Verwaltungswissenschaft und der verwaltungswissenschaftlichen Ausbildung führt a) zu völligem Stillstand und „Grabenkämpfen“ während des politischen Entscheidungsprozesses und b) zu einseitigen politisch-strategischen Vorschlägen, in denen die Bedeutung anderer Rationalitäten für die Aufrechterhaltung einer stabilen Gesellschaft unzureichend anerkannt wird. (Ähnliche Probleme könnten für Situationen formuliert werden, in denen die Verwaltungswissenschaft mit einer der anderen Rationalitäten gleichgesetzt werden würde.)

In Kapitel 5 haben wir gesehen, daß die Verwaltungswissenschaft, wie sie auf akademischer Ebene gelehrt wird, dazu neigt, sich auf die Verwissenschaftlichung des politischen Entscheidungsprozesses zu beschränken, sich ausschließlich auf die wissenschaftliche Rationalität zu konzentrieren und andere Rationalitäten als irrationale Abweichungen zu betrachten, für die Abhilfe geschaffen werden muß. In diesem Kapitel haben wir besprochen, warum eine Verwaltungswissenschaft mit einer solch engen Zielsetzung für die öffentliche Verwaltung in ihrem Verhältnis zur Politik relativ wenig anzubieten hat. Die Aufrechterhaltung einer modernen Gesellschaft erfordert, daß zumindest die rechtliche, wirtschaftliche und politische Rationalität vollständig und systematisch berücksichtigt werden muß und daß sie sowohl mit der wissenschaftlichen Rationalität als auch mit sich selbst in Einklang gebracht werden muß. Die Verwissenschaftlichung der Verwaltungswissenschaft basiert auf der Annahme, daß „mehr Wissen mehr Kontrolle bedeutet“. Außerdem geht aus Studien über die Durchführung - das sind evaluierende Studien über das Maß, in dem Politik tatsächlich durchgeführt wird, sowie über die Gründe, warum die Durchführung einer Politik erfolgreich ist oder nicht - hervor, daß ein Scheitern auf unterschiedliche Ursachen zurückgeführt werden kann. Einerseits können fehlende Eindeutigkeit und unzureichender Nachdruck der benutzten Kontrollsignale als Erklärung gelten, so wie andererseits Lücken in der angewandten Policy-Wissenschaft. Was letztere Erklärung betrifft: Um eine wissenschaftlich zuverlässige Politik zu erreichen, verlangt die Verwaltungswissenschaft eine ständig wachsende Menge von Daten für ihre politischen Entwürfe, während tatsächlich Regierungen ihren Kurs immer mehr in Ungewißheit planen müssen. Die Komplexität und Turbulenz in der Gesellschaft machen die Zuverlässigkeit der den modernen Verwaltungen verfügbaren Daten immer fragwürdiger. Verbunden mit dem Maße, in dem sich die öffentliche Verwaltung auf die wissenschaftliche Herangehensweise stützt, ist ihr Vertrauen auf ein kybernetisches Steuerungsmodell, nach dem die Regierung als Subjekt das „kontrollieren-

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de Organ“ und die Gesellschaft als Objekt das „zu steuernde System“ ist. Diese Beziehung zwischen kontrollierendem Subjekt und kontrolliertem Objekt ist das Wesen des kybernetischen Kontrollparadigmas, welches nicht nur auf technische Systeme, sondern auch auf gesellschaftliche Systeme angewandt wird. In einem kybernetischen Kontrollverhältnis vergleicht die Kontrollinstanz die tatsächliche Situation im zu kontrollierenden System mit der Abbildung der gewünschten Situation im zu kontrollierenden System. Die Kontrollinstanz gibt ein Korrektursignal, wenn die wahrgenommene tatsächliche Situation von der erwünschten Situation abweicht. Für ein erfolgreiches Korrektursignal ist eine akkurate Policy-Theorie unbedingt erforderlich. Diese Auffassung von der Regierung als kontrollierendes Instrument mit ihrer Fähigkeit, eine Gesellschaft als kontrolliertes System zu überwachen, ist wegen ihrer Einfachheit attraktiv. Die Regierung empfängt Signale aus der Gesellschaft bezüglich der Wünsche, Probleme und Präferenzen. Sie vergleicht diese Signale mit ihrer eigenen Vorstellung, wie die Gesellschaft beschaffen sein sollte. Wenn diese Vorstellungen nicht übereinstimmen, sendet sie Kontrollsignale in Richtung Gesellschaft oder ergreift selbst Maßnahmen. Dieser Auffassung von der Position einer Regierung in der Gesellschaft liegt der Anspruch oder Ehrgeiz der Regierung zugrunde, die Gewalt zu sein, die die Gesellschaft gestaltet - oder, weniger extrem, als ihre wichtigste Kontrollinstanz zu agieren. Der Schwachpunkt in dieser kybernetischen Betrachtung sozialer Systeme liegt darin, daß vorausgesetzt wird, daß soziale Systeme offene Systeme sind, die in einer völlig vorhersagbaren Weise auf Kontrollsignale reagieren. Diese Annahme ist selbstverständlich eine Notwendigkeit für die kybernetische Kontrolle. Soziale Systeme reagieren jedoch nur auf Signale, die sie erkennen können. Diese Fähigkeit der Signalerkennung ist abhängig von ihrer inneren Organisation. (Obwohl im allgemeinen gefährlich, wäre ein Vergleich von Organisationen und einem Computer in diesem Fall nützlich. Ein Computer reagiert ausschließlich auf Signale, die auf einem Datenträger gespeichert sind und die er erkennen kann. Die innere Organisation des Computers bestimmt, welche Signale des Datenträgers erkannt werden. Ein Computer wäre ein offenes System, wenn er auf jedes Signal einer Diskette reagieren würde, wenn diese in das Diskettenlaufwerk eingeführt wird. Ein Computer ist also ein geschlossenes System, das ausschließlich jene Aspekte in seiner Umgebung erkennt, die mit seiner inneren Organisation vereinbar sind. Die Konstruktionsprinzipien eines Computers, die seine Identität widerspiegeln, bestimmen, für welche Kontrollsignale er zugänglich ist. Alles andere in seiner Umgebung bleibt ihm verschlossen. Die Umgebung in Form von Kontrollprogrammen existiert für den Computer nur insofern seine innere Organisation dafür einen Zugang hat.)

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Eine öffentliche Verwaltung, die sich ausschließlich auf kybernetische Prinzipien verläßt, wird Regulierungen, die Kontrollsignale in Form von herkömmlichen Geboten und Verboten beinhalten, als die für einen Sektor normale Herangehensweise betrachten. Wenn die Regulierungen nicht die gewünschten Ergebnisse hervorrufen, wird man immer detailliertere Regeln und Regulierungen schaffen. Deshalb verläuft das Bedürfnis nach immer detaillierterem Wissen, wie oben beschrieben, parallel zu immer detaillierteren Regulierungen. Überregulierung, ein Phänomen der letzten Jahrzehnte in den modernen Sozialstaaten, ist eine der Konsequenzen. Die Regelungsdichte ist in diesen Staaten so hoch geworden, daß sogar die Amtsträger, die die Regeln anwenden sollen, den Überblick verloren haben. Die Auswirkungen auf das Rechtssystem sind dramatisch. Gunther Teubner, ein berühmter deutscher Juraprofessor, spricht von einem Trilemma. Einerseits sind Gesetze irrelevant geworden: Es sind so viele Gesetzesvorschriften in Kraft, daß sich nicht nur die Bürger, sondern auch die öffentlichen Bediensteten nicht einmal mehr die Mühe geben, informiert zu sein. Andererseits sind Gesetze kontraproduktiv geworden: Regeln und Regulierungen haben einen dem Ziel entgegengesetzten Effekt. Des weiteren erhöhen die Gesetze im allgemeinen das Konfliktpotential in der Gesellschaft dadurch, daß sie die persönlichen Konflikte zwischen Menschen „enteignen“, indem sie diese in einem gesetzlichen System unterbringen (siehe Habermas' Aussage über die „Kolonisation der Lebenswelt“). Drittens sind die Gesetze unzuverlässig geworden: Der Ehrgeiz zu kontrollieren hat zur Einführung so vieler sozialwissenschaftlicher Begriffe, die notwendigerweise eher eine vage Bedeutung haben, in gesetzlichen Regeln und Regulierungen geführt, daß z.B. das Ergebnis von Gerichtsprozessen unsicherer ist denn je (Teubner 1983). Eines der Hauptprobleme der modernen Staaten ist die offenkundige Unfähigkeit von Regierungen und öffentlichen Verwaltungen, die Gesetze zu vollstrecken und den Bürgern eine gebührende Rechtsanwendung zu garantieren. Dem postmodernen Paradigma zufolge sind das Bestreben nach Verwissenschaftlichung von Politik und öffentlichen Maßnahmen sowie das einseitige „Sich-Verlassen“ auf eine kybernetische Vorgehensweise bei der Gestaltung und Durchführung der Politik zum größten Teil für diesen erschreckenden Stand der Dinge verantwortlich, der die Stabilität der modernen Gesellschaften bedroht. Über den zweiten oben erwähnten Punkt: den völligen Stillstand und die Grabenkämpfe während des politischen Entscheidungsprozesses, und die Einseitigkeit der Politik in vielen Sektoren, folgen hier nur wenige kurze Anmerkungen. Drei Entwicklungen sind in der multirationalen Perspektive des postmodernen Paradigmas von grundlegender Bedeutung.

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Erstens: die Entwicklung eines zunehmend intensiven Engagements von politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Entscheidungsträgern bei der Formulierung von Strategien innerhalb öffentlicher Verwaltungen, wie von West beschrieben und oben wiedergegeben. Jeder spezialisierte Teilnehmer an diesem Formulierungsprozeß besitzt eine antrainierte Unfähigkeit, die Rationalität der Standpunkte seiner Partner zu erkennen. In solchen Situationen entarten Koordinationsprozesse leicht in Grabenkämpfe und politischen Stillstand. Zweitens: die Aufsplitterung von Staat und Gesellschaft in Teilgruppen, in denen Parteiinteressen und einseitige Teilansichten vorherrschen (Frissen 1991). Jede Teilgruppe wird von ihrem eigenen „eisernen Dreieck“ aus öffentlichen Verwaltern, Politikern und Interessengruppen unterstützt. Drittens: die zunehmende Verkoppelung der Politik verschiedener Sektoren als Konsequenz der Tatsache, daß der moderne Sozialstaat immer häufiger und immer intensiver in Gesellschaftssektoren eingreift, die in irgendeiner Form voneinander abhängig sind. So überschneidet sich z.B. eine Politik der Freizeitgestaltung unter anderem mit Wirtschaftspolitik, Raumplanung, Agrarpolitik, Umweltpolitik und Verkehrspolitik. Deshalb ist eine Koordination auf breiterer Basis zwischen Ämtern der öffentlichen Verwaltung notwendiger denn je. Das Ergebnis dieser Entwicklungen ist, daß manche politischen Entscheidungsprozesse dazu neigen, so langwierig zu werden, daß die Regierungspolitik ständig den Veränderungen in dem Gesellschaftssektor, auf den sie abzielen, „hinterherlaufen“. In solchen Fällen scheinen politische Maßnahmen einfach zu verspätet, zu einseitig auf eine der Rationalitäten orientiert oder zu widersprüchlich zu sein, um einen positiven Effekt zu haben.

Einige vorsichtig vorgeschlagene Lösungsansätze Es ist eine Frage der Wortwahl, ob man von Lösungen spricht, die das Paradigma anbietet, oder von der Vorbeugung von Problemen. In Bezug auf die oben skizzierten Probleme bietet das postmoderne Paradigma die beiden folgenden Richtungen an: 1.

Die Anerkennung der Tatsache, daß sowohl in der Verwaltungswissenschaft und deren Lehre als auch in der Praxis der öffentlichen Verwaltung eine Balance der verschiedenen Rationalitäten, wovon eine jede für die Aufrechterhaltung einer modernen Gesellschaft von Belang ist, unabdingbar ist.

115

2.

Die Anerkennung der Selbstreferenz sozialer Systeme und der Bedeutung ihrer Identität für die Wahl der Kontrollinstrumente, was zu einer Differenzierung in den Formen zielführenden Regierungshandelns führt.

Die erste Anforderung folgt direkt aus den Grundsätzen des postmodernen Paradigmas. Jede der Rationalitäten hat in einer modernen Gesellschaft eine wesentliche Aufgabe zu erfüllen. Keine der Rationalitäten kann den berechtigten Anspruch erheben, eine übergeordnete Position gegenüber den anderen Rationalitäten zu besitzen. Dies bedeutet, daß die Verwaltungswissenschaft ihre einseitige Orientierung auf die Verwissenschaftlichung der Politik und auf wirtschaftliches Denken korrigieren muß. Es soll hier nicht behauptet werden, daß die Beiträge von sozialen und technischen Wissenschaften zur politischen Gestaltung unbedeutend sind. Normalerweise sind sie genauso wichtig wie politische, wirtschaftliche und rechtliche Beiträge. Eine Weiterentwicklung der Policy-Wissenschaft und der Policy-Analyse ist deshalb eine wesentliche Aufgabe der Verwaltungswissenschaft. Aber die professionelle Identität eines Staatsbediensteten muß hauptsächlich in seiner Fähigkeit bestehen, die Authentizität jeder einzelnen Rationalität zu erkennen und sie in einem gegebenen Kontext der öffentlichen Verwaltung zu handhaben. Die Neigung öffentlicher Amtsträger, ausschließlich als Vertreter wissenschaftlicher und wirtschaftlicher Rationalität zu agieren, die durch das Bildungssystem der öffentlichen Verwaltung verstärkt wird, muß durch die Entwicklung einer ausgeglicheneren Rolle ersetzt werden. Der Wechsel vom modernen zum postmodernen Paradigma hat weitreichende Konsequenzen für die Ausbildung in der öffentlichen Verwaltung. Die Anerkennung der Rolle der vier Rationalitäten in der Regierungspolitik und des selbstreferentiellen Wesens der Bedeutungssysteme (Aspekte des Lebens), denen sie angehören, bringt es mit sich, daß die Studenten an allererster Stelle lernen müssen, mit den Spannungsfeldern zwischen den Rationalitäten umzugehen. Dies ist nur dann möglich, wenn Studenten in der Lage sind, den Wert jeder einzelnen dieser Rationalitäten für eine gemeinsame Entscheidungsfindung richtig einzuschätzen. Sie müssen in der Lage sein, kritisch mit den Rationalitäten umzugehen, ohne sich von den Monopolbestrebungen der einen oder anderen beeinflussen zu lassen. Eine zweite Bedingung ist, daß die Studenten die Authentizität von politischen, rechtlichen, wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Herangehensweisen an Verwaltungsprobleme zu würdigen lernen. Eine Würdigung dieser Authentizität bedeutet mehr als nur die Kenntnis einiger enzyklopädischer Einzelheiten über die Phänomene und Theorien in Bezug auf diese Methoden. Der Kern einer Ausbildung für die öffentliche Verwaltung, die auf dem postmodernen Paradigma basiert, liegt darin, daß den Studenten beigebracht wird, die authentischen

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Identitäten und die Selbstreferenz der Rationalitäten in verwaltungstechnische Begriffe zu übersetzen. In den späten 60er Jahren entwickelte Herbert Simon ein Entscheidungsfindungsmodell, das ein wenig Licht auf die Art und Weise werfen kann, in der die Entscheidungsfindung stattfindet, in einer Situation, in der unterschiedliche Wertorientierungen die Überlegungen und Handlungen lenken (Simon 1969). Simons Modell steht in Zusammenhang mit Verhaltensweisen in einer Organisation. Es versucht das Dilemma zu umgehen, daß die Verhaltensweisen in einer Organisation einerseits den Zielsetzungen der einzelnen Mitglieder der Organisation zuzuschreiben sind, andererseits aber den Zielsetzungen der Organisation als solchen. Das Dilemma besteht darin, daß es nicht möglich ist, die Politik einer Organisation von individuellen Zielen, nicht einmal von den Zielen einer dominanten Koalition, herzuleiten, und daß es ebensowenig möglich ist, über die Ziele einer Organisation zu reden, ohne diese Organisation neu zu definieren. Simon findet einen eleganten Ausweg aus diesem Dilemma. Ziele werden von ihm als wertbeladene Ausgangspunkte in einem Entscheidungsfindungsprozeß definiert. Daneben unterscheidet er Motive, das heißt: Gründe, weshalb Einzelpersonen gewisse Ziele anderen vorziehen. Angesichts der Tatsache, daß unterschiedliche Abteilungen innerhalb einer Organisation unterschiedliche Anforderungen an die politischen Strategien einer Organisation stellen, wäre es eher angebracht zu sagen, daß eine Politik, um akzeptabel zu sein, einen Satz von Grenzbedingungen befriedigen muß, als zu sagen, daß sie ein Ziel erreichen muß. Bis zu einem bestimmten Punkt ist es willkürlich, welche Anforderung aus dem Set ausgewählt und als Ziel gesetzt wird. Es wäre sogar besser, den ganzen Set von Anforderungen als das Ziel einer Politik festzulegen. Denn die Ziele einer (Ministerial-)Abteilung sind Grenzbedingungen für die anderen (Ministerial-)Abteilungen. Simon macht einen sehr einleuchtenden Unterschied zwischen Grenzbedingungen, die einen Prozeß der Erzeugung von Alternativen in Gang setzen, und Grenzbedingungen, die zum Test der Alternativen dienen. Ein Wert in einem gefährdeten Politikbereich, z.B. ein ökologischer Wert, kann als Anlasser für alternative Strategien fungieren, während rechtliche, wirtschaftliche und politische Werte als Testgegenstände solcher Alternativen fungieren können. Es kann aber auch so sein, daß ein politischer, wirtschaftlicher oder rechtlicher Wert stark gefährdet ist und alle Aufmerksamkeit auf diesen Wert fixiert wird. Im politischen Entscheidungsprozeß erhält ein solcher Wert die Rolle einer Zielvariablen. Ein Beispiel mag diesen Punkt verdeutlichen. Wenn Umweltverschmutzung zu einer ernsthaften Bedrohung für den Lebensraum zu werden droht, wird diese Bedrohung nahezu alle Aufmerksamkeit im Entscheidungsfindungsprozeß in Anspruch nehmen. Die betroffene Grenzbe-

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dingung „Umwelt“ wird als Anlasser für Alternativen fungieren, z.B. ein radikales Unterbinden von Verschmutzung an der Quelle, die teilweise Verringerung der Konsequenzen, die Behandlung einzelner Symptome usw. Diese Alternativen werden sukzessive anhand politischer, wirtschaftlicher und rechtlicher Grenzbedingungen getestet werden. Hätte die Verschmutzung hauptsächlich politisch unannehmbare Konsequenzen, würde man eine politisch akzeptable Alternative suchen und diese sukzessive anhand umweltbezogener, rechtlicher und wirtschaftlicher Grenzbedingungen testen. Vor dem Hintergrund einer gleichzeitigen Überprüfung von Alternativen auf der Grundlage aller vier Anforderungssets oder Rationalitäten ist es relativ irrelevant, was als das „Ziel“ der ökologischen politischen Maßnahme bezeichnet wird. Vor diesem Hintergrund ist es ebenso zu verwerfen, daß jede (Ministerial-)Abteilung (oder breiter gesehen: jedes Bedeutungssystem oder jede Rationalität) ihre eigenen Werte als Zielvariablen in den politischen Entscheidungsprozeß einbringt und die Werte anderer (Ministerial-)Abteilungen als Grenzbedingungen betrachtet, mit deren Hilfe strategische Alternativen getestet werden. Wenn es während der verwaltungswissenschaftlichen Lehrveranstaltungen systematisch angewandt wird, verdeutlicht dieses Modell den Studenten, daß öffentliche Politikgestaltung niemals nur eine Sache des Entwickelns spezifischer Vorkehrungen in einem Sektor der Gesellschaft ist. Die Gestaltung öffentlicher Politik ist immer gleichzeitig eine Weiterentwicklung der institutionellen Ordnung einer Gesellschaft, in der die politische, die wirtschaftliche und die rechtliche Ordnung miteinander verflochten sind. Dies ist der Kern der Gestaltung öffentlicher Politik. Dies ist gleichzeitig der Grund, weshalb sich die Gestaltung öffentlicher Politik wesentlich von der Geschäftspolitik eines Unternehmens unterscheidet. Die Politik eines Privatunternehmens wird nahezu ausschließlich von der wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Rationalität gelenkt. Wenn die technischen Programme und die Marketingprogramme des Unternehmens eine gesunde gesellschaftliche und technisch-wissenschaftliche Grundlage haben und darüber hinaus wirtschaftlich solide sind, kann sich das Unternehmen darauf beschränken, seine Aktivitäten in die bestehende politische und rechtliche Ordnung einzubetten. Eine Verwaltungswissenschaft, die versuchen würde, den Wirtschaftswissenschaften nachzueifern, wäre deshalb schlecht beraten. Die zweite Anforderung - die Anerkennung der Selbstreferenz sozialer Systeme und der Bedeutung ihrer Identität - wird zu einer Veränderung in der Vorgehensweise der Regierung führen. Im allgemeinen wird sich die Betonung dieses Lenkens von der führenden Regierung auf die „gelenkte“ Gesellschaft oder ihre Organisation verlagern. Nicht die Durchschlagskraft von Kontrollsignalen ist entscheidend für ein effektives Lenken seitens der Regierung, sondern die

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sich selbst erneuernden Strukturen und Situationsdefinitionen innerhalb der gesellschaftlichen Sektoren und Organisationen selbst. Wenn eine Regierung die Verhaltensweise in einem Sektor oder in Organisationen ändern will, muß sie sich mit diesen selbsterneuernden Strukturen oder Situationsdefinitionen auseinandersetzen. Die kybernetische Steuerungsbeziehung, die als eine zwischen einem lenkenden Subjekt und einem gelenkten Objekt definiert wird, muß als eine Beziehung zwischen Subjekten auf beiden Seiten dieser Beziehung neu definiert werden. Dieser Gesichtspunkt wird zu den folgenden Alternativen der traditionellen, regulativen Lenkungsart führen:

1. Die Formulierung einer Politik als ein Prozeß der gemeinsamen Situationsdefinition. Diese Lenkungsform ist auf eine symbolische Wechselwirkung zwischen öffentlicher Verwaltung und Gesellschaft gerichtet, durch welche Menschen und Organisationen die Lage, in der sie sich befinden, neu definieren, in Übereinstimmung mit dem gewünschten Muster. Sie berücksichtigt, daß Menschen und Organisationen hauptsächlich in Reaktion auf die Situation agieren, die sie auf eine bestimmte Weise wahrnehmen. Regierungsbehörden, die in einem Sektor involviert sind und eine Politik entwickeln wollen, lassen sich zu einem frühen Zeitpunkt auf einen offenen Dialog mit dem betroffenen Sektor mittels Strategieformulierungen und anderen Kommunikationsinstrumenten ein. Ein offener Dialog schließt nicht aus, daß die Regierung ihre Machtposition deutlich macht und diese in die Waagschale legt. Eine Minimalbedingung für einen offenen Dialog und eine Grundlage für eine symbolische Wechselwirkung ist die Bereitschaft bei allen betroffenen Parteien, ihre jeweilige Position in dieser Situation so klar wie möglich darzustellen. Ein politischer Entscheidungsprozeß, der mittels gemeinsamer Definition der Sachlage seitens Regierung und sozialer Partner stattfindet, ähnelt interaktiven Wegen der Strategieformulierung, wobei man versucht, alle betroffenen Parteien in die Verantwortung mit einzubeziehen.

2. Steuerung mit Hilfe von Schlüsselparametern Die Anerkennung der Beschränkungen, mit denen sich Regierungen konfrontiert sehen, wenn sie einen Einblick in die tatsächlichen Durchführungspraktiken in ihrem Sektor erhalten und diese auch noch begreifen wollen, kann sie zu der Entscheidung führen, die Organisationen in diesem Sektor als „Black box“ zu

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betrachten. Das Engagement der Regierung beschränkt sich in solchen Fällen auf die Festlegung einiger zentraler Parameter, die die Organisationen berücksichtigen oder erreichen müssen115. Dies können „Input“- oder „Output“-Parameter sein. Ein Budgetierungssystem, wie dies von nationalen Gesundheitsorganisationen praktiziert wird, ist ein Beispiel für eine solche Vorgehensweise. Dieses „Black box“-Verfahren führt zu einer beträchtlichen Verringerung der notwendigen Steuerungsanstrengungen. Es versetzt die Organisation gleichzeitig in die Lage, eine stimmige Ausgewogenheit zwischen den Rationalitäten, die innerhalb ihrer Struktur und Kultur gültig sind, herzustellen und ihr Verhalten dementsprechend zu optimieren. Auf dem Sektor der Umweltpolitik wird das Verfahren benutzt, um Unternehmen, die im selben Gebiet angesiedelt sind, als Gruppe an Emissionsnormen zu binden. Es bleibt den betroffenen Unternehmen überlassen, untereinander eine Optimierung durch den Austausch von Emissionsrechten zu erreichen.

3. Steuern durch Strukturierung Wenn eine Regierung einen Sektor steuern will, ohne direkt einzugreifen, und es in diesem Sektor tiefgreifende Meinungsverschiedenheiten und Interessenkonflikte gibt, würde ein „Black box“-Verfahren, wie im letzten Abschnitt dargestellt, nicht funktionieren. Unter solchen Umständen ist das Erreichen einer gemeinsamen Definition der Lage seitens der betroffenen Parteien ebenfalls nicht sehr wahrscheinlich. Die Durchführung der Politik könnte dann gleichfalls durch Meinungsverschiedenheiten und Interessenkonflikte blockiert werden, ohne daß die Regierung eine Möglichkeit hätte, durch Regulierung die von ihr angestrebten Resultate zu erreichen. In einer solchen Situation kann die Regierung versuchen, die Machtverhältnisse zwischen den Parteien in dem Sektor, für welchen die Politik gedacht ist, (neu) zu strukturieren, indem sie diese ausgeglichener bzw. weniger unausgeglichen gestaltet. Die Regierungspolitik kann eine Arena schaffen, in welcher die Parteien im Laufe der Zeit ihre eigenen politischen Vorgehensweisen selbst entwickeln116. Die Regierung bestimmt in solchen Fällen nur den Ausgangspunkt 115

Die heutige Entwicklung in vielen Ländern in Richtung der Verwendung von "Performanzindikatoren" und "Benchmarking" kann als Form des Lenkens mit Hilfe von Schlüsselparametern betrachtet werden. Bei dieser Entwicklung muß angemerkt werden, daß sie auf beschränkte (finanziellökonomische) Parameter abzielt und mehr der Aufsichtsrelation des Staates/der Behörden dient, als daß sie den Bürgern eine Handhabe bietet. 116 In verschiedenen Ansätzen zur politischen Praxis mittels politischen Netzwerken findet man diese Entwicklung wieder.

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und die Machtbasis der jeweiligen Parteien, indem sie die schwächsten Beteiligten, deren Interessen sie verstärken will, mit bestimmten gesetzlichen Rechten, einigen Finanzmitteln, organisatorischer Unterstützung und/oder Zugang zu relevanten Informationen ausstattet. Auf diese Weise werden die Parteien, die ihre eigenen Interessen am besten kennen und am meisten darauf bedacht sind, sie schützen zu lassen, in die Lage versetzt, diese Interessen zu vertreten und andere Parteien in der Arena zu zwingen, diese zu berücksichtigen. Man kann sich vorstellen, daß mittels dieses strukturierenden Lenkens Vereinbarungen erreicht werden können, die viel besser auf die spezifische (lokale) Situation abgestimmt sind, als es je eine regierungsamtliche Regulierung erreichen könnte.

4. Steuerung durch die Schaffung von Verfahren In einem Bereich der Politik, der von hochspezialisierten Prinzipien der Politikdurchführung charakterisiert wird, werden Regierungen im allgemeinen nicht in der Lage sein, das erforderliche Fachwissen zu mobilisieren, um Beziehungen und Verhaltensweisen in diesem Sektor ausreichend zu regulieren. Die Steuerung durch (Neu-)Strukturierung der Machtverhältnisse in der politischen Arena, wie im vorangegangenen Abschnitt besprochen, würde wahrscheinlich auch keine befriedigenden Ergebnisse erbringen, da sich Laien und Fachspezialisten gegenüberstehen. Unter solchen Umständen müssen die Regierungen die Gestaltung und Durchführung der Politik den Fachleuten auf diesem Sektor überlassen. Das Gesundheitswesen und die wissenschaftliche Forschung stellen solche Fälle dar. Es wird Regierungen kaum gelingen, ihre Regulierungen in die jeweiligen Beziehungen zwischen Ärzten und Patienten vordringen zu lassen. Die Forschung an den äußersten Grenzen der Wissenschaft ist ein zu großes Abenteuer, um durch Richtlinien regulierbar zu sein. Die einzige Möglichkeit, die der Regierung in solchen Fällen offensteht, ist die Vorgabe von verfahrensrechtlichen Vorschriften, mit denen die Prozesse der Überlegungen und der Entscheidungsfindung in Einklang stehen müssen. Im Gesundheitswesen sehen wir auf der einen Seite eine Entwicklung in Richtung medizinischer Behandlung auf der Grundlage hochregulativer Protokolle, und auf der anderen Seite eine Entwicklung im Bereich des Verfahrensrechts. Nicht der Inhalt der medizinischen Argumente, auf deren Basis die medizinische Behandlung stattfindet, wird vorgeschrieben, sondern die Verfahren, die gewährleisten, daß Entscheidungen wohlüberlegt sind. In vielen Ländern gehören Entscheidungen über Abtreibung und Euthanasie zu solchen Fällen. Fachkollegen spielen oft eine wichtige Rolle bei diesen Verfahren, nicht durch die detaillierte

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Entwicklung von Richtlinien, sondern durch das Beisteuern einer Art „second opinion“. Diese vier alternativen Steuerungswege versuchen der Selbstreferenz gesellschaftlicher Systeme und Organisationen gerecht zu werden. Sie verdienen einen eigenen Platz neben den Verfahrensweisen der Policy-Wissenschaft und der Policy-Prozeßanalyse und stellen vielfach eine radikale Kritik für beide dar. Es soll jedoch nicht behauptet werden, daß Steuerung durch Regulierung niemals eine passende Vorgehensweise in Bezug auf Policy-Probleme in Gesellschaftsbereichen ist. Je mehr moderne Gesellschaften gekennzeichnet sind durch postmoderne Lebensbedingungen wie Unterschiede des ethnischen, kulturellen und ideologischen Hintergrundes, Aufsplitterung von politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen sowie Strukturen der öffentlichen Verwaltung, desto weniger ist die Monopolposition des Regulierungsverfahrens in der Verwaltungswissenschaft gerechtfertigt.

Zusammenfassung Für eine Regierungspolitik in einer modernen, demokratischen, verfassungsrechtlichen Gesellschaft gibt es vier normative Rationalitäten. Obwohl jede von ihnen ihre eigene Überlegenheit beansprucht, hat keine von ihnen den Anspruch auf die Rolle einer Suprarationalität gegenüber den anderen Rationalitäten. Eine Verwaltungswissenschaft, die nicht auf eine Art von Gleichgewicht zwischen diesen Rationalitäten abzielt, gibt ihre Basisfunktion in Bezug auf das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung auf, das heißt auf die Sicherstellung der Lebensfähigkeit und Aufrechterhaltbarkeit von modernen Gesellschaften. Eine auf einem postmodernen Paradigma basierende Verwaltungswissenschaft versucht der Authentizität einer jeden der Rationalitäten gerecht zu werden. Sie wird Wege der Entwicklung von Politik und deren Steuerung erarbeiten, die die Vielschichtigkeit und Selbstreferenz der Rationalitäten vollkommen berücksichtigen.

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