Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung

Markus Ottersbach · Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.) Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung

Beiträge zur Regional- und Migrationsforschung Herausgegeben von Thomas Geisen

Migrationsprozesse sind eng mit den Bedingungen regionaler Kontexte verbunden. Migration und Region bilden daher einen komplexen Zusammenhang, in dem sich Fragen nach Ursachen, Formen und Auswirkungen von Migrationsprozessen mit denjenigen regionaler Mobilitätsbedingungen verschränken. Die Schriftenreihe „Beiträge zur Regional- und Migrationsforschung“ greift diese Verbindung von Migration und Region auf. Die Beiträge untersuchen die Vielschichtigkeit der regionalen Bedingungen der Entstehung von Mobilität, analysieren ihre unterschiedlichen Formen und thematisieren Kontexte und Folgen von Migrationsprozessen. Die Schriftenreihe verfolgt das Ziel, in Monografien und Sammelbänden die wechselseitige Bedeutung und Verbindung von Migrationsprozessen und regionalen Entwicklungen aufzuzeigen.

Die Bände 1 bis 8 sind beim IKO Verlag erschienen. Die Reihe wird ab 2009 im VS Verlag fortgeführt.

Markus Ottersbach Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.)

Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung

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Gedruckt mit freundlicher Unterstützung der Fachhochschule Köln.

1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-17395-5

Inhaltsverzeichnis

Markus Ottersbach/Claus-Ulrich Prölß Einleitung .............................................................................................................7

Flüchtlingsschutz als globale Herausforderung Notker Schneider Philosophische Aspekte: Menschenrechte und Menschenwürde .......................17 Franck Düvell Soziologische Aspekte: Zur Lage der Flüchtlinge .............................................29 Stefan Telöken Politische Aspekte: Entwicklung und Stand des internationalen Flüchtlingsschutzes ............................................................................................51 Strategien der Europäischen Union im Kontext der globalen Herausforderung Frithjof Zerger Konzepte temporärer und zirkulärer Migration ..................................................61 Gerda Heck Die Rolle der europäischen Grenzschutzagentur Frontex ..................................71 Marei Pelzer Resettlement als Instrument der internationalen Flüchtlingspolitik ...................83 Auswirkungen der Strategien auf die Situation der Flüchtlinge Karl Kopp Traurige Realität: Zurückweisungen, willkürliche Inhaftierungen und der Tod von Flüchtlingen an Europas Außengrenzen ........................................95

Insa Breyer „Wenn ich Papiere habe, dann gehen in der Welt die Türen auf...“. „Irreguläre“ Migrantinnen und Migranten in Deutschland und Frankreich ..... 103 Andreas Deimann Flüchtlingsschutz und Flüchtlingselend in Europa. Anmerkungen zum gegenwärtigen Umgang mit Asylmigration in der Europäischen Union ........................................................................................ 133 Flüchtlingsschutz als lokale Herausforderung am Beispiel der Stadt Köln Markus Ottersbach Zur Lage der Flüchtlinge in Köln .....................................................................145 Claus-Ulrich Prölß Flüchtlingspolitik und Flüchtlingsarbeit in der Stadt Köln ..............................169 Autor(inn)enverzeichnis ...................................................................................193

Einleitung Markus Ottersbach/Claus-Ulrich Prölß

Während das Thema Migration spätestens seit dem Jahr 2000 in Deutschland – bedingt durch die Greencard-Initiative des damaligen Bundeskanzlers, durch die Liberalisierung des Staatsangehörigkeitsrechts und die Novellierung des Zuwanderungsgesetzes – in der Öffentlichkeit insgesamt eine positive Wendung erfahren hat, gilt der Umgang mit Flüchtlingen weiterhin als ein mit Unbehagen verbundenes Thema. Zweifellos ist dieses Unbehagen ein politisch, teils auch wissenschaftlich produziertes Konstrukt, das häufig mit Unsicherheit, Illegalität, Kriminalität, Fremdheit, Belastung der Sozialsysteme und anderen bedrohlichen Szenarien assoziiert wird. Es bezieht sich sowohl auf die Flüchtlinge, die bereits „angekommen“ sind, sich teilweise schon 20 bis 30 Jahre in den Ländern der Europäischen Union aufhalten und – wie in Deutschland – oftmals kein gesichertes Aufenthaltsrecht erhalten. Es bezieht sich aber vor allem auf diejenigen Flüchtlinge, die eventuell noch kommen könnten. Dieses Unbehagen könnte man angesichts der im Jahr 2009 weltweit rasant gestiegenen Anzahl der Flüchtlinge noch nachvollziehen1. Schaut man sich die Auswirkungen dieser Entwicklung auf die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, respektive auf Deutschland, genauer an, dann erweist sich die Dramatisierung dieses Anstiegs ebenfalls als inszeniertes Bedrohungs- und Schreckensszenario2. Flüchtlinge sind offensichtlich nach wie vor die Gruppe unter den Immigrant(inn)en, vor der die Europäische Union geschützt werden muss. Dieser Zustand der Exklusion in den Ländern der Europäischen Union steht im Widerspruch zu ihrem Bekenntnis zum internationalen Flüchtlingsschutz.



1 Die Zahl der Flüchtlinge weltweit stieg 2009 gegenüber dem Vorjahr um über ein Viertel an und lag nach UNHCR-Angaben bei etwa 43,3 Millionen Menschen. Die Zahl lag damit auf dem höchsten Stand seit Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts (vgl. UNHCR 2010a). 2 In den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union stieg die Anzahl der Asylsuchenden im Jahr 2009 ebenfalls an, allerdings weniger dramatisch: Sie betrug ca. 261.000 Menschen (vgl. Statistisches Amt der Europäischen Union 2010) im Vergleich zu 2008, als es ca. 240.000 Asylbewerber(innen) gab (vgl. Statistisches Amt der Europäischen Union 2009). Und auch in Deutschland ist dieser Trend zu beobachten: Im Jahr 2009 wurden beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ca. 27.700 Asylerstanträge registriert (vgl. Bundesministerium des Innern 2010). Die Zahl der Asylsuchenden stieg damit im Vergleich zum Vorjahr zwar um etwa 25% an, allerdings auf relativ geringem Niveau. Im Jahr 1999 betrug die Anzahl der Asylsuchenden noch 100.000, im Jahr 1992 gar 440.000 Personen.

M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Die Grundlage des internationalen Flüchtlingsschutzes bildet bis heute die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Gemäß der Konvention ist ein Flüchtling eine Person, die „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt“ (UNHCR 2010c) und als solche Person einem spezifischen Schutz unterliegt. In Deutschland wurde der Flüchtlingsschutz bereits 1949 in Artikel 16 des Grundgesetzes „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ verankert. Dies war eine Lehre aus der Zeit des Nationalsozialismus, in der insgesamt fast eine Million Deutsche Schutz in anderen Ländern suchten. Durch den so genannten Asylkompromiss im Jahr 1993 wurde die Zahl der Flüchtlinge, die nach Deutschland kommen konnten, drastisch reduziert. Seitdem bewegen sich sowohl die Zahlen der Bewerber(innen) als auch die der Anerkennungen auf einem relativ niedrigen Niveau. Dies hängt mit der inzwischen auch EU-weit geltenden Drittstaatenregelung zusammen, nach der Flüchtlinge ihr Asylverfahren in dem europäischen Land durchführen müssen, das sie als erstes betreten haben. Aufgrund der geographischen Lage Deutschlands können Flüchtlinge im Grunde nur mit dem Flugzeug einreisen, was die Zahl der Asylbewerber(innen) automatisch drastisch reduziert. Anders sieht es hingegen in Ländern wie Spanien, Italien oder Griechenland aus, Länder, die durch ihre „Randlage“ in Europa als Aufnahmeländer prädestiniert sind. Den dortigen hohen Zahlen an Asylanträgen versucht man inzwischen durch massive Abwehrmaßnahmen zu begegnen, indem man mithilfe spezifischer Institutionen wie der Grenzschutzagentur Frontex Flüchtlinge, die versuchen, nach Europa zu gelangen, bereits auf dem Meer zur Umkehr zwingt. Zahlreiche Berichte von Menschenrechtsorganisationen belegen, dass dabei auch der Tod von Menschen in Kauf genommen wird. Amnesty international und Pro Asyl beklagen heute, dass der Flüchtlingsschutz an den Grenzen Europas „outgesourct“ worden sei. Die Flüchtlingspolitik der Europäischen Union versuche, sich der Aufgabe des Flüchtlingsschutzes zu entledigen, indem mittels Grenzschutzagenturen Flüchtlinge fern gehalten und Aufnahmelager zum Beispiel in Nordafrika eingerichtet werden, um die Menschen bereits vor den Außengrenzen der EU abzufangen. Angesichts der ungleichen Verteilung der Flüchtlinge rief António Guterres, der Hohe Flüchtlingskommisar der Vereinten Nationen die Industriestaaten zu verstärkten Anstrengungen beim Flüchtlingsschutz auf (vgl. Migration und Bevölkerung 2010). Die Zielsetzung, ein gemeinsames europäisches Asylsystem auf hohem Schutzniveau zu schaffen, sei aber noch in „weiter Ferne“ (Vgl.

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UNHCR 2010b)3. Andererseits beteiligt sich Deutschland inzwischen erstmals an einem Flüchtlingsaufnahmeprogramm des UNHCR, das die dauerhafte Aufnahme und Integration von besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen aus dem Irak ohne Asylverfahren vorsieht („Resettlement“). Damit kommt Bewegung in die bisher starre Abschottungspolitik der EU. Inwiefern das Programm Erfolg verspricht, ist jedoch noch nicht abzusehen. Der Situation der Flüchtlinge hat sich die Fakultät für Angewandte Sozialwissenschaften der Fachhochschule Köln zusammen mit dem Kölner Flüchtlingsrat vom 29. bis 30. Oktober 2009 im Rahmen des Dies Academicus gewidmet. Die Fachtagung „Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung“ richtete sich im Sinne eines interdisziplinären Dialogs an Lehrende und Studierende aller Fachrichtungen, an Haupt- und Ehrenamtliche in der Flüchtlingshilfe, an Mitarbeitende der Behörden und an weitere Interessierte. Dabei wurde der Blick sowohl auf verschiedene Aspekte der globalen Situation von Flüchtlingen und den Umgang der Europäischen Union mit der globalen Herausforderung als auch auf die lokale Perspektive am Beispiel der Stadt Köln gerichtet4. Für die Soziale Arbeit ist sowohl das Wissen über Flüchtlingsschutz eine Notwendigkeit wie auch der Umgang mit Flüchtlingen aufgrund ihrer prekären aufenthaltsrechtlichen und sozialen Lage eine besondere Herausforderung, der sich die Veranstalter der Tagung gestellt haben. Das Thema Flüchtlingsschutz hat eine Bandbreite, der weder eine Tagung noch eine einzelne Publikation gerecht werden kann. Annäherungen aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen, aus der engagierten Zivilgesellschaft und der Politik können jedoch helfen, sowohl die globale als auch die kommunale Dimension des Themas zu betrachten. Der erste Teil des Sammelbands widmet sich dem Flüchtlingsschutz als globaler Herausforderung. Während Migration bereits die Einnahme einer globalen Perspektive nahe legt, ist diese bei Flüchtlingen schlichtweg unerlässlich. Die Migration von Flüchtlingen ist in der Regel eine Kettenmigration; auf dem Weg zum Zielort werden meist mehrere Länder in unterschiedlichen Etappen durchquert. Zudem ist die Fluchtmgration nur selten linear, da sie von zahlreichen Unwägbarkeiten begleitet ist, die häufig eine spontane Neuorientierung erforderlich machen. Um dem Flüchtlingsschutz als globale Herausforderung gerecht zu werden, haben wir zunächst Vertreter(innen) verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen gebeten, sich dem Thema zu nähern. Zunächst werden von Notker Schnei-

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Dafür spricht auch aktuell der rassistische Umgang mit Roma-Flüchtlingen in Frankreich. Die europäische, die nationale und die kommunale Flüchtlingspolitik haben zweifellos maßgebliche Auswirkungen auf die Situation der Flüchtlinge. Zudem bilden diese Politiken auch den Rahmen der Interventionsmöglichkeiten der Sozialen Arbeit, respektive der Flüchtlingsarbeit. 4

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der philosophische Aspekte des Flüchtlingsschutzes thematisiert. Er differenziert zwischen den Begriffen „Menschenwürde“ und „Menschenrechte“, indem er sie historisch-philosophisch herleitet. Dabei wird deutlich, dass das moderne Verständnis der Menschenrechte in den europäischen Zielländern der Fluchtmigration vor allem als Bürgerrechte bzw. Abwehrrechte des Bürgers gegen mögliche Ansprüche des Staates und nicht als Anspruchsrechte einer Person gegenüber einer anderen Person oder einem Staat verstanden werden. Das kommt zum Tragen, wenn es um die Situation von Flüchtlingen an den Außengrenzen der EU geht. Schneider belegt auch, dass hierzulande die Achtung der Menschenwürde im Umgang mit Flüchtlingen systematisch vernachlässigt wird. Franck Düvell diskutiert soziologische Aspekte des Flüchtlingsschutzes. Er stellt die aktuelle Weltflüchtlingssituation dar und beleuchtet die Rechtsgrundlage bzw. den historischen Kontext. Schließlich widmet er sich auch einigen spezifischen Aspekten des Flüchtlingsschutzes, so z.B. den Flüchtlingsrouten und -strategien, dem Umgang mit der Gruppe der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge und der Entstehung von Flüchtlingsdiasporas. Düvell zeigt in seinem Beitrag zur Lage der Flüchtlinge weltweit auf, dass der Flüchtlingsschutz seit einigen Jahren abgebaut und die Gewährung von Asyl eingeschränkt wurde. Für Flüchtlinge wird es somit immer schwieriger, in einen sicheren Staat zu gelangen bzw. dort ein menschenwürdiges Leben zu führen. Politische Aspekte des Flüchtlingsschutzes werden von Stefan Telöken aus der Sicht des UNHCR entfaltet. Er thematisiert die Entwicklung und den Stand des internationalen Flüchtlingsschutzes. Als eine positive Entscheidung schildert Telöken die Ratifizierung der Konvention zugunsten des Schutzes der Binnenvertriebenen in Afrika. Dem stehen allerdings zahlreiche Verschlechterungen im Flüchtlingsschutz gegenüber wie die Einschränkung bzw. faktische Abschaffung des Rechts auf Asyl und der Rückgang des Schutzes bereits eingereister Flüchtlinge in einigen Ländern. Deutlich wird, dass die Genfer Flüchtlingskonvention Lücken aufweist, da sie weder Aussagen über die Ausgestaltung der Verfahren noch über den Umgang mit Flüchtlingen in den Aufnahmeländern macht. Dies führt auch in Ländern der Europäischen Union dazu, dass der Schutz der Flüchtlinge nicht in dem Maße erfolgt, wie dies zweifellos möglich wäre. Der zweite Teil des Bandes thematisiert Strategien der Europäischen Union im Kontext der globalen Herausforderung des Flüchtlingsschutzes. Deutlich wird in den Beiträgen, dass die EU in Bezug auf die Flüchtlingspolitik inzwischen sehr einvernehmliche Ziele und Strategien entwickelt hat. Es werden die verschiedenen Ansätze vorgestellt, mit Hilfe derer die Europäische Union versucht, diesen einheitlichen Flüchtlingsschutz zu garantieren bzw. umzusetzen.

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Frithjof Zerger stellt das Konzept temporärer bzw. zirkulärer Migration vor, bei dem es um eine (inter)nationale Steuerung der Migration im Sinne einer zeitlich befristeten Migration geht. Zirkulär ist dieser Typ Migration, weil Menschen zunächst z.B. zwecks Erwerbsarbeit in ein anderes Land migrieren und nach einer gewissen Zeit wieder ins Herkunftsland remigrieren. Das Konzept ist inzwischen ein fester Bestandteil der Migrationspolitik der EU. Seit 2008 schließt die EU diesbezüglich Verträge mit verschiedenen Ländern. Zerger diskutiert die Vor- und Nachteile dieses Konzepts und gelangt zu dem Schluss, dass zirkuläre Migration eine ernst zu nehmende Alternative zu irregulärer Migration ist. Die Rolle der europäischen Grenzschutzagentur Frontex wird von Gerda Heck thematisiert. Bei der Durchführung ihrer Aufgabe soll die Agentur vor allem die Außengrenzen der Europäischen Union kontrollieren. Dies geschieht in der Regel durch Kontrolle der Einreisewilligen an den Außengrenzen der EU, die sich aufgrund der geographischen Lage zu einem großen Teil auf dem Meer befinden. Frontex steht – gemäß der Forschung Hecks – in der Öffentlichkeit stark in der Kritik, da die Agentur viele Flüchtlinge bereits an den Außengrenzen oder auf dem Meer abfängt und wieder zurück schickt, obwohl prinzipiell Flüchtlingen das Grundrecht auf Asyl gewährt werden soll. Bei dieser Externalisierung der europäischen Flüchtlingspolitik wird der Tod vieler Flüchtlinge mehr oder weniger billigend in Kauf genommen. Marei Pelzer stellt das Resettlement als relativ neues Instrument der internationalen Flüchtlingspolitik vor. In den Aufnahmeländern befinden sich Flüchtlinge häufig in einer ausweglosen Lage, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie weder in ihr Herkunftsland zurückkehren noch im Aufnahmeland bleiben können. Resettlement, eine Kooperation zwischen dem UNHCR und einem aufnahmebereiten Drittstaat, soll die Möglichkeit herstellen, Flüchtlinge aus dieser provisorischen Situation zu befreien und langfristig in einem anderen Staat aufzunehmen. Pelzer erläutert, auf welche Art und in welchem Umfang sich auch Deutschland inzwischen an diesem Programm beteiligt. Im dritten Teil des Sammelbandes werden beispielhaft die Auswirkungen der Strategien der EU auf die Situation der Flüchtlinge diskutiert. Dabei wird zwar deutlich, dass diese Strategien in der Regel negative Auswirkungen auf den Schutz von Flüchtlingen haben. Auf der anderen Seite gibt es trotz widrigster Umstände offensichtlich doch Wege, die Flüchtlingen ermöglichen, sich in Aufnahmeländern einzurichten. Karl Kopp verdeutlicht in seinem Artikel, dass die Strategie der Sicherung der Außengrenzen durch die „Grenzschutzpolizei“ vor allem Zurückweisungen bedeutet und willkürliche Inhaftierungen und den Tod von Flüchtlingen an Europas Außengrenzen in Kauf nimmt. Zur Abschreckungsstrategie gehört laut Kopp auch, dass Schiffsbesatzungen wie die der Cap Anamur, die im Juni 2004

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Bootsflüchtlinge vor dem Ertrinken rettete, mit jahrelangen Strafprozessen konfrontiert werden. Insa Breyer vergleicht in ihrem Beitrag die Situation „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten in Deutschland und Frankreich. Beim Vergleich der Lebenssituationen von „Illegalen“ und „Sans-papiers“, ihrer medizinischen Versorgung und ihrer Möglichkeiten der Legalisierung macht Breyer deutlich, dass europäische Flüchtlingspolitik schon seit Verabschiedung des SchengenAbkommens im Jahr 1985 immer stärker zu einer expliziten Kontroll- und Abschottungspolitik geworden und der Schutz der Flüchtlinge zweitrangig ist. Klar wird hier jedoch auch, dass vor dem Hintergrund verschiedener Auffassungen von Staatsangehörigkeit bzw. -bürgerschaft und unterschiedlicher rechtlicher Regelungen in den beiden Staaten trotz einer Harmonisierung der EUFlüchtlingspolitik durchaus noch unterschiedliche Inklusions- und Exklusionsmechanismen für die Gruppe der Flüchtlinge bestehen. Andreas Deimann knüpft an die Bedeutung dieser Inklusions- und Exklusionsmechanismen an und bezieht sich in seinem Beitrag auf die Auswirkungen des politisch-rechtlichen Umgangs mit dem Thema Flüchtlingsschutz in Deutschland. Er führt aus, dass in Deutschland sowohl der tatsächliche Flüchtlingsschutz als auch das vielfach befürchtete Flüchtlingselend anzutreffen sind. Anhand verschiedener biographischer Interviews wird deutlich, dass die rechtliche Situation maßgeblich darüber entscheidet, ob Flüchtlinge in Deutschland tatsächlich Schutz oder – wie im Fall der Duldung – nur „Elend im Flüchtlingsschutz“ finden. Im vierten Teil des Sammelbandes wird das Thema Flüchtlingsschutz als lokale Herausforderung am Beispiel der Stadt Köln erläutert. Die Kommunen sind nach wie vor die entscheidenden Orte, an denen die gesellschaftliche Integration der Menschen gelingt oder misslingt. Zwar sind die rechtlichen Regelungen in Bezug auf Aufnahme und Verbleib von Flüchtlingen maßgeblich für ihre Lebenslage und werden inzwischen auf europäischer bzw. partiell noch auf nationaler Ebene festgelegt. Dennoch gibt es in Bezug auf die Art und Weise der Integration vor Ort einen erheblichen Spielraum der Kommunen. Ob Flüchtlinge – wie beispielsweise in Bayern – nach wie vor überwiegend in Sammelunterkünften ausharren müssen oder ob sie wie in manchen Städten NordrheinWestfalens inzwischen in Privatunterkünften untergebracht werden, hat erhebliche Auswirkungen auf ihre Lebenssituation. Die beiden folgenden Beiträge konzentrieren sich auf die Situation der Flüchtlinge in Köln. Dabei werden neben der Lage der Flüchtlinge auch die Flüchtlingspolitik der Stadt Köln und die Flüchtlingsarbeit in Köln präsentiert. Markus Ottersbach widmet sich zunächst der Lebenslage der Flüchtlinge in Köln. Neben den nationalen werden auch die lokalen Einflussfaktoren und deren

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Auswirkungen auf die Lebenslage der Flüchtlinge geschildert. In Anlehnung an Pierre Bourdieu entfaltet Ottersbach die zentralen Aspekte der Lebenslage, das politisch-rechtliche, das ökonomische, das soziale und das kulturelle Kapital der Flüchtlinge. Ein besonderes Augenmerk wird jeweils auf geduldete und auf irregulär eingereiste Flüchtlinge gelegt. Danach werden einige relevante lokale Aspekte vorgestellt, wie z.B. die Wohnsituation der Flüchtlinge. Anhand biographisch orientierter Interviews wird anschließend deutlich, dass der subjektive Umgang der Flüchtlinge mit ihrer Situation auch bei widrigen objektiven Umständen variieren kann. Dies zu berücksichtigen, ist eine wichtige Voraussetzung, um auf zivilgesellschaftlicher oder auf der Ebene der Sozialen Arbeit erfolgreich Flüchtlingsarbeit zu leisten. Claus-Ulrich Prölß stellt die Entwicklung der Flüchtlingspolitik und der Flüchtlingsarbeit in der Stadt Köln vor. Er bezieht sich dabei auf prägnante Aspekte der letzten 10 Jahre. Deutlich wird dabei der direkte Zusammenhang zwischen kommunaler Flüchtlingspolitik und Flüchtlingsarbeit. Denn die große Wende in der Kölner Flüchtlingspolitik im Sommer 2003 ist nicht nur dem Wechsel politischer Konstellationen zu verdanken, sondern auch der hartnäckigen und langfristigen Initiative zivilgesellschaftlichen Engagements und kritischer Flüchtlingsarbeit. Seitdem hat sich die Wohnsituation der Flüchtlinge in Köln deutlich verbessert, die Beratung und Betreuung der Flüchtlinge ist durch zahlreiche neue Modellprojekte qualifiziert worden. Zudem wurde die Einrichtung einer Ausländerrechtlichen Beratungskommission durchgesetzt. Aus diesen langjährigen Erfahrungen entwickelt Prölß schließlich Leitsätze für die Flüchtlingsarbeit, die die Basis für eine Verbesserung der Situation von Flüchtlingen auch in anderen Kommunen bilden können. An dieser Stelle möchten die Herausgeber sich noch herzlich bei der UNOFlüchtlingshilfe e.V., der Stadt Köln, der Fachhochschule Köln und, last but not least, auch beim Förderverein des Kölner Flüchtlingsrats e.V. für ihre finanziellen Zuwendungen bedanken, ohne die diese Tagung nicht hätte stattfinden und ohne die dieser Sammelband nicht hätte publiziert werden können. Außerdem möchten wir uns bei Mercedes Pascual Iglesias und Matthias Sperling – stellvertretend für viele andere Helferinnen und Helfer – bedanken, die an der Vorbereitung und Durchführung der Tagung sowie bei der Anfertigung dieser Dokumentation mitgewirkt haben.

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Literatur Bundesministerium des Innern (BMI) (2010): Pressemitteilung vom 21.01.2010. Migration und Bevölkerung (2010): Newsletter Ausgabe 6, Juli 2010. Statistisches Amt der Europäischen Union (Eurostat) (2009): Pressemitteilung Nr. 66/2009 vom 08.05.2009. Statistisches Amt der Europäischen Union (Eurostat) (2010): Pressemitteilungen Nr. STAT/10/64 vom 04.05.2010 und Nr. 89/2010vom 18.06.2010. UNHCR (2010a): Number of forcibly displaced rises to 43.3 million last year, the highest level Since- mid-1990s. Vgl. http://www.unhcr.org/4c176c969. html. UNHCR (2010b): Grußwort des Vertreters des UNHCR in Deutschland und Österreich, Michael Lindenbauer, zum Tag des Flüchtlings 2010. Vgl. http://www.proasyl.de/fileadmin/fmdam/q_PUBLIKATIONEN/2010__ab_April_/TdF2010_Homepageversion.pdf. UNHCR (2010c): Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951/Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Januar 1967. Vgl.http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/refworld/rwmain/open-docpdf.pdf?reldoc=y&docid=48ce50912.

Flüchtlingsschutz als globale Herausforderung

Philosophische Aspekte: Menschenrechte und Menschenwürde Notker Schneider

Stolz das Haupt erhoben zeigen die Staaten des Nordwestens die Insignien der Menschenrechte und der Menschenwürde und sonnen sich im Glanz dieser nachgerade globalen Werte, die kaum mehr ernsthaft in Frage gestellt werden. Auch wenn dieses Banner des Friedens und der Völkerverständigung oft in der Geschichte und ebenso oft noch heute zum Feldzeichen mutierte, mit dem in Kriege und Schlachten gezogen wurde und weiterhin wird, mit dem Kriege und Schlachten begründet, motiviert, legitimiert und schließlich als „humanitäre Interventionen“ geheiligt wurden, so ändert dies im Kern doch nichts an der Größe und an der Bedeutung dieser menschenfreundlichen Errungenschaften, die mit zum Wertvollsten gehören, das eine lange Geschichte hervorgebracht hat. So ist es auch kein Zufall, dass westliche Identität und – seit Guantanamo und Abu Ghuraib – besonders auch europäische Identität (in Abhebung von transatlantischer) sich ganz vorzüglich über die Menschenrechte und die Menschenwürde definiert und Europa sich rühmt als jene Kultur, in welcher sie erdacht wurden und in welcher sie am besten bewahrt und in vorbildlicher Weise demonstriert werden. Ob dieser hohe Anspruch auf die Urheberschaft zu Recht erhoben wird, will ich hier nicht weiter diskutieren, aber doch mit Heiner Bielefeldt vor einem „westlichen Überlegenheitsdünkel gegenüber anderen Kulturen“ warnen, denn die „neuere europäische Geschichte ist zu sehr geprägt von gewaltsamer Unterdrückung und vielfältiger Diskriminierung, als daß sie Anlaß zu menschenrechtlichem Triumphalismus geben könnte“ (Bielefeldt 1992: 158f.). Aber trotz Algerien, Vietnam, Tschetschenien, dem Balkan und dem Irak, trotz Lampedusa, Patras, Pagani, Ceuta und Fraport- und wie sonst noch die Orte auf der globalen Landkarte des Bruchs der Menschenrechte und der Missachtung der Menschenwürde nach dem Ende der Zeit ihrer größten Demütigung, nach 1945, heißen – dürfen und müssen wir froh sein, dass es sie gibt: die Idee von den unverbrüchlichen Rechten und der allgemeinen Würde der Menschen; denn ohne diese normative Instanz fehlte uns das scharfe Messer der Kritik an den herrschenden Zuständen in Europa und in der Welt. Ganz falsch aber wäre es, hierin einen sicheren Besitz zu sehen, einen sorgsam zu hütenden Schatz, der an hohen Feiertagen der staunenden Menge gezeigt und alltags unter Verschluss gehalten wird. Nicht um ein Besitztum handelt es M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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sich, sondern um Aufgabe und Verpflichtung, nicht zuletzt um den kritischen Parameter, die Messgröße zur Bestimmung der Entwicklung einer humanisierten Welt und den Kompass zur Positionsbestimmung, der angibt, wie weit man selbst schon auf diesem Wege gekommen ist – man selbst als Mensch, als Staat, als Weltgemeinschaft. Ein anderes, vergleichbar quasi-absolutes normatives Prinzip haben wir nicht. Sich vom Standpunkt der Philosophie aus den Themen Menschenrechte und Menschenwürde zu nähern ist nicht unbedingt erfreulich, denn der philosophisch offenen Fragen sind allzu viele: von der Letztbegründung der Menschenrechte über deren interkulturelle Vertretbarkeit und Gültigkeit bis hin zu deren Umfang, Reichweite und Rangordnung gibt es zahllose ungeklärte und diskussionswürdige Probleme (vgl.Gosepath/Lohmann 1998: 11ff.). Im Lichte der konkreten Frage nach dem Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung stelle sich das Thema freilich vergleichsweise „bequemer“; denn diskutiert wird da nicht über das ob überhaupt und wenn ja warum der Menschenrechte, sondern stets haben wir es bereits mit geltendem Recht zu tun und diskutieren über die konkrete Ausgestaltung angesichts der Nichtinfragestellung. Hier wird deshalb vor dem Hintergrund der unbestrittenen Geltung über Menschenrechte und Menschenwürde nachgedacht. Als Hürde einer konstruktiven Menschenrechtspolitik galt und gilt, dass vergleichsweise unklar scheint, was genau unter Menschenwürde zu verstehen sei. In den philosophischen, juristischen und politischen Diskussionen der letzten Jahre und Jahrzehnte hören wir häufig, dass der Begriff der Menschenwürde inflationär gebraucht werde, womit er zwangsläufig entwertet wird, zumal an einer begrifflichen Bestimmung seines Bedeutungsgehalts eher wenig gearbeitet wurde. Es gibt eine lange Tradition solcher Abwertung, ja Verächtlichmachung des Prinzips, die in Deutschland spätestens mit Schopenhauer begann, der hier vor allem deshalb zitiert wird, weil seine gegen Kant gemünzte Invektive im Grunde und der Intention nach bis heute tradiert wird. Schopenhauer sieht in der Rede von der Menschenwürde „das Schiboleth aller rat- und gedankenlosen Moralisten, die ihren Mangel einer wirklichen, oder doch wenigstens irgendetwas sagenden Grundlage der Moral hinter jenen imponierenden Ausdruck‚Würde des Menschen’ versteckten“ (Schopenhauer 1860: 166). Der Vorwurf lautet also: Wo gutmeinenden Moralisten die rationalen Argumente fehlen, ziehen sie blitzschnell die Menschenwürde-Karte und beenden damit im Namen der political correctness jede weitere Diskussion.

Philosophische Aspekte: Menschenrechte und Menschenwürde

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Nun darf man nicht den Fehler machen, in diesem Wort SCHOPENHAUERS oder in gegenwärtigen Buchtiteln wie „Illusion Menschenwürde“, worin WETZ „das Ende einer metajuristischen Pathosformel“ verkündet (Wetz 2005: 242) ņ die Belege ließen sich häufen ņ, einfach eine Abkehr vom Prinzip der Menschenwürde zu sehen. Viel eher handelt es sich in den meisten Fällen um Enttäuschung angesichts der Fallhöhe zwischen der großen Forderung und der recht kleinlauten Wirklichkeit und um Sorge um die normative Kraft des unverzichtbaren Prinzips angesichts seines inflationären und oft unbedachten Gebrauchs.5 Es wurde nun schon wiederholt vom „inflationären Gebrauch“ des Begriffs gesprochen, bewegt man sich jedoch im Umfeld der Flüchtlingshilfe, so wird man sich wahrscheinlich fragen, wovon eigentlich die Rede ist. – Zwar sprechen diejenigen, die sich in der Flüchtlingsarbeit engagieren, viel und völlig zu Recht von der Menschenwürde – aber das sind Wenige im Vergleich zu jenen, die sich mit dem Thema („inflationär“) befassen, aber ganz andere Anwendungsbereiche im Blick haben. Faktisch geht es, wenn man sich in der letzten Zeit auf die Menschenwürde bezogen hat, fast immer um Fragen der sog. Bio- und medizinischen Ethik, also um Genmanipulation, Präimplantationsdiagnostik, Leihmutterschaft, Embryonenforschung und Abtreibung oder – gewissermaßen am anderen Ende der Skala – um das Sterben, die Hilfe dabei, wenn es gewollt ist, den Umgang mit den toten Körpern der Menschen, sei es zu medizinischen, sei es auch zu kommerziellen Zwecken. Begriffe wie „Asyl“, „Flüchtling“, „Migrant“, „Ausländer“ o.dgl. sucht man in den einschlägigen Texten meist vergebens. Darauf weise ich deshalb hin, weil ich glaube, dass das systematisch zu unserem Umgang mit den Menschenrechten und der Menschenwürde gehört, der sich nämlich sehr viel mehr an inneren und eigenen, denn an äußeren und scheinbar fremden Problemstellungen orientiert. Das hat damit zu tun, dass wir uns sowohl durch die Entstehungsbedingungen und die Konstruktion des Grundgesetzes als auch durch die Geschichte der allgemeinen Menschen- und Bürgerrechte überhaupt in einer Tradition befinden, in der Grund- und Menschenrechte primär als Abwehrrechte des Bürgers gegen Ansprüche und Übergriffe der staatlichen Einrichtungen verstanden werden, nicht aber so sehr als Anspruchsrechte eines jeden Menschen gegenüber jedermann und erst recht gegenüber jeder beliebigen staatlichen Autorität. So versteht Art. 1 I Grundgesetz (GG) den Schutz der Menschenwürde als Verpflichtung „jeder staatlichen Gewalt“, und da liegt der – allerdings ganz falsche – Umkehrschluss nahe, dass Subjekt dieser Schutzverpflichtung nur die Bürger



5 H. Bielefeldt sieht in den von ihm zusammengetragenen Belegen zu einseitig den Tatbestand dokumentiert, dass die von ihm zitierten Positionen „den Rekurs auf die Menschenwürde nicht nur für überflüssig, sondern sogar für schädlich halten, weil sie darin eine Quelle heilloser Verwirrung sehen“ (Bielefeldt 2008: 8).

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des jeweiligen Staates, in diesem Falle der Bundesrepublik Deutschland (BRD), sind. Einen deutlich klareren Akzent setzte die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen (10.12.1948), wenn bereits in der Präambel von der Anerkennung „der allen Mitgliedern der menschlichen Familie innewohnenden Würde und ihrer gleichen und unveräußerlichen Rechte“ gesprochen wird. Auch das erklärt sich durch die Entstehungsbedingungen, insofern diese Erklärung eine deutliche Antwort auf die Verletzung grundlegender Rechte, auf die „Akte der Barbarei“, gerade durch die staatliche Gewalt geben wollte. Dass sich diese unbedingt notwendige Intention der United Nations Organization (UNO), durch die die Menschenwürde allererst eine allgemeine werden kann, faktisch nicht durchsetzte6, hängt wahrscheinlich mit zweierlei zusammen: Zum einen mit der nicht zu überwindenden Tatsache, dass es letztlich wieder nur die „Mitgliedsstaaten“ sein können, denen es obliegt, „die allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten durchzusetzen“7; damit wird die Rechtsbeziehung erneut auf das Verhältnis von Staat und Bürger fokussiert. Zum anderen findet sich hier aber auch ein spätes Echo des liberalen Ursprungs des Gedankens bei Denkern wie John Locke und Immanuel Kant, denen primär daran gelegen war, originäre Freiheitsrechte der Bürger gegenüber einem immer zur Bevormundung neigenden Staat zu verteidigen. Solche Freiheitsrechte gibt es allerdings qua Rechte immer überhaupt nur in einem rechtlichen und das heißt hier: in einem staatlichen Zustand. Der Staatsgedanke, der hinter dieser Konzeption steht, ist das spätestens seit Thomas Hobbes in der Staats- und Rechtsphilosophie etablierte Modell des Gesellschaftsvertrages, des contrat social. Da, wo sich Individuen unter bestimmten Bedingungen und zu bestimmten Zwecken vertraglich zusammenschließen, entsteht allererst der Staat und mit ihm das Recht. Alles andere ist sogenannter Naturzustand und dieser ist ein Kriegszustand8 – mit den berühmten Worten von Hobbes „ein Krieg aller gegen alle“.9 Das heißt, dass Staat und



6 Auch nicht in der „Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ des Europarats (1950), in der der Begriff der Menschenwürde überhaupt nicht vorkommt. 7 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR), Präambel. 8 „(…) für Kant ist der Naturzustand aus strukturellen Gründen ein Kriegszustand, weil es in ihm keine gewaltfreien, von kontingenten Machtverteilungen unabhängigen rechtlichen Verfahren der Konfliktregulierung und Ordnungsherstellung gibt, in ihm darum Unsicherheit und latente Gewalt herrschen und jeder nur auf den nächsten ‚Ausbruch von Feindseligkeiten‘ wartet“ (Kerstin 2004: 87f.). 9 Th. Hobbes: De Cive, Praefatio, sectio 14: „Ostendo primo conditionem hominum extra societatem civilem (quam conditionem appellare liceat statum naturae) aliam non esse quam bellum omnium

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Recht mitgliedschaftlich gedacht werden (vgl. von der Pfordten 2004): So wie es – gut katholisch – „außerhalb der Kirche kein Heil“ gibt, so gilt auch in der Staatsphilosophie der exklusivistische Grundsatz, wonach es außerhalb des Staates kein Recht gebe. Kant ist anzurechnen, dass er an dieser Stelle über das Staatsrecht hinaus gedacht hat. So wie der interindividuelle Natur- und Kriegszustand verlassen werden muss und kann durch den Übergang zu einem staatlichen und rechtlichen Zustand, so muss auch der Natur- und Kriegszustand zwischen den Staaten überwunden werden; denn die Staaten mögen zwar intern in einem gesetzlichen Zustand sein, untereinander aber sind sie das nicht, solange sie sich nicht selbst – wie zuvor die Individuen – zusammenschließen und Recht, in diesem Falle das Völkerrecht, konstituieren, das Kant vor allem in seiner kleinen Schrift Zum ewigen Frieden konzipiert hat.10 Und noch einen entscheidenden Schritt weiter geht Kant, wenn er fordert, dass auch der Naturzustand zwischen Individuen und fremden Staaten durch rechtliche Regelungen überwunden werden muss, was dann gelingen kann, wenn sich alle Völker nicht mehr so sehr als einzelne Staaten, sondern gewissermaßen als ein Staat unter dem Dach des Weltbürgerrechts (ius cosmopoliticum) zusammenschließen, wobei Kant freilich nicht an einen wirklichen bzw. einen realisierbaren Weltstaat dachte.11 Werfen wir, diesen kleinen philosophiegeschichtlichen Exkurs abschließend, einen Blick darauf, wie KANT sich denn nun das Verhältnis eines Individuums zu einem fremden Staat unter Bedingungen des Weltbürgerrechts denkt.12 Es geht – verräterisch genug – um das „Recht eines Fremdlings“ und es geht nachdrücklich um Recht und nicht um Philanthropie und dieses Recht ist

 contra omnes; atque in eo bello jus esse omnibus in omnia.“ – Vgl. auch ders.: Leviathan, or The Matter, Forme, & Power of a Common-Wealth [...], London1651, part. 1, chapter XIII: „Hereby it is manifest, that during the time men live without a common Power to keep them all in awe, they are in that Condition which is called Warre; and such warre, as is of every man, against every man.“ 10 Vgl. dazu auch: „Es soll kein Krieg sein; weder der, welcher zwischen Mir und Dir im Naturzustande, noch zwischen uns als Staaten, die, obzwar innerlich im gesetzlichen, doch äußerlich (in Verhältniß gegen einander) im gesetzlosen Zustande sind“ (Kant AAVI: 354). 11 Es ist die „Vernunftidee einer friedlichen, wenn gleich noch nicht freundschaftlichen, durchgängigen Gemeinschaft aller Völker auf Erden, die untereinander in wirksame Verhältnisse kommen können (…)“ (Kant: Die Metaphysik der Sitten, I. Metaphysische Anfangsgründe der Rechtslehre, § 62, AA VI, 352; vgl. ders.: Zum ewigen Frieden, 3. Definitivartikel, AA VIII, 357 ff.). – Kant lehnt den Weltstaat nicht prinzipiell ab, sieht in ihm sogar die einzige Möglichkeit für einen Zustand des ewigen Friedens; er hält ihn allerdings nicht für praktikabel, so dass der Völkerbund als realistische Alternative zu bevorzugen ist, auch wenn er keinen ewigen Frieden garantieren kann, weshalb ihn Kant in der Friedensschrift gar als „negatives Surrogat“ bezeichnet (AA VIII 357). 12 Das folgende aus der Friedensschrift: „Dritter Definitivartikel zum ewigen Frieden. ‚Das Weltbürgerrecht soll auf Bedingungen der allgemeinen Hospitalität eingeschränkt sein“ (AA VIII, 357).

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sehr minimalistisch gedacht. Der Fremdling hat einzig Anspruch auf „Hospitalität“, d.h. auf ein „Besuchsrecht“, d.i. das Recht, „seiner Ankunft auf dem Boden eines andern wegen, von diesem nicht feindselig behandelt zu werden.“ Dieses Recht hat seinen Grund im „gemeinschaftlichen Besitz(es) der Oberfläche der Erde“ und der Tatsache, dass „niemand an einem Orte der Erde zu sein mehr Recht hat, als der andere.“ Und so muss es auch jedem gestattet sein, „einen Verkehr mit den alten Einwohnern zu versuchen“ (ebd.: 357ff.). Das ist – wie gesagt – sehr minimalistisch gedacht, aber – überraschend genug – beinahe mehr als heute denjenigen zugebilligt wird, die als „Fremdlinge“ an den Stränden Europas anlanden. Dafür, dass Flüchtlinge nicht einmal dieses minimale Besuchsrecht wahrnehmen können, sorgen die zunehmend abgeschotteten Außengrenzen der Europäischen Union (EU), dafür sorgt die 2004 eigens gegründete Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (kurz FRONTEX, aus dem Französischen für Frontières extérieures), die mit einem ständig wachsenden Budget die Grenzen (vor den Grenzen) sichert, Flüchtlinge z.B. im Mittelmeer oder vor den Kanaren zurückdrängt oder für die Mitgliedsstaaten Massenabschiebungen (joint returns) organisiert. Erstaunlich, dass diese menschenrechtspolitisch extrem prekäre Organisation den Mitgliedsstaaten gegenüber nicht einmal informationspflichtig ist und sich so direkter parlamentarischer Kontrolle entzieht.13 Um der historischen Richtigkeit willen sei diesen Gedanken abschließend angemerkt, dass Kant bei seinen Überlegungen kaum an Flüchtlinge, Asylbewerber, Migranten dachte, sondern vielmehr an „das inhospitale Betragen der gesitteten, vornehmlich handeltreibenden Staaten unseres Weltteils“, für die „Besuchen“ gleich „Erobern“ ist. Es geht also um Imperialismus und Kolonialismus und dazu findet Kant überraschend klare und entschiedene Worte.14 Der kleine philosophiehistorische Exkurs erklärt vielleicht, wie es kommt, dass Menschenrechte weithin immer noch als Bürgerrechte (miss-)verstanden werden, also als Rechte, die einem Staatsbürger von seiner Staatsmacht garantiert werden. Ein Problem, das den Menschenrechten von Anfang an anhaftet, so dass man den Eindruck gewinnen kann, die ursprüngliche Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen von 1789 müsse eigentlich gelesen werden als



13 „Frontex steht gegenüber den Mitgliedstaaten nicht in einer Informationspflicht.“ Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Gisela Piltz, Jens Ackermann, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP (Drucksache 16/5019, 13. 04. 2007). 14 „Vergleicht man hiemit das inhospitale Betragen der gesitteten, vornehmlich handeltreibenden Staaten unseres Welttheils, so geht die Ungerechtigkeit, die sie in dem Besuche fremder Länder und Völker (welches ihnen mit dem Erobern derselben für einerlei gilt) beweisen, bis zum Erschrecken weit. Amerika, die Negerländer, die Gewürzinseln, das Cap etc. waren bei ihrer Entdeckung für sie Länder, die keinem angehörten; denn die Einwohner rechneten sie für nichts“ (Kant, ebd., 358).

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„Deklaration der Rechte des Menschen insofern er Bürger ist“, was übrigens ziemlich genau der Diskussion und der schließlichen Entwicklung in Frankreich in den Jahren von 1789 bis 1793 entspricht (Weber 2004: 102ff.). Auch wenn man sich Urteile des BVG und des BGH anschaut, die sich auf den Art. 1 GG beziehen, sieht man schnell, dass es sich – bis auf ganz wenige Ausnahmen – um solche Fälle handelt, in denen Abwehrrechte des Bürgers gegen die Administration verhandelt wurden.15 Hier geht es aber gerade um diejenigen, die nicht Bürger sind; jedenfalls nicht Bürger desjenigen Staates, unter dessen Hoheit sie geraten sind; die vielleicht zunächst einmal überhaupt keine Bürger irgendeines Staates sind, weil sie keine Papiere haben und über ihre staatliche Zugehörigkeit keine Auskunft geben. Wie ist es um deren Rechte bestellt? Welche Ansprüche dürfen denn die haben, die – um noch einmal die Worte Kants zu gebrauchen – „als Fremdlinge“ irgendwo stranden? An diese Menschen hat die UNO 1948 vorwiegend gedacht, denn nach dem 2. Weltkrieg gab es Millionen von Menschen, die es irgendwo hin verschlagen hatte und deren rechtlicher Status ganz ungeklärt war. – Heute gibt es wahrscheinlich noch mehr; aber an deren Rechtssicherheit hat sich wenig geändert. Fragen wir also konkret nach den grundlegenden Rechten und der gemeinsamen Würde, die einem jeden Menschen bleibt, auch wenn dieser schon alles verloren hat: Menschenrechte und Menschenwürde. Es scheint sinnvoll, dabei von der Würde auszugehen als dem Grund von Rechten, weil die Rechte – ganz gleich ob Abwehr- oder Anspruchsrechte – stets ein Gegenüber voraussetzen, mit dem ich mich in einer rechtlichen Beziehung befinden muss. Die Würde hingegen ist einem verbreiteten Verständnis zufolge gewissermaßen ein untrennbares, intrinsisches Attribut von Menschsein überhaupt, dessen niemand verlustig gehen kann. Zwar realisiert sich die Würde in einer sozialen – und das heißt immer auch in einer in irgendeiner Weise verrechtlichten – Situation in bestimmten grundlegenden Rechten, aber sie geht nicht vollständig in den Rechten auf und vor allem geht sie ihnen voran. Deswegen ist die Würde indisponibel – „unantastbar“ wie es in Art 1 GG heißt –, sie kann niemandem genommen werden und sie kann nicht gegen anderes aufgerechnet werden, was mit Rechten, auch den Grundrechten, durchaus geschehen kann und geschieht.16 Die Würde ist völlig unabhängig von besonderen Leistungen, Verdiensten oder sonstigen Qualitäten oder Voraussetzungen des Individuums. Jemandem die Würde zu nehmen oder diese zu verletzen, wie es oft heißt, ist deshalb genau

 15

Es sei ausdrücklich betont, dass das nicht der Intention des Art. 1 GG entspricht, es handelt sich eher um einen empirischen Beleg dafür, wie die grundgesetzliche Garantie genutzt wird. 16 Vgl. Art. 18 GG über die Möglichkeit der Verwirkung von Grundrechten.

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genommen nicht möglich; oder, noch genauer genommen, es bedeutet jemandem das Menschsein abzusprechen und jemanden als Person nicht anzuerkennen. Verletzt hingegen werden stets die sich aus der Würde ableitenden Rechte und Ansprüche, deren Verletzung aber überhaupt nur deshalb festgestellt werden kann, weil der in der Würde begründete Anspruch unverändert besteht und erst so die Diskrepanz von Anspruch und Erfüllung spürbar wird. Wollen wir dem verbreiteten Verdacht entgehen, die Rede von der Menschenwürde sei in Wahrheit nur hohle Phrase, mit der des Sonntags freie Geister gegängelt werden können, so ist erforderlich, den Gehalt des Begriffs Menschenwürde genauer, wenn wohl auch nur vorläufig, zu bestimmen. Gewiss hat Herbert Spiegelberg Recht, wenn er schreibt, die Bestimmung der menschlichen Würde erfordere eine voll entfaltete philosophische Anthropologie (Spiegelberg 1986: 194), so dass sich die Frage stellt, wovon eine solche Anthropologie ausgehen kann. Was bedeutet es, einen Menschen zu respektieren und zu achten? Wie drückt sich diese Achtung aus und was erfordert sie? Die Menschenwürde eines Menschen zu achten bedeutet, zu respektieren, dass Menschen grundlegende Bedürfnisse, Interessen und Fähigkeiten besitzen. Deren Achtung stellt das absolute Minimum im Umgang der Menschen miteinander, erst recht aber der Regierungen mit den Individuen dar.17 Eine grobe, nicht auf Vollständigkeit bedachte Skizze der Überlegung – mehr ist hier nicht möglich –, wird davon auszugehen haben, dass zu den unabdingbaren Grundvoraussetzungen menschlichen Lebens die Verfügung über die Mittel biologisch-leiblicher Subsistenz gehört: Essen, Trinken und ein geschützter Platz zum Schlafen. Aus diesem unhintergehbaren Grundbedürfnis erwächst unmittelbar ein Anspruchsrecht, das dem, der in der Lage ist, dem Bedürfnis abzuhelfen, eine Pflicht auferlegt. Zugleich handelt es sich dabei um ein Abwehrrecht gegen die Unterlassung der erforderlichen Leistung. An dieser Stelle wird vielleicht einmal mehr deutlich, weshalb es sinnvoll und wichtig ist, von der Würde und nicht von den Rechten auszugehen: Das subjektive Bedürfnis auf Seiten der Würde ist absolut und nicht diskutabel, während die Art und Weise, wie ihm entsprochen wird, kontingent und insofern relativ ist, beeinflusst von zahlreichen, sich ändernden Randbedingungen. Nicht

 17

Ich variiere hier einen Ansatz der Philosophin Martha C. Nussbaum und des Ökonomen Amartya Sen, den sie den „capabilities approach“ nennen; dabei nähern sie sich der Frage nach Grundbedingungen etwa sozialer Gerechtigkeit an, indem sie darüber nachdenken, was minimal erforderlich ist, um die „intuitive Vorstellung“ eines würdigen Lebens zu gewährleisten (vgl. Nussbaum 2006: 70ff.). – Es handelt sich wohl gemerkt um eine Variation mit einer anderen Vorgehensweise und einer anderen Zielsetzung als sie sich bei Nussbaum finden (vgl. dazu Schneider 1998).

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relativ ist die Pflicht, dem zu helfen, der in Not ist; auf welche Weise das geschieht, ist dabei offen, sofern es die der Situation am meisten adäquate ist. Dass die „Versorgung mit dem Lebensnötigsten“ hier an erster Stelle steht, ist kein Zufall. Birnbacher weist zu Recht darauf hin, dass dieser Aspekt der Menschenwürde häufig zugunsten als höherwertig erachteter Güter – z.B. Freiheit – gering geschätzt oder gar übersehen wird; auch da mag wieder die oben bereits erwähnte liberale, an Freiheitsrechten interessierte Tradition wirken. Die basalen Bedürfnisse sind nicht banal, stellen sie in der Summe doch die notwenigen Voraussetzungen aller weiteren und „edleren“ Ansprüche und Fähigkeiten dar. Es ist geradezu zynisch, diesen Aspekt zu vernachlässigen, solange auch nicht annähernd die Grundversorgung aller „Mitglieder der menschlichen Familie“ gewährleistet ist. Birnbacher ist deshalb zuzustimmen, wenn er in diesem Zusammenhang schreibt: „Die Menschenwürde wird nicht erst durch eklatante Menschenrechtsverletzungen wie Folter, Kriegsgreuel und die Unterdrückung von Minderheiten kompromittiert, sondern bereits durch die gewohnheitsmäßige und unauffällige Praxis der Gleichgültigkeit, etwa gegenüber dem Hunger in der Dritten Welt“ (Birnbacher 1995).

Was darüber hinaus lässt sich an minimalen Voraussetzungen menschlicher Würde ausmachen? Das Interesse eines jeden Menschen an leiblicher und seelischer Unversehrtheit, an Freiheit von unnötigem Schmerz und der Abwesenheit lebensbedrohender Gefahr, an der Unbetroffenheit von erniedrigender und drangsalierender Behandlung; der Anspruch auf Privatheit und die Möglichkeit zur Gestaltung eines privaten Lebensraumes sowie die Achtung familiärer und familienähnlicher Zusammenhänge; die Möglichkeit zur Entwicklung einer selbstbestimmten Lebensperspektive – dazu gehört die Möglichkeit zu angemessener Arbeit; der Anspruch auf Bildung und Ausbildung zur Entwicklung der eigenen Persönlichkeit; die Möglichkeit zu politischer, gesellschaftlicher und kultureller Partizipation; mögliche Freiheit und Selbstachtung – die von allem Genannten aber gar nicht zu trennen sind. Diese Liste erhebt nicht den mindesten Anspruch auf Vollständigkeit und Systematik; auch muss es nicht genau diese Liste sein, die weitergehenden Überlegungen über die Menschenwürde und die aus ihr resultierenden ethischen und rechtlichen Verpflichtungen zugrunde liegt. Sie versteht sich als ein Diskussionsvorschlag, der sich bewähren muss in der Anwendung. Allerdings sind wohl alle genannten Gesichtspunkte solche, die für ein menschenwürdiges Leben gewährleistet sein müssen. Versuchen wir doch zum Abschluss diese Liste auf die Situation der Flüchtlinge anzuwenden, was zugleich ihrer Erprobung dienen mag:

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Die Versorgung mit dem physisch Lebensnotwendigen wird, so ist jedenfalls zu hoffen, zumindest an den Aufenthaltsorten in Europa garantiert sein; ob das auch für die zahlreichen außereuropäischen – aber im europäischen Auftrag – betriebenen Lager gilt, z.B. für jene in Nordafrika, ist überaus fraglich. Unmittelbar lebensbedrohender Gefahr ausgesetzt werden alle, die auf See ab- und zurückgedrängt werden und viele, die in ihre Herkunftsländer zurückgeschickt werden; und der psychischen Gesundheit zuträglich ist auch das Leben in Lagern und Übergangsheimen bei oftmals getrennten Familien gewiss nicht. Privatheit gibt es in den meisten Lagern überhaupt nicht und immer wieder werden Familien auseinandergerissen; nicht nur fernab, sondern im Zuge von Rückführungsaktionen auch bei uns. Ein selbstbestimmtes Leben inklusive der Möglichkeit, einer Arbeit nachzugehen, wird systematisch verweigert. Dasselbe gilt für Bildung und Ausbildung. Auch in Köln und Umgebung kommt es immer wieder dazu, dass Kinder in den Schulen genötigt werden, über den Status ihrer Eltern Auskunft zu geben, selbst wenn die Schulaufsicht das klar ablehnt. Aus der Schweiz sind jüngst mehrere Fälle bekannt geworden, in denen Schulen sich generell geweigert haben, schulpflichtige Flüchtlingskinder aufzunehmen; auch dort gegen die ausdrückliche Weisung der vorgesetzten Behörden. Partizipation ist in den Lagern in der Regel ganz unmöglich und außerhalb der Lager durch die prekäre Lebenslage zumindest erheblich erschwert. Freiheit und Selbstachtung sind nach alledem schon lange auf der Strecke geblieben. Was diese knappe Übersicht zeigen kann, ist zweierlei: Zum einen sollte deutlich geworden sein, dass der Begriff der Menschenwürde keine inhaltsleere Floskel ist, die dann benutzt wird, wenn man argumentativ nicht mehr weiter weiß, hoffend, dass der Gegner es nicht wagt, sich dagegen zu wenden. Dem Begriff kann ein sehr klarer und sehr konkreter Inhalt gegeben werden, so dass mit dem Konzept nicht nur „gewedelt“, sondern auch rational argumentiert werden kann. Zum anderen zeigt sich, dass es mit der Achtung der Menschenwürde – und damit ja auch mit der Achtung der Menschen – auch im aufgeklärten Mutterkontinent dieser Idee nicht besonders gut bestellt ist. Die Güte einer Gesellschaft bemisst sich eben nicht daran, wie gut es denen geht, denen es gut geht, sondern daran, wie schlecht es jenen geht, denen es schlecht geht, denen es unter den gegebenen Umständen aber durchaus besser gehen könnte. Dass das Prinzip der Menschenwürde die Welt in gut 200 Jahren nicht wirklich gut gemacht hat, darf nicht zu seiner Verabschiedung führen – die Güte normativer Prinzipien lässt sich nicht durch schlechte Fakten messen; vielmehr

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muss das Prinzip – als ein normatives – als Aufforderung und Verpflichtung ernst genommen und stark gemacht werden. Hätten wir doch nur das viel kritisierte, weil scheinbar viel zu bescheidene Kantische Prinzip der Hospitalität, des Besuchsrechts, schon implementiert, wir wären bereits sehr viel weiter und sehr viele Menschen könnten im Besitz ihrer unverbrüchlichen Rechte und ihrer unabtrennbaren Würde ein menschlicheres Leben führen. Literatur Bielefeldt, H. (1992): Die Menschenrechte als „das Erbe der gesamten Menschheit“. In: Ders.(Hrsg.): Würde und Rechte des Menschen. Würzburg: Schwartländer. S. 143-160. Bielefeldt, H. (2008): Menschenwürde. Der Grund der Menschenrechte. Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte. Birnbacher, N. (1995): Mehrdeutigkeit im Begriff der Menschenwürde. In: Aufklärung und Kritik 2. Sonderheft 1. S. 4-13. Gosepath, S./Lohmann, G. (Hrsg.) (1998): Philosophie der Menschenrechte. Frankfurt a. M. Kant, I. (o.J.): Die Metaphysik der Sitten. I. Metaphysische Anfangsgründe der Rechtslehre. AA VI. Kersting, W. (2004): Die bürgerliche Verfassung in jedem Staate soll republikanisch sein. In: Höffe, O. (Hrsg.): Immanuel Kant. Zum ewigen Frieden. Berlin. S. 87-108. Nussbaum, M. C. (2006): Frontiers of justice: disability, nationality, species membership. Harvard. Von der Pfordten, D. (2004): Zum Begriff des Staates bei Kant und Hegel. In: Ameriks, K. P./Stolzenberg, J. (Hrsg.): Internationales Jahrbuch des Deutschen Idealismus. Bd. 2. Berlin. S. 103-120. Schneider, N. (1998): Verbindlichkeit zwischen Einheit und Vielfalt – Versuch über die normative Kraft eines „basalen Essentialismus“. In: Lohmar, D./ Mall, R. A./Schneider, N. (Hrsg.): Einheit und Vielfalt – Das Verstehen der Kulturen. Amsterdam/Atlanta. S. 225-248. Schopenhauer, A. (1860): Die beiden Grundprobleme der Ethik, behandelt in zwei akademischen Preisschriften. 2. Aufl. Leipzig. Spiegelberg, H. (1986): Steppingstones toward an ethics for fellow existers. Essays 1944-1983. Dordrecht. Weber, F. (2004): Benjamin Constant und der liberale Verfassungsstaat. Wiesbaden. Wetz, F. J. (2005): Illusion Menschenwürde. Aufstieg und Fall eines Grundwerts. Stuttgart.

Soziologische Aspekte: Zur Lage der Flüchtlinge Franck Düvell

Einleitung Das erste Jahrzehnt des 21. Jahrhundert hat ebenso begonnen, wie das 20. Jahrhundert geendet ist, als Ära der Flüchtlinge. Zunächst hatte es den Anschein, das Flüchtlingsproblem sei im Rückgang begriffen, da die Zahl der Flüchtlinge 2004 den niedrigsten Stand seit 1980 erreicht hatte. Im Jahre 2008 gab es dann aber weltweit 42 Millionen Flüchtlinge, mehr als am Ende des Zweiten Weltkrieges. Die Wanderungswege von Flüchtlingen überschneiden sich und sind eingebettet in die allgemeine Migration, zudem haben Migranten und Flüchtlinge häufig mehr als ein Motiv. Deshalb ist die Unterscheidung zwischen beiden Kategorien problematisch und manchmal auch nicht sinnvoll. Auf der politischen Ebene sind Flüchtlings- und Migrationspolitik neben der Krisen-, Sicherheits- und Militärpolitik zu einem festen Bestandteil von Weltpolitik geworden und beeinflussen sich gegenseitig. Aus Sicherheits- und einwanderungspolitischen Gründen wird weltweit die Migrationskontrolle ausgedehnt, um die Migration von Unerwünschten und Irregulären einzudämmen. Seit geraumer Zeit wird die im internationalen Recht festgelegte Institution des Asyls weltweit schrittweise eingeschränkt und der Flüchtlingsschutz abgebaut. Flüchtlinge haben es zunehmend schwer, in einen sicheren Staat, insbesondere einen EU-Staat, zu gelangen, und noch schwerer, sich dort ein neues Leben aufzubauen. Dieser Beitrag nimmt eine europäische Perspektive ein und geht auf eine Reihe – aber beileibe nicht alle – derzeit diskutierter relevanter Themenstellungen ein. Eingangs werden die aktuelle Weltflüchtlingssituation, die Rechtsgrundlage sowie der historische Kontext skizziert. Dann wird die Komplexität der Definition sowie der tatsächlichen Flüchtlingsbewegungen dargestellt. Schließlich werden einige politische Aspekte, der Zugang zu Schutz, die besondere Gruppe der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge sowie die Rolle von Flüchtlingsdiasporas für die Entwicklungspolitik erläutert. Der Schluss analysiert den gegenwärtigen Zustand des Flüchtlingsschutzsystems.

M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Weltweite Flüchtlingsbewegungen im Zahlenüberblick Anfang 2009 befanden sich 78 Staaten in einem Konfliktzustand, das sind nahezu 40 Prozent aller Staaten. Während die Lage in 70 Staaten in etwa gleich geblieben war, hatte sie sich in sieben Staaten verschlechtert (Fidschi, Kenia, Moldawien, Nepal, Nordkorea, Sri Lanka, Thailand) und nur in einem Fall verbessert (Armenien/Türkei) (International Crisis Group 2009). Es lassen sich drei Determinanten von Flüchtlingsbewegungen ausmachen: erstens zwischenstaatliche Kriege und militärische Interventionen, zweitens innerstaatliche ethnische oder andere zivile Konflikte und drittens repressive Staaten, also etwa Militäroder religiös geprägte Diktaturen (Schmeidl 2001: 62-92). Während die Anzahl zwischenstaatlicher Kriege in den 1990er Jahren abnahm, nahmen innerstaatliche Konflikte zu, sie wurden mit zunehmender Brutalität geführt und hinterließen mehr Todesopfer als in der Vergangenheit. Außerdem lösen ausgerechnet militärische Interventionen, die inzwischen häufig damit legitimiert werden, Krisen in einem Staat zu beenden, große Fluchtbewegungen erst aus. Vor fünf Jahren, Ende 2004, erreichte die Anzahl der weltweit vertriebenen Menschen den niedrigsten Stand seit 1980. Insgesamt registrierte der Hochkommissar für Flüchtlinge der Vereinten Nationen, der UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees), damals 17 Millionen Personen, darunter 9,7 Millionen Flüchtlinge und eine Million Asylsuchende sowie 5,3 Millionen innerhalb ihres Landes Vertriebene (UNHCR 2005). Noch 1995 hatte diese Zahl bei 27 Millionen gelegen. Ende 2008 lag die Zahl der unter Zwang vertriebenen Menschen weltweit bei 42 Millionen (angestiegen von 31,7 Millionen im Jahr 2007, mehr als doppelt so viele wie 2004), darunter 15,2 Millionen Flüchtlinge, die in einem anderen Land lebten, und 26 Millionen innerhalb ihres Landes Vertriebene. Dazu kommen noch weitere 4,7 Millionen überwiegend palästinensische Flüchtlinge, die vom UNRWA betreut werden (UNHCR 2009b). Daneben gibt es eine unbekannte Anzahl von Menschen, die unter ebenso bedrohlichen Umständen leben wie die, die tatsächlich flüchten – etwa im Irak –, die aber selbst nicht flüchten können, etwa weil sie persönliche Bindungen haben oder weil ihnen die Mittel dazu fehlen.

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Soziologische Aspekte: Zur Lage der Flüchtlinge

Tabelle 1: 1975 2,5

1980 5,7

Flüchtlinge („populations of concern“) 1975-2008, in Millionen, ohne Palästinenser 1985 10,7

1990 14,7

1995 27

1998 21,5

2000 12,1

2002 20,7

2004 17

2007 31,7

2008 42

Quelle: Diverse hier verwendete Publikationen; die Zahlen bis 1990 umfassen nur im Ausland lebende Flüchtlinge

Die weltweit 42 Millionen Flüchtlinge werden von einer Vielzahl Organisationen betreut, der größte Anteil von 25 Millionen vom UNHCR. Das heißt, dass 17 Millionen Menschen keine Unterstützung vom UNHCR bekamen. Tatsächlich ist die Mehrheit der Flüchtlinge undokumentiert, das heißt, sie haben keinen regulären Aufenthaltsstatus in dem Land, in dem sie leben (Zimmerman 2009: 74-96). Nur eine Minderheit kann überhaupt einen Asylantrag stellen. Insgesamt sind 2008 weltweit 839.000 neue Anträge auf Asyl eingegangen. Die Zahl der vom UNHCR betreuten Flüchtlinge hat seit 2002 von 14 Millionen auf inzwischen 25 Millionen stark zugenommen, vor allem, weil sich die Zahl der intern Vertriebenen in der Zwischenzeit mehr als verdreifacht hat (UNHCR 2008a). Ende 2007 gab es 31 so genannte lang anhaltende Flüchtlingssituationen („protracted refugee situations“), mindestens 6,1 Millionen Flüchtlinge befinden sich seit fünf oder mehr Jahren in einer sich hinziehenden Fluchtsituation (2007: 5,7 Millionen). Insgesamt konnte im Jahr 2007 für nur rund 830.000 Flüchtlinge, also nur 2,6 Prozent, eine Lösung gefunden werden: 731.000 konnten zurückkehren (2008: 604.000) und etwas weniger als 100.000 wurden in einem anderen Staat angesiedelt („resettlement“), etwa so viele wie in den Jahren zuvor (UNHCR 2008c, 2009a). Vier Fünftel aller Flüchtlinge lebten Ende 2007 in einem Entwicklungsland, allen voran in Pakistan (1,8 Millionen), in Syrien (1,1 Millionen) und im Iran (980.000), und nur ein Fünftel lebte in einem Industrieland, etwa in Deutschland (579.000). Ein Drittel lebte in Asien, je ein Fünftel im Mittleren Osten und in Afrika, ein Siebtel in Europa und weniger als ein Zehntel in Amerika. Allerdings sind Veränderungen in der weltweiten Verteilung zu beobachten, und es gibt neue Aufnahmestaaten mit steigenden Flüchtlingszahlen wie etwa Zypern, Kroatien, Finnland, Malta, Portugal, Polen, die Slowakei und Russland. Die größten Flüchtlingsgruppen kommen aus Afghanistan (2,8 Millionen), dem Irak (1,9 Millionen), Somalia, dem Sudan, dem Kongo, Vietnam und Kolumbien, aber auch aus Russland, China, Burma und dem Tschad (UNHCR 2009b). Staaten mit der höchsten Anzahl intern Vertriebener sind der Sudan mit fast fünf Millionen, Kolumbien mit 2,5 bis 4,5 Millionen, der Irak mit fast 3 Millionen und Pakistan, der Kongo und Somalia mit je um die 1,4 Millionen (IDMC

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2009). Etwa die Hälfte aller Flüchtlinge ist weiblichen Geschlechts, also Frauen und Mädchen. Fast die Hälfte aller Flüchtlinge sind Minderjährige, in Afrika und Asien sogar 55 Prozent (UNHCR 2008c). Insgesamt sind rund zwei Drittel aller Flüchtlinge Frauen, Kinder und Jugendliche. Schließlich sind 43 Prozent aller Flüchtlinge an 1.100 Orten konzentriert: in 370 Lagern, 480 städtischen Orte und etwa 300 ländlichen Gegenden (UNHCR 2008c). Im größten Flüchtlingslager in Tansania leben 91.000 Menschen, durchschnittlich sind es 10.000 Personen pro Lager. In den Entwicklungsländern handelt es sich bei den Lagern eher um Notunterkünfte, in denen Flüchtlinge in der Regel nur kurz oder aber notfalls auch über Jahre untergebracht werden. In Europa sind Sammelunterkünfte oftmals die reguläre Unterbringungsform für Flüchtlinge, bestimmte Lager erfüllen überdies die Funktion, Flüchtlinge durch Internierung leichter abschieben zu können. In Westeuropa hat der UNHCR Ende 2008 1,4 Millionen schutzbedürftige Personen (‘persons of concern‘) sowie etwa 250.000 Asylsuchende registriert (2005: 2,2 Millionen), in Osteuropa eine weitere Million, nahezu ausschließlich IDPs („internally displaced persons“), darunter 148.000 in Russland sowie in Südosteuropa 354.000 IDPs und 133.000 Flüchtlinge (UNHCR 2008b). Die Anerkennungspraxis bei Asylverfahren in den verschiedenen EUMitgliedsstaaten variiert erheblich. Auch die Anerkennungsraten für ein und dieselbe Nationalität weichen stark voneinander ab, beispielsweise lag die Anerkennungsrate für Afghanen in Schweden bei 42 Prozent, in Deutschland bei 32 Prozent, in Belgien bei 14 Prozent und in Griechenland bei null Prozent. Das heißt, die Chance eines Flüchtlings, einen Aufenthaltstitel zu erhalten, hängt wesentlich von dem Land ab, in dem der Asylantrag gestellt wird. Tabelle 2:

Anerkennungsraten Europa, 2007, in Prozent

Deutschland 35,2 Österreich 50,7

Griechenland 2,7 Schweden 56,3

Großbritannien 27 Slowakei 7,5

Italien 61,2 Spanien 4,6

Quelle: UNHCR 2008c

In Deutschland wurden 2008 nur noch 22.085 Anträge auf Asyl gestellt, nur 14.000 waren Neuanträge. Von diesen wurden die meisten von Staatsangehörigen aus dem Irak (31 Prozent), der Türkei (6,4 Prozent) und Vietnam (4,7 Prozent) gestellt. Damit ist die Zahl der Asyl(neu)anträge auf den Stand der späten 1970er Jahre gesunken (noch 1992 wurden 438.191 Anträge gestellt).

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Soziologische Aspekte: Zur Lage der Flüchtlinge

Tabelle 3:

Asylanträge in Deutschland, 2000-2008

Jahr 1992 Insgesamt 438.191 Neuanträge Folgeanträge

2000 117.648 78.564 39.084

2001 118.306 88.287 30.019

2002 91.471 71.127 20.344

2003 67.848 50.563 17.285

2004 50.152 35.607 14.545

2005 42.908 28.914 13.994

2006 30.100 21.029 9.071

2007 30.303 19.164 11.139

2008 28.018 22.085 5.933

Quelle: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2008

In all diesen Zahlen sind allerdings einige Kategorien von Personen nicht enthalten, die zwar erzwungenermaßen migrieren, aber nicht als Flüchtling gelten oder als solche nicht registriert werden. Dazu gehören Flüchtlinge, die sich beispielsweise mit einem Touristen-, Au-pair- oder Studentenvisum bewegen und sich nicht an den UNHCR wenden. Auch vom UNHCR abgelehnte Flüchtlinge werden nicht mitgezählt. Zudem könnte es schon Mitte der 1990er Jahre dem UNHCR zufolge bis zu 25 Millionen Umweltflüchtlinge gegeben haben, mit steigender Tendenz (UNHCR 2008a: 104). Die tatsächlichen Zahlen der Menschen, die erzwungenermaßen migrieren, dürften demnach wesentlich höher sein. Internationales Flüchtlingsrecht Weltweit gibt es drei Rechtsstandards: eine internationale Konvention, nämlich die Convention Relating to the Status of Refugees (Genfer Flüchtlingskonvention) sowie zwei regionale Konventionen, die Organization of African Unity Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa (OAU Convention) von 1967 und die Cartagena Declaration der Südamerikanischen Staaten von 1984. Diese enthalten voneinander abweichende Flüchtlingsdefinitionen. Convention Relating to the Status of Refugees. Adopted on 28 July 1951: „The term refugee shall apply to any person who (...) owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable, or owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who, not having a nationality and being outside the country of his former habitual residence as a result of such events, is unable, or owing to such fear, is unwilling to return to it” (article 1). 1967 OAU Convention: „The term refugee shall also apply to every person which, owing to external aggression, occupation, foreign domination or events seriously disturbing public order in either part or the whole of a country of origin or nationality, is compelled to leave his place of habitual residence in order to seek refuge in another place outside his country of origin or nationality”.

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1984 Cartagena Declaration: „(…) persons who have fled their country because their lives, safety or freedom have been threatened by generalised violence, foreign aggression, internal conflicts, massive violation of human rights or other circumstances are considered refugees”.

Als Flüchtling im Sinne der UN-Flüchtlingskonvention („convention refugees“) werden nur jene Menschen betrachtet, die den Kriterien der Konvention entsprechen, und nur diese Personen werden vom UNHCR als Flüchtlinge anerkannt und registriert. Zahlenangaben über die Größenordnung des Flüchtlingsproblems spiegeln also nur die vom UNHCR anerkannte Gruppe wider. Zentral für die Definition als Flüchtling gemäß UN-Flüchtlingskonvention sind die Kriterien „Verfolgung“ und „Furcht“, und dass sich die betreffende Person außerhalb des Staates aufhält, dem sie angehört oder in dem sie zuletzt wohnhaft war. Personen, die aufgrund von allgemeiner Gewalt, etwa im Zuge von Kriegen oder Bürgerkriegen, aber nicht aufgrund von individueller Verfolgung ein Land verlassen und sich in den Schutz eines anderen Staates begeben, gelten nicht als Flüchtlinge, sondern als befristet zu schützende Personengruppe („temporary protection“). Zur Unterscheidung werden erstere auch als „de jure refugees“, letztere als „de facto refugees“ bezeichnet. Und auch Personen, die aus Furcht vor Verfolgung innerhalb eines Staates in andere Landesteile fliehen – sie werden als „internally displaced persons“ (IDPs) bezeichnet – fallen nicht unter die Definition als Flüchtling im Sinne der Konvention. Keines dieser drei Dokumente stellt bislang geschlechtsspezifische Verfolgung heraus (Kumin 2001: 1213). Schlussendlich darf nicht aus den Augen verloren werden, dass diese Konventionen keinerlei Verpflichtung enthalten, Flüchtlinge aufzunehmen. Wenn Flüchtlinge an der Grenze ankommen und sich den Behörden stellen, muss ihr Fall gehört, nicht jedoch zwingend die Einreise gestattet werden. (Tatsächlich werden Asylverfahren im Niemandsland von Flughäfen und Transitzonen betrieben, etwa in Frankfurt oder Paris). Auch über die Rechte von Flüchtlingen sagt die Konvention wenig Konkretes aus, sie beschränkt sich darauf, dass Staaten die Voraussetzungen zur Befriedigung der Grundbedürfnisse (Nahrung, Unterkunft, medizinische Versorgung) schaffen müssen, später müssen die Voraussetzungen für ein eigenständiges Leben gesichert sein (Artikel 17-24). Außerdem wird die zwangsweise Rückführung in Gebiete, in denen Verfolgung droht, ebenso verboten („non-refoulement“, Artikel 33) wie in Staaten, in denen Folter droht. International anerkannte Konventionen beziehungsweise Standards über befristet zu schützende Personengruppen („temporary protection“) und IDPs existieren bislang nicht, wohl aber einige Richtlinien (Deng 1999). Eine weitere Gruppe von Personen, die nicht als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention anerkannt werden, ist die der „Staatenlosen“, also Personen ohne eine Staatsangehörigkeit. Diese Gruppe umfasst rund 11 Millionen Perso-

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nen. Zwar existiert eine internationale Konvention, die Convention Relating to the Status of Stateless Persons von 1954, die sich dieser Gruppe widmet, aber keine dementsprechende internationale zuständige Agentur (Frelick/Lynch 2005). Schließlich gibt es die United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA). Sie wurde bereits 1949 ins Leben gerufen und ist ausschließlich für palästinensische Flüchtlinge und deren Nachkommen zuständig. Dies hat zur Folge, dass die 4,19 Millionen palästinensischen Flüchtlinge nicht als Flüchtlinge im Sinne der UN-Flüchtlingskonvention berücksichtigt und dementsprechend auch nicht vom UNHCR, sondern von der UNRWA betreut werden. Deshalb tauchen sie in auch nicht den Statistiken des UNHCR auf. Zur Problematik des Flüchtlingskonzeptes Konzept und Definition von erzwungener Migration und Flucht sind mit einer Reihe von Problemen behaftet, die sowohl akademischer als auch politischer Natur sind. Zum einen müssen so gut wie alle Autoren, die sich mit dem Phänomen der Flucht auseinandersetzen, erkennen, dass der Begriff entweder zu vage oder zu strikt definiert wird – oder beides. Zwar glaubt man zu wissen, was Flucht sei, doch tatsächlich schlägt diese scheinbare Gewissheit bei einer kritischen Untersuchung des Konzeptes schnell in das Gegenteil um. Zum anderen taucht die Kategorie des Flüchtlings selten alleine auf, sondern häufig in Verbindung mit anderen Kategorien, etwa Asylsuchender, Betroffener erzwungener Migration, intern Vertriebener, Staatenloser, Wirtschaftsflüchtling, „illegaler“ oder irregulärer Migrant sowie Opfer von Menschenhandel. Zur Definition des Flüchtlingsbegriffes Wanderungsbewegungen werden im Allgemeinen nach Art der Entscheidung – also ob freiwillig oder aus Zwang – und Motiv unterschieden – also ob sie aus politischen oder aus wirtschaftlichen Gründen erfolgen. Tabelle 4:

Freiwilligkeit und Zwang in Migrationsprozessen

Freiwillige Immobilität Erzwungene Immobilität

Freiwillige Migration Erzwungene Migration

Erzwungene Migration „ist normalerweise mit einem der folgenden drei Faktoren verbunden: absoluter Zwang, Drohung und Gewalt und tatsächliche Schädi-

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gung“ (Nassari 2009: 1-10). Flucht wird üblicherweise als erzwungene Migration aus politischen Gründen im engeren Sinne definiert und von der freiwilligen Migration aus wirtschaftlichen oder anderen Gründen unterschieden. Beide Beschreibungen beinhalten Probleme. Zum einen erleben Migranten unterschiedliche Formen und Ausmaße von Zwang und haben verschiedene Handlungsmöglichkeiten. Häufig werden beide Kategorien als Dichotomie verstanden, also als sich gegenseitig ausschließend. Tatsächlich aber erfolgen die meisten Entscheidungen innerhalb der Grenzen des Möglichen und sind vom sozialen, humanen und kulturellen Kapital des Einzelnen abhängig. Inzwischen wird deshalb zunehmend anerkannt, dass Migrationsentscheidungen auf einer Skala erfolgen, die von nahezu gar keinen bis nahezu unendlichen Wahlmöglichkeiten reicht, dass also beinahe jeder Migration Zwänge zugrundeliegen, während fast alle Migranten auch gewisse Wahlmöglichkeiten haben (VanHear 2009a). So können politisch Verfolgte das Risiko des Todes eingehen oder aber flüchten, dabei können sie Zeitpunkt und Zielregion oder -land der Flucht bestimmen. Jeder Mensch hat zudem individuell unterschiedliche Toleranzschwellen gegenüber Gefahren, Risiken und andere Unbill. Diese beeinflussen sowohl die Entscheidungsprozesse von politisch Verfolgten als auch die Bereitschaft, die Risiken der Flucht auf sich zu nehmen. Zum anderen wird ökonomische Migration implizit als freiwillige Migration verstanden. Allerdings argumentiert Bade (2002b: 23), dass die Unterscheidung zwischen freiwilliger und erzwungener Migration „mitunter wenig hilfreich und eher irreführend“ sei (siehe auch Scallettaris 2007: 36-51), „denn auch ,freiwillige’ Migrationen wurden meist von vielerlei materiellen und immateriellen, durchaus nicht immer und insgesamt überblickten oder gar in rationaler ,Güterabwägung’ kalkulierten Bestimmungsfaktoren angetrieben.“

Wo liegt, könnte man fragen, angesichts weit verbreiteter Armut die Grenze zwischen freiwilliger und erzwungener Migration? Während erzwungene Migration politisch definiert ist, weil ihre Ursachen im politisch motivierten Verhalten Dritter liegen, ist die ökonomisch begründete freiwillige Migration ihrer politischen Dimension beraubt. Die hinter den ökonomischen Prozessen stehenden Akteure, die Unternehmer, Manager, Wirtschafts- und Finanzpolitiker bleiben im Verborgenen. Dabei werben doch politische Ökonomen seit Adam Smith für die integrierte Analyse von Ökonomie und Politik. Migration zum Zweck des ökonomischen Überlebens ist, weil sich die Migranten die Umstände ihrer Migration nicht selbst zuzuschreiben haben, durchaus auch als unfreiwillige Migration zu betrachten. Und sie kann sehr wohl eine Form von politisch erzwungener Migration sein, wenn nämlich wirtschaftspolitische Entscheidungen den Verbleib von Menschen an einem Ort unmöglich machen, weil ihnen bei-

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spielsweise die Lebensgrundlage entzogen worden ist. Dann ist Migration aufgrund der Verflechtung von Wirtschaft und Politik durchaus als ökonomisch erzwungene Migration zu betrachten. Statt also pauschal von erzwungener beziehungsweise von freiwilliger, d.h. ökonomischer, Migration zu sprechen, wäre es angemessener, zwischen politisch erzwungener und ökonomisch erzwungener sowie tatsächlich freiwilliger Migration zu unterscheiden. Die Verwendung der Terminologie in Bezug auf Flüchtlinge ist uneinheitlich. Während die wissenschaftliche Terminologie der Analyse dient, erfüllt die politische und administrative Terminologie bürokratische Zwecke. In der Verwaltungssprache ist ein Flüchtling ein anerkannter Asylsuchender, in der akademischen Sprache sind Flüchtlinge all jene, die aus sozialen, politischen und teils auch ökonomischen Gründen fliehen. Divergierende administrative und subjektive Zuschreibungen Wer oder was ein Flüchtling ist, hängt schließlich auch von der Zuschreibung ab. Zum einen wenden Staaten teils stark voneinander abweichende Anerkennungspraxen an, wie oben gezeigt. Viele Staaten haben die Genfer Flüchtlingskonvention bislang nicht unterzeichnet, wie etwa Libyen, Pakistan oder Indien, andere nur unter Vorbehalt, wie die Türkei. Etliche Staaten haben die Konvention zwar unterzeichnet, aber setzen sie bislang nicht adäquat um, wie etwa Marokko oder die Ukraine, so dass Flüchtlinge de facto keinen Zugang zu einem fairen Asylverfahren haben. 1997 etwa wurden in Thailand bis zu einer Million Migranten aus Burma vermutet, „die meisten von den Minderheitengruppen der Karen, Shan und Mon“ (Hugo 1998: 98-140), die in Burma um ihre Selbstbestimmung kämpften und verfolgt wurden, in Thailand jedoch nicht als Flüchtlinge anerkannt waren. Und der Iran hat afghanische Personen, die vor der sowjetischen Besatzung und dem Nadjibullah-Regime geflohen waren, als Flüchtlinge anerkannt, jedoch nicht jene, die nach 1992 vor den Taliban flüchteten (Monsutti 2005). Dies illustriert, dass die Definition des Begriffs Flüchtling keineswegs unvoreingenommen erfolgt, sondern mitunter politisch motiviert ist. Infolgedessen werden Flüchtlinge, wie in den oben angeführten Fällen, nicht als solche eingestuft, sondern beispielsweise unter der Kategorie „illegale Migranten“ subsumiert. Zum anderen werden Menschen, die sich selbst als Verfolgte und Flüchtlinge verstehen, oft von den Behörden nicht als solche anerkannt. Dies weist auf eine Spannung hin zwischen individuell empfundener Verfolgung und dem, was von den zuständigen Behörden als Verfolgung verstanden wird. Häufig hören Flüchtlinge dann auf, Flüchtling zu sein, werden gar zu „Scheinasylanten“ oder „illegalen Immigranten“, wenn sie als Asylantragsteller von den Behörden abge-

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lehnt werden. Die signifikante Erfolgsrate von Widerspruchsverfahren – in einigen Ländern liegt sie bei bis zu 70 Prozent – zeigt aber, dass dies oft zu unrecht geschieht. Demnach gibt es abgelehnte Asylsuchende, die tatsächlich im Sinne des internationalen Rechts Flüchtlinge sind. Andererseits gibt es auch anerkannte Flüchtlinge, die ihre Geschichte weitgehend erfunden haben. Mixed Migration Sowohl der Migrationsdiskurs als auch der Gesetzgeber unterscheiden zwischen politisch, wirtschaftlich, familiär, ausbildungs- und anders motivierter Migration, sowie zwischen regulärer und irregulärer Migration. Tatsächlich lassen sich die Migrationsbewegungen nicht klar voneinander trennen. Migranten nutzen die gleichen rechtlichen Zugangsmöglichkeiten in den Aufnahmeländern. Flüchtlinge mischen sich unter die Touristen-, Studenten- und Au-PairMigranten, irreguläre Migranten können sowohl Arbeitsmigranten als auch Flüchtlinge sein. Schließlich können sich Arbeitsmigranten als Flüchtlinge ausgeben, während Flüchtlinge als Studenten oder Au-Pairs einreisen. „Es ist nicht immer einfach, zwischen ,Migranten’ und ,Flüchtlingen’ zu unterscheiden. Bewaffnete Konflikte, Armut, politische und wirtschaftliche Instabilität sowie Umweltkatastrophen tragen alle zur Bildung gemischter Ströme (...) bei“ (Loescher 2003).

Zudem werden Flüchtlinge und Migranten häufig durch mehr als eines, in der Tat oft durch ein Zusammenkommen verschiedener Motive bewegt. „Es wird zunehmend schwieriger, eine scharfe Trennung zwischen Flüchtlingen und anderen internationalen Migranten zu machen, (…) denn in vielen Fällen ziehen Menschen in Reaktion auf einen komplexen Satz von Bedrohungen, Härten und Möglichkeiten von einem Land in ein anderes“ (Crisp 2003: 7).

Der UNHCR erkennt seit 2003 die Überschneidung von Flucht und irregulärer Migration an und spricht seither von „mixed flows“ – „gemischten Strömen“ (UNGA 2003, UNHCR 2006a). Migranten und Flüchtlinge folgen oft denselben irregulären Zugängen in einen Staat, sie nutzen ähnliche Transportmittel und lassen die erforderlichen Papiere vermissen, die für die Einreise in ein anderes Land benötigt werden. Viele Migranten verlassen ihre Länder aus einer Kombination mehrerer Motive: sie können gleichzeitig verfolgt und auf der Suche nach einer besseren wirtschaftlichen Situation sein (z.B. VanHear 2009a). Zudem führt Vertreibung oft zu Arbeitsmigration, das heißt, erzwungene Migration kann die Ursache für Arbeitsmigration sein beziehungsweise die eine Wanderungsform kann in eine andere übergehen (Shami 1993: 4-33). Demnach verlassen Menschen einen Staat aus politischen Gründen, wollen dann aber, einmal in

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einem anderen Staat angekommen, zu einem normalen Leben zurückfinden, was auch Erwerbsarbeit einschließt. Flüchtlinge verwandeln sich somit in Migrationsarbeiter (siehe auch Monsutti 2005). Seit der Mitte der 1990er Jahre steht die Verhinderung irregulärer Migration weit oben auf der Aufgabenliste der EU (Europäische Union) und ihrer Mitgliedsstaaten (Düvell 2010). Demnach konzentrieren sich die Nationalstaaten auf die Eindämmung unerwünschter und irregulärer Migration. In diesem Zusammenhang sehen sich die nationalen und internationalen Institutionen vor die Aufgabe gestellt, eine Unterscheidung zu treffen zwischen Flüchtlingen, die den besonderen Schutz der internationalen Gemeinschaft benötigen und denen, die dieses besonderen Schutzes nicht bedürfen (z.B. UNHCR 2006b). Sekundäre Flüchtlingsbewegungen Die Definition des Flüchtlings impliziert, dass es sich dabei um Menschen handelt, die einen Krisen- oder Verfolgerstaat primär in der Absicht verlassen, um in einem anderen Staat Schutz vor Verfolgung, Krieg oder allgemeiner Unruhe zu finden. Sobald sie diesen Schutz gefunden haben, ist der eigentliche Zweck der Flucht erfüllt und die Flucht beendet. Nach dieser Auffassung haben Flüchtlinge kein Recht, den Staat, in dem sie Schutz suchen wollen, frei zu wählen. Insbesondere die EU hat in der Dublin Convention festgelegt, dass Flüchtlinge ihr Asylverfahren in dem ersten sicheren Staat, in den sie einreisen, betreiben müssen. Bislang sind dies vor allem EU-Staaten, doch auch andere Staaten wie die Türkei oder die Ukraine sollen mit EU-Mitteln zu solch „sicheren Drittstaaten“ ausgebaut werden. Bislang allerdings ermöglichen nur wenige Staaten, in denen Flüchtlinge vor Verfolgung oder Krieg sicher sind, Zugang zu fairen Asylverfahren oder zu akzeptablen Aufenthaltsbedingungen. Zudem bieten viele Staaten zwar eine gewisse Sicherheit vor Krieg und Verfolgung, aber keinerlei soziale oder wirtschaftliche Sicherheit. Flüchtlinge brauchen allerdings mehr als nur Sicherheit, sie brauchen auch die Möglichkeit, sich ihren Lebensunterhalt zu verdienen sowie Kinder großzuziehen (Zimmermann 2009: 74-96). Wenn aber „Ausbildungs- und Beschäftigungs-möglichkeiten und dauerhaft Lösungen fehlen, fühlen sie sich gedrängt, das Land zu verlassen“ (UNHCR 1989). Deshalb reist eine signifikante Anzahl von Flüchtlingen aus dem ersten relativ sicheren in einen anderen sicheren Staat, in dem außerdem wirtschaftliche und soziale Sicherheit gegeben ist, etwa aus den Flüchtlingslagern Kenias nach Kairo, von Pakistan nach Australien, aus der Ukraine, der Türkei oder aus Marokko in einen EU-Staat. Andere reisen von einem EU-Staat, insbesondere aus Polen, der Slowakei, Ungarn und Griechenland, weiter in einen anderen Staat. Einerseits versucht die EU, diese „irregulären sekundären Bewegungen“ zu verhindern

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(UNHCR 2004), andererseits wird gelegentlich eingeräumt, dass diese durchaus begründet sind, wie etwa im Fall Griechenland. Klima- und Umweltflüchtlinge Seit einiger Zeit findet der Flüchtlingsbegriff zunehmend Anwendung auf Menschen, die infolge von Naturkatastrophen oder des allgemeinen Klimawandels gezwungen sind, ihren normalen Wohnort zu verlassen. Dabei muß unterschieden werden zwischen klimatisch bedingter Migration, also aufgrund von periodisch auftretenden Dürren, der Migration aufgrund von industriellen Eingriffen oder Unfällen sowie durch den Klimawandel bedingter Migration, etwa wenn Küstengebiete durch den ansteigenden Meeresspiegel überflutet werden oder sich Wüsten ausbreiten. Doch auch in diesem Fall ist die Unterscheidung schwierig, wenn nicht unmöglich, weshalb Stavropoulou (2008: 11-12) den Begriff des Umweltflüchtlings vorzieht. Laut UN gibt es bereits 25 Millionen Klimaflüchtlinge, Meyers (2005) glaubt, dass diese Zahl angesichts des Klimawandels bis 2010 auf 50 Millionen und bis 2050 auf bis zu 200 Millionen ansteigen könnte. Noch ist allerdings die Beweislage dünn und die Schätzungen schwanken gewaltig. Zugang zu Schutz Die Europäische Union wird von Kritikern gerne als Festung Europa beschrieben, die sich Migranten gegenüber abschottet. Dies ist vor allem eine Kritik am Ausbau der Migrations- und Grenzkontrollen insbesondere zur Bekämpfung irregulärer Migration. Dazu gehören die Visumspflicht und vorverlagerte Absichtsüberprüfung in den Botschaften, Identitätskontrollen schon am Ausreiseflughafen, die In-die-Pflichtnahme von Transportunternehmen, Migranten ohne Papiere auf eigene Kosten zurückzutransportieren (Carrier Liability), die Sichere-Drittstaaten-Regelung, die von der EU finanzierten Kontroll- und Abwehrmaßnahmen in den EU-Nachbarstaaten, – Grenzzäune und andere Kontrollanlagen wie Infrarotüberwachung entlang der Außengrenze und CO2-Messungen an Grenzübergängen – sowie der Einsatz von Militär, Marine, Küstenwache und Polizei entlang der Außengrenzen. Die EU hat im Laufe der Zeit alle ihre Nachbarstaaten mit Ausnahme Russlands wie auch viele Herkunftsstaaten von Flüchtlingen und Migranten auf eine Politik der Eindämmung unerwünschter Migration verpflichtet (Düvell 2002). Diese Politik wird als Internationalisierung oder Externalisierung der Asylpolitik bezeichnet (OXFAM 2005, Schuster 2005). Auf diese Weise wird versucht, Flüchtlinge von Europa fern zu halten.

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Dies verläuft teils unter der Überschrift der „Lastenteilung“ (burden sharing), wird aber von Kritikern als „Lastenverschiebung“ (burden shifting) zuungunsten der Nachbarstaaten beurteilt (Thielemann 2003: 225-235). Zahlreiche Untersuchungen belegen, dass Flüchtlinge bereits in den „Transitstaaten“ sowie an den Außengrenzen der EU abgefangen, interniert, zur Umkehr gezwungen oder zurückgeschoben werden (Pugh 2004: 50-69, Düvell 2006, Border Monitoring Project, Zakarpattyia 2009, Hamood 2008: 19-42, Pro Asyl 2007). Auffang- und Abschiebelager sind sowohl aus Marokko, Mauretanien, Algerien, Libyen, der Türkei und der Ukraine bekannt. Schließlich werden in vielen westlichen Staaten die so genannten „boat people“, die aus sehr unterschiedlichen Motiven ihre Herkunftsländer verlassen, als Bedrohung für den Wohlfahrtsstaat, die nationale Identität und Sicherheit betrachtet (Schuster 2003, Pugh 2004: 50-69). Dies ist aber nur eine Seite der Politik. Die andere Seite der Politik ist, dass in der EU rund 40 Millionen Migranten leben, rund 8 Prozent der gesamten Bevölkerung. Jedes Jahr werden etwa 2 Millionen Migranten zugelassen, die zum Zweck der Arbeit, der Familienzusammenführung oder zum Studieren einreisen und sich länger als ein Jahr in einem Mitgliedsstaat aufhalten. Eine kleine Anzahl von Flüchtlingen wird sogar im Zuge von Umsiedlungsprogrammen in die EU geholt. Für bestimmte Personengruppen mit bestimmten Charakteristika ist die EU also keineswegs eine Festung. Vielmehr hat die EU Personengruppen definiert, die einreisen und sich mehr oder weniger lange in einem Mitgliedsstaat aufhalten dürfen. Es sind dies Unternehmer, auf den nationalen Arbeitsmärkten nachgefragte Arbeitsmigranten (überwiegend, aber nicht ausschließlich, Hochgebildete), (Ehe-)Partner und Kinder sowie Studierende. Einige dieser Gruppen werden aus ökonomischen Gründen zugelassen, etwa Studenten und Hochgebildete, andere aus humanitären Gründen und weil es das internationale Recht so vorschreibt, insbesondere Familienangehörige und Flüchtlinge. Die Migrationspolitik wird also von verschiedenen Faktoren bestimmt. Zudem wurde ein Kontrollsystem eingeführt, welches die festgelegten Kriterien überprüft und dementsprechende Einreiseund/oder Aufenthaltserlaubnisse erteilt. Flüchtlinge fallen üblicherweise nicht in die Gruppe von Migranten, die ein Visum beantragen und einreisen können, nach internationalem Recht muss ihnen eine Einreise nicht gestattet werden. Wenn sie allerdings bereits eingereist sind, dürfen sie nicht einfach zurückgewiesen werden, ohne dass ihr Status geprüft wurde. Fluchtstrategien und Fluchtwege Flüchtlingsbewegungen sind häufig keine gradlinigen Wanderungen von einem Krisen- in einen sicheren Staat. Vielmehr ziehen Flüchtlinge von einem unsiche-

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ren über etwas sicherere in sichere Zielstaaten. Beispielsweise ziehen somalische Flüchtlinge über Kenia, Ägypten oder den Jemen durch Libyen, die Türkei oder die Ukraine in einen EU-Staat. Ebenso ziehen sudanesische Flüchtlinge aus Darfur zuerst nach Libyen und von dort weiter nach Europa. Und afghanische Flüchtlinge ziehen entweder über Pakistan und Indonesien nach Australien oder über Russland und die Ukraine nach Westen. Viele dieser Routen schließen den Seeweg nach Europa ein, über den östlichen Mittelatlantik, das westliche, zentrale und östliche Mittelmeer sowie die Ägäis, über die Karibik und den östlichen indischen Ozean (Pugh 2004: 50-69). Diese Bewegungen werden als „Transitmigration“ bezeichnet (Düvell 2006), sie verlaufen häufig durch mehrere Staaten mit Hilfe einer Reihe verschiedener Transportmittel (Flugzeug, Schiff, Zug, LKW und zu Fuß) und können zwischen mehreren Wochen und mehreren Jahren dauern. Ich habe mit Flüchtlingen gesprochen, die von Palästina über den Libanon, die Türkei und die Ukraine bis nach Ungarn zwei Jahre gebraucht haben, einschließlich einer sechsmonatigen Haft in einem ukrainischen Lager. Andere, die ich in Griechenland interviewte, kamen aus Eritrea und waren fünf Wochen unterwegs. In beiden Fällen wurden etwa 12.000 Dollar für die gesamte Reise bezahlt. Weil Flüchtlinge in der Regel nicht legal in einen EU-Staat gelangen können, reist die Mehrheit irregulär ein. Da der direkte Weg mit einem Visum per Flugzeug versperrt ist, nehmen Flüchtlinge lange und häufig auch gefährliche Reiserouten in Kauf. Die Fluchtwege über das Meer nach Europa, über den Atlantik zu den Kanaren, über das Mittelmeer nach Spanien, Malta und Italien sowie über die Ägäis nach Griechenland sind ausreichend dokumentiert. 2008 wurden 150.000 Personen bei der irregulären Einreise festgenommen, 55 Prozent davon an den Seegrenzen (Frontex 2009). Zudem haben 72.835 Flüchtlinge in einem der äußeren EU-Mitgliedsstaaten Asyl beantragt (UNHCR 2008d), von denen die meisten vermutlich irregulär aus einem benachbarten Nicht-EU-Staat eingereist sind. Auch die Risiken sind bekannt, und die Zahl derer, die auf dem Meer ihr Leben ließen, wird mit über 11.000 angegeben. Die Zahl der Todesopfer entlang der Festlandrouten, insbesondere in der Sahara ist noch hinzuzurechnen. Das Problem der Kosten soll an einem Beispiel erläutert werden: der klandestine Grenzübertritt von der Ukraine nach Ungarn war 2008 für 400 Euro zu haben, dies beinhaltete den Transfer zur Grenze und eine Richtungsweisung, mehr nicht. Inzwischen werden aber viele, wenn nicht alle irregulären Grenzgänger, ob Flüchtling oder Migrant, ebenso irregulär von den ungarischen Grenzwächtern wieder in die Ukraine zurückgeschoben. Das heißt, um in die EU zu gelangen, muß die Weiterreise an einen weiter von der Grenze entfernt liegenden Ort organisiert werden, beispielsweise Budapest, Österreich oder gar

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Deutschland. Folglich müssen neben den Schmugglern in der Ukraine weitere Schmuggler in Ungarn involviert werden. Dies verursacht zusätzliche Kosten. Auf diese Art sind die Preise für die sichere Einreise in die EU inzwischen von 400 Euro auf 3.000 Euro gestiegen. Das heißt, für diejenigen, die das Geld haben, ist die Einreise in die EU nach wie vor möglich, für jene, denen es an finanziellen Mitteln mangelt, wird sie allerdings unerschwinglich. Die Gesamtkosten einer Reise, etwa aus Somalia oder Palästina in die EU, summieren sich leicht auf 10.000 bis 15.000 Dollar (eigene Untersuchung). Andere Studien zeigen, dass die Kosten für die Flucht von Sri Lanka in einen westlichen Staat aufgrund der zunehmenden Kontrollen von 6.000 Dollar Ende der 1990er Jahre je nach Zielland auf 20.000 bis 40.000 Dollar angestiegen sind (VanHear 2009a). Flüchtling zu sein und gar in einen sicheren EU-Staat zu gelangen ist also sehr kostspielig. Entweder haben die Flüchtlinge Ersparnisse oder Besitz, etwa Land, ein Haus oder Geschäft, das sie verkaufen können – oft legen ganze Familien zusammen –, oder sie müssen sich verschulden. In diesem Fall führt die Flucht in eine Form der Abhängigkeit, die dann wiederum illegale Arbeit im Ankunftsland erfordert, um die Schulden abzubezahlen – illegal, weil Flüchtlinge oft keine Arbeitserlaubnis bekommen. Alternativ müssen sich Flüchtlinge ihre Reise unterwegs erarbeiten, also entlang der Route auf den einzelnen Etappen arbeiten. Zudem setzen sich Flüchtlinge einer Vielzahl von Gefahren aus: der Gewalt durch Kriminelle entlang der Fluchtroute, dem Betrug durch Schmuggler, die das Geld veruntreuen, sexueller Ausbeutung (dies betrifft sowohl Frauen als auch junge Männer), der Ausbeutung von Arbeitskraft und schließlich der Lebensgefahr auf der Reise, etwa durch die Sahara, über verschneite Berge oder auf See. Schließlich gilt auch auf der Flucht, dass verlässliche Dienstleister, sichere Transfers, gute Boote teuer und die billigeren oft weniger zuverlässig sind. Das heißt, je weniger Geld ein Flüchtling hat, desto unsicherer die Schmuggler, denen sich der Flüchtling anvertrauen muss und desto riskanter die Reise. So entsteht ein regelrechter Teufelskreis: Die Migrationskontrollen treiben die Flucht- und Reisekosten in die Höhe, dies wiederum treibt die Flüchtlinge in die Abhängigkeits-, Verschuldungs- und Ausbeutungsfalle, während gleichzeitig die Flucht von immer neuen Gefahren begleitet wird. Unbegleitete Minderjährige / Kinder und Jugendliche Eine besondere Gruppe unter den Flüchtlingen und „eine der wichtigsten humanitären Herausforderungen unserer Zeit“ sind begleitete und unbegleitete Kinder und Jugendliche (Hieronymi 2008: 7). In diese Kategorie gehören zum einen minderjährige Personen, die von ihren Eltern aus der Krisenzone in sichere Staaten geschickt werden. Dies geschieht in der Regel mit Hilfe von Schmugg-

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lern, was bedeutet, dass sie häufig in kleinen Gruppen von Kindern und Jugendlichen oder auch mit Erwachsenen gemischt reisen. In diesem Fall sind nicht die Kinder, sondern die Eltern die treibende Kraft im Fluchtprozess. Die Kinder wissen dann kaum, was ihnen geschieht und von wo nach wo die Reise verläuft. Zum anderen fallen darunter Minderjährige, die sich aus eigenem Antrieb auf den Weg in ein anderes Land machen, etwa weil sie ein oder beide Elternteile verloren haben. In diesem Fall sind die Kinder und Jugendlichen selbst die treibende Kraft. Kinder und Jugendliche können sowohl Objekte als auch Subjekte im Migrationsgeschehen sein. Jene Kinder und Jugendlichen, die auf eigenen Antrieb reisen und denen es an Unterstützung durch ihre Angehörigen fehlt, haben es ungleich schwerer, sich in der Welt der Erwachsenen und Schmuggler durchzuschlagen als jene, die geschickt werden. Außerdem fehlt es ihnen an (finanzieller) Unterstützung durch Verwandte in den Herkunfts- und Zielstaaten. Meinen Schätzungen nach sind mindestens ein Viertel bis ein Drittel aller an den Außengrenzen der EU gestrandeten Flüchtlinge Kinder und Jugendliche, darunter Afghanen, Somalier, Iraker und Tschetschenen. In aller Regel gibt es in den EU-Nachbarstaaten, beispielsweise der Ukraine, der Türkei oder Marokko, keinerlei besondere Betreuung, also weder Schulunterricht noch Sozialarbeit. Mitunter mischen sich Flüchtlingskinder unter die lokalen Straßenkinder, wie etwa in der Ukraine (eigene Beobachtung im Jahr 2007). Und selbst in einem EU-Staat wie Griechenland werden Minderjährige oft monatelang und teils gemeinsam mit Erwachsenen interniert. Rückkehr, anhaltende Konflikte und Flüchtlingsdiasporas Einige Krisen sind von befristeter Dauer und Flüchtlinge können nach einer gewissen Zeit in ihren Herkunftsstaat zurückkehren. Die Rückkehr ist die „weithin anerkannte und von den meisten Staaten bevorzugte dauerhafte Lösung“ (Betts 2006: 511). Zu den Bedingungen einer erfolgreichen Rückkehrpolitik gehört aber, dass nicht nur Frieden und Sicherheit wieder gegeben sind, sondern auch, dass „adäquate Lebensunterhaltsmöglichkeiten sichergestellt sind“ (ebenda). Zwangsrückführungen sind deshalb häufig problematisch, wenn die wirtschaftlichen Voraussetzungen für ein ordentliches Leben entweder ganz oder in bestimmten Landesteilen oder für bestimmte ethnische oder religiöse Gruppen fehlen. Die Rückführung von Roma in den Kosovo ist solch ein Beispiel; zwar ist der Frieden wieder hergestellt, dennoch lebt die Minderheit der Roma ausgegrenzt und in Ghettos und ohne Aussicht auf eine Verbesserung ihrer Lage (UNHCR 2009a). Die zwangsweise Rückführung verlagert das Problem der

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Flüchtlinge von dem Aufnahme- in den Herkunftsstaat, ohne es jedoch zu lösen. Vielmehr bleibt die betroffene Gruppe dauerhaft benachteiligt, das Problem verstetigt sich und kann zu neuen Konflikten führen. Andere Konflikte halten allerdings oft Jahre und Jahrzehnte an, wie beispielsweise in Palästina, Afghanistan, Burma und Somalia. In solchen Fällen können Flüchtlinge nicht zurückkehren, sondern gehen dauerhaft ins Exil (siehe Loescher u.a. 2008). Handelt es sich um größere Gruppen, bilden sie häufig Diasporas wie die der Tamilen, Kurden und Somalier in Großbritannien, der Afghanen in Deutschland, der Tschetschenen in Österreich oder der Kurden in Griechenland (Griffith 2002). Flüchtlingsdiasporas ziehen, wie andere Migrationsbewegungen auch, eine gewisse Zahl sekundärer Migranten nach sich, etwa in Form von Familiennachzug. Wenn Flüchtlinge erst einmal einen relativ sicheren Ort gefunden haben, versuchen sie normalerweise, sich den Lebensunterhalt zu sichern, sich ein neues Leben aufzubauen und in den neuen Staat zu integrieren, soweit dies eben geht. Gleichzeitig halten sie häufig Kontakt zum Herkunftsstaat und verfolgen die dortigen Ereignisse, oder sie engagieren sich und versuchen auf die Situation im Herkunftsland Einfluss zu nehmen. Diese Aktivitäten reichen von Protesten gegen die Politik im Herkunftsstaat über die Unterstützung von politischen Bewegungen bis hin zu Geldüberweisungen. Insbesondere solche Überweisungen können eine bedeutende Rolle beim Wiederaufbau und der Entwicklung des betreffenden Landes spielen (VanHear 2009b: 180185). Sie finanzieren beispielsweise den Aufbau von Krankenhäusern, Schulen, Büchereien und Tempeln, von Häusern und Werkstätten, zweifellos aber auch die Anschaffung von Waffen. Dennoch können diese Transferleistungen als Teil eines „transnationalen Hilfs- und Wohlfahrtsystems betrachtet werden, durch das beträchtliche Ressourcen von den Diasporas in den wohlhabenden in die unter Konflikten leidenden Staaten fließen“ (ebenda: 184). Flüchtlingsdiasporas können also einen bedeutenden Beitrag zum Wiederaufbau in den Krisenregionen leisten. Schlussfolgerung Zusammengefasst kann festgestellt werden, dass nach einem Rückgang der Flüchtlingszahlen in den 1990er Jahren die erzwungene Migration seit 2005 wieder zunimmt. Es gibt nicht nur immer mehr Flüchtlinge, sondern auch immer mehr Flüchtlinge, die sich immer länger im Fluchtzustand befinden, also weder zurückkehren noch sich in einem anderen Staat dauerhaft niederlassen können. Während aber die Zahl der Flüchtlinge weltweit seit 2005 um 150 Prozent zugenommen hat, ist sie in Westeuropa um etwa 30 Prozent zurückgegangen. Eine

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zunehmende Anzahl von Flüchtlingen reist irregulär ein. Das weltweite Flüchtlingsproblem zeigt sich vor allem in den Entwicklungsländern und in den großen Städten. Es betrifft besonders hinaus besonders Frauen und Minderjährige. Der Ausbau der Migrationskontrolle sowie die intensivierte Kooperation von Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten erschwert es Flüchtlingen zunehmend, in den westlichen Industrienationen Schutz zu finden. Die beträchtlich zurückgehenden Zahlen von Asylanträgen in Europa scheinen dies zu bestätigen. Jene, die es dennoch bis nach Europa schaffen, werden dort mehrheitlich nicht längerfristig geduldet, sondern wieder abgeschoben. Aufgrund von prozessualen Erschwernissen der Asylantragstellung sehen einige Autoren bereits dem „Ende des Asyls“ in Europa entgegen (VanHear 2005). Verfolgte und Nicht-Verfolgte suchen sich derweil andere, zumeist irreguläre Wege in ihre Zielstaaten (ebenda). Die Versicherheitlichung der Politik in allen Bereichen sowie der Ausbau der Migrationskontrollen lässt sich kaum noch in Einklang bringen mit den internationalen und humanitären Verpflichtungen. Flüchtlinge und andere besonders schutzbedürftige Migranten fallen dem regelmäßig zum Opfer (Pugh 2004: 50-69). Maßnahmen, die sich gegen irreguläre Einwanderung richten, dürfen nicht dazu führen, dass Flüchtlingen der Zugang zu einem Asylverfahren versperrt wird. Obwohl rund die Hälfte aller Flüchtlinge Minderjährige sind, hat es die internationale Gemeinschaft bislang versäumt, mit speziellen Programmen auf diese Herausforderung zu antworten (Hieronymi 2008: 6-25), den Flüchtlingsschutz mit dem Kinderschutz zusammenzuführen und am Kindeswohl auszurichten. Das Flüchtlingskonzept und das Asylsystem sind in der Krise. Auf der politischen Ebene gibt es einerseits Bemühungen, den Flüchtlingsbegriff immer weiter einzuengen, während gleichzeitig eingeräumt wird, dass er nicht mehr den komplexen und dynamischen Vertreibungsprozessen entspricht, zu eng ist und erweitert werden muss. Zum anderen wird das Asylsystem sowohl von Staats- als auch von Migrantenseite unterminiert, nicht weil es so schlecht ist, sondern weil für viele Migrationswillige, die vor Verfolgung und Krieg flüchten, aus Armut oder Perspektivlosigkeit oder einem anderen Grund abwandern, der einzige sich anbietende legale Status in einem anderen Land der des Asylberechtigten ist. Das Problem ist der Mangel an weiteren legalen Migrationskanälen, das Asylsystem ist nur ein Baustein im Migrationssteuerungssystem und nur so gut und wirksam wie das große Ganze. Die Internationale Flüchtlingskonvention sowie das Mandat des UNHCR entsprechen nicht mehr den Anforderungen des Flüchtlingsproblems. Weder schließen sie intern Vertriebene noch Umweltflüchtlinge ein, weder umfassen sie Umsiedlungsmaßnahmen („resettlement“) noch besondere Maßnahmen für

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Kinder und Frauen, schließlich kann der UNHCR keine dauerhaften Lösungen anbieten. Um all dies abzudecken, wäre eine verbesserte und verbindliche Zusammenarbeit diverser Agenturen innerhalb und außerhalb des UN-Systems vonnöten (siehe Betts 2006). Bislang werden Flüchtlinge vor allem durch die Genfer Flüchtlingskonvention geschützt. Für sie gelten aber auch die UN-Kinderrechtskonvention beziehungsweise die UN-Konvention zur Beseitigung aller Formen von Diskriminierung von Frauen sowie diverse Abkommen über Sicherheit und Rettung auf See (Safety of Life at Sea convention 1974, Maritime Search and Rescue convention 1979). Dementsprechend fällt die Verantwortung für Flüchtlinge nicht nur in das Mandat des UNHCR, sondern auch in den Bereich der International Maritime Organization, von Unicef sowie der International Organization for Migration. Schließlich erfordert das zukünftige Auftreten von Umweltflüchtlingen gesonderte internationale Schutz- und Regelungsabkommen. Literatur Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2008): Asyl in Zahlen 2008. Nürnberg. http://www.bamf.de/cln_092/nn_442496/SharedDocs/Anlagen/DE/DaBAMF/Publikationen/br oschuere-asyl-in-zahlen-2008,templateId-=raw ,property=publicationFile.pdf/broschuere-asylin-zahlen-2008.pdf. Border Monitoring Project (BMP) Zakarpattyia (2009), Activity report, Ushgorod: BMPZ. Brown, O. (2008): Migration and Climate Change. Research Series No. 31. Genf: IOM. Crisp, J. (2003): A new refugee paradigm? Globalization, migration and the uncertain future of the international refugee regime. Working Paper Series No. 100, Genf: UNHCR, Evaluation and Policy Analysis Unit. Deng, F. (1999): Guiding principles of internal displacement. New York: UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Düvell, F. (2002): Die Globalisierung des Migrationsregimes. Zur neuen Einwanderungspolitik in Europa. Berlin: Assoziation A. Düvell, F. (2006): Crossing the Fringes of Europe: Transit Migration in the EU’s neighborhood. Working paper-06-33. Oxford: Centre on Migration, Policy and Society. Düvell, F. (2008): Migrants and refugees on the fringes of Europe: Transit migration, mixed flows and new policy challenges. Metropolis World Bulletin 8. S. 29-32. Düvell, F. (2010): From regional to global governance of irregular migration. In: Betts, A. Global governance of migration. Oxford: Oxford University Press. Frelick, B./Lynch, M. (2005): Statelessness: a forgotten human rights crisis. Forced Migration Review 24. Frontex (2009): Interceptions at EU land and sea borders during 2008.Warsaw: Frontex. Griffith, D. (2002): Somali and Kurdish refugees in London: new identities in the Diaspora. Alder shot: Ashgate. Hamood, S. (2008): EU–Libya Cooperation on Migration: A Raw Deal for Refugees and Migrants? Journal of Refugee Studies 21(1). Hieronymi, O. (2008): Refugee Children and their Future. Refugee Survey Quarterly 27(4). Hugo, G. (1998): International migration of women in Southeast Asia: Major patterns and policy

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Politische Aspekte: Entwicklung und Stand des internationalen Flüchtlingsschutzes Stefan Telöken

Jüngste Entwicklungen im Flüchtlingsschutz Im Oktober 2009 hat sich in Kampala, der Hauptstadt von Uganda, unbemerkt von der Öffentlichkeit außerhalb Afrikas, Außergewöhnliches ereignet. Die Staats- und Regierungschefs der Afrikanischen Union (AU) unterzeichneten eine Konvention zum Schutz und zur Hilfe von so genannten Binnenvertriebenen in Afrika (UNHCR 2009a). Es ist dies das erste Abkommmen auf zwischenstaatlicher Ebene, in dem es gezielt um den Schutz und die Rechte jener Menschen geht, die innerhalb ihres Heimatlandes aufgrund von bewaffneten Konflikten, aber auch aufgrund von Naturkatastrophen und Landenteignungen fliehen mussten oder vertrieben wurden. Das Abkommen wird rechtsverbindlich, wenn es von 15 AU-Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist. Gewiss: Das Abkommen wird nicht von heute auf morgen die bittere Realität für Millionen von Menschen zum Besseren wenden, die heute als Flüchtlinge im eigenen Land nur bedingt Hilfe und Unterstützung der eigenen Regierung oder auch der internationalen Staatengemeinschaft erwarten dürfen. Aber man darf durchaus auch von einem Durchbruch sprechen, wenn man weiß, wie vergeblich in den letzten Jahrzehnten auf globaler Ebene darum gerungen wurde, den Schutz und die Rechte von Binnenvertriebenen in einem Abkommen vergleichbar zum Beispiel mit der Genfer Flüchtlingskonvention festzuschreiben. Für den UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) war die Unterzeichnung des Abkommens deshalb ein sehr wichtiges Ereignis. Seit Jahren schon spiegeln die UNHCR-Jahresstatistiken wider, dass die Zahl jener Menschen, die aufgrund von inneren Konflikten und Kriegen innerhalb ihres Heimatlandes faktisch zu Flüchtlingen geworden sind, die Zahl jener Menschen bei weitem übersteigt, die aus den gleichen Gründen Zuflucht außerhalb der Grenzen ihres Heimatlandes gefunden haben. Derzeit (Stand: Ende 2008) ist von rund 42 Millionen Menschen die Rede, die aus einer Reihe von Gründen weltweit zum Exil gezwungen sind; unter ihnen rund 26 Millionen Binnenvertriebene, von denen wiederum 14,4 Millionen M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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vom UNHCR unterstützt werden. 11,6 Millionen Binnenvertriebene gibt es allein in Afrika (UNHCR 2008). Zahlen dieser Dimension verdeutlichen, warum die AU-Konvention für Binnenvertriebene, tritt sie in Kraft, so wichtig sein kann – für die Arbeit des UNHCR, aber vor allem für den Schutz, die Sicherheit und die Hilfe der Betroffenen. Aktuelle Herausforderungen im Flüchtlingsschutz Die Hoffnung auf eine bessere Zukunft kann natürlich nicht den Blick versperren auf die Gegenwart. Aus Sicht des UNHCR ergeben sich dabei für seine Arbeit im Flüchtlingsschutz im engeren wie im weiteren Sinne eine Vielzahl von Herausforderungen. Drei große Problembereiche möchte ich zunächst herausgreifen. Prinzipien humanitärer Einsätze in Frage gestellt Die erste Herausforderung betrifft nicht nur, aber vor allem, die schon oben angesprochene Unterstützung für Binnenvertriebene: Der sogenannte „humanitäre Raum“ ist deutlich kleiner geworden. In den aktuellen Konflikten gibt es eine Vielzahl von Akteuren, viele von ihnen missachten systematisch die Menschenrechte, humanitäre Prinzipien und damit auch die Arbeit jener Organisationen, die sich für die Opfer von Konflikten einsetzen. In den Konfliktgebieten heute tummeln sich neben regulären Armeen, ethnisch oder religiös orientierten Milizen auch Aufständische und Banditen. Es gibt Regierungen, die humanitäre Organisationen des Landes verweisen oder sie gar nicht erst zulassen. Hinzu kommt, dass viele humanitäre Einsätze in einem Umfeld angesiedelt sind, in dem keine klare Trennlinie zwischen zivilem und militärischem Einsatz vorhanden ist. Blauhelm-Peacekeeping-Einsätze sollen den Frieden sichern, wo es keinen Frieden gibt, so dass Blauhelme unweigerlich zur Kriegspartei werden. Militäreinsätze werden mitunter auch in der Selbsteinschätzung und Außendarstellung als humanitäre Arbeit betrachtet – mit der Folge, dass einige besonders zynisch und brutal auftretende Kombattantengruppen die hierdurch entstandene Verwirrung ausnutzen und gezielt humanitäre Helfer angreifen. Damit ist die grundlegende Voraussetzung humanitärer Arbeit in Frage gestellt.

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Institution des Asyls in Gefahr Nicht nur die humanitäre Arbeit zugunsten von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen, sondern auch die Institution des Asyls hat in den letzten Jahren weltweit gelitten. Der UNHCR spricht von einer Zunahme „dysfunktionaler Asylsysteme“ (UNHCR 2010). Mit anderen Worten: Vielen Systemen mangelt es, wenngleich noch auf dem Papier vorhanden, in der Praxis an ausreichenden Verfahrens- und Schutzstandards. Zudem werden sogar Essentials des internationalen Flüchtlingsrechts in Frage gestellt. Zunehmend wird Asylsuchenden der Zugang zum Asylverfahren überhaupt verweigert (UNHCR 2009b). Aber auch diejenigen Schutzsuchenden, die es in ein Asylverfahren schaffen, haben viele Hürden zu überwinden, ehe ihr Schutzgesuch anerkannt wird. 147 Staaten weltweit haben die Genfer Flüchtlingskonvention ratifiziert. Das heißt jedoch leider nicht, dass sie sich immer entsprechend der hieraus resultierenden Verpflichtungen verhalten. Selbst das Kernstück der Genfer Flüchlingskonvention, das sogenannte Non-refoulement-Gebot, wird missachtet – also das Verbot der Ausweisung und der Zurückweisung eines Flüchtlings in Gebiete, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner ethnischen oder religiösen Zugehörigkeit, seiner politischen Meinung, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner Staatsangehörigkeit bedroht ist. Oftmals hört man im Zusammenhang mit der Genfer Flüchtlingskonvention den Einwand, ihre Definition des Flüchtlingsbegriffs greife nur für einen sehr kleinen Teil der Flüchtlinge (vgl. Düvell i. d. Band). Dass die Konvention Lücken hat, zum Beispiel weil sie nichts über die Ausgestaltung eines Asylverfahrens aussagt, kann nicht bestritten werden. Und natürlich hätte man es im Sinne des weltweiten, internationalen Flüchtlingsschutzes einfacher, wenn sich die Flüchtlingsdefinition ausdrücklich auch auf Gewaltopfer bezöge, also auf Menschen, die vor inneren Konflikten außerhalb ihres Heimatlandes Schutz suchen. In Afrika und Lateinamerika wurde die Flüchtlingsdefinition entsprechend von den Staaten in eigenen regionalen Rechtsdokumenten formal erweitert. Der UNHCR jedoch ist dezidiert der Auffassung, dass die Konvention – flexibel umgesetzt, so wie es ihre Präambel verspricht – in den meisten gegenwärtigen Situationen von Flucht und Vertreibung durchaus anzuwenden ist. Denn in den meisten Konflikten sind massive Menschenrechtsverletzungen zu beklagen, die durchaus die „negative Qualität“ von religiös, politisch, ethnisch motivierter Verfolgung erreichen. Dies gilt gewiss für all die Konflikte in dem großen „Krisenbogen“, der sich von Südwestasien über den Mittleren Osten bis hin zu dem Gebiet der Großen Seen in Zentralafrika erstreckt, und auf

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dessen Gebiet zwei Drittel aller Flüchtlinge weltweit und drei Viertel der rund 14,5 Millionen Binnenvetriebenen leben, die vom UNHCR unterstützt werden. Will man dem Geist und Wortlaut der Konvention entsprechen, braucht es also eine liberale und generöse, aber auch staatsübergreifend einheitliche Auslegung der Frage, wer Flüchtling, wer schutzbedürftig ist. Tatsächlich ist es jedoch so, dass es von Land zu Land ganz unterschiedliche Anerkennungsquoten für Schutzsuchende aus bestimmten Herkunftsländern geben kann (vgl. Düvell i. d. Band). In diesem Zusammenhang ist das Wort von der Asyl-Lotterie gefallen, eine Beschreibung, die ebenfalls darauf hinweist, wie schwierig es im konkreten Fall sein kann, vereinbarte Maßstäbe und Standards des internationalen Flüchtlingsschutzes durchzusetzen. Dauerhafte Lösungen finden Eng verbunden mit der Frage des Asyls, also dem Kerngedanken des Flüchtlingsschutzes, ist auch die Frage, welche dauerhaften Lösungen es für die Probleme von Flüchtlingen gibt. International festgeschrieben, wie auch im Statut des UNHCR, sind die drei Alternativen freiwillige Rückkehr ins Heimatland, Integration im Erstasylland oder das sogenannte Resettlement, also die Neuansiedlung von Flüchtlingen aus Erstzufluchtsländern in Drittländern. Insgesamt gibt es leider in diesem Punkt nicht allzu viel Erfreuliches zu berichten. Im Jahr 2008 sind lediglich weltweit 600.000 Flüchtlinge in ihr Heimatland zurückgekehrt, das ist die niedrigste Zahl seit 15 Jahren (UNHCR 2008: 2). Der Grund für den Rückgang: Die zum Teil dramatisch verschlechterte Sicherheitslage in Staaten wie Afghanistan, Süd-Sudan oder im Osten der Demokratischen Republik Kongo. Auch bei der lokalen Integration in Erstasylstaaten gibt es derzeit wenig Positives zu vermelden. Als Lichtblick muss erwähnt werden, dass Tansania rund 12.000 von 170.000 Flüchtlingen eingebürgert hat, die seit 1972 (!) im Land leben. 80 Prozent der Flüchtlinge weltweit befinden sich in Entwicklungsländern (UNHCR 2008: 7). Vor dem Hintergrund der Wirtschafts- und Finanzkrise steht zu befürchten, dass kurz- und mittelfristig Aufnahmestaaten in der Dritten Welt noch weniger Bereitschaft zeigen werden, die lokale Integration von Flüchtlingen zu fördern – eine düstere Nachricht für jene Flüchtlinge, die seit Jahren ohne Aussicht auf ein Ende ihres Flüchtlingsdaseins zumeist in Lagern oder Siedlungen untergebracht sind. Der UNHCR schätzt, dass derzeit rund sechs Millionen Flüchtlinge in über 30 Ländern (noch ohne den Sonderfall der über vier Millionen palästinensischen Flüchtlinge) bereits fünf oder mehr Jahre auf diese Weise im Exil verbracht haben. Lokale Integration bleibt ihnen auf unbestimmte Zeit versperrt.

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Die dritte Alternative, also die Neuansiedlung in einem Drittland, kommt nur für wenige Flüchtlinge überhaupt in Frage. Es ist das erklärte Ziel des UNHCR, die Kapazitäten im weltweiten Resettlement zu erhöhen. Klar ist, dass der Bedarf weitaus höher ist als die bislang zur Verfügung gestellten Plätze. Im Jahr 2008 hat der UNHCR 121.000 Flüchtlinge weltweit zum Resettlement vorgeschlagen, 79.000 Aufnahmeplätze wurden weltweit angeboten, rund 66.000 Flüchtlinge konnten im Zuge des Resettlements ausreisen, zumeist in die USA (United States of America). Der Anteil europäischer Staaten am weltweiten Resettlement von Flüchtlingen in Zusammenarbeit mit dem UNHCR bleibt hingegen gering. Lediglich 4.300 Flüchtlinge fanden auf diesem Wege im Jahr 2008 dauerhafte Aufnahme in einem EU-Mitgliedsstaat. Nach Auffassung des UNHCR besteht hier bei den EU-Staaten dringender Handlungsbedarf. Lediglich 6,7 Prozent der weltweit zur Verfügung stehenden Resettlement-Plätze anzubieten – das ist einfach zu wenig für eine Europäische Union, die gerade in der Weiterentwicklung des Flüchtlingsschutzes – im Guten wie im weniger Guten – eine wichtige, oftmals ausschlaggebende Rolle für Grundlagen und Standards des internationalen Flüchtlingsschutzes spielt. Flüchtlingsschutz in der Europäischen Union An dieser Stelle sollen einige wichtige UNHCR-Kernpositionen zur Harmonisierung des Asylrechts in Europa wiedergegeben werden, zumal das sogenannte „Stockholmer Programm“, das im Dezember 2009 unter der schwedischen EURatspräsidentschaft verabschiedet wurde, für die künftige Asyl-und Flüchtlingspolitik in der EU in den kommenden fünf Jahren richtungsweisend sein dürfte. Der UNHCR tritt nachdrücklich für ein gemeinsames europäisches Asylsystem ein, das auf den zwei Grundpfeilern Qualität und Solidarität beruht und insgesamt höhere Schutzstandards bietet, als derzeit zumindest in Teilen der EU vorhanden sind. Ansprüche an die Qualität der rechtlichen Grundlagen und ihrer Umsetzung Die Forderung nach Qualität bezieht sich im Wesentlichen auf eine Verbesserung der Qualität von Asylentscheidungen. Hier Fortschritte bzw. eine Angleichung nach oben zu erzielen, ist ein zentrales Anliegen des UNHCR. Es liegen eine ganze Reihe von Empfehlungen vor, wie die bereits EU-weit geltenden EU-Richtlinien im Bereich Asyl- und Flüchtlingsschutz verbessert werden können. Im Oktober 2009 hat der damals noch zuständige EU-Kommissar Jacques

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Barrot Vorschläge unterbreitet, wie zwei Herzstücke der Harmonisierung des Asylrechts, die Asylverfahrensrichtlinie und die so genannte Qualifikationsrichtlinie verbessert werden können. In der politischen Diskussion stehen außerdem seit längerem Vorschläge u.a. zur Reform der Dublin- und EurodacVerordnung sowie der so genannten Aufnahmerichtlinie, die im besonderen die sozialen Bedingungen für Schutzsuchende in der EU regelt. Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahre 2009 in mehreren Fällen verfügt, Rücküberstellungen im Rahmen des Dublin-Systems nicht durchzuführen. Zudem werden die Karlsruher Richter prüfen, ob Griechenland den Kriterien noch genügt, um als sicheres Drittland im Sinne des Grundgesetzes gelten zu können. Ein Asylsystem, das zwar auf dem Papier besteht, aber in der Praxis nicht funktioniert, da Kapazitäten fehlen und Ressourcen vor allem da eingesetzt werden, wo es darum geht, den Zugang von potentiell Betroffenen möglichst zu verhindern, leidet unter einem schwerwiegenden Konstruktionsfehler. Das martialische Bild von der „Festung Europa“ hat sich in den letzten Jahren nicht von ungefähr verfestigt. Die Glaubwürdigkeit eines gemeinsamen europäischen Asylsystems steht auf dem Spiel, wenn Erfolgschancen und Wohlergehen von Schutzsuchenden davon abhängen, in welchem Staat in der EU sie einen Asylantrag stellen. Es soll nicht um eine Angleichung um jeden Preis gehen, sondern um Schutzstandards, die der Tradition dieses historischen Asylkontinents würdig sind. Die aus Sicht des UNHCR unzweifelhaft vorhandenen Rechtsschutzprobleme in den derzeit gelten EU-Rechtsinstrumenten müssen deshalb gelöst werden. Qualität bedeutet darüber hinaus, dass für Schutzsuchende überhaupt ein Zugang zum EU-Gebiet und zu einem fairen und effektiven Asylverfahren gewährleistet werden muss. Die Tragödien auf dem Mittelmeer, die Nichtbeachtung des Non-Refoulement-Prinzips auf hoher See sind alarmierende Entwicklungen, die an den Grundfesten des internationalen Flüchtlingsschutzes rütteln. Grenzkontrollmaßnahmen müssen auch Regelungen zum Schutz von Personen beinhalten, die internationalen Schutz benötigen. Solidarität im europäischen Flüchtlingsschutz Die aktuellen Entwicklungen haben aber auch deutlich gemacht: Die EU braucht mehr Solidarität – nach innen wie nach außen. So steht die Frage im Raum – nicht zuletzt auf Druck von Staaten wie Griechenland oder Malta, die sich überfordert sehen –, wie die Verantwortung für die Aufnahme von Flüchtlingen und Asylsuchenden innerhalb der EU gerechter verteilt werden kann. Der UNHCR begrüßt die Vorschläge, die hierzu gemacht wurden – von der Änderung des Dublin-II-Systems bis hin zur Umverteilung von Schutzbedürfti-

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gen. Entsprechende Maßnahmen dürfen jedoch nicht zu Lasten von Überlegungen gemacht werden, die sich auf die Neuansiedlung von Flüchtlingen in der EU aus Erstasylstaaten außerhalb der EU konzentrieren. Man kann das Eine machen – die Verantwortung innerhalb der EU gerecht verteilen – ohne das Andere zu lassen – ein Resettlement-Programm installieren, das der Größe und der Bedeutung der EU und ihrer Mitgliedstaaten eher gerecht wird, als es derzeit der Fall ist. Natürlich soll ein Resettlement-Programm ein Asylsystem mit individuellem Schutzanspruch auf Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention niemals ersetzen, es kann aber dieses System im Sinne des Flüchtlingsschutzes auf sehr sinnvolle und nachhaltige Weise ergänzen. Hierzu gibt es eine Anzahl Vorbilder in der Geschichte des internationalen Flüchtlingsschutzes. Verwiesen sei hier nur auf das Beispiel der südostasiatischen Boat-People, vor allem Vietnamesen, die von Mitte der 1970er Jahre an zu Hunderttausenden aus südostasiatischen Erstasylländern in Drittländern neuangesiedelt wurden, vor allem in den USA, aber auch in Europa und hier in Deutschland. Damals wurde eigens ein Kontingentflüchtlingsgesetz im deutschen Bundestag verabschiedet, um eine reibungslose Aufnahme der Flüchtlinge und ihren dauerhaften Verbleib in Deutschland auch außerhalb des individuellen Asylverfahrens rechtlich abzusichern. Das Kontingentflüchtlingsgesetz existiert heute in dieser Form nicht mehr, dennoch hat Deutschland auf Grundlage eines Beschlusses der Innenministerkonferenz 2.500 irakische Flüchtlinge aus Syrien und Jordanien aufgenommen. Damit ist Deutschland im Jahre 2009 der führende EU-Staat, was die Neuansiedlung von Flüchtlingen aus Erstzufluchtsländern angeht. Eine Tatsache, die der UNHCR ebenso begrüßt wie das breite Engagement aus der deutschen Zivilgesellschaft für die Einrichtung eines ständigen Aufnahmeprogrammes mit einem jährlichen Kontingent an Aufnahmeplätzen. Die Save-Me-Kampagne ist sicherlich ein großartiges Beispiel, wie sich Menschen für das Thema Resettlement engagieren und mobilisieren (www.save-me-kampagne.de). Ich will zum Abschluß nicht verhehlen, dass der UNHCR sich gewünscht hätte, eine Initiative zum Thema Resettlement im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung wiederfinden zu können. Dies ist leider so nicht der Fall. Es bleibt zu hoffen, dass damit noch nicht das letzte Wort für die nächsten vier Jahre gesprochen ist. Der UNHCR jedenfalls wird weiterhin auf allen Ebenen dafür werben, dass Deutschland sich der Reihe jener Staaten anschließt, die sich am globalen Resettlement-Programm des UNHCR beteiligen.

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Strategien der Europäischen Union im Kontext der globalen Herausforderung

Konzepte temporärer und zirkulärer Migration Frithjof Zerger

Die Idee der Förderung zirkulärer Migration steht seit einigen Jahren im Mittelpunkt der internationalen Diskussion über die Frage, wie neue Ansätze der Migrationspolitik die Entwicklung in den Herkunftsstaaten unterstützen können und zugleich zu einer effektiven Steuerung von Migrationsbewegungen beitragen. Vor allem der Bericht der Weltkommission für internationale Migration (GCIM 2005) im Auftrag des damaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen, Kofi Annan, sowie verschiedene Publikationen der Weltbank (World bank 2006) haben zirkuläre Migration einer breiteren Öffentlichkeit bekannt gemacht. Historisch gesehen fand der Terminus „zirkuläre Migration“ bereits in den 1960er Jahren Eingang in die wissenschaftliche Literatur. Insbesondere englischsprachige Geographen und Ethnologen bezeichneten damit das Phänomen der wiederholten Migration zwischen Stadt und Land – etwa in Afrika (Elkan 1967) – bzw. die grenzüberschreitende Migration zwischen zwei Orten (Vertovec 2007). Zunächst bezeichnet der Begriff also – allgemein gesprochen – nichts anderes als das Phänomen der zeitweisen Migration von Personen, die ihr Herkunftsland bzw. ihren Herkunftsort verlassen, um in der Regel in einem anderen Land bzw. an einem anderen Ort für einen befristeten Zeitraum einer Erwerbstätigkeit nachzugehen und nach dieser Zeit wieder in ihr Herkunftsland bzw. an ihren Herkunftsort zurückzukehren. Der Bericht der Weltkommission für internationale Migration (GCIM 2005: 16) griff den Begriff „zirkuläre Migration“ wieder auf (GCIM 2005: 17), um damit eines der weltweit vorherrschenden Migrationsmuster zu beschreiben. Als Beispiel dienten der Weltkommission philippinische Arbeitskräfte, die regelmäßig ins Ausland wandern, um dort einer befristeten Erwerbstätigkeit nachzugehen und nach einer gewissen Zeit im Ausland wieder zurückzukehren. Zum Teil geschieht dies im Lebensverlauf dieser Menschen mehrfach. Als positive Effekte von Migration hinsichtlich der Entwicklung im Herkunftsland werden die von den Migranten im Ausland erwirtschafteten Finanzmittel sowie die Rücküberweisungen an die im Herkunftsland verbliebenen Verwandten erwähnt. Dies deckt sich mit den Beobachtungen und Analysen der Weltbank, denen zufolge Rücküberweisungen von Arbeitsmigranten mittlerweile eine der Hauptfinanzierungsquellen von wenig entwickelten Staaten sind. Der Umfang der weltweiten Rücküberweisungen von Migranten lag im Jahr 2008 M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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nach Schätzungen der Weltbank bei rund 328 Milliarden US-Dollar. In Lateinamerika und der Karibik stellen Rücküberweisungen teilweise über 70 Prozent der ausländischen Direktinvestitionen dar. Vor diesem Hintergrund gelangte die Weltkommission für internationale Migration zu der Einschätzung, dass es für Herkunfts- und Zielländer vorteilhaft wäre, „einen Dialog über die Durchführung zusätzlicher, zeitlich befristeter Arbeitsmigrationsprogramme einzuleiten, im Rahmen derer Personen aus den Herkunftsländern während eines festgelegten Zeitraums und unter vereinbarten Bedingungen in den Zielländern arbeiten dürften“ (GCIM 2005: 17). Europäische Migrationspolitik In Anbetracht einer weltweit kontinuierlichen Zunahme von Mobilität und eines steigenden Migrationsdrucks auf die Zielstaaten, dadurch bedingt der Dringlichkeit einer zukunftsweisenden Migrationspolitik, gaben die Empfehlungen der Weltkommission einen wichtigen Impuls. Die Diskussion zirkulärer Migration bzw. möglicher Maßnahmen zur Förderung zirkulärer Migration ist inzwischen fester Bestandteil der internationalen politischen und wissenschaftlichen Debatten über eine effektivere Steuerung von Migration – sei es nun auf EU-Ebene oder wie jüngst wieder beim Global Forum on Migration and Development, das Anfang November 2009 in Athen tagte (GFMD 2010). Im 2005 vom Europäischen Rat beschlossenen und seitdem kontinuierlich fortgeschriebenen EU-Gesamtansatz zur Migrationsfrage („global approach to migration“) (EU 2010) mit seinen drei Säulen x x x

Bekämpfung illegaler Migration, Steuerung legaler Migration sowie engere Verknüpfung von Migrations- und Entwicklungspolitik

ist die Förderung zirkulärer Migration neben zahlreichen anderen Maßnahmen ebenso verankert wie im 2008 beschlossenen Europäischen Pakt für Migration und Asyl (Council of the European Union 2008). Auch im Stockholmer Programm, das die Ziele und Prioritäten der EU im Bereich der europäischen Innenpolitik für die nächsten Jahre festlegt und im Dezember 2009 verabschiedet wurde, ist die weitere Erprobung von Maßnahmen zur Förderung zirkulärer Migration vorgesehen (Council of the European Union 2009).

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Ergänzend zur Kontrolle der EU-Außengrenzen sieht die EU in der Förderung zirkulärer Migration die Chance, der illegalen Migration Alternativen in Form von zeitlich befristeten Möglichkeiten der legalen Migration entgegenzusetzen und damit neue, legale Migrationskanäle zu öffnen. Dies kann für alle Beteiligten Vorteile bieten und wird daher gerne als Triple-win-Situation bezeichnet: x x x

Entwicklungseffekte für die Herkunfts- und Transitstaaten, Abfederung von Arbeitsmarktengpässen für die Zielstaaten und konkrete und bessere Lebensperspektiven für Zuwanderer.

Frankreich und Spanien beispielsweise haben mit einer Reihe afrikanischer Staaten Abkommen abgeschlossen, in denen neben Vereinbarungen zur Zusammenarbeit bei der Migrationssteuerung auch Möglichkeiten für zeitlich befristete Arbeits- oder Bildungsaufenthalte enthalten sind. Zur Definition zirkulärer Migration Aber wie kann nun die Idee der zirkulären Migration in die migrationspolitische Praxis übertragen werden? Befassen wir uns zunächst nochmals genauer mit der Definition zirkulärer Migration und der damit verbundenen Intention. In der politisch-wissenschaftlichen Debatte über zirkuläre Migration existieren verschiedene Definitionen, welche gewisse Handlungsspielräume bei der Operationalisierung von zirkulärer Migration als politisches Konzept eröffnen. Das Global Forum on Migration and Development (GFMD 2008) hat zirkuläre Migration beispielsweise definiert als „die fließende Bewegung von Menschen zwischen Staaten, einschließlich temporärer oder eher permanenter Bewegung, welche, wenn sie auf freiwilliger Basis stattfindet und den Arbeitsmarkterfordernissen der Herkunfts- und Zielstaaten entspricht, für alle Beteiligten förderlich sein kann.“ Verstanden als „eine Form von Migration, die auf eine Art und Weise gestaltet ist, dass sie ein gewisses Maß an legaler Mobilität vor und zurück zwischen zwei oder mehreren Staaten ermöglicht“ (KOM 2007) – was die Definition der EU-Kommission reflektiert – bedeutet zirkuläre Migration Mobilität in zwei Richtungen: einwärts- und auswärtsgerichtete Mobilität („inward“ und „outward mobility“). Aus der Perspektive der Herkunftsstaaten ist die letztgenannte, verstanden im Sinne von Rückkehrmobilität, entwicklungspolitisch besonders interessant. Eine temporäre oder permanente Rückkehr von „Diasporamitgliedern“ ins Herkunfts- oder Ursprungsland lässt den Transfer von Wissen

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sowie Expertise und somit die nachhaltige Entwicklung des Herkunftslandes erwarten. Aber auch die aus Sicht der Zielstaaten einwärts gerichtete Mobilität ist angesichts der zu erwartenden demografischen Veränderungen und eines sich abzeichnenden Fachkräftemangels in den meisten Industriestaaten von hohem Interesse. Allgemein gesprochen intendiert zirkuläre Migration als politisches Instrument der Migrationssteuerung, Migrationsursachen an der Wurzel anzugehen, die Wirtschaft in den Herkunftsstaaten durch die (qualifizierten) Rückkehrer anzukurbeln, um langfristig den Weg aus der Armut zu bahnen oder die bestehende Armut zumindest zu lindern, den Migrationsdruck zu reduzieren, Entwicklungsmaßnahmen zu unterstützen, welche die Herkunftsländer dazu befähigen, eine Infrastruktur zu entwickeln, die erforderlich ist, um regionale Migrationsbewegungen zu bewältigen und Asylbewerbern und Flüchtlingen Schutz zu bieten, neue Wege zur Steuerung von Migration zu erschließen. Politische Herausforderungen Politiker in Ziel- und Herkunftsstaaten, die konkrete Programme zur Förderung zirkulärer Migration konzipieren und umsetzen wollen, müssen folgende Fragen beantworten: Welches sind die Zielgruppen? Ist beabsichtigt, die Zirkulation von mittelund hochqualifizierten, von gering- und unqualifizierten (z.B. für Saisonarbeit) oder von Studenten und Personen, die eine weitergehende Ausbildung oder ein Training anstreben, zu fördern? Die Antwort ist abhängig von der ökonomischen Lage im Allgemeinen, etwa von Arbeitskräfteangebot und -nachfrage, sowie von der Frage, wie die Interessen von Herkunfts- und Zielstaaten am besten in Einklang zu bringen sind. Was ist der optimale zeitliche Rahmen? Hierbei muss die Frage des zeitlichen Horizonts für den Aufenthalt (ein, zwei oder mehr Jahre) ebenso entschieden werden wie die Frage, welche Aufenthaltsdauer für welche Zielgruppen angemessen ist. Letztlich sind verschiedene Arrangements für verschiedene Migrantengruppen (Unqualifizierte, Geringqualifizierte, Hochqualifizierte) denkbar. Bzgl. der Länge des Aufenthalts im Zielland muss auch beantwortet werden, welche Rechtsansprüche sich möglicherweise hinsichtlich des Erhalts einer permanenten Aufenthaltserlaubnis oder im Falle der EU hinsichtlich der Mobilität zwischen Mitgliedstaaten ergeben. Hier muss insbesondere auf die Kompatibilität mit dem bestehenden EU-Rechtsrahmen geachtet werden. Wie kann die Rückkehr der Migranten ins Herkunftsland sichergestellt werden? Zunächst sind insbesondere Rückkehranreize Zwangsmaßnahmen vorzu-

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ziehen. Generell sind eine Reihe von Maßnahmen möglich und können ggfs. kombiniert werden, z.B. Rückkehrprämien, Bürgschaften, Programme zur Stellensuche für Rückkehrende in den Herkunftsländern, die Option für Rückkehrer, erworbene Rentenansprüche und eingezahlte Sozialabgaben mitzunehmen. Ferner kann die Unterstützung der Herkunftsstaaten durch die Zielstaaten beim Kapazitätsaufbau, bei der Entwicklung einer guten Regierungsführung (effiziente Verwaltung, Verantwortlichkeit und Kontrolle, Dezentralisierung und Transparenz, zivile Beteiligung) und bei Demokratisierungsprozessen ebenfalls die Rückkehr von Migranten, insbesondere der Diaspora, ins Herkunftsland fördern. Im Kontext der Rückkehr kann auch das Angebot einer späteren Wiedereinreiseoption diskutiert werden. Im Falle von Migranten, die zum ersten Mal in ein Zielland einreisen, stellt sich konkret die Frage, ob lediglich ein einmaliger befristeter Aufenthalt zugelassen wird, oder ob Migranten eine Wiedereinreiseoption nach einer gewissen Abwesenheitsphase zugestanden werden sollte. Schließlich muss, mit dem Blick auf Menschenrechte und Integration, Klarheit bestehen, dass gegen Strukturen, die Ausbeutung und Menschenhandel fördern, angegangen wird, dass die Zielstaaten ausreichend Aufklärung über die Rechte der Migranten bieten, dass der Zugang zur Gesundheitsversorgung sichergestellt ist und dass Schutzstandards im Einklang mit den Menschenrechten garantiert sind. Was die engere Verknüpfung von Migrationssteuerung und Entwicklungszusammenarbeit betrifft, ist allgemein noch mehr Kohärenz zwischen Migrations- und Entwicklungspolitik wünschenswert. Zudem scheint es wesentlich nützlicher, Programme zur Erleichterung zirkulärer Migration in umfassende Partnerschaftsabkommen einzubinden, als isolierte Projekte für zirkuläre Migration aufzulegen. Die Europäische Union testet beispielsweise seit Juni 2008 so genannte Pilot-Mobilitätspartnerschaften mit Kap Verde und der Republik Moldau, seit November 2009 auch mit Georgien. Im Rahmen der beiden Mobilitätspartnerschaften mit der Republik Moldau und mit Georgien18 hat Deutschland die auswärtsgerichtete Mobilität (outward mobility) der moldawischen und georgischen Diaspora erleichtert. Durch eine Änderung der Verwaltungsvorschriften können moldawische und georgische Staatsangehörige mit Daueraufenthaltstitel in Deutschland das Land länger als die üblichen 6 Monate – nämlich für bis zu 24 Monate – verlassen, ohne ihren Aufenthaltsstatus zu verlieren. Ziel dieser Maßnahme ist es, die wirtschaftliche Entwicklung in den beiden Partnerstaaten zu fördern, indem es der Diaspora ermöglicht wird, temporär zurückzu-



18 Deutschland ist bisher nur in diese beiden Mobilitätspartnerschaften involviert. Die Teilnahme an den EU-Mobilitätspartnerschaften erfolgt für die EU-Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis.

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kehren.19 Darüber hinaus unterstützt die Bundesregierung im Rahmen dieser freiwilligen Mobilitätspartnerschaft die Entwicklung in der Republik Moldau durch weitere Maßnahmen, darunter Seminare zur Dokumentensicherheit, Beratung beim Aufbau eines modernen Grenzmanagements, eine Informationswebsite zu Anbietern und Kosten von Rücküberweisungen (www.geldtransfair.de) sowie ein Rückkehrprogramm für Fachkräfte. Entwicklung durch Reintegration Deutschlands Unterstützung für die freiwillige Reintegration von qualifizierten Migranten ist explizit darauf zugeschnitten, Entwicklung zu fördern. Das Programm „Rückkehrende Fachkräfte“ (ZAV 2010) hat zwei Ziele: Erstens den Kapazitätenaufbau in Entwicklungs- und Schwellenländern durch den Transfer von Know-how zu unterstützen. Zweitens wird beabsichtigt, zur wirtschaftlichen und politischen Stabilisierung von Nachkriegsländern durch Unterstützung einer integrierten Rückkehr, Sprachtrainings und Hilfe bei der Stellenvermittlung beizutragen. Zur Erreichung des ersten Ziels bietet Deutschland Arbeitgebern in Entwicklungsländern Unterstützung bei der Suche nach in Deutschland ausgebildeten Arbeitnehmern und Universitätsabsolventen sowie Fachkräften, die daran interessiert sind, in ihre Länder zurückzukehren. In Deutschland und in mehr als 20 Partnerstaaten bietet das Programm Beratung und Stellenvermittlung an, die wohlinformierte Entscheidungen ermöglichen. Es unterstützt professionelle Netzwerkbildung und übernimmt finanzielle Unterstützung von Rückkehrern in entwicklungsrelevanten Positionen. In den Partnerländern stellen „Berater für rückkehrende Fachkräfte“ Unterstützung über etablierte Netzwerke mit dem öffentlichen und privaten Sektor bereit. Rückkehrende Fachkräfte haben viele Vorteile: Ihr Fachwissen ist auf dem neuesten Stand. Sie verfügen über internationale Kontakte, sind in verschiedenen Kulturen zu Hause und sprechen mehrere Sprachen. Deswegen können Rückkehrer einen nachhaltigen Beitrag zur wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Entwicklung in ihren Ländern leisten, sobald sie beruflich reintegriert sind. Das Programm eignet sich ebenfalls, um einen Beitrag zu den Mobilitätspartnerschaften im EU-Kontext zu leisten. Zur Erreichung des zweiten Ziels hat Deutschland Leistungen zur integrierten Rückkehr, zur Sprachschulung und zur Stellenvermittlung für die spezifischen Bedürfnisse bei der großangelegten Rückkehr in Nachkriegsländer wie

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Da diese Maßnahme erst vor kurzem implementiert wurde, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht zu sagen, wie viele Moldauer bzw. Georgier diese Möglichkeit für einen ausgedehnten Aufenthalt in ihrem Herkunftsland tatsächlich beanspruchen.

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den Irak und Afghanistan entwickelt. Das Ziel ist dabei, institutionelle Strukturen in den Rückkehrländern zu schaffen, die dazu geeignet sind, auf die Bedürfnisse der weniger qualifizierten Rückkehrer einzugehen. Die Rückkehrer erhalten Beratung über Beschäftigungsmöglichkeiten oder Unterstützung bei der Unternehmensgründung. Sprachliche Schulungseinrichtungen werden aufgebaut, um den Erfordernissen des lokalen Arbeitsmarktes und den spezifischen Bedürfnissen der Rückkehrer zu begegnen. Ein neues Programm im Kosovo wurde den lokalen Behörden übergeben und wird jetzt erfolgreich durch die etablierten, lokalen Strukturen fortgeführt (BMZ 2009). 2008 wurden 300 aus Deutschland zurückkehrende Iraker in den lokalen Arbeitsmarkt integriert. Von ihnen mussten 30 vor der Stellensuche ganztägig in Büroführung, Computernutzung und Englisch geschult werden. 70 Prozent der unterstützten kleinen und mittleren Unternehmen laufen so erfolgreich, dass eine Ausweitung der Aktivitäten geplant ist (BMZ 2009). Erfahrungen mit dem Programm Rückkehrende Fachkräfte Seit 1994 wurden knapp 10.000 Rückkehrer in 108 Länder durch das Programm Rückkehrende Fachkräfte unterstützt. Die Erfahrung zeigt, dass nur genau zugeschnittene Instrumente den spezifischen Bedürfnissen der Rückkehrer entsprechen können. Programme benötigen eine „eingebaute Flexibilität“, um in der Lage zu sein, auf die Bedingungen in den entsprechenden Ländern und die Realitäten der Migration einzugehen. In der Entwicklungsphase ist es von grundlegender Bedeutung, passende Monitoringinstrumente und -indikatoren zu konzipieren, die es den Planern erlauben, die entwicklungsrelevanten Effekte darzustellen. Es ist wichtig, Fachkräften nicht nur in der Phase der Stellungssuche, sondern auch bei der Weiterbildung entsprechend den Erfordernissen des lokalen Arbeitsmarktes zu assistieren, und die Einrichtung institutioneller Strukturen, die langfristig die Unterstützung übernehmen können,zu fördern. Deutschland hat in den vergangenen Jahren zwei Beobachtungen von grundlegender Bedeutung gemacht: Erstens, rückkehrende Fachkräfte fungieren als Brückenbauer. Sie bieten einen Mehrwert an, indem sie die Kooperation mit deutschen Firmen, Institutionen, Nichtregierungsorganisationen und Universität etablieren. Rückkehrer, die weiterhin in Verbindung mit ihren sektoralen Netzwerken stehen, stellen deshalb nicht notwendigerweise einen Verlust für Deutschland dar. Im besten Fall schafft die Unterstützung der Rückkehrer eineTriple-win-Situation: für den Rückkehrer, den Herkunftsstaat und Deutschland. Die erwünschte „Zirkulation von Expertise“ („circulation of brains“) kann in Modellen zirkulärer und tempo-

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rärer Migration wesentlich leichter erreicht werden als unter den Bedingungen permanenter Rückkehr. Des Weiteren sind qualifizierte Migranten wesentlich motivierter, in ihrem Herkunftsland zu arbeiten, wenn sie wissen, dass ihr aufenthaltsrechtlicher Status sicher ist, auch wenn sie sich für einen längeren Zeitraum im Herkunftsland aufhalten. Zweitens ist festzustellen, dass rückkehrende Fachkräfte auch einen strukturellen Effekt haben, wenngleich ihre Zahl insgesamt bisweilen eher gering ist. Für diesen strukturellen Effekt ist eine professionelle Partnerschaftsstruktur erforderlich, die es rückkehrenden Fachkräften ermöglicht, in sektoralen Netzwerken mit anderen Rückkehrern und Praktikern der Entwicklungszusammenarbeit teilzunehmen. Die Mehrzahl der Fachkräfte, die in den vergangenen Jahren im Rahmen des Programms zurückgekehrt sind, arbeitet nach wie vor in ihren Ländern, obwohl die Arbeitsfluktuation auf einem hohen Niveau verweilt. Ein substanzieller Anteil der Rückkehrer unterstützt die nachhaltige Entwicklung von Kapazitäten in lokalen Institutionen und Betrieben durch den Transfer von Know-how. Rückkehrer haben oft einen Multiplikatoreneffekt und arbeiten in Führungspositionen. Sie fördern Innovation durch die Implementierung neuer Arbeitsabläufe und Lehrmethoden in zentralen Sektoren wie etwa dem Umweltdem Gesundheits- und dem Erziehungsbereich. Zur Kritik am Konzept zirkulärer Migration Die Gegner des Konzeptes behaupten, zirkuläre Migration sei alter Wein in neuen Schläuchen, d.h. die Idee entspreche nichts anderem als der mehr oder weniger gescheiterten deutschen Gastarbeiterpolitik der 1960er Jahre. Der Vorwurf einer Wiederholung der früheren Gastarbeiterpolitik greift jedoch zu kurz. Es ist zwar richtig, dass es bei zirkulärer Migration ebenfalls um einen befristeten Arbeits- bzw. Aus- oder Weiterbildungsaufenthalt geht. Neu ist jedoch, dass Maßnahmen zur Förderung zirkulärer Migration durch entwicklungspolitische Maßnahmen flankiert werden sollen und insbesondere Wert auf die Reintegration rückkehrender Migranten gelegt wird. Dies ist nur auf Basis einer engen, partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Herkunftsstaaten möglich und wurde vor vier Jahrzehnten deutlich anders gehandhabt. Auch an die heute angestrebte Unterstützung des Wissens- und Know-how-Transfers, mit dem die Entwicklung in den Herkunftsstaaten langfristig vorangetrieben werden soll, hat früher niemand gedacht. Zudem kann durch die Befristung des Aufenthalts einer größeren Anzahl an Migranten als etwa im Rahmen einer dauerhaften Zuwanderung die Möglichkeit eines temporären Arbeitsaufenthaltes eingeräumt werden, ohne das gesellschaft-

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liche Gefüge in den Zielstaaten im Hinblick auf Integration zu überfordern. Schließlich gilt es auch die veränderten Kontextbedingungen zu bedenken. Zirkuläre Migration soll nicht die einzige Zuwanderungsform sein, sondern soll neue, zusätzliche Wege der Migrationssteuerung erschließen. Und eine temporäre, aber legale Zuwanderung ist in jedem Fall der illegalen Migration mit all ihren Nebeneffekten wie Menschenschmuggel, Schleuserkriminalität, Schwarzarbeit und Ausbeutung vorzuziehen. Illegale Migration ist von allen Formen der Migration die schlechteste. Fazit und Ausblick Migrationspolitik in unserer heutigen Zeit kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie auf der Grundlage partnerschaftlicher Zusammenarbeit zwischen Herkunftsund Zielstaaten basiert. Dies hat sich bei der bisherigen Umsetzung des EUGesamtansatzes zur Migration immer deutlicher herauskristallisiert. Nur im Dialog mit Herkunfts- und Transitstaaten können wir Wanderungsursachen identifizieren und Migration so steuern, dass dabei den Interessen aller Beteiligten Rechnung getragen wird. Diese Erkenntnis spiegeln nicht zuletzt auch die EU-Pilot-Mobilitätspartnerschaften wider, die bisher mit Kap Verde, Georgien und der Republik Moldau vereinbart wurden. Hiermit wurde ein Rahmen geschaffen, um sowohl den Bedürfnissen der Entsende- als auch der Aufnahmestaaten Rechnung zu tragen und Migration aktiv zu steuern und zu gestalten. Für die Zukunft ist in dieser Beziehung die Zusammenarbeit mit den afrikanischen Staaten von besonderer Bedeutung. Der im Oktober 2009 erschienene Human Development Report der Vereinten Nationen hat gezeigt, dass die Staaten Afrikas nach wie vor die Mehrzahl der am wenigsten entwickelten Staaten darstellen. Politische Instabilität und wirtschaftliche Unsicherheit in vielen afrikanischen Staaten und Regionen bedingen ein entsprechend hohes Migrationspotenzial. Der Klimawandel und das zu erwartende große Bevölkerungswachstum werden dies voraussichtlich noch verstärken. Hinsichtlich der engeren Verknüpfung von Migrations- und Entwicklungspolitik besteht noch Verbesserungsbedarf. Es wird daher eine der zentralen Aufgaben zukünftiger Migrations- und Entwicklungspolitik sein, die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten, insbesondere in Afrika und Ost- und Südosteuropa, zu verbessern. Ziel muss dabei sein, eine effektivere Steuerung von Migrationsbewegungen zu gewährleisten. Auf dieser Grundlage wird eine entwicklungspolitische Nutzung der Chancen, die sich durch Migrationsprozesse ergeben, überhaupt erst möglich.

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Literatur Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) (2009): Vortrag beim Global Forum on Migration and Development 2009 in Athen, unveröffentliches Manuskript. Council of the European Union (2008): 13440/08, ASIM 72. Elkan, W. (1967): Circular Migration and the growth of towns East Africa. International Labour Review 96 (6)., Europäische Union (EU) 2008): http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/immigration/docs/ga_chronology_en.pdf (Zugriff am 30.08.2010). Global Commission on International Migration (GCIM) (2005): Migration in an interconnected world. New directions for action. Global Forum on Migration and Development (GFMD) (2008): Protecting and Empowering Mi grants for Development. Manila, 29.-30. Okt. 2008. Global Forum on Migration and Development (GFMD) (2009): www.gfmd2009.org Kommission der Europäischen Gemeinschaften (KOM) (2007): Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Zirkuläre Migration und Mobilitätspartnerschaften zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten; S. 9; Brüssel, 16.05.2007. World Bank (2006): International Labour Migration: Eastern Europe and the Former Soviet Union. Washington. Vertovec, S. (2007): Circular Migration: the way forward in global policy? International Migration Institute, University of Oxford, Working paper 4. Zentralen Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) (2010): www.zav-reintegration.

Die Rolle der europäischen Grenzschutzagentur Frontex Gerda Heck

Im Mai 2010 feiert die europäische Grenzschutzagentur Frontex ihren fünften Geburtstag. Frontex steht für „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union“. Der Name leitet sich vom französischen „frontières extérieures“, zu Deutsch Außengrenzen, ab. Im Vorfeld dessen legte die EU-Kommissarin für Innenpolitik, Cecilia Malmström, beim letzten EU-Innenministertreffen am 24. Februar 2010 in Brüssel einen „Vorschlag zur Neukonfiguration“ der Agentur vor (vgl. Europäische Kommission 2010a). Dieser zielt darauf ab, der Agentur mehr Personal und Ausrüstung zu verschaffen. Unter anderem soll Frontex schrittweise erlaubt werden, eigene Flugzeuge und Schiffe zu kaufen oder zu leasen. Damit erhielte die Agentur erstmals eigene Einsatzkräfte. Malmström hob allerdings hervor, dass Frontex sich nicht in eine europäische Grenzschutzbehörde verwandeln solle. Ebenso soll eine stärkere Beachtung der Grundrechte gewährleistet werden (vgl. FAZ 2010: 5). Seit ihrer Gründung steht die Agentur in der Kritik von NGOs, antirassistischen Gruppen und kirchlichen Organisationen. Immer wieder wird ihr vorgeworfen, Bootsflüchtlinge auf hoher See abzufangen und sie trotz teilweise herrschender Notlagen umgehend nach Afrika oder in die Türkei zurückzuschicken (vgl. ARD 2009). Bereits 2007 wurde diese Praxis in einem Gutachten von Pro Asyl und amnesty international als völkerrechtswidrig kritisiert, da potenziellen Flüchtlingen die Möglichkeit gegeben werden müsse, auf dem europäischen Festland einen Asylantrag zu stellen. Im zivilgesellschaftlichen Diskurs wird häufig Frontex als stärkste Kraft für die europäische Migrationspolitik verantwortlich gemacht. Auch wenn die Agentur mit ihren teils sehr öffentlichkeitswirksamen Einsätzen auf dem Meer vor allem die Europäisierung der Migrationspolitik vorantreibt, ist festzuhalten, dass Frontex nur eine von mehreren Initiativen ist, die die Restriktionen der europäischen Migrationspolitik durchsetzen. Hier sind unter anderem das Schengen Information System, eine gemeinsame Liste für visapflichtige Länder, das einheitliche Format und die gemeinsamen Regeln zur Erteilung von Kurzzeitvisa, das Visa Information System und die Carrier Sanctions, Passenger Data Transmission, Rücknahmeabkommen mit so genannten Drittstaaten und die M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Einbeziehung von so genannten Drittstaaten in die europäische Migrationskontrolle zu nennen (vgl. Heck 2008: 78-94). Was Frontex genau ist, welche Funktion sie innerhalb der europäischen Migrationspolitik hat und welche Auswirkungen sie auf das Migrationsgeschehen in und vor Europa hat, werde ich im Folgenden erläutern. An den Grenzen Europas Besonderen Bekanntheitsgrad erlangte Frontex durch ihre Einsätze im Mittelmeer und vor den Kanarischen Inseln, die seit 2006 durchgeführt werden. Dass die meisten Sans Papiers nicht mit dem Boot, sondern mit einem Touristenvisum nach Europa einreisen, hat auch die Grenzschutzagentur durchaus im Blick, unterhält sie doch genau zu diesem Zweck die Risikoanalyseeinheit (vgl. Frontex 2006). Dennoch zeichnete sich von Anfang an ab, dass die europäischen Seegrenzen eine besondere Stellung in der Tätigkeit von Frontex einnehmen. Die Inszenierung von einer unkontrollierbaren „Invasion“ herrscht seit Beginn der 1990er Jahre in den Medien vor. Aufgrund der geänderten politischen Lage hat sich auch das diskursive Terrain, auf dem Migration thematisiert wird, geändert. Während vor der Grundgesetzänderung im Jahr 1993 in den Debatten um Migration das Feindbild des „Asylanten“ oder Flüchtlings vorherrschte (vgl. Thiele 2005: 53), nimmt seit den 1990er Jahren das Bedrohungsszenario der „illegalen Einwanderung“ einen zentralen Stellenwert ein. Die Gestalt des „illegalen Migranten“ hat die des Flüchtlings abgelöst. Damit hat sich der Diskurs über die Exklusion zu einem Diskurs über die „Kontrolle der Grenzen“ verlagert bzw. erweitert. Migration soll nicht mehr nur verhindert, sondern „gemanagt“ werden, die Abkehr von einer strikten und undifferenzierten Migrationskontrolle hin zu einer Regulierung bzw. Steuerung von Migrationsbewegungen. Im Zuge dessen sind der Dialog und die Kooperation mit so genannten Drittstaaten wichtige Instrumente der europäischen Migrationspolitik geworden. Agenturen, supranationale und intergouvernementale Organisationen werden in das Migrationsmanagement einbezogen. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 wurden die Kompetenzen zur Bekämpfung irregulärer Migration der Europäischen Union übertragen. Ziel der Europäischen Kommission ist das „Integrated Management of the External Borders“ (Kasparek 2008a). Somit entstand die europäische Grenzschutzagentur Frontex in logischer Konsequenz. Erstmalig angedacht wurde die Einrichtung einer europäischen Grenzpolizei kurz nach den Ereignissen in New York im September 2001 auf dem Treffen des europäischen Minis-

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terrates im belgischen Laeken, dessen Schwerpunkt auf dem „Kampf gegen Terrorismus, illegale Einwanderungsnetze und den Menschenhandel“ lag. Im Oktober 2004 erließ der Rat der Europäischen Union die Verordnung zur Gründung von Frontex (Europäische Union 2004). In dieser wurde der Agentur die „Koordinierung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen der Mitgliedsstaaten“ (vgl. Frontex 2006) übertragen (vgl. Kasparek 2008b: 32-35). Am 1. Mai 2005 nahm Frontex ihre Arbeit auf. Offiziell ist sie eine Institution der EU, ihr wurde jedoch ein großes Maß an rechtlicher und finanzieller Unabhängigkeit eingeräumt. In der Diskussion über europäische Migrationspolitik wird Europäisierung vielfach gleichbedeutend mit Supranationalisierung verstanden: Das heißt, die Europäische Union erhält zeitgleich mit der Abgabe von nationalstaatlicher Souveränität der Mitgliedstaaten mehr Regierungsmacht. Neuere politikwissenschaftliche Ansätze, vor allem aus dem Umfeld der Governance-Forschung, verstehen die politische Architektur sowie die Praxis der EU nicht mit der klassischen Konzeption des modernen Nationalstaats. Zum einen geben die Nationalstaaten ihre Souveränität nicht an die supranationale EU ab, gleichzeitig wandeln sich ihre Funktion und ihre Einflussmacht im Prozess der europäischen Einigung. Diese Ansätze gehen vom Konzept des „network state“ aus und verweisen auf die Absenz eines klaren Regierungszentrums sowie die zunehmende Bedeutung horizontaler Aushandlungsprozesse und nichtstaatlicher Akteure (vgl. Tsianos 2010). In diese Architektur von Entscheidungsträgern und Ausführenden fügt sich auch die europäische Grenzschutzagentur Frontex ein. Was ist Frontex? Das Hauptquartier der Grenzschutzagentur befindet sich in Warschau, dort sind zurzeit über 100 Mitarbeiter/-innen beschäftigt. Der finnische Brigadegeneral Ilkka Laitinen ist seit 2005 Exekutivdirektor, sein Stellvertreter ist der Spanier Gil Arias. „Dem Exekutivdirektor obliegt die Dienstaufsicht und Disziplinargewalt über die Mitarbeiter von Frontex, sowie im Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat über seinen Stellvertreter“ (Kasparek 2008b). Bei der Ausführung seiner Aufgaben ist der Exekutivdirektor unabhängig und darf weder von Regierungen noch von weiteren Gremien Anweisungen annehmen. Ebenso ist keine parlamentarische Kontrolle, die über die Berichtspflicht hinausgeht, vorhanden (vgl. Möllers 2010: 42). Die Agentur hat seit ihrer Gründung die Zahl ihrer Arbeitsstunden versechsfacht und die Anzahl durchgeführter Trainings sogar verzehnfacht (vgl. Monroy

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2010). Die zunehmende Bedeutung, die Frontex erhält, findet vor allem im steigenden Budget der Agentur ihren Ausdruck. Betrug dieses 2005 noch 6 Millionen €, so war es 2007 bereits auf 42 Millionen €, im Jahr 2008 auf 70 Millionen € angewachsen. Im Jahr 2009 wurden 88 Millionen € bereitgestellt (Europäische Kommission 2010b). Der Etat von Frontex wird aus Beiträgen der Schengenstaaten, Zuschüssen der EU, freiwilligen Beiträgen und Zahlungen für Dienstleistungen bestritten (Kasparek 2008b). Nachdem mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam die Kompetenzen zur Bekämpfung irregulärer Migration der Europäischen Union übertragen wurden, hat Frontex laut der Verordnung vom 26.09.2004 lediglich eine koordinierende Funktion. Ursprünglich hatte die EU-Kommission die Errichtung eines „European Border Guard Corps“ (zu Deutsch: Europäische Grenzschutztruppen) angestrebt. Dieser Vorstoß war jedoch am Widerstand der EUMitgliedsstaaten gescheitert, da diese die Hoheit über ihre Staatsgrenzen nicht abgeben wollten. Als Kompromiss wurde die europäische Grenzschutzagentur Frontex gegründet, die sich im Feld stockender Europäisierung und relativ unklarer Befugnisse bewegt (vgl. Kasparek 2009). Doch nur auf den ersten Blick erscheint diese Konstruktion als ein Handicap. Denn genau die „Diffusität des Mandats, die ,lediglich koordinierende‘ Rolle ist präzise die Nebelwand, hinter die sich Frontex immer dann zurückziehen kann, wenn Kritik an der Praxis einzelner Grenzschutzorgane aufkommt“ (ebd. 2009). Frontex ist keine passive Mittlerin multilateraler Operationen ohne jeglichen Einfluss auf das Geschehen an den europäischen Grenzen. Die Agentur präsentiert sich als Dienstleisterin, die „Projekte, Produkte und Dienstleistungen“ anbietet (vgl. ebd.). Durch den relativ autonomen Status wird diese Selbstkonzeption untermauert (vgl. http://www.frontex.europa.eu/). In Pilotprojekten, Schulungen für Grenzbeamte wie auch Workshops mit Universitäten und Konzernen sowie in gemeinsamen Operationen mit nationalem Grenzschutz wird eine neue Grenzschutzpraxis im Rückgriff auf bestehende nationale Praktiken entwickelt. Das Wissen, das Frontex in der Feldforschung zur Risikoanalyse gewinnt, trägt hierzu bei. Indem Frontex jedoch als neutrale Dienstleisterin für die jeweiligen nationalen Staaten in Erscheinung tritt, kann sie die Verantwortung für Aktionen und Einsätze immer wieder an die Staaten als Auftraggeber zurückgeben (vgl. Kasparek 2009). Frontex ist somit keine europäische Grenzschutzpolizei, sondern eine Agentur, die die Harmonisierung und Schaffung eines europäischen Grenzschutzes sowie die Optimierung der Grenzschutzpraxis vorantreibt.

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Risiko- und Gefahrenanalyse Die so genannten Risikoanalysen haben zurzeit Priorität in der Agentur. Flüchtlingsbewegungen werden analysiert und prognostiziert, um zeitige Warnungen vor gegenwärtigen oder zu erwartenden Migrationsbewegungen an die Grenzbehörden der Mitgliedsstaaten auszugeben. Aus diesen Analysen wird dann ein gemeinsames integriertes Risikoanalysemodell, das so genannte CIRAM (Common Integrated Risk Analysis Model) für die Mitgliedsstaaten erstellt, welches die vermehrte irreguläre Migration zu verhindern helfen soll. Dies geschieht in enger Zusammenarbeit mit internationalen und EU-Behörden sowie Geheimdiensten, darunter Interpol, der Polizeiagentur Europol, der Polizeiakademie CEPOL (Collège Européen de Police) oder dem Brüsseler Geheimdienstzentrum SitCen (vgl. Monroy 2010). Da Frontex als Agentur an der Schnittstelle von Grenzpolizei und Geheimdiensten operiert, werden diese Informationen nicht veröffentlicht, sondern lediglich an die Grenzbehörden der Mitgliedsstaaten und Institutionen wie etwa Europol weitergegeben (vgl. Kasparek 2008a: 8). Für die Erstellung dieser Analysen unterhält die Agentur eine „Risk Analysis Unit“ mit zwölf Mitgliedern wie auch das „Frontex Risk Analysis Network“. In diesem wird vor allem mit Experten der Mitgliedsstaaten kooperiert. So wird auch im Feld der Risikoanalysen innereuropäisch eine Vernetzung seitens Frontex forciert. Gemeinsame Operationen In mit Namen antiker Götter versehenen Einsätzen wie „Operation Hera“ oder „Operation Poseidon“ patrouillieren Frontex-Schiffe in Kooperation mit regionalen Grenzschutzbehörden im Mittelmeer oder zwischen der afrikanischen Küste und den Kanarischen Inseln, um die Migrantinnen und Migranten bereits auf See abzufangen. 5.000 Menschen seien dadurch von einer Überfahrt auf die Kanaren abgehalten worden, heißt es im Frontex-Jahresbericht 2006 (vgl. Frontex 2006: 12). 2008 wurden vor den Küsten der Kanarischen Inseln 5.969 Menschen aufgehalten und nach Afrika zurückgebracht (Pro Asyl 2009). Für das Jahr 2010 plant Frontex weitere groß angelegte Operationen im Mittelmeer und im Atlantik (vgl. Monroy 2010). Das in der medialen und öffentlichen Diskussion häufig gezeichnete Bild von Migrantinnen und Migranten, die sich mit Booten in Richtung Lampedusa, Malta, griechische und Kanarische Inseln bewegen und dabei in großer Zahl zu Tode kommen, fördert die Beachtung. die Frontex mit diesen Aktionen in der Öffentlichkeit erhält Frontex inszeniert sich damit als „militärische Truppe“, die mit Schiffen, Hubschraubern, Flugzeugen die „Flüchtlingsflut“ aufzuhalten ver-

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sucht, den überforderten Mitgliedsstaaten Süd- und Südosteuropas „Solidarität“ offeriert und darüber hinaus auch noch vorgeblich Migrantinnen und Migranten vor dem Ertrinken rettet. Die von Frontex anberaumten gemeinsamen Operationen wie Poseidon oder Hera legen Zeugnis von der von Frontex forcierten Vernetzung und der Externalisierungspolitik der EU ab. Auf hoher See aufgegriffene Migrantinnen und Migranten haben – wie auch jene, die es bis in Küstennähe schaffen – nach geltendem Völkerrecht das Recht, einen Asylantrag zu stellen (vgl. Wierse 2009). Im Zuge der Operation Hera erhielt Frontex durch Kooperationsvereinbarungen der spanischen Regierung mit Mauretanien und dem Senegal das Recht, Flüchtlingsboote bereits in deren Hoheitsgewässern abzufangen und zur Umkehr zu bewegen. Folglich seien nach Angaben von Frontex die Boote der „would-be immigrants“ ab einer bestimmten Distanz von der afrikanischen Küste „umgeleitet“ worden. Hierfür sei stets ein senegalesischer beziehungsweise mauretanischer Beamter als Verantwortlicher an Bord des Frontex-Schiffs gewesen.20 Zunächst wurden allerdings verschiedene Behörden und Einrichtungen zwecks Informationsgewinnung vernetzt und ein eigenes Koordinationszentrum, das Centro de Coordinacion Regional de Canarias, aufgebaut (vgl. Marischka 2009a: 34-36). Diese wie auch andere Kooperationen werden im Rahmen des „global approach“ mit anderen Vergünstigungen (Visaerleichterungen, niedrige Steuern auf Rücküberweisungen, Migrationskontingente, Einfuhrerleichterungen, „Entwicklungshilfe“) ausgehandelt (vgl. Kasparek 2008: 35). 2006 wurden fünf, 2007 sieben und 2008 acht von Frontex koordinierte Gemeinschaftsoperationen an den Seegrenzen durchgeführt.21 Des Weiteren koordiniert Frontex gemeinsame Einsätze des Grenzschutzes der Mitgliedsstaaten in so genannten Frontex Joint Support Teams (FJST). Diese Teams bestehen aus Experten des jeweiligen nationalen Grenzschutzes und werden von Frontex auf ihre Einsätze vorbereitet und zusätzlich ausgebildet. Die Frontex Joint Support Teams werden zwar von Frontex geleitet, erhalten jedoch die Order zu einem gemeinschaftlichen Einsatz von den jeweiligen Mitgliedsstaaten. 2006 gab es etwa 15 solcher Einsätze. Diese konzentrierten sich auf die gemeinsame Sicherung der Außengrenze der EU. 2007 gab es insgesamt 14 FJST-Einsätze, sechs an der europäischen Land-Ostgrenze, sieben an den

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http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art40.html; Auch wenn Frontex das bestreitet, gibt es eine große Anzahl von Zeugenaussagen, die belegen, dass Flüchtlingsboote entgegen jeglichen Rechts auch auf offener See blockiert und zur Rückkehr gezwungen worden sind (vgl. Geißler 2009: 12). 21 Davon erfolgten 2006 vier, 2007 nur noch eine auf Initiative von Mitgliedstaaten; alle übrigen wurden auf Initiative von Frontex durchgeführt (vgl. Geißler 2009: 12).

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Seegrenzen in Nordmeer, Atlantik, Schwarzem Meer und Mittelmeer sowie einen an den Luftgrenzen im deutsch-österreichischen Grenzgebiet (vgl. Kasparek 2008a). Seit seiner Gründung hat Frontex eine Reihe bilateraler Abkommen mit so genannten Drittstaaten geschlossen, darunter mit den USA, Libyen, Ägypten, der Türkei, Albanien, Kroatien, Serbien, Russland, Weißrussland, der Ukraine, Moldawien und Georgien. Momentan wird mit Marokko, Mauretanien, dem Senegal und den Kapverden verhandelt. Darüber hinaus sind Abkommen mit China, Tunesien, Algerien sowie weiteren westafrikanischen Ländern anvisiert. Auch steht Frontex in Verhandlungen mit der Türkei, um eine Beteiligung der türkischen Küstenwache an der effektiven Kontrolle der Ägäis zu vereinbaren (vgl. Monroy 2010). Rapid Border Intervention Teams (RABITs) Die Rapid Border Intervention Teams (RABITs) sind ein Pool von Grenzschutzbeamten, die in „Krisensituationen“ schnell und flexibel eingesetzt werden können. „Da die Mitgliedsstaaten bisweilen beim Schutz ihrer Außengrenzen vor schwierigen Situationen stehen, insbesondere im Fall des Zustroms einer großen Anzahl von Drittstaatsangehörigen an einer bestimmten Stelle der Außengrenzen, die versuchen, illegal in das Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten einzureisen, kann es erforderlich sein, Mitgliedsstaaten mit angemessenen und ausreichenden Mitteln, insbesondere mit Personal, zu unterstützen“ (Verordnung für die Gründung der Rapid Border Intervention Teams (RABITs)). Offiziellen Angaben zu Folge stehen für RABITs zwischen 500 und 600 Einsatzkräfte bereit (vgl. EU 2008). Bisher hat noch kein Einsatz stattgefunden, allerdings einige Übungen. Die erste fand im November 2007 in Porto, Portugal statt. Simuliert wurde hierbei eine unerwartet einsetzende Einreisewelle von Bürgerinnen und Bürgern eines zusammenbrechenden fiktiven zentralamerikanischen Staates, ausgestattet mit gefälschten Visa, für deren Abfertigung Frontex zusätzliche Grenzschützer und Experten für die Erkennung von gefälschten Dokumenten zur Verfügung stellte. Auch hier wird eine Transnationalisierung des Grenzschutzes durch Frontex deutlich, da Grenzschützer der verschiedenen Staaten als „europäische Grenzschutztruppe“ zusammenarbeiten bzw. von Frontex-Mitarbeitern angeleitet werden (vgl. Marischka 2008: 37-38). Unterstützt werden die RABITs durch das „Centralised Record of Available Technical Equipment“ (CRATE), eine Datenbank, in der das von den Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellte Material und technische Gerät zur Grenzsicherung erfasst sind. Mit ihrer Hilfe sollen multinationale Aktionen effektiver durchgeführt werden können. Frontex hat nach eigenen Angaben Zu-

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griff auf 115 Schiffe, 27 Hubschrauber, 21 Flugzeuge, drei mobile Radareinheiten, 23 Fahrzeuge, auf CO2-Herzschlagdetektoren sowie weiteres Material. Bislang wurden die Geräte erst einige Male in Anspruch genommen (vgl. Marischka 2009b: 19). Unterstützung bei Abschiebungen Seit 2006 koordiniert und unterstützt Frontex europaweite gemeinsame Abschiebeflüge, so genannte joint return operations. Euphemistisch beschrieb Illka Laitinen 2006 diesen Aufgabenbereich der Agentur als „travel agency“ zum Nutzen der Mitgliedsstaaten durch die Organisierung von Abschiebungen (Laitinen 2006). Im vergangenen Jahr (2009) wurden auf diesem Wege 1.570 Menschen in 31 Flügen aus der EU abgeschoben. 2006 waren es 74 Migrantinnen und Migranten in drei Abschiebeflügen, 2007 bereits 428, und mehr als 800 Menschen im Jahr 2008, die auf diesem Wege mit Unterstützung durch die Agentur abgeschoben wurden (vgl. Cronin 2010). Bisher war die Agentur an mindestens 26 „Rückkehroperationen“ beteiligt, in denen Migrantinnen und Migranten in gecharterten Flugzeugen nach Nigeria, Kosovo, Albanien, Georgien, Mongolei, Ecuador und Vietnam deportiert wurden (vgl. Monroy 2010). Um Personen ungeklärter Herkunft abschieben zu können, müssen diese im Vorfeld identifiziert werden. Dafür reisen von Frontex organisierte „third country task forces“ auf Anforderung in Mitgliedsstaaten und führen Anhörungen von Abschiebehäftlingen durch (vgl. Gunsser 2009: 23). Training von Grenzschützern Ein weiteres Aufgabenfeld von Frontex liegt im Bereich der Ausbildung und des Trainings von Grenzschützern. Mitgliedsstaaten werden durch Schulungen ihrer Grenzschutztruppen unterstützt, ein einheitlicher europäischer GrenzschutzLehrplan soll erstellt werden. Im Zuge dieser Arbeit kooperiert Frontex mit der Europäischen Polizeiakademie und verschiedenen Grenzschutzakademien der Mitgliedsstaaten. Beispielsweise ist die Bundespolizeiakademie in Lübeck in Frontex-Trainingsprogramme involviert. Ein „Common Core Curriculum” wurde für Grenzbeamte niedrigen Ranges entwickelt, ein weiteres – „European Mid-Level Course” – soll sich an die mittlere Führungsschicht richten. Themen wie Übersetzung, Erkennung gefälschter Dokumente, Abschiebungen, Helikoptersteuerung und Erkennung gestohlener Fahrzeuge sind Inhalt dieser Trainings (vgl. Kasparek 2008b: 3).

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Forschung und Entwicklung Ein separater Aspekt ist das Engagement der Agentur im Bereich der Forschung und Entwicklung (Research and Development). Zum einen unterhält Frontex eigene Forschungsprogramme, ist aber auf EU-Ebene auch in ähnliche Projekte eingebunden (vgl. Monroy 2010). Dies sind vor allem Durchführbarkeitsstudien zum Grenzschutz. Als Beispiel kann die MEDSEA-Studie gelten. Ihr Ziel war die Erforschung der Voraussetzungen für ein gemeinsames Patrouillennetzwerk auf dem Mittelmeer und die Möglichkeit eines mediterranen Küstenüberwachungsnetzwerkes von EU-Mitgliedstaaten und nordafrikanischen Ländern. Daneben ist Frontex momentan an einer Studie (BORTEC) beteiligt, die die technischen Möglichkeiten der Einrichtung eines Systems zur Überwachung der südlichen Meeresgrenzen der EU und des gesamten Mittelmeers prüft (http:// www.frontex.europa.eu/examples_of_accomplished_operati/art4.html ). Fazit Die beschriebenen Hauptbereiche, in denen die Agentur tätig ist, zeigen deutlich, dass Frontex auf allen Ebenen in den letzten fünf Jahren beträchtliche Aktivitäten entfaltet hat. Frontex zielt auf ein hohes und einheitliches Kontrollniveau an den Außengrenzen der EU ab. Dies umfasst auch die Zusammenarbeit mit anderen Agenturen – wie beispielsweise dem ICMPD (International Centre for Migration Policy Development), der International Organisation for Migration (IOM) oder Europol – und damit eine umfangreiche Informationsvernetzung. Mit der Einrichtung von Frontex wurde das europäische Grenzschutzregime, das bis dato vor allem in Zusammenarbeit mitgliedsstaatlicher Behörden horizontal vernetzt war, um eine starke vertikale Komponente erweitert. Aber nicht nur an den Außengrenzen, auch innerhalb Europas haben sich die Grenzschutzaktivitäten, in die Frontex involviert ist, vervielfacht. Dies zeigt sich an den so genannten joint return operations ebenso wie an der Unterstützung zusätzlicher Grenzkontrollen an europäischen Flughäfen. Mit ihren Aktionen trägt die Agentur zu einer Externalisierung der europäischen Migrationspolitik bei. Mit der neuen Frontex-Verordnung soll die Agentur nun auch eigeninitiativ tätig werden (vgl. Monroy 2010). An der Praxis der Agentur wird auch die Bedeutung der Grenze im vereinten Europa offensichtlich. Die Grenze ist heutzutage keine klare Linie mehr, an der eine Trennung zwischen hier und dort vorgenommen werden kann. Die europäischen Grenzen haben sich verlagert und gleichzeitig vervielfacht, nach vorne

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und nach hinten, ins Innere der Union sowie weit vor die Grenzen Europas. Damit wird die Enträumlichung des europäischen Grenzregimes deutlich. Mit Frontex wird die Vision eines kontrollierten europäischen Grenzraums und der Abwehr nicht erwünschter Migration vorangetrieben. Auch wenn es keine verlässlichen Angaben über die Anzahl der Migrantinnen und Migranten, die jährlich nach Europa kommen, gibt, so gehen verschiedene Studien davon aus, dass deren Anzahl nicht abgenommen hat. Vielmehr haben sich zum einen ihre Herkunft und zum anderen Wege und Strategien des Grenzübertritts verändert (Collyer 2006, de Haas 2007 und Kimball 2007). In Reaktion auf die Operation Hera beispielsweise nahmen sie weitere und gefährlichere Seeüberfahrten in Kauf, um der Kontrolle der Frontex-Patrouillen zu entgehen. Die Migrationskontrollen verhindern die Migration nicht, sondern bringen den Migranten/die Migrantin in die Situation, sich in einer gesellschaftlichen Rangordnung wiederzufinden, die Etienne Balibar in Bezug auf Europa als „neues Apartheidsystem“ bezeichnet (Balibar 2006: 244-258).Dies hat erhebliche Auswirkungen auf die Situation der Migrantinnen und Migranten, deren Reise aufs Extremste erschwert wird. Ihre Reiserouten werden länger und vor allem risikoreicher und teurer. Der deutschen Menschenrechtsorganisation Pro Asyl zu Folge wurden im Jahr 2008 mehr als 1.500 Migrantinnen und Migranten gezählt, die bei dem Versuch, die Grenzen Europas zu überwinden, starben (vgl. www.proasyl.de). Wie bereits erwähnt, verfolgt Frontex auch die Kooperation mit außereuropäischen Staaten. Die Politik der Kooperation und des Dialogs zwischen den europäischen und den afrikanischen Staaten, die Einbeziehung der verschiedenen ökonomischen und sozialen Aspekte in die Migrationspolitik ebenso wie der Einsatz von Selbstregulation und Selbstregierungskapazitäten der Länder Nordafrikas sowie nichtstaatlicher Akteure haben ein neues Migrationsregime kreiert, das man unter Bezug auf Foucault als „governmental“ bezeichnen kann (Foucault 2004). Was entsteht, ist ein heterogener und hierarchisierter Zirkulationsraum mit abgestuften Souveränitätszonen. Betrachten wir die Aktionen der Agentur an den europäischen Seegrenzen, werden zwei Kritikpunkte immer hervorgehoben. Zum einen ist die Agentur, ungeachtet ihrer doch hochpolitischen Einsätze und ihres Einflusses auf zwischenstaatlichen Ebenen, parlamentarisch nur marginal kontrolliert und in ihrer Arbeitsweise ausgesprochen intransparent. Des Weiteren bleibt festzuhalten, dass Frontex am systematischen Bruch der Genfer Konvention beteiligt ist. Die Politik der Vorverlagerung von Grenzkontrollen vor die europäischen Grenzen ist auf EU-Ebene beschlossen worden. Im Hinblick auf die Ausgestaltung der von Frontex organisierten Aktionen ist die Agentur jedoch wegweisend und aktiv am Gestaltungsprozess beteiligt. Die Anpassung der Grenzschutzaktionen an regionale Bedingungen wäre ohne eine europäische Agentur wesentlich

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langwieriger und mitunter kaum durchführbar. Mit anderen Worten: Die Agentur ist nicht nur ausführende Instanz, sondern entwirft und kreiert, nicht zuletzt auch durch ihre Risikoanalysen, neue Praxen des Grenzschutzes. Eine Kritik an Frontex darf sich demnach nicht nur in einer Kritik am Geschehen an den Außengrenzen erschöpfen, sondern muss sowohl die europäische Konzeption von Grenze als auch die Praxis der europäischen Migrationspolitik in Visier nehmen. Eine solche Kritik führt konsequenterweise dann auch zu Fragen nach Konzeptionen von europäischer (Staats-)Bürgerschaft, Zugehörigkeit und zu Fragen der Rechte und der Demokratie. Literatur ARD (Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland) (2009): Bericht in: Report Mainz vom 05.10.2009. Balibar, E. (2006): Die Grenzen Europas. Übers. von Laugstien, T. In: Ders. Der Schauplatz des Anderen. Hamburg: Hamburger Edition. Collyer, M. (2006): States of insecurity: Consequences of Saharan transitmigration. COMPAS. Centre on Migration, Policy and Society. Working Paper No. 31. University of Oxford. Online unter: http://www.compas-.ox.ac.uk/publications/Working%20papers/WP0631-Collyer.pdf. [Stand: 02.04.2010]. Cronin, D. (2010): Rights: Expulsions From EU Rise Sharply. In: IPS. Online unter: http://ipsnews.net/news.asp?idnews=50079 [Stand: 02.04.2010]. de Haas, H. (2008): The myth of the invasion. Irregular migration from West Africa to the Magreb and the European Union. IMI research report 2007. Oxford. Europäische Kommission (2010a): KOM 61 endgültig. 2010/0039 (COD). Online unter: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=de-&DosId=199056 [Stand: 01.04.2010]. Europäische Kommission (2010b): Frontex and managing the EU's borders: Frequently Asked Questions. Press Release. MEMO/10/45.Brussels. Online unter: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO-/10/45 [Stand: 01.04.2010]. EU (Europäische Union) (2004): Verordnung zur Gründung vonm Frontex. http://www.frontex.europa.eu/examples_of_accomplished_operati/art4.html. EU (Europäische Union) (2008): The FRONTEX Agency. Evaluation and future development. Online unter: http://europa.eu/rapid/press-Releases-Action.do?reference=MEMO/08/84. FAZ (2010): Frontex darf Flugzeuge kaufen. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25.02.2010. FRONTEX (2006): Annual Report 2006. Online unter: http://www.frontex.europa.eu/structure/risk_analysis/). Foucault, M. (2004): Geschichte der Gouvernmentalität. 1. Sicherheit, Territorium, Bevölkerung. Frankfurt am Main. Geißler, S. (2009): Operative Einsätze an den Außengrenzen. In: Informationsstelle Militarisierung (Hrsg.): Widersprüche im erweiterten Grenzraum. Tübingen. Online unter: http://www.imionline.de/download-/frontex2009-web.pdf [Stand: 02.04.2010]. Gunsser, C. (2009): Abschiebeagentur Frontex? In: Informationsstelle Militarisierung (Hrsg.). Widersprüche im erweiterten Grenzraum. Tübingen. Online unter: http://www.imionline.de/download/frontex2009-web.pdf [Stand: 02.04.2010]. Heck, G. (2008): „Illegale Einwanderung.“ Eine umkämpfte Konstruktion in Deutschland und den

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Resettlement als Instrument der internationalen Flüchtlingspolitik Marei Pelzer

Jedes Jahr fliehen Tausende Menschen vor Kriegen, politischen Konflikten oder Verfolgung aus unterschiedlichen Gründen in ein anderes Land, um dort Schutz zu finden. Die meisten Flüchtlinge bleiben in ihren Herkunftsregionen. Eine Flucht nach Europa ist für die überwiegende Mehrheit der Flüchtlinge nicht möglich. In den Herkunftsregionen sind die aufnehmenden Staaten oftmals nicht in der Lage oder willens, Flüchtlinge dauerhaft zu integrieren. Viele sind deswegen gezwungen, in provisorischen Lagern unter widrigsten Umständen zu leben. Manche Menschen leben bereits seit Jahrzehnten, über mehrere Generationen hinweg, in Flüchtlingslagern. Sie können nicht zurück in ihr Herkunftsland, weil ihnen dort nach wie vor Verfolgung droht. Sie können aber auch nicht Teil der Gesellschaft ihres Aufnahmelandes werden, weil dies z.B. entweder ökonomisch unmöglich oder politisch unerwünscht ist. In der internationalen Fachsprache spricht man dann von „protracted refugee situations“, was man mit langwierigen oder auch festgefahrenen Flüchtlingssituationen übersetzen könnte. Von einer solchen festgefahrenen Situation spricht man, wenn sie bereits länger als fünf Jahre andauert. Ein Leben im Flüchtlingslager ist für die Betroffenen zumeist mit gravierenden Einschränkungen ihrer fundamentalen Rechte und Bedürfnisse verbunden. Eine Möglichkeit, Flüchtlinge aus dieser ausweglosen Lage herauszubringen, ist das Resettlement.22 Es handelt sich um ein in Kooperation zwischen UNHCR23 und einem aufnahmebereiten Drittstaat durchgeführtes Verfahren, mit dem Flüchtlinge aus den provisorischen Situationen herausgeholt und dauerhaft in einem anderen Staat aufgenommen werden. Der englische Begriff „resettlement“ setzt sich zunehmend auch im deutschen Sprachgebrauch durch. Die teils ebenfalls verwendete deutsche Übersetzung „Neuansiedlung“ ist aufgrund der Verobjektivierung des Prozesses, in dem die Flüchtlinge nicht als Subjekte erkennbar sind, wenig geglückt.

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Diese ist nach UNHCR eine von drei Möglichkeiten einer dauerhaften Lösung für Flüchtlinge. Die beiden anderen bestehen entweder in der Rückkehr ins Heimatland, wenn die Situation dort dies zulässt, oder aber in der dauerhaften Integration im Erstaufnahmeland. 23 United Nations High Commissioner for Refugees. M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Flüchtlinge in ausweglosen Situationen Nach Schätzungen von UNHCR gibt es weltweit 10,4 Millionen Flüchtlinge (UNHCR 2010a). Von diesen befinden sich 6,2 Millionen in „festgefahrenen Situationen“ und bedürfen dringend einer Aufnahme in einem anderen Land. Bislang zeichnet sich noch nicht ab, dass sich die Zahlen in absehbarer Zeit entspannen könnten. Die Flüchtlingen sind mit immer längeren Verweildauern in den Flüchtlingslagern konfrontiert. Innerhalb eines Jahrzehnts (1993 bis 2003) hat sich die durchschnittliche Dauer von neuen Jahren auf siebzehn Jahre fast verdoppelt.24 Die Situation der betroffenen Flüchtlinge ist dramatisch. Ihre grundlegenden Rechte sind oftmals massiv eingeschränkt. Sie haben kein Recht auf Freizügigkeit, sie dürfen kein Land besitzen, ebenso dürfen sie nicht arbeiten, ihr Zugang zur Gesundheitsversorgung ist mangelhaft und der Zugang zu Schule und Bildung ist defizitär (UNHCR 2008: 2). Diese Lebensbedingungen haben nicht selten dramatische Folgen für die schutzbedürftigen Menschen. Kinderarbeit, Vergewaltigung und andere gewalttätige Übergriffe, aber auch physische und psychische Erkrankungen sind Konsequenzen der problematischen Lebensbedingungen. Eine große Anzahl von Flüchtlingen, für die dringend Resettlementplätze benötigt werden, finden sich beispielsweise in Ländern wie Bangladesch oder dem Sudan. Bangladesch Bangladesch blickt auf über 30 Jahre zurück, in denen Flüchtlinge unmittelbar ins Land flüchteten. Zwischen 175.000 und 225.000 Flüchtlinge aus Myanmar leben in Flüchtlingscamps oder in kleinen Dörfern in der Nähe der Camps. Die Mehrheit ist dort bereits seit 1991 (UNHCR 2008: 10). Sie sind ganz überwiegend von humanitären Hilfleistungen abhängig. Arbeiten dürfen sie nicht, es wird allenfalls informell geduldet. Die Camps sind mit großen Problemen konfrontiert, etwa bei der Gesundheitsversorgung und der Schulbildung. UNHCR bemüht sich seit 2008 verstärkt, aufnahmebereite Länder für diese Flüchtlinge zu finden. Sudan Seit 1960 hat der Sudan Tausende Flüchtlinge aus Eritrea aufgenommen. Nach Schätzungen befinden sich 220.000 eritreische Flüchtlinge im Ostsudan, deren



24 Die ist der Durchschnitt aller Flüchtlinge mit Resettlementbedarf, nicht nur von Flüchtlingen in „protracted situations“.

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Hoffnungen auf Rückkehr in den letzten Jahren schrittweise gesunken sind. Die Anstrengungen von UNHCR, die Situation der Betroffenen zu verbessern, sind auf große Schwierigkeiten gestoßen. Es ist lediglich gelungen, die Rate der Unterernährten von 22 % auf 15 % zu senken. Angesichts dieses nur geringen Fortschritts wird das Erfordernis eines anderen Auswegs für die Betroffenen mehr als deutlich. In vielen anderen Fällen sind Flüchtlinge ebenso dringend auf Hilfe von außen angewiesen: x x x x x

490.000 Flüchtlinge aus Burundi befinden sich in Tansania, 240.000 Flüchtlinge aus Aserbaidschan leben in Armenien, 100.000 bhutanesische Flüchtlinge befinden sich in Nepal, 160.000 Flüchtlinge aus Angola fanden in Sambia Aufnahme (alle bisherigen Angaben: UNHCR 2004: 10), 250.000 Flüchtlinge aus Somalia sind in Kenia (UNHCR 2009).

Ein somalischer Flüchtling aus Kenia beschreibt seine Lage wie folgt: „Ich habe nicht erwartet, dass ich hier so lange bleiben würde. Ich bin sehr enttäuscht von meinem Land. Es gibt kaum Hoffnung zurückzukehren. Deshalb ist einzige Option, die ich habe, in einem Drittstaat wie USA oder Kanada aufgenommen zu werden.“

Ein weiteres Beispiel zeigt die Flucht von Mohammed Noor Hajir 1991 flieht Mohammed Noor Hajir aus Somalia, nach Kriegsausbruch in seiner Heimatregion Gedo. Mit Frau und Tochter erreicht er das Flüchtlingslager Dadaab in Kenia. Ab diesem Zeitpunkt wartet er auf eine Perspektive. Er hofft auf eine Neuansiedlung in den USA. Das ist jetzt 18 Jahre her. Von seinen sieben Kinder sind sechs im Lager geboren. Die drei Flüchtlingslager von Dadaab im Nordosten Kenias gibt es seit nahezu 20 Jahren. Sie wurden 1991 und 1992 als Folge der Flüchtlingskatastrophe nach dem Zusammenbruch der Regierung von Siad Bare in Somalia errichtet. Aber auch heute werden täglich neue Flüchtlinge im Lager registriert, 7.000 jeden Monat. Hintergrund sind die Sicherheitslage in Somalia, anhaltende Kämpfe mit tausenden Toten und unzähligen Vertriebenen, Dürre und Nahrungsengpässe. Die Lager in Kenia, die vor zwei Dekaden als Unterkunft für 90.000 Menschen geplant waren, bieten inzwischen Obdach für mehr als 285.000 Menschen. Dadurch entstehen problematische hygienische Verhältnisse, Müllberge, Epidemien. Die Dadaab-Anlage ist das älteste, größte und überfüllteste Flüchtlingslager der Welt.

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Der Bedarf an Resettlementplätzen wie auch das Bemühen von UNHCR, aufnahmebereite Länder zu finden, hat in den zurückliegenden Jahren kontinuierlich zugenommen. Während in den Jahren 2004 und 2005 die von UNHCR für ein Resettlement vorgeschlagene Zahl von Flüchtlingen noch bei jährlich 40.000 lag, stieg sie im Jahr 2009 auf 210.000 Personen an. Innerhalb von fünf Jahren hat die Zahl der Vermittlungsversuche von UNHCR also deutlich zugenommen. Allerdings ist die Bereitschaft der Aufnahmestaaten nicht in gleichem Maße angewachsen. Im Jahr 2008 konnten bei 121.000 Vorschlägen nur knapp 66.000 Flüchtlinge tatsächlich in einen anderen Staat ausreisen. Die zögerliche Haltung der Staaten, die zur Aufnahme von Flüchtlingen in der Lage wären, führt dazu, dass unzählige Flüchtlinge weiterhin unter perspektivlosen Bedingungen ihr Leben fristen müssen. Resettlement in der Praxis Die Neuansiedlung wird von UNHCR in Kooperation mit aufnahmebereiten Staaten organisiert. Eine ganze Reihe von Staaten betreiben seit Jahrzehnten Resettlementprogramme. In der Europäischen Union beteiligen sich nur 10 Mitgliedsstaaten an Resettlementprogrammen (Europäische Kommission 2009: 3). Dies waren im Jahr 2009 Schweden, Dänemark, Finnland, die Niederlande, Großbritannien, Irland, Portugal, Frankreich, Rumänien und die Tschechische Republik. Deutschland hat sich hingegen bisher nur an der einmaligen Aufnahmeaktion zugunsten der irakischen Flüchtlinge beteiligt (Europäische Kommission 2009: 4). Die Bundesregierung hat sich in Abstimmung mit den Bundesländern im Dezember 2008 entschieden, 2.500 Iraker aus den Nachbarländern des Irak aufzunehmen. Flüchtlingsorganisationen und UNHCR drängen darauf, dass aus der einmaligen Aktion eine stetige und verlässliche Beteiligung am Resettlement wird. Die traditionellen Resettlementstaaten sind Australien, Dänemark, Finnland, Kanada, Neuseeland, die Niederlande, Norwegen, Schweden und die USA. Darüber hinaus haben in den letzten Jahren eine Reihe weiterer Staaten Aufnahmeprogramme eingerichtet, so Brasilien, Chile, Irland, Island und Großbritannien, andere Staaten diskutieren eine Einführung. Im Vergleich zum Asylrecht gibt es für ein Resettlement keine internationale Rechtsgrundlage, die die Staaten zur Aufnahme von Flüchtlingen verpflichtet. Die Staaten, die sich mit Resettlementprogrammen am internationalen Flüchtlingsschutz beteiligen, legen auf freiwilliger Basis jährlich die Aufnahmequoten sowie die dabei zu begünstigenden Personengruppen fest. UNHCR-Vertreter

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schlagen den Staaten in der Regel individuell die Flüchtlinge vor, die sie für eine Aufnahme empfehlen. Bedingung für die Aufnahme ist grundsätzlich, dass UNHCR vor Ort eine Person als Mandatsflüchtling anerkannt hat. Darüber hinaus vermittelt UNHCR nur solche Menschen an Resettlementstaaten, bei denen zusätzlich zur Flüchtlingseigenschaft eine besondere Schutzbedürftigkeit festgestellt wurde. Darunter fallen laut UNHCR insbesondere folgende: x x x x x x x x

Flüchtlinge mit physischen Schutzbedürfnissen; Überlebende von Gewalt und Folter; Flüchtlinge mit medizinischem Behandlungsbedarf; Flüchtlingsfrauen mit besonderer Risikoexposition; Flüchtlinge mit Familienangehörigen in aufnahmebereiten Drittstaaten; Flüchtlingskinder und heranwachsende Flüchtlinge; ältere Flüchtlinge; Flüchtlinge ohne Eingliederungsperspektive im (Erst-)Zufluchtstaat.

Flüchtlinge, die eigenständig den Weg zum Beispiel in ein europäisches Land geschafft haben, werden in der Regel von einem Resettlementprogramm nicht erfasst, sondern müssen, um Schutz zu finden, ein Asylverfahren in Europa erfolgreich durchlaufen. Einige Staaten wie die USA, Australien oder Kanada nehmen neben dem eigentlichen Resettlement Flüchtlinge im Rahmen humanitärer Aktionen auf. Auch in Schweden ist die Aufnahme nicht auf Flüchtlinge beschränkt, die die Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention erfüllen. Kriegsund Bürgerkriegsflüchtlinge oder Opfer anderer – nicht an eines der in der Genfer Konvention genannten Merkmale anknüpfender – Menschenrechtsverletzungen können dort ebenfalls Aufnahme finden. Deshalb durchlaufen die in Schweden aufgenommenen Flüchtlinge dort zunächst noch ein formales Asylverfahren, in dem ihr Schutzstatus festgestellt wird. In den meisten anderen Resettlementstaaten erhalten die aufgenommen Flüchtlinge umgehend einen Flüchtlingsstatus, Integrationshilfen und weitgehende soziale Rechte. Letztendlich können die Aufnahmestaaten selbst entscheiden, ob eine vom UNHCR vorgeschlagene Person Aufnahme findet oder nicht. Manche Staaten führen deshalb zusätzlich zu den von UNHCR übermittelten Resettlement-dossiers Auswahlmissionen in den Erstzufluchtstaaten oder Anhörungen der Flüchtlinge durch. Das Verfahren, mit dem manche Aufnahmestaaten sich „ihre“ Flüchtlinge auswählen, ist aus humanitärer Sicht kritisch zu hinterfragen: Denn die Staaten lassen auch eigene politische Interessen mit einfließen und berücksichtigen nicht nur vorhandene Sprachkenntnisse, den Gesundheitszustand, be-

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rufliche Fähigkeiten, sondern beispielsweise auch ethnische oder religiöse Zugehörigkeit oder politische Orientierungen. UNHCR berücksichtigt also durchaus bei der Auswahl die Aufnahmepräferenzen potentieller Aufnahmestaaten. Ebenso wird der kulturelle Hintergrund des Resettlementkandidaten berücksichtigt. Die Gefahr besteht, dass bei solchen Auswahlkriterien bestimmte Gruppen von schutzbedürftigen Menschen keine Chance auf ein Resettlement erhalten. Das ursprünglich humanitäre Anliegen des Resettlements kann auf diese Weise Interessen von Staaten, für sie „nützliche“ Einwanderer zu rekrutieren, oder aber auch außenpolitischen Interessen zum Opfer fallen. Aufnahme von Irakern in Deutschland Durch Beschluss des Rates der Justiz- und Innenminister der Mitgliedsstaaten der europäischen Union vom 27. November 2008 wurde vereinbart, bis zu 10.000 Iraker in der EU aufzunehmen. Flüchtlingsorganisationen kritisierten diese Zahl angesichts der Millionen Geflohenen aus dem Irak als deutlich zu gering. Deutschland erklärte sich bereit, von der Gesamtsumme 2.500 Personen zu übernehmen. Umgesetzt wurde dies durch die Aufnahmeanordnung der ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der Länder vom 5. Dezember 2008. Verabredet wurde weiterhin, UNHCR an dem Aufnahmeverfahren zu beteiligen25. Konkret ging es um die Aufnahme von irakischen Flüchtlingen mit Aufenthalt in Syrien und Jordanien. Zur Bedingung wurde gemacht, dass sie die UNHCR-Resettlementkriterien und die spezifischen deutschen Aufnahmevoraussetzungen erfüllen, beispielsweise die Zugehörigkeit zu im Irak verfolgten Minderheiten, insbesondere religiösen Minderheiten. Auch hat sich Deutschland bereit erklärt, einen Teil der Plätze an Personen mit medizinischem Behandlungsbedarf zu vergeben. Weiterhin sollten traumatisierte Flüchtlinge, Opfer von Gewalt und Folter, alleinstehende Frauen mit familiären Obliegenheiten prioritär berücksichtigt werden. Bei der Organisation des Aufnahmeprogramms wurde UNHCR stärker als bei manch anderen Resettlementaktionen gefordert, da es neben den eigenen Kriterien noch die der deutschen Bundesregierung zu berücksichtigen hatte. UNHCR nahm die Vorauswahl der Resettlementkandidaten vor und übermittelte diese dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Insgesamt wurden 2.875



25 Exchange of letters zwischen UNHCR und dem Bundesministerium des Innern vom 13. Februar 2009

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Vorschläge (Dossiers) zur Aufnahme (2.500 + 15%) unterbreitet (Stand: dezember 2009). Im nächsten Schritt entschied das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in Nürnberg nach Lage der Akten, welche der vorgeschlagenen Flüchtlinge zu einem individuellen Auswahlgespräch eingeladen wurden. In Damaskus bzw. Amman stationierte Interviewteams des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge führten Gespräche mit den vorausgewählten Flüchtlingen durch. Zeitgleich erfolgte eine Sicherheits- und Dokumentenprüfung durch deutsche Sicherheitsbehörden. Schließlich trafen die Interviewteams des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, die sich vor Ort befanden, die endgültig Entscheidung über die Aufnahme. Eine positive Entscheidung führte zur Erteilung einer individuelle Aufnahmezusage. In Deutschland angekommen wurden die Iraker zunächst für 14 Tage im Sammellager Friedland untergebracht. Sodann folgte eine Umverteilung nach dem so genannten Königsteiner Schlüssel in die verschiedenen Bundesländer. Lediglich Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern ließen die neu ankommenden Flüchtlinge drei Monate in Friedland, bevor sie sie in die für sie vorgesehenen Wohnorte verbrachten. Die Rechtsstellung der aufgenommenen Iraker ist besser als die von Asylsuchenden, aber nicht unbedingt besser als von anerkannten Flüchtlingen. Sie erhielten sofort eine Aufenthaltserlaubnis, die in § 23 Abs. 2 AufenthG ihre Grundlage hat. Positiv an diesem Status ist, dass er unmittelbar in ein sicheres (wenn auch zunächst befristetes) Aufenthaltsrecht mündet. Eine routinemäßige Prüfung nach drei Jahren, ob der Status zu widerrufen sei, weil sich die Situation im Irak verbessert habe, ist bei diesem Status – anders als bei anerkannten Flüchtlingen – nicht vorgesehen. Es gibt aber auch negative Aspekte. So ist die Flüchtlingseigenschaft nicht dokumentiert. Die Personen besitzen zudem nicht den für Flüchtlinge zentralen besonderen Ausweisungs- und Abschiebungsschutz. Weiterhin wird die privilegierte Einbürgerung unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit nicht gewährt, ebenso wenig wie der privilegierte Familiennachzug. Forderungen der Save-me-Kampagne Im Rahmen einer bundesweit durchgeführten Kampagen unter dem Titel „Save me – Flüchtlinge aufnehmen!“ haben zahlreiche lokale Initiativen sich zusammengeschlossen und in ihren Kommunen für die politische Bereitschaft, Flüchtlinge aufzunehmen, geworben. Das Save-me-Bündnis fordert, dass Deutschland

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sich im Rahmen eines Resettlementprogramms verpflichtet, kontinuierlich ein jährliches Kontingent von Flüchtlingen dauerhaft aufzunehmen und zu integrieren. Gemäß dem durch die Vereinten Nationen an UNHCR erteilten Auftrag, für Flüchtlinge dauerhafte Lösungen zu finden, brauchen die aufgenommenen Flüchtlinge von Beginn an ein sicheres Aufenthaltsrecht, müssen arbeits- und sozialrechtlich mit Inländern gleichgestellt werden und bestmögliche Integrationschancen erhalten. Das bedeutet im Einzelnen: x

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Schutz für Flüchtlinge: Die Auswahl der aufzunehmenden Personen muss sich in erster Linie am Schutzbedürfnis der Betroffenen und nicht an den Aufnahmeinteressen des Staates orientieren. Deshalb muss die durch UNHCR festgestellte Dringlichkeit des Schutzbedürfnisses schwerer wiegen als beispielsweise Bildungsgrad oder Religion der betroffenen Flüchtlinge. Familieneinheit: Dem Schutz von Ehe und Familie ist möglichst durch die Mitaufnahme der Familienangehörigen eines Flüchtlings Rechnung zu tragen. Nach erfolgter Aufnahme von Schutzbedürftigen muss das Recht auf Familiennachzug garantiert sein. Flüchtlingsstatus: Durch Rechtsverordnung ist sicherzustellen, dass die durch den UNHCR bereits als GFK-Flüchtlinge klassifizierten Personen unverzüglich und ohne zusätzliches Asylverfahren einen GFK-Flüchtlingspass erhalten (analog der Praxis des ehemaligen Kontingentflüchtlingsgesetzes HumHAG). Aufenthaltssicherheit: Um für die aufgenommenen Flüchtlinge eine sichere Aufenthaltsperspektive zu schaffen, ist den schutzbedürftigen Flüchtlingen und den mitaufgenommenen Familienangehörigen nach § 23 II AufenthG eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen. Von der Anwendung des den Rechtschutz einschränkenden § 23 III AufenthG ist dabei ausdrücklich abzusehen. Integrationskurs: Alle aufgenommenen Flüchtlinge erhalten einen Anspruch auf Teilnahme an einem Deutsch- und Orientierungskurs (Integrationskurs). Die Möglichkeit einer sofortigen Teilnahme am Kurs ist sicherzustellen. Arbeitsmarktintegration:

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Alle Aufgenommenen erhalten von Beginn an einen uneingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt und bei Bedarf Eingliederungshilfen nach SGB III. Dazu gehören ein uneingeschränkter Zugang auch zu selbstständigen Tätigkeiten, die zügige Prüfung und Anerkennung der vorhandenen Qualifikationen analog § 10 BVFG, die unverzügliche Förderung von beruflichen Eingliederungs- und Weiterbildungsmaßnahmen zur Aufnahme einer Tätigkeit im erlernten Beruf, die Förderung und Vermittlung in berufliche Ausbildungswege, Maßnahmen, die einen schnellen Zugang zum Studium ermöglichen sowie die unverzügliche Förderung von Maßnahmen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt (Lohnkostenzuschüsse, ABM u.a.) Sozialleistungen: Die Sozialleistungen für die nach § 23 II aufgenommenen Flüchtlinge richten sich bei Bedarf nach SGB II bzw. SGB XII. Freizügigkeit und Wohnortwahl: Die aufgenommenen Flüchtlinge dürfen ihren Wohnort in der Bundesrepublik frei wählen und werden in ihrer Freizügigkeit nicht beschränkt (keine Residenzpflicht). Unterbringung: Die aufgenommenen Flüchtlinge werden nicht in Lagern untergebracht, sondern erhalten die Möglichkeit, in der Aufnahmegemeinde eine Wohnung zu beziehen. Kommunale Unterstützung: Die Kommunen sollen im Rahmen ihrer Möglichkeiten bestmögliche Rahmenbedingungen für eine gelingende soziale Integration schaffen, beispielsweise durch die Vermittlung von Patenschaften. Mögliches privates Engagement darf dabei allerdings nicht mit der Forderungen nach finanziellen Verpflichtungen verbunden werden, die Flüchtlingsaufnahme bleibt in staatlicher Verantwortung.

Literatur Europäische Kommission (2009): Mitteilung der zur Einrichtung eines gemeinsamen Neuansiedlungsprogramms der EU vom 2.9.2009. UNHCR (2004): Standing Committee, EC/54/SC/CRP.14, Annex 1. UNHCR (2008): Protracted Refugee Situations, High Commissioner’s Initiative. UNHCR (2009): http://www.unhcr.ch/navigation-oben/presse/einzelansicht/browse/2/article/351/unhcr-kenia-stellt-land-fuer-somalia-fluechtlinge-bereit-1.html?PHPSESSID=7ffa46b8d53f84d5b1f9be60ff794102. UNHCR (2010a): Statistical Online Data Base, www.unhcr.org/statistics/populationdatabase.

Auswirkungen der Strategien auf die Situation der Flüchtlinge

Traurige Realität: Zurückweisungen, willkürliche Inhaftierungen und der Tod von Flüchtlingen an Europas Außengrenzen Karl Kopp

Die Europäische Union hat am Internationalen Tag der Menschenrechte (10. Dezember) die Bauanleitung beschlossen, nach der sie in den nächsten fünf Jahren die Politikfelder Justiz und Inneres gestalten will. Das so genannte Stockholmer Programm wird sehr konkret in den Bereichen Flüchtlingsabwehr, Stärkung der europäischen Grenzschutzagentur Frontex und Einbindung von Transitstaaten als „Türsteher“ Europas. Völlig unbestimmt bleibt es bei Fragen des Menschenrechtsschutzes an den Außengrenzen. Wie das „Europa des Asyls“ oder der „gemeinsame Schutzraum für Flüchtlinge“ (Stockholmer Programm) von Schutzsuchenden überhaupt noch lebend erreicht werden kann, wird mit keiner Silbe erwähnt. Antirassistische Gruppen und Menschenrechtsorganisationen haben bereits am 30. November/1. Dezember 2009 mit verschiedenen Aktionen in Brüssel die EU mit den Geschehnissen an den Außengrenzen konfrontiert. Ihr Fazit: Völkerrechtswidrige Zurückweisungen, willkürliche Inhaftierungen und der Tod von Flüchtlingen sind traurige Realität und Ausdruck einer völlig enthemmten Abwehrpolitik Europas. Ihre Befürchtung: Das Stockholmer Programm knüpft nahtlos an diese Politik an. Traurige Realität Die Menschenrechte und internationale Flüchtlingsschutzstandards werden täglich an den EU-Außengrenzen eklatant verletzt. Schutzsuchende werden in Transitländer wie Libyen, die Türkei, Mauretanien und die Ukraine zurücktransportiert – egal wie es dort um die Menschenrechte bestellt ist. Die Todesrate bei den Einreiseversuchen an der Seegrenze nach Europa ist unvermindert hoch. Über 500 Bootsflüchtlinge sind seit Beginn dieses Jahres (2010) allein im Kanal von Sizilien ums Leben gekommen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind nicht bereit, die Opferzahlen der Festung Europa zu dokumentieren, geschweige denn einen humanen Weg zu finden, um dieses Massensterben zu beenden. Häufig schauen Mitgliedstaaten einfach nur zu, wie Bootsflüchtlinge verzweifelt M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_8, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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um ihr nacktes Überleben kämpfen und streiten sich derweil über Zuständigkeitsfragen bei der Seenotrettung. Schiffscrews, die Flüchtlinge aus dem Wasser fischen, müssen befürchten, mit skandalösen Verfahren wegen Beihilfe zur „illegalen Einreise“ überzogen zu werden. Die fatale Botschaft dieser Gerichtsverfahren: Schiffsbesatzungen, schaut weg, fahrt weiter und legt euch nicht mit der Festung Europa an. Entlang der europäischen Küsten und Landgrenzen entstehen immer mehr Haftanstalten für die neuankommenden Flüchtlinge. Potentiellen Schutzsuchenden auf der anderen Seite des Meeres soll vermittelt werden, dass an den europäischen Küsten nur die Inhaftierung, der Rücktransport oder der nasse Tod auf sie warten. Asylsuchende, die es auf das EU-Territorium schaffen, sind zunehmend in der sogenannten Dublin-Falle gefangen. Der geographische Zufall und die Frage, welcher Fluchtweg überhaupt noch offen stand, bestimmen in der Regel, welches EU-Land für das Asylverfahren zuständig ist. In Deutschland und in anderen Staaten im Norden Europas kämpfen tausende Flüchtlinge aus dem Irak, Afghanistan, Somalia und Eritrea gegen ihre Rücküberstellung, das heißt Abschiebung, meistens nach Griechenland. Viele von ihnen werden vor der Rücküberstellung erneut inhaftiert. Widerstand gegen ein Kriegsschiff? Zwei langwierige Gerichtsverfahren gingen im sizilianischen Agrigento im Oktober und November 2009 zu Ende. Zwei Prozesse, die nie hätten stattfinden dürfen. Angeklagt waren die Crew der „Cap Anamur“, die 37 Bootsflüchtlinge im Juni 2004 vor dem sicheren Tod aus dem Mittelmeer gerettet und nach Sizilien gebracht hatte. Im zweiten Verfahren wurde sieben tunesischen Fischern der Prozess gemacht, die am 8. August 2007 44 Bootsflüchtlinge aus Seenot geborgen und nach Lampedusa gebracht hatten. Der Kapitän der Cap Anamur, Stefan Schmidt, und der Cap-Anamur-Chef Elias Bierdel wurden am 7. Oktober 2009 nach einem fast dreijährigen Prozess, die sieben Fischer am 17.November 2009 vom Vorwurf der Beihilfe zur illegalen Einreise freigesprochen. Die beiden tunesischen Kapitäne der „Morthada“ und der „Mohamed El Hedi“ jedoch wurden wegen angeblichen Widerstands gegen die Staatsgewalt zu zwei Jahren und sechs Monaten Haft verurteilt. Der damals diensthabende Kommandant der italienischen Küstenwache vertrat im Prozess die Auffassung, die Migranten seien nicht in Lebensgefahr gewesen. Deshalb habe es sich nicht um eine Rettungsaktion gehandelt. Es sei die Pflicht der Küstenwache gewesen, die Einfahrt in italienische Gewässer zu verhindern. Die Manöver, mit denen die

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Kapitäne einer Kollision mit den Marineschiffen ausgewichen waren, wurden ihnen nun zur Last gelegt. Fakt ist: Den Flüchtlingen ging es damals gesundheitlich sehr schlecht. Allein drei von ihnen mussten umgehend nach ihrer Ankunft auf Lampedusa mit dem Rettungshubschrauber nach Sizilien ausgeflogen werden. Die beiden verurteilten Kapitäne gehen in die Berufung. Die freigesprochen Fischer haben bereits ihre berufliche Existenz verloren: Ihre Schiffe wurden konfisziert, ihre Fischereilizenzen nicht erneuert. Humanitäre Hilfe ist keine Straftat. Das gilt für tunesische Fischer ebenso wie für Kapitän Stefan Schmidt und Elias Bierdel, deren Prozesse und Freisprüche zum Tribunal gegen die Kriminalisierung der Hilfe auf hoher See wurden. Botschaft: Wegschauen und Weiterfahren Bereits von der quälend langen Dauer der Verfahren ging eine verheerende Signalwirkung aus. Bootsflüchtlinge berichten inzwischen immer häufiger, dass Schiffe an ihren seeuntüchtigen Booten vorbeigefahren sind, ohne zu helfen. Ende Juli 2009 verließen 82 Bootsflüchtlinge aus Eritrea, Äthiopien und Nigeria mit einem Schlauchboot Libyen – unter ihnen 25 Frauen, zwei von ihnen schwanger. Nachdem sie die Orientierung verloren hatten und ihnen der Treibstoff ausgegangen war, trieben sie drei Wochen lang hilflos im Seegebiet zwischen Libyen, Malta und Italien. Am 20. August 2009 rettete ein italienisches Boot die fünf Überlebenden und brachte sie nach Sizilien: 77 Menschen waren während dieser Odyssee gestorben. Viele Schiffe hatten das wochenlang dümpelnde Boot passiert, ohne zu helfen. Die fünf überlebenden Bootsflüchtlinge berichteten nach ihrer Ankunft auf der italienischen Insel Lampedusa, dass Angehörige der maltesischen Marine sie zwar auf hoher See gesichtet, sie aber nicht aufgenommen hätten. Lediglich Lebensmittel und Schwimmwesten seien ihnen zugeworfen worden. Der Menschenrechtskommissar des Europarats, Thomas Hammarberg, forderte am 10. Dezember 2009 eine Untersuchung der Tragödie. Hammarberg hatte die Regierungen Italiens und Maltas bereits im August um Informationen gebeten, aber keine zufriedenstellende Antwort erhalten (Times of Malte 2009). Das maltesische Innenministerium reagierte zwar noch am selben Tag, jedoch lediglich mit der Erklärung, es sei illegal, Bootsflüchtlinge in internationalen Gewässern gegen ihren ausdrücklichen Willen zu retten, solange sie nicht in Todesgefahr seien.

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Italien: „Modell für Europa“ Die italienische Küstenwache bringt seit Anfang Mai 2009 Flüchtlingsschiffe bereits in internationalen Gewässern auf und drängt sie nach Libyen zurück. Nach Einschätzung von Chris Hein vom italienischen Flüchtlingsrat sind bis Dezember 2009 etwa 1.400 Menschen zurückverfrachtet worden. Diesen Bootsflüchtlingen wurde jegliche Hilfe und jeder Schutz verweigert. Sie wurden stattdessen wie Stückgut in die Haftlager einer Diktatur geschickt. Die Aktionen der italienischen Küstenwache verletzen internationales Flüchtlingsrecht und die Menschenrechte, aber eine nennenswerte Reaktion in Europa oder gar Sanktionen blieben aus. Der rechtspopulistische italienische Innenminister Roberto Maroni jubelte und sprach von einem „historischen Tag“ im Kampf gegen „illegale Einwanderung“ und von einem „Modell für Europa“. Schiffe der libyschen Küstenwache fangen mittlerweile sogar außerhalb ihres Hoheitsbereiches Flüchtlingsboote ab. Am 23. November 2009 gerieten etwa 80 Flüchtlinge 50 Meilen vor der italienischen Insel Lampedusa in Seenot. Italienische Stellen verständigten die libysche Küstenwache, obwohl das Boot sich bereits in einem Seegebiet befand, in dem das EU-Mitgliedsland Malta für die Seenotrettung zuständig ist. Die Flüchtlinge wurden nach Libyen zurückgebracht und dort unmittelbar nach ihrer Ankunft inhaftiert. Deutschland: Arbeitsteiliger Völkerrechtsbruch Mitte Juni 2009 wurden 74 Bootsflüchtlinge, darunter Frauen und Kinder, 110 Meilen südlich von Malta auf hoher See von der italienischen Küstenwache aufgebracht und anschließend einem libyschen Patrouillenboot übergeben. Beteiligt war auch eine bundesdeutsche Hubschraubereinheit, die die Informationen über die Ortung eines Flüchtlingsboots „zuständigkeitshalber“ an die Malteser weitergegeben hatte. Diese wiederum gaben die Informationen an die italienischen Kollegen weiter, die ihrerseits die „libyschen Kollegen“ verständigten. Die deutsche Regierung beteuert, die Aktion der italienischen Küstenwache sei keine Maßnahme im Rahmen der Frontex-Operation Nautilus IV gewesen. Für die zurückverfrachteten Flüchtlinge ist die Frage des arbeitsteiligen Völkerrechtsbruches – ob im Rahmen von Frontex oder außerhalb í unerheblich, sie kämpfen um ihr bloßes Überleben in den libyschen Haftlagern.

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Frontex: Die verfolgte Unschuld Die EU-Grenzschutzagentur Frontex feiert die weitgehende Blockierung zweier wichtiger Fluchtrouten über das Meer í von Libyen nach Italien bzw. Malta und von der westafrikanische Küste auf die Kanarischen Inseln í im Jahr 2009 als Erfolg der EU-Abwehrmaßnahmen und der effizienten Einbindung west- und nordafrikanischer Staaten bei der Fluchtverhinderung. Auf der WestafrikaRoute zu den Kanaren sei es erstmals gelungen, mehr Bootsflüchtlinge – etwa 2.600 í an der Abfahrt zu hindern, als auf den Kanarischen Inseln ankamen. 2.280 Flüchtlinge erreichten das Urlauberparadies in den ersten neun Monaten des Jahres 2009 lebend. Im Jahr 2008 seien es noch 8.000 Ankünfte gewesen. In den ersten drei Quartalen des Jahres 2009 konnten nur zwei Flüchtlingsboote vom Senegal aus starten. Schaut sich ein Fernsehteam die „Erfolge“ – und vor allem, wie sie zustande kamen – genauer an, reagiert die Frontex-Zentrale in Warschau als verfolgte Unschuld. Knapp 6.000 Bootsflüchtlinge wurden 2008 von der EUGrenzschutzagentur Frontex und den spanischen Behörden auf hoher See oder bereits in den Territorialgewässern westafrikanischer Staaten abgefangen und umgehend zurückgeschickt. So steht es im Frontex-Jahresbericht 2008. Und genau diese Praxis werfen europäische Menschenrechtsorganisationen der Agentur vor. Als das ARD-Magazin „Report Mainz“ darüber berichtete, folgte prompt das Dementi des Frontex-Sprechers Michal Parzyszek: „Wir schicken keine Menschen auf hoher See zurück“ (ARD 2009). Bizarr wird es, wenn der frühere Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble, der genauso wie sein Vorgänger Otto Schily die Patenschaft für Frontex für sich reklamiert, zu den völkerrechtswidrigen Zurückweisungen auf hoher See feststellt: „Wer in Not ist und Flüchtling ist, hat einen Anspruch auf Aufnahme, und wer auf hoher See ist, wird nicht zurückgeschickt, sondern es gelten die Regeln der Genfer Konvention.“ Zurückweisungen auf See seien mit der geltenden Rechtslage unvereinbar. „Das ist gegen alle Regeln“, so Schäuble. Ein Vertreter des Bundesinnenministeriums relativierte am 3. Dezember 2009 vor dem Menschenrechtsauschuss des Deutschen Bundestages diese klaren Feststellungen Schäubles. Auf hoher See handle kein Staat wie auf eigenem Hoheitsgebiet. Die extraterritoriale Anwendung zum Beispiel des Zurückweisungsverbotes der Genfer Flüchtlingskonvention sei eine offene Rechtsfrage.

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„Europa lässt euch nicht im Stich“ Die ambivalente Haltung der EU-Kommission zu Menschenrechtsverletzungen an den Außengrenzen drückt sich in der Person des bis Februar 2010 amtierenden EU-Kommissars für Justiz, Freiheit und Sicherheit Jacques Barrot aus. Die EU-Kommission setzt sich für eine Humanisierung der Asylsituation im Innern der EU ein, betreibt aber zeitgleich eine Politik der Einbindung der Transitstaaten wie Libyen und die Türkei, um Fluchtwege nach Europa zu blockieren. Barrot besuchte bei seinen Reisen in die EU-Grenzstaaten wie Griechenland und Malta immer auch Lager, in denen Flüchtlinge unter erbärmlichen Umständen inhaftiert sind. Meist kam er betroffen zurück. In Malta rief er im März 2009 den Flüchtlingen, die ihm die monatelange Haft und die rassistischen Anfeindungen auf Malta schilderten, zu: „Europa lässt euch nicht im Stich.“ Und irgendwie meinte er das sicherlich auch ernst. Zuvor hatte er im Landeanflug auf die Insel formuliert, wie er sich die Hilfe für künftige Bootsflüchtlinge vorstellte: Er forderte mehr Bereitschaft zur Kooperation von den nordafrikanischen Staaten, vor allem von Libyen, damit die Bootsflüchtlinge erst gar nicht in die EU kommen. Nach einem ähnlichen Muster verliefen die Besuche an einem anderen „Hotspot“ (Frontex-Jargon), der Außengrenze Griechenland/Türkei. Auch hier zeigte sich Barrot erschreckt über die erbärmlichen Haftbedingungen auf den griechischen Inseln und die Tatsache, dass selbst Minderjährige dort inhaftiert waren. Dann reiste er weiter in das Nachbarland Türkei und formulierte am 11. September 2009 folgende Ziele: Der EU-Beitrittskandidat solle zügig ein Arbeitsabkommen mit Frontex und ein Rückübernahmeabkommen mit der EU abschließen, um Griechenland, das von „Migranten überschwemmt“ werde, zu entlasten. Europa muss sich entscheiden Die Entschließung des Europaparlaments vom 25. November 2009 zum Stockholmer Programm zeigt eine ähnlich ambivalente Haltung: Dieses „betont, dass alle Abkommen mit Herkunfts- und Transitländern wie der Türkei und Libyen Kapitel über eine Zusammenarbeit in Einwanderungsfragen unter Berücksichtigung der Situation der den Migrationsströmen am stärksten ausgesetzten Mitgliedstaaten beinhalten soll-

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ten, wobei der Schwerpunkt auf der Bekämpfung der irregulären Einwanderung und des Menschenhandels durch Erleichterung der Tätigkeit von Frontex liegen sollte.“26

Europa muss sich entscheiden: Wer auf der einen Seite die Menschenrechte und den Flüchtlingsschutz stärken will, kann nicht ein paar Zeilen weiter mit dem libyschen Diktator Ghaddafi Kooperationen im Bereich der Migrations- und Fluchtbekämpfung eingehen. Diese doppelzüngige europäische Menschenrechtspolitik ist mitverantwortlich, dass auf hoher See abgedrängte Bootsflüchtlinge aus Eritrea, dem Sudan und Somalia auf so beschämende Art Opfer schwerster Menschenrechtsverletzungen in Libyen werden. Das Modell Italien – die völkerrechtswidrige Zurückweisung von Bootsflüchtlingen – darf nicht das Modell für die künftige europäische Flüchtlingspolitik werden. Wenn die EU und ihre Mitgliedstaaten es ernst meinen mit dem „Europa des Asyls“, und wenn der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts künftig ein „gemeinsamer Schutzraum für Flüchtlinge“ sein soll, dann muss allen Kooperationen mit menschenrechtsverletzenden Regierungen eine Absage erteilt werden. Zurückweisungen von Schutzsuchenden an den Grenzen oder in internationalen Gewässern durch Verbände der europäischen Grenzschutzagentur Frontex oder von Mitgliedstaaten sind zu unterbinden. Literatur ARD (Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland) (2009): Bericht in: Tagesschau vom 05.10.2009. http://www.tagesschau.de/ausland/bootsfluechtlinge100.html.

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Entschließung des Europäischen Parlaments vom 25. November 2009 zu der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger – Stockholm-Programm

„Wenn ich Papiere habe, dann gehen in der Welt die Türen auf...“. „Irreguläre“ Migrantinnen und Migranten in Deutschland und Frankreich Insa Breyer

Einleitung „Sans-papiers“, „Illegale“, „undocumented migrants“ und Clandestins.27 Mindestens so vielfältig wie die Bezeichnungen für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten sind die jeweiligen Personen, ihre Flucht- und Migrationsgründe und Lebenssituationen. Die Lateinamerikanerin, die ihrem Bruder nach Deutschland folgt, um dort zu arbeiten, die Algerierin, die wegen ihrer Homosexualität nach Frankreich kommt und der Mosambikaner, der nach Asylanträgen, einer gescheiterten Ehe und langjähriger Arbeit sich schlussendlich ohne Aufenthaltsstatus wiederfindet. Junge Chinesen, deren Eltern dafür zahlten, illegal nach Frankreich einzureisen und die selber nie gefragt wurden, ob sie dieses Leben gewählt hätten. Eine Georgierin, die vor der unruhigen politischen Situation in ihrem Heimatland flieht. Ein Ehepaar aus Mali – die Ehefrau ohne Aufenthaltsstatus in Frankreich, da sie eine reguläre Familienzusammenführung nicht erreichten.28 Und doch haben sie eines gemeinsam: sie haben keinen legalen Aufenthaltsstatus und keine Duldung und damit keinen – oder nur sehr beschränkten – Zugang

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Im Folgenden verwende ich sowohl die französische Bezeichnungen Sans-papiers als auch den Begriff Papierlose und spreche von „irregulärer“ bzw. undokumentierter Migration. Dies erfolgt in dem Versuch, eine diskriminierende Sprache zu verhindern. Dennoch scheint es mir wichtig, darauf hinzuweisen, dass einerseits die Verwendung dieser Begriffe noch nicht auf einen diskriminierungsarmen Umgang schließen lässt (vgl. Black 2003: 43), andererseits kann die Verwendung von „illegaler Migration“ auch mit der Intention erfolgen, auf die Problematik aufmerksam zu machen, die sich aus dem Gesetzesbruch ergeben. Serhat Karakayali beispielsweise möchte auf ein Gesamtgefüge „illegaler Migration“ verweisen (vgl. Karakayali 2008: 24). 28 Die hier genannten Beispiele stammen aus meiner Dissertation, die ich am 26. April 2010 an der Freien Universität, Otto-Suhr-Institut Berlin, im Rahmen einer Co-tutelle mit der Université Jules Verne/Amiens, verteidigt habe (Titel: Sans-papiers und „Illegale“. Vergleich der Chancen von Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus in Paris und Berlin). Im Zuge dieser Untersuchung sprach ich mit Papierlosen in Deutschland und Frankreich, führte Interviews und begleitete einige Personen beispielsweise bei Legalisierungsversuchen. Die in diesem Artikel verwendeten Zitate sind im Rahmen der genannten Arbeit erhoben worden. Die Daten (Interviews, Analyse von Gesetzen) wurden zwischen 2006 und 2007 erhoben, vereinzelt wird die neuere Entwicklung betrachtet. M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_9, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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zu der Gesellschaft, in der sie leben.29 Und der mediale und gesellschaftliche Blick auf sie ist sehr einseitig. Sie werden vielfach als „Kriminelle“ wahrgenommen. Insbesondere in Deutschland wird die pejorative Bezeichnung „Illegale“ verwendet (vgl. Bicocchi/LeVoy: 5). Implizit wird damit oft nicht nur auf das fehlende Aufenthaltsrecht hingewiesen, die Personen werden verknüpft mit der „illegalen“ Einreise, Menschenhandel und allgemeiner Kriminalität. Sie werden als Kriminelle wahrgenommen und dies nicht nur in dem Sinne, dass sie das jeweilige Aufenthaltsrecht nicht beachten (vgl. Black 2003: 41f.). Kurzum: sie sind für die jeweiligen „Aufnahmegesellschaften wider Willen“ ein Problem.30 Diese einseitige Darstellung lässt oft vergessen, dass es Menschen ohne Aufenthaltsstatus nur aufgrund nationalstaatlicher Regulierung und Beschränkung der Einreise gibt. Zu oft wird „irreguläre“ Migration als eine externe und objektive Herausforderung für den Staat gesehen und weniger als ein Phänomen, das im Zusammenhang mit Gesetzesverschärfungen und Arbeitsmarktüberlegungen zu betrachten ist (vgl. Kostakopoulou 2004: 42). Die Wahrnehmung „irregulärer“ Migration als Problem erklärt sich demnach nicht aufgrund der Existenz von Papierlosen. Zu beobachten sind sich wandelnde, zumeist pro-

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Auf den besonderen Status der Duldung gehe ich im Verlauf des Artikels ein. Auch möchte ich darauf hinweisen, dass die hier vorgeschlagene, kurze Definition von „irregulären“ Migrantinnen und Migranten nicht immer geteilt wird. So untersucht Holk Stobbe (2004) in einer Studie über undokumentierte Migration auch Personen, die eine Duldung haben. Jörg Alt, der zahlreiche Feldstudien über „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten in Deutschland durchgeführt hat (Alt 1999; Alt 2003; Alt 2005) definiert „illegale Migranten“ ebenfalls darüber, dass sie eine Abschiebung riskieren und fügt weitere Elemente hinzu, die ich hier stark verkürzt wiedergebe: „‚Illegale Migranten‘ (umgangssprachlich – abgekürzt: ‚Illegale‘) sind Personen, die unerlaubt nach Deutschland einreisen und/oder sich unerlaubt in Deutschland aufhalten. [...] Unter einem ‚unerlaubten Aufenthalt‘ wird im weiteren die Tatsache verstanden, dass die betreffenden Personen für den so bezeichneten Zeitraum ihres Aufenthaltes in Deutschland keine nach deutschem und internationalem Recht in Deutschland gültigen Papiere besitzen bzw. besitzen können, die ihnen diesen Aufenthalt erlauben. Sie müss(t)en deshalb, im Falle einer Kontrolle, mit Verhaftung und Abschiebung rechnen. Wenn Papiere, die einst regulär erhalten wurden und einen erlaubten Aufenthalt begründeten (Aufenthaltsgestattungen und -bewilligungen, Duldungen, Touristenvisa...), ungültig werden, fallen auch ihre Inhaber in einen irregulären Status, besonders dann, wenn ihr Aufenthalt (wie z.B. im Fall von Asylbewerben, die vollziehbar zur Ausreise aufgefordert und zur Abschiebung ausgeschrieben sind) nicht mehr regularisierbar ist“ (Alt 2003, S. 20, Hervorhebungen im Original). 30 Eine Kriminalisierung (oder auch unreflektierte Viktimisierung) „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten findet sich nicht nur in der politischen Diskussion und medialen Darstellung, sondern auch in der wissenschaftlichen Forschung. Nach Richard Black basieren neuere Forschung zu sogenannte Illegalen auf drei, ihm zufolge teilweise unbewiesenen Prämissen. Erstens wird ein dramatischer Anstieg illegaler Einwanderung angenommen, zweitens wird von einem gesteigerten öffentlichem Interesse an der Problematik „Illegalität“ ausgegangen und drittens werden „Illegale“ als Opfer von Schmuggel und Menschenhandel gesehen (vgl. Black 2003). In jeder dieser Prämissen wird „Illegalität“ als Problem vorausgesetzt, dramatisiert oder kriminalisiert.

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blematisierte Figuren der Migration. „Heute ist an die Stelle des Gastarbeiters und des Flüchtlings der ‚Sans-papiers‘ getreten“ (Karakayali/Tsianos 2005: 38). Papierlose sind in dem Moment ein öffentliches Thema geworden, als zwei wichtige Möglichkeiten legaler Einreise weitgehend eingeschränkt oder abgeschafft wurden: der Arbeitsvertrag im Rahmen der Gastarbeiterabkommen und das Asylrecht. Vor diesem Hintergrund scheint eine Perspektivänderung auch in der Forschung sinnvoll. Im Folgenden möchte ich nach den Handlungsmöglichkeiten „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten in Frankreich und Deutschland fragen. Um es vorweg zu nehmen: Die nationalstaatlichen Unterschiede im Umgang mit „irregulärer“ Migration sind angesichts einer zunehmend globalisierten Kontrolle sowie verstärkter Versuche, Papierlose auch international zu schützen, erstaunlich. Um dieser Frage nachgehen zu können, möchte ich erstens Versuche eines internationalen, gleichsam globalisierten Umgangs mit „irregulärer“ Migration vorstellen. Nach einem nur kursorischen Überblick werde ich einen besonderen Schwerpunkt auf die Mikro-Ebene legen. Zweitens liegt mein Augenmerk auf der Lebenssituation „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten in Frankreich und Deutschland. Anhand der ausgewählten Aspekte der medizinischen Versorgung und der Legalisierungsmöglichkeiten analysiere ich zwei divergierende Logiken im Umgang mit Papierlosen. Drittens schlussfolgere ich, dass eine ineinandergreifende Untersuchung von Mikro- und Makroaspekten des Umganges mit Papierlosen zeigt, dass ihre Situation im Rahmen von stratifizierten Rechten einer Logik folgt, die weder einseitig als umfassende Kontrolle noch unter dem Blickwinkel des Schutzes rechtloser Bevölkerungsgruppen gänzlich zu begreifen ist. Dabei gehe ich davon aus – und werde im Zuge des Artikels erläutern – dass Nationalstaaten weiterhin eine wichtige Rolle im Umgang mit „irregulärer“ Migration zukommt. Die Definition der Einreisebestimmungen, die Vergabe von Aufenthaltstiteln und das Staatsbürgerschaftsrecht obliegen auch in Zeiten zunehmender Vernetzung und Internationalisierung den Nationalstaaten. Sie bestimmen (eingeschränkt durch wenige international verbindliche Regelungen wie dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) die Konditionen der Einreise sowie die Restriktionen für illegale Einreise und Aufenthalt. Darüber hinaus spielen gesellschaftliche Rahmenbedingungen und der historische Kontext eine wichtige Rolle, um den divergierenden Umgang mit Papierlosen nachvollziehen zu können. Die Untersuchung von Frankreich und Deutschland bieten sich in diesem Zusammenhang besonders an. Als Länder der europäischen Union wollen sie ihre Migrationspolitik harmonisieren, und die Grundund Menschenrechte gelten als Grundpfeiler der demokratischen Ordnung. Der

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Umgang mit „irregulärer“ Migration stellt in diesem Zusammenhang eine Herausforderung dar, der beide Nationalstaaten sehr unterschiedlich begegnen. Globaler Kampf gegen und globaler Schutz von Papierlose(n) Migration ist immer nur im inter- oder transnationalen Kontext zu verstehen – angesichts grenzüberschreitender Bewegungen keine erstaunliche Feststellung.31 Neben der international angelegten Untersuchung der Migrationsbewegungen selber werden auch zwei weitere Aspekte von Migration als internationales Phänomen thematisiert – die Kontrolle und der Schutz der migrierenden Personen. Die Kontrolle „irregulärer“ Migration ist längst nicht mehr auf den nationalstaatlichen Rahmen beschränkt. Besonders die Bedeutung der EU-Außengrenze nimmt zu – und angesichts eines gemeinsamen Interesses an ihrer weitreichenden Undurchlässigkeit entstehen verschiedene Kooperationen, die eine Koordination der jeweiligen kontrollpolitischen Maßnahmen ermöglichen. An dieser Stelle kann keine umfassende Analyse der Kontrollpolitik geleistet werden. Doch bereits einige Beispiele verdeutlichen, wie weitreichend die Kontrolle besonders auf europäischer Ebene bereits koordiniert wird. Gérard Noiriel meint bereits mit Blick auf das Schengener Abkommen, dass sich beim Aufbau der Europäischen Union die wichtigsten Zutaten des Nationalismus wieder finden lassen. „Das Schengener Abkommen, das 1985 von fünf Ländern der EWG unterzeichnet wurde, gibt einen Vorgeschmack vom kommenden Europa der Polizei. Das etwa hundert Seiten starke Dokument ist Ausdruck einer immensen Abgrenzungsarbeit, damit der traditionelle Unterschied zwischen ‚den anderen‘ und ‚uns‘ wiederhergestellt werden kann. Die Artikel über Identifikationsprobleme nehmen viel Platz ein“ (Noiriel 1994: 309).

Seit dem Schengener Abkommen hat sich die Kontrolle an den Außengrenzen zunehmend verstärkt (vgl. Bigo/Guild 2003). Und auch die sonstige Entwicklung zeigt, wie wichtig internationale Kooperation gerade im Kampf gegen „illegale“ Migration geworden ist. Im Jahr 2005 hat die EU-Grenzschutzagentur Frontex ihre Arbeit aufgenommen. Der Kampf gegen „illegale“ Migration rechtfertigte unter anderem ihre Gründung. Ihre Aufgabe ist es, die jeweiligen nationalstaatlichen Maßnahmen zu koordinieren: dass diese Aufgabe an einen exter-



31 Nuscheler (2004) bietet einen guten Überblick über internationale Migrationsbewegungen. Untersuchungen zur Transnationalisierung fokussieren auf Migration, bei der nicht mehr eine eindirektionale Bewegung festzustellen ist, sondern der Aufenthalt in mehreren Staaten die Migrationsrealität darstellt (vgl. Glick Schiller; Basch; Blanc-Szanton 1992; Pries 2008).

„Irreguläre“ Migrantinnen und Migranten in Deutschland und Frankreich

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nen Träger delegiert wird, zeigt, wie notwendig die Kooperation erschien. Ein weiteres Beispiel dafür, wie wichtig die Koordination erachtet wird, ist die Europäische Datenbank zur Speicherung von Fingerabdrücken. Sie ist unter dem Namen EURODAC bekannt.32 Ein wichtiges Ziel ist es, zu verhindern, dass eine Person in mehreren Mitgliedsstaaten Asyl beantragt. Von jedem Asylbewerber, von jeder Drittausländerin, der oder die ohne gültige Papiere bei der Überschreitung einer Außengrenze eines Mitgliedsstaates angetroffen wird, werden sämtliche Fingerabdrücke genommen. Das gleiche gilt für „illegal“ aufhältige Migrantinnen und Migranten, die über vierzehn Jahre alt sind. Diese Praxis führt zu einer immensen Sammlung von Daten: EURODAC ermöglicht eine umfassende Kontrolle auf europäischer Ebene. Neben den genannten Beispielen finden sich zahlreiche weitere Kooperationen, die auf die Kontrolle „irregulärer“ Migration zielen, wie das Schengener Informations-System (SIS) oder die Bekämpfung beispielsweise von Menschenhandel durch EUROPOL. Auch finden sich zahlreiche Kooperationen von EU-Staaten mit weiteren Staaten, die der Migrationskontrolle dienen sollen (vgl. Peers 2004). Begründet werden die protektionistischen Maßnahmen unter anderem damit, dass ein Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes geschaffen wird. Wie doppelbödig diese Argumentation ist, wird auch von Jordan und Düvell kritisch angemerkt. Sie verweisen darauf, dass hier ein Widerspruch zur ökonomischen Logik von Mobilität vorliegt, die ebenfalls propagiert wird (vgl. Jordan; Düvell 2002: 49). Doch nicht nur die Kontrolle, auch der Schutz „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten unterliegt internationalen Regelungen. Die Europäischen Konventionen präzisieren nicht nur die Rechte von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern. Sie unterscheiden zwischen diesen und den Rechten natürlicher Personen. Letztere gelten prinzipiell auch für Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus (vgl. Bicocchi; LeVoy 2007: 22ff.). Angesichts der weitreichenden nationalstaatlichen Unterschiede (vgl. folgendes Kapitel) wird deutlich, dass die Tragweite und Durchsetzungskraft dieser Rechte begrenzt ist. Die Schwierigkeit, Rechte für Menschen ohne Aufenthaltsstatus international zu begründen, möchte ich beispielhaft an der siebten Konvention der UN verdeutlichen, der Internationalen Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (im Folgenden verkürzt Wanderarbeitnehmerkonvention genannt)33. Die Wanderarbeitnehmerkonvention ist interessant, da zwar (1)

 32

EURODAC wurde auf der Ermächtigungsgrundlage der EG Verordnung Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000 geschaffen. 33 Die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen findet sich in der Resolution 45/158 der Generalversammlung der Vereinten Natio-

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weitreichende Rechte auch für Menschen ohne Aufenthaltsstatus vorgesehen sind, jedoch die Konvention von bislang keinem einzigen bedeutenden Einwanderungsland unterzeichnet wurde und somit in ihrer (2) Tragweite stark eingeschränkt ist34. Die (1) weitreichenden Rechte der Wanderarbeitnehmerkonvention, die auch für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten gelten, unterscheiden sich nicht prinzipiell von den Rechten, wie sie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948 formulierte. Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, das Recht auf Bildung, persönliche Freiheit und Sicherheit sowie ein Anspruch auf rechtsstaatliche Verfahren sind nicht neu. Der besonderen Situation von Wanderarbeitnehmerinnen und Wanderarbeitnehmern wird jedoch Rechnung getragen. Gerade die Präzisierung des Schutzes vor Zwangsarbeit richtet sich an die spezifische Situation dieser Personengruppe. Für Wanderarbeitnehmerinnen und Wanderarbeitnehmer, die einen regulären Aufenthaltsstatus haben, werden zusätzliche Rechte definiert. Die sozialen Rechte gelten jedoch für alle Wanderarbeitnehmer, ungeachtet ihres Status. Enthalten ist beispielsweise das Recht auf medizinische Versorgung35. Das Besondere an der Konvention ist jedoch nicht, dass sie neue Rechte formuliert. Sie expliziert die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte hinsichtlich ihrer Bedeutung und Tragweite für Wanderarbeitnehmerinnen und Wanderarbeitnehmer und deren Familien. Heiner Bielefeld zeigt auf, dass die Konvention grundlegend missverstanden sei, ginge man davon aus, dass durch sie die entsprechenden Menschenrechte überhaupt erst geschaffen würden. „Statt dessen werden sie durch die Konvention präzisiert und mit Hilfe erweiterter Durchsetzungsoptionen effektiviert“ (Bielefeldt 2006: 86, Hervorhebungen

 nen vom 18. Dezember 1990. Sie trat 2003 in Kraft, nachdem die dafür notwendigen 20 Ratifikationen vorlagen. 34 Vgl. zum Stand der Ratifizierung: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-13&chapter=4&lang=en (Stand: 15.08.2010). Auch ist die Konvention von keinem einzigen Mitgliedsstaat der Europäischen Union ratifiziert worden (vgl. Bicocchi/Le Voy 2007: 7ff.). 35 Vgl. den § 28 der Internationalen Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen, der das Recht auf medizinische Versorgung präzisiert: „Wanderarbeitnehmer und ihre Familienangehörigen haben das Recht, jede ärztliche Versorgung, die für die Erhaltung ihres Lebens oder die Vermeidung einer nicht wiedergutzumachenden Schädigung ihrer Gesundheit dringend erforderlich ist, auf der Grundlage der Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des betreffenden Staates zu erhalten. Diese dringende ärztliche Versorgung darf ihnen wegen einer etwaigen Irregularität in Bezug auf Aufenthalt oder Beschäftigung nicht verweigert werden.“ Als weiteres soziales Recht ist noch das Recht auf schulische Bildung (§ 30) enthalten. In beiden Fällen werden Rechte angesprochen, die auch in anderen Menschenrechtskonventionen verbürgt sind. Es wird jedoch genau festgelegt, dass die diskriminierungsfreie Partizipation von „irregulären“ Migrantinnen und Migranten enthalten ist (vgl. Bielefeldt 2006: 88).

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im Original). Nicht alle der in der Konvention genannten Rechte gelten auch für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten. Dennoch ist nicht die Konvention selber das Problem, sondern der Umgang mit ihr. Sie wurde bislang weder von Frankreich und Deutschland ratifiziert: mit der Begründung, sie schaffe einen Anreiz für „irreguläre“ Migration36. Die Wanderarbeitnehmerkonvention könnte, insbesondere im Falle einer Ratifizierung, ein wichtiges Instrument sein, das es beispielsweise NGOs ermöglichen würden, präzise Rechte für Menschen ohne Aufenthaltsstatus einzufordern. Über die Wanderarbeitnehmerkonvention könnten Forderungen nach Rechten für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten gleichsam legitimiert werden – wenn auch nicht ohne Schwierigkeiten. So diskutieren Jean Grugel und Nicola Piper die Schwierigkeiten einer globalen Kodifizierung von Rechten am Beispiel der Rechte von Kindern und von Migrantinnen und Migranten. Zwar betonen sie, dass die Reichweite sowohl der Kinderrechts- wie auch der Wanderarbeiterkonvention begrenzt ist. Zugleich zeigen sie am Beispiel von Asien und Lateinamerika, dass diese Konventionen beispielsweise von NGOs genutzt werden können. „Both the CRC and CRM have allowed NGOs, at the local, regional and global levels, to concentrate on rights in a more focused manner and the tone of claims-making has become more confident. Constitutionalizing rights globally has also changed the language of claims from below“ (Grugel/Piper 2007: 153). Demnach läge die Bedeutung solcher Konventionen nicht nur darin, wie sie nationalstaatlich umgesetzt werden. Sie stellen zugleich einen bedeutenden Referenzpunkt dar, der es insbesondere im Rahmen zivilgesellschaftlicher Auseinandersetzungen erlaubt, Forderungen Gewicht zu verleihen. Doch nicht nur als Argumentationshilfe für NGOs ist die Konvention wichtig – die Aushöhlung von Rechten bestimmter Gruppen birgt immer auch die Gefahr, dass Rechte umfassender negiert werden. So benennen Thomas Hohlfeld, Wolf-Dieter Narr und Dirk Vogelskamp die Bedeutung der UNKonvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen vor dem Hintergrund einer globalisierten Wirtschaft und prekärer Arbeitsverhältnisse. „Es kommt deshalb dringender denn je darauf an, in den illegalisierten und irregulären Wanderarbeiterinnen und -arbeitern nicht Konkurrenten auf einem globalen und national deregulierten Arbeitsmarkt zu sehen. Es handelt sich stattdessen um Menschen, die heute schon unter den Bedingungen niedrig entlohnter und informeller Arbeitsmärkte arbeiten und leben müssen, wie sie jetzt

 36

vgl. zum Stand der Ratifizierung: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=-TREATY&mtdsg_no=IV-13&chapter=4&lang=en (Stand: 28.10.1010).

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auch den Lohnabhängigen in Europa in Aussicht gestellt werden (ein Blick in die USA kann uns dies lehren). Die Rechte der Arbeitsimmigrantinnen und immigranten können somit nur um den Preis der eigenen aufgegeben werden“ (vgl. Hohlfeld/Narr/Vogelskamp 2004: 4). Die Nicht-Anerkennung von Rechten für Personen aus bestimmten Gruppen erfolgt – so das Argument – immer um den Preis, dass sie prinzipiell ausgehöhlt werden. Darüber hinaus ist der Bezug auf die Menschenrechte grundlegend für demokratische Nationalstaaten. Die leichtfertige Auslieferung von Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus an ausbeuterische Verhältnisse und die damit gegebene faktische Rechtlosigkeit bedeutet auch, dass ihnen strukturell Menschenrechte verweigert werden (vgl. Bielefeldt 2006: 83). Doch welche Bedeutung haben derartige Konventionen für jene, denen sie gelten. Hier (2) zeigt sich, dass die nicht durchgeführte Ratifizierung eine starke Einschränkung ihrer Wirkmächtigkeit nach sich zieht. Und hier mangelt es bei der Wanderarbeitnehmerkonvention an einer theoretischen Anerkennung ihrer Rechte: wobei die Frage, wie das internationale Recht dann jeweils in das nationale Recht übertragen wird, noch nicht einmal berührt ist. Europäische Staaten begründen die Ablehnung der Ratifizierung mit der Angst, dass ansonsten ein Anreiz für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten geschaffen werde könnte.37 Eine solche Argumentation bedeutet, dass die effektive Grenzschließung von den Staaten über menschenrechtliche Erwägungen gestellt wird. Die Wanderarbeitnehmerkonvention weist auch unabhängig von ihrer Ratifizierung eine beschränkte Reichweite auf. So begründet Linda S. Bosniak die Begrenztheit der Konvention damit, dass sie die Anerkennung gewisser Rechte koppele mit der Betonung der staatlichen Souveränität, die auch die Kontrolle des Territoriums umfasst. „The real problem with the Convention, and one which will seriously limit its efficacy as a human rights instrument for undocumented migrants, is that its provisions protecting States’ sovereign prerogatives to control immigration will often effectively undermine or defeat the rights it provides to those migrants efforts to exercise rights prescribed in the Convention may well expose the migrants to expulsion and punishment for immigration-related violations. At the very least, the continued vulnerability of these migrants to prosecution for immigration violations will limit their ability and willingness to exercise the rights guaranteed to them under Part III of the agreement“ (Bosniak 2004: 335f.).

 37

Vgl. zur Diskussion um die Ratifizierung der Internationalen Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien die Ausführungen von Cholewinski (vgl. Cholewinski 1997: 196–192).

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Hier ist ein Grundproblem der faktischen Durchsetzung von Rechten „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten angesprochen. Diese Rechte stehen in einer Spannung zur proklamierten Notwendigkeit territorialer Kontrolle. So ist in Deutschland die Wahrnehmung von Rechten für Menschen ohne Aufenthaltsstatus explizit mit der Abschiebung verbunden. Diese Spannung findet sich aber auch, wenn eine diffuse Angst vor Aufdeckung und Abschiebung die Wahrnehmung von Rechten verhindert. Diese Feststellung berührt unmittelbar die Frage danach, welchen Status internationalen Konventionen zugebilligt wird beim Schutz „irregulärer“ Migranten aber auch darüber hinaus. In diesem Zusammenhang möchte ich die besonders weitweichende Auffassung von Yasemin Soysal vorstellen. Sie argumentiert, dass die Staatsbürgerschaft (Citizenship) ein sich auflösendes Modell darstelle, das zugunsten von transnationaler oder postnationaler Zugehörigkeit an Bedeutung verliere (Soysal 1994).38 Dabei konstatiert sie eine Ausdifferenzierung internationaler und transnationaler Strukturen, die sie als Entwicklung in Richtung postnationaler Mitgliedschaft interpretiert. Hauptaugenmerk ihrer Studie liegt auf der Situation von Gastarbeitern. Mit „irregulärer“ Migration beschäftigt sie sich nur am Rande, diskutiert allerdings die Wanderarbeitnehmerkonvention. Deren Tragweite und Bedeutung für die Setzung minimaler Standards für arbeitende Migrantinnen und Migranten sei weitreichend. Die Konvention habe diese Personengruppe als eigenständige Kategorie etabliert. „In doing so, it constructs the category of ‚migrant worker‘, including such subcategories as ‚seasonal worker‘ and ‚frontier worker‘, as a universal status with legitimate rights“ (Soysal 1994: 147). Die Argumentation von Soysal bleibt nicht dabei stehen, dass sie eine Ausweitung der Kategorien beobachtet, die als universaler Status definiert werden. Sie ist beeindruckt von der Reichweite und Vielzahl der verschiedenen internationalen Instrumente beispielsweise der ILO (Soysal 1994: 147). Dennoch stellt sie im Zusammenhang mit den Rechten von Gastarbeitern fest, dass diese oft nicht bindend und durchsetzbar sind. „Like other transnational instruments, the charters and conventions regarding guestworkers do not for the most part entail formal obligations or enforceable rules. This does not mean that they do not effect binding dispositions. By setting norms, framing discourses, and engineering legal categories and legitimate models, they enjoin obligations on nation-states to take action. They define goals and levels of competence, and compel nation-states to achieve specific standards“ (Soysal 1994: 149).

 38

Auch James N. Rosenau argumentiert in Richtung einer weitreichenden Transnationalisierung, wenn er die Transformation der Grenze untersucht (Rosenau 1997).

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Zugleich verdeutlicht das Zitat, dass Soysal internationale Normen und Regeln weniger danach beurteilt, welche effektiven und faktischen Auswirkungen sie auf die Rechte von Migrantinnen und Migranten haben. Im Fokus von Soysals Aufmerksamkeit steht die Frage, welche Normen sie setzen, welche Diskurse sie auslösen und wie sie von Migrantinnen und Migranten angewendet werden.39 Soysals Folgerung, das Individuum als menschliche Person ersetze den nationalen Staatsbürger, erscheint vor diesem Hintergrund schlüssig. Dies müsse prinzipiell aber auch für Menschen ohne Aufenthaltsstatus gelten, deren Rechte von Soysal kurz gestreift werden. „Even illegal workers are granted the right to appeal deportation, to be treated humanely, and, in the United States, to receive education and some social services. Furthermore, host countries tend to regularize the status of illegal aliens through official amnesties, rather than expel them“ (Soysal 1994: 131f.).

Soysal argumentiert hier sowohl, dass eine Ausweitung der Rechte stattgefunden habe, von der auch Menschen ohne Aufenthaltsstatus profitieren, als auch, dass Nationalstaaten dazu tendieren würden, „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten zu legalisieren und nicht auszuweisen. Hindernissen bei der faktischen Durchsetzung von Rechten erschöpfen sich weitgehend in der Feststellung eines allgemeinen Implementierungsdefizits, also einer konkreten Umsetzung der Rechte „irregulärer“ Migrantinnen und Migranten (Soysal 1994: 134f.). Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, dass es nicht nur ein breites Spektrum einer globalen Kontrolle und eines globalen Schutzes „irregulärer“ Migration gibt: Zugleich wird deutlich, dass gerade hinsichtlich des tatsächlich ausführbaren globalen Schutzes dieser Personen die Auffassungen weit auseinander gehen. Im Folgenden möchte ich die Situation von Papierlosen in Deutschland und Frankreich darstellen und anschließend die Frage diskutieren, wie angesichts eines divergierenden nationalstaatlichen Umganges mit Menschen ohne Aufenthaltsstatus ihr globaler Schutz zu bewerten ist. In diesem Zusammenhang geht es nicht nur darum zu zeigen, wie Nationalstaaten die Rechte von Menschen ohne Aufenthaltsstatus anerkennen und implementieren. Es geht auch darum, die Situation von Papierlosen aus ihrer Sicht darzustellen. Ein Blick auf Frankreich und Deutschland bietet sich hier an: Einerseits ähneln sich beide Länder in vieler Hinsicht. Im Rahmen der Europäischen Union versuchen



39 Freilich, der Rekurs von migrantischen und nicht-gouvermentalen Organisationen auf internationales Recht und besonders die Menschenrechte kann unterschiedlich interpretiert werden. Neben der Interpretation Soysals, die die Bedeutung der Menschenrechte und des Personhood betont, ist auch darauf zu verweisen, dass es einfach ein Mangel an anderen, mehr Erfolg versprechenden Referenzpunkten und an Rechtsschutz ist, der zu einem Rückgriff auf die Menschenrechte führt.

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sie ihre Migrationspolitik zu harmonisieren. Andererseits – so möchte ich zeigen – unterscheidet sich in beiden Ländern die Lebenssituation von Papierlosen signifikant. „Illegale“ und „Sans-papiers“: ihre Lebenssituation in Frankreich und Deutschland In modernen Nationalstaaten sind viele Aspekte des alltäglichen Lebens geprägt durch bürokratische Strukturen und staatlich organisierte Zugangsmöglichkeiten. Damit soll nicht in Frage gestellt werden, dass Papierlose ihr Leben zumeist über informelle Wege organisieren. Schwarzarbeit, gefälschte Papiere und Unterstützung durch Netzwerke sind zumeist unumgänglich, um ein Leben ohne Aufenthaltsgenehmigung zu organisieren.40 Doch selbst das Informelle ist geprägt durch die formalen Strukturen: erst fehlende oder stark erschwerte Zugangsmöglichkeiten lassen die Notwendigkeit entstehen, einen informellen Ausgleich zu schaffen. Die Unterschiede zwischen Deutschland und Frankreich lassen sich an zwei Beispielen veranschaulichen: den Möglichkeiten der medizinischen Versorgung und den jeweiligen Legalisierungsoptionen. Diese Beispiele zeigen, wie unterschiedlich sich der staatliche Umgang mit „irregulären“ Migrantinnen und Migranten gestaltet. Zugleich sind diese Unterschiede zu relativieren angesichts der Definition, wer im jeweiligen Land „illegal“ lebt und vor dem Hintergrund von Grauzonen, die Papierlosen verschiedene Möglichkeiten eröffnen. Medizinische Versorgung Alle Menschen sollten unbestritten eine medizinische Versorgung genießen, die mindestens in akuten Notlagen zugänglich ist. Gerade hier gibt es jedoch deutliche Unterschiede in Deutschland und Frankreich. Viele dieser Unterschiede erklären sich angesichts der rechtlich vorgegebenen Möglichkeiten, eine medizinische Versorgung in Anspruch zu nehmen. Manche Schwierigkeiten finden sich jedoch in beiden Ländern, da die drohende Abschiebung und prekäre Lebenssituation den Umgang mit Krankheit deutlich erschwert. In der Bundesrepublik Deutschland ist auch für Menschen ohne Aufenthaltsstatus eine medizinische Versorgung vorgesehen und nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu beantragen. Allerdings unterliegen die Behörden, die über den



40 Ko-Lin Chin hat auf die Bedeutung von Netzwerken und besonders des Schmuggels hingewiesen, am Beispiel chinesischer Migrantinnen und Migranten (vgl. Chin 1999).

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Antrag zu entscheidenden haben, der Pflicht, wenn sie von einem „irregulären“ Aufenthalt Kenntnis erlangen, dies zu melden. Die Regelungen zur Datenweitergabe öffentlicher Stellen an die Ausländerbehörden finden sich in §§ 87, 88 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG). Nach § 87 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG haben öffentliche Stellen unverzüglich die Ausländerbehörde zu unterrichten, wenn sie im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer Aufgaben Kenntnis von einem Ausländer erlangen, der keinen erforderlichen Aufenthaltstitel besitzt und dessen Abschiebung nicht ausgesetzt ist. Auch ist es nach dieser Vorschrift möglich, statt der Ausländerbehörde die zuständige Polizeibehörde zu unterrichten. Die Inanspruchnahme medizinischer Leistungen wird hierüber mit dem Risiko der Abschiebung verbunden. Dass die Übermittlungspflichten auch die medizinische Versorgung einschränken, wird vielfach diskutiert und kritisiert. Bislang wurde eine Abschaffung jedoch abgelehnt. Im Rahmen des „Prüfauftrags Illegalität“ vom Bundesministerium des Inneren41 wurden zwar bestimmte Aspekte der Rechtsunsicherheit der Übermittlungspflichten diskutiert, besonders die Fragen, was genau darunter zu verstehen sei, dass die Kenntnisse über den fehlenden Aufenthaltstitel „im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung“ oder bei „Gelegenheit der Aufgabenwahrnehmung“ erfolgen müssen. Eine Einschränkung in dem Bereich wurde jedoch abgelehnt. Und die Abschaffung der Präzisierung würde aus Sicht des Ministeriums eine Verschärfung darstellen.42 Zugleich vertritt das Bundesministerium des Innern auch die Auffassung, dass öffentliche Krankenhäuser, die im Rahmen der Abrechnung den Aufenthaltsstatus ermitteln, der Übermittlungspflicht unterliegen. Dies gilt nur dann nicht, wenn die Verwaltung ihr Wissen aus der Behandlung selber erfährt, beispielsweise durch die Krankenakte, hier greife der verlängerte Geheimnisschutz des § 88 des Aufenthaltsgesetzes (vgl. Bundesministerium des Inneren 2007: 29). Nicht direkt betroffen von der Übermittlungspflicht sind Ärzte und private Krankenhäuser sowie Anlaufstellen für Migrantinnen und Migranten, die von Wohlfahrtsverbänden oder Kirchen eingerichtet wurden. Hier stellt sich aber die Frage der Finanzierung medizinischer Versorgung und Beratung. Wollen sie ihre Leistungen über das Asylbewerberleistungsgesetz abrechnen, unterliegt die zuständige Behörde den Übermittlungspflichten. Darüber hinaus wird kontro-



41 Der Prüfauftrag „Illegalität“ ergibt sich aus der Koalitionsvereinbarung vom 11.11.2005, der Bericht des Bundesministeriums des Innern ist vom Februar 2007 (vgl. Bundesministerium des Inneren 2007). 42 In dem Bericht wird wohlwollend die Möglichkeit diskutiert, statt der genannten Unterscheidung nunmehr zwischen privatem Wissen und dienstlich erlangtem Wissen zu unterscheiden. Dies würde allerdings zugleich eine Verschärfung der Übermittlungspflichten bedeuten (vgl. Bundesministerium des Inneren 2007: 40).

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vers diskutiert, ob und wenn ja wer bei in der Krankenhausverwaltung unter den § 95 Abs. 2 des Aufenthaltsgesetzes fallen, der auch die Beihilfe zum unerlaubten Aufenthalt unter Strafe stellt (vgl. § 27 StGB).43 Prinzipiell ist es möglich, dass, sobald Menschen ohne legalen Aufenthaltstitel durch ärztliche Versorgung geholfen wird, dies als Anreiz aufgefasst wird, sich weiter ohne Aufenthaltstitel in Deutschland aufzuhalten (vgl. Lehmann 2008: 25). Zugleich ist hier zu bedenken, dass hinsichtlich der medizinischen Versorgung die Strafbarkeit dadurch eingeschränkt wird, dass ein Notstand vorliegt. Es liegt daher eine rechtliche Unsicherheit vor: wie weit gilt das Interesse des Staates, die Zuwanderung zu regeln und zu wissen, wer sich auf dem Gebiet der Bundesrepublik aufhält, wenn die körperliche Unversehrtheit der Patienten diesem gegenüber steht (vgl. Lehmann 2008: 26)? Stefan Keßler betont beispielsweise, dass Ärzte und andere Angehörige von Heilberufen der Schweigepflicht nach § 203 des Strafgesetzbuches unterliegen (Keßler 2008: 15). In der Praxis stellt sich das Problem, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Sozialdienstes und der Verwaltung von Krankenhäusern zumeist nicht über spezialisierte Kenntnisse des Ausländerund Sozialrechts verfügen (Groß 2005: 18). Nachdem die Interviews für die Studie bereits geführt waren, trat eine gewisse rechtliche Klarstellung für das Land Berlin ein. Durch ein Schreiben vom 21. November 2008 machte die Senatsverwaltung deutlich, dass sich Ärztinnen und Ärzte, die Menschen ohne Aufenthaltsstatus behandeln, nicht strafbar machen. Auch sind weder sie noch die Verwaltung von Krankenhäusern zur Datenweitergabe verpflichtet (vgl. Groß 2009, S. 25). Dass diese für ihre Leistungen nicht bezahlt werden können, bleibt hiervon unberührt. Durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz wurden u. a. auch die Datenübermittlungspflichten klargestellt und z. T. gelockert.44 Die konkrete Umsetzung der Verwaltungsvorschrift bleibt zunächst abzuwarten, um zu einem

 43

Vielfach wird noch gefordert, humanitär motivierte Hilfe explizit aus der Strafbarkeit nach § 96 des Aufenthaltsgesetzes zu entbinden (vgl. Erzbischöfliches Ordinariat Berlin 1997: 19f.; Kirchenamt der Evangelischen Kirche in Deutschland 2006, S. 21). Dieser Forderung wurde mit der Umsetzung der aufenthalts- und asylrechtlichen Richtlinien der EU 2007 nicht erfüllt. Jedoch werden nach der am 31.10.2009 in Kraft getretenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum AufenthG Handlungen von Personen, die im Rahmen ihres Berufes oder ihres sozial anerkannten Ehrenamtes tätig werden, regelmäßig nicht als strafrechtlich relevante Beteiligung gewertet, soweit die Handlungen sich objektiv auf die Erfüllung ihrer rechtlich festgelegten bzw. anerkannten berufs-/ehrenamtsspezifischen Pflichten beschränken. Zum Rahmen dieser Aufgaben kann hierbei auch die soziale Betreuung und Beratung aus humanitären Gründen gehören, mit dem Ziel, Hilfen zu einem menschenwürdigen Leben und somit zur Milderung von Not und Hilflosigkeit der betroffenen Ausländer zu leisten (vgl. Nach Ziff. 96.1.0.2.3 i. V. m. Ziff. Vor 95.1.4 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz). 44 Bundesministerium des Innern: Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz vom 26.10.2009, www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de, s. auch Fußnote 17.

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späteren Zeitpunkt die praktischen Auswirkungen für die Papierlosen zu erfassen und zu bewerten. Die Interviews, die 2006 und 2007 in Berlin und Paris durchgeführt wurden, ermöglichten einen Perspektivwechsel: das Einwanderungsland aus der Sicht der Papierlosen darzustellen. Es wurde deutlich, dass die Papierlosen oft zumindest vage Kenntnisse darüber haben, dass die Inanspruchnahme einer medizinischen Versorgung zur Abschiebung führen kann. „Man meint, jeder hat Recht auf medizinische Versorgung, egal ob legal oder illegal. Aber [...] das ist nicht der Fall. Ich kann nicht zum Arzt [...], wenn der schon Polizei ruft. [...] Als Sanspapiers wirst Du sofort abgeschoben. I.B.: Und glaubst Du, der könnte das machen, der Arzt? Der kann das machen, [...] weil es gibt schon ein Gesetz, [...] habe ich Paragraph schon vergessen. Das habe ich gelesen, [...] die kriegen schon ’ne Strafe, dass die eine illegalisierte Person geholfen haben. Ich finde das [...] eine Scheiße Gesetz.“

Eine Möglichkeit, dies zu umgehen, ist die Selbstmedikation, von der auch Antonio berichtet. „Und ich wäre wohl manchmal auch selber Arzt [...]. Ich nehme und sage, gut, das ist geeignet für so was, und so. Gut, [...] ich habe keine andere Wahl, ich mach das, ja.“

Es ist jedoch nicht zu vergessen, dass es in Deutschland ein weitreichendes, ehrenamtliches Netz medizinischer Versorgung gibt. Die Malteser Migranten Medizin und die Büros für medizinische Flüchtlingshilfe kümmern sich explizit auch um Papierlose. Finanziert werden sie über Spenden. Aus Sicht der Papierlosen wird deutlich, dass diese Einrichtungen einerseits eine wichtige Anlaufstelle für sie darstellen. Andererseits sind recht gute Kenntnisse der Stadt und ihrer Möglichkeiten notwendig, um solch informellen Netzwerke in Anspruch nehmen zu können. Gerade jene, die kaum auf Kontakte und Informationen zugreifen können und daher sowieso in einer besonders prekären und isolierten Situation sind, bedürften dringend einer institutionalisierten, gefahrlosen medizinischen Versorgung. In Frankreich stellt sich die medizinische Versorgungssituation anders da: es gibt die Aide médicale d’État, eine medizinische Versorgung, die sich ausschließlich und explizit an Sans-papiers richtet.45 Vorgesehen ist, dass jeder



45 Die Einführung der AME 1999 geschieht zeitgleich mit der Einführung einer spezifischen medizinischen Versorgung für Menschen ohne reguläre Krankenversicherung, der Couverture maladie universelle (CMU) (vgl. L111-2-3, Code de l’action sociale et des familles). Die Einführung der CMU ging einher mit einem weitreichenden Programm. Dessen Ziel war die Verhinderung verschiedener Formen der Ausgrenzung. Vor dem Hintergrund einer verstärkten Diskussion und Pro-

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Ausländer, der länger als drei Monate ununterbrochen in Frankreich lebt, ohne die Konditionen für einen regulären Aufenthalt zu erfüllen, die AME beantragen kann (L 251-1 du Code de l’action sociale et des familles). Neben der Auflage, den dreimonatigen Aufenthalt nachzuweisen, darf das Einkommen des jeweiligen Sans-papiers 587,16 € nicht überschreiten. Die AME ist nicht unterschiedslos allen Sans-papiers zugänglich, sondern nur jenen, die von der regulären Krankenkasse ausgeschlossen sind. So wird teilweise – und für eine beschränkte Dauer – Sans-papiers die Möglichkeit gegeben, bei einem vorangegangenen legalen Aufenthalt auch als Sans-papiers in der Krankenkasse zu bleiben (vgl. GISTI 2006: 6). Die Beantragung und Inanspruchnahme der AME ist nicht immer einfach: besonders der Nachweis, dass das Einkommen der antragstellenden Person unterhalb der genannten Grenze liegt, scheint angesichts dessen, dass Sans-papiers der reguläre Arbeitsmarkt verschlossen ist, paradox. Prinzipiell kann auch eine eidesstattliche Erklärung anerkannt werden, in der Praxis gibt es dabei manchmal Probleme. Für viele erweist sich besonders als Schwierigkeit, einen Wohnsitz nachzuweisen. Obdachlosigkeit sowie fehlende reguläre Wohnsitze, beispielsweise aufgrund einer Bleibe in den Bidonvilles oder einer provisorischen Unterkunft bei Freunden und Bekannten, sind keine Ausnahme.46 Trotz der Schwierigkeiten profitieren zahlreiche Sans-papiers von der AME.47 Sie ist zwar nicht immer unter Sans-papiers bekannt, doch selbst wenn sie direkt im Anschluss an einen Krankenhausaufenthalt beantragt wird, kann dieser im Rahmen gewisser Fristen bezahlt werden. Und es gibt Ansätze, die AME unter Sans-papiers und in Krankenhäusern und unter Ärzten bekannter zu machen.48

 blematisierung von Sans-papiers werden diese nicht über die CMU erfasst (vgl. Da Lomba 2004: 368). 46 Bidonville ist die französische Bezeichnung für Slum. 47 Die Probleme im Zugang zur medizinischen Versorgung enden nicht immer, sobald die AME erfolgreich beantragt und bewilligt wurde. Es gibt immer wieder Ärzte, die nicht gerne Patientinnen und Patienten mit der AME behandeln, da sie nicht wissen, wie die Abrechnung erfolgt, und vermuten, dass diese länger dauert und bürokratisch aufwendiger ist (vgl. Comede 2007: 29). 48 Hier sind neben den allgemeinen Aktivitäten von Nichtregierungsorganisationen, die sich für die Rechte von Migrantinnen und Migranten einsetzen, insbesondere die Aktivitäten der Comede sowie des Observatoire du droit à la santé des étrangers (ODSE) zu nennen, die sich mit Problemen des Zuganges zur medizinischen Versorgung von Migrantinnen und Migranten auseinandersetzen, darunter auch Sans-papiers (vgl.Comede 2007). Darüber hinaus wurde von der Direction Générale de la Santé (DGS), der CIMADE sowie dem Institut National de Prévention et d’Éducation pour la Santé (INPES) ein kleines Buch herausgegeben, das zweisprachig auf französisch und in jeweils einer weiteren von 22 Sprachen erscheint, kostenlos verteilt wird und eine Einführung für Migrantinnen und Migranten in die Möglichkeiten der medizinischen Versorgung in Frankreich darstellt

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Neben der AME besteht für Sans-papiers noch die Möglichkeit, auf die kostenlose Notfallversorgung im Krankenhaus, die Permanences d’accès au soins (PASS) zurückzugreifen: sie gilt allerdings nur sehr eingeschränkt für Notversorgungen. Die hier genannten Möglichkeiten sind in Frankreich hochgradig umstritten. Im Jahr 2002 wurden stärkere Kontrollen sowie eine Eigenbeteiligung der Patientinnen und Patienten beschlossen. Aufgrund von Protesten sind diese Pläne allerdings nie umgesetzt worden (vgl. Da Lomba 2004: 369ff.) Immer wieder flammen Debatten über die Kosten der AME auf – und unter der Präsidentschaft Nicolas Sarkozy steht sie besonders in der Kritik. Es bleibt daher abzuwarten, ob Sans-papiers auch in Zukunft in Frankreich medizinisch versorgt werden. Selbst jene Sans-papiers, die die AME nicht kennen, stellen eine medizinische Versorgung selten als Problem dar. Sie sagen häufig, sie hätten von anderen Sans-papiers gehört, dass es da Möglichkeiten gebe. Fatma stellt ihre Beantragung der AME als bürokratischen, aber wenig komplizierten Akt dar. „C’est, les conditions pour avoir l’aide médicale d’Etat, c’est que déjà on soit en situation irrégulière pour bénéficier de […]. Et quand on est en situation irrégulière, comment te dire, c’est à dire, on est en France en situation irrégulière depuis trois mois. Donc il faut vraiment que le visa soit périmé de trois mois. Sinon ils délivrent pas […] Il faut aussi avoir une adresse de résidence, chez quelqu’un ou [...]. tu vois, et c’est tout, en fait, et avoir une pièce d’identité, dans mon cas c’était le passeport. Avec un visa périmé de trois mois.“

Die Probleme, denen Fatma durch ihr chronisches Augenleiden begegnet, sind anders geartet: sie arbeitet in privaten Haushalten, putzt, kocht und hütet Kinder. Einige Arbeiten wie Bügeln fallen ihr aufgrund ihres eingeschränkten Sehvermögens schwer. Besonders schwierig war jedoch, als sie nach einer Augenoperation nicht arbeiten konnte und Angst hatte, ihre Stellen zu verlieren und ihre Miete nicht zahlen zu können. Diese Situation ist nicht spezifisch für Frankreich und hängt eher mit der allgemein-prekären Stellung zusammen. Auch fehlende feste Wohnsituationen können Papierlose im Krankheitsfall ebenfalls vor besondere Herausforderungen stellen, so auch Antonio, der in Berlin wohnt. „Es gibt Zeiten, [...] letztes Jahr zum Beispiel im Winter, ich hatte mich total schlecht gefühlt, so doll Kopfschmerzen und so. Aber ich wusste gar nicht, ich wollte unbedingt eine Bettruhe haben, aber wo soll ich das, es war so schwer. [...] In der Nacht, das kommt darauf an, wo ich ein Zimmer kriege, da bin ich da. Aber sonst am Tag: Das ist so schwer irgendwo. Ich brauchte unbedingt eine Bettruhe, aber das war unmöglich. Und diese Zeit bis zu Abend zu erreichen, das war so für mich so.“

 (vgl. CIMADE; DGS; INPES 2006). Das Buch wurde auch öffentlich, insbesondere von der Agence Nationale de l’Accueil des Étrangers et des Migrations (ANAEM) gefördert.

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Die zuletzt genannten Beispiele zeigen, dass Papierlose von prekären Lebensumständen betroffen sind, die zwar nicht spezifisch für diese Personengruppe ist, sie aber aufgrund ihrer besonderen rechtlichen Stellung besonders oft und hart trifft. Möglichkeiten der Legalisierung Der Umgang mit Menschen ohne Aufenthaltsstatus ist in Frankreich in einem weiteren Punkt – dem Umgang mit Legalisierungen – augenfällig anders als in Deutschland. Die Regierungen in Frankreich haben immer wieder verschiedene Legalisierungen durchgeführt: anhand bestimmter Kriterien konnten sich Sanspapiers bei der Préfecture melden und einer bestimmten Anzahl an Personen war es möglich, hierüber ihren Aufenthaltsstatus zu legalisieren. Zusätzlich gibt es permanente Legalisierungsmöglichkeiten, bei der die Dauer des Aufenthaltes berücksichtig wird. Hierzu gibt es in Deutschland kein Pendant – Legalisierungsoptionen beschränken sich auf die individuelle Situation der Personen. In der Bundesrepublik ist es ausgesprochen schwierig, einen Aufenthaltsstatus zu erlangen, ohne vorab eine sogenannte Duldung zu bekommen. Dies war nicht immer so. Bis in die siebziger Jahre, also in Zeiten der Anwerbeverträge, gab es auch in der Bundesrepublik teilweise Möglichkeiten der Legalisierung über Arbeitsverträge.49 Für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten sind auch vereinzelte Legalisierungen heute nur über den Zwischenschritt einer Duldung vorgesehen, aus der heraus dann weitere Schritte möglich sind. Duldung ist die Bezeichnung für eine vorübergehende Aussetzung der Abschiebung nach § 60a AufenthG. Sie umfasst nach § 60a Abs.2 ausdrücklich alle Personen, bei denen eine Abschiebung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist und keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Die Ausreisepflicht des Ausländers, dessen Abschiebung ausgesetzt ist, bleibt unberührt – die Duldung wird daher auch als „legalisierte Illegalität“ dargestellt und „geduldete“ Personen immer wieder als „unrechtmäßig“ bezeichnet (vgl. Riecken 2006: 26). Legalisierungen sind in Deutschland nur über eine Art zweistufiges Verfahren möglich. Hier folge ich der Ansicht von Kay Hailbronner, nach der in Deutschland keine rechtlichen Möglichkeiten der Legalisierung für Personen

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Serhat Karakayali beschreibt die nachträglichen Legalisierungen vor 1973 am Beispiel der Arbeitsmigration aus Marokko und Jordanien. Allerdings waren die Legalisierungen befristet (vgl. Karakayali 2008: 14ff.)

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festgelegt sind, die nicht mindestens eine Duldung besitzen (vgl. Hailbronner 2000: 252).50 Wichtige individuelle Legalisierungsmöglichkeiten (jenseits des Asylrechts) bieten die sogenannten Härtefallkommissionen, Heirat, Familiengründung oder Krankheit. Die Tätigkeit von Härtefallkommissionen ist relativ neu, seit 2004 können die Bundesländer eine solche Kommission einrichten.51 Sie berücksichtigt ausschließlich die Situation der Migrantin oder des Migranten in Deutschland – die Situation im Herkunftsland bleibt unberührt. Die Härtefallkommissionen sind umstritten, so Hailbronner, da „erstmals eine ‚außerlegale‘ Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für einen vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer“ vorgesehen war (Hailbronner 2006: 94). Für „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten stellt die Härtefallkommission eine Hoffnung dar, auch wenn zumeist eine Duldung als Voraussetzung für einen Antrag genannt wird. Die sonstigen individuellen Legalisierungsmöglichkeiten (Heirat, eingetragene Lebenspartnerschaft und die Anerkennung eines Kindes, das Anrecht auf die deutsche Staatsbürgerschaft hat) sind ebenfalls schwierig durchzusetzen, da das Standesamt als öffentliche Behörde der Übermittlungspflicht unterliegt.52 Wer aus einem „irregulären“ Aufenthalt heraus heiraten will, riskiert damit, abgeschoben zu werden.53 Zugleich gibt es einen hohen Entscheidungsspielraum der Behörden (vgl. Fleischer 2007: 22).54 Auch die Anmeldung von Kindern erfolgt bei öffentlichen Behörden und ist somit risikoreich. Erkrankt eine Person ohne legalen Aufenthaltsstatus, ist möglicherweise ein faktisches Abschiebehindernis nach § 60a AufenthG gegeben. Wenn aufgrund der Schwere der Krankheit eine Abschiebung unmöglich ist oder die Krankheit im Herkunftsland nicht behandelt werden kann, kann eine Duldung beantragt werden. Eine Genesung bedeutet zugleich die Gefahr der Abschiebung.



50 Unter dem Aspekt der Legalisierung wird im Folgenden nicht eine Konstellation gefasst, in der eine Person eigentlich ein Anrecht auf einen Aufenthaltsstatus gehabt hätte, aber – beispielsweise im Falle einer ausländischen Studentin – versäumt hat, diese zu verlängern (Alt 2003: 20). 51 Die Regelung wurde mit dem neuen Zuwanderungsgesetz aufgenommen. § 23a AufenthG besagt, dass die oberste Landesbehörde einem vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis erteilen kann. Allerdings gibt es keinen Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, sondern die oberste Landesbehörde trifft eine Ermessensentscheidung (vgl. Renner 2005: 246). 52 Zur – auch geschlechtsspezifisch konnotierten – Möglichkeit der Legalisierung über Heirat und Kinder vergleiche die Untersuchung von Annett Fleischer zu Familienbildungsprozessen bei Kameruner Migrantinnen und Migranten (vgl. Fleischer 2007). 53 Helmut Dietrich benennt Heirat oder die Zeugung eines Kindes als einzige Möglichkeit der Legalisierung (vgl. Dietrich 1998: 11). 54 Auch Philip Anderson problematisiert diesen Entscheidungsspielraum allgemein bei binationalen Ehen und in der Frage von Scheinhochzeiten (vgl. Anderson 2003: 93).

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Legalisierungen sind in Deutschland nur in besonderen Einzelfällen möglich und erfolgen zumeist über eine Duldung.55 Es wird die individuelle Situation der Person berücksichtigt. Die Länge des „irregulären“ Aufenthaltes ist für eine Legalisierung kaum von Bedeutung. In Frankreich stellt sich die Situation anders dar. Auch hier spielen humanitäre Überlegungen – wie Krankheit – bei Legalisierungen eine Rolle. Zugleich wird auch die Länge des „irregulären“ Aufenthaltes berücksichtigt: die Konditionen sind hier allerdings sehr streng. Legalisierungen aufgrund der individuelle Lebenssituation sind in Frankreich – vergleichbar mit Deutschland – bei einer Heirat bzw. dem PACS (ähnlich der eingetragenen Lebenspartnerschaft in Deutschland), im Falle eines Kindes mit einer bzw. einem Staatsangehörigen und aufgrund eines schlechten gesundheitlichen Zustandes möglich. Im Folgenden stelle ich besonders die Unterschiede zur Situation in Deutschland dar, die durch die Duldung und Übermittlungspflichten charakterisiert ist. Im Falle einer Heirat muss die Ehe nachgewiesen werden. Es gibt jedoch noch eine weitere Bedingung, die Sans-papiers betrifft. Denn wenn kein mindestens drei Monate gültiges Visum vorliegt, kann nicht direkt nach einer Heirat mit einem Franzosen oder einer Französin ein Aufenthaltstitel Vie privée et familiale nachgefragt werden. Zuerst müssen die Bedingungen für ein Visum erfüllt werden, wofür eigentlich eine Rückkehr in das Herkunftsland erforderlich ist. Sollte ein Sans-papiers allerdings regulär nach Frankreich eingereist und erst später ohne Aufenthaltsgenehmigung dort geblieben sein, besteht die Möglichkeit, durch den Nachweis eines sechsmonatigen Aufenthaltes in Frankreich nach der Hochzeit ein Visum in der Préfecture zu beantragen. Die eheliche Lebensgemeinschaft ist ebenfalls nachzuweisen (vgl. GISTI 2006: 83).56 Die Bewilligung des Visums und die danach erfolgende Anfrage der Aufenthaltsgenehmigung kann einige Zeit in Anspruch nehmen. So kann es bei dieser Form der Legalisierung vorkommen, dass ein bereits verheirateter Sans-papier noch über ein Jahr ohne legalen Aufenthaltsstatus in Frankreich lebt. Der Aufenthaltstitel Vie privée et familiale kann ebenfalls bei einer schweren Krankheit beantragt werden (L 313 – 11, 11, CESEDA). Allerdings wird zu-



55 In diesem Zusammenhang kann die Duldung nicht eingehend untersucht werden: kritisiert wird, dass sie gleichsam einen Zwischenstatus zwischen „Legalität“ und „Illegalität“ institutionalisiert. Philipp-Asmus Riecken hat den auch rechtlichen Status der Duldung als Verfassungsproblem eingehend untersucht (vgl. Riecken 2006). 56 Auch der PACS, die eingetragene Lebenspartnerschaft, eröffnet Möglichkeiten der Legalisierung, allerdings nur, indem der PACS als Element einer privaten und familiären Bindung in Frankreich akzeptiert wird. Hierfür muss in der Praxis eine einjährige Partnerschaft nachgewiesen werden. Diese kann sich allerdings auch auf den Zeitraum vor dem PACS erstrecken.

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meist im Falle einer Krankheit – auch einer schweren Krankheit – eine provisorische Aufenthaltsgenehmigung erteilt (vgl. GISTI 2006: 105). Bereits die rechtlichen Konditionen, um sich nach einer Heirat als Sanspapier legalisieren zu lassen, zeigen, dass die Dauer der Präsenz auf französischem Territorium eine wichtige Rolle spielt. So auch bei punktuellen Legalisierungen, die in den letzten Jahrzehnten immer wieder im Rahmen eines Circulaires einmalig einer bestimmten Anzahl an Personen die Möglichkeit gaben, einen Aufenthaltsstatus in Frankreich zu erlangen.57 Diese sollen hier nicht berücksichtigt werden, wohl aber die Möglichkeit, sich nach zehn Jahren „irregulären“ Aufenthaltes als Sans-papiers zu legalisieren (wobei zwischenzeitliche legale Aufenthaltsphasen teilweise angerechnet werden). Eine solche Legalisierungsanfrage steht fast allen Sans-papiers offen, sofern sie diesen Aufenthalt auch nachweisen können.58 Als die Regelung 1997 eingeführt wurde, war die Legalisierungsmöglichkeit ein Recht (vgl. Poelemans/Seze 2000: 170). Alle Personen, die einen „irregulären“ oder legalen Aufenthalt von zehn Jahren lückenlos nachweisen konnten, bekamen eine Aufenthaltsgenehmigung. Im aktuellen Gesetz59 liegt es im Ermessen der Behörde, ob den betreffenden Sanspapiers eine Aufenthaltsgenehmigung erteilt wird oder nicht (vgl. GISTI 2006: 87). Es wird nicht mehr explizit der zehnjährige Aufenthalt gefordert, sondern es geht um eine humanitäre Regelung und Ausnahmefälle (vgl. L 313-14, CESEDA), in der Praxis wird jedoch immer nach dem Nachweis des zehnjährigen Aufenthaltes gefragt. Zugleich wird staatlicherseits versucht, die administrativen Praktiken der Legalisierung nach einem zehnjährigem Aufenthalt zu vereinheitlichen. Hierfür wurde die Commission du titre de séjour gegründet. Sie muss konsultiert werden, ehe einer Person, die zehn Jahre des Aufenthalts nachgewiesen hat, die Aufenthaltsgenehmigung verweigert wird (vgl. GISTI 2006: 66ff.).60 Welche Dokumente für den Nachweis des zehnjährigen Aufenthalts akzeptiert und welche als ungenügend klassifiziert werden, hat sich in der Praxis herausgestellt. So ist es aktuell für Sans-papiers möglich, Dokumente öffentlicher Behörden, Gas- und Stromrechnungen sowie Kontoführungsbelege zu präsentie-

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Prinzipiell sind in Frankreich Legalisierungen durch ein Circulaire weder ein Recht noch ein Prinzip, sondern beziehen sich gerade auf Situationen, in denen die betreffende Person eigentlich kein Recht auf einen Aufenthalt hat (vgl. Poelemans; Seze 2000: 161). 58 Als explizite Ausschlussgründe sind im Gesetz erwähnt, wenn die antragsstellende Person eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung darstellt oder polygam lebt (vgl. 131 – 14 CESEDA). 59 Es handelt sich hier immer um den Stand im Jahr 2007, in dem ich in Frankreich auch die Interviews führte. 60 Da die Ablehnung einer derartigen Aufenthaltsgenehmigung allerdings häufig mit der Begründung erfolgt, dass der zehnjährige Aufenthalt nicht lückenlos nachgewiesen wurde, sind zahlreiche Fälle von dieser Regelung ausgeschlossen.

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ren. Letztere werden zumeist nicht ausschließlich, sondern nur zusammen mit anderen Nachweisen anerkannt. Hier besteht ein hoher Interpretationsspielraum der Préfecture. Der territoriale Aspekt, also der Aufenthalt auf französischem Territorium, spielt ebenfalls eine entscheidende Rolle bei einer Regelung, die stärker das Familienleben betrifft. Der Antrag auf eine Aufenthaltsgenehmigung nach Vie privée et familiale kann mit der Begründung erfolgen, dass die Ausreise ein unangemessen schwerer Eingriff in das persönliche und familiäre Leben des Antragsstellers wäre (vgl. L 313 – 11, 7, CESEDA). Dass der territoriale Aspekt der Legalisierung wichtig ist, erklärt sich durch die geforderte Dauerhaftigkeit der familiären Bindungen. In der Praxis bedeutet dies, dass fünf Jahre Aufenthalt in Frankreich nachgewiesen werden müssen.61 Auch hier erfolgte im 2006 eine rechtliche Präzisierung. Ihre Intensität, Dauerhaftigkeit und Stabilität seien ebenso zu beachten wie die Lebenskonditionen der Antragstellenden, ihre Eingliederung in die französische Gesellschaft sowie familiäre Bindungen in das Herkunftsland (vgl. GISTI 2006: 84). Dies bedeutet zumeist, dass die Personen selten die Kriterien, die eine Antragsstellung erfolgversprechend machen, erfüllen.62 Den beiden Legalisierungsmöglichkeiten ist gemeinsam, dass sie sehr allgemein formuliert sind. Sie sind daher attraktiv für legalisierungswillige, zumeist langjährig in Frankreich ansässige Sans-papiers. Diese sind nicht vorweg formal von den Kriterien ausgeschlossen. Zugleich bietet sich den Behörden ein hoher Ermessensspielraum in der Auslegung, so dass ihre Machtposition hier sehr problematisch sein kann (vgl. D’Haɺm 1999: 88f.). Auch in Frankreich stellt sich natürlich die Frage, wie mit den im Zuge von Legalisierungen erhobenen Daten umgegangen wird. Noch 1997 antwortete ein Repräsentant des Innenministers auf die Anfrage verschiedener Associations, dass die Daten zwar gespeichert würden, man nutze sie aber nicht, um den entsprechenden Behörden Schwarzarbeit zu signalisieren. Man suche bislang auch keine Personen in ihrer Wohnung auf, um diese vorübergehend festzunehmen (vgl. Poelemans; Seze 2000: 190). Demgegenüber wird verschiedentlich, insbe-



61 Der fünfjährige Aufenthalt wird nicht direkt im CESEDA eingefordert, sondern im Circulaire vom 31.10.2005 präzisiert. 62 Sans-papiers, die Familienmitglieder in ihrem Herkunftsland haben, können zumeist nicht von dieser Regelung profitieren, da dies als ausreichende Bindung in das Herkunftsland begriffen wird und eine Abschiebung rechtfertigt. Daher müssen sich faktisch fast alle Familienmitglieder in Frankreich aufhalten. Außerdem muss ausgeschlossen werden, dass eine reguläre Familienzusammenführung – die allerdings eine Ausreise notwendig macht – möglich ist. Hierfür ist gleichsam negativ nachzuweisen, was eigentlich für eine Familienzusammenführung notwendig ist: beispielsweise, dass die Wohnung zu klein und der Lebensunterhalt unter dem geforderte Wohnraum liegt (vgl. GISTI 2006: 228–230).

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sondere vom GISTI darauf hingewiesen, dass in bestimmten Fällen eine reale Gefahr der Übermittlung besteht (GISTI 2006: 3). Allerdings müssen hierfür konkrete Anfragen gestellt werden, es gibt keine automatische Datenübermittlung. Legalisierungen sind in den Interviews sehr präsent – in beiden Ländern. „Wenn ich Papiere habe, dann gehen in der Welt die Türen auf“, formuliert eine Interviewpartnerin und sagt anschließend, dass Papiere irgendwann zu einem Fixpunkt würden: sie wären jedoch nicht nur Fixierung, sondern es sei wirklich so, dass durch sie die Türen aufgingen. Eine Heirat erscheint vielen Papierlosen beider Länder als eine vergleichsweise realistische Möglichkeit, einen Aufenthaltstitel zu erlangen. Carlito, der aus Mosambik als Gastarbeiter in die DDR kam und nach einer langjährigen Rückkehr in sein Herkunftsland über ein Touristenvisum nach Deutschland einreiste und anschließend blieb, hatte es zwischenzeitlich geschafft, sich über eine Heirat zu legalisieren. Aufgrund der von Carlito nur angedeuteten Differenzen darüber, was die Ehe bedeutet (Carlito ist sofort nach der Eheschließung in eine andere Stadt gezogen), kam es bald zu einer Scheidung. In den Erzählungen von Carlito wird auch deutlich, dass es unumgänglich war, eine Duldung zu bekommen, aus der heraus eine Heirat beantragt wurde. „Ja, ich hatte diese Duldung, dann konnte ich heiraten, und dann habe ich… so. Und dann ging es [...] so weiter, dass die erste, dann gab es Probleme. Weil dann [...] gearbeitet, dann gab es Probleme. Weil wir sind nicht mehr zusammen. Dann letztlich [...] dass meine Frau, dass ich wollte die Ehe scheiden. Weil nach den Heiraten bin ich kurz nach Hessen. Dann bin ich da geblieben. Und dann hat sie das... Ah, das ist wieder ein anderer Stress geworden, mit ihr. Und so, ja das da, das war ein hitzige Sache. [...] Bis ich wieder mit vielen Rechtsanwälten [...]“

Zugleich wird an diesem Beispiel deutlich, dass bestimmte Ehen aus Sicht der Beteiligten nicht unbedingt als sogenannte Scheinehe betrachtet werden müssen. Ein instrumentelles Verhältnis zu der Ehe als Rechtsform mag jedoch kaum erstaunen, denn diese stellt vielfach die einzige Möglichkeit der Legalisierung dar. Fatma, die in Paris lebt, versucht über den PACS eine Legalisierung zu erreichen. Sie berichtet davon, dass sie zwar bereits mit einer Französin diese Rechtsform eingegangen ist, jedoch nun einen sechsmonatigen Aufenthalt nachweisen muss, um anschließend legalisiert werden zu können. Allerdings würde der PACS dennoch einen Vorteil bieten, da das Risiko der Abschiebung sinke. „Change rien, je ne sais pas trop. Par rapport à ma vie, ma vie de tous les jours et pour le boulot, j’ai aucun droit. Je suis comme il y a quelque temps avant le PACS. Par rapport au, ou, ou on me […]. Comment dire ça. Si on m’interpelle: ça je ne sais pas trop. Mais il y a une associa-

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tion, je ne sais pas si tu connais […] Comment on appelle ça […]. On ma dit que jamais quelqu’un qui s’est pacsé n’a été expulsé. Donc pour moi, plus ou moins, c’est une protection. Je ne suis pas sûre, mais c’est une protection […].“

Da die Nachweise des Aufenthaltes in vielen Situationen von Bedeutung sind, befinden sich Sans-papiers in der paradoxen Situation, den eigentlich nichtlegalen Aufenthalt zu beweisen. Neben dem Sammeln verschiedenster Dokumente habe sich auch, so Jian, ein Schwarzmarkt für Dokumente entwickelt, die den Aufenthalt „beweisen“. „Là aussi, c’est vraiment une pratique, d’irrégulier aussi. De beaucoup de Chinois en fait. Il y avait plein de Chinois qui étaient là […], seulement un an ou un mois. Et du coup, ils ont acheté des fausses preuves. Mais bon, ça a marché pour la plupart, mais ça ne peut pas marcher pour tout le monde. […] Maintenant c’est plus dur, parce que maintenant, il faut plus de preuves des, des, des preuves officielles quoi, genre EDF et tout ça.“

Des Weiteren verdeutlicht Jian in seinen Erzählungen, dass der große Ermessensspielraum der Préfecture auch dazu geführt habe, dass er und seine Familie einen Legalisierungsantrag stellten, als sie eigentlich noch nicht die Kriterien erfüllten. „Oui, parce que […] on a fait ensemble une fois en 2003. Il y avait un refus, parce que ma [...] a dit non. Avant il y avait […] une loi, qui s’appelle, ben, je ne sais pas comment elle s’appelait, ça veut dire, quand tu es [...]. Si il y a une famille, tout le monde de la famille sont là, ben 5 ans qu’ils vivent en France, ça veut dire tu peux avoir un titre de séjour. Comme […] ma mère, elle est venue que il y a trois ans, parce qu’elle est venue en 2003, excuse moi en 2004. Donc elle a, comme ça faisait que trois ans qu’on était là, c’était un refus. Après on a fait un recours. On était convoqué au tribunal, et puis voilà c’était […] un essai. […] Et voilà, depuis la dernière, on a rien fait depuis la dernière fois. C’est tout.“

Nach der Ablehnung seien sie weiter ohne Aufenthaltsstatus in Frankreich geblieben. Die Unterschiede zwischen beiden Ländern sind deutlich: die bislang noch für viele Sans-papiers vorhandene Möglichkeit medizinischer Versorgung sowie eine restriktive, vage und interpretationsoffene, aber dennoch vorhandene Legalisierungsmöglichkeit aufgrund des fait accompli in Frankreich, wohingegen in Deutschland die Übermittlungspflichten zahlreiche Rechte einschränken. Relativierung der Unterschiede zwischen Deutschland und Frankreich Diese Unterschiede sind jedoch weniger strukturell, als sie auf den ersten Blick erscheinen. Durch unterschiedliche Netzwerkformen sowie verschiedene sozial-

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ökonomische Unterschiede in beiden Ländern schwächen sich manche Differenzen in der Lebenswirklichkeit der Migranten ab. Die aktuelle Tendenz in Frankreich geht in Richtung einer Einschränkung der Legalisierungsmöglichkeiten. Und kürzlich erklärte Eric Besson, der Minister des unter Sarkozy neugeschaffenen Ministeriums für Immigration, Integration, nationale Identität und solidarische Entwicklung in einem Interview, dass eine neu in Auftrag gegebene Studie die Kosten der illegalen Migration untersuchen solle – die medizinische Versorgung wird Teil dieser Studie sein.63 Doch neben dieser Tendenz gibt es noch weitere Faktoren, die zeigen, dass einige Unterschiede zu relativieren sind. So ist die Bedeutung von NGOs sowie informellen, gesellschaftlichen Faktoren nicht zu unterschätzen. Teilweise werden hierüber bestimmte Zugänge zur Gesellschaft erleichtert, ohne dass es unbedingt eine rechtliche Klarstellung gibt. Verdeutlichen möchte ich diesen Aspekt am Beispiel der Wohnsituation in Paris und Berlin. Die Existenz von Einwohnermeldeämtern erschwert Papierlosen das Mieten einer Wohnung. Andererseits ist die Wohnungssituation in Berlin derart, dass es zahlreiche günstige Wohnungen und auch informelle Mietformen gibt. Obdachlosigkeit und ausgesprochen ärmliche Wohnformen existieren zwar: die Möglichkeiten, eine Unterkunft zu finden, sind in Berlin jedoch wesentlich günstiger als in Paris, wo der Wohnungsmarkt sehr angespannt ist und es nur wenige potentielle Unterkünfte für Sans-papiers gibt. Darüber hinaus werden in Berlin und anderen deutschen Städten viele der Aufgaben, die eigentlich staatlich geregelt werden müssten, ehrenamtlich übernommen. Deutlich wird dies am Beispiel der medizinischen Versorgung. Besondere Härten, die aus dem Mangel an institutionellen und risikolosen medizinischen Versorgungsmöglichkeiten resultieren, werden in Berlin über die Büros für medizinische Flüchtlingshilfe und die Malteser Migranten Medizin abgeschwächt. Auch ehrenamtliche und spendenfinanzierte Angebote der Kirchen oder der Wohlfahrtsverbände tragen dazu bei, dass zahlreiche Papierlose dennoch Möglichkeiten finden, in Krisensituationen Hilfe zu bekommen. Diese Beispiele zeigen auch, wie wichtig regionale Unterschiede sind, um die Situation von Papierlosen zu verstehen. So rechtfertigt sich zwar der nationalstaatliche Vergleich angesichts unterschiedlicher rechtlicher Vorgaben. Aber gerade in Deutschland finden sich auch auf der Ebene der Länder Unterschiede im Umgang mit „irregulären“ Migrantinnen und Migranten. Und die Situation in den Städten divergiert nicht nur zwischen Berlin und Paris, sondern auch zwischen Berlin und München.

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Das gesamte Interview finden Sie hier: http://www.lefigaro.fr/politique/2010/07/08/0100220100708ARTFIG00612-le-cout-de-l-immigration-illegale-n-est-pas-tabou.php, Stand: 22. August 2010.

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Neben den regionalen Besonderheiten ist zu bedenken, dass es in Frankreich kein Pendant zu der Duldung gibt. Auch wenn dieser rechtliche Status keine Aufenthaltsgenehmigung darstellt, können die Personen, die geduldet in Deutschland leben, gewisse Rechte und auch Zuwendungen in Anspruch nehmen: weit mehr, als es Papierlosen in beiden Ländern möglich ist. Und es gibt zahlreiche „irreguläre“ Menschen, die in Deutschland geduldet wären, in Frankreich jedoch kein Aufenthaltsrecht haben. Das Beispiel der Situation von Schwangeren und jungen Müttern mag dies verdeutlichen. Während in Frankreich werdende und junge Mütter zwar von der AME profitieren, hat ihre besondere Situation – auch in der Zeit des Mutterschutzes – keine Auswirkungen auf ihren Aufenthaltsstatus. In Deutschland ist es papierlosen Frauen, die sich in der Zeit des Mutterschutzes befinden, möglich, für diese Zeit eine Duldung zu beantragen. Zwar ist es auch in Frankreich so, dass die Wahrscheinlichkeit einer Abschiebung in der Zeit des Mutterschutzes sehr gering ist. Die NichtAbschiebbarkeit hat aber keine Auswirkungen auf den Aufenthaltsstatus. Rechte und Kontrolle zwischen globalen Ansätzen und individuellen Lebenssituationen Die Unterschiede zwischen Deutschland und Frankreich zeigen, dass die Inklusions- und Exklusionsmechanismen auch zwischen jenen europäischen Nationalstaaten variieren, die hochgradig bürokratisiert sind, die versuchen, ihre Migrationspolitik zu harmonisieren und die eine menschenrechtsorientierte Politik vertreten. Es kann nicht einfach davon ausgegangen werden, dass globale Rechte das leisten, woran sie gemessen werden sollten: jenen fundamentale Rechte zu gewähren, die sie am dringendsten benötigen. Die Staatsbürgerschaft und von Nationalstaaten verliehene (Aufenthalts-)Rechte entscheiden weiterhin zentral über die Rechte und Rechtlosigkeit von Menschen. Der von Hanna Arendt im Zusammenhang mit Staatenlosigkeit eindrücklich konstatierte Widerspruch zwischen nationaler Zugehörigkeit und Menschenrechten ist bis heute – wenn auch unter veränderten Vorzeichen – virulent.64 In diesem Zusammenhang



64 Arendt weist im Zusammenhang mit ihrer Analyse der Situation von Staatenlosen und Minderheiten auf die Widersprüche zwischen nationalstaatlicher Fundierung von Rechten und der universalen Proklamierung von Menschenrechten hin. Bereits in Zuge der französischen Revolution seien die Menschenrechte zwar universal proklamiert, zugleich aber an die partikulare Idee des Nationalstaates gebunden worden. In Rahmen ihrer Analyse formuliert sie auch ihren berühmten, erst einmal tautologisch wirkenden Ausspruch auf ein „Recht, Rechte zu haben“ (Arendt 1998: 614). Wie dies möglich sein könnte, wird von ihr selber nicht erklärt: sie entwirft keine Theorie, wie ein Standort geschaffen werden könnte, der ein derartiges Recht begründen und garantieren würde.

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folge ich Christian Joppke, der in Anlehnung an Arendt betont, dass es nicht nur falsch, sondern gefährlich ist, den Triumph von Personhood über die Staatsbürgerschaft zu feiern. „Recent macro-analyses of international migration have drawn effusive scenarios of a world beyond nation-states, in which universal personhood triumphs over parochial allegiances and identities. Such scenarios are not only wrong; they are dangerous because they elevate into a virtue the vice of statelessness, about which there should be no illusion after a ‚century of refugees‘„ (Joppke 1998: 141).

Demgegenüber scheinen die Rechte und die Rechtlosigkeit von Menschen ohne Aufenthaltsstatus auf teilweise widersprüchliche Weise auf verschiedenen Ebenen (regional, national, EU, international) ausgehandelt zu werden. Dabei scheint mir, dass Staatsbürgerschaft weiterhin als ein wichtiger Mechanismus zu betrachten ist, durch den soziale Abgrenzungen vorgenommen werden – indem Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern Zugang zu einer sozialen Sicherung gewährt wird, die anderen vorenthalten bleibt. Die innerhalb von Nationalstaaten erfolgende Gewährung oder Versagung von Rechten an regulär aufhältige Ausländerinnen und Ausländer kann als ein System betrachtet werden, das soziale Ungleichheit wesentlich differenzierter schafft und ordnet, als es über die Staatsbürgerschaft allein möglich ist. Innerhalb dieses Systems werden nicht nur nationalstaatlich unterschiedliche Möglichkeiten der Erlangung eines oder eben keines Aufenthaltstitels formuliert, sondern die jeweiligen damit einhergehenden Möglichkeiten der Inklusion festgelegt. Die Gespräche mit Papierlosen verdeutlichen jedoch auch, dass Inklusion immer auch heimlich stattfindet, jenseits staatlich vorgesehener Möglichkeiten. Informelle Systeme von In- und Exklusion sind hier von Bedeutung. Im Zusammenspiel von formellen und informellen Möglichkeiten, die eigene Lebenssituation ohne Aufenthaltsstatus zu gestalten, wird deutlich, dass auch die individuellen Strategien nationalstaatlich und durch das soziale Umfeld der Stadt, durch Netzwerke, unterstützende Strukturen sowie den Zugang zu Informationen geprägt sind. Auch die innerhalb der EU harmonisierte Kontrollpolitik und internationale Menschenrechtsstandards sind von Bedeutung. Letztere sind jedoch immer an ihrer Ratifizierung und vor allem Implementierung zu messen.

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Flüchtlingsschutz und Flüchtlingselend in Europa Anmerkungen zum gegenwärtigen Umgang mit Asylmigration in der Europäischen Union Andreas Deimann

Einleitung Die Situation Asylsuchender in Europa ist durch gemeinsame Richtlinien der Europäischen Union geprägt. Trotzdem bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Das gilt für das Grenzregime, also die gesamten Maßnahmen zur Kontrolle der EU-Außengrenzen. Dazu zählt auch die politisch-rechtliche Konstruktion „sicherer Herkunftsstaaten“, die es einem Mitgliedsstaat erlaubt, Asylsuchende zurückzuweisen, wenn sie aus diesen Ländern einreisen. Unterschiede sind da schon geographisch gegeben. Deutschland beispielsweise grenzt an neun EU-Staaten, die im deutschen Asylrecht als sichere Herkunftsstaaten gelten. Griechenland dagegen hat vier Nachbarländer, die der Europäischen Union nicht angehören, und wird durch seine Mittelmeerlage zum ersten Halt für Flüchtlinge in Europa. Die Folge ist, dass nach der Dublin-II-Verordnung Flüchtlinge aus Deutschland nach Griechenland zurückgeschickt werden, während das umgekehrt sehr unwahrscheinlich ist. In den letzten Jahren entwickelten sich auch die Fallzahlen ganz unterschiedlich. Während in Griechenland die Asylbewerberzahlen von 4.359 im Jahr 2004 auf 25.113 im Jahr 2007 gestiegen sind, sind sie in Deutschland im gleichen Zeitraum von 35.607 auf 19.164 gesunken (BMI 2009). Natürlich sind das nur die amtlichen Zahlen – die Dunkelziffer der illegal eingereisten Flüchtlinge liegt viel höher. Erhebliche Unterschiede bestehen auch in der Aufnahmepraxis. Im Rahmen der fortschreitenden Harmonisierung des europäischen Flüchtlingsrechts entwickelte sich im letzten Jahrzehnt zwar so etwas wie ein Integrationsregime, also ein europäischer Rahmen für die Aufnahme von Asylbewerbern in Hinsicht auf Gesundheitsversorgung, Unterkunft, Schulbesuch, Zugang zu beruflicher Bildung und Arbeitsmarkt. Aber noch unterscheidet sich die Lage der Flüchtlinge in den Mitgliedsstaaten erheblich (vgl. Bendel 2009). Aktuell wird auch in Deutschland Kritik an den Verhältnissen in Griechenland laut. So schreibt die zivilgesellschaftliche Initiative PRO ASYL, das griechische Asylsystem erfülle M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_10, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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nicht die Normen der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention (PRO ASYL 2009). In deutschen Zeitungen war von etwa 3.000 Flüchtlingen in Patras zu lesen, deren Elendsquartiere inzwischen geräumt wurden, ohne dass etwas über den Verbleib der Menschen bekannt wurde (FR vom 14.05.2009, Tagesspiegel vom 13.11.2009). Wurden sie abgeschoben? Hat man sie in zivilen Unterkünften untergebracht? All das bleibt für Außenstehende im Dunkeln, obwohl angesichts drohender Verletzung der Menschenrechte ein transparenter Umgang mit der Thematik zwingend geboten wäre. Insofern ist ein Vergleich der Situation in Griechenland und Deutschland bisher schwierig; dennoch möchte ich zu einem Vergleich mit der deutschen Asylsituation anregen. Deutschland wurde nach dem Zweiten Weltkrieg zu einem „Einwanderungsland wider Willen“ (Klaus J. Bade). Um das Integrationsregime in Deutschland zu verstehen, lohnt ein kurzer Blick zurück in die Einwanderungsgeschichte (1). Vor diesem Hintergrund möchte ich mein Forschungsfeld im Kontext der Migrationsforschung kurz skizzieren (2), bevor ich ein Fallbeispiel aus qualitativen Interviews mit in Deutschland geduldeten Flüchtlingen gebe (3). Zwei Thesen zu Flüchtlingsschutz und Flüchtlingselend werden im abschließenden Fazit der Diskussion gestellt. Blick zurück in die Einwanderungsgeschichte In Folge des Zweiten Weltkriegs und der Teilung Deutschlands kam es zu einer Fluchtbewegung von Osten nach Westen. Vierzehn Millionen Deutsche flüchteten aus den Ostgebieten des Deutschen Reiches oder wurden gewaltsam vertrieben. Bis zum Mauerbau 1961 kamen mindestens 2,7 Millionen Deutsche aus der DDR in den Westen (Bade/Oltmer 2003). Mitte der 1950er Jahre traf die bundesdeutsche Politik im Konsens mit den Tarifpartnern die Entscheidung, ausländische Arbeitskräfte für gering qualifizierte Tätigkeiten im industriellen Bereich anzuwerben. Alle Beteiligte, auch die „Gastarbeiter“ selbst, gingen vom temporären Charakter der Zuwanderung aus. Gesucht und ins Land geholt wurden „Personen, für die es auch Arbeit gab: überwiegend schlecht bezahlte, wenig prestigeträchtige und unangenehme Arbeit, für die sich Bundesdeutsche kaum interessierten“ (Münz/Seifert 1997: 37). Da nach wenigen Jahren eine Rückkehr in die Herkunftsländer erfolgen sollte und an dieser Zielsetzung auch noch festgehalten wurde, als sich bereits deutliche Niederlassungstendenzen zeigten, kam erst spät die Forderung nach einer begleitenden Integrationspolitik auf. Diese Faktoren, erstens die gezielte Anwerbung für gering qualifizierte und schlecht bezahlte Arbeitsplätze in der Industrie, zweitens die Ausrichtung der

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Zuwanderung auf einen zeitlich befristeten Aufenthalt und drittens der langjährige Verzicht auf aktive Integrationspolitik, haben soziale Folgen bis in die Gegenwart. Die so einmal festgelegte, weitgehend homogene Beschäftigtenstruktur der Zuwanderer ging notwendig mit deutlich verminderten Chancen auf eine spätere berufliche Aufwärtsmobilität einher. Aufgewachsen im Arbeitermilieu, wurde auch für die nachkommenden Generationen eine Arbeiterkarriere wahrscheinlich. 1973, in Folge der sog. Ölkrise und einer sich abzeichnenden Rezession, wurde ein Anwerbestopp beschlossen, der noch heute Gültigkeit hat. Dadurch wurde das Pendeln zwischen Herkunfts- und Einwanderungsland erschwert und ein Anreiz zur Aufenthaltsverfestigung und Familienzusammenführung geschaffen. Die Familie steht unabhängig von der Staatsangehörigkeit unter dem Schutz des Grundgesetzes. Daraus, wie auch aus der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, ergibt sich ein Recht auf Familienzusammenführung und damit ein Zuwanderungsrecht trotz Anwerbestopp (vgl. Bade 1994). Ein Zuwanderungsrecht hatten und haben auch deutsche Spätaussiedler/innen und ihre Familienangehörigen, die aus Polen und Rumänien, seit 1990 auch aus Staaten der ehemaligen Sowjetunion zugewandert sind. Ihre Vorfahren waren vor Generationen ausgewandert, im 18. Jahrhundert „angeworben“ von der russischen Zarin Katharina II., die selbst aus Preußen stammte. Auch hier waren wirtschaftliche Motive ausschlaggebend. Deutsche Bauern sollten die Erträge der Landwirtschaft steigern und brachliegende Flächen nutzbar machen. Viele von ihnen pflegten ihre deutsche Muttersprache und Herkunftskultur im Einwanderungsland und litten unter Diskriminierung. Um Jahrhunderte später nach Deutschland zurückzukehren, mussten sie ihre „deutsche Volkszugehörigkeit“ nachweisen, ihre Abstammung und so etwas wie deutsche Kultur – letztlich ihre „Integrationsverweigerung“ im Einwanderungsland. Bis zum Ende des Kalten Krieges sah sich die Bundesrepublik zu einer großzügigen Aufnahmepraxis und bevorzugten Integration der „Rückwanderer“ verpflichtet. Seit 1996 müssen sie schon im Herkunftsland ausreichende mündliche Deutschkenntnisse nachweisen. Insgesamt sind nach dem Ende des Kalten Krieges drei Millionen Spätaussiedler/-innen nach Deutschland gekommen. Sie sind neben den türkischstämmigen Migrantinnen und Migranten die größte Zuwanderergruppe hierzulande. Wesentlich kleiner ist die Gruppe der Asylsuchenden in Deutschland. Auch für sie hat sich die Situation seit den 1990er Jahren verändert. Eigentlich war der Verfassungsartikel im Grundgesetz von 1949 ganz einfach: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.“ Die Erfahrungen der Deutschen, die vor dem Nationalsozialismus fliehen mussten, waren der Verfassungsgebenden Versammlung

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noch sehr präsent. Etwa 800.000 deutsche Flüchtlinge hatten im Ausland Schutz gefunden. Viele andere aber waren zurückgewiesen worden, ohne Zweifel in Gefahr für Leib und Leben. Der sozialdemokratische Abgeordnete Carlo Schmid, einer der Autoren des Grundgesetzes, erklärte zur Begründung: „Ob man das Asylrecht, wenn man es wirksam machen will, auf bestimmte Gruppen beschränken kann, weiß ich nicht. Die Asylgewährung ist immer eine Frage der Generösität, und wenn man generös sein will, muss man riskieren, sich gegebenenfalls in der Person geirrt zu haben“ (zitiert nach Andersen/Woyke 2003).

Dieses Risiko wollte Deutschland Anfang der 1990er Jahren nicht mehr eingehen. Die Asylbewerberzahlen stiegen nach dem Ende des Kalten Krieges sprunghaft an, der Mob in Ost- und Westdeutschland zündete vor laufenden Kameras Asylbewerberheime an. Die Politik reagierte mit einer Einschränkung des Grundrechts auf Asyl im „Asylkompromiss“ der Volksparteien CDU/CSU und SPD und verfolgt seither, auch auf europäischer Ebene, eine möglichst restriktive Linie. Und tatsächlich ist die Neuzuwanderung klar und nachhaltig zurückgegangen – von fast 440.000 Erstanträgen im Jahr 1992 auf weniger als 20.000 Anträge im Jahr 2007 (BAMF 2008). Weniger transparent sind die Bestandszahlen, also die Anzahl der Personen, die oft dauerhaft als Flüchtlinge in Deutschland leben: Das waren 2005 etwa 430.000 Personen. Davon hatten 33 Prozent Asyl gefunden – 20 Prozent im Sinne des Grundgesetzes, 13 Prozent im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention. Sie sind anderen Zugewanderten weitestgehend gleichgestellt und erhalten nach drei Jahren Aufenthalt eine Niederlassungserlaubnis, wenn das Schutzbedürfnis fortbesteht. 17 Prozent der Flüchtlinge hielten sich in Deutschland auf, während ihr Asylverfahren noch lief – was oft mehr als zwei Jahre dauert und in der Regel ohne Anerkennung abgeschlossen wird. Die übrige Hälfte der Asylsuchenden war bereits rechtskräftig abgelehnt, musste aber geduldet werden, weil ein akutes Abschiebungshindernis festgestellt wurde. Diese rechtsstaatlich ausreisepflichtigen Ausländer leben, ähnlich wie „Illegale“, in einer „Schattenwelt“ (Jörg Alt): Die permanent drohende Abschiebung macht eine freie Entfaltung der Persönlichkeit unmöglich. Als Kinder und Jugendliche dürfen sie in Kindertageseinrichtungen gehen und müssen Schulen besuchen. Danach dürfen sie aber nicht studieren und eine Ausbildung oder Arbeit erst nach zwölf Monaten Aufenthalt aufnehmen, vorausgesetzt, die Stelle kann von EUStaatsangehörigen oder aufenthaltsberechtigten Ausländerinnen und Ausländern nicht besetzt werden. Nicht Neuzuwanderung, sondern der „Umgang mit Flüchtlingen“ (Benz 2006) ist das aktuelle soziale Problem der Asylmigration in Deutschland.

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Forschungsfeld im Kontext der Migrationsforschung Aufgrund der Einwanderungsgeschichte ist es nicht überraschend, dass Migration und Integration schon seit Jahrzehnten im Blickfeld sozialwissenschaftlicher Forschung stehen. Vor allem die faktische Einwanderung der Arbeitsmigranten und ihrer Familienangehörigen ist zum Thema zahlreicher empirischer Untersuchungen und theoretischer Erklärungsansätze geworden. Untersuchungen belegen beispielsweise, dass griechische Migranten in Deutschland erfolgreich integriert sind, weil sie sich schon seit den 1960er Jahren autonom in Vereinen und Gemeinden selbst organisieren, griechische Schulen in Deutschland gegründet haben und damit eine überaus hohe Abiturrate unter den griechischen Schülern in Deutschland erreichen. Allerdings haben griechische Jugendliche nach Beendigung der Schullaufbahn häufig Probleme auf dem deutschen Arbeitsmarkt (Hunger 2004). Neuere Studien beschäftigen sich auch mit Pendel- und Transmigration, mit den Wanderungsbewegungen von Spätaussiedlern und jüdischen Kontingentflüchtlingen, Hochqualifizierten und irregulär eingereisten Personen. Asylmigration bleibt dagegen als erzwungene und befristete Zuwanderung ein marginales Thema der Migrationsforschung und ausgeschlossen von der neuen deutschen Integrationspolitik. Von einer sozialen Integration Asylsuchender in Deutschland kann keine Rede sein. Im Gegenteil: Asylmigration bleibt mit der Frage verbunden, „wie weit der moderne Staat in der Lage ist, sein Territorium zu kontrollieren und wohlfahrtsstaatliche Sicherungssysteme gegen vermutete ungerechtfertigte Inanspruchnahme von außen zu schützen“ (Bommes 1997: 298f.). Rechtsstaat verkehrt: Für Flüchtlinge gilt die Schuldvermutung. Wie überall in Europa ist auch in Deutschland davon auszugehen, dass Flüchtlinge strukturell diskriminiert werden. Damit ist aber nicht gesagt, dass Recht und Politik soziale Integration unmöglich machen. Dieser Schluss wird zwar immer wieder gezogen – etwa bei Marion Lillig, die in ihrer Untersuchung zu dem Fazit kommt, „Asylbewerber haben in unserer Gesellschaft keine legalen Handlungsmöglichkeiten“ (Lillig 2004: 129) –, führt aber in eine Sackgasse. Soziale Integration im deutschen Asyl ist strukturell unwahrscheinlich, aber nicht unmöglich. Trotz der aufenthalts- und sozialrechtlichen Exklusion haben Individuen auch als Flüchtlinge Handlungsmöglichkeiten, von denen sich die Forschung bisher nur ein unzureichendes Bild gemacht hat. Statt Asylsuchende als Opfer restriktiver Asylpolitik zu beklagen, suche ich in theoretischer wie empirischer Hinsicht eine Alternative zur gewohnten Polarisierung zwischen pro und contra Asyl. An einem Beispiel möchte ich veranschaulichen, wie Flüchtlingsschutz und Flüchtlingselend in Deutschland nebeneinander stehen.

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Fallbeispiel Aus dem empirischen Material meines Dissertationsprojektes habe ich ein Fallbeispiel ausgewählt, das ich hier verkürzt vorstelle. Ich möchte damit die Umstände der Flucht und die Situation der in Deutschland nur geduldeten Flüchtlinge veranschaulichen. Frau S. ist mit ihrem Mann und einem zweijährigen Sohn 1996 aus Iran geflohen. Sie war in Teheran nach einem Studium der Betriebswirtschaft berufstätig. Im deutschen Exil ist eine Tochter geboren. Die Familie wird nach einem vierjährigen Asylverfahren in Deutschland über acht Jahre nur noch geduldet. Sie erzählt von den Gründen ihrer Flucht: „Mit diesem Regime mein Mann ist nicht zufrieden. Und er arbeitet bei einer Gruppe gegen diese Regime. Das heißt, früher hatten wir Schah, diese Gruppe gehören diese Regime, Schahregime, und er arbeitet mit dieser Gruppe. Sie sind nicht sehr aktiv aber versuchen sie, vielleicht können sie etwas machen. Mit Religion so auch er hat Problem, er will nicht Moslem sein. Muss im Iran, alle sind Moslem. Er hat kein Interesse von Islam und so. Er sagt, Mensch muss Mensch sein und ich will nicht so Moslem sein und ich mache alles, wie Islam sagt. Das ist Problem. Und im Iran zum Beispiel, wir waren da, und wir hatten einen Satellitenreceiver. Und eine Tage die Polizei gekommt und hat gesagt: Warum haben Sie das? Die alle Straße, alle Wohnung geguckt und alle gesammelt, genommen. (…) mein Mann hat gesagt, und er arbeitet mit dieser Gruppe und er hat gesagt, vielleicht passiert etwas schlimmer. Und müssen wir ausziehen in eine freie Land. Können wir vielleicht (...) wissen Sie, können wir frei leben, in Sicherheit leben. Das ist wichtig für uns. Es geht um nicht Geld, es geht um das. Nur können wir frei sein hier.“

Frau S. und ihre Familie suchen Freiheit und Sicherheit. Gründe für ihre Flucht führt Frau S. auf die Unzufriedenheit ihres Mannes mit dem Regime zurück. Er wollte „nicht Moslem sein“, engagierte sich in einer oppositionellen Gruppe der Royalisten und war nach dem Eindringen der Religionspolizei in ihre Wohnung voller Sorge, dass etwas Schlimmeres passieren könnte. Doch die Konsequenz, „müssen wir ausziehen in eine freie Land“, trägt Frau S. voll und ganz mit und wechselt in der Erzählung von „er“ zu „wir“. Obwohl Frau S. gut beraten ist, die Umstände ihrer Flucht keiner Behörde mitzuteilen, hatte sich in der Interviewsituation doch ein Vertrauensverhältnis entwickelt, in dem auch dieses Thema zur Sprache kommen konnte: „Und wir haben erste Mal Antrag gemacht mit Kanadabotschaft und die hat gesagt, müssen wir warten. Noch Formulare geschickt und so. Aber wir haben keine Zeit, wir haben Angst über meine Mann Situation und dann aber wir haben für Deutschland entschieden. Und wir haben jemand gefunden aus Türkei und er hat gesagt, mit 10.000 Dollar können wir. Erst mal müssen wir nach Türkei kommen. Wir haben gekommen mit richtige Pass. Und in Türkei wir haben Geld gegeben und diese Mann eine falsche Visum für meine Familie machen und meine richti-

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ge Pass und dann eine Woche wir waren in Türkei, eine Woche in Sofia und danach in Deutschland.“ Interviewer: „Also Sofia, dann in Bulgarien.“ Frau S.: „Genau, Hauptstadt von Bulgarien. Und wir haben in Deutschland gekommen und im Flughafen wir haben Polizei gefragt, die Polizei hat gesagt, die Visum ist richtig, wieso deine Sohn hat keine Passbild. Und ich hab gesagt, mein Sohn ist unter zwei Jahre und können wir so kommen? Und die Polizei hat gesagt: Nein, das ist nicht richtig. Können wir untersuchen noch mal. Und er hat gesagt, müssen Sie nach Iran zurückgehen. Das ist eine falsche Visum. Und ich hab gesagt, okay, aber ich hab keine Kopftuch, ich hab alles in Bulgarien, alles weggeschmeißen. Und meine Mann auch vielleicht ist in Gefahr in Iran und Polizei hat gesagt, können Sie Asyl beantragen hier. Und wir haben unterschreiben.“

Diese Passage beinhaltet zumindest drei bemerkenswerte Aspekte: Hätte die Familie frei wählen können, wäre sie nach Kanada gegangen. Deutschland war die zweite Wahl, stand aber als Ziel schon vor der Ausreise fest. Ohne Geld geht gar nichts. Ein Preis von 10.000 US Dollar wurde auch in anderen Interviews für die „Ausreise“ genannt. Eine Summe, über die sicher nur eine Minderheit in den Ländern verfügt, die Anlass zur Flucht geben. In Deutschland gelten Türkei und Bulgarien zu dieser Zeit noch als sichere Drittstaaten. Die Familie hätte also zurückgeführt werden können, wenn der Fluchtverlauf den Behörden bekannt gewesen wäre. Frau S. hat mit dem falschen Visum von Anfang an eine schlechte Ausgangslage für das Asylverfahren, in dem sie vergeblich gegen ihren abgelehnten Antrag klagt. Sie erzählt davon und knüpft zur Erklärung noch einmal bei der Hoffnung an, die sie mit dem Asyl in Deutschland verbunden hatte: „Ich hab so entschieden, vielleicht kann ich in Deutschland, ist ein demokratisches Land, und ich hab in Iran auch Diplom, kann ich weiter studieren und kann ich vielleicht hier arbeiten und mein Sohn, und jetzt habe ich eine Tochter auch, können mit meinen Kindern zusammen gut leben. Aber leider in Deutschland, über zehn Jahre wir sind in Deutschland und die Gericht hat uns nicht geglaubt, hat gesagt: Ich glaube Sie nicht, müssen Sie zurück nach Iran. Wissen Sie, wir haben jetzt Duldung. Ist nicht richtig gesagt, müssen Sie zurück oder haben Sie bis vielleicht Ende Jahre Zeit, müssen Sie zurückgehen. Wir bleiben in solcher Situation. Genau wie Luft wissen wir nicht, dürfen wir hier bleiben oder nicht. Das ist ein richtige Problem. Jetzt mein Sohn ist ungefähr elf und er ist fünfte Klasse, meine Tochter ist sechs. Aber hier gewachsen Kinder und wie können wir nach Iran zurückgehen? Mein Sohn kann nicht persisch schreiben, kann nicht lesen und ich hab nicht, wissen Sie, ich hatte solche schlechte Situation in Deutschland. Keine Arbeitserlaubnis, das ist richtige Problem. Wieso dürfen wir nicht arbeiten hier? In 97 ich hab einen Antrag gemacht, ich studier bei Universität in Bochum und Essen. Sie haben gesagt, kannst du hier weiter studieren, aber brauchst du 600 Stunden Deutschunterricht. Und oder eine Dokument aus Institut Goethe zum Beispiel. Aber in kleine Dorf, in kleiner Stadt kann ich nicht Institut Goethe finden. Oder richtige Schule. Haben wir keine wie heißt das, gute Unterricht oder so können wir nicht hier integriert werden so. Keine gute Sprachschule, das ist schlecht. (…) Ich will aktiv sein, ich will etwas machen und ich muss mit meiner Kinder Lehrer und Lehrerin sprechen. Ich muss wissen was passiert. So kann ich in Gesell-

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schaft sein, aber zu Hause kann ich nicht, nur Radio hören, Fernseh gucken, ist ziemlich schlecht.“

Frau S. hat noch Hoffnung. Aber sie hat auch Angst vor einer Abschiebung und um ihre Kinder und leidet darunter, dass sie ihre akademischen und beruflichen Ambitionen nicht realisieren kann. Sie kann den deutschen Umgang mit Flüchtlingen nicht verstehen. „Nur, ich hoffe können wir, wissen Sie, wir sind jetzt in Deutschland in Sicherheit, aber wir sind immer nervös und wir sind immer im Stress, wie können wir eine Aufenthaltserlaubnis haben? Das ist ein sehr wichtiges Problem. Weil ich spreche zu Hause von meinem Land oder dritte Land, mein Sohn hatte richtige Angst. Er sagte, ich kenne nicht andere Länder, bitte bleiben wir hier. Und das ist richtige Problem für uns. Und ich sage: Wieso? Ich hatte Diplom und ich hatte Erfahrung von Arbeit. Wieso Deutschland hat nicht, hat keine Interesse? Ich hab gehört, Deutschland braucht solche Wirtschafter, Buchhalter und kommt jemand aus Spanien und Italien. Wieso? Wir sind hier. Wieso müssen wir zu Hause bleiben? (…) Und ich meine, wieso Deutschland denkt immer, alle gleiche. Manchmal Leute kommen nur für schlafen oder essen. Ich sage nicht nein. Aber ich meine nach den zehn Jahren muss Deutschland gucken, welche Familien können hier gut leben? Und Kinder können hier arbeiten und Erwachsene und eine gute Mensch sein hier. Wieso gucken sie nicht so? Wieso alle gleiche sind? Das ist Problem für mich und ich hoffe, eines Tages (...) (lacht) können wir eine gute Mensch sein hier und können wir arbeiten gut oder vielleicht in dritte Land müssen wir versuchen.“

Fazit Zwei Thesen zu Flüchtlingsschutz und Flüchtlingselend in Europa möchte ich abschließend zur Diskussion stellen: In Deutschland nur geduldet zu sein bedeutet Elend im Flüchtlingsschutz. Frau S. bringt es auf den Punkt: „ (...) wir sind in Deutschland in Sicherheit, aber wir sind immer nervös und wir sind immer im Stress“.

Sie hat mit der Flucht die Hoffnung auf ein besseres Leben für sich und ihre Kinder verbunden. Ist das nicht legitim? Und wäre es nicht auch legitim, wenn sie gar nicht politisch verfolgt gewesen wäre? In Deutschland hat es fast 50 Jahre gedauert, bis sich die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass aus „Gastarbeitern“ längst Einwanderer geworden sind, die dauerhaft bleiben. Dass sich auch bei Flüchtlingen deutliche Niederlassungstendenzen zeigen, wird gar nicht diskutiert. Trotz der wohlfahrtsstaatlichen Integrationsverweigerung gibt es allerdings Anhaltspunkte dafür: Im Asyl werden Ehen geschlossen und Kinder geboren, die Schulen besuchen und die Sprache des Aufnahmelandes lernen. Vom Herkunftsland ihrer Eltern haben sie nur vage

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Vorstellungen. Mit der Dauer des Aufenthaltes verfestigen sich die Wohnverhältnisse, teilweise entstehen auch soziale Netzwerke und Bindungen zu Einheimischen. Flüchtlingselend heißt hier, das zu ignorieren und Unsicherheit durch eine permanente Abschiebeandrohung zu schaffen. Über Schutz und Elend der Flüchtlinge in Europa entscheiden nach wie vor die Nationalstaaten. Offizielles Ziel der europäischen Harmonisierung des Flüchtlingsrechts ist, Rechtssicherheit für Asylsuchende zu schaffen, indem sie in jedem Mitgliedstaat gleich behandelt werden. Es sollte keine Frage des Zufalls sein, wie groß der Schutz ist und wie hoch die Wahrscheinlichkeit der Anerkennung eines Antrages ist. Einzig die Aufrüstung des Grenzschutzes – Stichwort Frontex, Auffanglager in Libyen – schreitet voran. In Sachen Integration entscheiden die Nationalstaaten autonom und sehr verschieden. Das kann man wohl ein Scheitern der europäischen Integrationspolitik nennen. Oder einen Erfolg der Festung Europa. Literatur Alt, J. (2004): Leben in der Schattenwelt. Problemkomplex „illegale“ Migration. Karlsruhe. Andersen, U./Woyke, W. (Hrsg.) (2003): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Opladen. Bade, K. J. (1994): Ausländer, Aussiedler, Asyl. Eine Bestandsaufnahme. München. Bade, K. J./Oltmer, J. (2003): Einwanderung in Deutschland seit dem Zweiten Weltkrieg. In: Kul turstiftung des Bundes (Hrsg.): Projekt Migration. Köln. Bade, K. J./Bommes, M. (Hrsg.) (2004): Migration – Integration – Bildung. Grundfragen und Problemberichte. IMIS-Beiträge 23/2004. Osnabrück. Bendel, P. (2009): Europäische Migrationspolitik. Bestandsaufnahme und Trends. Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung. Bonn. Bommes, M. (2004): Transnationale Asylforschung, in: Asylmigration in Europa. Migration, Flücht linge und Integration (Schriftenreihe des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, Bd. 12), Nürnberg, S. 12-39 Benz, Wolfgang (Hrsg.) (2006): Umgang mit Flüchtlingen. Ein humanitäres Problem. München. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) (Hrsg.) (2008): Asyl in Zahlen 2007. Nürnberg. Bundesministerium des Inneren (BMI) (2009): Asylbewerberzahlen in den EU Staaten. http://www.bmi.bund.de/DE/VeroeffDokumente/Statistiken/_Einzelseiten/Asylbewerberzahlen _in_den_EU-Staaten_Id_51352_de.html Deimann, A. (2007): Eine Möglichkeit sozialer Integration im deutschen Asyl. Ergebnisse der empirischen Begleitforschung zum Modellprojekt Sprach- und Kulturmittler/-innen der EQUAL –Entwicklungspartnerschaft TransKom. In: Albrecht, N. J./ Borde, T. (Hrsg.): Interdisziplinäre Reihe Migration – Gesundheit – Kommunikation. Band 5: Netzwerke und didaktische Konzepte. Frankfurt am Main, S. 66-118. Deutscher Bundestag (2009): Drucksache 16/12932 vom 04.05.2009. Kleine Anfrage. Die Linke. Bilanz der gesetzlichen Altfallregelung zum 31. März 2009 – drohendes Desaster zum 1. Januar 2010. Berlin. Herbert, U. (2001): Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter,

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Flüchtlingsschutz als lokale Herausforderung am Beispiel der Stadt Köln

Zur Lage der Flüchtlinge in Köln Markus Ottersbach

Einleitung Der Flüchtlingsschutz ist heute nicht nur – wie in anderen Beiträgen dieses Bandes ausführlich dargestellt – eine globale bzw. europäische, sondern auch eine nationale und insbesondere eine lokale Herausforderung. Denn die Kommunen sind in Deutschland nach wie vor der zentrale Ort der gesellschaftlichen Inklusion. Dies gilt insbesondere für Flüchtlinge, weil sie vor dem Hintergrund nationaler rechtlicher Vorgaben stärkeren Repressionen ausgesetzt sind als andere Einwohner/-innen und die Konsequenzen dieser eingeschränkten Rechte vor allem in der Kommune sichtbar werden. Die lokale Situation der Flüchtlinge in Köln unterscheidet sich nicht grundsätzlich von der Situation der Flüchtlinge in anderen Kommunen, da nationale Einflussfaktoren, wie z.B. die rechtliche Situation der Flüchtlinge, gegenüber lokalen Faktoren dominieren. Dennoch gibt es einige Kölner Besonderheiten, was sowohl die Flüchtlingspolitik als auch die Flüchtlingsarbeit anbelangt, die die Situation der Flüchtlinge in Köln deutlich und sichtbar prägen. Bevor ich auf diese lokalen Besonderheiten eingehe, werde ich jedoch zunächst die bundesrepublikanischen Einflussfaktoren präsentieren. Nationale Einflussfaktoren Nicht nur auf internationaler, sondern auch auf nationaler Ebene haben wir es mit einer ambivalenten Thematisierung des Flüchtlingsschutzes zu tun: Auf der einen Seite ist das Thema der Fluchtmigration bzw. die Situation der Flüchtlinge in der deutschsprachigen Migrationsforschung bisher ein eher vernachlässigtes Thema. Obwohl im Rahmen der Migrationsforschung in der letzten Zeit zahlreiche Publikationen zu den Themen Migration und Integration erschienen sind, wurde das Thema der Fluchtmigration aus wissenschaftlicher Perspektive in den letzten Jahren nur am Rande behandelt. Abgesehen von den wenigen Monographien und Sammelbänden zur Situation der Flüchtlinge bzw. zur Flüchtlingspolitik (vgl. z.B. Angenendt 1997, Opitz 1997, Fuchs 1999, Kühne/Rüßler 2000, Lillig 2004, Transit Migration Forschungsgruppe 2007, Aumüller/Bretl 2008) M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_11, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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gibt es noch Studien, die sich entweder explizit auf die Situation spezifischer Flüchtlinge wie z.B. illegalisierter Flüchtlinge65 oder auf bestimmte Aspekte der Situation von Flüchtlingen66 beziehen, und die zudem – in Form grauer Literatur – nur schwer zugänglich sind. Auf der anderen Seite gibt es in Bezug auf Asylgewährung und Schutz der Außengrenzen der EU in der Migrationspolitik eine relativ hohe Übereinstim67 mung . Während die Europäische Union innen- und sozialpolitisch seit Jahren um gemeinsame Strategien ringt, sind sich die Mitgliedsstaaten in Bezug auf den Schutz der Außengrenzen sehr einig. Zwar gibt es durchaus „nicht intendierte Nebenfolgen“ dieser Politik (vgl. Hess/Tsianos 2007: 26f). Im Vergleich zu anderen Politikfeldern der EU fallen diese jedoch eher gering CUP aus. Die Gründe für die fehlende wissenschaftliche Auseinandersetzung und die relativ zielstrebige gemeinsame Migrationspolitik der Europäischen Union sind unklar. Sowohl aus ethischen als auch aus politischen Erwägungen sollte die Beschäftigung mit und die Diskussion über die Situation der Flüchtlinge jedoch forciert werden. Damit ist einerseits eine Aufforderung an die Politik verbunden, die die Voraussetzungen für eine Verbesserung des Flüchtlingsschutzes schaffen sollte. Andererseits ergeht damit auch eine Aufforderung an die Wissenschaft, sich intensiver mit der Situation der Flüchtlinge und dem Thema Flüchtlingsschutz zu beschäftigen und solche Studien stärker als bisher in die Curricula der Ausbildungs- bzw. Studiengänge einzubeziehen.



65 Vgl. zur Situation dieser Flüchtlingsgruppe: Alt (2003), Heck (2004), Bommes/Alt (2006), Rerrich (2006) oder Pieper (2008). Inzwischen gibt es zu diesem Thema auch einige lokalspezifische Studien. So existieren für die Städte München (Anderson 2005), Frankfurt/Main (Institut für Weiterbildung, Beratung und Forschung an der Ev. Fachhochschule Ludwigshafen/Bode/Rosner 2006), Leipzig (Alt 1999) und Köln (Bommes/Wilmes 2007) lokale Studien zur Situation irregulär aufhältiger Flüchtlinge. Auch einige internationale Vergleichsstudien liegen bereits vor (vgl. hierzu Stobbe (2005) oder Schwenken (2006)). 66 Vgl. z.B. die Studie zur Situation jugendlicher Flüchtlinge im Übergang von der Schule in den Beruf (EU-Geschäftsstelle Wirtschaft und Berufsbildung/Bezirksregierung Köln, 2005). 67 Vgl. hierzu z.B. die Drittstaatenregelung, die Konstruktion der „sicheren Herkunftsländer“ für Flüchtlinge, die aktuellen Visumsbestimmungen etc. Damit verbunden ist auch die Gründung zahlreicher Institutionen, die diese Regelungen umsetzen sollen, wie z.B. die europäische Polizei Europol, die Grenzschutz-Agentur Frontex oder die europaweite erkennungsdienstliche Erfassung aller Asylbewerber(-innen) durch das Fingerabdruckidentifizierungssystem EURODAC mit dem Ziel, Mehrfachanträge in den EU-Staaten praktisch auszuschließen.

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Zentrale Aspekte der Lebenslage der Flüchtlinge Ein in den Sozialwissenschaften allgemein akzeptiertes Modell, mit dem die Situation oder die Lage der Einwohner/-innen eines Staates erfasst werden kann, ist der Lebenslageansatz68. Das Modell spiegelt die gesellschaftliche Struktur wider und impliziert alle Aspekte, die objektiv strukturiert und erfassbar sind, aber auch die Erfassung der „Lebensstimmung“ als subjektives oder individuelles Korrektiv der objektiven Lage. Die Lebenslage gilt als Spielraum, den der einzelne zur Befriedigung seiner materiellen und immateriellen Interessen und Bedürfnisse nachhaltig besitzt. Charakteristika des Konzepts der Lebenslage sind der zentrale Indikator des Haushaltseinkommens, die Multidimensionalität und die Betonung der Handlungsspielräume des einzelnen und seiner lebenslagespezifischen Grenzen (vgl. Glatzer/Hübinger 1990: 35f.)69. Durchaus vergleichbar ist der Ansatz der Lebenslage mit dem Konzept des französischen Soziologen Pierre Bourdieu (Bourdieu 1983), der jedoch zur Bezeichnung der Lebenslageaspekte von ökonomischem, kulturellem und sozialem Kapital spricht. Zur Lebenslage gehören demnach die folgenden verschiedenen Spielräume (vgl. Glatzer/Hübinger 1990: 36f.) oder Kapitalarten: Der Versorgungs- und Einkommensspielraum oder das ökonomische Kapital. Damit ist die Verfügung über Güter und Dienste gemeint. Der Kontakt- und Kooperationsspielraum bzw. das soziale Kapital. Darunter werden alle Arten der Kommunikation und Interaktion verstanden. Der Lern- und Erfahrungsspielraum als Teil des kulturellen Kapitals. Gemeint ist die Entfaltung und Realisierung von Interessen und Bedürfnissen. Der Muße- und Regenerationsspielraum als weiterer Bestandteil des kulturellen Kapitals bezeichnet den Ausgleich psychisch-physischer Belastungen durch Freizeitmaßnahmen. Der Dispositions- und Partizipationsspielraum oder politisches Kapital70. Verstanden wird darunter die Teilnahme und Mitbestimmung an zentralen Entscheidungen.



68 Der Begriff der Lebenslage wurde bereits in den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts von Otto Neurath und dem Wiener Kreis entfaltet und von Gerhard Weisser, Karl A. Chassé und Lothar Böhnisch weiterentwickelt (vgl. hierzu May 2009: 55ff.). 69 Weiterentwickelt worden ist das Lebenslagekonzept auch von Amartya Sen und Martha Nussbaum (1993), die eher die Ressourcen bzw. die Fähigkeiten und Kompetenzen der Menschen in den Mittelpunkt ihrer Analyse rücken und den Capability-Ansatz entwickelt haben. Dieser Ansatz diskutiert das Wohlergehen der Individuen innerhalb einer Gesellschaft einerseits vor dem Hintergrund ihres Seins und Handelns und andererseits auf der Basis ihrer Verwirklichungschancen. 70 Von politischem Kapital hat Bourdieu nie gesprochen. Die rechtliche Situation würde Bourdieu vermutlich unter das soziale Kapital fassen. Die hier gewählte Bezeichnung spiegelt m.E. aber den

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In Bezug auf viele Aspekte der Lebenslage sind Flüchtlinge keine besondere Gruppe innerhalb der Menschen mit Migrationshintergrund. Jedoch ist der Dispositions- und Partizipationsspielraum bei der Gruppe der Flüchtlinge zentral. Er ist wichtiger als das ökonomische Kapital und beeinflusst alle anderen Kapitalarten. Es gibt keine andere Gruppe mit Migrationshintergrund, bei der dieser Aspekt eine derartig zentrale Rolle spielt, weil er maßgeblich über Inklusion (Anerkennung als Asylbewerber/-in oder Aufnahme als Kontingentflüchtling) bzw. Exklusion (Abschiebung mit ggf. erheblichen Konsequenzen für die Flüchtlinge) entscheidet. Gegenüber keiner Gruppe der Menschen mit Migrationshintergrund verhalten sich die Europäische Union bzw. Deutschland ähnlich widersprüchlich. Zahlreiche Gründe sprechen dafür, die Situation der Flüchtlinge in der EU als Effekt einer „Double-Bind-Politik“71 zu beschreiben. Während die demokratischen Staaten nicht aufhören, einerseits eine Regimekritik an den Herkunftsstaaten der Flüchtlinge zu üben („Schurkenstaaten“, „Die Achse des Bösen“) und einen starken Integrationswillen zu bekunden, läuft die faktische Migrationspolitik auf eine Aufnahme- bzw. Asylverweigerung („kein hinreichender Asylgrund“) der sich noch nicht in der EU befindenden Flüchtlinge bei gleichzeitig verweigerter bzw. ungenügender Inklusion der sich bereits hier befindenden Flüchtlinge hinaus. Die wissenschaftliche Diskussion über die Bedeutung des Asyls in modernen Gesellschaften ist nicht neu. Bereits Erving Goffman hat die Einrichtungen der Psychiatrie oder der Gefängnisse wegen der Verweigerung der Bürgerrechte („bürgerlicher Tod“) gegenüber den Insassen als „totale Institution“ bezeichnet und analysiert (vgl. Goffman 1981). Die Insassen haben in der Regel keinen oder kaum Außenkontakt und das angestellte Personal ist eher innerhalb der Außenwelt inkludiert. Ständige Sicherheitskontrollen, Demütigungen, Entwürdigungen, Langeweile (aufgrund des lange existierenden Arbeitsverbots) und Demoralisierung der Insassen seitens des Personals sind wesentliche Begleitumstände des Aufenthalts in solchen Institutionen. (vgl. ebd., S. 18ff.). Residenzpflicht und Gemeinschaftsunterkünfte, in denen Flüchtlinge in europäischen

 Dispositions- und Partizipationsspielraum, der gerade für die Gruppe der Flüchtlinge zentral ist, treffend wider. 71 Bekannt ist der „Double-Bind-Effekt“ aus der Psychologie und der Pädagogik. Er bedeutet die Sendung widersprüchlicher Informationen mit dem Effekt, dass der Empfänger in eine Zwiespältigkeit versetzt wird, die bis zur Handlungsunfähigkeit reichen kann. Prägnant ist das Beispiel eines Elternteils, das sein Kind anbrüllt und ihm gleichzeitig signalisiert, dass es das Kind liebt. Die verbalen Signale der Sprache und die non-verbalen Signale des Körpers stimmen nicht überein, so dass das Kind in eine Situation der inneren Zerrissenheit gebracht wird. Es weiß dann nicht mehr, wonach es sich richten soll. Gregory Bateson sieht hierin einen der Gründe für Schizophrenie („gespaltener Geist“ – Persönlichkeitsspaltung).

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Wohlstandsgesellschaften in erbärmlichen Zuständen ausharren müssen, tragen durchaus den Charakter einer totalen Institution, weil die Menschenwürde in Bezug auf zentrale Aspekte missachtet wird (vgl. Schneider i.d. Band). Auch das Sachleistungsprinzip (die Auszahlung der Sozialhilfe in Form von Gutscheinen etc.) entspricht keineswegs der Wahlfreiheit von Konsumenten in unserem Land. Vicki Täubig spricht deshalb zu Recht in Bezug auf die Behandlung von Flüchtlingen in Deutschland von einer „organisierten Desintegration“ (Täubig 2009). Die Desintegration – oder besser Exklusion – der Flüchtlinge erfolgt sowohl strukturell als auch kulturell. Strukturell, da sie faktisch nur einen eingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt haben, und kulturell, weil sie nicht dieselben Bildungsangebote in Anspruch nehmen können wie andere Migrationsgruppen bzw. Deutsche (Täubig 2009: 56f.). Bis ins kleinste Detail organisiert ist die Exklusion, indem der Alltag der Flüchtlinge einem totalen ZeitRaum-Muster unterliegt, das von außen über sie gestülpt wird. Allerdings sollte die Situation vor Ort genauer analysiert werden. Während die Flüchtlinge zwar – rechtlich gesehen – den selben Gesetzen unterliegen, stoßen sie je nach Kommune auf sehr unterschiedliche Inklusionsstrategien. Dies hängt vor allem mit den unterschiedlichen Interessen der Bundes- und der kommunalen Ebene zusammen. Während auf der Bundesebene das Ziel der Abschreckung verfolgt und insofern eine Strategie bevorzugt wird, Flüchtlingen den Aufenthalt möglichst zu erschweren, streben die Kommunen, die die Last einer fehlenden Inklusion als erste tragen müssen, sehr wohl das Ziel an, Flüchtlinge erfolgreich zu inkludieren (vgl. auch Aumüller 2009, S. 121). Im Folgenden werden die wesentlichen Aspekte der Lebenslage von Flüchtlingen präsentiert und im Anschluss daran jeweils die Lebenslageaspekte der De-facto-Flüchtlinge bzw. der Asylbewerber/-innen dargestellt. Die Situation der irregulär aufhältigen Flüchtlinge wird zum Schluss in einem eigenen Abschnitt geschildert. Politisches Kapital Am 31.12. 2008 lebten in Deutschland (vgl. zu den folgende Zahlen Deutscher Bundestag 2009): x x x

57.528 Asylberechtigte 65.505 Personen mit Flüchtlingsschutz nach der GFK (Konventionsflüchtlinge) 24.283 Flüchtlinge, bei denen ein Abschiebungshindernis nach § 60, Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG festgestellt worden ist

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x x x x x x x x x x x x x

311 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 22 Satz 1 AufenthG (Aufnahme aus dem Ausland) 283 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 22 Satz 2 AufenthG, (Aufnahme aus dem Ausland aufgrund einer Erklärung des BMI) 43.757 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG (i. d. R. frühere Altfallregelungen) 4.567 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 23a AufenthG (Härtefallkommissionen) 15 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG (zum vorübergehenden Schutz) 2.858 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG (wegen dringender humanitärer oder persönlicher Gründe) 10.860 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 4 Satz 2, AufenthG (wegen außergewöhnlicher Härte) 45.634 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG (aus humanitären Gründen, z. B. wegen Reiseunfähigkeit) 7.863 Flüchtlinge mit Duldung nach § 60a Abs. 1 AufenthG (aufgrund Anordnung der obersten Landesbehörden) 104.945 Personen mit Duldung 33.669 Personen mit Aufenthaltserlaubnis nach § 104a/104b AufenthG (aktuelle Altfallregelung) 25.258 Personen mit Aufenthaltsgestattung 26.793 Flüchtlinge mit Widerruf/Rücknahme des Flüchtlingsstatus.

14.576 Widerrufsverfahren waren zum Stichtag beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge anhängig. Zum genannten Stichtag waren zudem 210.662 jüdische Zuwanderer mit ihren Familienangehörigen aus der ehem. Sowjetunion eingereist72. Das politische Kapital dieser Personen ist abhängig vom jeweiligen Rechtsstatus. Die sechs zu differenzierenden Gruppen erhielten folgende Aufenthaltstitel: Asylberechtigte Sie sind gemäß Artikel 16a des Grundgesetzes als politisch Verfolgte anerkannt. Der überwiegende Teil erhielt ein unbefristetes Aufenthaltsrecht, etwas mehr als 5% bekamen eine auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis.

 72

Der rechtliche Status der einzelnen Flüchtlingsgruppen wird im Folgenden genauer dargestellt.

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Kontingentflüchtlinge Dies sind osteuropäische Juden, die im Rahmen humanitärer Hilfsmaßnahmen aufgenommen werden und eine Niederlassungserlaubnis bekamen. Konventionsflüchtlinge (früher: „kleines Asyl“) Dies sind Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention, die nicht abgeschoben werden können, weil sie wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, aus politischen oder anderweitigen Gründen im Herkunftsland verfolgt werden. Sie erhielten in der Regel eine befristete Aufenthaltserlaubnis, die – wie bei den Asylberechtigten auch – in einem Reiseausweis nach der Genfer Flüchtlingskonvention eingetragen wird. Knapp 20Prozent verfügen über ein unbefristetes Aufenthaltsrecht. De-facto-Flüchtlinge Sie haben entweder keinen Antrag auf Asyl gestellt oder ihr Antrag ist abgelehnt worden. Aus humanitären Gründen ist eine Abschiebung z.B. wegen drohender Todesstrafe, Folter oder Misshandlung jedoch nicht vertretbar. Sie erhielten eine Duldung bzw. eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Asylbewerber/-innen Dies sind Flüchtlinge, die von der Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen, Gebrauch gemacht haben und deren Verfahren noch nicht abgeschlossen ist. Während der Verfahrensdauer bekommen sie eine zeitlich limitierte Aufenthaltsgestattung, die zudem auch räumlich auf den Landkreis der zuständigen Ausländerbehörde beschränkt ist. Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge Sie sind Teil eines Kontingents vorübergehend aufzunehmender Personen aus Kriegs- und Krisengebieten, das im Rahmen eines Beschlusses des Innenministeriums festgelegt wurde. Sie erhielten ebenfalls eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Die Auflistung verdeutlicht, dass das politische Kapital von De-Facto-Flüchtlingen und Asylbewerbern und Asylbewerberinnen am prekärsten ist. Trotz einer neuen Regelung im Zuwanderungsgesetz73 erhalten sie weiterhin meist nur eine so genannte Duldung bzw. Aufenthaltsgestattung, so dass es Ende 2007 immer noch über 150.000 Flüchtlinge mit Duldung bzw. Aufenthaltsgestattung in Deutschland gab. Insgesamt gelten sie lediglich als schutz-, nicht aber als integrationsbedürftig. Ihr Aufenthalt wird als transitorisch interpretiert, d.h. sie haben keinen Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt und ständige Zugehörig-



73 Im neuen Zuwanderungsgesetz ist vorgesehen, dass Duldungen vermieden und sicherere Aufenthaltstitel vergeben werden sollen.

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keit74. An den Status einer Duldung oder Aufenthaltsgestattung gebunden sind sowohl die Residenzpflicht als auch die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften oder Wohnheimen. Dies bedeutet eine beträchtliche Form der Entmündigung, da ein selbstbestimmter Aufenthalt in Deutschland unmöglich gemacht wird. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der nationalsozialistischen Terrorherrschaft wurde in den Nachkriegsjahren das Recht auf Asyl zunächst im Grundgesetz fest verankert. Deutschland verfügte deshalb lange Zeit über ein relativ liberales Asylgesetz. Seit der Einführung der Drittstaatenregelung 1993 haben die Zahlen der Asylbewerber/-innen drastisch abgenommen. Anerkannt wurden z.B. im Jahr 2005 nur noch etwa 2500 Asylbewerber/-innen (5%, eine der niedrigsten Quoten in der EU), hingegen wurden im selben Jahr ca. 11.000 bisher anerkannten Flüchtlingen das Aufenthaltsrecht wieder entzogen75, obwohl ihre Situation im Herkunftsland nicht sicher ist. Dies bedeutet, dass es in Deutschland trotz Erweiterung der Asylgründe, z.B. nichtstaatliche und geschlechtsspezifische Verfolgungsgründe, eine negative Flüchtlingsanerkennungsquote gibt. Ökonomisches Kapital Ökonomisches Kapital bedeutet die Verfügung über materielle Güter, dazu zählen Vermögen, Besitz und Einkommen. Da die Gruppe der Flüchtlinge statistisch nicht separat erfasst wird, liegen keine gesicherten Zahlen zum ökonomischen Kapital von Flüchtlingen vor. Das ökonomische Kapital ist zunächst stark vom Status (Schichtzugehörigkeit, Bildung etc.) im Herkunftsland abhängig. In der Regel ist der Status der Flüchtlinge im Herkunftsland im Vergleich zu anderen Migranten und Migrantinnen relativ hoch und die ökonomische Situation – relativ gesehen – zumindest ausreichend. Ansonsten könnten die hohen Kosten für die Flucht und insbesondere für die Unterstützungsleistungen bei der Flucht nicht aufgebracht werden. Fluchtmigration ist letztlich jedoch häufig mit ökonomischem Abstieg im Aufnahmeland verbunden. Ob es zu einem sozialen Auf- oder Abstieg kommt, ist wiederum stark abhängig vom rechtlichen Status.



74 Dies hat sich durch die Ende 2009 um zwei weitere Jahre verlängerte „Altfallregelung“ für Geduldete nicht grundlegend verändert. Bis Ende 2011 müssen die von dieser Regelung betroffenen Flüchtlinge nachweisen, dass sie ihren Lebensunterhalt selbst bewerkstelligen können, um ein Bleiberecht zu bekommen. 75 Nach drei Jahren findet bei anerkannten Flüchtlingen eine erneute Prüfung statt, ob die Schutzgründe noch vorliegen oder ob der Flüchtlingsstatus wieder aberkannt wird.

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Ist der rechtliche Status gesichert, kann es aufgrund des relativ hohen kulturellen Kapitals der Flüchtlinge durchaus zu aufsteigenden Karrieren kommen. Anders sieht es jedoch für De-Facto-Flüchtlinge und Asylbewerber/-innen aus. Lange Zeit unterlagen sie einem Arbeitsverbot. Eine ökonomische Inklusion wurde ihnen somit verwehrt, ihr ökonomischer Status wurde auf einem niedrigen Niveau „eingefroren“. Erst seit kurzem steht ihnen nach einem Jahr Wartezeit der Zugang zum Arbeitsmarkt offen. Faktisch ist er jedoch weiterhin eingeschränkt, da die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis die so genannte Vorrang- und Lohnprüfung“ durch die Arbeitsagentur voraussetzt, Arbeitgebern und Arbeitgeberinnen das Risiko der Einstellung wegen möglicher Abschiebung oft zu hoch ist und die Ausländerbehörde im Einzelfall bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ein Arbeitsverbot verhängen kann. Zudem haben De-Facto-Flüchtlinge und Asylbewerber/innen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz keinen Anspruch auf Geld-, sondern nur auf Sachleistungen. Sie erhalten zudem rd. 30 Prozent weniger Sozialhilfe als üblich. Soziales Kapital Flüchtlinge versuchen häufig, in Länder zu fliehen, in denen sie bereits Verbindungen haben. Denn Netzwerke im Aufnahmeland erleichtern meist den Zugang zu wichtigen Ressourcen (Gesundheit, Arbeit, allg. Zurechtfinden) und begünstigen Zufriedenheit. Durch die Drittstaatenregelung wird dies jedoch erheblich erschwert. Da Deutschland von so genannten sicheren Drittstaaten umgeben ist, können Flüchtlinge legal faktisch nur noch über die kostspielige Nutzung des Flugzeugs nach Deutschland gelangen. Zudem ist die soziale Inklusion häufig durch Barrieren des Aufnahmelands (wie z.B. die festgelegte regionale Zuweisung der Flüchtlinge nach dem Königsteiner Schlüssel) eingeschränkt. Asylbewerber/-innen und De-Facto-Flüchtlinge sind zudem durch eine Residenzpflicht in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt, d.h. sie dürfen die Stadt, den Kreis oder das Bundesland, in dem sie gemeldet sind, nur mit Genehmigung verlassen. Vielfach besteht noch eine Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften, deren Zustand je nach Bundesland sehr unterschiedlich sein kann76. Eine positive Wirkung auf die soziale Situation dieser Flüchtlingsgruppen haben zweifellos die vor allem in Großstädten aktiven zivilgesellschaftlichen Vereinigungen wie Flüchtlingsräte und -vereine. Als besonders effektiv ist de-

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Mehrfach wurden die Zustände von Gemeinschaftsunterkünften in Bayern bereits angeprangert. Obwohl Bayern ein relativ wohlhabendes Bundesland ist, scheint es diesen Wohlstand für Flüchtlinge nicht vorzusehen.

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ren Arbeit einzuschätzen, wenn sie in der jeweiligen Kommune auch auf der administrativen Ebene Gehör und Unterstützung finden. So sind in manchen Städten Integrationskonzepte entwickelt worden, in denen auch eine Verbesserung der verschiedenen sozialen Lagen der Flüchtlinge anvisiert wird (vgl. hierzu Aumüller 2009: 116ff.). Kulturelles Kapital In Bezug auf das kulturelle Kapital sind die Gruppen der Flüchtlinge sehr unterschiedlich ausgestattet. Es ist abhängig vom jeweiligen, im Herkunftsland erworbenen Bildungsgrad. Flüchtlinge aus dem Iran verfügen z.B. sehr häufig über einen hohen Bildungsgrad. Flüchtlinge aus Ländern mit einer hohen Analphabetenquote hingegen eher über einen geringen. Der Bildungsgrad der Flüchtlinge ist jedoch – durchschnittlich gesehen – deutlich höher als der der damaligen „Gastarbeiter/-innen“, da letztgenannte bewusst als Ungelernte oder für einfache Tätigkeiten angeworben wurden und kaum über kulturelles Kapital verfügten. Ein großes Problem ist jedoch nach wie vor die Nicht-Anerkennung von Bildungsabschlüssen in Deutschland77. Deshalb ist Flucht-Migration häufig mit einem sozio-kulturellen Abstieg verbunden. De-Facto-Flüchtlinge und Asylbewerber/-innen haben zudem keinen Anspruch auf Integrationsleistungen wie Sprachkurse, Erstberatung und besondere Projektförderung. Ihre schulische Inklusion hat sich jedoch in den letzten Jahren verbessert, in Nordrhein-Westfalen gibt es inzwischen die Schulpflicht für Flüchtlinge, unabhängig von ihrem rechtlichen Status. Nach der Schule bestehen indes weiterhin große Probleme bei der Ausbildung, da Arbeitgeber/-innen nur selten bereit sind, Auszubildende mit einem unsicheren Aufenthaltsstatus einzustellen. Irregulär aufhältige Flüchtlinge In einer besonders problematischen Situation befinden sich die irregulär aufhältigen Flüchtlinge, die häufig als „Illegale“ stigmatisiert werden78. Sie sind politisch, ökonomisch, sozial und kulturell meist besonders benachteiligt. Dies zeigt sich z.B. daran, dass sie keine offizielle gesundheitliche Versorgung erhalten, keiner regulären Arbeit nachgehen können, dass Unklarheiten in Bezug auf

 77

Allerdings betrifft dieses Problem alle Migrant(inn)en, die nach Deutschland einwandern. Häufig wird in der Literatur der Begriff „Illegale“ verwendet. Er ist jedoch sehr problematisch, weil er eine Verbindung zu Kriminalität nahe legt. Die International Conference on Population and Development der Vereinten Nationen plädiert stattdessen für die Verwendung des Begriffs der „undokumentierten Migranten und Migrantinnen“. 78

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die Schulpflicht für diese Gruppe bestehen, sie keinen Anspruch auf Sozialleistungen haben, bei der Suche nach Arbeit potenziellen Arbeitgebern und Arbeitgeberinnen ausgeliefert und bei der Suche nach einer Wohnung und der Nutzung von Dienstleistungen auf andere absolut angewiesen sind. In vielen Ländern wie Frankreich, Belgien, Spanien und Italien beispielsweise werden in regelmäßigen Abständen irregulär eingereiste Flüchtlinge „legalisiert“. Allerdings ist dies an bestimmte Voraussetzungen geknüpft wie z.B. der Nachweise einer „sozialen“ Verankerung im Aufnahmeland, ausreichender Sprachkenntnisse, der Arbeitsfähigkeit, des mehrjährigen Aufenthalts oder der Vorlage eines Arbeitsvertrags. Sie erhalten dann ein legales Aufenthaltsrecht des Landes, in dem sie seit längerer Zeit leben. In Deutschland hat man sich bisher nicht zu einer solchen humanitären Regelung durchringen können. Vergleicht man die Situation der De-facto-Flüchtlinge bzw. der Asylbewerber/-innen mit der Situation anderer Migrantinnen und Migranten, so fällt zunächst auf, dass es durchaus viele Gemeinsamkeiten in Bezug auf die einzelnen Lebenslageaspekte gibt. Allerdings ist die Bedeutung des politischen Kapitals bei Flüchtlingen weitaus höher als bei den übrigen Migrantengruppen. Dies gilt insbesondere für irregulär aufhältige Flüchtlinge. Das meist höhere kulturelle Kapital der Flüchtlinge verhilft nicht unbedingt zum sozialen Aufstieg in den Aufnahmeländern. Einige relevante lokale Aspekte In zahlreichen Kommunen ist inzwischen klar geworden, dass eine fehlende Inklusion der Flüchtlinge den Kommunen nachhaltig schadet. Dies hängt maßgeblich mit der bereits erwähnten Aufteilung der Kosten für die Versorgung und Unterbringung von Flüchtlingen zusammen. Um eine für die Kommunen kostengünstige und nachhaltige Inklusion der Flüchtlinge zu erreichen, werden zurzeit in nahezu allen größeren Städten Integrationskonzepte entwickelt, in denen auch die Situation der Flüchtlinge, insbesondere die der Arbeitgeber/-innen und De-facto-Flüchtlinge, eine besondere Rolle spielen. Die Stadt Köln entwickelt derzeit ebenfalls ein solches Integrationskonzept, das der Situation der Flüchtlinge besondere Achtung schenkt. So hat beispielsweise der Rat der Stadt Köln am 20.07.2004 die „Leitlinien zur Unterbringung und Betreuung von Flüchtlingen in Köln“ verabschiedet, in denen u.a. das Ziel verkündet wird, die Gemeinschaftsunterkünfte zugunsten individueller Unterkünfte sukzessive abzubauen. In Bezug auf die Wohnsituation von Flüchtlingen in Köln ist festzustellen, dass es eine deutliche Zunahme der Einzelwohnungen, insbesondere im August

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2008 und im April 2009, gegeben hat. Allerdings ist unklar, warum die positive Entwicklung seitdem stagniert, es also zu keiner weiteren Verbesserung der Wohnsituation von Flüchtlingen mehr gekommen ist. Die Verweildauer in den Gemeinschaftsunterkünften bzw. Wohnheimen ist zum Teil unzumutbar lang. Ca. 20 Prozent aller Flüchtlinge leben seit über zehn Jahren in Wohnheimen und ca. die Hälfte bereits seit fünf Jahren und länger. Bezüglich des Themas Gesundheit ist anzumerken, dass es nach wie vor immense Kommunikationsprobleme bei der ärztlichen Behandlung von Flüchtlingen gibt. Nachgewiesen ist, dass diese Probleme Heilungsprozesse verlangsamen bzw. behindern und für Krankenkassen bzw. für die Volkswirtschaft zusätzliche Kosten verursachen. Nach wie vor werden auch in Köln Flüchtlinge überproportional oft mit dem Thema Kriminalität in Verbindung gebracht. Medien wie z.B. der Kölner Express haben durch bestimmte Aktionen79 maßgeblichen Anteil an der Kriminalisierung der Flüchtlinge, indem sie diverse Migrantengruppen diffamieren und stigmatisieren. Eine durchaus problematische Entwicklung in Köln ist auch die Einrichtung eines „Hauses des Jugendrechts“ für Intensivstraftäter, unter denen sich auch einige Flüchtlinge befinden. Die Idee ist, dass Intensivstraftäter in einem Haus gemeinsam von Polizei, Jugendgerichtshilfe und Rechtsanwälten „betreut“ werden sollen. Ob eine vertrauensvolle Atmosphäre zwischen einem Jugendlichen und einer Vertreterin bzw. einem Vertreter der Jugendgerichtshilfe geschaffen werden kann, wenn im Nachbarraum die Polizei sitzt, darf mehr als bezweifelt werden. Auf einen weiteren Aspekt der Situation von Flüchtlingen in Köln soll noch kurz näher eingegangen werden. Er betrifft ebenfalls irregulär aufhältige Flüchtlinge (vgl. hierzu Bommes/Wilmes 2007). Prinzipiell haben die Sans papiers („Menschen ohne Papiere“), wie sie auch in Frankreich genannt werden, keinen Zugang zum offiziellen Arbeitsmarkt. Dies hat stärkste negative Folgen für die Betroffenen. Sie sind dazu verdammt, sich in die so genannte „informelle Ökonomie“ zu flüchten. Damit besteht jederzeit die Möglichkeit, ihnen Lohn vorzuenthalten und ihre „Karriere“ abzubrechen oder gar zu zerstören. Ihre Situation ist durch ein absolutes Angewiesen-Sein auf Vermittler/-innen bzw. Stellvertreter/-innen gekennzeichnet. Hohe Erpressbarkeit ist oft die Folge. Sie haben zudem keinen rechtlichen Zugang zum Wohnen. Ohne Wohnadresse bestehen jedoch auch kein Zugang zu Banken, Führerschein, Versicherungen und nur



79 Vgl. hier z.B. die Ausgabe des Kölner „Express“ mit dem Titel „Die Klau-Kids von Köln“ vom August 2002. Abgebildet waren auf der Titelseite in Fahndungsfoto-Manier Dutzende von RomaKindern und -Jugendlichen, die als kriminell denunziert wurden.

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sehr problematische Zugangsmöglichkeiten zu Ärzten, Krankenhäusern, Kindergärten, Schulen, etc. Vergleicht man die Situation der De-facto-Flüchtlinge bzw. der Asylbewerber(innen) mit der Situation anderer Migrant(inn)en, so fällt zunächst auf, dass es durchaus viele Gemeinsamkeiten in Bezug auf die einzelnen Lebenslageaspekte gibt. Allerdings ist die Bedeutung des politischen Kapitals bei Flüchtlingen weitaus höher als bei den übrigen Migrant(inn)engruppen. Dies gilt insbesondere für irregulär eingereiste Flüchtlinge. Das meist höhere kulturelle Kapital der Flüchtlinge verhilft nicht unbedingt zum sozialen Aufstieg der Flüchtlinge in den Aufnahmeländern. Die Notwendigkeit biographischer Betrachtung der Lebenslage der Flüchtlinge Zum Verständnis der Lebenssituation tragen die objektiven Kriterien der Lebenslage nur die „Hälfte“ bei. Die andere Hälfte wird durch die Art und Weise der Bewältigung objektiver Lebensbedingungen widergespiegelt. Diese andere „Hälfte“ muss empirisch erkundet werden. Als erfolgreich bei der Erkundung dieser Bewältigung erweisen sich biographische Methoden. Wissenschaftliche Studien zeigen auf, dass Flüchtlinge bei ihrer alltäglichen Lebensbewältigung mit besonderen Herausforderungen konfrontiert sind. Um diese Formen der Lebensbewältigung zu charakterisieren, spricht Henri Louis Seukwa z.B. von einem „Habitus der Überlebenskunst“ (Seukwa 2006). Anhand der Analyse zweier Biographien jugendlicher Flüchtlinge aus Köln80 versuche ich nun, die „zweite Hälfte“ der Erkundung der Lebenslage zu veranschaulichen. Deutlich soll werden, dass erst mit der Kenntnis subjektiver Bewältigungsstrategien die Voraussetzung für eine effektive Unterstützung bzw. Verbesserung der Lebenslage der betroffenen Person möglich ist. Zentrale Aspekte der Biographieerkundung waren: x x x x

Erziehung in der Familie Teilnahme an Bildung Übergang von der Schule in den Beruf Art und Bedeutung sozialer Netzwerke

 80

Die im Folgenden präsentierten Biographien von Amir und Aicha sind im Rahmen von Interviews entstanden, die im Kontext einer empirischen Untersuchung für den 9. Jugendbericht der Landesregierung NRW durchgeführt wurden (vgl. Ottersbach/Skaloud/Deimann 2010).

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Um einschätzen zu können, ob die Situation jugendlicher Flüchtlinge tatsächlich besondere Aspekte enthält, sind die Einschätzungen der Jugendlichen in Bezug auf einen Vergleich mit der Lebenssituation von Jugendlichen ohne Zuwanderungsgeschichte von Interesse. Im Rahmen der erwähnten Expertise wurde ein Interview mit der 17jährigen Aicha geführt, die 1998 im Alter von sechs Jahren mit ihrer kurdischen Familie aus dem Irak nach Deutschland geflohen ist. Sie besucht zurzeit die 10. Klasse einer Hauptschule (Typ B) mit dem Ziel Fachoberschulreife. Aicha lebt mit einer älteren und einer jüngeren Schwester, einem jüngeren Bruder und ihren Eltern zusammen in Köln. Sie hat ca. neun Jahre als anerkannter Flüchtling in Deutschland gelebt und besitzt inzwischen die deutsche Staatsangehörigkeit. Das zweite Interview in dieser Gruppe wurde mit Amir geführt. Auch er ist als Kurde mit seiner Familie aus dem Irak geflohen und im fünften Lebensjahr nach Nordrhein-Westfalen gekommen. Amir lebt mit einer älteren Schwester, zwei jüngeren Brüdern und seinen Eltern in Köln und besucht die 10. Klasse einer Hauptschule. Amir ist anerkannter Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention und besitzt die irakische Staatangehörigkeit. Erziehung in der Familie Auf die Frage, welche Bedeutung seine Familie für ihn habe, antwortet Amir entschieden: „Was heißt meine Familie? Liebe. Stolz. Alles.“

Die Antwort von Aicha bringt auch starke Gefühle für ihre Familie zum Ausdruck: „Meine Familie bedeutet erst mal eine ganz normale Familie: Wir lieben uns. Wir hassen uns. Ja.“

Aufschlussreich zum Verständnis ihres familiären Lebensumfeldes ist Aichas Antwort auf die Frage, ob sich ihr Verhältnis zur Familie in den letzten Jahren geändert habe: „Ja, die sind strenger mit mir geworden, als ich erwachsener werde. Ich bekomme mehr Grenzen jetzt. Ja, mehr als früher. Bei deutschen Familien ist das ja nicht so. Dann ist man freier da. Rausgehen jetzt zum Beispiel. Ich darf jetzt halt nicht so oft raus. Halt solche Sachen. Nach der Schule direkt nach Haus. Keine Partys. Keine Jungs. So was geht nicht bei uns. Ich rauche nicht. Ich trinke nicht. Mit Freundin kann ich schon raus gehen. Darf nicht so spät sein. Sieben, acht Uhr. Als Kind durfte ich schon bis neun raus gehen. Durfte ich Spielen, Spielplatz und so. Mit 14 ist das nicht mehr so. Meine Eltern sind sich da einig. Mein Vater ist etwas strenger als meine Mutter. Mein Vater hat auch um meine Mutter Angst. Bei meiner älteren Schwester sind

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die etwas lockerer, weil deren Freundeskreis sind auch unsere Landsleute. Eltern und so kennen sich alle. Deshalb darf die auch mal 11 Uhr nachts nach Hause kommen mit denen. Weil meine Eltern wissen, dass die mit denen ist. Aber wenn ich jetzt mal mit einer Freundin gehe und die kennen sich nicht, dann muss ich sehr früh zu Hause sein.“

Während sich in den anderen Interviews81 die Erwartung bestätigt hat, dass Jugendliche mit zunehmendem Alter an persönlicher Freiheit gewinnen, wenn auch teilweise im Konflikt mit ihren Eltern, ist Aichas Situation genau umgekehrt. Ihre Eltern sind strenger geworden, als sie in die Pubertät kam. Sie muss früher zu Hause sein, darf keine Partys besuchen, keinen Umgang mit Jungen haben, darf nicht rauchen und nicht trinken, Freundschaften sollten nach Ansicht der Eltern am besten mit ihnen bekannten Kurden bestehen. Aichas Aussage lässt darauf schließen, dass sie die Angst ihrer Eltern durchaus nachvollziehen kann, aber unter ihrem Misstrauen und ihren strengen Verboten leidet. Amir sieht dagegen für sich keine Veränderungen mit zunehmendem Jugendalter: „Nein. Kann man nicht so sagen. Alles bleibt eigentlich wie es ist.“

Seine Antwort zur Frage nach familiären Konflikten macht aber deutlich, dass auch in seiner Familie ein eher autoritärer Erziehungsstil herrscht. Allerdings war Amir in der Interviewsituation nicht zu einer Erzählung zu stimulieren, so dass der Interviewer Nachfragen gestellt hat: Amir: „Es gibt ja nicht öfters Streit. Aber wenn sich meine Eltern streiten, versöhnen die sich auch wieder. Sagen wir so einen Tag.“ Nachfrage: „Ich meine ganz alltäglichen Streit, der überall vorkommt über Taschengeld zum Beispiel oder wie lange du weg warst.“ Amir: „Dann wird eigentlich so Hausarrest zwei Wochen – wird sofort geklärt.“

Amir kennt auch Situationen, in denen seine Eltern kontrollieren wollen, wie lange er ausgeht. Allerdings hat er offenbar die Möglichkeit, sich darüber hinwegzusetzen: Amir: „Also, da ich weiß, was ich sage, denke ich mal das was ich sage richtig ist.“ Nachfrage: „Und das wird von Deinen Eltern auch anerkannt?“ Amir: „Natürlich gibt es, ja das ist nicht richtig, eher so. Geh nicht so lange raus. Es kann dir was passieren. Aber ich sag dann immer, ich pass schon auf, auf mich. Dann sagen die, die jetzt im Gefängnis sitzen, haben das auch immer gesagt. Dann kommen Probleme auf die zu.“



81 Im Kontext der Studie sind noch sechs weitere Interviews mit Jugendlichen geführt worden, mit zwei Aussiedlerjugendlichen, zwei Nachkommen der Arbeitsmigration und zwei deutschen Jugendlichen ohne Zuwanderungsgeschichte.

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Mit Blick auf die zukünftige Entwicklung seines Familienlebens sagt Amir: „Ja, wenn ich erwachsen bin, werd ich hoffentlich eine eigene Wohnung haben. Mein eigenes Geld haben. Familie ab und zu besuchen. Die kommen auch zu mir. Ich weiß nicht, dann hab ich ja mein eigenes Leben, meine eigene Familie.“

Aicha erzählt, dass es in ihrer Familie zwar öfter zu Konflikten kommt, wenn sie gegen das Ausgehverbot aufbegehrt, aber am Ende muss sie gehorchen: „Wir streiten uns immer eigentlich. Ja, wir streiten uns, dann gehen wir uns aus dem Weg, dann ist auch wieder gut. Manchmal reden wir auch. Aber selten. Und das hilft auch nicht weiter. Kommt es nur zu mehr Streit. Öfters will ich mit Freunden halt was machen und das geht dann halt nicht. Und ich muss dann auf die hören. Dann muss ich zu Hause bleiben.“

Aicha kann sich vorstellen, dass sich ihre Freiheiten, wie die der Schwester, mit Erreichen der Volljährigkeit jedoch vergrößern: „Das geht die nächsten Jahre so weiter. Ich glaub, bis ich 18 bin, dann werde ich ein bisschen erwachsener behandelt. Aber sonst bleibt das gleich. Meine Schwester ist auch 18, die darf schon ein bisschen mehr machen. Ich weiß, dass ich nichts Schlimmes mache, muss aber trotzdem zu Hause bleiben.“

Teilnahme an Bildung Amir und Aicha haben beide in Deutschland schon die Grundschule besucht und sind nach einem Scheitern an der Realschule an eine Hauptschule gekommen. Während ein anderer Jugendlicher die Wiederholung einer Jahrgangsstufe in der Regelklasse als echte Alternative zur Vorbereitungsklasse sieht, erklärt Aicha: „Ich bin direkt in die erste Klasse gekommen. Ja, dann musste ich da wiederholen, weil ich konnte die Sprache nicht. In der ersten Klasse komm ich einfach rein und dann fangen die an zu lernen und ich hab ja nichts verstanden. Muss ich wiederholen. Ohne extra Deutschunterricht. Und dann komm ich in die Realschule. Ich kam mit Englisch und Mathe nicht klar. Ich konnte nicht. Ich weiß nicht. Ich wollte einfach nicht. Dann war auf der Hauptschule besser. Jetzt bin ich in die 10b gekommen und kann einen Realschulabschluss machen.“

Auch Amir war nicht in einer Vorbereitungsklasse, musste aber keine Klasse wiederholen, obwohl er während seiner Grundschulzeit innerhalb der Stadt umziehen musste „Zuerst war ich erste zweite Klasse in Meschenich82 auf einer Grundschule. Dann sind wir umgezogen. Dritte, vierte hier eine Grundschule. Dann war ich fünfte, sechste Klasse auf einer

 82

Stadtteil im Südwesten Kölns.

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Realschule. Und dann haben sich meine Noten verschlechtert. Dann war ich siebte, achte auf der Haupt. Eigentlich so hin und her. Auf der Hauptschule die meiste Zeit.“

Aicha ist aktuell mit ihrem persönlichen Lebensumfeld in der Schule ganz zufrieden. Dies hängt wohl auch damit zusammen, dass ihr Lehrer sich für sie einsetzt: „Mein Lehrer und meine Mitschüler, die sind eine besondere Schule. Mein Klassenlehrer ist ein intelligenter Mann. Der ist echt, der kann immer jemandem weiterhelfen. Wenn man Probleme hat, kann man direkt zu dem gehen. Mitschüler auch nett und so. Unsere Schule ist sehr, wie nennt man das, eine kleine Schule, wie eine Grundschule, hat nicht viel anzubieten, aber man kennt sich.“

Amir erklärt, dass er seit dem Wechsel von der Realschule zur Hauptschule keinen Leistungsdruck mehr empfindet: „Die Hauptschule ist sehr, also nicht sehr einfach, aber ist sehr einfacher als die Realschule. Auf der Realschule war schon zu spät. Dann war ich noch drei vier Wochen krank und da habe ich einige Arbeiten verpasst und dann ging’s nicht mehr.“

Der Übergang von der Schule in den Beruf Amir hat noch recht zufällig anmutende Vorstellungen von seinem Übergang von der Schule in den Beruf. Er verfolgt die Strategie, sich gleichzeitig an einer weiterführenden Schule und um eine Ausbildungsstelle zu bewerben: „Im Moment melde ich mich schon mal an Schulen an. Damit das parat schon mal steht, falls ich keine Ausbildung finde. So weiterführende Schule für meinen Realabschluss. Aber bewerben tue ich mich auch für Ausbildungsstellen. Einzelhandel. Fachkraft für Lagerlogistik und so. Ja, so was. Ich war zum Beispiel einmal Poko, dann hab ich gesehen, wie man im Lager so was abholt und so. Sah in Ordnung aus, dachte ich.“

Er hat zwar Hilfe bei seiner beruflichen Orientierung erfahren, kann aber mehr mit individueller Unterstützung bei der Bewerbung anfangen als mit dem Angebot der Arbeitsagentur: „Im BIZ83 zum Beispiel wird man öfters eingeladen. Aber da, so die geben dir ganz viele Adressen, so, so. Das habe ich nicht so wahrgenommen, ehrlich. Da ist eine Berufslehrerin. Die fragt immer, was machst du dann? Die hilft dir Bewerbungsschreiben.“

Vorbilder hat Amir nicht. Interessant ist, wie er Erfolg definiert:

 83

Berufsinformationszentrum der Bundesagentur für Arbeit.

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„Mir fällt jetzt keiner ein. Es gibt viele Erfolgreiche. Erfolgreich ist gesund zu sein, genug Geld, vielleicht auch ein bisschen mehr Geld in der Tasche zu haben als man braucht.“

Gesundheit, die im Jugendalter für viele selbstverständlich ist, ist für ihn, neben Geld, ein Erfolgsfaktor. Amir kann sich nicht vorstellen, für eine Ausbildung umzuziehen: „Also, dann würde mein Job und meine Wohnung wo anders sein. Nee, ich glaub. Also, wenn es keine andere Chance gibt schon. Aber ich würd mich auch da, wo es im Umkreis Köln ist zum Beispiel. Man kann sich nicht vorstellen woanders. Ist nicht so schön. Dann muss man die Gegend und die Leute.“

Aicha hat noch gar keine Vorstellung von ihrem Übergang in den Beruf. Aktuell hat sie sich an zwei Fachoberschulen verschiedener Fachrichtung beworben: „Ich hab keinen Plan. Gar nichts. Ich hab mich da ja beworben, die eine ist Richtung Soziales, die andere ist in wirtschaftliche Richtung. Aber ich weiß noch nicht.“

Für Aicha ist klar, dass ihre Ungewissheit nicht an der mangelnden Unterstützung durch die Schule liegt: „Die helfen mir auch. Das liegt an mir, dass ich nicht weiß. Ich bin unsicher. Immer. Mm, nee. Ich suche immer noch, aber keinen gefunden.“

Anders als Amir kann sich Aicha durchaus vorstellen, für eine Ausbildung umzuziehen, hält die Vorstellung aber aufgrund der Einstellung ihrer Eltern für unrealistisch: „Weg von meinen Eltern? Geht nicht. Ich kann mir das schon vorstellen, aber meine Eltern nicht. Das wird nichts.“

Art und Bedeutung sozialer Netzwerke Aicha hat eine beste Freundin und hatte auch einen Freund, von dem die Eltern nichts wissen: „Meine beste Freundin und mein Freund. Mein Ex-Freund eigentlich. Meine beste Freundin, die ist an meinem Nebenplatz. Mit meinem Ex-Freund war ich ein Jahr und acht Monate zusammen. Habe ich Schluss gemacht. Mit meinem Freund, das wissen meine Eltern nicht. Meinen Freund habe ich wegen meiner Freundin kennen gelernt und meine Freundin in der Schule. Wir gehen ins Kino, reden was, in den Park, wir reden.“

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Ihre Partnerschaft ist nicht etwa am Elternhaus gescheitert, vielmehr am Verhalten des Freundes, das dem ihrer Eltern gleichkam: „Mein Freund hat mir auch so, wie meine Eltern ähnlich, Sachen verboten: geh nicht dahin. Zieh das nicht an. Ganz genau so. Der hat seine Grenzen nicht mehr gesehen. Der hat mit mir nicht mehr normal geredet. Dann hat er angefangen zu beleidigen wegen Kleinigkeiten, wenn dem was nicht gefallen hat. Schlimme Beleidigungen. Der war auch so ein stolzer Ausländer. Der meinte auch immer Ehre, Ehre und so.“

Aicha besucht das örtliche Jugendzentrum. Daneben hat sie „gar nichts“ an sozialen Zusammenhängen, in denen sie ihre Freizeit gestaltet. Von Politik hat sie nach eigenen Worten „keine Ahnung“. Auch Amir trifft seinen Freundeskreis ausschließlich in der Schule und im Jugendzentrum: „Außerhalb meiner Familie sind meine Freunde und Freundinnen und die engsten sind mir schon wichtig. Durch Schule. Wir hängen meistens im Jugendzentrum ab. Dann haben wir da gemeinsam Spaß. Internet, Playstation, fernsehen, wir kochen, da gibt es auch Fitness im Jugendzentrum, machen wir auch.“

Vergleich zwischen Jugendlichen mit und ohne Zuwanderungsgeschichte Amir interpretiert Erziehung, Familie und Sprache als Aspekte, bei denen es zwischen Jugendlichen mit und ohne Zuwanderungsgeschichte weiterhin Differenzen gibt. In der Schule und im Freundeskreis scheinen die Unterschiede eher nivelliert zu werden: „Erziehung und Familie ist eigentlich nur anders. Sonst, wir gehen alle gleich zur Schule. Draußen hängen wir alle zusammen ab. Ich habe auch deutsche Freunde. Und die Sprache, in meiner Familie wird kurdisch gesprochen.“

Er sieht weniger in seiner Zuwanderungsgeschichte einen persönlichen Vorteil als in seiner Einwanderung nach Deutschland. Dass Amir die kurdische Sprache spricht und Besuche zwischen Verwandten aus verschiedenen westlichen Ländern möglich sind, findet er auch gut: „Die Vorteile sind für mich, dass ich halt dreiviertel meines Lebens schon hier wohne, könnte man sagen ungefähr. Und ich find’s hier einfach besser. Ich könnt mir nicht vorstellen, jetzt im Irak mein Leben weiterzumachen. Ich bin alles gewohnt hier in Deutschland. Ich war nie wieder da. Kurdisch kann ich. Da sind mehrere Verwandte in Amerika, Norwegen, London, Dänemark. Im Irak die meisten und hier in Deutschland sind auch schon viele – 40, 50. In Norwegen war ich vor zwei Jahren. Nächste Woche besuchen die uns.“

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Dass Jugendliche mit Zuwanderungsgeschichte in Deutschland Nachteile haben könnten, sieht Amir jedoch eigentlich nicht: „Nachteile eigentlich nicht. Nee, ehrlich nicht.“

Ihm ist es vielmehr wichtig, abschließend noch einmal seine Verbundenheit mit dem Stadtviertel zu demonstrieren, in dem er lebt. Amir blickt aus dem Fenster eines Plattenbaus auf die öffentliche Grünanlage, die sicher die Lebensqualität in diesem marginalisierten Quartier steigern sollte: „Das ist jetzt kein schönes Bild. Ist ja nur der Wald. Ich kann’s mir nicht vorstellen, hier wegzugehen. Überhaupt Straße so, Gebäude, meine Nachbarn. Seit acht Jahren wohne ich schon hier. Schon ’ne Weile. Sind alle sehr nett, die Leute. Sehr in Ordnung.“

Aicha konkretisiert das, was auch Amir mit unterschiedlicher Erziehung gemeint hat, für ihre Lebenswelt als Mädchen in einer kurdischen Familie: „Zwei verschiedene Welten denke ich. Die dürfen halt viel mehr Sachen. Die dürfen Sachen, die ich nicht mal denken darf. Die Erziehung ist anders. Bei uns viel strenger. Die Erziehung ist ganz anders. Die dürfen viel mehr als wir. Klamotten, Rausgehen, Freund und so. Das dürfen wir alles nicht. Kurze Sachen anziehen, meine ich mit Klamotten. Es ist mir auch nicht so wichtig. Für manche andere Mädchen schon. Es gibt halt Unterschiede, wenn ich mich sehe und deutsche Mädchen. Ich darf halt nicht bei einer Freundin schlafen. Die dürfen auch bei Freunden schlafen, also männlichen, die meisten. Es gibt auch Deutsche, die das nicht dürfen. Vorteile bei den Deutschen, dass die offener sein können. Die sind auch viel zivilisierter. Wenn man auch die Länder anguckt. Bei uns sind die noch, sagen wir mal, hängen geblieben noch ein bisschen. Eine Sängerin sagen wir mal, die zieht was Kurzes an, alle sagen, das ist eine Hure und so. Aber hier ziehen die Mädchen das an, sogar auf der Straße, ist normal. Das ist ein Vorteil hier. Dort sind die echt hängen geblieben meistens. Ich finde auch, wenn man hier ist, dann sollte man sich echt hinein integrieren. Und nicht immer so denken, Ehre und so. Denken aber leider voll viele so.“

Und auch Unterschiede, die es für kurdische Mädchen und Frauen im Lebensumfeld Familie gibt, konkretisiert Aicha am Beispiel Heirat: „Wenn ein Mann um meine Hand anhalten kommt – meine Eltern suchen keinen Mann aus –, aber wenn ein Mann kommt, ich könnte mich auch verlieben und sagen, komm um meine Hand anhalten. Und wenn dieser Mann meinen Eltern gefällt, können die ‚ja’ sagen oder ‚nein’ sagen. Meine Eltern sagen immer: Ist kein Problem, Hauptsache, er ist ein guter Moslem, er hat gute Eltern und man redet gut über den und ja er hat Geld, gute Job und so, er kann dich ernähren.“

Religiös sind diese kulturellen Unterschiede in Aichas Familie nicht begründet:

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„Ich muss kein Kopftuch oder so tragen. Meine Eltern gehen nicht in die Moschee. Weil hier die meisten sind für Türken und so. Das will mein Vater nicht. Wir beten zu Hause. Meine Mutter trägt auch kein Kopftuch.“

Positiv empfindet sie ihre Identifikation mit dem kurdischen Volk und ihre Kenntnis der kurdischen Sprache, doch auch ihre Aussage dazu verbindet sie mit Kritik am restriktiven Erziehungsstil: „Vorteile? Ich bin auch stolz, eine Kurdin zu sein. Aber voll streng, könnte lockerer sein. Ja, ich kann Kurdisch, das ist der Vorteil.“

Fazit Zweifellos sind diese beiden hier ausgewählten Biographien nicht repräsentativ für die gesamte Gruppe der Flüchtlinge. Dennoch werden hier Probleme aufgezeigt, mit denen Flüchtlinge in ihrem Alltag in Deutschland konfrontiert sind. Die Biographien signalisieren z.B. ein besonderes Spannungsfeld der Jugendlichen zwischen einem restriktiven systemischen Kontext (geringe Bildung und Sprachkenntnisse etc.) und einem autoritären lebensweltlichen Kontext, repräsentiert vor allem durch die Familie. Die rechtlichen Einschränkungen bzw. der unsichere Aufenthaltsstatus scheinen bei Amir jedoch nicht so bestimmend zu sein. Die Schule mit ihren relativ hohen Anforderungen bzw. ihrem Missverhältnis zwischen Anforderungen und Unterstützungsleistungen in Bezug auf diese Zielgruppe scheint bei beiden im Vordergrund zu stehen, wenn es um Hindernisse und Barrieren hinsichtlich ihrer Entwicklungspotenziale geht. Deutlich wird insgesamt, dass sich die Jugendlichen auf einem „schmalen Grat“ der Lebensbewältigung befinden. Bestätigt wird auch hier, dass sie trotz widriger Bedingungen einen „Habitus der Überlebenskunst“ entwickeln (vgl. hierzu Seukwa 2006), der ihnen hilft, individuelle Strategien der Lebensbewältigung zu entwickeln und wichtige Kompetenzen zu erwerben, die ihnen letztlich sogar einen gewissen Erfolg bescheren. Die biographischen Interviews zeigen zudem, dass Pauschalierungen vor dem Hintergrund objektiver Lebenslagen als Ansatz für Soziale Arbeit in die Irre führen können. Das Wissen über Lebenslagen ist zwar eine wichtige Voraussetzung, aber nicht alles. Auch der Einzelfall muss analysiert werden und biographische Methoden sind hier ein geeignetes Mittel, um „passgenaue“ Unterstützungsmaßnahmen zu entwickeln.

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Politische Empfehlungen An dieser Stelle soll nur kurz auf diese Thematik eingegangen werden, da sie in anderen Beiträgen dieses Bandes explizit zur Sprache kommt. Eingangs wurde die hohe Übereinstimmung in der Politik zwischen den Ländern der Europäischen Union in Bezug auf Asylgewährung, illegale Einreise und Abschottung der europäischen Außengrenzen erwähnt. In Anbetracht der bisherigen Ausführungen wäre eine zentrale Forderung, auf nationaler bzw. europäischer Ebene neben innerer und äußerer Sicherheit humanitäre, wirtschaftliche und entwicklungspolitische Aspekte stärker als bisher zu berücksichtigen. Eine einheitliche Umsetzung der GFK, vereinheitlichte Anerkennungspraktiken, eine rechtsstaatliche Zusicherung der Überprüfung der Anträge, die Aufhebung militärischer Abschottung und die Gewährung der leiblichen Unversehrtheit sind ebenso dringend geboten wie die Überprüfung der Einreise- und Asylgewährung, eine nachhaltige Bekämpfung und Beseitigung von Fluchtursachen und eine gesteuerte Zuwanderung (nach Punktesystem, „Blue-Card“, „zirkuläre Migration“ o.ä.). Die hier relevante Frage ist jedoch: Wie sollte eine humanitäre Flüchtlingspolitik, die die wesentlichen Aspekte der Menschenwürde achtet, im Einzelnen auf lokaler Ebene aussehen? Dazu gehört sicherlich zunächst die Zusicherung gleicher individueller Voraussetzungen bei den Asylverfahren in Bezug auf Beratung, Anwaltschaft, Verfahrensdauer und Widerspruchsmöglichkeit, aber auch die unbefristete Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft, eine humane Unterbringung der Asylbewerber/-innen, der Zugang zum Arbeitsmarkt und eine gesicherte Teilnahme an Integrationsangeboten. Auch die Verteilung der Flüchtlinge in Deutschland nach dem „Königsteiner Schlüssel“, nach dem Flüchtlinge entsprechend den Einwohnerzahlen der Bundesländer aufgeteilt werden, ist unsinnig, wenn man die tatsächlich ungleichen Situationen vor Ort betrachtet. Bundesländer oder Regionen mit hohem Bruttosozialprodukt bzw. niedriger Arbeitslosigkeit sollten bei der Verteilung von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen stärker in die Pflicht genommen werden als bisher. Eine Alternative wäre eine Kostenerstattung an ärmere Kommunen durch den Bund, die es bisher jedoch nicht gibt. Außerdem sollte bei der Verteilung mehr als bisher auf möglicherweise bestehende Netzwerke der Flüchtlinge geachtet werden. Bei der Beurteilung der Wohnsituation sollte vor allem die Sozialverträglichkeit und daneben auch die Kostenminimierung eine Rolle spielen. Die Gemeinschaftsunterkünfte sollten möglichst schnell aufgelöst werden. Nachbarschaftskonflikte könnten damit sowohl innerhalb als auch außerhalb der Unterkünfte weitestgehend vermieden werden.

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Weitere zentrale Forderungen sind die Zusicherung eines gefestigten Aufenthaltsstatus insbesondere bei integrationswilligen Personen und eine konsequente Umwandlung der Duldung in eine Aufenthaltserlaubnis. Zudem plädiere ich auf lokaler Ebene für eine dringende Umsetzung der „Leitlinien zur Unterbringung und Betreuung von Flüchtlingen in Köln“ (Stadt Köln 2004). Nachgewiesen worden ist durch Kostenvergleichsberechnungen (vgl. hierzu Stadt Köln 2004: 10, auch für Berlin: Kuebart 2009: 16), dass eine konsequente und sukzessive Unterbringung der Flüchtlinge in Einzelwohnungen nicht nur aus humanitären, sondern inzwischen auch aus ökonomischen Gründen vorteilhafter ist. Die pädagogische und schulische Regelversorgung von Flüchtlingen ist eine weitere zentrale Forderung, sowie die Einführung der Schulpflicht für alle Kinder und Jugendlichen. Wünschenswert ist zudem eine stärkere Partizipation von Fluchterfahrenen in der Beratung. Für Personen mit ungeregeltem Aufenthalt sollte es die Zusicherung eines humanitären Aufenthalts geben, der allen Flüchtlingen auch den Zugang zu den zentralen Systemen bzw. Institutionen des öffentlichen Lebens (gesundheitliche Versorgung, Arbeit, Wohnen, Erziehung und Bildung etc.) ermöglicht. Literatur Alt, J. (1999): Illegal in Deutschland. Forschungsprojekt zur Lebenssituation „illegaler“ Migranten in Leipzig (hrsg. vom Institut für Gesellschaftspolitik an der Hochschule für Philosophie in München im Auftrag des Jesuit Refugee Service Europe), Karlsruhe. Alt, J. (2003): Leben in der Schattenwelt. Problemkomplex illegale Migration. Karlsruhe. Alt, J./Bommes, M. (Hrsg.) (2006): Illegalität. Grenzen und Möglichkeiten der Migrationspolitik, Wiesbaden. Anderson, P. (2005): „Dass Sie uns nicht vergessen …“. Menschen in der Illegalität in München. München (unter Mitarbeit von Jörg Alt/Christian Streit/Katharina Kreppold). Angenendt, S. (1997): Migration und Flucht. Aufgaben und Strategien für Deutschland, Europa und die internationale Gemeinschaft. München. Aumüller, J. (2009): Die kommunale Integration von Flüchtlingen. In: Gesemann, F./ Roth, R. (Hrsg.): Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft. Migration und Integration als Herausforderung von Kommunen. Wiesbaden, S. 112-130. Aumüller, J./Bretl, C. (2008): Die kommunale Integration von Flüchtlingen in Deutschland. Berlin Bommes, M./Wilmes, M. (2007): Menschen ohne Papiere in Köln. Eine Studie zur Lebenssituation irregulärer Migranten. Osnabrück. Bourdieu, P. (1983): Ökonomisches Kapital, kulturelles Kapital, soziales Kapital. In: Kreckel R. (Hrsg.): Soziale Ungleichheiten. Göttingen, Soziale Welt Sonderband 2, S. 183-198. Deutscher Bundestag (2009): Zahlen in der Bundesrepublik Deutschland lebender Flüchtlinge zum Stand 31.12.2008. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke u.a. und der Fraktion DIE LINKE. Drucksache 16/11840. EU-Geschäftsstelle Wirtschaft und Berufsbildung/Bezirksregierung Köln (2005): Jugendliche Flüchtlinge im Übergang von der Schule in den Beruf. Materialien zur schulischen und sozialpädagogischen Förderung. Köln.

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Flüchtlingspolitik und Flüchtlingsarbeit in der Stadt Köln Claus-Ulrich Prölß

In diesem Beitrag soll versucht werden, die Entwicklung der Flüchtlingspolitik der Stadt Köln in den letzten zehn Jahren anhand ausgewählter Beispiele darzustellen, um danach Rückschlüsse auf Erfolgskriterien der Flüchtlingsarbeit zu entwickeln. Einerseits soll der Zusammenhang zwischen Flüchtlingsarbeit und kommunaler Flüchtlingspolitik deutlich werden und andererseits soll auf die Notwendigkeit einer Reform der Flüchtlingspolitik hingewiesen werden. Beim Begriff „Flüchtlingspolitik“ geraten vielleicht zuerst Gesetze, Richtlinien, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften, politische Entscheidungen oder Maßnahmen in den Blick, die auf EU-Ebene oder auf nationaler Ebene in Zusammenhang mit „Asyl“ und „Fluchtmigration“ beschlossen und umgesetzt werden. Eine Kommune scheint also zunächst einmal „draußen“ zu sein, nicht eigenständig handlungsfähig, nur gesetzliche Normen umsetzend. Bei der Durchführung des Asylverfahrens nach dem Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) ist die Kommune zunächst tatsächlich „draußen“. Nicht die Ausländerbehörde, sondern das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ist für die Entscheidung über Asylanträge zuständig (Vgl. § 5 Abs. 1 AsylVfG ). Während und nach Abschluss des Asylverfahrens obliegt die Regelung des Aufenthaltes jedoch den Ausländerbehörden. Kernstück des Ausländerrechts ist das am 01.01.2005 in Kraft getretene Aufenthaltsgesetz (AufenthG). Es dient der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländerinnen und Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland (Vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 AufenthG ). Das Aufenthaltsgesetz ist damit ein Sondergesetz (nahezu84) ausschließlich für sog. Drittstaatsangehörige. Es ist Nachfolger des Ausländergesetzes von 1990, das sich als Rechtsgebiet des Gefahrenabwehrrechts bis zur Ausländerpolizeiverordnung von 1938 zurückverfolgen lässt (Hofmann/Hoffmann 2008: 47). Auch das Aufenthaltsgesetz ist vorrangig auf den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgerichtet. Das Aufenthaltsgesetz soll zugleich aber auch die Zuwanderung ermöglichen und gestalten sowie der Erfüllung der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland dienen. Es regelt hierzu die Einreise, den Aufent-



84 Die Straf- und Bußgeldvorschriften des AufenthG (§§ 95 ff.) betreffen jede Person ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit.

M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4_12, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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halt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländerinnen und Ausländern (Vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 f. AufenthG ). Die Zuständigkeit für aufenthalts- und passrechtliche Maßnahmen und Entscheidungen nach dem AufenthG und nach ausländerrechtlichen Bestimmungen in anderen Gesetzen liegt bei den Ausländerbehörden (Vgl. § 71 Abs. 1 S. 1 AufenthG ). Die Aufsicht über die Ausländerbehörden in Nordrhein-Westfalen liegt bei den jeweiligen Bezirksregierungen. Der Gestaltungsspielraum einer Kommune für die Flüchtlingspolitik wird u.a. durch die auf den – tatsächlichen oder vermeintlichen – Schutz von Sicherheit und Ordnung abgestellten rechtlichen Vorgaben des Aufenthaltsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen85 ganz wesentlich begrenzt. Dennoch, – und das ist wichtig – eigene Handlungs- und Gestaltungsspielräume der Kommunen zur Ausgestaltung ihrer Flüchtlingspolitik existieren durchaus. Grundlegend ist die politische Ausrichtung der Kommune. Entscheidende Fragen sind dabei: Will sie sich für schutzsuchende Menschen einsetzen – oder nicht? Will sie nach humanitären Prinzipien handeln – oder nicht? Will sie dabei mutig und engagiert sein – oder nicht? In immer mehr Kommunen scheint sich der Gedanke durchzusetzen, dass Integration nicht teilbar ist und eine erfolgreiche Integration auch von Flüchtlingen dem Gemeinwesen in vielfältiger Weise nutzt. So befindet sich im Integrationskonzept der Stadt Köln ein eigenes Kapitel zur Integration von Flüchtlingen86. Kommunen haben insbesondere die Möglichkeit, die sozialen und humanitären Aufnahmebedingungen zu gestalten und geeignete Maßnahmen für eine frühe Integration von Flüchtlingen treffen. Auch die Förderung von Beratungsstrukturen für verschiedene Personenkreise und Themenfelder gehört hierzu. Weitere Gestaltungsmöglichkeiten existieren aber auch in anderen Bereichen, wie z. B. in der Personalpolitik, der Qualifikation und Fortbildung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und der interkulturellen Öffnung der Verwaltung einschließlich der Einstellung von Menschen mit Migrationshintergrundist bekannt. Auch Behörden wie Ausländer- und Sozialämter haben Gestaltungsmöglichkeiten, insbesondere in den Fällen, in denen die Verwaltung gesetzlich zwischen verschiedenen Verhaltensweisen wählen kann (sog. Ausübung des Ermessens).



85 Hier ist vor allem die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz vom 26.10.2009 zu nennen. 86 Allerdings musste der Kölner Flüchtlingsrat erst hierzu anregen. Die dann eingerichtete Arbeitsgruppe, die vom Flüchtlingsrat moderiert wurde und in der sowohl Verbände und freie Träger als auch städtische Dienststellen mitwirkten, hat in der Folgezeit ein 73-seitiges Teilkonzept erarbeitet. Das Integrationskonzept der Stadt Köln liegt zur Zeit als Entwurf vor.

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Die Verschiedenartigkeit der genannten Aspekte macht auf kommunaler Ebene eine enge Zusammenarbeit zwischen den politischen Gremien und den relevanten Verwaltungsstellen erforderlich. Von ganz wesentlicher Bedeutung für eine humanitäre Flüchtlingspolitik ist aber die Frage, ob und wie zivilgesellschaftliches Engagement und Flüchtlingsarbeit die kommunale Flüchtlingspolitik zu beeinflussen vermag, und ob es gelingen kann, entsprechende tragfähige Strukturen der Zusammenarbeit aufzubauen. Im folgenden Abschnitt werde ich die Entstehung des Runden Tisches für Flüchtlingsfragen und die Entwicklung von Handlungsempfehlungen für die Verbesserung der humanitären Lage von „Menschen ohne Papiere“ darstellen. Des Weiteren werde ich auf die Ausländerrechtliche Beratungskommission der Stadt Köln eingehen. Zu Beginn aber geht es um die flüchtlingspolitische Situation in der Stadt Köln um die Jahrtausendwende. Die Flüchtlingspolitik in Köln Die Politik zu Beginn des Jahrtausends Die Flüchtlingspolitik der Stadt Köln war zu Beginn dieses Jahrtausends von Abschreckung und Ausgrenzung, insbesondere gegenüber „unerlaubt eingereisten Personen“, geprägt. Das städtische Konzept zum Umgang mit diesem Personenkreis, zunächst als „internes Arbeitspapier“ bekannt geworden, beinhaltete u.a., Flüchtlinge in ein für sie aussichtloses Asylverfahren mit der Androhung hineinzudrängen, dass ihnen ansonsten städtische Leistungen vorenthalten bleiben87. Die damalige CDU/FDP-Ratsmehrheit setzte zudem auf eine m.E. menschenunwürdige und teilweise zentrale Unterbringung in einer früheren Kaserne, in Baracken („Kalker Containerlager“), Zelten (Volksgarten) und dem ehemaligen Hotelschiff „Transit“ (Deutzer Werft). Vielen Flüchtlingen wurden vorwiegend nur Sachleistungen nach dem AsylbLG gewährt („Sammelverpflegung“)88. Städtische Ordnungsbehörden und die Polizei führten zahlreiche Raz-



87 Stadt Köln, Konzept zum Umgang mit unerlaubt eingereisten Personen, 14.07.2000; das Konzept musste aufgrund zahlreicher Proteste, u.a. des Kölner Flüchtlingsrates, bereits im November 2000 zurückgezogen werden. 88 So heißt es im Beschluss des Rates der Stadt Köln vom 25.10.2001 u. a.: „Vorrangige Aufgabe der Verwaltung ist es, unter Beachtung der geltenden Rechtslage, die Zahl der sich in Köln aufhaltenden Personen so gering wie möglich zu halten (...). Ferner ist sicherzustellen, dass Sozialhilfeleistungen nur noch als Sachleistungen und nicht mehr als Geldleistungen erfolgen (...). (Es sollten) wenige zentrale Standorte mit größeren Aufnahmekapazitäten zur Verfügung gestellt werden (...). Übergang zu Gemeinschaftsverpflegung (...) und Gemeinschaftsbeschulung.“

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zien und Personenkontrollen in Wohnheimen durch89, die von Kölner Printmedien medienwirksam begleitet wurden („Klau-Alarm“, Köln als „Hauptstadt der Illegalen“, „Klau-Kids“).90 Eine weitere Verschärfung betraf die Regelungen zur amtsärztliche Begutachtung im Hinblick auf die Feststellung der Reiseunfähigkeit. Ende 2002 wurde das Begutachtungsverfahren umgestellt und amtsärztliche Untersuchungen in den Räumen der Ausländerbehörde durchgeführt. Die Ausländerbehörde beauftragte hierzu entsprechende Ärzte. In der Folgezeit wurde die psychiatrische Begutachtung häufig von einem Facharzt für Allgemeinmedizin (!) durchgeführt. Ein Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie zeichnete dann Verantwortung für die Gutachten mit dem Satz „Einverstanden nach eigener Untersuchung und Urteilsbildung.“ Allerdings beschränkte sich die „Untersuchung“ nach Aussagen vieler Klienten – wenn überhaupt – auf eine Inaugenscheinnahme oder ein kurzes Gespräch. Die Forderungen des Kölner Flüchtlingsrates lauteten damals u.a. (Kölner Flüchtlingsrat 2000): x x x x x x

dezentrale Wohnheimversorgung, Unterbringung in Privatwohnungen, Bargeld statt Sachleistungen, Einrichtung einer „Flüchtlingspolitischen Plattform“ mit Vertreterinnen und Vertretern aus Politik und Verwaltung, der Wohlfahrtsverbände, Kirchen und freien Träger, Einrichtung einer kommunalen Härtefallkommission und Durchführung der amtsärztlichen Begutachtung durch das Gesundheitsamt der Stadt Köln.

Anfang 2003 zerbrach die schwarz-gelbe Koalition in Köln und es kam zu einem Bündnis von CDU und Bündnis 90/Die Grünen. Verbunden mit dem Wechsel der Stadtregierung war eine Wende in der Kölner Flüchtlingspolitik (Stadt Köln 2003a). Eine zentrale Aussage der Koalitionsvereinbarung vom 04.02.2003 lautete: „CDU und Grüne sind über die Neuausrichtung der Flüchtlingskonzeption in Köln einig.“ (Stadt Köln 2003a).



89 Dazu heißt es im o.a. Ratsbeschluss vom 25.10.2001 u.a.: „Die bereits eingesetzten polizeilichen und ordnungsbehördlichen Überprüfungen von Heimunterkünften zur Feststellung der sich tatsächlich dort aufhaltenden Personen ist unter der Voraussetzung nachvollziehbarer Hinweise auf kriminelle Handlungen beizubehalten. Im Bedarfsfalle sind diese Überprüfungen zu intensivieren.“ 90 Der Kölner Flüchtlingsrat verfügt in seinem Archiv über zahlreiche Presseberichte zur Thematik.

Flüchtlingspolitik und Flüchtlingsarbeit in der Stadt Köln

173

Der dann folgende Ratsbeschluss vom 17.06.2003 über die Neuausrichtung der Kölner Flüchtlingspolitik umfasste u. a. die Einrichtung eines Runden Tisches für Flüchtlingsfragen, die Aufgabe der Schiffsunterbringung, die Schaffung kleiner Wohneinheiten, die Unterbringung besonderer Personengruppen ggf. in öffentlich gefördertem Wohnraum und die Aufgabe bestimmter Wohnheime. Im Juli 2003 wurde vom Rat der Stadt Köln die von Bündnis 90/Die Grünen vorgeschlagene Kandidatin für das Amt der Beigeordneten für Soziales gewählt91. Runder Tisch für Flüchtlingsfragen der Stadt Köln Mit der Einrichtung des Runden Tisches für Flüchtlingsfragen wurde die Forderung des Kölner Flüchtlingsrates nach einer „Flüchtlingspolitischen Plattform“ erfüllt. Der Runde Tisch setzte sich zusammen aus Vertreterinnen und Vertretern x x x x x x

der Ratsfraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP der Stadt Köln (Amt für öffentliche Ordnung, Amt für Soziales und Senioren, Jugendamt, Wohnungsversorgungsbetrieb), des Katholikenausschusses in der Stadt Köln und des Evangelischen Stadtkirchenverbandes Köln, der Verbände der freien Wohlfahrtspflege in Köln (Caritasverband, Amt für Diakonie, Deutsches Rotes Kreuz, Arbeiterwohlfahrt, Paritätischer Wohlfahrtsverband und Synagogen-Gemeinde), freier Träger (Förderverein Kölner Flüchtlingsrat e.V., Kölner Runder Tisch für Integration, Rom e.V.) und des Polizeipräsidiums Köln.

Die konstituierende Sitzung des Runden Tisches fand am 25.07.2003 statt. Der Runde Tisch verabschiedete eine Geschäftsordnung, die u.a. die Wahl einer Sprecherin/eines Sprechers92, die Öffentlichkeit der Sitzungen, eine konsensuale Arbeitsweise, die Dokumentation von Minderheitenvoten und die Einrichtung von Projektgruppen umfasste. Als erste Aufgabenstellungen wurden definiert:

 91

Marlis Bredehorst war seit dem 20.10.2003 Beigeordnete der Stadt Köln und leitete das Dezernat V - Soziales, Integration und Umwelt. Zum Dezernat gehört auch das Interkulturelle Referat und der Arbeitssicherheitstechnische Dienst (s. http://www.stadt-koeln.de/buergerservice/ adressen/00056/). Im Sommer 2010 wechselte Bredehorst in die nordrhein-westfälische Landesregierung. 92 Als Sprecher wurden Peter Krücker (Katholikenausschuss in der Stadt Köln) und Pfarrer Uwe Becker (Evangelischer Stadtkirchenverband Köln) gewählt.

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x x x x x x x

Bestandsaufnahme der aktuellen Unterbringungssituation, Suche nach geeigneten Standorten für die Flüchtlingsunterbringung, Verbesserung der Akzeptanz dieser Standorte, Optimierung der Unterbringungsbedingungen, Initiierung eines langfristigen, stadtweiten Dialoges, Initiierung und Vernetzung der ehrenamtlichen Unterstützerarbeit für die Flüchtlinge, kontinuierliche Beratung der Verwaltung bei der Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen.

Nach einer Informationsveranstaltung über die flüchtlingspolitischen Konzepte der Städte Münster und Leverkusen93 bildete der Runde Tisch drei Projektgruppen zu den Themen x x x

Unterbringung von Flüchtlingen, Betreuung von Flüchtlingen und Betreuung von Kindern und Jugendlichen in Flüchtlingswohnheimen,

die – teilweise unter Hinzuziehung externer Fachleute – bis zum 30.04.2004 Teilkonzepte erarbeiteten. Diese Teilkonzepte wurden dann zu einem Schlussbericht94 zusammengeführt. Aus dem Schlussbericht resultierten die „Leitlinien zur Unterbringung und Betreuung von Flüchtlingen in Köln“, die in der Sitzung des Rates der Stadt Köln am 20.07.2004 verabschiedet wurden95. Die zentrale Aussage des Unterbringungs- und Betreuungskonzeptes lautet, dass dezentrale und private Unterbringung sowie eine effektive Betreuung nicht nur humaner sind, sondern für die Stadt auch erheblich kostengünstiger. Im übrigen zeige sich in der Stadt Köln, dass eine seriöse Aussage über die Beziehung zwischen der Unterbringungssituation und dem Zuzugsverhalten nicht möglich ist. Mit anderen Worten: Eine „Abschreckungspolitik“ führe nicht zu einer Verringerung der Zugangszahlen von Flüchtlingen.



93 Die Veranstaltung fand im Januar 2004 mit den zuständigen Dezernenten der Städte Münster und Leverkusen statt. 94 Runder Tisch für Flüchtlingsfragen, Konzept einer Neuausrichtung der Kölner Flüchtlingspolitik, 18.06.2004. 95 Die „Leitlinien“ sind im Internet u.a. hier veröffentlicht: http://www.koelner-fluechtlingsrat.de/download/Leitlinien.pdf

Flüchtlingspolitik und Flüchtlingsarbeit in der Stadt Köln

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Mit der Umsetzung der „Leitlinien“ ist zuständigkeitshalber der Wohnungsversorgungsbetrieb der Stadt Köln befasst. Der Runde Tisch begleitet seitdem die Umsetzung. Als vorläufiges Ergebnis kann folgendes festgestellt werden: Während am 31.12.2004 noch 4.220 Flüchtlinge in Wohnheimen untergebracht waren, waren es Ende Februar 2010 nur noch 1.517 Personen. 2.421 Flüchtlinge leben mittlerweile in Wohnungen. Durch entsprechende Umbaumaßnahmen konnten Wohnheime zu Häusern mit abgeschlossenen Wohneinheiten umgewandelt werden. Viele Wohnheime wurden aufgegeben, z. B. wegen baulicher Mängel. Während es im Jahr 2003 noch rd. 65 Wohnheime gab, waren es Ende Februar 2010 nur noch 29. Die Belegungszahlen in den verbliebenen Wohnheimen konnten reduziert werden. Eine Wohngruppe für weibliche Flüchtlinge mit besonderem Betreuungs- bzw. Schutzbedarf sowie eine weitere für alleinstehende männliche Flüchtlinge wurden eingerichtet. Insgesamt kam es zu einer Verbesserung sowohl der Kommunikation als auch der Kooperation zwischen den beteiligten Akteuren. Obwohl das Unterbringungs- und Betreuungskonzept eine Erfolgsstory auch für die Flüchtlingsarbeit darstellt, ist noch nicht wirklich all das umgesetzt, was vorgesehen war. Noch immer gibt es in der Stadt Köln Flüchtlingswohnheime von schlechter Qualität, einander fremde Menschen müssen sich einen Schlafraum teilen, Kinder finden keinen Platz, noch immer gibt es Gemeinschaftsduschen, -toiletten und Gemeinschaftsküchen. Für viele Familien mit mehreren Kindern, die auf dem freien Wohnungsmarkt keine Chance haben, ist hier noch keine Lösung in Sicht. Weitere Ergebnisse der „Neuausrichtung der Kölner Flüchtlingspolitik“ waren u. a.: x

x x

die Umsetzung des Projektes „Sozialpädagogische und schulische Hilfen für Flüchtlingsfamilien“ mit finanzieller Unterstützung durch das Land NRW (u. a. schulische Begleitung, Hausaufgabenbetreuung, Freizeitangebote, Elternarbeit, Alphabetisierungskurse), Unterstützung und Finanzierung des vom Verein Rom e.V. getragenen Schulprojektes für Romaflüchtlingskinder „Amaro Kher“ („Unser Haus“)96, grundsätzlich Bargeldleistungen statt Sachleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG),

 96

s. im Internet: http://www.amaro-kher.de.

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x

Anspruchseinschränkungen nach § 1a AsylbLG97 nur in besonders begründeten Ausnahmefällen.

Allerdings gibt es weiterhin Probleme insbesondere bei der Gewährung der medizinischen und psychologischen Behandlung auch von besonders hilfebedürftigen Personen98 bzw. hinsichtlich der Gewährung von Krankenhilfe oder sonstiger Leistungen nach dem AsylbLG. In diesem Konfliktbereich hat sich gezeigt, dass durch eine bedachte Stellenbesetzung im Sozialamt und eine offene Kommunikation zwischen den Akteuren das AsylbLG gesetzeskonform umgesetzt und für den Einzelfall sehr viel erreicht werden kann. In der Folgezeit bearbeitete der Runde Tisch für Flüchtlingsfragen die Themenbereiche „Umsetzung des Ausländerrechts in der Stadt Köln“, „Integration von Flüchtlingen im Stadtteil“ und „Ehrenamtliches Engagement“ im Rahmen weiterer Projektgruppen. Schließlich wandte sich der Runde Tisch der rechtlichen und humanitären Lage von Menschen „ohne Papiere“ in der Stadt Köln zu. Menschen „ohne Papiere“ Vorausgegangen waren aber zunächst zahlreiche Aktivitäten, Veranstaltungen – vor allem im Kölner Domforum99 – und Stellungnahmen von Nichtregierungsorganisationen, die sich im Herbst 2004 zur „Kölner Initiative gegen Illegalisierung“ zusammengeschlossen haben. Der „Initiative“ gehörten zunächst an: x x x x x x

Kölner Appell gegen Rassismus e.V., Förderverein Kölner Flüchtlingsrat e.V., Netzwerk „kanak attak“, Netzwerk „kein mensch ist illegal“, Öffentlichkeit gegen Gewalt e.V. und Einzelpersonen.

 97

§ 1a AsylbLG lautet: Leistungsberechtigte nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 5 und ihre Familienangehörigen nach § 1 Abs. 1 Nr. 6, 1. die sich in den Geltungsbereich dieses Gesetzes begeben haben, um Leistungen nach diesem Gesetz zu erlangen, oder 2. bei denen aus von ihnen zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können, erhalten Leistungen nach diesem Gesetz nur, soweit dies im Einzelfall nach den Umständen unabweisbar geboten ist. 98 Nach UNHCR gehören hierzu: Minderjährige, unbegleitete Minderjährige, Behinderte, ältere Menschen, Schwangere, Alleinerziehende mit minderjährigen Kindern, Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben. 99 Das Domforum ist das Begegnungs- und Veranstaltungszentrum der Katholischen Kirche Köln und befindet sich direkt vor dem Kölner Dom.

Flüchtlingspolitik und Flüchtlingsarbeit in der Stadt Köln

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Später kamen weitere Organisationen, z. B. agisra Köln e.V. und Rom e.V., hinzu. Der Kölner Flüchtlingsrat wandte sich im Auftrag der „Initiative“ im Oktober 2004 mit einem Appell an die Ratsfraktionen, um zu einer öffentlichen Debatte über die Lage der Illegalisierten in Köln anzuregen, auf die Beispiele der Städte München und Freiburg hinzuweisen und Vorschläge für die Verbesserung der humanitären Lage illegalisierter Menschen anzubieten. Im Januar 2005 befasste sich die Sitzung des Sozialausschusses u. a. mit der Problematik des Schulbesuchs von Kindern „ohne Papiere“. Die Bearbeitung dieses Themas wurde an den Runden Tisch für Flüchtlingsfragen verwiesen. Ebenfalls im Januar 2005 fand im Kölner Domforum die Veranstaltung „Dass Sie uns nicht vergessen ...“ mit Philip Anderson statt, der für die Stadt München eine gleichlautende Studie angefertigt hatte100. Im April 2005 wandte sich der Kölner Flüchtlingsrat im Auftrag der „Kölner Initiative gegen Illegalisierung“ in Vorbereitung eines Beschlusses des Rates der Stadt Köln zur Verbesserung der humanitären Lage von Menschen „ohne Papiere“ mit einem Schreiben an die Ratsparteien, das folgende Forderungen beinhaltete: x x x x x x x x

Ausstellung von Geburtsurkunden, ungehinderter Zugang von Kindern und Jugendlichen zu Kindergärten, Schulen und anderen Bildungseinrichtungen, ausreichende Gesundheitsversorgung für illegalisierte Menschen, Schaffung einer kommunalen Übereinkunft, um öffentliche Stellen von der Pflicht zu entbinden, Illegalisierte der Ausländerbehörde zu melden, Selbstverpflichtung der Ordnungs- und Polizeibehörden, Menschen „ohne Papiere“, die humanitäre, karitative oder Gesundheitseinrichtungen aufsuchen, nicht zu observieren, großzügige Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen für langjährig Geduldete, Einschränkung von Arbeitsverboten für Geduldete, Erstellung einer unabhängigen Studie zur humanitären Situation von Menschen „ohne Papiere“ in Köln.

Im September 2005 wurde vom Runden Tisch für Flüchtlingsfragen das Fachgespräch „Illegal lebende Menschen in Köln“ u.a. mit Vertretern der Stadt Mün-

 100

Die Studie ist im Internet .de/download/studie_illegalitaet.pdf.

u.a.

hier

erhältlich:

http://www.koelner-fluechtlingsrat-

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chen und des Projektes „Illegalität“ des Diakonischen Werkes Rheinland durchgeführt. Am 11.12.2005 fand im Schauspielhaus Köln die Matinee „Sie sind längst da – und bleiben“ des Kölner Runden Tisches für Integration zur Lage der Menschen „ohne Papiere“ statt, an der über 600 Menschen teilnahmen (Stadtanzeiger 2005). Unter der Moderation des Kölner Kabarettisten Heinrich Pachl kamen u.a. der UNO-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung im UNOMenschen-rechtsausschuss, Jean Ziegler, der Kölner Schriftsteller Navid Kermani, Dr. Philip Anderson, der ehemalige Bundesinnenminister Gerhard Baum und „Patricio“, der ohne Papiere in Deutschland lebt, zu Wort. Die Kölner „Initiative“ entwickelte 2006 daraufhin das Kölner Manifest mit dem Titel „Sie sind längst da und bleiben“, an dem sich alle Kölnerinnen und Kölner durch unterstützende Unterschriften beteiligen konnten. Im Juni 2006 empfahl der Runde Tisch für Flüchtlingsfragen dem Integrationsrat sowie dem Ratsausschuss Soziales und Senioren die Anfertigung einer Studie zur Lage in Köln101. Der Rat folgte dieser Empfehlung im November 2006. Mit der Durchführung wurde Prof. Dr. Bommes vom Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück beauftragt, der im Oktober 2007 die umfassende Studie „Menschen ohne Papiere in Köln“ vorlegte102. Im November 2007 beschloss der Runde Tisch für Flüchtlingsfragen die Einrichtung des Arbeitskreises „Irreguläre Personen“, um die in der Studie entwickelten Handlungsempfehlungen zu konkretisieren. Der Arbeitskreis tagte im gesamten Jahr 2008. Parallel dazu entwickelte eine weitere Arbeitsgruppe ein Konzept für die Beratung von irregulären Migrantinnen und Migranten. Die überarbeiteten Handlungsempfehlungen wurden vom Stadtrat schließlich am 18.12.2008 zur Kenntnis genommen. Ferner verteilte der Rat Prüfaufgaben an die Verwaltung hinsichtlich des Umfangs finanzieller Zuwendungen. In der Folgezeit hat sich die Umsetzung der Handlungsempfehlungen allerdings in mehreren Punkten verzögert103. So ist bis heute z.B. die Förderung eines spezialisierten Beratungsangebots für diesen Personenkreis ausgeblieben, so dass das Beratungskonzept bis heute nicht umgesetzt werden kann. Auch unterblieb bislang die Einrichtung eines Fonds „Armenbett für Menschen ohne Kran-

 101

Beschluss des „Runden Tisches“ vom 02.06.2006. Die Studie ist im Internet u.a. hier veröffentlicht: http://www.koelner-fluechtlingsrat.de/download/238_Studie.pdf. 103 Aufgrund des Inkrafttretens der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz am 31.10.2009 (s. http://www.koelner-fluechtlingsrat.de/download/2009-10-31AVwVAufenthG.pdf) werden die Handlungsempfehlungen zur Zeit überarbeitet. 102

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kenschein“. Die angespannte Haushaltslage der Stadt Köln lässt befürchten, dass diese – wie auch andere – Projekte „auf Eis“ gelegt werden. Ausländerrechtliche Beratungskommission Köln (ABK) Im Folgenden sollen nun die wichtigsten Etappen auf dem Weg zur Ausländerrechtlichen Beratungskommission dargestellt werden. Auch hier wird deutlich, wie mühsam der Weg sein kann, bis Politik und Verwaltung einen sinnvollen Vorschlag aufgreifen, und wie viel Zeit dafür ins Land geht. Im Jahr 2003 wurde die drei Jahre zuvor aufgestellte Forderung des Kölner Flüchtlingsrates nach Einrichtung einer lokalen Härtefallkommission vom Evangelischen Stadtkirchenverband Köln und dem Katholikenausschuss in der Stadt Köln unterstützt. Im folgenden Jahr (2004) initiierte der Flüchtlingsrat die „Kölner Bleiberechtskampagne für geduldete Flüchtlinge“. Die Kampagne wurde bis Dezember 2004 von folgenden Vereinen und Verbänden unterstützt: x x x x x x x x x x x

agisra Köln e.V., Allerweltshaus Köln e.V., Antidiskriminierungsbüro von Öffentlichkeit gegen Gewalt e.V., Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Köln, Förderverein Kölner Flüchtlingsrat, Interkulturelles Flüchtlingszentrum, KölnAgenda e.V., Kölner Appell gegen Rassismus e.V., Kölner Runder Tisch für Integration, Rom e.V. und Unterstützerkreis für die von Abschiebung bedrohten Kinder und Jugendlichen Köln e.V.

Die Kölner Bleiberechtskampagne veranstaltete am 21.06.2005 ein „Hearing“ im Kölner Domforum mit Mitgliedern der im Stadtrat vertretenen Fraktionen sowie Mitarbeiter/innen der Stadtverwaltung und dem Sprecher der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Köln. Wichtigstes Ergebnis der Veranstaltung war die Zusage der Fraktionsvertreter/-innen, die Einrichtung einer lokalen Härtefallkommission zu „prüfen“. Daraufhin entwickelte der Kölner Flüchtlingsrat bis September desselben Jahres eine Konzeption für die noch einzurichtende kommunale ausländerrecht-

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liche Beratungskommission und schlug diese mit Schreiben vom 30.09.2005 den teilnehmenden Referentinnen und Referenten des „Hearings“ sowie dem Vorsitzenden des Integrationsrates der Stadt Köln vor. In der Folgezeit kam es zu weiteren Anschreiben des Kölner Runden Tisches für Integration und des Kölner Flüchtlingsrates an die Ratsfraktionen und an einzelne Ratsmitglieder. Am 05.12.2005 beschloss die Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in Köln die politische Unterstützung der Konzeption des Flüchtlingsrates für eine Beratungskommission. Die genannten Aktivitäten der Kölner Bleiberechtskampagne führten dazu, dass zwei Vertreter des Kölner Flüchtlingsrates zur Sitzung des Ratsausschusses Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen am 05.12.2005 eingeladen wurden, um exemplarische Härtefälle im Rahmen der Umsetzung des § 25 Abs. 4 und Abs. 5 AufenthG darzustellen und damit die Einrichtung einer lokalen „Härtefallkommission“ zu begründen. Zehn Tage später, am 15.12.2005, fasste der Rat der Stadt Köln einen Beschluss über die Einrichtung einer kommunalen ausländerrechtlichen Beratungskommission mit den Stimmen der Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen, FDP und Die Linke.Köln und gegen die Stimmen der Fraktion von „Pro Köln“. Die Geschäftsordnung (GO) der ABK wurde vom Rat der Stadt Köln in seiner Sitzung am 04.04.2006 beschlossen. Nach der zur Zeit geltenden Fassung der GO setzt sich die ABK aus zehn Mitgliedern zusammen: x x x x x

jeweils ein Mitglied der im Ausschuss Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen stimmberechtigten Fraktionen, jeweils zwei Vertreter/innen der freien Wohlfahrtspflege, ein/e Vertreter/in der Flüchtlingsberatungsstellen, ein/e Vertreter/in des Integrationsrates, ein/e Vertreterin des interkulturellen Referates und der/des Leiterin/s der Ausländerbehörde.

Die Mitglieder und ihre Stellvertreter/-innen werden vom Rat für die Dauer von zwei Jahren bestellt. Sie wählen aus ihrer Mitte die/den Vorsitzende/n und eine/n Stellvertreter/in. Die Geschäftsführung obliegt der Ausländerbehörde. Die ABK ist zuständig für diejenigen ausländerrechtlichen Fälle, in denen die Rückführung in das Heimatland oder in ein anderes zur Rücknahme verpflichtetes Land eine besondere Härte darstellen kann. Ihre Aufgabe ist es, Entscheidungshilfen und Empfehlungen für die Ausländerbehörde – bei Bedarf

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auch über den Einzelfall hinaus – anzubieten. Ziel der Beratung ist es insbesondere, einzelne ausländerrechtliche Fälle der Härtefallkommission des Landes Nordrhein-Westfalen vorzulegen. Diese Empfehlungen entfalten keinen rechtsverbindlichen Charakter. Die Beratungskommission unterliegt dem Selbstbefassungsrecht. Es besteht kein Anspruch des betroffenen Ausländers/der Ausländerin auf Behandlung seiner/ihrer Angelegenheit. Noch im April 2006 fand die konstituierende Sitzung der ABK statt. Ergebnisse und Bewertung Im Zeitraum Mai 2006 bis Juli 2009 wurden insgesamt 53 Fälle in die Ausländerrechtliche Beratungskommission der Stadt Köln eingebracht (Stadt Köln 2009). Davon konnten 40 Fälle zur weiteren Beratung vorgeschlagen werden. Von diesen 40 Fällen konnte x x x x x x x

in 20 Fällen ein Aufenthalt aus humanitären Gründen, in 5 Fällen ein Aufenthalt aus familiären Gründen erteilt werden. In 2 Fällen wurde ein Recht auf Wiederkehr festgestellt, in 7 Fällen wurde eine Ermessensduldung erteilt und ein Fall wurde an die Härtefallkommission des Landes NRW abgegeben. 3 Personen sind ausgereist bzw. unbekannt verzogen und 2 Fälle befinden sich noch in der aktuellen Beratung.

In 11 weiteren Fällen konnte eine verwaltungsinterne Lösung gefunden werden. Die Einrichtung der ABK hat sich insbesondere aus folgenden Gründen bewährt: Die Quote positiver Entscheidungen im Hinblick auf die 53 eingebrachten Fälle betrug bis Juli 2009 84,9%. Die Mehrheit der ehemals ausreisepflichtigen Personen konnte durch ihre Eingabe an die ABK eine Aufenthaltserlaubnis erhalten. Eine Ursache für diese Quote liegt darin, dass Entscheidungen nicht nur „nach Aktenlage“ getroffen werden. Stattdessen werden sämtliche einzelfallbezogenen Aspekte und Härtegesichtspunkte berücksichtigt und von mehreren – unterschiedlichen – Seiten gewürdigt. Den Mitgliedern der ABK ist deutlich geworden, dass die Aktenlage der Ausländerbehörde in vielen Fällen allein nicht ausreicht, um Härtegesichtspunkte vollständig zu erfassen. Die Kommunikation hat sich unter den beteiligten Akteuren deutlich verbessert. Aufgrund der Nicht-Öffentlichkeit der Sitzungen und der Verschwiegenheitspflicht werden in der ABK ausländerrechtliche Angelegenheiten sehr „offen“ und engagiert diskutiert.

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Durch ihre Mitgliedschaft in der ABK werden den Vertreterinnen und Vertretern der Stadtratsfraktionen konkrete ausländerrechtliche Maßnahmen bekannt, so dass politische Konsequenzen aus gesetzlichen und administrativen Rahmenbedingungen gezogen werden können. Das Erfordernis von Ratsbeschlüssen, z. B. im Zusammenhang mit der Bleiberechts- bzw. Altfallregelung, wurde auch in der ABK thematisiert. Nicht zuletzt aufgrund des Rechtfertigungsdrucks gegenüber der Politik, anderen Verwaltungsstellen und den Trägern der Flüchtlingsarbeit sind die Mitarbeiter/innen der Ausländerbehörde gehalten, insgesamt sorgfältige und transparente Einzelfallprüfungen durchzuführen und Einzelfallentscheidungen nachvollziehbar zu begründen. Die Flüchtlingsarbeit in Köln Wie an den Entwicklungen der letzten zehn Jahre dargelegt, hat sich die Flüchtlingspolitik der Stadt Köln grundlegend gewandelt. Grundlegend bedeutet hierbei, dass tragfähige Organisations- und Kommunikationsstrukturen geschaffen worden sind, um insbesondere die psycho-soziale und aufenthaltsrechtliche Situation und insgesamt die Integrationsmöglichkeiten von Flüchtlingen zu verbessern. Es wurde ein Konsens unter den demokratischen Fraktionen im Stadtrat über die an humanitären Standards orientierte Ausrichtung der Flüchtlingspolitik und die entsprechende Umsetzung des Ausländerrechts hergestellt. Dieser Parteienkonsens hat sich trotz zum Teil unterschiedlicher Ansichten und auch gewisser „Dürreepisoden“ als stabil herausgestellt. Die wichtigsten Beschlüsse und Resolutionen des Stadtrates zur Flüchtlingspolitik, zuletzt zum Bleiberecht, wurden so mit großer Mehrheit verabschiedet. Trotzdem, und damit keine Missverständnisse aufkommen: Viele Probleme sind weiterhin noch ungelöst. Auch die Stadt Köln steht aufgrund der aktuellen Wirtschaftskrise vor einem Punkt, an dem sie sich entscheiden muss, ob erfolgreiche Strukturen zerstört werden sollen oder nicht104. Die dargestellte Entwicklung der Kölner Flüchtlingspolitik wurde durch bestimmte politische Faktoren und Personalbesetzungen auch auf Stadtvorstandsebene begünstigt, konnte aber letztlich nur durch Aktivitäten der sog. Zivilgesellschaft, durch Aktivitäten der Flüchtlingsarbeit, erreicht werden.

 104

Siehe in diesem Kapitel Ziffer 6.

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183

Die Flüchtlingsarbeit stößt aber auch immer wieder an ihre Grenzen. Im vorigen Kapitel wurde versucht aufzuzeigen, wie mühsam es sein kann, politisches und Verwaltungshandeln zu verändern. Was aber ist eigentlich „Flüchtlingsarbeit“? Ganz offensichtlich ist dieser Arbeitsbereich bisher von Forschung und Lehre weder ernsthaft wahrgenommen geschweige denn untersucht und bewertet worden. Die Hochschulen sollten sich dieses Arbeitsfeldes endlich annehmen, nicht zuletzt deshalb, weil es hierin auch um wesentliche Prinzipien der sozialen Arbeit überhaupt geht.Die Flüchtlingsarbeit in Köln „Flüchtlingsarbeit“ kann in erster Linie als die Summe der in Zusammenhang mit der Unterstützung von Flüchtlingen einhergehenden Aktivitäten von Nichtregierungsorganisationen, Wohlfahrtsverbänden, Kirchen und freien Trägern verstanden werden. Gemeint ist aber nicht nur hauptamtliche Flüchtlingsarbeit, sondern auch ehrenamtliche – oder besser: freiwillige Arbeit, freiwilliges Engagement, politisches Engagement. An dieser Stelle muss auf die Bedeutung der lokalen Flüchtlingsräte und Flüchtlingsinitiativen105 hingewiesen werden. In der Regel von Bürgerinnen und Bürgern gegründet, stellen sie die Keimzellen für freiwilliges und politisches Engagement im Flüchtlingsbereich dar. Eine weitere Annäherung an den Begriff „Flüchtlingsarbeit“ kann sich aus Grundsätzen und Elementen der Tätigkeiten ergeben106. Aus unserer Sicht und unserer Erfahrung sind folgende Arbeitsbereiche wesentlich: Flüchtlingsarbeit zwischen Einzelfallberatung und politischer Arbeit Flüchtlingsarbeit umfasst eine große Bandbreite an Tätigkeiten von der einzelfallbezogenen Arbeit („Beratung“) bis zur übergreifenden politischen Arbeit. Hinsichtlich der Einzelfallberatung lassen sich drei grundlegende Leitsätze aufstellen:

 105

Viele der lokalen Flüchtlingsräte und –initiativen sind auch Mitglied im jeweiligen Landesflüchtlingsrat, in Nordrhein-Westfalen im Flüchtlingsrat NRW e.V. in Essen. Die Funktion eines „Bundesflüchtlingsrates“ hat die Bundesarbeitsgemeinschaft PRO ASYL in Frankfurt a.M. Die Ausübung einer Dienst- oder Fachaufsicht ist mit dieser Struktur nicht verbunden. Die einzelnen Rechtsträger sind selbstständig und unabhängig. 106 Eine systematische Zusammenstellung der Grundsätze einer erfolgreichen Flüchtlingsarbeit gibt es bisher nicht. Es existieren nicht einmal allgemeingültige Kriterien, die eine solche Zusammenstellung ermöglichen. Eine notwendige, unleserliche wissenschaftliche Evaluation der Flüchtlingsarbeit – zumindest in NRW – steht bisher ebenfalls aus. Damit wird ein dringender Forschungsbedarf signalisiert.

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Jeder Einzelfall zählt! Obwohl dieser Leitsatz eher banal und wie eine Binsenweisheit klingen mag, ist er in der Praxis nicht immer leicht umzusetzen – und manchmal vielleicht gar nicht. Erwischen wir uns bisweilen nicht selbst bei dem Gedanken, eine bestimmte formulierte Problemlage ist doch wirklich „Kinderkram“, nicht so wichtig oder „selbstverschuldet“? Oder eine bestimmte Person ist einem persönlich unsympathisch oder aufgrund einer „negativen“ Verhaltensweise diskreditiert? Wir müssen uns wohl darüber klar sein, dass wir in unserer Arbeit als Flüchtlingsberater/in Lebenschancen vergeben, indem wir für die eine Person mehr Tatkraft und Engagement an den Tag legen als für die andere. Meines Erachtens können wir uns davon auch nicht völlig frei machen, ganz einfach deshalb nicht, weil es menschlich ist. Eine professionell verstandene Einzelfallberatung sollte diesen Sachverhalt stets mit „offenen Augen“ betrachten, reflektieren und auch verändern können. Das bedeutet u.a., dass sich daraus persönliche Anforderungen und Kompetenzen an den/die Flüchtlingsberater/in ableiten lassen, die in ein Stellenprofil einfließen müssen. Verschwiegenheit ist Pflicht! In der Beratungssituation ist– situationsabhängig – früher oder später deutlich zu machen, dass alle identifikationsfähigen personenbezogenen Daten, inhaltlichen Aussagen und Dokumente nicht ohne ausdrückliche Erlaubnis der beratenen Person an Dritte, insbesondere an öffentliche Stellen, weitergegeben werden. Die verbindlich zugesagte Verschwiegenheit kann zumindest die Voraussetzung dafür schaffen, dass sich der Flüchtling anvertrauen und er oder sie offen und wahr Aussagen treffen kann – wenn er oder sie es möchte und dazu in der Lage ist. Der Grundsatz der Verschwiegenheit kann aber auch die Voraussetzung dafür schaffen, dass der/die Berater/in wirklich die Informationen erhält, die der Flüchtling vielleicht noch nie preisgegeben hat, die aber für die Lösung eines Problems unbedingt erforderlich sind. Anwaltschaft verantwortlich übernehmen! Dieser Leitsatz soll keine Kluft schaffen zwischen den Flüchtlingsberaterinnen und -beratern und den Rechtsanwältinnen und -anwälten. Im Gegenteil! „Anwaltschaft“ bedeutet hier, die Interessen der Flüchtlinge konsequent zu vertreten

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– auch und gerade in Zusammenarbeit mit bevollmächtigten Rechtsanwältinnen und -anwälten107. Die Vertretung von Flüchtlingsinteressen sollte aber nicht falsch verstanden werden. In keinem Fall sollten eigene oder die Interessen der Organisation mit denen des Flüchtlings vermischt werden: hier ist scharf zu trennen, um Flüchtlinge nicht für eigene Ansprüche zu instrumentalisieren und damit zu missbrauchen. Die Übernahme der Anwaltschaft bedeutet gleichzeitig auch, mit ihr verantwortlich umzugehen, d. h. den Flüchtling über seine/ihre tatsächliche (rechtliche) Lage objektiv zu informieren, realistische Handlungsoptionen aufzuzeigen, das eigene Vorgehen transparent zu machen und keine falschen Hoffnungen zu wecken. Die Beratung soll den Flüchtling in die Lage versetzen, auf der Grundlage aller erforderlichen Informationen Entscheidungen über weitere Vorgehensweisen zu treffen, um seine/ihre Rechte durchzusetzen. Zu machen ist das, was die jeweilige Sachlage erfordert – im Einverständnis mit dem Flüchtling. Die o.a. Leitsätze machen vor allem deutlich, dass die Einrichtungen der Flüchtlingsarbeit, die Beratung anbieten, entsprechende und auf sie zugeschnittene Beratungsgrundsätze und -standards entwickeln sollten. In der Flüchtlingsarbeit hat sich der Begriff der ergebnisoffenen Perspektivenberatung (ggf. einschließlich einer Rückkehrberatung) durchgesetzt. Die Erfahrung zeigt, dass die Chancen vieler Flüchtlingen, hier dauerhaft bleiben, leben, wohnen, sich ausbilden und arbeiten zu können, steigen, wenn sie möglichst unmittelbar nach der Einreise in Kontakt zu Flüchtlingsberatungsstellen treten und auch im Zuweisungszielort diesen Kontakt regelmäßig suchen. Die politische Dimension der Flüchtlingsarbeit ist insbesondere durch folgende Leitsätze gekennzeichnet: Flüchtlingsarbeit ist immer auch Menschenrechtsarbeit! Die Motivation, sich in der Flüchtlingsarbeit haupt- oder ehrenamtlich zu engagieren, ist bei jedem/jeder unterschiedlich und somit sehr vielfältig. Unabhängig von der individuellen Motivation sollte man sich im Klaren darüber sein, dass der Einsatz für den Flüchtlingsschutz auch immer das Eintreten für die Menschenrechte, auf die sich das Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutsch-

 107

In der Praxis stellt sich jedoch auch immer wieder heraus, dass Flüchtlinge gut beraten sind, die Bevollmächtigung eines/einer bestimmten Rechtsanwaltes/-anwältin zu überdenken. Darüber hinaus lassen sich in vielen Fällen auch z. T. erhebliche Mängel in der Kooperations- und Kommunikationsfähigkeit von Anwälten/Anwältinnen erkennen. Allerdings sollte an dieser Stelle auch ein kritischer Blick auf die eigenen Fähigkeiten erfolgen.

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land im Art. 1 bezieht, umfasst108. „Asylrecht ist Menschenrecht109„ sollte hier als Auftrag und Aufforderung zum Handeln – zum aktiven Verfassungsschutz! – begriffen werden. Flüchtlingsarbeit ist Integrationsarbeit bezogen auf den Einzelnen und auf die Gesellschaft! Jede Tätigkeit in Zusammenhang mit Flüchtlingsarbeit dient letztlich der Integration110. Nicht nur der Integration von Flüchtlingen, sondern auch der Integration aller in das Gemeinwesen. Asylangelegenheiten, Fragen des Aufenthaltes und der Sozialleistungen, Schule und Ausbildung, Familienprobleme: All das sind Themen, die Integration zum Ziel haben. Das betrifft den einzelnen Flüchtling und seine Familie – egal ob „mit Papieren“ oder „ohne“ –, und das betrifft uns alle. In immer mehr Kommunen scheint endlich die Einsicht zu reifen, dass sich Integrationsarbeit auch auf Flüchtlinge bezieht, und sie schließen diesen Personenkreis in kommunalen Integrationskonzepten ausdrücklich mit ein. So erfreulich diese Entwicklung auch ist: Die tatsächliche Bedeutung verschriftlichter Aussagen kann erst bei entsprechender Umsetzung eingeschätzt werden. Flüchtlingsarbeit beinhaltet aktives Zugehen auf die (Kommunal-)Politik! Flüchtlinge leben, wenn nicht in zentralen Aufnahmeeinrichtungen der Bundesländer, aufgrund des Verteilungs- und Zuweisungssystems in den Kommunen. Wir haben bereits gesehen, welche Möglichkeiten gerade die Kommunen besitzen, die Lebenssituation von Flüchtlingen entscheidend zu verändern und Lebenschancen zu schaffen. Insofern sind die kommunalen Parteien und Fraktionen, der jeweilige Stadt- oder Gemeinderat und seine Ausschüsse direkte Ansprechpartner für Anliegen und Forderungen der Flüchtlingsarbeit.

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Artikel 1 Grundgesetz: (1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. (3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. 109 Artikel 14 Abs. 1 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: „Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen.“ 110 Nach dem Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“ („Zuwanderung gestalten – Integration fördern“) vom 04.07.2001 wird unter Integration ein gesellschaftlicher Prozess verstanden, in den alle in einer Gesellschaft Lebenden jederzeit einbezogen sind. „Als politische Aufgabe zielt Integration darauf ab, Zuwanderern eine gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unter Respektierung kultureller Vielfalt zu ermöglichen“ (S. 200).

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Darüber darf jedoch nicht die herausragende Bedeutung des Bundes und der Länder vergessen werden, auch und gerade sie sind selbstverständlich Adressaten der Flüchtlingsarbeit. Kooperation und Vernetzung Die Initiierung und Schaffung tragfähiger Strukturen der Kooperation und Kommunikation zwischen Verwaltung und Trägern der Flüchtlingsarbeit ist eine der Schwerpunktaufgaben der Flüchtlingsarbeit und bildet den Rahmen für weitergehende Aktivitäten und Maßnahmen. Dazu gehört der faire Umgang mit Behörden und die Herstellung von Glaubwürdigkeit durch Transparenz und Zuverlässigkeit bei Kommunikation und eigenem Handeln. Das bedeutet, dass Konflikte – einzelfallbezogen oder fallübergreifend – sachgerecht und zielführend ausgetragen werden sollten. Dies setzt jedoch auch die eigene Kompromissfähigkeit voraus, allerdings unter Wahrung von Identität und Grundsätzen einer Organisation oder Initiative. Der Aufbau einer Kooperationsstruktur ist nie Selbstzweck, sondern dient einem bestimmten Interessensausgleich, wobei die einzelnen Interessen jeder Träger der Flüchtlingsarbeit zu definieren hat. Wenn der Interessensausgleich definitiv und nicht nur vorübergehend nicht mehr gegeben ist, verliert die Struktur jedenfalls ihre Daseinsberechtigung. Die Förderung der Zusammenarbeit aller Träger der Flüchtlingsarbeit und die Initiierung von – ggf. nur zeitlich begrenzten oder themenbezogenen – Netzwerken und Arbeitskreisen ist ein weiterer Arbeitsschwerpunkt. Hierzu gehört beispielsweise auch die Durchführung von Kampagnen, Veranstaltungen und Tagungen. Neben der Vernetzung auf lokaler Ebene sollten die Strukturen auf Landes- und ggf. auch auf Bundesebene wahrgenommen werden. In manchen Netzwerkstrukturen hat sich herausgestellt, dass die Entwicklung einer Geschäftsordnung, einer Satzung oder zumindest von Verfahrensgrundsätzen vorteilhaft sein kann, um die Arbeitsweise zu erleichtern, innere Konflikte zu bewältigen und Transparenz unter den Mitgliedern bzw. Teilnehmer/innen herzustellen. Informationsmanagement Flüchtlingsberatungsstellen und Träger der Flüchtlingsarbeit werden täglich mit Informationen zu ganz unterschiedlichen Themen sinnbildlich „überflutet“. Hier bedarf es der Entwicklung eines Informationsmanagements, das die eingehenden Informationen aufbereitet und sortiert. Wichtige Informationen sollten zeit-

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nah an andere relevante Stellen weitergeleitet werden, insbesondere an die Mitglieder oder Teilnehmer/-innen in Netzwerken. Alternativ oder ergänzend können sie auch auf die Internetseite der Organisation gestellt werden. Insofern es sich um sehr komplexe Informationen handelt, sollten diese in Form von Zusammenfassungen weitergegeben werden. Informationen, die über viele Monate, Jahre und Jahrzehnte eingehen, müssen irgendwo abgelegt werden. Das bedeutet, dass sinnvolle, d.h. zugriffsfähige Materialienarchive erstellt und verwaltet werden müssen. Förderung des freiwilligen Engagements Die Verbindung der hauptamtlichen mit der ehrenamtlichen oder freiwilligen Arbeit und die Förderung von Flüchtlingsinitiativen ist oft auch eine große Herausforderung – vor allem für die bezahlten Mitarbeiter/innen. Meines Erachtens ist das Verhältnis zwischen Haupt- und Ehrenamtlichkeit in vielen Fällen angespannt. Die Frage, wer wem was zu sagen hat, steht hierbei oft im Mittelpunkt – bewusst oder unbewusst. Persönliche Eitelkeiten, Machtansprüche, aber auch Unsicherheit oder bestimmte Anforderungen der Organisation können das Verhältnis erheblich beeinträchtigen. Darum ist aus meiner Sicht zunächst erforderlich, dass zu Beginn des ehrenamtlichen Engagements Rahmenbedingungen und Zielvorstellungen definiert und die o. a. Fragestellung geklärt werden sollten. Jedenfalls aus der Erfahrung von über 25 Jahren Kölner Flüchtlingsrat hat sich die Beachtung des Grundsatzes bewährt, dass nicht der/die Ehrenamtliche dem/der Hauptamtlichen „dient“, sondern umgekehrt die hauptamtlichen Mitarbeiter/-innen die Anliegen, Bedürfnisse und Fähigkeiten ehrenamtlicher Mitarbeiter/-innenpartnerschaftlich und gleich-berechtigt betrachten. Öffentlichkeitsarbeit In der sozialen Arbeit ist viel von „Öffentlichkeitsarbeit“ die Rede. Zu beobachten ist jedoch, dass es in diesem Arbeitsfeld oft an eigenständigen Konzepten mangelt. „Öffentlichkeitsarbeit“ wird in vielen Fällen auf die Herstellung eines „Flyers“ zum Beispiel für eine Veranstaltungsankündigung oder in Zusammenhang mit einem konkreten Angebot oder Projekt oder einer „Selbstdarstellung“ der eigenen Einrichtung beschränkt. Vieles geschieht nur situationsbedingt, eher zufällig und „aus der Lamäng“, wie man in Köln zu sagen pflegt. Der Mangel an Konzepten wird mit dem Mangel an Zeit und Kapazitäten – in vielen Fällen zutreffend – begründet. Erschwerend kommt hinzu, dass in Organisationen, in denen hierarchische Strukturen ausgeprägt sind, die für den Flüchtlingsbereich zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht mit der Verantwortung und

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den Befugnissen für die erforderliche Öffentlichkeitsarbeit ausgestattet sind. Vorschläge und Ideen können sich zudem auf dem Weg nach „oben“ verlieren, was übrigens bei Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern häufig zu Frustrationen führt. So läuft „Öffentlichkeitsarbeit“ auch in der Flüchtlingsarbeit oft bloß „hinterher“, nämlich hinter den vom Träger definierten vermeintlich (oder tatsächlich?) „wichtigen“ Kernaufgaben der Einrichtung. Meiner Meinung nach besteht einer der Gründe für die Neigung vor allem großer Organisationen, Öffentlichkeitsarbeit in der o.a. Weise zu beschränken, in die Sorge, sich ansonsten als ein Träger mit politischer Meinung „outen“ zu müssen. Das führt allerdings zu einem grundlegenden Dilemma: Öffentlichkeitsarbeit – sicherlich nicht nur, aber auch – in der Flüchtlingsarbeit bedeutet insbesondere, sich politisch einzumischen, die öffentliche Meinung zu beeinflussen, den Willen und die Entschlossenheit, die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen, unter denen Flüchtlinge in Deutschland leben und leiden müssen, zu verändern – bedeutet letztlich, die Grund- und Menschenrechte in unser aller Interesse zu schützen. Wer das nicht sieht, hat nichts verstanden! Auf einen Aspekt soll kurz eingegangen werden, nämlich auf die Nutzung des Internets. Gerade auch in Regionen, in denen die öffentliche Meinung von Printmonopolen geprägt wird, kommen der Präsenz durch eine eigene Website, der Vernetzung und dem Informationstransfer über das Internet eine große Bedeutung zu. Ob allerdings auch die Teilnahme an sozialen Netzwerken als sinnvoll erachtet werden kann, ist m.E. zumindest zweifelhaft. Denn es geht in der Öffentlichkeitsarbeit nicht um Web-Präsenz um jeden Preis. Jedenfalls dort, wo es beliebig, unverbindlich und „seicht“ zugeht, ist nicht der Ort, Flüchtlinge zu ihrem Recht zu verhelfen. Fortbildung Um die Voraussetzungen zur Leistung unentgeltlicher Rechtsdienstleistung 8 vgl. § 6 Abs. 1 Rechtsdienstleistungsgesetz) nach dem Rechtsdienstleistungsgesetz zu erfüllen, muss insbesondere die Anleitung von einer Person mit Befähigung zum Richteramt sichergestellt werden. Anleitung bedeutet hierbei, dass der/die Flüchtlingsberater/in dafür Sorge tragen und dies auch ggf. nachweisen muss, dass er/sie zuverlässig eine Person mit Befähigung zum Richteramt um Mitwirkung in Anspruch nehmen kann und dass er die für seine/ihre Tätigkeit erforderliche Einweisung und Fortbildung erhält (vgl. § 6 Abs. 2 Rechtsdienstleistungsgesetz).

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Insofern ist die permanente Fortbildung der haupt- und ehrenamtlichen Mitarbeiter/innen, insbesondere im Asyl- und Ausländerrecht sowie in anderen relevanten Rechtsgebieten, nicht nur überhaupt sinnvoll und fachlich geboten, sondern auch im Rahmen des Rechtsdienstleistungsgesetzes ausdrücklich vorgeschrieben. Eine effektive Flüchtlingsarbeit setzt bei den Trägern aber auch die entsprechende Akzeptanz, das Aufgeben unnötiger Hierarchien und die grundsätzliche Bereitschaft voraus, durch die Bereitstellung der erforderlichen materiellen und personellen Ressourcen die Professionalisierung dieser Tätigkeit sicherzustellen. Auch die allzu gern und zu Recht geforderte interkulturelle Öffnung darf nicht Halt machen vor den Trägern der Flüchtlingsarbeit. Bei Personaleinstellungen sollten deshalb Migrantinnen und Migranten, die die erforderlichen Voraussetzungen für die jeweilige Tätigkeit erfüllen, mehr als bisher berücksichtigt werden. Ausblick Nach Mitteilung des Deutschen Städtetages werden die Folgen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise in den Kommunen immer stärker spürbar. Die Kommunen befürchten für das Jahr 2010 ein Rekorddefizit von 12 Milliarden Euro. Auch in den Jahren 2011 bis 2013 werden zweistellige Milliardendefizite erwartet (Deutscher Städtetag 2010). Den Städten und Gemeinden bleibt immer weniger Geld, über das sie selbst entscheiden können. Aufgrund der Wirtschaftskrise und der damit einhergehenden Einnahmeausfälle bei der Gewerbe- und Einkommensteuer111 sowie höherer Kosten für Sozialleistungen beträgt das Haushaltsdefizit der Stadt Köln im Haushaltsjahr 2010 rd. 540 Millionen Euro – bei bereits bestehenden rd. 2,6 Milliarden Euro Schulden. Stadtverwaltung und Kommunalpolitik haben umfangreiche Sparmaßnahmen angekündigt. Auf dem Prüfstand stehen auch die sog. freiwilligen Leistungen der Stadt mit einem Gesamtvolumen von rd. 200 Millionen Euro. Zur Zeit wird mit der Verabschiedung eines Haushaltssicherungskonzeptes noch im laufenden Jahr (2010) gerechnet (Stadtanzeiger 2010). Auch die Flüchtlingsarbeit wird voraussichtlich von den Sparmaßnahmen betroffen sein. Unter diesen Umständen wird es für die Träger der Flüchtlingsarbeit in Köln in der nächsten Zeit vor allem darum gehen, eine Zerschlagung der vorhandenen Strukturen zu verhindern.

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So sind die Einnahmen der Stadt Köln aus der Gewerbesteuer im 4. Quartal 2009 gegenüber dem Vorjahr um fast 24% zurück gegangen.

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Mit einer Ausweitung der städtischen Förderung, z. B. hinsichtlich der dringend erforderlichen Beratungsangebote für irreguläre Personen, der Einrichtung eines Fonds „Armenbett ohne Krankenversicherung“, der Integration von Flüchtlingen nach dem Integrationskonzept der Stadt Köln und des Aufbaus von ReIntegrationsmaßnahmen in Verbindung mit dem bereits entwickelten – aber auch noch nicht geförderten – Rückkehrberatungskonzept, ist jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht zu rechnen. Die Einsicht, dass mit diesen und anderen Maßnahmen Finanzmittel der Stadt mittel- und langfristig eingespart werden können, hat sich auch in der Stadt Köln bislang noch nicht ausreichend durchgesetzt. Eine der größten Aufgaben der Flüchtlingsarbeit liegt aktuell in der aufenthaltsrechtlichen Integration von geduldeten Flüchtlingen, da die gesetzliche Altfallregelung nur eine Minderheit betrifft und der Ausgang für viele Flüchtlinge noch ungewiss ist. Auch hier bedarf es noch viel Überzeugungsarbeit, dass entsprechende Anstrengungen der Kommunen nicht nur dem Wohl der betroffenen Flüchtlinge und ihrer Familien dienen, sondern auch dem Wohl des Gemeinwesens und dem Wohl der kommunalen Haushalte. Literatur Deutscher Städtetag (2010): Presseerklärung vom 02.02.2010. http://www.staedtetag.de/10/presseecke/pressedienst/artikel/2010/02/02/00674/index.html. Hofmann R. M./Hoffmann H. (Hrsg.) (2008): Ausländerrecht, Baden-Baden S. 47. Kölner Flüchtlingsrat (2000): Für ein Köln der Toleranz und der Völkerfreundschaft – Flüchtlingspolitische Anforderungen an die Stadt Köln. Kölner Stadtanzeiger (2005): „Es wird noch zu oft weggesehen“. 12.12.2005. Kölner Stadtanzeiger vom 30.01.2010. S. 30. Stadt Köln (2003a): Bündnis 90/Die Grünen im Kölner Rat, Ende der Abschreckung. In: Rathaus ratlos. Nr. 154. Stadt Köln (2003b): Koalitionsvereinbarung zwischen CDU und Bündnis 90/Die Grünen vom 04.02.2003: In: Rathaus ratlos Nr. 151. Stadt Köln (2009): Geschäftsbericht aus der kommunalen Ausländerrechtlichen Beratungskommis sion, Mitteilung der Verwaltung für die Sitzung des Integrationsrates der Stadt Köln am 08.10.2009.

Autor(inn)enverzeichnis Insa Breyer, Dr., Politikwissenschaftlerin, April 2010 Dissertation mit dem Titel „Sans-papiers und ‚Illegale‘. Vergleich der Chancen von Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus in Berlin und Paris“, Freie Universität Berlin, OttoSuhr-Institut für Politikwissenschaften und Université Jules Verne, Picardie. Zuvor Koordinatorin der BMBF-Forschungsprojekte „Die vergangene Zukunft Europas“ und „Phantomgrenzen in Ostmitteleuropa“, beide am Centre Marc Bloch. Neben ihren Forschungen über Migration, Menschenrechte und soziale Zugänge gestaltete sie Ausstellungen an der NGBK e.V. (MOV!NG ON) und dem Kunstraum Kreuzberg/Bethanien (Global Alien). Kontak: [email protected] Andreas Deimann, Dipl. Sozialpädagoge, Doktorand an der Humanwissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln, Lehrbeauftragter der Fachhochschule Köln, Leiter der Regionalen Arbeitsstelle zur Förderung von Kindern und Jugendlichen aus Zuwandererfamilien (RAA) der Stadt Leverkusen. Letzte Veröffentlichung: Jugendliche mit Migrationshintergrund in Deutschland: Ausländer oder Einwanderer? In: Markus Ottersbach, Thomas Zitzmann (Hrsg.): Jugendliche im Abseits. Zur Situation in französischen und deutschen marginalisierten Stadtquartieren, Wiesbaden 2009, S. 134-151. Kontakt: [email protected] Franck Düvell, Dr., Sozialwissenschaftler, seit 2006 leitender Wissenschaftler am Centre on Migration, Policy and Society (COMPAS), University of Oxford. Zuvor war er in Bremen, Florenz und Exter tätig. Seine Forschungsschwerpunkte sind internationale Migration und Migrationspolitik, insbesondere irreguläre Migration, Ost-West-Migration sowie Fragen der Ethik. Letzte Veröffentlichung: Europäische und internationale Migration, Münster 2006. Kontakt: [email protected] Gerda Heck, Dr., seit September 2010 Postdoc-Stipendiatin im interdisziplinären Forschungsprojekt „Global Prayers. Redemption and Liberation in the City“, Viadrina Universität Frankfurt/Oder zusammen mit dem Haus der Kulturen der Welt und metroZones e.V. – Center for Urban Auffairs (Berlin). Mitglied der Forschungsstelle für interkulturelle Studien (FiSt) an der Universität Köln sowie im Netzwerk kritische Migrations- und Grenzregimeforschung. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind Migration und Mobilität, Migrationspolitik, Selbstorganisation und Religion. M. Ottersbach, Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.), Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung, DOI 10.1007/978-3-531-92852-4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Letzte Veröffentlichung: Illegale Einwanderung. Eine umkämpfte Konstruktion in Deutschland und in den USA, Münster 2008. Kontakt: [email protected] Karl Kopp, Studium der Pädagogik und Soziologie, arbeitet seit Juli 1992 in der Bundesgeschäftsstelle von PRO ASYL in Frankfurt am Main, seit Mai 1998 ist er Europareferent der Menschenrechtsorganisation. Verantwortlich für die Presse-, Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit im europäischen Kontext sowie für die internationale Vernetzung von PRO ASYL. Er gehörte dem Vorstand des Europäischen Flüchtlingsrates ECRE (European Council on Refugees and Exiles) von Mai 2001 bis Oktober 2009 an und leitet verschiedene transnationale Projekte (Mittel- und Osteuropa, Griechenland und Türkei) im Politikfeld Asylrecht und Flüchtlingsschutz. Er hat in den letzten Jahren zahlreiche Recherchen zur Menschenrechtssituation an den EU-Außengrenzen durchgeführt. Kontakt: [email protected] Markus Ottersbach, Dr. habil., Professor für Soziologie an der Fachhochschule Köln, Fakultät für Angewandte Sozialwissenschaften, Institut für Interkulturelle Bildung und Entwicklung, mit den Schwerpunkten Migration, Soziale Ungleichheit, Jugend-, Stadtsoziologie und Politische Partizipation. Letzte Veröffentlichungen: Jugendliche im Abseits. Zur Situation in französischen und deutschen marginalisierten Stadtquartieren. Wiesbaden 2009 (hrsg. zus. mit T. Zitzmann); Verschieden – Gleich – Anders? Geschlechterarrangements im interkulturellen und intergenerativen Vergleich. Wiesbaden 2010 (zus. mit Sch. Farrokhzad, A. Meuer-Willuweit und M. Tunc). Kontakt: [email protected]. Marei Pelzer, Juristin, Rechtspolitische Referentin von PRO ASYL. Letzte Veröffentlichungen: Menschenrechtliches Niemandsland – Die Abschottung Europas unter Missachtung der Flüchtlings- und Menschenrechte (mit Tillmann Löhr), in: Kritische Justiz, Heft 3, 2008, S. 303; Frauenrechte sind Menschenrechte auch für Flüchtlingsfrauen? Asyl aufgrund geschlechtsspezifischer Verfolgung, in: Femina Politica 01/2008; Effektiver Rechtsschutz im Rahmen des EU-Zuständigkeitssystems der Dublin II-Verordnung (mit Matthias Lehnert), in ZAR 2/2010, S. 41 ff. Kontakt: [email protected] Claus-Ulrich Prölß, Dipl. Sozialarbeiter, seit 1999 Geschäftsführer des Fördervereins Kölner Flüchtlingsrat e. V.

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Letzte Veröffentlichung: Praxiskommentar, in: Christine Müller, Franziska Schulz, Ulrich Thien. Auf dem Weg zum Jugendintegrationskonzept, herausgegeben von der Landesarbeitsgemeinschaft Katholische Jugendsozialarbeit NRW, Berlin 2010, S. 156 ff. Kontakt: [email protected] Notker Schneider, Dr., Professor für Philosophische Anthropologie an der Fachhochschule Köln, Fakultät für Angewandte Sozialwissenschaften, Institut für Geschlechterstudien. Bis 2000 Geschäftsführer der internationalen Gesellschaft für Interkulturelle Philosophie (GIP); Mitarbeiter der Deutschen Gesellschaft für Soziale Arbeit (DGSA). Arbeits- und Forschungsgebiete: Ethik- und Sozialphilosophie, Interkulturelle Philosophie, Gender Studies, Wissenschaft der Sozialen Arbeit. Kontakt: [email protected] Stefan Telöken, Studium der Geschichte und Germanistik an der Universität zu Köln, seit 1984 in Bonn als Parlamentskorrespondent für verschiedene deutsche Tageszeitungen tätig, Medienredakteur der Wochenzeitschrift DAS PARLAMENT, seit 1987 beim UNHCR Deutschland Leiter der Presse- und Informationsabteilung zunächst in Bonn, seit 1998 in Berlin. Kontakt: [email protected] Frithjof Zerger, Dr., Studium der Soziologie, Psychologie und Politikwissenschaft. Seit 2006 Referent im Bundesministerium des Innern, Berlin. Zuvor wissenschaftlicher Referent im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg, im Bereich Empirische Migrations- und Integrationsforschung. Mehr-ere Jahre Erfahrung in der Politikberatung bei verschiedenen Unternehmen. Lehraufträge an der Humboldt-Universität zu Berlin, der Universität ErlangenNürnberg sowie der Ludwig-Maximilians-Universität München. Kontakt: [email protected]