Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat

Niklas Luhmann wurde 1927 in Lüneburg geboren — nach Kriegsende Studium der Rechtswissenschaft in Freiburg und Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung; von 1955-1962 im Kultusministerium in Hannover - 1960/61 Studium der Soziologie an der Harvard Universität - seit 1962: Referent am Forschungsinstitut der Hochschule Foto: Hartmut Wolf, Bielefeld für Verwaltungswissenschaften in Speyer, Abteilungsleiter an der Sozialforschungsstelle in Dortmund, Promotion und Habilitation für Soziologie in Münster — seit 1968: Ordinarius für Soziologie an der Universität Bielefeld — seit 1974 Mitglied der Rheinisch-Westfälischen Akademie der Wissenschaften — 1975 Gastprofessor an der New School for Social Research in New York. Einschlägige Publikationen: „Funktionen und Folgen formaler Organisation", 3. Aufl. 1976 — „Soziologische Aufklärung", 2 Bde., Bd. 1 (4. Aufl.) 1974, Bd. 2 1975 - „Politische Planung", 2. Aufl. 1975 — „Gesellschaftsstruktur und Semantik" 2 Bde. 1980 und 1981.

Analysen und Perspektiven herausgegeben v o n W o l f g a n g Bergsdorf und W a r n f r i e d Dettling

Band

8/9

Niklas Luhmann

Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat

GÜNTER

OLZOG

VERLAG

MÜNCHEN

—

WIEN

Originalausgabe ISBN 3-7892-7186-1 © 1981 by Günter Olzog Verlag GmbH D-8000 München 22 — Alle Rechte vorbehalten — Jeglicher, auch auszugsweiser, Nachdruck ohne Einwilligung des Verlages ist untersagt — Umschlagentwurf: Konrad Wacker, München — Gesamtherstellung: Franz Wedl OHG, Melk-Wien

Inhalt I. Z i e l und Wirklichkeit des W o h l f a h r t s staates

7

I I . Rückständige Theorie

12

I I I . Gesellschaftstheoretische G r u n d l a g e n

.

.

19

I V . W o h l f a h r t s s t a a t : Politische Inklusion

.

.

25

V. Politik als selbstreferentielles System .

.

33

V I . Hierarchie und K r e i s l a u f

42

V I I . Selbstbeobachtung

50

V I I I . Umweltbezug

57

I X . Instabilität u n d W a n d e l

70

X . D r e i Beispiele aus Wirtschaft, E r z i e h u n g und Wissenschaft

75

X I . Funktion und Leistung X I I . Zwischenbetrachtung über der politischen Theorie X I I I . Recht

und

Geld:

81 Politikbegriffe 89

D i e Wirkungsmittel

des

Wohlfahrtsstaates

94

X I V . Bürokratie

103

X V . Verwaltungspolitische Rationalisierung: Organisation, P r o g r a m m e , Personal

.

.

X V I . Politische Optionen X V I I . Politische

Verantwortung

Theorie X V I I I . Z u r Praxis X I X . Zusammenfassung

112 118

und

politische 126 135 143 5

I. Ziel und Wirklichkeit des Wohlfahrtsstaates D e r Wohlfahrtsstaat, der sich in den hochindustrialisierten Z o n e n des E r d b a l l s entwickelt hat, ist nicht z u reichend begriffen, w e n n m a n ihn als Sozialstaat auffaßt, nämlich als einen S t a a t , der auf die F o l g e n der Industrialisierung

mit

Maßnahmen

der

sozialen H i l f e

reagiert. Dies ist und bleibt ein wichtiges M o m e n t seiner Zielstruktur;

aber W o h l f a h r t meint und erfordert in

der gegenwärtigen Situation mehr als nur soziale H i l f e und mehr als nur Ausgleich v o n Benachteiligungen. 1

D e r klassische Begriff des Sozialstaates ) befindet sich heute in einer A r t Selbstauflösung. Einerseits treibt die sozialwissenschaftliche A n a l y s e das Bewußtsein der gesellschaftlichen Bedingtheit menschlicher Handlungsspielr ä u m e und menschlicher Schicksale immer weiter in die Tiefe.

Irgendwie

zelnen w i d e r f ä h r t ,

erscheint dann als

sofern als unverdientes,

alles,

was

dem E i n -

gesellschaftlich bedingt und inausgleichsbedürftiges

Schicksal,

sein eigenes H a n d e l n eingeschlossen. Es geht nicht mehr nur, w i e i m 1 9 . J a h r h u n d e r t , u m „ F o l g e n der I n d u strialisierung". Andererseits sind die besonders a u f f a l lenden

und

besonders

schwierigen

Sozialprobleme

ty-

pisch solche, in denen die M o t i v a t i o n der Benachteiligten eine R o l l e spielt, sei es in der Entstehung der Nachteile, 2

sei es für die W i r k s a m k e i t v o n H i l f e ) . M i t Schlagw o r t e n w i e H i l f e z u r Selbsthilfe ist dies Problem z w a r benannt,

aber nicht gelöst. D i e H i l f e muß

dann eine

*) Vgl. als eine Bestandsaufnahme Hans-Hermann H a r t wich, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher Status quo, Köln-Opladen 1 9 7 0 . ) Dies Problem hat natürlich durchaus klassische Wurzeln — so z. B. im Verhältnis von Sozialhilfe und Arbeitsmotivation. Siehe etwa Henry J. Aaron, W h y Is Weifare so H a r d to Reform? Washington 1 9 7 3 , S. 35 ff. unter dem Gesichtspunkt eines „obstacle to reform". 2

7

Änderung turen ihres

der

der

kognitiven

und

Persönlichkeiten,

Wollens

einbeziehen,

motivationalen

ihres sie

Struk-

Wahrnehmens

muß

sich

und

individuellen

Situationen anschmiegen, u n d das führt den Sozialstaat technisch an die G r e n z e n seines Könnens und moralisch v o r das Problem der B e g r ü n d u n g seines Eingreifens. W e n n m a n v o n einer „ L o g i k des Wohlfahrtsstaates" sprechen kann, so ist diese durch ein kompensatorisches P r i n z i p zu bezeichnen. Es geht um K o m p e n s a t i o n derjenigen Nachteile, des

Lebens

Begriff

auf

die den

durch eine bestimmte O r d n u n g Einzelnen

3

entfallen ).

Mit

dem

der K o m p e n s a t i o n hat m a n jedoch bestimmte

Erfahrungen,

er

tendiert z u r

Universalisierung,

weil

je nach Problemstellung alle Unterschiede kompensiert w e r d e n können und immer Unterschiede übrig bleiben oder Neudefizite auftreten, die ihrerseits nach K o m p e n sation verlangen. W e n n alles kompensiert werden muß, 4

dann auch das K o m p e n s i e r e n ) . Begriff und Prozeß der Kompensation

werden

reflexiv.

Damit

erreicht

aber

auch die K o m p e t e n z z u m Kompensieren gedanklich und materiell ihre G r e n z e "und gerät v o r das Problem der 5

Inkompetenzkompensationskompetenz ). 3

) Um nur eine typische Äußerung zu zitieren: „The essence of this (gemeint ist: „ideal") component is compensation to the individual for the negative consequences of a particular O r g a n i z a t i o n of life" (Berenice Madison, The Weifare State: Some Unanswered Questions for the 1970's, Social Service Review 44 [ 1 9 7 0 ] , S. 4 3 4 — 4 5 1 ) . ) Darauf läuft nach Odo Marquard auch die begriffsgeschichtliche Analyse hinaus: „Bei dieser Wanderung der Täterschaft in bezug auf die Kompensation vom ökonomischprovidentiellen Gott über die auf Balance bedachte Natur bis zum emanzipatorischen Sozialisationsprogramm des absoluten Pädagogen (perenniert) erneut ein Kompensationsproblem: das der Kompensationsfolgeschäden-Kompensation" (Art. Kompensation, Historisches Wörterbuch der Philosophie, Bd. 4, Basel-Stuttgart 1 9 7 6 , Sp. 9 1 2 — 9 1 8 [ 9 1 7 ] ) . ) So Odo Marquard für die Philosophie. Siehe: Inkompetenzkompensationskompetenz: Über Kompetenz und Inkompetenz der Philosophie, Philosophisches Jahrbuch 81 ( 1 9 7 4 ) , S. 3 4 1 — 3 4 9 . 4

5

8

M i t dem Begriff der Kompensation w i r d , sobald er als Anspruchsgrundlage anerkannt und praktiziert w i r d , jene E i g e n d y n a m i k in G a n g gebracht, die v o m S o z i a l staat z u m W o h l f a h r t s s t a a t führt, die schließlich nichts mehr ausnimmt und sich selbst v e r z e h r t — w e n n nicht eben dies gesehen und die gedankliche F i g u r aufgegeben w i r d . In dieser Situation muß dann die F r a g e nach der jetzt noch möglichen Theorie des Wohlfahrtsstaates gestellt w e r d e n . Neben

diesen

Problemen

der

begrifflichen

Grund-

lagen u n d der argumentativen M o t o r i k des W o h l f a h r t s staates fordern mindestens drei Erfahrungsbereiche d a z u auf,

den Begriff

des

Wohlfahrtsstaates

nicht

auf den

des Sozialstaates zurückzuführen, sondern ihn allgemeiner

—

und

vielleicht

zugleich

eingeschränkter!

—

zu

bestimmen. Diese Bereiche hängen eng miteinander z u sammen u n d belasten sich wechselseitig — auch in dem Sinne,

daß

bessere

Lösungen

der

Probleme

im

einen

Bereich die Probleme in anderen vergrößern können. E i n Bereich liegt in den rasch zunehmenden U m w e l t veränderungen, die die Industriegesellschaft auslöst und die sie nicht ohne

Inanspruchnahme politischer Mittel

w i r d unter K o n t r o l l e bringen können. D a s gilt für das Problem erschöpflicher Ressourcen ebenso w i e für das Problem

der

Belastung

mit

nichtverwertbaren

Ab-

fällen. Ein

zweiter

Erfahrungsbereich

ergibt

sich

aus

den

anwachsenden Kosten des Wohlfahrtsstaates. Sie bilden nicht allein ein tägliches Finanzierungsproblem, sondern gefährden

mit

der

zunehmenden

relativen

Größe

des

Staatshaushalts im Verhältnis zu sonstigen Mitteln auch die Differenzierung v o n politischem S y s t e m und W i r t schaftssystem. Schließlich w i r d ma n d a v o n ausgehen müssen — die Zurechnung auf Ursachen ist hier aber besonders schwierig

—,

daß

die

moderne

Gesellschaft

mit

Industrie, 9

politischer

Wohlstandsgarantie,

schulförmiger

Erzie-

hung, Massenmedien, Freizeitkonsumangeboten usw. die typisch e r w a r t b a r e M o t i v l a g e der Menschen, insbesondere

der

jeweils

heranwachsenden

Generationen

ver-

ändert. D a s bedeutet, daß m a n auf der Seite derer, die die W o h l f a h r t empfangen sollen und für die die Politik sich guten Willens abmüht, nicht mit konstanten E i n stellungen der Genußbereitschaft und D a n k b a r k e i t und entsprechender politischer „ L o y a l i t ä t " rechnen kann. In

all

diesen

Hinsichten

muß

politisches

Handeln

im W o h l f a h r t s s t a a t d a v o n ausgehen, daß die V e r h ä l t nisse, auf die es seine Bemühungen richtet, sich in unerwarteter Weise

durch

die Bemühung selbst ändern.

Schon jetzt hat die Politik es ständig mit selbstgeschaf-

fenen Wirklichkeiten zu tun. D i e Bedürfnisse, die U n erfreulichkeiten,

die

fast

unlösbaren

Probleme,

denen

sie sich gegenübergestellt sieht, sind z u m T e i l ihr eigenes W e r k . M a n denke nur a n das T h e m a B ü r o k r a t i e . D a r a u s muß, über k u r z oder lang, ein gebrochenes Verhältnis zu den eigenen Zielen folgen. D i e Politik hilft sich in dieser Situation mit relativer Kurzfristigkeit der K a l k ü l e , der Zeithorizonte, der Z i e l setzungen.

Allgemein

v e r k ü r z t sich in hochkomplexen

Gesellschaften vermutlich der für das H a n d e l n relevante Zeithorizont, P l a n u n g zu durch

den

weil

die

komplex

Verhältnisse sind.

kurzfristigen

Der

für

Politik

Rhythmus

der

längerfristige ist

außerdem

Wahlen

eine

eigene Zeitstruktur auferlegt. Bei kurzen Zeithorizonten können

zahlreiche

Interdependenzen

ignoriert w e r d e n .

Sie treten nicht in Erscheinung. Im Blick auf die V e r gangenheit

kann

man

vernachlässigen,

daß

man

die

P r o b l e m e mit genau den Prinzipien erzeugt hat, denen m a n weiterhin zu folgen gedenkt. U n d m a n kann in bezug auf die Z u k u n f t hoffen, daß die weitläufigen und unübersehbaren Folgen der Jetztzeitplanung im R a h m e n des Kontrollierbaren bleiben werden. K u r z e Z e i t h o r i -

10

zonte entlasten das H a n d e l n , u n d dieser V o r t e i l ist nicht gering zu veranschlagen. Es m a g

auf der E b e n e politischer Mentalität verschie-

dene Möglichkeiten geben, sich dieser L a g e anzupassen, etwa

in

Formen

der

Selbststilisierung

von

Politikern

oder in Zufriedenheit mit kurzfristig verfügbaren I n d i katoren für E r f o l g e — z u m Beispiel mit Presseresonanz oder miniprozentuale Verschiebungen in Resultaten p o litischer

Wahlen.

Auf

der

Ebene

politischer

Theorie

stellen die gleichen Probleme sich in anderer F o r m . H i e r kann und muß Politik im K o n t e x t ihrer gesellschaftlichen Wirklichkeit z u m T h e m a w e r d e n , u n d das erfordert:

Erweiterung

der

Zeithorizonte,

Abstraktion

und Einbeziehung selbstreferentieller Verhältnisse, hier also der Beteiligung der Politik an der E r z e u g u n g der Wirklichkeit, die für sie z u m Problem w i r d . Die

folgenden

Überlegungen

E b e n e politischer Theorie. tischen

Theorie

für

den

halten

sich

an

diese

Sie suchen nach einer poliWohlfahrtsstaat.

Dabei

geht

es nicht nur um eine nach wissenschaftlichen Kriterien vertretbare Theorie über den W o h l f a h r t s s t a a t ; vielmehr kann eine solche T h e o r i e auch benutzt w e r d e n , um diejenigen

Reflexionsleistungen

aufzuladen,

die

im

poli-

tischen S y s t e m selbst zu erbringen sind. Sofern sie dies leistet, w i r d sie politische Theorie im Wohlfahrtsstaat. D a m i t ist eine strikte T r e n n u n g v o n Wissenschaft und Politik

im

Sinne

unterschiedlicher

sozialer

Systeme,

unterschiedlicher Kriterien, unterschiedlicher V e r a n t w o r tungen nicht in F r a g e gestellt. Vorausgesetzt ist jedoch: daß K o m m u n i k a t i o n trotzdem möglich bleibt.

11

II. Rückständige Theorie Ob w i r es wissen oder nicht und ob w i r uns erinnern oder

nicht:

die

politischen

Vorstellungen,

die

unsere

Alltagsorientierungen bestimmen und die sich mit B e griffen

wie

werte,

Rechtsstaat,

Verfassung,

Politik,

Sozialstaat

Demokratie, verbinden,

Grund-

haben

ein

theoretisches F u n d a m e n t . D a m i t ist nicht gemeint, daß es

eine

sich

mit

theoretisch ihnen

Wichtiger aber ist, folgenden von

orientierte

befaßt.

ins

Wissenschaft

gibt,

selbstverständlich

die

auch!

daß solche Begriffe und die ihnen

institutionellen

Theorie

Dies

Errungenschaften

politische

System

mit

eingeführt

Hilfe

worden

sind. Wichtiger in der aktuellen Situation ist dies deshalb, weil hiermit ein anderes Verhältnis zu Z e i t und G e schichte und auch ein anderes Verhältnis der Theorie z u r praktischen Politik impliziert ist. D i e wissenschaftlichen Bemühungen um ein E r k e n n e n der Strukturen und P r o zesse v o n Politik beschränken sich z w a r (zumeist) auf eine Beschreibung und E r k l ä r u n g dessen, w a s sie vorfinden. Sie mögen sich im begrenzten U m f a n g e auch um E n t w i c k lungsprozesse bemühen. Ihre politische V e r w e n d u n g geht jedoch weit darüber hinaus. Sie überschreitet das Ä u ß e rungsniveau der erkennenden Wissenschaft dadurch, daß sie

Ansichten,

Begriffe,

Meinungen,

Resultate

in

die

Politik einführt und mit ihrer H i l f e Politik macht oder verhindert. In diesem Sinne w a r das Entstehen des neuzeitlichen Staates in E u r o p a begleitet v o n politischer Theorie, die die E n t w i c k l u n g , soweit schon sichtbar, reflektierte, auf ihre Probleme reagierte und Lösungen rechtlicher und institutioneller

Art

anbot.

Politische

Reflexion

dieser

A r t w i r d sehr rasch v o n der Politik selbst absorbiert und w i r d damit z u m M o m e n t des Gegenstandes, über den sie nachsinnt. Sie taucht sozusagen aus den reinen

12

H ö h e n der Theorie in die trübe A t m o s p h ä r e der R e a l i tät ein, w i r d dadurch abgelenkt, ausgewertet, reifiziert und somit ein M o m e n t dessen, w a s eine neue T h e o r i e zu erkennen sich bemüht. Unsere Institutionen sind ein R e l i k t solcher Prozesse und bedürfen deshalb v o n Z e i t zu Z e i t politischer Re-reflexion. A l s i m 1 6 . J a h r h u n d e r t erstmals neuartige politische Konzentrationen sichtbar w u r d e n , hatte m a n zunächst an eine Straffung alter Denkfiguren und A r g u m e n t a tionsmittel

gedacht —

e t w a in der theologisch-juristi-

schen Vorstellung einer unmittelbar v o n G o t t gegebenen natürlichen

Gewalt

(Molina,

Souveränitätsbegriff Bodins,

Suarez,

Conring),

im

im K o n z e p t einer beson-

deren Staatsräson oder schließlich in der A n e r k e n n u n g eines

unvermeidlichen

Momentes

der

Willkür

in

der

L e n k u n g der Staaten (Filmer, H o b b e s ) . D i e dann folgende R e a k t i o n auf diese Theorien und auf ihre R e a l i sation im „absoluten"

S t a a t h a t die moderne W i r k -

lichkeit geformt. D i e W i l l k ü r k o m p o n e n t e ( A u t o n o m i e ) an der S p i t z e des Staates erwies sich als der Stein des Anstoßes. Sie w a r mit der moralischen Unterscheidung v o n guter und schlechter

(despotischer) Herrschaft u n d einer entspre-

chenden O r d n u n g v o n Widerstandsrechten nicht mehr zu fassen. A u f sie w u r d e der D o p p e l z u g r i f f v o n Rechtsstaat und D e m o k r a t i e angesetzt. A u f der E b e n e institutioneller Realisierungen entsprach dem ein bereits k o m plexes Instrumentarium, das sich seit der Französischen R e v o l u t i o n als politisch durchsetzbar erwies. Z u m einen die Idee der Verfassung. Sie konnte das Problem einer rechtlichen B e g r ü n d u n g des Rechts lösen, — w e n n nicht logisch,

so

doch effektiv.

Z u m anderen

die

Idee

der

Gewaltenteilung. Sie konnte W i l l k ü r auf den W e g des Rechts kanalisieren dadurch, daß ein Staatsorgan dem anderen

Entscheidungen

nur

abnimmt,

wenn

sie

der

F o r m des Rechts genügen. Schließlich die Idee der demo13

kratischen W a h l und der Zeitbefristung der A m t s a u s übung in P a r l a m e n t u n d Regierung, m i t der das rechtlich nicht faßbare M o m e n t letzter, souveräner W i l l k ü r unter K o n t r o l l e gebracht w u r d e , Gebot

von

Rücksichten

im

zumindest unter das

eigenen

politischen

Inter-

esse. D i e sich im 1 9 . J a h r h u n d e r t abzeichnende Realisation dieses Theorieschubs bildet den A u s g a n g s p u n k t für eine d a r a u f aufbauende E n t w i c k l u n g z u m Wohlfahrtsstaat. D a s V o l k w i r d über Volksvertretungen politisch relev a n t . M e h r und mehr A s p e k t e des individuellen Lebens und besonders die zahllosen Betroffenheiten durch F o l gen der industriellen E n t w i c k l u n g lassen sich als T h e m e n ins politische L e b e n wird

zum

einführen. D i e Einstellung hierzu

Differenzpunkt

für politische

Parteien,

die

sich seit dem E n d e des 1 9 . J a h r h u n d e r t s organisatorisch festigen.

Sie

wird

in

der

Form

von

Grundrechten,

G r u n d w e r t e n , G r u n d w e r t p r o g r a m m e n in den allgemein akzeptierten K a n o n politischer Legitimation aufgenommen. D i e W i l l k ü r p r o b l e m a t i k verlagert sich damit auf das A n m e l d e n v o n Ansprüchen, die um politische R e l e v a n z konkurrieren, u n d auf das vorsichtige A b s c h w ä chen, Ausbalancieren, Aufschieben oder auch A b w e h r e n solcher Ansprüche auf Besserstellung in Sachen „ Q u a l i t ä t des Lebens". D a s 1 9 . J a h r h u n d e r t bietet i n seinen Tendenzen z u m Wohlfahrtsstaat ein noch recht unübersichtliches, sachlich und

regional 6

Bild ).

fragmentiertes

E r s t im 2 0 .

Situation

und

wird

und

dadurch

komplexes

J a h r h u n d e r t vereinfacht sich dadurch

theoretisch

faßbar.

die Erst

jetzt w e r d e n die Tendenzen z u m T r e n d . M a n denkt v o n „ H i l f e " (bei der es ein G e b o t der politischen K l u g h e i t sein mag, sie zu gewähren) um auf „ A n s p r u c h " . Es ents

) V g l . dazu Asa Briggs, The Weifare State in Historical Perspective, Europäisches Archiv für Soziologie 11 ( 1 9 6 1 ) , S. 2 1 1 — 2 5 8 . 14

steht

eine

Art

Arbeiterschaft

außerparlamentarische bei

der

Mitsprache

Zementierung

aller Errungenschaften.

Der

und

Kapitalismus

der

Verteilung selbst w i r d

wohlfahrtsstaatlich „ k o r r u m p i e r t " , nicht zuletzt durch den

(negativen)

Zusammenhang

von

Wohlfahrt

und

Arbeitslosigkeit. U n d v o r allem entsteht erst jetzt m i t der gesicherten A n e r k e n n u n g des Wohlfahrtsstaates j e ner rekursive Pro zeß, in dem der W o h l f a h r t s s t a a t selbst die Z u s t ä n d e und Probleme erzeugt, auf die er reagiert. V o n dieser heute sichtbaren R e a l i t ä t des mit Selbstantrieb

ausgestatteten,

automobilen

Wohlfahrtsstaates

gehen die folgenden Überlegungen aus. F ü r die damit gegebene

historische

Situation

fehlt

eine

angemessene

politische Theorie — jedenfalls eine T h e o r i e auf dem N i v e a u , auf dem die T r a d i t i o n das Problem der W i l l k ü r politischer Machtausübung gestellt und gelöst hatte. Die

Alltagsorientierung

des

politischen

Handelns

läßt

sich durch diejenigen Theorien führen, die in den I n stitutionen

stecken

und

die

durch

die

Verfassung

in

N o r m e n transformiert sind. M a n geht z u m Beispiel v o m Begriff des Staates, v o m Schema der Staatsorgane, v o n den rechtlichen Bindungen der Verfassung, v o m R h y t h mus der politischen W a h l e n und v o n der P r o g r a m m a t i k der G r u n d w e r t e aus und hat es im übrigen mit täglich neu auf den Tisch kommenden A n f o r d e r u n g e n zu tun. A b e r all diese Einrichtungen sind A n t w o r t e n auf historisch bedingte Problemstellungen, und die F r a g e ist, ob m a n heute nicht zusätzlich andere Problemstellungen, ja einen g a n z anderen K o n t e x t des Problemverständnisses in Rechnung stellen müßte. D i e Theorieablagerungen, die uns in den Institutionen entgegentreten,

sind

in

den

Jahrhunderten

aufge-

schichtet w o r d e n , in denen es um die Durchsetzung der modernen Gesellschaft gegen die Adelsgesellschaften der alten W e l t ging. I h r A n l a ß w a r die Ausdifferenzierung eines besonderen politischen Systems zu höherer f u n k 15

tionaler A u t o n o m i e unter Freistellung v o n K o n t r o l l e n durch die Oberschicht und durch organisierte Religion. I h r T h e m a w a r die Sicherung und Entschärfung dieser Autonomie,

die

Ermöglichung

und

Eingrenzung

des

willkürlichen Einsatzes politischer M a c h t . I h r heimliches Problem

war

die

Komplexität

der Verhältnisse,

mit

denen Politik es unter modernen Bedingungen zu tun hat. Diese E n t w i c k l u n g hat ihr E n d e erreicht. I h r e E r rungenschaften

können

nicht

aufgegeben

werden.

Sie

definieren die Systemstrukturen der M o d e r n e . A b e r die Probleme, die an diesem Gesellschaftssystem heute sichtbar werden, lassen sich mit den Theorien nicht mehr begreifen,

die den Prozeß seiner Durchsetzung reflek-

tieren. Sie sind als Theorien — nicht als Rechtsformen und als Institutionen! — historisch überholt. U n s steht eine

andere

Realität

vor

Augen,

eine

selbstgewollte,

politisch miterzeugte R e a l i t ä t , die m a n gleichwohl nicht ohne

Einschränkung

und

nicht

ohne

Zukunftssorgen

bejahen k a n n . In dieser geschichtlichen L a g e k a n n es nicht das Z i e l sein, die Wirklichkeit, gemessen an Idealen oder U t o pien, für mangelhaft zu erklären; und erst recht geht es nicht darum, die theoretischen und institutionellen E r rungenschaften,

auf

die

der

moderne W o h l f a h r t s s t a a t

aufbaut — also namentlich: Verfassung und rechtsstaatlich-demokratische Domestikation willkürlicher G e w a l t — „kritisch" in F r a g e zu stellen. Tendenzen dieser A r t lassen sich z w a r beobachten, v o r allem im R a h m e n eines politisch jedoch

reaktivierten einer

zu

Marxismus.

einfachen

Sie

bedienen

Argumentation.

Im

sich Kern

handelt es sich um eine Verschiebung der Herrschaftskritik aus

der Politik, wo sie nicht mehr überzeugen 7

kann, in die Ö k o n o m i e ) . D i e in der Ö k o n o m i e über 7

) Dies gilt bei allem neuerlichen Interesse an „Staatstheorie" unverändert. Siehe z. B. die Darstellung der Geldnot des Wohlfahrtsstaates als eine „aus dem Produktionssystem 16

die

Gewalt

nannt

und

Verfügenden frontal

werden

abgelehnt,

„Kapitalisten"

ohne

daß

die

ge-

Analyse

hinreichende Tiefenschärfe gewänne. W i e w e i t das ohne Zweifel

bedeutende

Theoriewerk

von

Karl

Marx

( 1 8 1 8 — 1 8 8 3 ) hierfür noch Deckung gibt, braucht an dieser Stelle nicht untersucht zu w e r d e n . D i e historische E n t w i c k l u n g ist zu rasch vorangeschritten — nicht z u letzt durch Versuche politischer Realisation der M a r x schen T h e o r i e —, als daß ma n auf dieses A r s e n a l noch zurückgreifen könnte. Entgegen allem Anschein fehlt es dem M a r x i s m u s und ähnlichen „ l i n k e n " Theorien an R a d i k a l i t ä t — nicht an politischer R a d i k a l i t ä t , w o h l aber an theoretischer R a d i kalität. D i e Begriffsmittel sind angesichts Standes

wissenschaftlicher

Entwicklung

des heutigen nicht

hinrei-

chend abstrahiert. D i e dialektische S t r u k t u r der Theorie v e r l a n g t stark vereinfachte A n s a t z p u n k t e für N e g a t i o n . So w i r d die eine F r a g e des Eigentums an den P r o d u k tionsmitteln für die K a r d i n a l f r a g e der modernen G e sellschaft gehalten. D a s erlaubt jene Verschiebung v o n Herrschaftskritik aus der Politik in die Ö k o n o m i e , es ermöglicht aber keine eindringende A n a l y s e der gesellschaftlichen Realitäten am E n d e des 2 0 . J a h r h u n d e r t s . N i c h t weniger fatal ist jedoch das schlichte Begrüßen einer

„Tendenzwende",

das

sich

mit

Desaster

linker

Ideenpolitik w i e mit einem unverhofften Geschenk begnügt. D a ß ein Versuch, die Gesellschaft zu begreifen, mißlungen ist, rechtfertigt es noch nicht, einen solchen Versuch nicht mehr zu unternehmen.

Das

Tempo,

in

dem die gesellschaftlichen Verhältnisse sich ändern, v e r bietet

ein

Sichtreibenlassen.

Man

muß

damit

rechnen,

daß die moderne Gesellschaft erst jetzt die Bedingungen

resultierende strukturelle Finanzkrise des entwickelten Interventionsstaates", in: Rolf Richard Grauhan / Rudolf Hickel (Hrsg.), Krise des Steuerstaats? Widersprüche, Perspektiven, Ausweichstrategien, Opladen 1 9 7 8 (Zitat S. 1 8 ) . 17

ihrer Möglichkeit zu Gesicht bekommt, und z w a r auf dem U m w e g e über ihre U m w e l t . W e n n das aber z u trifft, ist nicht Herrschaftskritik im politischen und/oder ökonomischen Bereich,

sondern S y s t e m / U m w e l t - A n a l y s e

die F o r m , in der die drängenden F r a g e n der G e g e n w a r t aufgenommen

18

werden

können.

III. Gesellschaftstheoretische Grundlagen J e d e politische T h e o r i e ist explizit oder implizit durch gesellschaftstheoretische Prämissen geleitet,

denn Politik

ist ein gesellschaftliches Phänomen. G e g e n die alteuropäische A n n a h m e einer politischen B eg rü n d ung der G e sellschaft hatte m a n im 1 9 . J a h r h u n d e r t die These einer Trennung v o n S t a a t und Gesellschaft gesetzt. Sie w u r d e mit

einer

Einschränkung

des

Gesellschaftsbegriffs

auf

das S y s t e m der Bedürfnisse, mit anderen W o r t e n : auf Wirtschaft, teuer bezahlt. Vielfach w i r k t diese T h e o r i e disposition heute noch nach. So sieht der Politiker und v o r allem der Verfassungsjurist häufig die Gesellschaft 8

als etwas, w a s dem S t a a t „gegenübersteht" ). M a n sagt: der S t a a t habe es mit den „gesellschaftlichen K r ä f t e n " zu tun. A b e r der S t a a t ist nichts außerhalb der Gesellschaft,

er

ist

eines

ihrer

Funktionssysteme.

Deshalb

empfiehlt es sich, eine andere Sprachregelung zu treffen. D i e Gesellschaft ist das umfassendste Sozialsystem, das alle

möglichen

Kommunikationen

zwischen

Menschen

ordnet. D a s politische S y s t e m ist eines ihrer Teilsysteme, neben dem sich andere Teilsysteme ausdifferenziert h a ben,

v o r allem soziale Systeme für Religion,

Wissen-

schaft, Wirtschaft, Erziehung, Familienleben, medizinische Betreuung etc. Diese einzelnen Teilsysteme aktualisieren Gesellschaft aus einem jeweils spezifischen Blickw i n k e l mit je spezifischen S y s t e m / U m w e l t - P e r s p e k t i v e n . So gehören Wirtschaftssystem und Erziehungssystem z u r sozialen U m w e l t des politischen Systems, und andererseits gehört das politische S y s t e m z u r U m w e l t v o n E r ziehung b z w . v o n Wirtschaft. Diese T r e n n u n g schließt hohe wechselseitige A b h ä n g i g k e i t e n nicht aus; aber sie 8

) Siehe zu dieser Tradition und ihrer fortdauernden Wirksamkeit Ernst-Wolfgang Böckenförde (Hrsg.), Staat und G e sellschaft, Darmstadt 1 9 7 6 .

ist

"Voraussetzung

dafür,

daß

die

Ansprüche

an

die

einzelnen Funktionen in der Gesellschaft gesteigert w e r den und gesteigert erfüllt w e r d e n können. Menschen, konkrete individuelle Personen nehmen an all diesen sozialen Systemen teil, gehen aber in keinem dieser Systeme und auch nicht in der Gesellschaft selbst g a n z auf. D i e Gesellschaft besteht nicht aus Menschen, sie besteht

aus

Es ist wichtig, trennt

die

Kommunikationen

zwischen

Menschen.

diesen A u s g a n g s p u n k t festzuhalten. Er

systemtheoretische

Gesellschaftstheorie

von

der älteren T r a d i t i o n des politischen Denkens u n d bildet eine unerläßliche Voraussetzung für eine A n a l y s e der Umweltbeziehungen des Gesellschaftssystems und seiner Teilsysteme — eine A n a l y s e , auf die es uns entscheidend ankommt. A u s g e h e n d v o n diesen Prämissen k a n n m a n die bisherige

gesellschaftliche

Kommunikationsleistungen

Entwicklung (aber

nicht:

als

Steigerung

als

von

Steigerung

des Menschen im Sinne Rousseaus oder Nietzsches) begreifen. Ü b e r kulturelle Errungenschaften, die w i r hier nicht im einzelnen benennen, geschweige denn vorführen können, w u r d e n die Erfolgschancen menschlicher K o m munikation ins Unwahrscheinliche getrieben. D a b e i h a ben z w e i Prinzipien konkurriert: die Ausdifferenzierung einer

besonderen

Oberschicht m i t schichtintern

erleich-

terter, folgenreicher K o m m u n i k a t i o n und die A u s d i f f e renzierung besonderer Funktionsschwerpunkte, zunächst v o r allem religiöser, militärisch-politischer u n d k o m m e r zieller A r t . V o r diesem H i n t e r g r u n d g e w i n n t die m o derne Gesellschaft ihr besonderes, historisch

einmaliges

Profil. Sie ist durch einen P r i m a t funktionaler Differenzierung mit der F o l g e einer immensen Steigerung hochspezialisierter K o m m u n i k a t i o n e n u n d K o m m u n i k a t i o n s erfolge

gekennzeichnet.

Handlungspotential

wie

Damit nie

kann zuvor

das

menschliche

organisiert,

spe-

zialisiert und koordiniert w e r d e n . Wissenschaftlich ge-

20

sicherte W a h r h e i t , Rechtsform

Geld,

ausgeteilte

politisch organisierte u n d in

Macht

wirken

als

Handlungs-

auslöser selbst dann, w e n n es um ein V e r h a l t e n geht, daß der Mensch, anthropologisch gesehen, v o n sich aus nie ausführen w ü r d e . D a s Unwahrscheinliche w i r d m ö g lich, ja routinemäßig e r w a r t b a r , kann in seinen Effekten kumulieren, kann sich selbst steigern und hat mit allem dem tiefgreifende A u s w i r k u n g e n auf die U m w e l t der Gesellschaft, auf das E c o s y s t e m des E r d b a l l s mit E i n schluß des Menschen selbst. Als

Resultat

von

sozialen

für

bestimmte

übrige

dieser

Entwicklung

Systemen

Sachfragen

verbinden.

ist

entstanden,

Das

mit

eine

Vielzahl

die hohe Sensibilität

Indifferenz

begrenzte

für

Vermögen,

alles

sich

an

einer komplexen U m w e l t z u orientieren, w i r d a n v e r schiedenen

Stellen

auf

verschiedene

Weise

eingesetzt,

muß aber immer mit U n a u f m e r k s a m k e i t in allen ü b r i gen

Hinsichten

bezahlt

werden.

Jede

Weiterführung

dieser E n t w i c k l u n g vermehrt Sensibilität u n d Indifferenz zugleich, weil

und

jeder

differenz

sie

vermehrt

Bestimmung

für

alles

von

übrige

Indifferenz

überproportional,

Aufmerksamkeit

entsprechen

die

In-

muß.

Zivilisation u n d ihre F o l g e n sind, mit anderen W o r ten,

ein

Resultat

der

Ausdifferenzierung

Kommunikationsleistungen

aus

ihren

menschlicher

natürlichen

Be-

dingungen. U n t e r Gesichtspunkten soziokultureller E v o lution ist dabei heute ein Z u s t a n d erreicht, in dem das Gesellschaftssystem seine U m w e l t tiefgreifend v e r ä n d e r t und damit die Voraussetzungen ändert, auf denen die eigene

Ausdifferenzierung

beruht.

Zur

Anpassung

an

diese Situation steht w i e d e r u m nur K o m m u n i k a t i o n z u r V e r f ü g u n g , u n d es f r a g t sich, ob und w i e die traditionellen allem

Erfolgsbedingungen wissenschaftlich

für

Kommunikation,

qualifizierte

Wahrheit,

vor

rechtlich

qualifizierte M a c h t und G e l d diesen A n f o r d e r u n g e n genügen

können.

21

H i e r f ü r ist eine der wichtigsten, das Problem nochmals dramatisch zuspitzenden Einsichten: daß eine G e sellschaft, keine

die

in

Funktionssysteme

Zentralorgane

verfügt.

Sie

gegliedert

ist

eine

ist,

über

Gesellschaft

9

ohne Spitze und ohne Zentrum ). Die Gesellschaft ist in

der

Gesellschaft nicht

sozusagen

genuin

nochmals

durch

ein

eigenes,

gesellschaftliches Teilsystem repräsen-

tiert. In den geschichteten Gesellschaftssystemen der alten Welt

war

genau

dies

die

Funktion

des

Adels,

der

maiores partes gewesen. D i e Adelsethik hatte dem R e c h nung

getragen,

und von

den Funktionen her

gesehen

konkurrierten Politik und Religion um den P r i m a t der gesellschaftlichen

Orientierung.

Die

Gesellschaft

wurde

als „societas civiles" b z w . als „ c o r p u s C h r i s t i " begriffen. D i e strukturellen Bedingungen für dieses R e p r ä s e n tieren

des

Ganzen

im

Ganzen

lagen jedoch

in

einer

schichthierarchischen Systemdifferenzierung und sind mit dieser verschwunden. D i e moderne Gesellschaft ist ein S y s t e m ohne Sprecher und ohne innere R e p r ä s e n t a n z . Eben

deshalb

werden

ihre

Grundorientierungen

zu

Ideologien. Vergeblich sucht ma n innerhalb der» gesellschaftlichen Funktionssysteme nach einem a priori, u n d ebenso vergeblich k l a g t m a n über den N i e d e r g a n g der K u l t u r und die K r i s e der Legitimation. Es handelt sich

9

) Daß wir hier zwei Begriffe — Zentrum und Spitze — nennen müssen, hat ihrerseits Gründe, die in der alteuropäischen Tradition verborgen liegen und mit ihrer Unterscheidung von Ethik und Politik zusammenhängen. Im A n schluß an diese aristotelische Unterscheidung war die Sozialethik als Lehre von der Freundschaft in Richtung auf ein Zentrum, auf verdichtete, gesteigerte, perfekte Freundschaft der Tugendvirtuosen ausgearbeitet worden (Panaitios, C i cero). Die Lehre von der politischen Gesellschaft (societas civilis) blieb mit ihrer Ordnungsvorstellung dagegen hierarchisch strukturiert. Die Differenz mag selbst eine semantische Funktion für die Diffusion von Aufmerksamkeit gehabt haben. Jedenfalls hinterläßt sie die Möglichkeit, das, was wir in der modernen Gesellschaft vermissen, in zwei Hinsichten zu formulieren, als Zentrum und als Spitze.

22

um ein strukturell bedingtes P h ä n o m e n : um die B e d i n gung der K o m p l e x i t ä t und der jeweils funktionsspezifischen Leistungsfähigkeit der modernen Gesellschaft. D i e politische Theorie hat immer wieder — v o n H e g e l über Treitschke bis zu L e o Strauss u n d H a n n a h A r e n d t — versucht, dieser Diagnose zu widersprechen u n d den S t a a t oder die Politik als das Steuerungszentrum der Gesellschaft und als ethische G r u n d v e r a n t w o r t u n g für das, w a s in ihr und mit ihr geschieht, zu begreifen. Dies geschieht

typisch

—

und

bezeichnenderweise!

—

im

R ü c k g a n g auf den griechischen, den platonischen oder den aristotelischen Begriff v o n Politik. E i n überalterter, längst durch

nicht

mehr

neuartige 10

gewinnen ).

passender

Begriffsapparat

Anforderungen

Eine

neue

der G r u n d f r a g e n

scheint

Plausibilität der

zu

theoretischen

und politischen Orientierung in der G e g e n w a r t ist d a mit: ob m a n die Vorstellung einer Gesellschaft ohne Z e n t r u m aushalten kann und gerade darin die Bedingungen

für

eine

demokratisch-leistungsfähige

Politik

sieht; oder ob man glaubt, der Politik angesichts der Gesamtlage

des

Gesellschaftssystems

Zentralverantwortung zu

müssen,

an

der

zuweisen

zu

möglicherweise

wiederum können ihre

oder

eine gar

derzeitigen

G r e n z e n und die schwerfälligen Prozeduren d e m o k r a tischer Meinungsbestimmung zerbrechen w e r d e n . Mit

der

hier

versuchten

theoretischen

Diagnose

ist

diese F r a g e im Sinne der erstgenannten L ö s u n g beantw o r t e t : M a n kann eine funktional differenzierte Gesellschaft nicht auf Politik zentrieren, ohne sie zu zerstören. A b e r es ist k l a r , daß diese Überlegung im politischen R a u m nur als O p t i o n aufgenommen werden kann und daß sie als politische Theorie auch politisch vertreten w e r d e n muß. 1 0

) Vgl. hierzu Stephen T. Holmes, Aristippus in and out of Athens, American Political Science Review 73 (1979), S. 113—128. 23

E i n e weitere Überlegung führt auf das gleiche P r o blem

hin.

Die

gegenwärtig

Differenzierung

des

Auswirkungen motivationale

vorherrschende

Gesellschaftssystems

auf

dessen

Umwelt,

Ressourcen,

auf

Form

hat

so

auf naturale

Dinge

und

der

starke und

Menschen,

daß die U m w e l t z u m zentralen Z u k u n f t s f a k t o r z u w e r den beginnt. M a n muß damit rechnen, daß diese rasch zunehmende

Relevanz

der U m w e l t weitreichende A n -

passungen in der internen Differenzierungsstruktur des Gesellschaftssystems deutung

erzwingen

und

insgesamt

die

Be-

der internen Differenzierung wieder mindern,

also auch

das Anspruchsniveau in B e z u g auf S p e z i a l -

funktionen wieder senken w i r d . Mentalitätsänderungen, die dieser Prozeß auslöst, lassen sich beobachten — v o r allem in der Suche nach Lebensformen, die sich v o n der Differenzierungsschematik distanzieren,

der

Gesellschaft

ferner im A u f l e b e n

insgesamt

eines politischen R e -

gionalismus, im Experimentieren mit Selbsthilfegruppen, im

Rückgang

auf

relativ

schlichte

naturnahe,

lokale

Präferenzen und Ähnlichem mehr. A u c h hieraus ergibt sich die F r a g e , ob ein als D e m o k r a t i e ausdifferenziertes Funktionssystem

für

Politik

diesen

Anpassungsprozeß

führen kann, wo es doch zugleich sein O p f e r ist, oder ob

Hinnahme

quemere

und

des auch

Unvermeidlichen für

die

der

Erhaltung

Politik sinnvollere A u s w e g ist.

politisch

be-

demokratischer

In jedem F a l l e bieten

K o n t r o v e r s e n und Parteiungen, bei denen es ausschließlich

um

das

schaftlicher zureichenden Grundfrage.

24

Ausmaß Produktion Rahmen

der

staatlichen K o n t r o l l e w i r t -

und für

Verteilung die

geht,

keinen

Entscheidung

dieser

IV. Wohlfahrtsstaat: Politische Inklusion D e r Wohlfahrtsstaat w i r d zumeist als S t a a t charakterisiert, in

der für bestimmte Schichten der B e v ö l k e r u n g

großem

Umfange

Sozialleistungen

bereitstellt

und

dafür in rasch wachsendem M a ß e K o s t e n aufzubringen hat. Es liegt dann die Prognose auf der H a n d , dieses

Unternehmen

an

seinen

Kosten

scheitern

daß wird.

Diese Diagnose und die aus ihr folgende T h e r a p i e der Sparsamkeit (oder auch: des auf alle F ä l l e notwendigen, wie

immer

tums)

zu

erzwingenden

wirtschaftlichen

Wachs-

erfaßt jedoch nur S y m p t o m e und nicht die ge-

sellschaftlichen

Tiefenstrukturen

des

Phänomens.

bilden deshalb — in A n l e h n u n g v o r allem an T.

Wir H.

M a r s h a l l — einen anderen Begriff des Wohlfahrtsstaates, und z w a r mit H i l f e des soziologischen Prinzips der In11

klusion ). D e r Begriff der Inklusion meint die Einbeziehung der Gesamtbevölkerung in die Leistungen der einzelnen gesellschaftlichen Zugang der

zu

Funktionssysteme.

diesen

individuellen

Maße,

als

Leistungen,

Lebensführung

Inklusion

Er

betrifft

andererseits von

einerseits Abhängigkeit

ihnen.

verwirklicht w i r d ,

In

dem

verschwinden

G r u p p e n , die am gesellschaftlichen L e b e n nicht oder nur 12

marginal t e i l h a b e n ) . D i e Gliederung der B e v ö l k e r u n g

n

) Vgl. T. H. Marshall, Class, Citizenship, and Social Development, Garden City N . Y . 1 9 6 4 ; ferner, Gemeinschaftsbildung und soziale Integration betonend, Talcott Parsons, The Systems of Modern Societies, Englewood Cliffs N . J . 1 9 7 1 , insb. S. 1 1 , 92ff., und (im Anschluß an Marshall und Stein Rokkan) Peter Flora / Jens Alber / Jürgen Kohl, Zur Entwicklung der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten, Politische Vierteljahresschrift 18 ( 1 9 7 7 ) , S. 707—772. ) Die bewußte entwicklungspolitische Beibehaltung solcher Marginalität, die Ausschließung ganzer Bevölkerungsgruppen aus der Partizipation an gesellschaftlichen Leistungen könnte man daher auch Exklusion nennen. Im Anschluß daran ließe sich die Frage aufwerfen, ob die Evolution moderner L e 1 2

25

nach U m f a n g der Teilhabe tritt zurück ( o b w o h l nach wie in

vor

höhere

wohl

allen

Schichten

durch

höhere

Funktionsbereichen

Partizipation

ausgezeichnet

sind),

und an die Stelle tritt die M e n g e der allgemein und gleich

relevanten

Individuen,

die

in

den

einzelnen

Funktionssystemen Komplementärrollen übernehmen. D a s Phänomen, das als Inklusion bezeichnet w i r d , h a t selbst historischen C h a r a k t e r . Es entsteht erst mit der Auflösung

der

ständisch-geschichteten

Gesellschaft A l t -

europas. Diese hatte jede Person (genauer: jede Familie) einer und nur einer Schicht zugewiesen. D i e Person w a r durch ihren S t a n d definiert, w a r dadurch sozial lokalisiert

und

untergebracht.

Durch

das

Differenzierungs-

schema der Gesellschaft w a r also zugleich der Mensch als soziales Wesen differentiell bestimmt und festgelegt. Mit

dem

Übergang

zu

einer

primär

an

Funktionen

orientierten Differenzierung mußte diese O r d n u n g aufgegeben Menschen

werden; auf

Wissenschaft,

die

denn

es

ist

Systeme

Erziehung,

offensichtlich

für

Politik

Religion, so

unmöglich, Wirtschaft,

zu verteilen,

daß

jeder Einzelne in einem und nur in einem diesen Systeme lebt. An die Stelle der alten O r d n u n g treten Z u g a n g s regelungen. D e r Mensch lebt als I n d i v i d u u m außerhalb der

Funktionssysteme,

aber

jeder

Einzelne

muß

zu

bensbedingungen in Europa als allmähliche Inklusion charakterisiert werden kann, die geplante und planmäßig beschleunigte Entwicklung anderer Regionen dagegen vorläufige Exklusionen erfordert. Andererseits ist auch die Geschichte Europas nicht ganz frei von Exklusionen. Zu diesem Aspekt des puritanischen Ethos vgl. mit besonderem Bezug auf das heutige Südafrika J a n J. Loubser, Calvinism, Equality, and Inclusion: The Case of Africaner Calvinism, i n : S. N. Eisenstadt (Hrsg.), The Protestant Ethic and Modernization: A Comparative View, N e w Y o r k 1968, S. 367—383. Siehe ferner Jeffrey C. Alexander, Core Solidarity, Ethnic Outgroup, and Social Differentation: A Multidimensional Model of Inclusion in Modern Societies, i n : Jacques Dofny / A k i n sola A k i w o w a (Hrsg.), National and Ethnic Movements, London 1980, S. 5—28. 26

jedem

Funktionssystem

soweit seine

Zugang

Lebensführung

erhalten,

die

wenn

und

Inanspruchnahme

ge-

sellschaftlicher Funktionen erfordert. V o m Gesellschaftssystem aus

gesehen w i r d

dieses

Erfordernis

mit

dem

P r i n z i p der Inklusion formuliert. Jedes Funktionssystem bezieht die G e s a m t b e v ö l k e r u n g ein, weils

funktionsrelevanten

führung.

Jedermann

aber nur mit j e -

Ausschnitten

genießt

ihrer

Lebens-

Rechtsfähigkeit

und

Rechtsschutz, jeder w i r d schulförmig erzogen, jeder kann G e l d erwerben und ausgeben, u s w . V o r dem H i n t e r grund

dieser

der faktischen

Inklusionsgebote Chancen

zum

wird

Problem;

die und

Ungleichheit dies

genau

deshalb, w e i l sie durch das Differenzierungsschema der Gesellschaft nicht mehr getragen, sondern funktionslos reproduziert w i r d . Die

Realisierung

des

Inklusionsprinzips

tionsbereich v o n Politik führt

in

im

Funk-

ihren Konsequenzen

z u m Wohlfahrtsstaat. Wohlfahrtsstaat, das ist realisierte politische Inklusion. D a b e i geht es keineswegs nur um die Sicherung und laufende E r h ö h u n g eines M i n d e s t 18

standards sozialen Wohlergehens für j e d e r m a n n ) , sondern durchaus auch um Sonderprobleme der verschiedensten A r t , die für jedermann akut w e r d e n können, sofern er in bestimmte Situationen gerät. D i e Steigerung v e r l ä u f t daher nicht nur in Richtung

auf A n h e b u n g

allgemeiner Mindeststandards, sondern auch in Richtung auf Entdeckung immer neuer Probleme — sichere B o o t s stege für Sonntagssegler, Heißlufthändetrockner in öffentlichen Toiletten u s w . — als öffentlicher A u f g a b e n . D i e Einbeziehung immer weiterer A s p e k t e der L e bensführung in den Bereich politischer Gewährleistung ") So die Definition bei Harold L. Wilensky, The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures, Berkeley Cal. 1 9 7 5 , S. 1: „The essence of the welfare S t a t e is government-processed minimum Standards of income, nutrition, health, housing, and education, assured to every Citizen as a political right, not as charity." 27

hat sich schrittweise entwickelt; sie läuft parallel z u r , und ist bedingt durch die, Ausdifferenzierung des p o litischen Systems. Im ersten Schritt ging es dem neu entstehenden Territorialstaat um G e w ä h r l e i s t u n g v o n sicherem

Rechtsschutz

auf

einem

bestimmten Gebiet.

Poli-

tische G e w a l t w u r d e in der Theorie (seit Bartolus) als Jurisdiktion definiert. In dem M a ß e als Gesetzgebung und Steuern hinzukamen und damit auch über die B e dingungen der Staatstätigkeit disponiert w e r d e n konnte, trat das Problem der Einbeziehung der B e v ö l k e r u n g in diesen der

Dispositionskreis

aktiven

auf.

Beteiligung

Es

an

wurde

in

der

parlamentarischer

Form Demo-

kratie gelöst. D i e Realisation der D e m o k r a t i e aber bedeutete

das

Ende

der L e h r e

v o m begrenzten S t a a t s -

14

z w e c k ) . H i e r a u s wiederum ergab sich die immer w e i terreichende

Einbeziehung

von

Bedürfnissen

und

In-

teressen der B e v ö l k e r u n g in den Bereich möglicher p o 15

litischer T h e m e n ) . Da Politiker die Z u s t i m m u n g der Bevölkerung

zu ihrer A m t s f ü h r u n g gewinnen müssen,

lag es ihnen nahe, die B e v ö l k e r u n g in ihren Interessen anzusprechen, Verbesserungen in Aussicht zu stellen, auf Probleme hinzuweisen; und die zunehmende Künstlichkeit der Lebensbedingungen nach der industriellen R e volution boten mehr als genug Anlässe für dieses V o r gehen. Die

politische

Inklusion

muß

nicht

unbedingt

ein-

klagbare Rechtsansprüche auf alle Qualitäten des Lebens

1 4

) Vgl. hierzu und z u Rekonstruktionsversuchen Klaus Hespe, Zur Entwicklung der Staatszwecklehre in der deutschen Staatsrechtswissenschaft des 19. Jahrhunderts, KölnBerlin 1964. ) Deutschland gilt in dieser Entwicklung in vielen H i n sichten als abweichender Fall — vor allem, weil hier auf in Westeuropa bereits erkennbare Tendenzen oft abwehrend oder auch vorwegnehmend reagiert wurde. Vgl. dazu Flora et al., a . a . O . ( 1 9 7 7 ) ; Wolf gang Zapf, Modernization and Weifare Development: The Case of Germany, Social Science Information 18 (1979), S. 219—246. l s

28

gewähren. I h r e Semantik hat sich jedoch deutlich v o n „ W o h l t a t " auf „ A n s p r u c h " verlagert. E s entspricht nicht dem Selbstbewußtsein des freien Bürgers (das heißt: der Interessenorganisationen),

Wohltaten

zu

erbitten.

Das

hieße: die A b w e i s u n g schon v o r w e g in K a u f zu nehmen. M a n „ f o r d e r t " und „findet sich nicht a b " . Dieser Stil gehört zu den Präsentationserfordernissen im politischen Durchsetzungskampf,

und

die

entsprechende

Einschät-

zung w i r d v o n den Verteilungsinstanzen übernommen. So muß m a n sich nicht w u n d e r n , daß es, w e i l es keine W o h l t a t e n mehr gibt, auch keine U n d a n k b a r k e i t mehr 16

gibt ). E i n e Theorie,

die die daraus entstandene Situation

reflektiert, m a g d a z u neigen, die Totalkonditionierung des erreichten N i v e a u s der Lebensführung durch Politik zu unterstellen — und damit ins antike M o d e l l zurückzufallen. O f t w i r d auch eine Rückentwicklung der D i f f e renzierung v o n Politik und Wirtschaft ( „ S t a a t " u n d „Gesellschaft")

konstatiert.

Solch

ein

Denken

läßt

schließlich Differenzierung nur noch innerhalb der o r ganisatorischen A p p a r a t u r zu, mit der die Politik ihre P l ä n e zu realisieren versucht. D i e sozialistischen Staaten des

Ostblocks

gehen

bewußt

diesen

W e g und

liefern

bereits Anschauungsmaterial für das, w a s v o n diesen Prämissen aus politische Realisation sein kann. Das

Konzept

des

Wohlfahrtsstaates

nicht zu so weitgehenden

Schlüssen —

zwingt w e d e r in

indes der

Theorie noch in der P r a x i s . D e r Denkfehler liegt in der Unterstellung einer S u m m e n k o n s t a n z : Je mehr politische Determination, desto weniger andere Determination; je

l e

) Schon Saint-Evremond hatte allerdings diese Zweifel, sie gehen also bis ins 1 7 . Jahrhundert zurück: „ I I y a beaucoup moins d'ingrats qu'on ne croit; car il y a bien moins de généreux qu'on ne pense" (Charles de Saint-Evremond, Sur les ingrats, in: Œuvres, Paris 1 9 2 7 , Bd. I, S. 1 5 3 — 1 5 8 [153]). 29

mehr S t a a t , desto weniger Freiheit. D a b e i ist die z u nehmende K o m p l e x i t ä t des gesellschaftlichen Lebens, die V e r v i e l f ä l t i g u n g der Hinsichten nicht in Rechnung gestellt, der

in

denen

Bedingung

etwas bestimmt w e r d e n kann. hoher

gesellschaftlicher

Unter

Komplexität 17

k a n n es sehr w o h l auch Steigerungsverhältnisse g e b e n ) , in

denen

ein

Mehr

an

politischer

Realisation,

wirt-

schaftlicher P r o d u k t i v i t ä t , wissenschaftlichem Fortschritt mit einem größeren Repertoire an Möglichkeiten individualisierter persönlicher Lebensführung kombinierbar

ist

—

freilich

Abstrakt

nur unter sehr spezifischen Bedingungen.

formuliert,

bringt uns

der

Wohlfahrtsstaat

mithin nicht so sehr v o r das P r o b l e m der Totalisierung und Entdifferenzierung; gungen,

unter

denen

vielmehr geht es um Bedin-

Chancen

miteinander

vereinbar

sind und gegebenenfalls rekombiniert w e r d e n können. Es lohnt sich, an dieser Stelle nochmals zurückzublikken auf die G r ü n d e , aus denen im 1 7 . J a h r h u n d e r t der Begriff

des

Interesses

in

die

politische Diskussion

ein-

1 8

geführt w o r d e n w a r ) . U m w a s immer e s inhaltlich gehen m a g : Interesse ist etwas, w a s der Interessent nur selbst beurteilen kann. N u r er k a n n sagen, ob er b e stimmte Interessen hat oder nicht. E b e n daraus hatte m a n geschlossen, daß es notwendig sei, ihn am Prozeß der politischen Willensbildung zu beteiligen. D i e nicht

1 7

) Das ist eine in der Soziologie seit Dürkheim anerkannte These. V g l . Emile Dürkheim, Über die Teilung der sozialen Arbeit, Dt. Obers. Frankfurt 1 9 7 7 , S. 2 3 3 ff. ) V g l . insb. J. A. W. Gunn, Politics and the Public Interest in the Seventeenth Century, London 1 9 6 9 ; ferner auch Felix Raab, The English Face of Machiavelli: A Changing Interpretation 1 5 0 0 — 1 7 0 0 , London 1 9 6 5 , S. 1 5 7 ff., 246 ff.; Wolfgang Hirsch-Weber, Politik als Interessenkonflikt, Stuttgart 1 9 6 9 ; Hartmut Neuendorff, Der Begriff des Interesses: Eine Studie zu den Gesellschaftstheorien von Hobbes, Smith und Marx, Frankfurt 1 9 7 2 ; Albert O. Hirschman, Leidenschaft und Interesse: Politische Argumente für den Kapitalismus vor seinem Sieg, Dt. Obers. Frankfurt 1980. 1 8

30

nur passive (Rechtssicherheit), sondern auch a k t i v e ( D e mokratie)

politische

rentiellen

Begriff

Inklusion

des

setzte

Interesses

diesen

voraus.

selbstrefe-

Erst

später

kamen im Z u g e der Inklusion der Gesamtbevölkerung und im Z u g e des immer weiteren A u s b a u s politischer Betreuungsfelder

Zweifel

an

der

„Mündigkeit"

des

Bürgers auf; und damit korrespondierte dann die G e pflogenheit,

Interesse

aufgrund

sozialwissenschaftlicher

Theorien oder aufgrund v o n statistischen A n a l y s e n , die Ungleichheiten

ermitteln,

zu

erschließen.

In

gewisser

Weise tragen so die Sozialwissenschaften zur E n t m ü n d i gung des Bürgers, die sie beklagen, selbst bei, indem sie 19

über seine Interessen disponieren ). D e r sozialpolitisch und „praktisch" so bestechende Schluß v o m Vergleich aufs

Interesse

ist

20

ein

Fehlschluß ).

Man

kann

nicht

ernsthaft voraussetzen, daß jedermann an der Behebung aller

bemerkenswerten

Ungleichheiten

—

man

denke

nur an Ungleichheiten der B i l d u n g — ein eigenes I n teresse habe. Es bleibt ein Problem, daß die Fähigkeit Interessen

zu

haben

(nicht

nur:

sie

formulieren

und

durchsetzen zu können), ungleich verteilt ist. A b e r darauf abzielende

wohlfahrtsstaatliche

Planungen

haben

ein

sehr viel engeres W i r k u n g s f e l d als all das, w a s zu G u n sten v o n unterstellten Interessen in G a n g gebracht w e r den kann. 1 9

) Dabei ist weniger an konkrete Forschungsansätze oder -ergebnisse gedacht, als an eine damit verbundene tiefliegende Sichtweise, die dann zugleich den Protest gegen sich selbst erzeugt. Vgl. in diesem Zusammenhang auch Friedrich H. Tenbruck, Die unbewältigten Sozialwissenschaften, Zeitschrift für Politik 27 (1980), S. 219—230. ) Dieser Schluß w i r d auch dadurch gefördert, d a ß der Wohlfahrtsstaat sich zur Erreichung seiner Ziele der Kommunikationsmedien Recht und Geld bedient, die in der Lage sind, minimale Differenzen sichtbar zu machen und Interesse für oder gegen Veränderungen zu wecken, die andernfalls unbemerkt blieben. Auch insofern verfängt der Wohlfahrtsstaat sich in einer selbstgeschaffenen Wirklichkeit. W i r kommen darauf unter X I I I . nochmals zurück. 2 0

31

Bei

weiterem

Durchdenken

führt

diese

Überlegung

z u r Differenzierung v o n E r z i e h u n g und Politik. W ä h rend

Erziehung

es

mit

Interessenentwicklung

zu

tun

haben kann und dafür über eigene Inklusionsprinzipien und

-mechanismen

verfügt, schließen.

(vor

allem:

kann Politik nur Gegenüber

allgemeine Schulpflicht)

an geformte Interessen a n -

Personen,

die

keine

Interessen

zeigen — und das kann ein Problem der J u g e n d ebenso w i e des A l t e r s sein —, ist politische Bemühung fehl am P l a t z e . H i e r stößt m a n auf immanente Schranken der politischen Inklusion und zugleich auf Anzeichen ihrer A b h ä n g i g k e i t v o n Entwicklungen im Bereich der W i r t schaft, der E r z i e h u n g und der sozialen Schichtung. Es w ä r e eine U b e r f o r d e r u n g der Möglichkeiten des W o h l fahrtsstaates,

aber

auch eine eklatante Selbstüberschät-

zung, wollte m a n ihn in Richtung auf eine V e r s o r g u n g der B e v ö l k e r u n g mit Interessen ausbauen.

32

V. Politik als selbstreferentielles System Inklusion ist ein „offenes" P r i n z i p insofern, festlegt,

daß

jedermann,

aber

nicht

womit

als sie

jedermann

politische A u f m e r k s a m k e i t verdient. In dem M a ß e , als die Selbstbestimmung seines Interesses jedem Einzelnen überlassen bleibt, w i r d die Z u w e n d u n g v o n A u f m e r k samkeit,

die

politische

Selektion

und

Thematisierung

v o n Interessen zu einer Angelegenheit, die nur noch im politischen S y s t e m selbst geregelt w e r d e n kann. D a s erfordert

Kommunikation.

Was

politisch

relevant

werden

kann, ergibt sich dann aus der A n k n ü p f u n g an das, w a s politische

Relevanz

reproduziert sich und A b s o r p t i o n politischen

schon

selbst, von

Systems.

besitzt.

und

dies

Interessen Politik

Politisch unter

aus

Geltendes

Einbeziehung

der

konditioniert

Umwelt ihre

des

eigenen

Möglichkeiten — und w i r d anscheinend gerade dadurch sensibel für das, w a s ihre U m w e l t bietet b z w . fordert. Sie ist w e d e r als ein geschlossenes noch als ein offenes System zureichend begriffen. Sie ist beides zugleich. D i e Schwierigkeiten, auf die die Theoriebildung u n d die weiterführende wissenschaftliche Forschung an dieser Stelle auflaufen, sind in ihrem Gegenstand begründet. Sie sollen mit dem Begriff des „selbstreferentiellen S y stems" erfaßt w e r d e n . A l s selbstreferentiell kann ein S y s t e m bezeichnet w e r den, das die Elemente — hier also politische Entschei-

dungen —, aus denen es besteht, selbst produziert und 21

reproduziert ).

Obwohl

anderem als

aus seinen Elementen besteht,

ein

solches

System

aus kann

nichts eine

2 1

) V g l . den Begriff des Lebens bei Humberto R. Maturana / Francisco J. Varela, Autopoiesis and Cognition: The Realization of the Living, Dordrecht 1980, sowie die These, daß auf der Grundlage einer Ordnung des Lebens keine anderen Systeme als selbstreferentielle möglich sind. 33

bestimmte O r d n u n g dieser Elemente sich selbst r e p r o duzieren. A u s dieser N o t w e n d i g k e i t der E r h a l t u n g der Fähigkeit, in sich selbst immer neue Elemente zu r e p r o duzieren, ergibt sich das E r f o r d e r n i s der Selbstreferenz als Bedingung für alle Operationen des Systems. E i n selbstreferentielles S y s t e m k a n n daher Operationen nur im Selbstkontakt, das heißt unter A b s t i m m u n g mit anderen eigenen Operationen durchführen. Es gibt für solche Systeme, ähnlich w i e für Gehirne, keine direkten R e i z / Reaktions-Beziehungen

zur

Umwelt;

vielmehr

wird

alles, w a s das S y s t e m tun kann, durch systeminterne Rücksichten bestimmt.

J e d e Einzelentscheidung bezieht

sich, anders könnte sie nicht Entscheidung sein, auf a n dere Entscheidungen desselben Systems, u n d die E i n z e l entscheidung k a n n

ihren

internen Beziehungen

eigenen

erfahren,

Sinn nur etwa

in solchen

als Beitrag

zur

F ö r d e r u n g oder V e r h i n d e r u n g anderer Entscheidungen, als G l i e d einer K e t t e , als abhängig in ihrem E r f o l g v o n Anschlußentscheidungen,

oder

aus

all

diesen G r ü n d e n

auch: als Entscheidung, nicht zu entscheiden, w e i l P r ä missen

oder

Anschlußmöglichkeiten

nicht

hinreichend

gewährleistet sind. E i n solches S y s t e m ermöglicht also die Elemente, aus denen es besteht, selbst. Es bezieht sie nicht aus seiner U m w e l t , sondern konstituiert sie in sich selbst. Es k a n n daher aus Elementen bestehen, die in seiner U m w e l t g a r nicht

(oder

nur

innerhalb

anderer

selbstreferentieller

Systeme) v o r k o m m e n — z u m Beispiel aus H a n d l u n g e n oder aus Entscheidungen, die als isolierte E i n z e l g ä n g e r g a r nicht existieren könnten. D a s ist aber nur möglich, w e n n bei aller Interdependenz mit Prozessen der U m welt, bei aller A b h ä n g i g k e i t v o n Materialien und I n f o r mationen, immer auch eine O r d n u n g selbstreferentieller P r o d u k t i o n intakt und in G a n g gehalten w i r d . D e r e n E r h a l t u n g w i r d z u m unerläßlichen M o m e n t der K o n stitution jedes einzelnen Elements, so daß jedes E l e m e n t

34

—

in unserem F a l l e : jede politische Entscheidung —

immer auch auf diesen Konstitutionszusammenhang v e r weist, w a s immer sonst es inhaltlich und mit B e z u g auf die U m w e l t besagen m a g . Diese

selbstreferentielle

Operationsweise

hat

lange

unter dem V o r w u r f gestanden, logisch z i r k u l ä r und also unergiebig zu sein. A u c h liegt es nahe, Selbstbezug als eine A r t „ E g o i s m u s " zu lesen und abzulehnen. E r s t in den letzten J a h r e n beginnt die Systemforschung ernsthaft, das Problem der Selbstreferenz in Systemen aufzugreifen, und m a n d a r f erwarten, daß diese Forschungen auch der politischen Theorie wichtige A n r e g u n g e n vermitteln w e r d e n . Soziologisch evolutionärer

gesehen

ist

Selbstreferenz

Systemdifferenzierung,

ein

politische

Resultat Selbst-

referenz demnach ein Resultat der gesellschaftlichen A u s differenzierung spezifisch politischer Systeme. D e r A u s bau selbstreferentieller

Operationsweisen entspricht ge-

nau den A n f o r d e r u n g e n , die diese historische E n t w i c k lung vorzeichnet und die sie im M a ß e ihrer Realisierung oktroyiert: Selbstreferenz ermöglicht inhaltliche Offenheit für wechselnde Themen bei relativer K o n s t a n z der operationsleitenden Strukturen (Parteiorganisation, M i nisterialorganisation, Recht u s w . ) . U n d sie ermöglicht die Inklusion der G e s a m t b e v ö l k e r u n g in den Einzugsbereich für Politik — w e r immer w a s immer z u m T h e m a v o n Politik macht. unvermeidlichen uns

auf

D a h e r hat m a n v o n einer so gut w i e Strukturentwicklung

diesen T y p u s

der Bedienung

auszugehen,

die

gesellschaftlicher

Funktionen festlegt. Um so mehr k o m m t es darauf an, das Phänomen a d ä q u a t zu begreifen, es gegen M i ß v e r ständnisse

abzusichern

und

es

in

seiner

strukturellen

Problematik offen zu legen. E i n e genauere A n a l y s e w i r d d a v o n ausgehen müssen, daß nur Kommunikationszusammenhänge, nicht „ M e n schen", ausdifferenziert w e r d e n können (siehe oben I I I . ) . 35

Es

sind

denen

die Prozesse politischer K o m m u n i k a t i o n ,

mit

die Politik sich selbst sensibilisiert, nämlich für

Probleme und A u f g a b e n empfindlich macht, durch die sie

sich

auf ihre

gesellschaftliche

U m w e l t bezieht.

So

w i r d z u m Beispiel die politische R e l e v a n z v o n „ T h e men"

(und

Personen)

ebenso in

politischen

auch:

internen

Systems

die politische R e l e v a n z v o n

Kommunikationsprozessen

aufgebaut,

gesteigert

des

und

dann

wieder diskreditiert, ohne daß dem V e r ä n d e r u n g e n in der

Umwelt

genau

entsprechen müssen.

D i e politische

Diskussion vergewissert sich selbst ihrer Voraussetzungen — und entmutigt sich selbst nach einiger Z e i t der erfolglosen Bemühung. D a b e i gibt es generell akzeptierte Prämissen, ginn

etwa Grundwerte,

einer

für

die m a n beim B e -

Kommunikationskampagne

Konsens

schon

voraussetzen k a n n ; und es gibt in bezug auf den „ S t a n d der D i n g e " ein

eine A r t historisches Bewußtsein,

Kurzzeitgedächtnis

der

Beteiligten

für

das

ausreicht.

In-

tuition in bezug auf das, w a s ankommen kann, ist eine wichtige Teilnahmevoraussetzung. U m w e l t k o n t a k t e bleiben unerläßlich; sie geben A n r e g u n g e n für Initiativen oder auch A r g u m e n t e für das, w a s „nicht geht". A b e r die eigentliche Betriebsbedingung, die unerläßliche T e i l nahmevoraussetzung und

das

Erkennungsmerkmal für

eine Z u o r d n u n g v o n K o m m u n i k a t i o n e n z u m politischen S y s t e m liegt in der politischen Selbstreferenz: im laufenden B e z u g v o n Politik auf Politik. Die

Idee

der

Wohlfahrt

als

politisches

Ziel

(statt,

w i e im Mittelalter: p a x et iustitia) ist das genaue semantische K o r r e l a t v o n politischer Selbstreferenz. Selbstreferenz ist ein zunächst tautologisches, W o h l f a h r t ein entsprechend förderung

unbestimmtes

kann

daher

Prinzip.

immer

sich

Die

Wohlfahrts-

selbst meinen

und

22

W o h l f a h r t sagen. „ W e i f a r e is of unlimited s c o p e " ) , sie 2 2

) formuliert William A. Robson, Weifare State and Weifare Society: Illusion and Reality, London 1 9 7 6 , S. 1 7 4 . 36

hat kein E n d e , sie setzt sich selbst zur P r o d u k t i o n ihrer Möglichkeiten und ihrer Probleme v o r a u s . Ebenso sind das Kompensationsprinzip und die L e i t w e r k e der Gleichheit und

der Sicherheit keine Schranken, sondern nur

Richtpunkte f ü r die Suche v o n Betätigungsfeldern Wohlfahrtsstaates. D i e Einheit v o n Wohlfahrtsidee

signalisiert

Geschlossenheit

(closure)

die

Einheit

und

des

Selbstreferenz und von

rekursiver

thematischer

Offenheit

der Politik. D i e semantische Ausstattung entspricht der Struktur, des

die sich bei funktionaler Ausdifferenzierung

politischen

Systems

ohnehin

einstellt.

Damit

ver-

ändern sich jedoch die Probleme, mit denen ein solches System es zu tun bekommt. Während

in

älteren

Gesellschaftsformationen

mit

hierarchisch strukturierter Politik die G e f a h r der D e s potie,

der

einnahm,

Willkür, an

dem

Selbstgefährdung diejenigen

des

die

wurde,

Probleme

referentiellen

Machtmißbrauchs

Politik

zum

kommen

hinzu,

Arbeitsmodus

die

den

Problem im

sich

Punkt

und

zur

Wohlfahrtsstaat aus

ergeben.

Die

dem

selbst-

Frage

des

Machtmißbrauchs w i r d damit nicht obsolet, der Rechtsund

Verfassungsstaat,

der

darauf

angesetzt

ist,

nicht

überflüssig; aber die Nachteile einer riskanten S t r u k t u r entwicklung sind mit diesen K a t e g o r i e n nicht mehr v o l l ständig erfaßt, und es gibt S y m p t o m e für E n t w i c k l u n gen, die in g a n z anderen Richtungen Sorge bereiten. Sie laufen

auf

Defizienzen

in

der

Umweltwahrnehmung

hinaus, und dem ist mit G e w a l t e n t e i l u n g oder mit rechtsstaatlichen K o n t r o l l e n nicht abzuhelfen. Ein

typisches

Problem

selbstreferentieller

Systeme

(und z w a r gerade: gut strukturierter selbstreferentieller Systeme)

liegt

Selbstreferenz.

in

der

Tendenz

zur

Kurzschließung

In politischen Systemen

der

gibt v o r allem

das Schema Regierung/Opposition d a z u vielfältigen A n laß. V i e l „ P o l i t i k " spielt innerhalb dieses Gegensatzes. E i n M i ß e r f o l g der Regierung w i r d auf dem K o n t o der 37

Opposition gutgeschrieben und umgekehrt. E i n A n g r i f f auf die „ U n f ä h i g k e i t " der Regierung beweist fast schon die Fähigkeit der Opposition. D e r Kurzschluß liegt in der Technik, sich selbst in der K r i t i k des anderen d a r zustellen.

Das

ist keineswegs

nur,

wie

eine wohlfeile

K r i t i k des Parlamentarismus es haben w i l l , ein R e d e n z u m Fenster hinaus für das P u b l i k u m ; denn m a n muß sich doch fragen, ob und w i e w e i t das P u b l i k u m bei dieser A r t politischer P r a x i s mitzieht. A b e r sicher ist dies die einfachste F o r m , über alle Themenfelder h i n w e g und ungeachtet aller Inhalte politische Selbstreferenz in 23

Kommunikation umzusetzen ). Ähnliches gilt in bezug auf das, w a s m a n den S p e z i a l code für Politik nennen könnte: die Klassifikation v o n Themen scheint

nach zu

24

„ p r o g r e s s i v " und „ k o n s e r v a t i v " ) . E s

den Bedingungen

T h e m e n zu gehören,

der

Politikfähigkeit v o n

daß sie sich diesem Schema z u -

ordnen lassen (Bemerkenswerte A u s n a h m e n bietet v o r allem das F e l d der Außenpolitik). Diese Z u o r d n u n g e n ermöglichen Selbst- und F r e m d z u o r d n u n g e n auf die eine b z w . andere Seite und w i e d e r u m : Kurzschließung der

2 3

) Unabhängig von diesem Problem der selbstreferentiellen Kurzschließung von Opposition gibt es auch Untersuchungen, die darauf hindeuten, daß die Entwicklung zum Wohlfahrtsstaat angetrieben wird durch Parteienkonkurrenz auf der Basis von Klassendifferenzen, und zwar bemühen sich unter dieser Voraussetzung alle Parteien (und nicht nur die, die speziell Unterschichteninteressen vertreten) verstärkt um eine wohlfahrtsstaatliche Programmatik. V g l . Charles F. Cnudde / Donald J. McCrone, Party Competition and Weifare Politics in the American States, American Political Science R e view 63 (1969), S. 858—866; Edward T. Jennings, J r . , Competition, Constituencies, and Weifare Policies in American States, American Political Science Review 73 (1979), S. 4 1 4 — 4 2 9 . Das ist um so bemerkenswerter als es im allgemeinen empirisch kaum möglich ist, Unterschiede auf die Differenz von Parteien zuzurechnen. 2 4

) Hierzu Niklas Luhmann, Der politische Code: „konservativ" und „progressiv" in systemtheoretischer Sicht, Zeitschrift für Politik 21 (1974), S. 2 5 3 — 2 7 1 . 38

Selbstreferenz. Ü b e r die Inhalte selbst k a n n m a n dann mit extremen Vereinfachungen kommunizieren. Wichtige

Kommunikationsbereiche

der

Gesellschaft

können auf der G r u n d l a g e binärer Schematismen dieser Art

geordnet w e r d e n

—

etwa

wahr/unwahr,

Recht/

Unrecht, gesund/krank. A b e r die F r a g e ist, ob und w i e weit es der Politik gelingen kann, in einer Gesellschaft, in der ohnehin vieles sich rasch ändert, mit dem C o d e progressiv/konservativ

eine

wirkliche

Kontrolle

Sachprobleme zu erreichen. D i e G e f a h r ist,

der

daß m a n

über Optionen innerhalb dieses C o d e zu rasch zu E n t scheidungen k o m m t . O d e r z u Nichtentscheidungen. blem

der

Kurzschließung

Zusätzlich z u m P r o -

verführen

komplexe

selbst-

referentielle Systeme sich selbst z u m negativen Gebrauch ihrer internen V e r k n ü p f u n g e n . M a n könnte auch v o n Entmutigungswellen sprechen,

die relativ hoch

liegen.

Da im S y s t e m nur gehandelt w e r d e n kann, w e n n entsprechende

Vorbereitungen

vorliegen

und

wenn

ent-

sprechende Anschlußhandlungen zu erwarten sind, liegt es nahe, anderes negativ auf sich selbst zu beziehen, das heißt: nichts zu tun, ohne die „ S c h u l d " bei sich selbst zu sehen. Im engeren Politikbereich hat m a n v o n N i c h t 25

entscheidungen ) im Bereich der V e r w a l t u n g v o n negativer

28

Koordination )

gesprochen.

Dies

Phänomen

ist

um so bemerkenswerter, als die ältere Theorie immer zu viel, nicht zu w e n i g Gebrauch v o n M a c h t , eher w i l l kürliche

Aktivität

und

nicht

Untätigkeit

befürchtet

hatte. Jedenfalls handelt es sich um ein sehr generell auftretendes

Problem,

das

weder

als

Eigenart

von

„ B ü r o k r a t i e " abgetan, noch mit Kontrollen bekämpft w e r d e n kann. M

) Siehe Peter Bachrach / Morton S. Baratz, Power and Poverty: Theory and Practice, N e w Y o r k 1 9 7 0 . ) Siehe Fritz Scharpf, Planung als politischer Prozeß, Die Verwaltung 4 ( 1 9 7 1 ) , S. 1 — 3 0 , neu gedruckt in ders., Planung als politischer Prozeß, Frankfurt 1 9 7 3 . 2 6

39

Wenngleich der S p r a c h r a u m politischer Selbstreferenz Vereinfachungen dieser A r t aufweist und auf sie w a h r scheinlich auch angewiesen ist,

schließt das komplexer

orientierte K o m m u n i k a t i o n e n nicht aus. Kurzschließung und negativer Gebrauch machen die inhaltsleere Z i r k u larität nur um so deutlicher — und unbefriedigender. A l l e selbstreferentiellen Systeme müssen solche internen Z i r k e l — ich tue, w a s Du willst, w e n n Du tust, w a s ich w i l l — unterbrechen, und dies geschieht teils durch V e r weisung auf ihre eigene Geschichte, teils durch V e r w e i sung auf ihre wendung

Umwelt.

verfügbar

dependenzunterhrechung Externalisierung

Um Begriffe für weitere V e r -

zu

haben,

durch

nennen.

wollen w i r

Historisierung

Beides

sind,

dies

und

wohl

Interdurch

gemerkt,

Interpretationsvorgänge, die sich im S y s t e m selbst a b spielen und keine sicheren Rückschlüsse darauf zulassen, w i e die Geschichte wirklich w a r oder w a s i n der U m w e l t wirklich v o r sich geht. M i t H i l f e dieses Begriffsapparats kann m a n die These formulieren, daß in modernen, komplexen, dynamischen Gesellschaften die W a h l zwischen diesen beiden* S t r a t e gien der Historisierung und der Externalisierung nicht dem Belieben überlassen ist. D a f ü r ändern sich die V e r hältnisse zu rasch. Sicher nimmt auch das historische B e wußtsein zu, und gerade die neueren Forschungen einer 27

historischen Staatssoziologie ) betonen diese A b h ä n g i g 2 7

) Vgl. S. N. Eisenstadt, The Political System of Empires, N e w York 1963; ders. (Hrsg.), Post-Traditional Societies, N e w York 1974; S. N. Eisenstadt / Stein R o k k a n (Hrsg.), Building States and Nations, 2 Bde. Beverly H i l l s 1973—74; Charles T i l l y (Hrsg.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton 1975; Peter Flora / Jens A l b e r / Jürgen Kohl, Zur Entwicklung der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten, Politische Vierteljahresschrift 18 (1977), S. 707—772; Gianfranco Poggi, The Development of the M o dern S t a t e : A Sociological Introduction, Stanford C a l . 1978; Bertrand Badie, Le développement politique, Paris 1978; Bertrand Badie / Pierre Birnbaum, Sociologie d'état, Paris 1979. 40

keit aller „ M o d e r n i s i e r u n g " v o n historischen V o r g a b e n . D a s ist für Entwicklungsländer v o n besonderer Bedeutung, die noch im Prozeß der Ausdifferenzierung ihrer Funktionssysteme begriffen sind. sierte,

in

Richtung

auf

Für

moderne

voll

industriali-

Lebensbedingungen

hochentwickelte L ä n d e r w i r d dagegen die U m w e l t v o r dringlicher Orientierungsschwerpunkt, und damit w i r d Externalisierung der Selbstreferenz die Primärstrategie. Im folgenden w e r d e n w i r uns auf

eine

Analyse

der

im

aus

diesen G r ü n d e n

Wohlfahrtsstaat

typischen

Externalisierung beschränken, um hier K r i t i k anzusetzen. D a z u müssen jedoch z u v o r die Strukturen der internen Differenzierung des politischen Systems genauer erfaßt w e r d e n , denn v o n ihnen hängt ab, w o u n d w i e Z i r k e l in

der politischen K o m m u n i k a t i o n

durch U m -

weltreferenzen unterbrochen w e r d e n müssen.

41

VI. Hierarchie und Kreislauf A l l e vorneuzeitlichen Gesellschaftssysteme hatten, weit

sie

überhaupt

Einrichtungen

für

zur

Ausdifferenzierung

Politik

gelangt

sind,

so-

besonderer

diese

parallel

z u r Schichtungsstruktur der Gesellschaft als Hierarchie ausbilden müssen. A l l e sozialen Ornungen, heißt es bei Aristoteles, Teile.

unterscheiden

Auch

der

Staat

herrschende

und

beherrschte

der frühen N e u z e i t w u r d e in

diesem Sinne gegründet auf die Differenz

von Obrig-

keit und Untertan. D i e Differenz v o n O b e n und U n t e n im

Schichtungssystem

wurde

damit

in

den

politischen

Einrichtungen wiederholt und durch sie verstärkt. A u c h innerhalb

der politischen Einrichtungen, v o r allem in-

nerhalb der schon früh sich bildenden Bürokratien, w a r dies P r i n z i p der Hierarchie wiederholbar. M a n konnte Machtketten bilden, Die

die an der S p i t z e zusammenliefen.

Systemhierarchie

der

Schichtung w u r d e

auf diese

Weise in eine Weisungshierarchie der Organisation übersetzt,

und

Ordnung

wurde

(zumindest

in

der

euro-

päischen Literatur) begriffen als bedingt durch E i n h e i t der Befehlsgewalt. Diese historische Z e i t w i r k t heute noch nach mit einem beträchtlichen auch

an

Überhang

Theorie.

an

Regierung

Bewußtseinsprägung und

ihr

und

untergeordnete

V e r w a l t u n g regenerieren laufend ein Sozialmodell, das aber auf der E b e n e des Gesellschaftssystems und ebenso auf der E b e n e des politischen Systems durch strukturelle

Entwicklungen

überholt

ist.

Der

politischen

Theorie k o m m t angesichts dieser L a g e die wichtige — auch politisch wichtige! — A u f g a b e zu, das Bewußtsein den faktischen Sozialstrukturen wieder anzupassen. A u f der E b e n e des Gesellschaftssystems hat sich durch

Ubergang zierung

politischen 42

von

schichtmäßiger

Entscheidendes Systems

zu

geändert.

entspricht

funktionaler Auf

dem

der ein

Differen-

Ebene

des

Übergang

von

zweistelliger

zu

dreistelliger

Differenzierung.

(Im

Wis-

senschaftssystem entspricht dem der Ü b e r g a n g v o n einer hierarchischen

Ordnung

der

Disziplinen-Differenzierung;

Wissensquellen im

zu

einer

Wirtschaftssystem

der

Ü b e r g a n g v o n einer hierarchischen Differenzierung des „Hauses"

zu

einer

Differenzierung

nach

Produktion/

Markt/Konsum.) Die

Unterscheidung

zweistellig/dreistellig

bezeichnet

T y p e n v o n Adressaten, die i m S y s t e m für interne K o m munikation z u r V e r f ü g u n g stehen. Sie hat sowohl für die

Art

der

zugelassenen

Kommunikationen

als

auch

für das A u s m a ß weiterer Systemdifferenzierung, die das System in sich selbst ermöglicht,

grundlegende Bedeu-

tung. A l l e Hierarchie läßt sich auf ein Z w e i e r - S c h e m a zurückführen; sie unterscheidet „ o b e n " und „Unten" und wiederholt diese Unterscheidung bei B e d a r f für höhere K o m p l e x i t ä t in sich selbst. Deshalb

liegt es bei einer

hierarchischen O r d n u n g nahe, die K o m m u n i k a t i o n v o r dem H i n t e r g r u n d des F o r m t y p u s B e f e h l / G e h o r s a m a b zuwickeln.

Dafür

braucht

die

interne

Systemdifferen-

zierung nicht sehr w e i t getrieben zu w e r d e n . Es genügt, w e n n mit K o m p e t e n z ausgestattete Positionen als R o l l e n 28

im Kommunikationsprozeß zur V e r f ü g u n g stehen ). D i e fortgeschrittenen politischen Systeme der G e g e n w a r t sind prinzipiell

anders strukturiert.

Sie beruhen

^ Daß diese für die abendländische Entwicklung des Hierarchiegedankens typische Verknüpfung von (hierarchischer) Ordnung und Weisungsgewalt nicht die einzig mögliche ist, zeigt ein Vergleich mit dem indischen Kastensystem. Auch dort eine hierarchische Dekomposition der Gesellschaft, aber nicht auf der Basis von Befehl und Gehorsam, sondern auf der Basis von „rein" und „unrein". Aus diesem Unterschied folgt dann für Indien — anders als in Europa — die Möglichkeit, trotz Hierarchisierung Teilsysteme weitgehend zu automatisieren und die zugelassenen Interdependenzen als Problem der Haushaltsführung abzuwickeln. Vgl. hierzu Louis Dumont, Homo Hierarchicus: The Caste System and Its Implications, Engl. Übers., London 1 9 7 0 . 43

auf

der

waltung

dreistelligen

und

Differenzierung

Publikum,

wobei

speziell

in im

Politik,

Ver-

Bereich

der

V e r w a l t u n g durchaus K o m p e t e n z - u n d Weisungshierarchien inkorporiert werden können. D e r Fortschritt liegt v o r allem in einer beträchtlichen A u s w e i t u n g des K o m munikationstypus, damit auch in höherer A b h ä n g i g k e i t v o n interner K o m m u n i k a t i o n und, im Z u s a m m e n h a n g damit, in einer stärkeren Ausdifferenzierung v o n T e i l systemen im politischen System, die bei hoher wechselseitiger sehen

Interdependenz

und behandeln

einander

doch

als

Umwelt

und den Kommunikationsprozeß

auf diese Weise filtrieren und vereinfachen können. D e r U m b a u hat sich schrittweise vollzogen. A u s g e h e n d von

der

Vorgabe

organisatorisch des

und

„Staates"

institutionell

(„government")

realisierten und

dessen

Binnendifferenzierung nach dem Gewaltenteilungsschema hat zunächst die Demokratisierung des politischen S y stems

zur Ausdifferenzierung eines politisch relevanten

Publikums geführt,

das in allen politischen Operationen

(nicht nur in den „eigenen" H a n d l u n g e n des Publikums, den W a h l e n ) mitbestimmende Bedeutung besitzt. A u ß e r dem

hat sich,

politischer

vor

Parteien

allem über als

die Ausdifferenzierung

Dauerorganisationen seit E n d e

des 1 9 . Jahrhunderts, auch ein Sonderbereich spezifischpolitischer schen

Kommunikation

Staat

und

Publikum

verselbständigt, angesiedelt

ist

der und

zwideren

Beziehungen vermittelt. Politik läßt sich bei einer solchen S t r u k t u r nicht mehr als V o r b e r e i t u n g v o n H e r r schaftsakten oder als Einfluß auf den politischen M a c h t haber begreifen; sie ist ein Sondersystem für Politik im politischen System, also ein komplexes, eigengesetzliches Sozialsystem,

das

unter eigenen strukturellen L i m i t i e -

rungen handelt und leidet. Diese Ausdifferenzierungen v o n P u b l i k u m und (eigentlicher) Politik v e r ä n d e r n notwendigerweise das, w a s m a n früher griffen

44

und

mit

dem

politischen

als

System

„ S t a a t " begleichgesetzt

hatte. Um dem Rechnung zu tragen, sprechen w i r im folgenden

nur

von

Verwaltung

(im

weitesten,

Gesetz-

gebung und Regierung einschließenden Sinne) und meinen damit die Gesamtheit der Einrichtungen, die nach politischen Gesichtspunkten oder im politischen A u f t r a g bindende Entscheidungen herstellen. D e r U b e r g a n g v o n zweistelliger z u dreistelliger D i f f e renzierung berührt in tiefgreifender Weise das, w a s als politische

Wirklichkeit

erfahren

und

in

Handlungen

umgesetzt w i r d . A u c h überlieferte Strukturen des Rechtsstaates

und

der

Gewaltenteilung

bekommen

dadurch

einen veränderten Sinn. Z w e i V e r ä n d e r u n g e n sind v o r allem bedeutsam, und sie zeigen die T i e f e n w i r k u n g des Umbaus an: 1. D a s politische S y s t e m w i r d verstärkt auf die in ihm

selbst

erzeugten

Umwelten

hin

orientiert,

so

etwa

die V e r w a l t u n g auf politisch gesetzte und variierbare (oder nichtvariierbare) Prämissen einerseits u n d auf Resistenz des Publikums und „ B ü r g e r n ä h e " andererseits.

Das

gibt

der

selbstreferentiellen

Operations-

weise größere Bedeutung und filtert stärker die M ö g lichkeiten, Probleme v o n gesamtgesellschaftlicher R e l e v a n z oder Probleme anderer Funktionssysteme w i e Erziehung

oder

Wirtschaft

überhaupt

noch

wahr-

zunehmen. 2. D i e politische M a c h t verliert ihren eindeutig-asymmetrischen wird

in

C h a r a k t e r „ v o n oben nach unten" und die

Form

eines

dynamischen

Kreislaufs

ge-

bracht: D a s P u b l i k u m beeinflußt auf der G r u n d l a g e politischer Grenzen

Wahlen und

Verwaltung

die

Prioritäten (immer:

gebung verstanden).

Politik. für

unter Die

Die

das

Politik

setzt

Entscheiden

Einschluß

der

der

Gesetz-

V e r w a l t u n g bindet

durch

Entscheidungen sich selbst und das Publikum, das auf Entscheidungen w i e d e r u m in der F o r m v o n politi45

sehen W a h l e n

oder

durch

andere,

d a r a u f gestützte

Meinungsäußerungen reagieren kann. Im E f f e k t ist so ein S y s t e m ohne Z e n t r u m , ein S y s t e m mit hoher Selbstorientierung aber ohne Zentralorientierung entstanden, das mit den alten herrschaftsorientierten K a t e g o r i e n der politischen T r a d i t i o n nicht mehr z u reichend begriffen und v o r allem nicht zureichend kritisiert w e r d e n kann. D i e geradezu neurotischen F o r m e n der Herrschaftskritik in den letzten beiden Jahrzehnten zeigen nur an, daß dieser Terminologie ihr Gegenstand abhandengekommen ist, und daß sie deshalb übertreiben muß. D e r Kommunikationskreislauf, der sich als F o l g e der dreistelligen Differenzierung herstellt,

muß

näher charakterisiert werden. Da ma n gruppen Politik,

V e r w a l t u n g und

noch

etwas

die Funktions-

Publikum

zunächst

mit den „ S t a a t s o r g a n e n " Parlament, R e g i e r u n g / V e r w a l tung

und

Wählerschaft

identifiziert

hatte,

hatte

man

auch das Hierarchie-Modell der T r a d i t i o n in die V o r stellung eines Kreislaufs der M a c h t übersetzt, der in eine Richtung läuft.

Das

P a r l a m e n t gibt Gesetze und be-

w il li gt Mittel für Z w e c k e , die E x e k u t i v e führt die p o litisch vorentschiedenen P r o g r a m m e aus, das P u b l i k u m hält sich an die gegebenen Entscheidungen und w ä h l t seinerseits das Pa rl a ment . D i e M a c h t disponiert, w e n n auch kreisförmig über sich selbst, also nur in einer Richtung, gleichsam im Uhrzeigersinne. In Wirklichkeit hat dieser Machtkreislauf, sobald er eingerichtet w a r , einen Gegenkreislauf

induziert.

Die

Verwaltung

fertigt

die

V o r l a g e n für die Politik an und dominiert in P a r l a mentsausschüssen und ähnlichen Einrichtungen. D i e P o litik suggeriert mit H i l f e ihrer Parteiorganisationen dem Publikum, w a s es w ä h l e n soll und w a r u m . D a s P u b l i kum w i r k t einerseits auf den verschiedensten K a n ä l e n , über

Interessenorganisationen

oder

zimmer auf die V e r w a l t u n g ein. 46

Tränen

im

Amts-

Dieser

Gegenkreislauf

erschien,

solange

man

noch

hierarchisch dachte, als illegitim. M a n sprach v o n „ n e w despotism" ( L o r d H e w a r t ) der Bürokratie, beklagte die Suggestionsbemühungen der Politiker und die M a c h e n schaften der L o b b y . Inzwischen hat m a n sich, w e n n auch theorielos,

an

die Verhältnisse

gewöhnt.

Es

läßt sich

jedoch zeigen, daß die Induktion dieses Gegenkreislaufes mit den Bemühungen in Richtung auf Wohlfahrtsstaat zusammenhängt; daß es sich also um einen z w a r nicht intendierten,

wohl

aber

auf politische

Intentionen

zu-

rückführbaren E f f e k t handelt. D e r G r u n d dafür liegt in der T y p i k der Machtquellen. D e r offizielle Machtkreislauf beruht auf rechtlich geregelter K o m p e t e n z und kann sich daher im K o n f l i k t falle durchsetzen. D e r Gegenkreislauf beruht auf Ü b e r lastung mit K o m p l e x i t ä t und kann sich daher im N o r malfalle durchsetzen. M i t dem A u s b a u des W o h l f a h r t s staates nimmt die K o m p l e x i t ä t der Entscheidungslagen zu. D i e V e r w a l t u n g kann in immer mehr Bereichen auf ihr

Publikum

nur

noch

K o o p e r a t i o n bereit ist, Wünsche

durchsetzen

einwirken,

wenn

dieses

zur

Informationen gibt und eigene kann.

Politische

Entscheidungen

können mehr und mehr nur auf G r u n d einer l a n g w i e rigen Sichtung der A l t e r n a t i v e n durch die V e r w a l t u n g getroffen w e r d e n , und sie akzeptieren b z w . v e r w e r f e n in der P r a x i s zumeist alternativlos vorgetragene E n t scheidungsvorschläge. lastung mit

Alles

andere

K o m p l e x i t ä t führen.

würde Und

zur

ebenso

Überist das

Publikum d a r a u f angewiesen, daß die A u s w a h l der zu wählenden Personen, ja sogar ihr listenförmiges A r r a n gement mitsamt den G r ü n d e n für ihre W a h l v o r e n t schieden w i r d . J e offener, variabler, komplexer die T h e men werden, die in diesem Kreislauf behandelt w e r d e n , desto stärker w i r d sich diese A r t Einfluß durchzusetzen versuchen; desto stärker k a n n sie auch konfliktfähig auftreten, zumindest mit der W a f f e der V e r w e i g e r u n g und 47

der Resignation; u n d desto weniger k o m m t es in der P r a x i s d a r a u f an, w e r sich im juristisch geregelten K o n fliktfalle

durchsetzen

gleichwohl

könnte.

Grundlage

des

(Daß

ganzen

diese Systems

Möglichkeit bildet,

ist

damit nicht bestritten). Diese A n a l y s e n lassen sich w i e folgt zusammenfassen: Die

Entwicklung

des

Wohlfahrtsstaates

tendiert

zu

immer weiterer Inklusion v o n Themen und Interessen als politikfähig. Sie trägt der d a m i t wachsenden U n sicherheit

und

Dynamik

durch

Übergang

von

zwei-

stelliger zu dreistelliger Differenzierung Rechnung. D a s führt zu einer Umstellung der machtorientierten K o m munikation

von

asymmetrischen

(hierarchischen)

auf

kreisförmige Strukturen. Innerhalb dieser entsteht dann eine A r t B a l a n c e v o n formaler und informaler M a c h t , v o n offiziellem u n d Gegenkreislauf, und diese B a l a n c e verschiebt sich bei weiter zunehmender B i n n e n k o m p l e x i tät

des

einer

politischen

Systems

ins

solchen E n t w i c k l u n g ist

Informale.

Angesichts

es w e n i g sinnvoll,

auf

Wiederherstellung der offiziell vorgesehenen M a c h t u n d auf E i n d ä m m u n g der Gegenmacht, also auf wiederherstellende R e f o r m e n zu plädieren. A b e r es bleibt eine offene F r a g e , w i e unter solchen Bedingungen politische V e r a n t w o r t u n g überhaupt möglich ist. D e r T i e f g a n g dieses strukturellen U m b a u s läßt sich kaum

überschätzen.

Er

verändert

die

gesellschaftliche

Problematik v o n P o l i t i k und d a m i t den Sinn aller p o litischen Begriffe bis in die G r u n d a p o r i e n hinein. D a s alte Problem der V e r m e i d u n g v o n W i l l k ü r (Despotie) an

der S p i t z e bei notwendiger Konzession v o n E n t -

scheidungsfreiheiten tritt zurück. W e r kontrolliert die Kontrolleure, hatte m a n vergeblich gefragt. D i e A n t w o r t lautet jetzt:

„The

control's

control i s the S y -

29

s t e m " ) . D i e K o n t r o l l e der K o n t r o l l e liegt jetzt für w

) So im Kontext einer Kybernetik selbstreferentieller S y steme Ranulph Glanville, The Form of Cybernetics: White48

jedes Teilsystem in der Zugehörigkeit zu einem K o m munikationszusammenhang, zwei

systeminternen

in

Grenzen

dem

es

Input

an

und

mindestens Output

zu

vermitteln hat, für die V e r w a l t u n g also e t w a im V e r hältnis z u m P u b l i k u m und im Verhältnis z u r Politik. Nach

wie

vor

ausdifferenzierte

sind

natürlich

Gewaltentrennung

Kontrollapparaturen

—

und

Rechnungs-

höfe, Gerichte, journalistische Wachsamkeit etc. unentbehrlich. A b e r die A p o r i e , die z u m A u s d r u c k bringt, daß Politik auf der Basis eines Tez'/systems für die G e sellschaft als ganzes operieren muß, hat sich verschoben: Sie liegt nicht mehr im Problem der W i l l k ü r , nicht mehr im Mißbrauch der notwendigen Entscheidungsfreiheiten; sie liegt im Erreichen und im Reproduzieren kommunik a t i v e r Offenheit bei systemnotwendigen Reduktionen.

ning the Black Box, i n : General Systems Research: A Science, a Methodology, a Technology, Louisville, Kentucky, 1979, S. 35—42 ( 3 9 ) . 49

VII. Selbstbeobachtung M i t der F o r m der Differenzierung ändert sich die A r t und

Weise,

in

der

ein S y s t e m

sich selbst

beobachten

3 0

k a n n ) . H i e r z u kann (und muß) m a n auf sehr allgemeine Theoriegrundlagen zurückgreifen. Zunächst: Es gibt in differenzierten Systemen keinen privilegierten von

dem

Platz

aus

das

(etwa: ganze

eine allwissende Z e n t r a l e ) , S y s t e m unter

Einschluß

der

31

Z e n t r a l e selbst durchschaut w e r d e n k ö n n t e ) . V i e l m e h r bedeutet Mehrzahl

Differenzierung von

immer,

Subsystemen

daß

im

geschaffen

System

wird,

die

eine sich

wechselseitig nicht durchschauen, nicht e x a k t und sicher berechnen

können.

miteinander zu

tun

Gleichwohl und

haben diese Teilsysteme

bilden

in B e z u g

aufeinander

mehr oder weniger b e w ä h r t e E r f a h r u n g e n aus, die in Alltagstheorien abgefaßt w e r d e n können. So meint ein Politiker zu wissen, w i e das P u b l i k u m sich zu bestimmten

Veränderungen

in

der

politischen

Szene

einstellen

und w i e es darauf reagieren w i r d . D e r Fachterminus für

diese

A r t Ansicht

anderer Systeme

lautet „ b l a c k

box". Black b o x ist also ein Begriff, der sich auf die Beobachtung (und eventuell: Simulation) durch ein anderes bezieht.

3 0

eines Systems

Er bezeichnet keinen u n a b -

) Der Begriff „Beobachten" ist hier in dem formalen Sinne der allgemeinen Systemtheorie gebraucht. Er schließt nicht nur (aber auch) menschliche Sinneswahrnehmungen ein, sondern bezieht sich auf jede A r t von Aufnahme von Informationen, also auch auf das Verhältnis von Zellen eines Organismus zueinander oder auf Einführung von Informationen in Kommunikationsprozesse sozialer Systeme. ) Zur Kritik solcher Annahmen (die natürlich offen nie vertreten, aber oft im Sinne einer möglichen Annäherung vorausgesetzt werden) vgl. Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy: Decision M a k i n g Through Mutual A d justment, N e w York 1965. Vgl. ferner Giovan Francesco Lanzara / Francesco Pardi, L'interpretazione della complessità: Metodo sistemico e scienze sociali, Neapel 1980. 3 1

50

hängig

von

Beobachtung

gegebenen

Sachverhalt.

Der

Beobachtung liegt die A n n a h m e zu G r u n d e (die m a n aber nicht prüfen k a n n ) , daß die beobachteten R e g e l mäßigkeiten im V e r h a l t e n des beobachteten Systems auf undurchschaubare interne Kausalstrukturen zurückgehen. Jedes Teilsystem kann in B e z u g auf die anderen die wirklichen Sachverhalte selbst nicht weiter aufklären; es ist genötigt,

sich mit black box-Beobachtungen z u -

frieden zu geben, und dies gilt v i c e versa, also in u n serem Beispiel

auch für

die Einschätzung

der Politik

durch das P u b l i k u m . Sollte m a n nun daraus folgern, daß es in differenzierten Systemen keine interne T r a n s p a r e n z und

des-

halb auch kein rationales Verhältnis z u r eigenen R e a l i tät

und

keine

rationale

Selbstkontrolle

geben

kann?

Dieser Schluß w ä r e voreilig. Z w a r schafft die Differenzierung unausweichlich black box-Verhältnisse im I n n e ren des Systems, und jedes Weitertreiben der Differenzierung verstärkt diese N o t w e n d i g k e i t . M a n entfernt sich auf diesem W e g e immer weiter v o n der Selbsttransparenz. Andererseits ermöglicht gerade die Beobachtungsform der black box, für den U m g a n g mit anderen S y stemen transparente Regeln zu entwickeln und mit deren H i l f e E r f a h r u n g e n z u gewinnen. A u f der G r u n d l a g e wechselseitiger

Intransparenz

entwickeln

sich

Inter-

aktionsbeziehungen zwischen den Teilsystemen, und für diese

Interaktionsbeziehungen k a n n schon

parenz

(jedenfalls

„höhere"

nicht „basierte" T r a n s p a r e n z )

Transparenz,

eher T r a n s wenngleich

gewonnen w e r d e n . G e -

rade das A k z e p t i e r e n der Limitationen aller Beobachtungen führt über die Undurchsichtigkeit der R e a l i t ä t hinaus (nicht: in sie hinein), da das d a r a u f gegründete Verhalten

Interaktionsverhältnisse mit höherer T r a n s -

p a r e n z bildet. M a n weiß dann z w a r immer noch nicht, w a s in der black b o x v o r sich geht; aber m a n weiß, w i e ma n mit ihr umgehen, w i e m a n sie benutzen kann. 51

V o n diesem Beobachtungs- u n d Benutzungswissen, das Teilsysteme, sind,

die

wechselseitig füreinander

aneinander

erproben

und

black

boxes

mag

dann

bewähren,

eine stabilisierende R ü c k w i r k u n g auf die Systeme ausgehen.

A u c h w e n n sie intern nicht über hinreichende

Regelmäßigkeiten

des

Verhaltens

verfügen:

sie

sehen

sich behandelt, als ob dies der F a l l w ä r e und sehen sich dem Druck einer projizierten Eigenrealität ausgesetzt, dem sie sich fügen müssen, w e n n sie ihre A u ß e n b e z i e hungen

fortsetzen wollen.

Betrachtet

man

(beobachtet man!)

an

Hand

dieses

32

allgemeinen theoretischen K o n z e p t s ) das differenzierte politische System,

dann k a n n m a n gut erkennen,

daß

und w i e sich black box-Verhältnisse, Beobachtungen und Einschätzungen zwischen den Teilsystemen Politik, V e r w a l t u n g und Publikum entwickeln. „ B ü r o k r a t i e " beispielsweise scheint einer v o n solchen black-box-Begriffen zu sein, mit dem die Politik (weil sie meint, daß das P u b l i k u m dies schätze) sich die undurchsichtigen Interna 33

des Verwaltungsgeschehens e r k l ä r t ) . Bei jedem W a h l kampf

kann

man

beobachten,

wie

die

Politiker

sich

vorstellen, daß das P u b l i k u m durch I n p u t zu O u t p u t angeregt w i r d . U m g e k e h r t festigen sich im P u b l i k u m gerade aufgrund des So-Eingeschränktwerdens bestimmte Erwartungen Der

darüber,

Wahlkampf

wie

gewinnt

so,

die

Politik

um bei

funktioniert.

diesem Beispiel

zu bleiben, eine eigentümliche T r a n s p a r e n z für die P o litik und für das Publikum, die k a u m noch etwas zu

3 2

) Anregungen hierfür stammen wiederum aus der K y b e r netik selbstreferentieller Systeme. Siehe besonders Heinz von Foerster, Kybernetik einer Erkenntnistheorie, i n : Wolf D. Keidel et al. (Hrsg.), Kybernetik und Bionik, München 1974, S. 2 7 — 4 6 ; Ranulph Glanville, Inside Every White Box There Are Two Black Boxes Trying To Get Out, Ms. 1979. ) Siehe besonders pointiert: Ulrich Lohmar, Staatsbürok r a t i e : Das hoheitliche Gewerbe, München 1978. 3 S

52

tun h a t mit den komplexen M o t i v e n und

Interessen,

die das V e r h a l t e n vermutlich (aber w i e , das w e i ß niem a n d ) wirklich bestimmen. D i e T r a n s p a r e n z des Systems hebt

von

der

Realität

gleichsam

ab,

ohne

deswegen

selbst an R e a l i t ä t einzubüßen. D a s S y s t e m gewinnt auf eigentümliche

Weise

Möglichkeiten

der

wechselseitigen

internen Beobachtung, die d a r a u f angewiesen sind, sich v o n der R e a l i t ä t , die ihnen zugrunde liegt, zu distanzieren. E i n solcher Sachverhalt läßt sich mit den üblichen erkenntnistheoretischen Modellen, die voraussetzen oder fordern, daß die A r t der Beobachtung keine Bedeutung habe für die E x i s t e n z des Objektes, nicht erfassen. H i e r geht Beobachtung — und eben Beobachtung v o n etwas, w a s ihr undurchsichtig bleibt — in die Konstitution der R e a l i t ä t immer schon ein. Entsprechende „ A l l t a g s t h e o rien" findet m a n daher immer schon v o r . Dies w i r d nicht anders, w e n n eine wissenschaftliche A n a l y s e solcher Sachverhalte einsetzt. A u c h sie bleibt Beobachtung einer black b o x . Sie m a g dann das sich selbst beobachtende System

als black

b o x beobachten.

Sie m a g ihrerseits

Forschungsroutinen für den U m g a n g mit solchen O b jekten entwerfen und in der E r f a h r u n g des U m g a n g s mit solchen Routinen (zum Beispiel: in der M e t h o d o l o gie empirischer Forschung) d a f ü r hinreichende K l a r h e i t erreichen. Sie konstituiert damit aber nur neue B e o b achtungsinteraktionsverhältnisse, und nur f ü r diese gilt die

erreichte

ziehung

Transparenz.

zwischen

Sie

bezieht

Wissenschaftssystem

sich

und

auf

Be-

politischem

System, nicht aber auf die R e a l i t ä t , die in den Basisoperationen der Systeme v o n Schritt zu Schritt, v o n Ereignis zu Ereignis wirklich sich selbst bestimmt. Gleichwohl ist eine genaue Einsicht in die K o m p l e x i tät solcher Komplexitätsreduktionen v o n beträchtlicher praktischer Bedeutung. Sie betrifft einerseits die objektimmanenten

Beschränkungen

wissenschaftlicher

For53

schung, die gerade dann auftreten, w e n n die Forschung empirisch vorzugehen, das heißt auf eigene Beobachtung sich zu gründen versucht. Sie betrifft aber v o r allem Schlüsse,

die m a n aus

diesen Bedingungen

des

Beob-

achtens auf die Konstitution und die Eigen d y n a m i k v o n Systemen ziehen kann, die sich nur mit H i l f e v o n Selbstbeobachtung konstituieren und stabilisieren können. D e r Wohlfahrtsstaat gehört in genau diese K a t e g o r i e . A l s ausdifferenziertes und in sich differenziertes p o litisches S y s t e m zieht der W o h l f a h r t s s t a a t seine E i g e n d y n a m i k aus diesen Beobachtungsverhältnissen, die ihn v o n seiner eigenen R e a l i t ä t abheben und ihm ein A u f einandereinspielen

seiner

Teilsysteme

ermöglichen.

Er

beruht auf den vereinfachten Einschätzungen und den sie artikulierenden Alltagstheorien, die ein Beobachten erst ermöglichen; und das sind nicht einfach unzulängliche „vorwissenschaftliche" Meinungen, die m a n schleunigst korrigieren sollte, sondern Konstitutionsmerkmale des

Objektes

also leicht,

selbst.

Der

Wohlfahrtsstaat

macht

sich

er macht es sich leicht, indem er sich auf

A n n a h m e n über das Funktionieren der jeweils beobachteten Systeme stützt, die nicht so rasch widerlegt w e r d e n können Diese

und

die

bilden

sich

im

Ausdifferenzierung, und der nung,

Beobachtungen

Annahmen

Inklusion. die

aus

sind

auch

Einklang

der

mit

den

erklären.

„falsch".

Erfordernissen

selbstreferentiellen

Sie tragen diesen

hinreichend

keineswegs

der

Autonomie

den E r w a r t u n g e n

Globalbedingungen

Sie

Rech-

resultieren.

G e g e n sie könnte das V e r h a l t e n anderer im S y s t e m nicht überzeugend erklärt werden. Deshalb glaubt z u m B e i spiel der Politiker an die politische R e l e v a n z v o n A n sprüchen und konstruiert sich die Meinungsbildung im Publikum

entsprechend.

Deshalb

wird

dem

Verwal-

tungsbeamten das V e r h a l t e n der Politiker verständlich und erklärbar, w e n n er sich vorstellt, sie wollten „ a u s der politischen Beförderungsschüssel etwas 54

34

naschen" ).

D i e black boxes w e r d e n also, insofern zumindest, durchaus realitätsgerecht angesetzt; sie verhindern eben damit aber auch, daß m a n sich an H a n d der Realitäten, die zugrunde

liegen,

davon

überzeugen

kann,

es

könnte

anders sein. Sie halten E r w a r t u n g s l a g e n , die sich p l a u sibel handhaben lassen, als solche fest. Diese internen Beobachtungsprozesse und

ihre

Pau-

schalurteile beziehen sich jedoch zunächst nur auf andere Teilsysteme im selben Systembereich, und sie klären sich selbst nur in dieser Hinsicht. D a s ist für sie das N ä c h s t liegende — für die V e r w a l t u n g z u m Beispiel: abschätzen zu können, w a s v o n Seiten der Politik und des P u b l i kums zu erwarten ist. D a s ist noch nicht Selbstbeobachtung des politischen Systems im politischen System. E i n e solche Selbstbeobachtung müßte die beobachtenden S y steme jeweils einschließen, müßte diese also z u r Selbstreflexion führen. D a s kann nur über ein Beobachten des 36

Beobachtens geschehen ) — also nicht durch Erkenntnisprozesse, die die Gesamtrealität nun besser in den G r i f f nehmen, das ist bei dem umfassenderen System noch viel eher

ausgeschlossen,

sondern

durch

Fortführung

und

Steigerung der pauschalierenden Urteilsbildung. A u f dieser Reflexionsstufe w i r d m a n politische T h e o -

3 4

) Um bei dieser Gelegenheit auch einmal auf das Alter solcher Vorstellungshilfen hinzuweisen: Das Zitat stammt aus Christian Weise, Der politische Näscher, Leipzig 1 6 7 6 . ) Hier finden wir uns übrigens an einem Punkte, an dem Ähnlichkeit und Differenz im Verhältnis von Wissenschaftssystem und politischem System nochmals deutlich zu fassen sind. Im Wissenschaftssystem sind, da dieses System auf Erwerb von Erkenntnissen spezialisiert ist, das rekursive Erkennen des Erkennens und die darin liegenden Kontrollen gleichsam Handwerkzeug, jedenfalls unabdingbares methodisches Erfordernis der Alltagsoperationen. Im politischen System wird ein entsprechend rekursives Beobachten des Beobachtens erst auf der Reflexionsebene aktuell, das heißt nur dann, wenn es (ausnahmsweise) angebracht ist, das differenzierte System, an dem man teilnimmt, sich und anderen als Einheit vorzustellen. a s

55

rie (oder allgemeiner u n d auch für andere Funktionssysteme gültig: Reflexionstheorien) in A n s p r u c h nehmen müssen.

Jedenfalls

ist

politische

Theorie

ein

Versuch,

Selbstbeobachtungsprozesse zu koordinieren und sie mit Möglichkeiten der Selbstkritik auszustatten. Eine

„naturwüchsige"

Reflexion

würde

vermutlich

dahin führen, daß jedes Teilsystem sich selbst mehr oder weniger

für

das

Ganze

hält,

weil

die

übrigen T e i l -

systeme nur als black b o x beobachtbar sind. So hält die V e r w a l t u n g sich für den „ S t a a t " . D a s P u b l i k u m setzt auf D e m o k r a t i e , w o m i t jedermann seine eigenen Interessen meinen kann. D i e Politik geht v o n ihren eigenen Führungsleistungen aus. Im jeweils eigenen S t a n d p u n k t und

den

entsprechenden Erfahrungshorizonten präsen-

tiert sich das Gesamtsystem mit Plausibilität für jeweils nur eines seiner Teilsysteme. M i t der E i n f ü h r u n g v o n politischer

Theorie

ins

System

könnte

man

derartige

Hypostasierungen zu korrigieren versuchen. E i n e solche Theorie müßte freilich v o n der Z u m u t u n g befreit w e r den, als Wissenschaft die R e a l i t ä t besser, vollständiger, konkreter erfassen, erklären und verbessern 2u können als diejenigen es können, die im S y s t e m täglich arbeiten und das Milieu kennen. S t a t t dessen müßte sie, und das w ä r e ihr Prüfstein, auf ein Beobachten des Beobachtens gerichtet sein. N u r in dieser Perspektive k a n n m a n diejenigen Vorurteile, die sich aus den wechselseitigen black box-Erfahrungen Und

dies

ergeben,

wiederum

dürfte

verstehen

und

korrigieren.

eine Voraussetzung

dafür

sein, daß der Wohlfahrtsstaat zu sich selbst ein kritisches Verhältnis gewinnt.

56

VIII. Umweltbezug D a s politische S y s t e m hat einerseits eine gesellschaftsinterne Umwelt, zu der m a n z u m Beispiel das F a m i l i e n leben,

die

mierende

marktorientiert Wirtschaft,

produzierende

die

wissenschaftliche

und

konsu-

Forschung,

die Religion und vieles andere zu rechnen hat. Politik findet sich andererseits teils direkt, teils indirekt, konfrontiert mit der gesellschaftsextremen Umwelt: mit der N a t u r und mit konkreten Menschen. I n beiden A r t e n v o n U m weltbeziehungen kann m a n — und das gilt nicht nur für Politik,

sondern

systeme,

ebenso

namentlich

auch

für

Wirtschaft

andere

und

Fünktions-

Wissenschaft

—

beobachten, daß die T y p i k der Umweltbeziehungen sich in der neueren Z e i t in drastischer Weise verändert hat.

Sie verschiebt sich von Punkt-für-Punkt-Beziehungen in Richtung auf Beziehungen zwischen Interdependenzen ). S6

D i e Formulierung ist bedauerlich abstrakt, aber sie hat eben dadurch den V o r t e i l , zahlreiche Beobachtungen bündeln

und

sehr

heterogene

Erscheinungen

interpre-

tieren zu können. Sie vereinfacht die Suche nach O r i e n tierung. U n t e r P u n k t - f ü r - P u n k t - R e l a t i o n e n kann man so etw a s verstehen w i e : Verbrechen und Strafe, K r a n k h e i t und H e i l u n g , N a h r u n g s p r o d u k t i o n und -verzehr. D a r i n liegt:

Konzentration

Chancen.

von

D a s suggeriert

Abhängigkeiten,

Risiken,

die Möglichkeit einer direkt

zupackenden Politik der Problemlösung, der Interessen-

3 S

) M i t Parsons'schen Theoriemitteln kann man genau dies wiederum als Moment der Ausdifferenzierung von Funktionssystemen begreifen. Vgl. Talcott Parsons, Some Problems of General Theory in Sociology, i n : John C. McKinney / Edw a r d A. T i r y a k i a n (Hrsg.), Theoretical Sociology: Perspectives and Developments, N e w York 1970, S. 27—68 (30 f.). 57

befriedigung,

der

Verbesserung

bestimmter

Sachlagen.

M a n begnügt sich mit kurzen, beendbaren K a u s a l p r o z e s sen.

Aufgrund

von

Steigerungen

gesellschaftsinterner

37

Kommunikationsleistungen ) ist dieser T y p u s der V e r knüpfung v o n S y s t e m und U m w e l t jedoch mehr und mehr

ersetzt

Seiten,

im

worden

System

durch

und

in

Formen, der

die

Umwelt,

auf

beiden

höhere

Kom-

plexität in Anspruch nehmen und v o r allem höhere Interdependenzen zwischen den Einzelbeiträgen voraussetzen.

Geldwirtschaft

zum

Beispiel

ermöglicht

in

der Gesellschaft zunehmend artifizielle V e r k n ü p f u n g e n ; wissenschaftliche

Forschung

Rekombinationsvermögen stände;

und

die

steigert

in

das

Bezug

Auflöse-

auf

Gesamtentwicklung

alle

der

und

Gegen-

Gesellschaft

macht es mehr und mehr notwendig (oder doch überaus attraktiv), zu

die hierauf beruhenden Möglichkeiten auch

aktualisieren. D i e Interdependenzen in der N a t u r , die benutzbar,

störbar, keine

zerstörbar

geworden

sind,

Punkt-für-Punkt-Entsprechung

finden in

nun

aber

gesellschaftsin-

ternen Interdependenzen; ihnen lassen sich w e d e r W a h r nehmungs-, zuordnen.

noch

Planungs-,

noch

Handlungseinheiten

U n d ebenso versagt die Selbstkontrolle der

Gesellschaft in B e z u g auf gesellschaftsinterne Interdependenzen, weil auch hier interne S y s t e m / U m w e l t - B e z i e h u n gen aktiviert w e r d e n müssen,

die z w a r Informationen

durchlassen,

komplex-interdependente

aber

eben

nicht

Sachlagen über Systemgrenzen h i n w e g vermitteln k ö n nen. wird

Man

kann

damit

aber

generalisierende

Pauschalurteile

der Interdependenz

des

bilden,

Speziellen nicht

gerecht. A l s F o l g e dieser G r u n d p r o b l e m a t i k ergeben sich eine V i e l z a h l v o n im einzelnen durchaus bekannten Erscheinungen.

3 7

58

Die

Probleme

) Siehe Kapitel I I I .

können

nicht

dort

behandelt

werden, wo sie entstehen, sondern w o a n d e r s ; sie können also nicht durch Z u g r i f f auf ihre Ursachen beseitigt w e r den,

sondern nur weitergeleitet, umgesetzt, verschoben

werden. D a s macht zugleich Gesellschaftstheorien attraktiv, die eine heimliche Hintergrundursache postulieren, an die m a n nicht herankommt: das K a p i t a l ; denn das Kapital

symbolisiert

Interdependenzen.

Und

faktisch

findet sich denn auch jede Orientierung an Problemen in einer solchen O r d n u n g befaßt mit F o l g e n v o n P r o blemlösungen, die man nicht oder nur mit übermäßig anwachsenden Schwierigkeiten wieder in F r a g e stellen kann. M a n hat es mit einer selbstgeschaffenen W i r k l i c h keit zu tun, in der die G r ü n d e für ihre Einrichtung noch gelten,

noch

geschätzt

werden,

aber

die

Folgen,

die

durch weitläufige Interdependenzen vermittelt werden, bereits unerträglich zu w e r d e n beginnen. Aus

genau

solchen

Befunden

wird

denn

auch

auf

38

„ S t a a t s v e r s a g e n " geschlossen ). A b e r ein K l a g e s y n d r o m (Kritik, K r i s e , Unregierbarkeit, Versagen) signalisiert zunächst nicht viel mehr als das Fehlen einer Gesellschaftstheorie.

Man

heult

auf,

bevor

man

begreift.

A u ß e r d e m müßte man, genau entsprechend, dann auch v o n Wissenschaftsversagen,

Erziehungsversagen,

Wirt-

schaftsversagen, Religionsversagen, Rechtsversagen, F a milienversagen usw. sprechen: V e r s a g e n rundum, weil kein System die Interdependenzen seiner U m w e l t z u reichend kontrollieren kann ( l a w of requisite v a r i e t y ) . E i n e so allgemein w i r k s a m e Sachgesetzlichkeit schließt Pauschallösungen ebenso aus, w i e sie eine G e s a m t v e r a n t w o r t u n g der Politik für das Wohlergehen in der G e -

S B

) Siehe z. B. M a r t i n Jänicke, W i e das Industriesystem von seinen Mißständen profitiert: Kosten und Nutzen technokratischer Symptombekämpfung: Umweltschutz, Gesundheitswesen, Innere Sicherheit, Wiesbaden 1979; ders., Zur Theorie des Staatsversagens, Aus Politik und Zeitgeschichte B 14 (1980), S. 29—30. 59

39

Seilschaft ausschließt ). D a s heißt aber keineswegs, man

eine

pessimistische D i a g n o s e

stellen

oder

daß

in R e -

signation verfallen müßte. M a n gibt z w a r die E r w a r tungen auf, die auf Unmögliches gerichtet w a r e n , gibt eben damit aber auch die laufende Selbsttäuschung (und Selbst-Enttäuschung) auf. M a n hat v o n der I n a d ä q u i t ä t systeminterner Perzeptions- und Kommunikationsweisen auszugehen, k a n n aber a u f g r u n d dieser Ausgangseinsicht gerade fragen, ob und w i e systeminterne Informationsverarbeitung verbessert w e r d e n k a n n . W i e für Systeme schlechthin, sind auch für die T h e menbreite

des

Umweltkontaktes

eines

politischen

Sy-

stems in erster Linie F o r m u n d A u s m a ß der internen Differenzierung entscheidend. M a n kann, hiervon ausgehend, vermuten, daß der Ü b e r g a n g v o n zweistelliger zu dreistelliger Differenzierung die Möglichkeiten, U m w e l t w a h r z u n e h m e n u n d zu behandeln, wesentlich geändert hat. D i e hierarchische F o r m legt es nahe, die wichtigsten

Umweltkontakte

an

die

Spitze

zu

legen

(oder sie dort zu vermuten), und das ist durchaus realistisch oberste

in

geschichteten

Schicht ohnehin

konfliktmäßiger

Gesellschaften, die

Hinsicht)

in

denen

die

(in regionaler,

sachlicher,

weitreichendsten

Kontakte

pflegt. S o w e i t in moderne politische Systeme Hierarchien eingebaut sind, also insbesondere in der E x e k u t i v e und innerhalb der politischen Parteien, k a n n diese K o n z e n tration weitreichender K o n t a k t e auch weiterhin erfolgen —

allerdings

3 9

ohne

Grundlage

in

einer vorgegebenen

) Dies Argument liegt im übrigen genau parallel zu dem oben im Kapitel über Selbstbeobachtung skizzierten „black box" Argument. Im Falle der „black box" geht es um SystemSystem-Beziehungen, oben im Text geht es um System-Umwelt-Beziehungen. In beiden Fällen gilt: daß kein System in der Lage ist, in sich selbst eine vollständige Beschreibung von sich selbst, von anderen Systemen oder von seiner Umwelt einzubauen. 60

Schichtung, sondern allein aufgrund der K o n t r o l l e über große organisatorische A p p a r a t e . D a r ü b e r hinaus haben sich die Verhältnisse jedoch in grundlegender Hinsicht gewandelt. W ä h r e n d die F ü h rungsschicht traditionaler Gesellschaften an die schichtspezifischen Weltvorstellungen und V o r u r t e i l e gebunden w a r , ist diese „ V o r e i n g e n o m m e n h e i t " heute durch eine andere, sehr viel weniger sichtbare ersetzt. U n d w ä h r e n d in der alten W e l t V o r u r t e i l e die F o r m eines ( w i e immer elastischen

und

ausnutzbaren)

Moralkodex

annehmen

konnten, ist heute ein B e z u g auf H a n d l u n g e n nur noch sehr

indirekt

herzustellen.

(Die

Debatten

des

letzten

Jahrzehnts über Legitimationsprinzipien und L e g i t i m i tätskrisen scheinen das zu bestätigen.) D a d u r c h k o m m t es zu der E r f a h r u n g einer durch H a n d e l n nicht mehr kontrollierbaren K o m p l e x i t ä t des eigenen Systems u n d seiner U m w e l t , u n d es w i r d wahrscheinlich,

daß

das

H a n d e l n sich mehr und mehr an den internen U m w e l t e n des eigenen Systems und an selbstreferentiellen Bezügen orientiert. den

D i e U m w e l t w i r d relevant,

Bildschirmen

des

eigenen

Systems

soweit sie auf erscheint.

(Die

M o d e k a r r i e r e des W o r t e s „ R e l e v a n z " ist selbst ein B e leg dafür.) D a s S y s t e m ist auf Blindflug nach M a ß g a b e geprüfter, intern kontrollierter Indikatoren angewiesen. D a s m a g gut gehen, w e n n die B i l d u n g der Indikatoren, das heißt hier: die Politisierung v o n Themen, gut f u n k tioniert. A b e r w i e können w i r das kontrollieren? U n d was

sind

die M a ß s t ä b e für

gutes

und

weniger

gutes

Funktionieren? Hinausschieben der Entdeckung des M i ß erfolgs? In Gesellschaften, referentielles

System

die Politik als souveränes, ausdifferenziert

haben,

selbst-

kann

es

keine im Sinne dieser F r a g e externen M a ß s t ä b e geben. A l l e M a ß s t ä b e für Politik sind politische M a ß s t ä b e u n d werden

im

politischen

Kommunikationsprozeß

selbst

formuliert. D a s gilt auch für die Beziehungen der P o -

61

litik z u „ i h r e r " U m w e l t . M a n kann jedoch genauer beschreiben, durch

wie

in

bestimmten

Systemen

Selbstreferenz

„ E x t e r n a l i s i e r u n g " unterbrochen w i r d und w i e

demzufolge U m w e l t im S y s t e m z u r Sprache kommt. B e f r a g t ma n unter diesem theoretischen Leitgedanken aktuelle bezug,

politische

Orientierungen

auf

dann kann m a n erkennen,

Systemdifferenzierung

eine

daß

radikal

ihren die

Umweltdreistellige

andersartige

Um-

weltorientierung mit sich gebracht hat, als m a n es v o n Hierarchien

her

gewohnt

ist.

Die

Veränderung

geht

d a r a u f zurück, daß anstelle der einfachen Differenz v o n „ o b e n " und „ u n t e n " jetzt drei verschiedene Intersystemverhältnisse zu unterscheiden sind,

die sich nicht mehr

auf eine Formel, nicht mehr auf eine Gesamtethik r e duzieren

lassen.

Die

Beziehungen

zwischen

Publikum

und Politik ( b z w . Politik und P u b l i k u m ) , zwischen P o litik und V e r w a l t u n g ( b z w . V e r w a l t u n g und Politik) und zwischen V e r w a l t u n g und P u b l i k u m ( b z w . P u b l i kum und V e r w a l t u n g ) sind je für sich w i e d e r u m selbstreferentiell Beziehung ist.

Kein

geordnet

—

eben w e i l

die komplementäre

ebenfalls möglich und stets miteinkalkuliert Politiker kann,

um

nur

den

einen A n w e n -

dungsfall zu nennen, bei seiner Orientierung am P u b l i kum

vernachlässigen,

daß

das

P u b l i k u m sich an

der

Politik orientiert. W e n n er sich an das P u b l i k u m w e n det, ist er also selbst mit im B i l d ; er sieht sich im Spiegel. Diese Bedingung ist gerade dadurch zwangsläufig, daß in beiden Richtungen Möglichkeiten der Machtausübung bestehen (doppelter Kreislauf),

die gegeneinander v e r -

rechnet

erzwingt

werden

systemverhaltnis

können.

Sie

Externalisierungen

je

jedem

Inter-

besonderer

in

Art,

und diese Externalisierungen artikulieren die F o r m e n , in denen das politische S y s t e m sich auf seine U m w e l t einstellt. M a n m a g zweifeln, ob und w i e w e i t es für diese drei Intersystemverhältnisse, für diese drei Aufteilungen der 62

allgemeinen

politischen

Selbstreferenz

je

verschiedene

Orientierungen und für jeden F a l l ein einziges dominantes

Prinzip

der

Externalisierung

Schwerpunktbildungen

gibt.

Gewisse

deuten sich jedoch an;

und es

m a g für eine erste A n a l y s e nach diesem theoretischen K o n z e p t genügen, diese Leitorientierungen zu bezeichnen. Für der

das

Verhältnis

von

U m w e l t b e z u g über

nung nennt,

Publikum

das,

was

und

man

Politik

öffentliche

läuft Mei-

präsentiert durch die Massenmedien. W i e

immer es mit dem F a k t e n b e z u g der Nachrichten bestellt sein m a g , es w i r k e n die Nachrichten; allein schon deshalb, w e i l niemand die Z e i t hat (oder allenfalls ausnahmsweise die Z e i t haben kann) selbst zu recherchieren. D a s gilt f ü r beide Seiten: für Personen, die als P u b l i kum erleben u n d handeln, u n d ebenso für Politiker. In jedem gegebenen M o m e n t muß daher sowohl das P u b l i kum als auch die Politik etwas als gegeben unterstellen, w a s m a n in diesem M o m e n t selbst nicht ändern k a n n : einen Resonanzboden f ü r A k t i v i t ä t e n und Ereignisse, der z w a r durch eigenes H a n d e l n beeinflußt, aber nie ganz kontrolliert w e r d e n kann. W a s sich der K o n t r o l l e entzieht, sind dabei nicht so sehr die einzelnen E r e i g nisse, als vielmehr der K o n t e x t , auf den die öffentliche Meinung sie bezieht und in dem sie einen eigenen Sinn gewinnen.

Für

das

Verhältnis

von

Politik

und

Verwaltung

scheint das funktionale Ä q u i v a l e n t in der Orientierung an Personen zu liegen,

die Ä m t e r innehaben oder für

die Besetzung v o n Ä m t e r n in Betracht gezogen w e r d e n können. D a s personale M o m e n t w i r d v o n der Soziologie oft unterschätzt

(wenn

sie

etwa

die moderne

Gesell-

schaft als Massengesellschaft charakterisiert); in W i r k lichkeit h a t es zumindest für den hier behandelten B e reich des Zusammenhanges v o n Politik und V e r w a l t u n g eine außerordentliche Bedeutung. Personen sind hier das 63

alle

faktische

Politik limitierende M o m e n t .

Personen-

kenntnis ist neben physischer Robustheit eine der wichtigsten

Fähigkeiten

von

Politikern,

Personenkontakte

und das, w a s m a n in der Sprache M a x Webers „ p e r s o nale H e r r s c h a f t s a p p a r a t e "

nennen könnte,

unentbehr-

liches Durchsetzungsmittel. T y p i s c h für die daraus resultierende M e n t a l i t ä t ist auch das die Gespräche dominierende Interesse an Personen, sowie die N e i g u n g , Sachvorschläge immer gleich auf Karriereambitionen zurückzurechnen. M i t all dem soll nicht behauptet w e r d e n , daß es „ a u c h in

der

Politik

letztenendes

menschlich

zugehe".

Der

P u n k t ist vielmehr: daß Personenorientierung an dieser Stelle, in diesem Intersystemverhältnis, der E x t e r n a l i sierung v o n Selbstreferenz dient. Personen haben hierfür

genau

Meinung:

die

gleichen

Auch

sie

Merkmale

sind

wie

langfristig

die

öffentliche

gesehen

in

ihren

relevanten M e r k m a l e n Resultate v o n Amtsträgerschaft und/oder politischem Verhalten, kurzfristig gesehen mit den Eigenschaften, die ihnen zugeschrieben w e r d e n , d a gegen D a t e n der Politik und Entscheidungsprämissen in den Ä m t e r n , die sie ausüben. Sie sind, ähnlich w i e die öffentliche M e i n u n g , nicht einfach nur Spiegelbilder der jeweiligen

politisch-administrativen

Konstellation,

son-

dern für sie unabhängige Bezugspunkte des K a l k ü l s . D a s Recht erfüllt die gleiche F u n k t i o n der E x t e r n a l i sierung

für

das

Verhältnis

von

Verwaltung

und

Publi-

kum. U n d auch hier gilt: O b w o h l das Recht in seinen gesetzlichen selbst

Grundlagen

beruht,

Verhältnis

muß

von

Seiten bindendes den.

es

auf bei

dem

allen

politischen

V e r w a l t u n g und P u b l i k u m externes

Faktum

System

E i n z e l a k t i v i t ä t e n im als

beide

vorausgesetzt w e r -

I n anderen W o r t e n : E s w i r d dort, w o politisch

erzeugte M a c h t konkret w i r d , zugleich verhindert, daß M a c h t allein aus sich selbst heraus die Verhältnisse r e guliert und sich je nach Machtlage im V e r h ä l t n i s zu

64

A n g e h ö r i g e n des Publikums durchsetzt oder nicht durchsetzt.

Das

denzen

wäre

um

so

fataler

des Wohlfahrtsstaates,

im

angesichts

der

Publikum M a c h t über die V e r w a l t u n g zu Prinzip

sucht

deshalb

der

Ten-

Gegenkreislauf

„Rechtsstaat"

dem

geben. die

Im

Regel:

Durchsetzungsfähigkeit gegenüber jedem und auf jeden F a l l , aber nur im R a h m e n des Rechts, als A u s d r u c k des Gleichheitsprinzips

zu verwirklichen; und

die Rechts-

lage gibt auch dort „ e x t e r n e " A n h a l t s p u n k t e , wo die Beteiligten sich über das A u s m a ß ihrer K o o p e r a t i o n an wohlfahrtsstaatlichen P r o g r a m m e n verständigen müssen; sie

ist

hier

nicht

zuletzt

Voraussetzung

dafür,

daß

K o o p e r a t i o n als freiwillig u n d u n e r z w i n g b a r praktiziert werden k a n n . Die

drei

Meinung,

Externalisierungsgesichtspunkte

Personen,

öffentliche

Recht sind hier nacheinander be-

handelt w o r d e n , und sie haben auch jeweils an bestimmten Systemgrenzen ihren S c h w e r p u n k t , ihre funktionelle N o t w e n d i g k e i t . Dennoch gibt es natürlich, da es sich ja um

Funktionen

eines

einheitlichen

politischen

Systems

handelt, übergreifende R e l e v a n z e n . Personen und P e r sonalentscheidungen sind ein wichtiges T h e m a der öffentlichen M e i n u n g .

Auch

die V e r g a b e politischer Ä m t e r

ist an G r e n z e n gebunden,

die das Recht zieht. A u c h

die Durchsetzung des Rechts durch die V e r w a l t u n g w i r d in weiten Bereichen, wo sie nicht zwangsläufig erfolgt, sondern

der

Rücksicht

Opportunität

auf

die

w i r d nicht selten

überlassen

öffentliche durch

die

ist,

Meinung

nicht

ohne

erfolgen

Presse repolitisiert.

und Diese

Interdependenzen gehören mit ins B i l d und bezeugen, daß

im

stems

Kommunikationskreislauf

auch

die

Gegebenheiten

Bezugnahme

verlagert

auf

werden

des

politischen

indisponible kann

von

Sy-

äußere

einer

zu

einer anderen Systemgrenze. A u ß e r d e m ist nicht zu v e r gessen,

daß

zusätzlich

die im

Gesamtsystem u n d v o r

allem im engeren Bereich für Politik institutionalisierten 65

Selbstreferenzen: das P r i n z i p der Opposition und der politische C o d e , hineinspielen. Insgesamt handelt es sich mithin um eine recht komplexe S t r u k t u r , die benutzt wird,

um

System

in

einem

differenzierten

Kommunikationen

(und

selbstreferentiellen letztlich:

politische

M a c h t ) zu prozessieren. M a n w i r d annehmen müssen,

daß der W o h l f a h r t s -

staat in dem M a ß e , als er seine oben ( K a p i t e l I V . — V I . ) behandelten M e r k m a l e der Inklusion, der Ausdifferenzierung als selbstreferentielles S y s t e m und der dreistelligen Binnendifferenzierung realisiert,

zunehmend auch

auf korrespondierende Vereinfachungen verwiesen w i r d . D i e ihm naheliegenden Externalisierungen über öffentliche Meinung, Personen und Recht w i r d er dann mehr und mehr auch z u r Selektion v o n U m w e l t i n f o r m a t i o n e n benutzen. W e n n es Sachverhalte gibt, die in der öffentlichen M e i n u n g eine R o l l e spielen, für die Einzelpersonen sozusagen biographisch einstehen oder die aus w e l chen G r ü n d e n immer in Rechtsform überführt w e r d e n konnten, dann kann sich die K o m m u n i k a t i o n im politischen System auf sie beziehen; w a s sich diesen B e d i n gungen nicht fügt,

hat geringe C h a n c e n ,

E i n g a n g zu

finden. Es fehlen dann sozusagen die E r k e n n u n g s m e r k male

für

politisch-rechtliche R e l e v a n z

(und

das

heißt

immer: für die Möglichkeit, zu unterstellen, daß auch andere Prozessoren im S y s t e m dies als relevant a k z e p tieren w ü r d e n ) . Für

den gleichen Sachverhalt h a t die politologische

Diskussion der letzten beiden J a h r z e h n t e , gestützt auf ältere Forschungen über politische „ A p a t h i e " , ein g a n z anderes S t i c h w o r t propagiert. Sie hat v o n einer „ E n t politisierung" der strukturellen G r u n d l a g e n der I n d u striegesellschaften gesprochen. Formuliert man das P r o blem so, w e r d e n „ K r i t i k " und praktische Folgerungen auf g a n z andere Bahnen gesetzt. M a n hält dann an der antiken Prämisse einer A r t Oberhoheit der Politik über

66

die Gesellschaft fest, sieht in der Entpolitisierung eine Fehlentwicklung

(zumeist

sagt

man:

im

Interesse

des

„ K a p i t a l i s m u s " ) und fordert eine A r t Repolitisierung, sei es über Partizipation, sei es, wo nötig, über G e w a l t . G e w a l t v e r z i c h t führt diese T h e o r i e in die Resignation. D i e Misere

dieses

Konzepts,

auf politische

„Aktivie-

r u n g " angewiesen zu sein, die sich aber nicht erreichen läßt, liegt jedoch nur in der Fehlplacierung der P r o blemstellung

begründet,

vor

allem

ausreichenden Gesellschaftstheorie, weis

auf

„Kapitalismus"

nicht

im

Fehlen

die durch ersetzt

einer

den H i n -

werden

kann.

M a n muß, statt Entpolitisierung als T h e m e n v e r m e i d u n g im Sinne eines V o r w u r f s aufzufassen, die Systembedingungen

der

politischen

Kommunikation

selbst

unter-

suchen. N u r so gewinnt m a n ein einigermaßen realistisches B i l d ,

das

die

G r ü n d e einschließt,

aus

denen es

schwierig ist, Z e i t , L u s t und Energie in der B e v ö l k e r u n g u n d besonders in der J u g e n d für Politik zu aktivieren; und die praktischen Folgerungen müssen dann mehr an das S y s t e m der politischen K o m m u n i k a t i o n selbst adressiert werden. D i e hier

skizzierte

Theorie

sieht

den

Ansatzpunkt

d a f ü r in der A r t und Weise, w i e Selbstreferenzen p r a k tiziert w e r d e n . E r s t eine einigermaßen realistische E r fassung

dieses

Systemprozesses

erlaubt

es,

die

Frage

wieder aufzunehmen, ob das S y s t e m unter diesen U m ständen

umweltadäquat

operieren

kann;

ob

es,

mit

anderen W o r t e n , die Probleme innerhalb anderer T e i l systeme

der

Gesellschaft

(vor

allem:

Wirtschaft

und

E r z i e h u n g ) und die Probleme der weiteren U m w e l t des Gesellschaftssystems w a h r n e h m e n und aufnehmen kann, w e n n und soweit sie eine politische L ö s u n g verlangen. So

schwierig

es

ist,

politische

Problemlösungsmöglich-

keiten einzuschätzen: M a n w i r d k a u m erwarten können, daß eine in diesen F o r m e n gegebene Thematisierungskapazität mit den drei Schwerpunkten öffentliche M e i 67

nung, Personen, Recht ausreicht. Selbst bei Fehlen v o n objektiven,

wissenschaftlich feststellbaren Kriterien des

genuin Politischen oder der wesensmäßig z u m S t a a t gehörigen A k t i v i t ä t e n w i r d m a n sich fragen, ob diese drei Schleusen, die das S y s t e m aus intern-selbstreferentiellen N o t w e n d i g k e i t e n heraus öffnet oder schließt, angesichts der gegebenen gesellschaftlichen L a g e v o n Politik genug Information und genug Entscheidungspotential v e r m i t teln. D i e G e f a h r ist: daß das S y s t e m in diesen F o r m e n zu selektiv operiert und zu sehr auf eigene Funktionsnotwendigkeiten ausgerichtet bleibt. W ä h r e n d generell und unausweichlich gilt: daß w e d e r Selbstreferenz vermieden noch v o l l zureichende D a t e n verarbeitungskapazität

erreicht

werden

kann,

so

be-

steht im Bereich der kompensatorischen Einrichtungen durchaus Gestaltungsspielraum. D e r Begriff „ k o m p e n satorische Einrichtungen" soll all das bezeichnen, w a s den L e e r l a u f bloßer Selbstreferenz zu vermitteln hilft — z u m Beispiel Externalisierungen — und w a s es einem S y s t e m ermöglicht, trotz unzureichender E i g e n k o m p l e x i tät eine langfristige Stabilität in seinen U m w e l t b e z i e hungen Deshalb

zu

erreichen

braucht

—

man

zum

Beispiel

eingefahrene

Abstraktionen.

Orientierungsprä-

missen nicht hinzunehmen. D i e Externalisierungen „ ö f fentliche Meinung",

„Personen",

„ R e c h t " sind leicht-

gängige, eingeübte A n g e b o t e . Sie sind aber keine einzigrichtigen Prinzipien, sondern eben nur erfolgreich ausprobierte Leitgesichtspunkte. Sie mögen sich durch a n dere, stärker theoretisch geführte, stärker mit den E r fordernissen der Selbstbeobachtung ( K a p i t e l V I I ) a b gestimmte Orientierungsprämissen ergänzen oder überformen lassen. Sie könnten sich v o r allem, w e n n m a n ihre F u n k t i o n der V e r m i t t l u n g zwischen S y s t e m u n d U m w e l t einmal

ins A u g e faßt,

mit anderen Inhalten

anreichern lassen. D e n n die A u f g a b e politischer T h e o r i e ist es, eine B e -

68

Schreibung der Differenz v o n S y s t e m und U m w e l t in das

System

selbst

einzugeben.

Das

erfordert

gezielte

40

V e r e i n f a c h u n g e n ) , also Abstraktionen, da kein S y s t e m eine vollständige Beschreibung seiner selbst in sich selbst enthalten kann, geschweige denn eine vollständige B e schreibung seiner U m w e l t und der zwischen System u n d U m w e l t bestehenden Beziehungen.

Plausible V e r e i n f a -

chungen zu finden, w e n n zugleich das wissenschaftliche "Weltbild immer komplexer w i r d und w e n n die Interdependenzen, die zu berücksichtigen sind, zunehmen — das m a g als eine fast unlösbare A u f g a b e erscheinen. A n dererseits bleiben die gegenwärtig praktizierten F o r m e n der Selbstthematisierung mit B e z u g auf U m w e l t so w e i t zurück hinter dem, w a s denkbar w ä r e , daß es nicht unrealistisch ist, Verbesserungen für möglich zu halten.

4 0

) Vgl. z . B . Lars Löfgren, Recognition of Order and Evolutionary Systems, in: Julius T. Tou (Hrsg.), Computer and Information Sciences I I , N e w Y o r k 1967, S. 165—175 (174). 69

IX. Instabilität und Wandel Vorherrschend findet die Politik im W o h l f a h r t s s t a a t sich bestimmt durch einen Gegensatz v o n progressiven und

konservativen

Grundorientierungen.

Der

Code

progressiv/konservativ repräsentiert den Gegensatz v o n Veränderungen b z w . E r h a l t u n g der Strukturen des G e sellschaftssystems (einschließlich der Strukturen des d a durch codierten politischen Systems selbst). Dies erleichtert

ein

selbstreferentielles

Prozessieren

im

4 1

System ),

w e i l der C o d e es erlaubt, v o n einfachen U m k e h r v e r hältnissen auszugehen. W e r oder w a s progressiv ist, ist nicht konservativ, und umgekehrt. M a n kann die eigene Politik mit H i l f e

dieses

Code

einer

der beiden Posi-

tionen zuordnen, indem ma n gegen die andere ist. M a n k a n n so bei geringer Umweltsensibilität u n d bei geringer Informationsaufnahme

immer

noch

etwas

sagen

und

immer wieder zu Entscheidungen kommen und entweder die

progressive

oder

die

konservative

Option

durch-

setzen. Wenngleich eine solche C o d i e r u n g mit den E r f o r d e r nissen

selbstreferentiell-geschlossener

Kommunikation

gut abgestimmt ist und deshalb funktioniert, so erscheint sie doch als unbefriedigend, w e n n m a n sie auf die U m weltbeziehungen eine

dynamische

des

politischen

Gesellschaft

Systems, bezieht.

nämlich

Da

diese

auf sich

ohnehin in raschem W a n d e l befindet, muß der politische C o d e in sich redupliziert w e r d e n : D i e konservative P o sition m a g es erfordern, um der E r h a l t u n g willen vieles zu

ändern,

haltungen

und

die

angewiesen,

progressive Position zumindest

ist auf E r -

auf E r h a l t u n g

der-

jenigen Strukturen u n d Mittel, mit denen sie etwas v e r ändern w i l l .

J e d e O p t i o n nimmt

die entgegengesetzte

in sich auf. D a m i t tendiert der C o d e aber z u m Leerlauf

4 1

70

) Siehe dazu bereits oben Kapitel V.

und untermalt schließlich nur noch das Schema der p o litischen Opposition: daß es neben der regierenden P a r tei eine Opposition geben muß,

die sich f ü r die A b -

lösung der regierenden Partei bereithält. D a n n m a g es die L o g i k der Differenz v o n Regierung und Opposition erfordern, daß eine progressive Partei, die regiert, eine k o n s e r v a t i v e Politik durchführt, w ä h r e n d eine konservative

Opposition

Änderungsvorstellungen

entwickeln

muß — nicht um etwas zu bewahren, sondern um an die M a c h t zu kommen. In theoretischer Perspektive erscheint eine solche Sachlage einerseits als verständlich, andererseits als problematisch. Sie folgt mit dem Schema, dem sie folgt, zu stark

den

unmittelbaren

tiellen Prozessierens. bestätigt sein,

Das

Erfordernissen mag

dadurch

selbstreferenausgelöst und

daß die Umweltsensoren des politischen

Systems, die w i r im vorigen K a p i t e l vorgestellt hatten, nicht ausreichen. Entsprechend ist m a n intern dann auf stark vereinfachende Theorien angewiesen — e t w a die, daß es K r ä f t e gibt, die die Gesellschaft ändern wollen, und andere, die sie erhalten wollen, w i e sie ist. G e h t m a n statt dessen v o n dem unbestrittenen T a t 42

bestand einer dynamischen Gesellschaft a u s ) , ist rasch zu klären, daß die Entgegensetzung v o n V e r ä n d e r u n g und E r h a l t u n g nicht ausreicht, um die Politik z u r G e sellschaft

in Beziehung

zu

setzen,

und

daß

auch

die

In-sich-Reduplikation dieses Gegensatzes dies Schema nur verschleißen, aber nicht retten kann. Statt dessen muß jede Schematisierung sich in solcher Situation auf Veränderung

beziehen.

Die

Frage

kann

dann

nur

lauten,

ob V e r ä n d e r u n g e n das S y s t e m in instabile L a g e n bringen, in der es auf seine eigene Instabilität zu reagieren

4 2

) Ob man diese Dynamik dem „Kapitalismus" zurechnet oder der funktionalen Differenzierung des Gesellschaftssystems, ist hier eine sekundäre Frage, die wir im Augenblick zurückstellen können. 71

beginnt,

oder

formieren

und

ob jene

sie

Geordnetes in

Stabilität

Geordnetes

bewahren,

die

trans-

Voraus-

setzung ist für eigene K o m p l e x i t ä t und für die E r h a l 43

tung eines entsprechenden N i v e a u s der L e b e n s f ü h r u n g ) . M a n k a n n dieses allgemeine systemtheoretische K o n zept in eine sozialwissenschaftliche Sprache übersetzen, w e n n m a n Stabilität/Instabilität mit dem Begriff der Erwartungen

operationalisiert.

Die

Frage

ist

dann

zu-

nächst, ob in einer sich ändernden Gesellschaft sichere oder

unsichere

können. der

Bei

Lebenszeit

änderungen sicherheit

Zukunftserwartungen

raschem des

Einzelmenschen

sichtbar

gebildet

Änderungstempo, werden

läßt,

zunächst wahrscheinlich,

das

werden

innerhalb

tiefgreifende ist und

Ver-

Erwartungsundies

gilt

ver-

stärkt bei hoher Interdependenz und Unübersehbarkeit 44

der F o l g e w i r k u n g e n ) . D a n n v e r k ü r z t u n d verdunkelt sich der Zukunftshorizont; m a n w i r d in bezug auf Z u künftiges unsicher, und das, w a s m a n noch einigermaßen sicher erwarten kann, ist unerfreulich. D a m i t w i r d es zugleich wahrscheinlich, daß das Gesellschaftssystem sich 1

mit seiner eigenen Instabilität und mit den darauf bezogenen Reaktionen befassen muß, und daß dies mehr und mehr K r ä f t e bindet. In diesem Sinne ist heute nicht mehr der gesellschaftliche W a n d e l das H a u p t p r o b l e m (zu dem m a n sich dann positiv oder negativ einstellen k a n n ) , sondern die gesellschaftliche

4 S

Instabilität.

Instabilität

kann

durch

zu

) V g l . dazu grundsätzlich Sir Geoffrey Vickers, Freiheit im kybernetischen Zeitalter: Der Wandel der Systeme und eine neue politische Ökologie, Stuttgart 1 9 7 4 , S. 1 2 0 ff. ) Gleichwohl fehlt es an zuverlässigen empirischen und vor allem an historisch-vergleichenden Belegen für diese viel behauptete Instabilität. Vgl. dazu Peter Flora, Krisenbewältigung oder Krisenerzeugung? Der Wohlfahrtsstaat in historischer Perspektive, in: Joachim Matthes (Hrsg.), Sozialer Wandel in Westeuropa: Verhandlungen des 1 9 . Deutschen Soziologentages, Berlin 1 9 7 9 , Frankfurt 1 9 7 9 , S. 8 2 — 1 3 6 . 4 4

72

viel und durch zu w e n i g V e r ä n d e r u n g e n ausgelöst sein und ist heute wahrscheinlich durch beides zugleich bedingt. In einer solchen Situation können w e d e r progressive noch k o n s e r v a t i v e P r o g r a m m e überzeugen. D a h e r zieht sich das Publikum, w e n n es nur mit dieser A l t e r native konfrontiert w i r d ,

aus dem politischen System

45

z u r ü c k ) . M i t einer Beschleunigung oder einer V e r l a n g samung „ d e s " gesellschaftlichen "Wandels, die im übrigen dem politischen S y s t e m nicht ohne weiteres zu G e b o t e stehen,

ist

diesem

Problem

nicht

beizukommen;

und

erst recht nicht mit der V e r k ü n d i g u n g entsprechender Absichten. D a s Problem liegt in einer hinreichenden E r wartungssicherheit, die das E r w a r t e n v o n V e r ä n d e r u n gen sowie das E r w a r t e n der V e r ä n d e r u n g v o n E r w a r tungen miteinschließen

könnte.

"Wenn die im K a p i t e l I I I versuchte A n a l y s e des m o dernen Gesellschaftssystems zutrifft, kann dies Problem nicht dadurch gelöst werden, daß das G a n z e der G e sellschaft

irgendwo

in

der

Gesellschaft

repräsentiert

w i r d . D i e darauf bezogene Einheit v o n kognitiven und normativen

Erwartungsgrundlagen,

europäischen Begriff im

heutigen

die mit

dem

der N a t u r symbolisiert w a r ,

Gesellschaftssystem

nicht

altist

reproduzierbar.

Deshalb führt es in falsche Hoffnungen, w e n n m a n nach „ G r u n d l a g e n " Ausschau hält. S t a t t dessen müßte m a n sich

vordringlich

für

jenen

Bedingungszusammenhang

interessieren, in dem Instabilität "Wandel und W a n d e l dann

wieder

Instabilität

erzeugt.

Erfaßt

man

solche

Z u s a m m e n h ä n g e mit dem notwendigen Scharfblick, dann mögen sich in manchen Fällen A n s a t z p u n k t e zeigen, an denen dieser Z i r k e l unterbrochen und der W a n d e l auf

*") Der Effekt erscheint dann als politische Apathie, als Entideologisierung, als Verlust der Repräsentanz durch politische Parteien. Vgl. hierzu etwa C a r l o Mongardini, Le condizioni del consenso, Rom 1980. 73

stabilere E r w a r t u n g s g r u n d l a g e n , die sich in ihm r e p r o duzieren können, umgelenkt w e r d e n kann. D e r Wohlfahrtsstaat produziert Instabilität in dem M a ß e , als er sich v o r Reaktionsnotwendigkeiten findet, die er selbst verursacht, aber nicht vorausgesehen hatte; in dem M a ß e also,

als seine „ I n k o m p e t e n z k o m p e n s a -

tionskompetenz" in A n s p r u c h genommen w i r d und seine Mittel

dadurch

absorbiert w e r d e n .

Das

ist zu sehen,

w e n n die Politik gegen die Bürokratie, die sie doch geschaffen hat und laufend begießt, zu Felde zieht; oder wenn

die

„Bildungsplanung"

eine

Verlängerung

des

Verbleibs in Schulen und Hochschulen betreibt und die Folgen damit abzufangen sucht, daß sie sich für eine Verkürzung

einsetzt;

oder

wenn

die

heutigen

Hoch-

schulgesetze sich nicht mit Bedingungen für Forschung und L e h r e befassen, sondern damit, w i e die durch sie selbst eingeführte „ D e m o k r a t i s i e r u n g " dieser Bedingungen so reguliert w e r d e n kann,

daß sie sich nicht als

46

Demokratisierung a u s w i r k t ) . Letztlich geht eine solche P r ä o k k u p a t i o n mit F o l g e schäden eigenen H a n d e l n s auf die Unfähigkeit' zurück, weitläufige

Interdependenzen

zu

kontrollieren.

Man

steht hier v o r Schranken der Selbsttransparenz, die es verhindern, daß Systeme Interdependenzen in sich selbst v o l l abbilden. Dieses Problem läßt sich mit gegenwärtig bekannten

Planungstechniken

nicht

lösen.

Darin

liegt

eine Dauerquelle für Überraschungen und für Instabilität.

Andererseits

erreicht

das

politische

S y s t e m heute

bei weitem nicht die G r e n z e n dessen, w a s möglich w ä r e , so daß es immer noch sinnvoll ist, mehr P l a n u n g — oder schlichter: mehr N a c h d e n k e n über Z u s a m m e n h ä n g e —

anzumahnen.

4 6

) Fälle dieser A r t erinnern an die bekannte Theorie des „double bind", die die Genese von Schizophrenie erklärt. Vgl. Gregory Bateson et al., Toward a Theory of Schizophrenia, Behavioral Science 1 (1956), S. 2 5 1 — 2 6 4 . 74

X. Drei Beispiele aus Wirtschaft, Erziehung und Wissenschaft Während

die

Politik

ihre

eigenen

Wahrnehmungs-

möglichkeiten durch selbstreferentielles Prozessieren p o litischer K o m m u n i k a t i o n einerseits

seits reduziert, Teilsystemen der unbekannten

ausweitet,

anderer-

entstehen in anderen ausdifferenzierten Gesellschaft Struktur Probleme bisher

Formats.

Diese

hängen

ebenfalls

mit

den

G r e n z e n funktionsspezifischer E x p a n s i o n zusammen, und z w a r stärker als im F a l l e v o n Politik mit den G r e n z e n dessen, w a s das ökologische S y s t e m b z w . die U m w e l t des Gesellschaftssystems verkraften kann. Im Z u s a m m e n h a n g einer auf das politische S y s t e m gerichteten Untersuchung können solche Probleme nicht im Detail analysiert w e r d e n . W i r müssen aber einige Beispiele vorstellen, anderen

weil sich aus der Problemlage in

Funktionssystemen

jeweils

Fragen

oder

gar

Handlungsaufforderungen an das politische S y s t e m ergeben. Für

die Wirtschaft z u m Beispiel

stellt sich

(aus

der

gesellschaftlichen U m w e l t heraus) in zunehmender D r i n g lichkeit

das

Problem

der

erschöpfbaren

Ressourcen.

Die

Bestände fast aller Materialien und Energiequellen, die gegenwärtig genutzt w e r d e n ,

sind begrenzt. D i e v o r -

herrschende T e n d e n z scheint zu sein, diese Tatsache in die Sprache der Preise und Kosten zu übersetzen. D a ß schon das nicht immer funktioniert, kann m a n an den ÖTpreisen ablesen. (Sie sind nicht jetzt zu hoch, sondern w a r e n früher z u niedrig!) D a r ü b e r hinaus w i r d m a n aber fragen müssen, ob die Sprache des M e d i u m s G e l d überhaupt eine adäquate A u s d r u c k s - und Reaktionsform für dieses Problem der Erschöpfbarkeit bietet; ob das Problem, zumindest für die Wirtschaft, durch Inrechnungstellen v o n

Opportunitätskosten

zu

lösen

ist;

ob 75

die

Verteilung

auf

Preismechanismus zweifelt m a n

Verwendungszwecke

überlassen

dies,

werden

dann stellen

allein

kann,

sich

usw.

Fragen

dem Be-

des p o -

litischen Eingriffs in die Wirtschaft, die g a n z u n a b h ä n gig v o n

der F r a g e ,

ob

die Wirtschaft selbst geplant

werden k a n n oder soll, und g a n z unabhängig v o n den alten Diskussionen über Kapitalismus und Sozialismus beantwortet w e r d e n müssen.

Im

Erziehungssystem

gischen

und

sozialen

hat

Selektion

das

Problem

eine

ganz

der pädagoähnliche

Bri-

sanz. A u s g e h e n d v o n der (gewiß nicht einfach falschen) These

unbegrenzter

tendiert

das

Bildungsfähigkeit

professionelle

des

Establishment

Menschen des

Erzie-

hungssystems gegenwärtig dazu, jeden Menschen m ö g lichst gut und möglichst lange auszubilden. Dies führt dazu, daß junge Menschen 1 0 bis 2 0 oder mehr J a h r e ihres Lebens und oft w e i t über ihre R e i f e hinaus in Unterrichtssystemen in der F o r m v o n Schulklassen festgehalten w e r d e n , Interaktionsformen um

den

die sehr spezifische,

lebensuntypische

47

durchsetzen ). W i e

„heimlichen

Lehrplan"

48

die Diskussion

zeigt ),

gehen

allein

schon v o n der Interaktionstypik der Unterrichtssituationen

erhebliche

Auswirkungen

auf die sich formenden

Menschen aus, unabhängig v o n allen T h e m e n und I n tentionen der E r z i e h u n g . M a n k a n n nur vermuten, daß es geradezu demographische Effekte haben muß, w e n n die gesamte B e v ö l k e r u n g in ihre Reifephase und w e i t

4 7

) V g l . hierzu und speziell zum Oberschreiten einer natürlichen und sozialen Reife durch die Dauer der Ausbildung Talcott Parsons / Gerald M. Platt, Age, Social Structure, and Socialization in Higher Education, Sociology of E d u cation 43 (1970), S. 1 — 3 7 , mit Kürzungen übersetzt in: Klaus Hurrelmann (Hrsg.), Sozialisation und Lebenslauf: Empirie und Methodik sozialwissenschaftlicher Persönlichkeitsforschung, Reinbek 1 9 7 6 , S. 1 8 6 — 2 0 2 . ) Siehe insb. Robert Dreeben, Was wir in der Schule lernen, dt. Übers. Frankfurt 1 9 8 0 ; Jürgen Zinnecker (Hrsg.), Der heimliche Lehrplan, Weinheim 1 9 7 6 . i s

76

darüber

hinaus

durch

Interaktionssysteme

in

Schulen

und Hochschulen gepreßt w i r d . D i e Politik hat es demzufolge nicht mehr nur mit den Folgen der industriellen R e v o l u t i o n zu tun; sie findet ihr vielleicht schwierigeres Problem heute in den F o l g e n der „pädagogischen R e volution" (Parsons). Angesichts der Tendenzen zu einer V e r l ä n g e r u n g der Ausbildung,

die

den

vergangenen

Jahrzehnten

als

Reformziel vorschwebte, w e r d e n heute bereits K ü r z u n g s und Straffungsvorschläge diskutiert. D a s m a g begrenzt sinnvoll sein. Insgesamt ist eine Politik des V e r l ä n g e r n s und V e r k ü r z e n s

aber w e n i g überzeugend; sie -• nimmt

mit der einen H a n d , w a s sie mit der anderen gegeben hatte. M a n w i r d dieses P r o b l e m nur über verschärfte Selektion

im Erziehungssystem

lösen können mit

dem

Ziele, eine lange A u s b i l d u n g nur denen zu gewähren, die sich im Erziehungssystem selbst b e w ä h r t und keine erkennbaren Ausbildungsschäden davongetragen haben. A u c h aus anderen G r ü n d e n ist das Problem der p ä d agogischen u n d sozialen Selektion (und nicht: das P r o blem der L e h r p l ä n e und curricula) der Brennpunkt, in dem Politik und E r z i e h u n g sich treffen.

Offensichtlich

kommt

dieser

das Erziehungssystem

allein mit

Frage

nicht zurecht. Es muß, aus seiner inneren L o g i k heraus, bestmögliche E r z i e h u n g für jedermann anstreben, d a z u die

nötigen

Mittel

anfordern

und

die

Aufgabe

der

Selektion, die immer einen Verzicht auf noch mögliche Erziehung

erfordert,

abweisen.

Die Tendenz

der

Se-

lektionsvermeidung heißt aber: Angleichung nach oben; und so versucht man, w e n n nicht die Hauptschüler so doch

die

Hauptschulen

Entsprechend

werden

den

Gymnasien

qualifizierende

einzugliedern. Bezeichnungen

entwertet, und die faktische Selektion w i r d dem B e r u f s system, also der Wirtschaft überlassen. Im E f f e k t führt dies im Erziehungssystem zu einem weitgehenden V e r zicht

auf

die

Handhabung

eigener

Kriterien;

denn

77

Kriterien greifen nur, w e n n sie nach beiden Seiten sortieren, w e n n sie Gutes und Schlechtes bezeichnen k ö n nen. E r z i e h u n g und Selektion lassen sich denn auch auf der operativen E b e n e der Schulklassen nicht trennen. H i e r a u s ergibt sich die F r a g e für das politische System, ob sie die ideologische Selbstüberforderung, auf die das Erziehungssystem sich eingelassen hat und im Blick auf die optimale E r f ü l l u n g seiner eigenen Funktion vielleicht einlassen muß, politisch akzeptieren muß, kann, soll. Im Bereich der einem

ebenfalls

Wissenschaft schließlich k o m m t es zu

grundlegenden P r o b l e m als

Komplexitätsbewußtseins.

Mehr

Wissenschaft in Bereiche v o r ,

und

F o l g e des

mehr

stößt

die

in denen sie die Inter-

dependenzen, die sie noch erfassen oder g a r technisch erzeugen kann, nicht mehr beherrschen kann. Im U n t e r schied z u m religiös begründeten Endlichkeitsbewußtsein oder z u r prinzipiell begründeten philosophischen Skepsis findet m a n

heute

mehr

Prognoseunfähigkeit

gewußtes

und

und

mehr

damit

in

exakt

festgestellte

neuartiger

Weise

Unwissen.

M a n denke, um nur auffällige Beispiele zu \ nennen, an

die

Sicherheitsprobleme

die Probleme

bei

Kernkraftwerken;

an

der Toleranzschwellen bei der S t ö r u n g

ökologischer Gleichgewichte; an die Probleme der E v o lution resistenter Krankheitserreger als F o l g e der V e r 4 9

w e n d u n g hochwirksamer M e d i z i n ) . W a s ihre Leistung im

Verhältnis

zur

Politik

betrifft,

hat

die

Wissen-

schaft hier eine A r t A n g s t m a c h e - und W a r n f u n k t i o n , ohne die Möglichkeit einer risikofreien Problemlösung zu bieten. D i e Politik findet sich damit in der (für sie unangenehmen)

Situation,

eigene

Mittel

der

Risiko-

absorption, nämlich machtgedecktes bindendes Entscheiden, einsetzen zu müssen. U n d es ist, bei globaler Sicht

4 9

) Unsere eigene Analyse im Kapitel über Selbstbeobachtung ist ein weiteres Beispiel für diesen Sachverhalt. 78

auf die Probleme, relativ zufällig vorgegeben, ob das politische S y s t e m handeln muß ( w i e bei K e r n k r a f t w e r ken) oder w a r t e n k a n n ( e t w a auf resistente K r a n k h e i t s erreger, Seuchen etc.). D i e V e r a n t w o r t u n g ist angesichts der Einheit v o n Entscheidung und Nichtentscheidung in beiden F ä l l e n die gleiche. D i e F r a g e n , die aus solchen A n a l y s e n an den W o h l fahrtsstaat

zurückadressiert

werden

müssen,

betreffen

seine Thematisierungskapazität. Es versteht sich keineswegs v o n selbst, daß Probleme, die sich im gesellschaftlichen Leben ergeben, im politischen S y s t e m angemessen w a h r g e n o m m e n und z u m

Gegenstand

der K o m m u n i -

kation gemacht w e r d e n . D e r Selbstbezug aller Politik, die selbst bestimmt, w a s politisch möglich ist, schließt z w a r logisch nichts aus; aber er erschwert auch die sorglose, freie K o m m u n i k a t i o n ; er führt z u m Beispiel dazu, daß m a n neue T h e m e n nur aufgreifen kann, w e n n m a n „sich abgestimmt" und w e n n m a n Lösüngsvorstellungen zumindest schon skizzieren kann. A n s t ö ß e z u m N a c h denken zu geben — ist das Sache des Politikers? O d e r w e r allenfalls k a n n sich dies in der A t t i t ü d e des „ e i d e r statesman" leisten? D a ß m a n K o m m u n i k a t i o n e n vermeiden möchte,

die

am E n d e nur die eigene Ratlosigkeit dokumentieren, ist nur

allzu

Sperre

ein

verständlich. Aufgreifen

Andererseits von

Themen,

erschwert die

die

diese

Politik

offensichtlich überfordern. D i e eben gegebenen Beispiele dürften

das

hinreichend

illustrieren.

Die

bestmögliche

E r f ü l l u n g der politischen F u n k t i o n , w i e sie als Rechtsstaat, D e m o k r a t i e und W o h l f a h r t s s t a a t F o r m gewonnen hat, bietet nicht ohne weiteres eine G a r a n t i e dafür, daß die

politische

fassen

kann,

Kommunikation die

im

Strukturprobleme

Verhältnis

anderer

er-

Funktions-

systeme zu deren eigener S t r u k t u r , z u r Gesellschaft und zur

Umwelt

des

Gesellschaftssystems

begründet

sind.

U n d doch deutet viel d a r a u f hin, daß sich gerade aus

79

der

Autonomie

anderer

Funktionssysteme

Ordnungs-

probleme ergeben, für die die Gesellschaft auf politische Entscheidung angewiesen ist. J a , mehr als in den alten Schematiken

von

kapitalistisch

oder

sozialistisch,

pro-

gressiv oder konservativ, links oder rechts scheint hier der Bezugspunkt zu liegen, auf den hin politische O p tionen sich r a d i k a l unterscheiden können je nach dem, ob Politik sich hier V e r a n t w o r t u n g e n und Eingriffe z u traut oder nicht. Probleme w i e erschöpfliche Ressourcen, pädagogische Selektionen, technologische Risiken fordern die Politik in einer Weise heraus, die nicht mehr in die überlieferten K o n z e p t e gepreßt w e r d e n kann.

Sie er-

fordern statt dessen eine andere A r t des Denkens u n d v o r allem: theoretisches Abstraktionsvermögen, w e i l die H e r a u s f o r d e r u n g der Politik und die N o t w e n d i g k e i t des Eingriffs sich hier gerade aus der A u t o n o m i e anderer Systeme ergibt u n d der B e d a r f nur existiert, so lange diese A u t o n o m i e v o r w e g konzediert w i r d . M a n w i r d d a v o n ausgehen müssen, kation

über

solche

Themen

als

daß K o m m u n i -

Gegenstand

aktueller

Politik schwierig, ja unwahrscheinlich ist und daß, w e n n es im

einen

F a l l e gelingt,

damit noch nichts f ü r

die

anderen F ä l l e ausgemacht ist. Andererseits besteht kein G r u n d , „unwahrscheinlich" als „unmöglich" zu interpretieren.

80

XI. Funktion und Leistung Im folgenden lenken w i r den Blick zurück auf den gesellschaftlichen

Wirkungskontext

des

politischen

Sy-

stems und fragen nach den InterSystembeziehungen innerhalb

der

Gesellschaft.

Wie

in

allen

differenzierten

Systemen muß ma n auch hier v o n einer grundlegenden Unterscheidung ausgehen: Jedes Teilsystem steht in einer Beziehung

zum

Gesamtsystem,

dem

es

angehört,

hier

also: z u r Gesellschaft. Es unterhält aber auch Beziehun-

gen zu anderen Teilsystemen in der Gesellschaft, politische

System,

schaftssystem,

also

zum

etwa

Beziehungen

Erziehungssystem,

zum

zum

das

Wirt-

Religions-

system u s w . A u c h in dieser Hinsicht haben sich die Verhältnisse im

Ubergang zur

gewandelt.

In

modernen

Gesellschaft

den Adelsgesellschaften

grundlegend

der

alten W e l t

hatte die Oberschicht im Verhältnis z u m G a n z e n eine repräsentative Stellung; sie w a r die „ g u t e Gesellschaft". Im Verhältnis der Teilsysteme untereinander galt eine hierarchische führung (und

Ordnung, damit

die

auch,

die

Formen

der

aber nicht nur:

Lebens-

spezifische

A u f g a b e n , „officia") rangmäßig trennte. Dies hat sich mit

dem Ü b e r g a n g zu

tionalen

Differenzierung

einer nichthierarchischen f u n k des

Gesellschaftssystems

ge-

ändert, und diese Ä n d e r u n g hat alle politischen Begriffe und Theorien der T r a d i t i o n außer K r a f t gesetzt. In funktional differenzierten Gesellschaftssystemen ist das Verhältnis des Teilsystems z u m G a n z e n durch eine spezifische

Funktion bestimmt.

Die

Beziehungen

anbe-

zeichnet

Input/Output-Modellen

mit

als

zu

können

und

dagegen

Leistungen

deren Teilsystemen

beschrieben

w e r d e n . Es ist wichtig, diese beiden Beziehungsrichtungen F u n k t i o n und Leistung sorgfältig auseinanderzuhalten; sonst v e r b a u t ma n sich die Möglichkeit, die K o n sequenzen funktionaler Systemdifferenzierung zu a n a l y 81

sieren. D i e Verquickung v o n F u n k t i o n und Leistung ist der typische Fehler „technokratischer" Gesellschaftstheorien, die die Gesellschaft als eine A r t E m p f ä n g e r v o n Leistungen

ansehen,

obwohl

doch

die

Leistungsträger

selbst T e i l der Gesellschaft sind. Die

Funktion,

differenziert

deretwegen

ist,

setzungsfähigkeit Entscheidungen

kann

das

als

(Parsons:

politische S y s t e m ausBereitstellung

von

effectiveness) 50

umschrieben

werden ).

für

Kurz

Durchbindende

(und m i ß -

verständlich) kann m a n auch v o n der Herstellung bindender

Entscheidungen

sprechen,

immer

kollektive

Bindung

ist

(stets:

bis

weiteres)

sowohl

auf

in

wobei dem

„Bindung"

Sinne,

den

daß

sie

Entscheidenden

selbst als auch den/die Adressaten der Entscheidung an die getroffene A u s w a h l bindet. Diese Funktion setzt Ausdifferenzierung v o n Entscheidungsprozessen voraus, mit denen über politische M a c h t und letztlich über physische G e w a l t disponiert w e r d e n kann.

Gegen

einen

anderswo

liegenden

Schwerpunkt

der Disposition über physische G e w a l t kann sich kein politisches

System

„Kasernierung" polisierung setzung

der

halten. der

ihrer

Kontrolle

Bildung

Rationalisierung

Max

physischen des

moderner

als

"Weber

hatte, deshalb

Gewalt

und

Mono-

unerläßliche

modernen

Voraus-

Staates

und

Lebensbedingungen

der

angese-

hen — mit Recht. Eine

gewisse

Selbstverständlichkeit,

mit

der

diese

Errungenschaft in unseren Breiten funktioniert, und die relative Seltenheit der A n w e n d u n g physischer G e w a l t dürfen nicht d a z u verleiten, die Bedeutung dieses G e sichtspunktes

5 0

zu

unterschätzen.

Hier

liegt

die

Quint-

) Siehe z. B. Richard Rose, Pervasive Problems of G o verning: An Analytic Framework, in: Joachim Matthes (Hrsg.), Sozialer Wandel in Westeuropa: Verhandlungen des 1 9 . Deutschen Soziologentages Berlin 1 9 7 9 , Frankfurt 1 9 7 9 , S. 2 9 — 5 4 (31 ff.). 82

essenz aller Politik, die unerläßliche Voraussetzung für die Ausdifferenzierung eines politischen Systems und die Bedingung der Möglichkeit aller politischen Leistungen. D a r a n ist mit N a c h d r u c k zu erinnern, z u m a l die übliche Diskussion der

des

Wohlfahrtsstaates

effektiven

diesen

Durchsetzungsfähigkeit

Gesichtspunkt ganz

aus

den

A u g e n verloren hat. E i n e solche Theoriedisposition hat allerdings G r ü n d e in den Realitäten des Wohlfahrtsstaates. Dieser e x p a n diert in den Leistungsbereich und sieht infolgedessen fast nur

noch

hier

seine

Probleme.

Politische

Leistungen

liegen überall dort v o r , wo in anderen Funktionssystemen der Gesellschaft bindende Entscheidungen benötigt werden.

Das

ist

ungeachtet

aller

Autonomie

anderer

Funktionssysteme in hohem M a ß e der F a l l — so w i e ja auch das politische S y s t e m auf Leistungen angewiesen ist, die anderenorts erbracht w e r d e n . Schon zu Beginn des 1 9 . J a h r h u n d e r t s w a r beispielsweise k l a r , daß für das Verhältnis v o n Politik und Wirtschaft eine tische

Garantie

w ü r d e und ziehung

eine

Schulpflicht

für

des das

„Privatrechts" Verhältnis

politische und

des

von

poli-

erforderlich

sein

Politik und

Er-

Durchsetzung

der

organisatorischen

allgemeinen

Aufbaus

des

Schul- und Hochschulwesens. Seitdem sind viele Themen hinzugekommen: sehr b a l d schon eine rasch zunehmende politische V e r a n t w o r t u n g für Autonomsetzung Art

ökonomischer

die sozialen F o l g e n Prozesse,

politische R a h m e n g a r a n t i e für

das

sodann

der eine

Funktionieren

der Ö k o n o m i e und für eine A b s c h w ä c h u n g der K o n j u n k t u r z y k l i k , sowie im Erziehungssystem heute mehr und mehr auch eine politische V e r a n t w o r t u n g f ü r die curriculare Steuerung der Inhalte des E r z i e h u n g s p r o zesses.

Eine

der

zentralen

Aufgaben

der

politischen

T h e o r i e heute ist es daher: G r u n d l a g e n für eine B e u r teilung dieser E x p a n s i o n im Leistungsbereich v o n Politik z u gewinnen. V o r allem: W a s sind die A n t r i e b s f a k t o 83

ren? W o treten bedenkliche F o l g e n auf? U n d w a s sind die

Grenzen

des

politisch

Möglichen,

das

heißt:

die

G r e n z e n des mit Funktion und E f f e k t i v i t ä t v o n Politik noch zu Vereinbarenden? Leistung ist nur möglich, w e n n

die Mittel

des a b -

gebenden Systems, hier also: die B i n d u n g s w i r k u n g v o n Entscheidungen, den Strukturen der aufnehmenden S y steme eingepaßt w e r d e n können. H a l t e n w i r uns erneut an die Beispiele Wirtschaft und Erziehung, dann stellt sich die F r a g e , welche T i e f e n w i r k u n g in diesen Systemen mit dem Instrumentarium kollektiv bindender Entscheidungen überhaupt erzielt w e r d e n kann. Beide Systeme beruhen in hohem M a ß e auf flexibler, Dispositionsfähigkeit.

situationsnaher

Beide S y s t e m e haben

keine zen-

trale Steuerungsinstanz, die v o m politischen S y s t e m aus angesprochen w e r d e n könnte. Verbandsorganisationen

(Es

allenfalls

gibt mit H i l f e v o n politisch

stimulierte

Notlösungen f ü r dieses Problem.) D i e Wirtschaft v e r fügt über das K o m m u n i k a t i o n s m e d i u m G e l d , das alle kausal

gerichteten Intentionen diffus auseinanderbricht,

da G e l d höchst vielseitig v e r w e n d b a r ist. Anders» als bei Befehlshierarchien geschieht mit dem G e l d schon in der zweiten, dritten, vierten H a n d etwas, w a s über Z w e c k e der ursprünglichen G e l d g a b e nicht gesteuert, nicht gebunden w e r d e n kann. D i e E r z i e h u n g v e r f ü g t über das v o n außen uneinsichtige Unterrichtsgeschehen im K l a s senzimmer, also über hochkomplexe Interaktion, deren „ T e c h n o l o g i e " unsicher ist und deren Resultate politischadministrativ

nicht

beeinflußt,

geschweige

denn

ver-

bessert w e r d e n können. Es gibt, anders gesagt, „ n a t ü r liche" Autonomiesicherungen in den Systemen, die das politische

System

durch

bindende

beeinflussen sucht. D a s heißt nicht,

Entscheidungen daß

zu

diese Systeme

ohne politische V o r g a b e n ihre eigene F u n k t i o n optimal erfüllen w ü r d e n ; w o h l aber, daß sie hierfür auf K o m munikationsmedien

84

und

andere

Wirkungsmechanismen

angewiesen sind, die dem politischen System, w e n n es sich selbst auf seine Funktion spezialisiert, nicht zu G e bote stehen. V e r k e n n t m a n diese Wirkungsgrenze, erzeugt m a n an den G r e n z e n zwischen diesen Systemen (sowohl in der öffentlichen V e r w a l t u n g , als auch in den Wirtschaftsbetrieben, als auch in den Schulen und, w e n n m a n w i l l , in den A r z t p r a x e n ) Bürokratien — das heißt: zu viel Entscheidungen und daraus folgende weitere Entscheidungsnotwendigkeiten relativ zu den E r f o l g e n , die m a n damit erreichen kann. „ B ü r o k r a t i s i e r u n g " ist mithin die direkte

Folge

wachsender politischer

Leistung

in

Be-

reichen, in denen m a n E r f o l g e nicht allein und nicht einmal p r i m ä r durch Herstellung bindender Entscheidungen erzielen kann.

Es

gibt natürlich

auch jeweils

systemeigene G r ü n d e der Bürokratiebildung, e t w a aufgrund der Wirtschaftsrechnung in Betrieben oder für die U m s e t z u n g pädagogischer Planungen in den Schulen; aber die irritierenden F o r m e n der Bürokratisierung finden

sich

typisch

dort,

wo Zwischensystembeziehungen

„ F r e m d l e i s t u n g e n " in die F o r m v o n B ü r o k r a t i e bringen. Dies ist jedoch nicht einfach ein Mißstand, den m a n abstellen könnte; oder jedenfalls nicht ein Mißstand, der unbeabsichtigt geschaffen und reproduziert w i r d . V i e l mehr scheint es im politischen S y s t e m selbst gutgemeinte G r ü n d e und damit Antriebsfaktoren zu geben, die auf mehr Leistung drängen. Diese liegen v o r allem in der T e n d e n z zu zunehmender Inklusion, in der E n t w i c k lung v o n einer rechtlichen über eine politisch-aktive zu einer

sozialen

Bürgerschaft

Antriebsstruktur

wird

(vgl.

Kapitel

im Wohlfahrtsstaat,

IV).

Diese

in seinem

G r u n d w e r t v e r s t ä n d n i s , in seinen Parteiprogrammen bejaht, sie w i r d positiv tituliert; sie w i r d außerdem mittels öffentlicher M e i n u n g ( v g l . K a p i t e l V I I ) für die A u f fassung des Publikums gehalten, die die Politik in einer 85

D e m o k r a t i e zu

akzeptieren und zu

erfüllen hat.

Die

internen Selbstreferenzen, die C o d i e r u n g fortschrittlich/ konservativ w i r k e n in

und

das

Oppositionsschema

gleiche Richtung. D e r

der

Parteien

Fortschritt w i r d an

mehr Leistung gemessen, und die K o n k u r r e n z der P a r teien stimuliert ein Ü b e r t r u m p f e n der jeweils anderen Seite. W a s „ k o n s e r v a t i v " w i r k t , ist dann nicht mehr die in sich selbst legitime T r a d i t i o n , sondern das stärkere Bedenken v o n N e b e n f o l g e n der A k t i o n s p r o g r a m m e und der G r e n z e n ihrer Möglichkeiten. Insgesamt läuft der W o h l f a h r t s s t a a t unter diesen Bedingungen w i e v o n selbst,

und

er stimuliert

damit ein Wachstum

dessen,

w a s m a n als Leistung der Politik ausweisen kann. Es ist fast unmöglich, diese E n t w i c k l u n g zu kritisieren,

ohne

in fundamentale

Strukturfragen

des

politi-

schen Systems einzugreifen. Dennoch steht die politische Theorie, und sie k a n n sich darin durch eine ebenfalls wachsende Wachstumsskepsis

bestärkt fühlen,

vor

der

F r a g e , ob und w i e dieser T r e n d als Problem begriffen werden kann. M i t bloßer N e g a t i o n oder U m k e h r p r o grammatik

—

e t w a im Sinne einer „ N u l l w a c h s t u m s -

R e g e l " — ist w e d e r theoretisch noch praktisch viel zu gewinnen.

Mit

der V e r l a g e r u n g

des

Operations- u n d

Legitimationsschwerpunktes v o n der bloßen Funktionssicherstellung

in

den

Leistungsbereich

scheint

das

po-

litische System eigenen I m p e r a t i v e n zu folgen, und man w i r d sich fragen müssen, ob sich das politisch bremsen oder gar vermeiden läßt. Achtet ma n jedoch etwas genauer auf die A r t und Weise, mit der Inklusion in politische K o m m u n i k a t i o n übersetzt w i r d , lassen sich auch präzisere Problemdefinitionen gewinnen. D e r politische Pro z eß , der Inklusion im W e g e der Begünstigung vorantreibt, geht v o n den einzelnen

Personen

oder

Personengruppen

eine Verbesserung ihrer L a g e zuteil Arbeitslosen 86

oder

Gastarbeitern,

aus,

denen

werden soll: v o n

Vorbestraften

oder

mittelständischen Pensionären,

Unternehmern,

Wohnungsmietern,

Randzonenbewohnern, Dienstmädchen,

kehrssündern, Konkursgläubigern usw. verständlich präzis

auch

definierten

Förderungsprogramme Adressaten;

der

Ver-

Es gibt selbstmit

weniger

Gesichtspunkt

der

Differenz zwischen gegebenem und erstrebtem Z u s t a n d bezieht sich aber durchweg auf Personen oder Personengruppen, für die das Leben besser oder mehr nach ihren (vermuteten)

Wünschen eingerichtet w e r d e n soll.

Man

benutzt, anders gesagt, ein für Politik taugliches Schema der

Problemreduktion,

und

dieses

Schema

vereinfacht

so stark, daß m a n sich Kausalmodelle mit absehbaren W i r k u n g e n vorstellen und sie ins W e r k setzen kann. D e r Personenbezug ist aber ein Schema der P r o b l e m -

definition, das bestehende Inter dependenzen unterbelichtet.

Man

kann

sich

Eigenproblematik

so

der

eine

vorgängige

betreffenden

Analyse

der

Funktionssysteme

ersparen oder, w e n n m a n (wie z u m Beispiel bei R e f o r m überlegungen z u m Erziehungssystem) doch dazu ansetzt, sie rasch wieder ignorieren. D i e politische Leistung w i r d also nicht durch ein K o n z e p t geführt, das v o m S o z i a l system ausgeht, für welches Prämissen gesetzt werden. Deshalb w i r d auch nicht oder nur unzureichend geprüft, ob und w i e w e i t

der Bindungseffekt politisch-admini-

strativer Entscheidungen im sozialen K o n t e x t weiterer (unpolitischer)

Kommunikation

überhaupt

verwendet

w e r d e n kann. D i e Orientierung an G r u p p e n , für die m a n etwas tut, bietet statt dessen eine scheinbar realistische,

in

Wirklichkeit

jedoch

stark

vereinfachende

Perspektive, in der die sozial vermittelten Interdependenzen zurücktreten. H i e r m i t hängt zusammen, daß die auf Inklusion a b stellende wohlfahrtsstaatliche

Politik

diejenigen

Funk-

tionssysteme b e v o r z u g t erfaßt, deren Funktion sich rasch und überzeugend in G e w i n n e für Personen oder P e r sonengruppen umrechnen läßt. D a s sind Wirtschaft, E r -

87

ziehung,

auch

Gesundheitswesen.

Die

Wissenschafts-

förderung führt unter diesen U m s t ä n d e n ein marginales Dasein, o b w o h l die Gesamtlage der Gesellschaft durchaus A n l a ß geben könnte, hier in g a n z anderen G r ö ß e n ordnungen und Prioritäten zu denken. Z u s a m m e n g e f a ß t : die wohlfahrtsstaatliche E x p a n s i o n in den Leistungssektor der Politik w i r k t hier w i e d e r u m selektiv

—

sowohl

was

die

Auswahl

von

Problem-

feldern als auch w a s das Schema der P r o b l e m d e k o m position angeht. U n d m a n muß unter diesen U m s t ä n d e n damit rechnen, daß das, w a s mit dem Instrumentarium der Politik möglich ist, teils überspannt und teils nicht ausgenutzt w i r d .

88

XII. Zwischenbetrachtung über Politikbegriffe der politischen Theorie D i e im vorigen K a p i t e l

angebotene Unterscheidung

v o n Funktion und Leistung und die Bestimmung der politischen F u n k t i o n durch das M e r k m a l des bindenden Entscheidens

sollen

jetzt

nochmals

vorgeführt werden

als „ f r a g w ü r d i g e " Aussagen politischer Theorie. D e r artige Begriffsdispositionen bleiben innerhalb des Wissenschaftssystems

umstritten.

Auch

im

vorliegenden

Fall

k a n n m a n sich, um sie der Politik zu empfehlen, nicht auf Konsens berufen, geschweige denn auf W a h r h e i t im Sinne

sicherer

Bewährung

oder

fragloser

Transport-

fähigkeit. G e r a d e deshalb erlaubt es aber eine offene wissenschaftliche Diskussion, abzuschätzen, w a s mit bestimmten Begriffspositionen erreicht w i r d und mit w a s man, w e n n m a n sich auf sie einläßt, rechnen muß. D i e K r i t i k an einer funktionalen, auf bindendes E n t scheiden

abstellenden

Definition

des

Politischen

kann

d a r a u f hinweisen, daß dieser Begriff nicht die G e s a m t heit der A k t i v i t ä t e n erfassen kann, die im juristischen und institutionellen R a h m e n des Staates und der K o m munen v o r k o m m e n . D a r a n gemessen bleibt er u n v o l l ständig

angesichts

Krankenhäusern,

v o n Phänomenen Einrichtungen

der

wie

Schulen und

Sozialarbeit,

der

Postbeförderung, des Straßenbaus u s w . A u f die G e s a m t heit des öffentlichen Dienstes bezogen, w ü r d e er wichtige 51

S p a r t e n ausschließen ). Es ist dennoch richtig, daß die F u n k t i o n bindenden Entscheidens in vielen nicht spezifisch politischen Arbeitsbereichen für Z w e c k e der F i n a n z beschaffung und der Organisation unentbehrlich ist. D a s

5 1

) So mit Recht Thomas Ellwein / Ralph Zoll, Berufsbeamtentum — Anspruch und Wirklichkeit, Düsseldorf 1 9 7 3 , S. 1 3 , Anm. 3 . 89

hat es zweckmäßig erscheinen lassen, solche Bereiche auf der

Ebene

der

Organisationssysteme

den K o m m u n e n einzugliedern b z w .

dem

Staat

oder

anzugliedern. D a s

macht es zugleich aber extrem unzweckmäßig, einen entsprechend flächendeckenden Begriff zu suchen,

der das

Vermeiden v o n S a l z in Diätküchen, das N a c h p r ü f e n der Massenberechnungen

einer

Brückenkonstruktion,

die

H e r a u s n a h m e eines B l i n d d a r m s in einem K r a n k e n h a u s , die

Festlegung

einer

S i t z o r d n u n g in einer Schulklasse

und w a s sonst noch als politisches H a n d e l n zu erfassen suchte. Ü b e r h a u p t erweist sich der Staatsbegriff als belastet

durch

tionssystem

den auf

Versuch, der

ein

Ebene

gesellschaftliches

des

Funk-

Organisatorischen

zu

definieren. D i e Konsequenz ist, daß dem Begriff dann die Diskriminierfähigkeit fehlt,

daß er alles Wachsen,

das in der Organisation A u s d r u c k findet, kritiklos m i t macht und daß er eben damit k o n s e r v a t i v w i r k t , n ä m lich das b ewa hr t , w a s ohnehin geschieht. Diese H i n w e i s e mögen genügen, um das Problem zu verdeutlichen, das m i t der W a h l eines Begriffsapparats für politische Theorie verbunden ist. D i e üblichen U n terscheidungen inhaltlichen

eines

mehr

formalen

(„materialen")

eines

mehr

Politikverständnisses

oder

geben

d a f ü r w e n i g her. Ebenso w e n i g taugt eine C h a r a k t e r i sierung nach dem Schema konservative versus progressive

Theorie.

Da

der

Wohlfahrtsstaat

sich

ohnehin

ändert und da er für seine Ä n d e r u n g L e i t w e r t e projiziert,

ist die ihrer Selbsteinschätzung nach progressive

Politik in W a h r h e i t konservativ, weil sie genau diesen Modus

der

wertorientierten

Selbständerung

w i l l . E i n vermeintlich inhaltliches risches)

(etwa:

bewahren

emanzipato-

Politikverständnis liegt g a n z auf dieser L i n i e .

A u c h dieses K o n z e p t versucht keine K o r r e k t u r , sondern weist nur mit mehr N a c h d r u c k auf die E n d z i e l e hin, die den Ü b e r g a n g v o m ständischen z u m modernen P o litikverständnis

90

orientiert

hatten.

Eine

solche

Theorie

klagt

uneingelöste

mehrte

Versprechen

Bemühungen.

Realität

an

denjenigen

ihren der

politischen

Sie

ist

eigenen

Theorie,

Realität

des

ein

und

kritisch,

fordert

sofern

Projektionen

die

zugleich

mißt

die

—

diejenigen

Wohlfahrtsstaates

ver-

sie

sind.

an der

Aber

sie ist g a n z und g a r unkritisch gegenüber diesem P r o j e k t C h a r a k t e r der politischen R e a l i t ä t und dem, w a s sich daraus ergibt. U n d eben d a r a u f beruhte ihr politischer E r f o l g in den sechziger und frühen siebziger J a h r e n . Mit

dem Abstellen

auf bindendes

Entscheiden

ent-

scheidet die politische Theorie sich für eine K r i t i k des Wohlfahrtsstaates. K r i t i k heißt nicht A b l e h n u n g . K r i t i k heißt aber, daß m a n sich bei der W a h l der Theorie die Möglichkeit offen halten muß, zu A b l e h n u n g e n zu k o m men. Kritisch ist nur, w e r auch nein sagen k a n n : auch nein zu mehr Freiheit, mehr Gleichheit, mehr Sicherheit. D i e politischen Optionen sind dann nicht durch die L e i t w e r t e selbst schon gerechtfertigt.

Sie sind es

nur,

w e n n u n d soweit der E i n s a t z bindender Entscheidungen möglich und vertretbar ist. A u c h dieses K o n z e p t bleibt z u r Selbstkorrektur aufgerufen. D e r A u s g a n g s p u n k t d a f ü r liegt in der U n t e r scheidung v o n F u n k t i o n und Leistung. Sie w i r d theoriegeschichtlich eingeführt als R e a k t i o n auf gewisse S c h w ä chen des älteren Funktionalismus, der die Funktion als quasi konkurrenzlose Orientierung des Systems p r o k l a miert und sie damit fast w i e einen Wertbegriff behandelt hatte. W e n n dann noch eine kausale Interpretation der Funktion als W i r k u n g politischen H a n d e l n s hinzukam

(und

fünfziger

sie

interpretation mit

beherrschte

Jahre), von

lag

eine

Politik

Planungshoffnungen

den

Funktionalismus

„technokratische" nahe,

die

verbinden

sich

ließ,

der

Gesamt-

leichtgängig die

ihrerseits

in Systemtheorie rückversichert w a r e n . D i e K r i t i k an diesem

Syndrom

durchgesetzt

hat

sich

(wenngleich

heute

oft

mit

in

der

sehr

Wissenschaft

unzureichenden 91

A r g u m e n t e n ) . Sie entspricht auch den E r f a h r u n g e n mit Planungen in der politischen Realität. E r s t die Unterscheidung v o n F u n k t i o n u n d Leistung bringt die politische Theorie auf ein ausreichendes N i v e a u der K o m p l e x i t ä t . E r s t sie macht das Bestimmen der Politik durch das formale M o m e n t des kollektiven Bindens

erträglich,

weil

sich

dem

immer

gleich

die

F r a g e n anschließen lassen, für w e n w a s damit geleistet w i r d . D a h e r läßt dies K o n z e p t die F r a g e offen, ob bestimmte Leistungen (zum Beispiel K a p i t a l a k k u m u l a t i o n ) über bindende Entscheidungen erbracht w e r d e n können oder

auch

unter sich

erbracht w e r d e n müssen und ändernden

historischen

ob

sich

Bedingungen

dies

ändert

oder nicht. E r z e u g u n g v o n B i n d u n g ist demnach kein Selbstwert und

erst recht kein Rationalitätskriterium.

Es ist nur etwas, w a s vorausgesetzt w e r d e n muß, damit 5 2

a n d e r s w o höhere R a t i o n a l i t ä t erreicht werden k a n n ) . U n d trotzdem die

das

liegt hier die spezifische Funktion,

politische

System

ausdifferenziert und

für

bereit-

gehalten w e r d e n muß, w e i l anders eine zentrale K o n trolle und A u s w e i t u n g v o n M a c h t mit B i n d u n g s w i r k u n g nicht möglich ist. Nicht Funktion Theorie,

zuletzt

definiert

und Leistung

diese

den

Unterscheidung

Platz,

den

von

die politische

die die Unterscheidung trifft, dann selbst be-

setzt. A u f das logische P r o b l e m dieses „ r e - e n t r y " , des Eingehens in den Bereich der eigenen Unterscheidungen, wir

gehalten,

daß die Differenz v o n funktionalen und lei-

stungsmäßigen

nochmals

53

kommen

zurück ).

Orientierungen

Hier

mitsamt

sei der

nur

fest-

Differenz

der entsprechenden Systemreferenzen (Gesellschaft b z w . andere Teilsysteme) Reflexionsanstöße ausübt, die dann

5 2

) Ähnlich sah bekanntlich M a x Weber den Sicherheitswert der formalen und berechenbaren Rationalität bürokratischen Entscheidens. ) V g l . unten S. 1 2 7 f. 5 3

92

durch

politische

Differenz

von

Theorie

zu

F u n k t i o n und

befriedigen

54

sind ).

Die

Leistung p r o v o z i e r t R e -

flexionsbemühungen in Theorieform; die Unterscheidung v o n F u n k t i o n und Leistung innerhalb der Theorie läßt diese

dies

begreifen;

sie

erlaubt

ihr

die

Selbstbalan-

cierung in sich selbst. Ob dieses Spiel der Theorie mit sich selbst nun allerdings Politik w e r d e n kann,

das m a g m a n bezweifeln.

A b e r es m a g ein M o m e n t der intellektuellen Sicherheit politischer Reflexion u n d damit ein M o m e n t v o n p r a k tischer

Bedeutung für W o r t w a h l

und K o m m u n i k a t i o n

sein, w e n n die politische Theorie es sich erlauben kann, in

dieser

Form

der

Selbstreferenz

zum

Abschluß

zu

kommen.

5 4

) Für das Erziehungssystem ist die entsprechende Fragestellung aufgenommen in Niklas Luhmann / Karl Eberhard Schorr, Reflexionsprobleme im Erziehungssystem, Stuttgart 1979. 93

XIII. Recht und Geld: Die Wirkungsmittel des Wohlfahrtsstaates W e n n ein S y s t e m so sehr beteiligt ist an der Festlegung

der

eigenen Grenzen,

an der Bestimmung der

eigenen A u f g a b e n , an der A u s w a h l und Gestaltung der Umweltausschnitte, keine

denen

es

neutralen M a ß s t ä b e

sich

für

zu we nde t,

zuträgliche

gibt

es

G r ö ß e und

K o m p l e x i t ä t des Systems. W e n n das politische S y s t e m in der Weise, w i e sie beschrieben w u r d e , es ständig m i t sich selbst und einer teilweise selbstgeschaffenen R e a l i t ä t zu tun hat, gibt es keine objektiven „ I n d i k a t o r e n für G r e n z e n der Staatstätigkeit", mit denen m a n die R e a l i tät vergleichen könnte, um festzustellen, ob der S t a a t s sektor zu viel oder zu w e n i g für sich herausschneidet. J e d e Forschung dieser A r t w ü r d e auf Vorurteile a n gewiesen bleiben, die sie mit der Politik (oder jedenfalls mit Politikern einer bestimmten Ausrichtung) zu teilen hätte. M a n kann Grenzlinien ermitteln, w i e sie gerade verlaufen; und ma n kann mehr, als hier im Z u s a m m e n hang einer Globalbetrachtung möglich ist, T r e n d s feststellen und ihre positiven b z w .

negativen Seiteneffekte

z u r Diskussion stellen. A b e r daraus allein ergibt sich, und

damit

wiederholen

differenzierten,

wir

autonom

nur

die

gewordenen

These

des

aus-

politischen

Sy-

stems, keine G r u n d l a g e für politische Entscheidungen. Angesichts solcher Schranken für Forschungsmöglichkeiten

mit

normierender

Intention

empfiehlt

sich

ein

anderer W e g . M a n kann bei der T y p i k der Mittel a n setzen, die einem politischen S y s t e m für Funktion u n d Leistung zur V e r f ü g u n g stehen, und kann untersuchen, wie weit

sie reichen und

welche N e b e n w i r k u n g e n

sie

haben. D a z u müssen die A n g a b e n über Mittel präzisiert werden. W i r hatten im vorigen K a p i t e l das politische Instrumentarium charakterisiert als kollektiv bindendes Entscheiden, w o b e i der Bindungseffekt dem Funktions94

bereich, der Entscheidungsinhalt, u n d seine A u s w i r k u n gen dem Leistungsbereich der Politik entsprechen. Diese Angaben

können

generalisierter

mit

Hilfe

einer

Theorie

Kommunikationsmedien

symbolisch

ausgearbeitet

56

w e r d e n ) , und das entspricht unserem A u s g a n g s p u n k t : daß den

nur

Kommunikationssysteme

ausdifferenziert

wer-

können.

Kommunikationsmedien vermitteln Entscheidungsprämissen und können dadurch die B i n d u n g s w i r k u n g v o n Entscheidungen übertragen. Im politischen S y s t e m w e r 5 6

den hierfür auf der G r u n d l a g e politischer M a c h t ) und zu deren technischer Diffusion hauptsächlich Recht u n d Geld

benutzt.

politischen

Beide

Systems

im

Kontext

des

gewichtige Vorteile.

Medien

haben

Sie sind

ab-

strakt einsetzbar — das heißt ohne allzu genaue V o r herbestimmung

der

Situationen,

in

denen sie

konkret

v e r w e n d e t w e r d e n . Sie lassen sich zu langen W i r k u n g s ketten ausarbeiten, v o r allem mit H i l f e v o n O r g a n i sation. U n d sie bieten die C h a n c e zentralisierbarer G l o baldisposition, e t w a in der F o r m des Erlasses v o n G e setzen für

noch unabsehbare

Form

Geldbewilligungen.

von

Einzelfälle Mit

Hilfe

oder

in

der

v o n Recht-

setzung und G e l d b e w i l l i g u n g können in der Z e n t r a l e schon politische E r f o l g e

erreicht w e r d e n — und

dies

ohne Rücksicht auf die faktischen A u s w i r k u n g e n solcher Maßnahmen.

Daß

solche

Entscheidungen

mit

ihren

Bindungswirkungen Effekte haben, k a n n aufgrund der hohen E v i d e n z dieser M e d i e n unterstellt werden, und die Absicht,

die der Entscheidung zugrunde lag, läßt

M

) H i e r z u allgemein: N i k l a s Luhmann, Einführende Bemerkungen zu einer Theorie symbolisch generalisierter Kommunikationsmedien, i n : ders., Soziologische Aufklärung Bd. 2, Opladen 1975, S. 170—192. V g l . auch Talcott Parsons, Zur Theorie der sozialen Interaktionsmedien, hrsg. von Stefan Jensen, Opladen 1980. ) Zu Macht als symbolisch generalisiertem Kommunikationsmedium N i k l a s Luhmann, Macht, Stuttgart 1975. 5 B

95

sich

in

der

Effekte setzen;

der

bekannt

politischen

bleiben

Kommunikation

an

welche Effekte eintreten,

oder

Gegenstand

späterer

die

Stelle

m a g unpolitischer

Thematisierung werden, w i e ma n es e t w a am Beispiel der R e f o r m des Ehescheidungsrechtes sehen kann. In vielen Hinsichten kommen diese K o m m u n i k a t i o n s medien also dem W o h l f a h r t s s t a a t entgegen — v o r allem dem

Bedürfnis,

gleichwohl

unter

noch

hochkomplexen

zentrale

Anforderungen

Dispositionsgewalt

zu

erhal-

ten; m an könnte auch sagen: dem Bedürfnis nach Z e n traldemokratie. Andererseits ist nicht zu verkennen, daß eine so w e i t getriebene Errungenschaft auch mit N a c h teilen bezahlt w e r d e n muß. Sie hat ihre Schattenseiten, sie hat ihre G r e n z e n . So steigern Recht ebenso w i e G e l d die Sichtbarkeit v o n , und damit die Sensibilität für, Ä n d e r u n g e n . Schon minimale

Vergrößerungen

Geldbeträgen,

die

merken w ü r d e ,

man

werden

oder

Verringerungen

normalerweise

gar

von

nicht

be-

dadurch w a h r g e n o m m e n ,

daß

sie per Entscheidung zugeteilt w e r d e n ; auch Ä n d e r u n g e n in Rechtspositionen, die selten oder vielleicht nie aktuell werden,

gelangen

Bewußtsein.

durch

Zum

den

Beispiel

Entscheidungsprozeß macht

die

ins

ausgeklügelte,

rechtsförmig fixierte Organisation der Hochschulen erkennbar, welche G r u p p e n durch welche Rechtsänderungen betroffen sein w ü r d e n . A u s dem U m f a n g der R e gulierungen

ergeben

sich,

wie

könnte

es

anders

sein,

E r f a h r u n g e n und Bedürfnisse nach Ä n d e r u n g e n u n d z u gleich aber auch G r ü n d e , sich solchen Ä n d e r u n g e n zu widersetzen. D i e Interessen w e r d e n in das System, das sie fördert, verstrickt, und immobilisieren dann als eingebaute „ z u berücksichtigende" Interessen die V e r h ä l t nisse. D i e Schwelle der Empfindlichkeit w i r d gesenkt, die Wahrscheinlichkeit des Widerstandes w i r d

erhöht,

wo immer Entscheidungen direkt zu Benachteiligungen führen.

96

Im großen und ganzen w i r d deshalb die p o -

litische Leistung des Wohlfahrtsstaates durch diese W a h r nehmungsschwellen in Richtung auf Verbesserungen k a nalisiert, w ä h r e n d die korrespondierenden Verschlechterungen so gelagert w e r d e n müssen, daß sie nicht (oder jedenfalls nicht gleich leicht und gleich schnell) w a h r genommen w e r d e n . Ebenso wichtig, w e n n nicht wichtiger, sind die W i r kungsgrenzen

dieser

externe G r ü n d e , Bedingungen

Medien.

das

Recht

wie

eigene V e r h a l t e n

einzustellen.

Was

über

Geld

bieten

auf bestimmte

Recht

und

über

G e l d nicht zu erreichen ist, ist die Ä n d e r u n g der P e r sonen selbst. D e r gesamte sozialpolitische Bereich,

den

m a n heute unter dem Gesichtspunkt der Personenveränderung (people processing) diskutiert, ist über Recht und über G e l d kausaltechnisch nicht zu steuern. D a s gilt sowohl für E r z i e h u n g als auch für alle sozialtherapeutischen Bemühungen, für M a ß n a h m e n der Rehabilitation oder der H i l f e für Personen, die ihre psychischen und sozialen Probleme nicht selbst lösen können. A l l e A k tivitäten professioneller A r t in diesem Bereich sind z w a r auf Recht und auf G e l d angewiesen; aber sie sind mit diesen Bedingungen in ihren E r f o l g e n nicht zu sichern. E i n S t a a t , der nur über Recht und über G e l d v e r f ü g t , w i r d diese Mittel überdehnen, w e n n er sich auf dieses Tätigkeitsfeld begibt, ohne damit ein hinreichendes (oder auch nur: einsehbares) Verhältnis zu E r f o l g e n zu gewinnen. D i e immanenten Schranken der E x p a n s i o n des W o h l fahrtsstaates

lassen

sich

an

diesem

deutlich aufweisen. D a s P r i n z i p

Beispiel

besonders

der Inklusion scheint

dort seine G r e n z e zu finden, wo die Personen selbst geändert w e r d e n müssen, damit sie die C h a n c e n nutzen können,

die

ihnen

die

änderung ist ohnehin

Gesellschaft

das

bietet.

gefährlichste Z i e l ,

Personendas eine

Politik sich setzen k a n n ; und selbst dort, wo für das A u f d r ä n g e n v o n „ H i l f e " eine ausreichende Legitimation 97

besteht, fehlen die Technologien, über die m a n zentral mit einem Sinn für V e r a n t w o r t u n g und E r f o l g disponieren könnte. M a g m a n sich doch zu einer Politik der H i l f e , der A u f w e n d u n g ins Ungewisse, des bloßen V e r suchens entschließen; aber m a n b e w e g t sich dann an den Grenzen

dessen,

was

m a n mit

dem politischen M i t t e l

der bindenden Entscheidungen noch gestalten kann. Abgesehen v o n solchen ( w i e immer wichtigen, zentral liegenden)

Sonderproblemen,

die

sich

wohlfahrtsstaat-

licher Behandlung mehr oder weniger entziehen, k a n n m a n auch g a n z allgemein eine Überlastung der M i t t e l und schon F o l g e w i r k u n g e n dieser Überlastung konstatieren. W a s G e l d angeht, w i r d der Wohlfahrtsstaat zu teuer. Er fördert Tendenzen z u r Inflation, die ihn dann wieder ruinieren.

U n d je mehr

möglichkeiten

die Selektivität

öffentlicher

Mittel

der E i n s a t z -

deutlich

wird,

um

so mehr drängt sich die F r a g e auf, weshalb m a n d a f ü r (und nicht für solle.

Was

etwas

Recht

„Verrechtlichung"

anderes)

angeht, vieler

so

so viel G e l d ausgeben findet

gegenwärtig

Lebensbereiche,

die

einschließlich

des politischen Systems selbst, wachsende A u f m e r k s a m 57

k e i t ) . D a b e i liegt das Problem nicht nur in der M e n g e der Vorschriften, die eigene Probleme des K e n n e n - und A n w e n d e n k ö n n e n s a u f w i r f t , sondern auch in der F r a g e , ob G r e n z e n dessen, w a s m a n rechtlich a d ä q u a t behan5 8

deln kann, überschritten w e r d e n ) . D i e U b e r b e a n s p r u chung ist daher nicht nur an den Vorschriften selbst

5 7

) V g l . aus der umfangreichen Diskussion etwa HansDietrich Weiß, Verrechtlichung als Selbstgefährdung des Rechts, Die öffentliche Verwaltung 31 ( 1 9 7 8 ) , S. 6 0 1 — 6 0 8 ; Rüdiger Voigt (Hrsg.), Verrechtlichung: Analysen zu Funktion und Wirkung von Parlamentarisierung, Bürokratisierung und Justizialisierung sozialer, politischer und ökonomischer Prozesse, Königstein 1980. ) Siehe in diesem Zusammenhang die Klage über ruinöse Rückwirkungen auf die juristische Dogmatik; ferner das Problem, ob das Recht sich mit dem Anspruch auf Folgenberücksichtigung und Folgenkontrolle übernimmt. Dazu N i 6 S

98

abzulesen,

sondern

auch

an

69

ihrer

Nichtanwendung ).

D e m nachzugehen, w ü r d e sehr detaillierte rechtssoziologische A n a l y s e n erfordern. In beiden Bereichen, in B e z u g auf G e l d und in B e z u g auf Recht, darf außerdem nicht übersehen werden, daß die Bedingungen der M ö g lichkeit dieser Mittel letztlich außerhalb des politischen Systems

garantiert

sein

müssen:

im

Wirtschaftssystem

60

und im Rechtssystem ), und daß sich daraus Schranken der politischen Disponibilität ergeben. A n diese Überlegungen kann ein Vorschlag für „ A u f gabenanalyse" komplexe

angeschlossen

werden.

Kausalkonstellationen,

bei

Aufgaben denen

sind

durch V a -

riation oder H i n z u f ü g u n g einzelner Ursachen, die m a n kontrollieren kann, eine positiv oder negativ bewertete 6 1

W i r k u n g erreicht b z w . verhindert w e r d e n k a n n ) . N i e sind

alle

erfolgsnotwendigen

Ursachen

in

der

Hand

dessen, der eine A u f g a b e zu erfüllen h a t ; aber die A u f gabe entgleitet ihm mehr u n d mehr, w e n n er nur noch wenige Ursachen kontrollieren kann, w e n n deren R ü c k w i r k u n g auf das Mitspielen anderer Ursachen unsicher ist und w e n n unsicher ist, ob man mit den weiter erforderlichen

Ursachen

überhaupt

rechnen

kann.

Der

Wohlfahrtsstaat tendiert z u r A u f g a b e n e r w e i t e r u n g und

klas Luhmann, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart 1974; Thomas W. W ä l d e , Juristische Folgenorientierung: „Policy A n a l y s i s " und Sozialkybernetik: Methodische und organisatorische Überlegungen zur Bewältigung der Folgenorientierung im Rechtssystem, Königstein 1979. ) Hierzu eindrucksvoll an H a n d der Untersuchung des Hamburger Giftmüllskandals Rudolf Dieckmann, Aktuelle Problemfelder bei der Umsetzung von Bundesgesetzen, Verwaltung und Fortbildung 8 (1980), S. 155—164. ) Das heißt: w i r folgen weder der „staatlichen Theorie des Geldes" (siehe das Buch mit diesem Titel von Georg Friedrich Knapp, Leipzig 1905) noch der „positivistischen" Theorie des Rechts. ) V g l . D . J . Mathew, The Logic o f Task Analysis, i n : Peter Abell (Hrsg.), Organizations as Bargaining and Influence Systems, N e w York 1975, S. 103—113. 5 9

6 0

6 1

99

damit mehr und mehr in Bereiche, in denen bindendes Entscheiden über

Recht und G e l d nur

in völlig un-

gesicherten Kausalzusammenhängen w i r k t . M a n spricht v o n „ A n r e i z p r o g r a m m e n " — so als ob mit dem B e 62

reitstellen der A n r e i z e die A u f g a b e schon erfüllt s e i ) . Die

Erfolgsdefinition

wird

dabei

in

die

Verwaltung

selbst zurückgenommen, so als ob die Einrichtung einer Beratungsstelle, station

eines

Jugendzentrums,

die W i r k u n g sei,

einer

Sozial-

die als solche geschätzt und

6 3

beabsichtigt w i r d ) . E i n bemerkenswert hoher A n t e i l der Z i e l e bürokratischer V e r w a l t u n g w i r d v o n vornherein nur

innerhalb

der

Bürokratie

64

gesucht ).

Dann

kann

auch die „Verbesserung der Arbeitsbedingungen des P e r -

6 2

) V g l . hierzu H . - J . Dahme / D. Grunow / F. Hegner, Aspekte der Implementation sozialpolitischer Anreizprogramme: Zur Überlappung von Programmentwicklung und Programmimplementation am Beispiel der staatlichen Förderprogramme für Sozialstationen, in: Renate Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme, Meisenheim am Glan 1980, S. 1 5 4 — 1 7 5 ; dies, at al., Die Neuorganisation der ambulanten Sozial- und Gesundheitspflege: Empirische Implementationsstudien in zwei Bundesländern, Bielefeld 1980, insb. S. 3 3 8 ff. Eher skeptisch Renate Mayntz, Regulative Politik in der Krise?, in: Joachim Matthes (Hrsg.), Sozialer Wandel in Westeuropa: Verhandlungen des 1 9 . Deutschen Soziologentages Berlin 1 9 7 9 , Frankfurt 1 9 7 9 , S. 5 5 — 8 1 (insb. S. 62). 6 3

) Siehe dazu auch die Beispiele, die Franz-Xaver Kaufmann und Peter Schäfer im Rahmen eines Vier-PhasenModells der politisch-administrativen Erbringung von Dienstleistungen für die Endphase (!) geben: die Ausfertigung eines Verwaltungsbescheides, die Bereitstellung einer Gemeindeschwester für einen bettlägerigen Alten, die Beratung eines Kindes durch einen Schulpsychologen (siehe: Bürgernahe G e staltung der sozialen Umwelt — ein Bezugsrahmen zur Problemexposition, in: Franz-Xaver Kaufmann (Hrsg.), Bürgernahe Gestaltung der sozialen Umwelt, Meisenheim am Glan 1 9 7 7 , S. 1—44 ( 1 8 ) . Wenn man bei dem stehen bleibt, was die öffentliche Verwaltung in der Form bindender Entscheidungen tun kann, kommt man mithin zu Aufgabenbeschreibungen, bei denen der Erfolg ausgeblendet ist. ) Richard Rose, Managing Presidential Objectives, London 1 9 7 7 , S. 90 ff. ermittelt für 1 9 7 4 75 %>, für 1 9 7 5 65 %> 6 4

100

sonals"

65

als 'wohlfahrtspolitischer E r f o l g g e l t e n ) . E n t -

sprechend w e r d e n die Schwierigkeiten bei der P r o g r a m m durchführung und die G r ü n d e für das häufige Scheitern oft nur

im Bereich der organisierten K o o p e r a t i o n ge-

66

sucht ) — und nicht in der Untauglichkeit der M e d i e n Geld

und

Recht

für

das

Erreichen

der

angestrebten

Ziele. D a s ermöglicht es, die F r a g e nach Schranken des wohlfahrtspolitischen "Wirkens auszuklammern und den "Wohlfahrtsstaat

wie

einen

Selbstzweck

weiterzuent-

wickeln. Einer

solchen

Tendenz 67

auch in der P o l i t i k ) , 6 8

Ethik )

zur

Selbstbefriedigung,

die

auch im Bereich professioneller

und auch in den Sekundärorganisationen der

„inside objectives". Das hängt in diesem Falle aber sicher auch mit der Spitzenlage der untersuchten Organisation zusammen. ) Siehe Dahme et al., Die Neuorganisation, a. a. O., S. 302 f. ) Hierfür scheinen amerikanische Untersuchungen wesentliche Anregungen vermittelt zu haben. Vgl. nur Martha Derthik, N e w Towns In-Town: W h y a Federal Program Failed, Washington 1 9 7 2 ; Jeffrey L. Pressman / Aaron Wildavsky, Implementation: H o w Great Expectations in W a shington are Dashed in Oakland, Berkeley Cal. 1 9 7 3 ; Helen Ingram, Policy Implementation Through Bargaining: The Case of Federal Grants-in-Aid, Public Policy 25 ( 1 9 7 7 ) , S. 4 9 9 — 5 2 6 ; ferner Fritz W. Scharpf / Bernd Reissert / Fritz Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg/Ts. 1976. ) V g l . z. B. Vilhelm Aubert, Einige soziale Funktionen der Gesetzgebung, in: Ernst E. Hirsch / Manfred Rehbinder (Hrsg.), Studien und Materialien zur Rechtssoziologie, KölnOpladen 1 9 6 7 , S. 2 8 4 — 3 0 9 ; Leon H. Mayhew, L a w and Equal Opportunity: A Study of the Massachusetts Commission Against Discrimination, Cambridge Mass. 1968. ) V g l . Helge Peters, Das Verhältnis von Wertsystem und Sozialwissenschaften innerhalb der beruflichen Sozialarbeit, Soziale Welt 16 ( 1 9 6 5 ) , S. 2 4 6 — 2 5 9 . Vgl. dazu auch Robert A. Scott, The Selection of Clients by Social Welfare Agencies: The Case of the Blind, Social Problems 14 (1966), S. 2 4 8 — 2 5 7 ; Bernard Beck, Welfare as a Moral Category, ebda., S. 2 5 8 — 2 7 7 . 9 5

6 e

6 7

6 S

101

Sozial-

und

89

Verteilungspolitik )

Parallelen findet,

so

daß m a n fast v o n einer wohlfahrtsstaatlichen K o n s p i ration sprechen könnte, müßte durch A u f g a b e n a n a l y s e entgegengewirkt w e r d e n .

6 9

) V g l . Horst Baier, Herrschaft im Sozialstaat: A u f der Suche nach einem soziologischen Paradigma der Sozialpolitik, in: Christian von Ferber / Franz-Xaver Kaufmann (Hrsg.), Soziologie und Sozialpolitik, Sonderheft 19 ( 1 9 7 7 ) der K ö l ner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpolitik, S. 1 2 8 — 1 4 2 . Ob man hier gleich von „Herrschaft" sprechen kann, diese Frage wird man nicht so leicht beantworten können; jedenfalls wird es dann um eine ziemlich hilflose A r t von Herrschaft gehen. 102

XIV. Bürokratie Recht

und

Geld

sind

Kommunikationsmedien.

gesellschaftsweit

eingerichtete

Ihre G r u n d l a g e liegt auf der

E b e n e des Gesellschaftssystems. D o r t sind sie durch spezifische

Funktionssysteme

garantiert.

Ihre A b s t r a k t i o n

und ihre Funktionsweise gehören zu den charakteristischen Kennzeichen der modernen Gesellschaft. A u c h das politische S y s t e m des Wohlfahrtsstaates w ä r e ohne sie nicht denkbar. A l s Einrichtung des Gesellschaftssystems haben sie jedoch eine doppelte W i r k u n g s w e i s e : Sie ermöglichen einerseits eine immense A u s d e h n u n g des „ P r i v a t v e r k e h r s " unter Abstreifen v o n traditionalen, m o r a lischen, ortsgebundenen, familialen, schichtmäßigen V o r aussetzungen und andererseits den A u f b a u großer O r ganisationssysteme.

Diese

letzteren verdienen

im R a h -

men einer T h e o r i e des Wohlfahrtsstaates besondere B e achtung, und w i r w ä h l e n den Titel „ B ü r o k r a t i e " , um die Problematik anzuzeigen. D i e B ü r o k r a t i e wächst allein schon deshalb,

weil

und wächst und wächst

—

der Wohlfahrtsstaat nur in

den Bürokratien die Möglichkeit findet, Pflichten unterzubringen. D i e alte, im Begriff des ius enthaltene K o r r e lativität v o n Rechten und Pflichten ist aufgelöst,

und

an ihre Stelle ist das Verhältnis v o n B ü r g e r und V e r waltung

getreten.

Der

Wohlfahrtsbürger 70

noch Rechte in A n s p r u c h ) Bürokratie

konditioniert

K om pl e men t ä rv e rh a lt e n,

werden das

nimmt

nur

(die aber mit H i l f e v o n können),

obligatorisch

und

alles

ablaufen

muß, muß sich der Verpflichtung über (bezahlte) M i t gliedsrollen in Organisationen bedienen. M i t „ B ü r g e r initiativen" ist

diese Disbalancierung nicht aufzulösen;

7 0

) Darauf wird oft hingewiesen. Siehe nur William A. Robson, Weifare State and Weifare Society; Illusion and Reality, London 1 9 7 6 , S. 82 u. ö. 103

sie w i r d ,

im Gegenteil,

dadurch nur nochmals unter-

strichen und verstärkt. Es w ä r e indes verfehlt, die Probleme der Politik im Wohlfahrtsstaat allein oder doch v o r w i e g e n d als P r o bleme

seiner

Bürokratie

zu

sehen.

Die

Probleme

der

Organisation fallen, noch jedenfalls, mit den Problemen der Gesellschaft nicht zusammen. W i l l m an den R e a l i täten

der modernen

ma n vielmehr system und

alle

daher

Gesellschaft

d a v o n ausgehen,

menschlichen alle

gerecht w e r d e n , muß daß das Gesellschafts-

Kommunikationen

Organisationen

einschließt

transzendiert.

Gesell-

schaft ist das jeweils umfassendste soziale System. O r ganisationen

werden

dagegen

als

besondere

Sozialsy-

steme der Gesellschaft gebildet. F ü r sie gelten besondere Regeln, denen man sich durch Eintritt unterwirft u n d 7 1

durch A u s t r i t t wieder entziehen k a n n ) . F ü r die moderne Gesellschaft ist kennzeichnend, daß diese

Differenz

von

Gesellschaftssystem

und

Organi-

sationssystemen sich verschärft hat. In der Theorieentwicklung des 1 7 . und 1 8 . Jahrhunderts ist dies an der Auflösung

des

korporativen

Gesellschaftsverständnisses

der T r a d i t i o n und v o r allem an der Institutionalisierung v o n (religiöser und sodann weltanschaulicher) T o l e r a n z innerhalb der Gesellschaft bewußt geworden. S p ä ter hat sich v o r allem gezeigt, daß keiner der wichtigen gesellschaftlichen Funktionsbereiche als Einheit eines O r ganisationssystems bracht

werden

repräsentiert und

kann:

weder

zur

W i r k u n g ge-

die Wirtschaft

noch

die

Erziehung, w e d e r das Recht noch das Gesundheitswesen und nicht einmal die traditionell k o r p o r a t i v verfaßten, als Kirche und S t a a t partiell organisierten Funktionssysteme für Religion und für Politik. Ü b e r a l l ist und bleibt

7 1

) Zu einem entsprechenden Organisationsbegriff siehe Niklas Luhmann, Funktionen und Folgen formaler Organisation, Berlin 1 9 6 4 ; ders., Organisation und Entscheidung, Opladen 1 9 7 8 . 104

die Gesellschaft für die E r f ü l l u n g ihrer zentralen F u n k tionen auch auf nichtorganisierte A k t i v i t ä t e n angewiesen. Begriff und K r i t i k v o n „ B ü r o k r a t i e " sind, historisch gesehen,

vor

diesem H i n t e r g r u n d

mit B e z u g auf ihn verständlich.

entstanden

und

nur

M a n w e h r t sich v o n 7 2

hier aus gegen die „ H e r r s c h a f t der Ä m t e r " ) . J e d e p o 73

litische K r i t i k der B ü r o k r a t i e ) bezieht sich aber auf ein

selbst

Phänomen.

geschaffenes, Sie muß

selbst

gewolltes,

selbst bejahtes

deshalb zunächst auf eine gesell-

schaftstheoretische Reflexion zurückgeführt werden. A l l e r organisationstechnischen K r i t i k vorausliegend, ist der entscheidende P u n k t : daß nur die K o m m u n i k a t i o n s medien Recht und G e l d den A u f b a u v o n G r o ß o r g a n i sationen ermöglichen, tragen,

daß sie zugleich aber d a z u bei-

die E b e n e der Organisationsbildung gegen die

E b e n e zu differenzieren, auf der die Gesamtgesellschaft immer

schon

existiert.

Die

Bedingungen

des

Aufbaus

v o n Organisation sind zugleich Bedingungen der Differenzierung

von

Organisation

und

Gesellschaft.

Der

G r u n d d a f ü r ist: daß Recht und G e l d als K o m m u n i kations- und Systembaumittel nur funktionieren, w e n n sie auch in der U m w e l t des Systems funktionieren. I h r Gebrauch setzt

also

eine

systemübergreifende Einheit,

eben Gesellschaft, v o r a u s . A u s diesem G r u n d e gingen im 1 9 . J a h r h u n d e r t , dem J a h r h u n d e r t der Freiheit und 74

der O r g a n i s a t i o n ) , die E n t w i c k l u n g des P r i v a t v e r k e h r s

7 2

) In der fachsoziologischen Forschung sind der Organisationsbegriff und der Bürokratiebegriff vor allem durch M a x Weber und im Anschluß an ihn unglücklich verquickt worden. Zur Rückführung auf gesellschaftstheoretische und gesellschaftspolitische Perspektiven vgl. Wolfgang Schluchter, Aspekte bürokratischer Herrschaft: Studien zur Interpretation der fortschreitenden Industriegesellschaft, München 1 9 7 2 . ) Siehe z. B. Heiner Geißler (Hrsg.), Verwaltete Bürger — Gesellschaft in Fesseln: Bürokratisierung und ihre Folgen für Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, Frankfurt 1 9 7 8 . ) Um einen Buchtitel zu zitieren: siehe Bertrand Russell, Freedom and Organization 1 8 1 4 — 1 9 1 4 , London 1 9 3 4 . 7 S

7 4

105

und

die

Hand.

Entwicklung

In

von

Organisationen

Hand

in

dieses B i l d gehört auch das Entstehen v o n

Theorien, die gegen Recht und G e l d opponieren mit der Folge, daß sie sich entweder die Gesellschaft als gänzlich unorganisiert denken müssen w i e der Anarchismus oder, wie

der

Marxismus,

schaftssystem

und

zur

Identifikation

Organisationssystem

von

Gesell75

tendieren ).

In

der Kongruentsetzung v o n Gesellschaft und O r g a n i s a tion — und nicht im schlechterdings unerläßlichen V o r gang sozialer und ökonomischer P l a n u n g — liegt denn auch der Differenzpunkt östlicher u n d westlicher Gesellschaftspolitik. Er kann mit der Idee der Freiheit s y m bolisiert werden,

aber das bietet keinen hinreichenden

Aufschluß

die

über

gesellschaftsstrukturelle

Problem-

lage. Entscheidend ist, daß w e d e r die Möglichkeiten der Entwicklung tionalen

des Gesellschaftssystems und seiner f u n k -

Differenzierung

organisationstechnischen schöpft

werden

noch

die

Möglichkeiten

Rationalisierung

können,

wenn

beide

voll

der

ausge-

Systemtypen

Zu

einem verschmolzen w e r d e n sollen. U n d jedenfalls

er-

fordert das ein Zurückstutzen des Rechts auf disziplinarische Funktionen und ein Zurückstutzen des Geldes auf Verteilungsfunktionen schaftlichen

Selbstverständlich ordnung

7 S

im

Rahmen

einer

gesamtgesell-

eine

Gesellschafts-

Organisation.

nicht

ohne

ist

aber

Probleme,

auch die

Organisationen

in

) Wichtige Aspekte marxistischer Gesellschaftspolitik lassen sich aus dieser Grundentscheidung ableiten, zum Beispiel die Kritik des Kapitalismus und des „Warenfetischismus" (das ist: der Monetarisierung der Lebensführung), die Zentralstellung von Produktion bzw. Reproduktion als einer organisationsfähigen Funktion, die soziotechnische, fast betriebssoziologische Auffassung von Recht und anderes mehr. V g l . speziell zur Rechtsauffassung Klaus A. Ziegert, Zur Effektivität der Rechtssoziologie: Die Rekonstruktion der Gesellschaft durch Recht, Stuttgart, insb. S. 94 ff.; Kaiman Kulczar, Rechtssoziologische Abhandlungen, Budapest 1980, insb. S. 2 2 1 — 2 4 2 . 106

Funktionssysteme nur

einbaut,

aber

d a r a u f verzichtet,

deren Einheit oder g a r die Gesellschaft selbst nach dem Muster organisierter Entscheidungs- und Wirkungseinheiten aufzufassen, die also in der Wirtschaft den M a r k t und in der Politik die unorganisierte freie Meinungsbildung des Publikums betont — und nicht nur betont, sondern als wesentliche K o m p o n e n t e bestmöglicher F u n k tionserfüllung begreift. M a n könnte annehmen: hier sei das Problem der „ B ü r o k r a t i s i e r u n g " weniger dringlich. D a s w ä r e indes ein voreiliger Schluß. D i e G r e n z e n der E i g n u n g v o n Organisationssystemen für die D u r c h f ü h rung gesellschaftlicher A u f g a b e n zeigen sich auch und gerade

dann,

wenn man

differenzierter

Organisation innerhalb

Funktionssysteme

unter

aus-

Anforderungs-

druck setzt, und das ist in dem M a ß e , als die Ansprüche steigen,

zunehmend

der

Fall.

Gerade wenn

das poli-

tische S y s t e m der Gesellschaft nicht als Organisationseinheit v e r f a ß t ist, nicht aufs organisatorisch Mögliche v o r w e g einreguliert ist, sondern im Zusammenspiel v o n Publikum, Politik und V e r w a l t u n g ( K a p i t e l V I ) k o m muniziert, gerade dann w i r d m a n erwarten müssen, daß eine A r t Überbeanspruchung v o n Organisation entsteht, auf die Wünsche und Versprechungen, bleme

und

ungelöste P r o -

Benachteiligungskompensationen

abgeladen

werden. D a s Überschreiten des organisatorisch Möglichen b z w . Zuträglichen zeigt sich in mindestens z w e i verschiedenen F o r m e n : als Ü b e r m a ß

an Konditionierungen und am

E i n s a t z v o n Recht und G e l d für Z w e c k e , für die diese Mittel nicht oder w e n i g geeignet sind. Recht und G e l d haben zunächst den V o r t e i l einfacher binärer Schematismen, bei denen relativ leicht feststellbar ist, ob der eine oder der andere W e r t vorliegt: ob m a n mit bestimmten H a n d l u n g e n oder Unterlassungen im Recht oder im Unrecht ist und ob m an eine bestimmte G e l d s u m m e hat oder nicht hat. D a s ermöglicht

107

Konditionierungen. E s k a n n v o n Bedingungen abhängig sein b z w . abhängig gemacht w e r d e n , welcher dieser beiden W e r t e gegeben ist oder nicht. Konditionierung elementarer Prozesse (hier:

des H a n d e l n s )

ist die F o r m

der Ausdifferenzierung und Strukturierung v o n S y s t e 76

men schlechthin ).

Konditionierung ist notwendig, um

ein S y s t e m mit eigener K o m p l e x i t ä t u n d mit W i d e r 77

stand gegen Um weltein Wirkungen auszustatten ). Binäre Schematismen erleichtern solche Konditionierungen und ermöglichen das H i n z u f ü g e n immer weiterer Bedingungen; sie ziehen einem derartigen Wachstum aber keine Schranken. D a s eben ist die Kehrseite ihrer ausgeprägten Z w e i w e r t i g k e i t : Es gibt keine spezifisch rechtlichen Gründe

für

weniger

Recht

und

keine finanziellen

G r ü n d e für weniger G e l d . In den Schematismen findet m an

keine

Stoppregeln,

keine

Gründe

für

einen

ge-

ringeren Spielraum zusätzlicher Konditionierung. E i n e auf also

diese M e d i e n keine

gebaute B ü r o k r a t i e

Grenzen

weiteren

findet

Wachstums.

in

Sie

ihnen scheint

tendentiell auf Nichtmehrfunktionieren aus Überlastung angelegt zu sein. Z u m i n d e s t steht m a n v o r der F r a g e ,

7

*) Zur allgemeinen Bedeutung von Konditionierung für den Aufbau von Systemen siehe etwa W. Ross Ashby, Principles of Self-Organizing Systems, in: Heinz von Foerster / George W. Zopf (Hrsg.), Principles of Self-Organization, N e w York 1962, S. 2 5 5 — 2 7 8 , neu gedruckt in Walter Buckley (Hrsg.), Modern Systems Research for the Behavioral Scientist: A Sourcebook, Chicago 1968, S. 1 0 8 — 1 1 8 . ) Auch die organisatorische Affinität des Konditionierens sollte, zumindest anmerkungsweise, betont werden. Unter die Bedingungen, von denen abhängt, ob Entscheidungen rechtlich bzw. finanziell möglich sind, kann die Zustimmung anderer Stellen eingefügt werden, die ihrerseits wiederum konditioniert bzw. von der Zustimmung weiterer Stellen abhängig gemacht werden kann. So lassen Programmkomplexität und Organisationskomplexität sich ineinander verschränken mit der Folge, daß die Aktionsfähigkeit des Gesamtkomplexes sich punktuellen Zugriffen und Bewegungsimpulsen von oben oder von außen verschließt. 7 7

108

wie w e i t eine zunehmend komplexe,

weitläufige K o n -

ditionierung, mit der m a n v e r z w e i g t e , oft nur vermutete Kausalitäten

kontrollieren w i l l ,

durch

organisatorische

Rationalisierungen noch aufgefangen w e r d e n kann. D e r zweite

Grenzwert,

an

dem B ü r o k r a t i e zuneh-

mend problematisch w i r d , betrifft A u f g a b e n , die ihrer A r t nach nicht mit Recht und G e l d gelöst w e r d e n k ö n nen ( o b w o h l natürlich auch nicht: ohne Recht und ohne G e l d ) . D a s prominente Beispiel hierfür sind die A u f gaben,

die

eigenen

Änderung

tation, deres

eine

sekundäre mehr,

was

Kooperation

von

voraussetzen: Sozialisation, Amerikaner

Personen

Erziehung,

an

ihrer

Rehabili-

A l t e n b i l d u n g und unter

dem

Begriff

andes

78

„ p e o p l e processing" zusammenfassen ). Dieser A r b e i t s bereich erfordert Ressourcen w i e Personeneinsatz, E n gagement und Interaktionsflexibilität, die sich nicht über Recht und G e l d bereitstellen,

sich

deshalb

auch nicht

zentral bereitstellen und auch nicht zentral auf Fehler hin

kontrollieren

lassen.

D i e Bedingungen für E r f o l g

oder M i ß e r f o l g liegen hier weitgehend in den Personen selbst u n d in ihrem Interaktionssystem, sie können zentral w e d e r beschafft noch rechenschaftspflichtig gemacht w e r d e n — nicht zuletzt deshalb, weil es an wissenschaftlich gesicherten Arbeitstechnologien fehlt. So nimmt es nicht w u n d e r , daß eine trotzdem notwendige, ihre E i g e n arten a u f z w i n g e n d e Organisation gerade hier als B ü r o kratie beklagt w i r d , und z w a r nicht nur v o m Publikum,

7 8

) V g l . z . B . Yeheskel Hasenfeld / Richard A. English (Hrsg.), Human Service Organizations: A Book of Readings, Ann Arbor Mich. 1 9 7 4 . Zu den Ausgangspunkten der Aufmerksamkeit für dieses Problem, die mit einer Kritik am allzu uniformistischen Bürokratiemodell M a x Webers zusammenhängen, siehe namentlich Talcott Parsons, Some Ingredients of a General Theory of Formal Organization, in: ders., Structure and Process in Modern Societies, N e w Y o r k 1960, S. 59—96 (71 ff.). V g l . ferner Paul Haimos, The Personal Service Society, London 1 9 7 0 . 109

79

sondern in erster L i n i e v o n ihren Bediensteten selbst ). Trifft diese K u r z a n a l y s e auch nur im groben zu, dann gibt es mehrere W u r z e l n für das Problem, das m a n m i t dem Begriff der Bürokratisierung zu bezeichnen sucht. Unbestritten bleibt, daß es sich um ein für die moderne Gesellschaft

charakteristisches

Phänomen

handelt.

Im

Unterschied z u M a x W e b e r w i r d m a n jedoch zögern, diesen den

gesellschaftsstrukturellen

Rationalitätstypus

der

Zusammenhang

durch

Handlungsorientierung

zu

kennzeichnen u n d Bürokratie damit als unausweichliche Kehrseite

gesellschaftsweit

rung zu begreifen:

durchgesetzter

Rationalisie-

w e n n nicht als eisernes Gesetz,

so

doch als eisernen K ä f i g moderner Rationalität. D e r B e griff der R a t i o n a l i t ä t vermittelt zu w e n i g E r k l ä r u n g . Statt und

dessen scheint Organisation

der

Angelpunkt,

verbindet,

in

den

der gut

Gesellschaft schematisier-

baren Kommunikationsmedien Recht und G e l d zu liegen,

die

in

hinreichend

komplexen

Gesellschaften

für

Organisationsbildung z u r V e r f ü g u n g stehen. Diese M e dien

stimulieren

unter bestimmten

Voraussetzungen —

und w i r denken hier v o r allem an die Ausdifferenzierung

spezifischer

Funktionen

—

die

Ausnutzung

von

C h a n c e n organisatorischer Konditionierung des V e r h a l tens; und z w a r auch dort, wo dies die Orientierungsund Entscheidungskapazität der einzelnen Stellen überfordert u n d auch dort, wo keine sicheren Kausaltechno-

7 8

) Zur Einstellung der professionell engagierten Bediensteten zu ihrer eigenen Bürokratie v g l . z. B. Gerald Moeller, Bureaucracy and Teacher's Sense of Power, i n : Robert R. Bell / Holger R. Stub (Hrsg.), The Sociology of Education: A Sourcebook, 2. Aufl. Homewood III. 1968, S. 2 3 6 — 2 5 0 ; James A. C o n w a y , Test of Linearity Between Teachers' Participation in Décision M a k i n g and Their Perceptions of Their Schools as Organizations, Administrative Science Quarterly 21 (1976), S. 130—139. Die Ergebnisse zeigen eine eher ambivalente Einstellung und jedenfalls nicht die oft vermutete r a d i k a l e Ablehnung von Organisation als „Bürokratie". 110

logien

z u r V e r f ü g u n g stehen.

Dadurch

k o m m t es

zu

Wachstumsanstößen, die die G r e n z e n des Zuträglichen überschreiten und die v o n der Politik und der V e r w a l tung nur durch eine A r t v o n Selbstreflexion kontrolliert w e r d e n könnten, für die es einstweilen w e n i g A n h a l t s punkte gibt.

111

XV. Verwaltungspolitische Rationalisierung: Organisation, Programme, Personal M i t diesen Überlegungen z u m Bürokratieproblem ist über die Möglichkeiten der Rationalisierung v o n G r o ß organisationen

des

Wohlfahrtsstaates

noch

nicht

ab-

schließend geurteilt. W i r denken hier nicht an die R a tionalisierung der Details des Arbeitsalltags, an der die V e r w a l t u n g selbst unaufhörlich und mit guten E r f o l g e n arbeitet. D a s F o r m u l a r w e s e n und die Registraturen, die Zeitplanung

von

Arbeitsabläufen

und

die

Ersetzung

menschlicher durch maschinelle A r b e i t — all das gehört seinerseits zu einer laufenden Routine höherer O r d n u n g , die Routinen subalterner A r t einrichtet und in A n p a s sung an sich ändernde Verhältnisse laufend verbessert. 80

D e r Begriff V e r w a l t u n g s p o l i t i k ) soll darüber hinausgehen und die F r a g e aufwerfen, ob es nicht außerdem eine A r t politischer G e s a m t v e r a n t w o r t u n g für R a t i o nalität in der V e r w a l t u n g gibt, die nicht der V e r w a l tung selbst überlassen bleiben kann. E i n e Politik,

die

dazu tendiert, sich selbst und ihre V e r w a l t u n g laufend zu überfordern, w e i l das in der L o g i k funktionaler A u s differenzierung liegt, muß ihre Vorstellungen v o n R a tionalität in anderer Weise bündeln, als die V e r w a l t u n g selbst es kann; und sie muß v o r allem — auch in dieser Hinsicht

„selbstreferentiell"

—

ihren

eigenen

Zugriff

auf die V e r w a l t u n g in deren R a t i o n a l i t ä t miteinplanen. D a s Stichwort „ B ü r o k r a t i e " liefert nur eine allererste 8 1

„black box"-Beschreibung der V e r w a l t u n g ) . M i t dem Aufgreifen 8 0

des

Themas

„Bürokratiekritik"

allein

ist

) Der gleiche Begriff findet sich in einem zugleich diffuseren und stärker ins Detail ausgreifenden Sinne bei Hans Peter Bull (Hrsg.) Verwaltungspolitik, Neuwied 1 9 7 9 . ) Wir greifen hier auf das Kapital über „Selbstbeobachtung" zurück. 8 1

112

es

nicht

ihre

getan,

zumal

eigene R o l l e

die

Politik

dabei

beim A n h e i z e n des

allzu

leicht

Wachstums

der

Bürokratie vergißt. U m darüber hinausgehen z u k ö n nen, muß m a n überlegen, ob u n d w i e allgemeine G e sichtspunkte

der

politischen

Rationalisierung

w a l t u n g formuliert werden können —

der

Ver-

Gesichtspunkte,

an denen erkennbar w i r d , daß die V e r w a l t u n g bei aller Selbstreferenz ihres täglichen Operierens auf politische Anstöße, auf politische „ I n p u t s " als Rationalitätsbedingung angewiesen bleibt. Es geht, wohlgemerkt, nicht nur darum, die Politiker v o n störenden Eingriffen, v o n der Protektion

in

sachkundigen setzen,

Einzelfällen u n d v o n Fragen

abzuhalten.

unbequemen,

Das

un-

würde voraus-

daß die V e r w a l t u n g mit dem N e t z w e r k ihren

selbstreferenziellen Operationen — sie tut, w a s sie tut — ihre Eigenrationalität ausreichend garantieren kann. D a s ist jedoch, da sie nur Teilsystem des politischen S y stems

ist

und

unter

entsprechenden

Beobachter-Bedin-

8 2

gungen operiert, nicht der F a l l ) . Selbstreferenz ist ein P r i n z i p der E r h a l t u n g , nicht ein P r i n z i p der R a t i o n a l i tät. Deshalb muß ma n nach Möglichkeiten der politischen Rationalisierung der V e r w a l t u n g fragen. E i n vereinfachender, unübersehbare M e n g e n v o n E n t scheidungen zusammenfassender Blick auf das V e r w a l tungsgeschehen w i r d möglich, w e n n m a n v o n den I n halten der Einzelentscheidungen und den höchst unterschiedlichen

Aufgabenbereichen

zunächst

absieht

und

statt dessen die F r a g e stellt, v o n welchen Entscheidungsprämissen^)

die

Entscheidungen

ausgehen.

Mit

Ent-

scheidungsprämissen sind Voraussetzungen gemeint,

die

auf den I n h a l t der Entscheidung Einfluß nehmen,

die

8 2

) Siehe erneut das Kapitel über „Selbstbeobachtung". ) Den Begriff „behavior premises", später „decision premises" hat Herbert Simon eingeführt. Zur Theorieentwicklung siehe: Herbert A. Simon / Donald W. Smithburgh / Victor A. Thompson, Public Administration, N e w Y o r k 1 9 5 0 , S. 57 ff.; Herbert A. Simon, Administrative Behavior: 8 S

113

aber im M o m e n t der Entscheidung fraglos hingenommen werden.

J e d e Entscheidung hängt natürlich v o n

einer

U n z a h l v o n Entscheidungsprämissen ab, v o n positiven und v o r allem v o n negativen Informationen über die W e l t . Einige dieser Entscheidungsprämissen w e r d e n in Organisationssystemen künstlich geschaffen b z w . als ä n derbar konstituiert. Die

in

diesem

Sinne

artifiziellen

und

kontingenten

Entscheidungsprämissen lassen sich in drei T y p e n auf84

g l i e d e r n ) : E n t w e d e r handelt es sich um Entscheidungsprogramme,

die

Bedingungen

der

Richtigkeit

bzw.

Brauchbarkeit v o n Entscheidungen f i x i e r e n und i m w e sentlichen

die

Verwaltungsaufgaben

in

den

Entschei-

dungsprozeß hineinformulieren; oder es handelt sich um

organisatorisch kationswege,

fixierte

also

um

Kompetenzen die

und

Kommuni-

Behördenorganisation;

oder

schließlich um die Personen, die die Entscheidung treffen, nämlich

um

ihre

Einstellungen,

Motive,

Fähigkeiten,

ihr Wissen, ihre persönlichen K o n t a k t n e t z e , ihre K a r riereaspirationen, waltungssystem

usw. M a n kann Versuche, über

diese

Prämissen

zu

ein V e r -

steuern,

als

85

P l a n u n g bezeichnen ). V o n verwaltungspolitischer P l a nung im engeren Sinne kann m a n sprechen, w e n n u n d soweit nicht die politische Leistung (im oben unter IX definierten

Sinne),

sondern

die R a t i o n a l i t ä t

des

Ver-

waltungsgeschehens selbst das Z i e l der P l a n u n g ist. V e r waltungspolitische P l a n u n g ist mithin die Z u g r i f f s f o r m für eine politische Rationalisierung der V e r w a l t u n g . A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, 2. Aufl., N e w York 1 9 5 7 , S. X X X f.; ders., Administrative Decision Making, Public Administration R e view 25 (1965), S. 3 1 — 3 7 (34 ff.). ) Zur Herleitung dieser Dreiteilung aus dem Begriff der „Stelle" (Planstelle, Amt) vgl. Niklas Luhmann, Allgemeine Theorie organisierter Sozialsysteme, in: ders., Soziologische Aufklärung, Bd. 2, Opladen 1 9 7 5 , S. 3 9 — 5 0 . ) Hierzu ausführlicher Niklas Luhmann, Politische Planung, Opladen 1 9 7 1 , S. 66 ff. 8 4

M

114

Es

ist

wichtig,

sich

den

Orientierungsgewinn

vor

A u g e n zu führen, der in diesem Planungsbegriff und in der K o n z e n t r a t i o n der P l a n u n g auf Entscheidungsprämissen liegt. Er ermöglicht es z w a r , z w i n g t aber nicht dazu,

über Entscheidungsprämissen

das Entscheidungs-

verhalten festzuzurren. Zunächst legt er es nahe, sich eher in Globalperspektiveft zu orientieren, und das ist vor

allem

im Aufgabenbereich

der

verwaltungspoliti-

schen Rationalisierung unerläßlich. Betrachtet m a n daraufhin Organisationspolitik, P r o g r a m m a t i k und Personalpolitik als alternative Z u g r i f f s formen auf Rationalisierungsprozesse

der

Verwaltung,

dann liegen die Aussichten, etwas zu ändern, in diesen drei turen

Bereichen sind

im

sehr

verschieden.

wesentlichen

Die

bewährt

Organisationsstrukund

lassen

sich 86

k a u m in Richtung auf höhere R a t i o n a l i t ä t v e r ä n d e r n ) . D a s gilt besonders für die hierarchische F o r m und für den T y p u s monokratischer Leitung, ferner für die t y pisch

deutsche

Mischung

von

funktionaler

Differen-

zierung (Ressortprinzip) an der S p i t ze und einheitlicher Behördenorganisation auf der Bezirksebene. D i e soziologische Organisationsforschung hat sich denn auch k a u m mit der Verbesserung der Rationalität, sondern v o r w i e gend mit der Verbesserung v o n M o t i v a t i o n und Selbstverwirklichungschancen befaßt,

der

Organisationsangehörigen

ohne hier eindrucksvolle E r f o l g e aufweisen zu

können. Änderungen

der

Programmpolitik

lassen

sich

kaum

unabhängig v o n den Sachfragen, um die es jeweils geht, vorschlagen. Sie sind schon deshalb nicht primäre Z u griffsform für Verwaltungsrationalisierung,

obwohl

es

sicher auch P r o g r a m m e gibt, die w e g e n eines zu hohen

8 6

) Etwas mehr Zuversicht äußert Fritz W. Scharpf, Public Organization and the Waning of the Weif are State: A R e search Perspective, European Journal of Politicai Research 5 ( 1 9 7 7 ) , S. 3 3 9 — 3 6 2 . 115

Verwaltungsaufwandes

auf

die

Abschlußliste

geraten

oder deren Regelung sich im Interesse der A u t o m a t i o n Modifikationen gefallen lassen muß. A u f s ganze gesehen, stehen hier jedoch die Politik-Inhalte des W o h l f a h r t s staates auf dem Spiel, so daß bloße V e r w a l t u n g s r a t i o nalität nicht das L e i t m o t i v einer R e f o r m sein kann. Unausgeschöpfte dürften

dagegen

Rationalisierung von

Möglichkeiten in

würde

Personen und

(Stellen)

besser

der

der

Rationalisierung

Personalpolitik hier

heißen:

zu

finden

die

Fähigkeiten

die A n f o r d e r u n g e n

aufeinander

sein.

der A u f g a b e n

abzustimmen.

Das

kann

nur über B e w e g u n g s v o r g ä n g e (Einstellung u n d E n t l a s sung, Versetzung und v o r allem Beförderung) geschehen. Faktisch

ist

die

Mobilität

im

deutschen

öffentlichen

Dienst (mit der einzigen A u s n a h m e v o n Beförderungen) 87

äußerst g e r i n g ) . Sie könnte gesteigert und v o r allem in

den

bestehenden

Möglichkeiten

besser

ausgenutzt

werden. Vorschläge,

die die Studienkommission f ü r die R e -

f o r m des öffentlichen Dienstrechts 1 9 7 0 — 1 9 7 3 ausgearbeitet

hat,

visiert.

stellungen Die

hatten

Kern

diesen

verdichtet

und

Reformpunkt

konkretisiert

Reformbemühungen waren

litischen

Schwierigkeiten

derzeit wegen 8 7

im

Seitdem sind gerade auf diesem unter

angelaufen,

an-

Gebiet V o r 8 8

worden ).

erheblichen p o und

sie

werden

politischer W i d e r s t ä n d e nicht weiterge-

) V g l . die Feststellungen bei Niklas Luhmann / Renate Mayntz, Personal im öffentlichen Dienst: Eintritt und K a r rieren, Baden-Baden 1 9 7 3 , S. 1 3 5 (Tabelle 6.2) und dazu den Bericht der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts, Baden-Baden 1 9 7 3 , S. 1 7 9 f. ) Über den Stand dieser Arbeiten vor ihrem Abbruch orientiert Christian von Hammerstein, Reform des öffentlichen Dienstrechts in der Krise?, in: Hans Peter Bull (Hrsg.), Verwaltungspolitik, Neuwied 1 9 7 9 , S. 1 3 6 — 1 5 9 . Siehe auch Hanns-Eberhard Meixner, Ergebnisorientierte Zielsetzung im Personalwesen, in: Ziel- und ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln. Schriften der Bundesakademie für öffentliche V e r waltung, Sonderheft 4, Köln 1 9 7 9 , S. 1 7 5 — 2 1 3 . 8 S

116

89

f ü h r t ) . D i e Z u s p i t z u n g auf das T h e m a der „ E i n h e i t des öffentlichen

Dienstrechts"

erschwert

angesichts

der

bestehenden Pluralität und Meinungsverschiedenheit der Interessenvertretungsverbände,

die

den

öffentlichen

Dienst betreuen, eine Entscheidung. In der Sache selbst ist

es

jedoch keineswegs

nötig,

die R e f o r m

auf diese

F r a g e zuzuspitzen und sie damit politisch unentscheidbar zu machen. D e r F a l l illustriert, w a s oben im K a p i t e l über Selbstbeobachtung abstrakt unterstellt w u r d e : daß die Politik die V e r w a l t u n g nur als black box, nur in verkürzender, pauschalierender

Perspektive

wahrnehmen

kann

und

daß sie dadurch in G e f a h r ist, die für sie maßgebenden Perspektiven

—

hier:

die

sogenannte

Statusdifferenz

v o n Beamten und Angestellten/Arbeitern und die d a r a n anschließende Differenz der Interessenvertretungsorganisationen — für die G r u n d s t r u k t u r in der Sache selbst zu halten.

Nur

über

eine

stärker

theoretisch

orientierte

Beobachtung, die freilich ebenfalls ihr eigenes Unwissen angesichts

so

komplexer

Sachverhalte

nicht

ignorieren

90

sollte ), k o m m t m a n über diese H ü r d e einer zu rasch hingenommenen

politischen

Unentscheidbarkeit

hinweg.

8 9

) Speziell hierzu Niklas Luhmann, Reform des öffentlichen Dienstes: Ein Beispiel für Schwierigkeiten der V e r waltungsreform. Vorträge der Hessischen Hochschulwoche, Bad Homburg 1974, S. 2 3 — 3 9 . ) Im vorliegenden Fall steckt diese Unwissenheit in den Möglichkeiten der Messung von Fähigkeiten und Anforderungen, in der Abschätzung der Folgen, die ein notwendigerweise mit unzulänglichen Mitteln begonnenes Koordinationssystem zunächst haben wird, sowie in der Lernfähigkeit, die in ein solches System aufgrund von Erfahrungen mit sich selbst mit Hilfe von statistischen Kontrollen usw. eingebaut werden kann. Es handelt sich mithin um einen für die Wissenschaftssituation heute typischen Fall (siehe Kapitel X . ) , daß man Risiken nur dadurch abschätzen kann, daß man sich auf sie einläßt und die entsprechenden Einrichtungen schafft. Und das kann nur durch ein Zusammenwirken von theoretischer Analyse und politischer Entscheidung geschehen. 9 0

117

XVI. Politische Optionen D i e bisherigen A n a l y s e n haben eine A r t Widerspruch offengelegt, der jetzt als eine Möglichkeit, ja als N o t wendigkeit

politischer

Kursentscheidungen

behandelt

werden soll. W i r können das zugrunde liegende S t r u k turproblem unter mehreren Gesichtspunkten charakterisieren je nach dem, ob w i r v o m Problem der Inklusion, v o m Status der Politik als Teilsystem der Gesellschaft oder

vom

logischen

Problem

der geschlossenen Selbst-

referenz ausgehen. F ü r den Wohlfahrtsstaat ist politische Inklusion der B e v ö l k e r u n g eine funktionale N o t w e n d i g k e i t , und entsprechend

legt die selbstreferentielle O r d n u n g der p o -

litischen K o m m u n i k a t i o n das System auf Offenheit für jedes politisierbare

Thema

fest.

Andererseits sind

die

Wirkungsmittel, die in der F o r m bindenden Entscheidens eingesetzt werden können, begrenzt, und ihre Ü b e r spannung schafft Probleme, Mitteln

gelöst

werden

die nicht mit den gleichen

können.

Die

Politik

hat

hier

einen Ausgleich zu finden, v o r allem aber ein K o n z e p t , mit dem sie sich in dieser S p a n n u n g v o n Offenheit und Restriktion,

von

Zielsuggestionen

und

Mitteln

orien-

tieren kann. E i n e zweite Ü b e r l e g u n g führt v o r die gleiche F r a g e . Sie ergibt sich aus der Differenzierung des Gesellschaftssystems. D i e Politik findet sich auf die Funktion und die Wirkungsmöglichkeiten schränkt.

des politischen Systems be-

Dieses S y s t e m ist jedoch ein Teilsystem der

Gesellschaft und

diese

wiederum

ein

S y s t e m in

einer

U m w e l t , die in dem M a ß e , als sie durch die Gesellschaft verändert w i r d , um so schärfer auf sie z u r ü c k w i r k t . D i e Notwendigkeit

der

Orientierung

überschreitet

deshalb

in weitem M a ß e die Handlungsmöglichkeiten, und der Politiker findet sich zu Stellungnahmen aufgerufen auch dort, wo er „nichts machen" kann. Rhetorisch m a g er 118

dann z u W a r n u n g e n oder A p p e l l e n greifen, aber E r mahnungen w e r d e n w e n i g überzeugen, w e n n sie keinen Rückhalt finden in einer Darstellung ihres Realitätsbezuges. Geht referenz

man aus,

vom

Theorem

dann heißt

der

dies,

geschlossenen

daß

in

Selbst-

der politischen

K o m m u n i k a t i o n s o w o h l das Ja als auch das N e i n , sow o h l das W o l l e n als auch das N i c h t w o l l e n , sowohl das K ö n n e n als auch das Nichtkönnen begründet w e r d e n müssen,

und

zwar

im

selbstreferentiellen D u k t u s

der

K o m m u n i k a t i o n mit B e z u g auf das zugrunde liegende Verständnis v o n Politik.

D i e Verfassung,

soziologisch

gesehen das Instrument der Ausdifferenzierung des p o litischen

1

Systems* ),

bietet

hierzu

wichtige

Hilfestel-

lungen, aber sie bedarf selbst angesichts einer gewissen Überalterung der ihr zugrunde liegenden Theorien nochmals einer politischen Interpretation. D i e F r a g e bleibt auch hier: w i e ein Politiker oder eine politische Partei in

diesem

von

Verhältnis

Gesamtsicht

und

von

Offenheit

und

Handlungsangebot,

Restriktion, von

logisch

rekursiver Unendlichkeit und B e g r ü n d u n g für J a oder N e i n sich orientieren kann. Diese Systems

Sachlage Optionen.

erfordert

innerhalb

D e r Begriff

des

politischen

O p t i o n w i r d hier

ein-

gesetzt, um die Einheit v o n Gesellschaftsverständnis und P r o g r a m m w a h l zu bezeichnen. Es geht also nicht nur um die W a h l v o n Entscheidungen oder v o n Strategien, es geht zusätzlich um die Bestimmung der gesellschaftlichen L a g e , v o n der die Politik ausgeht und die sie zu bestimmten

Konsequenzen

verarbeitet.

Eine

politische

O p t i o n enthält somit die W a h l einer Interpretation u n d die W a h l v o n Entscheidungsprogrammen, v o n D e u t u n g und v o n Realisation. A n d e r s als der historische M a t e 9 1

) Hierzu Niklas Luhmann, Grundrechte als Institution, Berlin 1 9 6 5 ; ders., Politische Verfassungen im Kontext des Gesellschaftssystems, Der Staat 1 2 ( 1 9 7 3 ) , S . 1 — 2 2 , 1 6 5 — 1 8 2 . 119

rialismus nicht

es

annimmt,

läßt

durch Erkenntnis

genden Gesetze politische

gesellschaftlicher

Handeln

soziologische

die politische

ersetzen.

nur

Theorie,

zu

die

Es

Entwicklung,

vollziehen solche

O p t i o n sich

gibt keine z w i n hätte,

Vorgaben

die und

zu

das eine

leisten 92

hätte, w ä r e wissenschaftlich w i e politisch ü b e r f o r d e r t ) . Jedenfalls

führt

eine

systemtheoretische

Analyse

der

modernen Gesellschaft, die mit K o n z e p t e n w i e S y s t e m differenzierung

und

selbstreferentieller

Autonomie

ar-

beitet, nicht zu Einbahnrezepten, sondern nur zur D a r legung

von

strukturierten

Optionen,

zwischen

denen

nicht unter dem Gesichtspunkt v o n richtig u n d falsch, sondern nur unter dem Gesichtspunkt politischer V e r antwortung

gewählt

werden

kann.

Die

sozialwissen-

schaftliche Forschung findet sich hier — genau w i e in vielen

Fällen

die

Naturwissenschaft

heute

—

in

der

L a g e , daß sie Risiken und G e f a h r e n , Fehlerquellen und Folgeprobleme nur abschätzen kann, nachdem man mit 9 3

der Realisation ihrer Verursachung begonnen h a t ) . Politisch

gesehen

liegt in

dieser N o t w e n d i g k e i t v o n

Optionen die strukturelle Rechtfertigung für ein M e h r parteiensystem. G e r a d e w e i l letzte G e w i ß h e i t über das Richtige

nicht

sinnvoll,

Alternativen

vorab

gewonnen

werden

zum Ausdruck

zu

kann,

ist

bringen,

es sie

als jeweils gegenwärtige zu präsentieren und sie in die F o r m einer Opposition z u bringen. N u r s o w i r d O p t i o n Gegenstand

politischer

Kommunikation.

Ebenso findet

m a n hier auch das eigentliche M a ß für die B e w ä h r u n g eines Mehrparteiensystems; es liegt in der gesellschafts-

9 2

) Das gilt nicht nur für marxistische, sondern ebenso für technokratische Vorstellungen über das Verhältnis von Soziologe bzw. Gesellschaftstheorie zur Politik. Entsprechend findet sich die Soziologie gegenwärtig voll auf dem Rückzug aus solchen Ansprüchen bzw. Sinnzumutungen. Vgl. hierzu den repräsentativen Einleitungsvortrag von Joachim Matthes auf dem Bremer Soziologentag 1980. ) Siehe dazu bereits oben unter X. 9 3

120

politischen S p a n n w e i t e , in der Optionen formiert und gegeneinander artikuliert w e r d e n können. W e n n in dieser Hinsicht

die Ansprüche steigen,

gewinnt auch die

gesellschaftstheoretische Orientierung ihre Bedeutung z u rück. F o l g t m a n — qua politischer O p t i o n — einem systemtheoretischen Gesellschaftsbegriff, zunächst

vor

dem

Problem

dann findet m a n sich

einer

Gesellschaft

ohne

Sp it z e und ohne Z e n t r u m . D a r a u s ergibt sich die F r a g e , ob die Politik danach streben soll, einen Z e n t r a l s p l a t z und damit eine A r t G e s a m t v e r a n t w o r t u n g für die G e sellschaft zu okkupieren oder nicht. W o l l t e sie das tun, müßte sie ignorieren, daß dies nur im Widerspruch z u m Prinzip

funktionaler

Differenzierung

geschehen

kann,

dem sie sich selbst v e r d a n k t . Sie müßte eine A r t S u p e r funktion mit G e s a m t v e r a n t w o r t u n g für die Gesellschaft in Anspruch nehmen. Sie könnte argumentieren, daß es in jeder Systemordnung einen P u n k t geben müsse,

in

dem das S y s t e m in Widerspruch zu sich selbst gerät, und daß genau dies das Politische in der Gesellschaft sei. D a ß solcher Anspruch A t t r a k t i v i t ä t besitzt — und z w a r eben deshalb, w e i l er eine g a r nicht vorhandene und doch vermißte Position, das Z e n t r u m , zu besetzen sucht, steht außer F r a g e . D e r revitalisierte antike P o litik-Begriff, Hegels Staatsbegriff, der Betreuungs- und Versorgungssozialismus schließlich

des

der A p o - P o l i t i s m u s

Wohlfahrtsstaates

und

der

De-

letzten

beiden

kaden zeigen diese A t t r a k t i v i t ä t an. Sie kann politisch ausgebeutet werden. zum

Ignorieren

Andererseits z w i n g t diese O p t i o n

der

inhärenten

Schranken

politischer

Mittel. Sie schwächt durch Einbeziehung v o n V e r a n t w o r t u n g e n für andere Funktionsbereiche — m an denke nur an E r z i e h u n g und an Wirtschaft — die funktionale Spezifikation der Politik und gefährdet ihre Konsensfähigkeit. Sie w ü r d e v o r allem aber — das kann man am

aristotelischen

wie

am

sozialistischen

Politikbegriff

121

ablesen — kein Verhältnis zur Religion gewinnen k ö n nen, die ihrerseits eine U n t e r o r d n u n g unter Politik nicht akzeptieren kann. E i n e R e d u k t i o n der Politik auf genau ihre F u n k t i o n , auf

Befriedigung

des

Bedarfs

für

kollektiv-bindende

Entscheidungen, w ü r d e sich besser in den R a h m e n einfügen,

der durch

die funktionale Differenzierung der

Gesellschaft vorgegeben ist. D a b e i müßte m a n aber d a v o n ausgehen, daß menschlich befriedigendes Leben, daß „gutes L e b e n " (Aristoteles) möglich bleibt in einer sozialen O r d n u n g , die das I n d i v i d u u m stets nur rollenmäßig,

stets

nur

in

spezifisch-funktionalen

Bezügen

engagiert und ihm kein Gegenüber mehr bietet, an das es sich in allen Sorgen und N ö t e n w e n d e n kann, das bei schlechten Ernten Z u s a t z z a h l u n g e n leistet und bei guten Ernten

den

Überschuß

abnimmt.

M a n muß

verändertes Mensch-Verständnis voraussetzen,

hier

ein

das um

1 8 0 0 unter Titeln w i e Freiheit, Selbständigkeit, I n d i v i d u u m und W e l t , K u n s t , L i e b e z w a r formuliert w o r den ist, v o n dem aber niemand sicher weiß, ob es aushaltbar ist und für w e n . D e r Enthusiasmus, mit dem m a n den Menschen der M o d e r n e entdeckt hatte, ist j e denfalls

abgeklungen.

Die

Suche

nach

Kompensation

für eine gesellschaftliche Dezentrierung des menschlichen Lebens ist v o r allem in den Bereich intimer persönlicher 9 4

Beziehungen geleitet w o r d e n ) . E i n e Politik,

die v o n

der O p t i o n für funktionale Selbstbeschränkung ausgeht, hätte daher allen A n l a ß , T h e m e n w i e L i e b e und E h e aufzugreifen und darin mehr zu sehen als nur ein E x e r zierfeld für Gleichheits- und Versorgungsansprüche. Sie müßte Möglichkeiten der Anreicherung des persönlichen Lebenssinnes voraussetzen

können, zu denen sie selbst

nichts beitragen kann.

9 4

) Ein eindrucksvolles Dokument hierfür ist: Jules Michelet, L'amour, Paris 1 8 5 8 . 122

In der gleichen F r a g e spaltet sich die A u f f a s s u n g der Inklusion in den Wohlfahrtsstaat. G e h t m a n d a v o n aus, daß gesellschaftliche E x i s t e n z im Ernstfalle immer p o litische E x i s t e n z ist, so w i r d die Schwelle der Politisierung v o n T h e m e n und Problemen gesenkt. V o r allem können

dann

Ungleichheiten

(oder

jedenfalls:

unver-

diente Ungleichheiten) als A n l a ß für Ansprüche gelten. Ferner w ä r e n die Probleme, die in anderen Systemen unlösbar sind, fast automatisch politische Probleme, und politisches Verdienst könnte mit ihrer Entdeckung u n d Propagierung erworben w e r d e n . Es w ä r e ein hinreichender A n l a ß zu politischen Eingriffen in den Wirtschaftsprozeß

oder

bestmöglicher rechte,

den

Erziehungsprozeß,

Funktionsausrichtung

menschlich

unbefriedigende

wenn

dieser

systematisch Ergebnisse

bei

unge-

erzeugt.

G e g e n w ä r t i g ist es sicher politisch leichter, eine K o r rektur

wenigstens

zu

versuchen.

Ebenso

offensichtlich

zeichnet sich jedoch ab, daß die P l a n u n g s - und W i r kungsmöglichkeiten

des

politischen

Systems

für

einen

so w e i t gespannten Anspruchsraum nicht ausreichen und daß viele Problemlösungen in der Einrichtung und A u s stattung v o n Bürokratien für die Problemlösung stecken bleiben. M a n muß also schon, und das liegt einem ausdifferenzierten

Politikbereich

innerhalb

des

politischen

Systems vielleicht nahe, Responsivität für wichtiger h a l ten als Effizienz, w i l l m a n das expansive P o l i t i k v e r ständnis beibehalten. D e r Test für die Konsequenz, mit der m a n O p t i o n e n dieser A r t durchhält, liegt letztlich in der kausaltechnischen V e r w e n d u n g v o n Recht und G e l d z u r B e w i r kung v o n W i r k u n g e n . S o b a l d m a n über die unmittelbar zu erzielenden W i r k u n g e n — die Z a h l u n g einer G e l d summe b e w i r k t , daß der E m p f ä n g e r das G e l d hat und ausgeben k a n n — hinausgeht, gerät m a n in ein k o m plexes K a u s a l f e l d , in dem der E r f o l g auch v o n mitwirkenden

Faktoren

abhängt,

die m a n

nicht

in

der 123

H a n d hat,

und mit N e b e n w i r k u n g e n belastet ist,

die

9 5

m a n ausgleichen m u ß ) . E i n expansives P o l i t i k v e r s t ä n d nis w i r d hier d a z u tendieren, auch bei ungewissen oder unklaren W i r k u n g s g r u n d l a g e n wenigstens zu versuchen, etwas zu erreichen. O d e r soll ma n Drogensüchtige sich selbst überlassen, nur w e i l ma n nicht weiß, welche B e handlung in einer vernünftigen Relation z u m A u f w a n d E r f o l g e verspricht? E i n restriktives wird

bei

einem

Ausbleiben

Politikverständnis

genügender

Erfolge

eher

dazu tendieren, die Probleme in andere gesellschaftliche Kontexte

abzuschieben oder sie nur

dort abzufangen,

wo sie politisch und rechtlich behandelbar w e r d e n , e t w a im Bereich der Straffälligkeit. D i e G r e n z e n sind nicht scharf

zu

ziehen,

verlieren

in

der

Ausschließlichkeit,

die

prinzipiell

konkreten und

konträren

Ausführung

Optionen

wechselseitige

es w i r d schwieriger,

die P r i n -

zipien einer politischen P r o g r a m m a t i k über unterschiedliche Politikfelder hinweg zu generalisieren. A b e r eine politische

Option

läßt

sich

auch

hier noch

daran

er-

kennen, ob m a n die eigene Wirkungschance in kausal komplexen Konstellationen eher hoch oder eher niedrig einschätzt. A b e r nicht nur im G e w i r r der schwer einschätzbaren Wirkungschancen

verschwimmen

litische

gegeneinander

des

Optionen

politischen

tionssysteme

Systems und

der

Gesellschaft

die

Linien,

abgrenzen.

innerhalb treten

die

po-

Außerhalb

anderer

Funk-

Strukturprobleme

auf, die ein Überdenken politischer Optionen erfordern unabhängig v o n den klassischen Entgegensetzungen v o n Planung

und

Freiheit,

Sozialismus

und Liberalismus,

expansiver und restriktiver Politik. E i n i g e dieser S t r u k turprobleme sind im K a p i t e l X vorgestellt w o r d e n . So w i r d die F r a g e der Behandlung des Problems erschöpfbarer Ressourcen in wirtschaftseigenen b z w . politischen

K

) Hinweise oben S. 96 ff.

124

Kategorien, als P r o b l e m der Preise oder als P r o b l e m der Rationierung und Zuteilung,

unter g a n z

Gesichtspunkten erörtert werden müssen,

anderen

als die klas-

sische Gegenüberstellung v o n Planwirtschaft und M a r k t wirtschaft es vorsieht. An die Stelle der Bemühungen um gerechtere Verteilung tritt ein Außendruck, der sich mit oder ohne P l a n u n g durchsetzt; und an die Stelle der K o n t r o v e r s e um höhere R a t i o n a l i t ä t tritt das P r o blem

des

Z eit g ewin n s

für

schrittweise

vorzunehmende

Anpassungen. Solche

Probleme

bringen

die

Politik

in

neuartige

Situationen. Es handelt sich jetzt nicht mehr um das A u s m a ß , in dem individuelles V e r h a l t e n durch negative oder positive Sanktionen, durch Recht oder G e l d beeinflußt b z w .

sich selbst überlassen w e r d e n soll.

Man

steht hier vielmehr v o r der F r a g e , w i e w e i t die G e sellschaft durch systeme

ihr

eigenes

Zerlegung aushalten

Prinzip

in

der

Funktionssteigerung

autonom-selbstreferentielle

kann

und w i e w e i t

sie

sich

Teilintern

korrigieren muß. A n solchen F r a g e n zerbricht das O p p o sitionsschema

progressiv/konservativ

Oppositionsschema vermuten, je nach

daß

dem,

sozialistisch/liberal.

ebenso

wie

das

Man

kann

nur

sich neuartige A l t e r n a t i v e n ob m a n

d a z u tendiert,

abzeichnen

die Gesellschaft

in eine Riesenorganisation zu transferieren, die nur noch organisationsinterne

Aufgabendifferenzierungen

kennt,

oder ob ma n an verschiedenen Ebenen der Systembildung festhält, also nach w i e v o r Gesellschaftssystem und 96

Organisationssysteme unterscheidet ), und auf der E b e n e des Gesellschaftssystems erfahrungsnah mit Möglichkeiten der funktionalen Differenzierung experimentiert.

9 6

) Hierzu auch Niklas Luhmann, Interaktion, Organisation, Gesellschaft, in: ders., Soziologische Aufklärung, Bd. 2, Opladen 1 9 7 5 , S. 9—20. 125

XVII. Politische Verantwortung und politische Theorie U n t e r politischer V e r a n t w o r t u n g soll hier verstanden

werden

der

litischen

System

durch

faktische —

Vollzug

sei

es

Nichtentscheidung. und

Selektionen

Verantwortung

im po-

Entscheidung,

Selektion

Systems auf einen Z u s t a n d , wäre;

von

durch

ist

sei

Festlegung

es des

der auch anders möglich ist

demzufolge jeder G e -

brauch oder Nichtgebrauch politischer M a c h t , der das

System bindet, obwohl es auch anders möglich wäre. Diese Begriffswahl läßt b e w u ß t offen,

ob

und w i e

weit die W a h l eines bestimmten Kurses normativen V o r gaben, G r u n d w e r t e n oder Ähnlichem gerecht w i r d . A l s B e z u g auf N o r m e n oder W e r t e ist politische V e r a n t w o r tung nicht großer

ausreichend

zu

fassen,

weil

damit

ein

zu

Spielraum konformen Verhaltens oder U n t e r -

lassens unbestimmt bleibt. Ferner setzen w i r nicht v o r a u s , daß nur Z e n t r a l e n politische V e r a n t w o r t u n g tragen. Im P r i n z i p trägt alles Handeln/Unterlassen, sofern es sich dem politischen S y s t e m zuordnet und soweit es Effekte hat,

politische

Verantwortung.

Die

Beteiligung

bzw.

Nichtbeteiligung eines Einzelnen an politischen W a h l e n ist politisch verantwortlich ebenso w i e der „ g e d a n k e n lose",

routinemäßige

Vollzug

administrativer

Anwei-

sungen. D a s A u s m a ß der Zentralisierbarkeit v o n F o l genkontrolle

und

damit

von

Verantwortung

ist

eine

V a r i a b l e , die stark v o n organisatorischen V o r k e h r u n g e n abhängt und gleichwohl v o n Situation zu Situation und von

Thema

zu

Thema

wechselnde

Werte

annehmen

kann. S t a t t Normorientierung und Zentralisation (und in diesem Sinne dann: Verantwortlichkeit) ins Blickfeld zu rücken, ist politische V e r a n t w o r t u n g in dem hier definierten Sinne bezogen auf ein Problem. M i t der Selek-

126

tivität des H a n d e l n s oder Unterlassens ist die V e r a n t w o r t u n g so oder so gegeben. D a s Problem lautet, ob und w i e w e i t sie b e w u ß t gemacht und b e w u ß t w a h r genommen w e r d e n kann.

G i b t es,

anders

formuliert,

eine denkbare kognitive, bewußtseinsfähige Ausstattung für die V e r a n t w o r t u n g , die im politischen S y s t e m des Wohlfahrtsstaates so oder so übernommen w e r d e n muß? D a v o n hängt, um es k n a p p zu sagen, D e m o k r a t i e ab. D e n n d a v o n hängt a b , o b und w i e H a n d e l n d e i m p o litischen S y s t e m sich wechselseitig beobachten können. D e m o k r a t i e ist in erster L i n i e : Fähigkeit des politischen Systems z u r Selbstbeobachtung. N u r durch diese Fähigkeit läßt sich Politik mit B e z u g auf Politik autonom setzen. A l l e Selbstbeobachtung aber ist auf die V o r gabe v o n Differenzen angewiesen. N u r i n B e z u g auf Differenzen können Ereignisse als Information erfahren und verarbeitet w e r d e n . D i e G r u n d f r a g e ist daher z u nächst: welche Differenzen können in der Politik v o r ausgesetzt

werden?

und:

können

sie

übereinstimmend

vorausgesetzt w e r d e n ? A l s differenzerzeugendes Schema v e r w e n d e t der W o h l fahrtsstaat

zunächst

Grundwerte

und

darauf

bezieh-

bare Wunschkataloge. D i e organisierende Differenz ist damit

gegeben

als

Abstand

zu

dem,

was

eigentlich

sein sollte. D i e Differenz w i r k t daher als Realisationsforderung. D i e Selbstbeobachtung w i r d demzufolge im Geltendmachen v o n Ansprüchen betätigt.

A l l e Politik

gerät in diesen S o g . W i l l sie mehr D e m o k r a t i e , mehr Selbstbeobachtung,

mehr

Kritik

stimulieren,

so

heißt

dies: daß sie Ansprüche provozieren muß, letztlich A n sprüche

auf Einlösung der wohlfahrtsstaatlichen V e r -

sprechen v o n Freiheit, Gleichheit, Sicherheit. Diese A r t der differenzgesteuerten Selbstbeobachtung wird

heute

jedoch

ihrer

selbst

97

ansichtig ).

Sie

kann

9 7

) Stärker abstrahiert, liegt hier die logische Annahme zu Grunde, daß Distinktionen, die einen Bereich strukturieren 127

ihre eigenen Folgen schon erkennen. Sie w i r d selbst z u m Gegenstand v o n Selbstbeobachtung. D i e F r a g e ist dann nur: welche Differenz ermöglicht diese Selbstbeobachtung v o n Selbstbeobachtung, dieses Transzendieren der w o h l fahrtsstaatlichen T y p i k v o n Informationsverarbeitung? Nur

die

neomarxistische A n a l y s e hat 98

zunehmende Versuche v o r g e l e g t ) .

hierzu

ernst-

I h r differenzerzeu-

gendes Schema ist mit dem S t i c h w o r t „ K a p i t a l i s m u s " angegeben. Dieser Begriff verliert jedoch rasch an K o n tur. A u ß e r d e m führt er v o r das P r o b l e m , daß es p o litische

Systeme

gibt,

die

sich

als

nicht-mehr-kapita-

listisch begreifen, Systeme mit realisierter Theorie, denen ma n ebenfalls die Fähigkeit z u r Selbstbeobachtung abverlangen müßte. D i e politischen Ereignisse des v e r gangenen J a h r e s in Polen deuten d a r a u f hin, daß m a n tatsächlich

mit

einer

solchen

Entwicklung

rechnen,

ja

daß e s sogar z u einer A r t Klassenbewußtsein der A r beiterklasse

kommen

kann

—

wenngleich

nicht

dort,

wo die marxistische T h e o r i e es vermutet hatte, sondern — nach einer hintergründigen L i s t der D i a l e k t i k — in ihrem eigenen Bereich und als R e a k t i o n auf ihren eigenen Realisationsversuch. D i e Theorie selbst w i r d damit z u m differenzerzeugenden F a k t o r , der die T r a n s p a r e n z des Systems für sich selbst erhöht. Die Attraktivität wärtigen

Situation

der ist

Systemtheorie

nicht

zuletzt

in

der

dadurch

gegenbedingt,

daß sie in dieser F r a g e neue A u s g a n g s p u n k t e bereitstellt.

(Figur/Grund; diese und nichts anderes; System/Umwelt), als Operationen zu begreifen sind und dadurch sich selbst einbeziehen. V g l . grundlegend zu diesem Problem des „re-entry" George Spencer Brown, Laws of Form, 2. Aufl., N e w York 1972. ) V g l . etwa Claus Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates: Aufsätze zur Politischen Soziologie, Frankfurt 1 9 7 2 , ferner die Einleitung zu: Wolf-Dieter N a r r / Claus Offe (Hrsg.), Wohlfahrtsstaat und Massenloyalität, Köln 1 9 7 5 . c 8

128

*

Sie geht v o n der Differenz v o n S y s t e m u n d U m w e l t aus und nimmt an, daß diese Differenz im S y s t e m v e r fügbar gemacht, also reflektiert w e r d e n könne. D a s bedeutet dann, daß alle Informationsverarbeitung an diesem

Unterschied

von

System

führt w e r d e n kann und v o n Grenzen

eigener

und

Umwelt

entlangge-

da her laufend auf die

Möglichkeiten

aufmerksam

gemacht

wird. Ob ma n nun diesen Theorierahmen akzeptiert oder nicht: um ein Urteil über laufende Politik gewinnen und D e m o k r a t i e realisieren zu können, muß m a n nicht nur wissen, w a s geschieht; m a n muß auch den K o n t e x t miterfassen, in dem etwas geschieht. D a z u genügt es nicht, die A u s w a h l k r i t e r i e n zu kennen, nach denen der H a n delnde sich richtet. Wünsche u n d W e r t e gibt es genug. D i e Tiefenschärfe hängt auch d a v o n ab, daß m an das differenzerzeugende

Problemverständnis

des

Handeln-

den miterfaßt und in der R e a l i t ä t verorten kann. N u r so kann m a n den Vergleich mitvollziehen, der ihn z u r Präferenz für bestimmte Richtungen führt. D a s bloße Werturteil führt sehr rasch in K o n t r o v e r s e n , und w e n n die K o n t r o v e r s e durch das Oppositionsschema oder den politischen C o d e schon v o r p r o g r a m m i e r t ist, macht es keine M ü h e ,

entgegengesetzte Wertungen zu formulie-

ren. D a s Differenzschema der Politik w i r d so reduziert auf die Differenz

der

politischen

Parteien,

oder

auf die Differenz ihrer „ S p i t z e n k a n d i d a t e n " .

gar:

In diese

Fassung gebracht k a n n es allenfalls noch politische W a h len

orientieren,

nicht

aber

den

Gesamtzusammenhang

politischer Entscheidungen. D i e Rückbeziehung der Wertungen auf die gesellschaftliche R e a l i t ä t mit H i l f e theoretischer A n a l y s e erschwert das nur v e r b a l e Opponieren. A l s R e a l i t ä t projektiert m a n das, w a s gemeinsam vorauszusetzen ist. D a s m a g Projektion bleiben und Widerspruch Diskussion über

finden;

Realitätsannahmen und

ihre

aber

die

theoreti129

sehen Voraussetzungen h a t eine andere Q u a l i t ä t als die bloße Wertungsopposition und ermöglicht ein anderes, komplexeres N i v e a u der Beobachtung politischen H a n delns. M a n hat, um hierfür G r u n d l a g e n finden zu können, nach der

Möglichkeiten Politik

gesucht.

einer

Diese

wissenschaftlichen

Möglichkeit

ist

Beratung

dann

ihrer-

seits Gegenstand -wissenschaftlicher Untersuchungen, S p e zialisierungen, T a g u n g e n usw. geworden mit der Folge, daß ein recht komplexes, zerfasertes, mit vielen „ W e n n s " und „ A b e r s " ausgestattetes B i l d entstanden ist, und im ganzen

ein

eher

skeptisches

Urteil

vorherrscht.

Vor

allem hat m a n die Vorstellung, die Sozialwissenschaften könnten eine A r t Kausaltechnologie entwickeln und testen, die die P r a x i s dann nur a n z u w e n d e n hätte, weithin aufgegeben. D a s Hempel,

gilt auch für die durch N a m e n w i e

Oppenheim,

Popper

markierte

bescheidenere

Fassung einer sorgfältig begrenzten W i r k u n g s a n n a h m e . G e g e n w ä r t i g besteht eher die G e f a h r , daß die Forschung über anwendungsbezogene Forschung den letzten R e s t v o n V e r t r a u e n in diese Möglichkeit auflöst. M a n muß also eher v o r überzogener Skepsis w a r n e n . Jedenfalls ist v o n dem Schreckbild einer wissenschaftlich begründeten,

technokratischen

Herrschaft,

die außerhalb

der

Politik alles schon festlegt, nicht viel übrig geblieben. Diese Gesamtlage bedeutet auf jeden F a l l , daß das Verhältnis v o n politischer Theorie und politischer V e r antwortung

nicht

als

ein

Entlastungsverhältnis,

ge-

schweige denn „technokratisch" als eine A r t Herrschaftsverhältnis gedacht werden kann. Es k a n n nicht d a r u m gehen, daß eine extern erarbeitete, mit Wahrheitsqualität

ausgestattete

Theorie

dem

politischen

System

an-

geboten oder a u f g e d r ä n g t w i r d ; und daß sie v o n der Politik nicht zurückgewiesen w e r d e n kann, w e i l darin dann ein politischer (!) Fehler läge. S t a t t dessen könnte m a n aber versuchen, mit H i l f e sozialwissenschaftlicher

130

Analysen

einen

zu setzen,

Prozeß

der als

Veranrwortung gelöst

werden

politischer

zentrales

miteingeht kann.

Reflexion

Moment

und

aus

Damit wird

in ihr

die

in

die

Gang

politische

nicht

heraus-

Differenzierung

v o n Wissenschaftssystem und politischem S y s t e m betont, und z w a r stärker betont als im M o d e l l „ a n g e w a n d t e Wissenschaft";

nur

in

der

Doppelsinnigkeit

des

Be-

griffs „politische T h e o r i e " als Theorie über Politik b z w . in der Politik bleibt der Transformationszusammenhang erhalten. Ein

solcher

Ubergang

von

„angewandter

Wissen-

schaft" zu „politischer T h e o r i e " berührt das Verständnis politischer V e r a n t w o r t u n g . noch,

Es handelt sich dann auch

aber nicht mehr nur,

N a c h w i e v o r bleiben

um

Folgenverantwortung.

das B e w i r k e n v o n W i r k u n g e n ,

die E f f e k t i v i t ä t in der Durchsetzung der Entscheidungen, das Voraussehen v o n und das Einstehenmüssen für Nebenfolgen

ein

wesentliches

Moment.

Politik

kann

niemals nur kognitive Selbstbefriedigung sein. A b e r w a s fügt politische

Theorie

hinzu?

Womit

wird

politische

V e r a n t w o r t u n g angereichert, w e n n sie sich an politischer Theorie

orientiert

und

diese

Orientierung

mitverant-

wortet? M a n hatte immer gesehen, daß die klassische K a u s a l perspektive ergänzungsbedürftig ist: M a n muß wissen, was man bewirken w i l l . D a z u muß man Z w e c k e setzen und Wertungen vollziehen.

Über

Wertbeziehungen

meinten

könne,

so

die Bestimmung Max

Weber

der und

nach ihm viele, die Politik ihre Eigenständigkeit gegenüber wissenschaftlichem Wissen behaupten. A b e r K a u s a l wissen und Wertungen lassen sich nur analytisch trennen. In beiden Bereichen w i r d die A u s w a h l durch Rücksicht auf den jeweils anderen gesteuert. V o r allem aber muß m a n sich fragen,

ob

dieses

Schema v o n Kausalwissen

und W e r t u n g die Sinnstrukturen der P r a x i s ausreichend erfaßt. 131

W e n n der Problemaufriß nur über Kausalhypothesen und Wertungen läuft, führt das zu einer unzulänglichen Einstellung auf die K o m p l e x i t ä t

der

Sachverhalte. Ü b e r a l l dort, wo man laufenden

Kausalbeziehungen

nicht

gesellschaftlichen die faktisch a b -

mehr

überblicken

kann, bleiben dann nur noch W e r t a n g a b e n übrig, zu denen man sich bekennt und f ü r die man sich einsetzen w i l l . Sie bilden die G r u n d l a g e und den Formulierstoff parteiprogrammatischer

Erklärungen,

und

in

diesem

R a h m e n werden dann auch Strukturbegriffe und S t r u k turaussagen (zum Beispiel M a r k t w i r t s c h a f t ) w i e W e r t aussagen behandelt. U m z u wiederholen: Kausalwissen und Wertungen bleiben unentbehrlich, bleiben v o r a u s gesetzt, aber sie reichen als F o r m e n politischer Reflexion nicht aus. Die

Aussageform

politischer

Theorie

steht

hierzu

gleichsam quer. I h r Letztziel ist w e d e r E r m a h n u n g noch technische H i l f e .

Sie

artikuliert die Selbstbeobachtung

im politischen System. D a b e i k o m m t es v o r allem auf die Formulierung der Differenzkonzepte an, die es ermöglichen, daß Ereignisse als Informationen \ erscheinen und im System Spuren hinterlassen können. Politische Theorie ist also zunächst mit der Sensibilität des Systems — ihres Systems! — befaßt, und das heißt immer sogleich: mit ihrer eigenen Sensibilität. Sie ist gewissermaßen der angestrengte Versuch, die eigene P r o g n o s e " ) zu durchkreuzen, nämlich Sensibilität zu steigern, ohne Indifferenz in K a u f zu nehmen. Ungeachtet aller genaueren theoretischen Durcharbeitung bietet es sich an, hierbei v o n der Differenz v o n Gesellschaft Ansatz

1 0 0

und

Politik

auszugehen.

Bei

solch

einem

) präsentiert die Politik ihr P r o b l e m b e w u ß t -

") Vgl. oben S. 2 1 . ° ) Anderes bleibt natürlich denkbar; aber es fehlt derzeit auf dieser Ebene jedes Angebot einer Alternative, wenn man einmal absieht von Rückgriffen auf antikes Gedankengut, das 1 0

132

sein v o r dem H i n t e r g r u n d einer R e a l a n a l y s e der historischen L a g e des Gesellschaftssystems. In dieser A n a l y s e kann, so gut es eben geht, derzeit v e r f ü g b a r e wissenschaftliche Begrifflichkeit eingesetzt werden, so w i e auch T h o m a s H o b b e s und K a r l M a r x es zu ihrer Z e i t getan haben. D a m i t k o m m t m a n indes (heute jedenfalls, aber das gilt ebenso für das 1 7 . oder das 1 9 . J a h r h u n d e r t ) aus der Z o n e der wissenschaftlich umstrittenen Theorien nicht heraus.

Es

gibt sehr w o h l

Unterschiede in

der

wissenschaftlichen Q u a l i t ä t , und m a n sollte sich keinesfalls

unberaten

wortung

für

engagieren; die

aber

politische

die

Auswahlverant-

Verwendung

politischer

Theorie k a n n nur im politischen S y s t e m selbst liegen. Sie ist ein M o m e n t der politischen V e r a n t w o r t u n g selbst, speziell der V e r a n t w o r t u n g für den intellektuellen Z u schnitt politischer Engagements. M i t H i l f e politischer Theorie gewinnt Politik a n V e r ständlichkeit. Ihre Prämissen, ihre Optionen und deren Alternativen

treten

auch,

daß

licher

gegeneinander

grund v o n

deutlicher

verschiedene

profilieren

gemeinsam

hervor.

politische bejahter

Das

Parteien

können,

bedeutet

sich

als

deut-

dies

auf-

Verfassungstreue

und

daraus hergeleiteten G r u n d w e r t e n möglich ist. So mögen im

Themenbereich

„Personenänderung"

unterschied-

liche Parteien unterschiedliche G r e n z e n sehen; so könnte ein stärker selektives Erziehungssystem bejaht oder auch verneint w e r d e n ; so m a g m a n die lediglich monetäre Umrechnung des Problems der erschöpflichen Ressourcen für einstweilen ausreichend oder für ergänzungsbedürftig

halten.

Jedenfalls

multipliziert

eine

Gesellschafts-

analyse die Z a h l v o n recht fundamentalen Problemen, auf

die

hin

Politik-Alternativen

entwickelt

werden

können. V o r allem aber erzeugt sie ein stets mitgeführvon der Differenz von Haus und Stadt (oikos/p61is) ausgegangen war und deshalb Politik und Gesellschaft identifiziert hatte (koinonia politike-). 133

tes Bewußtsein der E i g e n a r t und der Leistungsschranken spezifisch-politischer

Problemlösungsmöglichkeiten.

Poli-

tische Theorie z w i n g t zur Mitreflexion dessen, w a s sich ein

politisches

System

in

der

modernen

Gesellschaft

überhaupt zumuten kann, und erst w e n n m a n sieht, daß diese F r a g e nicht einfach mit „ a l l e s " beantwortet w e r den kann, kann es ein Bewußtsein politischer V e r a n t w o r t u n g geben. A l l dies kann nicht im H a u s e der Wissenschaft aufgeführt werden. Politische Theorie ist kein Forschungsp r o g r a m m . Sie unterscheidet sich dadurch v o n politikwissenschaftlichen

Theorien.

Ebensowenig

kann

man

jedoch auf K o n t a k t e mit der Wissenschaft verzichten, wenn es um Reflexionsbemühungen in den Funktionsbereichen geht. D a s gilt v o r allem für Bemühungen, die Theorieform annehmen: für die Rechtstheorie, f ü r die P ä d a g o g i k und handelt

sich

eben

nicht

auch für

um

politische Theorie.

wissenschaftliche

Theorien

Es im

strengen Sinne, w o h l aber, w e n n m a n so sagen darf,

um

wissenschaftlich

gewisse

subventionierte

Wahrheitszuschüsse,

vor

Theorien. allem

aber

Es

gibt

Ve'rmei-

dungsgebote, die die Wissenschaft beisteuern kann. A u f diese Weise ist keine Qualitätsgarantie m a d e in Scientia zu gewinnen; aber die N o t w e n d i g k e i t , kompatibel zu bleiben

mit

dem,

was

wissenschaftlich

gesichert

oder

doch möglich ist, setzt die Systemreflexion unter wichtige Beschränkungen. Sie k a n n so jedenfalls nicht als bloße W e r t u n g der eigenen Funktion oder als bloßer Willensausdruck formuliert w e r d e n .

134

XVIII. Zur Praxis D e r Praxisbegriff gehört zu

denjenigen T r a d i t i o n s -

beständen, deren Mißbrauch eine ironische V e r w e n d u n g nahelegt. Aristoteles hatte an so etwas w i e S c h w i m m e n gedacht, also an ein H a n d e l n , das sich im Z e i t l a u f zunächst auf sich selbst bezieht. Spätere haben den P r a x i s begriff benutzt, um Handlungssorten auszuzeichnen, die in

sich

rational)

selbst sind.

vernünftig

oder

doch

Jedenfalls ist P r a x i s

wertvoll zu

v o m bloßen B e w i r k e n v o n W i r k u n g e n .

(wert-

unterscheiden Also

ist der

Begriff immer dort am P l a t z e , wo jemand handeln muß, ohne zu wissen und oft auch ohne wissen zu können, w a s er damit b e w i r k t . In diesem Sinne ist z u m Beispiel das V o r z e i g e n guter Absichten ein reiner F a l l v o n p o litischer P r a x i s . D a s V o r z e i g e n theoretischer Ausrichtung w ä r e ein anderer F a l l . D i e P r a x i s der Politik ist K o m m u n i k a t i o n , und z w a r K o m m u n i k a t i o n , die, der hier vertretenen A u f f a s s u n g zufolge, um bindendes Entscheiden rotiert. Dies gilt für die V e r w a l t u n g , für das P u b l i k u m und für die Politik im

engeren

Sinne.

Eine

einheitliche

Behandlung

der

P r a x i s dieser drei Bereiche ist nicht möglich — schon deshalb nicht, weil sie sich wechselseitig beobachten und daraus „ b l a c k box"-Verhältnisse r e s u l t i e r e n schränke Bereich

die der

folgenden Politik

im

Überlegungen engeren

Sinne,

101

) . Ich be-

daher

auf

den

weil

hier

die

Probleme der kommunikativen P r a x i s in politischer und in

praktischer

Hinsicht

kulminieren:

weil

man

hier

schwimmen können muß. Ähnlich w i e in anderen F u n k t i o n s s y s t e m e n

102

) gibt es

1 4 1

) Siehe die Analyse dieses Sachverhaltes in Kapitel V I I . ) Siehe für ein anderes Beispiel die Rolle der Intellektuellen im Wissenschaftssystem nach Talcott Parsons / Gerald M. Platt, The American University, Cambridge Mass. 1 9 7 3 , S. 2 6 7 ff. 1 0 2

135

im politischen S y s t e m , und wiederum besonders in der Politik,

keiten

einen

Überschuß

gegenüber

an

Orientierungsnotwendig-

Handlungsmöglichkeiten.

ker muß mehr sagen können,

als

Der

Politi-

er tun kann.

Diese

L a g e ergibt sich aus der Systemdifferenzierung, genauer: daraus,

daß

das politische System ein gesellschaftliches

Teilsystem ist, aber

aus

das mit der Gesellschaft befaßt ist, sie

der Blickrichtung einer

Spezialfunktion sieht

und sie nicht kontrollieren k a n n . W i e w i r d diese D i f f e renz überbrückt? Es gibt die Möglichkeit, Versprechungen zu machen, die

nicht

gibt

erfüllbar

sind und

die Möglichkeit,

scheiternden die

Programmen

Möglichkeit,

auf

nicht

Gleitworte

erfüllt w e r d e n .

zu

kompatibel

allgemein

wählen, sind

103

akzeptierte

).

Es

die

mit

Es

gibt

Werte

zu

blicken und sich die Gesellschaft durch den G r u n d k o n sens

über

G r u n d w e r t e repräsentieren zu l a s s e n

104

) . Es

gibt die Möglichkeit der politischen Theorie. W ä h r e n d die drei erstgenannten Möglichkeiten p r a k tisch genutzt w e r d e n und w e i t verbreitet sind, fehlt es — zumindest in den politischen Systemen des Westens —

an

politischer

Artefakt

der

überhaupt, auch

die

Theorie.

Theorie w i r d

Wissenschaft gesehen,

„anzuwenden"* ist. (heute

rasch

das

hier

als

schwer,

ein

wenn

A u f dieser Linie lagen

abklingenden)

politischen

Hoff-

nungen, die m a n auf den „kritischen Rationalismus" im Sinne K a r l Poppers gesetzt h a t t e

105

) . E i n e wissenschaft-

liche Theorie ist jedoch nichts anderes als ein Forschungsp r o g r a m m . Sie kann a n g e w a n d t w e r d e n nur im Wissen-

1 0 3

) Vgl. Murray Edelman, Political Language: Words That Succeed and Politics That Fail, N e w Y o r k 1 9 7 7 . ) Vgl. Niklas Luhmann, Grundwerte als Zivilreligion, Archivio di Filosofia 1 9 7 8 , N o . 2 — 3 , S. 5 1 — 7 1 ; auch in: Kerygma und Mythos V I I , Bd. 1, Hamburg 1 9 7 9 , S. 6 7 — 7 9 . 105) Vgl. Georg Lührs et al., Kritischer Rationalismus und Sozialdemokratie, mit einem Vorwort von Helmut Schmidt, Berlin-Bonn 1 9 7 5 . 1 0 4

136

schaftssystem, und z w a r auf Forschungsprozesse. K e i n e Politik k a n n sich als

V o l l z u g einer wissenschaftlichen

Theorie verstehen. A b e r es gibt Reflexionsmöglichkeiten innerhalb des politischen Systems, die Theorieform annehmen u n d sich auf ihrer E b e n e abstimmen können mit dem, w a s als A u s s a g e wissenschaftlich v e r a n t w o r t e t w e r d e n kann. In diesem Sinne haben w i r v o n politischer Theorie gesprochen. politische

Praxis

Politische T h e o r i e erfüllt für

die

Funktion,

Orientierungsnotwendigkeit

jene

und

Differenz

die von

Handlungsmöglichkeit

zu überbrücken. Sie lebt in diesem Sinne nur in der politischen K o m m u n i k a t i o n , sie ist, sofern sie überhaupt entwickelt und benutzt w i r d ,

ein M o m e n t der politi-

schen P r a x i s , sie ist selbst ein Stück Politik. Ebenso w e n i g w i e um a n g e w a n d t e T h e o r i e geht es um eine „ E i n h e i t v o n Theorie und P r a x i s " (im Sinne der v o n H e g e l beeinflußten Philosophien). Es w i r d nicht auf

Einheit

spekuliert.

Es

geht

um

ein

gesellschafts-

strukturell genau lokalisierbares, aus der Systemdifferenzierung folgendes Problem, das sich in aller politischen P r a x i s stellt und — nicht nur, aber auch — mit H i l f e v o n eigentheoretischer Orientierung gelöst w e r d e n kann. D e r Politiker muß über mehr reden, als er durch sein H a n d e l n verändern kann. E r muß seine V e r a n t w o r t u n g k o m m u n i k a t i v überschreiten, um sie bestimmen und

begrenzen

Situation. theoretische

zu

Und

können.

hierbei

Orientierung

Das

kann eine

ist

die

seine

praktische

mitkommunizierte

gewisse

Durchdachtheit

und Konsistenz der Einstellungen signalisieren; und sie k a n n es ermöglichen, D i s t a n z zu gewinnen zur P r a x i s der leeren Versprechungen, der glatten W o r t e und der Wertbekenntnisse,

die andernfalls diese Funktionsstelle

besetzen w ü r d e n . Um

zu

verdeutlichen,

wie

dies

gemeint ist,

greifen

w i r abschließend nochmals auf einige der Politikbereiche zurück, die w i r im L a u f e der A n a l y s e n berührt hatten.

137

Wir

lassen

die

Probleme

Rationalisierung, zu

lösen sind,

einer

verwaltungspolitischen

die innerhalb des politischen Systems

beiseite und konzentrieren uns

auf die

F r a g e , w i e Politik dadurch betroffen ist, daß die heutige Gesellschaft w i e nie z u v o r in der Geschichte die U m w e l t verändert, auf die sie doch angewiesen ist. Es handelt sich dabei um eine Problemstellung, die nur mit doppelter Systemreferenz zu bearbeiten ist:

die U m w e l t des

Gesellschaftssystems als Problem für das politische S y stem in der Gesellschaft. Bei sehr grobem A u f r i ß treten z w e i Problembereiche auseinander:

die

natürliche

Umwelt

begrenzter

Res-

sourcen und selbstreproduktiven Lebens auf dem E r d ball und

die menschliche U m w e l t als

Gesamtheit der

organisch-psychisch gebildeten Personen. Beide U m w e l ten sind in sehr verschiedenem Sinne Bedingungen der Fortsetzung gesellschaftlicher K o m m u n i k a t i o n , die ihrerseits

dann wieder Bedingung der Fortsetzung mensch-

lichen Lebens ist. Im einen w i e im anderen Bereich p r o duziert die Gesellschaft Veränderungen, ohne kontrollieren zu können, w i e diese V e r ä n d e r u n g e n auf sie selbst zurückwirken. A u c h die Politik kann sich, wenngleich das in kybernetischen Modellen immer wieder v o r g e sehen w i r d ,

eine Regulierung dieser R ü c k w i r k u n g s b e -

ziehung nicht zumuten.

Solche Vorstellungen

scheitern

nicht nur an der K o m p l e x i t ä t kausaler und wertmäßiger Konstellationen; sie scheitern v o r allem an der internen Differenzierung des Gesellschaftssystems selbst,

die der

Politik nur einen Funktionsbereich neben vielen anderen zuweist. Akzeptiert

ma n

diese

theoretische

Darlegung

ma n politisch natürlich nicht tun m u ß ! )

1 0 6

(was

) , dann zieht

ma n die Politik auf ihre funktionsspezifische W i r k u n g s weise,

m

auf

machtgedecktes

bindendes

Entscheiden

) Siehe das Kapitel über politische Optionen.

138

zu-

IRÜCK. Zugleich w i r d damit herausgestellt, daß auch a n l'dere

Funktionssysteme

1 Umweltprobleme

direkt

auslösen

und

und zu

eigenverantwortlich spüren

bekommen:

I die Schule produziert auch V e r s a g e r , drop-outs, demotiI vierte, interesselose Jugendliche; das Medizinsystem p r o & duziert

möglicherweise

auch

medizinresistente

Viren;

' und beide haben es wiederum mit ihren Produkten zu ;

' tun. D a s gleiche gilt in gesteigertem M a ß e für die w i r t -

» schaftliche

Ausnutzung

von

Natur

und

natürlichen

Ressourcen und menschlicher A r b e i t s k r a f t und für die ' Folgen der zunehmenden A u f l ö s u n g der kennbaren W e l t durch die Wissenschaften. A l l dies kann wiederum, muß aber nicht, für die Politik zum Problem werden, w e n n und so w e i t in solchen Zusammenhängen ein B e d a r f für kollektiv bindendes Entscheiden unabweisbar w i r d . V o m S t a n d p u n k t der Politik aus öffnet sich mithin ein Fächer v o n Problemen mit der F r a g e , welche anderen Funktionssysteme für die L ö s u n g ihrer U m w e l t p r o b l e m e und besonders für das Durchbrechen selbstdestruktiver Zirkel

in ihren Umweltverhältnissen

auf M i t w i r k u n g

politischer M a c h t in der F o r m bindender Entscheidungen angewiesen sind. D i e „ l i b e r a l e " A n t w o r t , die Wirtschaft sei auf Rechtsgarantien durch den S t a a t angewiesen, ist hier zweifellos zu eng, aber sie kann als M o d e l l für die Fragestellung dienen. D i e P r a x i s der Politik findet sich bei jedem Hinausgehen über diese „ l i b e r a l e " A n t w o r t in Situationen, in denen die K l u f t zwischen R e d e n und H a n d e l n größer w i r d . Sie m a g ahnen oder vorgetragen bekommen, ' daß

die

moderne M e d i z i n

die E v o l u t i o n

resistenter V i r e n fördert, aber w a s kann sie tun? A n t i biotika verbieten? O d e r die F ä l l e bestimmen, in denen sie a n g e w a n d t werden dürfen? Sie m a g ahnen oder v o r getragen bekommen, daß eine monetär integrierte W i r t schaft die Erschöpfbarkeit v o n Ressourcen nur in der F o r m v o n Opportunitätskosten kalkuliert, und oft — m a n denke an die ö l p r e i s e bis 1 9 7 3 — nicht einmal 139

das. A b e r w a s kann sie tun? Preise selbst festsetzen? Enteignen?

Bezugsrechte

stem

mag

demotivierte

was

kann

das

vollere

festlegen?

Das

Jugendliche

politische

System

Erziehungssy-

produzieren,

dagegen

tun?

aber Reiz-

C u r r i c u l a oktroyieren? D i e Sonderbehandlung

solcher F ä l l e in Schulklassen vorschreiben? M e h r W a h l möglichkeiten daß

der

vorsehen

Wählende

(die

aber

bestimmte

doch

voraussetzen,

Interessen

hat)?

Prüfungen für die drop outs vorschreiben,

Oder

damit sie,

w e n n nicht befähigt, so jedenfalls zertifiziert ins L e b e n hinausgehen

107

) . D i e große Z a h l v o n Personen, die sich

im Leben nicht zurechtfinden, Probleme mit sich selbst und mit anderen haben, zu Rauschmitteln greifen oder Straftaten

begehen,

mag

ein

Problem

auch

für

die

Politik w e r d e n . A b e r w a s kann sie tun? Soll sie auf bürokratische

Organisation

sionalisierung

der

setzen

Therapeuten

oder

oder

auf

Profes-

auf beides?

Auf

F r e m d h i l f e oder auf Selbsthilfe oder auf beides? S a g t m a n „ a u f beides", so ist die A n t w o r t auf jeden F a l l richtig — und unverbindlich. M a n muß dann sehr tiefenscharf

analysieren,

um

herausfinden

zu

können,

für

welche A r t e n v o n Sachlagen eher die eine oder eher die andere

Problemlösungsrichtung

paßt,

und

man

steht

dann immer noch v o r dem Problem, nicht zu wissen, w i e weit auf diesem T e r r a i n die Mittel des bindenden Entscheidens, die der Politik zur V e r f ü g u n g stehen, erfolgswirksam eingesetzt werden können. Solche und ähnliche Sachlagen bezeichnen die S p a n nung v o n Selbstüberforderung und Selbstbeschränkung, die

sich

auf jeder T a g e s o r d n u n g

Wohlfahrtsstaat

in

seiner

zeichnet. D e r Versuch,

m

findet

politischen

und

die den

Intention

kenn-

dies P r o b l e m mit Selbst- u n d

) Dieser Vorschlag stimmt übrigens von einem bedeutenden Erziehungspolitiker — von Wilhelm von Humboldt. Siehe Königsberger Schulplan, in: Werke, 2. Aufl., Darmstadt 1969, Bd. IV, S. 1 6 8 — 1 8 7 (186). 140

Fremdtäuschungen herunterzuspielen, erscheint illusionär. Ein

entsprechender

Praxis-Stil

wird

durchschaut.

Im

Publikum des politischen Systems — und besonders bei Jugendlichen und bei A k a d e m i k e r n — ist Skepsis in bezug

auf

die

Gestaltungsmöglichkeiten

der

Politik

ohnehin w e i t verbreitet. D a h e r müssen sachentsprechende Darstellungsweisen

gefunden

werden,

die

überzeugen

können. D a m i t ist ein Problem angezeigt, dem sich auch die hier vorgelegten Überlegungen zu stellen haben und das ungelöst geblieben ist. E i n e Darstellung in theoriebezogener Sprache ist zugleich eine Darstellung, die für politische Z w e c k e nicht taugt. Sie nimmt laufend B e z u g auf nur abstrakt vermittelbare Z u s a m m e n h ä n g e , auf A n schlußmöglichkeiten im Wissenschaftssystem, die ins p o litische S y s t e m nicht mitübertragen w e r d e n können. D e r Politiker möchte nur wissen, daß eine wissenschaftliche Aussage solide gearbeitet ist, aber nicht, wie sie gearbeitet ist. Er braucht, w e i l er nicht forschen w i l l , keine wissenschaftliche formuliert

Theorie;

haben,

eine

wohl

aber,

wissenschaftlich

wie

wir

oben

subventionierte

Theorie. D i e Sprachformen v o n Wissenschaft und Politik d i v e r gieren, das ist ein unvermeidliches Ergebnis der D i f f e renzierung ihrer „ D i s k u r s e " . D i e G r e n z e ist heute r e lativ scharf gezogen. M a n k a n n auf ihr vielleicht einen M o m e n t balancieren, nicht aber k o m p l e x e G e d a n k e n w e r k e aufführen, die auf beiden Seiten gleichgute E r folgschancen haben. J e d e r Versuch, dieses P r o b l e m mit sprachlicher Virtuosität zu überspielen, hätte etwas U n seriöses an sich u n d w ü r d e letztlich der Politik das nicht geben können, w a s sie für ihre eigenen Reflexionsbemühungen

benötigt:

Kontakt

mit

dem,

was

wissen-

schaftlich vertretbar gesagt w e r d e n kann. Diese S a c h gesetzlichkeit

würde

jeder

respektieren,

wenn

es

um

A t o m p h y s i k , Biochemie oder Wirtschaftsanalyse geht; 141

sie gilt, weniger scharf vielleicht, auch für die Theorie der Politik selbst. Somit w a r , w a s die P r a x i s des Sprachgebrauchs, die Schreibweise und

die A r t

der A r g u m e n t a t i o n

angeht,

eine Entscheidung zu treffen. D e r hier vorgelegte T e x t stellt an sich selbst und an den Leser den A n s p r u c h eines Beitrags

zur

wissenschaftlichen

E n t w i c k l u n g einer

Theo-

rie der Politik. In dieser Hinsicht also keine Konzession, die alles verwässern w ü r d e ! D i e Untersuchung geht in der

dadurch

nach,

ob

bedingten

Form

eine Theorie des

aber

gerade

der

politischen Systems

Frage im po-

litischen System möglich sei. Unser T e x t suggeriert durch seinen Inhalt eine positive, durch seine F o r m eine negative A n t w o r t auf diese F r a g e . Dieser Widerspruch ließe sich theoretisch als ein notwendiger begründen. L a ß t er sich praktisch auflösen? D a s läßt sich nicht v o r a b entscheiden. M a n muß es versuchen. A l s Schritt in diese Richtung soll dem H a u p t text die

deshalb an

eine

Zusammenfassung

Beziehungsreichtum,

fähigkeit

und

begriffliche

angefügt

wissenschaftliche Genauigkeit

werden,

Anschluß-

geringere, A n -

sprüche stellt. Ob ein solcher Versuch, zweisprachig zu schreiben, gelungen ist, m a g dann der Leser beurteilen.

142

XIX. Zusammenfassung (1)

Die

Gesellschaft,

in

der

wir

leben,

sieht

sich

raschen und tiefgreifenden Ä n d e r u n g e n ausgesetzt. Diese V e r ä n d e r u n g e n betreffen nicht nur die F o r m e n , in denen

das menschliche Zusammenleben geordnet ist.

Sie

erfassen nicht nur den S t a a t u n d die Wirtschaft,

die

religiösen Gemeinschaften, das Recht u n d die E r z i e h u n g Sie beziehen auch die natürliche U m w e l t und die M o t i v e der Menschen ein und w i r k e n auf diesem W e g e wieder auf die Gesellschaft zurück. Es gibt in der Gesellschaft keine

Instanz,

die

diesen

Wandel

Richtung auf ein erwünschtes

steuern

könnte

Gesamtresultat;

es

in

gibt

aber viele Möglichkeiten, ihn zu beeinflussen. D e r G r u n d für dieses Steuerungsdefizit ist leicht zu benennen: M a n k a n n z w a r die Ä n d e r u n g v o n S y s t e m strukturen — z u m Beispiel Verfassungen, Organisationsverhältnissen, Zugangsbedingungen — planen. D e r soziale

Wandel

aber,

der

sich

im

Zusammenspiel

von

S y s t e m und U m w e l t einstellt, entzieht sich der genauen Vorhersage und K o n t r o l l e , und z w a r eben deshalb, w e i l die

Umwelt

mitwirkt.

So

die

einerseits

Ergebnissen,

man

führt

andererseits hinnehmen muß.

sozialer

Wandel

mitbewirkt

Was

hat

zu und

ma n selbst g e w o l l t

hatte, erscheint in den Resultaten dann als etwas, w a s m a n ertragen muß. W e i l m a n die Verhältnisse ändern w o l l t e , muß m a n sich ihnen umso mehr anpassen. M a n braucht nur die „ B i l d u n g s r e f o r m " in ihren Resultaten zu nennen, und ein Beispiel d a f ü r w i r d jedermann v o r A u g e n stehen. Angesichts einer solchen L a g e , die historisch ohne jede P a r a l l e l e ist, müssen die Möglichkeiten der Politik überprüft werden.

Die Tradition

der

politischen

Theorie,

die immer noch nachwirkt, disponiert uns dazu, eine A r t G e s a m t v e r a n t w o r t u n g der Politik für die Gesellschaft anzunehmen. D e r S t a a t w i r d dann als der organisierte 143

Z u s t a n d der Gesellschaft angesehen. A u c h die Leitideen des „ W o h l f a h r t s s t a a t e s " fügen diesem K o n z e p t sich ein. V o r allem gilt das für die Forderung, der W o h l f a h r t s staat müsse alle einzelnen B ü r g e r für all das entschädigen, w a s sie an Nachteilen erfahren, w e n n sie im R a h men vorgegebener Organisationsformen am gesellschaftlichen L e b e n teilnehmen, z u m Beispiel in verschmutzten Städten

wohnen,

in

überfüllten

Schulklassen

lernen,

schwankenden M a r k t b e d i n g u n g e n ausgesetzt sind oder von

steigenden

Preisen

unverhältnismäßig

betroffen

w e r d e n . E r n s t genommen führt auch ein solches K o m pensationsprinzip z u r Universalzuständigkeit des S t a a tes — w e n n nicht auf der E b e n e politischer V e r a n t w o r tung, so doch in der Perspektive derjenigen, die A n sprüche erheben. Es gibt also traditionelle ebenso w i e g a n z moderne Tendenzen,

der Politik eine

globale R o l l e in unserer

Gesellschaft zuzuweisen. D e m stehen die sehr begrenzten Möglichkeiten zu politischem H a n d e l n gegenüber. E i n e r seits w i r d die Politik auf der E b e n e der Gemeinde ebenso w i e auf der E b e n e des Staates selbst z u m L e t z t adressaten für selbst erfahrene oder angelesene U n b i l l — w e n n nachts die H u n d e kläffen oder w e n n die Multis M i l l i a r d e n beiseiteschaffen. Andererseits sind die E i n wirkungsmöglichkeiten

der

Politik

offensichtlich

be-

schränkt, und dies nicht nur aus U n v e r m ö g e n , sondern auch aus

w o h l e r w o g e n e n G r ü n d e n des „ V e r f a s s u n g s -

staates" u n d der bürgerlichen Freiheit. Diese

Diskrepanz

von

Anspruch

und

Wirklichkeit

ruiniert die politischen Ideologien des Westens und des Ostens;

sie beginnt auch die letzten Reste politischen

Vertrauens z u zermahlen. A l l e Ä n d e r u n g e n , die unerw a r t e t kommen oder nicht den politischen Plänen entsprechen, aber auch alle Kosten geplanter T r a n s f o r m a tionen, alle Belastung durch N e b e n f o l g e n u n d selbst das nicht 144

hinreichend

schnelle

und

gleiche

Teilnehmen

an

den Begünstigungen — all das schleift etwas v o n der S u b s t a n z des Gefühls, die W e l t sei in O r d n u n g , w e g . U n d die politische Theorie, stärkt

und

beschleunigt

„Unregierbarkeit",

die dies beobachtet,

den

Prozeß.

„Staatskrise",

Sie

ver-

spricht

von

„Staatsversagen".

Nichts dergleichen ist wirklich zu sehen. A b e r die V e r kündung der K a t a s t r o p h e gehört mit in einen Prozeß der

negativen

Selbstverstärkung

von

Problemlagen.

W e n n ein U n t e r g a n g unserer politischen Zivilisation unvermeidlich sein sollte, w i r d er aus G r ü n d e n , die in der Politik selbst liegen, schon v o r h e r stattfinden. ( 2 ) D i e L o g i k der politischen Meinungsbildung, v o r allem ihre F i x i e r u n g auf progressive oder auf konserv a t i v e Positionen, also auf Ä n d e r u n g oder auf E r h a l tung

des

gesellschaftlichen

Status

quo,

ist

dieser

ge-

schichtlichen Situation nicht mehr gewachsen. D i e F r a gen müssen anders gestellt w e r d e n . Da w i r in einem raschen

gesellschaftlichen W a n d e l

m a n nur fragen, sich

abzeichnen,

ob

m a n sich

begriffen sind, den

kann

Veränderungen,

anpassen soll oder nicht; oder w i e

die weit

j a u n d w i e w e i t nein; oder w i e früh b z w . w i e spät. Soll m a n , anders gesagt, den W a n d e l d a h i n w a n d e l n lassen und sich dann seinen Ergebnissen anpassen,

w e n n die

G e w a l t der F a k t e n dazu z w i n g t ? O d e r gibt es M ö g lichkeiten

der

rechtzeitig-korrigierenden

Intervention,

die gleichwohl nicht beanspruchen kann, das Gesamtgeschehen planmäßig zu kontrollieren und sich auch nicht als Fortschritt zu rechtfertigen vermag? Wer

v o m Beobachtbaren

her

urteilt,

wird

zu

der

M e i n u n g gelangen, daß die Politik im Wohlfahrtsstaat sich bei allem, w a s unangenehm sein könnte, lieber durch die daß

Fakten die

zwingen

läßt.

Lebensverhältnisse

unabsehbar J a h r

für

Jahr

Obwohl der

jedermann

Menschen

verbessern

sich

lassen,

weiß, nicht wartet

m a n , bis die Kassen effektiv leer sind, b e v o r m a n sich zu Einschränkungen gezwungen sieht. D a s ist die nahezu 145

unvermeidliche

Kehrseite

demokratischer

Legitimation,

und doch w i r d m a n sich fragen müssen, ob D e m o k r a t i e wirklich

heißen

Spätanpassung

muß, an

daß

man

Folgen

Politik

nur

wirtschaftlicher

noch

und

als

gesell-

schaftlicher E n t w i c k l u n g betreiben kann. Vergeblich w i r d m a n im Grundgesetz nach einer A n t w o r t auf diese F r a g e suchen. D a s hier angedeutete P r o blem steht

quer zu

Verbesserung

der

den W e r t e n ,

Verhältnisse

die auf K r i t i k u n d

angelegt

waren,

quer

auch zu den bürgerlichen und sozialistischen Ideologien des

19.

Jahrhunderts,

die

auf

einen

amelioristischen

G r u n d t o n gestimmt w a r e n . E i n e Ideenwelt w i r d jedoch zur Ideologie, w e n n sie auf die real bedrängenden F r a g e n keine A n t w o r t gibt u n d nur noch verhindert, daß die F r a g e n den R a n g p l a t z erreichen, der ihnen gebührt. D i e Kassenlage und die G r u n d w e r t e — w e r w ü r d e da eine Beziehung oder auch nur ein Problem sehen? G r u n d w e r t e w i e Menschenwürde, Freiheit, Gleichheit, Solidarität,

Gerechtigkeit

geben

dem

politischen

Han-

deln in einer solchen gesellschaftlichen L a g e keine ausreichende Orientierung mehr. N a c h w i e v o r bieten sie unbezweifelte Konsensgrundlagen, nach w i e v o r r e p r ä sentieren sie den Sinnbezug der Politik auf die Gesellschaft. In A m e r i k a hat m a n das „ Z i v i l r e l i g i o n " genannt. Andererseits eignen sie sich k a u m als M a ß s t a b für p o litische

E r f o l g e u n d Mißerfolge,

sie

helfen

wenig

bei

der Einschätzung des Erreichten und g a r nichts bei der Einschätzung v o n Schwierigkeiten. A l s regulative Ideen stehen sie gleichsam außerhalb der E r f a h r u n g s w e l t , u n d in

der

Wirklichkeit

politischer

Kommunikation

sym-

bolisieren sie gute Absichten und schlechte E r f a h r u n g e n zugleich:

die

Grundideen

der bürgerlichen

Revolution

sind „ i m m e r noch nicht verwirklicht". Grundwerte fahrtsstaates. Hoffnung 146

mobilisieren Sie

die

unterstützen

auf Einlösung

Dynamik und

des

Wohl-

reproduzieren

die

der Wertversprechungen und

führen mit all dem, w a s erreicht w i r d , zu K o m p e n s a tionsansprüchen. W e n n all dies jedoch G r e n z w e r t e des Möglichen Theorie,

erreicht,

entsteht ein B e d a r f für

politische

die solche Wertorientierungen auf die gesell-

schaftliche Wirklichkeit zurückbezieht, in der sie etwas bedeuten

und

etwas

bewirken

sollen.

Dabei

kann

es

nicht d a r u m gehen, die W e r t e für überholt zu erklären und sie durch etwas anderes zu ersetzen. E i n e politische Theorie

sollte aber

imstande sein,

eine Diagnose

der

gesellschaftlichen R e a l i t ä t zu liefern, in der diese W e r t e als ein M o m e n t unter vielen anderen eine teils positiv, teils negativ sich auswirkende R o l l e spielen. E i n solcher B e d a r f für politische T h e o r i e hat immer schon bestanden. In der T a t sind alle Errungenschaften des

modernen

Staates

mit

Hilfe

politischer

Theorie

plausibel gemacht und in die gesellschaftliche Wirklichkeit eingeführt w o r d e n . M a n braucht nur N a m e n w i e H o b b e s , L o c k e , Montesquieu u n d Rousseau zu nennen oder an den Staatsbegriff, das P r i n z i p der G e w a l t e n teilung, M a j o r i t ä t s p r i n z i p und Minderheitenschutz und Ähnliches zu denken, um diesen theoretischen H i n t e r grund in E r i n n e r u n g zu rufen. Diese Theorien, die die Durchsetzung des modernen Verfassungsstaates ermöglicht haben, eignen sich jedoch nicht z u r Reflexion der daraus entstandenen L a g e . Sie sind nicht nur wissenschaftlich überholt; sie sind es auch dadurch, daß sie die Wirklichkeit mitgestaltet haben, über die nunmehr zu urteilen ist. In der heutigen Situation k o m m t es vornehmlich d a r auf an, etwas anderes an die Stelle der Illusion des Wohlfahrtsstaates zu setzen. M a n weiß sehr w o h l , daß W o h l s t a n d sich nicht J a h r f ü r J a h r grenzenlos steigern läßt. G r e n z e n des Wachstums anzumahnen — das ist längst nicht mehr das Problem. N i c h t die Steigerung für sich genommen, sondern der Wunsch nach K o m p e n sationen bildet den A n t r i e b . D i e O p f e r der gesellschaft-

147

liehen Verhältnisse, die anderen z u m V o r t e i l gereichen, verlangen Ausgleich, und dem kann m a n politisch k a u m widersprechen.

Die

Wohlfahrtsstaates

symbolische

und

die

Selbstdarstellung

Behauptung

guter

des

Absicht

orientieren sich an diesen Benachteiligten. A b e r die B e trachtung der O p f e r gibt keinerlei Aufschluß über die Ursachen, geschweige denn über Möglichkeiten für eine Änderung

der

Strukturen,

die

sie

benachteiligen.

Im

Gegenteil: sie vermittelt fast zwangsläufig irreführende Information,

wenn

sie

nicht

theoretisch

kontrolliert

w i r d . U n s e r Gesellschaftssystem ist viel zu komplex, als daß m a n v o n Benachteiligung auf Ursachen und v o n da auf M a ß n a h m e n schließen könnte. (3)

D i e Theorie

des Wohlfahrtsstaates,

die hier

in

Umrissen vorgestellt w i r d , arbeitet mit z w e i sehr einfachen aber deshalb auch hochabstrakten Begriffen: dem

Systembegriff

und

dem

Begriff

der

Selbstreferenz.

Sie

läßt sich damit auf Positionen ein, die mit überlieferten Denkvoraussetzungen brechen, und gerade das ist nötig, weil

die

Neuartigkeit

politischen

Lage

der

gesellschaftlichen

neuartige Denkmittel

und

der

erfordert.

D i e damit verbundenen Schwierigkeiten rein wissenschaftlicher, aber auch politischer A r t sollten jedoch nicht unterschätzt w e r d e n . lösen

oft

ein

Begriffe,

geradezu

die v e r t r a u t erscheinen,

reflexhaftes

Schonverstanden-

haben der Intellektuellen aus. Reflexe statt Reflexionen — u n d die Reflexe führen hier zurück in die T r a d i t i o n . Bei S y s t e m denkt m a n an ein G a n z e s , das aus Teilen besteht,

bei

Selbstreferenz

an

subjektives

Bewußtsein.

G e n a u mit diesem V o r v e r s t ä n d n i s hat jedoch die F o r schung

in vielen

ihrer Gegenstandsbereiche

längst

ge-

brochen. A l s S y s t e m gilt ihr alles, w a s sich in B e z u g auf eine sehr komplexe U m w e l t konstant halten kann. U n d Selbstreferenz gilt ihr als Bedingung des Lebens, w e n n nicht als Bedingung der M a t e r i e schlechthin. W e n n I n tellektuelle hier anders reagieren, so aufgrund eines un-

148

zureichenden K o n t a k t e s mit der Forschung, mit der bereits üblichen operativen V e r w e n d u n g der Begriffe. I m merhin

muß

ma n

in

der

politischen

Kommunikation

wissen, w i e R e i z w o r t e dieser A r t w i r k e n . D a ß sich trotzdem gerade diese Begriffe empfehlen, folgt aus der geschichtlichen Situation. W i r sind w i e nie zuvor

U m w e l t p r o b l e m e n ausgesetzt.

Das

gilt für

das

Gesellschaftssystem im ganzen in bezug auf seine natürliche U m w e l t ; es gilt aber auch für das politische S y stem in bezug auf seine innergesellschaftliche U m w e l t . Dies kann nur ein Systembegriff formulieren,

der die

U m w e l t als konstitutiv für Systembildung stets mit im Blick hat. W i r finden uns außerdem in einer historischen L a g e , in der Theorien aller möglichen A r t schon lange auf die gesellschaftliche Wirklichkeit eingewirkt haben. M a n hat E r z i e h u n g nach H u m b o l d t , Wirtschaft nach K e y n e s , Forschung nach P o p p e r geplant. W a s da passiert ist, kann ma n nur mit Theorien begreifen, die d a v o n ausgehen,

daß

alle

menschliche

Kommunikation

sich

immer auch auf sich selbst bezieht und alle Vorstellungen über Gesellschaft oder Politik auf sich selbst z u rückdirigiert. D a s soll hier nicht nochmals im einzelnen ausgeführt w e r d e n . D i e These ist, daß die W a h l v o n Grundbegriffen nicht beliebig erfolgt, aber auch nicht rein der L e i t idee wissenschaftlicher B e w ä h r u n g folgen kann, sondern daß es so etwas w i e geschichtlich-situative Angemessenheit gibt. (4)

F r a g t m a n mit H i l f e

dieser

begrifflichen

Vor-

gaben nach Problemen und Eigenarten der politischen Wirklichkeit des Wohlfahrtsstaates, so führt das auf die F r a g e der politischen K o m m u n i k a t i o n . A l l e Politik ist Kommunikation.

Alle

Kommunikation

spricht

immer

auch über sich selbst. M a g ma n nun die Regierung angreifen

oder

die

Opposition

zurückweisen,

mag

man

das politisch Mögliche hoch oder niedrig veranschlagen, 149

m a g m a n das politisch Unmögliche benennen oder v e r schweigen — immer ist dieser Selbstbezug im Spiel, u n d immer werden Rücksichten und Nebenabsichten das mitbestimmen, w a s m a n sagt. N u r in diesem Sinne ist P o litik ein S y s t e m . Rücksicht v o n Politik auf Politik, v o n öffentlicher

Darstellung

auf

Konferenzzimmeratmo-

sphäre, v o n P r o g r a m m e n auf K a r r i e r e n — das ist v ö l l i g legitim und g a n z normal, u n d m a n sollte alle offizielle A b l e u g n u n g und Diskreditierung solcher Z w e i t g e d a n k e n schleunigst

aufgeben.

Wer

diesen

Stil

von

politischer

Selbstreferenz nicht zugeben und nicht zumuten kann, w i r b t um falsches V e r t r a u e n . G e r a d e w e n n m a n dies mit einer realistischen, lebensnahen A u f f a s s u n g v o m politischen Geschäft anerkennt, macht m a n sich den Blick frei für eine andere, sehr viel wichtigere F r a g e . G e r a d e dann muß m a n ermitteln, w i e denn die Politik im politischen S y s t e m dem gerecht w e r den kann, w a s für sie U m w e l t ist. U n d w e n n U m w e l t als Wirtschaft oder als M o t i v a t i o n der Bevölkerung, als G r e n z e wissenschaftlichen Fortschritts oder als G r e n z e materialer Ressourcen zunehmend bedeutsam w i r d : k a n n die

Kommunikationsfähigkeit

des

politischen

Systems

dann gesteigert werden, oder findet das an den E i g e n arten eines selbstreferentiellen Systems unübersteigbare Schranken? Diese

Fragestellung führt nicht sogleich z u r K r i t i k

an Politikern,

die sich

doch ständig mit U m w e l t be-

fassen; und sie führt auch nicht sogleich zu A p p e l l e n , das V e r h a l t e n zu ändern. Sie muß zunächst mit Mitteln theoretischer A n a l y s e weiter aufgebrochen und p r ä z i siert w e r d e n . W i r haben dafür v o r allem z w e i W e g e g e w ä h l t . D e r eine folgt dem Schema der internen Differenzierung des politischen Systems, der andere führt zu den F o r m e n bindenden Entscheidens, die g e w ä h l t w e r den müssen, damit Politik auf das gesellschaftliche Leben einwirken kann.

150

Wir

können

wiederholen,

die

Analyse

sondern

hier

können

nicht

nur

ihr

im

einzelnen

Ergebnis

zu-

sammenfassen. D i e interne Differenzierung führt dazu, daß im politischen S y s t e m bestimmte F o r m e n für A u ß e n orientierung b e v o r z u g t werden. D i e A u f n a h m e v o n I n formationen richtet sich nicht nur nach deren sachlichem Gehalt

—

relevant

dann

sein!

nämlich nach sens-

und

könnte ja

—, der

sondern

mehr nach

öffentlichen

Karrierechancen

oder

Meinung, politisch

lichkeiten und nach dem Recht.

weniger

bestimmten nach

den

wichtiger

Informationen,

alles

Filtern, KonPersöndie kei-

ner dieser A u f n a h m e b e d i n g u n g e n genügen können, haben

kaum

Chancen,

politisch

G e h ö r zu finden.

Man

muß also einen dieser Eingangsfilter manipulieren, w i l l m a n Prozesse in G a n g setzen, die Informationen w a h r nehmen, verarbeiten und eventuell Entscheidungen treffen können. N a c h diesen Filtern richtet sich die S e n sibilität des politischen Systems. D i e Filter sind nicht auf bestimmte Themen festgelegt; sie sind auf T h e m e n wechsel angelegt und insofern flexibel. T r o t z d e m muß m a n fragen: reicht das aus, w e n n die Beziehungen z w i schen S y s t e m und U m w e l t immer k o m p l e x e r w e r d e n ? Die

z w e i t e Überlegung

betrifft

nicht

den

„input",

sondern den „Output" des politischen Systems. Sie geht d a v o n aus, daß für politisches Entscheiden im W o h l fahrtsstaat praktisch nur die W i r k u n g s f o r m e n Recht und Geld z u r V e r f ü g u n g stehen. E n t w e d e r bindet m a n das V e r h a l t e n — sei es der Bürokratie, sei es des Bürgers — durch Rechtsetzung:

oder m a n gibt G e l d ,

um

damit

bestimmtes V e r h a l t e n zu erwirken oder doch anzuregen. A l l e anderen Wirkungsmittel, e t w a direktes E i n w i r k e n auf Uberzeugungen und M o t i v e des Bürgers, treten demgegenüber zurück. Beide Mittel, Recht und G e l d , zeigen

deutlich

Symptome

übermäßigen

Gebrauchs.

Sie

w e r d e n in zu großem U m f a n g e benutzt, w e i l es keine A l t e r n a t i v e n gibt, und sie w e r d e n auf A u f g a b e n an-

151

gesetzt, für die sie w e n i g geeignet sind, v o r allem im Bereich der E r z i e h u n g und der Sozialpolitik. D i e U b e r lastung führt zu Deformationserscheinungen. Diese w e r den unter Titeln w i e Gesetzesflut, Verrechtlichung, F i nanzierungsprobleme

und

Expansion

der

öffentlichen

H a u s h a l t e diskutiert. A u c h hier k o m m t es aber nur zu jener Spätanpassung an F a k t e n , die z u m Beispiel darin bestehen kann, daß m a n die Gesetze nicht mehr kennen und

nicht

begnügen

mehr muß,

anwenden im

kann,

Erlassen

sondern sich

neuer

Gesetze

damit

politische

E r f o l g e zu suchen. ( 5 ) D a s Gesamtbild, das sich damit abzeichnet, läßt

sich

als

Selbstüberforderung

charakterisieren.

Im

des

Prinzip

politischen

des

Systems

Wohlfahrtsstaates

liegt es, jeden Anspruch an öffentliche Ordnungsmittel oder an öffentliche Kassen ernst zu nehmen, sofern er nur auf den Tastaturen der öffentlichen M e i n u n g , der politisch

erheblichen

Persönlichkeiten

öder

des

Rechts

angemeldet werden kann. Zugleich speichert das S y s t e m befriedigte Ansprüche in der F o r m v o n D a u e r a n s p r ü chen. D a s Registrieren des Erreichten in der F o r m v o n Recht und G e l d ist ein hochtransparenter, bewußtseinsbildender V o r g a n g ; und eben deshalb löst jede U b e r legung einer Umschichtung und Positionsverschlechterung ein bedrohliches K n u r r e n und Bellen aus. D i e Betroffenen wehren sich, die anderen bleiben indifferent, weil sie gerade mit dem Durchsetzen eigener Interessen beschäftigt sind. Selbstverständlich

gibt

es

für

dieses Problem

keine

R a d i k a l k u r . V o r allem muß mitberücksichtigt w e r d e n , daß es für genau diese Selbstüberforderung des politischen Systems gesellschaftsstrukturelle G r ü n d e gibt, die so gut w i e irreversibel festliegen. W e n n ein Funktionsbereich für Politik innerhalb der Gesellschaft als S y s t e m für sich ausdifferenziert ist, findet er in sich selbst k a u m G r ü n d e , die E r f ü l l u n g seiner F u n k t i o n einzuschränken. 152

Zugleich ist die Politikabhängigkeit des Bürgers in fast allen Lebensbereichen immens gewachsen. E r f o l g e und Mißerfolge,

Planungen

und

vermeintliche N o t w e n d i g -

keiten der Politik setzen sich sehr rasch in individuelle Schicksale um. D a d u r c h ist es nahezu unmöglich g e w o r den, H ä r t e n zuzumuten und V e r t r a u e n d a f ü r zu erhalten, w e n n m a n D e m o k r a t i e bewahren, das heißt die Perspektive der Betroffenen in die Politik aufnehmen w i l l . A u f sehr verschiedene Weise machen die britische und die polnische Regierung gegenwärtig genau diese Erfahrung. D i e A b s t r a k t i o n einer Theorie,

die dies analysiert,

darf nicht als V e r o r d n u n g durchgreifender Mittel mißverstanden werden. D a s macht es schwierig, ihre „ p r a k tische Bedeutung" zu sehen.

darin,

Einsicht

in

Sie liegt im wesentlichen

Zusammenhänge

auf

andere

Grund-

lagen zu stellen. D a s könnte zu anderen Sprachformen in

der

politischen

nach und

nach

zu

Kommunikation einem

anderen

führen,

vielleicht

intellektuellen

Zu-

schnitt der politischen Diskussion. Dies w ä r e , w e n n es gelänge, für sich genommen schon ein wichtiges Resultat angesichts des Vertrauensverlustes,

den Politik in den

letzten beiden Jahrzehnten bei Intellektuellen, bei J u gendlichen und bei großen Teilen der B e v ö l k e r u n g erfahren hat. D e r Versuch könnte sich lohnen, die Ä u ß e rungsformen

der

Politik

von

Verbesserungseifer

mit

resignativen Untertönen auf Realitätsdiagnose mit D i stanz z u m eigenen Geschäft umzustellen. (6) Durch die A r t und Weise, in der politische O p p o sition ermöglicht w i r d , w i r d über die Freiheit der politischen

Wahl

Möglichkeit,

entschieden. dem

Daran

Publikum

eine

hängt

zugleich

eigenständige

die

aktive

R o l l e im politischen Geschehen zuzuweisen. W e n n nichts z u r W a h l gestellt w i r d , oder w e n n das, w a s z u r W a h l gestellt w i r d , sich kaum unterscheidet, schwindet auch die Bedeutung und das Interesse an a k t i v e r politischer

153

Beteiligung oder sucht sich Ausdrucksbahnen außerhalb der politischen W a h l . M a n hat vermutet, daß die T e n d e n z z u m W o h l f a h r t s staat durch die Einrichtung politischer Opposition gefördert w i r d und dann im G e g e n z u g die Möglichkeit politischer Opposition zerstört. D i e Parteien können sich schließlich nur noch in Versprechungen überbieten; das V o l k kann dann nur noch die Selbstbeglückung w ä h l e n — und geht d a r a n zu G r u n d e . G a n z so einfach ist die Sachlage sicher nicht. O b w o h l es nur eine Gesundheit gibt, gibt es doch viele K r a n k heiten. O b w o h l alle nach dem G u t e n streben, erzeugen sie doch Mißstände, die m a n unterscheiden und bei der politischen W a h l in Rechnung stellen kann. D a m i t ist dann freilich nur gierung

bei

die Freiheit der A b w a h l einer R e -

Mißerfolgen

sichergestellt,

nicht

auch

die

Freiheit zur W a h l des vermeintlich besseren politischen P r o g r a m m s . F o l g t m a n blind und gläubig den Irrlichtern der Wohlstandsvermehrung, gibt es auch für den W ä h l e r nur die Möglichkeit der Spätanpassung. Er kann nur auf die Geschichte einer regierenden Mehrheit reagieren, kann den Regierenden das V e r t r a u e n entziehen u n d ist dann halt gezwungen, andere politische K r ä f t e zu suchen, „ d i e m a n w ä h l e n kann". M i t H i l f e einer theoretisch angeleiteten Reflexion auf Bedingungen und G r e n z e n des Wohlfahrtsstaates könnte hier ein W a n d e l eingeleitet w e r d e n . D i e expansive D y namik und Selbstüberforderungspolitik des W o h l f a h r t s staates macht es sinnlos, hier progressive und konserv a t i v e Positionen zu unterscheiden und danach zu w ä h len. D a s Problem ist j a : ob ma n sich in bezug auf diese Progression, die ohnehin in G a n g ist, k o n s e r v a t i v v e r halten soll oder ob es andere politische Optionen gibt. M a n w i r d deshalb ein expansives und ein restriktives Verständnis v o n Politik im Wohlfahrtsstaat unterscheiden müssen. M a n m a g darin w i e d e r u m eine „ l i n k e " und

154

eine „rechte" Orientierungsrichtung im politischen S p e k trum sehen, diese Bezeichnungen sind f o r m a l genug. D i e Etikettierung als sozialistisch und als liberal w ü r d e bereits falsche Assoziationen wecken. D e r Unterschied läßt sich auf gesamtgesellschaftlicher wie

auf

politischer

Ebene

verfolgen,

und

auf

beiden

E be ne n ist das expansive Verständnis v o n Politik v e r wirrenderweise eher konservativ, w ä h r e n d das restrikt i v e Politikverständnis mit der T r a d i t i o n bricht — es greift

allenfalls

auf

eine

kurze

und

eher

untypische

Phase der Politikeinschränkung in der ersten H ä l f t e des 19.

Jahrhunderts zurück und orientiert sich heute an

zukünftigen

Möglichkeiten.

E i n expansives Politikverständnis könnte an alteuropäische

Traditionen

anknüpfen,

die

der

Politik

eine

führende R o l l e in der Gesellschaft zuweisen. D e r Politik k ä m e es damit zu, für die „menschenwürdige" Einrichtung des gesellschaftlichen Lebens zu sorgen und zugleich zu bestimmen,

was

das

bedeutet und w i e

ein

solcher

Z u s t a n d erreicht w i r d . Politik w ä r e Letztadressat für alle ungelöst bleibenden Probleme, w ä r e eine A r t hierarchische S pi t ze der Gesellschaft, w ä r e letzte Instanz. D a b e i ist es dann v o n sekundärer Bedeutung, ob m a n eine Einmischung in alle Lebenslagen für sinnvoll hält oder dem Subsidiaritätsprinzip folgt; denn beide A u f fassungen konvergieren in ihrer Einschätzung der p o litischen G e s a m t v e r a n t w o r t u n g . E i n restriktives Politikverständnis sähe in der Politik dagegen nur eine bestimmte Funktion unter vielen anderen. Sie hätte ihren Beitrag z u m gesellschaftlichen L e ben zu leisten, und

dies möglichst effektiv;

sie müßte

aber auch die G r e n z e n ihrer Möglichkeiten sehen und das A k z e p t i e r e n dieser G r e n z e n m i t v e r a n t w o r t e n . D a s schließt — siehe das K a p i t e l über Funktion und L e i stung

—

die

Berücksichtigung

von

Zusammenhängen

zwischen Politik und anderen Funktionsbereichen nicht 155

aus; vielmehr macht gerade ein restriktives P o l i t i k v e r ständnis es erst möglich, genau zu bestimmen, in welchen Hinsichten E r z i e h u n g , Wirtschaft, Wissenschaft, F a m i lienleben usw.

auf funktionierende Politik

angewiesen

sind. W a s das politische H a n d e l n selbst angeht, so w ü r d e ein expansives Politikverständnis für alles Unangenehme sensibel bleiben, w ü r d e leicht alarmierbar sein. Es w ü r d e der M a x i m e folgen: w i r müssen helfen, eingreifen, u m dirigieren, w e n n ein Problem vorliegt, selbst w e n n w i r nicht wissen, ob und w i e w i r k s a m ein E r f o l g erreicht werden kann. E i n restriktives Politikverständnis w ü r d e zunächst

die Mittel

politisch-administrativer P r o b l e m -

lösung prüfen und w ü r d e zögern, A u f g a b e n anzupacken, die nicht durch bindendes Entscheiden, durch Disposition über Recht und G e l d , einigermaßen sicher gelöst w e r den können. H i e r w ü r d e n die vielen negativen E r f a h r u n gen mit expansiven S o z i a l p r o g r a m m e n stärker durchschlagen. An die Stelle des A p p e l l s an den guten W i l l e n träte die harte P ä d a g o g i k der K a u s a l i t ä t . Zugleich w ü r d e es diesem Stil politischen Denkens auch wichtiger sein, die eigenen Möglichkeiten nicht ständig zu überfordern, für das eigene Nichtkönnen auch öffentlich einzustehen und dann das, w a s m a n sich v o r n i m m t , aber auch wirklich und effektiv durchzuführen. ( 7 ) Politische Theorie im W o h l f a h r t s s t a a t — das ist kein neuartiges Leitungsinstrument. eine

Neuauflage

des

Politikverständnisses. flexion

auf den

Sinn,

Es geht nicht um

wissenschaftlich-technokratischen Es

geht u m A n l e i t u n g z u r R e -

auf die Möglichkeiten,

auf die

G r e n z e n v o n Politik unter heutigen und künftigen B e dingungen. Reflexion ist eine A r t v o n P r a x i s , die mehr A u f m e r k s a m k e i t und mehr Pflege verdiente, als es derzeit üblich und bei drängenden Tagesproblemen w a h r scheinlich ist. Politische 156

Reflexion

sollte

es

möglich

machen,

zu-

sammenhängende

Ansichten

über

die

moderne

Welt,

über die Gesellschaft und über die vielen Funktionsbereiche in ihr politisch zu vertreten, auch wo politisches H a n d e l n nicht eingreifen und nichts ändern kann. D i e in der Politik benutzte Sprache h a t eine Orientierungsfunktion, die w e i t über das hinausgeht, w a s durch kollektiv bindendes Entscheiden b e w i r k t w e r d e n kann. V i e l mehr

als

bisher

gesehen

könnte

hier

eine

theoretisch

artikulierte Sprache z u r Integration politischer Ä u ß e rungen beitragen. Dies ist auch deshalb wichtig, w e i l der

kognitive

Stil

einer

Gesellschaftsdiagnose

Bereit-

schaft z u m L e r n e n signalisiert. M a n könnte so über den (ohnehin verschlissenen) Stil des A u f t r u m p f e n s , Besserwissens und Besserwollens, der zugleich den politischen G e g n e r diskreditiert, hinausgehen und F o r m e n suchen, die eine Orientierung an Strukturproblemen, Fähigkeit z u m Lernen, Fähigkeit z u r A u f n a h m e v o n A n r e g u n g e n und Fähigkeit z u r Selbstkritik durchblicken lassen. Es ist politisch wichtig, keine Theorie zu vertreten, die den K u r s vorschreibt. A u c h in bezug auf T h e o r i e politik gilt: daß gute Politik sich selbst und dem G e g n e r Wahlmöglichkeiten offen hält. E i n e politische Reflexion muß, nur so k a n n sie sich in ein demokratisches Politikverständnis

einfügen,

verschiedene

politische

Optionen

zu umfassen versuchen. Sie muß Verständnis für A l t e r nativen

aufbringen,

ja

systematisch

erzeugen

können.

D a s erfordert den M u t zur A b s t r a k t i o n . Methodisch ist die

funktionale

Analyse

das

genau

hierauf

bezogene

Denkinstrument. M a n muß und m a n k a n n wissen, daß das Bekenntnis zu W e r t e n nicht genügt, und daß S t r u k turen nicht ohne schwerwiegende Folgeprobleme zu h a ben sind. A l l e älteren Gesellschaftssysteme hatten dies P r o b l e m der Nachteile ihrer eigenen Strukturen in der F o r m v o n Hierarchie gelöst — das heißt z u m V o r t e i l der führenden Schichten und z u m Nachteil der übrigen Bevölkerung. D e r Wohlfahrtsstaat ist der grandiose und 157

historisch einmalige Versuch, diese A r t der P r o b l e m l ö sung

durch

Problemabwälzung

aufzugeben.

Er

muß,

gerade deshalb, ein Verhältnis zu den Nachteilen gewinnen, die er selbst erzeugt. D a s heißt: ein reflexives Verhältnis zu sich selbst.

158

GESCHICHTE

UND

GS 104 O l z o g / L i e s e Die politischen Parteien GS 105 Herbert Schneider Die Interessenverbände GS 106 H. Bauer D i e Presse und die öffentliche Meinung GS 107/108 GB H. Lampen Die Wirtschafts- und Sozialordnung GS 114/115 Paul Noack Die deutsche Nachkriegszeit GS 116 H. Limmer Die deutsche Gewerkschaftsbewegung GS 133/133a GB Günther Unser Die U N O GS 141/142 GB Peter Waldrich Der Staat GS 143/143a Beer / Laux D i e Gemeinde GS 152/153 Cordula Koepcke Sozialismus in Deutschland GS 154/155 Seidier / Reindl Die Wehrpflicht GS 159/160 Cordula Koepcke Revolution — Ursachen und Wirkungen GS 163 Hans-J. Liese Zielvorstellungen der Partelen GS 164/165 GB Heiko Flottau Hörfunk und Fernsehen heute GS 169/170 Cordula Koepcke D i e Frau und die Gesellschaft GS 173/174 Hans-Ulrich Behn Die Bundesrepublik Deutschland GS 175/176 GB Franz Prinz SJ Kirche und Arbeiterschaft GS 183 W. Dettllng Die gelenkte Gesellschaft GS 184 Engelbert Niebier (Hrsg.) Schutz des Lebens — Recht auf Tod GS 189 Günter Poser Die NATO GS 192/193 GB Demokratische Gesellschaft — Erster Teil GS 194/195 GB Demokratische Gesellschaft — Zweiter Teil GS 206/207 Schreiber / Birkl Zwischen Sicherheit und Freiheit GS 208/209 GB Jüttner / Liese Taschenbuch der europäischen Parteien und Wahlen GS 210 Warnfried Dettling u. a. Die Neue Soziale Frage und die Zukunft der Demokratie

STAAT

(Auswahl)

GS 212 Ludger Kühnhardt Christliche Soziallehre konkret GS 213 Wolfgang Bergsdorf Politik und Sprache GS 214 Heiner Geißler (Hrsg.) Der Weg in die Gewalt GS 215 Wulf Schönbohm C D U — Porträt einer Partei GS 216 Peter Gutjahr-Löser C S U — Porträt einer Partei GS 217 Egon Bahr (Hrsg.) SPD — Porträt einer Partei GS 219/219a Wolfgang Fikentscher Blöcke und Monopole in der Weitpolitik GS 220—222 J. Wichmann (Hrsg.) Kirche in der Gesellschaft — Der katholische Beitrag GS 223—225 H.-W. Heßler (Hrsg.) Kirche in der Gesellschaft — Der evangelische Beitrag GS 226/227 Reinhard Schmoeckel Strategie einer Unterwanderung GS 228/229 Rudolf Schloz Deutsche Entwicklungspolitik GS 230 Cordula Koepcke Wege zur Freiheit GS 231/232 GB Wulf Schönbohm (Hrsg.) Verfassungsfeinde als Beamte?! GS 233 Egbert Weber Sozialismus in der europäischen Geistesgeschichte GS 234/235 GB Heiner Gelßler (Hrsg.) Optionen auf eine lebenswerte Zukunft GS 236 Johannes B. Lötz Die Religion in ihrer Bedeutung für die technische Kultur GS 237 Günter Poser Militärmacht Sowjetunion 1980 GS 238/239 Ockenfels / Wagner Signale in die achtziger Jahre GS 240 Gottfried Dletze Deutschland — Wo bist Du? GS 241—243 Stefan Schwarz Die Juden in Bayern Im Wandel der Zelten GS 244/245 GB Gerhard Grimm Der Nationalsozialismus Programm und Verwirklichung GS 246 Wolfgang Höpker Der Westen ist stärker als er denkt

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ANALYSEN UND PERSPEKTIVEN Herausgeber: Wolfgang Bergsdorf • Warnfried Dettling Band 1

Helmut Berschin

Deutschland — ein Name im Wandel Die deutsche Frage im Spiegel der Sprache Band 2

Johannes Thomas

Engel und Leviathan Neue Philosophie in Frankreich als nachmarxistische Politik und Kulturkritik Band 3

Werner Weidenfeld

Europa 2000 Zukunftsfragen der europäischen Einigung Band 4

Guy Kirsch

Der Sturz des Ikarus Was blieb vom Protest der sechziger Jahre'' Band 5/6

Siegmar Faust

In welchem Lande lebt Mephisto? Schreiben in Deutschland Band 7

Rolf Zundel

Das verarmte Parlament Der Preis der Stabilität

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