Behindertenpolitik in der Europaischen Union

Michael Maschke Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Michael Maschke

Behindertenpolitik in der Europäischen Union Lebenssituation behinderter Menschen und nationale Behindertenpolitik in 15 Mitgliedstaaten

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Monika Mülhausen / Tanja Köhler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-15587-6

Inhalt

Tabellenverzeichnis................................................................................................................ 9 Abbildungsverzeichnis......................................................................................................... 11 Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................ 13 Vorwort ................................................................................................................................ 15 I Einleitung ........................................................................................................................ 17 1 Hintergrund ....................................................................................................................... 18 2 Fragestellung, Aufbau und Methode der Arbeit................................................................ 23 II Theoretischer Hintergrund ........................................................................................... 29 1 Konzepte von Behinderung............................................................................................... 30 1.1 Theoretische Konzepte.............................................................................................. 31 1.1.1 Paradigmen von Behinderung .....................................................................31 1.1.2 Modelle von Behinderung...........................................................................34 1.2 Internationale Klassifikation der WHO .................................................................... 36 1.3 Nationalstaatliche Definitionen und Klassifikationen............................................... 39 1.3.1 Definitionen ................................................................................................40 1.3.2 Klassifikationen...........................................................................................43 1.3.3 Diversifizierung der Klassifikationen nach Bereichen................................45 1.4 Zusammenfassung .................................................................................................... 46 2 Konzepte von Behindertenpolitik...................................................................................... 47 2.1 Behindertenpolitik als Teil wohlfahrtsstaatlicher Politik.......................................... 49 2.1.1 Ziele und Funktionen ..................................................................................51 2.1.2 Aufgabengebiete .........................................................................................54 2.2 Typologien von Behindertenpolitik .......................................................................... 57 2.2.1 Bisherige Typologien ..................................................................................57 2.2.2 Ein neuer Vorschlag für eine Typologie .....................................................59 2.2.3 Sozialpolitische Erläuterungen zum Vorschlag...........................................61 2.2.4 Diskussion des Vorschlags..........................................................................65 2.3 Zusammenfassung .................................................................................................... 67 III Lebenssituation behinderter Menschen...................................................................... 69 1 Einführung ........................................................................................................................ 69 2 Methode ............................................................................................................................ 70 2.1 Beschreibung der verwendeten Datenbank............................................................... 70 2.2 Vorgehensweise bei der Analyse .............................................................................. 72 3 Ergebnisse ......................................................................................................................... 75 3.1 Soziodemographische Basisinformationen ............................................................... 76 3.2 Bildung ..................................................................................................................... 82 3.3 Arbeit und Beschäftigung ......................................................................................... 86

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Inhalt

3.4 Einkommen............................................................................................................... 92 3.4.1 Einkommensarmut ......................................................................................97 3.4.2 Einkommensquellen..................................................................................104 3.5 Wohnen................................................................................................................... 107 3.6 Freizeit und soziale Kontakte.................................................................................. 111 4 Zusammenfassung von Kapitel C.................................................................................... 115 IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik ......................................................... 119 1 Einführung ...................................................................................................................... 119 2 Umfang............................................................................................................................ 120 3 Struktur............................................................................................................................ 126 3.1 Kompensationsorientierte Elemente ....................................................................... 127 3.1.1 Leistungen für Kinder und Jugendliche ....................................................129 3.1.2 Leistungen für Personen im erwerbsfähigen Alter ....................................131 3.1.3 Leistungen für ältere Personen..................................................................140 3.1.4 Zusammenfassung.....................................................................................143 3.2 Rehabilitationsorientierte Elemente ........................................................................ 143 3.2.1 Maßnahmen und Rechte für behinderte Beschäftigte................................146 3.2.2 Reduktion von Produktivitätseinschränkungen.........................................147 3.2.3 Ausgleich geringer Produktivitätseinschränkungen ..................................150 3.2.4 Ausgleich schwerwiegender Produktivitätseinschränkungen....................154 3.2.5 Zusammenfassung.....................................................................................156 3.3 Partizipationsorientierte Elemente .......................................................................... 158 3.3.1 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften ...........................159 3.3.2 Sonstige Partizipationsleistungen..............................................................162 3.3.3 Zusammenfassung.....................................................................................166 4 Zusammenfassung von Kapitel D ................................................................................... 168 V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation...................... 173 1 Einführung ...................................................................................................................... 173 2 Methode .......................................................................................................................... 174 2.1 Datenerhebung auf Mikro- und Makroebene .......................................................... 174 2.2 Kausalrichtung und Kontextabhängigkeit............................................................... 175 2.3 Vorgehensweise bei der Analyse ............................................................................ 177 3 Ergebnisse ....................................................................................................................... 178 3.1 Behindertenpolitik und Bevölkerungsanteil............................................................ 178 3.2 Behindertenpolitik und Bildungsbeteiligung .......................................................... 179 3.3 Behindertenpolitik und Arbeitsmarktintegration .................................................... 181 3.4 Behindertenpolitik und Einkommenssicherheit ...................................................... 184 3.4.1 Durchschnittliche Einkommensposition....................................................185 3.4.2 Sicherheit vor Armut.................................................................................187 3.5 Behindertenpolitik und soziale Kontakte ................................................................ 189 4 Zusammenfassung von Kapitel E.................................................................................... 190

Inhaltsverzeichnis

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union .......................... 193 1 Einführung ...................................................................................................................... 193 2 Entwicklung auf inter- und supranationaler Ebene ......................................................... 194 2.1 Behindertenpolitik der Vereinten Nationen ............................................................ 195 2.2 Behindertenpolitik der Europäischen Union ........................................................... 197 2.2.1 Die erste Phase: Von den frühen Ursprüngen bis 1996.............................198 2.2.2 Die zweite Phase der Behindertenpolitik seit 1996 ...................................202 2.2.3 Zusammenfassung.....................................................................................208 2.3 Exkurs: Europäische Behindertenbewegung........................................................... 209 3 Entwicklung auf nationalstaatlicher Ebene ..................................................................... 213  'lQHPDUN±.RPSHQVDWLRQXQG.RRSHration......................................................... 214 3.1.1 Der dänische Wohlfahrtsstaat....................................................................214 3.1.2 Dänische Behindertenpolitik vor 1990......................................................216 3.1.3 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 .............220 3.1.4 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990...............221 3.1.5 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990................224 3.1.6 Zusammenfassung.....................................................................................226  'HXWVFKODQG±5HKDELOLWDtion und Statusrechte....................................................... 227 3.2.1 Der deutsche Wohlfahrtsstaat....................................................................227 3.2.2 Die westdeutsche Behindertenpolitik vor 1990.........................................230 3.2.3 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 .............235 3.2.4 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990...............237 3.2.5 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990................239 3.2.6 Zusammenfassung.....................................................................................241  *UR‰EULWDQQLHQ±5HFKte und Anreize..................................................................... 242 3.3.1 Der britische Wohlfahrtsstaat....................................................................242 3.3.2 Britische Behindertenpolitik vor 1990 ......................................................244 3.3.3 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 .............247 3.3.4 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990...............249 3.3.5 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990................252 3.3.6 Zusammenfassung.....................................................................................255 4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich................................ 257  .RQYHUJHQ]HQXQG'LYHUJHQ]Hn in der Behindertenpolitik .................................... 257 4.2 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 ........................... 260 4.3 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990 ............................ 262 4.4 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990 ............................. 264 4.5 Zusammenfassung .................................................................................................. 268 VII Zusammenfassung und Ausblick ............................................................................. 271 1 Zentrale Ergebnisse......................................................................................................... 272 ,QWHUQH.RQVWUXNWLonsprobleme der Behindertenpolitik .................................................. 275 2.1 Unintendierte NebeneffektHGHU.ODVVLILkation....................................................... 276  .RQVWLWXWLYH6SDQQXQJVYHUKlOWQisse der Behindertenpolitik .................................. 279 3 Ausblick auf Behindertenpolitik in der Europäischen Union.......................................... 282 Literaturverzeichnis......................................................................................................... 285

Tabellenverzeichnis

Tabelle II.1 Die vier konkurrierenden Paradigmen nach Bleidick ....................................... 32 Tabelle II.2 Möglichkeiten der Ausnahme-Regel-Konstruktion für Hilfeleistungen........... 40 Tabelle II.3 Definition von Behinderung in den EU15-Mitgliedsstaaten............................. 42 Tabelle II.4 Funktionen staatlichen Handelns in Bezug auf behinderte Menschen.............. 53 Tabelle II.5 Maßnahmen und Rechte differenziert nach Alter und Wohnort ....................... 55 Tabelle II.6 Typologie von Behindertenpolitiken ................................................................ 59 Tabelle II.7 Ausgestaltung der verschiedenen Idealtypen von Behindertenpolitiken .......... 61 Tabelle III.1 Zusammensetzung der ECHP-Daten nach Ländern und Jahren ...................... 71 Tabelle III.2 Anzahl und Anteil der behinderten Bevölkerung ............................................ 73 Tabelle III.3 Multiple logistische Regressionsanalyse des Behindertenstatus ..................... 79 Tabelle III.4 Verteilung der Bildungsabschlüsse für die EU12............................................ 83 Tabelle III.5 Multiple logistische Regressionsanalyse des Bildungsstatus .......................... 85 Tabelle III.6 Beschäftigungsstatus von Personen (20-65 Jahre) für die EU13..................... 87 Tabelle III.7 Multiple logistische Regressionsanalyse des Beschäftigungsstatus ................ 89 Tabelle III.8 Multiple lineare Regressionsanalyse der Höhe des Personeneinkommens ..... 95 Tabelle III.9 Multiple lineare Regressionsanalyse der Höhe des Personeneinkommens für Personen im erwerbsfähigen Alter (20-65 Jahre) ...................................... 96 Tabelle III.10 Multiple logistische Regressionsanalyse des Armutsstatus......................... 103 Tabelle III.11 Empfänger von Krankengeld und Arbeitsunfähigkeitsleistungen ............... 106 Tabelle IV.1 Verteilung der Sozialausgaben auf die einzelnen Bereiche in der EU15 ...... 121 Tabelle IV.2 Zusätzliche Leistungen für Familien mit behinderten Kindern..................... 129 Tabelle IV.3 Geldleistungen in der Invaliditätssicherung .................................................. 134 Tabelle IV.4 Besondere Leistungen im Rahmen der Mindestsicherung ............................ 138 Tabelle IV.5 Geldleistungen für häusliche Pflege.............................................................. 141 Tabelle IV.6 Finanzielle Hilfen und Anreize für die Berufsausbildung............................. 148 Tabelle IV.7 Quotenregelungen für behinderte Menschen................................................. 151 Tabelle IV.8 Lohn- und Lohnkostenzuschüsse für behinderte Menschen.......................... 153 Tabelle IV.9 Personen in geschützter Beschäftigung......................................................... 154 Tabelle IV.10 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften (Stand 2001)........ 160 Tabelle IV.11 Sonstige Förderung der Partizipation .......................................................... 163 Tabelle IV.12 Regimetypen in der Europäischen Union im Jahr 2001 .............................. 169 Tabelle VI.1 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften (Stand 2005).......... 266

Abbildungsverzeichnis

Abbildung II.1 Das ICIDH-Modell der WHO von 1980...................................................... 36 Abbildung II.2 Das ICF-Modell der WHO von 2001 .......................................................... 38 Abbildung II.3 Relationale Betrachtung von Klassifikationen............................................. 46 Abbildung II.4 Risiken einer unausgewogenen Behindertenpolitik..................................... 66 Abbildung III.1 Entwicklung des Anteils der behinderten Personen an der Bevölkerung ... 77 Abbildung III.2 Anteil der behinderten Personen nach Geschlecht ..................................... 78 Abbildung III.3 Verteilung behinderten Personen nach Altersgruppen ............................... 79 Abbildung III.4 Altersstruktur nach Geschlecht in Westeuropa (EU13............................... 80 Abbildung III.5 Verteilung der behinderten Menschen auf die Haushalte........................... 82 Abbildung III.6 Bildungsaffektion behinderter Personen .................................................... 84 Abbildung III.7 Beschäftigungsstatus behinderter Personen................................................ 88 Abbildung III.8 Beschäftigungsaffektion und allgemeine Beschäftigungsquote ................. 88 Abbildung III.9 Zufriedenheit mit der Arbeit von Personen im erwerbsfähigen Alter ........ 92 Abbildung III.10 Einkommensaffektion aller behinderten Personen ................................... 93 Abbildung III.11 Einkommensaffektion behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter .... 94 Abbildung III.12 Zufriedenheit mit der finanziellen Situation............................................. 97 Abbildung III.13 Zusammenhang zwischen Individualeinkommen und Armutsquoten...... 98 Abbildung III.14 Armutsquoten von Haushalten mit behinderten Personen........................ 99 Abbildung III.15 Armutsquoten behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter............... 100 Abbildung III.16 Entwicklung der Armutsquoten.............................................................. 101 Abbildung III.17 Armutsaffektion von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen .. 102 Abbildung III.18 Zusammenhang zwischen Beschäftigungsquoten und Armutsquoten.... 103 Abbildung III.19 Zusammensetzung des Individualeinkommens in der EU13.................. 104 Abbildung III.20 Zusammensetzung des Individualeinkommens (erwerbssfähiges Alter) .. 105 Abbildung III.21 Lage der Wohnung in Westeuropa (EU13) ............................................ 108 Abbildung III.22 Anzahl der Personen im Haushalt in Westeuropa (EU13) ..................... 109 Abbildung III.23 Anzahl der Zimmer pro Person in der Westeuropa (EU13) ................... 110 Abbildung III.24 Zufriedenheit mit der Wohnsituation ..................................................... 110 Abbildung III.25 Zusammensetzung der Haushalte in Westeuropa (EU13) ...................... 111 Abbildung III.26 Soziale Kontakte in Westeuropa (EU12) ............................................... 112 Abbildung III.27 Zufriedenheit mit der Freizeit................................................................. 112 Abbildung III.28 Befangenheit in Gegenwart von behinderten Menschen ........................ 113

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung III.29 Befangenheit gegenüber einer berufstätigen Personen im Rollstuhl ...... 114 Abbildung IV.1 Sozialausgabenn für behinderte Menschen nach Ländern ....................... 122 Abbildung IV.2 Zusammenhang zwischen Invaliditätsleistungen und Bruttoinlandsprodukt. 123 Abbildung IV.3 Anteil der unterschiedlichen Leistungen an der Gesamtleistung ............. 124 Abbildung IV.4 Entwicklung der Sozialleistungen für behinderte Menschen ................... 125 Abbildung IV.5 Absolute und relative Ausgaben für Invaliditätsrenten ............................ 137 Abbildung IV.6 Ausgaben für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen........................................ 156 Abbildung IV.7 Partizipationsorientierte Leistungen für behinderte Menschen ................ 167 Abbildung IV.8 Verteilung der Ausgaben auf die drei Typen von Behindertenpolitik...... 168 Abbildung V.1 Betrachtungsweisen des Verhältnisses zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation behinderter Menschen ............................................. 176 Abbildung V.2 Zusammenhang zwischen dem Anteil behinderte Menschen an der Bevölkerung und dem Anteil der Invaliditätsleistungen am BIP .............. 179 Abbildung V.3 Zusammenhang zwischen der Affektion der Bildungsbeteiligung behinderter Menschen und dem BIP pro Kopf.......................................... 180 Abbildung V.4 Zusammenhang zwischen den Beschäftigungsquoten behinderter Menschen und dem BIP pro Kopf............................................................. 181 Abbildung V.5 Zusammenhang zwischen der Affektion der Beschäftigungsquoten und den Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik ...................... 182 Abbildung V.6 Zusammenhang zwischen der Affektion des Individualeinkommens behinderter Menschen und dem BIP pro Kopf.......................................... 185 Abbildung V.7 Zusammenhang zwischen der Affektion des Individualeinkommen und Anteil des Sozialbudgets am BIP .............................................................. 186 Abbildung V.8 Zusammenhang zwischen der Affektion der Armutsquoten und den Ausgaben für kompensationsorientierte Behindertenpolitik ..................... 188 Abbildung V.9 Zusammenhang zwischen der Affektion der sozialen Isolation und dem Anteil der Invaliditätsleistungen am BIP .................................................. 189 Abbildung VII.1 Unintendierte Nebeneffekte und Spannungsverhältnisse der Behindertenpolitik..................................................................................... 276

Abkürzungsverzeichnis

ADA ADL BCODP BHPS BIP DDA DIW '33 DRC DWP ECHP EDF EG EJBM ESSPROS ICF ICIDH ILO NHS OECD PID PND PSELL SGB SLCS SOCX SOEP UN UNESCO WHO

Americans with Disabilities Act Activities of Daily Living British Council of Disabled People British Household Panel Survey Bruttoinlandsprodukt Disability Discrimination Act Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin 'LVDEOHG3HRSOH¶V3DUOLDPHQW Disability Rights Commission Department for Work and Pensions European Community Household Panel European Disability Forum Europäische Gemeinschaft Europäische Jahr der Menschen mit Behinderungen European System of integrated Social Protection International Classification of Functioning, Disability and Health International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps International Labour Organization National Health Service Organisation for Economic Cooperation and Development Präimplantationsdiagnostik Pränataldiagnostik Luxembourg Household Panel Sozialgesetzbuch Swedish Living Conditions Survey Social Expenditure Database der OECD Sozio-oekonomische Panel Vereinte Nationen United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization World Health Organization

Länderabkürzungen: Abk. Land AT Österreich BE Belgien DE Deutschland DK Dänemark ES Spanien

Abk. FI FR GB GR IE

Land Finnland Frankreich Großbritannien Griechenland Irland

Abk. IT NL LU PT SE

Land Italien Niederlande Luxemburg Portugal Schweden

Vorwort

Die vorliegende Arbeit ist zwischen 2002 und 2006 im Rahmen meiner Tätigkeit am Institut für Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin entstanden. Den inhaltliFKHQ$XVJDQJVSXQNWGHU$UEHLWELOGHWHGLH6WXGLH]XÃ$UPXWXQG8QJOHLFKKHLWLQ'HXWVFK ODQG¶GHU+DQV%|FNOHU6WLIWXQJGLHPLFKDXFKEHLGLHVHU$UEHLWGXUFKHLQLGHHOOHV6WLSHQ dium unterstützte. Die vorliegende Dissertation wäre ohne die breite und vielfältige Unterstützung und +LOIHYRQ)|UGHUHUQ.ROOHJHQXQG)UHXQGHQQLFKW]XVWDQGHJHNRPPHQ$QHUVWHU6WHOOHVHL meinen beiden Betreuern Herrn Prof. Dr. Claus Offe und Herrn Prof. Dr. Gerhard Bäcker herzlich für ihre Betreuung und fachliche Beratung gedankt. :LFKWLJH7HLOHGLHVHU$UEHLWZXUGHQGXUFKHLQ(381HW6WLSHQGLXPGXUFKGDVLFK=X JDQJ]XGHQ(&+3'DWHQHUKLHOWXQGHLQ0DULH&XULH)HOORZVKLSGXUFKGDVLFKDFKW0R QDWH LQ 6FKRWWODQGIRUVFKHQNRQQWH HUP|JOLFht. Für die Hilfestellung bei der Auswertung GHU(&+3'DWHQDP',:P|FKWHLFK2ODI-UJHQV%LUJLW.XFKOHUXQG'U-RDFKLP)ULFN GDQNHQ IU GLH =HLW XQG GLH IUHXQGOLFKH 8QWHUVWW]XQJ DP &HQWUH IRU &RPSDUDWLYH 5H search in Social Welfare der University of 6WLUOLQJ -RFKHQ &ODVHQ &KULVWLDQ 6WHIIHQ -DFTXHOLQH'DYLGVRQXQG.HUVWLQ6WDONHU )HUQHU VHL DQ GLHVHU 6WHOOH GHP .ROORTXLXP YRQ +HUUQ 2IIH LQVEHVRQGHUH 0LOHQD %FKV ÈOYDUR 0RUFLOOR XQG -RKDQ 'H 'HNHQ IU NUHDWLYH 'LVNXVVLRQHQ XQG IDFKOLFKH +LQZHLVHJHGDQNW'LHVHU'DQNJLOWDXFK.DUO+LQULFKV&DUVWHQ.HOOHU6WHIIHQ0DX+DQV 3HWHU 0OOHU XQG %HUQG 6FKXOWH GLH PLFK LP %HVRQGHUHQ EHL GHU 7KHPHQILQGXQJ XQWHU VWW]WKDEHQ(LQJUR‰HV'DQNHVFK|QDXFKIUGLH8QWHUVWW]XQJEHLGHU)HUWLJVWHOOXQJGHU Arbeit dem Sekretariat unseres LehrbereicheV QDPHQWOLFK .DWKULQ %DXHU XQG 6WHIDQLH Wernz. 6FKOLH‰OLFKVHLPHLQHQ(OWHUQPHLQHU6FKZHVWHUXQGPHLQHQ)UHXQGHQIULKUH8QWHU VWW]XQJLKUH=XYHUVLFKWXQG$XIPXQWHUXQJZlKUHQGGLHVHU$UEHLWKHU]OLFKJHGDQNW,QV EHVRQGHUHJLOWKLHUPHLQ 'DQN0DUWLQ*UQ-UJHQ0DFNHUW8OL2UWKXQG-XVWLQ3RZHOO RKQHGHUHQNULWLVFKH$QPHUNXQJHQ.RUUHNWXUHQXQGDXIPXQWHUQGHQ%HLVWDQGGLHVH$UEHLW QLFKWGLHJHZRUGHQZlUHGLHVLHLVW6LHDOOHKDEHQPLUHLQHQJUR‰HQ)UHXQGVFKDIWVGLHQVW erwiesen. %HUOLQLP6HSWHPEHU









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I

Einleitung

Behinderung ist ein soziales Problem. Eingebettet in das jeweilige kapitalistische Gesellschaftsmodell sowie die allgemeine Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik haben sich in Westeuropa im vergangenen Jahrhundert sozialstaatliche Arrangements entwickelt, die sich explizit auf bereits behinderte oder von Behinderung bedrohte Personen beziehen und die im Weiteren als Behindertenpolitik bezeichnet werden. Mit Behinderung sind nahezu alle Menschen quer durch alle Gesellschaftsschichten im Verlauf ihres Lebens konfrontiert, wenn auch einige nur kurz am Ende ihres Lebens. Behinderung zählt neben Alter, Krankheit, Arbeitslosigkeit und der Geburt von Kindern zu den Ereignissen im Lebenslauf, die mit großen Risiken verbunden sind. Mit Behinderung ist die Gefahr einer eingeschränkten Teilhabe an vielen Lebensbereichen verbunden. Insbesondere besteht die Gefahr, dass behinderte Menschen aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzt werden. Aufgrund der realen oder vermuteten Einschränkung ihrer Arbeitskraft und ihrer besonderen Bedürfnisse sind behinderte Menschen auf Eingriffe des Staates in das Marktgeschehen und das gesellschaftliche Leben angewiesen, um ihre Partizipation in allen Lebensbereichen zu sichern (vgl. Finkelstein 1991; Oliver 1990). Zur Absicherung des Risikos Behinderung haben sich Sicherungssysteme entwickelt, die aus einem Mix aus ökonomischen, rechtlichen und pädagogischen Hilfen bestehen und in Form von Transfers, Sach- und Dienstleitungen sowie Rechten gewährt werden. Über die medizinische Versorgung hinausgehend soll Behindertenpolitik die Integration in den Arbeitsmarkt, in der Schule und im Alltag unterstützen. Das übergeordnete zentrale Ziel dieser Politik ist die Vermeidung von sozialer Ausgrenzung und damit verbunden der Schutz vor materieller Armut. Abhängig von der Definition von Behinderung werden zwischen 10% und 15% der Bevölkerung in Europa als behindert klassifiziert oder beschreiben sich selbst als behindert (vgl. European Disability Forum 2002). Damit sind behinderte Menschen in Europa, verJOHLFKEDUPLWGHQ9HUHLQLJWHQ6WDDWHQ%XUNH HLQHGHUJU|‰WHQ0LQGHUKHLWHQXQG± QDFKlOWHUHQ0HQVFKHQ±HLQHGHUJU|‰WHQ.RQVXPHQWHQJUXSSHVWDDWOLFKHU/HLVWXQJHQ'HQ 'DWHQ GHU 2(&' ]XIROJH VLQG GLH PLW %HKLQGHUXQJ YHUEXQGHQHQ $XVJDEHQ ± QDFK GHQ $XVJDEHQIU$OWHUXQG*HVXQGKHLWXQGYRUGHQ$XVJDEHQIU$UEHLWVORVLJNHLW±GHUGULWW größte Posten1 in den nationalen Sozialbudgets der Mitgliedsstaaten der EU. Überraschenderweise liegen diese Ausgaben im Durchschnitt um 190% der Kosten für die Absicherung des Risikos Arbeitslosigkeit (OECD 2003). In Folge der Krise auf dem Arbeitsmarkt sind in einigen Ländern die Kosten, insbesondere für Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrenten (Disability Pensions), in den letzten zwei Jahrzehnten erheblich angewachsen. Aber nicht nur der monetäre Umfang der Behindertenpolitik hat sich, absolut und relaWLYEHUDOOH/lQGHUKLQZHJ±ZHQQDXFKPLWXQWHUVFKLHGOLFKHU$XVSUlJXQJ±DXVJHGHKQW auch die Struktur der Behindertenpolitik hat sich ausdifferenziert und als zentraler Bestandteil von Sozialpolitik in nahezu allen Ländern Westeuropas fest etabliert. Mit dem gestiege1 Einzige Ausnahme ist Belgien, hier rangiert Behinderung an vierter Stelle kurz hinter Arbeitslosigkeit.

18

I Einleitung

nen monetären Umfang hat die Behindertenpolitik wie kein anderer sozialpolitischer Bereich in den vergangenen zwei Jahrzehnten in Westeuropa an Bedeutung gewonnen und ist schon heute für die Nachhaltigkeit der europäischen Wohlfahrtsstaaten von großer Relevanz. In Verbindung mit dem allgemein gewachsenen Druck auf den Wohlfahrtsstaat hat die Höhe der Ausgaben in den vergangenen Jahren den Blick verstärkt auf Behindertenpolitik gelenkt. Sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene haben spätestens seit Mitte der 1990er Jahre staatliche und nichtstaatliche Akteure ihre unterschiedlichen Interessen an der Behindertenpolitik weiter entwickelt und artikuliert; damit hat die Behindertenpolitik ihren Status als lange Zeit unhinterfragtes Kernelement sozialstaatlicher Tätigkeit verloren. Seitdem hat die Behindertenpolitik der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union einen Wandel vollzogen, der weit über einen rein additiven Ausbau bestehender Politik hinausging. In den kommenden Jahrzehnten werden vermutlich behinderte Menschen zunehmend im Fokus der Öffentlichkeit stehen und Behindertenpolitik wird innerhalb der politischen Reformagenda, auf der sie längst ihren Platz gefunden hat, eine noch höhere Priorität eingeräumt werden. Die verstärkte Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf die Gruppe behinderter Menschen und auf das entsprechende Politikfeld wird aber nicht nur durch die höheren Ausgaben verursacht, sondern hat eine Vielzahl von Gründen, die im folgenden Abschnitt kurz dargestellt werden und der Hintergrund dieser Arbeit sind. Im Anschluss folgen dann die Darlegung der Fragestellung dieser Untersuchung, eine Beschreibung des Aufbaus der Arbeit und eine Erläuterung der verwendeten Methoden. 1

Hintergrund

Der zunehmende allgemeine Druck auf den Wohlfahrtsstaat sowie die volkswirtschaftlichen Kosten von Behindertenpolitik2 haben dazu geführt, dass behinderte Menschen aus GHPÄ/RFKGHV|IIHQWOLFKHQ%HZXVVWVHLQV³LQGHPGHU6R]LDOUHFKWOHU=DFKHU VLH]X Beginn der 1980er Jahre noch lokalisierte, herausgetreten sind. Das aufkommende Interesse am Thema Behinderung und die begonnenen Reformen lassen sich aber nicht allein durch die gestiegenen Kosten und den ökonomischen Druck erklären, denn die mit der FinanzieUXQJGHV6R]LDOVWDDWVYHUEXQGHQHQ9HUWHLOXQJVNRQIOLNWHKDEHQEHUHLWVIUKHUH[LVWLHUW±VLH sind sogar in ihrer institutionalisierten und Transaktionskosten sparenden Form ein KernHOHPHQW GHV 6R]LDOVWDDWHV YJO *DQ‰PDQQ   9LHOPHKU VLQG GDV QHXH ,QWHUHVVH DP Thema Behinderung sowie die spätestens seit den 1990er Jahren eingeleiteten Reformen das Resultat von Veränderungen, die sowohl innerhalb als auch außerhalb des Politikfeldes Behindertenpolitik vonstatten gegangen sind. ,Q $QOHKQXQJ DQ 6DEDWLHU   XQG 2IIH   LVW KLHU ]ZLVFKHQ IROJHQGHQ YLHU 8Usachengruppen zu unterscKHLGHQ   H[WHUQHQ Veränderungen sowohl in den sozioökonomischen Bedingungen, in der Technologie als DXFKLQDQGHUHQ3ROLWLNIHOGHUQ LQWHUQHQ)HKONRQVWUXNWLRQHQGHU%HKLQGHUWHQSROLWLN  HLQHUYHUlQGHUWHQ$NWHXUXQG,QWHUHVVHQVWUXNWXU XQG GHP :DQGHO GHU )RUVFKXQJXQG der öffentlichen Meinung. Als externe Veränderungen, auf die westliche Wohlfahrtsstaaten im allgemeinen und Behindertenpolitik im besonderen reagieren müssen, können in Anlehnung an Kaufmann  YRUDOOHPGLHIROJHQGHQIQI+HUDXVIRUGHUXQJHQJHQDQQWZHUGHQ 2 Zu anderen volkswirtschaftlichen KoVWHQVLHKH%XVFKXQG3IDII 

1 Hintergrund

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(1) Demografische Herausforderung: Durch den demografischen Wandel (niedrigere Geburtenrate und angestiegene Lebensdauer) verändert sich die Bevölkerungsstruktur. Für den Wohlfahrtsstaat bedeutet dies steigende Ausgaben und geringere Einnahmen.3 Da mit dem Alter die Wahrscheinlichkeit von chronischen Krankheiten rapide ansteigt und diese GLH+DXSWXUVDFKHYRQ%HKLQGHUXQJHQVLQGZLUG±WURW]HLQHUOHLFKWYHUULQJHUWHQ0RUELGLWlW DXIJUXQGGHVPHGL]LQLVFKHQ)RUWVFKULWWHV±GLH$Q]DKOEHKLQGHUWHU0HQVFKHQSURSRUWLRQDO LQ HWZD GHU $OWHUVHQWZLFNOXQJ GHU %HY|ONHUXQJ IROJHQ VLHKH KLHU]X GLH $XVIKUXQJHQ LQ Abschnitt III.3.1). In Folge des demografischen Wandels wird der Bevölkerungsanteil der DOVÃEHKLQGHUW¶UHJLVWULHUWHQ3HUVRQHQVWDUNDQVWHLJHQYJO'HXWVFKHU%XQGHVWDJ5HQ GHQEDFK5RVHQEHUJ    gNRQRPLVFKH +HUDXVIRUGHUXQJ $XIJUXQG GHU .RPELQDWLRQ DXV NRQWLQXLHUOLFKHU 3URGXNWLYLWlWVVWHLJHUXQJ JHULQJHQ :DFKVWXPVUDWHQ GHV %UXWWRLQODQGVSURGXNWV VWHLJHQGHQ Erwerbsquoten und stagnierenden durchschnittlicKHQ-DKUHVDUEHLWV]HLWHQLVWWURW]GHUGHPR JUDILVFKHQ(QWZLFNOXQJQLFKWGDPLW]XUHFKQHQ dass es in Europa wiHGHU]X9ROOEHVFKlIWL gung kommen wird.4 Diese Entwicklung gefährdet durch die Kombination von Ausfällen GHU (LQNRPPHQVWHXHU XQG KRKHQ VWDDWOLFKHQ $XVJDEHQ IU /RKQHUVDW] GLH |NRQRPLVFKH *UXQGODJH HLQHV DQ (UZHUEVDUEHLW JHNRSSHOWHQ 6R]LDOVWDDWHV 1HEHQ GHQ GDPLW YHUEXQGH QHQ )LQDQ]LHUXQJVSUREOHPHQ HUVFKZHUW GLHVH (QWZLFNOXQJ ]XVlW]OLFK GLH $UEHLWVPDUNWLQ WHJUDWLRQEHKLQGHUWHU0HQVFKHQGLHVLFKGXUFKHLQHKRKH.RQ]HQWUDWLRQGHUGUHL+DXSWULVL NHQ IU $UEHLWVORVLJNHLW ± QLHGULJH 4XDOLILNDWLRQ KRKHV $OWHU XQG JHVXQGKHLWOLFKH (LQ VFKUlQNXQJHQ±DXV]HLFKQHWVLHKHKLHU]X$EVFKQLWW,,,   6R]LDOH+HUDXVIRUGHUXQJ$XIJUXQGGHVGHPRJUDILVFKHQ:DQGHOVQLPPWGHU%HGDUI DQ%HWUHXXQJVXQG3IOHJHOHLVWXQJHQ]XGLH0|JOLFKNHLWHQGHUXQHQWJHOWOLFKHQ%HGDUIVGH FNXQJGXUFK+DXVKDOWVRGHU)DPLOLHQPLWJOLHGHULQGHU5HJHO)UDXHQ JHKWDEHUDXIJUXQG YRQ YHUlQGHUWHQ +DXVKDOWV XQG )DPLOLHQVWUXNWXUHQ VRZLH K|KHUHQ %HVFKlIWLJXQJVTXRWHQ YRQ)UDXHQ]XUFN:LHEHLDOWHQRGHUSIOHJHEHGUIWLJHQ0HQVFKHQPXVVGDKHUGHU%HGDUI DQ+LOIHOHLVWXQJHQDXFKEHLEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQ]XQHKPHQGGXUFKEH]DKOWHDX‰HUKlXVOL FKH $QJHERWH DEJHGHFNW ZHUGHQ +LQ]X NRPPW GDVV DXFK EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ ]XQHK mend individualisiertere Lebensformen wünschen.  .XOWXUHOOH+HUDXVIRUGHUXQJ'LHPLWGHQ)LQDQ]LHUXQJVVFKZLHULJNHLWHQYHUEXQGHQHQ 9HUWHLOXQJVNRQIOLNWHIKUHQ]XHLQHUDOOJHPHLQHQ9HUlQGHUXQJGHUÃ*UR‰ZHWWHUODJH¶HLQHP :DQGHO GHV 9HUKlOWQLVVHV ]ZLVFKHQ 0DUNW 6Waat und Gemeinschaft. Dieser tief greifende :DQGHOKDWGLHJHVHOOVFKDIWOLFKHQ9RUVWHOOXQJHQYRQVR]LDOHU*HUHFKWLJNHLWYHUlQGHUWXQG die Idee der materiellen Gleichheit gegenüber GHU,GHH IRUPDOHU *OHLFKKHLW XQG &KDQFHQ gleichheit geschwächt. Durch die InfragestellungVR]LDOHU5HFKWHGLHDOOHQXQDEKlQJLJYRQ (LQNRPPHQXQG9HUP|JHQGLH7HLOKDEHDQGHQOHEHQVZLFKWLJHQ/HLVWXQJV]XVDPPHQKlQ JHQHLQHUIXQNWLRQDOGLIIHUHQ]LHUWHQ*HVHOOVFKDIWHUP|JOLFKHQVROOHQYJO0DUVKDOO  ZLUGGLHLQNOXGLHUHQGH:LUNXQJGHV6WDDWHVJHVFKZlFKWXQGGDPLWGLHÄPRUDOLVFKH$QHU NHQQXQJGHVDQGHUHQDOV0LWPHQVFKHQPLWJUXQGVlW]OLFKJOHLFKHQ5HFKWHQXQG3IOLFKWHQ³ .DXIPDQQ   HLQJHVFKUlQNW *HUDGH IU EHKLQGHUWH 0HQVFKHQVLQGGLHVH 5HFKWH

'LHVH(QWZLFNOXQJZLUGGXUFKGLH9HUOlQJHUXQJGHU%LOGXQJVXQG$XVELOGXQJVSKDVHXQGGHQGDPLWYHUEXQGH nen späteren Eintritt in das Erwerbsleben sowie durch den teilweise früheren Austritt aus dem Erwerbsleben QRFKZHLWHUYHUVFKlUIWYJO8OULFK6FKPlKO  4 Ausnahmen bilden kleinere Länder wie Dänemark oderGLH1LHGHUODQGHGLH PLW$UEHLWVORVHQTXRWHQYRQHWZD LQGHQOHW]WHQ-DKUHQQDKH]X9ROOEHVFKlIWLJXQJHUUHLFKWKDEHQ

20

I Einleitung

besonders ausschlaggebend, weil sie in ihrer Partizipation ohne das Eingreifen des Staates in vielen Lebensbereichen eingeschränkt sind. (5) Medizinisch-technische Herausforderung: Der wünschenswerte medizinischtechnische Fortschritt in Diagnose und Therapie kann für behinderte Menschen Folgeprobleme haben. Durch die neuen technischen Möglichkeiten der Gentechnologie, insbesondere der Pränataldiagnostik (PND) und Präimplantationsdiagnostik (PID), ist es seit rund 15 Jahren technisch möglich, die Geburt von Menschen mit genetisch bedingten Behinderungen (Impairment) durch die sogenannte genetische Prävention im Rahmen der künstlichen Befruchtung oder durch Schwangerschaftsabbruch zu verhindern. Die rechtlichen Möglichkeiten hierzu unterscheiden sich in den verschiedenen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Die nun zur Verfügung stehenden Informationen können zu sozialpolitischen ProbOHPHQ IKUHQ GD VLH GHQ Ã6FKOHLHU GHU 8QJHZLVVKHLW¶ YRU GHU *HEXUW OIWHQ 'LH QHXH D symmetrisch verteilte Information könnte in Zukunft zu Unversicherbarkeit bzw. zum Ausschluss bestimmter behinderungsbedingter Risiken in Versicherungsverträgen führen.5 Zudem wächst der moralische Druck auf Eltern behinderter Kinder, wenn sie sich gegen die Nutzung der pränatalen Diagnostik oder trotz des Wissens um eine Behinderung für die Geburt entscheiden und damit gesellschaftliche Folgekosten in Kauf nehmen. Verschiedentlich aufgestellte Berechnungen über die Kosten von Behinderung, die durch die neuen Techniken eingespart hätten werden können, erhöhen diesen Druck weiter.6 Auch wenn dieser administrative und moralische Druck nur auf einen sehr kleinen Teil behinderter Menschen ausgeübt wird7, da Behinderung über den Lebensverlauf fortwährend zunimmt, so gehören diese Entwicklungen doch in eiQH5HLKHDQGHUHU(UVFKHLQXQJHQZLHÃ/LHJHQ ODVVHQ¶YRQ1HXJHERUHQHQYHUEDOHXQGSK\VLVFKe Gewalt, Formen aktiver Sterbehilfe, die Relativierung des Lebensrechts schwerstbehinderter Neugeborener in der EuthanasieDebatte8GLHVLFKXQWHUGHP/DEHOÃQHXH%HKLQGHUWHQIHLQGOLFKNHLW¶]XVDPPHQIDVVHQODVVHQ Dieser Prozess eines Zusammenwirkens verschiedener Entwicklungen erhöht den psychischen Druck auf behinderte Menschen und das Gefühl, von der Gesellschaft nicht gewollt zu sein. Vor diesem Hintergrund könnten sich die positiven Entwicklungen in der Wahrnehmung behinderter Menschen durch die biomedizinischen Heilserwartungen ins Gegenteil umkehren, wenn Behinderung immer weniger als unvermeidlicher und somit selbstverständlicher Bestandteil des Menschseins angesehen würden (vgl. Arnade 2003, 5). Neben diesen externen Ursachen sind es aber auch interne Fehlkonstruktionen, eine veränderte Akteur- und Interessenstruktur sowie der Wandel in der Forschung und der öffentlichen Meinung, die maßgeblich die Dynamik der letzten Jahre bewirkt haben dürften und vermutlich weiter bewirken werden. 5 Schon heute weigern sich in den USA manche Krankenversicherungen, behinderte Kinder zu versichern, deren Behinderung vor der Geburt diagnostiziert wurde, mit dem Argument, ein Schwangerschaftsabbruch wäre kostengünstiger gewesen (Arnade 2003, 5). 6 In der Gesundheitsökonomie wurden verschiedentlich volkswirtschaftliche Kostenrechnungen zu behinderten Menschen aufgestellt, welche Einsparpotentiale für genetisch bedingte Krankheitsbilder durch genetische Beratung und pränatale Selektion beziffern (vgl. Mattner 2000). 7 Von den 5% der von Geburt an bestehenden Behinderungen sind etwa 2/3 perinatal, also während der Geburt entstanden. Nur für etwa 1/3 der behindert geborenen Menschen ließe sich deren genetische Abweichung durch die Methoden der PND vor der Geburt feststellen. Der genaue Schweregrad der Ausprägung kann mittels PND aber nicht vorhergesagt werden. 8 Durch die Infragestellung des Lebensrechts schwerstmehrfachbehinderter Kinder und den Vorschlag der aktiven Tötung nach der Geburt durch den utilitaristischen Philosophen Singer (1984) wurde in den 1980er Jahren eine EUHLWH'LVNXVVLRQEHUÃOHEHQVZHUWHV/HEHQ¶DXVJHO|VW

1 Hintergrund

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(1) Interne Fehlkonstruktionen der Behindertenpolitik haben den Reformdruck durch Fehlallokationen und Fehldistributionen erheblich erhöht. Bei den Fehlallokationen ist es vor allem das Verhältnis von Einkommenstransfers zu sonstigen Integrationsleistungen, das für ungünstig erachtet wird. So haben viele der Regierungen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in den 1990er Jahren das Niveau der Ausgaben für behinderungsspezifische Sozialleistungen, insbesondere die Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrenten, als zu umfangreich und die Kriterien für den Zugang zu diesen Leistungen als zu leicht erfüllbar wahrgenommen (vgl. van Oorschot/Hvinden 2001). Ein oftmals genanntes Beispiel in diesem Zusammenhang sind die Niederlande, in denen Mitte der 1990er Jahre fast 5% des Bruttoinlandsproduktes für Einkommenstransfer-Programme für behinderte Menschen aufgewendet wurden (Aarts/Burkhauser/de Jong 1996; van Oorschot/Boos 2000). Neben den gewünschten Entlastungseffekten auf dem Arbeitmarkt und der Einkommenssicherheit für die betroffenen Personen verursachen diese Transfers jedoch eine Reihe von unintendierten Nebeneffekten, wie z.B. die Selbstinduktion von Sicherheitsansprüchen und Bedürfnissen oder das Herausdrängen behinderter Menschen aus dem Arbeitsmarkt. Bei den Fehldistributionen wird sowohl die mangelnde Grundversorgung einiger Gruppen behinderter Menschen bei gleichzeitig guter staatlicher Versorgung anderer kritisiert, als auch die institutionell verankerte Exklusion behinderter Menschen in verschiedenen Lebensbereichen beanstandet, insbesondere durch segregierende Einrichtungen wie Heime oder Sonderschulen. So sieht das European Disability Forum die Lebenssituation behinderter Menschen eine mangelnde Teilhabe in vielen Lebenslagen (European Disability Forum 2002). Aktivisten der Behindertenbewegung gehen sogar soweit, behinderte Menschen als die weltweit am meisten exkludierten Menschen zu bezeichnen (Interview Finkelstein 2004). In Anbetracht der großen finanziellen Aufwendungen ist eine mangelnde Effektivität der Behindertenpolitik und eine mangelnde Effizienz bestehender Programme zu vermuten. (2) Eine weitere Ursache für den Wandel ist die veränderte Akteur- und Interessenstruktur, die sich in dreierlei Weise niederschlägt: Es sind neue Akteure in die politische Arena getreten, die Akteure haben ihre Wertevorstellungen und Interessen reformuliert und neue Koalitionen zwischen den Akteuren wurden geschlossen. In dem ursprünglich vor allem von nationalen Akteuren dominiertem Feld der Behindertenpolitik sind seit spätestens den 1980er Jahren sowohl supranationale Akteure als auch Bewegungen behinderter Menschen aktiv geworden, die auf ihre Weise (top down bzw. bottom up) auf die jeweiligen nationalen Regierungen und Parlamente Einfluss geübt haben. Unter den supranationalen Akteuren sind allen voran die Vereinten Nationen und die Europäische Union zu nennen, die sowohl durch Forschung und Empfehlungen als auch durch bindende Richtlinien die Behindertenpolitik mitgestalten Zwar werden, dem Subsidiaritätsgrundsatz folgend, nach wie vor die Entscheidungen in der Behindertenpolitik von den nationalen Regierungen und Parlamenten getroffen, gleichwohl hat es mit den Verträgen von Amsterdam (1997) und Nizza (2000) sozialpolitischen Kompetenzverschiebungen gegeben, sodass nun auch bezüglich der Lebenssituation behinderter Menschen europäisches Recht beachtet werden muss. Anknüpfend an das Disability Rights Movement in den USA ist es seit den 1990er Jahren auch in Europa zu einem Erstarken der Behindertenbewegung gekommen (siehe hierzu Charlton 1998; Dahesch 1999; Mabbett/Bolderson 2001). Neben die bereits seit längerem bestehenden Organisationen behinderter Menschen sind neue Gruppen getreten bzw. bereits bestehende Organisationen haben sich restrukturiert. Diese neuen Organisationen zeichnen sich im Vergleich zu den früheren Vertretungen behinderter Menschen durch ein selbstbewuss-

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I Einleitung

teres Auftreten, größere mediale Öffentlichkeit und einen international höheren Organisationsgrad aus. In der Allianz mit anderen Akteuren sind so die Behindertenverbände und ihre Vertretung auf europäischer Ebene, das European Disability Forum (2002), zu einer politisch starken und aktiven Interessensgruppe geworden (vgl. Burke 2003). Parallel zu dem Eintreten der neuen Akteursgruppen hat es aber auch Regierungs- oder Koalitionswechsel gegeben, durch die ein Wandel in der Behindertenpolitik vorangetrieben wurde. Neben der veränderten Akteurszusammensetzung haben sich auch die Wertevorstellungen und Interessen der Akteure verändert und dies sowohl bei den supranationalen und nationalen Regierungen und Parlamenten als auch bei den Organisationen behinderter Menschen und Bewegungen.9 Mit einem Bevölkerungsanteil von rund 10% sind behinderte Menschen näher an den Medianwähler herangerückt und für die politischen Parteien eine wichtige Wählerklientel geworden, sodass sich Behindertenpolitik als neuer Schwerpunkt zunehmend in Regierungs- und Parteiprogrammen finden lässt. Die Bemühungen, behinderte Menschen zu integrieren, wurden in diesem Zusammenhang intensiviert (vgl. Hvinden 2003; van Oorschot/Hvinden 2001). Insbesondere durch die neuen Akteure hat sich auch die Sprache in der Behindertenpolitik und die Wahrnehmung von Behinderung gewandelt. Trotz der nach wie vor dominanten medizinischen Sichtweise wird Behinderung zunehmend als soziales Problem definiert und wahrgenommen, das in der Interaktion entsteht und durch individuelle wie gesellschaftliche Bedingungen beeinflusst wird. (3) Nachdem Behindertenpolitik in der sozialpolitischen Forschung lange Zeit kaum eine Rolle gespielt hat, nimmt in den 1980er und insbesondere in den 1990er Jahren die Anzahl nationaler wie internationaler Analysen zur Behindertenpolitik stark zu. Dies ist auch eine Folge der gewandelten Akteurstruktur und des neue Informations- und BeratungsbeGDUIV 6RZRKO ÃYRQ REHQ¶ top down  ZLH ÃYRQ XQWHQ¶ bottom up) wurde die Forschung beeinflusst. Supranationale Akteure gaben eigene Studien in Auftrag und induzierten durch gezielte Förderung, wie die HELIOS-Programme der Europäischen Union, Forschung zu Behindertenpolitik und zur Exklusion behinderter Menschen. Stellevertretend sei hier die Forschung der Vereinten Nationen (Quinn/Degener 2002; United Nations 1993, 1997) und der ihr unterstellten Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Office 2004; Thornton 1998; Thornton/Lunt 1997) und der Weltgesundheitsorganisation (WHO 2001; 2002), der Weltbank (Elwan 1999; Metts 2000), der OECD (Marin 2003; OECD 2001, 2003; Prinz 2001b, 2003), der Europäischen Kommission (1998d; 2000b; 2002c; 2004b; Eurostat 2001), des Europarates (Council of Europe 2002; 2003b) und der European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2001; 2004a) genannt. Neben dieser durch suprastaatliche Akteure angestoßenen Forschung hat sich parallel HLQH QHXH )RUVFKXQJVULFKWXQJ TXDVL ÃYRQ XQWHQ¶ HQWZLFNHOW GLH Disability Studies. Diese Forschungsrichtung hat ihren Ursprung in den angelsächsischen Ländern und versucht in Abgrenzung zu medizinischen und individualistischen Sichtweisen einen primär sozial- und kulturwissenschaftlichen Diskurs der Behinderung zu etablieren. Vergleichbar mit den Gender Studies werden quasi-naturgegebene Vorstellungen von Behinderung aufgehoben und Behinderung als soziale Konstruktion verstanden (vgl. Albrecht/Seelman/Bury 2001; Waldschmidt 2003). Politisch und personell sind die Disability Studies eng mit dem Disability-Rights-Movement verbunden und haben ebenfalls einen emanzipatorischen Anspruch. 9 Neben diesen drei wohl wichtigsten kollektiven Akteuren sind weitere Akteure wie Ministerien, Sozialpartner oder Kirchen zu nennen, die in den jeweiligen Nationalstaaten durchaus eine wichtige Rolle spielen.

2 Fragestellung, Aufbau und Methode der Arbeit

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Das durch diese Forschung zur Verfügung gestellte Wissen zu Behindertenpolitik und zur Exklusion behinderter Menschen hat die Problemlagen sichtbarer gemacht und durch den internationalen Vergleich Möglichkeiten zur Problemlösung aufgezeigt. Parallel zu diesen Forschungstätigkeiten sind auch die neuen Vorstellungen von Behinderung in die öffentliche Meinung vorgedrungen. Behinderte Menschen sind heute viel öfter in der Öffentlichkeit oder in den Medien wahrnehmbar (vgl. Radtke 2003). Die öffentliche Meinung hat Behindertenpolitik als Feld wohlfahrtsstaatlichen Handelns, in dem mehr getan werden müsste, entdeckt (vgl. Europäische Kommission 2001b). Durch diese Kombination aus Forschung und öffentlicher Meinung ist der Handlungsdruck auf die politischen Akteure gestiegen. 2

Fragestellung, Aufbau und Methode der Arbeit

Hinter der Fragestellung, dem Aufbau und der Methode einer Arbeit verbergen sich normaWLYH$QQDKPHQ$XFKZHQQGHU)RNXVGLHVHU$UEHLW±YRP6FKOXVVNDSLWHODEJHVHKHQ±DXI dem Beschreiben und Erklären des Untersuchungsgegenstands liegt, möchte ich an dieser 6WHOOHGLHQRUPDWLYHQ$QQDKPHQQHQQHQGLHPLch zu diesem Dissertationsprojekt motiviert haben: (1) In einer freiheitlichen Gesellschaft LVWMHGHUVHLQHVHLJHQHQ*OFNHV6FKPLHG± innerhalb der Vorraussetzungen die er vorfindet. Das bedeutet, dass ein sozialer Rechtsstaat die Verantwortung dafür trägt, dass die Vorraussetzungen für Teilhabechancen aller Bürger geschaffen werden. Auch wenn Chancengleichheit nur in der Utopie vollständig hergestellt werden kann, so muss es doch das Ziel des sozialen Rechtsstaats sein, das sprichwörtliche HEHQH6SLHOIHOGLevel Playing Field) herzustellen. (2) Menschen sind in ihrer physischen und psychischen Konstitution verschieden. Daher ist auch bei einem einigermaßen ebenen 6SLHOIHOGNHLQHY|OOLJH*OHLFKKHLWYRUKDQGHQXQGGLHVHLVWDXFKQLFKWDQ]XVWUHEHQ'HQQRFK sollte die reale Teilhabe an den verschiedenen Lebensbereichen für alle durch Minimalstandards, die den wirtschaftlichen Möglichkeiten unseres Landes entsprechen, gesichert werden. In einer Gesellschaft, die nach über 50 Jahren innerstaatlichem Frieden große Reichtümer kumuliert hat und trotz aller Krisenrhetorik auch weiterhin jährlich produziert, sollte mit der Generalisierung des Anspruchs auf Teilhabe an den Lebenschancen einer Gesellschaft und der im ersten Artikel des Grundgesetzes festgeschriebenen Unantastbarkeit der Würde des Menschen Ernst gemacht werden. Die hierzu notwendigen Verteilungsspielräume sind nach wie vor vorhanden und im politischen Diskurs auszuhandeln. (3) Die faktische Einschränkung der Teilhabe behinderter Menschen an den verschiedenen Lebensbereichen, wie sie auch in dieser Arbeit dargestellt werden wird, widerspricht der in natioQDOHQZLHLQWHUQDWLRQDOHP5HFKWYRUJHVHKHQHQQRUPDWLYHQ6HW]XQJYRQ7HLOKDEH%HLGHU Gestaltung der Behindertenpolitik dürfen ökonomische Überlegungen nur insofern handOXQJVOHLWHQG VHLQ ÄDOV VLH KHOIHQ GLH =LHOH der Chancengleichheit, Integration und KomSHQVDWLRQHIIHNWLY]XHUUHLFKHQXQGGDEHLNHLQH5HVVRXUFHQ]XYHUVFKZHQGHQ(IIL]LHQ] ³ (Wagner 1995, 131). 6FKXW] XQG &KDQFHQJOHLFKKHLW EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ VLQG DXFK EHL selektiv negativen Anreizwirkungen zu garantieren. Unter Wahrung dieses Grundsatzes ist bei der Gestaltung von Behindertenpolitik auch im Interesse behinderter Menschen aber unbedingt auf Effizienz und Effektivität zu achten. Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine empirisch fundierte Beschreibung der LebensVLWXDWLRQ EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ XQG HLQH V\VWHPDWLVFKH 'DUVWHOOXQJ GHV 6WDQGHV XQG GHU

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I Einleitung

Entwicklung nationaler Behindertenpolitiken in Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Auf der Basis des Vergleichs der nationalen Politiken und der Gegenüberstellung mit den jeweiligen Lebenslagen behinderter Menschen werden Schlussfolgerungen und Implikationen für die Gestaltung von Behindertenpolitik abgeleitet. Die Hauptfragestellung der Arbeit lautet daher: Wie versuchen nationale Behindertenpolitiken die Lebenssituation behinderter Menschen zu verbessern? Diese Frage wird mit Hilfe von fünf Teilfragen beantwortet: (1) Wie groß ist der Bedarf staatlichen Handelns? Oder anders gefragt, wie ist die sozioökonomische Lage behinderter Menschen in den europäischen Wohlfahrtsstaaten? (2) Wie lässt sich Behindertenpolitik im Allgemeinen und die Behindertenpolitiken in den EU-Staaten im Speziellen in Struktur und Umfang beschreiben? (3) Welcher Zusammenhang besteht zwischen den nationalen Behindertenpolitiken und den jeweiligen Lebenslagen behinderter Menschen, und was sind effektive und effiziente Politiken zur Verbesserung ihrer Lebenssituation? (4) Wie haben sich die Behindertenpolitiken in ausgewählten westeuropäischen Nationalstaaten in den 1990er Jahren entwickelt und welche gemeinsamen Trends lassen sich in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union entdecken? (5) Und schließlich: Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus diesen Ergebnissen für zukünftige Reformen ziehen? Damit die Arbeit in ihrem Umfang realisierbar ist, erfolgen vier Einschränkungen der Fragestellung: (1) An vielen Stellen wird die Analyse auf behinderte Personen im erwerbsfähigen Alter und auf Personen in privaten Haushalten beschränkt. Diese Einschränkung führt zu einer Ausblendung wichtiger Teilbereiche von Behindertenpolitik, wie beispielsweise Frühförderung und Präventionsarbeit, Schul- und Bildungspolitik, Altenhilfepolitik, sowie der Regulierung von Einrichtungen. Gerade der letzte Teilbereich, die Regulierung von Einrichtungen (Behinderten-, Pflege-, Alten- oder Kinderheime), ist hinsichtlich sozialer Schließungsprozesse für die Lebensbedingungen der Bewohner von besonderer Bedeutung. (2) Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf den drei Kernbereichen staatlicher Behindertenpolitik: der Kompensation des Erwerbsausfalls, der beruflichen Rehabilitation sowie der Partizipationspolitik. Damit entfallen Bereiche wie Kulturpolitik und Gesundheitspolitik. Innerhalb der Gesundheitspolitik sind die medizinische Rehabilitation sowie die Versorgung chronischer Krankheiten für die Lebenssituation behinderter Menschen entscheidende Faktoren. Da jedoch die Arbeit in ihrem Verständnis von Behinderung dem sozialen Modell (siehe Abschnitt B1.2.) folgt, gehört die medizinische Rehabilitation nicht zum Kernbereich von Behindertenpolitik, sondern ist Teil des allgemeinen Gesundheitswesens. (3) Die Unterschiede der rechtlichen Regelungen der einzelnen nationalen Behindertenpolitiken werden nur bis zu einem bestimmten Grad an Differenzierung beachtet und nicht in ihrer Implementierung untersucht, damit die wirklich wesentlichen Unterschiede mit genügend Prägnanz herausgearbeitet werden können. (4) In der Arbeit werden nur staatliche Maßnahmen und Umwelt-/Rechtsgestaltung (Policy) behandelt. Die Lebensbedingungen behinderter Menschen und individuelle Erfahrungen sind durch diese jedoch nur zu einem Teil beeinflussbar. Neben persönlichen Dispositionen sind mindestens ebenso wichtig: das konkrete Umfeld, die Familie, Freunde und Nachbarn, die Lehrer und Mitschüler, der Arbeitgeber und die Kollegen sowie nichtstaatliche Angebote von Seiten der Gemeinden und Wohlfahrtsverbände. Insbesondere das Engagement nichtstaatlicher Organisationen, wie Wohlfahrts- oder die Behindertenverbände selbst, dürfte auch strukturell einen großen Einfluss haben. (5) Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf den Policies; die Akteure, ihre Interessen und ihre Belief Systems werden allerdings bei der Beschreibung der Längsschnitte in Kapi-

2 Fragestellung, Aufbau und Methode der Arbeit

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tel F behandelt. Diese fünf Einschränkungen zeigen die Grenzen der Arbeit; sie verdeutlichen gleichzeitig aber auch, wie breit das Feld der Behindertenpolitik ist. Versteht man Behinderung als Querschnittsaufgabe, wie es auch durch Mainstreaming propagiert wird, so ist diese Streuung nicht verwunderlich, sondern sogar wünschenswert. Der Aufbau der Arbeit lehnt sich an die oben genannten Teilfragen an und gliedert sich in fünf inhaltliche Kapitel (B bis F) und das Abschlusskapitel (Kapitel G). Kapitel B beschreibt den theoretischen Hintergrund, in dem die zwei Konzepte Behinderung und Behindertenpolitik dargelegt und diskutiert werden. Diese Überlegungen sind die theoretische Grundlage für die spätere Untersuchung der Lebenssituation behinderter Menschen und die Analyse der nationalen Behindertenpolitiken. (1) Die Definition von Behinderung ist die wichtigste politische Entscheidung in jeder Behindertenpolitik, da sie das Verhältnis von Staat und Behinderung bestimmt: sie setzt die Gruppengröße fest, regelt den Zugang zu Leistungen und beeinflusst nachhaltig die Wahrnehmung behinderter Menschen. Die institutionalisierten Klassifikationen von Behinderung ordnen behinderten Menschen, gemäß ihrer besonderen Bedürfnisse und Nöte sowie ihrer eingeschränkten Berufs- und Lebenschancen, Rechte und Ansprüche zu. Der Abschnitt diskutiert unterschiedliche Definitionen und Klassifikationen. (2) Um die verschiedenen nationalen Behindertenpolitiken miteinander vergleichen zu können, ist es notwendig, unterschiedliche Reaktionsformen zu systematisieren und nach ihren Funktionen einzuordnen. Es wird eine idealtypische Regimetypologie von Behindertenpolitik entwickelt, die sich an den von Miller (1976) definierten Verteilungskriterien für sozialstaatliche Interventionen orientiert. Die Typologie dient in den empirischen Kapiteln dann als Analyseschema für Behindertenpolitik. Im ersten empirischen Teil, Kapitel C, wird die sozioökonomische Lage behinderter Menschen mit Hilfe der Europäischen Haushaltdatenbank (ECHP) untersucht. Es werden auf der Mikroebene Ergebnisse zu den durch staatliche Interventionen stark regulierten Lebensbereichen Arbeit, Einkommen, Wohnen sowie Freizeit und soziale Kontakte berechnet; die Auswertung erfolgt vor allem als Querschnittsanalyse des Jahres 2001. Das Augenmerk wird in der vergleichenden Perspektive weniger auf den absoluten Zahlen als vielmehr auf der relativen Differenz zur Gesamtbevölkerung liegen, da die absoluten Unterschiede auf andere Faktoren wie beispielsweise die allgemeine volkswirtschaftliche Entwicklung zurückzuführen sind. Soweit auf dieser Datenbasis möglich, werden Subgruppen behinderter Menschen mit besonders ausgeprägter Exklusion identifiziert, auf die sich die Hilfen der Behindertenpolitik konzentrieren sollten. Dieser Teil der Arbeit schließt an eigene, auf Deutschland bezogene Arbeiten (Maschke, Michael 2001, 2003) an und erweitert diese auf die Europäische Union. Im zweiten empirischen Teil, Kapitel D, werden Umfang und Struktur von Behindertenpolitik in 15 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU15) zum Stand des Jahres 2001 beschrieben. Je nach Verständnis von Behinderung und je nach Lebenslage der als behindert klassifizierten Menschen sind unterschiedliche Weisen des staatlichen Umgangs mit Behinderung denkbar und in der Realität auch auffindbar. Hinsichtlich des staatlichen Umgangs interessiert sowohl der relative und absolute Umfang des Budgets der Behindertenpolitik als auch die konkrete Ausgestaltung, d.h. die rechtlichen, ökonomischen, ökologischen und pädagogischen Interventionen des Staates (vgl. Kaufmann/Rosewitz 1983). Mit Hilfe der idealtypischen Regimetypologie werden auf der Makroebene die empirischen Informationen zu den real existierenden Behindertenpolitiken systematisiert und die Länder innerhalb der Typologie verortet.

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I Einleitung

Im dritten empirischen Teil, Kapitel E, werden die Ergebnisse der beiden vorausgegangenen Kapitel in Verbindung gebracht und der Zusammenhang zwischen der Mikro- und der Makroebene untersucht. Da die beiden Ebenen in einem wechselseitigen Verhältnis zu HLQDQGHUVWHKHQXQGVLFKJHJHQVHLWLJEHGLQJHQVROOWHDXVGHQ4XHUVFKQLWWHQQLFKW±ZLHVR RIWEHL%HQFKPDUNLQJ±GLUHNWDXIGLH:LUNungen von Behindertenpolitik geschlossen werden. Jedoch können aus der Gegenüberstellung der unterschiedlichen Behindertenpolitiken und der Ergebnisse zu den Lebenslagen indirekt Rückschlüsse auf die Effektivität der jeweiligen Behindertenpolitiken abgeleitet werden. ,PYLHUWHQHPSLULVFKHQ7HLO.DSLWHO)ZLUGVFKOLH‰OLFKGHU:DQGHOYRQ%HKLQGHUWHQSR litiken auf supranationaler und nationaler Ebene beschrieben. Auf supranationaler Ebene wird die Entwicklung der Politik der beiden entscheidendsten Akteure, der Vereinten Nationen und der Europäischen Union, sowie in einem kurzen Exkurs die internationale Behindertenbewegung beschrieben. Auf nationaler Ebene werden mit Hilfe der entwickelten Typologie die Behindertenpolitiken seit den 1990er Jahren in drei ausgewählten Nationalstaaten (Dänemark, Großbritannien und Deutschland) dargestellt und miteinander verglichen. Neben der verfügbaren Literatur werden hierfür Experteninterviews mit RegierungsYHUWUHWHUQ 5HSUlVHQWDQWHQ GHU %HKLQGHUWHQEHZHJXQJ VRZLH :LVVHQVFKDIWOHUQ DOV HPSLUL sche Grundlage ausgewertet. Im Anschluss werden die nationalstaatlichen Politiken auf der Basis der drei Länderberichte sowie Sekundärliteratur nach Divergenzen und Konvergenzen in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union untersucht und eine Einschätzung dieser Entwicklungen in Bezug auf die Lebensbedingungen behinderter Menschen gegeben. In Kapitel G werden schließlich die zentralen Ergebnisse zusammengefasst und unter Berücksichtigung der Ergebnisse Konstruktionsprobleme der Behindertenpolitik diskutiert und Schlussfolgerungen gezogen. Abschließend wird ein Ausblick auf die Behindertenpolitik in Europa gegeben. Methodisch orientiert sich die Dissertation an Arbeiten im Bereich der Policy Analyse YJOVWHOOYHUWUHWHQG+pULWLHU 'DGHU%HJULIIÃ3ROLWLN¶LQGHUGHXWVFKHQ6SUDFKHYLHO deutig ist und nicht zwischen der prozessualen (Politics), der formalen (Polity) und der inhaltlichen (Policy) Dimension unterscheidet, sei an dieser Stelle angemerkt, dass sich die Arbeit vor allem mit der politikwissenschaftlichen Analyse konkreter Inhalte von Behindertenpolitik (Rechte und Maßnahmen) beschäftigt (vgl. Böhret/Jann/Kronenwett 1988). Zum einen wird in der Analyse durch eine systematische Erfassung der Behindertenpolitik und der Lebenslagen behinderte Menschen das Feld genau beschrieben. Zum anderen werden UHWURVSHNWLYGXUFKGLHVHVWKHRUHWLVFKHXQGHPSLULVFKH:LVVHQ6FKOXVVIROJHUXQJHQ]XNDXVD len Zusammenhängen in der Behindertenpolitik getroffen und Empfehlungen für die Zukunft abgeleitet (Jann 2002). 'LH)UDJHQGLHVHU$UEHLWNQSIHQDQGLH$XVIKUXQJHQYRQ'\H DQ:DVXQWHU nehmen Regierungen und was für einen Unterschied macht dies? Zur Beantwortung der obengenannten Teilfragen werden in den Kapiteln unterschiedliche methodische Vorgehensweisen gewählt, die jeweils zu Beginn der Kapitel erläutert und diskutiert werden und daher hier nur kurz vorgestellt werden. Der hierzu notwendige theoretische Hintergrund wird in Kapitel B entwickelt oder dargelegt. So wird in Abschnitt II.2 eine Idealtypologie von Behindertenpolitik entwickelt, die in den empirischen Kapiteln als Analysekonzept genutzt wird. In Kapitel C wird die Lebenssituation behinderter Menschen durch quantitative Methoden (deskriptive Verfahren und multiple Regressionsanalysen) anhand des Lebenslagen-

2 Fragestellung, Aufbau und Methode der Arbeit

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konzeptes analysiert. Für diese Untersuchung auf der Mikroebene wird das European Community Household Panel (ECHP) als Datenbasis benutzt. Auf die Besonderheiten diese Panels sowie die Vorgehensweise bei der Analyse, insbesondere die Operationalisierung von Behinderung in der Analyse, wird in einem eigenen Abschnitt (C.2) eingegangen. In Kapitel D werden der Umfang von Behindertenpolitik unter Rückgriff auf die Angaben der beiden Staatsbudget-Datenbanken SOCX (OECD 2004b) und ESSPROS (Eurostat 1996) beschrieben. Mit Hilfe der Idealtypen wird die Struktur von Behindertenpolitik verglichen, hierzu werden insbesondere die im Rahmen europäischer Projekte systematisch aufgearbeiteten Analysen der nationalen Behindertenpolitik10 sowie vor allem die von der OECD und der Europäischen Union zur Verfügung gestellten Daten und Informationen genutzt. In Kapitel E werden unter der Annahme, dass Behindertenpolitik und die Lebensbedingungen behinderter Menschen in einem wechselseitigen Verhältnis stehen, die Ergebnisse von Mikro- und Makrodaten mit Hilfen von Korrelationen einander gegenüber gestellt. Hierbei wird, um den Einfluss externer Faktoren (wie die volkswirtschaftliche Entwicklung und die nationalen Besonderheiten des Arbeitsmarktes) zu reduzieren, mit Affektionen (relative Betrachtungen) gearbeitet. Die methodische Vorgehensweise sowie Schwierigkeiten, die bei der Analyse und der Auswertung der Ergebnisse berücksichtigt werden müssen, werden in einem eigenen Abschnitt (E.2) behandelt. Auch wenn die komplexen Wirkungszusammenhänge innerhalb der Behindertenpolitik nicht berücksichtigt werden können11, sind einige generalisierbare Aussagen über den Zusammenhang spezifischer Behindertenpolitikmaßnahmen und der Lebenssituation behinderter Menschen möglich. In Kapitel F wird das Ausmaß und die Richtung von Wandlungsprozessen in der Behindertenpolitik beschrieben. Im Gegensatz zu der funktionalistischen Perspektive des vorangegangenen Kapitels, welche politische Akteure völlig ausblendet, wird in Abgrenzung zur Phasenheuristik und im Sinne der Policy-Analyse Behindertenpolitik hier vor allem als das Ergebnis des Prozesses der Problemverarbeitung durch das politisch-administrative System verstanden (vgl. Sabatier 1993). Hierbei ist es notwendig sich zu verdeutlichen, dass politische Akteure auf der Basis der von ihnen wahrgenommenen Realität sowie ihrer Interessen und Wertungen und normativer Vorstellungen handeln (vgl. Scharpf 2000). Das bedeutet, dass politische Akteure im Gegensatz zur Annahme des Rational-Choice-Modells nicht primär durch kurzfristige Eigeninteressen motiviert werden, sondern dass sie (wenigstens zu einem Teil) versuchen, ihre Belief Systems12 in öffentliche Maßnahmen umzusetzen (vgl. Sabatier 1993). Staatliche Programme sind damit der Kompromiss oder das Produkt strategischer Interaktionen zwischen politischen Akteuren und ihren Belief Systems. Dem 10 Zum Teil wird auch auf nationale Berichte zurückgegriffen, um Details zu klären. Das methodische Problem hierbei ist, dass diese Berichte die jeweilige nationale Behindertenpolitik aus unterschiedlichen Perspektiven und auf der Basis verschiedener theoretischer Analysekonzepte beschreiben. 11 Hierzu wäre die Entwicklung eines Konzeptes notwendig, dass sowohl die externen Einflüsse als auch strukturelle und prozessuale Merkmale des jeweiligen politisch-administrativen Systems theoretisch in einem Makromodell integriert (Jann 2002; Mayntz 2002) oder empirisch berücksichtigt (multiple Regressionsanalyse). 12 Unter Belief Systems versteht Sabatier (1993) ein Set aus handlungsleitenden Orientierungen und Wertvorstellungen sowie kausalen Annahmen darüber, wie diese zu realisieren sind. Im Zentrum des Belief Systems stehen Kernüberzeugungen (Core Beliefs), die durch sekundäre Aspekte (Secundary Aspects) ergänzt werden. Während die Kernüberzeugungen gegenüber dem Wandel in der Zeit relativ resistent sind und sich nur als Resultat von externen Systemereignissen und schwerwiegenden Anomalien wandeln, können sich die sekundären Aspekte verhältnismäßig leicht durch Policy Learning verändern. Einige dieser externen Systemereignisse und schwerwiegenden Anomalien, wurden für die Behindertenpolitik bereits in Abschnitt II.2 beschrieben.

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I Einleitung

Ansatz des Advocacy Coalition Ansatzes (Sabatier 1993) folgend, spielen neben den in Abschnitt I.1 beschriebenen Veränderungen für die Entwicklungen vor allem die folgenden Akteure eine wichtige Rolle: Regierungen, Parteien, inter- und supranationale Institutionen, Sozialpartner, Verbände und Interessensvertretungen, Medien sowie Wissenschaft. Da im Zusammenhang dieser Arbeit insbesondere inter- und supranationale Institutionen sowie die verschiedenen Interessensvertretungen behinderter Menschen von Bedeutung sind, werden diese explizit in eigenen Abschnitten vorgestellt. Da aufgrund des Umfangs die Beschreibung der Entwicklung nationaler Behindertenpolitik aller 15 Länder nicht möglich war, wurden drei Länder ausgewählt. Die Ländersauswahl folgt dem Kriterium einer möglichst verschiedenen und spezifischen Ausrichtung der Behindertenpolitik unter der Annahme, dass Behindertenpolitik in den älteren Mitgliedsstaaten der Europäischen Union miteinander vergleichbar ist (most dissimilar cases: vgl. Nohlen 2002). Als Quellen für die Fallstudien wurde sowohl auf Sekundärliteratur, zentrale Originaldokumente und Informationen aus Aggregatdatenbanken zurückgegriffen, als auch Interviews mit Vertretern der nationalen Behindertenpolitik geführt. Innerhalb der Fallstudien wird erneut, um die Richtung von Wandlungsprozessen in der Behindertenpolitik zu beschreiben, die Idealtypologie als Analyseraster verwendet.13

13 Da weder die Vereinten Nationen noch die Europäische Union kompensations- und rehabilitationsorientierte Politik betreiben, kann die Typologie bei der Beschreibung der Behindertenpolitik auf supranationaler Ebene nicht verwendet werden.

II Theoretischer Hintergrund

Zentrale Fragen der Behindertenpolitik sind: Was ist Behinderung und wie kann sie operationalisiert werden? Wie kann der Staat Menschen nach ihren Bedürfnissen und eingeschränkten Berufs- und Lebenschancen entsprechend klassifizieren? Wie können den Klassifikationskategorien angemessene Ansprüche zugeordnet werden? Welche Einschränkungen der Teilhabe sind von den Betroffenen zu akzeptieren oder, anders gefragt, ab welchem Grad der Einschränkung muss der Staat intervenieren? Und schließlich, auf welche Weise soll der Staat intervenieren? Im politischen Diskurs müssen Antworten auf diese Fragen gefunden werden, welche die Gestaltung der nationalen Behindertenpolitiken bestimmen. In Abhängigkeit von volkswirtschaftlichen Rahmendaten, den Interessen der politischen Akteure, normativen Setzungen sowie den Machtverhältnissen zwischen diesen Akteuren haben sich Antworten durchJHVHW]W GLH DOV ÃHLQJHIURUHQH .RPSURPLVVH¶ =ZLVFKHQVWlQGH LQ HLQHP $XVKDQGOXQJVSUR zess darstellen und mit der Zeit eine eigene institutionelle Stabilität (Pfadabhängigkeit) bekommen haben. Die räumlichen und zeitlichen Differenzen zwischen den Antworten auf diese Schlüsselfragen zeigen, wie relativ und abhängig von politischen Entscheidungen diese Fragen sind. Für die Betrachtung der Antworten auf diese Schlüsselfragen ist es notwendig, die wichtigsten Begriffe zu systematisieren. In diesem Kapitel werden die für die weitere Arbeit grundlegenden Begriffe Behinderung und Behindertenpolitik systematisiert und diskutiert. Die Auswahl der zu klärenden Begriffe ist sowohl durch ihre Relevanz in der politischen Diskussion als auch durch die Herangehensweise bei der späteren Analyse der nationalen Behindertenpolitiken begründet. Alle Begriffe sind in der sozialpolitischen Diskussion umkämpft, weil mit ihnen das Objekt (Behinderung/behinderte Menschen), die Mittel (Behindertenpolitik) und das Ziel (Vermeidung von Armut, Deprivation, Exklusion und Diskriminierung) beschrieben und festgelegt werden. Der Begriff Behinderung ist der Dreh- und Angelpunkt einer jeden Behindertenpolitik, da er die Gruppe der hilfebedürftigen Personen bestimmt sowie bereits im Ansatz die Art der Hilfe festlegt. Im Abschnitt zum Begriff Behinderung werden die für die behindertenpolitische Diskussion wichtigsten Paradigmen und Modelle von Behinderung dargestellt sowie Möglichkeiten der Definition und Klassifizierung in Wohlfahrtsstaaten verdeutlicht. Insbesondere wird auf das Klassifikationssystem der WHO (2001) und das zugehörige Modell von Behinderung sowie die drei Modelle von Bickenbach (1993) eingegangen. Es wird aufgezeigt, wie unterschiedlich Behinderung begriffen werden kann und wie sehr Behinderung eine in Wohlfahrtsstaaten politisch zu definierende Kategorie ist. Der sich anschließende Abschnitt zu Behindertenpolitik baut auf diesen Erkenntnissen auf und verdeutlicht die Eingebundenheit von Behindertenpolitik in wohlfahrtsstaatliche Politik. Es werden die Funktionen von Behindertenpolitik sowie die Möglichkeiten staatlichen Handelns herausgearbeitet und in Anlehnung an Miller (1999) eine idealtypische Typologie zur Analyse von Behindertenpolitik entwickelt.

30 1

II Theoretischer Hintergrund

Konzepte von Behinderung

Es gibt wohl fast ebenso viele unterschiedliche Vorstellungen von Behinderung, wie es Arten von Behinderungen gibt. Die Literaturlage hierzu ist unübersichtlich, und selbst innerhalb der sozialwissenschaftlichen Literatur lässt sich ein regelrechtes Sammelsurium von Vorstellungen, was Behinderung sei, finden. Die Unbestimmtheit dieses komplexen und schwer greifbaren Gegenstands führt dazu, dass der Begriff der Behinderung je nach Zielsetzung von medizinischer, psychologischer, pädagogischer, soziologischer, ökonomischer, juristischer oder sozialpolitischer Seite mit jeweils fachspezifischen Akzentuierungen definiert wird. Und wie auch in der Wissenschaft bleibt die Frage, welche Terminologie angemessen ist, unter den politischen Akteuren sowie den behinderten Menschen selbst und ihren Organisationen umstritten (vgl. Barnes/Mercer/Shakespeare 1999, 6; Felkendorff 2003, 28). Die große Variation der Begrifflichkeiten und Definitionen in Europa zeigt, dass Behinderung, wie auch andere sozialpolitische Kategorien, letztlich das ist, was politische Akteure als Behinderung definieren (Hahn 1985; Stone 1985). Die Schwierigkeit hierbei beschreibt Marin (2003, 23) treffend: Ä0HGLFDOFRPSODLQWVVLFNQHVVLOOQHVVFKURQLFGLsease, impairment, functional limitations, disability and incapacity to work are ill-defined and complex phenomena. Disability in particular is a slippery and potentially expansive category: It is inherently subjective, ambiguous, fuzzy, elusive, and inevitably problematic to GHILQHDQGWRPHDVXUH³

Die Vielfalt der Vorstellungen von Behinderung lässt sich auch auf der sprachlichen Ebene wiederfinden. So ist beispielsweise im Deutschen von behinderten Menschen, Menschen mit Behinderung, Menschen mit einer Beeinträchtigung oder schlicht von Behinderten die Rede. Hinter den verschiedenen Begriffen verbergen sich unterschiedliche Verständnisse GHV *HJHQVWDQGHV %HKLQGHUXQJ 8QG VHOEVW GLH PLWWOHUZHLOH JlQJLJH %H]HLFKQXQJ ÃEHKLQ GHUWH 0HQVFKHQ¶ Disabled People) ist doppeldeutig. Werden behinderte Menschen von DQGHUHQRGHUGHU*HVHOOVFKDIWEHKLQGHUWKDQGHOWHVVLFKEHLÃEHKLQGHUW¶DOVRXPHLQ3DUWL ]LS RGHU LVW GLH %HKLQGHUXQJ HLQH SHUVRQHQJHEXQGHQH (LJHQVFKDIW XQG ÃEHKLQGHUW¶ HLQ Adjektiv? Die Reflexion über terminologische Grundlagen und der semantische Streit um 3DUDGLJPHQ XQG 0RGHOOH VRZLH 'HILQLWLRQHQ XQG .ODVVLILNDWLRQHQ14 LVW ± VRODQJH HV VLFK QLFKWQXUXPHLQHSROLWLVFKNRUUHNWH$XVGUXFNVZHLVHGHVJOHLFKHQ*HJHQVWDQGHVKDQGHOW± deshalb von Bedeutung, weil einerseits an GLH YHUVFKLHGHQHQ 3DUDGLJPHQ XQG 0RGHOOH unterschiedliche behindertenpolitische Maßnahmen anknüpfen und andererseits mit den unterschiedlichen Definitionen die Größe und Zusammensetzung der Gruppe der behinderten Menschen bestimmt werden. Im sozialpolitischen Kontext dieser Arbeit erscheint mir für das Verständnis von Behinderung die international anerkannte Klassifikation der WHO und das zugehörige Modell von Behinderung am aussagekräftigsten und ausgewogensten. Bevor aber auf das Modell GHU:+2HLQJHJDQJHQZLUGZHUGHQGLHZLFKWLJVWHQ3DUDGLJPHQXQG0RGHOOHZHOFKHGLH Diskussion in der Behindertenpolitik in den vergangenen 20 Jahren geprägt haben, darge14 In der Literatur gehen diese Begrifflichkeiten häufig durcheinander. UnteU3DUDGLJPHQYHUVWHKHLFK6LFKWZHL sen, die den Gegenstand in seiner Genese vor dem Hintergrund einer Theorie erfassen. Im Gegensatz hierzu beziehen sich Modelle auf die Handlungen der (politischen) Akteure. Definitionen grenzen die Gruppe der beKLQGHUWHQ3HUVRQHQNODUYRQGHU*UXSSHGHUQLFKWEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQDE, ohne dabei auf Besonderheiten einzelner Behinderungsarten oder auf individuellen Bedarf zu achten. Hingegen differenzieren Klassifikationen innerhalb der Gruppe der behinderten Menschen einzelne Gruppen.

1 Konzepte von Behinderung

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stellt und so das theoretische Feld umrissen, in dem sich Behindertenpolitik bewegt. Insbesondere das Modell von Bickenbach ist hierbei wichtig, da es für die späteren Überlegungen zur Behindertenpolitik von Bedeutung ist. Im Anschluss werden die Möglichkeiten der Definition und Klassifikation in den Nationalstaaten dargestellt und ihre Relevanz durch eine Zusammenstellung der Definitionen in den Mitgliedstaaten der EU verdeutlicht. 1.1 Theoretische Konzepte Um die verschiedenen Definitionen einordnen zu können und ein breiteres Verständnis von Behinderung zu bekommen, ist es hilfreich, die wichtigsten theoretischen Vorstellungen von Behinderung, welche die wissenschaftliche und politische Diskussion prägen, kurz zu beschreiben. Unter den theoretischen Vorstellungen kann zwischen Paradigmen (Sichtweisen) und Modellen von Behinderung unterschieden werden. Während unter einem Paradigma ein theoretischer Ansatz, eine wissenschaftliche Sichtweise oder eine eigenständige Theorie verstanden wird, sind Modelle auf das Handeln und die Interaktionen der Personen ausgerichtet. Paradigmen und Modelle sind inhaltlich eng miteinander verknüpft und in der Literatur werden die Begriffe häufig sogar gleichbedeutend verwendet. Begriffe sind stets nur in einem historischen Rahmen verständlich. Über die Jahrhunderte hinweg haben sich Normen verändert und mit ihnen hat sich die Zuschreibung und Bewertung von Behinderung gewandelt. Während bis ins 19. Jahrhundert behinderte MenVFKHQDOVÃGHYLDQW¶EH]HLFKQHWZXUGHQXQGGHU8PJDQJPLWGLHVHQÃ3UREOHPSHUVRQHQ¶QLFKW selten in geschlossenen Einrichtungen oder mit ihrem Tod endete, werden im 20. Jahrhundert behinderte Menschen zunehmend als Personen gesehen, die Problemen gegenüberstehen, und Staaten führen Hilfen für diese Personen ein, welche die Probleme beheben oder doch zumindest erleichtern sollen (vgl. Drake 2001, 425).15 Dieser Wandel der Vorstellung ist eng an die Entstehung des Wohlfahrtsstaates und die Etablierung von Bürgerrechten (OECD 2003) gebunden. Diese historische Dimension des Behinderungsbegriffes hat Stone (1985) in ihrem Buch The Disabled State verdeutlicht. Sie kommt dort zu dem Schluss, dass das Konzept Behinderung letztlich das Ergebnis des politischen Konflikts um Verteilungskriterien und geeignete Empfänger von Sozialleistungen sei. 1.1.1 Paradigmen von Behinderung Behinderung ist stets nur in ihrem historischen Kontext zu verstehen. Während in vormodernen Gesellschaften einige Behinderungen zu völligem Ausschluss geführt haben, konnte ZLHGHUXP GHU VSULFKZ|UWOLFKH 'RUIWURWWHO ± GHU KHXWH DXIJUXQG GHU )XQNWLRQVJHVHW]H moderner Gesellschaften kategorisch zur InkompHWHQ] YHUXUWHLOW ZLUG± LQWHJULHUWZHUGHQ Auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts existieren in sozialstaatlichen Gesellschaften unterschiedliche Paradigmen von Behinderung, die auf unterschiedlichen theoretischen Ansätzen 15 Aber auch im 20. Jahrhundert ist die Sichtweise von Behinderung keineswegs homogen. Der Umgang und die Sichtweise von Behinderung im Nationalsozialismus, die in der Euthanasie Aktion T4 mit dem Mord an vielen Tausend behinderten Menschen ihren katastrophalen Höhenpunkt erreichte, belegen dies. Die Aufarbeitung der historischen Herausbildung des sozialen Tatbestandes Behinderung ist daher eine wichtige Forschungsaufgabe (siehe hierzu z.B.: Gould 1988; Jantzen 1992; Klee 1995; Solarova 1983; Weingart/Kroll/Bayertz 1992).

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II Theoretischer Hintergrund

beruhen und in den vergangenen 20 Jahren diversifiziert wurden. Dabei ist es in den vergangenen 20 Jahren zu einer Diversifikation der Modelle, Sichtweisen und Paradigmen über Behinderung gekommen. In der deutschsprachigen Literatur sind die von Bleidick (1976) erstmals aufgestellten Paradigmen die geläufigsten (vgl. Cloerkes 2001; Townsend 1987): Tabelle II.1 Die vier konkurrierenden Paradigmen nach Bleidick Behinderung ist...

Behinderung als...

Paradigma

1. ein medizinisch fassbarer Sachverhalt

medizinische und individuelle Kategorie

personenorientiert

2. eine Zuschreibung sozialer Erwartungshaltungen

Etikett und Resultat sozialer Reaktionen

interaktionistisch

3. ein Systemerzeugnis der Leistungsdifferenzierung in Schule und Beruf

Systemfolge und Resultat schulischer und beruflicher Selektion

systemtheoretisch

4. durch die Gesellschaft gemacht

Produkt einer kapitalistischen Gesellschaftsordnung

gesellschaftstheoretisch

Anmerkungen: In Anlehnung an Cloerkes (2001, 10).

(1) Das personenorientierte (individuumsorientierte) Paradigma oder auch medizinische Modell ist die in der Praxis am weitesten verbreitete Sichtweise. Die Behinderung wird als stabile, individuelle Eigenschaft wahrgenommen, die in Anlehnung an die Medizin naturwissenschaftlich objektivierbar erfassbar ist. (2) Das interaktionistische Paradigma begreift in Anlehnung an Goffman (1975) Behinderung als Resultat der Zuschreibung von normativen Erwartungshaltungen Dritter. Durch diese soziale Reaktion wird der behinderte Mensch typisiert, etikettiert, stigmatisiert, kontrolliert (Cloerkes 2001). (3) Das systemtheoretische Paradigma versteht Behinderung als Ergebnis der Qualifikations- und Selektionsfunktion des Bildungs- und Ausbildungssystems. Behinderung hat eine Entlastungsfunktion für die notwendige Ausdifferenzierung und Sicherstellung von Leistung. (4) Das gesellschaftstheoretische Paradigma definiert Behinderung vor dem Hintergrund des Materialismus als eine soziale Kategorie, als ein Produkt der Produktionsverhältnisse und als Folge von Kapitalverwertungsinteressen der herrschenden Klassen. Behinderte Menschen werden zu Arbeitskräften minderer Güte, die ohne den Besitz weiterer Produktionsmittel (Kapital) eine höhere soziale Abwärtsmobilität haben (vgl. Jantzen 1992). Diese vier Paradigmen von Behinderung wurden aufgegriffen und in unterschiedlichen (Handlungs-)Modellen und Konzepten von Behinderung ausformuliert.16 Im Gegensatz 16 Ein Beispiel für die Ausformulierung des interaktionistischen Paradigma ist die Behindertenrolle. In Anlehnung an das Krankenrollenkonzept von Parsons (1958) wurden von Freidson (1970) sowie von Haber und Smith (1971) unterschiedliche Konzeptionen der Behindertenrolle entworfen. In Abgrenzung zu den vier Merkmalen der Krankenrolle zeichnet sich die Behindertenrolle nach Freidson (1970) durch folgende drei Merkmale aus: (1) Der behinderte Mensch trägt keine Verantwortung für seinen Zustand, er besitzt eine eingeschränkte Handlungskontingenz. (2) In Abhängigkeit der Schwere der Behinderung wird er des normalen Rollenverhaltens und damit dem Zwang und der Möglichkeit der Teilnahme an Erwerbsarbeit enthoben. (3) Die Behinderung JLOWQXUEHGLQJWDOVOHJLWLP]ZDULVWGHUÃ%HKLQGHUWH¶offiziell entlastet, da eine Erreichung des Normalzustandes als unmöglich gilt; real wird er stigmatisiert und muss sich seiner Umgebung anpassen, wenn er mit Ã1LFKWEHKLQGHUWHQ¶]XVDPPHQVHLQZLOOYJO&ORHUNHV 

1 Konzepte von Behinderung

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zum deutschen Sprachraum finden sich im angelsächsischen Sprachraum deutlich mehr Paradigmen. Insbesondere die durch den Forschungszweig der Disability Studies und die globale Behindertenbewegung eingeführten Paradigmen haben die internationale politische Diskussion über Behinderung in jüngster Zeit geprägt. Für die vergangenen zwei Jahrzehnte hat Pfeiffer (2001) acht gängige Paradigmen zusammengestellt: (1) Stigmatisierung und soziale Konstruktion: Nach Goffmans (1975) Stigma-Konzept haben behinderte Menschen HLQHÄXQHUZDUWHWH'LIIHUHQ]³ZHOFKHYRQDQGHUHQ0HQVFKHQEHQXW]WZLUGXPGHUHQ,GHQ tität zu konstruieren und sie zu stigmatisieren. (2) Benachteiligung (soziales Modell): Es VLQG GLH 6WUXNWXUHQ GHU *HVHOOVFKDIW LQVEHVRQGHUH GLH LQGXVWULHOOHQ 3URGXNWLRQVPHFKDQLV PHQGLHEHKLQGHUWH0HQVFKHQEHQDFKWHLOLJHQGHVKDOEZLUGHLQHUDGLNDOH8PVWUXNWXULHUXQJ GHU *HVHOOVFKDIW EHQ|WLJW   0HGL]LQLVFKH 6FKlGLJXQJ (V VLQG GLH 6FKlGLJXQJHQ GLH behinderte Menschen von anderen unterscheiden. Durch die Aufhebung dieser SchädigunJHQZUGHQDOOH0HQVFKHQJOHLFK 8QWHUGrückte Minorität (politisches Modell): BehinGHUWH0HQVFKHQVLQGHLQHXQWHUGUFNWH0LQGHUKHLWGLHLP$OOWDJPLW9RUXUWHLOHQXQG'LV kriminierung konfrontiert ist. Nur durch politisches Engagement (Rebellion/Kontrollübernahme) oder durch gewaltsame Akte ist GLHVH8QWHUGUFNXQJ]X überwinden. (5) Kontrollverlust: Die Independent-Living-Bewegung begreift die bevormundende Haltung von 7HLOHQGHUSURIHVVLRQHOOHQ+HOIHUGLHLQDGlTXDWH8QWHUVWW]XQJ+LOIHQVRZLHGLHYLHOIDFKHQ Barrieren als das zentrale Problem. Die Lösung dieser Probleme liegt in der SelbstbestimPXQJ GHU %HVHLWLJXQJ YRQ %DUULHUHQ VRZLH GHr Wahl der Hilfen durch die behinderten 0HQVFKHQ VHOEVW   6R]LDOH XQG SROLWLVFKH .RQVWUXNWLRQ 1DFK GHP SRVWPRGHUQHQ 9HU ständnis der Kulturwissenschaften ist Kultur ein soziales und politisches Konstrukt. Der 8QWHUVFKLHG ]ZLVFKHQ %HKLQGHUXQJ XQG 1LFKWEHKLQGHUXQJ LVW NRQVWUXLHUW XQG GLH $QQDK PHQXQG9RUXUWHLOHEHU%HKLQGHUXQJZHUGHQLP'LVNXUVEHU%HKLQGHUXQJJHVFKDIIHQ  .RQWLQXXP (V H[LVWLHUHQ VR YLHOH YHUVFKLHGHQH $XVSUlJXQJHQ YRQ %HKLQGHUXQJ GDVV nahezu jeder in irgendeiner Weise irgendwannÃEHKLQGHUW¶ZLUG'DKHUVLQG9HUlQGHUXQJHQ QRWZHQGLJ ZLH EHLVSLHOVZHLVH XQLYHUVHOOHV 'HVLJQ XQG =XJDQJ 6LH VWHLJHUQ GLH /HEHQV TXDOLWlWDOOHU 0HQVFKOLFKH9LHOIDOW%HKLQGHUWH0HQVFKHQOHLGHQXQWHU'LVNULPLQLHUXQJ ZHLO,QVWLWXWLRQHQQLFKWGHU9LHOIDOWDOOHU0HQVFKen entsprechen. Eine auf Standardisierung fundierte institutionelle Effizienz wird durch behinderte Menschen eingeschränkt. Flexible soziale Systeme mit universellem Design und der Reduzierung von Barrieren eliminieren Behinderungen. Diese Diversifikation von Paradigmen17LQVEHVRQGHUHGLH$XVGLIIHUHQ]LHUXQJHQGHVLQ teraktionistischen Paradigmas war nicht nur aus Sicht der Betroffenen wichtig. Auch in der wissenschaftlichen Reflexion werden sozialpolitische Fragen nach dem Gegenstand Behinderung je nach Sichtweise unterschiedlich beanWZRUWHW6RPDFKWHVVHKUZRKOHLQHQ8QWHU VFKLHG RE EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ DOV N|USHUOLFK HLQJHVFKUlQNWH 3HUVRQHQ DOV XQWHUGUFNWH 0LQGHUKHLWRGHUDOVVR]LDOXQGSROLWLVFKNRQVWUXLHUWH*UXSSHYHUVWDQGHQZHUGHQ'LH8QWHU schiede zwischen diesen Sichtweisen werden in den kommenden Jahren durch die neuen (QWVFKHLGXQJVVLWXDWLRQHQ GLH LP .RQWH[W GHU 5HSURGXNWLRQVWHFKQRORJLHQ HQWVWHKHQ QRFK 17 Die Begriffe Paradigma und Paradigmenwechsel werden im Bereich der Behindertenpolitik in den letzten Jahren inflationär benutzt. Im Gegensatz zu Diskontinuitäten oder Brüchen ist mit einem Paradigmenwechsel NHLQJUDGXHOOHU:DQGHOVRQGHUQGHUJUXQGVlW]OLFKH9Hrwurf einer dem Phänomen zugrunde liegenden Theorie und die Einführung einer neuen Theorie verbunden (Kuhn 1967). Bei den meisten der von Pfeiffer beschriebenen Paradigmen handelt es sich aber um AusdifferenzieUXQJHQGHVLQWHUDNWLRQLVWLVFKHQ3DUDGLJPDVQXULQ$E grenzung zum medizinischen Modell handelt es sich also um neue Paradigmen.

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II Theoretischer Hintergrund

sehr viel deutlicher werden.18 Für den Zusammenhang dieser Arbeit ist die weitere Diversifikation des Verständnisses von Behinderung insofern hilfreich, als dass durch die Hervorhebung des Elements der Diskriminierung (verstanden als der Verstoß gegen zivile, politische oder soziale Rechte) in vielen Paradigmen Pfeiffers sich Behinderung als sozialpolitisches Thema auszeichnet (vgl. Pfeiffer 2001; Powell, J. 2007). Es können so die unterschiedlichen Sichtweisen und Entscheidungen einzelner Akteure im Feld der Behindertenpolitik verdeutlicht werden. Einschränkend muss aber hinzugefügt werden, dass in vielen sozialpolitischen Bereichen das medizinische Paradigma nach wie vor vorherrschend ist. 1.1.2 Modelle von Behinderung Anschaulicher und für die Analyse staatlichen Handelns hilfreicher ist hier die Zwei- oder Dreiteilung der Modelle von Behinderung. Eine häufig verwendete Zweiteilung (z.B. Barnes/Mercer/Shakespeare 1999; Drake 1999; Oliver 1996) unterscheidet zwischen dem Medical Model of Impairment, also einem personenorientierten Handlungsmodell, und einem Social Model of Disability, also einem (sozial-)politischen Handlungsmodell.19 Neben dieser Zweiteilung ist die Dreiteilung von Bickenbach (1993) für die spätere Analyse der Definitionen und der Behindertenpolitik sehr hilfreich. Er unterscheidet ein biomedizinisches, ein ökonomisches und ein sozial-politisches Modell von Behinderung. Dabei lehnt sich das biomedizinische Modell an das medizinische Paradigma von Bleidick an und schreibt in Abgrenzung zu einer irgendwie von irgendwem festgelegten Normalität abweichende Zustände oder Verhalten (Devianz) Personen zu. Im Sinne eines strukturellen Ansatzes kann der Beobachter die Normverletzung zweifelsfrei und objektiv diagnostizieren. Das ökonomische Modell legt den Fokus auf die Fähigkeitseinschränkungen, insbesondere auf die (LQVFKUlQNXQJHQ LQ %H]XJ DXI GLH $UEHLWVIlKLJNHLW XQG GHUHQ )ROJHQ 'LH Ã$UEHLWV %HKLQGHUXQJ¶ LVW DQ /HLVWXQJVSULQ]LSLHQ DXVJHULFKWHW XQG GDV 3URGXNW DXV GHU ,QWHUDNWLRQ zwischen der Schädigung und den Bedingungen des Angebots auf dem Arbeitsmarkt. (vgl. Cloerkes 2001). Ein Beispiel für das ökonomische Modell von Behinderung ist die in den 18 Ein Beispiel hierfür ist der reale, aber zugegebenermaßen etwas konstruierte Konflikt um die künstliche Befruchtung einer Partnerin eines gehörlosen lesbischen Paares in Maryland (USA). Das Paar forderte für sich den Samen eines gehörlosen Samenspenders in der Hoffnung auf ein ebenfalls gehörloses Kind. Nachdem die Forderung erst abgelehnt wurde, erhielt das Paar im zweiten Anlauf den gewünschten Samen. Nach der Geburt eines gehörlosen Kindes kam es zu einer breiten Diskussion über diese Praxis. Die Vertreter der Gehörlosenbewegung (DEAF People), die sich selbst als eine kulturelle Minderheit begreifen, verteidigten das Verhalten und verglichen es mit dem Verhalten eines schwarzen Paares, dass sich trotz allen Wissens um mögliche Diskriminierung auch ein schwarzes Kind wünscht. Von Seiten der Behindertenbewegung wurde unter Verweis auf das Social Model of Disability der Wunsch als legitim und das Verhalten des Paares als verständlich angeVHKHQ XQG LQ GLH .DWHJRULH ÄHUODXEWe Reproduktionsautonomie" eingestuft (vgl. Die Zeit 2002). Die Kritiker hingegen erhoben den Einwand, dass hier die eugenischen Gefahren der neuen Reproduktionstechniken auf GHQ.RSIJHVWHOOWZUGHQQlPOLFKÄ6WDWWNUDQNHV/HEHQDXV]XVRQGHUQZXUGHKLHUEHKLQGHUWHV/HEHQEHZXVVW angestrebt. Der perfekte imSHUIHNWH0HQVFK³HEG  19 Das Medical Model of Impairment entspricht dem biomedizinischen Modell (s.o.). Im Gegensatz hierzu ist Behinderung im Social Model of Disability das Resultat aus Interaktionen. Damit ist es keineswegs objektiv messbar, sondern nur als soziale Reaktion in einem spezifischen historischen und räumlichen Kontext zu verstehen und wird als dynamischer Prozess verstanden. Werden bei diesem Ansatz der historische und räumliche Kontext, also die gesamtgesellschaftlichen Systembedingungen ausgeblendet, entspricht dieser Ansatz dem zweiten Paradigma, wird besonders die makrosoziologische Ebene hervorgehoben, dem dritten oder vierten Paradigma von Bleidick (1976).

1 Konzepte von Behinderung

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USA weit verbreitete Definition des Disability Statistics Center der University of California. Behinderung wird hier auf zwei Weisen definiert: Ä DOLPLWDWLRQLQDFWLYLW\LHZRUNLQJDWDMREGRLQJZRUNDURXQGWKHKRXVHRUJRLQJWRVFKRRO DQG DOLPLWDWLRQLQRQHRUHPRUHDFWLYLWLHVRI GDLO\OLYLQJ$'/V LHGLIILFXOW\LQSHUIRUPLQJ EDVLFVHOIFDUHWDVNVLQFOXGLQJEDWKLQJGUHVVLQJWRLOHWLQJJHWWLQJLQDQGRXWRIEHGRUFKDLUIHHG LQJ RQHVHOI DQG ZDONLQJ DFURVV WKH URRP  ZLWKRXW the help of another person or special equipPHQW³YJO7UXSLQ5LFH0D[ 

'DPLW VWHKW GDV |NRQRPLVFKH 0RGHOO LQ GHU 7UDGLWLRQ GHV V\VWHPWKHRUHWLVFKHQ XQG GHV JHVHOOVFKDIWVWKHRUHWLVFKHQ 3DUDGLJPDV %OHLGLFNV 'LHVH EHLGHQ 0RGHOOH YRQ %HKLQGHUXQJ GDVELRPHGL]LQLVFKHXQGGDV|NRQRPLVFKHVLQGIU%LFNHQEDFKGLHEHLGHQLQGHU5HDOLWlW YRUKHUUVFKHQGHQ6WDQGDUGPRGHOOH9RQLKQHQJUHQ]WHUGDVVR]LDOSROLWLVFKH0RGHOODEGDV HU IU LQQRYDWLYHU XQG NRPSOH[HU KlOW ,Q GLHVHP 0RGHOO VDPPHOQ VLFK HLQH 5HLKH YRQ 9RUVWHOOXQJHQ EHU %HKLQGHUXQJ GLH DXV ]ZHL +DXSWTXHOOHQ JHVSHLVW ZHUGHQ ]XP HLQHQ DXVGHU6R]LRORJLHXQG6R]LDOSV\FKRORJLHXQG]XPDQGHUHQDXVGHQDisability Studies und GHU%HKLQGHUWHQEHZHJXQJ$QKlQJHUGLHVHV0RGHOOVEHJUHLIHQ%HKLQGHUXQJDOVHLQVR]LDO NRQVWUXLHUWHV3KlQRPHQGDVVLFKLQGHQ(LQVWHOOXQJHQJHJHQEHUEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQLQ ,QVWLWXWLRQHQXQGVR]LDOHP9HUKDOWHQQLHGHUVFKOlJW%DUQHV0HUFHU6KDNHVSHDUH XQG ]X EHQDFKWHLOLJHQGHQ /HEHQVEHGLQJXQJHQ IU VLH IKUW YJO %LFNHQEDFK    'DV VR]LDOSROLWLVFKH0RGHOOHQWVSULFKWDOV+DQGOXQJVPRGHOOGHPLQWHUDNWLRQLVWLVFKHQ3DUDGLJ PD%OHLGLFNVVRZLHGHQREHQEHVFKULHEHQHQ3DUDGLJPHQ    XQG YRQ3IHLI IHU   (LQH LQ GHQ Disability Studies oft zitierte Beschreibung des sozial-politischen 0RGHOOVYRQ%HKLQGHUXQJLVW Ä,QRXUYLHZLWLVVRFLHW\ZKLFKGLVDEOHVSK\VLFDOO\LPSDLUHGSHRSOH'LVDELOLW\LVVRPHWKLQJLP SRVHGRQWRSRIRXULPSDLUPHQWVE\WKHZD\ZHDUHXQQHFHVVDULO\LVRODWHGDQGH[FOXGHGIURPIXOO participation in society. Disabled people are therHIRUHDQRSSUHVVHGJURXSLQVRFLHW\7RXQGHUVWDQG this it is necessary to grasp the GLVWLQFWLRQEHWZHHQWKHSK\VLFDOLPSDLUPHQWDQGWKHVRFLDOVLWXDWLRQ FDOOHGGLVDELOLW\RISHRSOHZLWKVXFKLPSDLUPHQW7KXVZHGHILQHLPSDLUPHQWDVODFNLQJDOORUSDUW RIDOLPERUKDYLQJDGHIHFWLYHOLPERUJDQLVPRUPHFKDQLVPRIWKHERG\DQGGLVDELOLW\DVWKHGLV advantage or restriction of activity caused by a FRQWHPSRUDU\VRFLDORUJDQLVDWLRQZKLFKWDNHVOLWWOH RUQRDFFRXQWRISHRSOHZKRKDYHSK\VLFDOLPSDLUPHQWVDQGWKXVH[FOXGHVWKHPIURPSDUWLFLSDWLRQ LQWKHPDLQVWUHDPRIVRFLDODFWLYLWLHV³2OLYHU 

'DLQHLQHUPDUNWZLUWVFKDIWOLFKHQ*HVHOOVFKDIWEHUGHQ$UEHLWVPDUNWQLFKWQXUGLH'LVWUL EXWLRQ YRQ (LQNRPPHQ VRQGHUQ DXFK YRQ $QHUNHQQXQJ 6WDWXV VR]LDOHQ .RQWDNWHQ HWF HUIROJWVLQGLQGHU3UD[LV(LQVFKUlQNXQJHQGHU(UZHUEVWlWLJNHLWXQGGHU3DUWL]LSDWLRQDP JHVHOOVFKDIWOLFKHP/HEHQQLFKWNODUYRQHLQDQGHUWUHQQEDU=XJOHLFKNDQQDEHUPLWGHU8Q WHUWHLOXQJYRQ%LFNHQEDFKHLQH]XQHKPHQGH9HUVFKLHEXQJGHV6FKZHUSXQNWVYRQPHGL]L QLVFKHQ EHU |NRQRPLVFKH KLQ ]X VR]LDOSROLWLVFKHQ 0RGHOOHQ IHVWJHVWHOOW ZHUGHQ 'DPLW ZLUG%HKLQGHUXQJQLFKWPHKUQXUSHUVRQHQJHEXQGHQYHUVWDQGHQVRQGHUQDOV(UJHEQLVHLQHU ,QWHUDNWLRQ]ZLVFKHQ,QGLYLGXXPXQG8PZHOW$XFKZHQQGHIDFWRQRFKLPPHUGDVPHGL ]LQLVFKH 0RGHOO LP $OOWDJVEHZXVVWVHLQ GHU %HY|ONHUXQJ DP VWlUNVWHQ YHUDQNHUW LVW NDQQ IUGLHYHUJDQJHQHQ-DKUHHLQ7UHQGLP:DQGHOGHUWKHRUHWLVFKHQ9RUVWHOOXQJHQIHVWJH VWHOOW ZHUGHQ 'LH 9RUVWHOOXQJ YRQ HLQHU EHKLQGHUQGHQ 8PZHOW 'LVDEOLQJ (QYLURQPHQW

36

II Theoretischer Hintergrund

vgl. Swain et al. 1993) rückt mehr in den Vordergrund.20 Dieser Wandel ist für die Entwicklung von Behindertenpolitik von Bedeutung, nicht zuletzt da Behindertenpolitik, wie noch gezeigt werden wird, explizit kein Teilbereich von Gesundheitspolitik ist. 1.2 Internationale Klassifikation der WHO Wie im vorangegangenen Abschnitt deutlich wurde, existieren viele theoretische Sichtweisen und Modelle von Behinderung. Für den Prozess der praktischen Politikgestaltung ist im internationalen Zusammenhang das Klassifikationssystem der WHO, die International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF), das einflussreichste und anerkannteste Modell. Die ICF ist die seit Mai 2001 gültige Nachfolgerin der International Classification of Impairments, Disabilities, Handicaps (ICIDH) von 1980 und stellt neben einer Reihe von anderen Klassifikationssystemen eine standardisierte allgemeine Sprache zur Verfügung, welche die weltweite Kommunikation über Gesundheit und gesundheitliche Versorgung in verschiedenen Disziplinen und Wissenschaften ermöglicht. Innerhalb der Vielfalt der internationalen Definitionen dient das Modell der WHO in seiner alten und neuen Version für nationale Politikgestaltung als ein Orientierungspunkt. Im Folgenden werden zuerst das alte Modell skizziert, dann das darauf aufbauende neue Modell mit seinem Klassifikationssystem erläutert und Vor- und Nachteile des Modells kurz diskutiert. Mit der dreidimensionalen Klassifikation (ICIDH) versuchte die Weltgesundheitsorganisation WHO im Jahr 1980 ein Modell auszuarbeiten, dass sowohl der medizinischen als auch der sozialen Dimension von Behinderung Rechnung trägt. Die ICIDH unterschied drei Ebenen von Behinderung (WHO, 1980, 47): (1) Schädigung (Impairment Ä$QLPSDLUPHQW is any loss or abnormality of psychological, physiological or anatomical structure or funcWLRQ³   )lKLJNHLWVVW|UXQJ Disability  Ä$ GLVDELOLW\ LV DQ\ UHVWULFWLRQ RU ODFN UHVXOWLQJ from an impairment) of ability to perform activity in the manner or within the range considered normal for a human beinJ³ %HHLQWUlFKWLJXQJHandicap Ä$KDQGLFDSLVDGLVDG vantage for a given individual, resulting from an impairment or a disability, that limits or prevents the fulfilment of a role that is normal (depending on age, sex, and social and culWXUDOIDFWRUV IRUWKDWLQGLYLGXDO³ Abbildung II.1 Das ICIDH-Modell der WHO von 1980

Disease

Impairment

Disability

Handicap

Anmerkung: Entnommen aus World Health Organization 1980.

20 Ob es sich bei diesem Wandel in der Praxis aber jeweils gleich um einen Paradigmenwechsel handelt, von dem im Bereich der Behindertenpolitik in den vergangenen Jahren häufig die Rede war, möchte ich bezweifeln. Vielmehr ist in der Praxis ein schleichender Wandel mit additiven Veränderungen zu beobachten (siehe hierzu auch Kapitel E).

1 Konzepte von Behinderung

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Nach diesem Modell kann, muss aber nicht, ausgehend von einer durch Krankheit entstandenen Schädigung eine Fähigkeitsstörung und aus dieser eine soziale Beeinträchtigung entstehen. Basierend auf dem Krankheitsfolgenmodell nach Wood stehen die drei Dimensionen in einem kausal-linearen Verhältnis zueinander und bilden das bio-psycho-soziale Modell von Behinderung. An dieses bio-psycho-soziale Modell der WHO haben sich viele Nationalstaaten bei der Formulierung ihrer sozialrechtlichen Definitionen angelehnt.21 Durch dieses multidimensionale Modell von Behinderung wurde bereits deutlich, dass Behinderung keineswegs eine rein personengebundene Eigenschaft ist, sondern auf allen Ebenen von Behinderung normative Setzungen geschehen, die in einem gesellschaftlichen Rahmen getroffen werden und damit veränderbar sind (vgl. Sander 1994). An diesem alten Modell der WHO wurde kritisiert, dass die Begriffe negativ konnotiert seien, das Modell nach wie vor stark medizinisch ausgerichtet und der Grund für die Beeinträchtigung die Schädigung sei und die Umwelt ausgeblendet würde, sowie der Lebenshintergrund der Betroffenen nicht berücksichtigt werde. Damit sei das alte Modell der WHO (ICIDH) letztlich ein individualistischer Ansatz, der Behinderung in medizinischen Kategorien als Pathologie beschreibe.22 Diese Kritik wurde von der WHO teilweise durch die Einführung der ICF im Jahre 2001 aufgegriffen. Das alte Modell (ICIDH) wurde formal ersetzt und inhaltlich erheblich erweitert. Die Begriffe Impairment, Disability und Handicap wurden durch die nun nicht mehr negativ konnotierten Begriffen Body Functions and Structures, Activities und Participation abgelöst. Diese neuen Begriffe definiert die ICIDH-2 (WHO, 2001) wie folgt23: Ä%RG\IXQFWLRQVDUHWKHSK\VLRORJLFDORUSV\FKROogical functions of body systems. Impairments are problems in body function or structure as a significant deviation or loss. Body structures are anatomical parts of the body such as organs, limbs and their components. Impairments are problems in body function or structure as a VLJQLILFDQWGHYLDWLRQRUORVV³ Ä$FWLYLW\LVWKHSHUIRUPDQFHRIDWDVNRUDFWLRQE\an individual. Activity limitations are difficulties LQSHUIRUPDQFHRIDFWLYLWLHV³ Ä3DUWLFLSDWLRQ LV DQ LQGLYLGXDO¶V LQYROYHPHQW LQ life situations in relation to Health Conditions, Body Functions or Structures, Activities, and Contextual Factors. Participation Restrictions are problems an individual may have in the manner or extent of invoOYHPHQWLQOLIHVLWXDWLRQV³

Der Fokus liegt in diesem Modell von Behinderung auf funktionaler Gesundheit und deren Auswirkungen auf die drei Bereiche Körper, Aktivitäten und Partizipation sowie deren Interaktion zueinander. Im Gegensatz zu dem linearen Modell von 1980 ist für die Auswirkungen und Interaktionen zwischen den Bereichen die Lebenswelt der betreffenden Person von zentraler Bedeutung. In der Lebenswelt werden sowohl Umweltfaktoren (materiell und sozial) als auch personenbezogene Faktoren (Alter, Geschlecht, Lebensstil, Motivationen) berücksichtigt. In diesen beiden Kontextfaktoren können jeweils Barrieren oder Erleichterungen enthalten sein. Handlungen von Menschen werden beeinflusst durch objektive in-

21 Beispielsweise in England die Klassifikationen von Behinderung, die vom Office of Population and Censuses and Surveys (OPCS) zwischen 1980 und 1985 eingeführt wurden (vgl. Barnes/Mercer/Shakespeare 1999). 22 Zur Diskussion um die ICIDH siehe: Barnes (1999), Drake (1999) und Oliver (1996) 23 Eine inoffizielle Übersetzung der Klassifikation wird vom Deutschen Institut für Medizinische Dokumentation und Information (2002) zur Verfügung gestellt.

38

II Theoretischer Hintergrund

tervenierende Faktoren (wie horizontale und vertikale Disparitäten) und subjektive intervenierende Faktoren, wie Interpretationen, Situationsdefinitionen und Einstellungen.24 Abbildung II.2 Das ICF-Modell der WHO von 2001

Health Condition (Disorder or Disease)

Body Functions & Structure

Activity

Personal Factors

Participation

Environmental Factors

Anmerkungen: Entnommen aus World Health Organization (2002, 9).

Drei Vorteile des Modells müssen hervorgehoben werden. Zum einen verdeutlicht es den sozialen und relativen Charakter von Behinderung: Zum ersten sind das Erleben der Behinderung und der Umgang mit ihr nicht von der Schwere der Schädigung, sondern von der subjektiven Verarbeitung abhängig, und die soziale Reaktion auf Schädigungen ist an kulturspezifische Räume gebunden, die sich über die Zeit auch verändern können (vgl. Cloerkes 2001). Zum zweiten hat Behinderung in diesem Modell einen dynamischen Charakter, denn über die Zeit können sich sowohl die Schädigung, die Umgebung und die persönlichen Faktoren als auch die Stigmatisierungskonsequenzen auflösen oder entstehen. Zum dritten können im Modell die Auswirkungen von Behinderungen nach unterschiedlichen Lebensbereichen, wie Schule, Freizeit, Beruf oder Familie, differenziert werden. So hängt es an den spezifischen Interaktionen der Elemente, ob es beispielsweise zu Einschränkungen im Beruf kommt. Das Modell der WHO versucht durch möglichst exakte Beschreibung und Klassifikation der einzelnen Bestandteile Behinderung zu fassen. Für alle in dem Modell enthaltenen Elemente, auch die Aktivitäten, Bereiche der Partizipation und die Kontextfaktoren, werden innerhalb der ICF differenzierte Klassifikationen zur Verfügung gestellt. Auf Basis dieser Klassifikationen können nun auch international vergleichend Bereiche beschrieben werden, auf die sich politische Maßnahmen beziehen, sprich der Abbau von Barrieren und darüber hinausgehende universalistische oder gruppenbezogene Erleichterungen. Dies ist im Kontext dieser Arbeit von Bedeutung, da in allen Ländern der Europäischen Union (Stand 2000) hoch entwickelte Gesundheitssysteme sowie hohe Hygiene- und Ernährungsstan24 Für eine ausführliche Erläuterung der ICF siehe Schuntermann (2003), zur Kritik siehe Hirschberg (2003).

1 Konzepte von Behinderung

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dards existieren. Da in Westeuropa mit Behinderung verbundene Probleme vor allem als soziale Ausgrenzungsprobleme verstanden werden, ist eine einheitliche Sprache für die differenzierte Identifikation von Situationen und Lebensbereichen ein wichtiges Hilfsmittel für Behindertenpolitik. Erst wenn Situationen und Lebensbereiche, in denen Menschen von Ausgrenzung bedroht sind oder bereits ausgegrenzt werden, erkannt und benannt werden, können Situationen beurteilt werden (Diagnose) und dann, wenn dies politisch gewollt ist, Barrieren abgebaut oder Erleichterungen geschaffen werden. 1.3 Nationalstaatliche Definitionen und Klassifikationen Die oben beschriebene Diversifikation der Paradigmen und Modelle von Behinderung hat dazu geführt, dass der Behinderungsbegriff unbestimmter geworden ist.25 Auch das Klassifikationssystem der WHO gibt viele Ansatzpunkte zur Bestimmung von Behinderung. In der Praxis kann festgestellt werden, dass heute viele chronische Krankheiten als Behinderung definiert und klassifiziert werden, die vor ]ZHLRGHUGUHL-DKU]HKQWHQQRFKDOVÃQRUPD OH¶ $OWHUVHUVFKHLQXQJHQ YHUVWDQGHQ ZXUGHQ hEHUVSLW]W OlVVW VLFK GLH )UDJH VWHOOHQ ZHU überhaupt nicht behindert ist. Vergleichbar mit den Begriffen Krankheit (KrankheitsdefiniWLRQGHU:+2 RGHU'LVNULPLQLHUXQJQLFKW ZHL‰ PlQQOLFK DQJHOVlFKVLVFK ZLUG %H hinderung zum Catch-all-Begriff und damit schließlich inhaltslos. Diese Relativierung von Behinderung mag aus Sicht der Behindertenbewegung erfreulich sein, da sie Stigmatisierungseffekte verringert.26 Wohlfahrtsstaaten jedoch müssen die Gruppe der nichtbehinderten Personen klar von der Gruppe der behinderten Personen trennen und diese wiederum nach unterschiedlichem Bedarf klassifizieren. Behindertenpolitik bedarf wie jede nicht universalistische sozialSROLWLVFKH ,QWHUYHQWLRQ HLQHU 1RUPLHUXQJ VR]LDOHU 7DWEHVWlQ de.27 Durch eine Ausnahme-Regel-Konstruktion wird bestimmt, welche Lebensweisen als allgemeingültig und zumutbar betrachtet werden und welche als Ausnahmen gelten und mit Maßnahmen der Abhilfe verkoppelt werden (vgl. Nullmeier/Rüb 1993, 87; Zacher 1992). Dabei können die Ausnahme-Regel-Konstruktionen als konkrete Ausformulierungen der Modelle von Behinderung verstanden werden. Was die Hilfen für behinderte Menschen angeht, kann die Ausnahme-Regel-Konstruktion sich sowohl auf die Behinderung (indiviGXHOOH6FKlGLJXQJ LP$OOJHPHLQHQEH]LHKHQLQGLHVHP)DOOVSUHFKHLFKYRQ.DWHJRULVLH rung) als auch auf den eigentlichen Bedarf (iQGLHVHP)DOOVSUHFKHLFKYRQ.ODVVLILNDWLRQ  oder auf eine Kombination von beiden. 'DPLWVLQGZLHLQ7DEHOOH,,]XVHKHQYLHU)lOOHP|JOLFK(VZLUGGHXWOLFKGDVVGLH Ausnahme-Regel-Konstruktion sich nicht von der Sache selbst ableitet, sondern von politiVFKHQ(QWVFKHLGXQJHQDEKlQJLJLVWGLHVRZRhl durch die Interessen der Akteure als auch gesellschaftliche und historische Normen bestimmt werden.

)HONHQGRUII VSULFKWKLHUYRQHLQHUanhaltenden Ausdehnung der Behindertenzone. 26 Hinzu kommt, dass immer weitere Lobbygruppen mit einer spezifischen chronischen Krankheit oder Behinderung ein großes Interesse an der Expansion des Behinderungsbegriffes haben, damit auch ihre Behinderung in den staatlichen Katalog der anerkannten Behinderungen (Baremas) aufgenommen wird und sie Anspruch auf die Hilfen der Behindertenpolitik haben. 27 Und selbst universalistische Leistungen werden nur an Staatsbürger und eben nicht an alle vergeben, worin gerade der Mechanismus der Staatsbürgerschaft besteht.

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II Theoretischer Hintergrund

Tabelle II.2 Möglichkeiten der Ausnahme-Regel-Konstruktion für Hilfeleistungen Kategorisierung nach der Definition (Feststellung von Behinderung)

Klassifikation und Bedarfsprüfung

ja nein

ja

nein

Behinderung (notwendige) und Bedarf (hinreichende) Vorraussetzung

Bedarfsgerechte Leistungen ohne Kategorisierung

Pauschale Leistungen an behinderte Personen

Universalistische Leistungen oder Leistungen anderer sozialpolitischer Bereiche

Da im Gegensatz zu anderen Sozialpolitikbereichen, wie Arbeitsmarkt- oder Rentenpolitik28, aufgrund der Vielzahl der Definitionen und Klassifikationen von Behinderung kaum Vergleiche zwischen den nationalen Behindertenpolitiken möglich waren, wurden in jüngster Zeit zwei große vergleichende Studien (Council of Europe 2002; Europäische Kommission 2002b) zur Festsetzung von Behinderung in den Mitgliedsländern der EU in Auftrag gegeben. Ziel dieser Studien war es, die Vielfalt der Definitionen von Behinderung erstmals zu erfassen und in Hinblick auf die Vergabe Transfers und Dienstleistungen miteinander zu vergleichen. Während die Studie des Europäischen Rates (2002) nicht zwischen Definitionen und Klassifikationen unterscheidet und sich vor allem auf die Klassifikation der Behinderung bezieht, hat die Studie der Europäischen Kommission (2002b) eine größere Bandbreite an Definitionen untersucht, so geht sie auch auf Definitionen ein, in denen das Wort Behinderung überhaupt nicht vorkommt, die aber im weiteren Sinne auch zu Behinderung zählen (z.B. Pflegebedürftigkeit oder Erwerbsunfähigkeit). 1.3.1 Definitionen Über Definitionen von Behinderung wird die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Hilfen reguliert. Die Definitionen können sich, wie im Modell Bickenbachs, auf Beeinträchtigung körperlicher, geistiger oder seelischer Funktionen (medizinisches Modell), auf Einschränkungen der Arbeitskraft und der beruflichen Tätigkeit (ökonomisches Modell) oder auf die Möglichkeiten zur Teilhabe am gesellschaftlichen Leben (sozial-politisches Modell) beziehen. Bei Definitionen, die dem medizinischen oder ökonomischen Modell folgen, werden häufig Baremas29, eingesetzt, bei denen Personen als behindert kategorisiert werden, die einen gesetzlich festgelegten Grenzwert überschreiten. Um Behinderung von Krankheit zu unterscheiden, heben Definitionen in der Regel die Dauerhaftigkeit der Behinderung hervor. Die verschiedenen Definitionen in den Mitgliedsstaaten hat das deutsche Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung (2003c) zusammengestellt. Bereits in dieser Zusammenstellung wird deutlich, dass sich die nationalen Definitionen sowohl hinsichtlich ihrer Anwendungsbereiche als auch hinsichtlich der Definition des zugrundeliegenden 28 Auch in den Definitionen von Arbeitslosigkeit oder Renteneintrittsalter existieren zwischen den Staaten Unterschiede. Diese sind aber geringer und erheblich leichter zu erfassen. 29 Baremas sind Klassifikationen des Schweregrades der körperlichen Schädfigung. Für ausführliche Erläuterungen zu Baremas siehe Abschnitt II.1.3.2.

1 Konzepte von Behinderung

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Modells von Behinderung unterscheiden. Die Tabelle II.3 greift aber nur Definitionen von Behinderung im engeren Sinne auf. Definitionen, die sich auf spezielle Tatbestände beziehen, wie beispielsweise Erwerbsunfähigkeit oder Pflegebedürftigkeit, sind nicht aufgeführt. Eine von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie (2002b) zeigt, dass sich in den Ländern meistens nicht nur eine einzige Definition von Behinderung finden lässt. Sowohl die Maßnahmen innerhalb der Behindertenpolitik selbst als auch die Maßnahmen in anderen nahe stehenden Politikbereichen verfolgen unterschiedliche Ziele und sind auf unterschiedliche Personengruppen ausgerichtet. Gemeinsam ist den Definitionen, dass sie Behinderung anhand der Beeinträchtigungsdauer von Krankheit abgrenzen. Darüber hinaus unterscheiden sich die Leistungsgesetze in den Definitionskriterien deutlich, wie auch in der Studie der Europäischen Kommission (2002b) hervorgehoben wird. So wird in einigen Ländern die Gruppe der behinderten Personen durch die Ursache, die Art oder den Grad der Behinderung definiert. Der Grad der Behinderung richtet sich dabei häufig nach dem Grad der Arbeits- bzw. Erwerbsfähigkeit. In einigen Definitionen wird auch das Alter oder die Bildung der Person berücksichtigt. In wenigen Ländern, insbesondere Dänemark, beziehen sich die Definitionen explizit auf die Folgen der Behinderung. Insgesamt sind die Unterschiede in den Definitionen so groß, dass bei gleichem Tatbestand unterschiedliche Kategorisierungen greifen (vgl. Europäische Kommission 2003b). So könnte dieselbe Person in unterschiedlichen Ländern als chronisch krank, pflegebedürftig, erwerbsunfähig, behindert oder in mehrere Kategorien gleichzeitig eingeordnet sein.30 Die Studie der Europäischen Kommission (2002b) kommt zum Schluss, dass es keine ideale Methode gibt, die Grenze zwischen behinderten und nicht-behinderten Personen zu ziehen. Die Argumente sind wie folgt: Eine einheitliche Definition über alle Leistungsgesetze hinweg berge die Gefahr, dass die jeweils beabsichtigten Ziele verfehlt würden. Definitionen, die sich auf den Schutz vor Diskriminierung beziehen, seien gewöhnlich breiter angelegt und würden auch schwächere Behinderungen mit einbeziehen. Hingegen seien Definitionen, die sich auf die Inanspruchnahme sozialpolitischer Maßnahmen beziehen, restriktiver, da sie zur Verteilung knapper Mittel an die Bedürftigen dienten. Die Studie hebt hervor, dass die nationalen Ansätze der Feststellung von Behinderung und die abgeleiteten Ansätze der Behindertenpolitik tief in die allgemeine sozialpolitische Tradition und in die Institutionen des Landes eingebettet seien. Ein wichtiger Aspekt der Definitionen ist ihre Implementation in der Praxis. Auch wenn in recht allgemein gehaltenen nationalen Definitionen nicht nur die personengebundenen Schädigungen, sondern auch die Begleitumstände berücksichtigt werden, sind es in der Praxis doch in der Regel Ärzte und (Arbeits-)Gerichte, die darüber entscheiden, ob und wie stark der einzelne Mensch behindert ist und welcher Leistungen er bedarf. Damit verschiebt sich auch bei fortschrittlicheren Definitionen in der Implementation der Definition der Fokus wieder auf die personengebundene Schädigung. Berkowitz (1987, 5) bringt es auf GHQ3XQNWÄ,QVKRUWPDNLQJGLVDELOLW\DIRUPRI damages, and a legal concept of the courts to define, places a social problem in WKHIUDPHZRUNRIDSHUVRQDOGLVSXWH³

30 Auf nationale Definitionen in den einzelnen Leistungsgesetzen wird ausführlich in Kapitel D eingegangen.

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II Theoretischer Hintergrund

Tabelle II.3 Definition von Behinderung in den EU15-Mitgliedsstaaten Land

Definition

Belgien

Alle, deren tatsächliche Arbeitskraft um mindestens 30% (bei Körperbehinderung) bzw. um mindestens 20% (bei geistiger Behinderung) verringert ist. Schwerbehinderte: Grad der Behinderung mindestens 60%.

Dänemark

Keine Definition. Jedoch können alle, die Unterstützung zur Entwicklung oder zum Wiedererlangen ihrer beruflichen Fähigkeiten, Pflege oder eine spezifische Behandlung benötigen, eine Hilfe erhalten. Dies schließt körperliche, geistige, seelische und soziale Behinderungen mit ein.

Deutschland

Alle Menschen, wenn ihre körperliche Funktion, geistige Fähigkeit oder seelische Gesundheit mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate von dem für das Lebensalter typischen Zustand abweichen und daher ihre Teilhabe am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt ist. Schwerbehinderte Menschen: Grad der Behinderung 50% oder höher

Finnland

Allgemein (Behindertengesetz von 1987): Personen, die aufgrund ihrer Behinderung oder Krankheit langfristig die normalen täglichen Funktionen nicht ausüben können. Für Sozialversicherungsträger ist eine Person behindert, deren Arbeits- und Erwerbsfähigkeit entscheidend verringert ist.

Frankreich

Alle, deren Möglichkeiten, einen Arbeitsplatz zu er- oder behalten wegen eines Mangels oder einer Verminderung ihrer körperlichen oder geistigen Fähigkeiten tatsächlich eingeschränkt sind.

Griechenland

15-65-jährige Personen, die wegen einer dauerhaften Erkrankung oder Beeinträchtigung körperlicher oder geistiger Art nur beschränkte Möglichkeiten zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit haben.

Großbritannien

Alle, die wegen einer Beeinträchtigung, einer Krankheit oder einem angeborenen Gebrechen wesentlich eingeschränkte Möglichkeiten haben, um einen Alter, Erfahrung und Qualifikationen entsprechenden Arbeitsplatz zu er- oder behalten.

Irland

Alle, die durch eine Beeinträchtigung oder eine Invalidität an der Erfüllung einer für sie normalen Rolle be- oder verhindert sind. Die Beeinträchtigung betrifft seelische oder körperliche Funktionen.

Italien

Alle, deren Arbeitsfähigkeit wegen körperlicher, psychischer oder sensorischer Gebrechen dauerhaft beschränkt ist.

Luxemburg Arbeitsunfallopfer, Kriegsversehrte und Personen, die körperlich, geistig oder seelisch beeinträchtigt sind. Die Einschränkung der Arbeitsfähigkeit muss mindestens 30% betragen. Niederlande

Alle, die eine Invalidenrente beziehen, sowie Personen, die durch besondere Maßnahmen in der Ausübung ihrer Tätigkeit unterstützt werden.

Österreich

Alle EU- und EWR-Bürger sowie Asylanten mit einem Grad der Behinderung von mindestens 50%.

Portugal

Alle, die aufgrund einer angeborenen oder erworbenen Beeinträchtigung, einer Missbildung oder eines Gebrechens dauerhaft verringerte Fähigkeiten zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit haben, sowie diejenigen, die wegen ihrer Behinderung Schwierigkeiten haben, einen angemessenen Arbeitsplatz zu erhalten.

Schweden

Alle, die aufgrund einer Verletzung oder einer Krankheit ständig körperlich, seelisch oder geistig in ihren funktionellen Fähigkeiten beeinträchtigt sind, unabhängig davon, ob angeboren, erworben oder prognostiziert.

Spanien

Alle, die wegen einer dauerhaften Einschränkung ihrer körperlichen, geistigen oder sensorischen Fähigkeiten, unabhängig davon, ob angeboren oder erworben, nur begrenzte Möglichkeiten zur Teilnahme an Bildung, Berufsleben und gesellschaftlichem Leben im Allgemeinen haben.

Anmerkungen: Angaben aus Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c).

1 Konzepte von Behinderung

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Diese Form der Implementation der Definitionen mag auch damit zusammenhängen, dass der Komplexitätsgrad innerhalb der drei Modelle von Behinderung steigt. Gerade Behinderungen, die aus der Interaktion zwischen körperlichen Einschränkungen, subjektiven Einstellungen und Umweltbedingungen entstehen, dürften schwer objektiv fassbar sein. Daher wird Definitionen, die sich am sozial-politischen Modell orientieren, vorgeworfen, dass Partizipation als Kategorie schwierig erfassbar und von den stark subjektiven Einschätzungen des Betroffenen und der begutachtenden Person abhängt, während die Aussagen von Ärzten nach wie vor einen hohen Anerkennungsgrad genießen. Dem kann entgegengehalten werden, dass auch medizinische Konzepte nicht zu eindeutigen Ergebnissen führen. Stone (1985) hat durch vergleichende Untersuchungen belegt, dass ein starker Bias bei der medizinischen Diagnose existiert, der zu unterschiedlichen Ergebnissen führen kann. Die Grenzen der diagnostischen Verfahren kombiniert mit dem Bias der Ärzte, der Verwaltung, der Gerichte und der öffentlichen Meinung sowie der ungleiche politische Druck auf die Antragsteller führen zu wenig zuverlässigen und gerechten Entscheidungen (vgl. Wilensky 2002, 550). 1.3.2 Klassifikationen Neben der allgemeinen Definition wird Behinderung in Wohlfahrtsstaaten häufig noch weiter klassifiziert. Der Klassifikation muss nicht zwingend die Kategorisierung als behindert vorausgehen. Im Gegensatz zu Definitionen differenzieren Klassifikationen die Gruppe der behinderten Personen, um möglichst zielgenau gemäß den besonderen Bedürfnissen und eingeschränkten Berufs- und Lebenschancen entsprechende Ansprüche und angemessene Hilfen zuzuweisen. Dabei werden ebenso wie bei den Definitionen für die unterschiedlichen Hilfebereiche parallel zueinander unterschiedliche Klassifikationen genutzt. Entsprechend den oben ausgeführten Modellen von Behinderung (medizinisch/ökonomisch/sozialpolitisch) existieren unterschiedliche Klassifikationen.31 Dem medizinischen Modell entsprechende Klassifikationen richten sich an der personengebunden Schädigung oder, positiv formuliert, an den Körperfunktionen und -strukturen (Body Function and Structure) aus. Rein personengebundene Klassifikationen sind Klassifikationen nach dem Schweregrad, nach der Ursache oder der Art der Behinderung. (1) Klassifikation nach Baremas: Viele nationale Klassifikationen differenzieren die Behinderung nach ihrem Schweregrad. In diesen so genannten Baremas sind einzelnen medizinischen Schädigungen auf prozentualen Skalen Werte zugewiesen. In einigen dieser Skalen kann der begutachtende Arzt den Wert innerhalb einer vorgegebenen Spanne selbst bestimmen.32 (2) Klassifikation nach der Ursachen der Behinderung: Auch wenn in vielen Ländern dem Finalitätsgrundsatz folgend die Ursache keine Auswirkungen auf das Anrecht auf Hilfeleistung haben soll, unterscheiden sich die Hilfen in der Praxis sehr wohl nach 31 In der Praxis können die Trennlinien zwischen den Modellen nicht immer scharf gezogen und die Klassifikationen nicht eindeutig den Modellen zugeordnet werden. Insbesondere Klassifikationen, die sich am ökonomischen und sozial-politischen Modell von Behinderung ausrichten, weisen Überschneidungen auf. 32 In der Studie des Europäischen Rates (Council of Europe 2002) werden die verschiedenen nationalen Baremas ausführlich aufgelistet, miteinander verglichen und die starken Variationen in der Bewertung einzelner Schädigungen aufgezeigt. Die Schwierigkeiten bei der Bewertung in den nationalen Baremas (Vergleichbarkeit körperlicher Schädigungen, die Bewertung mehrerer Schädigungen, etc.) hat Marin (2003) herausgearbeitet. Siehe zu Baremas auch Laroch 2000.

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II Theoretischer Hintergrund

dieser Klassifikation. Zwischen folgenden Ursachen der Behinderung wird unterschieden: genetische Dispositionen, Schwangerschafts- und Geburtsprobleme, Unfall (privat oder bei der Arbeit), Wehrdienst/Kriegsbeschädigung, chronische Krankheiten, sonstige. Entgegen der öffentlichen Wahrnehmung entstehen die meisten Behinderungen aufgrund chronischer Krankheiten oder eines Unfalls. Hingegen ist der Anteil der angeborenen Behinderungen, also Behinderungen aufgrund von genetischen Dispositionen oder Problemen vor oder während der Geburt, recht gering. Der Anteil der Behinderungen aufgrund von Wehrdienst/Kriegsbeschädigung nimmt beständig ab. (3) Klassifikation nach Art der Behinderung: Die Anzahl der Arten der Behinderung kann beliebig ausdifferenziert werden. Innerhalb der ICF wird allein auf der ersten von drei Ebenen der Klassifikation zwischen acht Körperfunktionen, acht Körperstrukturen, neun Aktivitäten und fünf Umweltfaktoren differenziert. Ein Beispiel für die Art der Klassifikation in einem sozialpolitischen Bereich ist die Klassifizierung im deutschen Sonderschulwesen, das sich mit landesspezifischen Besonderheiten noch weiter ausdifferenziert: geistige Behinderung, Hörschädigung (Gehörlosigkeit und Schwerhörigkeit), Körperbehinderung, Lernbehinderung, Mehrfachbehinderung, Schwerstbehinderung, Sehschädigung (Blindheit und Sehbehinderung), Sprachbehinderung, Verhaltensstörung. Dem ökonomischen Modell entsprechende Klassifikationen legen ihren Fokus auf Funktions- und Aktivitätsbeeinträchtigungen, insbesondere auf Einschränkungen in Bezug auf die Arbeitsfähigkeit. Während den Klassifikationen nach Ursache und Art die Kategorisierung als behindert vorausgeht, kommen Klassifikationen, die dem ökonomischen Modell entsprechen, ohne vorherige Kategorisierung aus, da sie sich auf die Folgen von Behinderung beziehen. Typische Klassifikationen nach dem ökonomischen Modell sind Klassifikation der Arbeitsfähigkeit: generelle oder eingeschränkte Erwerbsunfähigkeit und Berufsunfähigkeit.33 Sie sollen die mit der Behinderung verbundenen ökonomischen Verluste kompensieren. Idealtypisch berücksichtigen diese Klassifikationen sowohl die Schädigung als auch die Bedingungen des Angebots auf dem Arbeitsmarkt. Und tatsächlich passen sich in der Realität die Klassifikationssysteme in ihrer Auslegung an die Arbeitsmarktnachfrage an. Hilfen, die auf der Grundlage dieser Klassifikationen bereitgestellt werden, setzen aber häufig weitere Kriterien voraus. So sind bspw. sowohl für Arbeits- als auch für Berufsunfähigkeitsrenten in der Regel medizinische Schäden nur die notwendige aber nicht die hinreichende Vorraussetzung. Erst wenn hinreichende Anwartschaften im vorangegangenen Berufsleben erworbenen wurden, ist ein Anspruch auf solche Renten vorhanden. Dem sozial-politischen Modell entsprechende Klassifikationen beziehen sich auch auf die Folgen von Behinderung, im Zentrum stehen nun aber die Partizipationsmöglichkeiten und damit die Barrieren der Inklusion in den unterschiedlichen Lebensbereichen. Eine der wichtigsten Klassifikationen in diesem Zusammenhang dürfte die bereits erwähnte Klassifikation in Bezug auf die Einschränkungen im täglichen Leben (Limitation in one or more Activities of Daily Living, ADLs)34, sein. Hier ist zu denken an die Möglichkeit sich selbst mit Nahrungsmitteln zu versorgen und zu kochen, ohne fremde Hilfe den eigenen Haushalt 33 Eine wichtige Unterscheidung im Hinblick auf Arbeitsfähigkeit, ist die Differenz zwischen Erwerbsunfähigkeit XQG%HUXIVXQIlKLJNHLW:lKUHQGDOVÃHUZHUEVXQIlKLJ¶NODssifizierte Personen überhaupt nicht mehr erwerbstäWLJVHLQN|QQHQVLQGÃEHUXIVXQIlKLJH¶3HUVRQHQLQGHm von ihnen gelernten Beruf nicht mehr oder nur noch beschränkt einsetzbar. 34 Das Konzept der Activities of Daily Living entstammt ursprünglich dem Bereich der Gerontologie (Katz et al. 1963) und wurde in vielen Ländern im Bereich der Behindertenpolitik übernommen.

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zu führen, die eigene Körperpflege oder kleinere Verwaltungsakte durchzuführen. Je nachdem als wie stark diese Einschränkungen der Aktivitäten klassifiziert werden, bestehen Ansprüche auf Hilfen, die ein Leben in privaten Hauhalten, Erwerbstätigkeit im ersten oder zweiten Arbeitsmarkt oder, um es im Extrem zu verdeutlichen, Wohnen außerhalb von Einrichtungen mit eingeschränkten Freiheitsrechten (geschlossene Anstalten) möglich machen sollen. In der Praxis werden in den Mitgliedsstaaten der EU, wie die Untersuchung der Europäischen Kommission (2002b) zeigt, hauptsächlich vier Methoden der Festsetzung von Behinderung genutzt: (1) Baremas, (2) Pflege- und Hilfebedarfsprüfungen, (3) Messung der funktionalen Kapazitäten und (4) Berechnung ökonomischer Verluste. Je nach Wahl der Klassifikation werden verschiedene Ansätze der Hilfe angewandt. Der Bericht verdeutlicht dies an der Reaktion auf die Schwierigkeiten behinderter Menschen auf dem Arbeitsmarkt. Die Autoren differenzieren zwischen drei Arten von Verfahrensansätzen, die den drei Behinderungsmodellen Bickenbachs zugeordnet werden können: (1) Schädigungsbasierte Ansätze bewerten die Funktionseinschränkungen der behinderten Person unabhängig von möglichen Arbeitsstellen. (2) Fähigkeitsprofil-Ansätze vergleichen die Fähigkeiten der Person mit der Nachfrage des Arbeitsmarktes. (3) Verfahrensansätze suchen nach dem Grund der Aufgabe des letzten Jobs und nach Hindernissen für eine kommende Arbeitstelle. 1.3.3 Diversifizierung der Klassifikationen nach Bereichen Neben den internationalen Unterschieden in der Definition von Behinderung verdeutlicht der Bericht der Europäischen Kommission (2002b) weiter, dass häufig auch innerhalb eines Landes in unterschiedlichen Bereichen verschiedene Klassifikationen verwendet werden. Gerade aus einer dynamischen Perspektive ist dies von Bedeutung, da über die unterschiedlichen Klassifikationen die Zu- und Abgänge zwischen den Bereichen gesteuert werden. Die Zuweisung der unterschiedlichen Sets von Transfer-, Sach- und Dienstleistungen geschieht damit auch über die Klassifikation von Behinderung. So kann man sich die gleiche Person mit den gleichen Fähigkeiten und Fertigkeiten in unterschiedlichen Wohlfahrtsstaaten als Privatperson ohne staatliche Leistungen, als Sozialhilfeempfänger, als Arbeitsloser, als Weiterzubildender, als Pflegebedürftiger oder als Rentner vorstellen (in der Reihenfolge tendenziell zunehmender Leistungen und abnehmender Pflichten geordnet). Da rationale Akteure einen Status mit möglichst umfassenden Leistungen und geringen Pflichten anstreben, ist für den Zugang zu einem wohlfahrtsstaatlichen Leistungssystem sowohl der Abstand zu GHPQlFKVWÃVFKOHFKWHUHQ¶6\VWHP$QUHL] zu wechseln) als auch die zu überwindende Hürde (Klassifikation und Vergabe des Merkmals durch Gatekeeper) von Bedeutung (vgl. hierzu Abschnitt B3.3). Der Abgang wird folglich ebenfalls durch den Zugewinn an Leistungen und die Abnahme an Pflichten sowie GHU .ODVVLILNDWLRQ GHV QlFKVW ÃEHVVHUHQ¶ XQG HUUHLFKEDUHQ 6\VWHPV EHVWLPPW 'LH %HGHX tung einer Klassifikation von Behinderung kann also nur in Relation zu den Klassifikationen in den benachbarten Leistungssystemen verstanden werden.

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II Theoretischer Hintergrund

Abbildung II.3 Relationale Betrachtung von Klassifikationen

Private Haushalte (Hilfen von Famileineangehörigen und Freunden)

Bildungssystem (mit Regel-, Integrations- und Sonderschulen)

System der Mindestsicherung (Sozialhilfe)

1. Arbeitsmarkt Ausbildundssystem

Pflegebedürftigkeit

(Alters-) Rentensystem

2. Arbeitmarkt 3. Arbeitsmarkt (WfB)

Weiterbildung und spezifische Maßnahmen

Arbeitslosigkeit

Erwerbs- und Berufsunfähigkeits renten

Konkret könnte man sich wohlfahrtsstaatliche Leistungssysteme vorstellen, in denen die *UXQGVLFKHUXQJVRJXWZlUHGDVVGHU$QUHL]VLFKLQYRUJHODJHUWHQ6\VWHPHQDOVÃEHKLQGHUW¶ registrieren zu lassen, recht gering ist. Das gleiche gilt für Personen, die das Rentenalter erreicht haben oder Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrenten beziehen können. Für sie gibt es in Bezug auf Transferleistungen kaum Anreize, sich weiter registrieren zu lassen. Es ist folglich keineswegs gesagt, dass Personen, die in einem Bereich als behindert klassifiziert sind, dies in einem anderen Bereich auch sind oder sein müssen, um Leistungen zu erhalten. In der Praxis werden aber beim Übergang in einen anderen Bereich Stigmatisierungen weitergegeben (vgl. Powell, J. 2003; Priestley 2001). So kann beispielsweise der Besuch eines segregierenden Schulsystems Folgen im weiteren Lebenslauf haben, insbesondere bei der Berufsfindung. Da aus Budgetgründen auch die Planer wohlfahrtsstaatlicher Arrangements ein Interesse an der Vermeidung dieser Folgewirkungen haben, wird vermehrt darauf geachtet, dass Übergänge in den Arbeitsmarkt möglich und attraktiv sind (vgl. Schmid, G. 2002). 1.4 Zusammenfassung Sowohl in der Theorie als auch in der Praxis herrscht eine große Pluralität von Vorstellungen darüber, was Behinderung ist und wie sie festgestellt werden soll. Weder ist ein theoretischer Konsens zu finden, noch lässt sich eine ideale Methode bestimmen, um die Grenze zwischen behinderten und nicht-behinderten Personen zu ziehen. Letztlich muss sowohl in

2 Konzepte von Behindertenpolitik

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der Theorie wie in der Praxis eine Entscheidung getroffen werden, die von den politischen Interessen der Akteure und den sich wandelnden normativen Vorstellungen abhängig ist. In den vergangenen drei Jahrzehnten kann ein Wandel der theoretischen Vorstellungen hin zu sozial-politischen Modellen festgestellt werden. Trotz des in der Praxis ungebrochenen Einflusses der Ärzte auf die Festsetzung von Behinderung haben sich in der Politik Vorstellungen von Behinderung weit verbreitet, die insbesondere auf den Charakter von Behinderung als einer sozial zugeschriebenen Kategorie abheben. Die vorliegende Arbeit selbst folgt im Weiteren in ihrem Verständnis von Behinderung der Definition der WHO und den hier angelegten Annahmen. Behinderung wird als die Wechselwirkung zwischen einer Person mit einem Gesundheitsproblem (ICD) und ihren Kontextfaktoren verstanden, die sich auf ihre Funktionsfähigkeit, ihre Aktivitäten und ihre Teilhabe auswirkt. In Abgrenzung zur Krankheit ist Behinderung dauerhaft. Behinderte Personen sind Personen, die durch diese Wechselwirkung in ihrer Funktionsfähigkeit, ihren Aktivitäten oder ihrer Teilhabe eingeschränkt werden. Es muss also eine unerwünschte Abweichung von wie auch immer definierten Normen vorliegen (notwendige Bedingung) und zweitens die soziale Reaktion auf diese Abweichung negativ sein (hinreichende Bedingung) (vgl. Cloerkes 2001; Felkendorff 2003). 2

Konzepte von Behindertenpolitik

Die im vorigen Abschnitt dargestellten Diskussionen um den Begriff Behinderung setzen sich in der Behindertenpolitik weiter fort. Die Definitionen und Klassifikationen haben strukturelle Auswirkungen auf den Gegenstand selbst und wirken sich konkret auf die Ansprüche behinderter Menschen aus. In Abhängigkeit davon, was unter Behinderung verstanden wird, lassen sich verschiedene staatliche Umgangsformen vorstellen. Im politischen Diskurs muss geklärt werden, wie der Staat mit dem Problem Behinderung umgeht. Um in den folgenden Kapiteln dieser Arbeit die nationalen Behindertenpolitiken miteinander vergleichen zu können, ist es daher notwendig, idealtypische Formen des Umgangs zu beschreiben und nach ihren Zielen und Funktionen zu systematisieren. Erst wenn die Ziele und Funktionen von Behindertenpolitik, die durch die Prinzipien sozialer Sicherung geprägten Typen von Behindertenpolitik sowie die möglichen Einsatzbereiche von Behindertenpolitik geklärt sind, lassen sich Umfang und Struktur analysieren, die Dynamik von Behindertenpolitik beschreiben und Reformen bewerten. Neben Alter, Krankheit, Unfall, dem Verlust von Arbeit und den Folgen der Geburt von Kindern ist Behinderung eines der großen sozialstaatlich zu sichernden Risiken im Lebenslauf. Obwohl Behindertenpolitik damit zu den Kernelementen sozialstaatlicher Tätigkeit zählt, ist die Art des staatlichen Umgangs mit dem Risiko Behinderung keineswegs vorgegeben, weder in seiner Zielsetzung noch in der Art seines Hilfesystems. Im Gegensatz zu anderen Risiken wie Alter oder Geburt eines Kindes ist Behinderung als soziale Interaktion aufgrund einer körperlichen, geistigen oder seelischen Abweichung weniger objektivierbar und deutlich schwieriger zu definieren und zu klassifizieren (Cloerkes 2001). In Folge dieser Schwierigkeiten ist die Gruppe der als behindert klassifizierten Personen sowohl in ihrer Zusammensetzung als auch in ihrer Außenwahrnehmung sowie gesellschaftlichen Bewertung äußerst heterogen. So haben vermutlich ein Jugendlicher mit Downsyndrom, ein durch einen Unfall querschnittsgelähmter Arbeitnehmer und ein aufgrund chronischer Rü-

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II Theoretischer Hintergrund

FNHQOHLGHQ HUZHUEVXQIlKLJHU 5HQWQHU ± DX‰HU GHU .DWHJRULH ÃEHKLQGHUW¶ ± ZHQLJ JHPHLQ 7UHLQHQ   'XUFK GLH %HKLQGHUXQJ ZLUG GHQ $NWHXUHQ HLQ TXDVLQDWUOLFKHV .RPSH WHQ]GHIL]LW]XJHVFKULHEHQGDVDEHUPHKUEHUGLHVR]LDOHQ9HUKlOWQLVVHLQQHUKDOEGHUHUGDV $WWULEXW]XJHZLHVHQZLUGDXVVDJWDOVEHUGHQEHKLQGHUWHQ0HQVFKYJO%HQGHO (LQ 6SDQQXQJVYHUKlOWQLV ]ZLVFKHQ GHQ YHUVFKLHGHQHQ 6LFKWZHLVHQ GLH YRQ UHLQ ELRORJLVFK PHGL]LQLVFKHQ0RGHOOHQELVKLQ]XSOXUDOHQ9RUVWHOOXQJHQYRQ0LQGHUKHLWHQUHLFKHQSUlJW GLH'LVNXVVLRQXP%HKLQGHUXQJ-HQDFKGHPZDVXQWHU%HKLQGHUXQJYHUVWDQGHQZLUGVLQG YHUVFKLHGHQH VWDDWOLFKH 8PJDQJVZHLVHQ GHQNEDU ,Q $EKlQJLJNHLW YRQ GHQ .UlIWHYHUKlOW QLVVHQ GHILQLHUHQ GLH SROLWLVFKHQ $NWHXUH DXI QDWLRQDOHU XQG VXSUDQDWLRQDOHU (EHQH ZDV %HKLQGHUXQJLVWXQGZLHGHU6WDDWPLWGHP3UREOHP%HKLQGHUXQJXPJHKWYJO+DKQ 6WRQH 8PGLHVHLQWHUHVVHQJHOHLWHWHQ(QWVFKHLGXQJHQWUDQVSDUHQWHU]XPDFKHQPV VHQGUHL)UDJHQEHDQWZRUWHWZHUGHQ :DVVLQGGLH)XQNWLRQHQXQG=LHOHYRQ%HKLQGHU WHQSROLWLN" :LHLVW%HKLQGHUWHQSROLWLNLQGDVDOOJHPHLQHVR]LDOSROLWLVFKH,QVWLWXWLRQHQJH IJHHLQJHEHWWHWXQGZHOFKHEHKLQGHUWHQSROLWLVFKHQ$XIJDEHQEHUHLFKHH[LVWLHUHQ" 1DFK ZHOFKHQ2UGQXQJVSULQ]LSLHQZHUGHQGLHVH$XIJDEHQEHUHLFKHJHVWDOWHWXQGZHOFKH3UREOH PHPVVHQKLHUEHLJHO|VWZHUGHQ" 2EZRKOGLH81]XP-DKUXQG]XU'HNDGHGHUEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQ DXVJHUXIHQKDWWHKDWHUVWLQGHQHU-DKUHQGLH%HDQWZRUWXQJGLHVHU)UDJHQXQGGDPLW GLH%HKLQGHUWHQSROLWLNDQ%HGHXWXQJJHZRQQHQ6SlWHVWHQVPLWGHP(XURSlLVFKHQ-DKUGHU 0HQVFKHQ PLW %HKLQGHUXQJ  LVW LQ DOOHQ 0LWJOLHGVVWDDWHQ GHU (8 %HKLQGHUWHQSROLWLN DXIGLHVR]LDOSROLWLVFKH$JHQGDJHVHW]WZRUGHQ'LH*UQGHKLHUIUVLQGYLHOIlOWLJ =XP HLQHQ VLQG QDFK GHQ 'DWHQ GHU 2(&'   GLH PLW %HKLQGHUXQJ YHUEXQGHQHQ $XVJDEHQQDFK$OWHUXQG*HVXQGKHLWGHUGXUFKVFKQLWWOLFKGULWWJU|‰WH3RVWHQLQGHQQDWLR QDOHQ 6R]LDOEXGJHWV hEHUUDVFKHQGHUZHLVH OLHJHQ GLHVH $XVJDEHQ LP 'XUFKVFKQLWW XP EHUGHQ.RVWHQIUGLH$EVLFKHUXQJGHV5LVLNRV$UEHLWVORVLJNHLWYJO2(&'  ,Q)ROJHGHU.ULVHDXIGHP$UEHLWVPDUNWVHLWGHQHU-DKUHQZXFKVHQLQHLQLJHQ/lQ GHUQGLH.RVWHQHUKHEOLFKLQVEHVRQGHUHIU(UZHUEVXQG%HUXIVXQIlKLJNHLWVUHQWHQDisability Pensions). =XPDQGHUHQKDWGLH*UXSSHGHUDOVEHKLQGHUWNDWHJRULVLHUWHQ0HQVFKHQQLFKWQXUNRQ WLQXLHUOLFK ]XJHQRPPHQ DXFK GHUHQ ,QWHUHVVHQYHUWUHWXQJ GLH %HKLQGHUWHQEHZHJXQJ LVW SROLWLVFK DNWLYHU JHZRUGHQ $OV 7HLO GHU %UJHUUHFKWVEHZHJXQJ KDW GDV Disability Rights MovementQHXH$N]HQWHJHVHW]WXQG%HKLQGHUXQJDOV2EMHNWYRQ'LVNULPLQLHUXQJWKHPDWL VLHUWYJO&KDUOWRQ(XURSHDQ'LVDELOLW\)RUXP (LQH.RQVHTXHQ]GLHVHU3ROL WLVLHUXQJZDUDXFKGLH(QWVWHKXQJGHUDisability StudiesYJO$OEUHFKW*DU\/6HHOPDQ .DWKHULQH'%XU\0LFKDHO XQGGLHVWlUNHUH:DKUQHKPXQJGHU,QWHUHVVHQEHKLQGHU WHU0HQVFKHQLQgIIHQWOLFKNHLWXQG:LVVHQVFKDIW 1HEHQ GLHVHU YRU DOOHP NXOWXUZLVVHQVFKDIWOLFKHQ %HWUDFKWXQJ LVW DXFK GLH VR]LDOSROLWL VFKH)RUVFKXQJ]XEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQXQG]XU%HKLQGHUWHQSROLWLNLQWHQVLYLHUWZRUGHQ %HVRQGHUV GXUFK GDV (QJDJHPHQW GHU (8 VRZRKO GXUFK HLJHQH 6WXGLHQ DOV DXFK GXUFK YHUVFKLHGHQH)RUVFKXQJVI|UGHUXQJVSURJUDPPH]%+HOLRV,XQG,, ZXUGHQ$QUHL]HIU GLH (UIRUVFKXQJ QDWLRQDOHU ZLH VXSUDQDWLRQDOHU %HKLQGHUWHQSROLWLN JHVHW]W VRGDVV LQ GHQ

 $OV Disability Studies wird eine Forschungsrichtung bezeichnet, GLH LQ $EJUHQ]XQJ ]X PHGL]LQLVFKHQ XQG LQGLYLGXDOLVWLVFKHQ6LFKWZHLVHQHLQHQSULPlUVR]LDOXQGNXOWXUZLVVHQVFKDIWOLFKHQ'Lskurs der Behinderung zu HWDEOLHUHQ YHUVXFKW 'LH Disability Studies IOOHQ GLH .DWHJRULH %HKLQGHUXQJQHX LQ LKUHU .RQQRWDWLRQ TXDVL QDWXUJHJHEHQH9RUVWHOOXQJHQZHUGHQDXIJHKREHQXQG%HKLQGHUXQJDOVVR]LDOH.RQVWUXNWLRQYHUVWDQGHQ

2 Konzepte von Behindertenpolitik

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letzten Jahren die Zahl der Veröffentlichungen zur Behindertenpolitik stark gestiegen ist. 36 Trotz der Fülle der Untersuchungen steht eine vollständige sozialwissenschaftliche Analyse (Beschreibung, Erklärung und Bewertung) dieses sozialpolitischen Feldes noch am Anfang. Es herrscht nach wie vor Bedarf an theoretischer und empirischer Forschung. Insbesondere über die Effizienz von Behindertenpolitik, also den Zusammenhang zwischen Inputs, Outputs und Outcomes, ist das Wissen nach wie vor sehr begrenzt. In diesem Zusammenhang LVW EHVRQGHUV GLH QHXHVWH 8QWHUVXFKXQJ GHU 2(&'   Ä7UDQVIRUPLQJ 'LVDELOLW\ LQWR $ELOLW\³KHUYRU]XKHEHQGLHZLFKWLJH(UJHEQLVVH zur Effizienz der Behindertenpolitiken in den OECD Staaten generiert hat. Aber auch diese Studie orientiert sich in ihrer Typologie an den realen Politiken und vernachlässigt rechtegeleitete Ansätze. Bevor die Vielfalt der nationalstaatlichen Lösungen untersucht werden kann, ist es nach meiner Auffassung notwendig, einen analytischen Bezugsrahmen zu entwickeln, um die nationalen Politiken zueinander in Beziehung zu setzen bzw. typische Muster erkennen zu können. Auf dieser Basis kann in einem zweiten Schritt die Vielfalt der Maßnahmen und Rechte in der Realität auf ein überschaubares Maß reduziert und sowohl die Analyse einzelner nationaler Politiken als auch der internationale Vergleich durchgeführt werden. Ich schlage deshalb eine Typologie vor, die eine systematische Analyse von Behindertenpolitik ermöglichen soll. Hierzu erfolgen fünf Schritte. Es werden (erstens) die Ziele und Funktionen sowie (zweitens) die verschiedenen Aufgabengebiete von Behindertenpolitik systematisch dargestellt. Es folgt (drittens) die Beschreibung und Diskussion bestehender Typologisierungen. In Abgrenzung zu diesen Typologien werden (viertens) in Anlehnung an die Funktionen von Behindertenpolitik Idealtypen entwickelt. Um deren Charakter herauszuarbeiten, werden ihnen sowohl Grundmodi menschlicher Beziehungen (Ordnungssphären) nach Miller (1976) und deren Verteilungskriterien (Needs, Deserts, Rights) als auch sozialpolitische Gestaltungsmerkmale zugeordnet. Abschließend werden (fünftens) die Vereinbarkeit der Ansätze untereinander sowie deren Risiken diskutiert. 2.1 Behindertenpolitik als Teil wohlfahrtsstaatlicher Politik Im Gegensatz zu Staaten mit rein marktvermittelter Wohlfahrtsproduktion garantieren Sozialstaaten, dass auch Personen, die weder durch bereitgestelltes Kapital noch über Erwerbsarbeit an der Produktion beteiligt sind, sein können oder sollen, an den Produktionsergebnissen partizipieren.37 Durch staatliche Eingriffe in den Markt und die Zuweisung von Transfer-, Sach- und Dienstleistungen wird die durch Marktmechanismen erzeugte Primärverteilung verändert. Die damit verbundene Generalisierung des Anspruchs auf Teilhabe an den Lebenschancen einer Gesellschaft ist der Kern des modernen Sozialstaats (Kaufmann 1997). Neben der Sicherstellung der Teilhabe besteht eine weitere Funktion sozialstaatlicher Interventionen in der Entwicklung (Bildungswesen) oder Wiederherstellung (Gesundheitswesen) von Humankapital, das sich gesellschaftlich produktiv verwerten lässt. Wohl36 Stellvertretend: OECD (2001; 2002; 2003); ILO (Thornton 1998); World Bank (Elwan 1999; Metts 2000); Europäische Kommission (1998a; 1998d; 2000a; 2001a; 2001b; 1996b); Eurostat (2001); sowie andere Untersuchungen über Behindertenpolitik (Burke 2003; Hvinden 2003; Marin/Prinz 2003; Prinz 2001b, 2003; Thornton/Lunt 1997; van Oorschot/Hvinden 2000). 37 Auch in anderen Gesellschaftsformen sind behinderte Menschen auf Hilfen angewiesen, wie Stiker (1999) sowie Ingstad und Whyte (1995) herausgearbeitet haben.

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II Theoretischer Hintergrund

fahrtsstaatliche Ziele sind damit eben nicht nur Armutsverhinderung, Förderung sozialer Gleichheit, Unterstützung sozialer Integration und Vermeidung sozialer Exklusion, Förderung sozialer Stabilität und Unterstützung der personalen Autonomie, sondern auch die Förderung ökonomischer Effizienz (vgl. Goodin et al. 2000). Schließlich kann auch der Sozialstaat nur das verteilen, was produziert wird (vgl. Mackenroth 1952). Damit sind wohlfahrtsstaatliche Interventionen keineswegs nur im Interesse der zu integrierenden Individuen zu sehen, sondern haben auch einen volkswirtschaftlichen, militärischen38 und politischen Nutzen sowie eine kulturelle und soziale Bedeutung für die Allgemeinheit. Mit der Vielfalt der Ziele geht ein innerer Widerspruch im Verhältnis zwischen Kapitalismus und Wohlfahrtsstaat einher: Einerseits greift der Wohlfahrtsstaat ausgleichend in die Allokation und Distribution der Ressourcen über den Markt ein, andererseits schafft er durch seine Institutionen die notwendigen Grundlagen für den Markt und bettet diesen rechtlich wie sozial ein (vgl. Granovetter 1985; Offe 1984; Polanyi 1978). Technisch ausgedrückt stellt der Wohlfahrtsstaat damit marktfremde, wohlfahrtsstaatliche Distributionsmechanismen zur Verfügung, welche die Distributionsmechanismen des Marktes (Kapital und Arbeit) komplementieren sollen. Da nur ein kleiner Teil der Bevölkerung über das Produktionskapital verfügt, müssen Wohlfahrtsstaaten entscheiden, wann Arbeit und wann andere wohlfahrtsstaatliche Kriterien als Verteilungsschlüssel für die erwirtschafteten Ressourcen angewendet werden; oder anders formuliert: wie die wohlfahrtsstaatlichen Verteilungsschlüssel anzuwenden sind, ohne den Distributionsmechanismus Arbeit zu unterlaufen (Stone 1985). Die wohlfahrtsstaatliche Lösung dieses Problems liegt in Ausnahme-RegelKonstruktionen, die bestimmen, welche Lebensweisen als allgemeingültig und zumutbar betrachtet und welche als Ausnahmen gelten und mit Maßnahmen der Abhilfe verkoppelt werden (Nullmeier/Rüb 1993; Zacher 1992). Was sind aber diese Ausnahmen? Diese Frage wird je nach theoretischer Position unterschiedlich beantwortet. Im Gegensatz zu libertären (Friedman, Nozick) ziehen sozialdemokratische/marxistische (Titmuss) und liberale Staatstheoretiker (Rawls) den Kreis der Anspruchsberechtigten größer und fordern höhere Unterstützungsleistungen. In jedem Fall ZHUGHQDEHU]XPHQJHUHQ.UHLVGHU+LOIHEHUHFKWLJWHQ±GHUZUGLJHQ(PSIlQJHUYRQZRKO IDKUWVVWDDWOLFKHQ /HLVWXQJHQ ± DOWH XQG NUDQNH Menschen, Frauen in Mutterschaft, Kinder und behinderte Menschen gezählt. Das ist nicht verwunderlich, da sich in Gesellschaften, die durch Erwerbsarbeit strukturiert und auf sie ausgerichtet sind, die Auswahl von Hilfeberechtigten aus der Beziehung dieser Personengruppen zum Arbeitsmarkt erklärt. Dabei wird angenommen, dass die sozialen Tatbestände Alter, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Unfall/Invalidität, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Behinderung zu einem unverschuldeten Ausfall des Erwerbseinkommens führen. Behinderten Menschen wird aufgrund ihrer Behinderung eine geminderte Produktivität und damit keine oder allenfalls eine eingeschränkte Möglichkeit der Teilhabe am Erwerbsleben zugeschrieben. Durch segregierende Schulsysteme werden diese Zuschreibungen institutionell manifestiert (vgl. Powell, J. 2007). In den westlichen Staaten haben sich daher wohlfahrtsstaatliche Regimes entwickelt, die sich deutlich in Regelungen der Anspruchsberechtigung sowie in Umfang und Struktur voneinander unterscheiden. Ausgangspunkt dieser historischen Entwicklung war der im 19. Jahrhundert sich entfaltende Kapitalismus, der neue gesellschaftliche Arrangements zwi38 Die Entwicklung oder Wiederherstellung von Humankapital ist auch für die militärischen Erfordernisse der Rekrutierung neuer Soldaten und der Versorgung von Kriegsversehrten notwendig (vgl. Skocpol 1995).

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schen den Ordnungssphären Markt, Staat und Gemeinschaft notwendig machte. Sowohl die mit der Urbanisierung und Industrialisierung des 19. Jahrhunderts verbundenen sozialen Probleme und ökonomischen Notwendigkeiten (besser ausgebildete Arbeitskräfte) sowie der Druck politischer Akteure (insbesondere Gewerkschaften und Sozialisten) waren die Antriebsmomente für die Entstehung der Wohlfahrtsstaaten in Europa (Schmidt 1998). In ähnlicher zeitlicher Reihenfolge etablierten sich seit dem Ende des 19. Jahrhundert die großen sozialpolitischen Bereiche (Armutsbekämpfung, Arbeitsschutz, soziale Sicherung, Tarifrecht, Arbeitsmarktpolitik). Zur Absicherung der meisten der oben genannten Risiken entstanden insbesondere im Bereich sozialer Sicherung unterschiedliche institutionelle Arrangements (z.B. Gesundheits- und Rentensystem, Familienhilfe, Arbeitslosenhilfe). Je nach sozialpolitischer Tradition geschah der Ausbau des Wohlfahrtsstaates im Rahmen von beitragsfinanzierten Sozialversicherungen oder in Form steuerfinanzierter Fürsorge- und Versorgungssysteme. Da der Umfang wohlfahrtsstaatlicher Leistungen heute in den Mitgliedsstaaten der EU durchschnittlich mehr als 25% des nationalen Bruttoinlandsproduktes beträgt, können die Sozialstrukturen zu Recht als Artefakte verstanden werden, die durch die Kombination aus wirtschaftlichen Verhältnissen sowie arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Interventionen beeinflusst und geschaffen wurden. Insbesondere die Partizipation an staatlich hoch regulierten Lebenslagen wie Einkommen, Bildung oder Arbeit ist von der politischen Gestaltung der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen abhängig. 2.1.1 Ziele und Funktionen Die offizielle Programmatik der Behindertenpolitik verschiedener Staaten legt den Schluss nahe, dass es Ziel von Behindertenpolitik sei, für Menschen mit Behinderungen aller Arten und Schweregrade, trotz erheblicher gesundheitlicher Beeinträchtigungen, die volle und gleiche Partizipation an allen Lebensbereichen zu sichern. Dem würden sicherlich auch alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (auf dem Papier) zustimmen, wenn dies nicht ohnehin bereits in ähnlicher Form in den nationalen Erklärungen zu ihrer Behindertenpolitik zu finden wäre. Diese Eindeutigkeit täuscht jedoch und dies aus mehreren Gründen: Zum einen sind die Begriffe Behinderung und Partizipation bzw. Exklusion in den Nationalstaaten unterschiedlich theoretisch begründet, und ihre Ausgestaltung ist von normativen Entscheidungen abhängig (vgl. Maschke 2007). So zeigen die oben genannten Studien (Council of Europe 2002; Europäische Kommission 2002b), dass in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union unterschiedliche Definitionen von Behinderung existieren, die auf divergierenden Paradigmen und Modellen von Behinderung beruhen. Zum anderen ist diese einfache Zielbeschreibung irreführend, da sie suggeriert, dass Behindertenpolitik ausschließlich behinderten Menschen zugute kommen soll. Ebenso wenig wie Armenpolitik sich nur an den Interessen der Armen ausrichtet, ist Behindertenpolitik nicht nur für behinderte Menschen und ihre Familien gemacht. Neben dem primären Ziel von Behindertenpolitik, der Verbesserung der Lebenssituation behinderter Menschen, existieren sekundäre Ziele, die auf ökonomische Interessen sowie Interessen der nicht-behinderten Bevölkerung gerichtet sind, in der Regel aber nicht zur Begründung von Behindertenpolitik genannt werden. Diese sekundären Ziele sind: (1) Entlastung der Haushalte der Familien und Angehörigen behinderter Personen. (2) Absicherung von nicht-behinderten Personen für den Fall des Eintritts von Behinderung. (3) Vermeidung volkswirtschaftlicher Kosten und Erhalt des

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II Theoretischer Hintergrund

Arbeitspotenzials. (4) Strenge Abgrenzung behinderter Personen von nicht-behinderten Personen, um Segregation und Selektion im Bildungswesen und Arbeitsmarkt durchzusetzen und die Effektivität dieser Systeme zu erhöhen. (5) Strenge Abgrenzung behinderter Personen von nicht-behinderten Personen, um den nichtarbeitenden Empfängerkreis staatlicher Leistungen klein zu halten und die Arbeitsethik aufrechtzuerhalten (vgl. Drake 2001).   9HUPHLGXQJ GHU .RQIURQWDWLRQ GHU QLFKWEHKLQGHUWHQ %HY|ONHUXQJ PLW GHU Ã8QYROO NRPPHQKHLW¶ PHQVFKOLFKHQ /HEHQV XQG GHU $XVHLQDQGHUVHW]XQJ PLW /HLG 9HUOXVW XQG $QJVW %HIULHGLJXQJGHV:XQVFKHVQDFKÃJXWHQ7DWHQ¶]%NDULWDtive Hilfen möglichst an Personen, die unverschuldet in ihre missliche Lage geraten sind. Normativ neutral formuliert ist es das Ziel staatlicher Behindertenpolitik, vergleichbar mit der Absicherung anderer sozialer Risiken wie Alter oder Krankheit, die Auswirkungen GHU%HKLQGHUXQJVRZRKOIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQDOVDXFKIULKUH8PZHOW]XPLQLPLHUHQ und den mit der Behinderung häufig einhergehenden Einkommensausfall zu verhindern oder wenigstens zu kompensieren. An diese unterschiedlichen (offenen und verborgenen) Ziele von Behindertenpolitik sind deren Funktionen gebunden. Folgende sechs Funktionen heutiger Behindertenpolitik können unterschieden werden (vgl. Burke 2003; Drake 1999):39 Durch Vernachlässigung werden bestimmte Behinderungsarten von der staatlichen Hilfe ausgeklammert oder überhaupt die Verantwortung für die Lebensbedingungen behinderter Menschen an sie selbst und die Wohltätigkeit der Gemeinschaft, in der Regel die Familien, zurückverwiesen. Dieses Handeln durch Nichtbefassung schützt den Staat und damit indirekt die nicht-behinderte Bevölkerung vor Ansprüchen. Durch institutionelle Segregation soll auf die besonderen Bedürfnisse behinderter MenVFKHQ HLQJHJDQJHQ XQG LKQHQ HLQH ÃDXI VLH ]XJHVFKQLWWHQH¶ 8PZHOW JHVFKDIIHQ ZHUGHQ Dies kann durch spezielle Einrichtungen wie Wohnheime, Sonderschulen, geschützte Arbeitsstätten (Werkstätten für Behinderte) oder spezielle Freizeiteinrichtungen geschehen. Durch Kompensation soll das durch eingeschränkte oder nicht mehr vorhandene Erwerbsfähigkeit reduzierte Einkommen erhöht werden. Dies kann direkt durch monetäre Transferleistungen oder indirekt durch besondere unentgeltliche Sach- und Dienstleistungen geschehen. Durch Prävention VROOHQ GLH 8UVDFKHQ YRQ %HKLQGHUXQJ UHGX]LHUW ZHUGHQ XP VR %H hinderungen erst gar nicht entstehen zu lassen. Insbesondere durch gesundheitliche VorsorJH XQG $UEHLWVVFKXW] VROOHQ FKURQLVFKH .UDQNKHLWHQ XQG 8QIlOOH GLH +DXSWXUVDFKHQ YRQ Behinderung, verhindert werden.40 Durch Rehabilitation soll die Behinderung ganz oder teilweise aufgehoben und die beKLQGHUWH 3HUVRQ ZLHGHU LQ LKU DOWHV 8PIHOG LQtegriert werden. Je nach Hilfebereich wird Ã+HXWLJHU¶%HKLQGHUWHQSROLWLNZHLOVHOEVWLP-Dhrhundert die Ausmerzung von Behinderung und der Mord an behinderten Menschen Ziele staatlicher Politik waren. Die lange Geschichte der Euthanasie, die sich keineswegs auf die Zeit des Nationalsozialismus in Deutschland beschränkt, gleichwohl sie hier in der vom Staat verordneten, industriell organisierten Form (Aktion T4) mit dem Mord an Tausenden behinderten Menschen ihre verheerendste Form entwickelte (vgl. Klee 1995), setzt sich bis in die Gegenwart fort. In der zu Beginn der HU-DKUHJHIKUWHQ'LVNXVVLRQXPGLHÄQHXH(XJHQLN³ZXUGHYRQ6LQJHU GLH7|WXQJÃOHEHQVXQZHU WHQ¶/HEHQVDOV0|JOLFKNHLWGHVVWDDWOLFKHQ8PJDQJVPLWEHKLQGHUWHQ0HQVFKen erneut in die Diskussion gebracht. 40 Auch die rechtliche Regulierung des Einsatzes der neuen technischen Möglichkeiten der Gentechnologie, insbesondere der Pränatal- und Präimplantationsdiagnostik, sowie die Indikationsregelungen für Schwangerschaftsabbruch sind Teil der Prävention. Wie der Diskurs um die Praxis der Humangenetik zeigt, sind die Grenzen zwischen Prävention und einer negativen Eugenik mit den Kategorien Ausmerze und Auslese keineswegs trennscharf (vgl. Feuser 1993).

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2 Konzepte von Behindertenpolitik

zwischen medizinischer, schulischer, beruflicher oder sozialer Rehabilitation unterschieden. Während medizinische Rehabilitation sich in ihren Maßnahmen ausschließlich an der individuellen Schädigung orientiert, berücksichtigen schulische, berufliche und soziale Rehabilitation auch das Umfeld (Schulsystem, Arbeitsmarktnachfrage, privates Umfeld). So zielt die berufliche Rehabilitation sowohl auf Qualifizierung der behinderten Person als auch auf den Umbau ihres Umfeldes (Arbeitsplatzanpassung). Durch Gleichstellung und Partizipation (Drake (2001) spricht hier von Citizenship) soll sowohl auf rechtlicher Basis (zivilrechtliche Antidiskriminierungsgesetze und BestimmunJHQ ]X Ã'HVLJQ IU DOOH¶  DOV DXFK GXUFK 6DFK XQG 'LHQVWOHLVWXQJHQ GLH 'LVNULPLQLHUXQJ behinderter Menschen verhindert und Barrieren im Zugang zur Teilhabe an allen Lebensbereichen aufgehoben werden.41 Tabelle II.4 Funktionen staatlichen Handelns in Bezug auf behinderte Menschen Ziel der Maßnahme ist in erster Linie der behinderte Mensch

Ziel der Maßnahme ist vor allem die Umwelt

Behinderung ist nicht reduzierbar

Kompensation

Segregation

Behinderung ist reduzierbar

Rehabilitation

Gleichstellung und Partizipation

Wie Tabelle II.4 zeigt, stehen diese Funktionen in einem engen Verhältnis zu den Vorstellungen von Behinderung. Ihr Verhältnis zueinander bestimmt sich aus der Sichtweise von Behinderung und dem Ansatzpunkt staatlichen Handelns. So ist die Behinderung bei der Funktion Gleichstellung und Partizipation zwar ebenso wie bei Prävention und Rehabilitation reduzierbar, aber im Gegensatz zu allen anderen Funktionen wird hier die medizinische Sichtweise von Behinderung durch eine sozial-politische verdrängt. Zum einen wird die Behinderung nicht mehr als medizinischer Schaden, sondern als Ergebnis sozialer Interaktion begriffen. Zum anderen ist das Ziel der Maßnahmen nicht mehr (nur) der behinderte Menschen selbst, sondern seine Umwelt (vgl. Barnes/Mercer/Shakespeare 1999; Bickenbach 1993; Oliver 1996). Hier wird deutlich, dass die Funktionen von Behindertenpolitik sich nicht nur ergänzen, sondern häufig auch im Widerspruch zueinander stehen. Diese Gegensätze und Widersprüche in den Funktionen sowie das Festhalten an segregierenden Hilfesystemen, die dem primären Ziel von Behindertenpolitik widersprechen, lassen sich nur durch die sekundären verborgenen Ziele von Behindertenpolitik erklären. So dient die Funktion der Vernachlässigung ausschließlich sekundären Zielen. Die Zielkonflikte zwischen den Funktionen werden besonders deutlich im Vergleich zwischen Segregation und Gleichstellung/Partizipation. Aber auch Maßnahmen im Sinne der Rehabilitation, wie spezielle Beschäftigungsprogramme, die den Beteiligten nicht den Schutz und die Rechte der allgemeinen Arbeitsgesetzgebung gewähren oder ihre Bezahlung außerhalb des allge41 Die Funktionen Vernachlässigung und Prävention sind in diesem Schema schwer einzuordnen, da entweder die Behinderung noch nicht vorhanden (Prävention) oder eben bewusst nicht Teil des staatlichen Handelns ist (Vernachlässigung). Beiden Funktionen gemeinsam ist, dass sie Behinderung in einem medizinischen Verständnis als personengebundene Eigenschaft begreifen.

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II Theoretischer Hintergrund

meinen Tarifrechtes regeln, sind unvereinbar mit der Funktion der Gleichstellung (vgl. Burke 2003).42 Anhand des staatlichen Umgangs mit genau diesen Zielkonflikten und Dysfunktionen lässt sich der Wandel in der Behindertenpolitik ablesen. So wird für die vergangenen 40 Jahre eine Akzentverschiebung bei den Funktionen festgestellt: von der Segregation und Kompensation zur Rehabilitation und nun zu Partizipation und Gleichstellung (vgl. Drake 1999; Müller 2003).43 Diese Akzentverschiebung wird es in Kapitel E zu überprüfen gelten. 2.1.2 Aufgabengebiete Heutige Behindertenpolitik ist eine Querschnittsaufgabe, die sich in vielen sozialpolitischen Bereichen wiederfindet und aus einem vielfältigen und weiten Spektrum an Maßnahmen (Transfer-, Sach- und Dienstleistungen) und Rechten besteht. Im Gegensatz zur Absicherung anderer sozialer Risiken entstand aber in den Mitgliedsstaaten der EU für die Gruppe behinderter Menschen kein eigenständiges Sicherungssystem, vergleichbar mit der Altersoder Gesundheitssicherung. Vielmehr wurde das Problem Behinderung lange Zeit entweder über andere Bereiche, vor allem das Gesundheitssystem, mitversorgt oder die Fürsorge und Betreuung behinderter Personen in die Obhut der Gemeinschaft, sprich der Familien und Haushalte, gelegt. Historisch können drei Traditionslinien von Behindertenpolitik zurückverfolgt werden, die in jeweils einer Sphäre wohlfahrtsstaatlicher Tradition stehen: die Armenfürsorge, die Kriegsversehrtenversorgung und die Invaliditätsversicherung in Folge von Arbeitsunfällen (vgl. zur Geschichte dieser Behindertenpolitiken: Berkowitz 1987; Drake 1999; Sachsse/Tennstedt 1998). Von den ältesten Ursprüngen heutiger Behindertenpolitik, der Armenfürsorge, entwickelte sich Behindertenpolitik additiv mit zeitlichen Abweichungen in den Nationalstaaten weiter; additiv bedeutet, dass aufgrund von so genannten Sperrklinkeneffekten einmal aufgebaute sozialpolitische Institutionen nicht rückgebaut, sondern nur um weitere ergänzt wurden. Nachdem mit zeitlichen Abweichungen in den europäischen Nationalstaaten bis in die 1970er Jahre der Bereich der Fürsorge als Hauptaufgabengebiet der Behindertenpolitik gesehen wurde, führten seit den 1980er Jahren die schlechten Chancen behinderter Menschen auf dem Arbeitsmarkt (niedrigerer Anteil von Erwerbspersonen, höheres Arbeitslosigkeitsrisiko der Erwerbstätigen, geringere Wiedereingliederungschancen für Arbeitslose) zur Einführung von speziellen Beschäftigungsprogrammen und Arbeitsschutzrechten für behinderte Menschen. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahren wurde die bestehende, vor allem redistributive Politik durch regulative Politik ergänzt. Zunehmend wurde in einem sozial-politischen Verständnis (Bickenbach 1993) Behinderung nicht mehr nur als ein individuelles sondern auch als ein sozial-politisches Problem begriffen. Politisch schlug sich GLHVHVQHXH'HQNHQLQGHPUHFKWHEDVLHUWHQ$QVDW]QLHGHUGHUGDV3ULQ]LSÃ'HVLJQIUDOOH¶ und Antidiskriminierung betont. So soll garantiert werden, dass die physische Umwelt (Gebäude, Transportmittel sowie technische und andere Geräte) zugänglich und nutzbar für 42 Hier ist beispielsweise an die niedrigen Löhne zu denken, die in beschützten Arbeitsverhältnissen (Sheltered workshops) an behinderte Beschäftigte gezahlt werden (Maschke, Michael 2003).  2E VLFK GHU KlXILJ SURNODPLHUWH Ã3DUDGLJPHQZHFKVHO¶ aber wirklich konstatieren lässt, bleibt zumindest aus dieser Perspektive fraglich und offen, da es sich aus meiner Sicht nur um eine Gewichtsverlagerung handelt, bei der die sekundären Ziele von Behindertenpolitik aber nicht aufgegeben wurden.

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2 Konzepte von Behindertenpolitik

alle ist und behinderte Menschen aufgrund ihrer Behinderung nicht anders behandelt werden, insbesondere in Bezug auf Anstellung und Beschäftigung. Parallel wurde Behindertenpolitik zunehmend als Querschnittsaufgabe verstanden und im Sinne des Disability Mainstreaming gefordert, bei der Gestaltung sozialpolitischer Institutionen die Kategorie Behinderung einzubeziehen, um so die besonderen Bedürfnisse behinderter Menschen zu berücksichtigen. Alle diese Entwicklungen erfolgten wenig aufeinander abgestimmt, sodass eigentlich schwer von einer Behindertenpolitik gesprochen werden kann, sondern viel mehr ein Konglomerat unterschiedlicher Programme mit verschiedenen Zielgruppen und zum Teil entgegengesetzten Zielen entstand. Berkowitz (1987, 227) unterstreicht für die Vereinigten Staaten diesen allgemeinen Zustand von Behindertenpolitik: Ä'LVDELOLW\ GRHV QRW UHSUHVHQW DQ H[FHSWLRQ WR WKe general pattern of anachronistic and uncoordiQDWHGSURJUDPVWKDWDUHUHVLVWDQWWRFKDQJH« ,QGLVDELOLW\DVLQVRFLDOZHOIDUHLQJHQHUDOWKH RQO\ DYHQXH RI IXQGDPHQWDO UHIRUP LV WR DGG DQRWKHU 3URJUDP WR H[LVWLQJ SURJUDPV DQG WR FRSH ZLWKWKHUHVXOWLQJFRQIXVLRQ³

'LHVH%HVFKUHLEXQJNDQQVRDXFKIUGLHMitgliedsstaaten der EU übernommen werden. Tabelle II.5 Maßnahmen und Rechte differenziert nach Alter und Wohnort

In privaten Haushalten

Vor Eintritt ins Erwerbsleben (bzw. unter 15/20 Jahre)

Im erwerbsfähigen Alter (bzw. 15/20 bis 65 Jahre)

Nach Abschluss des Erwerbslebens (bzw. über 65 Jahre)

Frühförderung

Quotierung

Bildungspolitik, (Sonderschulen, Integration)

besondere Arbeitnehmerschutzrechte

Maßnahmen der Altenpolitik

Familienpolitik (unterstützende Leistungen, spezielle Betreuungsangebote, Steuererleichterungen),

Arbeitsassistenz

Maßnahmen der Pflegepolitik (ambulante Hilfen)

Spezielle und allgemeine Beschäftigungsprogramme

Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrenten

Lohnsubventionen

Regelungen zum vorzeitigen Altersruhestand in den Rentenversicherungen

Pflegepolitik

Berufliche Rehabilitation (Qualifikation, Training, Beratung) Förderung des Arbeitsplatzumbaus

Grundsicherung für alte behinderte Personen

Haushaltsassistenz In Einrichtungen

Heime für behinderte Kinder und Jugendliche

Beschützte Arbeitsbereiche

Alten- und Pflegeheime

Behindertenheime/Betreutes Wohnen

Aus dem Spektrum von Maßnahmen und Rechten, die in ihrer Bezeichnung nicht unbedingt das Wort Behinderung beinhalten müssen, aber die von behinderten Menschen stark in Anspruch genommen werden, werden in Tabelle II.5 die wichtigsten Maßnahmen und

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II Theoretischer Hintergrund

Rechte differenziert nach Alter und Wohnort aufgeführt (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c; Europäische Kommission 2001c). 44 Der Aufgabenschwerpunkt von Behindertenpolitik ist es, dem Ausfall von Arbeitseinkommen behinderter Menschen entgegenwirken. Dies geschieht auf zwei Weisen: Durch spezielle Rehabilitations- und Integrationsmaßnahmen, besondere Arbeitsschutzrechte und Marktregulierungen45 soll die Erwerbstätigkeit im Arbeitsmarkt gesichert werden. Wenn dies nicht gelingt, sollen die monetären Auswirkungen der Behinderung durch Einkommensersatzleistungen kompensiert werden. Wie Tabelle II.5 zeigt, soll Behindertenpolitik aber keineswegs nur das Risiko des Einkommensausfalls im erwerbsfähigen Alter bekämpfen, sondern auch Risiken behinderter Menschen, die altersbedingt noch nicht oder nicht mehr zur erwerbsfähigen Bevölkerung gehören. Daher existieren sowohl im Bereich von Bildungs- und Familienpolitik als auch im Bereich der Alten-, Pflege- und Rentenpolitik Maßnahmen und Rechte, um dem besonderen Bedarf behinderter Menschen gerecht zu werden. Für alle drei Altersgruppen existieren spezielle stationäre Einrichtungen, in denen behinderte Menschen leben und arbeiten. Darüber hinaus existieren unabhängig vom Wohnort und der Stellung im Erwerbsleben folgende Maßnahmen und Rechte für alle behinderten Personen: medizinische Leistungen, bedarfsgeprüfte Mindestsicherungsleistungen, Nachteilsausgleiche, Antidiskriminierungsrechte (insbesondere in Bezug auf den Arbeitsmarkt), sowie Richtlinien zur GestaltuQJGHU8PZHOWÃ'HVLJQIUDOOH¶XQGÃ=XJDQJ IUDOOH¶  Dieses für eine Querschnittsaufgabe typische, weite Spektrum an Maßnahmen und Rechten sowie dessen Inkonsistenz in Bezug auf die Funktionen von Behindertenpolitik ist NHLQ=XIDOOVRQGHUQHLQH1RWZHQGLJNHLW*UQGHKLHUIUGUIWHQ]XPHLQHQGLHEHUHLWVREHQ erwähnte Heterogenität der ursprünglich recht kleinen Gruppe sein46. Die Gruppe umfasst ebenso Personen mit schweren und mehrfachen Beeinträchtigungen wie Personen, deren leichte Beeinträchtigungen im Alltag von ihrer Umwelt möglicherweise gar nicht wahrgenommen werden oder zumindest in der Interaktion nicht ins Gewicht fallen. Folge dieser Heterogenität ist eine große Pluralität in den Bedürfnissen und Interessen innerhalb der Gruppe. Denn genauso wenig wie alle behinderten Menschen per se nicht arbeiten können oder hilfe- und pflegebedürftig sind, haben auch nicht alle behinderte Menschen Interesse an staatlicher Hilfe, im Sinne monetärer TranVIHU'LHQVWRGHU6DFKOHLVWXQJHQ=XPDQGH ren kann Behindertenpolitik als Querschnittsaufgabe nicht allein nach einem der institutionellen, wohlfahrtsstaatlichen Grundprinzipien (Fürsorge, Versicherung, Versorgung) aufgebaut sein, sondern die behindertenpolitischen Maßnahmen müssen sich den Gestaltungs44 Besonders hervorzuheben ist, dass der Staat neben den aufgeführten Maßnahmen und Rechten auch durch Unterlassung handeln kann (Vernachlässigung), in dem bestimmte Dinge eben gerade nicht getan werden, obwohl die technischen und ökonomischen Möglichkeiten hierzu bestünden. Diese Unterlassung kann sich auf alle als behindert klassifizierten Personen oder nur auf Teilgruppen beziehen, beispielsweise differenziert nach der Ursache oder dem Grad der Behinderung. =XGHQYHUVFKLHGHQHQ Arten von Beschäftigungspolitik siehe Bolderson (2002). 46 Die Definitionen von Behinderung haEHQ VLFK LP =HLWYHUODXI LPPHU ZHiter ausgedehnt. Neben der bereits erwähnten Aufnahme früher noch als normal geltenden Alterserscheinungen in die Klassifikationssysteme wurde über die Jahrzehnte aufgrund der schlechten Arbeitsmarktsituation älterer Arbeitnehmer sowie der Interessensvertretung einzelner Behindertenverbände der Behinderungsbegriff immer weiter ausgedehnt. Insbesondere körperliche Behinderungen wurden in die Klassifikationssysteme aufgenommen, während auch heute noch die Anerkennung psychischer Behinderungen deutlich schwieriger ist. In Kombination mit den demographischen Veränderungen und dem Altersbias behinderter Menschen führte diHV]XHLQHP$QVWLHJGHU=DKOGHU vom Staat als behindert kategorisierten Menschen.

2 Konzepte von Behindertenpolitik

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prinzipien der einzelnen Anwendungsgebiete anpassen. Eine Folge dieser Anpassung an das jeweilige Aufgabengebiet dürfte sein, dass die Programme untereinander wenig koordiniert sind (vgl. Berkowitz 1987). Bei der Bewertung behindertenpolitischer Maßnahmen und Rechte muss daher stets bedacht werden, dass diese in ihrer Wirkung nur innerhalb des jeweiligen wohlfahrtsstaatlichen Arrangements zu verstehen sind. So sind Wohlfahrtsstaaten denkbar, die nur wenige spezielle Maßnahmen und Rechte für behinderte Menschen haben, in denen behinderte Menschen aber aufgrund der allgemeinen Sozial- und Beschäftigungspolitik umfangreich vor sozialer und materieller Exklusion geschützt sind. Das weite Spektrum behindertenpolitischer Maßnahmen und Rechte, unabhängig davon, ob es in seiner Namensgebung den Titel Behinderung führt, hat in der Kombination mit der allgemeinen wohlfahrtsstaatlichen Politik intendierte und unintendierte Folgen für die Lebensbedingungen und Partizipation behinderter Menschen. Einige Autoren gehen hier so weit, den Wohlfahrtsstaat als Teil des Problems von behinderten Menschen zu sehen, da er ihnen die Rolle des fremdbestimmten, armen Hilfeempfängers zuweist und sie damit klientelisiert (vgl. Drake 2001; Oliver/Barnes 1998). Insbesondere behindertenspezifische Einrichtungen, wie stationäre Wohneinrichtungen, Sonderschulen oder beschützte Arbeitsbereiche sind aufgrund ihres segregierenden Charakters kritisch hinsichtlich ihrer Ziele zu hinterfragen, wenn sie nicht eine Wahlmöglichkeit sondern einen Zwang bedeuten. 2.2 Typologien von Behindertenpolitik In der Wohlfahrtsforschung sollen Typologien helfen, die Vielfalt an unterschiedlichen Politiken in der Realität auf eine überschaubare Anzahl von Typen zu reduzieren, um so die Politik nach der Art ihrer Hilfen und nach den Gründen für diese Hilfen theoretisch zu erfassen und zu systematisieren. Im Gegensatz zu Bereichen sozialer Sicherung, die ein eigenständiges, in sich geschlossenes und wohl koordiniertes Hilfesystem ausgebaut haben, ist die Typologisierung einer Querschnittsaufgabe wie der Behindertenpolitik komplizierter (vgl. Berkowitz 1987). Verschiedene Vorgehensweisen sind denkbar und lassen sich in der Literatur zur international vergleichenden Behindertenpolitik finden. 2.2.1 Bisherige Typologien Bevor im Folgenden die Typologie, welche die Analyse der Behindertenpolitik in den kommenden Kapiteln D, E und F leiten wird, vorgestellt wird, werden in diesem Abschnitt fünf Möglichkeiten der Typologisierung vorgestellt und diskutiert. (1) Die wohl einfachste Typologisierung ist die Ordnung der nationalen Politiken nach ihren Ausgaben (z.B. Eurostat 2003). Die lineare Betrachtung des Umfangs und des Anteils am Sozialbudget vernachlässigt jedoch viele Aspekte des komplexen Geschehens und geht von der Annahme aus, dass alle Ausgaben in ähnlicher Weise wirken (vgl. EspingAndersen 1990). (2) Die OECD hat daher in ihrer jüngsten Untersuchung die Funktion der Maßnahmen mit einbezogen. Grundlage ihrer Analysen ist eine Typologie von Behindertenpolitik, die auf den zwei Dimensionen Kompensation und Integration beruht und fünf Ausprägungen hat (2003, 126): (A) der Kompensations-Politikansatz (Kompensation: hohe Werte, Integra-

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II Theoretischer Hintergrund

tion: niedrige Werte), (B) der Integrations-Politikansatz (Integration: hohe Werte, Kompensation: niedrige Werte), (C) der schwache, vermittelnde Politikansatz (niedrige Werte in beiden Dimensionen), (D) der vermittelnde Politikansatz (mittlere Werte in beiden Dimensionen), (E) der starke, vermittelnde Politikansatz (hohe Werte in beiden Dimensionen). Durch diese Forschung der OECD hat das Wissen über Behindertenpolitik in den OECDLändern stark zugenommen. Durch die vorgelegte Typologie konnten wichtige Daten systematisiert und Ergebnisse zur Effizienz von kompensatorischen Hilfen und Beschäftigungsprogrammen erlangt werden, welche die Grundlage für die Reformen der nächsten Jahre sein werden. Der Nachteil dieser Typologie ist aber, dass sie zum einen auf neuere Ansätze der Behindertenpolitik, insbesondere auf regulative Politik, nicht eingeht und zum anderen über die der Hilfe zugrunde liegenden Annahmen kaum Aussagen trifft. (3) Eine Reihe von Autoren geht explizit auf die neuen regulativen Politiken ein und hebt diese von rein distributiven Politiken ab. In Anlehnung an das medizinische Modell wird vom wohlfahrtsstaatlichen Ansatz gesprochen (Burke 2003; Waddington/Diller 2000), dem die zivilrechtliche Politik mit dem sozial-politischen Modell von Behinderung gegenübergestellt wird. Diese Zweiteilung unterstreicht damit die Besonderheit des zivilrechtlichen Ansatzes, der nach Ansicht der Autoren das Potenzial hat, die gesamte Behindertenpolitik zu transformieren (Burke). Gleichzeitig wird durch die Zweiteilung aber die Pluralität des wohlfahrtsstaatlichen Ansatzes vernachlässigt. (4) Auf diese Pluralität geht Drake (1999, 36) mit seinen fünf Modellen von Behindertenpolitik ein. Die ersten vier Modelle seiner Typologie differenzieren den wohlfahrtsstaatlichen Ansatz und sind zunehmend positiver, wobei das soziale oder rechte-basierte Modell das Optimum ist: (A) Das negative Modell: Die humanen und zivilen Rechte behinderter Menschen werden vom Staat aktiv verleugnet. (B) Das Laissez-faire-Modell: Behinderte Menschen sind auf sich selbst verwiesen, der Staat spielt in ihrem Leben kaum eine Rolle. (C) Das Patchwork-Politikmodell: Der Staat reagiert in einer unwilligen und wahllosen Weise auf Behinderungen. Programme werden aufgrund politischen Drucks installiert, es existiert aber kein überzeugendes sorgfältig geplantes Gesamtkonzept. (D) Das maximale Politik-Modell: Den umfangreichen Maßnahmen des Staates liegt ein Gesamtkonzept zugrunde. Allerdings wird Behinderung weiterhin als individuelle Schädigung verstanden und nicht als soziales Konstrukt, daher bedürfen auch die Hilfen der Identifizierung und Klassifizierung von Behinderung. (E) Das soziale oder rechte-basierte Modell: Behinderung wird als ein Produkt der Gesellschaft und einer Umwelt, die von und für nichtbehinderte Personen geschaffen wurde, verstanden. Der Staat garantiert allen Bürgern, und damit auch behinderten Menschen, Bürgerrechte. Mit seiner normativen Typologie beschreibt Drake das Spektrum von Politiken und liefert insbesondere mit dem PatchworkPolitikmodell eine realtypische Beschreibung für die meisten nationalen Behindertenpolitiken. Allerdings geht er in seinen Modellen nicht auf die von ihm benannten Funktionen von Behindertenpolitik ein und unterscheidet nicht, ob die Politiken eher kompensieren oder integrieren (rehabilitieren) sollen. (5) Eine weitere Möglichkeit der Unterscheidung von Behindertenpolitik wäre die Typologie wohlfahrtsstaatlicher Regimes nach Esping-Andersen (1990). Danach lassen sich Wohlfahrtsstaaten nach dem Grad ihrer Dekommodifizierung47 und ihrer Stratifizierung 47 Der Grad der Dekommodifizierung drückt aus, in wie weit der Lebensunterhalt außerhalb des Distributionsmechanismus Arbeit auf der Basis sozialstaatlicher Leistungen, die aufgrund individueller Rechtsansprüche und nicht als Almosen geleistet werden, bestritten werden kann (vgl. Esping-Andersen 1990).

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unterscheiden. Eine Typologisierung der Behindertenpolitik nach den Regimes würde sich geradezu anbieten, da die gesellschaftliche Stellung behinderter Menschen, sobald sie nicht in den Arbeitsmarkt integriert sind, stark von der dekommodifizierenden Wirkung des Staates abhängt. Ein gewichtiges Argument gegen diese Vorgehensweise ist aber, dass die nationalen Behindertenpolitiken zwar tief in die nationalen Traditionen und wohlfahrtsstaatlichen Institutionen eingebettet sind, jedoch in ihrer ordnungspolitischen Ausrichtung und der Wahl ihres primären Distributionsmechanismus quer zu der allgemeinen Wohlfahrtstypologie stehen können.48 So sind Wohlfahrtsstaaten denkbar, die einen niedrigen Grad an Dekommodifizierung haben, speziell für als behindert kategorisierte Personen aber großzügige Hilfen anbieten. 2.2.2 Ein neuer Vorschlag für eine Typologie Um die genannten Defizite zu überwinden wird in Abgrenzung zu den genannten vier Ansätzen hier eine Typologie favorisiert, die sich nicht an den nationalstaatlichen Behindertenpolitiken orientiert, sondern sich idealtypisch auf die Funktionen von Behindertenpolitik bezieht. Um eine Vermischung idealtypischer und realtypischer Ansätze zu vermeiden, werden im Sinne Webers drei klar voneinander zu unterscheidende Idealtypen von Behindertenpolitik beschrieben: die kompensationsorientierte, die rehabilitationsorientierte und die partizipationsorientierte Behindertenpolitik.49 Tabelle II.6 Typologie von Behindertenpolitiken Typen der Behindertenpolitik

Funktion des sozialpolitischen Handelns

Grundmodi & Verteilungskriterien nach Miller

Prinzip sozialer Sicherung

Kompensationsorientierte Behindertenpolitik

Kompensation und Segregation

Solidargemeinschaft (Gemeinschaft)/Bedarf

Fürsorgeprinzip

Rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik

Prävention und Rehabilitation

Instrumentale Vereinigung (Markt)/Verdienste

Versicherungsprinzip

Partizipationsorientierte Behindertenpolitik

Partizipation und Gleichstellung

Bürgerschaft (Staat)/Gleichheit und Rechte

(universelles) Versorgungsprinzip

Die Charakteristika dieser Idealtypen werden verdeutlicht, indem ihnen die innerhalb einer Gesellschaft existierenden drei idealtypischen Grundmodi menschlicher Beziehungen und deren Verteilungskriterien im Anschluss an Miller (1976)50 zugeordnet werden. 48 Hinzu kommt, dass für die Entwicklung der Behindertenpolitik weder der Einfluss der Linksparteien noch die Seniorenquote so entscheidend sind, welche die dekommodifizierende Wirkung des Wohlfahrtsstaates nach Esping-Andersen (1990, 128f.) bestimmen. Auch der Einfluss katholischer Parteien auf die Ausprägung der Behindertenpolitik dürfte gering sein. 49 Die Namen für die Idealtypen folgen den in Tabelle II.6 dargestellten Funktionen. Segregation wird dabei unter Kompensation subsumiert, Prävention unter Rehabilitation und Gleichstellung unter Partizipation. 50 Zu einer ähnlichen Einteilung von Ordnungen, in denen Menschen miteinander leben und handeln, kommt Offe (2000): Gemeinschaft, Markt und Staat. Der Staat wird durch Vernunft geleitet, der Markt durch Interesse und die Gemeinschaft durch menschliche Gefühle, wie Liebe, Ehre, Stolz oder Loyalität. Streeck und Schmitter (1985) ergänzen diese Trias noch um Verbände, deren leitendes Allokationsprinzip sie als organisatorische Konzertierung bezeichnen.

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II Theoretischer Hintergrund

Kompensationsorientierte Behindertenpolitik ist dem Grundmodus der Solidargemeinschaften (Solidaristic Community) zuzuordnen. Solidargemeinschaften sind nach Miller (1999, 26f.) relativ stabile Gruppen, deren Mitglieder eine gemeinsame Identität und ein gemeinschaftliches Ethos haben. Dabei können Solidargemeinschaften in ihrer Größe von der Zwei-Personen-Beziehung bis (in einem weiteren Sinne) hin zur Nation gehen. Die gemeinschaftlichen Beziehungen bestehen entweder seit Geburt oder entstehen im Lauf des Lebens durch Eintritt, beispielsweise in eine Religionsgemeinschaft. Familien sind der typische Fall dieses Grundmodus. Hinsichtlich der Verteilung von Gütern ist das Hauptgerechtigkeitskriterium in Solidargemeinschaften der Bedarf (Need). Was den Bedarf betrifft, hat jede Gemeinschaft implizit oder explizit ein Verständnis davon, welche Standards einem adäquaten menschlichen Leben zur Verfügung stehen müssen. Für behinderte Menschen bedeutet dies, dass in diesem Grundmodus die (Solidar-)Gemeinschaft, in der Regel die Familien oder notfalls staatliche Einrichtungen, nach dem Fürsorgeprinzip für sie sorgt, sie erhalten soviel wie sie bedürfen, wobei der Umfang des Bedarfes, also die Höhe der Leistungen, von der Gemeinschaft bestimmt wird. Rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik ist dem Grundmodus der instrumentalen Vereinigung (Instrumental Association) zuzuordnen. Diese Vereinigungen sind durch die utilitaristische Umgangsweise ihrer Teilnehmer untereinander geprägt (Miller 1999, 27ff.). Da jeder seine Ziele und Wünsche besser in der Zusammenarbeit mit den anderen erreichen kann, werden die instrumentalen Beziehungen freiwillig eingegangen. Ökonomische Relationen, z.B. Versicherungen oder der Markt, sind die typischen Fälle dieses Grundmodus. Hinsichtlich der Verteilung von Gütern ist das entscheidende Gerechtigkeitskriterium in instrumentalen Verbindungen der Verdienst (Desert), der an die Ziele und den Zweck der Vereinigung gebunden ist und sich als Äquivalent zu den Beiträgen des Mitglieds bestimmt. Für behinderte Menschen bedeutet dies, dass sie im Rahmen geschlossener Verträge (z.B. Sozialversicherungen) Leistungen erhalten, die nach dem Versicherungsprinzip gewährt werden und sich in ihrer Höhe nach den früheren Beiträgen richten. Partizipationsorientierte Behindertenpolitik ist dem Grundmodus der Bürgerschaft (Citizenship) zuzuordnen. Nach Miller (1999, 30ff.) sorgt der Staat dafür, dass jedes volle Mitglied der Gesellschaft Träger eines Sets von Rechten und Pflichten ist, die seinen Status als Bürger bestimmen. Welche Rechten und Pflichten in diesem Set enthalten sind, wird jedoch durch die verschiedenen Konzeptionen von Bürgerschaft bestimmt, die durch Gesetze definiert sind. Neben dem rechtlichen Status ist Bürgerschaft aber auch ein gemeinsamer sozialer und politischer Status. Staatsbürgerschaft ist der typische Fall dieses Grundmodus.51 Hinsichtlich der Verteilung von Gütern ist das Hauptgerechtigkeitskriterium in Bürgerschaften die Gleichheit (Equality) oder, wie es Miller in früheren Schriften (1976) benennt, die Rechte (Rights). Ungleichheiten, die der Markt produziert und legitimiert, werden durch die Bürgerschaft kompensiert. Das bedeutet, dass neben der formalen Freiheit und Gleichheit auch die Mittel zur Verfügung gestellt werden, um diese Freiheit auszuüben. Für behinderte Menschen bedeutet dies, dass sie aufgrund ihrer Bürgerschaft trotz ihrer möglicherweise eingeschränkten Arbeitskraft ein Anrecht auf Leistungen des Staates haben. Die Höhe der Leistungen, die nach dem Versorgungsprinzip gewährt werden, bestimmt sich

51 In Wohlfahrtsstaat weist Marshall (1992) den mit einem vollen Staatsbürgerstatus einhergehenden sozialen Rechten die entscheidende Integrationsfunktion zu (vgl. Mackert/Müller 2000).

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2 Konzepte von Behindertenpolitik

nach der Konzeption von Bürgerschaft und den Vorstellung von einer angemessenen Partizipation. 2.2.3 Sozialpolitische Erläuterungen zum Vorschlag Die Funktionen der Behindertenpolitik, das Verständnis von Behinderung, sowie die eingesetzten Mittel und Arten ihrer Finanzierung sind eng miteinander verbunden. Um das Wesen der drei Typen von Behindertenpolitik noch stärker herauszuarbeiten, werden in Tabelle II.7 den Idealtypen Vorstellungen von Behinderung, eingesetzte Mittel und Finanzierungsarten zugeordnet. Tabelle II.7 Ausgestaltung der verschiedenen Idealtypen von Behindertenpolitiken Eingesetzte Mittel Typ der Behin- Behinderungsdertenpolitik modell und Wahrnehmung

Kosten und Finanzierungsart (in der Reihenfolge ihrer Bedeutung)

Kompensationsorientierte Behindertenpolitik

Medizinisches Modell, würdiger Armer nicht fähig zu Erwerbsarbeit

monetäre Transferleistungen sowie Sach- und Dienstleistungen, auch Fremdunterbringung

(1) privat finanzierte Kosten der Versorgung in Haushalten; (2) steuerfinanzierte Bedarfssicherung durch den Staat; (3) steuerfinanzierte (und teilweise auch beitragsfinanzierte) Rentenzahlungen

Rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik

Ökonomisches Modell, eingeschränkte Arbeitnehmer mit reduzierter Produktivität

Rehabilitationsleistungen in Form von Sach- und Dienstleistungen, staatliche Beschäftigungsprogramme, Arbeitsmarktschutzrechte sowie Präventionsleistungen

(1) beitragsfinanzierte individuelle Integrationsmaßnahmen; (2) steuerfinanzierte Beschäftigungsprogramme durch den Staat; (3) durch Quotierung und Strafzahlungen Kostenbeteiligung der Arbeitgeber; (4) privat finanzierte Kosten durch Einschränkung der Lohnfortzahlung

Partizipationsorientierte Behindertenpolitik

Sozial-politisches Modell, diskriminierte Bürger und grundsätzlich gleichwertiger Arbeitnehmer

zivilrechtliche Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsgesetze, Bauvorschriften, Richtlinien im öffentlichen Verkehr und in der Kommunikation

(1) von Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen zu finanzierende Kosten aufgrund von Zugangs- und Barrierefreiheit; (2) von Arbeitgebern zu finanzierende Kosten der Gleichstellung behinderter Arbeitnehmer; (3) steuerfinanzierte Kosten der Sicherstellung der Partizipation durch den Staat

Der kompensationsorientierten Behindertenpolitik kann das biomedizinische Modell von Behinderung nach Bickenbach (1993)52 zugeordnet werden. Dieses Modell schreibt in Abgrenzung zu einer irgendwie von irgendwem festgelegten Normalität abweichende Zustände oder abweichende Verhalten (Devianz) Personen individuell zu. Nach diesem Verständnis von Behinderung werden behinderte Menschen per se als nichtarbeitsfähig und damit als quasi naturgegeben Bedürftige staatlicher Fürsorge kategorisiert. Vergleichbar mit den 52 Bickenbach entwickelt ein dreigeteiltes Modell von Behinderung. Er unterscheidet ein medizinisches, ein ökonomisches und ein sozial-politisches Modell. Häufig werden in der Literatur auch Einteilungen mit nur zwei Ausprägungen, einem medizinischen und einem sozialen Modell verwendet (vgl. Barnes/Mercer/ Shakespeare 1999; Drake 1999; Oliver 1996).

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II Theoretischer Hintergrund

Deserving Poor im English Poor Law fallen sie damit in die Kategorie hilfebedürftiger und hilfewürdiger Personen, gegenüber denen der Staat oder die Gemeinschaft in einem paternalistischen Sinne normativ verpflichtet sind. Dabei wird durch den quasinatürlichen/medizinisch-objektiven Charakter der Definitionen die sozialrechtliche Zuschreibung der Kategorie Behinderung verschleiert (vgl. Stone 1985). Die sozialpolitischen Implikationen dieses Verständnisses sind Leistungen der staatlichen Fürsorge, wie monetäre Transfer-, Sach- und Dienstleistungen, mit deren Hilfe die behinderungsbedingten Einschränkungen ausgeglichen werden sollen. Insbesondere die steuerfinanzierten und häufig bedarfsgeprüften Transferleistungen werden dabei in ihrem Einzelumfang bewusst niedrig gehalten, um den Distributionsmechanismus Arbeit nicht zu unterlaufen und keine falschen Anreize zu setzen. Der volkswirtschaftliche monetäre Umfang dieser Leistungen bestimmt sich nach der Definition von Behinderung und den Anreizen, die mit der Kategorie von Behinderung verbunden sind. Ein Ergebnis dieser Politik ist die Absicherung aller als behindert kategorisierten Personen auf einem niedrigen Einkommensniveau. Ein großer Teil der Kosten wird privat durch die Familien und Haushalte finanziert. Ist dies nicht möglich, droht je nach Höhe der Transferleistungen die Gefahr von Armut. In jedem Fall gehen mit dem medizinischen Modell aber Stigmatisierungen aufgrund des Status einher. Die gravierendsten Einschränkungen erfahren behinderte Personen, deren geistiger, körperlicher oder seelischer Zustand als so deviant klassifiziert wird, dass ein Leben außerhalb von Einrichtungen entweder als zu kostenintensiv oder als der Allgemeinheit bzw. den Angehörigen nicht zumutbar eingestuft wird. Der kompensationsorientierte Ansatz kann als steuerfinanziertes staatliches Basis-Leistungssystem für die Gesamtgruppe der behinderten Menschen verstanden werden. Der rehabilitationsorientierten Behindertenpolitik lässt sich das ökonomische Modell von Behinderung nach Bickenbach zuschreiben. Dieses Modell richtet den Fokus auf die Fähigkeitseinschränkungen, insbesondere auf die Einschränkungen in Bezug auf die Arbeitsfähigkeit, und deren Folgen. Behinderung wird als das Produkt aus dem Zusammenspiel zwischen der Schädigung und der daraus folgenden geringeren Produktivität sowie den Bedingungen des Angebots auf dem Arbeitsmarkt begriffen. Die sozialpolitischen Implikationen dieses Verständnisses sind vor allem Leistungen der staatlichen Versicherung, die durch die Reintegration in den Arbeitsmarkt oder durch Rentenzahlungen versucht, die soziale und ökonomische Teilhabe behinderter Menschen abzusichern. Zum einen soll durch Beratung, Qualifizierung und Arbeitsassistenz die Handlungskompetenz behinderter Bürger gestärkt werden (pädagogische Interventionsform). Zum anderen sollen durch allgemeine Beschäftigungsprogramme und spezifische behinderungsbezogene Interventionen, wie Subventionen, gruppenbezogene Arbeitsschutzrechte sowie Quotierung53 die Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt verändert werden (ökologische und ökonomische Interventionsform). Durch diese Interventionen sollen sowohl die sozialen Lebensbedingungen als auch die Einkommensverhältnisse der als arbeitsfähig eingestuften behinderten Personen verbessert werden. Teil des rehabilitationsorientierten Ansatzes ist auch die Absicherung von Arbeitnehmern, bei denen eine Rehabilitation zu aufwändig bzw. zu teuer oder in Anbetracht der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt wenig Erfolg versprechend ist. Für sie werden beitragsfinanzierte Rentenleistungen, im Rahmen von Invaliditäts-, Erwerbs- oder 53 Arbeitsschutzrechte sowie Quotierung und Strafzahlungen nehmen eine Zwitterstellung ein, da sie aufgrund ihres regulativen Charakters auch dem auf Gleichstellung ausgerichteten Partizipationsansatz zugeschrieben werden können, diesem zugleich aber auch aufgrund von Sondererechten widersprechen.

2 Konzepte von Behindertenpolitik

63

Berufsunfähigkeitsrenten sowie vorzeitige Altersrenten zur Verfügung gestellt, die sich an den früheren Beiträgen orientieren.54 An dieser Stelle löst sich die klare Grenze zwischen kompensations- und rehabiltationsorientierten Leistungen auf, denn diese Zahlungen erfolgen zumindest zu einme Teil aufgrund von erworbenen Beiträgen, dienen aber der Kompensation. Indirekt hat dieser Ansatz auch Rückwirkungen auf das Bildungssystem, ist also auch für behinderte Kinder und Jugendliche von Bedeutung. Besonders hervorzuheben ist, dass der Ansatz nicht von der generellen Arbeitsunfähigkeit behinderter Menschen ausgeht, sondern diese als eingeschränkte Arbeitnehmer in einem gestaltbaren Arbeitsmarkt begreift. Der rehabilitationsorientierte Ansatz hat unterschiedliche sozioökonomische Auswirkungen, da er sich direkt nur auf als arbeitsfähig eingestufte behinderte Personen sowie ehemalige Arbeitnehmer bezieht. Ihre Einkommenssituation ist deutlich günstiger als die der restlichen behinderten Personen, da sie Erwerbseinkommen oder wenigstens Versicherungsleistungen (Arbeitslosenunterstützung oder Rentenzahlungen) erhalten, die in ihrer Höhe deutlich über den bedürftigkeitsgeprüften Leistungen liegen (vgl. Drake 2001). Der rehabilitationsorientierte Ansatz muss sich daher auch den Vorwurf des Creaming Off, des Abschöpfens der günstigsten Fälle, und der weiteren Verstärkung der Stigmatisierung gefallen lassen, da er die Gruppe der behinderten Personen nach ihrem Arbeitsvermögen in weitere Klassen unterteilt. Die Selektivität des Ansatzes ist zum Teil durch die Finanzierungsart begründet und entsteht durch ein versicherungsimmanentes Problem. Die Glättung des Einkommens über den Lebenslauf, also die intertemporale Umverteilung durch koordiniertes und gleichgewichtiges Ansparen und Entsparen im Rahmen von freiwilligen Versicherungen, ist sinnvoll nur für Behinderungsrisiken möglich, die ex ante nicht vorhersehbar sind, das heißt über deren Eintrittswahrscheinlichkeit zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses keine der Vertragsparteien informiert ist. Sind die Eintrittswahrscheinlichkeiten bekannt, kann es von Seiten der Versicherungsnehmer zu Adverse Selection, dem Teufelskreis der zunehmenden Konzentration schlechter Risiken und steigender Prämien, oder von Seiten der Versicherung zu erhöhten, möglicherweise nicht mehr bezahlbaren Prämien kommen. In beiden Fällen ist Unterversicherung die Folge. Für bereits vor Vertragsabschluss behinderte Menschen (Personen die von Geburt an oder zumindest vor Eintritt in das Berufsleben behindert sind oder werden) kann dieses Problem nur im Rahmen staatlicher Zwangsversicherungen gelöst werden.55 Diese Zwangsversicherungen weichen von dem für Versicherungen typischen ex-ante-Äquivalenzprinzip ab, welches die Prämienhöhe im Verhältnis zur Eintrittswahrscheinlichkeit und den Kosten im Eintrittsfall bestimmt. Der partizipationsorientierten Behindertenpolitik lässt sich das sozial-politische Modell von Behinderung nach Bickenbach zuschreiben. Behinderung wird hier als sozial konstruiertes Phänomen verstanden, welches sich in den Einstellungen gegenüber behinderten Menschen in Institutionen und sozialem Verhalten niederschlägt und zu benachteiligenden 54 Diese Leistungen sollen zwar auch den Ausfall des Erwerbseinkommens kompensieren, sie gehen aber auf durch Beiträge erworbene Ansprüche zurück, weshalb sie sich in ihrer Höhe auch von sonstigen Kompensationsleistungen deutlich abheben. 55 Interessant sind in diesem Zusammenhang die mit der Gentechnik (insbesondere der Pränataldiagnostik und dem Genscreening) verbundenen neuen Möglichkeiten zu asymmetrischen Informationsverteilungen zwischen Patient und Versicherung, die den Schleier des Unwissens durch Wahrscheinlichkeiten auch ex ante durchsichtiger machen und somit Versicherungslösungen weiter einschränken.

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II Theoretischer Hintergrund

Lebensbedingungen für sie führt. Der partizipationsorientierte Ansatz propagiert daher in Anlehnung an supranationale Empfehlungen, z.B. die Standard Rules (United Nations 1993) oder Gleichbehandlungsrichtlinie des Rats der EU (Rat der Europäischen Union 2000b), Gleichstellung und Antidiskriminierung. Mit diesem regulativen Ansatz wird auf rechtlichem Wege versucht, die Chancengleichheit behinderter Menschen voranzutreiben, neue Standards, wie Selbstvertretung und Selbstbestimmung in der Behindertenpolitik zu VHW]HQXQGGLH8PZHOWGXUFKGDV3ULQ]LSÃ'HVLJQIUDOOH¶%DXJHVHW]H9HUNHKUVRUGQXQ gen, Regelungen zur Gestaltung des Internets etc.) für alle zugänglich zu machen. Durch Disability MainstreamingVROO]XPHLQHQGLH(LQELQGXQJEHKLQGHUWHU3HUVRQHQLQGHQSROL WLVFKHQ(QWVFKHLGXQJVSUR]HVVXQG]XPDQGHUHQGLH%HUFNVLFKWLJXQJGHU.DWHJRULH%HKLQ derung bei der Gestaltung aller Regelungen und Maßnahmen gesichert werden. Da diese Hilfen nicht an den behinderten Menschen ansetzen, entfällt die mit der Kategorisierung und Klassifikation verbundene Stigmatisierung oder wird zumindest schwächer. Neben ökologischen Interventionsformen entsprechen der Sphäre der 6WDDWV %UJHUVFKDIW+LOIHQ QDFK GHP 9HUVRUJXQJVSULQ]LS 'XUFK GLH 9HUEHVVHUXQJ GHV UHFKWOLFKHQ 6WDWXV UHFKWOLFKH ,QWHUYHQWLRQVIRUP VROOEHLPSDUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWHQ$QVDW]GHU=XJDQJ]XUYROOHQ7HLO habe abgesichert werden, sodass behinderte Menschen die gleichen Chancen haben.56 Die Kosten, die im Rahmen der partizipationsorientierten Behindertenpolitik entstehen, werden zu einem großen Teil von Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen getragen (und über die Preise oder über Steuern an alle Bürger weitergereicht) oder direkt durch allgemeine Steuermittel finanziert. Das Ergebnis des partizipationsorientierten Ansatzes sind die verbesserten Einkommensverhältnisse der erwerbstätigen behinderten Personen, YRUDOOHPDEHUHLQH9HUULQJHUXQJGHULQVWLWXtionellen Diskriminierung behinderter Bürger, KLHU]X JHK|UW HEHQVR GDV 5HFKW DXI LQWHJUDWLYH %HVFKXOXQJ ZLH GLH 0|JOLFKNHLW GHV =X gangs zu allen öffentlichen Gebäuden ohne Barrieren. Durch die verschiedenen Rechte sowie die ökonomische Teilhabe sollen behinderte Menschen dazu in die Lage versetzt werden ihre Belange durch kollektive und eigene.UlIWHVHOEVW]XUHJHOQ.ULWLVFKLVWDQ]X merken, dass mit der Idee des Disability MainstreamingGDVDXFK7HLOGHUSDUWL]LSDWLRQV orientierten Behindertenpolitik ist, kostengünstige Lösungen präferiert werden, welche die Abschaffung von besonderen Rechten und Leistungen legitimieren. $QGLHVHU6WHOOHGUlQJWVLFKGLH)UDJHDXIZLHVLFKGLHVH,GHDOW\SHQDXIGLH5HDOLWlW EHUWUDJHQODVVHQ'LHLQGHQHXURSlLVFKHQ:RKOIDKUWVVWDDWHQYRU]XILQGHQGHQ%HKLQGHUWHQ politiken lassen sich als Policymix aus den drei beschriebenen idealtypischen Ansätzen von Behindertenpolitik verstehen, in dem die Ansätze mit unterschiedlicher und teilweise sehr geringer Gewichtung enthalten sind. Der kompenVDWLRQVRULHQWLHUWH$QVDW]LVWLPPHUYHUWUH ten, der beschäftigungsorientierte Ansatz meistens und der partizipationsorientierte Ansatz manchmal. Miller (1999) bemerkt einschränkend zu den Überschneidungen der Grundarten PHQVFKOLFKHU%H]LHKXQJHQÄ,QSDUWLFXODULWLJQRUHVWKHIDFWWKDWSHRSOHZKRDUHUHODWHGLQ one or more of these three basic ways will usually also have an institutional relationship, GHILQHGE\WKHODZRUE\RWKHUUXOHVDQGSURFHGXUHV³6 

56 Als Musterbeispiel dieses Politikansatzes wird häufig das 1990 in den USA in Kraft getretenen Americans with Disabilities Act (ADA) genannt. Behinderung wird nach diesem Ansatz als Gegenstand des bürgerlichen Rechts verstanden, der gleiche Chancen rechtsverbindlich nach sich zieht und Diskriminierung verhindert. In Europa hat als erstes Großbritannien mit seinem Britain's Disability Discrimination ActYRQGLHVHQ$Q satz übernommen.

2 Konzepte von Behindertenpolitik

65

Hinzu kommt, dass die ausschließliche Zuordnung der nationalen Behindertenpolitiken zu einem Idealtyp nicht möglich und auch nicht sinnvoll ist, da erstens das konkrete rechtliche Instrumentarium nie identisch mit Grundprinzipien oder Normsystemen bzw. sozialpolitischen Leitbildern ist (vgl. Nullmeier/Rüb 1993, 94), Konzeptionen häufig erst im nachhinein konstruiert werden, und nicht einzelne und eindeutige sondern verschiedene und sich widersprechende Prinzipien die Bereiche prägen. Hinzu kommt zweitens, dass sich Behindertenpolitik als Querschnittsproblematik und -aufgabe (Disability Mainstreaming) den jeweiligen Ordnungsprinzipen des sozialpolitischen Bereiches anpassen muss. Die verschiedenen Teile des Spektrums an Maßnahmen und Rechten sind aber sehr wohl zuzuordnen und Schwerpunkte nationaler Behindertenpolitik festzustellen. Diese Zuordnung einzelner Elemente nationaler Behindertenpolitik ist für die Analyse von Behindertenpolitik hilfreich, da so Probleme und Widersprüche sowie Entwicklungen sichtbar gemacht werden können. 2.2.4 Diskussion des Vorschlags Die oben bereits erwähnte stärkere Gewichtung des partizipationsorientierten Ansatzes, sowie die allgemeinen Bekundungen für mehr Partizipation, beispielsweise im Europäischen Jahr für behinderte Menschen 2003, legt diesen Ansatz als Best Practice nahe. Wird dieser Ansatz ausschließlich vertreten, wird dabei jedoch häufig ausgeblendet, dass Rechte und formale Gleichheit noch lange nicht volle Partizipation bedeuten und allgemeine Antidiskriminierungsnormen wenig nützen, wenn sie nicht in jahrelanger Kleinarbeit auf der ORNDOHQ(EHQHXPJHVHW]WZHUGHQ(LQH(LQWHLOXQJGHU3ROLWLNDQVlW]HQDFKGHP6FKHPDÃthe good, the bad and the ugly¶LVWDEHUQLFKWKLOIUHLFKGDMHGHUGHU$QVlW]HPLW)ROJHSUREOH men und unintendierten Nebeneffekten behaftHW LVW XQG HLQH ÃJXWH¶ %HKLQGHUWHQSROLWLN welche die Lebensbedingungen behinderter Menschen verbessert und Partizipation sicherstellt, einer Kombination der drei Ansätze bedarf. Dabei gilt es generell zu berücksichtigen, dass ähnliche Probleme in verschiedenen Ländern auf unterschiedliche Weise und durch unterschiedliche Kombinationen staatlicher und privater Hilfen gelöst werden (Baldwin 1996). Die Lösungen werden durch die wohlfahrtsstaatlichen Traditionen, nationalen Kräfteverhältnisse zwischen den Akteuren sowie durch historisch gewachsene institutionelle Arrangements entscheidend beeinflusst. Hinzu kommt, dass, wie oben gezeigt, die verschiedenen Ansätze nicht beliebig additiv miteinander vereinbar sind und ebenso wie in anderen Politikfeldern die Implementation auf der untersten Stufe, die Detailarbeit, über die reale Qualität der jeweiligen Politik entscheidet. Insbesondere die Gestaltung der Hilfen an neuralgischen Punkten (wie die Übergänge vom Kindergarten in die Schule, von der Schule in den Beruf, vom Elternhaus in den eigenen Haushalt) bestimmt die Lebenssituation behinderter Menschen. Die Qualität der Lösung ist nicht am Typ der Hilfe zu messen, sondern an ihren realen Outcomes, der Lebenssituation behinderter Menschen. Diese Outcomes können innerhalb eines nationalen Policymix für die unterschiedlichen Gruppen behinderter Menschen stark differieren. Bereits im Vorfeld lassen sich aber einige Risken und unintendierte Nebeneffekte bei der Gestaltung des Policymix benennen. In Abbildung II.4 wird auf möglicherweise auftretende Risiken hingewiesen, wenn der jeweils gegenüberliegende Ansatz zu wenig innerhalb des Policymix berücksichtigt wird.

66

II Theoretischer Hintergrund

(1) Bei einer Vernachlässigung des kompensationsorientierten Ansatzes besteht das Risiko, dass schwerst- und mehrfachbehinderte Personen, trotz Gleichstellung und Beschäftigungshilfen weder die Möglichkeiten zu einer Erwerbsarbeit haben noch ihr Einkommensausfall kompensiert und ihr sozioökonomischer Bedarf gedeckt wird. Der oben beschriebene Effekt des Creaming Off, kann möglicherweise nicht durch partizipationsorientierte Politik ausgeglichen werden. Für diese Personengruppe besteht das Risiko der Einkommensarmut, zu deren Vermeidung kompensationsorientierte Behindertenpolitik angetreten war. Abbildung II.4 Risiken einer unausgewogenen Behindertenpolitik

Rehabilitationsorientierter Ansatz (Verdienste)

Risiko der (Einkommens-)Armut

Risiko der Diskriminierung

Behinderten politik

Kompensationsorientierter Ansatz (Bedarf)

Partizipationsorientierter Ansatz (Rechte)

Risiko der Exklusion auf dem Arbeitsmarkt

(2) Da über den Arbeitsmarkt und die Erwerbsarbeit nicht nur die Distribution von Einkommen, sondern auch von Anerkennung, Status, sozialen Kontakten etc.erfolgt, sind in der Praxis Einschränkungen der Erwerbstätigkeit und der Partizipation am gesellschaftlichen Leben nicht klar voneinander trennbar. Die Vernachlässigung des rehabilitationsorientierten Ansatzes, der Verzicht auf spezielle Programme zur Förderung der Beschäftigung und besondere Arbeitsschutzrechte für behinderte Personen erhöht das Risiko der Exklusion auf dem Arbeitsmarkt erheblich. Für den Fall ausreichender ökonomischer Kompensation ist immer noch offen, ob die soziale Integration durch partizipationsorientierte Politik auch in der Realität gewährleistet werden kann oder ob nicht bereits viel früher die Grenzen staatlichen Handelns erreicht werden. (3) Bei einer Vernachlässigung partizipationsorientierter Ansätze steigt das Risiko der Diskriminierung aller behinderten Personen. Insbesondere die mit beschäftigungs- und kompensationsorientierter Politik verbundene Kategorisierung behinderter Menschen führt

2 Konzepte von Behindertenpolitik

67

zum Ressourcen-Etikettierungs-Dilemma (für den Bereich Bildung: Füssel/Kretschmann 1993; Stone 1985), das vorhandene Stigmatisierung verstärkt. Auch wird der mit Kosten verbundene institutionelle Umbau und der reale wie virtuelle Abbau von Barrieren vernachlässigt, da ohne Zwang kaum Anreize für diese mit positiven externen Effekten verbundenen Veränderungen bestehen. Unabhängig von Dysfunktionen der Ansätze in ihrem Zusammenspiel wird deutlich, dass sich die Ansätze gleichzeitig für ihr Funktionieren gegenseitig erfordern und zumindest zum Teil ergänzen, auch wenn für die Lösung spezifischer und historischer Problemlagen in den Ländern die Betonung von einzelnen Ansätzen geeigneter sein mag (vgl. Streeck/Schmitter 1985). Es ist die Schwierigkeit von Behindertenpolitik, diese Dysfunktionen und Komplementaritäten im Gleichgewicht zu halten. 2.3 Zusammenfassung In Anbetracht der von der Europäischen Kommission (2002c) dokumentierten Exklusionsgefahr behinderter Menschen und des gleichzeitigen vergleichsweise hohen Sozialbudgets für Behindertenpolitik (OECD 2003) wird in den kommenden Jahren sowohl auf nationaler als auch auf supranationaler Ebene der Umbau der Behindertenpolitik weiter vorangetrieben werden. Dabei weiß man sowohl über die Lebenssituation behinderter Menschen als auch über die Effektivität und die Effizienz der Leistungen und Rechte in diesem sozialpolitischen Bereich recht wenig. Sowohl die Vielfalt der Transfer-, Sach- und Dienstleistungen sowie der allgemeinen und speziellen Rechte für behinderte Menschen als auch die für eine Querschnittsaufgabe typische Diffusität des Aufgabengebietes erschweren den Zugang zum Feld. Hinzu kommt, dass sich die bisherigen Versuche, Behindertenpolitik zu beschreiben, an den nationalen Politiken orientieren oder nur Ausschnitte des Feldes betrachten. Im Gegensatz zu allgemeinen Wohlfahrtsstaatstypologien lassen sich Typologien von Behindertenpolitik schwieriger von realen Politiken ableiten und umgekehrt diesen auch schwerer zuordnen, da die in den europäischen Wohlfahrtsstaaten existenten Behindertenpolitiken unterschiedliche und sich zum Teil widersprechende Ziele verfolgen und daher gleichzeitig mehreren Funktionen entsprechen müssen. Stattdessen bin ich der Überzeugung, dass sich die nationalen Politiken in diesem Feld nur als Policymix aus verschiedenen idealtypischen Ansätzen von Behindertenpolitik verstehen lassen. In den vorangegangenen Abschnitten wurde daher der Versuch unternommen, von nationalen Spezifika zu abstrahieren und in Anlehnung an die Funktionen von Behindertenpolitik und die Grundmodi gerechter Distribution nach Miller (1976) drei Idealtypen zu entwickeln. Mit Hilfe dieser Idealtypen, ihren zugehörigen Prinzipien, Sichtweisen und Modellen von Behinderung sowie ihren Kosten und Finanzierungsstrukturen können der unterschiedliche Charakter der verschiedenen Elemente von Behindertenpolitik systematisiert und Schwerpunkte im Policymix aufgezeigt werden. Entlang der Verteilungskriterien (Needs, Deserts, Rights) wird der Blick für die Besonderheiten aber auch für die Probleme des jeweiligen Politikansatzes geschärft. Damit ist eine Möglichkeit für eine Systematisierung nationaler Behindertenpolitik sowie ihres historischen Wandels gegeben und zugleich die Grundlage für vergleichende Untersuchungen in diesem komplexen Feld wohlfahrtsstaatlicher Politik gelegt. Hierzu kann es sinnvoll sein, die Idealtypen mit anderen in der Wohl-

68

II Theoretischer Hintergrund

fahrtsstaatsforschung verwendeten Konzepten (beispielsweise dem monetären Umfang des Sozialbudgets der Behindertenpolitik) zu kombinieren. Damit bleiben aber noch immer die Fragen offen, wie eine erfolgreiche integrierende Behindertenpolitik zu gestalten ist, welche institutionellen Elemente sie enthalten und an welchen Ansätzen sie sich vorrangig orientieren sollte. Auf diese Fragen kann es, das sollte deutlich geworden sein, keine pauschalen Antworten geben. In der Utopie würden die Lebensbedingungen behinderter Menschen durch Behindertenpolitik wirklich so verbessert werden, dass diese die gleichen Möglichkeiten und Chancen wie nicht-behinderte Personen hätten und Behindertenpolitik sich so selbst ihres Gegenstandes entheben würde. In der Realität sind aber zum einen die Ressourcen begrenzt, die Distribution von Ansprüchen und Rechten interessengeleitet sowie von der Organisations- und Konfliktfähigkeit der Akteure abhängig; zum anderen sind die unterschiedlichen Ansätze von Behindertenpolitik in das politische und soziale Normensystem und in die historisch gewachsenen, nationalen Institutionen eingebettet. Die Folge sind unterschiedliche nationale Policymixes im Feld der Behindertenpolitik und unterschiedliche Partizipationsmöglichkeiten behinderter Menschen in den Lebenslagen Einkommen, Arbeit, Wohnen, Erziehung, Bildung und Mobilität sowie ein unterschiedlicher Umgang mit der Gefahr der Diskriminierung. Wenn es unter Berücksichtigung tendenziell abnehmender oder zumindest nicht weiter steigender Sozialbudgets in diesem Bereich ein ernsthaftes Interesse an der Verbesserung der Lebensumstände behinderter Menschen gibt, so wird es in einem ersten Schritt notwendig sein, sowohl die Lebenssituation behinderter Menschen, im Sinne eines Social Monitoring, als auch die bestehenden Policymixes systematischer als bisher zu analysieren. Ein Schwerpunkt könnte hierbei sein, verschiedene Klassenunterschiede in der Versorgung zwischen Gruppen behinderter Menschen innerhalb von Nationalstaaten (vgl. Marin 2003; Pfeiffer 2001) als auch Versorgungsunterschiede gleicher Gruppen in verschiedenen Nationalstaaten aufzuzeigen und so die Diskussion auf Verteilungsfragen, sowohl auf Unter- als auch Überversorgungen, zu lenken. In einem zweiten Schritt sollte die historische Entwicklung nationaler Behindertenpolitik in Abhängigkeit von den Kräfteverhältnissen der Akteure und dem institutionellen Handlungsrahmen untersucht werden. Hierbei könnten mit Hilfe der Idealtypen sowohl die Veränderungen im Policymix aufgezeigt werden als auch die normativen Positionen der Akteure verdeutlicht werden. Nur auf der Grundlage dieses historischen Verständnisses und dem Wissen um die Lebenssituation behinderter Menschen wird es möglich sein, die Effektivität (im Sinne der primären Ziele) und Effizienz von Leistungen und Rechten in diesem unübersichtlichen Feld wohlfahrtsstaatlicher Politik in Zukunft zu steigern.

III Lebenssituation behinderter Menschen

1

Einführung

In den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gelten behinderte Menschen als eine der von Armut, Deprivation und sozialer Exklusion am stärksten betroffene Personengruppe. Diese Einschätzung wird sowohl von der Europäischen Kommission (Rat der Europäischen Union 2004) nationalen Regierungen (Bundesregierung 2004), als auch den Behindertenverbänden auf nationaler und internationaler Ebene (European Disability Forum 2002) und den Vertretern der Behindertenbewegung57 formuliert. So kommt die Europäische Kommission in ihrem zusammenfassenden Bericht über soziale Eingliederung zu der Einschätzung, dass behinderte Menschen von den meisten Mitgliedsstaaten klar als eine Bevölkerungsgruppe definiert werden, die potenziell von sozialer Ausgrenzung bedroht sind. Nicht zuletzt werde die Bedrohung auch durch das unverändert hohe Armutsrisiko von kranken und behinderten Personen belegt (Europäische Kommission 2002c, 25).58 Diese Einschätzungen decken sich auch mit der öffentlichen Meinung; so sind 97% aller EU-Bürger der Auffassung, ÄGDVVPHKUJHWDQZHUGHQVROOWHXP0HQVFKHQPLW%HKLQGHUXQJVWlUNHULQGLH *HVHOOVFKDIW]XLQWHJULHUHQ³(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQE  'LHVHV%LOGÃDUPHUXQGDXVJHJUHQ]WHUEHKLQGHUWHU0HQVFKHQ¶LVWDEHU in seiner Eindeutigkeit und Undifferenziertheit falsch und auch für eine stärkere Inklusion behinderter Menschen wenig hilfreich (vgl. Hollenweger 2003). So ist der Wunsch der Öffentlichkeit nach zusätzlichen sozialen Leistungen ohne die Benennung der Finanzierung dieser Leistungen oder möglicher Opportunitätskosten politisch nur wenig aussagekräftig. Und auch die Forderungen der Behindertenverbände nach einem Ausbau der bestehenden Hilfesysteme sind kein Beleg für eine benachteiligte Lebenssituation behinderter Menschen und für die Notwendigkeit eines Ausbaus, sondern entsprechen lediglich ihrem Auftrag und der Vertretung ihrer Klientel. Ein legitimes Argument für Reformen kann aber nicht allein durch Interessen gestützt sein, sondern sollte durch empirisch gestützten Beschreibung des Problems in Verbindung mit einer normative Bewertung begründet sein. Während normativen Bewertungen der Lebenssituation behinderte Menschen leicht zu finden sind, sind empirische Daten, wie die Europäische Kommission (2002c, 25) feststellt, Mangelware: Ä1XULQ,WDOLHQ6SDQLHQ3RUWugal, dem Vereinigten Königreich und Frankreich werden klare Indikatoren für Menschen mit Behinderung angegeben, die ein Bild der tatsächlichen Lage ermögliFKHQ³ 

57 Vertreter der Behindertenbewegung gehen sogar so weit, behinderte Menschen als die am meisten exkludierten Bürger zu bezeichnen (Interview des Autors mit Vic Finkelstein 2004). 58 Die erwähnten Daten des ECHP ließen sich weder durch Literaturrecherche noch durch Nachfrage beim zuständigen Referat der Europäischen Kommission auffinden. Die für das ECHP zuständige Stelle Eurostat hat ]ZDUHLQVSH]LHOOHV3RFNHWERRN(85267$7 ]Xbehinderten Menschen veröffentlicht, in welchem auch einige Daten zur Einkommenssituation und zur sozialen Partizipation dargestellt werden; jedoch werden weder Einkommensarmutsquoten noch Armutsquoten nach dem Lebenslagenansatz ausgewiesen.

70

III Lebenssituation behinderter Menschen

In diesem Kapitel wird deshalb die weit verbreitete Behauptung, dass behinderte Menschen überdurchschnittlich von Armut und Deprivation betroffen seien, empirisch überprüft.59 Dem Deprivationsansatz folgend wird die Partizipation behinderter Menschen für die wichtigsten Lebenslagen analysiert. In die Analyse werden alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zum Stand 2002 einbezogen. Dabei wird die Lebenssituation behinderter Menschen sowohl absolut als auch relativ zur Gesamtbevölkerung beschrieben und zwischen den Ländern verglichen. Die Analyse erfolgt hauptsächlich mit Ergebnissen aus einer eigenen quantitativen Untersuchung auf der Grundlage des European Community Household Panel on Income and Living Conditions (ECHP). Zusätzlich werden Ergebnisse aus anderen Untersuchungen einbezogen, die nicht mit den Daten des ECHP erstellt werden können. 2

Methode

2.1 Beschreibung der verwendeten Datenbank Um vergleichend die Lebenssituation behinderter Menschen in Westeuropa repräsentativ zu untersuchen, sind aus den einzelnen Ländern große Mengen von Individual- und Haushaltsdaten notwendig. Die Kombination von miteinander nicht abgestimmten nationalen Datensätzen birgt große Kompatibilitätsprobleme, welche die Validität und Reliabilität der Ergebnisse verringern können. Da eigene Erhebungen mit Interviewpartnern in allen Ländern, wie beispielsweise die im Auftrag des European Disability Forum (EDF) durchgeführte Untersuchung, sehr aufwändig und kostenintensiv sind, musste für die im Folgenden präsentierten Untersuchungsergebnisse auf bestehende internationale Datensätze zugegriffen werden. Vor allem zwei internationale Datensätze bieten sich für vergleichende Untersuchungen für Europa an, das Ad-hoc-Modul der Arbeitskräfteerhebung für das Jahr 2002 (Dupré/Karjalainen 2003) und das ECHP. Während ersteres vor allem über die Beschäftigung der in Privathaushalten lebenden Bevölkerung im Alter zwischen 16-64 Jahren in 25 europäischen Ländern Auskunft gibt, können mit letzterem auch andere Lebenslagen untersucht werden. Für die im Folgenden vorgestellten eigenen Ergebnisse wurde daher letztere Datensatz verwendet. Das ECHP ist eine repräsentative Stichprobe anonymisierter Mikropaneldaten von Haushalten, die vom Statistischen Amt der EU (Eurostat) betreut wird. Der zentral von Eurostat entworfene und in alle Landessprachen übersetzte Fragebogen minimiert das Risiko, dass nicht vergleichbare Sachverhalte miteinander verglichen werden. Der Datensatz ist aktuell für die Jahre 1994-2001 und die EU15-Länder (ausgenommen Schweden) erhältlich. Da aufgrund der Datenschutzbestimmungen der Zugriff auf die ECHP-Daten für Einzelpersonen nicht möglich ist und ausschließlich im Rahmen von ECHP-Forschungsverträgen mit Organisationen gewährt wird, erfolgte der für dieses Kapitel notwendige Zugriff auf die ECHP-Daten durch ein EPUNet Stipendium, das mit einem dreiwöchigen Aufenthalt am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin (DIW) verbunden war. 59 Soziale Exklusion, also der dynamische Schließungsprozess von Akteuren in Institutionen, wird aufgrund der Anzahl der Länder und der Lebenslagen nicht betrachtet. Hierzu wäre es notwendig, detailliert auf das Zusammenspiel von Akteuren (der Gatekeeper und der Betroffenen) und Institutionen in jedem der Nationalstaaten einzugehen.

71

2 Methode

Tabelle III.1 Zusammensetzung der ECHP-Daten nach Ländern und Jahren Länder

Komplette ECHP-Daten

ECHP-Daten generiert aus nationalen Surveys

Belgien, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Niederlande, Spanien, Portugal



±

Deutschland

1994-1996

1994-2001 (SOEP)

)LQQODQG



±

Großbritannien

1994-1996

1994-2001 (BHPS)

Luxemburg

1994-1996

1997-2001 (PSELL)

gVWHUUHLFK



±

6FKZHGHQ

±

6/&6QXU4XHU schnittsdaten)

Anmerkungen: Angaben aus Epunet (2005).

Von 1994 bis 2001 wurde das ECHP jährlich in den meisten Mitgliedsländern der EU erhoben. In der ersten Erhebungswelle 1994 wurden in den damals zwölf EUMitgliedsstaaten Daten von 60.500 Haushalten und ca. 170.000 Einzelpersonen erhoben. In den folgenden Jahren schlossen sich Österreich (1995) und Finnland (1996) dem Projekt an. Seit 1997 werden in einigen Mitgliedsländern (Deutschland, Großbritannien und Luxemburg) keine originären ECHP-Erhebungen mehr durchgeführt, sondern nationale Paneldaten (SOEP, BHPS und PSELL) in Anlehnung an den ECHP-Fragenkatalog aufbereitet. Da diese nationalen Paneldaten ebenfalls sehr umfangreich sind, kann der allergrößte Teil des harmonisierten ECHP Fragenkataloges direkt beantwortet oder auf der Basis anderer Fragen imputiert werden. In einigen Fällen blieben aber Fragen unbeantwortet, was die Länder von der vergleichenden Analyse ausschließt. Mit Ausnahme Schwedens werden jedes Jahr die gleichen Haushalte (Paneldaten) befragt, was die Möglichkeit zur Erstellung von Längsschnitten und der Untersuchung von spezifischen Ereignissen innerhalb des Haushaltes über den Zeitverlauf möglich macht. Die Ergebnisse der befragten Personen können mit Hilfe von Gewichtungsfaktoren auf die Gesamtpopulation hochgerechnet werden. Das ECHP erfasst neben Informationen zur Soziodemographie und Haushaltszusammensetzung Daten zu Erwerbstätigkeit und Beschäftigungsart, Einkommen, sozialer SicheUXQJ*HVXQGKHLW%LOGXQJXQG:RKQVLWXDWLRQDEHUDXFK'DWHQ]XVR]LDOHQ%H]LHKXQJHQ familiären Ereignissen, Migration, Umzug oder subjektiver Zufriedenheit in verschiedenen Lebensbereichen.60 Diese breite Informationsbasis ist günstig, da sich die Auswahl der Lebenslagen nach dem Deprivationsansatz nicht zuletzt auch nach den vorhandenen Daten richten muss. In Anlehnung an die Untersuchungen von Hanesch et al (2000) und Zapf/Schupp/Habich (1996) wurden die Lebenslagen Arbeit, Einkommen, Bildung, Wohnen und soziale Kontakte untersucht. Hinsichtlich der Auswahl der Indikatoren für die Lebenslagen konnte auf die Erfahrungen aus einem früheren Projekt zurückgegriffen werden (Hanesch et al. 2000). Neben objektiven Indikatoren wurden, soweit verfügbar, auch subjektive Indikatoren zur 60 Weitere und ausführlichere Informationen zum ECHP: Eurostat (Hrsg.), Statistik kurz gefasst, Europäisches Haushaltspanel, in: Newsletter, 14/2001. Eurostat (2003): ECHP UDB manual, European Community Household Panel Longitudinal Users' Database, Waves 1 to 8, Survey years 1994 to 2001, DOC. PAN 168/2003-12. Download unter: http://forum.europa.eu.int/Public/irc/dsis/echpanel/library.

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III Lebenssituation behinderter Menschen

Zufriedenheit mit den jeweiligen Lebenslagen herangezogen.61 Insbesondere in der Lebenslage Einkommen wurden reichhaltige Auswertungen vorgenommen und mit Hilfe des von EPUNet zur Verfügung gestellten Moduls (von Bertrand Maître) verschiedene Armutsquoten berechnet. Um die Qualität von Untersuchungsergebnissen auf der Basis von ECHP-Daten zu sichern, dürfen keine Ergebnisse ausgewiesen werden, bei denen die ungewichtete Fallzahl unter 20 liegt. Bei Fallzahlen zwischen 20 und 49 muss auf die geringe Fallzahl hingewiesen werden. Dies ist für die Untersuchung behinderter Personen von Bedeutung, da bei Teilanalysen für einzelne Länder diese Fallzahlen schnell unterschritten werden. Teilanalysen in den Lebenslagen können daher nicht immer für alle Länder ausgewiesen und die Analysen nicht nach Geschlecht und anderen Personenmerkmalen unterteilt werden. 2.2

Vorgehensweise bei der Analyse

Aufgrund der breiten Informationsbasis und der Größe des Datensatzes des ECHP konnten neben bivariaten Korrelationsanalysen auch multiple Regressionsanalysen mit SPSS berechnet werden. Bei diesen statistischen Verfahren wird die Korrelation zwischen zwei Variablen unter Kontrolle des Einflusses anderer Variablen geprüft (vgl. Bortz 1999). Diese Verfahren sind insbesondere für die Analyse der Lebenssituation hilfreich, da die besondere demographische und sozioökonomische Zusammensetzung der Gruppe der behinderten Menschen zu Verzerrungen der Ergebnisse führt, die nicht auf die Behinderung zurückzuführen sind. Um dem im vorigen Abschnitt beschriebenen Problem der Einbindung von Behindertenpolitik in den allgemeinen Wohlfahrtsstaat gerecht zu werden, wurden für die Lebenslagen neben absoluten Werten auch relative Werte berechnet. Durch die relative Betrachtung zur nicht-behinderten Bevölkerung, die so genannte Affektion, bei der die Stellung behinderter Personen relativ zur Stellung nicht-behinderter Personen gesetzt wird, werden nationale Differenzen, wie die ökonomische Prosperität oder Arbeitsmarktsituation, ausgeblendet. Durch diese Vorgehensweise, nämlich die Kontrolle sowohl der Zusammensetzung der Gruppe der behinderten Menschen als auch die Relativierung der nationalstaatlichen Unterschiede, ist die spezielle Wirkung von Behinderung, auf die Behindertenpolitik reagieren sollte, überhaupt erst zwischen den Ländern vergleichbar. Die Operationalisierung von Behinderung ist ein grundlegendes methodisches Problem, das sich durch alle Untersuchungen zu behinderten Menschen zieht.62 Je nach Operationalisierung in verschiedenen Statistiken können sich die Ergebnisse der jeweiligen Untersuchung erheblich unterscheiden.63 Da die Gruppe der behinderten Menschen aufgrund des unspezifischen Charakters von Behinderung äußerst heterogen ist und in Nationalstaaten unterschiedliche rechtliche Definitionen von Behinderung benutzt werden (siehe Abschnitt II.1.3.1), kann die Variable Behinderung im ungünstigen Fall in einer Untersuchung zu

61 Zur Diskussion über subjektive Indikatoren siehe: Veenhofen (2001); Glatzer (1984). 62 Vgl. z.B. Cloerkes(2001), Felkendorff (2003), Maschke & Powell (2004) und Sander (1994). 63 Die ILO hat in einer neueren Veröffentlichung (International Labour Office 2004) die Operationalisierung von Behinderung in Statistiken weltweit zusammengefasst (vgl auch Gudex und Lafortune (2000).

73

2 Methode

verzerrten Ergebnissen führen.64 Selbst wenn es durch die ICIDH der WHO zu einer Anpassung der nationalen Gesetze und Regulierungen an einen internationalen Standard kommt, so unterscheidet sich die Zusammensetzung der offiziell als behindert anerkannten Personengruppen in Abhängigkeit der Absicherung anderer sozialer Tatbestände wie Krankheit, Pflege, Alter oder Arbeitslosigkeit (siehe Abschnitt II.1.3.3). Um vergleichende Aussagen über behinderte Menschen anstellen zu können, bietet sich daher eine Orientierung an der offiziellen nationalen Klassifikation nicht an, es sei denn, man möchte genau diese miteinander vergleichen. Tabelle III.2 Anzahl und Anteil der behinderten Bevölkerung stark-behinderte Personen

leicht-behinderte Personen in %

Anzahl

in %

Gesamtbevölkerung (> 16 Jahre)

Anzahl

in %

Irland

130545

4,4

353758

12,0

2453339

83,5

2937642

100,0

Italien

2191123

4,5

3273778

6,7

43055071

88,7

48519972

100,0

343155

5,3

737650

11,3

5451398

83,5

6532203

100,0

Österreich

Anzahl

nicht-behinderte Personen

Anzahl

in %

Belgien

458628

5,6

783144

9,6

6943372

84,8

8185144

100,0

Spanien

1913553

5,8

3145465

9,6

27687726

84,6

32746744

100,0

Dänemark

256557

6,0

719588

16,7

3323348

77,3

4299493

100,0

Griechenland

645238

7,5

760610

8,8

7251311

83,8

8657159

100,0

Niederlande

1085814

8,6

2009869

15,9

9508366

75,4

12604049

100,0

726829

8,9

1113472

13,6

6358460

77,6

8198761

100,0

Portugal Finnland Deutschland

392680

9,5

879887

21,3

2849024

69,1

4121591

100,0

7012325

10,2

20273527

29,5

41371291

60,3

68657143

100,0

13,4

35663728

76,2

46819063

100,0

±









231290764

77,3

299349963

100,0

Frankreich

4892204

10,4

6263131

*UR‰EULWDQQLHQ





±

EU13

27745320

9,3

40313879

13,5

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. Die im BHPS für Großbritannien ausgewiesenen Personen wurden bei der Berechnung des gewichteten EU13 Durchschnitt der Gruppe der stark-behinderten Personen zugeordnet.

Im ECHP wird diesem Problem damit begegnet, dass nach dem Vorhandensein von chronischen Krankheiten und Behinderungen sowie deren Auswirkungen gefragt wird. Im AnVFKOXVV DQ GLH )LOWHUIUDJH )UDJH   Ä+DEHQ sie irgendein chronisches physisches oder SV\FKLVFKHV *HVXQGKHLWVSUREOHP .UDQNKHLW RGHU %HKLQGHUXQJ"³ $QWZRUWP|JOLFKNHLWHQ Ä-D³  Ä1HLQ³  ZLUG EHL SRVLWLYHU $QWZRUW JHIUDJW )UDJH   Ä:HUGHQ 6LH GXUFK GLHVHV chronische physische oder psychische Gesundheitsproblem, Krankheit oder Behinderung in LKUHQ WlJOLFKHQ $NWLYLWlWHQ HLQJHVFKUlQNW"³ $QWZRUWP|JOLFKNHLWHQ Ä-D VWDUN³  Ä-D 64 In einer Veröffentlichung der ILO (2004) wird das Aufkommen der unterschiedlichen Definitionen von Behinderung in Statistiken ausgewertet. Am häufigsten beziehen sich die Definitionen von Behinderung auf die ICIDH der WHO (38%), am zweit häufigsten auf Definitionen in den nationalen Gesetzen (31%), am dritthäufigsten handelt es sich um eigens entwickelte Definitionen von nationalen Statistikämtern, Ministerien oder NGO (21%).

74

III Lebenssituation behinderter Menschen

OHLFKW³Ä1HLQ³ 'LH%HY|ONHUXQJOlVVWVLFKVRLQDOOHQ/lQGHUQPLW$XVQDKPH*UR‰EUL tanniens65LQGUHL*UXSSHQQlPOLFKLQVWDUNEHKLQGHUWH3HUVRQHQOHLFKWEHKLQGHUWH3HUVR QHQXQGQLFKWEHKLQGHUWH3HUVRQHQHLQWHLOHQ660LWGHU$EIUDJHGHU$NWLYLWlWVHLQVFKUlQNXQJ OHKQW VLFK GLHVH 9RUJHKHQVZHLVH HEHQIDOOV DQ GDV LP YRUDQJHJDQJHQ .DSLWHO YRUJHVWHOOWH 0RGHOOYRQ%HKLQGHUXQJGHU:+2DQ,P*HJHQVDW]]XP:+20RGHOOZLUGMHGRFKGLH (LQVFKUlQNXQJ GHU $NWLYLWlWHQ QLFKW REMHNWLYLHUW NODVVLIL]LHUW VRQGHUQ OHGLJOLFK VXEMHNWLY DEJHIUDJW$XFKVFKHLQWGLH(LQWHLOXQJLQGUHL.ODVVHQRKQHHLQH6SH]LIL]LHUXQJGHU%HKLQ GHUXQJDOVYHUEHVVHUXQJVZUGLJ 'LHLP(&+3YRUJHQRPPHQH2SHUDWLRQDOLVLHUXQJYRQ%HKLQGHUXQJIKUW]XGHQLQ7D EHOOH,,,DXIJHIKUWHQ$Q]DKOHQDQEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQ:LHGLHKRKHQ%HY|ONHUXQJV DQWHLOH OHLFKWEHKLQGHUWHU 3HUVRQHQ ]HLJHQ LVW GLHVH 2SHUDWLRQDOLVLHUXQJ VHKU EUHLW 'DV ([WUHPELOGHWKLHU'HXWVFKODQG.QDSSGHU%HY|ONHUXQJEHU-DKUHQJHEHQKLHUDQ VWDUNRGHUOHLFKWEHKLQGHUW]XVHLQ'LHVHJUR‰HQ$QWHLOHHUK|KHQVLFKVRJDUQRFKZHLWHU ZHQQ 8QWHUVXFKXQJHQ DXI +DXVKDOWVHEHQH ZLH LP )DOO YRQ (LQNRPPHQVDUPXW GXUFKJH IKUWZHUGHQ:UGHQKLHUDXFKOHLFKWEHKLQGHUWH3HUVRQHQEHUFNVLFKWLJWVWLHJHQGLH$Q WHLOH DXIJUXQG GHU 9HUWHLOXQJ EHKLQGHUWHU 3HUVRQHQ DXI GLH +DXVKDOWH VRJDU LP (8 'XUFKVFKQLWWDXIIDVW,Q'HXWVFKODQGZlUHQQXUQRFKGHU+DXVKDOWHRKQHEH KLQGHUWH3HUVRQHQ 'D GLHVH )RUP GHU 2SHUDWLRQDOLVLHUXQJ ]X ZHLW XQG ZHQLJ WUHQQVFKDUI LVW XQG PLW GHU 3HUVRQHQJUXSSHGLHYRQ%HKLQGHUWHQSROLWLNDEKlQJLJLVWZHQLJ]XWXQKDWZXUGHGLH(QW VFKHLGXQJJHWURIIHQ LQ GHU8QWHUVXFKXQJDXVVFKOLH‰OLFKVWDUNEHKLQGHUWH 3HUVRQHQ ]XEH UFNVLFKWLJHQ9RQQXQDQZLUGLQGLHVHP.DSLWHOLP6LQQHHLQHUEHVVHUHQ/HVEDUNHLWGLHVH 3HUVRQHQJUXSSHDOVEHKLQGHUWH3HUVRQHQEH]HLFKQHW*OHLFK]HLWLJ]HLJHQGLHVH=DKOHQDEHU DXFKGDVVGLHLQ$EVFKQLWW,,EHVFKULHEHQHQ6FKZLHULJNHLWHQEHLGHU%HVFKUHLEXQJXQG $EJUHQ]XQJ YRQ %HKLQGHUXQJDXIGHU WKHRUHWLVFKHQ (EHQH VLFK DXFK DXI GHU HPSLULVFKHQ (EHQHZLHGHUILQGHQODVVHQ (UJlQ]HQGPXVVHUZlKQWZHUGHQGDVVDXFKGLHVHHQJHUH2SHUDWLRQDOLVLHUXQJYRQ3HU VRQHQVLFKYRQGHURIIL]LHOODOVEHKLQGHUWDQHUNDQQWHQ3HUVRQHQJUXSSHXQWHUVFKHLGHW'LHVH $EZHLFKXQJ LVW DEHU GXUFKDXV EHDEVLFKWLJW XQG QLFKW YHUZXQGHUOLFK GD VXEMHNWLYH (LQ VFKlW]XQJHQ %HKLQGHUXQJ DXI HLQHU DQGHUHQ (EHQH EHVFKUHLEHQ67 6ROFKH 8QWHUVFKLHGH ODVVHQVLFKGDGXUFKHUNOlUHQGDVVQHEHQGHUREMHNWLYHQ/DJHDXFKGLH$GDSWLRQDQEHVWH  $XIJUXQG GHU ,PSXWDWLRQ GHU 'DWHQ DXV GHP %+36 NDQQ QXU ]ZLVFKHQ EHKLQGHUWHQ XQG QLFKWEHKLQGHUWHQ 3HUVRQHQXQWHUVFKLHGHQZHUGHQ,QGHU%HUHFKQXQJGHU'XUFKVFKQLWWHIUGLHDJJUHJLHUWH(8ZXUGHQGLHVH 3HUVRQHQGHQVWDUNEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQ]XJHWHLOW 'LH)RUPXOLHUXQJÃVWDUNEHKLQGHUW¶ IUGHQHQJOLVFKHQ$XVGUXFNseverely hamperedZXUGHJHZlKOWXPHLQH VSUDFKOLFKH$EJUHQ]XQJYRP%HJULIIÃVFKZHUEHKLQGHUWH3HUVRQHQ¶]XVFKDIIHQ  'LH $EZHLFKXQJ ]ZLVFKHQ GLHVHQ EHLGHQ 2SHUDWLRQDOLVLHUXQJHQ OlVVW VLFK EHLVSLHOVZHLVH PLW GHQ 'DWHQ GHV 62(3 GHU GHXWVFKHQ 'DWHQEDQN DXV GHU GLH GHXWVFKHQ (&+3'DWHQ LPSXWLHUW ZHUGHQ YHUGHXWOLFKHQ +LHU ZHUGHQVRZRKOGLHVXEMHNWLYH(LQVFKlW]XQJDOVDXFKGHURIIL]LHOOH*UDGGHU%HKLQGHUXQJDEJHIUDJW(V]HLJW VLFKGDVVIUUXQGGHU%HY|ONHUXQJGLHEHLGHQ2SHUDWLRQDOLVLHUXQJHQEHUHLQVWLPPHQLQGHU)lOOH DEHUOHGLJOLFKHLQHGHUEHLGHQ2SHUDWLRQDOLVLHUXQJHQHLQH%HKLQGHUXQJDQJLEWZlKUHQGGLHDQGHUHNHLQH%H KLQGHUXQJDQ]HLJW+DQHVFKHWDO $OV*UQGHIUGLHVH'LIIHUHQ]HQN|QQHQ P|JOLFKH8QWHURGHUh EHUYHUVRUJXQJ KHUDQJH]RJHQ ZHUGHQ DEHU DXFK 7UDQVDNWLRQVNRVWHQ 6FKDP 8QZLVVHQ RGHU 6WLJPDWLVLHUXQJ GLHPLWGHPRIIL]LHOOHQ$QHUNHQQXQJVYHUIDKUHQYHUEXQGHQVLQG,PSRVLWLYVWHQ)DOOZlUHHVDXFKP|JOLFKGDVV GXUFK GLH 0D‰QDKPHQ GHU %HKLQGHUWHQSROLWLN GLH PHGL]LQLVFKH 6FKlGLJXQJ QXQ QLFKW PHKU DOV %HKLQGHUXQJ HUOHEWZLUG6ROFKH'LIIHUHQ]HQ]ZLVFKHQVXEMHNWLYHQXQGREMHNWLYHQ,QGLNDWRUHQVLQGNHLQHVZHJVDXI%HKLQ GHUXQJ DOOHLQH EHVFKUlQNW VRQGHUQ EHVFKlIWLJW GLH 6R]LDOZLVVHQVFKDIWHQ VFKRQ ODQJH YJO &DPS EHOO&RQYHUVH5RGJHUV*ODW]HU9HHQKRYHQ 

3 Ergebnisse

75

hende Verhältnisse oder individuelle und gruppenspezifische Anspruchsniveaus, die sich in Vergleichsprozessen mit früheren Lagen oder zu anderen Gruppen konstituieren und von kulturellen Eigenheiten beeinflusst werden, die Wahrnehmung entscheidend beeinflussen. Infolgedessen können auch die Selbsteinschätzungen von Behinderung im ECHP untereinander wenig kompatibel sein, da die subjektiven Einschätzungen unter anderem in Abhängigkeit vom Beschäftigungsstatus, dem Bildungsstand und dem Einkommensniveau getroffen werden. Auch finanzielle Anreize im Rahmen der bestehenden Hilfesysteme, beispielsweise Erwerbsunfähigkeitsrenten, können Einfluss auf die Selbstwahrnehmung haben (vgl. Burkhauser/Daly 1998; Grammenos 2003). Ein weiterer Kritikpunkt an den subjektiven Einschätzungen in Bezug auf die Unterschiede zwischen den Ländern ist, dass trotz eines gemeinsamen Fragebogens und sorgfältiger Übersetzung möglicherweise die sprachlich und kulturell unterschiedlichen Arten der Auslegung des Begriffs Behinderung in den Mitgliedsstaaten die Ergebnisse stark beeinflussen (vgl. Europäische Kommission 2004a). Es wäre daher wünschenswert, im ECHP neben der wichtigen Selbsteinschätzung über eine genauere Beschreibung der Einschränkungen der Aktivitäten zu verfügen, wie sie beispielsweise im Konzept der Activities of Daily Living vertreten werden (siehe Abschnitt II.1.1). Eine besondere Schwierigkeit stellt darüber hinaus die Implementation der Daten aus anderen Datenbanken in das ECHP dar. So konnten aufgrund zu vieler fehlender Angaben zu Behinderung keine Angaben für Luxemburg gemacht werden, für Großbritannien kann nicht zwischen stark- und leicht-behinderten Personen unterschieden werden, und für Deutschland weisen die aus dem SOEP imputierten Daten bei leichten Behinderungen viel höhere Werte aus.68 Bei vielen kleineren Ländern sind differenzierte Aussagen zu Personen im erwerbsfähigen Alter aufgrund von zu geringen Fallzahlen nicht möglich. Auch wenn die Operationalisierung der behinderten Personen nicht restlos zufriedenstellend ist, kann zusammenfassend jedoch festgehalten werden, dass das ECHP die in diesem Zusammenhang die beste internationale Datengrundlage bietet. Die im Folgenden dargestellten Ergebnisse sollten jedoch aufgrund der aufgezählten Schwierigkeiten mit Vorsicht interpretiert werden. 3

Ergebnisse

In den letzten Jahren hat die Zahl der Berichte über die Lebenssituation behinderter Menschen in Europa stark zugenommen. Für die einzelnen westeuropäischen Staaten liegen nationale Berichte vor: Dänemark (Høgelund/Greve Pedersen 2001), Deutschland (Bundesregierung 2004; Maschke, Michael 2003; Winkler 2003), Frankreich (Cour des Comptes 2003; Ville/Ravaud 2003), Griechenland (Yfantopoulos et al. 1999), Großbritannien (Disability Rights Task Force 1999), Italien (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociale 2004), Österreich (Badelt/Österle 1993; Bundesministerium für soziale Sicherheit und Generationen 2003), Portugal (Instituto Nacional de Estatistica Portugal 2002), Spanien (Ministerio de Trabojo y Asuntos Sociales 2004), Schweiz (Widmer 2002; Zwicky 2003). Ebenfalls relevante Analysen liefert die Berichterstattung der Länder im Rahmen der natio68 So waren 1996 im ECHP (1996) in den Originalfragebogen für Deutschland nur 4,4% der Bevölkerung stark und 12,6% leicht im Alltag beeinträchtigt, während es in den imputierten Daten aus dem SOEP 6,7% und 24,3% waren. Dieser Unterschied lässt sich auch nach Durchsicht der Fragebögen nicht erklären.

76

III Lebenssituation behinderter Menschen

nalen Aktionspläne für soziale Inklusion (vgl. z.B. Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland 2003; Danish Government 2003; Department for Work and Pensions UK 2003) und Beschäftigung (vgl. z.B. Beskäftigelses Ministeriet 2004; Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland 2004b; Department of Work and Pensions UK 2004), sowie die zusammenfassenden Berichte der Europäischen Kommission (Europäische Kommission 2002c; Rat der Europäischen Union 2005). Die Ergebnisse dieser nationalen Berichte sind untereinander aber aufgrund der oben angeführten unterschiedlichen Operationalisierungen von Behinderung miteinander nur schwer zu vergleichen. Internationale vergleichende allgemeine Berichte über die Lebenssituation mit einer gemeinsamen Datenbasis liegen in einem deutlich geringen Umfang vor. Hier sind vor allem Berichte von folgenden Institutionen zu nennen: Europäische Kommission (2004a), EUROSTAT (Eurostat 2001), OECD (Marin/Prinz 2003; OECD 2003), World Bank (Elwan 1999; Metts 2000), EDF (European Disability Forum 2002), European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Grammenos 2003). Hinzu kommen vergleichende Berichte zu einzelnen Bereichen wie Wohnen (Freyhoff/Parker/Coué 2004), oder Bildung (Meijer 1998; OECD 2004a), Zugang zu Technologie (Europäische Kommission 2003a) und vor allem zum Arbeitsmarkt (Bergeskog 2001; Dupré/Karjalainen 2003; Europäische Kommission 2001a, 2002a; Mont 2004; Thornton 1998; Thornton/Lunt 1997). 3.1 Soziodemographische Basisinformationen Von den rund 375 Millionen Menschen, die Ende des 20. Jahrhunderts in der europäischen Union (EU15) lebten, werden je nach Definition zwischen 10% bis 15%, das entspricht 38 bis 56 Millionen Personen, als behindert klassifiziert, oder sie bezeichnen sich selbst als behindert. Dies bedeutet, dass im Mittel etwa jede achte Person in Westeuropa behindert ist (vgl. European Disability Forum 2002).69 Die Gruppe der sich subjektiv als im Alltag starkbehindert einschätzenden Personen ist etwas kleiner. Im Jahr 2001 gaben in Westeuropa (EU13) 9,3% der Bevölkerung über 16 Jahre an, behindert zu sein. Wie Abbildung III.1 verdeutlicht, sind die Anteile der behinderten Personen für den vom ECHP beobachteten Zeitraum insgesamt relativ stabil, die Unterschiede zwischen den Ländern sind jedoch beträchtlich. Der niedrigste Bevölkerungsanteil an behinderten Personen im Jahr 2001 bestand in Irland (4,4%) gefolgt von Italien (4,5%), während er in Deutschland (10,2%) und Frankreich (10,4%) rund 2,5 mal so groß war. In Großbritannien ist der Anteil der behinderten Personen aufgrund der Operationalisierung im BHPS größer (16,4%) und steigt auch über die Jahre an, weshalb im Weiteren die Ergebnisse zu Großbritannien auch nur bedingt mit den anderen Ländern vergleichbar sind. Die nationalen Unterschiede in der Selbsteinschätzung lassen sich nicht mit unterschiedlichen Gesundheitszuständen in der Bevölkerung erklären.70 Vielmehr kommen hier wohl sprachliche und kulturelle Eigenheiten in Bezug auf das Verständnis und die Definition von Behinderung in den 69 Damit bildet Europa keine Ausnahme. In den USA ist mit 43 Millionen behinderten Personen sogar jeder siebte Bürger behindert (Drake 2001). 70 Die Mortalität in den EU15-Staaten schwankt zwar auch, aber viel schwächer, und zu den Ländern mit den höchsten Lebenserwartungen zählt hinter Frankreich Italien, also gerade das Land mit den niedrigsten Behinderungsquoten (vgl. Europäische Kommission 2004a).

77

3 Ergebnisse

Mitgliedsstaaten zum Tragen. Die Größenordnung der Quoten (um 10%) lässt die Annahme, dass es sich bei der Gruppe der behinderten Personen um eine sehr kleine in sich homogene Gruppe handeln könnte, empirisch für einige Länder unmöglich erscheinen. Abbildung III.1 Entwicklung des Anteils der behinderten Personen an der Bevölkerung 18,0 16,0 14,0

Anteil (in %)

12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 IE

IT

AT

BE

ES 1995

DK 1998

GR 2000

NL

PT EU13

FI

DE

FR

GB

2001

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten. Die überdurchscnittlichen Werte für Großbritannien entstehen durch die geringere Differnzierung bei der Erfassung der Gruppe (siehe Abschnitt III.2.2).

Zu Art und Ursache der Behinderung liefert das ECHP leider keine Informationen. Aus Untersuchungen auf der Basis anderer Datenbanken ist aber bekannt, dass sich die Gruppe der behinderten Personen keinesfalls auf die stereotypen Bilder von behinderten Menschen, wie rollstuhlfahrende, blinde, gehörlose oder geistig behinderte Personen beschränkt (Dupré/Karjalainen 2003).71 Die Ursache für lang andauernde Gesundheitsprobleme bzw. Behinderungen ist, im Gegensatz zu den stereotypen Vorstellungen, in weniger als jedem fünften Fall angeboren oder bei der Geburt entstanden (17,9%). Nur 6,8% der Fälle sind auf Unfälle im Verkehr, Haushalt, Freizeit oder Sport zurückzuführen. Stattdessen ist in mehr als zwei Dritteln der Fälle die Ursache eine chronische Krankheit (50,2%) oder die Ursache ist an die Erwerbsarbeit gebunden (Berufskrankheiten 13,3% oder Arbeitsunfälle 5,6%, vgl. Dupré/Karjalainen 2003). Der Anteil von auf chronische Krankheiten zurückzuführende

71 So beziehen sich ein großer Teil der lang andauernden Gesundheitsprobleme bzw. Behinderungen, wie eine Untersuchung (Dupré/Karjalainen 2003) von Personen im arbeitsfähigen Alter (16-64 Jahre) zeigt, auf den Rücken und den Nacken (19,0%), Schwierigkeiten mit Herz, Blutdruck oder Kreislauf (12,5%), Beine und Füße (11,4%) oder die Brust und die Atmung (10,6%). Auf Schwierigkeiten beim Sehen (2,6%) und Hören (2,1%) entfällt hingegen nur ein kleiner Anteil.

78

III Lebenssituation behinderter Menschen

Behinderungen steigt sogar noch weiter an, wenn auch Personen ab 65 Jahren berücksichtigt werden.72 Wie die Daten des ECHP zeigen, ist in allen Ländern mit Ausnahme Irlands die Prävalenz von Behinderungen bei Frauen deutlich höher als bei Männern. In Westeuropa (EU13) waren Frauen (10,4%) im Jahr 2001 deutlich häufiger behindert als Männer (8,0%). Abbildung III.2 Anteil der behinderten Personen nach Geschlecht 20,0 18,0 16,0

Anteil (in %)

14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

IE

IT

AT

BE

ES

DK

GR

Anteil der behinderten Männer

NL

PT

EU13

FI

DE

FR

GB

Anteil der behinderten Frauen

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Da ein Teil der überproportionalen Behinderungen bei Frauen auf deren höhere Lebenserwartung zurückzuführen ist, wurde zur Untersuchung des Zusammenhangs von Behindertenstatus und Geschlecht eine multiple logistische Regressionsanalyse durchgeführt. Aufgrund der Altersstruktur, die im Weiteren noch genauer ausgewiesen wird, wurde in Modell 2 zusätzlich zum Prädiktor Geschlecht noch der Prädiktor Alter bei der Regression berücksichtigt. Wie Modell 1 zeigt, ist Geschlecht ein mittlerer Prädiktor für den Behindertenstatus. Mit einer odds ratio73 von 1,34 ist das Risiko von Behinderung für Frauen in der Gesamtstichprobe um 34% höher als für Männer. Der Vorhersagebeitrag des Geschlechts sinkt zwar bei simultaner Analyse der Kontrollvariablen Alter, bleibt aber mit einem odds ratio von 1,18 immer noch vorhanden. Auf der Ebene der Länder ist dieser Einfluss aber nicht in allen Staaten so vorhanden. Zwar ist mit Ausnahme Irlands das Geschlecht ebenso in Mo72 So wird beispielsweise in der deutschen Schwerbehindertenstatistik, die sich an dem medizinischen Modell von Behinderung orientiert, für das Jahr 2003 als Ursache von 83,5% aller Schwerbehinderungen eine allgemeine Krankheit angegeben (vgl. Statistisches Bundesamt 2005). Zur Kritik der deutschen Schwerbehindertenstatistik siehe Driller, Pritzbuer undPfaff (2004). 73 Das odds ratio ist ein Indikator des Risikos: das Verhältnis zwischen der Wahrscheinlichkeit, dass das Ereignis eintritt, geteilt durch die Wahrscheinlichkeit, dass das Ereignis nicht eintritt.

79

3 Ergebnisse

dell 1 ein guter Prädiktor für den Behindertenstatus. Bei Berücksichtigung der Kontrollvariable Alter reduziert sich der Einfluss in vielen Ländern jedoch völlig oder dreht sich sogar um, sodass Männer dann ein größeres Risiko tragen. Für die Gesamtstichprobe bestätigt sich aber, dass Frauen ein größeres Risiko tragen. Tabelle III.3 Multiple logistische Regressionsanalyse des Behindertenstatusa DK Modell 1 Geschlechtb Modell 2 Geschlechtb Alter

NL

BE

FR

IE

IT

odds ratio GR ES

PO

AT

FI

DE

GB

EU13

1,57 1,67 1,43 1,20 0,98 1,54 1,04 1,15 1,16 1,12 1,18 1,31 1,48

1,34

1,37 1,57 1,24 1,06 0,92 1,24 0,98 0,97 1,00 0,88 0,94 1,11 1,39 1,06 1,04 1,05 1,05 1,03 1,07 1,07 1,06 1,05 1,06 1,07 1,05 1,04

1,18 1,05

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. a0 = nicht-behindert, 1 = behindert; b0 = männlich, 1 = weiblich. Für alle Koeffizienten p < ,001.

Die Gruppe der behinderten Menschen ist deutlich älter als die Gesamtbevölkerung. Wie in Abbildung III.3 dargestellt, steigt in Westeuropa (EU13) der Anteil von Behinderungen (Linie) mit zunehmendem Alter kontinuierlich stark an. Abbildung III.3 Verteilung behinderten Personen nach Altersgruppen in Westeuropa (EU13) 20,0

40,0

Anteil der jeweiligen Altersgruppe an den behinderten Personen

15,0

30,0 25,0

10,0

20,0 15,0

5,0

10,0

Anteile der Linie (in %)

Anteile der Balken (in%)

35,0

5,0 0,0

Anteil der behinderten Personen in der jeweiligen Altersgruppe

16 -1 9 20 -2 4 25 -2 9 30 -3 35 4 -3 9 40 -4 4 45 -4 9 50 -5 4 55 -5 9 60 -6 4 65 -6 70 9 -7 4 75 -7 9 80 +

0,0

Anteil der jeweiligen Altersgruppe an Gesamtbevölkeru ng

Altersgruppen (in Jahren)

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Der geringste Anteil (1,4%) an behinderten Personen war im Jahr 2001 in der Altersgruppe zwischen 16 und 19 Jahren vorzufinden, während in der Gruppe der Personen über 80 Jahren mehr als ein Drittel der Personen (33,8%) angaben, behindert zu sein. Der große Anteil

80

III Lebenssituation behinderter Menschen

behinderter Personen in den hohen Altergruppen führt zu einer von der Gesamtbevölkerung stark abweichenden Altersstruktur der Gruppe. Während die Altersverteilung der Gesamtbevölkerung (heller Balken) ihren Höhepunkt in der Altersgruppe 35-39 Jahre hat und dann wieder abnimmt (Normalverteilung), steigen die Anteile der Altersgruppen bei behinderten Menschen (dunkler Balken) kontinuierlich an. Die Folge dieser rechtssteilen Verteilung ist, dass über 60% aller behinderten Personen im Jahre 2001 über 60 Jahre alt waren.74 Wie Teilanalysen für einzelne Länder zeigen, steigen insbesondere in Finnland, Deutschland und Frankreich die Anteile behinderter Personen in den jeweiligen Altersgruppen besonders stark an, während in Irland, Spanien und Italien der Anstieg deutlich moderater ausfällt. Um den in der Regressionsanalyse aufgezeigten Zusammenhang zwischen Behinderung, Alter und Geschlecht noch einmal grafisch zu verdeutlichen, wurde in III.4 die Altersverteilung der behinderten Personen nach Geschlecht ausgewiesen. Abbildung III.4 Altersstruktur nach Geschlecht in Westeuropa (EU13 25,0

Anteile (in %)

20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+

Altersgruppen behinderte Männer

behinderte Frauen

männliche Gesamt-bevölkerung

weibliche Gesamt-bevölkerung

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Wie die Altersstruktur behinderter Männer und Frauen zeigt, sind behinderte Menschen unabhängig vom Geschlecht deutlich älter als die Gesamtbevölkerung. Behinderte Frauen besetzen im Vergleich zu behinderten Männern die unteren Altersgruppen schwächer und sind im Durchschnitt älter. Im Gegensatz zur Normalverteilung bei der Gesamtbevölkerung, die ihren Höhepunkt bei etwa 35-39 Jahren hat, steigt bei behinderten Menschen der Anteil auch im Alter an. Diese Struktur kommt zustande, da im Alter Behinderung gerade-

74 Zu dieser Angebe ist anzumerken, dass Personen unter 16 Jahren nicht in die Berechnung einbezogen wurden. Da die Anteile in dieser Altersgruppe aber sehr gering sind, dürfte sich an der Grundaussage nichts ändern.

3 Ergebnisse

81

]X ÃQRUPDO¶ ZLUG VR JDEHQ  GHU 0lQQHU XQG  GHU )UDXHQ EHU  -DKUH DQ EHKLQGHUW]XVHLQ :DVGLH(QWZLFNOXQJGHU*UXSSHQJU|‰HDQEHODQJWZXUGHDXIJUXQGGLHVHU$OWHUVVWUXN WXUGLVNXWLHUWREGLHGHPRJUDSKLVFKHQ(QWZLFNOXQJ]XHLQHPZHLWHUHQ$QVWLHJGHV$QWHLOV EHKLQGHUWHU 3HUVRQHQ LQ GHU %HY|ONHUXQJ IKUHQ ZLUG (LQHUVHLWV QLPPW PLW VWHLJHQGHP $OWHUGLH0RUELGLWlW]XDQGHUHUVHLWVZHUGHQ0HQVFKHQLQ-DKUHQYHUPXWOLFKDXFKHLQH JDQ]DQGHUH/HEHQVJHVFKLFKWHDOV0HQVFKHQKHXWHKDEHQVRJHQDQQWH*HQHUDWLRQHQHIIHN WH 6RNDQQIUGHQ'XUFKVFKQLWWGHU,QGXVWULHOlQGHULQGHQOHW]WHQ-DKUHQHLQOHLFKWHU $XIZlUWVWUHQG EHL GHU /HEHQVHUZDUWXQJ RKQH %HKLQGHUXQJ IHVWJHVWHOOW ZHUGHQ (XURSlL VFKH .RPPLVVLRQ D  :HOFKH $XVZLUNXQJHQ GLHVH EHLGHQ JHJHQOlXILJHQ (IIHNWH KD EHQLVWVFKZLHULJDE]XVFKlW]HQXQGYRQGHQJHWURIIHQHQ$QQDKPHQDEKlQJLJ9LHOHQW VFKHLGHQGHUDOVGLHGHPRJUDSKLVFKH(QWZLFNOXQJGUIWHQDEHUDQGHUH(LQIOXVVIDNWRUHQVHLQ :LHGDV:+20RGHOO$EVFKQLWW,, YHUGHXWOLFKWLVWGHUN|USHUOLFKHXQGPHGL]LQLVFKH +LQWHUJUXQGOHGLJOLFKHLQ(LQIOXVVIDNWRUIUGDV(QWVWHKHQYRQ%HKLQGHUXQJHQ'LHVR]LDOH 8PZHOW XQG VXEMHNWLYH )DNWRUHQ GLH VLFK GHXWOLFK NXU]IULVWLJHU YHUlQGHUQ N|QQHQ VLQG PLQGHVWHQV HEHQVR HQWVFKHLGHQG 6R N|QQHQ DXFK GLH 6FKZDQNXQJHQ LQ GHQ 'DWHQ GHV (&+3]%LQ*UR‰EULWDQQLHQQLFKWGXUFKGLHJHULQJHQGHPRJUDSKLVFKHQ9HUlQGHUXQJHQ LQGHQ-DKUHQ]ZLVFKHQXQGHUNOlUWZHUGHQ$XVGHKQXQJHQGHURIIL]LHOODOVEH KLQGHUW NODVVLIL]LHUWHQ VRZLH GHU VXEMHNWLY DOV EHKLQGHUW HLQJHVFKlW]WHQ 3HUVRQHQ GUIWHQ VWDWWGHVVHQPHKUDXIGLH(UZHLWHUXQJGHU.DWHJRULH%HKLQGHUXQJXQGGLH$QUHL]ZLUNXQJHQ GHUVWHLJHQGHQ/HLVWXQJHQGHV:RKOIDKUWVVWDDWHVIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQ]XUFN]XIKUHQ VHLQ77 ,QHLQLJHQ/HEHQVODJHQLVWHVVLQQYROO+DXVKDOWHXQGQLFKW3HUVRQHQ]XEHWUDFKWHQGD GHU+DXVKDOWDOV*DQ]HVYRQGHU/HEHQVODJHEHWURIIHQZLUG'XUFKGLH6WUHXXQJGHUEHKLQ GHUWHQ 3HUVRQHQ EHU GLH *HVDPWKHLW GHU +DXVKDOWH ZlFKVW GHU $QWHLO GHU +DXVKDOWH LP 9HUJOHLFK]XP$QWHLOGHU3HUVRQHQ ,P'XUFKVFKQLWWOHEWHQLQ:HVWHXURSD(8 LP-DKUDOOHU3HUVRQHQLQHL QHP +DXVKDOW PLW PLQGHVWHQV HLQHU EHKLQGHUWHQ 3HUVRQ :lKUHQG LQ 'lQHPDUN QXU MHGH ]HKQWH3HUVRQLQHLQHP+DXVKDOWPLWEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQZRKQWHOHEWHLQ3RUWXJDOPHKU DOV MHGH IQIWH 3HUVRQ XQG LQ *UR‰EULWDQQLHQ VRJDU PHKU DOV MHGH YLHUWH 3HUVRQ LQ HLQHP +DXVKDOWPLWHLQHPEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQ

'DUEHUKLQDXVJDEHQZHLWHUHGHU0lQQHUXQGGHU)UDXHQDQ]XPLQGHVWOHLFKWEHKLQGHUW]XVHLQ -HZHLOVZHQLJHUDOVGLH+lOIWHEH]HLFKQHWHQVLFKDOVRDOVY|OOLJIUHLYRQ%HKLQGHUXQJHQ (XURVWDWKDWIUGDV-DKU]ZHL3URJQRVHQEHUHFKQHWGLHEHLGHYRQHLQHUDOOH-DKUHVLFKXP]ZHL-DKUH HUK|KHQGHQ /HEHQVHUZDUWXQJ DXVJHKHQ DEHU ]X Y|OOLJ XQWHUVFKLHGOLFKHQ(UJHEQLVVHQ NRPPHQ :lKUHQG GLH HUVWH+RFKUHFKQXQJYRQGHU$QQDKPHDXVJHKWGDVVGLHKHXWHEHREDFKWHWHQDOWHUVVSH]LILVFKHQ$QWHLOHEHKLQ GHUWHU0HQVFKHQLP=HLWYHUODXINRQVWDQWEOHLEHQJHKWGLH]ZHLWH+RFKUHFKQXQJGDYRQDXVGDVVDXIJUXQGWLHI JUHLIHQGHU8PZlO]XQJHQLQGHU/HEHQVIKUXQJDXFK%HKLQGHUXQJHQHUVW]XHLQHPVSlWHUHQ=HLWSXQNWLP/H EHQVODXIHLQWUHWHQ,QGHUHUVWHQ3URJQRVHNRPPWHV]XHLQHP$QVWLHJGHUEHKLQGHUWH3HUVRQHQYRQGHU]HLWHW ZD0LOOLRQHQDXIUXQG0LOOLRQHQLP-DKU,QGHU]ZHLWHQ3URJQRVHNRPPWHVIUGHQJOHLFKHQ=HLW UDXP]XIDVWNHLQHP$QVWLHJ0LOOLRQHQ XQGLP-DKUVRJDU]XHLQHP5FNJDQJGHU%HKLQGHUXQJHQ YJO(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQDI  $XFKZHQQZLHJH]HLJWZXUGHGLHRIIL]LHOOHXQGGLHVXEMHNWLYH.DWHJRULVLHUXQJYRQ%HKLQGHUXQJQLFKWDEVR OXWNRQJUXHQWVLQGVRGUIWHGDV$QVWHLJHQGHURIIL]LHOOHQ.DWHJRULHDXFK5FNZLUNXQJHQDXIGLHVXEMHNWLYHQ (LQVFKlW]XQJHQKDEHQ

82

III Lebenssituation behinderter Menschen

Abbildung III.5 Verteilung der behinderten Menschen auf die Haushalte 100% 90% 80%

Anteile (in %)

70% 60% 50% 40% 30% 20%

11,0

14,2

15,7

15,8

17,2

17,5

18,3

22,2

10,6

19,6

10,4 BE

IT

AT

NL

ES

GR

FI

EU13

DE

FR

PT

10%

10,0

10,3

DK

IE

26,0

0%

Haushalte mit behinderter Person

GB

HH ohne behinderte Personen

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

3.2 Bildung In Abhängigkeit vom Zeitpunkt im Lebenslauf, zu dem die Behinderung auftritt, unterscheiden sich die Bildungssituation behinderter Menschen erheblich. Während das Auftreten einer Behinderung am Ende oder nach der Berufstätigkeit keinerlei und während der Berufstätigkeit nur geringe Auswirkungen auf schulische und berufliche Bildungsabschlüsse hat, bedeutet das Auftreten einer Behinderung vor dem Eintritt in die Berufstätigkeit oder in der Ausbildungsphase (erste Berufsjahre) erhebliche Einschränkungen für die schulische und berufliche Bildung. Nach wie vor ist der Zugang behinderter Kinder und Jugendlicher zu Regelschulen und allgemeiner Bildung trotz einer mittlerweile über dreißigjährigen Integrationsbewegung schwierig. Wie die Ergebnisse der EDF (2002)78 zeigen, sind rund zwei Fünftel aller behinderten Kinder in segregierenden (Sonder-)Schulen und etwa drei Fünftel in allgemeinen Schulen, obwohl bei entsprechender Unterstützung, so die Einschätzung des EDF, nahezu alle Kinder in allgemeinen Schulen unterrichtet werden könnten. Das aus deutscher Sicht bereits erfreuliche Ergebnis wird jedoch durch die Aussage konterkariert, dass die Qualität der Inklusion behinderter Schüler in allgemeinen Schulen in über 60% der Fälle aufgrund ungenügender aber notwendiger pädagogischer, technischer und personeller Unterstützung als unvollkommen eingeschätzt wird (European Disability Forum 2002). Generell gilt, dass die Segregation in parallelen Bildungsnetzwerken zu weiterer Absonderung und zur Stabilisierung von falschen Vorstellungen und einem gegenseitiger Mangel an Verständnis führt (Europäische Kommission 2004a). Differenzierte ver78 Die Ergebnisse beziehen sich auf folgende westeuropäische Länder: Griechenland, Frankreich, Spanien, Schweden, Finnland, Italien und Österreich.

83

3 Ergebnisse

gleichende Aussagen über Bildungsinstitutionen und die Situation von behinderten Kindern und Jugendlichen sind aber schwierig, da für Schülerinnen und Schüler mit besonderem Förderbedarf, wie eine aktuelle Untersuchung der OECD (2004a) darlegt, eine Vielzahl von unterschiedlichen Bildungssystemen existieren. Auch der internationale Vergleich der Bildungsabschlüsse, der über die Jahrzehnte kumulierte Output der verschiedenen Bildungssysteme und deren Verteilung auf die Bevölkerung ist problematisch, da Bildungsabschlüsse stark national geprägt sind. Um internationale Bildungsabschlüsse miteinander überhaupt vergleichen zu können, wurde 1976 von der UNESCO die International Standard Classification of Education (ISCED-1976)79 eingeführt, die verschiedene Bildungsstufen nationaler Bildungssysteme den ISCED-Kategorien zuordnet. Um sinnvolle Gruppengrößen zu erhalten und Zuordnungsschwierigkeiten zu reduzieren, wurden die für alle Personen über 16 Jahre im ECHP abgefragten ISCEDKategorien wie folgt zusammengefasst: (1) Niedrige Bildung (ISCED 0-2): umfasst alle Personen, die bestenfalls über einen Bildungsgang im Sekundarbereich I oder die zweite Stufe der Grundausbildung verfügen. (2) Mittlere Bildung (ISCED 3): umfasst alle Personen mit einem Bildungsabschluss im Sekundarbereich II und in berufliche Schulen (duales System). (3) Höhere Bildung (ISCED 5-7): umfasst alle Personen mit einem Bildungsabschluss im Postsekundär- oder im Tertiärbereich (Universität, Fachhochschule etc...). Wie Tabelle III.4 verdeutlicht, sind die Bildungsabschlüsse in der westeuropäischen Bevölkerung (EU12) sehr unterschiedlich verteilt. Behinderte Menschen haben deutlich seltener (11,6%) als die Gesamtbevölkerung (21,1%) einen hohen Bildungsabschluss. Und auch bei mittleren Bildungsabschlüssen liegen behinderte Personen mit 20,9% deutlich hinter der Gesamtbevölkerung (31,5%). Umgekehrt sind niedrige Bildungsabschlüsse bei behinderten Personen mit 67,5% deutlich häufiger anzutreffen als bei leicht-behinderten (53,1%) oder nicht-behinderten Personen (44,4%). Tabelle III.4 Verteilung der Bildungsabschlüsse für die EU12 behinderte Personen

Gesamtbevölkerung

(in %)

(in %)

hoher Bildungsabschluss

11.6

21,1

mittlerer Bildungsabschluss

20.9

31,5

niedriger Bildungsabschluss

67.5

47,4

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. Für die Niederlande lagen keine verwertbaren Daten vor, daher konnte der gewichtete Durchschnitt nur für die EU12 erstellt werden.

Die Bildungsabschlussquoten behinderter Menschen in den einzelnen Ländern weichen stark von diesen Durchschnittswerten ab. Da dies ebenso für die Gesamtbevölkerung zutrifft, sind bei der Betrachtung einzelner Länder weniger absolute Zahlen als vielmehr die relative Position von Interesse. In Abbildung III.6 wurden daher die Bildungsabschlussquoten stark-behinderter Personen zu den Bildungsabschlussquoten nicht-behinderter Personen ins Verhältnis gesetzt und die so genannte Affektion gemessen. Ein Anteil von über 100% 79 Im Jahr 1997 wurden die Kategorien der ISCED 1976 revisioniert und geringfügig geändert, da aber auch Daten erhoben wurden, die vor 1998 untersucht wurden, wurde die ISCED 1976 verwendet.

84

III Lebenssituation behinderter Menschen

bedeutet, dass stark-behinderte Personen überproportional häufig über den jeweiligen Abschluss verfügen, während Anteile unter 100% eine unterproportionale Beteiligung ausweisen.80 Der Vergleich der Relationen zeigt, dass auch unter Berücksichtigung nationaler Unterschiede im Bildungslevel stark-behinderte Personen in allen Ländern stark überproportional niedrige und umgekehrt unterproportional hohe Bildungsabschlüsse innehaben. Abbildung III.6 Bildungsaffektion behinderter Personen 250,0

Anteil (in %)

200,0

150,0

100,0

50,0

0,0 ES

FI

FR

hoher Bildungsabschluss

BE

GR

PT

mittlerer Bildungsabschluss

DK

EU12

DE

niedriger Bildungsabschluss

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. Aufgrund von zu geringen Fallzahlen können die Ergebnisse nicht für alle Länder ausgewiesen werden.

Aus diesem Ergebnis aber auf einen Wirkungszusammenhang von Behinderung auf Bildung zu schließen, greift zu kurz, da der allergrößte Anteil der behinderten Personen erst während oder nach Beendigung der Erwerbstätigkeit behindert wurde, ihre schulischen und beruflichen Bildungsabschlüsse also nicht auf ihre Behinderung zurückzuführen sind. Des Weiteren muss berücksichtigt werden, dass in den vergangenen dreißig Jahren das Bildungsniveau sowohl der männlichen, aber insbesondere der weiblichen Kohorten erheblich gestiegen ist (vgl. Europäische Kommission 2004a, 124). Die Unterschiede in den Bildungsabschlüssen dürften daher zu einem erheblichen Anteil auf Kohorteneffekte in Kombination mit der Altersstruktur der Gruppe der behinderten Personen zurückzuführen sein. Denn selbst wenn Behinderung überhaupt keinen Einfluss auf den Bildungsverlauf nehmen würde, wären die Bildungsabschlüsse behinderter Menschen im Durchschnitt deutlich niedriger.81

80 In der Armutsforschung wird diese Vergleichsmethode unter der Bezeichnung Affection verwendet (vgl. Goebel/Otto 2003). 81 Da über den Eintritt der Behinderung im ECHP keine Angaben vorliegen, kann diese Schlussfolgerung nicht anhand der Teilgruppe der bereits im Jugendalter behinderten Personen untersucht werden.

85

3 Ergebnisse

Um den Zusammenhang von Behindertenstatus und Bildungsstatus zu untersuchen, wurde eine multiple logistische Regressionsanalyse durchgeführt. Hierzu wurden, um eine GLFKRWRPH9DULDEOH%LOGXQJVVWDWXVKRFKQLHGULJ ]XHUKDOWHQGLHEHLGHQ.DWHJRULHQÄKRKH %LOGXQJ³XQGÄPLWWOHUH%LOGXQJ³DOVÄKRFK³XQGÄQLHGULJH%LOGXQJ³DOVÄQLHGULJ³NRGLHUW ,Q0RGHOOZXUGHQ]XVlW]OLFK]XP3UlGLNWRU%HKLQGHUWHQVWDWXVQRFKGLH3UlGLNWRUHQ*H VFKOHFKW XQG $OWHU EHL GHU 5HJUHVVLRQ EHUFNVLFKWLJW XP P|JOLFKH .RKRUWHQ XQG *H VFKOHFKWHUHIIHNWH]XEHUFNVLFKWLJHQ:LH0RGHOO]HLJWLVWGHU%HKLQGHUWHQVWDWXVHLQVHKU VWDUNHU3UlGLNWRUIUGHQ%LOGXQJVVWDWXV$XFKEHLVLPXOWDQHU$QDO\VHGHU.RQWUROOYDULDE OHQ EOHLEW GHU 9RUKHUVDJHEHLWUDJ GHV %HKLQGHUWHQVWDWXV VXEVWDQ]LHOO $XFK GHU 3UlGLNWRU *HVFKOHFKWLVWSRVLWLYZlKUHQG$OWHUKLQJHJHQIDVWNHLQHQ(LQIOXVVKDW$XIGHU(EHQHGHU /lQGHUUHGX]LHUWVLFKPLW$XVQDKPH'lQHPDUNVEHL%HUFNVLFKWLJXQJGHU.RQWUROOYDULDE OHQ GHU (LQIOXVV GHV 3UlGLNWRUV %HKLQGHUWHQVWDWXV 'HU 3UlGLNWRU *HVFKOHFKW VFKZDQNW VR wohl in seiner Aussagerichtung als auch in VHLQHU6WlUNH]ZLVFKHQGHQ/lQGHUQ:LHDXFK LQGHU*HVDPWVWLFKSUREHHUNOlUWGHU3UlGLNWRU$OWHULQNHLQHPGHU/lQGHUGHQ%LOGXQJVVWD tus.82 'HU LQ GHU 5HJUHVVLRQ LQ 7DEHOOH ,,, DXVJHZLHVHQH VWDUNH =XVDPPHQKDQJ ]ZLVFKHQ %HKLQGHUXQJXQGQLHGULJHQ%LOGXQJVDEVFKOVVHQOlVVWVLFKYRQ]ZHL6HLWHQHUNOlUHQ=XP HLQHQGDGXUFKGDVVQLHGULJHUH%LOGXQJVDEVFKOVVH]XU$XIQDKPHYRQ%HUXIVWlWLJNHLWHQPLW K|KHUHQ *HVXQGKHLWV XQG 8QIDOOULVLNHQ IKUHQ (XURSlLVFKH .RPPLVVLRQ D  'LHV GUIWHIUGLH0HKU]DKOGHUEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQGHU)DOOVHLQGLHHUVWLQGHU]ZHLWHQ+lOI te ihres Berufslebens behindert werden. Zum anderen dadurch, dass behinderte Kinder und Jugendliche, wie oben beschrieben, das Schulsystem mit niedrigeren Bildungsabschlüssen verlassen. Diese niedrigeren Bildungsabschlüsse reduzieren die Partizipationschancen in GHQ/HEHQVODJHQ$UEHLWXQG(LQNRPPHQXQPLWWHOEDU Tabelle III.5 Multiple logistische Regressionsanalyse des Bildungsstatusa  0RGHOO %HKLQGHU tenstatusb Modell 2 %HKLQGHU tenstatusb *HVFKOHFKWc $OWHU

'. 

1/ 

%( 

)5 

,( 

,7 

odds ratio *5 (6  

32 

$7 

), 

'( 

*% (8  

            



            



                         

 

$QPHUNXQJHQ(LJHQH%HUHFKQXQJHQDXI%DVLVGHU(&+3'DWHQIUGDV-DKUa JHULQJ KRFKb  QLFKWEHKLQGHUW EHKLQGHUWc PlQQOLFK ZHLEOLFK)UDOOH.RHIIL]LHQWHQS

(VEOHLEWLQVJHVDPWIHVW]XKDOWHQGDVVEHKLQGHUWH0HQVFKHQLP'XUFKVFKQLWWGHXWOLFKQLHG ULJHUH%LOGXQJVDEVFKOVVHKDEHQ'HU8QWHUVFKLHG]XUQLFKWEHKLQGHUWHQ%HY|ONHUXQJHQW 'HUJHULQJHE]ZQLFKWYRUKDQGHQH(LQIOXVVGHV3UlGLNWRrs Alter ist contraintuitiv, hätte man, doch aufgrund der Bildungsexpansion hier HLQHQVWlUNHUHQ=XVDPPHQKDQJHUZDUWHW=XPHLQHQNRPPWGLHVHUJHULQJH(IIHNW wahrscheinlich durch die Zusammenfassung mittlerer XQG K|KHUH %LOGXQJ ]XVWDQGH 'LH %LOGXQJVH[SDQVLRQ KDWYRUDOOHPLP K|KHUHQ%LOGXQJVEHUHLFKVWDDWJHIXQGHQ(LQH,QWHUSUHWDWLRQGLHVHV(UJHEQLVVHVN|QQWHDXFK VHLQ GDVV GHU $OWHUVHIIHNW QDKH]X NRPSOHWW YRP %HKLQGHUXQJVHIIHNW EHUODJHUW ZLUG 6R VLQG HV YRU DOOHP Personen mit niedrigem Bildungsstatus, die im Alter behindert werden

86

III Lebenssituation behinderter Menschen

steht aber vor allem durch die Altersstruktur. Die verbleibende überproportionale Korrelation lässt sich in Abhängigkeit vom Eintrittszeitpunkt der Behinderung sowohl auf die Schwierigkeiten und Barrieren, denen behinderte Kinder und Jugendliche in den nationalen Schul- und Berufsausbildungssystemen gegenüberstehen, zurückführen als auch auf die höheren Gesundheits- und Unfallrisiken von Berufstätigkeiten, für die nur niedrige Bildungsabschlüsse notwendig sind. 3.3 Arbeit und Beschäftigung Die Lebenslage Arbeit und Beschäftigung ist für Menschen im erwerbsfähigen Lebensalter zentral und beeinflusst viele andere Lebenslagen. Auch wenn die seit Jahrzehnten andauernde Diskussion um die Zukunft der Arbeit und das Verhältnis von Erwerbsarbeit, Reproduktionsarbeit und gesellschaftlich sinnvollen Tätigkeiten den Blick auf Arbeit geweitet hat, so bleibt doch für den allergrößten Teil der Bevölkerung die Erwerbsarbeit der primäre Distributionsmechanismus für Einkommen wie auch für ihre jeweilige gesellschaftliche Stellung und Anerkennung. Hieran hat auch die nun mehr seit 30 Jahren anhaltende Massenarbeitslosigkeit und die damit verbundene Einschränkung dieses Mechanismus nichts geändert. Vielmehr sogar scheint die Bedeutung und der Wert dieses eigentlich mit Mühe verbundenen Gegenstandes mit seiner Knappheit noch weiter gestiegen zu sein. Behinderte Menschen sind in besonderer Weise von der für die Angebotsseite ungünstigen Situation auf dem Arbeitsmarkt betroffen. Als Arbeitskräfte mit eingeschränkter oder vermeintlich eingeschränkter Produktivität werden sie bei einem ausreichenden Angebot nur nachgefragt, wenn der Preis für ihre Arbeit unter dem Lohn anderer Arbeitnehmer liegt. Wohlfahrtsstaaten haben zur Egalisierung dieser (vermeintlichen) Produktivitätseinschränkung eine Reihe von Instrumenten wie Lohnsubventionen, Übernahme der Kosten der Arbeitsplatzanpassung, spezielle Vergabe von Aufträgen oder indirekte Formen wie Strafzahlungen bei Verstoß gegen Quotenregelungen eingeführt. Dennoch ist die Partizipation behinderter Menschen am Arbeitsmarkt stark eingeschränkt. Neben hohem Alter, geringer Bildung, Migrationshintergrund und Gesundheitsproblemen ist Behinderung ein Indikator für Personen, die bei einem Anstieg der Arbeitslosigkeit zuerst aus der Beschäftigung ausscheiden. Seit Mitte der 1980er Jahre kann für die Beschäftigungsquoten behinderter Menschen nur ein geringer Anstieg verzeichnet werden. Von dieser leichten Veränderung abgesehen sind die hohen Arbeitslosenquoten und niedrigen Beschäftigungsquoten behinderter Personen im Zeitverlauf aber stabil und schwanken lediglich mit dem Konjunkturverlauf (Europäische Kommission 2004a).83 In Westeuropa (EU13) lagen die Arbeitslosenquoten von behinderten Personen mit 20,1% deutlich höher als die Arbeitslosenquoten der Gesamtbevölkerung mit 8,7%.84 Obwohl die Arbeitslosenquote behinderter Menschen damit mehr als doppelt so hoch ist wie die der Gesamtbevölkerung, verkürzt der Blick auf die Arbeitslosenquoten das Problem. Arbeitslosenquoten (Quotient aus der Anzahl der arbeitslos gemeldeten Personen und der Summe der arbeitslos gemeldeten und der beschäftigten Personen) berücksichtigen nämlich 83 Auch für einzelne Länder lässt sich dies zeigen; so wurden die Schwankungen mit dem Konjunkturverlauf für Deutschland ausgewiesen (vgl. Maschke, Michael 2003). 84 Bei der Berechnung der Quoten wurden die internationalen ILO-Definitionen von Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit zugrundelegt.

87

3 Ergebnisse

nicht die Gruppe der inaktiven Personen (62,8%) und die sind, wie Tabelle III.6 ausweist, das eigentliche Problem. Tabelle III.6 Beschäftigungsstatus von Personen (20-65 Jahre) für die EU13 behinderte Personen (in %)

Gesamtbevölkerung (in %)

beschäftigt (mindestens 15 h pro Woche)

29,7

64,4

arbeitslos

7,5

6,2

inaktiv

62,8

29,4

Arbeitslosenquote

20,1

8,7

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Der Blick muss daher folglich nicht auf Arbeitslosenquoten sondern auf Beschäftigungsquoten gerichtet werden. Die Beschäftigungsquote behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter (20-64 Jahre) erreichte im Jahr 2001 auf EU-Ebene noch nicht einmal 30%, während 64,4% der Gesamtbevölkerung beschäftigt waren. Diese niedrige Beschäftigungsquote behinderter Menschen ist aber keine Notwendigkeit, die sich aus der persönlichen Unfähigkeit, einer Beschäftigung nachgehen zu können, ergibt.85 Denn, wie der Vergleich des Beschäftigungsstatus in den Mitgliedsstaaten zeigt, gelingt die Arbeitsmarktintegration der behinderten Personen in den Ländern unterschiedlich. So liegen die Beschäftigungsquoten behinderter Personen in Frankreich, Österreich, den Niederlanden und Großbritannien immerhin bei rund 35%. Hingegen gelingt die Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen in den südlichen Mitgliedsstaaten und Irland nur in geringem Umfang. Spanien bildet hier mit einer Beschäftigungsquote von 11,1% das Schlusslicht. Diese Ergebnisse sollten jedoch mit Vorsicht betrachtet werden, da die Beschäftigungsquoten im Zeitverlauf in einigen Ländern nicht unerheblich schwanken. Wie bereits bei der Lebenslage Bildung ist es sinnvoll, auch bei Beschäftigung die Affektion zu betrachten, da ein Teil der Unterschiede zwischen den Ländern sich durch das allgemeine Beschäftigungsniveau in den Ländern erklären lässt. So ist die Höhe des Beschäftigungsniveaus behinderter Menschen stark davon abhängig, wie es den Mitgliedsstaaten allgemein gelungen ist, die in der Europäischen Beschäftigungsstrategie festgelegten Beschäftigungsziele zu erreichen.

85 Empirische Erfahrungen zeigen, dass das Konzept der Arbeitsunfähigkeit und der Zugriff auf die stille Reserve sehr variabel ist. Selbst wenn wir annehmen, dass es eine kleine Gruppe von behinderten Menschen gibt, die aufgrund ihrer körperlichen Einschränkungen keinerlei Erwerbestätigkeit (15 Sunden pro Woche) nachgehen können, so bleibt doch der allergrößte Teil der inaktiven behinderten Personen als stille Reserve für den Arbeitsmarkt verfügbar. Vertreter des sozial-politischen Models von Behinderung würden sogar der Einschränkung für einen kleinen Teil der behinderten Menschen und dieser Sichtweise von Behinderung widersprechen und entgegengehalten, dass es allein von der Gestaltung der Gesellschaft und ihrer Reproduktion abhängig ist, ob jeder Mensch einer Tätigkeit nachgehen kann.

88

III Lebenssituation behinderter Menschen

Abbildung III.7 Beschäftigungsstatus behinderter Personen 100% 90% 80%

Anteil (in %)

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% ES

IT

IE

GR

PT

DK

beschäftigt

BE

DE

EU13

arbeitslos

FI

GB

NL

AT

FR

inaktiv

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Auch bei Berücksichtigung der Niveaueffekte existieren große nationale Unterschiede, wie die Beschäftigungsaffektion zeigt. Abbildung III.8 Beschäftigungsaffektion behinderter Personen und allgemeine Beschäftigungsquote 90,0 80,0 70,0

Anteil (in %)

60,0 50,0

45,3

46,1

FI

DE

EU13

50,5

51,0

NL

AT

54,6

39,9

40,0 30,0 20,0

44,2

48,6

27,4

28,6

IE

IT

30,6

31,2

32,8

GR

DK

PT

18,8

10,0 0,0 ES

BE

Beschäftigungsaffektion behinderter Personen

GB

allgemeine Beschäftigungsquote

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

FR

89

3 Ergebnisse

Wie der Vergleich der beiden Abbildung III.7 und III.8 zeigt, ändert sich jedoch an der Abfolge der Länder nur wenig, da die allgemeinen Beschäftigungsquoten nicht in einem starken Maße von einander abweichen (56-77%). Die verbleibenden Differenzen in den Beschäftigungsquoten behinderter und nicht-behinderter Personen innerhalb der Länder lassen sich durch Struktureffekte der Gruppen sowie durch spezielle Arbeitsangebots- und Arbeitsnachfrageeffekte in Bezug auf Behinderung erklären. Die unterschiedliche Stärke dieser Effekte in ihrer Summe bestimmt die Differenzen zwischen den Ländern in der Beschäftigungsaffektion. Die Struktureffekte beziehen sich auf die Unterschiede in der soziodemographischen Zusammensetzung der behinderten und nicht-behinderten Personengruppen. Vor allem ist es hier wieder das überdurchschnittliche Alter der behinderten Personen in Kombination mit den niedrigeren Beschäftigungsquoten älterer Menschen, die zu insgesamt geringerer Beschäftigung führen (vgl. Eurostat 2003 Soziale Lage). Um den Zusammenhang von Behindertenstatus und Beschäftigungsstatus zu untersuchen, wurde eine multiple logistische Regressionsanalyse durchgeführt. In Modell 2 wurden zusätzlich zum Prädiktor Behindertenstatus noch die Prädiktoren Geschlecht, Alter, und Bildungsstatus bei der Regression berücksichtigt, da für diese drei Faktoren bekannt ist, dass sie maßgeblich Einfluss auf die Beschäftigungssituation nehmen. In Modell 1 ist der Behindertenstatus ein substantieller Prädiktor. Der Vorhersagebeitrag des Behindertenstatus sinkt in Modell 2 bei simultaner Analyse der Kontrollvariablen etwas, bleibt aber weiterhin für die Gesamtstichprobe stark. Während die Prädiktoren Geschlecht und Bildungsstatus in der erwarteten Ausrichtung liegen und ebenfalls stark Einfluss nehmen, übt der Prädiktor Alter bei simultaner Betrachtung nahezu keinen Einfluss aus. Dieses Ergebnis lässt sich so interpretieren, dass der größte Teil der im Alter aus dem Erwerbsleben ausscheidenden Personen (Problemgruppe der über 55-Jährigen) einen niedrigen Bildungsstatus hat, weiblich oder behindert ist; hingegen gut gebildete, nicht-behinderte Männer weiterhin beschäftigt bleiben. Auf der Ebene der Länder lässt sich das Ergebnis der EU13 wiederfinden, lediglich Portugal bildet beim Bildungsstatus eine Ausnahme. Tabelle III.7 Multiple logistische Regressionsanalyse des Beschäftigungsstatusa DK Modell 1 Behindertenstatusb Modell 2 Behindertenstatusb Geschlechtc Alter Bildungsstatusd

NL

BE

FR

IE

IT

odds ratio GR ES

PO

AT

FI

DE

GB

EU13

0,09 0,19 0,19 0,26 0,12 0,14 0,14 0,09 0,13 0,22 0,16 0,18 0,14

0,21

0,12 0,23 0,24 0,28 0,10 0,17 0,13 0,09 0,14 0,27 0,20 0,26 0,18

0,26

0,57 0,30 0,37 0,42 0,29 0,26 0,19 0,26 0,44 0,38 0,64 0,48 0,44 0,97 0,94 0,96 0,97 0,98 0,98 0,98 0,98 0,98 0,93 0,99 0,95 0,97

0,38 0,97

2,14 1,83 2,24 1,01 2,18 1,90 1,44 1,90 0,75 1,40 1,99 1,81 1,87

1,57

a

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. 0 = nicht beschäftigt, 1 = beschäftigt; b0 = nicht-behindert, 1 = behindert; c0 = männlich, 1 = weiblich; d0 = gering, 1 = hoch. Für alle Koeffizienten p < ,001.

Neben den nationalen Niveaueffekten und den in der Regressionsanalyse aufgezeigten Struktureffekten bestimmen spezielle Arbeitsangebots- und Arbeitsnachfrageeffekte in Bezug auf Behinderung die Beschäftigungsquoten behinderter Menschen. Beim Arbeitsan-

90

III Lebenssituation behinderter Menschen

gebot gilt es, die wohlfahrtsstaatliche Einbettung des Arbeitsmarktes zu berücksichtigen, so ist der Preis, zu dem behinderte Menschen bereit sind, ihre Arbeitskraft anzubieten, von ihren Alternativen außerhalb des Arbeitsmarktes abhängig.86 Neben der Privatisierung (der ausschließlich privaten Versorgung über den Haushaltsverband) existieren als Alternativen die verschiedenen sozialstaatlichen Leistungen, wie Sozialhilfe, Krankengeld, Arbeitslosengeld, Behindertenrente, Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente sowie frühzeitige Altersrente. Diese Alternativen unterscheiden sich in den Eintrittsvoraussetzungen, den an sie geknüpften Bedingungen sowie der Art und dem Umfang der Leistung (siehe hierzu Kapitel D). Diese Alternativen werden häufig als so genannte Wohlfahrtsfallen (Benefit Traps) beschrieben, da sie behinderte Menschen an der Aufnahme einer Teil- oder Vollzeitarbeit hindern, weil mit der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit der Anspruch auf notwendige Einkommensunterstützung verloren gehen würde (vgl. European Disability Forum 2002). Neben diesen Transferfallen werden aus der Perspektive behinderter Personen als Gründe für die mangelnde Integration außerdem folgende Angebotseffekte genannt: (1) Mangel an Aus-, Fort- und Weiterbildung, (2) die Schwere der Behinderung, (3) Mangel an Diensten zur psychologischen Unterstützung.87 Allen voran werden in der Untersuchung des EDF die EHLGHQ 1DFKIUDJHHIIHNWH Ä9RUXUWHLOH YRQ $UEHLWJHEHUQ³ XQG Ä0DQJHO GHU $UEHLWVSODW]DQ SDVVXQJ³JHQDQQWYJO(XURSHDQ'LVDELOLW\)RUXP  Diese stark auf Qualität und Preis der Arbeitskraft abzielenden (neoklassischen) Gründe für den Missmatch von Angebots- und Nachfrageseite vernachlässigen aber, dass sich nicht alle behinderten Arbeitskräfte im gleichen Arbeitsmarktsegment befinden. So treten Behinderungen aufgrund höherer Gesundheits- und Sicherheitsrisiken häufiger bei körperlich arbeitenden Arbeitnehmern auf (vgl. EC 2004), also in Arbeitsmarktsegmenten, die in ganz Europa im Rahmen von Deindustrialisierungsprozessen stärker von Arbeitslosigkeit als andere Arbeitsmarktsegmente betroffen sind. Auch die im vorangegangenen Abschnitt beschriebene Bildungspartizipation älterer Arbeitnehmer sowie die Fähigkeit nur Teilzeit arbeiten zu können, spalten das Arbeitsangebot in verschiedene Segmente. Des Weiteren ist in Bezug auf ihr Arbeitslosigkeitsrisiko die Gruppe der arbeitsfähigen behinderten Menschen dahingehend zu unterteilen, ob die behinderten Personen bei Eintritt der Behinderung bereits beschäftigt waren oder nicht. Wie Untersuchungen (Sadowski/ Frick 1989) zeigen, unterscheidet sich das externe und interne Rekrutierungsverhalten von Unternehmen an dieser Stelle fundamental. Bei interner Rekrutierung greifen bei den beUHLWV EHVFKlIWLJWHQ 3HUVRQHQ HUVWHQV ± VR ZHLWYRUKDQGHQ±GLHEHVRQGHUHQ$UEHLWVVFKXW]UHFKWH]ZHLWHQVN|QQHQ$UEHLWJHEHUGLHPLW der Behinderung verbundenen Aufwendungen durch Einsparung von Transaktionskosten kompensieren, und drittens hat die Weiterbeschäftigung im Sinne der Corporate Identity

86 Aber nicht nur der aktuelle Preis, sondern auch die Erwartung auf zukünftige Löhne, also die Perspektiven innerhalb des Arbeitsmarktes, sind entscheidend. So ist der Anreiz für jüngere Arbeitnehmer mit einer leichten Behinderung eine Beschäftigung, selbst bei geringer Bezahlung aufzunehmen, aufgrund der langfristigen Auswirkungen auf die Höhe ihres Einkommens, hoch (vgl. Europäische Kommission 2004b). 87 Ein weiterer negativer Angebotseffekt sind die mit besonderen Arbeitsschutzrechten verbundenen höheren Kosten durch umfangreiche Urlaubsregulierungen und schwieriger Kündbarkeit. Wie weit dieser negative Effekt aber durch den Schutz bestehender Arbeitsverhältnisse ausgeglichen wird, ist schwer abzuschätzen. Hier schließt sich die breite Diskussion um die beschäftigungsfördernde oder -hemmende Wirkung von Arbeitnehmerschutzrechten an.

3 Ergebnisse

91

positive Nebeneffekte auf die Gesamtbelegschaft. Hinzu kommt der bereits in Abschnitt II.2.2.2 beschriebene Effekt des Creaming Off.88 Die Kombination aus der problematischeren externen Rekrutierung sowie der Verteilung auf ungünstigere Segmente des Arbeitsmarktangebotes bedingen, dass einmal arbeitslos gewordene behinderte Menschen deutlich länger in der Arbeitslosigkeit sind als nichtbehinderte Personen. Dieses Verhältnis wäre noch viel ungünstiger, würden nicht viele aus der Erwerbstätigkeit ausscheidende behinderte Personen die ihnen angebotenen Möglichkeiten zum Wechsel in attraktive Formen der Inaktivität, wie vorgezogene Altersrente oder Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrente nutzen. Hinsichtlich der Gruppe der inaktiven Personen im erwerbsfähigen Alter ist also im Weiteren, insbesondere bei der Betrachtung der Einkommen, zwischen Personen, die wohlfahrtsstaatlich subventionierte Ausstiege aus der Arbeitslosigkeit oder Erwerbstätigkeit bezahlt bekommen und Personen ohne solche Leistungen zu unterscheiden. Was die erwerbstätigen behinderten Personen anbelangt, so kommt bei der Betrachtung ihrer Erwerbstätigkeit meist die Qualität der Beschäftigungsverhältnisse nur ungenügend zur Sprache, denn eine gelungene Integration in den Arbeitsmarkt bedeutet gewiss mehr als nur einen Job zu haben. Neben der Anzahl der Arbeitsplätze sind ebenso die berufliche Stellung sowie die Lohnhöhe von Bedeutung. In der Umfrage des EDF gaben 57% der befragten behinderten Personen an, einen gering bezahlten Arbeitplatz innezuhaben (European Disability Forum 2002). Im Gegensatz dazu kommt eine umfangreiche Studie der Europäischen Kommission zur Beschäftigungssituation behinderter Menschen zu dem Ergebnis, dass sowohl für die Ebene der EU15 insgesamt als auch für die einzelnen Mitgliedsländer im Hinblick auf die Art der Beschäftigung (abhängige vs. selbständige Erwerbstätigkeit, Branchenzugehörigkeit und Unternehmensgröße) nur geringe Unterschiede zwischen behinderten und nicht-behinderten Erwerbstätigen bestehen (Europäische Kommission 2001a). Die Unterschiede im Umfang und der Bezahlung der Beschäftigung lassen sich überwiegend durch die Alters-, Bildungs- und Geschlechtsstruktur der Gruppe erklären. In Teilstudien der Untersuchung werden aber für einige Länder Einkommensunterschiede gefunden, die sich durch die Gruppenzusammensetzung nicht vollständig erklären lassen und als Ergebnis von Diskriminierung interpretiert werden müssen (für Dänemark: Bengtsson, Sten 1997; für Großbritannien: Blackaby et al. 1999; Kidd/Sloane/Ferko 2000). Wie der Vergleich der subjektiven Zufriedenheit der Personen im erwerbsfähigen Alter mit der Arbeit bzw. der hauptsächlichen Beschäftigung zeigt, sind behinderte Personen insbesondere in den Ländern mit niedrigen Beschäftigungsquoten mit ihrer Situation unzufrieden.

88 Ein Hinweis für dieses Creaming Off ist auch, dass nur 15,7% der erwerbstätigen Personen in der EU15, die entweder chronische Gesundheitsprobleme hatten oder in ihrer Arbeitsfähigkeit eingeschränkt waren, angaben, eine Unterstützung zur Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit zu erhalten, während rund die Hälfte (47,7%) der Nichterwerbspersonen in der EU15, die entweder chronische Gesundheitsprobleme hatten oder in ihrer Arbeitsfähigkeit eingeschränkt waren, angaben, eine Unterstützung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit zu benötigen (Dupré/Karjalainen 2003).

92

III Lebenssituation behinderter Menschen

Abbildung III.9 Zufriedenheit mit der Arbeit bzw. der hauptsächlichen Beschäftigung von Personen im erwerbsfähigen Alter 6,0

Skala von 1 (nicht zufrieden) bis 6 (völlig zufrieden)

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0 IT

GR

ES

PT

IE

EU12

behinderte Personen

FR

BE

DK

NL

AT

GB

FI

Gesamtbevölkerung

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. Es wurden nur Personen im Alter zwischen 20 und 65 Jahren berücksichtigt.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Partizipation an der Lebenslage Arbeit in allen Ländern Westeuropas (EU13) sehr viel geringer als die der Gesamtbevölkerung ist. Während in Ländern wie Frankreich, Österreich, Großbritannien und den Niederlanden aber wenigstens rund ein Drittel der behinderten Menschen im erwerbsfähigen Alter in den Arbeitsmarkt integriert wird, gelingt dies in den südlichen Ländern und Irland in weitaus geringerem Maße. Die stark unterproportionalen Beschäftigungsquoten lassen sich nicht allein von der Gruppenstruktur ableiten, sondern sind auf spezifische, mit der Behinderung verbundene Arbeitsangebots- und Nachfrageeffekte zurückzuführen. Während auf der Arbeitsangebotsseite von den behinderten Personen freiwillig oder gezwungener Maßen häufig staatlich subventionierte oder unsubventionierte Ausstiege aus dem Arbeitsmarkt genutzt werden, wirkt auf der Arbeitsnachfrageseite ein Mix aus betriebswirtschaftlichen Überlegungen und Diskriminierungen. 3.4 Einkommen Die Lebenslage Einkommen bestimmt maßgeblich die Partizipation in vielen anderen Lebenslagen und die Möglichkeiten im Konsum an Gütern, angefangen mit basal notwendigen Gütern, wie Lebensmitteln und Wohnraum, bis hin zu Luxus- oder Kulturgütern. Damit bestätigt sich die Annahme dass Einkommensarmut als der Kern sozialer Exklusion gese-

93

3 Ergebnisse

hen werden kann. Deswegen werden im Folgenden sowohl Durchschnittswerte ausgewiesen als auch der untere Rand der Einkommensverteilung betrachtet. Im Hinblick auf die Lebenslage Einkommen ist sowohl das individuelle Einkommen als auch das Haushaltseinkommen von Bedeutung. Für die Beschreibung von Einkommensarmut ist das Haushaltseinkommen ausschließlich von Bedeutung, da idealtypisch von einer gleichen Verfügung aller Haushaltsmitglieder über das gesamte Haushaltseinkommen ausgegangen wird. Neben der Höhe des Einkommens ist aus behindertenpolitischer Perspektive ebenso die Zusammensetzung des Einkommens von Bedeutung. Da sich durchschnittliche Einkommen zwischen den Mitgliedsstaaten selbst nach Währungsumrechnung und Kaufkraftparitätenanpassung stark unterscheiden (Verhältnis Finnland zu Portugal 1 zu 0,6), werden in Abbildung III.10 nicht absolute sondern relative Werte, die Einkommensaffektion, ausgewiesen. Dabei wird wie auch schon in den vorangegangenen Abschnitten das Einkommen behinderter Menschen zum Einkommen nichtbehinderter Menschen ins Verhältnis gesetzt und der Quotient in Prozentpunkten angegeben. Abbildung III.10 Einkommensaffektion aller behinderten Personen 100,0 90,0 80,0

Anteil (in %)

70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 PT

ES

GR

FI

IE

DK

Individualeinkommensaffektion

FR

GB

IT

EU13

BE

DE

NL

AT

Haushaltsäquivalenzeinkommensaffektion

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000.

In Abbildung III.10 ist sowohl die Individualeinkommen (Balken) als auch die Affektion des Haushaltsäquivalenzeinkommens89 (Linie) behinderter Menschen dargestellt. Im Durchschnitt liegt in Westeuropa (EU13) das Individualeinkommen behinderter Menschen 89 Das Haushaltsäquivalenzeinkommen ist die Summe der Nettoeinkommen aller Haushaltsmitglieder dividiert durch die mit Äquivalenzziffern (modifizierten OECD-Skala) gewichtete Anzahl der Personen.

94

III Lebenssituation behinderter Menschen

bei 78,2% des durchschnittlichen Individualeinkommens. Die Individualeinkommensaffektion liegt für behinderte Personen in Österreich (84,1%), den Niederlanden (82,4%) und Deutschland (82,7%) am höchsten. Das Schlusslicht in der relativen Einkommensverteilung behinderter Menschen ist Portugal. Hier lag das Individualeinkommen behinderter Personen bei etwas über 60% des Einkommens der Gesamtbevölkerung. Aus dem im Durchschnitt rund 20% niedrigeren Individualeinkommen kann aber noch nicht direkt geschlossen werden, dass behinderte Menschen auch über weniger Einkommen verfügen, denn das tatsächlich zur Verfügung stehende Einkommen wird auf dem Hintergrund der Haushaltsebene bestimmt. Die Affektion des Haushaltsäquivalenzeinkommens behinderter Menschen lag in Westeuropa (EU13) bei 87,1% und damit rund 9% über der Individualeinkommensaffektion. Die Affektionsquoten schwanken entsprechend dem Individualeinkommen, lediglich in Belgien verschlechtert sich die Einkommensposition behinderter Menschen auf Haushaltsebene minimal. Die Unterschiede zwischen der Individual- und Haushaltsäquivalenzeinkommensposition lassen sich durch verschiedene, und zum Teil gegenläufige, Effekte erklären. Zum einen verbessert sich durch die Vermischung von behinderten und nicht-behinderten Menschen auf der Haushaltsebene die relative Position, wie das insgesamt höhere Niveau der Haushaltseinkommen zeigt.90 Dieser Effekt ist aber schwächer als man erwarten würde, da sich zum einen behinderte Menschen in einem Teil der Haushalte konzentrieren und zum anderen die Betreuung und Pflege behinderter Personen auch einschneidende Wirkungen auf das Erwerbseinkommen der nicht-behinderten Haushaltsmitglieder haben kann.91 Abbildung III.11 Einkommensaffektion behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter 100,0 90,0 80,0

Anteil (in %)

70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 ES

PT

GR

FR

GB

EU13

Individualeinkommensaffektion

DE

DK

FI

IE

IT

NL

BE

AT

Haushaltsäquivalenzeinkommensaffektion

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000. Es wurden nur Personen im Alter zwischen 20 und 65 Jahren berücksichtigt. 90 Dieser Effekt wird noch einmal stärker wenn nicht behinderte Personen, sondern Haushalte mit behinderte Personen betrachtet werden. 91 Die EDF-Studie (2002) berichtet, dass in fast der Hälfte der Fälle (48%) der Arbeitsmarktaustritt eines Familienmitgliedes aufgrund der Pflege für die behinderte Person nicht kompensiert wird.

95

3 Ergebnisse

Da Einkommen aus Altersrenten durchschnittlich niedriger als Einkommen aus Erwerbsarbeit sind, ließe sich vermuten, dass die unterdurchschnittlichen Einkommen vor allem auf die Altersstruktur der Gruppe der behinderten Menschen zurückzuführen sind. Wie jedoch Abbildung III.11 zeigt, ist das Gegenteil der Fall: Die Individualeinkommensaffektion behinderter Menschen im erwerbsfähigen Alter (20-65 Jahre) liegt im westeuropäischen Durchschnitt sogar niedriger (74,5%). Vor allem in Spanien, Frankreich und Deutschland verschlechtert sich die Individualeinkommensposition erheblich, während sie sich in Finnland und Irland verbessert. Die Haushaltsäquivalenzeinkommensaffektion behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter (20-65 Jahre) hingegen verbleibt nahezu auf dem gleichen Niveau (87,4%), lediglich die Länderabfolge wechselt leicht. Aus diesen relativ hohen Durchschnittswerten auf Haushaltsebene kann allerdings nur unter der Annahme der behinderten Menschen als einer homogenen Gruppe auf Partizipationsmöglichkeiten und Einkommenssicherheit geschlossen werden. Um hierzu Aussagen zu treffen, ist es notwendig, auch die Abweichung von den Durchschnittswerten und insbesondere des unteren Randes der Einkommensverteilung zu untersuchen. Tabelle III.8 Multiple lineare Regressionsanalyse der Höhe des Personeneinkommens Modell 1 Behindertenstatusa Modell 2 Behindertenstatusa Geschlechtb Alter Bildungsstatusc Beschäftigungsstatusd

Beta ES

DK

NL

BE

FR

IE

IT

GR

-,11

-,05

-,03

-,08

-,05

-,02

-,06

PO

AT

FI

DE

GB

EU13

-,06

-,09

-,04

-,10

-,06

-,10

-,05

-,02

-,01

,00

-,05

,02

-,01

-,02

-,02

-,03

-,01

-,02

-,03

-,01

-,01

-,13 ,25

-,32 ,33

-,16 ,23

-,25 ,43

-,24 ,21

-,22 ,42

-,24 ,34

-,24 ,34

-,19 ,28

-,28 ,30

-,15 ,24

-,28 ,32

-,18 ,19

-,22 ,31

,20

,02

,13

,29

,18

,20

,31

,22

,37

,22

,17

,16

,17

,21

,39

,37

,31

,42

,40

,48

,39

,38

,30

,35

,38

,36

,29

,37

a

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. 0 = nicht-behindert, 1 = behindert; b0 = männlich, 1 = weiblich; c0 = gering, 1 = hoch; d0 = nicht beschäftigt, 1 = beschäftigt. Für alle Koeffizienten p < ,001.

Um den Zusammenhang von Behindertenstatus und Personeneinkommen zu untersuchen, wurde eine multiple lineare Regressionsanalyse durchgeführt. In Modell 2 wurden zusätzlich zum Prädiktor Behindertenstatus noch die Prädiktoren Geschlecht, Alter, Bildungsstatus und Beschäftigungsstatus bei der Regression berücksichtigt, weil für diese Variablen bekannt ist, dass sie einen Einfluss auf das Personeneinkommen haben. Wie Modell 1 zeigt, ist der Behindertenstatus nur ein sehr schwacher Prädiktor der Höhe des Personeneinkommens, mit Werten, die in der zu erwartenden Richtung liegen. Hingegen leisten, wie in Modell 2 ersichtlich wird, die Prädiktoren Geschlecht, Alter, Bildungsstatus und Beschäftigungsstatus substantielle Beiträge zur Erklärung der Höhe des Personeneinkommens. Der Vorhersagebeitrag des Behindertenstatus sinkt bei simultaner Analyse der Kontrollvariablen praktisch auf 0. Im Prinzip findet sich das Ergebnis der EU13 auch auf der Ebene der einzelnen Länder wieder. Der Einfluss des Behindertenstatus ist in allen Ländern gering und negativ und verschwindet bei Berücksichtigung der Kontrollvariablen fast völlig. Die

96

III Lebenssituation behinderter Menschen

gewichteten Kontrollvariablen hingegen liegen auch auf der Ebene der einzelnen Länder in der Größenordnung, wie es sich für die Gesamtstichprobe EU13 ergab. Da zu vermuten war, dass unter den Personen im erwerbsfähigen Alter (20-65 Jahre) der Zusammenhang zwischen Behindertenstatus und Personeneinkommen stärker sei, wurde die Regressionsanalyse für diese Teilstichprobe wiederholt (Tabelle III.9). Es zeigt sich jedoch, dass auch bei dieser Analyse sowohl auf der Ebene der EU13 als auch auf Länderebene der Behindertenstatus nur einen geringen Einfluss hat und bei Berücksichtigung der Kontrollvariablen fast wieder verschwindet. Tabelle III.9 Multiple lineare Regressionsanalyse der Höhe des Personeneinkommens für Personen im erwerbsfähigen Alter (20-65 Jahre) Modell 1 Behindertenstatusa Modell 2 Behindertenstatusa Geschlechtb Alter Bildungsstatusc Beschäftigungsstatusd

DK

NL

BE

FR

IE

IT

GR

ES

PO

AT

FI

DE

GB

Beta EU13

-,10

-,06

-,03

-,09

-,04

-,03

-,07

-,06

-,09

-,03

-,07

-,08

-,09

-,06

-,02

,00

,01

-,05

,02

,01

-,01

-,02

-,02

,00

-,02

-,03

-,02

-,01

-,17 ,20

-,33 ,21

-,15 ,20

-,26 ,35

-,27 ,15

-,22 ,34

-,25 ,29

-,23 ,29

-,21 ,28

-,31 ,21

-,15 ,21

-,29 ,22

-,18 ,11

-,23 ,23

,14

,02

,12

,29

,17

,19

,30

,22

,38

,16

,13

,13

,14

,18

,29

,30

,26

,34

,35

,47

,35

,33

,27

,29

,29

,30

,21

,32

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. a0 = nicht-behindert, 1 = behindert; b0 = männlich, 1 = weiblich; c0 = gering, 1 = hoch; d0 = nicht beschäftigt, 1 = beschäftigt. Für alle Koeffizienten p < ,001.

Neben diesen objektiven Indikatoren wurde auch für das Einkommen die subjektive Einschätzung zur finanziellen Situation untersucht. Wie der Vergleich der subjektiven Zufriedenheit mit der finanziellen Situation (Abbildung III.12) zeigt, spiegelt sich die niedrige Affektion bei den Einkommen nicht in der Zufriedenheit wieder. Die Unterschiede der Durchschnittswerte zwischen behinderten Personen und der Gesamtbevölkerung sind recht gering. Die Abfolge der Länder gleicht der Aufeinanderfolge der Länder bei der Zufriedenheit mit der Arbeit. Hinter den Durchschnittswerten verbergen sich hohe Abweichungen, die jedoch bereits erste Hinweise auf die schlechte Einkommenssituation einiger Gruppen behinderter Menschen geben. Die in der EDF-Studie (2002) sich darstellende Unzufriedenheit mit der finanziellen Situation lässt sich in den ECHP-Daten in dieser Dramatik jedoch nicht finden.

97

3 Ergebnisse

Abbildung III.12 Zufriedenheit mit der finanziellen Situation 6,0

Skala von 1 (nicht zufrieden) bis 6 (völlig zufrieden) )

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0 PT

GR

IT

ES

IR

FR

behinderte Personen

EU12

GB

AT

BE

NL

FI

DK

Gesamtbevölkerung

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

3.4.1 Einkommensarmut In der im Auftrag der EDF durchgeführten Untersuchung gibt der größte Teil der befragten behinderten Personen an, in einer sehr armen (27,5%) oder armen (50%) Situation zu leben. Und weitere 17,5% geben an, ihre Grundbedürfnisse nur mit Schwierigkeiten abdecken zu können. Diese Ergebnisse decken sich mit den Aussagen der von der Europäischen Kommission verfassten gemeinsamen Berichten zur sozialen Eingliederung (2001 und 2004), die Behinderung als eine der zentralen Ursachen für Armut und soziale Ausgrenzung in Europa nennen.92 Im Gegensatz zu den subjektiven Aussagen der betroffenen Personen und den Aussagen der Europäischen Kommission, kommt die OECD (2003) hingegen in ihrer Untersuchung auf der Grundlage der durchschnittlichen Haushaltsäquivalenzeinkommen für Ende der 1990er Jahre zu der Schlussfolgerung, dass die Einkommenssicherheit behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter in den meisten Ländern angemessen hoch ist.93

92 Dieser Zusammenhang gilt nicht nur für Europa, sondern auch weltweit ist Behinderung eine Ursache für Armut. Wie die World Bank (1999) in einem Literaturüberblick zu diesem Thema verdeutlicht, sind insbesondere in Entwicklungs- und Schwellenländern behinderte Menschen aufgrund der wechselseitigen Verursachung von Armut und Behinderung erheblich häufiger von Armut betroffen. 93 Diese Schlussfolgerung wird durch die durchschnittlichen Äquivalenzeinkommen von Haushalten mit behinderten Menschen begründet, die in Österreich, Dänemark, Deutschland, den Niederlanden, Schweden und der Schweiz rund 95%, in Belgien, Frankreich, Italien und Norwegen zwischen 85 und 90% und in Portugal Spanien und Großbritannien wenigstens noch zwischen 70 und 80% der Äquivalenzeinkommen von Haushalten ohne behinderten Menschen betragen (OECD 2003, 28).

98

III Lebenssituation behinderter Menschen

Wie lassen sich jedoch diese unterschiedlichen Ergebnisse für die selben Länder und für den gleichen Zeitraum erklären und lassen sie sich in Einklang bringen? Dass subjektive Einschätzungen und objektive Ergebnisse zu einer Lebenslage voneinander abweichen, ist nicht ungewöhnlich, kann alleine jedoch nicht diese massiven und grundlegenden Unterschiede erklären. Die starken Differenzen dürften vielmehr zum einen in der Definition der Gruppe der behinderten Menschen liegen, die in der Untersuchung der EDF deutlich enger gefasst sind. Zum anderen aber auch darin, dass die OECD aus den Durchschnittswerten auf die Einkommenssicherheit schließt. Und in der Tat existiert, wie Abbildung III.13 zwischen den durchschnittlichen Individualeinkommen behinderter Menschen und den Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen ein starker Zusammenhang Abbildung III.13 Zusammenhang zwischen Individualeinkommen und Armutsquoten 14000

DE AT

BE

NL FI

12000

Individualeinkommen behinderter Menschen LQ¼

GB FR DK

IT

10000

IE

8000

ES GR

PT

6000

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

Armutsquoten von Personen in Haushalten mt behinderten Menschen (in %)

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. r = 0,72 (p = 0,01).

Einkommenssicherheit und ihre Abwesenheit (Armut) lassen sich aber nicht alleine durch Durchschnittswerte bestimmen, sondern nur durch die Untersuchung des unteren Randes der Einkommensverteilung. Ein allgemein in der Europäischen Union anerkanntes empirisches Maß für Armut ist die 60%-Grenze des Median des verfügbaren Haushaltsnettoäquivalenzeinkommens. Personen, die weniger als den 60%-Grenzwert zur Verfügung haben, gelten als arm. In Abbildung III.14 wurden sowohl für Haushalte mit, wie für Haushalte ohne behinderte Menschen Armutsquoten ausgewiesen. Im gewichteten Durchschnitt liegt die 60%-Armutsquote von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen in Westeuro-

99

3 Ergebnisse

pa mit 18,8% um fast 5% höher als die von Personen in Haushalten ohne behinderten Menschen. In allen Ländern liegen die Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen deutlich höher. Insbesondere in Irland (32,3%) und Griechenland (29,5%), aber auch in Spanien (22,9%), Italien (21,8%), Portugal (21,5%), Großbritannien (21,1%), Frankreich (20,6%), Dänemark (20,4%) und Belgien (19,4%) lassen sich hohe 60%Armustquoten bei Personen in Haushalten mit behinderten Personen finden. Lediglich in Finnland (14,6%), Österreich (13,7%), den Niederlanden (12,3%) und Deutschland (11,5%) sind die Quoten deutlich niedriger. Abbildung III.14 Armutsquoten von Haushalten mit behinderten Personen

Armutsquoten (60% Median) in %

35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 DE

NL

AT

FI

EU13

BE

DK

FR

GB

PT

IT

ES

GR

IE

Personen in armen Haushalten mit behinderten Menschen Personen in armen Haushalten insgesamt

Anmerkungen: Eigene Berechnung auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000. Bei der Berechnung wurde das von Bertrand Maître entwickelte SPSS-Armutsmodul zum ECHP verwendet. Bei der Berechnung der Armutsquoten wurde im Gegensatz zu den anderen Teiluntersuchungen auch Personen im Alter unter 16 Jahre mit einbezogen, da sich nur so das Äquivalenzeinkommen der Haushalte berechnen lässt.

Werden nur Personen im erwerbsfähigen Alter betrachtet und die Verteilung behinderter Menschen auf die Haushalte nicht berücksichtigt, so zeigt sich der Zusammenhang zwischen der Situation auf dem Arbeitsmarkt, niedrigeren Personeneinkommen und Einkommensarmut noch deutlicher. Bei den behinderten Personen im erwerbsfähigen Alter lag die Armutsquote mit 20,6% im Vergleich zu 13,3% bei der Gesamtbevölkerung deutlich höher. Mit Ausnahme von Finnland lagen in allen Ländern die Armutsquoten von behinderten Personen höher. Besonders hoch war die Armutsquote mit 33,0% in Irland. Im Vergleich zu den Armutsquoten in Abbildung III.14 ist noch bemerkenswert, dass unter den Personen im erwerbsfähigen Alter die Armutsaffektion behinderter Menschen in Dänemark geringer und in den Niederladen höher geworden ist.

100

III Lebenssituation behinderter Menschen

Abbildung III.15 Armutsquoten behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter 40,0

Armutsquote (60% Median) in %

35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 FI

DK

AT

DE

BE

NL

behinderte Personen

PT

EU13

GB

FR

GR

IT

ES

IE

Gesamtbevölkerung

Anmerkungen: Eigene Berechnung auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000. Es wurden nur Personen im Alter zwischen 20-65 Jahren berücksichtigt.

Die Intensität der Armut, die durch den Abstand zwischen der Armutsgrenze und dem tatsächlichen Einkommen gemessen wird, war für Personen in Haushalten mit, wie ohne behinderten Personen etwa gleich hoch. Die Armutsquoten von Personen in Hauhaushalten mit behinderten Menschen sind in Westeuropa (EU13) im Durchschnitt über die Jahre 1994 bis 2000 mit knapp 19% verhältnismäßig stabil. Wie Abbildung III.16 zeigt, schwanken die Armutsquoten in einigen Ländern im Zeitverlauf erheblich. Während sie in Deutschland seit 1994 um rund 5% abgenommen haben, sind sie in Irland um mehr als 18% angestiegen. Diese Schwankungen lassen sich auch durch die Entwicklung der Armutsquoten der Gesamtbevölkerung nicht erklären. Die zeitliche Dimension von Einkommensarmut, sowohl die Armutsdauer als auch der Zeitpunkt des Auftretens von Armut im Lebenslauf, kann durch diese Querschnitte aber nicht abgebildet werden.94 Je früher und je länger im Lebenslauf sowohl Behinderung als auch Armut auftreten, umso größere Auswirkungen haben sie. In jedem Fall aber ist die Einschätzung der OECD, dass in den meisten Ländern Einkommenssicherheit für behinderte Menschen herrscht, nicht richtig, wie die hohen Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen zeigen.

94 Die Verweildauer behinderter Personen in Armut dürfte länger sein als die nicht-behinderter Personen, da die beiden Ausstiegsmöglichkeiten, die Veränderung der Haushaltsstruktur aufgrund des Alters und der Einstieg in Berufstätigkeit aufgrund der spezifischen Arbeitsmarktsituation, seltener sind.

101

3 Ergebnisse

Abbildung III.16 Entwicklung der Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen

Armutsquote (60% Median) in %

40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 DE

NL

AT

FI

EU13 1994

BE

DK

1997

FR 1999

GB

PT

IT

ES

GR

IE

2000

Anmerkungen: Eigene Berechnung auf Basis der ECHP-Daten.

Die in Abbildung III.14 dargestellten Ergebnisse decken sich aber auch nicht mit den drastischeren Einschätzungen der betroffenen Personen selbst (EDF-Studie). Der Grund für diese Unterschiede dürfte darin liegen, dass bei der Berechnung der Armutsquoten die besonderen Aufwendungen nicht berücksichtigt werden, die behinderte Personen für die Überwindung von Barrieren (Mobilitätskosten, unterstützende Technik oder behindertengerechte Wohnungsgestaltung) sowie für zusätzliche Ausgaben für Medikamente, medizinische Hilfsmittel und besondere Ernährung tragen. Da diese Kosten durchaus einen Umfang von 15% des verfügbaren Einkommens haben können (vgl. Hanesch et al. 2000, 378; Zaidi/Burchardt 2003) und diese, wie die Befragten der EDF-Studie angeben, in 93% der Fälle aber nicht oder nur teilweise durch staatliche Leistungen kompensiert werden (European Disability Forum 2002, 26), dürften die eigentlichen Armutsquoten bei der Annahme eines identisch zur Verfügung stehenden Warenkorbes erheblich höher sein. Aus behindertenpolitsicher Perspektive ist es darüber hinaus interessant, auch die relative Armutsbetroffenheit behinderter Menschen auf der Folie nationaler Hintergründe zu betrachten. Die in Abbildung III.17 ausgewiesen Armutsaffektion setzt hierfür die Ergebnisse wieder in Relation zu den Verhältnissen im jeweiligen Land. Die in allen Ländern deutlich über 100% liegende Armutsaffektion von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen zeigt, dass diese Personen deutlich überproportional von Armut betroffen sind. Für Westeuropa (EU13) lag die Armutsaffektion für die 60%-Armutsgrenze bei 126,2%. Personen in Haushalten mit behinderten Menschen sind also rund ein Viertel mal häufiger von Armut betroffen.

102

III Lebenssituation behinderter Menschen

Abbildung III.17 Armutsaffektion von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen 200 180

Armuts-Affektion (in%)

160 140 120 100 80 60 40 20 0 DE

FI

AT

IT

PT

NL

EU13

ES

GR

FR

GB

BE

IE

DK

Anmerkungen: Eigene Berechnung auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000. Die Affektion wurde auf der Grundlage der Armutsquote (60% Median) errechnet.

Die Armutsaffektion schwankt zwischen den Ländern, am stärksten fällt sie in Dänemark (166,5%), Irland (161,7%) und Belgien (151,9%) aus. Die in diesen Ländern speziell behinderten Menschen gewährten Leistungen können die niedrigeren Einkommen und Einkommensausfälle auch auf der Haushaltsebene scheinbar nicht kompensieren. Hingegen ist in Deutschland (109,4%), Finnland (114,0%), Portugal (117,5%) und Österreich (117,7%) die Armutsaffektion deutlich niedriger.95 Um den Zusammenhang von Behindertenstatus und Armut noch genauer zu untersuchen, wurde eine multiple logistische Regressionsanalyse (Tabelle III.10) durchgeführt. Dabei zeigt sich in Modell 1, dass der Behindertenstatus ein guter Prädiktor für Armut ist und dass dies sowohl für die Gesamtstichprobe (EU13) als auch für die einzelnen Ländern gilt. Werden jedoch zusätzlich zum Prädiktor Behindertenstatus, wie in Modell 2, noch die aus der Armutsforschung bekannten wichtigen Prädiktoren Geschlecht, Alter, Bildungsstatus, Beschäftigungsstatus und Haushaltsgröße berücksichtigt, so sinkt der Vorhersagebeitrag des Behindertenstatus. In einigen Ländern sinkt er sogar so stark, dass der Einfluss ganz verschwindet oder sich sogar umkehrt. Sowohl in der Gesamtstichprobe als auch in den einzelnen Ländern liefern neben dem Behindertenstatus vor allem die Prädiktoren Beschäftigungsstatus und Bildungsstatus mit Werten, die in der zu erwartenden Richtung liegen, substanzielle Beiträge zur Erklärung von Armut. Hingegen haben die Prädiktoren Alter, Geschlecht und Haushaltsgröße in der Gesamtstichprobe praktisch keinen Einfluss.

95 Dieses Ergebnis deckt sich mit der bereits in früheren Arbeiten vom Autor getroffenen Behauptung, dass für Deutschland die These der starken Betroffenheit von Einkommensarmut für die gesamte Gruppe der starkbehinderte Personen im Allgemeinen nicht haltbar ist. Dennoch leben aber Teilgruppen von behinderten Personen sehr wohl in Armut, und insbesondere bei Berücksichtigung von Extrakosten ergeben sich große Versorgungslücken (Maschke 2003).

103

3 Ergebnisse

In den einzelnen Ländern hat nur in Dänemark die Haushaltsgröße und in Finnland das Geschlecht als Prädiktor einen Einfluss. Tabelle III.10 Multiple logistische Regressionsanalyse des Armutsstatusa DK Modell 1 Behindertenstatusb Modell 2 Behindertenstatusb Geschlechtc Alter Bildungsstatusd Beschäftigungsstatuse Haushaltsgröße

NL

BE

FR

IE

odds ratio GR ES

IT

PO

AT

FI

DE

GB

EU13

2,00 1,33 1,76 1,81 2,09 1,28 1,69 1,46 1,30 1,25 1,20 1,15 1,73

1,43

1,18 1,43 1,05 1,44 1,48 1,08 1,18 1,23 0,98 0,89 1,02 0,95 1,11

1,14

1,10 0,91 1,07 0,92 1,00 0,93 1,01 1,04 0,93 1,30 1,49 1,09 1,17 0,98 0,95 1,00 0,98 1,00 0,98 1,00 0,99 1,00 1,00 0,98 0,98 0,98

1,01 0,99

0,68 0,77 0,51 0,39 0,32 0,41 0,25 0,31 0,23 0,46 0,64 0,45 0,42

0,41

0,20 0,33 0,28 0,30 0,25 0,39 0,65 0,51 0,50 0,41 0,35 0,39 0,22

0,36

0,52 1,04 0,89 1,06 0,77 1,16 1,01 0,88 1,06 0,86 0,55 0,81 0,94 a

0,98 b

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. 0 = nicht arm, 1 = arm; 0 = nicht-behindert, 1 = behindert; c0 = männlich, 1 = weiblich; d0 = gering, 1 = hoch; e0 = nicht beschäftigt, 1 = beschäftigt. Für alle Koeffizienten p < ,001.

Insbesondere der Zusammenhang zwischen dem Beschäftigungsstatus und Armut ist besonders stark, wie in Abbildung III.18 noch einmal graphisch verdeutlicht wird. Abbildung III.18 Zusammenhang zwischen Beschäftigungsquoten und Armutsquoten 40,0

NL

35,0

FR

AT

GB FI

30,0

Beschäftigungsquoten behinderter Menschen (in %)

DE

BE

25,0

DK

PO

20,0

GR

IE

IT

15,0 ES

10,0 10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen (in %)

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. r = -0,66 (p = 0,01).

104

III Lebenssituation behinderter Menschen

3.4.2 Einkommensquellen Neben der Höhe des Einkommens ist aus behindertenpolitischer Perspektive ebenso dessen Zusammensetzung von Bedeutung. In marktwirtschaftlich geprägten Gesellschaften, in denen für den allergrößten Teil der Bevölkerung der Arbeitsmarkt das primäre Instrument der Einkommensverteilung ist, verfügen behinderte Menschen auf der ersten Stufe der Einkommensverteilung über unterdurchschnittliche Einkommen, da sie, wie in Abschnitt ,,,EHVFKULHEHQDOV$UEHLWQHKPHUÃ]ZHLWHU.ODVVH¶PLWJHULQJHU3URGXNWLYLWlWQLHGULJHUH Beschäftigungsquoten haben und zum Teil auch nur geringere Löhne erzielen können. Diese durchschnittlich selteneren und niedrigeren Erwerbseinkünfte sind aber nur die erste Stufe der Einkommensverteilung. Die primäre Einkommensverteilung wird auf der zweiten Stufe durch Steuern sowie allgemeine und spezielle Dekommodifizierungsleistungen (staatliche Transfers) und auf der dritten Stufe durch private Transfers, vor allem über den Haushaltskontext und den Familienzusammenhang, stark egalisiert.96 Im Kontext dieser Arbeit ist daher die Zusammensetzung des Gesamteinkommens von Bedeutung.

alle

20-64 Jahre

Einkommen aus selbst. und unselbst. Arbeit Altersrenten

20-64 Jahre

Arbeitslosenunterstützung Andere soziale Transfers

alle

behinderte Personen Gesamtbevölkerung

Abbildung III.19 Zusammensetzung des Individualeinkommens in der EU13

Privates Einkommen

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Anmerkungen: Eigene Berechnung auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000.

Wie in Abbildung III.19 deutlich wird, unterscheidet sich die Zusammensetzung der Individualeinkommen behinderter Menschen und der Gesamtbevölkerung erheblich. Behinderte Personen beziehen 54,2% ihres Einkommens aus Altersrenten, 21,8% aus weiteren sozialen Transfers und lediglich 19,0% aus Erwerbstätigkeit (selbständige wie nicht-selbständige Erwerbseinkünfte). Im Gegensatz dazu bezieht die Gesamtbevölkerung zu 58,8% ihr Einkommen aus Erwerbstätigkeit, nur zu 26,0% aus Altersrenten und zu 8,1% aus weiteren sozialen Transfers. Werden nur Personen im erwerbsfähigen Alter betrachtet, so reduziert 96 Zur Trennung der Stufen. In der zweiten Stufe werden sowohl bei der Steuer als auch bei einem Teil der staatlichen Transfers die Familienverhältnisse und die Möglichkeiten privater Transfers auf der dritten Stufe berücksichtigt.

105

3 Ergebnisse

sich sowohl für behinderte wie nicht-behinderte Personen der Einkommensanteil aus Altersrenten, während sich der Anteil aus Erwerbseinkommen erhöht. Mit jeweils rund 40% deckt der Einkommensanteil aus Erwerbseinkommen (39,4%) und aus anderen sozialen Transfers (40,1%) bei behinderten Personen im erwerbsfähigen Alter den Großteil des Einkommens. Hier zeigen sich die in der Lebenslage Arbeit beschriebenen staatlich subventionierten Möglichkeiten des Arbeitsmarktausstiegs behinderter Menschen. In der Gesamtbevölkerung im erwerbsfähigen Alter spielen andere soziale Transfers mit einem Einkommensanteil von 9,3% dagegen eine deutlich geringere Rolle. Abbildung III.20 Zusammensetzung des Individualeinkommens behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter ES GR Einkommen aus selbständiger und unselbständiger Arbeit

BE PT

Andere soziale Transfers

IT IE

Arbeitslosenunterstützung

DK EU13

Altersrenten

GB AT

Privates Einkommen

FI NL DE FR 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Anmerkungen: Eigene Berechnung auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2000. Es wurden nur Personen im Alter zwischen 20 und 65 Jahren berücksichtigt.

Hinter diesen auf der EU13-Ebene aggregierten Werten verbergen sich starke nationale Unterschiede. Wie bereits die auf EU13-Ebene aggregierten Mittelwerte vermuten lassen, zeichnet sich in allen Ländern die Einkommenszusammensetzung behinderter Personen durch den hohen Anteil an anderen sozialen Transfers aus. Wie Abbildung III.19 zeigt, bestimmen diese in allen Ländern gemeinsam mit Erwerbseinkommen mindestens 60% des

106

III Lebenssituation behinderter Menschen

Einkommens.97 Das Verhältnis zwischen Erwerbseinkommen und anderen sozialen Transfers schwankt freilich stark. So liegt in Spanien der Einkommensanteil aus Erwerbstätigkeit bei lediglich 15,5%, während er in Frankreich immerhin 46,8% beträgt. Den niedrigsten Anteil an anderen sozialen Transfers hat Deutschland mit 27,4%, während in Spanien über 70% des Personeneinkommens durch solche soziale Transfers abgedeckt werden. Vorgezogene Altersrenten sind jedoch nur in einigen Ländern wie Italien (36,2%), Griechenland (29,9%), Portugal (20,5%), Österreich (18,5%) und Deutschland (17,1%) ein gewichtiger Anteil des Individualeinkommens behinderter Personen im erwerbsfähigen Alter. In den Niederlanden, Belgien, Spanien, Irland oder Finnland hingegen spielen sie keine wichtige Rolle. Private Transfers haben in keinem Land ein großes Gewicht und auch der Einkommensanteil aus der Arbeitslosenunterstützung spielt mit Ausnahme Belgiens (16,0%) und Deutschlands (9,7%) in keinem der Länder eine gewichtige Rolle. Tabelle III.11 Empfänger von Krankengeld und Arbeitsunfähigkeitsleistungen behinderte Personen Anteil (in %)

Ø Betrag der Leistung

Gesamtbevölkerung Anteil (in %)

Ø Betrag der Leistung

Finnland

67,4

6728

16,8

4744

Dänemark

60,4

8153

6,7

6705

Spanien

60,0

6508

5,4

6873

Belgien

57,1

8841

6,9

5950

Irland

54,0

5733

6,4

5177

Großbritannien

46,1

5804

8,4

4810

Niederlande

45,6

9102

8,0

8236

Portugal

39,5

3847

5,0

3461

Frankreich

36,2

6040

5,9

4177

Österreich

(31,4)

(7557)

3,2

8750

Griechenland

29,4

5016

1,5

4715

Italien

26,6

7790

2,1

5702

Deutschland

22,1

9299

2,9

9439

EU13

37,8

6818

5,0

5969

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001; nur Personen im erwerbsfähigen Alter (20-64 Jahre) wurden berücksichtigt. Bei Zellbesetzung zwischen 30 und 50 Fällen Werte eingeklammert.

Aus behindertenpolitischer Perspektive ist insbHVRQGHUHGLH6DPPHONDWHJRULHÃDQGHUHVR]L DOH7UDQVIHUV¶YRQ,QWHUHVVH6LHXPIDVVWQHben Familienunterstützungsleistungen und Sozialhilfe auch Krankengeld und Arbeitsunfähigkeitsleistungen. In Teilanalysen wurden für die einzelnen Einkommenskomponenten Analysen erstellt. Insbesondere Krankengeld und Arbeitsunfähigkeitsleistungen decken bei behinderten Menschen im erwerbsfähigen Alter den größten Anteil der weiteren sozialen Transfers. In Tabelle III.11 werden für die Länder 97 Diese Ergebnisse sind vergleichbar mit den Ergebnissen zur Einkommenszusammensetzung Ende der 1990er Jahre in der OECD-Studie (vgl. OECD 2003, 29f.).

3 Ergebnisse

107

die Anteile der Personen, die Krankengeld oder Arbeitsunfähigkeitsleistungen erhalten, sowie der durchschnittliche Betrag dieser Leistungen (mit Kaufkraftparitäten gewichtet) angegeben. Sowohl der Anteil als auch die Höhe dieser seit Jahren in der Diskussion stehenden Leistung schwanken zwischen den Ländern erheblich. Im EU13-Durchschnitt beziehen 37,8% der behinderten Personen im erwerbsfähigen Alter Krankengeld oder Arbeitsunfähigkeitsleistungen; diese reichen von 67,4% in Finnland bis zu 22,1% in Deutschland. Im Gegensatz zu diesen hohen Empfängerquoten erhielten im EU-Durchschnitt nur 5% der Gesamtbevölkerung diese Leistung.98 Insgesamt weisen die hohen Anteile von Krankengeld oder Arbeitsunfähigkeitsleistungen in Kombination mit den unterdurchschnittlichen Personeneinkommen behinderter Menschen auf das derzeitige Angewiesensein behinderter Menschen auf invaliditätsbezogene Rentenleistungen bzw. Arbeitsunfähigkeitsleistungen hin. Ohne diese Leistungen läge das Personeneinkommen weitaus niedriger und die Armutsquoten behinderter Menschen wären bedeutend höher. Die OECD hat in diesem Zusammenhang auf die große Personengruppe von behinderten Menschen, die weder Arbeitseinkommen noch staatliche Transfers erhalten und über den Haushaltszusammenhang finanziert werden, hingewiesen (vgl. Marin/Prinz 2003). Zusammenfassend lässt sich zur Lebenslage Einkommen behinderter Menschen festhalten, dass trotz erheblicher staatlicher Transfers, wie Krankengeld, Arbeitsunfähigkeitsleistungen und vorgezogenen Altersrenten, die durchschnittlichen Individual- bzw. Haushaltsäquivalenzeinkommen um mehr als 20% bzw. 10% niedriger liegen als die der Gesamtbevölkerung. Ebenso liegen die Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen in Westeuropa mit 18,8% um fast 5% höher als die von Personen in Haushalten ohne behinderte Menschen. Besonders ungünstig ist die Einkommenssituation behinderter Menschen in allen südlichen Ländern sowie in Irland, vergleichsweise günstig dagegen in Deutschland, den Niederlanden und Österreich. 3.5 Wohnen Für behinderte wie nicht-behinderte Personen bestimmt die Wohnsituation, d.h. die Anzahl und Zusammensetzung der Mitbewohner sowie Ausstattung und Größe des Haushaltes entscheidend die Lebensqualität. Besonders die beiden sozialen Aspekte der Wohnsituation, die Anzahl und Zusammensetzung der Mitbewohner, sind entscheidend, da von ihnen in einem gehörigen Maße die Häufigkeit sozialer Kontakte und die Eingebundenheit in soziale Netze abhängt. In den beiden materiellen Aspekten, der Ausstattung und Haushaltsgröße, spiegeln sich zum Teil die Möglichkeiten des im vorigen Abschnitt besprochenen Einkommens.99 Im Gegensatz zur nicht-behinderten erwachsenen Bevölkerung war es für viele behinderte Personen lange Zeit keine Selbstverständlichkeit, eigenständig und selbstbestimmt in einem eigenen Haushalt leben zu können und hierauf auch ein Recht zu haben. Diese 98 Die OECD (2003, 28) weist aus, dass der Anteil invaliditätsbezogener Rentenleistungen des Einkommens behinderter Menschen im erwerbsfähigen Alter Ende der 1990er Jahre im Durchschnitt bei 20% lag und zwischen einem Anteil von rund 10% in Frankreich und Schweden und 35% in Spanien schwankte. 99 Dies allerdings nur zum Teil, da Einkommen eine Fließgröße ist und nichts über den Bestand, die Akkumulation früheren Einkommens, aussagt.

108

III Lebenssituation behinderter Menschen

Sichtweise und dieses Recht wurden in Europa in vielen Ländern seit den 1970er Jahren von behinderten Menschen selbst wie auch von anderen Gruppen erkämpft. Die Folge war in vielen Ländern Europas der Anfang der Auflösung von Großeinrichtungen und des Endes der dauerhaften Fehlplatzierung behinderter Menschen in Psychiatrien (siehe hierzu Abschnitt IV.3.3.2). Besondere Bedürfnisse an die Wohnsituation die vormals zur Einweisungen in Heime führten, können heute in weiten Teilen durch technische Hilfen, die bauliche Umgestaltung der Wohnung, das Angebot sozialer Dienste, wie Fremdversorgung mit Lebensmitteln und fertigen Speisen, ambulante Pflege und Betreuung sowie durch integrierte Wohnanlagen mit Notdiensten befriedigt werden. Des Weiteren hat sich das Angebotsspektrum für den Fall, dass völlig eigenständiges Wohnen nicht möglich ist, erweitert. Neben die Fremdunterbringung sind differenziertere Wohnangebote wie betreute Wohngruppen oder Gruppenwohnungen mit ambulanter Betreuung getreten, die den Erhalt eigener Häuslichkeit und die Förderung von Alltagskompetenz ermöglichen. Trotz dieser Entwicklungen leben auch heute noch viele behinderte Menschen in Westeuropa in Einrichtungen. Genaue vergleichende Zahlen über die in Einrichtungen lebenden behinderten Personen sind nicht bekannt.100 Diese Wissenslücken sind besonders ärgerlich, da auch mit den Daten des ECHP diese Personengruppe nicht näher untersucht werden kann. Wie nationale Berichte (Häussler-Sczepan 1998; Wacker 1998) zeigen, sind aber gerade die in Einrichtungen lebenden Personen von Deprivation betroffen. Abbildung III.21 Lage der Wohnung in Westeuropa (EU13) Gesamtbevölkerung Personen in HH mit behinderten Menschen 0%

36,9

33,2

Ländliche Gegend oder Dorf

29,9

Kleine oder mittlere Stadt 41,6

33,5

24,9

Große Stadt 20%

40%

60%

80%

100%

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Das Leben in einer Einrichtung und alle Formen von stationärer institutioneller Betreuung pauschal als deprivierend für die dort Lebenden zu bezeichnen, wäre sicherlich naiv und wird auch nicht dem Anspruch und der Qualität vieler Einrichtungen gerecht. Es ist aber sehr genau zu prüfen, welche Funktion diese Einrichtungen erfüllen (siehe Abschnitt B2). Ob sie eine Wahlmöglichkeit für behinderte Menschen darstellen oder ob sie nur zu deren Ruhigstellung und Versorgung dienen.101 Auch wenn geschlossene Einrichtungen zahlenmäßig abgenommen haben und reformiert wurden, dürfte der (aus-)schließende und segre100 Eine Untersuchung im Auftrag der Europäischen Kommission (Freyhoff/Parker/Coué 2004) nennt hier zwar Daten, schränkt aber die Aussagefähigkeit dieser Daten aufgrund veralteter und lückenhafter Daten selbst ein. 101 Der Schwede Åke Johansson, der 32 Jahre seines Lebens in einer stationären Großeinrichtung für geistig behinderte Menschen in Schweden gelebt hat, berichtet in der Untersuchung der EC (Freyhoff/Parker/Coué 2004, 1) sehr eindrucksvoll, wie das Leben und die reibungslose Versorgung die Bewohner der Einrichtung immer passiver und lethargischer macht, bis sie schließlich nur noch existieren.

109

3 Ergebnisse

gierende Charakter dieser Einrichtungen für die dort lebenden Personen in vielen Fällen erhalten geblieben sein. Im Gegensatz zu behinderten Menschen in Einrichtungen unterscheidet sich die Wohnsituation behinderter Menschen in privaten Haushalten von der Gesamtbevölkerung nur geringfügig. Die geografische Verteilung von Haushalt mit behinderten Menschen auf Dörfer, kleine und mittlere Städte sowie auf Großstädte weicht nur minimal von der Gesamtbevölkerung ab. Dies dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die Wohnung meist schon lange vor dem Eintritt in die Behinderung bezogen wurde und so mögliche Vor- oder Nachteile in der Infrastruktur des Wohnortes (soziale Dienste, Verkehrsmittel, etc.) sich nicht in der Entscheidung für den Wohnort niederschlagen.

Gesamtbevölkerung

14,0

Personen in HH mit behinderten Menschen

Abbildung III.22 Anzahl der Personen im Haushalt in Westeuropa (EU13)

13,8

26,5

19,9

1 Pers.-Haushalt

39,6

2 Pers.-Haushalt 3 Pers.-Haushalt 34,5

20,2

31,5 4 und mehr Pers.Haushalt

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Bedingt durch die Altersstruktur ist die Anzahl der Personen im Haushalt bei behinderten Personen durchschnittlich kleiner. Im Durchschnitt leben in Westeuropa behinderte Menschen in Haushalten mit 2,4 Personen, während die Gesamtbevölkerung in etwas größeren Haushalten (3,1 Personen) lebt. Wie in Abbildung III.21 abgebildet, leben behinderte Menschen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung deutlich häufiger in Ein- und Zwei-PersonenHaushalten. Diese Verteilung lässt sich auch auf der Ebene der einzelnen Länder finden. Was die Größe der Wohnung anbelangt, so haben behinderte Menschen in Westeuropa im Durchschnitt etwas mehr Wohnraum zur Verfügung. So ist der Anteil der Personen in Haushalten mit behinderten Menschen, die zwei und mehr Zimmer pro Person zur Verfügung haben, deutlich größer als in der Gesamtbevölkerung.

110

III Lebenssituation behinderter Menschen

Gesamtbevölkerung

Abbildung III.23 Anzahl der Zimmer pro Person in der Westeuropa (EU13)

33,2

48,0

weniger als 1 Zimmer/Person

18,8

Personen in HH mit behinderten Menschen

1 bis 2 Zimmmer/Person

21,2

50,2

0%

20%

40%

2 und mehr Zimmer/Person

28,6

60%

80%

100%

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Diese überdurchschnittliche Versorgung mit Wohnraum spiegelt sich aber nicht in der Zufriedenheit mit der Wohnsituation wieder. Behinderte Menschen sind mit Ausnahme Finnlands und Belgiens in allen Ländern mit ihrer Wohnsituation etwas unzufriedener als die Gesamtbevölkerung. Gründe hierfür können sowohl in der Struktur der Gruppe als auch in der Ausstattung der Wohnung liegen. So könnte z.B. mangelhaft auf Behinderung angepasste Ausstattung der Grund für die geringere Zufriedenheit sein. Abbildung III.24 Zufriedenheit mit der Wohnsituation

Skala von 1 (nicht zufrieden) bis 6 (völlig zufrieden)

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0 GR

PT

IT

ES

EU11

FR

behinderte Personen

IE

NL

FI

BE

DK

AT

Gesamtbevölkerung

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Versorgung mit Wohnraum kein zentrales Problem für behinderte Personen darstellt. Probleme im Bereich der Wohnsituation behin-

111

3 Ergebnisse

derter Menschen in privaten Haushalten sind, wenn vorhanden, dann in der Ausstattung und Anpassung dieser Haushalte an die Behinderung zu suchen. An dieser Stelle muss noch einmal darauf hingewiesen werden, dass sich die Wohnsituation behinderter Personen in Einrichtungen von jener behinderter Personen in privaten Haushalten sowohl hinsichtlich der Größe und Ausstattung der Wohnung als auch des Grades an Autonomie und gestalterischen Möglichkeiten grundlegend voneinander unterscheidet. 3.6 Freizeit und soziale Kontakte Soziale Kontakte sowohl im Beruf als auch in der Freizeit spielen für das subjektive Befinden eine entscheidende Rolle und sind für die soziale Inklusion von Personen entscheidend.102 Soziale Kontakte sind daher auch eher ein übergeordnetes Ziel als eine Lebenslage. Die Möglichkeiten soziale Kontakte zu knüpfen sind für behinderte Menschen schwieriger. Zum einen aufgrund ihrer schlechten Situation auf dem Arbeitsmarkt und zum anderen, da ihnen manche Freizeitaktivitäten, die für die übrige Gesellschaft selbstverständlich sind, sowohl durch physische als auch einstellungsbedingte Hindernisse (Stigmatisierung) versperrt bleiben. Diese Stigmatisierung drücken sich in öffentlichen Reaktionen aus, die von Angst bis Mitleid und von Bestrafung bis Kümmern reichen (Drake 1999). In der Befragung des European Disability Forum (2002) werden neben physischen und architektonischen sowie einstellungsbedingten und sozialen Hindernissen noch Barrieren in der Kommunikation beim Zugang zu Restaurants, Kultur- und Sporteinrichtungen sowie Einkaufsmöglichkeiten genannt. Ebenso werden finanzielle Hindernisse aufgeführt, die aber als weniger entscheidend eingestuft werden. Abbildung III.25 Zusammensetzung der Haushalte in Westeuropa (EU13) Gesamtbevölkerung

Single

behinderte Personen

14,0

22,3

25,9

0%

10%

48,5

33,2

20%

30%

40%

15,2

24,3

50%

60%

70%

Paar ohne Kind Paar mit Kind/ern

16,6

80%

90%

Alleinerzieh ende/andere 100%

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Es birgt Gefahren, aus Haushaltsdatenbanken wie dem ECHP Informationen über das Freizeitverhalten sowie über soziale Kontakte herauszulesen. Während über einige Indikatoren noch Aussagen über die Quantität der sozialen Kontakte getroffen werden können, ist die Qualität dieser Kontakte unbestimmt, und auch zu Freizeit liegen nur wenige Informationen

102 Zu Freizeit im Leben behinderte Menschen siehe Markowitz (2001).

112

III Lebenssituation behinderter Menschen

vor. Generell ist bei sozialen Kontakten zwischen solchen innerhalb und außerhalb des Haushaltes zu unterscheiden. Die sozialen Kontakte behinderter Menschen im Haushalt sind durch ihre Alterstruktur geprägt. So leben behinderte Menschen deutlich häufiger als Singles oder allein mit ihrem Partner in einem Haushalt als die Gesamtbevölkerung. Der Anteil an Haushalten mit Kindern ist bei behinderten Personen dagegen erheblich geringer als bei der Gesamtbevölkerung. Diese Struktur findet sich so auch in den einzelnen Ländern. Was soziale Kontakte außerhalb des Haushaltes anbelangt, so gibt die Gesamtbevölkerung an, über etwas mehr soziale Kontakte zu verfügen. Während die Kontakte zu Nachbarn in ihrer Häufigkeit ähnlich sind, haben behinderte Menschen jedoch seltener Kontakt zu Freunden und Verwandten.

Kontakte zu Nachbarn

Kontakte zu Freunden oder Verwandten

Abbildung III.26 Soziale Kontakte in Westeuropa (EU12) Gesamtbevölkerung

behinderte Personen

Gesamtbevölkerung

20%

ein- oder zweimal die Woche

14,4

34,1

37,2

0% an den meisten Tagen

14,2

36,2

39,1

behinderte Personen

16,6

39,4

32,6

40%

60%

ein- oder zweimal im Monat

3,7

13,7

43,8

38,2

9,4

7,7

9,5

80%

seltener als einmal im Monat

100% nie

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Auch bei der Lebenslage soziale Kontakte interessiert insbesondere die Betrachtung des unteren Randes der Verteilung hinsichtlich der Exklusion behinderter Menschen. Hier zeigt sich die soziale Isolation einiger Gruppen behinderter Menschen deutlich. Wie Abbildung ,,, IU :HVWHXURSD $QKDQJ ]HLJW KDEHQ EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ KlXILJHU ÄVHOWHQHU DOV HLQPDOLP0RQDW³RGHUÄQLH³.RQWDNWH]X)UHXQGHQXQG9HUZDQGWHQ RGHU1DFK EDUQ DOVGLH*HVDPWEHY|ONHUXQJXQG  Aus diesen Ergebnissen und denen der EDF-Untersuchung läge es nahe zu schließen, dass behinderte Menschen unzufriedener mit ihrer Freizeit sind. Dies ist aber, wie Abbildung III.27 zeigt, nicht der Fall. Mit Ausnahme Frankreichs waren behinderte Menschen im Durchschnitt zufriedener mit ihrer Freizeit als die Gesamtbevölkerung. Hinter diesen Mittelwerten verbirgt sich jedoch aufgrund hoher Standardabweichungen insbesondere in Irland, Italien und Spanien eine große Unzufriedenheit einiger Gruppen behinderter Menschen.

113

3 Ergebnisse

Abbildung III.27 Zufriedenheit mit der Freizeit

Skala von 1 (nicht zufrieden) bis 6 (völlig zufrieden)

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0 IT

PT

ES

FR

GR

EU11

behinderte Personen

IE

NL

BE

DK

FI

AT

Gesamtbevölkerung

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001.

Ergänzend soll an dieser Stelle noch auf eine hilfreiche Untersuchung der Europäischen Kommission (2001b) hingewiesen werden. Zu Beginn des Jahres 2001 wurden im Rahmen des Eurobarometers (54.2/2001) die Bevölkerung der EU15-Staaten zu Einstellungen gegenüber Behinderungen befragt. Wie zu erwarten war, zeigte sich, dass der Großteil der europäischen Bevölkerung Kontakte zu behinderten Personen hat. Auf die Frage, ob sie sich in Gegenwart von behinderten Menschen sehr befangen, eher befangen, eher unbefangen oder völlig unbefangen fühlen würden, antworteten die europäischen Bevölkerung mehrheitlich mit eher oder völlig unbefangen. Obwohl alle Länder über dem zentralen Wert (2,5) liegen, der besagt, dass die Mehrheit der Befragten sich in Gegenwart von behinderten Menschen unbefangen fühlt, existieren zwischen den Ländern, wie Abbildung III.28 zeigt, erhebliche Unterschiede im Ausmaß der Befangenheit. Während die Bevölkerung in Dänemark, Großbritannien, Schweden, den Niederlanden, Spanien und Irland sich selbst mit einem Mittelwert von jeweils mindestens 3,5 recht unbefangen einschätzt, sind im Gegensatz in Griechenland (2,65), Deutschland (3,01), Frankreich (3,17) und Italien (3,17) die Selbsteinschätzungen befangener. Dieses für behinderte Menschen erfreuliche Ergebnis kann nun, wie weitere Ergebnisse des Eurobarometers zeigen, aber nicht mit Vorurteilsfreiheit gleichgesetzt werden. Bereits bei der Fremdeinschät]XQJDXIGLHJOHLFK)UDJHDOVRGDKLQJHKHQGZDVLKUHU0HLQXQJQDFKÄGLHDQGHUHQ0HQ VFKHQ³LQGHUJOHLFKHQ6LWXDWLRQHPSIlQGHQJOLWWGHUHXURSlLVFKH'XUFKVFKQLWWUDSLGHDXI 2,55 ab, war also nur noch knapp über dem zentralen Wert von 2,5. Wurde die Frage nach Befangenheit mit Hilfe von Beispielen konkreter gestellt, so zeigten sich die Vorbehalte deutlicher. Auf die Frage, ob sie sich in Gegenwart einer Person im Rollstuhl wohl oder unwohl fühlen würden, wenn diese ein Nachbar, ein Künstler, ein Arbeitskollege, ein Politiker, ein Angestellter in einem Geschäft, ein Lehrer, ihr Vorgesetzter

114

III Lebenssituation behinderter Menschen

oder ihr Arzt wäre, antwortete die europäische Bevölkerung differenziert. So gaben rund vier Fünftel der europäischen Bevölkerung an, gegenüber einer Person im Rollstuhl in der Rolle des Vorgesetzten (80,3%) oder des Arztes (75,9%) unbefangen zu sein. Am wenigsten Schwierigkeiten hatten sie in der Rolle des Nachbarn (88,9%) oder des Künstlers (87,5%). Abbildung III.28 Befangenheit in Gegenwart von behinderten Menschen 4

3

2

1 GR

DE

FR

IT

PT

EU15

LU

AT

BE

FI

IE

ES

NL

SE

GB

DK

Mittelw ert (1 = sehr befangen, 2 = eher befangen, 3 = eher unbefangen, 4 = völlig unbefangen)

Anmerkungen: Eigene Darstellung auf der Basis der Informationen der Europäische Kommission (2001b, 17) für das Jahr 2001. Werte bei dieser Skalierung von über 2,5 spiegeln tendenziell eine positive Haltung wider.

Zusammengefasst werden die Differenzen zwischen den Ländern in Abbildung III.29 gezeigt. Auch hier erscheinen Spanien, Schweden, Dänemark und Großbritannien erneut als Länder mit geringen und Griechenland und Deutschland mit hohen Unbefangenheitswerten. Bei der Analyse der Befangenheit zeigte sich, dass Frauen, Menschen mit hohem Bildungsniveau, 25- bis 39-Jährige, Selbständige und die oberen Einkommensgruppen mit behinderten Menschen, welche die genannten Funktionen bekleiden, unbefangener interagieren. Hingegen waren Personen, die mit 15 Jahren oder früher die Schule beendet haben, Männer, über 55-Jährige, Arbeitslose, Rentner/Pensionäre und Personen aus den unteren Einkommensgruppen eher unter dem EU15-Durchschnitt (vgl. Europäische Kommission 2001b, 76). Diese Ergebnisse, die auf Selbsteinschätzung beruhen, zeigen die einstellungsbedingten Hindernisse, mit denen behinderte Menschen in ihren sozialen Kontakten zu kämpfen haben. Der allergrößte Teil der Europäer schätzte, was physische Hindernisse, also den Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln, anderen öffentlichen Einrichtungen wie Restaurants, Hotels, Schulen, Universitäten, Sporteinrichtungen oder Kulturveranstaltungen, anbelangt, den =XJDQJ IU EOLQGH JHK|UORVH N|USHUEHKLQGHUWH JHLVWLJ EHKLQGHUWH 3HUVRQHQ DOV ÄVHKU VFKZLHULJ³RGHUÄ]LHPOLFKVFKZLHULJ³HLQ

115

4 Zusammenfassung von Kapitel C

Abbildung III.29 Befangenheit gegenüber einer berufstätigen Personen im Rollstuhl 100

Anteil der Bevölkerung in %

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 GR

DE

NL

AT

PT

BE

IT

EU15

FI

FR

IE

LU

ES

SE

DK

GB

Anmerkungen: Angaben aus Europäische Kommission (2001b, 76) für das Jahr 2001.

4

Zusammenfassung von Kapitel C

In den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sind behinderte Menschen potenziell von sozialer Exklusion bedroht. Dies ist die Einschätzung sowohl der meisten Regierungen (siehe nationale Aktionspläne (vgl. Europäische Kommission 2002c; Europäische Kommission 2004a), als auch der Bevölkerung in den Staaten (vgl. Europäische Kommission 2001b) als auch der behinderten Menschen selbst (European Disability Forum 2002)103. Diese Einschätzungen in Bezug auf soziale Exklusion werden durch die Ergebnisse der statistischen Betrachtung der Lebenslage behinderter Menschen in diesem Kapitel für die EU13-Staaten untermauert. So konnte für die Lebenslagen empirisch nachgewiesen werden, dass behinderte Menschen trotz aller staatlicher Bemühungen zur Reduktion von Armut und sozialer Ausgrenzung ein deutlich höheres Risiko als die Gesamtbevölkerung tragen. Behinderte Menschen haben in der EU13 durchschnittlich niedrigere Bildungsabschlüsse, wobei dieser Zusammenhang sich sowohl auf die Altersstruktur, die Gestaltung der nationalen Schul- und Berufsausbildungssysteme als auch den höheren Gesundheits- und Unfallrisiken bei geringer qualifizierten Berufstätigkeiten zurückführen lässt. Die Partizipation an der Lebenslage Arbeit in allen Ländern Westeuropas (EU13) ist unzureichend und geprägt durch einen hohen Grad an Inaktivität gepaart mit hohen Arbeitslosenquoten. Die stark unterproportionalen Beschäftigungsquoten lassen sich bei multivari103 In dieser Untersuchung benennen behinderte Personen folgende Punkte als wichtigste Gründe für die bestehende soziale Exklusion: (1) Mangel oder fehlender Zugang zu sozialer Umwelt und Arbeitslosigkeit (94%), (2) Mangel oder fehlender Zugang zu Dienstleistungen (85,4%), (3) Stigmatisierung behinderter Menschen (83,3%), (4) Mangel an beruflicher Qualifizierung (81,2%), (5) Mangel an speziellen Dienstleistungen (80%), (6) inadäquates Bildungssystem (77,1%), (7) Mangel an politischen Programmen, um die mit Behinderung verbundenen Extrakosten zu kompensieren (75,7%), (8) Struktur des Wohlfahrtssystems (75%), (9) das Leben in Institutionen (60%). Die in Klammern stehenden Werte geben jeweils den Grad der Zustimmung an, wobei Mehrfachnennungen möglich waren.

116

III Lebenssituation behinderter Menschen

ater Betrachtung zu einem großen Teil aus der Alters-, Geschlechter- und Bildungsstruktur ableiten. Es bestehen aber auch spezifische, mit der Behinderung verbundene Arbeitsangebots- und Nachfrageeffekte. Das durchschnittliche Individual- bzw. Haushaltsäquivalenzeinkommen behinderter Menschen liegt trotz erheblicher zusätzlicher sozialer Transfers, vor allem Krankengeld, Arbeitsunfähigkeitsleistungen und vorgezogenen Altersrenten, um mehr als 20% bzw. 10% niedriger als das der Gesamtbevölkerung. Der Grund für diese ungünstigere Situation ist erneut die Gruppenstruktur, insbesondere die mangelnde Eingebundenheit in den Arbeitsmarkt. Hinter diesen Durchschnittswerten verbirgt sich am unteren Rand der Verteilung eine große Gruppe behinderter Menschen, die in Armut lebten. So lag die 60%Armutsquote für alle Personen in Haushalten mit behinderten Menschen bei 18,8%, bei Betrachtung der Personen im erwerbsfähigen Alter stieg dieser Wert auf 20,6%, lag also etwa 5% bzw. 7% höher als der von Personen in Haushalten ohne behinderte Menschen. Die Gründe für die höhere Betroffenheit von Armut liegen vor allem in der Beschäftigungsund Bildungsstruktur der Gruppe. Im Gegensatz zu den Durchschnittseinkommen bleibt aber auch bei multivariater Betrachtung der Zusammenhang von Behinderung und Armut bestehen. Die Versorgung mit Wohnraum von behinderten Personen in privaten Haushalten ist vergleichbar mit der Situation der Gesamtbevölkerung, allerdings sind die Haushalte in ihrer Ausstattung und ihrer Anpassung an die Behinderung nicht immer angemessen. Die gravierenden Probleme im Bereich Wohnen liegen jedoch bei der hier nicht untersuchten Gruppe der behinderten Menschen in Einrichtungen. Die Freizeit und die sozialen Kontakte behinderter Menschen werden durch physische sowie einstellungsbedingte und soziale Barrieren beeinträchtigt, sodass manche Freizeitaktivität behinderten Menschen versperrt bleibt. Die sozialen Kontakte behinderter Menschen sind vor allem durch ihre Altersstruktur geprägt. Behinderte Menschen leben im Vergleich zur Gesamtbevölkerung deutlich häufiger als Singles oder allein mit ihrem Partner in einem Haushalt. Der Anteil stark isoliert lebender Personen, also Personen die seltener als einmal im Monat oder nie Kontakt zu Freunden oder Verwandten haben, lag unter behinderten Menschen mit 11,4% fast dreimal so hoch wie in der Gesamtbevölkerung. Insgesamt belegen die Ergebnisse, dass behinderte Menschen nur wenig am Arbeitsmarkt partizipieren und ihre finanziellen Möglichkeiten stark eingeschränkt sind, trotz der außerhalb des Arbeitsmarkts von privaten oder öffentlichen Haushalten zur Verfügung gestellten Transfers. In Kombination mit physischen Hindernissen ist dies die materielle Grundlage der sozialen Exklusion, da die gesellschaftliche Eigentumsverteilung sowie die Prozesse und die Machtverhältnisse auf dem Arbeitsmarkt alle gesellschaftlichen Lebenslagen durchdringen (vgl. Offe 1986). Zu dieser materiellen Grundlage kommen zusätzlich einstellungsbedingte und soziale Barrieren, die vor allem durch das nach wie vor medizinische Bild von Behinderung bedingt sind und sich sowohl in der direkten Interaktion als auch in den Strukturen der Institutionen niedergeschlagen haben. In der Summe führen die materiellen wie immateriellen Barrieren zu einer konzeptionellen und faktischen Segregation und in Teilen zu der von behinderten Menschen erlebten und beschriebenen Exklusion.104 104 So beschrieb Vic Finkelstein, ein Aktivist der britischen Behindertenbewegung, in einem Interview im Herbst 2004 in London behinderte Menschen als die am meisten exkludierten Menschen weltweit.

4 Zusammenfassung von Kapitel C

117

Abschließend können über diese Ergebnisse hinaus, im Hinblick auf die im Theorieteil (B.3.4) erarbeiteten Hypothesen, folgende vier Punkte festegehalten werden:105 (1) Behinderte Menschen machen über alle Klassen und Schichten hinweg ähnliche Stigmatisierungserfahrungen und sind aufgrund der Behinderung mit größeren Risiken in den Lebenslagen konfrontiert. Diese klassenübergreifende These wird sowohl durch die Angaben aus der EDF-Untersuchung bezüglich fehlender Zugänge und erlebter Stigmatisierung als auch durch die negativen durchschnittlichen Affektionswerte in den vorangegangenen Abschnitten belegt. Während jedoch Stigmatisierungserfahrungen von fast allen behinderten Menschen gemacht werden, ist das Ausmaß der Deprivation behinderter Menschen in den Lebenslagen je nach Klasse und Schicht unterschiedlich. (2) Die besonderen Risiken, insbesondere die Armutsrisiken, sind nicht für alle behinderten Menschen gleich hoch, sondern abhängig von (a) der gesellschaftlichen Einkommensverteilung, (b) dem Eintrittszeitpunkt der Behinderung in Bezug zur Arbeitsbiographie, (c) sowie der Klassifikation der Behinderung in Bezug auf wohlfahrtsstaatliche Leistungen. Zu (a): Die gesellschaftliche Einkommensverteilung bestimmt ganz maßgeblich die Auswirkungen der Behinderung, da für höhere Klassen und Schichten sowohl die zusätzlichen Kosten leichter zu tragen sind als auch die eventuelle Deprivation durch materielle wie immaterielle Ressourcen besser kompensiert werden kann. Zu (b): In auf das Arbeitsleben fokussierten Wohlfahrtsstaaten bestimmt der Zeitpunkt des Eintritts der Behinderung (vor, in oder nach Erwerbstätigkeit) vor allem das Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung, da mit dem Zeitpunkt sowohl psychosoziale Rückwirkungen (kulturelle wie soziale Identität) einhergehen als auch unterschiedliche Möglichkeiten, materielle Rücklagen bzw. Anwartschaften in Sozialversicherungen zu erwerben. Personen, die zu einem frühen Zeitpunkt im Lebenslauf aus dem Arbeitsmarkt ausgegliedert werden, haben die höchsten Risiken. Zu (c): Die staatliche Klassifikation von Behinderung in Kombination mit unterschiedlich umfangreichen Transfers sorgt für die Entstehung unterschiedlicher Versorgungsklassen (vgl. Lepsius 1990). Die Ursache der Behinderung ist für die Zuordnung der als behindert klassifizierten Personen entscheidend. So sind Veteranen häufig die am besten gestellte Personengruppe, gefolgt von Arbeitsunfallopfern und invaliden erwerbstätigen Personen. Behinderte Personen, die keine Ansprüche an Dritte (z.B. Arbeitgeber, Staat oder Versicherungen) haben, sind, sofern keine universell zugänglichen Behinderungsrenten existieren, auf die in der Regel nahe am Existenzminimum liegenden Grundsicherungsleistungen angewiesen.106 Folglich tragen behinderte Personen, die nicht vom Staat als behindert klassifiziert werden, als auch Personen, bei denen die Behinderung nicht fremdverschuldet ist, die höchsten Risiken. (3) Auch die Art der Behinderung dürfte einen Einfluss auf die Risiken der Exklusion haben, auch wenn dies auf Basis der ECHP-Daten nicht gezeigt werden kann.107 Ein großer Teil dieses Einflusses dürfte dabei aber nicht von den direkten Wirkungen der Behinderung (Schädigung) sondern von den die indirekten Wirkungen der Umwelt, vor allem des Ar105 Da in dieser Untersuchung die multiple Deprivation behinderter Menschen in Querschnitten beschrieben wurde, aber weder auf die für soziale Exklusion verantwortlichen Prozesse und Institutionen noch auf die einzelnen Arten von Behinderungen differenziert eingegangen wurde, werden für diese Punkte auch die Ergebnisse anderer Untersuchungen mit einbezogen. 106 Siehe hierzu die Beschreibungen der Leistungen und Rechte in Kapitel D. 107 Insbesondere ein eingehende Überprüfung der Behinderungsklassenhypothese ist aufgrund der fehlenden Differenzierung nach Arten von Behinderung nicht möglich.

118

III Lebenssituation behinderter Menschen

beitsmarktes sowie des Wohlfahrtsstaates ausgehen. Hierfür sprechen zum einen, dass die einstellungsbedingten und sozialen Barrieren, mit denen behinderte Menschen konfrontiert werden, je nach Art der Behinderung verschieden sind. So ist die Bevölkerung, wie die Ergebnisse des Eurobarometers zeigen, unterschiedlich gut über die verschiedenen Arten von Behinderung informiert. Pauschal sind geistigbehinderte Menschen mit mehr Vorurteilen und einstellungsbedingten Hindernissen konfrontiert als körperbehinderte Personen. Je mehr die Behinderung für Dritte sichtbar ist, desto größer sind die Risiken. Zum anderen spricht für die oben genante These, dass staatliche Klassifikationen eng an die Art von Behinderung gebunden sind. So sind, wie im folgenden Kapitel D noch gezeigt wird, an bestimmte Arten von Behinderung exklusive Leistungen gebunden. (4) Die Gruppe der behinderten Menschen ist kein monolithischer Block. Viele der behinderten Menschen zugeschriebenen sozioökonomischen Merkmale sind, wie die Ergebnisse der multivariaten Analysen zeigen, weniger mit dem Merkmal Behinderung verbunden als vielmehr mit der spezifischen Zusammensetzung der Gruppe (z.B. Alterstruktur). Vor dem Hintergrund der vorliegenden Analysen zur Lebenssituation behinderter Menschen wird im nächsten Kapitel der Frage nachgegangen, wie die Wohlfahrtsstaaten durch Unterschiede im Zugang zu Leistungen und deren Höhe spezifische Versorgungsklassen schafft, die in Kombination mit den bestehenden Einkommens- und Vermögensverhältnissen die Risikostruktur behinderter Menschen prägen.

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

1

Einführung

(LQH%HVFKUHLEXQJGHUDPHULNDQLVFKHQ%HKLQGHUWHQSROLWLNEHJLQQWPLWGHQ:RUWHQÄ$PHUL FDKDVQRGLVDELOLW\SROLF\³'HU3ROLWLNZLVVHQVFKDIWOHU%HUNRZLW] EHVFKUHLEWGLH amerikanische Behindertenpolitik als ein SammeOVXULXPXQWHUVFKLHGOLFKHU3URJUDPPHYRQ GHQHQ YLHOH XUVSUQJOLFK DQGHUHQ 3ROLWLNEHUHLFKHQ HQWVWDPPHQ XQG GLH JHJHQHLQDQGHU DUEHLWHQ 6HLQHU (LQVFKlW]XQJ QDFK VLQG LQ GHQ HU -DKUHQ LQ GHQ 86$ GLH HLQ]HOQHQ 3URJUDPPH IU EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ VR WHFKQLVFK XQG NRPSOH[ JHZRUGHQ GDVV HV SUDN WLVFKXQP|JOLFKVFKHLQWLQDOOHQ3URJUDPPHQGLHDNWXHOOHQ(QWZLFNOXQJHQGHWDLOOLHUWYHU IROJHQ ]X N|QQHQ YRQ GHQ ,QWHUDNWLRQHQ ]ZLVFKHQ GLHVHQ 3URJUDPPHQ JDQ] DEJHVHKHQ 'LHVH $XVVDJH OlVVW VLFK IU GHQ =HLWUDXP GHU YHUJDQJHQHQ ]ZHL -DKU]HKQWH RKQH (LQ VFKUlQNXQJDXIGLH%HKLQGHUWHQSROLWLNLQ:HVWHXURSDEHUWUDJHQ'HQQRFKZLUGLQGLHVHP .DSLWHOYHUVXFKWGHQ8PIDQJXQGGLH6WUXNWXUYRQ%HKLQGHUWHQSROLWLNLQ:HVWHXURSDIU GDV-DKUDXIGHU*UXQGODJHGHUHQWZLFNHOWHQ7\SRORJLHLQJUREHQ=JHQ]XEHVFKUHL EHQ ,Q DOOHQ 0LWJOLHGVVWDDWHQ GHU (XURSlLVFKHQ 8QLRQ OlVVW VLFK VSlWHVWHQV VHLW 0LWWH GHU HU-DKUHHLQHJDQ]H5HLKHYRQ3URJUDPPHQ/HLVWXQJHQXQG5HFKWHQPLWXQWHUVFKLHG OLFKHQ =LHOVHW]XQJHQ XQG IU XQWHUVFKLHGOLFKH *UXSSHQ EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ ILQGHQ GLH XQWHU GHP /DEHO %HKLQGHUWHQSROLWLN ]XVDPPHQJHIDVVW ZHUGHQ ,Q %H]XJ DXI 8PIDQJ XQG 6WUXNWXUYRQ%HKLQGHUWHQSROLWLNVWHOOHQVLFKIROJHQGHVHFKV6FKOVVHOIUDJHQ :LHZLUG %HKLQGHUXQJ GHILQLHUW XQG ZLH NODVVLIL]LHUW GHU 6WDDW EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ"   :HOFKH /HLVWXQJHQ XQG 5HFKWH RUGQHW GHU 6WDDW GLHVHQ .ODVVLIL]LHUXQJHQ ]X"   1DFK ZHOFKHQ 9HUWHLOXQJVNULWHULHQZHUGHQGLHVH/HLVWXQJHQXQG5HFKWHYHUJHEHQ" :HOFKH%HGLQJXQ JHQVLQGDQGHQ(PSIDQJGHU/HLVWXQJHQJHEXQGHQ" :HOFKHQPRQHWlUHQ8PIDQJKDW GDV+LOIHV\VWHPXQGZLHZLUGHVILQDQ]LHUW" :HOFKHLQWHUXQGVXSUDQDWLRQDOHQ5HFKWV YRUVFKULIWHQXQG9RUJDEHQEHVWLPPHQ8PIDQJXQG6WUXNWXUGHUQDWLRQDOHQ%HKLQGHUWHQSR OLWLN" 'LH$QWZRUWHQDXIGLHVH6FKOVVHOIUDJHQEHVWLPPHQGLH*HVWDOWXQJGHUQDWLRQDOHQ%H KLQGHUWHQSROLWLNHQ ,Q GHU KLVWRULVFKHQ (QWZLFNOXQJ YRQ %HKLQGHUWHQSROLWLN ZXUGHQ GLHVH 6FKOVVHOIUDJHQ LQ GHQ HLQ]HOQHQ /lQGHUQ LQ $EKlQJLJNHLW YRQ GHU YRONVZLUWVFKDIWOLFKHQ (QWZLFNOXQJ YRQ GHQ ,QWHUHVVHQ XQG 0DFKWYHUKlOWQLVVHQ ]ZLVFKHQ QDWLRQDOHQ SROLWLVFKHQ $NWHXUHQ YRQ GHQ QRUPDWLYHQ 9RUVWHOOXQJHQ LQ GHU *HVHOOVFKDIW VRZLH YRP EHVWHKHQGHQ LQVWLWXWLRQHOOHQ 5DKPHQ XQG GHVVHQ 3IDGDEKlQJLJNHLWHQ EHDQWZRUWHW YJO 6FKPLGW  6FKPLGW  II  'DEHL N|QQHQ GLH $QWZRUWHQ DOV IHVWVWHKHQGH .RPSURPLVVH DOV =ZLVFKHQVWlQGHLQHLQHPVWlQGLJHQ$XVKDQGOXQJVSUR]HVV YHUVWDQGHQZHUGHQGHUHQ$XI UHFKWHUKDOWXQJNHLQHNRQWLQXLHUOLFKH5HFKWIHUWLJXQJHUIRUGHUWXQGGLHDXIJUXQGYRQ7UDQV DNWLRQVNRVWHQUHODWLYVWDELOVLQG,QGLHVHU$UEHLWZHUGHQGLHVH=ZLVFKHQVWlQGHLQGHQ$E VFKQLWWHQ,9PRQHWlUHU8PIDQJ XQG,96WUXNWXU IUGLH0LWJOLHGVVWDDWHQGHU(XUR SlLVFKHQ8QLRQ(8 DOV4XHUVFKQLWWLP-DKUEHVFKULHEHQ'DPLWZHUGHQGLHREHQ JHQDQQWHQ6FKOVVHOIUDJHQEHDQWZRUWHW'DV-DKUZXUGHDXVJHZlKOWGDPLWGLH$QDO\

120

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

sen dieses Kapitels mit den Analysen aus Kapitel C korrespondieren, für welche keine aktuelleren Daten zur Verfügung standen. Während für die Beschreibung des monetären Umfangs vor allem zwei Informationsquellen, die beiden Aggregatdatenbanken der OECD und Eurostats genutzt wurden liegen der Beschreibung der Struktur der nationalen Behindertenpolitiken eine Vielzahl von Quellen zugrunde. Für die einzelnen westeuropäischen Staaten sind in den letzten Jahrzehnte zahlreiche Beschreibungen der Behindertenpolitik entstanden.108 Das Problem dieser Berichte ist, dass die Informationen wenig vergleichbar sind, da sie aus der jeweiligen nationalstaatlichen Perspektive und häufig von den zuständigen Ministerien selbst oder in deren Auftrag erstellt wurden. Für die Analysen in diesem Kapitel wurde daher vor allem auf international vergleichende Analysen zurückgegriffen. Besonders zu erwähnen sind: die vergleichende Studie der OECD (Marin/Prinz 2003; OECD 2001, 2003; Prinz 2003), die Studien zu Definitionen von Behinderung (Council of Europe 2002; Europäische Kommission 2002b; Mabbett 2004), die Studien zur Arbeitsmarktpolitik für behinderte Menschen (Council of Europe 2003b; Europäische Kommission 1998a, 1998b, 2002a; Thornton 1998; Thornton/Lunt 1997), die im Rahmen des MissocProjektes zusammengestellten Länderberichte (Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c; Europäische Kommission 2003d) sowie die Berichte zur Entwicklung der Chancengleichheitspolitik (Europäische Kommission 2003c, 2003e). Um die verschiedenen Leistungen und Rechte mit ihren unterschiedlichen Voraussetzungen zu ordnen, wird auf die in Kapitel II.2 entwickelte Typologie von Behindertenpolitik zurückgegriffen. Die in diesem Kapitel erfolgende Querschnittsdarstellung der Behindertenpolitiken liefert die Grundlage für die sich anschließende Betrachtung des Zusammenhangs zwischen Lebenssituation und Behindertenpolitik in Kapitel V. 2

Umfang

Sowohl der monetäre Umfang von Behindertenpolitik als auch die Verteilung der Mittel auf einzelne Leistungen für behinderte Menschen sind in den westeuropäischen Staaten sehr unterschiedlich. Auch wenn Sozialausgaben als eindimensionaler Indikator die komplexe und multidimensionale Realität von Behindertenpolitik nur ungenügend abbilden können (Korpi 1989), gibt der monetäre Umfang einen ersten Eindruck über die Bemühungen der Staaten zur Integration behinderter Menschen. Mit Hilfe der von Eurostat und der OECD zur Verfügung gestellten Datenbanken ESSPROS (Eurostat 2005) und SOCX (OECD 2004b) kann ermittelt werden, wie viel Geld die Staaten für Transfer-, Sach- und Dienstleistungen ausgeben, welche dann behinderten Menschen direkt zu Gute kommen. Sowohl SOCX als auch ESSPROS ordnen die öffentlichen Sozialausgaben angesichts der in den Ländern zum Teil stark abweichenden institutionellen Organisation der sozialen Sicherheit nach funktionalen Gesichtspunkten gemäß verschiedener sozialer Risiken. Die bereits in 108 Exemplarisch seien hier nur jeweils einige Berichte aus den vergangenen Jahren genannt: Belgien (van Langendock 2002), Dänemark (Bengtsson, Steen 2000), Deutschland (Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland 2004a), Finnland (Ministry of Social Affairs and Health of Finland 1999), Frankreich (Ville/Ravaud 2003), Großbritannien (Disability Rights Task Force 1999), Italien (Hohnerlein 2002; Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociale 2004), Irland (Lundström/McAnaney/Wester 2000), Niederlande (Aarts/Burkhauser/de Jong 1996; Dropping/Hvinden/van Oorschot 2000), Österreich (Bundesministerium für soziale Sicherheit und Generationen 2003), Spanien (Ferreras Alonso 2002; Ministerio de Trabojo y Asuntos Sociales 2000), Schweden (Köhler 2002; Schwedisches Institut 2001).

121

2 Umfang

Abschnitt II.1 beschriebenen Abgrenzungsschwierigkeiten sozialer Risiken (Behinderung versus Krankheit, Pflege, Arbeitslosigkeit oder Alter) bestehen auch bei der Zuordnung der Leistungen. Leistungen für behinderte Menschen können verschiedenen sozialen Risiken zugeordnet werden, wobei der Schwerpunkt auf den Kategorien Invalidität (Invalidity) in ESSPROS) bzw. Erwerbsunfähigkeit (Incapacity in SOCX) liegt. In jüngeren Veröffentlichungen führt Eurostat die Kategorie Invalidität (Invalidity) in ESSPROS als Behinderung (Disability) fort. Neben vielen Gemeinsamkeiten existieren in der Zuweisung der Leistungen zu den Kategorien in SOCX und ESSPROS Unterschiede, die zu erheblichen Abweichungen der Daten voneinander führen. Tabelle IV.1 Verteilung der Sozialausgaben auf die einzelnen Bereiche in der EU15 ESSPROS $QWHLOHGHV«LQ 

SOCX Sozialbudgets

BIP

Sozialbudgets

BIP

Alter

41,3

10,9

36,1

8,8

Alter

Krankheit

28,0

7,4

25,0

6,1

Gesundheit Invalidität

Invalidität

8,0

2,1

11,9

2,9

Familie & Kinder

8,0

2,1

9,0

2,2

Familie

Arbeitslosigkeit

6,3

1,7

8,6

2,1

Arbeitslosigk. & Aktivier.

Hinterbliebene

4,8

1,3

4,5

1,1

Hinterbliebene

Wohnen und Soz. Ausgrenzung

3,6

1,3

3,3

0,8

Wohnen und sonstige

100,0

24,4

Insgesamt

Insgesamt

100,0

26,4

Anmerkungen: Angaben aus ESSPROS (Eurostat 2005) und SOCX (OECD 2004b) für das Jahr 2001.

Die drei wichtigsten Unterschiede sind: (1) die Zuweisung von Leistungen zur ökonomischen Integration von behinderten Menschen, die in SOCX unter der Kategorie Aktivierende Arbeitsmarktpolitik zu finden sind, werden in ESSPROS unter Behinderung subsumiert. (2) Versehrtenrenten (Occupational Injury and Disease) werden in SOCX der Kategorie Erwerbsunfähigkeit zugeordnet, während in ESSPROS diese Ausgaben auch unter Alter, Kriegsversehrte oder Gesundheit auftauchen können. (3) Der Terminus Öffentliche Sozialausgaben wird in SOCX enger als in ESSPROS definiert.109 Ein erstes deskriptives Ergebnis betrifft den Anteil der Ausgaben für behinderte MenVFKHQDP6R]LDOEXGJHW'DUXQGGHU%HY|ONHUXQJ:HVWHXURSDVDOVEHKLQGHUWNODVVLIL ziert sind oder sich selbst als behindert beschreiben, ist es nicht verwunderlich, dass die nationalen Hilfesysteme für behinderte Menschen einen beträchtlichen Anteil am SozialEXGJHWDXVPDFKHQ1DFKGHQ'DWHQYRQ(663526HQWIDOOHQGHV6R]LDOEXGJHWVE]Z  GHV %UXWWRLQODQGVSURGXNWV LQ :HVWHXURSD LP -DKU  DXI /HLVWXQJHQ LP =XVDP menhang mit Invalidität bzw. Behinderung. Die Kategorisierung von Incapacity in SOCX LVWEUHLWHU+LHUVLQGHVGHV%UXWWRLQODQGVSURGXNWVRGHUGHV6R]LDOEXGJHWVGLH mit Behinderung verbunden sind. Auch wenn Unterschiede zwischen den Datenbanken bestehen, so ist sowohl in SOCX als auch in ESSPROS der Anteil des Sozialbudgets für 109 Für eine genauere Beschreibung der Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen ESSPROS und SOCX siehe OECD (1998, 18ff.).

122

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Behinderung hinter Alter und Gesundheit der drittgrößte Budgetposten. Entgegen der öffentlichen Wahrnehmung ist das Sozialbudget für Behinderung in beiden Datenbanken deutlich größer (ESSPROS 27% und SOCX 38%) als die Ausgaben für Arbeitslosigkeit und aktive Arbeitsmarktpolitik (vgl. OECD 2003). Diese Größenordnung der Ausgaben in Zusammenhang mit Behinderung unterstreicht die Bedeutung der Gestaltung von Behindertenpolitik für die Nachhaltigkeit aller europäischen Wohlfahrtsstaaten. Abbildung IV.1 Sozialausgabenn für behinderte Menschen nach Ländern 6,0

Anteil in % des BIP

5,0

4,0

3,0 2,0

1,0

0,0 IE

GR

IT

FR

ES

PT

Daten aus SOCX

GB

DE

AT

EU15

BE

LU

FI

DK

NL

SE

Daten aus ESSPROS

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis von ESSPROS und SOCX für das Jahr 2001.

Die Sozialausgaben für behinderte Menschen weichen in den einzelnen Ländern jedoch stark voneinander ab. Nach den Daten von SOCX unterscheiden sich die Leistungen für behinderte Menschen relativ zum Bruttoinlandsprodukt um mehr als das dreifache und nach den Daten von ESSPROS sogar um mehr als das sechsfache. Die absoluten jährlichen Ausgaben pro Kopf der Bevölkerung sind in den Mittelmeeranrainerstaaten und Irland deutlich geringer als im Durchschnitt der EU15-Staaten. Der Großteil der kontinentaleuropäischen Staaten bewegt sich mit seinem Ausgabenniveau nahe beim Durchschnitt, während die skandinavischen Staaten, die Niederlande und Luxemburg überdurchschnittliche Ausgaben haben. Auch die absoluten Ausgaben der Länder unterscheiden sich nur wenig von diesen relativen Angaben. Die Reihenfolge der Länder weicht bei den absoluten Sozialleistungen je Einwohner nur wenig von der Reihenfolge der Ausgaben relativ zum Bruttoinlandsprodukt ab. Einzige Ausnahmen sind Luxemburg und Portugal. Trotz einer geringen Differenz im Anteil am Bruttoinlandsprodukt gibt Luxemburg im Verhältnis zu Portugal fast fünfmal so viel je Einwohner für behinderte Menschen aus. Die Abweichungen in diesen Ländern kommen durch das sehr hohe bzw. sehr niedrige Bruttoinlandsprodukt pro Kopf zustande.

123

2 Umfang

Für den Zusammenhang zwischen Invaliditätsleistungen und Bruttoinlandsprodukt gilt, dass mit zunehmenden Bruttoinlandsprodukt auch die Invaliditätsleistungen kontinuierlich zunehmen. Abbildung IV.2 Zusammenhang zwischen Invaliditätsleistungen und Bruttoinlandsprodukt 50000 DE

GB

40000

30000

Invaliditätsleistungen LQ0LOOLRQHQ¼

FR

20000

IT NL SE

10000 DK Fin PT

0

LU

0,0

ES

BE

GR AT IE

500,0

1000,0

1500,0

2000,0

2500,0

%UXWWRLQODQGVSURGXNWLQ0LOOLDUGHQ¼

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis der ECHP-Daten für das Jahr 2001. r = 0,96 (p = 0,00).

Dieser Zusammenhang gilt auch, wenn die beiden Größen Invaliditätsleistungen und Bruttoinlandsprodukt pro Kopf dargestellt werden. Hier ist der Zusammenhang aber mit r = 0,82 (p = 0,00) etwas schwächer. Der Anteil der Invaliditätsleistungen am Bruttoinlandsprodukt wächst aber nicht kontinuierlich mit dem Bruttoinlandsprodukt. Der Zusammenhang zwischen diesen beiden Größen ist nur sehr gering und auch nicht signifikant. Invaliditätsleistungen (siehe Abbildung IV.5) werden in allen Ländern vor allem als Geldleistungen ausbezahlt. Im EU15-Durchschnitt sind 80% der Leistungen an behinderte Menschen Geldleistungen und nur 20% Sachleistungen. Sowohl die Geld- als auch die Sachleistungen werden zum größten Teil ohne Bedürftigkeitsprüfung gewährt, d.h. die Einkommenssituation der behinderten Menschen wird bei der Vergabe der Leistungen nicht berücksichtigt. Der hohe Anteil an nicht bedürftigkeitsgeprüften Geldleistungen kommt durch Unfall- und Erwerbsunfähigkeitsrenten sowie durch Vorruhestandsrenten wegen Erwerbsminderung zustande, die als Versicherungsleistungen, wie im folgenden Abschnitt noch verdeutlicht wird, meist andere Zugangsvoraussetzungen als Bedürftigkeit haben.

124

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Abbildung IV.3 Anteil der unterschiedlichen Leistungen an der Gesamtleistung 100%

80%

60%

40%

20%

0% BE

IE

FR

DE

SE

FI

EU15 DK

GB

LU

IT

GR

AT

ES

PT

Barleistungen ohne Bedürftigkeitsprüfung

Barleistungen mit Bedürftigkeitsprüfung

Sachleistungen ohne Bedürftigkeitsprüfung

Sachleistungen mit Bedürftigkeitsprüfung

NL

Anmerkungen: Eigene Berechnungen auf Basis von ESSPROS für das Jahr 2001. In Dänemark wurde sowohl bei Geld- als auch bei Sachleistungen und in Irland bei Sachleistungen nicht zwischen Leistungen mit und ohne Bedürftigkeit differenziert.

Die Finanzierung der Leistungen für behinderte Menschen erfolgt nicht in einem einheitlichen System, da die Leistungen an die Regelungen in unterschiedlichen sozialen Sicherungsbereichen mit jeweils eigener Finanzierung gekoppelt sind.110 Die ohne Bedarfsprüfung ausgezahlten Geldleistungen dürften aber überwiegend durch Beiträge gedeckt sein. Mit Ausnahme von Unfallrenten, die in den meisten Ländern nur durch Arbeitgeberbeiträge finanziert sind, werden diese Leistungen vor allem durch Beiträge von Arbeitnehmern finanziert. Die innerhalb der staatlichen Versicherungssysteme ausgezahlten Geldleistungen ohne Bedürftigkeitsprüfung sind meist mit staatlichen Zuschüssen und Subventionen verbunden. Maßnahmen zur Eingliederung von behinderten Menschen sind größtenteils steuerfinanziert, soweit sie nicht mit Erwerbsunfähigkeit und Arbeitsunfällen in Verbindung stehen. Andere Finanzierungsquellen, wie Ausgleichsabgaben der Arbeitgeber (im Falle der Nichterfüllung gesetzlich vorgeschriebener Einstellungsquoten für schwerbehinderte Menschen) spielen bei der Finanzierung von Integrationsmaßnahmen mit Ausnahme Deutschlands (hier immerhin etwa 500 Mio. Euro jährlich) keine Rolle (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c). Entscheidend dürften aber die hier nicht weiter untersuchten Transfers von Familienangehörigen sein. Auch wenn die Unterschiede im monetären Umfang der Hilfen für behinderte Menschen zwischen den Ländern in den vorangegangenen Abbildungen bemerkenswert sind und erste Hinweise auf das Engagement der Staaten geben, müssen einige Einschränkungen 110 Daher werden sie im Gegensatz zu anderen sozialen Sicherungsbereichen auch von Eurostat nicht weiter ausgewiesen.

125

2 Umfang

bei der Aussagekraft der Sozialausgaben gemacht werden, die diese Ergebnisse stark relativieren: (1) Es werden nur öffentliche, direkt zuordenbare Ausgaben betrachtet. Gesetze und Regulierungen (wie z.B. Antidiskriminierungsgesetze oder Quotierungen), welche die Rechte behinderter Menschen und die Ausgaben privater Träger oder private Zwangsabgaben bestimmen, werden nicht berücksichtigt. (2) Indirekte Leistungen wie die unterschiedliche Nutzung von öffentlichen Gütern und Diensten und die unterschiedliche Abfrage von allgemeinen Sozialleistungen wie Sozialhilfe oder Arbeitslosenunterstützung werden nicht untersucht. (3) Mögliche Steuer- und Abgabenreduktionen, die fiskalische Seite der Sozialpolitik, werden nicht berücksichtigt. (4) Nur der Outcome, also die tatsächlich nachgefragten Leistungen bzw. realisierten Staatsausgaben, wird betrachtet, nicht hingegen die gesetzlich vorgesehenen oder die tatsächlich angebotenen oder implementierten Leistungen. (5) Die inhaltlichen Ausrichtungen sowie die Qualität der Leistungen spiegelt sich nicht im Umfang wider; so kann sich trotz unveränderter Ausgabenhöhe die Behindertenpolitik grundlegend gewandelt haben. Insbesondere das letzte Argument gilt es bei der Interpretation der Entwicklung der Sozialleistungen für behinderte Menschen (Abbildung IV.4) zu beachten. So besagt die in den meisten Ländern unveränderte Ausgabenhöhe nicht, dass es in der Behindertenpolitik in den 1990er Jahren in diesen Ländern keine Veränderungen gegeben habe. Abbildung IV.4 Entwicklung der Sozialleistungen für behinderte Menschen 6,0

Anteil in % des BIP

5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 IE

GR

ES

IT

FR

AT

1990

EU15 DE

1995

BE

2000

GB

PT

NL

LU

FI

FK

SE

2002

Anmerkungen: Angaben aus ESSPROS (vgl. Eurostat 2005, 56).

Wie der EU15-Durchschnitt zeigt, ist der Anteil der Ausgaben für behinderte Menschen am Bruttoinlandsprodukt nahezu konstant. Lediglich in den Niederlande und in Finnland ist in den 1990er Jahren der Anteil am Bruttoinlandsprodukt deutlich zurückgegangen, hingegen in Deutschland, Dänemark, Portugal und Österreich leicht gestiegen. Die Rangfolge der Länder in der Ausgabenhöhe hat sich leicht geändert. Aber sowohl zu Beginn wie Ende der

126

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

1990er Jahre sind Irland und Griechenland die Länder mit dem niedrigsten Ausgabenniveau. Das höchste Ausgabenniveau hatte zu Beginn der 1990er Jahre die Niederlande, die es aber durch Reformen im Laufe der Dekade schafften, ihr Ausgabenniveau um mehr als ein Drittel zu senken.111 Am Ende der 1990er Jahre hatten die skandinavischen Länder angeführt von Schweden das höchste Ausgabenniveau. Mit Ausnahme der Länder, in denen das Ausgabenniveau leicht gestiegen ist, sind die Reformen des Jahrzehnts demnach durch Umschichtung finanziert worden. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich der monetäre Umfang der Behindertenpolitik in den 1990er Jahren in der EU15 mit Ausnahme der Niederlande kaum verändert hat und nach wie vor große Unterschiede zwischen den Ländern bestehen. Auch nach den Reformen der 1990er Jahre wird der Großteil der Ausgaben in allen Ländern für die Einkommenssicherung behinderter Menschen verwendet. 3

Struktur

Wie nach dem unterschiedlichen monetären Umfang der Behindertenpolitik nicht anders zu erwarten war, unterscheidet sich auch die Struktur der nationalen Behindertenpolitik erheblich. Nachdem im vorangegangenen Abschnitt auf den Outcome (die realisierten Staatsausgaben) der Behindertenpolitik eingegangen wurden, wird in diesem Abschnitt der Output, also die gesetzlich vorgesehenen öffentlichen Leistungen und Regulierungen, beschrieben.112 Dabei werden nur die auf Bundesebene bzw. nationalstaatlich geregelten Leistungen betrachtet.113 Regionale Besonderheiten sowie indirekte und allgemeine Sozialleistungen, die behinderte Menschen selbstverständlich auch in Anspruch nehmen können, werden wegen ihrer Vielzahl nicht weiter berücksichtigt werden, obwohl gerade Letztere aus der in Abschnitt II.1 beschriebenen relationalen Betrachtung von Behindertenpolitik entscheidend sein können. Da sich in den Ländern eine große Bandbreite an Leistungen und eine komplexe Unterstützungsstruktur entwickelt hat, werden nur die wichtigsten Elemente dieser Struktur im Weiteren vorgestellt und in den Tabellen auf detaillierte Beschreibungen verzichtet. Die Beschreibung der verschiedenen Elemente der Behindertenpolitik wird durch jeweils zwei Kriterien strukturiert. Zum einen folgt die Beschreibung der in Abschnitt II.2 entwickelten Typologie nach den von Miller (1976) entwickelten Distributionsprinzipien. Dabei werden die realen Behindertenpolitiken als Mischungen der Idealtypen verstanden, sodass alle 111 Aufgrund des hohen Ausgabenniveaus, das unter dem Label Dutch Disease beschrieben wurde (vgl. Aarts/Burkhauser/de Jong 1996) wurden in den Niederlande zahlreiche Kürzungen und Reformen in verschiedenen sozialpolitischen Bereichen (u.a. Krankengeld, Arbeitsmarktprogramme für behinderte Menschen, Erwerbsunfähigkeitsrenten) durchgeführt (vgl. Aarts/de Jong 2003). 112 Von diesen Leistungen sind die tatsächlich implementierten und abgefragten Leistungen noch einmal zu unterscheiden. 113 Leistungen, die in der Hoheit der Kommunen oder anderer Gebietskörperschaften wie Länder oder Regionen liegen, können nicht im Einzelnen betrachtet werden. Insbesondere im Falle von Ländern mit einer föderalen Ordnungen, wie Belgien, Deutschland, Österreich und Spanien, oder Länder mit starken regionalen Unterschieden wie Großbritannien, wird dadurch auf viele wichtige Informationen verzichtet, und intranationale Unterschiede werden ausgeblendet. So liegt beispielsweise im Falle Belgiens die gesetzliche Zuständigkeit für behinderte Menschen in der Hand der Regionen. So existieren für Flandern, in der Wallonie, Brüssel und den deutsprachigen Gebieten jeweils leicht voneinander abweichende Definitionen und unterschiedliche rechtliche Standards.

3 Struktur

127

Länder in allen drei Bereichen (1) kompensationsorientierte, (2) rehabilitationsorientierte und (3) partizipationsorientierte Elemente enthalten können. Die vielfältigen Maßnahmen (Geld-, Sach- und Dienstleistungen) und Rechte der nationalen Behindertenpolitiken werden den drei Bereichen gemäß der Typologie zugeordnet. Zum anderen werden jeweils innerhalb der Bereiche die Maßnahmen und Rechte entsprechend der Stellung der Empfänger zum Arbeitsmarkt strukturiert. Hinsichtlich der Zuordnung zu den Idealtypen zeigt sich, dass sich auch einzelne Elemente der Behindertenpolitik in der Empirie nicht immer eindeutig einem Idealtyp der Tabelle II.6 zuordnen lassen, da mit den Leistungen unterschiedliche Funktionen verfolgt werden oder gleiche Leistungen aufgrund unterschiedlicher Distributionsprinzipien gewährt werden. Um den Vergleich der Leistungen untereinander zu ermöglichen, wurde in diesen Fällen die Gruppe von Leistungen der am meisten zutreffenden Kategorie der Tabelle zugeordnet. Auf diese Abweichungen von der Typologie wird in den folgenden drei Abschnitten besonders eingegangen, da durch sie die Besonderheiten von Maßnahmen und mögliche Konflikte und Widersprüche zwischen den Maßnahmen erkennbar werden. Eine weitere Differenzierung in der Empirie, auf die in der Beschreibung der Struktur nur kurz eingegangen wird, die aber in Kapitel F zur Entwicklung von Behindertenpolitik wieder aufgegriffen wird, sind die drei Ebenen von Konditionalität hinsichtlich der Maßnahmen und Rechte (Clasen/Clegg 2006). Dies sind (1) die unterschiedlichen Definitionen von Behinderung, (2) die an die Leistung gebundenen Vergabeprinzipien (Bedarf, Verdienst und Recht in der Typologie) und (3) die an die Leistung geknüpften Bedingungen, wie z.B. die Bereitschaft an Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation mitzuwirken. Aufgrund ihrer Detailliertheit können diese drei Konditionalitäten für die jeweiligen Leistungen und Rechte nur recht pauschal für alle Länder behandelt werden. Die in den folgenden drei Unterabschnitten vorgestellten Informationen zu den nationalen Behindertenpolitiken erfolgen vor allem auf der Basis von vier Quellen: den von der Europäischen Kommission (2001c; 2003d) zur Verfügung gestellten Missoc-Daten114, der ebenfalls von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Studie zu Definitionen von Behinderung in Europa (Europäische Kommission 2002b), den im Rahmen des OECD Projektes zu Behindertenpolitik erstellten Studien (OECD 2003; Prinz 2003) und den vom Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c) zusammengestellten Daten. Ergänzt werden diese Angaben durch weitere vergleichende Studien zur Chancengleichheitspolitik (Europäische Kommission 1998d; 2003e) und zur Beschäftigungspolitik behinderter Menschen (Council of Europe 2003b; Europäische Kommission 1998a, 2000b, 2002a; Thornton/Lunt 1997). 3.1 Kompensationsorientierte Elemente Kompensationsorientierte Elemente der Behindertenpolitik sollen den mit der Behinderung verbundenen Einkommensverlust ausgleichen bzw. die zum Teil erheblichen Extrakosten abdecken, die durch die Behinderung entstehen. Grundannahme hinter all diesen Leistungen ist, dass ähnlich wie bei anderen Dispensionstatbeständen (Alter, Kindheit oder Krank114 Das Missoc-Informationssystem erfasst das institutionelle Angebot aus Leistungen und Rechten in allen Länder der Europäischen Union sowie in Norwegen, Lichtenstein und Island.

128

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

heit) die behinderte Person nicht mehr für sich selbst sorgen kann und auf die Fürsorge durch die Gemeinschaft angewiesen ist. Zur Verfolgung dieses traditionellen Ziels der Behindertenpolitik existieren in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union neben allgemeinen Leistungen, wie Arbeitslosenunterstützung, Frühverrentung oder Sozialhilfe, eine Reihe von kompensationsorientierten Hilfen, die sich speziell auf behinderte Menschen beziehen. Dabei unterscheiden sich diese Hilfen sowohl in ihrem Sicherungsniveau (existenzsichernd, lebensstandardsichernd, partizipationssichernd) als auch in ihren Bedingungen (bedürftigkeitsgeprüft, beitragsabhängig oder universell), unter denen die Leistungen abgegeben werden. Alter und die Stellung auf dem Arbeitsmarkt sind die beiden entscheidenden Personeneigenschaften, nach denen kompensationsorientierte Maßnahmen geordnet werden können. Innerhalb des Lebenslaufes werden für behinderte Kinder und Jugendliche im Rahmen der finanziellen Unterstützung von Familien spezielle Aufstockungen des Kindergeldes gewährt. Für behinderte Menschen im erwerbsfähigen Alter sind die wichtigsten kompensationsorientierten Leistungen Krankengeld, Arbeitsunfallrenten, beitragsabhängige und beitragsunabhängige Invaliditätsrenten sowie vorgezogene Altersrenten.115 Für Personen im Rentenalter existieren neben der allgemeinen Altersrente nur in wenigen Ländern spezielle finanzielle Leistungen. Entweder wird die bestehende Invaliditäts- oder Arbeitsunfallrente fortgeführt oder in eine Altersrente überführt. Da Pflegebedürftigkeit vor allem im Alter auftritt, dürften insbesondere für ältere behinderte Personen und deren Familien Geld- und Dienstleistungen für Pflege entscheidend sein. Auch wenn in Artikel 26 der Grundrechtecharta der Europäische Union (2000) sowie in nationalen Gesetzen der Grundsatz festgelegt ist, dass Hilfen unabhängig von der Ursache und Art der Behinderung erfolgen sollen, so werden in der Praxis nicht allen behinderten Personen in gleicher Form Hilfen gewährt. Der Anwendungsbereich der Leistungen schwankt sowohl zwischen den Ländern als auch innerhalb der Länder im Hinblick auf die verschiedenen Leistungen. So kann es sein, dass eine Person in einem Land eine Leistung erhält, die sie in einem anderen Land aufgrund der Art ihrer Behinderung oder anderer Voraussetzungen nicht erhalten würde. In Einzelfällen (z.B. Belgien) können diese Definitionen sogar innerhalb eines Landes für die gleiche Leistung nach Regionen schwanken. Wie auch bei anderen Sozialleistungen kommen des Weiteren große Ermessensspielräume von Ärzten und anderen Gatekeepern hinzu (vgl. Stone 1985). Da innerhalb der Behindertenpolitik auf die kompensationsorientierten Elemente der größte Anteil des Budgets entfällt, gilt pauschal, dass die Definitionen von Behinderung von kompensationsorientierten Leistungen im Vergleich zu rehabilitations- und partizipationsorientierten Leistungen straffer sind, um den Empfängerkreis und die Ausgaben für diese Leistungen klein zu halten (vgl. Europäische Kommission 2002b). Daher werden im Weiteren vor jeder Leistung der Anwendungsbereich sowie die an die Leistung geknüpften Konditionen (Prinzipien der Vergabe und an die Leistung geknüpfte Bedingungen) beschrieben.

115 Im Folgenden wird auf das Krankengeld und andere allgemeine Leistungen wie Frühverrentung oder Sozialhilfe nicht eingegangen.

129

3 Struktur

3.1.1 Leistungen für Kinder und Jugendliche Neben allgemeinen Familienleistungen existieren in den meisten Staaten spezielle Unterstützungsleistungen für Familien mit behinderten Kindern und Jugendlichen.116 In den meisten Ländern beziehen sich diese Leistungen in ihrem Anwendungsbereich auf Kinder bis 18 Jahre, lassen sich aber über das 18. Lebensjahr hinaus verlängern, wenn die Kinder weiterhin im Haushalt wohnen. In Dänemark, Deutschland, Irland, Großbritannien und Schweden existieren neben der Übernahme der Kosten der medizinischen Rehabilitation für behinderte Kinder keine zusätzlichen Leistungen. Allerdings werden im Rahmen der Pflegesicherung Pflegebeihilfen gezahlt (siehe Abschnitt IV.3.1.3). In Schweden werden bereits ab dem 16. Lebensjahr zusätzliche Hilfen im Rahmen der Invaliditätssicherung gewährt. Wie Tabelle IV.2 zeigt, sind jedoch auch in den übrigen Staaten die zusätzlichen Leistungen, die Familien mit einem behinderten Kind vom Staat erhalten, sehr unterschiedlich. Sie reichen von sehr geringen Leistungen wie im Falle Griechenlands, über Leistungen zwischen 70 und 140 Euro wie im Falle Portugals, der Niederlande, Österreichs, Luxemburg und Frankreichs bis hin zu höheren Leistungen bis über 300 Euro wie im Falle Finnlands und Belgiens. Italien ist ein Sonderfall, da keine pauschale Leistung gezahlt wird, sondern auf das für die Berechnung des Kindergeldes zu Grunde gelegte Einkommen Freibeträge gewährt werden. Tabelle IV.2 Zusätzliche Leistungen für Familien mit behinderten Kindern Anspruch haben Kinder...

Leistungen

Belgien

unter 21 Jahren und einem Behinderungsgrad von mind. 66%.

=XVlW]OLFKH%HLKLOIHQ]ZLVFKHQ¼XQG¼PRQDWOLFK

Dänemark

-

Im Rahmen der Sicherung des Risikos Pflege können auch Familien mit behinderten Kindern Leistungen erhalten.

Deutschland

mit einem Behinderungsgrad von mind. 50%.

Kindergeld wird bei behinderten Kindern im Haushalt ohne Altersgrenze bezahlt (siehe Pflegeleistungen).

Finnland

unter 17 Jahren, mit Schwerbehinderung oder chronischer Krankheit.

Einkommensunabhängiges monatliches Kinderbetreuungsgeld YRQRGHU¼QDFK%HODVWXQJHQGHU)DPLOLH

Frankreich

unter 21 Jahren mit einem Behinderungsgrad von mind. 50%.

Einkommensunabhängiges ErzieKXQJVJHOG¼PRQDWOLFK :HLWHUH=XVFKOlJH¼RGHUXQG¼ EHLKRKHQ$XVJDEHQRGHU Betreuung durch Dritte und Behinderungsgrad von mind. 80%. Bei Einstellung der beruflichen Tätigkeit eines Elternteils Zulage YRQELV]X¼IUPD[HLQ-DKU

Griechenland

unter 18 Jahren mit Behinderung.

Einkommensunabhängige monatlicKH%HLKLOIHYRQ¼SUREHKLQ dertem Kind. Kindergeld ohne Altersgrenze, wenn die Behinderung vor dem 18 Lebensjahr festgestellt wurde.

116 Wie bereits in der Einleitung erwähnt, wird auf Bildungspolitik in der Analyse der Behindertenpolitik nicht eingegangen. Siehe hierzu Meijer (1998).

130 *UR‰EULWDQQLHQ

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik ±

3IOHJHOHLVWungen auch für Familien mit behinderten Kindern. für .RVWHQGHU.LQGHUEHWUHXXQJVLQGLQGHU6WHXHUDEVHW]EDU GHU.RVWHQELVPD[¼EHLHLQHPRGHU¼DE.LQGHUQ wöchentlich).

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XQWHU-DKUHQPLW Behinderung.

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XQWHU-DKUHQPLW Behinderung.

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1LHGHUODQGH

XQWHU-DKUHQPLW Behinderung.

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3RUWXJDO

XQWHU-DKUHQPLW Behinderung.

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6SDQLHQ

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3 Struktur

131

leistungen ab.117 In jedem Fall aber kann festgehalten werden, dass die erheblichen Extrakosten, die auf die Eltern behinderter Kinder zukommen, nur in Belgien und Finnland annähernd durch die Leistungen kompensiert werden können. In den anderen Ländern dürften Familien mit behinderten Kindern im Vergleich zu anderen Familien weiteren Deprivationsrisiken ausgesetzt sein (vgl. Zeitzer 1995). 3.1.2 Leistungen für Personen im erwerbsfähigen Alter Für behinderte Menschen im erwerbsfähigen Alter existieren kompensationsorientierte Leistungen im Fall von andauernder Krankheit, Berufskrankheit, Arbeitsunfall und Invalidität. Allerdings sind diese Leistungen insbesondere in dieser Altersgruppe nicht allen behinderten Personen zugänglich, sondern beziehen sich vor allem auf Personen, die in den Arbeitsmarkt eingebunden sind. Pauschalisierend formuliert, ist es das Ziel der Leistungen, weniger den Bedarf zu decken, als vielmehr den Erwerbsausfall zu kompensieren. So werden beispielsweise Krankheiten, die nicht-erwerbstätige Personen in ihren alltäglichen Tätigkeiten hindern, in der Regel unabhängig vom Bedarf nicht durch finanzielle Leistungen kompensiert. Häufig wird zu diesen Leistungen auch Krankengeld gezählt (De Jong, P. R. 2003; OECD 2003) und empirisch dürften viele behinderte Menschen, die aus dem Arbeitsleben ausgeschieden sind, zu Beginn auch erst einmal Krankengeld erhalten haben. Da sich aber die Risiken Krankheit und Behinderung bei allen Schwierigkeiten der Unterscheidung im Einzelfall doch zumindest in der anhaltenden Dauer von Behinderung unterscheiden, wird im Weiteren nicht näher auf das Risiko Krankheit eingegangen. Da der größte Teil der Behinderungen (hier im Sinne von Impairment) durch chronische Krankheiten entsteht, ist die Absicherung der Folgen von Berufskrankheiten118 und Arbeitsunfällen eine wichtige Kompensationsleistung für Personen im erwerbsfähigen Alter. Allerdings sind Arbeitsunfall- und Invaliditätsrenten in ihrer Zuordnung zu den kompensationsorientierten Leistungen uneindeutig. Zwar entsprechen sie in ihrer Funktion sowie ihrer Wahrnehmung behinderter Menschen klar der Typologie, aber der den Transferleistungen zugrunde liegende Distributionsmodus variiert (sowohl Verdienst, als auch Bedarf, als auch Recht)119 Die Organisation der Deckung des Risikos von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten erfolgt in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sehr unterschiedlich. Innerhalb der EU15-Staaten haben sich mit den Ausnahmen der Niederlande und Griechenland eigenständige Unfallversicherungen entwickelt. In den Niederlande und Griechenland wird das Risiko über andere Zweige der sozialen Sicherung (Kranken-, Invaliden- und Hinterbliebenenversicherung) abgedeckt. In der Regel sind die bestehenden Unfallversicherungen staat117 Gerade von den kostenlos zur Verfügung gestellten Dienstleistungen, die in sozialpolitischen Darstellungen häufig vernachlässigt werden (vgl. Alber 1995), sind die mit der Behinderung verbundenen Extrakosten abhängig. 118 Hinsichtlich der Berufskrankheiten muss nachgewiesen werden, dass die Krankheit durch die schädigenden Einwirkungen im jeweiligen Beruf verursacht wurde. Hierzu liegen in den Ländern Verordnungen vor. Zur Vereinheitlichung dieser Verordnungen wurde von der Europäischen Kommission 1990 eine einheitliche europäische Liste der Berufskrankheiten vorgelegt und zur Anwendung in der EU empfohlen (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c, 84). 119 Für Kriegsversehrtenrenten, die hier nicht weiter betrachtet werden, gilt das Gleiche. Sie werden sogar manchmal, wie im deutschen Fall der Versorgung zugerechnet. Im Grunde nach handelt es sich aber auch hier um Arbeitsunfälle und die Leistungen erfolgen aufgrund erworbener Verdienste.

132

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

lich.120 Generell beziehen sie sich auf Personen, die in den Arbeitsmarkt integriert sind, bzw. waren. Neben Arbeitnehmern sind in einigen Ländern (Luxemburg, Portugal und Schweden sowie eingeschränkt auch in Dänemark, Deutschland, Finnland, Italien und Österreich) auch Selbständige in den Versicherungsschutz mit einbezogen. Neben Sachleistungen im Rahmen der Rehabilitation, kurzfristigen Geldleistungen (Endgeltfortzahlungen/Krankengeld) und der Versorgung von Angehörigen im Todesfall werden Renten gezahlt, die sowohl die vorübergehende als auch die dauerhafte Minderung bzw. den Verlust der Erwerbsfähigkeit kompensieren sollen. Nach einer Übergangsphase, die entweder in ihrer Dauer vom Rehabilitationsprozess abhängig ist oder automatisch nach einer festgelegten Zeit endet, erhalten die betroffenen Personen dauerhafte Rentenzahlungen. Die Höhe der Rentenzahlungen ist von zwei Faktoren abhängig: zum einen vom vorausgegangenen Einkommen und zum anderen vom Grad der Erwerbsminderung. Eine Ausnahme bilden Großbritannien und Irland. Hier werden die Rentenhöhen einkommensunabhängig berechnet. In einigen Ländern existieren für die Höhe des vorausgegangenen Einkommens sowohl Maximalsätze als auch Mindestsätze, welche die Höhe der Zahlungen nach oben und unten begrenzen. Zur Feststellung des Grades der Erwerbsminderung bzw. der Erwerbsunfähigkeit werden, allgemein betrachtet, drei Ansätze verwendet: (1) Der Fokus der Feststellung kann auf den Grund der Aufgabe der Arbeit und die Hindernisse für die Wiederaufnahme der früheren Tätigkeit gerichtet werden. Länder, die diesen Ansatz vertreten, sind z.B. Schweden und Finnland, in Teilen auch Frankreich und Deutschland. (2) Der Fokus der Feststellung kann auf dem Vergleich der Fähigkeiten mit dem Bedarf am Arbeitsmarkt liegen. Beispielländer hierfür sind Großbritannien, die Niederlande und Irland. (3) Der Fokus der Feststellung kann rein auf der Behinderung und der Schädigung der Funktionsfähigkeit liegen, ohne dabei auf eine frühere oder leistbare Arbeit Bezug zu nehmen, so z.B. Italien, Spanien, Griechenland und Portugal. Aber auch Frankreich, Deutschland und Österreich verwenden detaillierte Leitfäden zur Einordnung der Behinderung. (Europäische Kommission 2002b, 43ff.).121 Ab welchem Grad der Erwerbsminderung welche Anteile des vorausgegangenen Einkommens gezahlt werden, variiert in den Ländern (siehe hierzu Europäische Kommission 2001c, 341ff.). Bei geringer Minderung der Erwerbsfähigkeit ist es in den meisten Ländern auch möglich, sich den Kapitalwert der Rente oder einen Anteil als Abfindung ausbezahlen zu lassen. Im Gegensatz zu Invaliditätsrenten, die im Folgenden vorgestellt werden, besteht in allen Ländern mit eigenständigen Unfallversicherungen (also in allen EU15Staaten mit Ausnahme der Niederlande und Griechenland) auch im Falle eines neuen Erwerbseinkommens ein Anspruch auf die vollen Renten ohne Kürzungen. Bei Kumulierung mit Alters- oder Invalidenrenten werden jedoch bis auf wenige Länder (Irland, Österreich, Portugal) die Rentenzahlungen gekürzt. Insbesondere beitragsunabhängige Leistungen werden dann angerechnet. In welchem Maße die Länder Arbeitsunfähigkeitsrenten auszahlen, lässt sich auf der Basis der Angaben von ESSPROS und SOCX nicht ermitteln. Zwar werden in SOCX Leistungen im Zusammenhang mit Arbeitsunfall und Berufskrankheiten ausgewiesen, aber für die meisten Länder sind hier keine validen Angaben vorhanden.

120 Nur in Portugal sind Arbeitsunfälle durch eine private Pflichtversicherung abgedeckt. 121 Dänemark lässt sich hier nicht einordnen, da dort keine eigenständige Invaliditätssicherung existiert.

3 Struktur

133

Unabhängig von einem Arbeitsunfall oder einer Berufskrankheit kann an eine Behinderung das soziale Risiko Invalidität oder nach deutschem Sprachgebrauch verminderte Erwerbsfähigkeit bzw. Erwerbsunfähigkeit gebunden sein. Daher ist das Risiko Invalidität in den EU15-Ländern mit Ausnahme Dänemarks zusätzlich zu den Unfallversicherungen durch ein eigenständiges obligatorisches Sozialversicherungssystem abgesichert. In Dänemark wird das Risiko Invalidität durch die universelle Volksrente abgedeckt. Im Alter geht die Sicherung des Risikos meist auf das allgemeine Alterssicherungssystem, d.h. in die gesetzliche Rentenversicherung über. In den meisten Ländern existieren parallel zueinander ein beitragsabhängiges System, das pauschale oder einkommensabhängige Leistungen verteilt, und ein beitragsfreies System mit bedarfsgeprüften Mindestsicherungsleistungen (Europäische Kommission 2002b, 43). Der Anwendungsbereich der Leistung bezieht sich in den meisten Ländern auf Arbeitnehmer bzw. die in die Sozialversicherungen eingebundenen Erwerbstätigen. Ausnahmen von dieser Regel sind Finnland, Schweden und Dänemark; hier sind alle Einwohner bzw. Staatsangehörigen eingebunden. In den Niederlande sind neben Arbeitnehmern auch behinderte Menschen, die noch keinen Zugang zum Arbeitsmarkt hatten, gegen Erwerbsunfähigkeit abgesichert; in Italien sind nur Arbeitnehmer der Privatwirtschaft abgesichert; in Luxemburg, den Niederlande und Großbritannien sind auch Selbständige und deren mithelfende Familienangehörige in den Versicherungsschutz einbezogen. Darüber hinaus sind in einigen Ländern freiwillige Versicherungen möglich. Neben dem Anwendungsbereich existieren weitere Zugangsbedingungen, die sich zum einen auf die Erwerbsunfähigkeit selbst und zum anderen auf weitere Tatbestände wie vorausgegangene Beitragszahlungen oder Bedürftigkeit beziehen. Was die Erwerbsunfähigkeit bzw. Behinderung selbst anbelangt, so wird diese mit Ausnahme der skandinavischen Staaten in den EU15-Ländern vor allem auf der Basis ärztlicher Gutachten und medizinischer Daten festgestellt (Europäische Kommission 2002b). Die Minderung der Erwerbsfähigkeit bzw. die Erwerbsunfähigkeit wird dabei in den Ländern in der Regel genauso wie in der Unfallversicherung bestimmt. Zusammenfassend ist in der zweiten Spalte der Tabelle IV.3 dargestellt, wer nach den Kriterien des jeweiligen Landes überhaupt als erwerbsunfähig gilt. In einigen Ländern bezieht sich die Erwerbsfähigkeit explizit auf die letzte Tätigkeit, den erlernten Beruf oder das Qualifizierungsniveau (Belgien, Griechenland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich), während in anderen Ländern die Arbeitsfähigkeit für eine beliebige Tätigkeit die Basis bildet (Dänemark, Deutschland, Spanien, Irland, Schweden, Großbritannien). In Österreich, Spanien und Italien sind darüber hinaus Teile der Arbeitnehmerschaft noch zusätzlich gegen Berufsunfähigkeit abgesichert.122 Neben dem Anwendungsbereich und dem generellen Ansatz der Feststellung unterscheidet sich auch der Mindestgrad der Erwerbsunfähigkeit, ab dem Leistungen erfolgen. Während in einigen Ländern schon ab geringen Einschränkungen (Niederlande, Schweden, Spanien) Transferleistungen möglich sind, ist in anderen Ländern (Belgien, Frankreich, Italien, Portugal) eine hohe Einschränkung oder sogar vollständige Erwerbsunfähigkeit (Irland, Großbritannien) eine notwendige Bedingung für Transferleistungen.

122 In Deutschland sind die Möglichkeiten des Erhaltes einer Berufsunfähigkeitsrente eingeschränkt; nur noch Jahrgänge bis 1960 haben seit Beginn des Jahres 2001 Anrecht auf eine Berufsunfähigkeitsrente.

134

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Tabelle IV.3 Geldleistungen in der Invaliditätssicherung als erwerbsunfähig gelten...

Rentenhöhe wird bestimmt durch...

Belgien

und -unabhängige Arbeitnehmer, die in Folge von Krankheit oder Be- Beitragsabhängige hinderung nicht mehr als ein 1/3 der Einkünfte eines Leistungen, in Abhängigkeit von Familiensituation zwischen 40-65% des entgangenen vergleichbaren Arbeitnehmers erzielen können. (LQNRPPHQV %HPHVVXQJVJUHQ]H ¼ SUR 7DJ  0LQGHVWUHQWH ]ZLVFKHQ ¼ SUR Tag.

Dänemark

alle Personen im Alter von 18-65 Jahren, die aufgrund Beitragsunabhängige Leistungen, Erwerbseiner Behinderung eine 50%-ige Herabsetzung ihrer unfähigkeitsgrad von mind. 50% und soziale Gründe, Summe aus verschiedenen Arbeitsfähigkeit haben. %HWUlJHQ0LQLPXP¼SUR-DKU

Deutschland

Arbeitnehmer und erwerbsunfähige behinderte Personen, die wegen Krankheit oder Behinderung dauerhaft nicht 3 Stunden (teilweise erwerbsgemindert: 6 Stunden) täglich auf dem 1. Arbeitsmarkt erwerbstätig sein können. Zusätzlich für vor 1961 geborene Personen Berufsunfähigkeitsversicherung.

Beitragsabhängige Leistungen, Teilrenten (50%) möglich, Höhe der während des gesamten Versicherungslebens durch Beiträge versicherten Arbeitsentgelte; keine Mindest- und Höchstrente.

Griechenland

Arbeitnehmer, die wegen Krankheit oder Behinderung dauerhaft nicht mehr als 1/5 der Einkünfte eines vergleichbaren Arbeitnehmers erzielen können; bei nicht mehr als 1/3 = 75% der Rente; bei ½ = 50% der Rente.

Beitragsabhängige Leistungen, Höhe des Arbeitsentgelts in den letzten 5 Jahren, Erwerbsunfähigkeitsgrad von mind. 50%; 0LQGHVWUHQWH ¼ E]Z ¼ XQG +|FKVW UHQWH¼SUR0RQDW

Spanien

Arbeitnehmer, die nach einer Behandlung objektiv feststellbare und voraussichtlich endgültige körperliche oder funktionelle Störungen aufweisen, die ihre Arbeitsfähigkeit teilweise oder völlig einschränken.

Beitragsabhängige und beitragsunabhängige Leistungen, Invaliditätsgrad und Betrag des Referenzeinkommens (bis zur Bemessungsgrenze) der letzten 8 Jahre; MindestUHQWH ¼ E]Z ¼ XQG +|FKVWUHQWH ¼SUR0RQDW

Frankreich Arbeitnehmer, die wegen Krankheit oder Gebrechen in einem beliebigen Beruf nicht mehr als ein 1/3 der Einkünfte eines vergleichbaren Arbeitnehmers erzielen können.

Beitragsabhängige und beitragsunabhängige Leistungen, mindestens 30% des Durchschnittseinkommens der 10 besten Versicherungsjahre (ggf. kürzerer Zeitraum); Mindestrente (mit Bedürftigkeitsprüfung) ¼+|FKVWUHQWH¼SUR-DKU:HLWH re Zuschläge bei Pflege möglich.

Irland

mit wenigen Ausnahmen alle Arbeitnehmer, die nach Beitragsabhängige Leistung, altersabhängieinem Jahr Krankengeld auf Dauer arbeitsunfähig JH3DXVFKDOOHLVWXQJ]ZLVFKHQXQG¼ GLH:RFKH=XODJHQIU(KHSDUWQHU¼XQG sein werden. .LQGHU¼

Italien

Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft, die wegen Krankheit oder Behinderung dauerhaft keine Erwerbstätigkeit mehr ausüben können (Erwerbsunfähigkeitsrente), wenn sie nicht mehr als ein 1/3 der Einkünfte eines vergleichbaren Arbeitnehmers erzielen können (Invaliditätsbeihilfe).

Beitragsabhängige und beitragsunabhängige Leistungen, Referenzeinkommen und Anzahl der Versicherungsjahre; bedarfsgeSUIWH0LQGHVWUHQWH¼LP-DKU

Luxemburg:

alle erwerbstätigen und freiwillig versicherten Personen, die wegen Krankheit oder Behinderung dauerhaft den zuletzt ausgeübten oder einen anderen den Fähigkeiten entsprechenden Beruf nicht ausüben können.

Beitragsabhängige Leistungen, Anzahl der Versicherungsjahre und angerechneter Zeiten und Summe der versicherten Entgelte; Mindestrente nach 40 Beitragsjahren: ¼+|FKVWUHQWH¼

135

3 Struktur Niederlan- alle Arbeitnehmer (WAO) und Selbständigen (WAZ) de und bis 17 Jahre erwerbsunfähig gewordenen Personen (Wajong), die wegen Krankheit oder Behinderungen (auch Arbeitsunfall) nicht mehr die gleichen Einkünfte wie ein vergleichbarer Arbeitnehmer erzielen können.

Beitragsabhängige und beitragsunabhängige Leistungen, Grad der Erwerbsminderung mindestens 15% (bzw. bei WAZ und Wajong 25%) WAO anfängliche Leistung abhängig vom letzten Arbeitseinkommen und Alter; fortgesetzte Leistungen: pauschaler Grundbetrag plus altersabhängiger Betrag. WAZ und Wajong: Anteil von Mindestlohn. Für alle keine Mindestrenten.

Österreich

Arbeitnehmer und freiwillig Versicherte, die wegen körperlichen oder geistigen Zustandes (a) mit irgendeiner Tätigkeit weniger als 50% des üblichen Entgelts YHUGLHQHQN|QQHQ±(UZHUEVunfähigkeit; (b) in ihrem Beruf weniger als 50% der Arbeitsfähigkeit eines YHUJOHLFKEDUHQ$UEHLWQHKPHUVLQQHKDEHQ±%HUXIVXQ fähigkeit; (c) nicht mehr ihren in den vergangenen 15 Jahren meist ausgeübten Beruf nachgehen können und lOWHUDOV-DKUHVLQG±,QYDOLGLWlW

Beitragsabhängige Leistungen, Höhe des Einkommens und Versicherungsdauer; EHGDUIVJHSUIWH 0LQGHVWUHQWH ¼ VRZLH =XODJHQ IU (KHSDUWQHU ¼ XQG .LQGHU ¼+|FKVWUHQWH¼

Portugal

versicherte Arbeitnehmer, die wegen Krankheit oder Unfall (aber keine Arbeitsunfälle oder Berufskrankheiten) nicht mehr als ein 1/3 der Einkünfte wie bei normaler Berufsausübung erzielen können.

Beitragsabhängige und beitragsunabhängige Leistungen, Versicherungsdauer und durchschnittlicher Monatsverdienst in den besten 10 der letzten 15 Jahre; Mindestrente 30% GHV 5HIHUHQ]HLQNRPPHQV RGHU ¼ Höchstrente 80% des Referenzeinkommens.

Finnland

alle Personen zwischen 16-65 Jahren, die wegen Beitragsunabhängige Leistungen, pauschale Krankheit dauerhaft eine verringerte Arbeitsfähigkeit Volksrente abhängig vom Familienstand ]ZLVFKHQ ¼ $EVFKOlJH IU =HLWHQ haben. im Ausland. Beitragsabhängige Leistungen für Rente aufgrund von Erwerbstätigkeit: projizierte Altersrente einschließlich der zugerechneWHQ -DKUH ]ZLVFKHQ ,QYDOLGLWlWVEHJLQQ XQG Ruhestandsalter; Teilinvaliditätsrenten möglich.

Schweden

....alle Einwohner bis 64 Jahre, die dauerhafte eine %HLWUDJVDEKlQJLJH XQG ±XQDEKlQJLJH Reduktion der Arbeitsfähigkeit von mindestens 25% Leistungen, pauschale vom Grad der Erwerbsminderung abhängige Leistungen, bei haben, bzw. Kinder bis 16 Jahren mit Behinderung. ¼DXV9RONVUHQWHQV\VWHPXQGEHL mind. 3 Jahren beitragspflichtigem EinNRPPHQ ¼ LP 0RQDW DXV =XVDW]UHQ WHQV\VWHP

Großbritannien

Erwerbstätige und Arbeitslose, die wegen Krankheit oder Behinderung dauerhaft vollständig erwerbsunfähig sind (all work test erfasst das Spektrum von arbeitsbezogenen Aktivitäten).

Beitragsabhängige pauschale ErwerbsunfäKLJNHLWVUHQWH YRQ ¼ SUR :RFKH VRZLH $OWHUV]XVFKOlJHQ LP )DOOH GHV ,QYDOLGLWlWV eintritts vor 35. LeEHQVMDKU ¼ YRU  /HEHQVMDKU¼ Beitragsunabhängige SchwerbehindertenKLOIHEHLPLQGHVWHQV%HKLQGHUXQJ¼ SOXV $OWHUV]XVFKOlJH ]ZLVFKHQ ¼ SUR Woche.

Anmerkungen: Angaben aus Europäische Kommission (2001c; 2002b; 2003d), Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c), OECD (2003) und Council of Europe (2003b); Stand 2001.

136

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Der generelle Anspruch auf Invaliditätsrenten sowie deren Höhen sind von einer Reihe weiterer Bedingungen abhängig, die in der Spalte drei der Tabelle IV.3 aufgeführt sind. Schematisiert erfasst, lassen sich aber vor allem vier Kombinationen von Bedingungen finden. (1) Länder mit beitragsabhängigen, pauschalen Rentenzahlungen ohne Bedürftigkeitsprüfung; z.B. Großbritannien, Irland und Schweden (Zusatzrente). (2) Länder mit beitragsabhängigen Rentenzahlungen, die sich unabhängig von der Dauer der Beiträge nach dem vorherigen Einkommen richten; z.B. Belgien, Griechenland, Spanien, Frankreich, Niederlande (Arbeitnehmer und Selbständige) und Finnland. (3) Länder mit beitragsabhängigen Rentenzahlungen, die sich vor allem nach der Summe der eingezahlten Beiträge richten; z.B. Deutschland, Luxemburg, Italien, Österreich und Portugal. (4) Länder mit beitragsunabhängigen, teilweise bedarfsgeprüften, pauschalen Rentenzahlungen; z.B. Dänemark, Niederlande (junge behinderte Personen), Finnland (Volksrente), Schweden (Volksrente) und Großbritannien (Schwerbehindertenhilfe). In den Ländern, in denen keine Pauschalleistungen gewährt werden, wird, um bei Personen im Niedrigeinkommensbereich nicht unter die Mindestsicherungsgrenze zu geraten, auf verschiedene Arten ein Minimum an Einkommen sichergestellt: in Schweden wird durch eine Grundleistung die Lohnersatzquote angehoben; in Belgien, Italien, Portugal, Spanien und Griechenland werden fixe Mindestrenten ausgezahlt; in Frankreich und Österreich erhalten Einkommensschwache bedarfsgeprüfte Zuschläge. Zusätzlich wird bei der Höhe der Renten in Belgien, Griechenland, Irland, Österreich, Portugal und Großbritannien die Familiensituation berücksichtigt. Während in den meisten Ländern Erwerbsunfähigkeitsrenten mit Erwerbsfähigkeit generell unvereinbar sind, können in Schweden, den Niederlande und Deutschland Teilrenten bei paralleler Erwerbstätigkeit bezogen werden. Neben den monetären Transferleistungen bieten die Invaliditätssicherungssysteme noch zusätzliche Leistungen an. Dies sind vor allem Sach- und Dienstleistungen im Rahmen der Rehabilitation. In den südeuropäischen Staaten werden aber entweder nur Rehabilitationsmaßnahmen oder nur Geldleistungen vergeben (siehe hierzu: Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c; Europäische Kommission 2001c). 123 Erst in der Kombination der unterschiedlichen Leistungen unter Berücksichtigung sowohl all ihrer Konditionalitäten als auch ihrer Höhe ergibt sich die Bedeutung der jeweiligen Leistung der Invaliditätsrenten. Daher wird in Abbildung IV.5 außerdem der Umfang GHUDXVJH]DKOWHQ/HLVWXQJHQQXU,QYDOLGLWlW±NHLQH0LQGHVWVLFKHUXQJ DXVJHZLHVHQ'DEHL ist jedoch zu beachten, dass zwischen der Policy-Ebene und den implementierten Leistungen große Unterschiede bestehen können. Auch ist zwischen den Anteilen des Bruttoinlandproduktes und den Ausgaben in Euro-Pro-Kopf der Bevölkerung zu differenzieren. Wie in Abbildung IV.5 dargestellt, gab Irland im Jahr 2001 mit weniger als 0,5% den geringsten und die Niederlande mit mehr als 2,5% den höchsten Anteil ihres Bruttoinlandproduktes für Invaliditätsrenten aus. Der EU15-Durchschnitt lag bei etwa 1,0%. Neben den Niederlande hatten noch Luxemburg, Schweden und Portugal Ausgaben von zwei oder mehr Prozent ihres Bruttoinlandproduktes. Bei den Ausgaben pro Kopf der Bevölkerung verändert sich die Abfolge der Länder. Hier ist es Griechenland, das mit etwa 100 Euro den mit Abstand niedrigsten und Luxemburg mit über 1000 Euro den höchsten Betrag pro Kopf der Bevölkerung zahlt. 123 Für eine umfassende Beschreibung der Entwicklung der Invalidenversicherung siehe Prinz (2003) und Prinz/Thalhammer 1999 sowie für die Möglichkeiten der Frühpensionierung siehe Ebbinghaus (2006).

137

3 Struktur

3,0

1.200

2,5

1.000

2,0

800

1,5

600

1,0

400

0,5

200

0,0

in Euro pro Kopf

Anteil in % des BIP

Abbildung IV.5 Absolute und relative Ausgaben für Invaliditätsrenten

0 IE

IT

GR

FR

BE

GB

AT

ES EU15 DE

Invaliditätsrente in % des BIP

FI

DK

LU

SE

PT

NL

,QYDOLGLWlWVUHQWHSUR.RSIGHU%HY|ONHUXQJLQ¼

Anmerkungen: Angaben aus ESSPROS für das Jahr 2001.

Was die oben angesprochenen weiteren Bedingungen der Konditionalität anbelangt, so hat eine Untersuchung der OECD (2003) festgestellt, dass in einem Großteil der von ihr untersuchten Staaten die Anspruchsberechtigungen auch nach der erstmaligen Anerkennung überprüft werden. Mit Ausnahme Großbritanniens und der Niederlande hatten diese Überprüfungen aber in den 1990er Jahren kaum Auswirkungen, da es nahezu keine Austritte aus der Erwerbsunfähigkeitsversicherung gab. Als wichtige Gründe für die geringen Austritte werden der Mangel an Mitteln und an qualifiziertem Personal sowie Nachsicht und Ermessensspielräume bei den Überprüfungen angeführt. Vergleichbar mit der Diskussion um Leistungsfallen und mangelnde Anreize zur Arbeitsaufnahme in Mindestsicherungssystemen wird auch für Erwerbsunfähigkeitsrenten eine sogenannte Leistungs- oder Transferfalle vermutet, wenn die Nettogewinne aufgrund dauerhaft hoher Leistungen bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu gering sind. Aufgrund der niedrigen Abgangsraten aus den Erwerbsunfähigkeitsrenten auch in Ländern mit niedrigem Leistungsniveau wird in der Untersuchung der OECD (2003, 64) geschlossen, dass sich dieser Zusammenhang so nicht bestätigen lässt. Allerdings spiele das Leistungsniveau bei den Eintritten bzw. bei der Antragstellung auf Erwerbsunfähigkeitsrenten eine entscheidende Rolle; Länder mit einem hohen Leistungsniveau haben daher auch einen hohen Anteil an Leistungsempfängern. Die Zugangsbedingungen zu den Erwerbsunfähigkeitsrenten führen in vielen Ländern zur Unterversicherung des Risikos Erwerbsunfähigkeit für bestimmte Bevölkerungsgruppen. Insbesondere die Konzentration der Sicherungssysteme auf Arbeitnehmer führt zu dem Problem, dass Personen, die vor Eintritt in den Arbeitsmarkt behindert wurden, oder Personen (zumeist Frauen), die bereits wieder aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden sind, im Fall von Erwerbsunfähigkeit nicht abgesichert sind. Länder, in denen dies der Fall ist, sind

138

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Deutschland und Österreich sowie mit Einschränkungen die Niederlande.124 Da in diesen Ländern erst über mehrere Jahre Anwartschaften erworben werden müssen, kann es auch bei jungen Arbeitnehmern zu Sicherungsproblemen kommen (vgl. OECD 2003, 68f.). Auch Selbständige sind in den meisten Ländern nicht abgesichert. Entsprechend ihrem Anteil an der Erwerbsbevölkerung sind Frauen im Durchschnitt weniger durch beitragsabhängige Systeme (wie in Österreich, Deutschland, Spanien oder Italien) abgesichert, und in Ländern mit parallel beitragsunabhängigen Sicherungssystemen sind sie in diesen überrepräsentiert und erhalten häufig deutlich niedrigere Leistungen. In einigen Ländern ist der Schutz an den gelernten Beruf gebunden, was zu Unterversorgung bei gleichzeitiger Überversorgung führen kann. So kann z.B. für Österreich gezeigt werden, dass ausgebildete Arbeitnehmer in Zusammenhang mit dem Berufsschutz unabhängig von ihrem Alter, ihrer Arbeitsfähigkeit in anderen Berufen und ihrem Einkommen den Anspruch auf eine lebenslange Erwerbsunfähigkeitsrente in voller Höhe erwerben können. Dagegen haben ungelernte Arbeitnehmer oder Selbständige bei gleicher Behinderung kein Anrecht auf eine solche Erwerbsunfähigkeitsrente, und dies auch wieder völlig unabhängig von ihrem Alter, der Dauer ihrer Berufstätigkeit, der Höhe ihrer eingezahlten Beiträge zu den sozialen Sicherungssystemen sowie ihren objektiven Möglichkeiten, wieder einen Job zu finden (vgl. Marin 2003, 3f.).125 Aufgrund der aufgeführten Sicherungslücken (Konzentration auf langjährige, meist männliche Kernarbeitnehmerschaft) existieren zusätzlich zu den oben aufgeführten Leistungen innerhalb der Mindestsicherungssysteme in einigen der EU15-Staaten Sonderregelungen bei Behinderung oder Invalidität. Auch wenn diese in der Regel für behinderte Personen aller Altersklassen zugänglich sind, dürfte der größte Teil der Empfänger im erwerbsfähigen Alter sein. Während in Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien und Portugal diese Leistungen in ihrer Größenordnung etwa der allgemeinen Mindestsicherung entsprechen, liegen die Leistungen in Spanien deutlich über den allgemeinen Mindestsicherungssätzen. In Deutschland werden einigen Gruppen behinderter Menschen, wie gehbehinderten Personen oder Personen mit besonderem Ernährungsbedarf, Mehrbedarfszuschläge im Rahmen der Mindestsicherung gewährt. Griechenland verfügt als einziges Land über gar keine allgemeine Mindestsicherung, aber behinderten Menschen werden abhängig von ihrer Behinderung einige Zulagen gewährt. In den Niederlande werden die Leistungen zusätzlich zu den Invaliditätsleistungen, zu denen fast alle behinderten Personen Zugang haben, gewährt, sodass auch hier invalide Personen deutlich besser gestellt sind als Personen, die nur die allgemeinen Mindestsicherungsleistungen erhalten. Eine Besonderheit stellt Großbritannien dar, denn dort gibt es zwar keine besonderen Auszahlungen, behinderten Erwerbstätigen wird aber ein besonderer Steuerfreibetrag unter der Bedingung eines bestehenden Anspruchs auf Sozialleistungen und eines geringeren Vermögens (< 25.337 Euro) gewährt.

124 In den Niederlande sind Personen, deren Behinderung vor Vollendung des 18. Lebensjahres oder der Studienzeit eintritt, mit einer Pauschalleistung ohne Bedürftigkeitsprüfung abgesichert. 125 Marin (2003, 3f.) beschreibt sehr eindrucksvoll den Fall eines gelernten und zertifizierten Messerschleifers in Österreich, der eine einzige, für seinen Beruf aber zwingend notwendige Bewegung nicht mehr ausführen kann und deswegen eine volle Erwerbsunfähigkeitsrente erhält. Ohne dass seine Arbeitsunfähigkeitsrente in ihrer Höhe eingeschränkt wird, darf er in allen Berufen außer dem von ihm erlernten sowie vergleichbaren Berufen (Verweisungsberufen) ein volles Gehalt verdienen.

139

3 Struktur

Tabelle IV.4 Besondere Leistungen im Rahmen der Mindestsicherung Anrecht haben Personen, die...

Leistungen

Belgien

zwischen 21 - 65 Jahren und behindert sind.

Einkommensersatzbeihilfe nach Familienstand ]ZLVFKHQ  ± ¼ (LQJOLHGHUXQJVKLOIH MH QDFK ,QYDOLGLWlWVJUDG ]ZLVFKHQ  XQG ¼ pro Jahr.

Dänemark

behindert sind.

Einkommensersatz: 91% des Höchstbetrages des Arbeitslosengeldes.

Deutschland

bestimmte %HKLQGHUXQJHQKDEHQ

 0HKUEHdarfszuschläge für bestimmte behinderte Personen zum Regelsatz für die laufenden Hilfen.

)LQQODQG

±

.HLQHEHVRQGHUH0LQGHVWOHLVWXQJ

)UDQNUHLFK

]ZLVFKHQ    -DKUH XQG PLQG  dauerbehindert oder erwerbsunfähig sind.

¼PRQDWOLFKEHGDUIVJHSUIW 

Griechenland

behindert sind.

In AbhängiJNHLWGHU6FKZHUHGHU%HKLQGHUXQJ *UXQGOHLVWXQJHQYRQ¼ELV¼XQG=XVDW] OHLVWXQJHQYRQ¼ELV¼

*UR‰EULWDQQLHQ

DXIJUXQG YRQ .UDQNKHLW RGHU %HKLQGH rung auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt sind und wenigstens 16 Stunden pro Woche legal arbeiten.

Steuerabsetzbetrag für behinderte Erwerbstätige: %DVLVEHWUDJ IU $OOHLQVWHKHQGH ¼ 3DDUH ¼%HWUDJIU.LQGHUELV-DKUH¼ELV -DKUH¼=XODJHIUEHKLQGHUWH.LQGHU¼

,UODQG

DXI 'DXHU PLQG HLQ -DKU  DWWHVWLHUW erwerbsunfähig sind.

Familienstandabhängige bedarfsgeprüfte LeisWXQJ %HKLQGHUWH 3HUVRQ ¼ Z|FKHQWOLFK zusätzlich pro erwachseQHQ $QJHK|ULJHQ ¼ SURDEKlQJLJHV.LQG¼

,WDOLHQ

]X  HUZHUEVXQIlKLJ EOLQG RGHU taubstumm sind.

Invalide, taubstumme und vollständig erblindete Personen in Heimen und teilweise erblindete 3HUVRQHQ¼PRQDWOLFKvollständig erblindeWH 3HUVRQHQ DX‰HUKDOE YRQ +HLPHQ  ¼ -DKUHVHLQNRPPHQVJUHQ]H¼

/X[HPEXUJ

±

Niederlande

Invaliditätsleistungen erhalten und mit ihrem Partner über ein geringes Gesamteinkommen verfügen. Ausgenommen sind unverheiratete, bei den Eltern lebende Personen unter 21 Jahren und QDFK  JHERUHQHQ 3HUVRQHQ GLH RKQH .LQG PLW LKUHP 3DUWQHU LQ HLQHP Haushalt zusammenleben.

gVWHUUHLFK 3RUWXJDO 6FKZHGHQ 6SDQLHQ

.HLQHEHVRQGHUH0LQGHVWOHLVWXQJ Ergänzung zu den Invaliditätsleistungen bis zum (UUHLFKHQ YRQ  GHV 0LQGHVWORKQV IU 3DDUH  IU $OOHLQHU]LHKHQGH XQG  IU Einzelpersonen im Alter von 23 und mehr -DKUHQ%UXWWR0LQGHVWORKQ¼2EHUJUHQ]H GHU/HLVWXQJGHV0LQGHVWORKQVIU3DDUH  IU $OOHLQHU]LHKHQGH  IU $OOHLQVWH hende, geringere Beträge für Einzelpersonen unter 23 Jahren.

±

.HLQHEHVRQGHUH0LQGHVWOHLVWXQJ

GLH EHU  -DKUH XQG HUZHUEVXQIlKLJ sind.

¼PRQDWOLFKEHGDUIVJHSUIW 

±

.HLQHEHVRQGHUH0LQGHVWOHLVWXQJ

]ZLVFKHQ    -DKUHQ XQG FKURQLVFK NUDQNRGHUEHKLQGHUWPLQG VLQG

Beitragsunabhängige Invaliditätsrente mit ,QYDOLGLWlWVJUDG DE  ¼ MlKUOLFK DE ¼MlKUOLFKEHGDUIVJHSUIW 

Anmerkungen: Angaben aus EuropäischH.RPPLVVLRQF 6WDQG

140

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

3.1.3 Leistungen für ältere Personen Die wichtigsten kompensationsorientierten Leistungen für ältere behinderte Personen sind sicherlich Rentenzahlungen, sei es in Form von weitergeführten Unfall- oder Invaliditätsrenten oder neu einsetzenden Altersrenten. In den EU15-Staaten existieren zwar keine besonderen Altersrenten für behinderte Menschen, aber in einigen Ländern werden behinderten Menschen innerhalb der allgemeinen Alterssicherungssysteme Vergünstigungen gewährt. So können in Dänemark Personen im Alter von 50 bis 65 Jahren bei gesundheitlichen oder sozialen Gründen, in Finnland Personen ab 60 Jahren aufgrund von arbeitsbedingtem Stress, Erschöpfung oder anderen sie in ihrer beruflichen Tätigkeit hindernden Faktoren, sowie in Deutschland Personen ab 60 Jahren mit einem Behinderungsgrad von mindestens 50% ohne Abschläge in den Vorruhestand gehen. In Portugal, Griechenland und Spanien bestehen Vorruhestandsregelungen für besonders gesundheitsschädliche Berufe. Da ansonsten behinderte Menschen die allgemeinen Rentenleistungen erhalten, wird im Folgenden nicht weiter auf Altersrenten eingegangen. Neben Altersrenten sind Geldleistungen im Zusammenhang mit Pflegebedürftigkeit für behinderte Menschen, insbesondere im Alter, ein wichtiger Einkommensbestandteil.126 Dabei können Pflegeleistungen je nach Ausgestaltung sowohl als partizipationsorientierte Elemente interpretiert werden, wenn sie beispielsweise das Wohnen pflegebedürftiger Menschen in ihrem alten Umfeld und ihrer eigenen Wohnung ermöglichen, als auch als rein kompensationsorientierte Leistungen, wenn sie nur die Extrakosten der Fremdunterbringung decken. In ihrer Wahrnehmung behinderter Menschen, ihrer häufig nach wie vor segregierenden Wirkung und ihrem zugrunde liegenden Distributionsmodus entsprechen Pflegeleistungen jedoch klar den kompensationsorientierten Leistungen der Typologie. Auch wenn Pflege und Behinderung unterschiedliche soziale Risiken sind, so dürften dauHUKDIWSIOHJHEHGUIWLJH0HQVFKHQLQDOOHU5HJHO±XQDEKlQJLJYRQHLQHURIIL]LHOOHQ5HJLVW ULHUXQJ±]XGHQEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQJH]lKOWZHUGHQ(EHQVRZLH/HLVWXQJHQGHUPHGL]L nischen Rehabilitation können allerdings auch die pflegebezogenen Sach- und Dienstleistungen sowie die stationäre Versorgung hier nicht genauer beschrieben werden, da dies den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde127. Im Weiteren wird lediglich auf die Geldleistungen, die im Fall ambulanter häuslicher Pflege gezahlt werden, eingegangen. Diese Leistungen sind im Rahmen dieses Abschnittes besonders interessant, da sie zumindest in Teilen auch den Einkommensverlust weiterer Haushaltsmitglieder kompensieren sollen. Geldleistungen werden in den EU15-Staaten fast ausschließlich im Zusammenhang mit häuslicher Pflege gezahlt. Überhaupt keine Geldleistungen werden in Belgien, Portugal, Schweden und den Niederlande gewährt. In den übrigen Ländern wird der Zugang über die ärztliche Einstufung der Pflegebedürftigkeit oder über den Behinderungsgrad selbst bestimmt. Während in Schweden, Luxemburg und Deutschland an alle Pflegebedürftigen die gleichen Leistungen gezahlt werden,128 werden in Finnland, Spanien, Frankreich, Italien 126 Leistungen im Zusammenhang mit Pflegebedürftigkeit werden hier im Rahmen der kompensationsorientierten Leistungen beschrieben, da sie sich DP Ä%HGDUI³ DXVULFKWHQ *OHLFK]HLWLg können sie aber auch, da sie die ambulante Versorgung in privaten Haushalten fördern und Heimunterbringung und Segregation verhindern, den partizipationsorientierten Leistungen zugerechnet werden. 127 Für nähere Informationen zu Pflegeleistungen in der EU siehe Europäische Kommission (2001c). 128 In Luxemburg und Deutschland wird formell auch zwischen unterschiedlichen Gruppen unterschieden. Da aber nahezu die gesamte Bevölkerung kranken- bzw. pflegeversichert ist, sind diese Unterschiede de facto nicht vorhanden.

141

3 Struktur

und Großbritannien differenziert nach Empfängergruppen unterschiedliche Beträge bezahlt. Dabei werden mit Ausnahme Finnlands die Personen, die über Invaliditäts- oder Unfallversicherungen versorgt sind, erneut bevorteilt. In Griechenland und Irland erhalten sogar ausschließlich Personen, die eine Invaliditätsrente (Griechenland) oder Unfallrente (Irland) erhalten, Pflegegeld. Neben diesen Geldzahlungen an pflegebedürftige Personen erhalten in Irland und Großbritannien auch die pflegenden Personen Geldleistungen, wenn sie ihre Beschäftigung wegen der Pflege aufgegeben haben oder sie bedürftig sind. Tabelle IV.5 Geldleistungen für häusliche Pflege Pflegegeldberechtigt sind Personen, die ... %HOJLHQ

±

Art und Höhe der Leistung .HLQH*HOGOHLVWXQJHQ

Dänemark

wegen gesundheitlicher Beeinträchtigung selbst QLFKW ]X .|USHUSIOHJH +DXVKDOWVIKUXQJ %HVRU gungen oder sonstigen notwendigen Verrichtungen in der Lage sind.

Gewährung von Zuschüssen für Pflegehilfen, Betreuung und Begleitung möglich.

Deutschland

pflegeversichert sind (oder sozialhilfeberechtigt) und wegen körperlicher, seelischer oder geistiger Behinderung für gewöhnliche Verrichtungen im täglichen Leben auf Dauer und regelmäßig in erheblichem Maß der Hilfe bedürfen.

Geld- oder Sachleistungen in AbhänJLJNHLWYRQ3IOHJHVWXIHQ¼¼ RGHU¼

Finnland

ständige und regelmäßige (mind. einmal pro Woche) Betreuung und Pflege benötigen und (a) bereits im Rentenalter sind, (b) Invaliditätsrenten beziehen.

D  3IOHJHJHOG ¼ HUK|KWHU 6DW] ¼ VSH]LHOOHU 6DW] ¼ SUR Monat. (b) Invaliditätsbeihilfe: je nach %HODVWXQJ ¼ ¼ XQG ¼ SUR Monat.

Frankreich

bei den wesentlichen Verrichtungen des täglichen Lebens auf die Hilfe Dritter angewiesen sind und (a) Invaliditätsrenten, Altersrenten oder Arbeitsunfallrente empfangen, (b) zwischen 16-60 Jahre alt sind, einen Behinderungsgrad von mind. 80% haben und über geringe Mittel verfügen, (c) über 60 Jahre alt sind und über geringe Mittel verfügen.

(a) Rentenzuschlag von 40% (mind. ¼PRQDWOLFK  (b) einkommens- und hilfebedarfabhängige Ausgleichszahlung für Pflege durch Dritte, (c) einkommens- und hilfebedarfabhängige Sonderleistung für Pflegebedürftige.

Griechenland

bereits eine Invaliditätsrente erhalten, ganz- oder halbseitig gelähmt oder vollständig erwerbsunfähig und ständiger Betreuung, Pflege und Unterstützung Dritter bedürfen.

Für die Hilfe durch Dritte wird die Invaliditätsrente um 50% (mind. ¼ HUK|KW

Großbritannien

(a) mind. 65 Jahre alt und wegen körperlicher oder seelischer Behinderung auf persönliche Pflege angewiesen sind, E  XQWHU  -DKUH DOW XQG ZHJHQ .UDQNKHLW RGHU Behinderung auf persönliche Pflege oder auf Hilfen zur Fortbewegung angewiesen sind, (c) mind. 16 alt und zu 100% erwerbsunfähig wegen Arbeitsunfall oder Berufskrankheit sind und ständiger Pflege und Betreuung bedürfen, (d) ihre Vollzeitbeschäftigung (mindestens 35 Std. pro Woche) aufgegeben haben, um eine andere

(a) Pflegebeihilfe nach Umfang der 3IOHJH¼RGHU¼SUR:RFKH (b) Unterhaltsbeihilfe nach Umfang GHU 3IOHJH ¼ ¼ RGHU ¼ SUR Woche, (c) Dauerpflegegeld nach Umfang GHU 3IOHJH ¼ ¼ RGHU ¼ SUR Woche. Bei Schwerstbehinderung ]XVlW]OLFK¼ G %HLKLOIHIU3IOHJHSHUVRQ¼SUR Woche.

142

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik Person zu pflegen.

Irland

(a) über 16 Jahre sind und bereits Behindertengeld im Rahmen der Unfallversicherung (Arbeitnehmer) erhalten und auf Dauer (mind. 6 Monate) Pflege durch Dritte benötigen, (b) ihre Beschäftigung aufgegeben haben, um eine andere Person für mindestens 6 Wochen max. 15 Monaten zu pflegen, (c) eine dritte Person (über 16 Jahre) pflegen und über eine geringes Einkommen verfügen.

D  'DXHUSIOHJHJHOG ]ZLVFKHQ ¼ XQG¼Z|FKHQWOLFK E  EHL 3IOHJH HLQHU 3HUVRQ ¼ PHKUHUH3HUVRQHQ¼Z|FKHQWOLFK (c) bedürftigkeitsgeprüfte Beihilfe EHL 3IOHJH HLQHU 3HUVRQ ¼ EHL PHKUHUHQ 3HUVRQHQ ¼ Z|FKHQW lich.

,WDOLHQ

D  HLQH ,QYDOLGLWlWVUHQWH EH]LHKHQ XQG ]XU )RUWEH wegung oder zur Verrichtungen des täglichen Lebens der Hilfe Dritter bedürfen. (b) .die nicht erwerbstätig, behindert und nicht in der Lage sind, den Verrichtungen des täglichen Lebens nachzukommen.

(a) monatliche Pflegezuschüsse (Invaliditätssicherung). (b) Nicht erwerbstätige behinderte 3HUVRQHQ¼0LQGHVWVLFKHUXQJ 

Luxemburg

krankenversichert siQG XQG DXIJUXQG HLQHU N|USHU lichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung für die wesentlichen Verrichtungen des täglichen Lebens in erheblichem Umfang und regelmäßig Hilfe Dritter benötigen.

(UVDW] YRQ 6DFK GXUFK *HOGOHLVWXQ gen oder Kombination. Möglich 9HUJWXQJ YRQ 3IOHJHSHUVRQDO DX ßerhalb professioneller Pflegedienste: ¼SUR6WXQGH

1LHGHUODQGH

±

.HLQH*HOGOHLVWXQJHQ

Österreich

dauerhaft (mind.  0RQDWH  %HWUHXXQJV XQG Hilfebedarf von mehr als 50 Stunden pro Monat benötigen.

3IOHJHJHOG DE  -DKUHQ LQ $XVQDK PHQDXFKDE*HEXUW QDFK3IOHJHVWX IHQ ]ZLVFKHQ ¼ XQG ¼ SUR Monat.

3RUWXJDO

GLHHLQH,QYDOLGLWlWV$OWHUVRGHU+LQWHUEOLHEHQHQ UHQWHHUKDOWHQXQGVWlQGLJDXI)UHPGKLOIHDQJHZLH sen sind.

1DFK3IOHJHVWXIH¼RGHU¼

Schweden

...schwere funktionelle Störungen haben und mehr als 20 Stunden pro Woche persönliche Pflege oder Hilfe benötigen.

3IOHJHEHLKLOIHLP5DKPHQGHU,QYDOL ditätsversicherung.

Spanien

aufgrund körperlicher oder funktioneller Störungen für die wesentlichen Verrichtungen des täglichen Lebens auf fremde Hilfe angewiesen und (a) sozialversichert und dauerhaft erwerbsunfähig sind, E  ]ZLVFKHQ  -DKUH DOW XQG EHKLQGHUW RGHU chronisch krank (Invaliditätsgrad mind. 75%) sind.

D 0LQGHVWUHQWHYRQ¼PRQDWOLFK bzw. mit unterhaltsberechtigtem 3DUWQHU¼ E  0LQGHVWVLFKHUXQJ EHLWUDJVXQDE hängige Invaliditätsrente wird um ¼SUR-DKU DXIJHVWRFNW

$QPHUNXQJHQ$QJDEHQDXV%XQGHVPLQLVWHULXPIU*Hsundheit und Soziale Sicherung (2003c) und Europäische Kommission (2001c; 2003d); Stand 2001.

Wie bereits bei den anderen Leistungen zeigen VLFKDXFKEHLGHQ3IOHJHJHOGHUQJUR‰H8Q WHUVFKLHGHKLQVLFKWOLFKGHU+|KHGHU/HLVWXQJHQ,QGHQPHLVWHQ/lQGHUQZLUGHLQSDXVFKD ler Betrag ausbezahlt, der in Abhängigkeit vomMHZHLOLJHQ+LOIHEHGDUI3IOHJHVWXIH DEJH stuft ist. Das Spektrum der Leistungen reicht hier von Mindestsätzen in Finnland mit 50 (XURELV]X0D[LPDOVlW]HQYRQ(XURLP0RQDWLQgVWHUUHLFK,Q*ULHFKHQODQG6SD nien und Frankreich werden bestehenden Leistungen um einen Prozentsatz (50% oder 40%)

3 Struktur

143

aufgestockt, was bewirkt, dass ohnehin besser gestellte Personen auch beim Pflegegeld mehr erhalten.129 3.1.4 Zusammenfassung Kompensationsorientierte Leistungen sind das Kernelement traditioneller Behindertenpolitik. Auf verschiedene Weisen weist der Staat behinderten Menschen und ihren Angehörigen finanzielle Mittel zu, um Einkommensausfälle und besondere Kosten zu kompensieren, die im Rahmen von Betreuung und Pflege entstehen. Entsprechend der Typologie aus Kapitel II.2 erfolgt die Hilfe in der Regel auf der Basis eines medizinischen Modells von Behinderung mit einer eng geführten Klassifizierung. Sofern es sich nicht um Versicherungsleistungen handelt, deren Höhe sich nach eingezahlten Beiträgen richtet, sind diese Leistungen meistens steuerfinanziert, bedarfsgeprüft und in ihrer Höhe am Mindestsicherungsbedarf ausgerichtet. Dadurch entstehen in vielen Staaten ohne universalistische Ausrichtung mehrere Versorgungsklassen. Mit Ausnahme Belgiens und Finnlands existieren in den meisten Länder geringe oder keine speziellen finanziellen Leistungen für Familien mit behinderten Kindern und Jugendlichen. Die zum Teil erheblichen Extra- bzw. Opportunitätskosten, die durch die Einschränkung oder den Ausfall von Erwerbsfähigkeit (häufig der Mütter) entstehen, müssen von den Familien selbst getragen werden. Für die Absicherung von behinderten Personen im erwerbsfähigen Alter kann pauschal festgehalten werden, dass diese im Allgemeinen besser abgesichert sind, wenn ihre Behinderung durch einen Arbeitsunfall oder eine Berufskrankheit entstanden ist oder sie wenigstens zur Erwerbsbevölkerung zählen und damit Anrecht auf Invaliditätsrenten haben. Mit Ausnahme der skandinavischen Länder und der Niederlande sind behinderte Personen, die (noch) keinen Kontakt zum Arbeitsmarkt haben oder hatten, lediglich durch die allgemeinen Mindestsicherungssysteme finanziell abgesichert. Außer in Spanien sind sie aber hier mit den allgemeinen, durchschnittlich sehr niedrigen Sätzen, die Arbeitsanreize setzen sollen, konfrontiert. Die finanzielle Absicherung von behinderten Personen im Rentenalter erfolgt im Rahmen der allgemeinen Rentensysteme. Hier werden behinderten Menschen in vielen Ländern frühere Einstiegsmöglichkeiten in den Rentenbezug ohne Abschläge gewährt. Die Europäische Union greift, dem Subsidiaritätsprinzip folgend, in diesen seit Jahren gewachsenen sozialpolitischen Bereich nicht ein. Lediglich im Rahmen der Regulierung der Versorgung von Wanderarbeitern wurde sichergestellt, dass Immigranten aus anderen EULändern im jeweiligen Migrationsland auch Zugang zu den Sozialversicherungsleistungen haben (siehe hierzu Geyer 2000). 3.2 Rehabilitationsorientierte Elemente Rehabilitationsorientierte Elemente der Behindertenpolitik sollen sowohl die Arbeitsfähigkeit behinderter erwerbstätiger Arbeitnehmer erhalten und deren Ausstieg aus der Berufstä129 Für einen Überblick über die alternativen Pflegesicherungsarrangements in den Mitgliedsstaaten siehe Eisen (1999).

144

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

tigkeit verhindern, als auch Beschäftigungsmöglichkeiten derzeit nicht-erwerbstätiger behinderter Menschen fördern. In allen Ländern wurde ein ganzes Set von Maßnahmen entwickelt, um den Anteil behinderter Menschen an den Erwerbstätigen zu erhöhen. Grundannahme hinter dem Großteil dieser Maßnahmen ist, dass Behinderung im Gegensatz zu eindeutigen Dispensionstatbeständen, wie Alter oder Krankheit, nicht gleichbedeutend mit der Enthebung aus der Pflicht ist, seine Lebensbedürfnisse durch Arbeit zu sichern. Da diese Pflicht in der Realität ohne weitere Hilfen schwierig, eingeschränkt oder überhaupt nicht zu erbringen ist, bedarf es der Unterstützung von Seiten des Staates. Des Weiteren steht im Hintergrund der Maßnahmen häufig die normative Annahme, dass jede Arbeit besser ist als keine Arbeit, da Arbeit nicht nur eine Einkommens- und Produktionsfunktion sondern auch eine Integrations- und Beschäftigungsfunktion hat. Wie noch gezeigt wird, kann diese normative Annahme, ähnlich wie bei anderen Arbeitsmarktmaßnahmen, zu erheblichen Autonomieverlusten, wie Einschränkungen der Berufswahlfreiheit oder der Ortswahl, und Einschränkungen von Schutzrechten, wie Tarif- und Einkommensschutz, führen. Am deutlichsten wird dies bei den am Ende dieses Abschnittes behandelten beschützten Arbeitsplätzen (Sheltered Employment), in denen die Einkommens- und Produktionsfunktion nicht oder nur stark eingeschränkt erfüllt wird. Um behinderte Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren wird das gesamte Spektrum an Mitteln der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik eingesetzt: Beratung, Vermittlung, Umschulungen, Weiterbildungen, Zuweisung von Lohnersatzleistungen, spezielle Beschäftigungsprogramme, Lohn- und Lohnkostenzuschüsse sowie einige weitere spezielle Maßnahmen für behinderte Menschen. Bedingt stehen dabei die einzelnen Maßnahmen in Konkurrenz zueinander, da zum einen die finanziellen Mittel innerhalb des Sozialbudgets begrenzt sind und zum anderen unterschiedliche Interessen, Zielgruppen und Konzepte mit den Maßnahmen verbunden sind. So sind, wie bereits erwähnt, die rehabilitationsorientierten Maßnahmen nicht alle übereinstimmend mit der in der Typologie zugehörigen Wahrnehmung behinderter Menschen. Während einige Leistungen die Einschränkungen der Arbeitskraft sowie die geringere Produktivität und somit die Differenz behinderter Arbeitnehmer unterstreichen, versuchen andere Maßnahmen die Befähigung (Empowerment) behinderter Menschen zu fördern und bestehende Barrieren abzubauen. In Bezug auf die Arbeitgeber versuchen erstere Maßnahmen auf der Basis des ökonomischen Modells von Behinderung die geringeren Gewinne im Fall der Beschäftigung behinderter (= weniger produktiver) Arbeitnehmer zu kompensieren, während Letztere versuchen, die Vorurteile gegenüber behinderten Arbeitnehmern zu beseitigen und einen Perspektivwechsel zum sozial-politischen Modell von Behinderung voranzutreiben. So könnten Maßnahmen zur Anpassung des Arbeitsplatzes, die hier den rehabilitationsorientierten Leistungen zugeordnet wurden, was den Bezugspunkt der Hilfen (Beseitigung von Barrieren) als auch die Wahrnehmung behinderter Menschen (vollwertige Arbeitskräfte) anbelangt, auch dem partizipationsorientierten Ansatz zugeordnet werden. Eine weitere Konkurrenz innerhalb der Maßnahmen besteht zwischen solchen, die sich auf bereits beschäftigte behinderte Personen beziehen, und jenen, die den Arbeitsmarkteintritt von nicht-beschäftigten Personen fördern sollen. Hier besteht ein Zielkonflikt, da dynamisch betrachtet Sicherheitsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung bestehender Beschäftigungsverhältnisse gleichzeitig Barrieren für den Eintritt in den Arbeitsmarkt bedeuten können. Hier gilt es, ein Gleichgewicht zwischen einerseits hohen Auflagen für Arbeitgeber sowie den Interessen der Ins und anderer-

3 Struktur

145

seits einem Abbau der Kosten bei Neueinstellungen seitens des Arbeitgeber sowie den Interessen der Outs zu finden.130 Der Anwendungsbereich und die Definition von Behinderung rehabilitationsorientierter Leistungen ist pauschal breiter als der kompensationsorientierter Elemente. Grund hierfür ist, dass auch Personen mit leichten Behinderungen in ihren Beschäftigungsmöglichkeiten gestärkt werden sollen, geringere Anreize für Missbrauch vorliegen und im Fall von Beschäftigung häufig andere soziale Kosten entfallen. Da jedoch die meisten der oben erwähnten Maßnahmen, wie Beratung, Qualifizierung und Training oder Subventionen für alle Personen, die eine Beschäftigung suchen, gut wären, gleichzeitig aber die Leistungen auf die wirklich bedürftigen Personen konzentriert werden sollen und Arbeitgeber nicht in zu großem Umfang die Möglichkeit für Substitutions- und Mitnahmehandlungen gegeben werden soll, muss auch hier wieder durch die Klassifizierung der Behinderung eine Selektion der Leistungsempfänger erfolgen. Dies geschieht in den Ländern auf verschiedene Weise und unterscheidet sich häufig auch innerhalb der Länder von Maßnahme zu Maßnahme. Im Fall von Subventionen und Lohnkostenzuschüssen kommen häufig die an der Schädigung orientierten medizinischen Definitionen von Behinderung zur Anwendung. Auch hier gilt wieder, dass erhebliche Ermessensspielräume von Ärzten und anderen gatekeepern zum Tragen kommen. Auch bei rehabilitationsorientierten Leistungen bestimmt die Stellung auf dem Arbeitsmarkt die Struktur der Hilfen. Im Gegensatz zu kompensationsorientierten Leistungen, die sich auf alle Altersgruppen beziehen, sind nun die Leistungsempfänger rehabilitationsorientierter Leistungen alle im erwerbsfähigen Alter. Die Stellung auf dem Arbeitsmarkt wird KLHU GXUFK GHQ %HVFKlIWLJXQJVVWDWXV XQG GLH Ã0LQGHUXQJ GHU 3URGXNWLYLWlW¶ DXVJHGUFNW Nach diesen beiden Kriterien können die verschiedenen Maßnahmen und Rechte, der internen Logik dieser Hilfen folgend, geordnet werden. Außer der schulischen Rehabilitation, die in dieser Arbeit nicht weiter behandelt wird, beziehen sich alle rehabilitationsorientierten Maßnahmen auf Personen im erwerbsfähigen Alter. Dabei zeigt sich in der Empirie eine stark überproportionale Konzentration der Maßnahmen auf jüngere behinderte Personen (vgl. OECD 2003). Während der Großteil der Maßnahmen sowohl für beschäftigte wie nicht-beschäftigte behinderte Personen zugänglich ist, gibt es einige Maßnahmen, wie den speziellen Kündigungsschutz oder Wiedereinstellungsregelungen, die sich nur auf den Schutz bereits beschäftigter behinderter Personen beziehen. Im Anschluss an die Beschreibung dieser ausschließlich für beschäftigte Personen zugänglichen Hilfen (1), werden der Logik des Arbeitsmarktes folgend die übrigen rehabilitationsorientierten Leistungen geordnet nach der Produktivität ihrer Zielgruppen dargestellt: (2) Maßnahmen zur Reduktion bzw. Aufhebung von Produktivitätseinschränkungen wie spezielle Schulungen oder Arbeitsplatzanpassungen; (3) Maßnahmen zum Ausgleich geringer und dauerhafter Produktivitätseinschränkungen wie reservierte Beschäftigung (Quotierungen) und geförderte Beschäftigung (Subventionen); (4) Maßnahmen zum Ausgleich größerer und dauerhafter 130 Ein ähnlicher Trade Off besteht bei den Kosten für krankheitsbedingte Fehlzeiten. Werden dem Arbeitgeber alle Kosten aufgebürdet, wird er sich zwar einerseits verstärkt um Prävention bemühen, andererseits aber auch nach Mitteln und Wegen suchen, bei potentiellen Bewerbern hohe Krankheitsrisiken zu identifizieren (vgl. OECD 2003, 108). Lediglich bei der Unfallversicherung, bei der das Risiko ex ante nicht vorhersehbar ist, kann die Übertragung der Kosten auf den Arbeitgeber ohne Folgen für Neueinstellungen geschehen. Aber bereits bei Berufskrankheiten, die ebenfalls über die Unfallversicherungen abgsichert sind, versuchen Arbeitgeber, wie beispielsweise im Fall Großbritanniens, in GHQ(LQJDQJVLQWHUYLHZV5LVLNHQ]XPLQLPLHUHQ±XQG dies geschieht in der Praxis trotz Antidiskriminerungsgesetzen auch nach 1995.

146

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Produktivitätseinschränkungen wie unterstützte Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt oder geschützte Beschäftigung außerhalb des ersten Arbeitsmarktes.131 In der Praxis werden diese Maßnahmen häufig in der Form kombiniert, dass gleichzeitig Maßnahmen sowohl zur Reduktion als auch zum Ausgleich der Produktivitätseinschränkung durchgeführt werden. Hinzu kommt, dass das Feld der rehabilitationsorientierten Maßnahmen für behinderte Menschen ebenso wie der gesamte Bereich der Aktivierung in den vergangenen zehn Jahren in einem ständigen Wandel begriffen ist, was dazu führt, dass zwischen neueren Gesetzen und Regulierungen, wie sie hier vorgestellt werden und der Implementation auf der häufig kommunalen Ebene große Differenzen bestehen (vgl. OECD 2001; van Oorschot/Hvinden 2000). Daher wird, soweit hierfür Daten oder Informationen vorliegen, auch der tatsächliche Output zu den jeweiligen Maßnahmen in den Ländern berichtet. 3.2.1 Maßnahmen und Rechte für behinderte Beschäftigte Da Behinderungen in den meisten Fällen bei Personen im Alter über 50 Jahren eintreten, ist mit geschlechtsspezifischen Unterschieden ein Großteil der Personen bei Eintritt der Behinderung erwerbstätig. Neben den verschiedenen Formen der medizinischen und beruflichen Rehabilitation, für die Erwerbstätigkeit keine Zugangsbedingung ist, gelten für bereits beschäftigte Arbeitnehmer andere Regelungen und werden andere Maßnahmen zur Verfügung gestellt als für nicht-beschäftigte behinderte Personen.132 Zur Arbeitsplatzsicherung wird präventiv und frühzeitig interveniert, z.B. durch Beratung, materielle und organisatorische Anpassung des Arbeitsplatzes, praktischer Unterstützung oder Mediation zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie frühzeitige Hilfe bei der Arbeitsvermittlung in eine andere Firma (vgl. Doose 2003). Diese Angebote sind aber, wie häufig bei Dienstleistungen, nicht in nationalen Gesetzen festgeschrieben, sondern werden auf lokaler oder regionaler Ebene geregelt. Neben diesen Angeboten haben behinderte Menschen in einigen Ländern besondere Arbeitnehmerrechte, wie einen besonderen Kündigungsschutz oder ein Recht auf Wiedereinstellung nach der Rehabilitation. Hier unterscheiden sich die nationalen Regelungen jedoch erneut erheblich. In Deutschland, den Niederlande und Österreich genießen behinderte Menschen einen gesetzlichen Kündigungsschutz. In Griechenland und Italien sind Entlassungen im Rahmen des Quotensystems besonders geregelt, und in Portugal müssen Arbeitsunfallopfer mit geringen Behinderungen (unter 50%) weiterbeschäftigt werden. In Großbritannien kann ein spezieller Ausschuss im Fall von Entlassung zur Prüfung angerufen werden. In Finnland, Frankreich, Irland, Luxemburg Schweden und Spanien existiert zwar kein besonderer Kündigungsschutz für behinderte Arbeitnehmer, aber im Rahmen von (Anti-)Diskriminierungsgesetzen oder Gleichstellungsgesetzen wird die Schwelle zur Entlassung behinderter Arbeitnehmer erhöht. (Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1997; Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c).

131 Auf eine andere Art unterteilen Semlinger und Schmid (1985) die verschiedenen Maßnahmen. Sie ordnen die Maßnahmen nicht nach den Zielgruppen, sondern nach der Art des Eingriffes: Regulation (z.B. Quoten), finanzielle Kompensation (z.B. Subventionen) und Substitute (z.B. geschützte Beschäftigung). 132 An dieser Stelle setzt sich die Bevorzugung beschäftigter behinderter Personen fort, die sich bereits bei Arbeitsunfall- und Invaliditätsrenten abgezeichnet hat.

3 Struktur

147

Was das Recht auf Wiedereinstellung am gleichen Arbeitsplatz nach der Rehabilitation betrifft, so haben in Spanien behinderte Arbeitnehmer ein Recht auf Eingliederung im selben Unternehmen, in Belgien, Dänemark, Finnland und Schweden existieren Vereinbarungen in den Tarifverträgen einzelner Branchen. In Italien, Frankreich, Portugal und Luxemburg haben Arbeitsunfallopfer eine Beschäftigungsgarantie oder zumindest müssen sie bevorzugt eingestellt werden. In Großbritannien und Irland existiert ein freiwilliger Verhaltenskodex für gute Praktiken (vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1997; Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c). Sowohl bei der Wiedereingliederung als auch bei der Entlassung stellen sich Personen, deren Behinderung Folge eines Arbeitsunfalls oder einer Berufskrankheit ist, besser als Personen, deren Behinderung unabhängig von ihrer Berufstätigkeit entstanden ist. Hinzu kommt, dass neben der arbeitsplatzfernen Rehabilitation, die immer noch die Regel ist, immer häufiger auch Formen ambulanter, betriebsnaher Rehabilitation angeboten werden, die sowohl hinsichtlich der Qualifizierung als auch der dauerhaften Arbeitsplatzsicherung effektiver sind, wodurch Entlassungen vermieden und Wiedereingliederungen überflüssig werden (vgl. Doose 2003; Europäische Kommission 2000b). 3.2.2 Reduktion von Produktivitätseinschränkungen Maßnahmen zur Reduktion von Produktivitätseinschränkungen können sowohl an der Angebots- als auch an der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes ansetzen. Häufig werden in der Praxis, wie im Fall angepasster Beschäftigung, angebots- und nachfrageorientierte Maßnahmen gleichzeitig durchgeführt, um die Lücke zwischen Angebot und Nachfrage zu schließen. Auf der Angebotsseite versuchen Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation durch spezielle Schulungen entweder die Einschränkungen der behinderten Person abzubauen oder zusätzliche Qualifikationen aufzubauen, die mögliche Einschränkungen kompensieren. Diese Qualifizierungsmaßnahmen setzen zum Teil bereits schon vor Eintritt in den Arbeitmarkt an und fördern die Berufsausbildung behinderter Menschen. Dabei muss generell zwischen institutionellen Schulungen außerhalb eines Arbeitsplatzes oder diversen Formen von Arbeitsverhältnissen auf dem zweiten Arbeitsmarkt und betrieblichen Schulungsmaßnahmen in regulären Arbeitsverhältnissen unterschieden werden. Zum Teil laufen diese Schulungsmaßnahmen im Rahmen der allgemeinen Berufausbildung und aktivierenden Arbeitsmarktprogrammen (Fort- und Weiterbildungen), zum Teil aber auch in spezifischen Kursen. Wie die vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1997) bzw. vom Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c) zusammengestellten Informationen zeigen, existieren in nahezu allen Ländern sowohl auf der betrieblichen als auch auf der institutionellen Ebene Fördermöglichkeiten, und mit Ausnahme Großbritanniens und Irlands werden in allen Ländern finanzielle Hilfen oder Anreize zur Berufsausbildung behinderter Menschen bereitgestellt (siehe Tabelle IV.6). Bei den finanziellen Hilfen und Anreizen für die Berufsausbildung behinderter Menschen existieren länderspezifische Unterschiede. So werden in einigen Ländern wie Belgien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Niederlande, Österreich und Portugal die Ausbildungskosten der Unternehmen übernommen oder wenigstens Zuschüsse an den Arbeitgeber gezahlt bzw. Ausbildungen kostenfrei angeboten. In Dänemark, Deutschland,

148

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Finnland, Luxemburg, Schweden und Spanien werden die sich in Ausbildung befindenden behinderten Personen direkt unterstützt und erhalten Lohnkompensationszahlungen. Neben diesen Hilfen und Anreizen existieren in allen Ländern, also auch in Großbritannien und Irland, noch zusätzliche Programme, welche die Qualifizierung bereits beschäftigter Arbeitnehmer sowohl institutionell wie betrieblich fördern. Tabelle IV.6 Finanzielle Hilfen und Anreize für die Berufsausbildung Belgien

Übernahme sämtlicher Kosten für Unterbringung in Internaten, Beobachtungszentren oder in Gastfamilien. Finanzielle Hilfen zur Förderung der Eingliederung in allgemeine Ausbildungsgänge und Beitrag zu den Kosten einer pädagogischen Hilfe bei höherer Schulbildung. Übernahme der Ausbildungskosten und Gewähr von Beihilfen zur Kompensation von Lohnzahlungen während der Ausbildung.

Dänemark

Beihilfen für behinderte Menschen, die an einer Berufsausbildung des freien Arbeitsmarktes teilnehmen. Im Rahmen einer Rehabilitation durchgeführte Ausbildung kann aus öffentlichen Fonds finanziert werden.

Deutschland

Ermöglichung einer qualifizierten Berufsberatung und ggf. Förderung der Vorbereitung von Bildungsmaßnahmen. Soweit möglich Aus- und Fortbildung sowie Umschulung in Betrieben und Verwaltungen. Ansonsten besondere Einrichtungen der beruflichen. Zahlung von Unterkunft und Verpflegung.

Finnland

Versicherungsträger gewähren Rehabilitationsgeld und technische Hilfen zur Berufsausbildung. Außerdem werden Versicherungsbeiträge während der Ausbildung bezahlt.

Frankreich

Fördermittel für die Ausbildung in allgemeinen Berufsbildungszentren. Finanzielle Hilfe für Umschulungslehrgänge in spezialisierten Einrichtungen.

Griechenland

Subventionen für die Einrichtung von speziellen Ausbildungsprogrammen und finanzielle Hilfe für Stiftungen und Stellen, die ähnliche Programme durchführen.

*UR‰EULWDQQLHQ

±

,UODQG

±

Italien

Die berufliche Bildung von behinderten Menschen in bestimmten Einrichtungen wird von den Regionen organisiert. Außerdem sind finanzielle Hilfen für Unternehmen vorgesehen, die Ausbildungsgänge organisieren.

Luxemburg

Finanzielle Anreize für behinderte Jugendliche für die Teilnahme an Erstausbildungsmaßnahmen. Dauer: 3 Jahre. Wird eine Umschulung für erforderlich erachtet, so übernimmt der Staat oder die Unfallversicherung die Kosten.

Niederlande

Beihilfen für die Umgestaltung von Schulgebäuden und für Lernmittel.

Österreich

Arbeitgeber können bei Einrichtung eines neuen Ausbildungsplatzes für Behinderte bis zu 3 Jahren unterstützt werden. Stärkung der Mobilität u.a. von Studierenden durch technische Hilfen.

Portugal

Subventionen für private Einrichtungen zur beruflichen Rehabilitation und für Unternehmen, die Berufsausbildungsmaßnahmen für behinderte Menschen entwickeln.

Schweden

Lokale Behörden gewähren Beihilfen für Berufsausbildung und Studium.

Spanien

Tagegeld für Jugendliche unter 25 Jahren, die an einem Ausbildungsgang teilnehmen. Hilfe in Höhe von 75% des gesetzlich garantierten Mindestlohns für Langzeitarbeitslose über 25 Jahren. Beihilfen auch für andere Gruppen.

Anmerkungen: Angaben aus Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1997) und Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c); Stand 2001.

3 Struktur

149

Die Unterschiede bei der beruflichen Qualifizierung von behinderten Menschen werden, wenn die tatsächliche Abfrage dieser Leistungen betrachtet wird, noch einmal größer. Aus amtlichen Statistiken sind nur beschränkt Informationen zu behinderten Menschen zu entnehmen, da entweder spezifische Maßnahmen nicht erfasst werden oder behinderte Menschen an allgemeinen Aus-, Fort- oder Weiterbildungsmaßnahmen wie beispielsweise in Deutschland teilnehmen oder die Qualifikationsmaßnahmen wie in den Niederlande, Österreichs, Frankreichs, Italiens, Irlands oder Luxemburgs in Kombination mit anderen Maßnahmen durchgeführt werden (vgl. Europäische Kommission 2002a). Auch ESSPROS und SOCX liefern hier keine Informationen. Aus einer speziellen Untersuchung der Europäischen Kommission (2002a) zu aktiven Arbeitsmarktprogrammen für behinderte Menschen geht jedoch hervor, dass sowohl die Anzahl der Teilnehmer als auch die Höhe der ProKopf-Ausgaben stark schwanken. In Dänemark, Frankreich, Finnland, Großbritannien und Schweden liegt die absolute Zahl der Teilnehmer an speziellen beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen über 10.000, und auch in Deutschland und den Niederlande nehmen viele behinderte Personen an allgemeinen Qualifizierungsmaßnahmen teil. Die Ausgaben pro Teilnehmer schwanken in diesen Ländern aber erheblich, während in Dänemark jährlich über 15000 Euro pro Teilnehmer ausgegeben werden, sind es in Großbritannien lediglich 1000 Euro. Was die Effektivität der Qualifizierungsmaßnahmen, also die späteren Erwerbschancen von behinderten Menschen anbelangt, so kommt eine andere Studie der Europäischen Kommission (2000b) zu der Einschätzung, dass in der Regel Schulungen im Arbeitsumfeld zu besseren Ergebnissen führen als eigenständige Kurse, da konkrete Fragen besser behandelt, bereits Erfahrungen mit dem Arbeitsplatz vermittelt und auch wichtige Erkenntnisse von Arbeitgebern gewonnen werden können. Neben den Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation, die auf die Angebotsseite des Arbeitsmarktes, also direkt auf die behinderten Menschen abzielen, existieren weitere Maßnahmen, die auf der Nachfragseite ansetzen. Dies sind zum einen die Unterstützung von Existenzgründungen und die Anpassung von Arbeitsplätzen, zum anderen Aufklärungsund Sensibilisierungskampagnen, die Vorurteile bei Arbeitgebern abbauen sollen. Mit Ausnahme Irlands wird in allen EU15-Ländern133 die Gründung selbstständiger Existenzen für behinderte Menschen durch besondere Hilfen unterstützt. Dies geschieht entweder in Form von Zuschüssen oder Subventionen wie in Dänemark, Deutschland, Finnland, Griechenland, Großbritannien, Luxemburg, Niederlande, Portugal und Schweden oder durch günstige Darlehen wie in Belgien oder durch die Kombination von beidem wie in Frankreich, Österreich und Spanien. Die finanziellen Zuschüsse beziehen sich dabei in der Regel auf die Startphase, lediglich in Deutschland, Großbritannien und Luxemburg sind die Subventionen dauerhaft angelegt (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c). Über den Umfang dieser Hilfen sind aber keine genaueren Zahlen bekannt. Zur Anpassung von Arbeitsplätzen existiert in allen EU15-Ländern eine Reihe von Maßnahmen zur Errichtung angepasster Beschäftigungen (Accomodated Work). Meist wird in Kombination mit einem speziellen arbeitsplatzbezogenen Training (Angebotsseite) eine Anpassung des Arbeitsplatzes durchgeführt. Diese kann durch spezielle Hilfsmittel, die Änderungen der Zugänglichkeit des Arbeitsplatzes oder auch die Änderung der Organisation und Struktur der Arbeit erfolgen. Ziel dieser einmaligen Maßnahmen ist es, den Arbeits133 In Italien wird die berufliche Bildung behinderter Menschen dezentral von den Regionen organisiert (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003c).

150

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

platz so umzugestalten oder anzupassen, dass die jeweilige behinderte Person durch ihrer 8PJHEXQJQLFKWZHLWHUEHKLQGHUWZLUGXQGDQVFKOLH‰HQGHLQHÃQRUPDOH¶DOVRQLFKWZHLWHU subventionierte Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt inne hat. Da diese einmaligen Leistungen im Verhältnis zu dauerhaften Lohnsubventionen günstig sind, werden die gesamten Kosten oder Teile der Kosten in allen EU15-Ländern vom Staat übernommen oder die Arbeitsmaterialien direkt zur Verfügung gestellt (vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1997). Maßnahmen zur Anpassung von Arbeitsplätzen sind aus der Perspektive des Wandels der Behindertenpolitik besonders interessant, da in diesen rehabilitationsorientierten Maßnahmen die körperliche Behinderung (Impairment) zwar immer noch als negativ konnotierte Personeneigenschaft verstanden wird, aber auch den Einfluss der Umwelt und die Barrieren am Arbeitsplatz, die zur eigentlichen Behinderung (Disability) führen, wahrgenommen werden. Auch zu diesen Maßnahmen liegen keine differenzierten Zahlen in ESSPROS und SOCX vor. Wie ein Bericht der Europäischen Kommission (2000b) beschreibt, werden diese Unterstützungen zwar allgemein angeboten, allerdings in der Praxis nur wenig in Anspruch genommen. Was die Hilfsmittel anbelangt, werden lediglich in den Niederlande durch großzügige und flexible Beihilfen für vom Arbeitgeber durchgeführte Unterstützungsmaßnahmen Arbeitplätze angepasst, auch Änderungen der Arbeitsorganisation (wie gleitende Arbeitszeit, Heimarbeit und Jobsharing) kommen in der Praxis kaum zum Tragen. Insgesamt kommt der Bericht zu dem Schluss, dass trotz des hohen Ansehens Arbeitsplatzanpassungen nicht in größerem Maße zur Sicherung und Bereitstellung von Arbeitsplätzen beitragen. Zum Abbau von Vorurteilen über die vermeintlich niedrigere Produktivität behinderter Menschen werden in einigen Ländern Aufklärungs- und Sensibilisierungskampagnen durchgeführt. Beispiele hierfür sind die Kampagne 50.000 Jobs für Schwerbehinderte in Deutschland oder ein Verhaltenskodex zur Beschäftigung behinderter Menschen in Belgien. Neben diesen allgemeinen Kampagnen werden aber auch positive Anreize für einzelne Unternehmen gesetzt. Dies geschieht zum einen durch Auszeichnung, wie z.B. der Job-Oskar in Österreich (vgl. Doose 2003). Die Wahrnehmungen von Behinderung, die im Hintergrund dieser Maßnahmen stehen, sind konträr. Ein Teil dieser Kampagnen betont die Normalität behinderter Arbeitnehmer bzw. die Pluralität des Menschen und zielt darauf ab, Vorurteile zu korrigieren. Damit entsprechen diese Maßnahmen in ihrer Wahrnehmung bereits dem Bild des gleichberechtigten (aber diskriminierten) Bürgers, und sie ließen sich daher ebenso den partizipationsorientierten Elementen zuordnen. Ein anderer Teil der Kampagnen hingegen entspricht in ihrer Wahrnehmung YRQ%HKLQGHUXQJYROOGHP%LOGGHVÃ$UEHLWQHKPHUVPLWJHULQJHUHU3URGXNWLYLWlW¶,QGHPEHL spielsweise die hohe Leistungsfähigkeit behinderter Menschen hervorgehoben und ihre besondere Motivation angepriesen wird, wird die Stigmatisierung sogar noch verstärkt. Hier gleichen die Kampagnen Wohltätigkeitsappellen die mit der Belohnung besonders sozialen Verhaltens einhergehen, das keineswegs normal oder sogar mit finanziellen Einschnitten verbunden ist. 3.2.3 Ausgleich geringer Produktivitätseinschränkungen Wenn die Produktivitätseinschränkungen nicht durch Qualifizierung und Anpassung des Arbeitsmarktes aufgehoben oder auf ein geringes Maß reduziert werden können, sind zusätzliche Hilfen notwendig.

151

3 Struktur

Tabelle IV.7 Quotenregelungen für behinderte Menschen Gesetzliche Beschäftigungspflicht

Geltungsbereich DE«$UEHLWVSOlW]H 

$QVSUXFK berechtigte

Pflichtquote

Sanktionen

Belgien

Ja

Priv. und öffentl. 6HNWRU 

Behinderte Menschen

±

±

Dänemark

Nur ministeULHOOH$QRUG nungen

gIIHQWO6HNWRU± 

%HKLQGHUWH0HQ schen

±

±

Deutschland

Ja, Teil 2 SGB IX

Priv. und öffentl. 6HNWRU 

Schwerbehinderte Menschen

5%

gestaffelt nach BeschäftigungsTXRWHDE¼

Finnland

Bevorzugung bei jeder Beschäftigung

Priv. und öffentl. Sektor

Behinderte Menschen

.HLQH

±

Frankreich

Ja

Priv. und öffentl. 6HNWRU 

Schwerbehinderte Menschen

6%

Freiwillige Leistungen zur $EJHOWXQJ

Griechenland

Ja

Priv. und öffentl. Sektor

Bestimmte GrupSHQ]%%OLQGH 

±

±

Großbritannien

Nein

-

-

-

-

,UODQG

-D

gIIHQWO6HNWRU± 

5HJLVWULHUWH schwerbehinderte Menschen

%LV

±

Italien

Ja

Priv. und öffentl. 6HNWRU" 

Personen mit mind. 40% MdE

2%

Finanzielle Strafen möglich

Luxemburg

Ja

Priv. und öffentl. Sektor

5HJLVWULHUWHEH hinderte Menschen

-

Finanzielle Strafen möglich

1LHGHUODQGH

1HLQ





±

±

Österreich

Ja

Priv. und öffentl. 6HNWRU 

Personen mit mind. 50% MdE



$XVJOHLFKVDE JDEHQYRQ¼

3RUWXJDO

-D

3ULY6HNWRU 

$UEHLWVXQIDOORSIHU im eigenen Betrieb

±

±

Schweden

Nur tarifvertragl. 5HJHOXQJHQ

±

%HKLQGHUWH0HQ schen

±

±

Spanien

Ja

Priv. und öffentl. 6HNWRU 

5HJLVWULHUWHEH hinderte Menschen

2%

Finanzielle Strafen möglich

$QPHUNXQJHQ$QJDEHQDXV%XQGHVPLQLVWHULXPIU$UEHLWXQG6R]LDORUGQXQJ XQG%XQGHVPLQLVWHULXPIU *HVXQGKHLWXQG6R]LDOH6LFKHUXQJF 6WDQG

8PGLH/FNH]ZLVFKHQ$QJHERWXQG1DFKIUDJH]XEHUEUFNHQXQG$QUHL]HIU$UEHLWJH EHU]XVHW]HQ$UEHLWQHKPHUHLQ]XVWHOOHQE]ZLP)DOOGHV(LQWULWWHVYRQ%HKLQGHUXQJZHL

152

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

terzubeschäftigen, haben sich vor allem zwei Maßnahmen durchgesetzt, reservierte Beschäftigung (Quotierungen) und geförderte Beschäftigung (Subventionen).134 Reservierte Beschäftigung bzw. Quotenregelungen sollen Arbeitgeber dazu verpflichten, einen Teil ihrer Arbeitsplätze an behinderte Menschen zu vergeben. Der ökonomische Gedanke, der sich hinter dieser Regelung verbirgt, ist, dass Wettbewerbsverzerrungen, die bei der Beschäftigung von weniger produktiven Arbeitnehmern auftreten würden, ausgeglichen bzw. durch die Auferlegung dieser Regelung auf alle Unternehmen, verhindert werden. Um insbesondere kleinere Arbeitgeber nicht zu sehr zu belasten und damit Beschäftigung zu verhindern, sind in vielen Ländern Unternehmen mit nur wenigen Beschäftigten von dieser Pflicht befreit. Wie Tabelle IV.7 zeigt, existieren in den meisten EU15-Ländern Quotenregelungen. Jedoch lediglich in Deutschland, Frankreich, Österreich und teilweise in Griechenland und Italien werden diese Gesetze in größerem Umfang angewandt (Europäische Kommission 2000b). In einigen Ländern wie in Dänemark und Irland gelten die Quoten nur für den öffentlichen Sektor.135 Vergleichbar mit Quotenregelungen bei anderen Personengruppen, wie Frauen oder ethnischen Minderheiten, zeigt sich auch bei behinderten Menschen, dass in der Praxis Quoten nur umgesetzt werden, wenn den Unternehmen im Fall der Nichteinhaltung Sanktionen drohen. Sanktionen sind zwar in mehreren Ländern möglich, aber nur in Österreich und Deutschland verbindlich. Und auch in diesen beiden Ländern ist die Höhe der Sanktionen so bemessen, dass sich nur geringe Produktivitätseinschränkungen damit ausgleichen lassen. Die Anreizwirkung der bestehenden Quotenregelungen für behinderte Menschen gilt daher als begrenzt. Allerdings werden sowohl in Österreich als auch in Deutschland nicht unerhebliche Mittel (in Deutschland mehr als eine halbe Milliarde Euro) durch die Ausgleichsabgaben eingenommen, die direkt für beschäftigungspolitische Maßnahmen für behinderte Menschen verwendet werden. In Abgrenzung zu Quotenregelungen wird in Großbritannien und Schweden durch Antidiskriminierungsgesetze versucht, Arbeitgeber zu zwingen, behinderte Personen einzustellen (siehe Abschnitt IV.3.3.1). Im Gegensatz zu mancher Darstellung in der Literatur (Doose 2003) müssen Antidiskriminierungsgesetze aber keineswegs im Gegensatz zu Quotenregelungen stehen. Die zweite Gruppe von Maßnahmen, um Anreize zur Beschäftigung von behinderten Arbeitnehmern zu schaffen, sind geförderte Beschäftigungen (Subsidised Work). Während Quotenregelungen negativ sanktionieren, werden bei geförderter Beschäftigung die Unternehmen durch Subventionen, Lohn- und Lohnkostenzuschüsse, Befreiung von Sozialabgaben oder Steuerleichterungen finanziell unterstützt. Durch diese finanziellen Erleichterungen soll dabei der Produktivitätsunterschied zwischen behinderten und nicht-behinderten Arbeitskollegen ausgeglichen und eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt gefördert werden. Abgesehen von den subventionierten Löhnen entspricht aber das Arbeitsverhältnis den üblichen Standards und weicht nicht von den Arbeitsverhältnissen der nichtbehinderten Kollegen ab. Wie hoch die Zuschüsse bzw. die Subventionen sind, ist dabei meist vom Einzelfall abhängig.

134 Maßnahmen, die den Druck auf die Angebotsseite erhöhen und vergleichbar mit anderen Aktivierungsmaßnahmen, behinderte Menschen zwingen, auch zu geringeren Löhnen oder schlechteren Bedingungen Arbeit anzunehmen, sind dem Autor nicht bekannt. 135 Für einen internationalen Überblick über die Beschäftigungspflicht behinderter Menschen und die Ausgestaltung dieser Quotensysteme siehe Ritz (1997).

153

3 Struktur

Tabelle IV.8 Lohn- und Lohnkostenzuschüsse für behinderte Menschen Belgien

Subventionen für Löhne und Arbeitgeberanteil an den Sozialabgaben (maximale Dauer: 1 Jahr). Hilfen zum Ausgleich des Unterschieds zwischen tatsächlicher Leistung und Tariflohn.

Dänemark

Arbeitgeber, die ältere, leicht behinderte Personen einstellen, erhalten Lohnbeihilfen. Übernahme von bis zu 40% der Lohnausgaben bei Personen, die keinen Anspruch auf die soziale Frührente haben. Bei Rentnern wird ein Drittel des gesetzlichen Mindestlohns als Hilfe gezahlt.

Deutschland

Zuschüsse bis 70% des Lohns von behinderten Menschen bis 2 Jahren; Zuschüsse bis 70% des Lohns von schwerbehinderten Menschen bis 3 Jahre (bei älteren schwerbehinderten Menschen ab dem 55. Lebensjahr bis zu 8 Jahren) sowie befristete Probebeschäftigung von behinderten Menschen. Gewährung von Zusatzurlaub (1 Woche zu Lasten des Arbeitgebers) und auf Verlangen Freistellung von Überstunden für schwerbehinderte Menschen.

Finnland

Behinderte Arbeitslose erhalten die Leistungen länger als sonstige Arbeitslose (bis zu 2 Jahren).

Frankreich

Dem Arbeitgeber kann es gestattet werden, untertarifliche Löhne zu zahlen, was durch eine Einkommensgarantie für den Behinderten ausgeglichen wird.

Griechenland

Arbeitgeber, die behinderte Menschen einstellen, erhalten Zuschüsse für die Dauer eines Jahres.

Großbritannien

Wöchentliche Lohnbeihilfen während der Einarbeitungszeit.

Irland

Im Rahmen des Projekts zur Arbeitseignungsfeststellung werden Arbeitgebern Beihilfen gewährt.

Italien

Einige Regionen gewähren finanzielle Unterstützung.

Luxemburg

Degressive Zuschüsse zu den Lohnkosten für die Dauer von 3 Jahren. Beihilfen für den Ausgleich des Produktivitätsverlustes und für die Sicherung eines Mindesteinkommens.

Niederlande

Arbeitgebern kann es gestattet werden, Lohn entsprechend der Leistung eines Behinderten zu zahlen; in diesem Fall kann der Behinderte einen Zuschlag zu seiner Invaliditätsentschädigung für die Dauer von max. 2 Jahren in Anspruch nehmen.

Österreich

Einstellungsbeihilfen sowie Zuschüsse zu Lohn- und Ausbildungskosten können gewährt werden.

Portugal

Zahlungen entsprechend dem Leistungsstand während der Einarbeitungsphase. 50% Senkung des Arbeitgeberbeitrags zur Sozialversicherung für einen Dauerarbeitsplatz. Finanzielle Hilfe für einen Arbeitsplatz im Handwerk.

Schweden

(Lohn-)Zuschüsse an Arbeitgeber, die behinderte Menschen auf dem regulären Arbeitsmarkt beschäftigen.

Spanien

Bei Einstellungen Zuschuss für einen unbefristeten Arbeitsvertrag. Vergütung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung (70% für Personen unter 45 Jahren und 90% für die anderen). Spezielle Beschäftigungszentren: Hilfe für die Weiterbeschäftigung (max. 50% des Mindestlohns) und Übernahme des Arbeitgeberanteils an den Sozialabgaben.

Anmerkungen: Angaben aus Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1997) und Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c); Stand 2001.

Wie Tabelle IV.8 verdeutlicht, werden in allen EU15-Ländern eine oder mehrere Formen von Subventionen für die Beschäftigung behinderter Arbeitnehmer gewährt. Allerdings unterscheiden sich die Länder im Umfang und der Dauer der Subventionierung. In Dänemark, Frankreich, Österreich, Schweden und Spanien sind die Subventionen dauerhaft, was sich auch in hohen Leistungsempfängerzahlen niederschlägt (vgl. Europäische Kommission 2002a). In den meisten Ländern werden die Subventionen an die Firmen gezahlt. In Dänemark, Finnland, den Niederlande und Großbritannien werden allerdings die Subventionen in Form von Lohnzuschüssen direkt an die Arbeitnehmer ausbezahlt.

154

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Eine besondere Form subventionierter Beschäftigung sind staatliche Unternehmen auf dem zweiten Arbeitsmarkt und Sozialunternehmen. Hier erhalten Personen, die aufgrund niedrigerer Produktivität oder besonderer Anforderungen an eine Arbeitsstelle sonst häufig keine reguläre Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt finden würden, einen Arbeitsvertrag zu Bedingungen des ersten Arbeitsmarktes. Sowohl die staatlichen Firmen als auch die Sozialunternehmen produzieren nach ökonomischen Regeln, im Gegensatz zu sonstigen privaten Unternehmen ist die Erwirtschaftung von Gewinnen aber nur ein der Beschäftigung nachgeordnetes Ziel. Beispiele für solche Unternehmen sind Integrationsfirmen in Deutschland oder Beschäftigungskooperativen in Italien. In der Praxis kann die Lücke zwischen Angebot und Nachfrage aber auch durch Subventionen nicht geschlossen werden. Nach einer Studie der Europäischen Kommission (2000b) sind Subventionen am wirksamsten, wenn sie flexibel, umfangreich und langfristig gewährt werden. Genauere Informationen über die Substitutions-, Mitnahme- und Drehtüreffekte sowie die Nachhaltigkeit und Qualität der auf diese Weise geschaffenen Arbeitsplätze liegen allerdings nicht vor. Insbesondere Mitnahmeeffekte dürften die Effizienz der Subventionen und Quoten stark reduzieren. Wie Untersuchungsergebnisse zum Rekrutierungsverhalten von Unternehmen zeigen, sind behinderte Mitarbeiter in den meisten Fällen intern rekrutiert (vgl. Sadowski/Frick 1989). In vielen Fällen dürfte es sich hierbei um Mitnahmeeffekte handeln, also Weiterbeschäftigung, die sowieso erfolgt wären. Auch bieten Subventionen Anreize für ein verstärktes Antragsverhalten. So werden Mitarbeiter angehalten, den Behindertenstatus zu erwerben, um die Lohnkosten zu reduzieren. 3.2.4 Ausgleich schwerwiegender Produktivitätseinschränkungen Für behinderte Personen mit größeren und dauerhaften Produktivitätseinschränkungen besteht selbst bei starker Subventionierung nur eine geringe Chance, dass sie in den allgemeinen Arbeitsmarkt integriert werden. Um dennoch Arbeitsmöglichkeiten für sie zur Verfügung zu stellen, existieren zwei Maßnahmenarten: geschützte Beschäftigung (Sheltered Employment) und unterstützte Beschäftigung (Supported Employment). Bei geschützter Beschäftigung handelt es sich um Arbeitsplätze außerhalb des ersten Arbeitsmarktes. In Werkstätten für behinderte Menschen oder Integrationsfirmen produzieren behinderte Menschen unter besonderer Anleitung und Betreuung. Ziel dieser geschützten Beschäftigungsverhältnisse ist es, den meist geistig oder mehrfach behinderten Personen eine Möglichkeit zu geben, einer bezahlten Erwerbstätigkeit nachzugehen und sich weiterzuqualifizieren. Außer in Deutschland sind vor allen Dingen in Frankreich und den Niederlande behinderte Menschen in geschützten Beschäftigungsverhältnissen tätig. Die in Tabelle IV.9 aufgelisteten Zahlen können aber nur als grobe Schätzungen gedeutet werden, da zu geschützter Beschäftigung keine genauen Angaben bekannt sind. Im Gegensatz zu geschützter Beschäftigung sind bei unterstützter Beschäftigung die behinderten Personen auf dem ersten Arbeitsmarkt beschäftigt, wobei sie durch eine weitere Arbeitskraft bei einzelnen Tätigkeiten unterstützt werden. Die Unterstützung kann zeitweise oder dauerhaft sein. Durch diese Unterstützung können Personen, die sonst nur in geschützter Beschäftigung tätig sein konnten und auf dem ersten Arbeitsmarkt traditionell als ÃQLFKW YHUPLWWOXQJVIlKLJ¶ JDOWHQ EHVFKlIWLJW ZHUGHQ YJO %HUJHVNRJ   8QWHUVWW]WH Beschäftigung ist eine noch relativ junge Maßnahmengruppe zur Integration behinderter

155

3 Struktur

Menschen in den Arbeitsmarkt. Häufig wird sie mit Maßnahmen, wie besonderen arbeitsplatzbezogenen Schulungen und Arbeitsplatzanpassungen kombiniert. In vielen der EU15Staaten existieren Initiativen, die unterstützte Beschäftigung fördern. Anfang dieses Jahrzehnts war in Irland, Großbritannien, den Niederlande, Deutschland, Österreich, Schweden, Finnland, Spanien und Portugal unterstützte Beschäftigung offizieller Teil der Beschäftigungspolitik für behinderte Menschen (vgl. Doose 2003). Tabelle IV.9 Personen in geschützter Beschäftigung %HOJLHQ Dänemark Deutschland (2002) Finnland Frankreich *ULHFKHQODQG Großbritannien ,UODQG



,WDOLHQ

±

10.000

Luxemburg

200

194.722

Niederlande

80.000

3.300 80.000 ± 20.000 ±

Österreich Portugal 6FKZHGHQ  Spanien (8 

1.300 400  3.000 

Anmerkungen: Angaben aus Sozial-Kompass Europa des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c); Stand 1998.

Die zu Beginn dieses Abschnittes formulierte normative Annahme, dass jede Arbeit besser ist als keine Arbeit, wird bei diesen beiden Maßnahmen noch einmal besonders deutlich. Je nach Grad der Einschränkung der Produktivität kann bei beiden Maßnahmen die Summe der Ausgaben für die Beschäftigung höher sein als die durch sie erzielten Einnahmen136 Neben der Einschränkung der Produktionsfunktion ist bei geschützter Beschäftigung im Gegensatz zu unterstützter Beschäftigung auch die Erwerbsfunktion nur unzureichend erfüllt, da die Verdienste in der Regel außertariflich erfolgen und in vielen Fällen nicht über ein Taschengeld hinausgehen. Auch der Gedanke der Partizipation wird in dieser segregierenden Form von Beschäftigung vernachlässigt, da trotz Arbeitstraining ein Übergang in den ersten Arbeitsmarkt nur selten gelingt. Während geschützte Beschäftigung in ihrer Wahrnehmung des behinderten Menschen auch den kompensationsorientierten Leistungen zugerechnet werden könnte, die aufgrund des niedrigen Entgeltes zusätzlich notwendig sind, entspricht die Wahrnehmung des behinderten Menschen in unterstützter Beschäftigung eher der des partizipationsorientierten Ansatzes, da hier vor allen anderen Funktionen der Partizipationsgedanke von Arbeit im Vordergrund steht. Im Grad des Einsatzes dieser beiden Maßnahmenarten, die auf die gleiche Personengruppe abzielen, lässt sich der Wandel in der Arbeitsmarktpolitik für behinderte Menschen in den Ländern ablesen. Trotz aller Forderungen der Umgestaltung oder Auflösung geschützter Beschäftigungen sind diese Institutionen erstaunlich resistent gegenüber Wandel. Ein Grund hierfür könnte sein, wie Interviews mit Vertretern von Trägern solcher Einrichtungen in Großbritannien im Frühjahr 2005 ergaben, dass auch ein Teil der Beschäftigten selbst, sowie deren Eltern und die Betreuer ein hohes Interesse am Weiterbestand dieser segregierenden Einrichtungen haben. 136 An dieser Stelle ist zu fragen, ob diese Leistungen wirklich nur für die behinderten Personen aufgebracht werden oder ob dies nicht vielmehr der Preis für die Aufrechterhaltung der Idee einer Arbeitsgesellschaft ist, in der jeder, auch unter Einschränkung von Freiheiten, am Arbeitsmarkt teilzunehmen hat.

156

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

3.2.5 Zusammenfassung Rehabilitationsorientierte Leistungen sind das zweite Standbein der Behindertenpolitik. Entsprechend der Typologie aus Kapitel II.2 erfolgen die Maßnahmen in der Regel auf der Basis des ökonomischen Modells von Behinderung mit einer weiteren Klassifizierung, die sich nach der Produktivität der Arbeitnehmer richtet. In allen EU15-Ländern hat sich ein ganzes Bündel von Maßnahmen zur Integration in den Arbeitsmarkt entwickelt. Auch wenn alle Arten von Maßnahmen (besondere Arbeitnehmerschutzrechte, Beratung, Qualifizierung, Unterstützung von Existenzgründungen, Anpassung von Arbeitsplätzen, Subventionen und Lohnzuschüsse, Quotenregelungen, geschützte und unterstützte Beschäftigung) in fast allen Ländern vorhanden sind, so ist der Umfang der speziellen Arbeitsmarktmaßnahmen in der Summe (Abbildung IV.6) sowie die Gewichtung der einzelnen Maßnahmen doch recht unterschiedlich. Abbildung IV.6 Ausgaben für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen 0,7 0,6

Anteil in % des BIP

0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 GB

PT

IT

LU

AT

IE

FR

Daten aus ESSPROS

ES

BE

GR

FI

SE

NL

DE

DK

Daten aus SOCX

Anmerkungen: Angaben aus ESSPROS und SOCX für das Jahr 2001. Für Italien und Luxemburg lagen in SOCX und für Frankreich in ESSPROS keine validen Daten vor.

Wie der Vergleich der Ausgaben für Arbeitsmarktmaßnahmen mit den Ausgaben für kompensationsorientierte Leistungen in Abschnitt IV.4 zeigen wird, spielen aktive Arbeitsmarktmaßnahmen im Verhältnis zu Erwerbsunfähigkeitsleistungen nach wie vor eine geringe Rolle. Wie Abbildung IV.6 veranschaulicht, überschreiten sie lediglich in Deutschland, Dänemark, Schweden und den Niederlande die Marke von 0,25% des Bruttoinlandproduktes. Auch wenn behinderte Menschen neben den abgebildeten speziellen Arbeitsmarktmaßnahmen auch an anderen allgemeinen Arbeitsmarktmaßnahmen teilnehmen (vgl.

3 Struktur

157

OECD 1994, 53), deren Ausgaben in der Grafik nicht berücksichtigt sind, so bleibt doch das Verhältnis zwischen Erwerbsunfähigkeitsleistungen und Arbeitsmarktmaßnahmen von der Tendenz unverändert. Auch wenn die Reihenfolge der Länder im Vergleich zu den von ESSPROS ausgewiesenen Daten wechselt, ist auch hier der Anteil am Bruttoinlandsprodukt bei den skandinavischen Ländern, Deutschland und den Niederlande deutlich überdurchschnittlich. Untersucht man die Verteilung der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen, so zeigen die Ergebnisse einer Studie der Europäische Kommission (2002a), dass gerade neuere Ansätze wie besondere Beratung, die Unterstützung von Existenzgründungen, die Anpassung von Arbeitsplätzen (im Rahmen kombinierter Maßnahmen) oder unterstützte Beschäftigung nur in sehr geringem Umfang, wenn überhaupt, eine Rolle spielen. Große Anteile haben hingegen geschützte Beschäftigung in Belgien, Frankreich und den Niederlande, berufliche Rehabilitation in Dänemark, Griechenland, Finnland und Irland, subventionierte Beschäftigung in Österreich und Spanien sowie etwas geringer in Großbritannien, Luxemburg, Dänemark und Finnland, kombinierte Maßnahmen in Großbritannien, Luxemburg und Österreich. Bei solchen Betrachtung der Ausgaben (Europäische Kommission 2002a) sind allerdings zwei Dinge zu beachten. Zum einen sind die verschiedenen Maßnahmen unterschiedlich kostenintensiv. So sind Maßnahmen wie Quotierung kostenfrei oder bringen dem Staat sogar Einnahmen. Auch einmalige Anpassungsmaßnahmen sind im Vergleich zu beruflicher Rehabilitation oder subventionierter Beschäftigung, die sich beide über Jahre erstrecken, mit relativ geringen Kosten verbunden. Zum anderen werden in dieser Grafik nur Ausgaben für spezielle Maßnahmen für behinderte Menschen dargestellt. Dagegen sind Ausgaben, die für behinderte Menschen im Rahmen allgemeiner Programme erfolgen und die im Sinne von Normalisierung und Mainstreaming aus einer partizipationsorientierten Perspektive bevorzugt werden, hier nicht berücksichtigt. Länder wie beispielsweise Schweden, die viele Maßnahmen für behinderte Menschen im Rahmen der allgemeinen Programme anbieten, werden in dieser Betrachtung daher unterbewertet. Die aus analytischen Gründen gewählte klare Strukturierung der Maßnahmen in Abhängigkeit vom Grad der Produktivitätseinschränkung und der Stellung am Arbeitsmarkt sind in der Praxis häufig miteinander kombiniert. Vor allem Qualifikationsmaßnahmen der beruflichen Rehabilitation gehen meist mit anderen Maßnahmen einher. Des Weiteren werden Arbeitsmarktmaßnahmen zunehmend auch mit anderen Maßnahmen wie Wohn- oder auch Einkommensbeihilfen abgestimmt und durch spezielle Dienste koordiniert. Beispiele für solche multifunktionellen Ansätze sind Initiativen wie New Deal for Disabled Individuals in Großbritannien, Arbeitsassistenz in Österreich, Fresh Start in Frankreich sowie die Integrationsfachdienste in Deutschland (vgl. Europäische Kommission 2000b). Dies ist auch sinnvoll, da verschiedene Lebenslagen miteinander in Verbindung stehen und nur aufeinander abgestimmte und individuell angepasste Hilfepläne effizient sind. Im Gegensatz zu dem Bereich der kompensationsorientierten Leistungen hat die EU im partizipationsorientierten Bereich durchaus eingegriffen. Zwar kann die EU auch hier dem Subsidiaritätsgrundsatz folgend keine eigenen Maßnahmen durchführen, aber im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie sowie von Benchmarkingprozessen, und durch die Europäischen Sozialfonds hat sie diesen Bereich in den letzten Jahren stark mitgestaltet.

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IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

3.3 Partizipationsorientierte Elemente Partizipationsorientierte Elemente der Behindertenpolitik sollen die Teilhabe behinderter Menschen in allen Lebenslagen sichern und ihnen die gleichen Möglichkeiten wie allen anderen Bürgern eröffnen. Wie in Abschnitt II.2 behandelt, ist dabei nicht nur formale Freiheit und formale Gleichheit angestrebt, sondern Freiheit und Gleichheit sollen strukturell verankert sein. Das bedeutet, dass neben der formalen Freiheit auch die Mittel zur Verfügung gestellt werden müssen, um diese Freiheit auszuüben, also eine Kombination von 5HFKWHQXQG0D‰QDKPHQ8QGGHU*UXQGVDW]GHU*OHLFKEHUHFKWLJXQJLPSOL]LHUWÄGDVVGLH Bedürfnisse eines jeden einzelnen Menschen von gleicher Wichtigkeit sind, dass diese Bedürfnisse zur Grundlage der Planung der Gesellschaften gemacht und dass alle Ressourcen so eingesetzt werden müssen, dass für jeden Menschen die Möglichkeit der gleichbeUHFKWLJWHQ7HLOKDEHJHZlKUOHLVWHWLVW³5DKPHnbestimmungen des ADA, zitiert nach DegeQHU   3DUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWH 5HFKWH XQG 0D‰QDKPHQ YHUVWHKHQ %HKLQGHUXQJ Impairment GDKHUDXFKQLFKWDOV'LVSHQVLRQVWDWEHVWDQGVRQGHUQDOVHLQH)RUPPHQVFKOLFKHQ Seins, für die es in den einzelnen Lebenslagen die Gesellschaft so zu gestalten gilt, dass es ]XNHLQHU%HKLQGHUXQJDisability NRPPW:LHGHU%HULFKWGHU(XURSlLVFKHQ.RPPLVVLRQ E ]X'HILQLWLRQHQYRQ%HKLQGHUXQJ]HLJWYHUZHQGHQ$QWLGLVNULPLQLHUXQJVYRUVFKULI ten, die das Kernelement partizipationsorientierter Behindertenpolitik sind, Definitionen, die recht weit gefasst sind. Dies ist auch erforderlich, da sich Diskriminierungen aufgrund von Behinderung potenziell auch auf Personen, bei denen andere eine Behinderung vermuten oder die in Kontakt zu behinderten MenschHQVWHKHQHUVWUHFNHQN|QQHQYJO'HJHQHU D (8 1HWZRUN RI ,QGHSHQGHQW ([SHUWV RQ 'LVDELOLW\ 'LVFULPLQDWLRQ   ,PPHU jedoch, wenn es um finanzielle Leistungen oder Sach- und Dienstleistungen geht, wird aber auf die engeren Definitionen der kompensationsorientierten Ansätze zurückgegriffen, sodass sich das Augenmerk nicht mehr auf den Tatbestand der Diskriminierung richtet, sondern erneut auf den Gesundheitszustand der betreffenden Person selbst. Da dieser Bereich der Behindertenpolitik der historisch jüngste und in vielen Ländern noch am wenigsten entwickelte ist, ist die Anzahl der Elemente dieses Bereiches begrenzt. Im Gegensatz zum kompensations- und auch rehabilitationsorientierten Bereich beziehen sich Maßnahmen, dem sozial-politischen Verständnis von Behinderung folgend, aber nicht nur auf die behinderten Menschen selbst, sondern ebenso auf die zu gestaltende physische und soziale Umwelt. So zählen zu diesem Bereich neben Gleichstellungs- und AntidiskriPLQLHUXQJVYRUVFKULIWHQDXFK0D‰QDKPHQGLHXQWHUGHQ6WLFKZRUWHQÃ=XJDQJIUDOOH¶XQG Ã'HVLJQIUDOOH¶GLH=XJlQJOLFKNHLWYRQ*HEluden, Verkehrsmitteln oder Wohnräumen für EHKLQGHUWH0HQVFKHQZLHIUDOOHDQGHUHQDXFK VLFKHUVWHOOHQVROOHQ'DPLWZLUNHQSDUWL]L pationsorientierte Maßnahmen und Regulierungen im Gegensatz zu kompensations- und rehabilitationsorientierten Leistungen, die direkt nur auf die Lebenslagen Arbeit und Einkommen einwirken, auch in anderen Lebenslagen wie Wohnen, Gesundheit, Bildung und soziale Kontakte. 0|JOLFKHUZHLVHZHUGHQLQ=XNXQIWHLQLJH0D‰QDKPHQGLHKHXWHGHPNRPSHQVDWLRQV und rehabilitationsorientierten Bereich zuzuordnen sind, durch leichte inhaltliche Veränderungen und neue Interpretationen ihres normativen Hintergrundes den partizipationsorientierten Maßnahmen zuzuordnen sein. Auch wenn sich partizipationsorientierte Elemente der Behindertenpolitik von ihrem theoretischen Hintergrund klar von kompensations- und DXFKUHKDELOLWDWLRQVRULHQWLHUWHQ(OHPHQWHQXQWHUVFKHLGHQVRVLQGLQGHU3UD[LVGLH*UHQ]HQ

3 Struktur

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fließend. Einige kompensations- und rehabilitationsorientierte Elemente entsprechen in ihren Wirkungen schon heute, wie bereits in den beiden vorangegangenen Abschnitten angemerkt, diesem Ansatz. Neben Rechten, die formale Gleichheit und Freiheit garantieren, müssen auch finanzielle Leistungen oder Arbeitsmarktmaßnahmen treten, um diese Rechte auszufüllen, wenn auch mit einer anderen Begründung und einem anderen normativen Hintergrund als zuvor. Aufgrund der weiten Definition von Behinderung lassen sich die Rechte und Maßnahmen im Gegensatz zu den beiden vorherigen Abschnitten nicht anhand der Stellung am Arbeitsmarkt strukturieren. Aber auch in diesem Bereich liegt der Schwerpunkt der staatlichen Aktivitäten, wie die Europäische Kommission in ihren Missoc-Länderberichten (2003d) betont, auf Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften für Arbeitnehmer und Arbeitsmarktmaßnahmen. Im Weiteren werden zuerst Rechte (Gleichstellungsund Antidiskriminierungsvorschriften) vorgestellt, die sich vor allem auf die Lebenslage Arbeit beziehen. Anschließend werden weitere Leistungen zur Partizipation in anderen Lebenslagen sowie Kommunikation und Mobilität beschrieben. 3.3.1 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften Den Kern und das Neue an partizipationsorientierter Behindertenpolitik bilden Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften. Das Neue an diesen Vorschriften und Gesetzen ist die Refokussierung weg von der Annahme der Unfähigkeit, hin zu einer Erwartung von Fähigkeit und der Suche nach den notwendigen Mitteln zur Ermöglichung des freien Ausdrucks dieser Fähigkeiten (vgl. EU Network of Independent Experts on Disability Discrimination 2004, 5f.). Dabei soll durch rechtliche Regulierungen der Diskriminierung behinderter Menschen vorgebeugt und ihre Gleichstellung vorangetrieben werden. Hierzu können Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften auf unterschiedliche Weise rechtlich verankert sein. Degener (2000) unterscheidet bei Antidiskriminierungsvorschriften für behinderte Menschen vier rechtliche Vorgehensweisen: (1) Definition von Behindertendiskriminierung als Straftatbestand, (2) Aufnahme von Diskriminierungsschutznorm in die Verfassung, (3) Verabschiedung eines zivilrechtlichen Gleichstellungsgesetzes und (4) Aufnahme von Gleichstellungsnormen in Sozialgesetze.137 Während der Einfluss der EU im kompensationsorientierten Bereich gering und im rehabilitationsorientierten Bereich mittelmäßig war, ist er in diesem noch neuen und zu gestaltenden Bereich vergleichsweise hoch. Der Artikel 13 des EG Vertrages von Amsterdam   HUP|JOLFKW HV GHU *HPHLQVFKDIW 'LVNULPLQLHUXQJ ]X EHNlPSIHQ ± VHL HV DXIJUXQG des Geschlechts, der Rasse oder der Ethnie, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung. Mit der Gleichbehandlungsrichtlinie (Richtlinie 2000/78/EG) hat die Gemeinschaft für den Bereich Beschäftigung und Beruf von diesen neuen Bestimmungen Gebrauch gemacht. Die Mitgliedsstaaten werden hierin verpflichtet, bis Ende 2003, spätestens bis Ende 2006, die Bekämpfung von Diskriminierung wegen Behinderung gesetzlich zu verankern. 137 Degener kommt hinsichtlich der Effektivität dieser vier unterschiedlichen Vorgehensweisen zu dem Schluss, dass ein zivilrechtliches Gleichstellungsgesetz die effektivste und einer modernen Gesellschaft angemessenste Lösung zu sein scheint.

160

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Tabelle IV.10 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften (Stand 2001) Belgien Dänemark Deutschland Finnland

Frankreich

Griechenland Großbritannien

Irland

Italien

Luxemburg

Niederlande Österreich

Portugal Schweden

Spanien

Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung. Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung. Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung (Art. 3 Abs. 3 GG), Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung. Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung (Kap. 2 §6 Verfassung). Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung außer Behindertendiskriminierung als Straftatbestand (Kap. 47 §3 Strafgesetzbuch) und Gesetz über Arbeitsverträge (1970) geht auf Diskriminierungen im Beschäftigungsbereich ein. Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung außer Verbot von Diskriminierung bei Einstellung und Entlassung im Arbeitsgesetzbuch (Art. L.122-45); Erweiterung des Gesetzes auf alle Aspekte der Arbeitswelt (2001). Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung. Keine geschriebene Verfassung. Spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung (British Disability Discrimination Act 1995) verbietet Diskriminierung bei der Einstellung und Beschäftigung und verlangt von den Arbeitgebern angemessene Anpassungen. Diskriminierungsschutznorm in der VerfassXQJ $UW  ± *OHLFKVWHOOXQJVQRUP  6SH]LHOOH Gesetzgebung zur Diskriminierung im Erwerbsleben (Employment Equality Act 1998) verbietet Diskriminierung bei Einstellung, AusbLOGXQJ %HVFKlIWLJXQJ (QWORKQXQJ HWF ± Ausnahme Entlassung (Unfair Dismissals Act 1977). Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung, aber das Recht behinderter Menschen auf Bildung und berufliche Eingliederung ist in Artikel 38 der Verfassung verankert. Spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung im Erwerbsleben (Gesetz 68, 1999) schützt behinderte Arbeitnehmer vor Diskriminierung am Arbeitsplatz und sichert ihnen Gleichbehandlung nach Rechtsvorschriften und Tarifverträgen zu. Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung außer Behindertendiskriminierung als Straftatbestand (Nachtrag im Strafgesetzbuch, 1997). Keine explizite Diskriminierungsschutznorm bezüglich Behinderung in der Verfassung, aber 9HUZHLVDXIÄDQGHUH*UQGH³.HLQHVSH]Lelle Gesetzgebung zur Diskriminierung. Diskriminierungsschutznorm in der VerfDVVXQJ $UW  9HUIDVVXQJ ± *OHLFKVWHOOXQJVNODX sel). Keine eigenständige Gesetzgebung zur Diskriminierung aber Bundesgesetz (1999), durch das diskriminierende Bestimmungen aus verschiedenen Gesetzen gestrichen wurden. Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Keine spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung. Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung. Spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung im Erwerbsleben (1999) verbieten Diskriminierung bei Einstellung, Bezahlung, Arbeitsbedingungen, Ausbildung und Entlassung. Erweiterung der Gesetze auf Studierende (2001). Verbot direkter oder indirekter Diskriminierung von behinderten Menschen im Arbeitsleben unter Aufsicht eines Ombudsmannes und einer Antidiskriminierungskommission. Keine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung, allerdings besonderer Schutz bei Inanspruchnahme der Verfassungsrechte (Art. 49). Spezielle Gesetzgebung zur Diskriminierung im Erwerbsleben: Arbeitnehmerstatut (1980, Art. 4, 2c) verbietet Benachteiligungen, ÄVRIHUQHULQGHU/DJHLVWGLHEHWUHIIHQGH7lWLJNHLWDXV]XEHQ³

Anmerkungen: Angaben aus European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2004b), Europäische Kommission (2000c; 2003c; 2005c), Council of Europe (2000) und EU Network of Independent Experts on Disability Discrimination (2004); Stand 2001.

3 Struktur

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Um der Verpflichtung aus der Richtlinie 2000/78/EG nachzukommen, reicht eine allgemeine Definition von Behindertendiskriminierung als Straftatbestand oder die Aufnahme von Diskriminierungsschutznorm in die Verfassung nicht aus. Explizit erlaubt die EURichtlinie, dass trotz des Gleichbehandlungsgrundsatzes positive Maßnahmen (Affirmative action) zulässig sind, um bestehende Benachteiligungen zu verhindern oder auszugleichen (vgl. Europäische Kommission 2005c). In Tabelle IV.10 wird der Stand von Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften im Jahr 2001 dargestellt; dabei wird insbesondere auf die Aufnahme einer Diskriminierungsschutznorm in die Verfassung und auf zivilrechtliche Gleichstellungsgesetze eingegangen. Wie Tabelle IV.10 zeigt, sind in diesem Feld der Behindertenpolitik erhebliche Differenzen vorzufinden. So existierten im Jahr 2001 in Belgien, Dänemark, den Niederlande, Griechenland und Portugal weder eine Diskriminierungsschutznorm in der Verfassung noch irgendeine spezielle Gesetzgebung zum Schutz vor Diskriminierung. In Deutschland, Österreich und Finnland wurde eine Diskriminierungsschutznorm in die Verfassung aufgenommen. In Finnland ist ebenso wie in Luxemburg Behindertendiskriminierung ein Straftatbestand. In Italien sind behinderte Menschen in einigen Bereichen des Erwerbslebens vor Diskriminierung geschützt. Frankreich, Großbritannien, Irland, Schweden und Spanien haben zwar keine Diskriminierungsschutznorm in ihre Verfassung aufgenommen, dafür aber eine zivilrechtliche Gesetzgebung zum Schutz behinderter Menschen vor Diskriminierung im Erwerbsleben in ihr Rechtssystem integriert. Großbritannien ist hier in Anlehnung an das amerikanische Antidiskriminierungsgesetz (ADA) mit seinem British Disability Discrimination Act (DDA) am weitesten gegangen. Das Gesetz bezieht sich neben Arbeit auch auf andere zentralen Bereiche des gesellschaftlichen Lebens, wie Bildung, öffentliche Räume und Veranstaltungen, Verkehr und Kommunikation. In diesem Zusammenhang ist auch der Unterschied zwischen direkter bzw. unmittelbarer und indirekter bzw. mittelbarer Diskriminierung zu verweisen. Im Gegensatz zu unmittelbarer Diskriminierung, die direkt bestimmte Personengruppe benachteiligen, werden bei mittelbarer Diskriminierung durch neutral wirkende Maßnahme und Strukturen indirekt Personengruppe in ihren Lebenschancen eingeschränkt. In den meisten Ländern bezieht sich die Gesetzgebung nur auf unmittelbare Formen von Diskriminierung. Neutral wirkende Maßnahmen oder Arbeitsstrukturen, die tatsächlich aber behinderte Menschen benachteiligen, sind nicht gesetzeswidrig. Arbeitgebern oder auch anderen Akteuren (Gatekeeper) wird es damit sehr leicht gemacht, ihr bisheriges Verhalten fortzusetzen und behinderte Menschen weiterhin auszuschließen. Die EU-Richtlinie 2000/78 schreibt im Gegensatz zu dieser Praxis explizit vor, dass auch mittelbare Formen von Diskriminierung zu untersagen sind. Für den Bereich Behinderung werden die Mitgliedsstaaten ebenso verpflichtet, angemessene Vorkehrungen, also positive Maßnahmen (affirmative action) zu treffen, um behinderten Menschen den Zugang zu Beschäftigung und Ausbildung zu ermöglichen (vgl. Europäische Kommission 2003c). Diese positiven Maßnahmen widersprechen dabei explizit nicht dem Gleichbehandlungsgrundsatz.138 Im Jahr 2001 entsprachen der europäischen Richtlinie lediglich Irland, Großbritannien und Schweden, da hier Arbeitgeber in die Pflicht genommen werden, durch Anpassungsmaßnahmen und angemessene Vorkehrungen (Reasonable Accommodation) auch indirekte Formen von Diskriminierung zu verhindern. An 138 Wie bereits im Bereich der Frauenförderung weist die EU-Richtlinien 2000/78 explizit darauf hin, dass Regierungen und Organisationen die Möglichkeit haben, positive Maßnahmen zur Verbesserung der Position benachteiligter Gruppen einzuführen, ohne dabei gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu verstoßen.

162

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

dieser Stelle wird deutlich, inwieweit in den Gesetzen wirklich ein strukturelles Gleichheitsverständnis verankert ist, das auch die aktive Beseitigung struktureller Barrieren sicherstellt. Der häufig gepriesene oder konstatierte Paradigmenwechsel (vgl. Degener 2003)), der die Behindertenpolitik von der alten paternalistischen Fürsorgepolitik hin zu einer neuen rechtegeleiteten Partizipationspolitik IKUHQ VROO KDW VLFK ± WURW]W DOOHU $QWL 'LVNULPLQLHUXQJVJHVHW]H±DOOHQIDOOVLQHLQLJHQ/lQGHUQXQGGRUWDXFKQXUSDUWLHOOGXUFK gesetzt.139 3.3.2 Sonstige Partizipationsleistungen 'DVLFKQXUHLQ7HLOGHUQDWLRQDOHQ*OHLFKVWHOOXQJVXQG$QWLGLVNULPLQLHUXQJVYRUVFKULIWHQ DXFKDX‰HUKDOEGHU$UEHLWVZHOWDQZHQGHQOlVVW H[LVWLHUHQLQYLHOHQ/lQGHUQQRFKZHLWHUH VWDDWOLFKH 5HJXOLHUXQJHQ XQG GLUHNWH /HLVWXQJHQ DQ EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ GLH VLFK DXI DQGHUH /HEHQVODJHQ EH]LHKHQ ,Q HUVWHU /LQLH VLQG GLHV 0D‰QDKPHQ GLH XQWHU GHP 2EHU begriff Zugang (Accessibility  ]XVDPPHQJHIDVVW ZHUGHQ N|QQHQ 6R ZLUG LQ YLHOHQ /lQ dern z.B. durch Bauvorschriften der Zugang zu Gebäuden und öffentlichen VerkehrsmitWHOQ IU EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ ]% JHK XQG VHKEHKLQGHUWH 3HUVRQHQ DEHU DXFK lOWHUH Personen oder Personen mit Kinderwagen) sichergestellt. Zugängliche öffentliche Verkehrsmittel sind zwar keine hinreichende, aber dafür eine notwendige Vorraussetzung für GLH3DUWL]LSDWLRQLQQDKH]XDOOHQ/HEHQVODJHQ0LWYHUlQGHUWHQ%DXYRUVFKULIWHQZLUGDEHU DXFK VLFKHUJHVWHOOW GDVV GLH %DUULHUHQ DXI GLH EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ LQ YHUVFKLHQHQH /H benslagen stoßen, reduziert werden und sie leichteren Zugang zu öffentlichen Gebäuden LQVEHVRQGHUH bPWHUQ  *HVXQGKHLWVGLHQVWOHLVWXQJHQ $U]WSUD[HQ  ]X %LOGXQJVHLQULFKWXQ gen (z.B. Schulen und Universitäten), zu Wohnraum (insbesondere öffentlich geförderter :RKQXQJVEDX  XQG )UHL]HLWHLQULFKWXQJHQ ]% 0XVHHQ XQG 6SRUWDQODJHQ  HUKDOWHQ (LQ schränkend muss gesagt werden, dass diese Vorschriften sich jedoch in der Regel nur auf noch zu bauende Gebäude oder neu anzuschaffende Verkehrsmittel beziehen und sich der $XVWDXVFK GHU 9HUNHKUVPLWWHO XQG GHU 8PEDX EHVWHKHQGHU *HElXGH LQ DOOHQ /lQGHUQ QXU VHKUVFKOHSSHQGYROO]LHKW9RUELOGOLFKJHOWHQLQGLHVHQ%HUHLFKHQGLHVNDQGLQDYLVFKHQ/lQ der und die Niederlande, die bereits seit über einem Jahrzehnt in diesen Bereichen aktiv sind.1409LHOHGLHVHU5HJXOLHUXQJHQXQG0D‰QDKPHQVLQGQLFKWH[SOL]LWIUEHKLQGHUWH0HQ VFKHQJHPDFKWVRQGHUQGHU,GHHGHV0DLQVWUHDPLQJIROJHQGVROOHQEHLGHU3ODQXQJHEHQ DXFK GLH %HGUIQLVVH YRQ EHKLQGHUWHQ 0HQVFKHQ EHUFNVLFKWLJW ZHUGHQ 'DV *OHLFKH JLOW IU HLQH 5HLKH HLQ]HOQHU 3URMHNWH LQ GHQ (80LWJOLHGVVWDDWHQ GLH $UPXW XQG VR]LDOH $XVJUHQ]XQJYHUKLQGHUQ VROOHQ YJO (XURSlLVFKH .RPPLVVLRQF  'HU (XURSDUDW KDW IUGHUKLHUEHREDFKWHWHQ/lQGHUQIUYHUVFKLHGHQH/HEHQVODJHQVROFKH/HLVWXQJHQ EHVFKULHEHQYJO&RXQFLORI(XURSHE  139 Um dem starken Wandel gerecht zu werden, der in diHVHP%HUHLFKGXUFKGHQ'UXFNGHU(XURSlLVFKHQ.RP PLVVLRQDEHUDXFKDQGHUHU$NWHXUHdeutlich höher als im kompensations- und rehabilitationsorientierten BeUHLFKLVWZHUGHQLQ.DSLWHO9,GLH9HUlQGHUXQJHQLP$QVFKOXVVDQGDV-DKUELVUHIHULHUW $XFK*OHLFKVWHOOXQJVXQG$QWLGLVNULPLQLHUXQJVYRUVFKULIWHn wirken sich zunehmend auf diese Bereiche aus. So müssen in Großbritannien zukünftig alle öffentlichen Verkehrsmittel zugänglich sein. Dasselbe gilt für den Zugang zu Dienstleistungen und Waren. Im Rahmen von Gleichstellungsgesetzen können behinderte Bürger z.B. in Deutschland auf Zugang zu Kaufhäusern oder Dienstleistungsanbietern klagen. Diese Rechte müssen MHGRFKPKVDPGXUFK(LQ]HOIDOOHQWscheidungen erstritten werden (siehe hierzu Kapitel VI.4.2).

163

3 Struktur

Tabelle IV.11 Sonstige Förderung der Partizipation Bereiche

Kommunikation Mobilität

und

Wohnen

Sonstige Hilfen

Steuerermäßigungen

Belgien

Verbilligte Telefonund Verkehrstarife, z.T. Erlass der Radiound Fernsehgebühren

Vergünstigungen bei Vergabe von Sozialwohnungen

Keine weitere individuelle Förderung

Steuerermäßigungen

Dänemark

Keine weitere individuelle Förderung

Deutschland

Z.T. unentgeltliche Beförderung im ÖPNV, Kfz-Steuerermäßigung. Bei Bedürftigkeit Befreiung von Radio-, Fernsehund Telefongebühren

Schaffung behindertengerechter Wohnungen und zusätzliches Wohngeld

Förderung der Freizeit (Urlaub und Behindertensport)

Steuerermäßigungen nach dem Grad der Behinderung gestaffelt

Finnland

Vergünstigungen im Verkehr, Steuervergünstigungen für Motorfahrzeuge

Vergünstigungen im Wohnungswesen.

Beschaffung von Arbeitsgeräten, Spezialbekleidung und Speziallebensmitteln

Steuerermäßigungen nach dem Grad der Behinderung gestaffelt

Frankreich

Keine weitere individuelle Förderung

Griechenland

Kfz-Steuerermäßigung

Wohngeld und Heizkostenbeihilfen

Mehrere individuelle Programme

Steuerermäßigungen

Großbritannien

Zuschüsse für Spezialfahrzeuge

Finanzierungshilfen von lokalen Wohnungsämtern für bauliche Veränderungen

Spezieller Fonds für unabhängiges Leben

Steuerabsetzbeiträge für erwerbsfähige behinderte Menschen sowie für Kosten der Kinderbetreuung

Irland

Keine weitere individuelle Förderung

Italien

Mobilitäts- und Kommunikationshilfen nach Behinderungen

Keine weitere individuelle Förderung

Keine

Luxemburg

Keine weitere individuelle Förderung

Niederlande

Zuschüsse für Verkehrsmittel

Zuschüsse für Wohnungen.

Persönliches Budget

Keine

Österreich

KfZSteuerermäßigung, sonstige Mobilitätszuschüsse

Keine weitere individuelle Förderung.

Flächendeckendes Informationswerk für behinderte Menschen

Keine

Portugal

Keine weitere individuelle Förderung

Schweden

Mobilitätsservice der Gemeinden. Kostenloser Zugang zu technischen Hilfsmitteln

Zuschüsse für behindertengerechtes Wohnen.

Unterstützung von Assistenten

Keine

Spanien

Subventionen für den Erwerb geeigneter Fortbewegungsmittel

Keine weitere individuelle Förderung.

Keine weitere individuelle Förderung

Keine

Keine weitere individuelle Förderung.

Keine

Steuerermäßigungen

Keine

Keine

Steuerermäßigungen

Anmerkungen: Angaben aus Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1997), Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003c) und Europäische Kommission (2003d); Stand 2001.

164

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Unter dem Motto Accessibility werden neben der Anpassung der physischen Umwelt durch Vorschriften und Empfehlungen auch Kommunikationsformen und Informations- und Kommunikationstechnologie verändert. Hierzu zählen verschiedene Formen von Sprachwiedergabe geschriebener Texte, die sehbehinderten Menschen kostenfrei zur Verfügung gestellt werden oder veränderte Darstellungsformen im Internet. Der Großteil der EU15Staaten (Dänemark, Deutschland, Finnland, Griechenland, Irland, Niederlande, Österreich, Portugal und Schweden) hat hier Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs speziell von behinderten Menschen aufgenommen (vgl. Europäische Kommission 2002c). Wie eine vergleichende Studie zum Zugang zu unterstützender Technologie (Europäische Kommission 2003a) hervorhebt, wird insbesondere in Dänemark und Schweden durch universelle Entwicklungsstandards der Zugang zu Informations- und Kommunikationstechnologie erhöht. Neben diesen allgemeinen, sich entweder auf die Umwelt beziehenden Regulierungen oder für alle zugänglichen Maßnahmen, gibt es eine Reihe weiterer Leistungen, die sich direkt an behinderte Menschen richten und insbesondere durch verbesserte Mobilität und Kommunikation deren Partizipation in spezifischen Lebenslagen erhöhen sollen. Aufgrund GLHVHU=LHOVHW]XQJODVVHQVLFKGLHVH0D‰QDKPHQXQG/HLVWXQJHQ±ZHQQDXFKKlXILJQLFKW HLQGHXWLJ ± DP EHVWHQ GHQ SDUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWHQ (OHPHQWHQ YRQ %HKLQGHUWHQSROLWLN zuordnen. Vergünstigungen für behinderte Menschen beid er Benutzung öffentlciher ,QIUDVWUXNWXUOHVLWXQJHQ N|QQWHQ ± MH QDFK QRUPDWLYHU %HJUQGXQJ ± DXFK DOV 6DFKOHLVWXQ JHQ GHQ .RPSHQVDWLRQVOHLWXQJHQ ]X JHVFKODJHQ ZHUGHQ 8QG 8PJHNHKUW N|QQHQ ± ZLH EHUHLWVHUZlKQW±DXFKHLQLJHGHULPNRPSHQVDWLRQVXQGUHKDELOLWDWLRQVRULHQWLHUWHQ%HUHLFK aufgeführten Leistungen als partizipationsorientierte Leistungen verstanden werden. Im kompensationsorientierten Bereich zählen hierzu Maßnahmen, die auf die besonderen Bedürfnisse behinderter Menschen eingehen, wie beispielsweise besondere Zuschläge im Rahmen der Mindestsicherung, Pflegebeihilfen oder Leistungen für behinderte Kinder. Diese Leistungen kompensieren nicht den Einkommensverlust, sondern sollen die Extrakosten, die behinderten Menschen in den verschiedenen Lebenslagen entstehen (siehe Abschnitt III.3.4), abdecken.141 Im rehabilitationsorientierten Bereich zählen hierzu Maßnahmen wie die Anpassung von Arbeitsplätzen und -strukturen und eingeschränkt auch Quotierungen.142 Außer diesen bereits aufgeführten Leistungen erhalten behinderte Menschen insbesondere in den Bereichen Kommunikation und Mobilität sowie in der Lebenslage Wohnen Vergünstigungen, die ihre Extrakosten in diesen Bereichen kompensieren und Barrieren überwinden helfen sollen. Die in Tabelle IV.11 aufgelisteten Förderungen erhalten ein ganzes Sammelsurium kleinerer Vergünstigungen aus diesen Bereichen, die behinderten Menschen pauschal gewährt werden. Im Jahr 2001 erhielten behinderte Menschen im Bereich Kommunikation in Belgien, Deutschland und Italien zusätzliche Leistungen. Mobilitätshilfen wurden behinderten Men141 Häufig stehen hinter diesen Leistungen aber normative Setzungen oder sie sind an andere Leistungen gekoppelt, die einer paternalistischen Fürsorge zuzuordnen sind und wenig mit einem rechtegeleiteten Verständnis YRQ3DUWL]LSDWLRQ]XWXQKDEHQ±ZHVKDOEVLHKLHUDXch aus analytischen Gründen dem kompensationsorientierten Bereich zugeordnet wurden. Gleichzeitig sind es in der Praxis aber diese Leistungen, welche die Partizipation erst ermöglichen. Hier wird es sicherlich in den kommenden Jahren zu einer Neuinterpretation des normativen Hintergrundes dieser Leistungen kommen. 142 Dies aber nur, wenn Quotierungen im Sinne so genannter Affirmative Action als Gruppenrechte gedeutet werden, die benachteiligten Gruppen für eine Übergangszeit eine bevorzugte Behandlung gewähren sollen, bis ihre Partizipation sichergestellt ist.

3 Struktur

165

schen in Deutschland Finnland, Griechenland, Großbritannien, Italien, den Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden und Spanien gewährt. In Dänemark, Frankreich, Irland und Luxemburg wurden weder im Bereich Kommunikation noch im Bereich Mobilität individuelle Hilfen gewährt. Zur Förderung der Partizipation im Bereich Wohnen wurden in Belgien, Finnland, Griechenland, Großbritannien, den Niederlande und Schweden Leistungen vergeben. Neben den in Tabelle IV.11 aufgeführten Leistungen existieren weitere Hilfen auf kommunaler und lokaler Ebene, die hier nicht aufgeführt sind und sich auch innerhalb eines Landes zwischen einzelnen Regionen stark unterscheiden können. Die entscheidende, hier aber nicht aufgeführte, partizipationsorientierte Maßnahme im Bereich Wohnen ist jedoch nicht der behindertengerechte Umbau von Wohnungen, sondern der Abbau segregierender Wohnformen und die Bereitstellung von ambulanten gemeindenahen Wohnformen mit der hierzu notwendigen qualifizierten Betreuung. Ambulantes Einzelwohnen bzw. ambulante Wohngruppen ermöglichen auch schwerstbehinderten und geistigbehinderten Menschen in einer eigenen Wohnung und deutlich selbstbestimmter wohnen zu können. Wie eine europäische Studie zu gemeindenahen Wohnangeboten (Freyhoff/Parker/Coué 2004) zeigt, und wie in Abschnitt III.3.5 zur Lebenslage Wohnen beschrieben wurde, sind hier die Entwicklungen aber recht unterschiedlich. Schweden und Großbritannien sind bei diesem Umbau Vorreiter. Schweden ist es sogar in den letzten Jahren gelungen, seine Großeinrichtungen komplett aufzulösen (vgl. Dörner 2003). Eng an den Bereich Wohnen geknüpft, sind auch zwei Unterstützungen im Bereich sonstiger Hilfen, auf die besonders hingewiesen werden sollte: die persönliche Assistenz in Schweden und das persönliche Budget in den Niederlande. Unter persönlicher Assistenz wird die Übernahme der Handlungen des täglichen Lebens verstanden, welche die behinderte Person nicht ausführen kann. Dies können sowohl Verrichtungen im Haushalt als auch am Arbeitsplatz sein (siehe hierzu im Abschnitt IV.3.2.4 die Beschreibung von unterstützter Beschäftigung). Das persönliche Budget ist eine Form personenorientierter Finanzierung, bei der die behinderte Person selbst bestimmt, welche Art von Leistungen von welchem Anbieter sie von ihrem Budget kaufen will.143 Beide Hilfen werden insbesondere von Behindertenverbänden besonders gelobt, da sie behinderten Menschen Wahlmöglichkeiten und einen hohen Grad an Autonomie bieten; erstere durch die Dienstleistungen des Assistenten, letztere durch die Wahlfreiheit bei den alltäglichen Konsumentscheidungen und der Abfrage von Hilfsdiensten (vgl. Freyhoff/Parker/Coué 2004). Um besondere Extrakosten in ihrer Wirkung abzufedern, werden in den meisten Ländern (Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, und Portugal) Steuererleichterungen gewährt. In Deutschland und Finnland sind diese Erleichterungen noch einmal nach dem Grad der Behinderung gestaffelt. Im Gegensatz zu kostenlosen Sach- und Dienstleistungen, die wirklich nur bei Bedarf abgefragt werden, sind Steuervergünstigungen sowie Wohngeld und Heizkostenbeihilfen recht unspezifische Hilfen. Es ist fraglich, ob ein pauschaler Transfer an alle behinderte Menschen unabhängig von ihrer 143 Kritiker des persönlichen Budgets argumentieren, dass der Vorteil der höheren Autonomie der behinderten Menschen möglicherweise mit Problemen der Qualitätssicherung bei den Leistungen oder der anderweitigen Verwendung der Mittel in den Haushalten und Familien erkauft wird, insgesamt also die Versorgung schlechter werden könnte. Generell werden daher in der Sozialpolitik Sach- und Dienstleistungen (z.B. Kinderbetreuung) wegen ihrer höheren Zielgenauigkeit monetären Transfers (z.B. Kindergeld) vorgezogen. Eine Ausnahme sind monetäre Transfers, die im Vergleich zu den Sach- und Dienstleistungen mit Einsparungen verbunden sind, wie beispielsweise das Pflegegeld. Zum Stand der Entwicklung des persönliche Budgets in der EU siehe Halloron (1998).

166

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

doch recht unterschiedlichen Einkommenssituation sinnvoll ist. Diese Transferleistungen dürften, wenn sie denn für die Bedürftigen wirklich partizipationsfördernd wirken sollen, relativ teuer sein. 3.3.3 Zusammenfassung Den partizipationsorientierten Bereich zeichnet sowohl die sozial-politische Wahrnehmung von Behinderung aus als auch der Anspruch, durch formale wie materieller Freiheit und Gleichheit, behinderten Menschen die gleichen Möglichkeiten wie allen anderen Bürgern zu eröffnen. Damit ist er trotz seines (noch) geringeren Umfangs wegweisend, weshalb partizipationsorientierte Ziele und Sprache bereits im Jahr 2001 (mit zunehmender Tendenz) in den meisten nationalen Programmatiken von Behindertenpolitik Einzug gehalten haben. Im Gegensatz zum kompensationsorientierten legt der partizipationsorientierte Ansatz den Schwerpunkt auf regulierende Politik, insbesondere Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften, aber auch auf andere Regulierungen, die den Zugang zu Gebäuden, Verkehrsmitteln, Dienstleistungen, Waren und Arbeitsplätzen sicherstellen sollen. Dieser Teil der Behindertenpolitik ist im Aufbau begriffen. Daher sind hier die Unterschiede auch größer als in der kompensations- und rehabilitationsorientierten Behindertenpolitik. Frankreich, Großbritannien, Irland, Schweden und Spanien sind hier Vorreiter, die bereits 2001 eine zivilrechtliche Gesetzgebung zum Schutz vor Diskriminierung wegen Behinderung eingeführt haben. Vorbild in Europa ist hier das britische Diskriminierungsgesetz (DDA), das sich neben Arbeit auch auf andere zentralen Bereiche des gesellschaftlichen Lebens, wie Bildung, öffentliche Räume und Veranstaltungen, Verkehr und Kommunikation bezieht. Neben Regulierungen sowie Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften setzt der partizipationsorientierte Ansatz aber durchaus auch auf Leistungen und Maßnahmen, um den Übergang von formaler zu struktureller Freiheit und Gleichheit auch wirklich sicherzustellen. Hier ist an verschiedenen Leistungen in den Lebenslagen zu denken: Arbeit (Anpassung von Arbeitsplätzen und unterstützende Beschäftigung), Bildung (Umbau von Schulen und integrativer oder inklusiver Unterricht), Wohnen (Umbau von Gebäuden und Bereitstellung ambulanter Wohnformen), Gesundheit (Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen), soziale Kontakte (Bereitstellung oder Zuschüsse zu Informations- und Kommunikationstechnologie und Mobilitätshilfen), Einkommen (Steuererleichterungen zur Deckung von Extrakosten). Wie im vorangegangenen Abschnitt verdeutlicht wurde, werden diese Partizipationsleistungen in den Ländern in sehr unterschiedlichem Umfang gewährt. In Belgien, Deutschland, Großbritannien, den Niederlande und Schweden werden relativ umfangreich Leistungen abgegeben. Insgesamt war partizipationsorientierte Behindertenpolitik in Dänemark, Frankreich, Luxemburg und Portugal im Jahr 2001 sehr schwach oder gar nicht entwickelt. Hingegen war der Ansatz in Finnland, Großbritannien und Schweden zu diesem Zeitpunkt schon recht weit vorangetrieben. Da der Schwerpunkt dieses Ansatzes auf regulierender Politik liegt, ist er in seinem monetären Umfang nicht mit dem kompensatorischen Bereich zu vergleichen.144 Allerdings 144 Dies könnte auch ein Grund für die bereitwillige Übernahme in die Konzepte nationaler Behindertenpolitikdarstellen.

167

3 Struktur

muss hierzu angemerkt werden, dass erstens ein Teil der Kosten dieses Ansatzes auf Arbeitgeber und die Anbieter von Dienstleistungen und Waren verlagert wird, und dass zweitens auch dieser Ansatz, wenn das Verständnis von Partizipation und der Anspruch von Gleichberechtigung über reine Mindestsicherung hinausgeht, nicht unerheblicher finanzieller Mittel bedarf. Die Europäische Kommission (2003c) betont hinsichtlich der Verlagerung der Kosten auf die Arbeitgeber, dass die Kosten der meisten Anpassungsmaßnahmen recht gering sind. Aber spätestens sobald im Rahmen von unterstützender Beschäftigung eine weitere Arbeitskraft zur Integration in den Arbeitsmarkt benötigt wird, entstehen erhebliche Kosten. Mit Hilfe der Angaben von SOCX bzw. ESSPROS sind lediglich die Hilfen im Bereich Wohnen und Leistungen für Haushaltshilfen identifizier- und abgrenzbar. Wie Abbildung IV.7 zeigt, ist der Anteil dieser Leistungen am Bruttoinlandsprodukt in den südeuropäischen Staaten sowie den Niederlande sehr gering, während die skandinavischen Länder auf diesem Gebiet die höchsten Leistungen gewähren. Abbildung IV.7 Partizipationsorientierte Leistungen für behinderte Menschen 0,7

Anteil in % des BIP

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 GR

NL

ES

PT

IT

FI

AT

GB

Leistungen im Bereich Wohnen

EU15

BE

DE

LU

FR

DK

SE

Hilfen im Haushalt

Anmerkungen: Eigene Darstellung auf der Basis von ESSPROS für das Jahr 2001. Für Irland liegen zu beiden Hilfearten und für Frankreich zu Hilfen im Haushalt keine Angaben vor.

Beim Vergleich der Angaben in Tabelle IV.11 und Abbildung IV.7 fallen einige Bemerkenswerte Widersprüche auf. So dürften in Luxemburg und Dänemark keine Ausgaben im Bereich Wohnen erscheinen, hingegen aber in den Niederlande. Gründe für diese Widersprüche könnten regional geregelte Leistungen, die nicht erfasst wurden, oder eine undifferenzierte Erfassung der Kosten in einer anderen Kategorie in ESSPROS sein. Die Europäische Union hat in diesem jungen und noch wenig entwickelten Bereich die Gesetzgebung in den Ländern stark beeinflusst und eine Lenkungsfunktion übernommen. Insbesondere die Richtlinie zur Gleichbehandlung im Erwerbsleben 2000/78 hat einen

168

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Standard gesetzt, an dem sich die Mitgliedsländer bei der Gesetzgebung orientieren müssen. Neben zahlreichen Empfehlungen, Berichten und Aktionsprogrammen (siehe hierzu Abschnitt VI.3.2) durch welche die EU den politischen Handlungsdruck auf die nationalen Akteure erhöht hat, hat sie auch selbst im Rahmen der Sozialfonds Projekte im Bereich der Partizipationsförderung finanziert. 4

Zusammenfassung von Kapitel D

Nationale Behindertenpolitiken sind immer eine Mischung verschiedener Elemente aus den drei idealtypischen Bereichen. Reine kompensations-, rehabilitations- oder partizipationsorientierte Behindertenpolitik kann man in der Empirie in den EU15-Staaten nicht vorfinden. Allerdings sind für die Behindertenpolitik im Jahr 2001 in den drei vorangegangenen Abschnitten sehr wohl Schwerpunkte und ein unterschiedliches staatliches Engagement in den Ländern auszumachen. Wie in Abbildung IV.1 gezeigt wurde, schwankt der Umfang der Gesamtausgaben für behinderte Menschen in den Ländern je nach Zusammenstellung in den Datenbanken (SOCX, ESSPROS) zwischen 1,4% bzw. 0,7% (Irland) und 5,1% bzw. 4,0% (Schweden). In Irland und den Mittelmeeranrainerstaaten sind die Budgets für behinderte Menschen niedrig, in den skandinavischen Ländern Luxemburg und den Niederlande hoch. Betrachtet man die Gewichtungen innerhalb der Behindertenpolitik (Abbildung IV.8), so liegt in allen Ländern der Schwerpunkt der Ausgaben auf kompensationsorientierten Leistungen. Abbildung IV.8 Verteilung der Ausgaben auf die drei Typen von Behindertenpolitik 18,0 16,0 14,0

Anteil (in %)

12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 IE

IT

AT

BE

ES 1995

DK 1998

GR 2000

NL

PT

EU13

FI

DE

FR

GB

2001

Anmerkungen: Eigene Darstellung auf der Basis von ESSPROS für das Jahr 2001. Leistungen, für die keine Informationen vorlagen, wurden bei der Berechnung der Anteile nicht berücksichtigt.

169

4 Zusammenfassung von Kapitel D

Diese Schwerpunkte der Behindertenpolitik spiegeln sich aber nur zu einem Teil in den Sozialbudgets der Länder wider. Zum einen wird das Bild verzerrt, weil mit den verschiedenen Politiken unterschiedlich hohe, bzw. sogar gar keine Staatsausgaben verbunden sind. So dürften die partizipationsorientierten Leistungen bei dieser Betrachtung der Ausgaben unterschätzt sein, da Regulierungen sich überhaupt nicht niederschlagen und Einkommensoder Kfz-Steuererleichterungen zwar Einnahmeausfälle verursachen, diese sich jedoch in keinem Sozialbudget auftauchen. Zum anderen werden die einzelnen Leistungen in den Datenbanken nicht so tief disaggregiert ausgewiesen, dass es möglich wäre, alle partizipationsorientierten Leistungen gegenüber kompensations- und rehabilitationsorientierten und vice versa trennscharf abzugrenzen. Vor dem Hintergrund der Daten von SOCX und ESSPROS sowie der Beschreibung der Politiken in den einzelnen Bereichen lassen sich die Länder folgendem Schema aus Idealtyp und Umfang zuweisen. Tabelle IV.12 Regimetypen in der Europäischen Union im Jahr 2001 Schwerpunkt der Behindertenpolitik Anteil der Ausgaben am BIP (im Verhältnis zum EU15-Ø)

kompensationsorientiert

rehabilitationsorientiert

partizipationsorientiert

geringer Umfang

Griechenland Italien

Frankreich

Irland Spanien

mittlerer Umfang

Österreicha Belgienb

Deutschland

Großbritannien

großer Umfang

Portugal Dänemarkc Niederlande

Finnland

Schweden

Anmerkungen: Die Zuteilung der Länder erfolgte auf Basis der Angaben in den vorangegangenen Abschnitten. a Der Schwerpunkt in Österreich liegt zwischen kompensations- und rehabilitationsorientierten Maßnahmen. bBelgien hat zwar mittlere Ausgaben für Arbeitsmarktmaßnahmen; der Großteil dieser Ausgaben wird aber für geschützte Beschäftigung, also segregierende Maßnahmen, verwendet. cDänemark wurde den kompensationsorientierten Ländern zugerechnet, da trotz hohen Anteils rehabilitationsorientierter Ausgaben, der Schwerpunkt eindeutig auf kompensationsorientierten Maßnahmen liegt. Luxemburg wurde aufgrund mangelnder Informationen in Bezug auf Ausgaben für Arbeitsmarktmaßnahmen nicht eingeordnet.

Die Zuordnung der Länder ist mit den vorliegenden Informationen meist eindeutig. Bei einigen Ländern ist jedoch, wie bereits in der Anmerkung vermerkt, die Zuordnung schwierig. Länder mit einem Schwerpunkt auf kompensationsorientierter Behindertenpolitik sind Griechenland, Italien, Österreich, Belgien, Portugal, Dänemark und die Niederlande (in der Reihenfolge des relativen Umfangs des Budgets). Länder mit einem Schwerpunkt auf rehabilitationsorientierter Behindertenpolitik sind Frankreich, Deutschland und Finnland. Länder mit einem Schwerpunkt auf partizipationsorientierter Behindertenpolitik sind Irland, Spanien, Großbritannien und Schweden.

170

IV Umfang und Struktur der Behindertenpolitik

Trotz dieser Schwerpunkte liegen in allen Ländern Mischungen aus den drei Behindertenpolitiktypen vor. Aufgrund dieser real vorliegenden Mischungen lassen sich in den Ländern nicht nur die den idealtypischen Politikstilen zugeschriebenen Ordnungsprinzipien, Ziele und Modelle von Behinderung vorfinden. Innerhalb der Mischungen bilden kompensationsorientierte Leistungen den traditionellen Kern der Behindertenpolitik. Auf der Basis des medizinischen Modells von Behinderung und einer eng geführten Klassifizierung werden, sofern es sich nicht um beitragsgestützte Versicherungsleistungen handelt, meist steuerfinanzierte, bedarfsgeprüfte und in ihrer Höhe am Mindestsicherungsbedarf ausgerichtete Leistungen gewährt. Pauschal gilt: je weiter fortgeschritten die Berufsbiografie und je stärker fremdverschuldet die Behinderung ist (Arbeitsunfall oder Kriegsinvalidität), desto günstiger ist die Versorgung. Auch dürften aufgrund geringerer Erwerbsquoten Frauen im Vergleich zu Männern geringere Leistungen erhalten. Rehabilitationsorientierte Leistungen sind der zweite Hauptbestandteil dieser Mischung. Auf der Basis des ökonomischen Modells von Behinderung und einer weiter geführten Klassifizierung erfolgen abgestufte Maßnahmen, die sich nach der Produktivität der Arbeitnehmer richten. Durch verschiedenste Maßnahmen (besondere Arbeitnehmerschutzrechte, Beratung, Qualifizierung, Unterstützung von Existenzgründungen, Anpassung von Arbeitsplätzen, Subventionen und Lohnzuschüsse, Quotenregelungen, geschützte und unterstützte Beschäftigung) wird versucht, behinderte Personen in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Pauschal gilt hier: je geringer die Arbeitsproduktivität und je höher das Alter der Person ist, um so weniger werden Rehabilitationsmaßnahmen in den ersten Arbeitsmarkt bereitgestellt. Partizipationsorientierte Leistungen bilden die dritte Gruppe in der Mischung, sind aber in einigen Ländern erst in geringem Umfang vertreten. Auf der Basis des sozial-politischen Modells von Behinderung und meist ohne genauere Klassifikationen werden in Kombination mit speziellen Leistungen und Maßnahmen vor allem durch Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften sowie Regulierungen, die den Zugang zu Gebäuden, Verkehrsmitteln, Dienstleistungen, Waren und Arbeitsplätzen sicherstellen sollen, Barrieren reduziert. Da partizipationsorientierte Leistungen bewusst alle Personen einschließen, profitiert keine Gruppe innerhalb der behinderten Personen besonders. Diese Mischung unterschiedlicher Prinzipien und Vorstellungen ist nicht unproblematisch. Die größten Probleme liegen in der Kombination von kompensations- und partizipationsorientierten Leistungen. Ein grundsätzliches Konstruktionsproblem besteht aber auch in vielen Ländern in der Kombination von kompensations- und rehabilitationsorientierten Leistungen. Je nach Sichtweise existieren hier häufig Anreiz- oder Sicherheitsprobleme, da die Arbeitsaufnahme die Arbeitsfähigkeit demonstriert und damit möglicherweise zum Verlust von Anrechten oder Schwierigkeiten bei der späteren Wiederaufnahme von Erwerbsunfähigkeitsleistungen führt. In einigen Ländern wie Großbritannien und den NiederODQGHZXUGHYHUVXFKW GLHVH Ã7UDQVIHU)DOOHQ¶ durch geschickte institutionelle Regelungen, welche auch die Möglichkeiten der Arbeitsaufnahme umfassen, zu umgehen. Der Einfluss der Europäischen Union durch Rechtsvorschriften und Vorgaben auf die drei Bereiche von Behindertenpolitik ist insgesamt gering. Im kompensations- und rehabilitationsorientierten Bereich hat die Europäische Union, dem Subsidiaritätsprinzip folgend, keine direkte Weisungsbefugnis. Sie reguliert lediglich die Versorgung von Wanderarbeitern und kann allenfalls durch Empfehlungen und im Rahmen von durch die Sozialfonds geförderten Projekten mitgestalten. Im partizipationsorientierten Bereich jedoch hat die Europäische Union durch supranationale Gesetzgebung Standards für die nationale Gesetz-

4 Zusammenfassung von Kapitel D

171

gebung, insbesondere für Antidiskriminierungsgesetze im Bereich des Erwerbslebens, gesetzt. In allen Ländern erfolgt die Finanzierung der Behindertenpolitik zum allergrößten Teil VWHXHUILQDQ]LHUW3DUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWH/HLVWXQJHQVLQG±VRIHUQVLHQLFKWEHU]LYLOUHFKW liche Regelungen Dritten aufgebürdet werden, wie beispielsweise durch die Sicherstellung von Barrierefreiheit in Restaurants oder GeschäIWHQ±JHQHUHOOVWHXHUILQDQ]LHUW5HKDELOLWD tionsorientierte Leistungen werden in einigen Ländern zu einem geringen Anteil über Quoten- und besondere Kündigungsschutzregelungen den Arbeitgebern aufgebürdet, sind vor allem aber ebenso steuerfinanziert. Lediglich im Bereich kompensationsorientierter Leistungen werden ein Teil der Rentenzahlungen in einigen Ländern beitragsabhängig gewährt.145 An dieser Stelle zeigen sich unterschiedliche Traditionen sowohl in der Einbeziehung von Arbeitgebern in die soziale Verantwortung (kontinental-europäische Staaten) als auch im Verhältnis zwischen individuellen Rechten (liberale Staaten) und allgemeiner Arbeitsmarktprotektion (skandinavische Staaten) (vgl. Halvorsen/Hvinden 2003). Obwohl auf die Darstellung regionaler und kommunaler Hilfen verzichtet wurde, zeichnen sich die in diesem Kapitel beschriebenen Leistungen, Maßnahmen und Rechte der Behindertenpolitik in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union durch eine große Pluralität aus. Diese Pluralität mag in Teilen unübersichtlich und wegen der Vielfalt der Programme auch innerhalb einzelner Länder als schwer überschaubar und damit wenig zielführend wirken. Angesichts der in Kapitel C aufgezeigten Heterogenität der Gruppe der behinderten Menschen erscheint dem Autor diese Pluralität jedoch notwendig, um Teilhabechancen in den Lebenslagen für behinderte Menschen zu sichern und die unterschiedlichen Barrieren, die dem entgegenstehen, zu beseitigen, zu reduzieren oder wenigstens zu kompensieren.

145 Wie aus den Ergebnissen in Kapitel C hervorgeht, wird ein erheblicher Teil der mit der Behinderung verbundenen Extrakosten und des Einnahmenausfalls von den behinderten Menschen und ihre Angehörigen durch private Transfers oder über Verzicht selbst getragen.

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

1

Einführung

Zwei empirisch abgesicherte zentrale Ergebnisse der vorangehenden beiden Kapitel C und D waren zum einen, dass die Lebensbedingungen behinderter Menschen in zentralen Lebenslagen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung signifikant schlechter sind, und zum anderen, dass die Staaten im Durchschnitt erhebliche finanzielle Mittel für die soziale Sicherung behinderter Menschen verwenden. Angesichts dieser Befunde drängt sich die Frage nach der Wirksamkeit von Behindertenpolitik auf. Wünschenswert wäre es an dieser Stelle der Arbeit daher, die Wirksamkeit von Behindertenpolitik an den Maßstäben ihrer Ziele zu überprüfen, um zu sozialwissenschaftlich begründeten Werturteilen über die Effektivität (den Grad der Zielerreichung) und die Effizienz (das Verhältnis zwischen Ertrag und Aufwand) zu kommen (vgl. Rieger 2002). Durch die Gegenüberstellung von empirischen Untersuchungsergebnissen und jeweiliger Behindertenpolitik soll den politisch-normativen Diskussionen um Veränderungen im Bereich der Behindertenpolitik eine empirische Basis gegeben werden und die Qualität von Empfehlungen für Reformen angehoben werden. Ein solches, für ein politisches Benchmarking typisches Vorgehen, ist jedoch ein methodisch schwieriges Unterfangen. Um zu generalisierenden Aussagen über Behindertenpolitik zu gelangen, müssten sowohl die komplexen Wirkungszusammenhänge innerhalb der Behindertenpolitik als auch die externen Faktoren berücksichtigt werden und gemeinsam mit den strukturellen und prozessualen Merkmalen des jeweiligen politisch-administrativen Systems in ein Untersuchungskonzept integriert werden (vgl. Mayntz 2002, 23). Dies kann hier für die EU15-Staaten nicht geleistet werden. Und auch weniger weitreichende, aber dennoch aussagefähige und gelungene Wirkungsanalysen, wie sie für den Bereich wohlfahrtsstaatlicher Politik existieren (vgl. Goodin et al. 2000; Merkel 2001), können mit den vorliegenden Daten hier nicht durchgeführt werden. Stattdessen wird in diesem Kapitel, vergleichbar mit der Vorgehensweise der OECD (Marin/Prinz 2003), der Zusammenhang zwischen der Behindertenpolitik einerseits (Umfang und Struktur) und der Lebenssituation behinderter Menschen andererseits untersucht. +LHU]XPVVHQGLHEHLGHQIUGLH3ROLF\DQDO\VHHQWVFKHLGHQGHQ)UDJHQÄ'RSROLFLHVPDW WHU"³ XQG Ä+RZ GR WKH\ PDWWHU"³ EHDQWZRUWHt werden. Auf Behindertenpolitik bezogen, lauten die beiden hier untersuchten Fragen: (1) Besteht überhaupt ein Zusammenhang zwischen der Behindertenpolitik und den Lebensbedingungen behinderter Menschen im jeweiligen Land? Hat Behindertenpolitik einen bedeutsamen Einfluss oder sind für die Lebenssituation behinderter Menschen vor allem andere sozio-ökonomische und kulturelle Faktoren ausschlaggebend, während Behindertenpolitik sich nur als eine Residualgröße niederschlägt. (2.) Unter der Annahme, dass Behindertenpolitik einen bedeutsamen Einfluss hat, lautet die zweite Frage: Wie ist der Zusammenhang zwischen der Makroebene (Umfang und Struktur von Behindertenpolitik) und der Mikroebene (den Teilhabechancen behinderter Menschen)? Die dabei zu überprüfende Hypothese ist, dass nicht nur der finanzielle

174

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Umfang, sondern insbesondere die Struktur der Behindertenpolitik und das damit verbundene Bild von Behinderung entscheidend ist für die Art und den Grad der Exklusion. Um diese beiden Fragen zu beantworten, werden im folgenden Abschnitt V.2 die methodische Herangehensweise dargelegt und die oben bereits angesprochenen Probleme von Wirkungsanalysen erörtert. Im Anschluss wird dann auf den Zusammenhang zwischen Makro- und Mikroebene eingegangen. Der Abschnitt V.3 gliedert sich nach den in Kapitel C vorgestellten Lebenslagen. Der Anteil behinderter Menschen an der Bevölkerung, die Situation in den Lebenslagen Bildung, Arbeit und Einkommen sowie die Einstellungen gegenüber behinderten Menschen werden erstens anhand von allgemeinen wirtschaftlichen, zweitens wohlfahrtsstaatlichen und drittens spezifisch behindertenpolitischen Prädiktoren genauer analysiert. 2

Methode

Um aussagekräftige Wirkungsanalysen durchzuführen, ist es notwendig, in einer ausreichend großen Zahl an Fällen über einen Zeitraum hinweg klar definierte Ziele als abhängige Variablen und mindestens einen oder mehrere Einflussfaktoren als unabhängige Prädiktoren zu beobachten. Im Fall von Behinderung und Behindertenpolitik sind mit diesen Notwendigkeiten Schwierigkeiten verbunden: (1) Wie bei allen Policyanalysen ist die Anzahl der Untersuchungsfälle klein (small n). (2) Um Wirkungen zu untersuchen, bedarf es Längsschnittuntersuchungen. (3) Die Ziele von Behindertenpolitik sind nicht klar definiert. (4) Die Kausalrichtung der Wirkung ist nicht einseitig sondern wechselseitig. (5) Weitere Einflüsse und der jeweilige Kontext, sowohl wohlfahrtsstaatliche Strukturen als auch kulturelle nationale Besonderheiten, sind nur bedingt kontrollierbar. In den beiden folgenden Unterabschnitten werden diese Probleme erörtert und in Abschnitt V.2.3 die im Weiteren verwendete Vorgehensweise dargelegt. 2.1 Datenerhebung auf Mikro- und Makroebene Da in den Politikwissenschaften keine experimentellen Untersuchungsanordnungen möglich sind, ist der Vergleich ein hilfreiches ,QVWUXPHQW ÄPLW GHP (LQIOVVH YHUVFKLHGHQHU Faktoren isoliert, Ursache-Folge-Verhältnisse oder wahrscheinliche Zusammenhänge entdeckt und Aussagen über solche Wechselbeziehungen (...) ermittelt und überprüft werden N|QQHQ³6FKPLGW 8PMHGRFKGLHIUYHUDOOJHPHLQHUEDUH$XVVDJHQQRWZHQGLJH Signifikanz zu erzeugen, bedarf es bei statistischen Verfahren einer ausreichend großen Anzahl von Fällen. Auf der Mikroebene sind mit den Daten des ECHP ausreichend Fälle vorhanden. Auf der Makroebene hingegen ist die Anzahl von vergleichbaren Fällen (EU15 oder OECD Länder) sehr klein. Daher werden im weiteren auch nur Korrelationen und einfache Regressionen grafisch dargestellt, zum Teil auch Korrelationen mit einer niedrigen Signifikanz. Auf multivariate Verfahren, wie in Kapitel C, muss ganz verzichtet werden. Um zu Aussagen zu kommen, die nicht nur Zusammenhänge und Wechselbeziehungen darstellen, sondern Wirkungen und Ursache-Folge-Verhältnisse beschreiben, bedürfte es Längsschnittuntersuchungen auf Panelbasis. Und dies nicht nur auf der Makroebene sondern ebenso auf der Mikroebene, da Behinderung (wie in Abschnitt II.1 beschrieben) kein

2 Methode

175

statistisches Merkmal, sondern ein dynamischer Prozess ist. Für Deutschland hat der Autor (Maschke 2000) die Auswirkungen auf die Lebenslagen beim Eintritt einer Behinderung in Längsschnitten untersucht. Selbst mit einem der größten Datensätze innerhalb des ECHP, dem SOEP, waren diese Ereignisanalysen, sobald tiefer aggregiert wurde, aufgrund von Fallzahlproblemen nur noch sehr begrenzt möglich. Auch für die Beschreibung der Wirkung von Politik sind Querschnitte in der Betrachtung der Lebenslagen wenig geeignet, hier wären Längsschnitte über mehrere Jahre sowohl vor, als auch nach der Einführung von Maßnahmen notwendig (vgl. Burchardt 2000). Ein weiteres Problem im Zusammenhang mit der Datenerhebung ist, dass, um den Zielerreichungsgrad von Behindertenpolitik messen zu können, klar sein muss, was deren Ziele denn genau sind und wie diese sich auf der Ebene der Daten abbilden. Wie in Abschnitt II.2 beschrieben, verfolgt Behindertenpolitik jedoch verschiedene, sich zum Teil konträr gegenüberstehende Ziele. Dieses Problem kann hier dadurch umgangen werden, dass als oberstes Ziel aller Behindertenpolitiken in den Mitgliedsstaaten der europäischen Union die Teilhabe behinderter Menschen an allen Gesellschaftsbereichen gesetzt wird. Auch wenn die für soziale Exklusion notwendige Beobachtung sozialer Prozesse nicht untersucht wurde, liegen mit den Ergebnissen zu den Lebenslagen gute Indikatoren für Teilhabe vor. Wenn im Weiteren auf der Basis von zweidimensionalen Querschnitts-Darstellungen und vor dem Hintergrund der Informationen aus den Ländern verallgemeinerungsfähige Aussagen über mögliche Ursache-Folge-Verhältnisse oder wahrscheinliche Zusammenhänge gemacht werden, ist zu berücksichtigen, dass auf der Basis der wenigen Länder und der Querschnitte keine validen kausalen Schlüsse gezogen werden können, sondern lediglich die Plausibilität kausaler Effekte geprüft werden kann. 2.2 Kausalrichtung und Kontextabhängigkeit Eine grundlegende Frage, die vor der Durchführung einer Wirkungsanalyse geklärt werden sollte, ist die Frage nach der Kausalrichtung zwischen Behindertenpolitik und der Lebenssituation behinderter Menschen: Ist die Lebenssituation behinderter Menschen das Ergebnis von Behindertenpolitik oder ist die Behindertenpolitik eine Reaktion auf die Situation behinderter Menschen? Oder statistisch ausgedrückt: was ist die unabhängige und was ist die abhängige Variable? Je nachdem, welche Antwort auf diese Frage gegeben wird, müssen unterschiedliche Aspekte betrachtet werden. Wie in Abbildung V.1 dargestellt, existiert zwischen der Lebenssituation behinderter Menschen und Behindertenpolitik ein wechselseitiges Verhältnis, in dem nicht eindeutig die abhängige Variable festgelegt werden kann.

176

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Abbildung V.1 Betrachtungsweisen des Verhältnisses zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation behinderter Menschen

Einbettung in Wohlfahrtsstaat Vorher-NachherVergleich

Input/Outcome Budgets Politikziele Soll-Ist Vergleich

Benchmarking

Nationale und Internationale Behindertenpolitik Lebenssituation behinderter Menschen

Lebenslagen Social Monitoring

Relation zur Bevölkerung Unter- & Überversorgung

So bestimmen die durch Untersuchung von Lebenslagen herausgefundene Über- und UnWHUYHUVRUJXQJ GLH 'LVNXVVLRQ LQ GHU %HKLQGHUWHQSROLWLN XQG EHHLQIOXVVHQ ± XQWHU GHU $Q nahme rationaler demokratischer Politik146±]XNQIWLJH(QWZLFNOXQJHQDXIGHU3ROLF\HEH ne. Gleichzeitig wirkt sowohl der finanzielle Umfang als auch die institutionelle Struktur von Behindertenpolitik auf die Lebenssituation behinderter Menschen ein. Die Auswahl der Perspektive bestimmt das weitere Vorgehen. Wenn die Lebenssituation behinderter MenVFKHQ DOV GDV (UJHEQLV YRQ %HKLQGHUWHQSROLWLN JHVHKHQ ZLUG PVVHQ LP 6LQQH HLQHV Benchmarking die Lebenssituationen zum Zeitpunkt t1 und t2 betrachtet, die Effizienz und (IIHNWLYLWlWGHU0D‰QDKPHQJHSUIWXQGHLQ6Rll-Ist-Vergleich hinsichtlich der Politikziele erstellt werden. Wenn allerdings die Lebenssituation behinderter Menschen als Grundlage YRQXQGDOV+HUDXVIRUGHUXQJIU%HKLQGHUWHQSROLWLNJHVHKHQZLUGPVVHQLP6LQQHHLQHV 6RFLDO 0RQLWRULQJ GLH YHUVFKLHGHQHQ /HEHQVODJHQ DQDO\VLHUW GLH 6LWXDWLRQ PLW GHUMHQLJHQ der Gesamtbevölkerung verglichen und nach möglichen Unter- und Überversorgungslagen JHVXFKWZHUGHQ'LHVHJHIXQGHQHQ8QWHUXQGhEHUYHUVRUJXQJVODJHQIOLH‰HQGDQQMHQDFK der Zusammensetzung der Interessen der politische Akteure) in den politischen Prozess ein, um zum einen die Teilhabe behinderter Menschen zu sichern und zum anderen die Fehlallokation staatlicher Mittel zu vermeiden. Wenn im Folgenden die Lebenssituation als abhängige Variable bestimmt und damit die Perspektive des Benchmarking vertreten wird, so geschieht dies mit dem Argument, dass die potenzielle soziale Ausgrenzung behinderter Menschen weder ein Produkt reiner 0DUNWNUlIWHGDUVWHOOWQRFKHLQHQÃQDWUOLFKHQ¶Charakter hat, sondern in den entwickelten Industriestaaten Westeuropas innerhalb von wohlfahrtsstaatlichen Institutionen entsteht:Es PXVVGDEHLMHGRFKEHUFNVLFKWLJWZHUGHQGDVVHUVWHQVQLFKWEHNDQQWLVWZLHGLH/HEHQVVL 146 Eine Kritik an beiden Sichtweisen wäre, dass sie beide rationale und demokratische politische Entscheidungen voraussetzen, die in der Realität in Anbetracht der Herrschaftsverhältnisse und der Interessen der politischen $NWHXUHQXUEHJUHQ]WVHLQGUIWHQYJO(OVWHU1987). Die Frage der Entstehung und Entwicklung von Behindertenpolitik wird in Abschnitt VI.2 noch einmal aufgegriffen und methodisch auf der Basis des Advocacy Coaliton Ansatz von Sabatier (1993) behandelt.

2 Methode

177

tuation ohne Behindertenpolitik aussehen würde147, dass zweitens die Behindertenpolitik bereits eine Reaktion auf bestehende Lebenssituation ist, und dass drittens aufgrund der wechselseitigen Beeinflussung sich Grund-Folge-Verhältnisse nur schwer und eine die Besonderheiten der Länder vernachlässigende Best Practice nicht oder nur schwer ableiten lassen.148 Solche eindeutigen Lösungen lassen sich auch schwer bestimmen, da weitere Einflüsse und der jeweilige Kontext, sowohl wohlfahrtsstaatliche Strukturen als auch kulturelle nationale Besonderheiten, nur bedingt kontrollierbar sind. Wie in Abbildung V.1 angedeutet, ist Behindertenpolitik eingebettet in viele staatliche Institutionen. Neben der sozialrechtlichen Definition von Behinderung, dem Umfang der Behindertenpolitik sowie der Schwerpunktsetzung in den Bereichen der kompensations-, rehabilitations- und partizipationsorientierten Behindertenpolitik dürften vor allem folgende Variablen starken Einfluss auf die gesellschaftliche Teilhabe behinderter Menschen haben: (1) Soziodemographische und sozioökonomische Struktur der Bevölkerung, (2) allgemeine Entwicklung des Wirtschaftswachstums sowie die Situation auf dem Arbeitsmarkt, (3) Stärke des allgemeinen Dekommodifizierungseffektes des jeweiligen Wohlfahrtsregimes, (4) weitere nationale Kontextbedingungen der jeweils zu den Lebenslagen gehörenden sozialstaatlichen Institutionen (Bildungssystem, Gesundheitssystem, gesetzlicher Arbeitsschutz, allgemeine Regulierung des Arbeitsmarktes), (5) allgemeine Integrationsbereitschaft und Verankerung von Bürgerrechten in der Gesellschaft, (6) kulturell geteilte Einstellungen gegenüber Behinderung. 2.3 Vorgehensweise bei der Analyse Um die Zusammenhänge zwischen Mikro- und Makroebene darzustellen, werden die Ergebnisse zu den Lebenslagen aus Kapitel C den Ergebnissen zu den nationalen Behindertenpolitiken aus Kapitel D gegenübergestellt. Alle Daten beziehen sich auf das Jahr 2001. Um trotz der vielen weiteren unabhängigen Variablen dennoch Aussagen über den Zusammenhang zwischen Lebenslagen und Behindertenpolitik machen zu können und die Wirkung allgemeiner Variablen (z.B. die Punkte (2), (3) und (4) im vorangegangenen Abschnitt) zumindest teilweise zu reduzieren, werden bei der Analyse als abhängige Variablen für diese Bereiche neben absoluten Indikatoren vor allem Affektionen (der Vergleich der Relation zwischen behinderten und nicht-behinderten Personen, siehe Abschnitt III.2.2) untersucht. Da die Informationslage im Bereich Wohnen ungenügend war und vor allem zu behinderten Personen in Einrichtungen keine Daten vorliegen, wurde von einer Analyse zu dem Bereich Wohnen abgesehen. Zur Erklärung der Indikatoren der Lebenslagen werden folgende Prädiktoren verwendet: Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, Sozialbudget als Anteil des Bruttoinlandsprodukts, 147 Wie sich die Lebenssituation behinderter Menschen ohne Behindertenpolitik gestalten würde, wie der institutionelle Rahmen aussehen würde, zu welchen öffentlichen und privaten Ausweichreaktionen es käme oder ob z.B. der Markt oder die Gemeinschaft die vom Staat übernommenen Aufgaben ersetzen würden, ist schlicht nicht bekannt. 148 Mit dem Konzept des Benchmarking ist häufig die anschließende Implementation einzelner sozialpolitischer %DXVWHLQH±DOVRGLHhEHUWUDJXQJYRQBest Practice Ergebnissen - in historisch gewachsene institutionelle Gesamtgefüge verbunden, dies ist aber aufgrund von Pfadabhängigkeiten (Pierson 2000) schwierig, häufig sogar kontraproduktiv. Zur allgemeinen Diskussion um Benchmarking als neuem Produktions- und ManagementKonzept siehe (Tidow 1999)

178

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Invaliditätsleistungen als Anteil des Bruttoinlandsprodukts und pro Kopf, kompensationsorientierte, rehabilitationsorientierte und partizipationsorientierte Invaliditätsleistungen als Anteil des Bruttoinlandsprodukts sowie dreistufige Ratings der Länder zu ihrer Ausrichtung.149 Die Angaben sind entnommen aus ESSPROS und SOCX, das Rating beruht auf einer eigenen Zuordnung vor dem Hintergrund der Analysen in Kapitel IV. Wie gewöhnlich bei solchen quantitativen Analysen werden als Prädiktoren vor allem Informationen bezüglich des finanziellen Umfangs berücksichtigt. Die schwer quantitativ fassbaren Erkenntnisse zu institutionellen Strukturen können hingegen nur beschränkt berücksichtigt werden. Erschwert wird die Evaluation der Wirksamkeit dadurch, dass nur die Personen, die sich selbst als behindert eingeschätzt haben, untersucht werden. Übergreifende Definitionen sind aber aufgrund der zwischen den Ländern und auch innerhalb der Länder variierenden staatlichen Definitionen der Behinderung nicht möglich. 3

Ergebnisse

Entsprechend der Reihenfolge der Lebenslagen in Kapitel C werden in den folgenden fünf Abschnitten der Anteil der behinderten Personen an der Bevölkerung, sowie die Lebenslagen Bildung, Arbeit, Einkommen und soziale Kontakte im Zusammenhang mit den oben genannten Prädiktoren analysiert. 3.1 Behindertenpolitik und Bevölkerungsanteil Behindertenpolitik erzeugt ihr eigenes Klientel. Diese These geht von der Grundannahme DXVGDVVRKQHEHKLQGHUWHQSROLWLVFKH0D‰QDKPHQGLH$QHUNHQQXQJDOVÄEHKLQGHUW³NHLQHQ Sinn macht. Nur Personen, die in irgendeiner:HLVHHLQHQ1XW]HQDXVGHP6WDWXVÄEHKLQ GHUW³]LHKHQN|QQHQZHUGHQVLFKGHQ0KHQXQG8QDQQHKPOLFKNHLWHQYRQVWDDWOLFKHQLQ der Regel medizinisch fundierten Anerkennungsverfahren aussetzen.150 Einer rein auf der Annahme der Nutzenmaximierung folgenden Sichtweise von SozialSROLWLNIROJHQGPVVWHGLH$Q]DKOGHU3HUVRQHQGLHYHUVXFKHQDOVÄEHKLQGHUW³DQHUNDQQW zu werden und für spezifische Hilfen berechtigt zu sein, mit einem Ausbau der Behindertenpolitik zunehmen. Länder mit einem hohen Anteil von Invaliditätsleistungen am Bruttoinlandsprodukt müssten daher einen hohen Anteil an behinderten Menschen haben. Durch die in Abbildung V.2 dargestellte Regressionsgerade wird dieser Zusammenhang belegt. Dass der Mechanismus von Anreizen durch großzügigere Zahlungen nicht noch stärker greift, dürfte daran liegen, dass der Anreiz durch Hürden wie medizinische GutachWHQ(LQWULWWVEHVFKUlQNXQJHQXQG±NRQWUROOHQVRZLHPLWGHP6WDWXVÄEHKLQGHUW³HLQKHUJH hende Schamgefühle und Stigmatisierung geschwächt wird. Da die Korrelation nichts über die Kausalrichtung sagt, muss hier auch noch die umgekehrte Wirkungsrichtung berücksichtigt werden, dass nämlich in Ländern, in denen Behinderungen möglicherweise auf149 Zur Kontrolle wurden auch Korrelationen mit dem Dekommodifizierungs- und Generositätsindex des Welfare State Entitlements Data Set (Scruggs 2004) berechnet. 150 Die im weiteren vorgestellten Ergebnisse sind insofern einzuschränken, als GDVVHVVLFKEHLGHQKLHUDOVÄEH KLQGHUW³EH]HLFKQHWHQ3HUVRQHQQLFKWXPGLHVWDDWOLFKDQHUkannten sondern um die sich selbst als behindert eingestuften Personen handelt.

179

3 Ergebnisse

grund kultureller Differenzen stärker wahrgenommen wird, auch Invaliditätsleistungen stärker eingefordert werden. Abbildung V.2 Zusammenhang zwischen dem Anteil behinderte Menschen an der Bevölkerung und dem Anteil der Invaliditätsleistungen am Bruttoinlandsprodukt 11,0 Fr

De

10,0 Fi Po

9,0

Anteil behinderter Menschen an der gesamten Bevölkerung (in %)

Nl

8,0 Gr

7,0

6,0

Dk

Sp

Be Ös

5,0 It

Ir

4,0 0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

Invaliditätsleistungen (Anteil am BIP in %)

Anmerkungen: r = 0,38 (p = 0,23). Aufgrund der Abgrenzungsschwierigkeiten von leichten und starken Behinderungen wurde Großbritannien bei dieser Analyse nicht berücksichtigt. Der Zusammenhang bleibt gleich (r = 0,39), wenn nur Personen im erwerbsfähigen Alter (20-64 Jahre) betrachtet werden.

Auch wenn die oben genannte These aufgrund der statistischen Nichtsignifikanz nicht bestätigt werden kann, gilt es bei den weiteren Überlegungen (insbesondere in Kapitel G bei den abschließenden Empfehlungen) zu berücksichtigen, dass Behindertenpolitik selbst Sicherheitsansprüche und Bedürfnisse induziert, gleichzeitig Behindertenpolitik aber auch auf politisch vermittelte Bedürfnisse reagiert, sich also Bedürfnisse und Angebote wechselseitig beeinflussen (vgl. Jann 2002). Wie stark dieses wechselseitige Verhältnis ist, hängt von der Generosität der allgemein zugänglichen Hilfen ab. 3.2 Behindertenpolitik und Bildungsbeteiligung Bei der Betrachtung des Zusammenhangs von Behindertenpolitik und Bildungsbeteiligung behinderter Menschen muss berücksichtigt werden, dass in den allermeisten Fällen die Behinderung erst nach dem Abschluss der ScKXO XQG %HUXIVDXVELOGXQJ HLQWULWW :HQQ ± ZLH LQ .DSLWHO & GDUJHOHJW ± EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ EHU GXUFKVFKQLWWOLFK QLHGULJHUH %LO

180

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

dungsabschlüsse verfügen, so muss hinsichtlich der Wirkung von Behindertenpolitik die Frage nicht lauten, ob Behindertenpolitik das Bildungsniveau behinderter Menschen verbessert, sondern ob Behindertenpolitik die höhere Prävalenz von Behinderung bei niedrigerer Bildung unterbinden kann. Für das Niveau der Bildungsbeteiligung in Europa gilt, dass sie sich national stark unterscheiden und dass mit steigender ökonomischer Wohlfahrt die Bildungsbeteiligung sowohl der Gesamtbevölkerung als auch der behinderten Menschen steigt. So besteht ein signifikanter, stark positiver Zusammenhang zwischen der Bildungsbeteiligung behinderter Menschen und dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (r = 0,66, p = 0,02). Dies ist ein zu erwartender Zusammenhang, da die Grundlage eines hohen Bruttoinlandsprodukts auch in der Produktivität und damit im Humankapital besteht. Bemerkenswerter hingegen ist der in Abbildung V.3 veranschaulichte Zusammenhang, dass sich mit steigendem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf auch die Affektion der Bildungsbeteiligung verbessert, also die relative Bildungsposition behinderter Menschen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung. Grund für das gemeinsame Ansteigen der Affektion mit dem Bruttoinlandsprodukt dürfte sein, dass mit steigender Wohlfahrt immer besser ausgebildete Arbeitskräfte für den Produktionsprozess notwendig sind, der Arbeitsschutz zunimmt und der Anteil an Berufsgruppen mit einer geringen Qualifikation und einer höheren Prävalenz für chronische Krankheiten zurückgeht. Abbildung V.3 Zusammenhang zwischen der Affektion der Bildungsbeteiligung behinderter Menschen und dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf 90,0 DE

80,0

70,0

Affektion der Bildungsbeteiligung behinderter Menschen LQ

AT

BE

60,0

GB DK FI

50,0

40,0

IE

FR GR

30,0 PT

ES IT

20,0 10000

20000

30000

40000

%UXWWRLQODQGVSURGXNWSUR.RSILQ¼

Anmerkungen: r = 0,66 (p = 0,02).

50000

3 Ergebnisse

181

Dieser Zusammenhang und die steigende Affektion des Bildungsniveaus kann ebenso bei ansteigenden Invaliditätsleistungen pro Kopf gefunden werden. Dieser nur tendenziell signifikante Zusammenhang (r = 0,54; p = 0,07) dürfte auf die starke Korrelation zwischen Bruttoinlandsprodukt pro Kopf und Invaliditätsleistungen pro Kopf (r = 0,82; p = 0,00) zurückzuführen sein. Die Invaliditätsleistungen selbst haben vermutlich durch den sehr geringen Anteil an Ausbildungsmaßnahmen keinen Einfluss auf das Bildungsniveau behinderter Menschen. Das bedeutet aber nicht, dass Behindertenpolitik insgesamt keinen Einfluss auf den Bildungsgrad von behinderten Schülern und Auszubildenden hat, wie Studien (Powell, J. 2007) zeigen. Dies kann aber auf der quantitativen Ebene von Ausgaben nicht nachgewiesen werden und auch auf der Ebene meines Rankings spiegeln sich diese Zusammenhänge nicht wieder. Letzteres könnte auch an der noch recht jungen partizipationsorientierten Politik und den langfristigen Wirkungen von Reformen des Bildungssystems liegen.151 3.3 Behindertenpolitik und Arbeitsmarktintegration In allen untersuchten Staaten der Europäischen Union ist die Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen gering. Generell gilt, dass mit steigenden Beschäftigtenzahlen auch ein besserer Zugang behinderter Menschen zum Arbeitsmarkt besteht, aber auch die Affektionen der Beschäftigungsquoten sind insgesamt niedrig und schwanken zwischen 19% und 55% (siehe Abschnitt III.3.3). Dabei existiert der in Abbildung V.4. dargestellte Zusammenhang zwischen den Beschäftigungsquoten behinderter Menschen bzw. der Affektion der Beschäftigungsquoten und dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf. Dieser Zusammenhang (r = 0,46) stützt die u.a. von Jantzen (1992) formulierte These, GDVV EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ ]XU Ä5HVHUYHDUPHH³ GHV $UEHLWVPDUNWHV ]lKOHQ XQG QXU EHL Ausweitung der Produktion und bei Arbeitskräftemangel in den Produktionsprozess integriert werden. Die Abbildung verdeutlicht aber auch, dass die Beschäftigungsquote für Länder mit ähnlichem Bruttoinlandsprodukt dennoch sehr unterschiedlich sein kann. Es scheint, dass der Mechanismus in den einzelnen Wohlfahrtskapitalismen unterschiedlich stark ist und die Beschäftigung auch noch von anderen, politischen Faktoren abhängig ist. Ein Faktor, von dem die Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen abhängt, könnte der Umfang der aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen für behinderte Menschen sein. Die an Aktivierungsmaßnahmen und Beschäftigungsprogramme geknüpfte Hoffnung, dass Behindertenpolitik die Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt fördern kann, wird bei Betrachtung des Zusammenhangs zwischen den absoluten Beschäftigungsquoten und den Affektionen der Beschäftigungsquoten behinderter Menschen, sowie zwischen den absoluten Beschäftigungsquoten und Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik enttäuscht.

151 Differenziert man die Invaliditätsleistungen nach den drei Idealtypen, so existiert zwischen der Affektion der Bildungsbeteiligung und kompensationsorientierten Leistungen (r = 0,05; p = 0,87) und bei rehabilitationsorientierten Leistungen (r = 0,33; p = 0,33) kein Zusammenhang; hingegen korrelieren partizipationsorientierte Leistungen (r = 0,52; p = 0,09) stark mit der Bildungsbeteiligung behinderter Menschen. Dieser Zusammenhang lässt sich aber auf der Ebene des Rankings nicht finden.

182

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Abbildung V.4 Zusammenhang zwischen den Beschäftigungsquoten behinderter Menschen und dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf 40,0

FR AT

35,0

NL

GB

FI

30,0

Beschäftigungsquoten behinderter Menschen LQ

DE

BE

25,0

DK

PT

20,0

GR

IE IT

15,0 Sp

10,0 10000

20000

30000

40000

50000

%UXWWRLQODQGVSURGXNWSUR.RSILQ¼

Anmerkungen: r = 0,46 (p = 0,12). Auch auf der Ebene der Affektion der Beschäftigungsquoten zeigt sich dieser Zusammenhang, r = 0,40 (p = 0,18).

Dieser fehlende Zusammenhang wird noch einmal problematischer, wenn man berücksichtigt, dass in einigen Mitgliedsstaaten durchaus ein erheblicher finanzieller Aufwand (z.B. in Dänemark mehr als 0,6% des BIP) betrieben wurde, um behinderte Personen in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Diese Ergebnisse decken sich mit den von OECD (Marin/Prinz 2003) herausgefundenen Ergebnissen zu den Effekten von Arbeitsmarktpolitiken für behinderte Menschen für das Jahr 1997. Ä+LJKHPSOR\PHQWUDWHVDUHIRXQGLQFRXQWULHVZith strong as well as weakHPSOR\PHQWDQGUHKD bilitation policies, and vice versa. To be more SUHFLVH QRQ RI WKH WHQ LQWHJUDWLRQ SROLF\ VXE components is correlated with emSOR\PHQWRXWFRPH7KHVHUHVXOWVKROGIRUDEVROXWHHPSOR\PHQW rates of disabled people relative to those of their non-disabled peHUV +HQFH WKHJHQHUDO HPSOR\ PHQWOHYHO±DVDQLQGLFDWRURIVRFLDODQGHFRQRPLFVWDWXV±GRHVQRWH[SOain this non-relationship EHWZHHQHPSOR\PHQWUDWHVDQGWKHLQWHJUation component eithHU´3ULQ]D 

Als Ursachen für den fehlenden Zusammenhang zwischen Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik und der Integration in den Arbeitsmarkt können drei mögliche Faktoren angeführt werden: (1) Die wichtigste Ursache dürfte darin liegen, dass durch Mitnahme-, Verdrängungsund Substitutionseffekte sowie Creaming Off nicht nur kurzfristig, sondern auch langfristig der erhoffte Beschäftigungseffekt von Aktivierungspolitik unterlaufen wird. Weder werden in größerem Umfang neue Arbeitsplätze geschaffen, noch die geförderte Gruppe dauerhaft

183

3 Ergebnisse

in den Arbeitsmarkt integriert.152 Stattdessen gelingt es den Arbeitgebern scheinbar, einen großen Teil der Ausgaben für Aktivierungsmaßnahmen für ihre Gewinnmaximierung zu nutzen, ohne dass daraus neue Beschäftigung entsteht. Abbildung V.5 Zusammenhang zwischen der Affektion der Beschäftigungsquoten behinderter Menschen und den Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik

AT

50,0

Nl

GB DE

FI

Affektion der Beschäftigungsquoten behinderter Menschen (in %)

BE

40,0

PT DK

GR

30,0

IT

IE

20,0

ES

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik (in % des BIP)

Anmerkungen: r = -0,04 (p = 0,90). Auch zwischen den absoluten Beschäftigungsquoten behinderter Menschen und dem Anteil rehabilitationsorientierter Leistungen am Bruttoinlandsprodukt existiert kein Zusammenhang r = 0,00 (p = 1,00).

(2) Eine zweite Ursache, warum rehabilitationsorientierte Leistungen keine stärkere Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt bewirken, könnte sein, dass ihnen gleichzeitig kompensationsorientierte Behindertenpolitik entgegensteht. Insbesondere großzügige und niedrigschwellige Erwerbsunfähigkeits- und Vorruhestandsregelungen, mit denen viele europäische Staaten in den 1980er und 1990er Jahren versucht haben, ihren Arbeitsmarkt 152 Arbeitsangebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik geht von der generellen Annahme aus, dass durch Aktivierungsmaßnahmen nicht nur die Chance der geförderten Personen erhöht, sondern dass auch die Produktivität des gesamten Arbeitsangebotes gesteigert wird. Diese gesteigerte Produktivität wiederum soll die Produktion verbilligen und dies wiederum zu höherer Arbeitsnachfrage führen. Insgesamt soll sich so die Nachfrage langfristig dem effektiveren Arbeitsangebot anpassen und Jobs geschaffen werden. Diesen langfristigen, positiven makroökonomischen Wirkungen von Aktivierungsmaßnahmen stehen kurzfristig gegenläufige Effekte auf der mikroökonomischen Ebene gegenüber, die deren positive Wirkung schmälern, über die Zeit aber zurückgehen. Zusätzlich wird durch andere Effekte, wie (a) die Reduktion der Leistungsempfänger und die damit verbundene zunehmende Konzentration von Mitteln oder (b) die Auswirkungen auf Personen, die gar nicht an den Maßnahmen teilnehmen, insgesamt die positive Wirkung von Aktivierungsmaßnahmen verstärkt (vgl. OECD 2005)

184

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

zu entlasten und die Arbeitslosenstatistik zu verbessern, hat hohe Anreize für behinderte Menschen gesetzt, den Arbeitsmarkt zu verlassen. Diese Effekte kompensationsorientierter Behindertenpolitik dürften aber rückläufig sein, da die Länder, allen voran die Niederlanden, spätestens seit Ende der 1990er Jahre zunehmend Schwierigkeiten mit der Finanzierung dieser Renten bekamen und angefangen haben gegenzusteuern (vgl. Europäische Kommission 2000b). (3) Eine dritte Ursache dürfte in den verschiedenen Arten rehabilitationsorientierter Politik liegen. Diese verschiedenen Arten führen zu unterschiedlichen Kosten und Wirkungen.153 Insbesondere vor dem Hintergrund der dritten Ursache wäre es daher interessant, einzelne Arbeitsmarktpolitiken für behinderte Menschen noch einmal auf ihre Wirkung hin zu betrachten. Eine Evaluation einzelner Maßnahmen und die eindeutig Zuordnung spezifischer Auswirkungen auf bestimmte Politiken ist jedoch nicht oder zumindest nur schwierig möglich, da in den meisten Ländern Kombinationen von mehreren Maßnahmen vorzufinden sind. In der Gruppe von Ländern, die bei den Affektionen der Beschäftigungsquoten gut abschneiden sind sowohl Länder wie Deutschland, Österreich und Frankreich, bei denen im Zentrum der Kombination aus Maßnahmen ein Quotensystem mit finanziellen Sanktionen bei Nicht-Einhaltung stehen. Andere Länder mit Quotensystemen (allerdings ohne finanzielle Restriktionen) wie Irland, Italien und Spanien schneiden jedoch bei den Affektionen besonders schlecht ab. Ähnlich differieren die Affektionen unter den Ländern, die vor allem auf Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsgesetze setzen, so erreicht Großbritannien Affektionen von immerhin fast 50%, während Irland unter 30% und Spanien sogar unter 20% bleibt. Hier sind vermutlich die konkrete Ausformulierung und Implementation der Gesetze sowie die unterstützenden Maßnahmen entscheidend.154 Insbesondere multifunktionelle Ansätze, siehe Abschnitt IV.3.2.5, scheinen insgesamt gut zu wirken. Um über diese rudimentären Einschätzungen hinaus zu überprüfbaren Ergebnissen zu kommen, wäre jedoch eine größere Fallzahl notwendig, um die verschiedenen Faktoren wie die Interaktion der verschiedenen Politiken und ihre Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt zu kontrollieren. Daher wird auch in Kapitel F die rehabilitationsorientierte Politik für einzelne Länder im Zeitverlauf noch einmal genauer betrachtet. Es kann aber bereits an dieser Stelle festgehalten werden, dass zwischen dem theoretischen Hintergrund und dem politischen Anspruch einerseits und der konkreten Wirkung von Maßnahmen andererseits unterschieden werden muss (vgl. Strümpel 1995). 3.4 Behindertenpolitik und Einkommenssicherheit

Durch die Integration in den Arbeitsmarkt sowie allgemeine und spezielle Dekommodifizierungsleistungen des Staates wird die Einkommenssituation behinderter Menschen ver153 In Abschnitt D.X wurde bereits darauf eingegangen, dass mit verschiedenen Arbeitsmarktpolitiken Kosten in unterschiedlicher Höhe und zu Lasten unterschiedlicher Gruppen einhergehen. So verlagern Quotensysteme im Gegensatz zu Lohnsubventionen die Kosten auf die Arbeitgeber und führen wie im Falle Deutschlands sogar noch zu staatlichen Einnahmen. 154 Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsgesetze, die sich auf die Beschäftigung beziehen, scheinen mehr zum Ziel zu haben, Botschaften an behinderte Menschen und die Arbeitgeber zu richten, als einzelnen wirkliche Hilfen an die Hand zu geben. (vgl. Europäische Kommission 2000b).

185

3 Ergebnisse

bessert. Wie in Abschnitt III.3.4.1 deutlich wurde, reichen die Dekommodifizierungsleistungen in vielen Fällen nicht aus, um den Lebensstandard behinderter Menschen über das sozioökonomische Existenzminimum zu heben. Obwohl der Anteil der Staatsausgaben für diese Systeme in einigen Ländern durchaus beachtlich ist, wird in den EU-Berichten über soziale Eingliederung (Europäische Kommission 2002c, 2004b) und den zugehörigen nationalen Aktionspläne (exemplarisch: Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland 2003; Danish Goverment 2003; Department for Work and Pensions UK 2003) Behinderung als eine Ursache von Armut und sozialer Ausgrenzung genannt (vgl. Prinz 2001). Die Frage ist daher, ob bestimmte Formen von Behindertenpolitik zu Einkommenssicherheit für behinderte Menschen führen. Bei der Betrachtung der Wirkung von Behindertenpolitik auf die Einkommenssicherheit behinderter Menschen ist es (wie bereits bei den Lebenslagen) wichtig, zwischen erstens der durchschnittlichen Einkommensposition von Individualpersonen und zweitens dem unteren Rand der Verteilung im Haushaltszusammenhang zu unterscheiden. 3.4.1 Durchschnittliche Einkommensposition Wie zu erwarten, ist das Einkommen behinderter Menschen stark positiv mit der Wohlfahrt des Landes korreliert (Zusammenhang Individualeinkommen und Bruttoinlandsprodukt pro Kopf: r = 0,74; p = 0,00). Abbildung V.6 Zusammenhang zwischen der Affektion des Individualeinkommens behinderter Menschen und dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf 90,0 AT NL

85,0

DE

BE

80,0

Affektion der Individualeinkommen behinderter Menschen LQ

IT GB

75,0

FR FI

IE

DK

70,0

GR

65,0

ES PT

60,0 10000

20000

30000

40000

%UXWWRLQODQGVSURGXNWSUR.RSILQ¼

Anmerkungen: r = 0,63 (p = 0,02).

50000

186

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Mit steigendem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf steigt aber nicht nur das Individualeinkommen, sondern auch die Affektion des Individualeinkommens behinderter Menschen. Der sich hinter dem in Abbildung V.6 dargestellten Zusammenhang verbergende Wirkungszusammenhang dürfte zum einen darauf zurückzuführen sein, dass sowohl das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (siehe Abschnitt V.3.3) als auch das Individualeinkommen behinderter Menschen mit den Beschäftigungsquoten behinderter Menschen signifikant positiv korrelieren (r = 0,71; p = 0,01). Ein zweiter Faktor, der unabhängig von der Wohlfahrt des Landes die Einkommensposition behinderter Menschen bestimmt, ist der Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt.155 Wie Abbildung V.7 zeigt, steigt mit zunehmendem Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt die Affektion des Individualeinkommens behinderter Menschen. Abbildung V.7 Zusammenhang zwischen der Affektion des Individualeinkommen behinderter Menschen und Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt 90,0 AT NL

85,0

DE

BE

80,0

Affektion der Individualeinkommen behinderter Menschen (in %)

IT GB

75,0

FR IE

DK

FI

70,0

GR

65,0

ES PT

60,0 14,0

16,0

18,0

20,0

22,0

24,0

26,0

28,0

30,0

32,0

Anteil Sozialbudget am BIP (in %)

Anmerkungen: r = 0,51 (p = 0,07).

Da sich dieser Zusammenhang so für die Affektion des Individualeinkommen behinderter Menschen bei dem Anteil der Invaliditätsleistungen am Bruttoinlandsprodukt nicht finden lässt (r = 0,21; p = 0,50), dürften es vor allen Dingen Rentenleistungen sein, die diese Wirkung hervorrufen. Betrachtet man diesen zweiten Faktor differenziert nach dem Anteil von kompensationsorientierten Leistungen, so läge die Vermutung nahe, dass mit steigendem 155 Zwischen dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf und dem Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt existiert aber kein Zusammenhang (r = -0,26; p = 0,36).

3 Ergebnisse

187

Anteil dieser Leistungen am Bruttoinlandsprodukt auch die Affektionen steigen. Wie die geringe, nichtsignifikante Korrelation zwischen der Affektion des Individualeinkommens behinderter Menschen und den Ausgaben für kompensationsorientierte Behindertenpolitik (r = 0,14; p = 0,65) zeigt, führt kompensationsorientierte Behindertenpolitik aber scheinbar zu gegenläufigen Effekten. Ob kompensationsorientierte Behindertenpolitik es aber wenigstens schafft, ein Minimum an Einkommenssicherheit herzustellen, wird im nächsten Abschnitt überprüft. 3.4.2 Sicherheit vor Armut Im Gegensatz zu den relativ günstigen durchschnittlichen Individualeinkommen sind die Armutsquoten behinderter Menschen in nahezu allen untersuchten Länder sehr viel höher als die der Gesamtbevölkerung (siehe Abschnitt III.X). Dabei sind, ebenso wie bei den durchschnittlichen Einkommen auf der Ebene von Individuen, auf der Ebene von Haushalten sowohl die Integration in den Arbeitsmarkt156 als auch die allgemeinen und speziellen Dekommodifizierungsleistungen157 entscheidend. Steigt die Integration in den Arbeitsmarkt bzw. nehmen die Dekommodifizierungsleistungen zu, so sinken die absoluten Armutsquoten behinderter Menschen.158 Bei der Betrachtung der absoluten Armutsquoten im Zusammenhang mit der Einteilung nach Umfang und Struktur (siehe Tabelle IV.12) zeigt sich, dass hier kein eindeutiges Muster für die Länder existiert. Bei der für die Behindertenpolitik eigentlich entscheidenden Größe, der Affektion der Armutsquoten behinderter Menschen, zeigt sich ein etwas anderes Bild: Wie zu erwarten, verschwindet der Zusammenhang zwischen der Affektion der Armutsquoten behinderter Menschen und dem Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt. Aber auch der Zusammenhang zu den Invaliditätsleistungen ist nicht mehr signifikant und deutlich schwächer. (r = -0,11; p = 0,73). Lediglich bei den kompensationsorientierten Leistungen bleibt der Zusammenhang bestehen, wie Abbildung V.8 verdeutlicht. An dieser Stelle scheint Behindertenpolitik ±LP*HJHQVDW]]XGHn in Abschnitt V.3.3. GDUJHVWHOOWHQ(UJHEQLVVHQ±]Xwirken. Bei Betrachtung der nationalen Politiken anhand der Idealtypen wird jedoch erneut deutlich, dass kein Muster zu erkennen ist. Besonders bemerkenswert an dieser Stelle ist ein Ergebnis, das im folgenden Kapitel F erneut aufgegriffen wird: Dänemark, ein Land mit durchschnittlich großzügigen allgemeinen Dekommodifizierungsleistungen, hat die höchste relative Armutsbetroffenheit behinderter Menschen.

156 Die Korrelation zwischen den Beschäftigungsquoten und Armutsquoten behinderter Menschen ist signifikant und negativ (r = -0,66; p = 0,01). 157 Sowohl der Anteil des Sozialbudgets (r = -0,60; p = 0,03) als auch der Anteil der Invaliditätsleistungen (r = 0,66; p = 0,01) als auch der Anteil kompensationsorientierter Leistungen (r = -0,58; p = 0,04) am Bruttoinlandsprodukt sind negativ korreliert mit den absoluten Armutsquoten. 158 Der Zusammenhang zwischen den Beschäftigungsquoten und Armutsquoten behinderter Menschen beträgt r = -0,66 (p = 0,01). Der Zusammenhang zwischen den Armutsquoten behinderter Menschen und dem Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt beträgt r = -0,60 (p = 0,03). Der Zusammenhang zwischen den Armutsquoten behinderter Menschen und dem Anteil der Invaliditätsleistungen am Bruttoinlandsprodukt beträgt r = -0,66 (p = 0,01). Und der Zusammenhang zwischen den Armutsquoten behinderter Menschen und den Ausgaben für kompensationsorientierte Behindertenpolitik beträgt r = -0,58 (p = 0,04).

188

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Abbildung V.8 Zusammenhang zwischen der Affektion der Armutsquoten behinderter Menschen und den Ausgaben für kompensationsorientierte Behindertenpolitik 170,0

DK IE

160,0 BE

150,0

Affektion der Armutsquoten von Personen in Haushalten mit behinderten Menschen (in %)

140,0

GR FR

GB

ES

130,0

NL IT

120,0

PT

AT FI

DE

110,0

100,0 0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

Ausgaben für kompensationsorientierte Behindertenpolitik (in % des BIP)

Anmerkungen: r = -0,43 (p = 0,15).

Der institutionelle Mechanismus, der zu der insgesamt ungünstigen Einkommenssituation sowie den beschriebenen Effekten führt, dürfte folgender sein (vgl. Drake 1999, 412): Aufgrund ihres Gesundheitszustandes oder der faktisch nicht vorhandenen Nachfrage nach ihrer Arbeitskraft hat ein Teil der behinderten Menschen im erwerbsfähigen Alter nicht die Möglichkeit zur Aufnahme einer Erwerbsarbeit und ist daher auf staatliche Leistungen angewiesen. Wiederum ein Teil dieser behinderten Personen hat aufgrund ausreichender Beitragszeiten im Lebenslauf ein Anrecht auf beitragsfinanzierte einkommensbezogene Leistungen, die nur leicht unter ihrem vorigen Einkommensniveau liegen. Der andere Teil dieser behinderten Personen jedoch ist aufgrund mangelnder Beitragszeiten auf steuerfinanzierte Leistungssysteme angewiesen, wie etwa Mindestsicherungsleistungen oder sonstige Hilfen. Um Anreize zur Aufnahme von Arbeit zu setzen, ist die Höhe dieser steuerfinanzierten Leistungen in der Regel deutlich niedriger als die der beitragsfinanzierten Leistungen. Wenn nun die Höhe der kompensierenden Leistungen insgesamt steigt, wirkt sich dies positiv auf die Einkommenssituation dieser behinderten Personen aus und zwar sowohl auf das Durchschnittseinkommen als auch auf die Armutsrisiken. Gleichzeitig setzen die höheren Leistungen aber auch Anreize zu einem Ausstieg aus dem Arbeitsmarkt für behinderte Personen, die sonst weiter beschäftigt sein könnten. Die so erzeugten freiwilligen Austritte aus der Erwerbstätigkeit verringern das Durchschnittseinkommen, erhöhen aber nicht die Armutsquoten, da sich niemand freiwillig auf solch ein niedriges Einkommensniveau begeben würde.

189

3 Ergebnisse

3.5 Behindertenpolitik und soziale Kontakte

Die Wirkung von Politik auf soziale Interaktionen und Kontakte ist noch schwieriger zu bewerten als die Wirkung in den anderen Lebenslagen. Eine Erkenntnis der Exklusionsforschung ist jedoch, dass im Zentrum von Exklusion häufig ein Mangel an finanziellen Ressourcen steht, der sich über die dynamischen Prozesse in Institutionen auf andere Lebensbereiche ausbreitet. Von daher sind Geld-, Sach- und Dienstleistungen durchaus auch für diesen Bereich von Bedeutung. Ein gutes Beispiel sind Sach- und Dienstleistungen im Bereich Mobilität und Kommunikation. Da aber die konkreten Einwirkungen auf die Qualität von sozialen Interaktionen nicht gemessen wurden, kann im Weiteren nur auf die Quantität und hier speziell den unteren Rand der Verteilung, die soziale Isolation von behinderten Menschen (seltener als einmal im Monat oder nie Kontakt zu Freunden oder Verwandten) kurz eingegangen werden. Das Risiko von nicht-behinderten und behinderten Menschen, sozial isoliert zu leben, unterscheidet sich zwischen den Ländern stark (siehe Abbildung III.26). In allen Ländern ist das Risiko behinderter Menschen deutlich höher. In einigen Ländern, wie Österreich, Spanien, Italien oder Irland sogar mehr als viermal so hoch. Abbildung V.9 Zusammenhang zwischen der Affektion der sozialen Isolation behinderter Menschen und dem Anteil der Invaliditätsleistungen am Bruttoinlandsprodukt 600,0

IE

500,0 IT ES AT

Affektion der sozialen Isolation behinderter Menschen (in %)

400,0 GR FR

300,0

FI

DK

NL

200,0 BE

PT

GB

100,0 0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

Invaliditätsleistungen (Anteil am BIP in %)

Anmerkungen: r = -0,66 (p = 0,02). Betrachtet man diesen Zusammenhang differenziert nach den Idealtypen, so zeigt sich, dass der Anteil von kompensationsorientierten Leistungen am BIP (r = -0,59; p = 0,06) im Vergleich zu rehabilitationsorientierten Leistungen (r = -0,07; p = 0,83) und partizipationsorientierten Leistungen (r = -0,34; p = 0,28) am stärksten wirkt.

190

V Zusammenhänge zwischen Behindertenpolitik und Lebenssituation

Wie in Abbildung V.9 dargestellt, geht die Affektion der sozialen Isolation behinderter Menschen mit steigenden Invaliditätsleistungen kontinuierlich zurück. Eine Betrachtung der Länder nach den Idealtypen ergab, dass hier keine eindeutigen Muster zu erkennen sind. Festzuhalten bleibt aber, dass auch Länder, die auf Antidiskriminierungsvorschriften setzen (also genau jene Länder, bei denen man Verhaltensänderungen aufgrund des positiveren Bildes von behinderten Menschen vermuten würde) hohe Affektionsquoten bei der sozialen Isolation haben. Lediglich bei der Einschätzung der Befangenheit gegenüber behinderten Menschen zeigen sich für diese Länder im Durchschnitt etwas niedrigere Werte. 4

Zusammenfassung von Kapitel E

Welche Rückschlüsse können aus diesen Ergebnissen auf Behindertenpolitik gezogen werden und wie werden die beiden in der Einleitung dieses Kapitels genannten Fragen beantwortet? Bei aller methodischen Vorsicht und empirischen Bedonderheiten ist die Antwort auf die Frage, ob sich Behindertenpolitik auf die Lebenssituation behinderter Menschen auswirkt, ist kurz und eindeutig: Behindertenpolitik wirkt. Dies belegen die vielen hoch signifikanten Korrelationen. Die zweite Frage jedoch, welcher Typ und welche Maßnahme von Behindertenpolitik nun wie ZLUNWNDQQQLFKW±]XPLQGHVW nicht auf der Basis des vorliegenden Materials und auch der vorliegenden /LWHUDWXU ± QLFKW IU DOOH )lOOH HLQGHXWLJ beantwortet werden. Aber auch wenn die Aussagekraft der quantitativen Evaluierung von Behindertenpolitik begrenzt ist, konnten in diesem Kapitel doch einige Zusammenhänge dargestellt und Rückschlüsse auf Behindertenpolitik gezogen werden, von denen folgende sieben hier noch einmal kurz referiert werden sollen: (1) Die soziale Lage behinderter Menschen hängt vor allem von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und ihrer InteJUDWLRQLQGHQ$UEHLWVPDUNWDE6ROOWHHVQLFKW±ZRPLW]X UHFKQHQLVW±]XVHKUVWDUNHm wirtschaftlichen Wachstum in Europa kommen, werden behinderte Menschen ohne eine Neuorientierung hinsichtlich der Verteilung von Arbeit bzw. der Lohnarbeitszentrierung von Sozialpolitik auch weiterhin durch hohe Risiken von sozialer Ausgrenzung bedroht sein. In Abhängigkeit der Klassifikation von Behinderung entscheidet der Wohlfahrtsstaat über den Zugang zu Leistungen für unterschiedlcihe Subgruppen behinderten Menschen und erzeugt so unterschiedliche Versorgungsklassen mit spezifischen Risiken (vgl. Maschke 2007). (2) Die Bedürfnisse nach Hilfen und behindertenpolitische Angebote beeinflussen sich wechselseitig. Auch wenn dieser Zusammenhang in den vorliegenden Daten nur auf einem niedrigen Signifikanzniveau nachgewiesen werden konnte, so ist doch davon auszugehen, dass Behindertenpolitik Sicherheitsansprüche und Bedürfnisse induziert, gleichzeitig aber auch auf politisch vermittelte Bedürfnisse reagiert. Um so schwächer universelle Systeme und umso generöser die Hilfen für spezifische Gruppen sind, um so größer ist der Anreiz, in diese Gruppe aufgenommen zu werden. (3) Rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik (oder zumindest die Höhe der Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik) steht in keinem eindeutigen Zusammenhang mit der Beschäftigung behinderter Menschen. Dies lässt sich nur so erklären, dass die Effektivität insgesamt schwach und bei einigen Ländern auch die Effizienz der Maßnahmen sehr gering ist. Höhere Staatsausgaben führen an dieser Stelle keineswegs automatisch zu einer besseren Integration.

4 Zusammenfassung von Kapitel E

191

(4) Kompensationsorientierte Behindertenpolitik hat zwar keine erkennbaren Auswirkungen auf die Höhe des durchschnittlichen Individualeinkommens, sie wirkt dafür aber bei der Einkommensarmutsvermeidung effektiv. Und auch die Effizienz der Maßnahmen dürfte, da es sich hier um Finanztransfers handelt, hoch sein. (5) Die in Kapitel B entwickelte Ordnung von Idealtypen ist aus analytischer Sicht hilfreich, um die Politiken zu beschreiben, zur Vorhersage der Lebenssituation behinderter Menschen leistet sie aber keinen Beitrag.159 Um hier zu besseren Vorhersagebeiträgen zu kommen, müsste die Mikropolitik der Implementation der jeweiligen Politik verfolgt werden. (6) Gleichzeitig macht die nicht einzelnen Typen zuordenbare Wirkung noch einmal deutlich, dass Behindertenpolitik in diesem sozialpolitischen Bereich mit so komplexen und unterschiedlichen Problemlagen umso effektiver ist, je differenzierungsfähiger ihr Instrumentarium ausfällt. (7) Einfache kausale Rückschlüsse auf den Wirkungszusammenhang und Übertragungen zwischen den Ländern sind nur beschränkt sinnvoll und sollten vorsichtig geschehen, da die Politiken auch Reaktionen auf unterschiedliche Bedürfnisse und Notlagen in den Ländern sein können.

159 Dies kann auch nicht der Anspruch von Idealtypen sein.

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

1

Einführung

Die Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union verfolgt kein einheitliches Muster. In den einzelnen Mitgliedsstaaten können unterschiedliche Traditionen der Behindertenpolitik mit unterschiedlichen Entwicklungsverläufen vorgefunden werden. Die Entwicklung verläuft mit zeitlich unterschiedlichen Ausgangspunkten und Geschwindigkeiten. Versteht man Behindertenpolitik als Reaktion auf die segregierenden Effekte der Industrialisierung (vgl. Finkelstein 1991) oder des Kapitalismus (vgl. Oliver 1990), so sind diese unterschiedlichen Entwicklungsverläufe angesichts der unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungen der Länder nicht verwunderlich. BeJUHLIW PDQ %HKLQGHUWHQSROLWLN ± ZLH HV KLHU JHVFKLHKW ± DOV VWlQGLJHQ $XVKDndlungsprozess, in dem um die Bedingungen gestritten wird, zu denen Leistungen an berechtigte Personen vergeben werden (vgl. Stone 1985), so wird deutlich, dass sich Behindertenpolitik ständig an neue Rand- und Rahmenbedingungen anpassen muss. Die Beschreibung der nationalen Behindertenpolitiken anhand von Querschnitten in Kapitel D konnte einen ersten Anhaltspunkt über den Stand der Entwicklung geben. Um ein tiefgreifenderes Verständnis des sich wandelnden Systems der Behindertenpolitik zu erhalten, wird in diesem Kapitel deren Entwicklung seit dem Jahr 1990 beschrieben. In den vergangenen Kapiteln wurde deutlich, um wie viel geringer die Teilhabechancen behinderter Menschen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung sind, welche Maßnahmen und Rechte die EU15-Staaten zur Sicherung der Teilhabe behinderter Menschen im Jahr 2001 einsetzen und wie diese Programme mit den Teilhabechancen behinderter Menschen zusammenhängen. In diesem Kapitel wird nun untersucht, wie sich die nationalen Behindertenpolitiken in der Europäischen Union seit dem Beginn der 1990er Jahre entwickelt haben. 'D]XZLUGGLH$XVJDQJVIUDJHGLHVHU$UEHLWÄ:as unternehmen Staaten, um die Lebenssituation behinderter Menschen zu verbessern uQG LKUH 7HLOKDEHFKDQFHQ VLFKHU]XVWHOOHQ"³ LQ vier Teilfragen differenziert XQGSUl]LVLHUW :LHKDEHQVLch behindertenpolitische Rechte und Maßnahmen auf supranationaler Ebene entwickelt und welchen Einfluss üben sie auf QDWLRQDOH%HKLQGHUWHQSROLWLNDXV" :LHKDWsich nationale Behindertenpolitik in der Europäischen Union seit Beginn der 1990er Jahre in den drei idealtypischen (kompensations/rehabilitations-/partizipationsorientierten) Politikbereichen enWZLFNHOW"   :HOFKH .RQ vergenzen oder Divergenzen können in den nationalen Behindertenpolitiken beobachtet ZHUGHQ" :LHVLQGGLHVH(QWZLFNOXQJHQKLQVichtlich der Lebensbedingungen behinderter Menschen einzuschätzen? Diese Fragen leiten die Analyse dieses Kapitels an, und auch hier ist der Fokus auf die staatlichen Behindertenpolitikprogramme (Policies) gerichtet. Dabei liegt der Schwerpunkt auf den großen Entwicklungslinien auf der supranationalen und nationalen Ebene, während regionale und kommunale Eigenheiten und Ausnahmen unberücksichtigt bleiben. In Abschnitt VI.2 werden zunächst die Politik der Vereinten Nationen und der Europäischen

194

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

8QLRQ±GLHEHLGHQHLQIOXVVUHLFKVWHQLQWHUXQGVXSUDQDWLRQDOHQ$NWHXUH±VNL]]LHUWXQGLQ HLQHPNXU]HQ([NXUVGLHHXURSlLVFKH%HKLQGHUWHQEHZHJXQJYRUJHVWHOOW,Q$EVFKQLWW9, werden die Entwicklungen der BeKLQGHUWHQSROLWLNHQLQGHQ1DWLRQDOVWDDWHQDQDO\VLHUW+LHU ZLUG%H]XJJHQRPPHQDXIGLHLQ$EVFKQLWW,,JHWURIIHQH8QWHUVFKHLGXQJYRQ,GHDOW\SHQ YRQ%HKLQGHUWHQSROLWLN6WHOOYHUWUHWHQGIUMHGHQ,GHDOW\SZLUGH[HPSODULVFKGLH(QWZLFN OXQJ HLQHV W\SLVFKHQ 1DWLRQDOVWDDWHV 'lQHPDUN 'HXWVFKODQG XQG *UR‰EULWDQQLHQ  LP NRPSHQVDWLRQVUHKDELOLWDWLRQVXQGSDUWL]LSDWLRQVRUientierten Bereich GHU%HKLQGHUWHQSROL WLN XQWHUVXFKW $Q GLH %HVFKUHLEXQJ GHU GUHL QDWLRQDOHQ (QWZLFNOXQJHQ VFKOLH‰W VLFK LQ $EVFKQLWW9,HLQH%HWUDFKWXQJEHUJHPHLQVDPH(QWZLFNOXQJVWUends in den untersuchten Ländern und deren Bewertung KLQVLFKWOLFKGHU/HEHQVEHGLQJXQJHQEHKLQGHUWHU0HQVFKHQ DQ 2

Entwicklung auf inter- und supranationaler Ebene

9HUVFKLHGHQHLQWHUXQGVXSUDQDWLRQDOHSROLWLVFKH$NWHXUH160±ZLHGLH9HUHLQWHQ1DWLRQHQ XQGLKUHXQWHUJHRUGQHWHQ%HK|UGHQ,/281(6&2:+2 GLH:HOWEDQNGLH2(&'GHU (XURSDUDWGLH(XURSlLVFKH*HPHLQVFKDIWXQGQLFKW]XOHW]WGLH (XURSlLVFKH8QLRQ±KD EHQ VHLW VSlWHVWHQV GHQ HU -DKUHQ (LQIOXVV DXI GLH QDWLRQDOHQ %HKLQGHUWHQSROLWLNHQ JHQRPPHQ 'LHVH $NWHXUH KDEHQ YHUVXFKW %HKLQGHUWHQSROLWLN DXI GLH SROLWLVFKH $JHQGD GHU 1DWLRQDOVWDDWHQ ]X VHW]HQ XQG GHQ DNWLYHQ 8PEDX GHU %HKLQGHUWHQSROLWLN ]X I|UGHUQ XQG YRUDQ]XWUHLEHQ $XFK ZHQQ 6R]LDOSROLWLN XQG GDPLW DXFK %HKLQGHUWHQSROLWLN  LQQHU KDOEGHUI|GHUDOHQ0HKUHEHQHQSROLWLN/HLEIULHG3LHUVRQ GHU(XURSlLVFKHQ8QLRQLQ GHU+RKHLWGHU0LWJOLHGVVWDDWHQOLHJWNDQQGLe Behindertenpolitik inGHQ0LWJOLHGVVWDDWHQ GHU(8QLFKWPHKUGDUJHVWHOOWXQGHQWZRUIHQZHUGHQRKQHGLHUHFKtlichen und politischen 9RUJDEHQ DXI VXSUDQDWLRQDOHU (EHQH ]X EHUFNVLFKWLJHQ .DXIPDQQ  6FKXOWH   ]XPHLQHQZHUGHQGLH0|JOLFKNHLWHQGHU*HVWDOWXQJQDWLRQDOHU%HKLQGHUWHQSROLWLNGXUFKVR JHQDQQWHV Soft Law,(PSIHKOXQJHQXQG9HUHLQEDUXQJHQRKQHELQGHQGHQ&KDUDNWHUEHHLQ IOXVVW ]XP DQGHUHQ ZXUGH QHEHQ GLHVHQ UHFKWOLFK QLFKWELQGHQGHQ 9HUHLQEDUXQJHQ DXFK LQWHUQDWLRQDOHV5HFKWLQVWDOOLHUWGDVGLHQDWLRQDOVWDDWOLFKHQ$NWHXUHEHLGHU*HVWDOWXQJLKUHU QDWLRQDOHQ %HKLQGHUWHQSROLWLN EHDFKWHQ PVVHQ LKUHQ *HVWDOWXQJVVSLHOUDXP EHJUHQ]W XQG LKQHQ]HLWOLFKH9RUJDEHQIU9HUlQGHUXQJHQJLEW161 'LHEHLGHQHLQIOXVVUHLFKVWHQVXSUDQDWLRQDOHQ$NWHXUHGHUHQ3ROLWLNLP:HLWHUHQH[SOL ]LWEHVFKULHEHQZLUGVLQGGLH9HUHLQWHQ1DWLRQHQXQGGLH(XURSlLVFKH8QLRQ(LQZHLWHUHU LQWHUQDWLRQDOHU$NWHXUDXIGHQLQHLQHP([NXUVHLQJHJDQJHQZLUGXQGGHUGLH$NWHXUV]X VDPPHQVHW]XQJLQGHQ1DWLRQDOVWDDWHQVWDUNYHUlQGHUWKDWLVWGLHHXURSlLVFKH%HKLQGHUWHQ EHZHJXQJ XQG GLH LKU DQJHJOLHGHUWHQ 2UJDQLVDWLRQHQ EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ )U DOOH GUHL $NWHXUHJLOWGDVVVLHVLFKQLFKWQXU]XQHKPHQGHQJDJLHUWXQGGLH(QWZLFNOXQJGHUQDWLRQD OHQ%HKLQGHUWHQSROLWLNHQPDVVLYYRUDQJHWULHEHQKDEHQVRQGHUQDXFKGDVVVLHVHOEVWHLQHQ  =XU 8QWHUVFKHLGXQJ YRQ LQWHUQDWLRQDOHU XQG VXSUDQDWLRQDOHU %HKLQGHUWHQSROLWLN ,QWHUQDWLRQDOH %HKLQGHUWHQ SROLWLN DJLHUW DXI EL RGHU PXOWLODWHUDOHU %DVLV ÄLP ZHsentlichen entweder durch .RRUGLQLHUXQJ YRQ 6R]LDO UHFKWVYRUVFKULIWHQYHUVFKLHGHQHU6WDDWHQRGHUGXUFKQHXH5HFKWVHW]XQJHQ³6FKPLGW ,Q$EJUHQ ]XQJGD]XZHUGHQEHLVXSUDQDWLRQDOHU%HKLQGHUWHQSROLWLNÄYRQHLQHUWUDQVQDWLRQDOHQPHKUHUH6WDDWHQRGHULQ WHUQDWLRQDOH 2UJDQLVDWLRQHQ XPIDVVHQGHQ (LQULFKWXQJ³ 6FKPLGW    (QWVFKHLGXQJHQ PLW ELQGHQGHU :LUNXQJIUGLH0LWJOLHGVVWDDWHQJHIlOOW =XUDOOJHPHLQHQ(LQRUGQXQJQDWLRQDOHQ6R]LDOUHFKWVLQVXSUDQDWLRQDOHV5HFKWVVLHKH6FKXOWH 

2 Entwicklung auf inter- und supranationaler Ebene

195

Wandel in der Schwerpunktsetzung ihrer Behindertenpolitik und in ihrer Wahrnehmung behinderter Menschen vollzogen haben. 162 Eine methodische Schwierigkeit bei der Beschreibung der inter- bzw. supranationalen Akteure und deren Politik ist, dass auch sie keine homogenen Akteure sind, sondern sich aus einer Vielzahl regional und politisch gegliederter Gruppen mit spezifischen Partikularinteressen und eigenen Belief Systems (Sabatier 1993) zusammensetzen. Da der Fokus der Analyse auf die nationalstaatlichen Behindertenpolitiken gerichtet ist, wird die unüberschaubare Anzahl der Akteure auf dieser Ebene aber durch die Annahme reduziert, dass politische Akteure nicht als Einzelwesen, sondern typischerweise im Interesse und aus der Perspektive größerer Institutionen agieren, und diese Institutionen weitgehend (aber nicht vollständig) ihre Handlungsmöglichkeiten, Präferenzen und Wahrnehmungen bestimmen. Vereinfachend werden sie deshalb als größere Einheiten behandelt, deren unterschiedliche Handlungsmöglichkeiten durch ihren institutionellen Kontext bestimmt sind (vgl. Scharpf 2000). 2.1 Behindertenpolitik der Vereinten Nationen

Nachdem die Vereinten Nationen bereits zu Beginn der 1970er Jahre mit der Deklaration zu den Rechten geistig behinderter Menschen (United Nations 1971) und der Deklaration über die Rechte behinderter Menschen (United Nations 1975) die unveräußerlichen Rechte behinderter Menschen und die Achtung ihrer Menschenwürde und Grundrechte betont hatten, versuchte die Generalversammlung der Vereinten Nationen mit dem Internationalen Jahr der Behinderten 1981 und der anschließenden Dekade der Behinderten (1983 bis 1992) den aktiven Umbau der Behindertenpolitik in den Nationalstaaten zu initiieren bzw. voranzutreiben (Lindqvist 2003; Wiseherg 1998). Die politischen Inhalte für diese Dekade wurden von der Generalversammlung in dem 1982 verabschiedeten Weltaktionsprogramm zugunsten Behinderter (United Nations 1982) fixiert. Bereits in diesem Programm wurden für behinderte Menschen die gleichen Lebensbedingungen wie für die Gesamtbevölkerung eingefordert und Strukturen verlangt, die sicherstellen, dass die formalen Rechte auch tatsächlich in Anspruch genommen werden können. Das Programm forderte alle Regierungen der Welt auf, Aktionsprogramme mit den drei Zielen Prävention, Rehabilitation und Chancengleichheit einzuleiten (vgl. Sozialverband Reichsbund e.V. 1996). Auf der Basis der in dieser Zeit (1983-1992) gewonnenen Erfahrungen und aufgrund der geringen politischen Reaktionen auf das Weltaktionsprogramm wurden von der Gene162 Aber auch andere internationale Akteure, wie die Weltbank (Elwan 1999; Metts 2000; Mont 2004), die Europäischen Vereinigungen der Sozialpartner (European Trade Union Confederation/Union of Industrial and Employers Confederation of Europe 2003) oder auch internationale Forschungsgemeinschaften wie die OECD (2001; 2003) haben mit verschiedenen Empfehlungen Einfluss auf ihre Mitglieder bzw. die Nationalstaaten genommen. Insbesondere der Europarat hat mit der Europäischen Sozialcharta, die in Artikel 15 das Recht behinderter Menschen auf berufliche und soziale Eingliederung sichert, mit seiner Entschließung vom $SULOÄHLQHNRKlUHQWH3ROLWLNIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQ³&RXQFLORI(XURSH VRZLHPLWZHLWHUHQ Beschlüssen und Empfehlungen (2001a; 2001b; 2003c) einen wichtigen Beitrag zu einer umfassenden europaweiten Behindertenpolitik geleistet und einen großen Einfluss auf die Gesetzgebungsorgane der Europäischen Union genommen (vgl. Sozialverband Reichsbund e.V. 1996). Außerdem hat der Europarat durch seine Gesetzgebungsberichte im Bereich Rehabilitation (2003b) und Diskriminierung (2000; 2003a) erheblich zur Transparenz und zum internationalen Lernen zwischen den Ländern beigetragen.

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

ralversammlung am 20.12.1993 die Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte (United Nations 1993) verabschiedet. Diese so genannten Standard Rules greifen die Forderungen aus dem Weltaktionsprogramm auf und differenzieren sie aus. In den ersten drei Kapiteln werden in 22 Bestimmungen die Vorraussetzungen, Zielbereiche und Durchführungsmaßnahmen für eine gleichberechtigte Teilhabe behinderter Menschen ausgeführt. Jede einzelne Bestimmung wird mit zahlreichen Einzelforderungen präzisiert und es wird detailliert auf Lebenslagen wie Bildung, Beschäftigung, Einkommen oder Freizeit und Kultur eingegangen. Insgesamt weisen die Standard Rules den Staaten die Verantwortung für die volle Partizipation behinderter Menschen zu und fordern sie auf, die Rahmenbedingungen für deren Chancengleichheit und gleichberechtigte Teilhabe zu schaffen, sie können damit als das bisher wohl wichtigste internationale Dokument der Behindertenpolitik bezeichnet werden, das eine feste moralische und politische Verpflichtung seitens der Staaten beinhaltet und trotz seines nunmehr über 13-jährigen Bestehens nicht an Aktualität verloren hat. Seine Umsetzung insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene sowie in den Unternehmen steht aber nach wie vor aus (vgl. Swedish Disability Movement 2004; United Nations 2000). Die Schwäche der Standard Rules ist allerdings, dass sie rechtlich für die Staaten nicht bindend und damit nicht einklagbar sind. Daran kann auch der von den Vereinten Nationen eingesetzte Überwachungsmechanismus mit einem Sonderberichterstatter (Lindqvist 1998, 2003) und einem Sachverständigengremium zur Kontrolle der Aktivitäten der Staaten (z.B. durch Surveys siehe hierzu: Degener/Quinn 2002; United Nations 1997) nichts ändern. Letztlich bleiben die Standard Rules ± DXFK ZHQQ VLH 9|ONHUJHZRKQKHLWVUHFKW ZHUGHQ N|QQHQ ± HLQH (PSIHKOXQJ RKQH GLH Möglichkeit von Restriktionen bei Verstößen gegen sie (vgl. Sozialverband Reichsbund e.V. 1996). Um diese Schwäche auszugleichen, wird überlegt, für behinderte Menschen ebenso wie für Frauen, Flüchtlinge, ausländische Arbeitnehmer etc. eine Menschenrechtskonvention zu erlassen, die sie besonders schützt. Seit Dezember 2001 arbeitet ein Ad-hoc-Ausschuss auf der Basis der UN-Resolution 56/168 an der Ausarbeitung einer Menschenrechtskonvention für behinderte Menschen. Diese neue Konvention, die bisher nur in einer Vorversion vorliegt, greift einige der Forderungen aus den Standard Rules auf, konzentriert sich aber auf den Schutz der Rechte behinderter Menschen. Eine UN-Menschenrechtskonvention für behinderte Menschen wird als notwendig emSIXQGHQ±VRGLH$UJXPHQWDWLRQGHU%HIUZRU WHU±GDLQDOOHQ6WDDWHQ0Hnschenrechtsverletzungen zum Alltag vieler behinderter Menschen gehören. Als direkte MenschenrechtsveUOHW]XQJHQ ZHUGHQ ÄSK\VLVFKH *HZDOWDNWH wie Misshandlungen und Zwangssterilisationen oder sexualisieUWH*HZDOWJHJHQ)UDXHQLQ %HKLQGHUWHQHLQULFKWXQJHQ³JHQDQQWXQGGLHÄ,QVWLWXWLRQDOLVLHrung in Heimen und anderen 6RQGHUHLQULFKWXQJHQXQG GLH GDPLW YHUEXQGHQH*KHWWRLVLHUXQJXQG ,VROLHUXQJ EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ ZLUG DOV VWUXNWXUHOOH 0HQVFKHQUHFKWVYHUOHW]XQJ HLQJHRUGQHW³ 'HJHQHU  38)163 'LH%HPKXQJHQGHU*HQHUDOYHUVDPPOXQJZHrden durch die der UN unterstellten Organisationen unterstützt. Seit den 1980er Jahren griffen vor allem die World Health Organization (WHO), die United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization 163 Die Menschenrechtsverletzungen im Alltag behinderter Menschen werden in einem UN-Sonderbericht (Despouys 1993) ausführlich beschrieben. Zur Diskussion um die Konvention siehe Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2004) und Degener (2003); sowie zur allgemeinen Einordnung des Schutzes behinderter Menschen in die Menschenrechtskonvention der Vereinten Nationen: Cooper (2000).

2 Entwicklung auf inter- und supranationaler Ebene

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(UNESCO) und die International Labour Organization (ILO) das Thema Behinderung auf verschiedene Weise auf. Die WHO veröffentlichte im Jahre 1980 die International Classification of Impairments, Disabilities, Handicaps (WHO, 1980), die im Jahre 2001 in der International Classification of Functioning, Disability and Health (WHO, 2001) revidiert wurde. Mit beiden Klassifikationen sollte, in Abgrenzung zu rein medizinischen Modellen, die soziale Komponente von Behinderung akzentuiert werden (siehe hierzu Abschnitt II.1.2). Die UNESCO hat mit der Sundberg Deklaration (1981) und der Stellungnahme von Salamanca (1994) zwei Positionspapiere vorgelegt, welche die Integration behinderter Kinder in die allgemeine Schule fordern und damit einen internationalen Standard für die Beschulung behinderter Kinder und Jugendlicher setzen. Die ILO versuchte mit verschiedenen Übereinkommen und Empfehlungen, die Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt zu fördern. Insbesondere mit der Konvention zur beruflichen Rehabilitation und Beschäftigung behinderter Menschen (ILO, 1983) wurde ein Orientierungsrahmen gesetzt, an den die Regierungen in ihren Programmen anknüpfen konnten. 2.2 Behindertenpolitik der Europäischen Union

Wie die gesamte Sozialpolitik der Europäischen Union164 stand auch deren Behindertenpolitik lange Zeit im Schatten der Wirtschaftspolitik.165 Obwohl die Marktintegration den Schutzbedarf der Arbeitnehmer und anderer Klienten der Sozialpolitik steigerte, weil die variierenden nationalen Systeme der sozialen Sicherung Wettbewerbsnachteile für die Länder bedeuten können, vollzog sich die Europäische Integration weitgehend als negative Integration in einen gemeinsamen Markt und nicht als positive Integration in eine gemeinsame Rechts- und Verfassungsordnung (vgl. Offe 2005). So diente die EU-Sozialpolitik im Gegensatz zu nationaler Sozialpolitik, die vor allem vor den Auswirkungen des Marktes schützen soll166, in erster Linie zur Absicherung des Binnenmarktprojektes. Vieles, was in der EU als Sozialpolitik firmierte, waren eigentlich marktfördernde Regelungen, wie die Regulierung des Arbeitsschutzes oder der sozialen Sicherheit von Arbeitsmigranten (vgl. Schmidt 1998). Aus dieser Perspektive kann auch Behindertenpolitik auf der Ebene des Arbeitsschutzes und der Wettbewerbssicherung verankert werden, da kein Land durch teurere Schutzvorkehrungen für behinderte Menschen einen Wettbewerbsnachteil haben soll. Die Europäisierung der Märkte und die ausbleibende Integration in eine gemeinsame Rechts- und Verfassungsordnung barg und birgt für die Europäische Union jedoch ein soziales und ein demokratisches Legitimationsproblem. Daher haben die Eliten der Europäischen Union begonnen, ihre Bemühungen im Bereich Beschäftigung und soziale Sicherheit zu erhöhen, um die politische Unterstützung durch die Bevölkerung zu sichern. Die Möglichkeiten einer positiven Integration der sozialen Sicherung hin zu einer supranationalen europäischen Sozialpolitik sind aber sowohl durch institutionelle Schwierigkeiten als auch 164 Dem allgemeinen Sprachgebrauch entsprechend wird auch hier von der Europäischen Union und nicht, wie es eigentlich formal richtig wäre, von der Europäischen Gemeinschaft gesprochen. 165 Zur Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union im Allgemeinen siehe: Geyer (2000), List (1999), Pierson und Leibfried (1998). 166 Auch in den Nationalstaaten hat Sozialpolitik neben der Funktion des Schutzes vor dem Markt eine marktbereitende Funktion sowie eine Legitimationsfunktion (vgl. Offe 1977).

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durch Interessenkonflikte der Akteure stark begrenzt (vgl. Offe 2005). Insbesondere der Grundsatz der Subsidiarität (Art. 5 EG-Vertrag) lässt der Europäischen Union nur wenig Handlungsspielraum im Bereich der Sozialpolitik (und damit auch Behindertenpolitik) und hat die rechtliche Hoheit in diesem Politikfeld den Nationalstaaten übertragen. Um diese Schwierigkeiten und Konflikte zu umgehen, hat die Europäische Union seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre zum einen versucht, sich in neuen sozialpolitischen Feldern zu betätigen, die wie z.B. Diskriminierung und Gleichstellung bisher wenig von den Nationalstaaten bearbeitet waren; zum anderen hat sie mit Hilfe neuer Methoden der Koordination in Feldern wie Beschäftigung oder sozialer Exklusion versucht, ihre Ziele zu erreichen. In allen genannten Feldern ist Behindertenpolitik ebenfalls als Querschnittsaufgabe verankert. Die Behindertenpolitik der Europäischen Gemeinschaft bzw. später Union hat sich seit ihren frühen Anfängen in den 1970er Jahren sukzessive zu einer rechtegeleiteten Politik gewandelt. Der Vertrag von Amsterdam (1997) und der vorausgegangene Beschluss des Ministerrates über eine neue Strategie in der Behindertenpolitik (1996) markieren eine deutlich Zäsur, durch welche die Behindertenpolitik der Europäischen Union in zwei Phasen geteilt wird: eine erste Phase von den frühen Anfängen der Behindertenpolitik in den 1970er Jahren bis zum Beschluss des Ministerrates über eine neue Strategie in der Behindertenpolitik im Jahr 1996 und eine zweite Phase ab diesem Beschluss und dem nachfolgenden Vertrag von Amsterdam (1997) bis in die Gegenwart.167 In der ersten Phase von 1974 bis 1996 beschränkte sich die Behindertenpolitik der Europäischen Union auf die Implementierung von Förderprogrammen, Informationskampagnen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit, Initiativen zur Bekämpfung von Diskriminierung und Absichtserklärungen. In der zweiten Phase ab 1996 führte die Europäische Union die Bemühungen der ersten Phase fort, modellierte sie aber inhaltlich neu und ergänzte sie mit neuen Elementen. Spätestens seitdem Gipfel von Amsterdam lässt sich in keinem der Mitgliedsstaaten Behindertenpolitik mehr ohne die Berücksichtigung der rechtlichen und politischen Vorgaben der Europäischen Union gestalten. 2.2.1 Die erste Phase: Von den frühen Ursprüngen bis 1996 Aufgrund des Subsidiaritätsgrundsatzes war Behindertenpolitik, die in ihrem ursprünglichen Zuschnitt aus kompensations- und rehabilitationsorientierten Elementen bestand, dem Einfluss der Europäischen Gemeinschaft lange Zeit weitgehend entzogen. Nur durch Empfehlungen und über die durch Strukturfonds finanzierten Programme konnte sie versuchen, die nationalen Politiken zu beeinflussen und die Integration behinderter Menschen in den Mitgliedsländern voranzutreiben. Auch wenn erst Mitte der 1970er Jahre klare Bezüge auf behinderte Menschen in den Dokumenten der Europäischen Gemeinschaft zu finden sind, so existieren doch auch schon in 1960er Jahren Studien und Beschlüsse, in denen behinderte Menschen Erwähnung finden. Zwei wichtige sozialpolitische Entscheidungen für behinGHUWH0HQVFKHQ±DXFKZHQQGLHVHGDULQQLFKWGLUHNWHUZlKQWZHUGHQ±ZDUHQGLH.RRUGL 167 Möglicherweise stellt das Jahr der Menschen mit Behinderung 2003 eine weitere Zäsur dar, die eine dritte Phase in der Behindertenpolitik der Europäischen Union eingeleitet hat. In Abgrenzung zu der zweiten Phase könnte sich diese in der Intensität ihrer Implementierungsbemühungen deutlich von der vorhergehenden unterscheiden. Ob dies so gewertet werden kann, lässt sich jedoch erst mit einem gewissen zeitlichen Abstand sagen.

2 Entwicklung auf inter- und supranationaler Ebene

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nierung des Sozialrechts (1971) und die sukzessive Standardisierung des Arbeitsschutzes. Durch die Koordinierung des Sozialrechts erhielten Wanderarbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, die sich im Rahmen der vier wirtschaftlichen Grundfreiheiten (freier Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit) im Binnenmarkt bewegten, einen rechtlichen Anspruch auf den Zugang zu den sozialen Leistungen.168 Die Standardisierungsbemühungen im Bereich des Arbeitsschutzes, die sich bedingt durch die historischen Ursprünge der Europäischen Gemeinschaft zuerst auf die Kohle- und Stahlindustrie konzentrierten, wurden seit den 1950er Jahren sukzessive ausgebaut. Diese Regelungen, die u.a. zur Prävention von Behinderungen dienten, nehmen auch heute noch große Teile des Acquis Communautaire ein.169 Das Jahr 1974 markiert den eigentlichen Beginn der Europäischen Behindertenpolitik. Im Anschluss an den EG-Gipfel 1972 in Paris wurde das erste sozialpolitische Aktionsprogramm aufgelegt. Behinderte Menschen wurden hier erstmalig als eine Personengruppe aufgeführt, welche die sofortige Beachtung der ganzen Gemeinschaft verdienen. Unter anderem werden sowohl mehr Unterstützung durch den Europäischen Sozialfonds, ein spezielles kurzfristiges Aktionsprogramm als auch langfristige Programme zur sozialen Integration behinderter Menschen in den Bereichen Ausbildung, Arbeit, Wohnen gefordert (Geyer 2000). Im Jahr 1980 wurde die Disability Intergroup gegründet, eine fraktionsübergreifende Gruppe von Parlamentariern aus allen Mitgliedsstaaten. Auch wenn die Disability Intergroup als informelles Gremium zu keinem Zeitpunkt offizielle Aufgaben übernahm, so übte sie doch in den kommenden Jahren Einfluss auf das Parlament aus und reichte parlamentarische Anfragen bei der Kommission ein.170 Aus diesen Handlungsvorschlägen folgten jedoch erst zu Beginn der 1980er Jahre erste praktische Konsequenzen. In einer Entschließung des Rates zur Eingliederung behinderter Menschen im Jahre 1981 wurde das erste (namenlose) Aktionsprogramm für behinderte Menschen ins Leben gerufen, das für den Zeitraum 1983 bis 1987 geplant und dessen Hauptziel die Förderung von Aktionen auf lokaler Ebene war. In die Zeitspanne des ersten Aktionsprogramms fallen zwei von ihm unabhängige Beschlüsse: zum einen wurde vom Rat eine Empfehlung über die Beschäftigung von Behinderten in der Europäischen Gemeinschaft abgegeben (Rat der Europäischen Union 1986), welche die Mitgliedsstaaten aufforderte, gerechte Möglichkeiten für behinderte Menschen im Bereich Beschäftigung und Ausbildung zu schaffen, behinderte Menschen rechtlich gleichzustellen und die BestreEXQJHQEHKLQGHUWHU0HQVFKHQÄDXIHLQXQHLQJHVFKUlQNWHVDNWLYHVXQGVHOEVWlQGLJHV/HEHQ³ anzuerkennen (Europäisches Parlament 1987, Präambel); zum anderen gab das Europäische Parlament eine Entschließung zur Beförderung von Behinderten und alten Menschen ab (Europäisches Parlament 1987). Während Erstere trotz ihres rechtlich nicht bindenden 168 Hierzu zählen die auf Art. 42 EG-Vertrag gestützten Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und 574/72 über die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer, die in der Gemeinschaft zu- und abwandern, und ihre Familienangehörigen. Diese Verordnung regelt unter anderem die für behinderte Menschen wichtigen Leistungen im Fall von Pflegebedürftigkeit, Invalidität, Arbeitsunfall und Berufskrankheit (vgl. hierzu Schulte 2002). 169 Unter dem Acquis Communautaire wird der gemeinschaftliche Besitzstand aller für die Mitgliedstaaten der EU verbindlichen Rechtsakte verstanden. Dies sind alle Verträge der Gemeinschaft und der Union sowie das Primär- und Sekundärrecht aller Organe der Europäischen Union. Insgesamt umfasst der Acquis Communautaire etwa 85000 Seiten verschiedenster Rechtsakten. 170 Seit seiner Gründung 1996 arbeitet die Disability Intergroup eng mit dem EDF zusammen und nutz dessen Infrastruktur. Zwischen 1999-2004 waren rund 40 Mitglieder des Europäischen Parlaments in der Gruppe aktiv und weitere 100 Parlamentarier ließen sich von der Gruppe informieren.

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Charakters die Mitgliedsstaaten anregte, Maßnahmen zur Unterstützung der Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt auszubauen, brachte letztere überhaupt keine Ergebnisse. Und auch der an diese Entschließung anknüpfende und von der Europäischen Kommission ausgearbeitete Entwurf einer Richtlinie (die so genannten Mobilitätsrichtlinie) scheiterte am Widerstand Großbritanniens im Europäischen Rat. Im Anschluss an das erste Aktionsprogramm wurde ein neues mit dem Namen HELIOS I für den Zeitraum 1988 bis 1991 und einem Budget von 38 Millionen DM aufgelegt, das im Gegensatz zum ersten Aktionsprogramm nicht nur lokale Initiativen zur Ermöglichung einer selbstständigen Lebensführung förderte, sondern explizit auch auf den internationalen Austausch zielte. Ziel war die Förderung, die Bekanntmachung und Verbreitung von Lösungsstrategien für die soziale Integration, eine unabhängige Lebensführung, den Umgang mit Informations- und Telekommunikationstechnologien, die spezielle Förderung behinderter Frauen und die Integration behinderter Kinder in die allgemeine Schule (vgl. Bühler 1997; Geyer 2000). In die Laufzeit von HELIOS I fallen zwei weitere Ereignisse: die Auflage eines neuen Aktionsprogramms und die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer. Beide Ereignisse verliehen der Behindertenpolitik in der Europäischen Gemeinschaft eine neue Bedeutung, und zwar sowohl durch ihre monetäre Aufwendung als auch durch ihre programmatische Verankerung. Die Auflage eines zusätzlichen Aktionsprogramms mit dem Titel HORIZON wurde möglich, da durch eine Reform des Strukturfonds im Jahr 1988 dem Europäischen Sozialfonds eine stärkere Rolle bei der Sicherung der Beschäftigung behinderter Menschen zugewiesen wurde. Für den Zeitraum von 1989-1993 stellte der Europäischen Sozialfonds im Rahmen dieses Programms für die berufliche Eingliederung behinderter und benachteiligter Menschen ein Budget von 360 Millionen DM zur Verfügung. Das zweite wichtige Ereignis in dieser Zeit war der Beschluss der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer im Jahr 1989, die von allen Mitgliedsstaaten mit Ausnahme Großbritanniens unterzeichnet wurde. Der speziell für behinderte Menschen entscheidende Abschnitt 26 lautet: Ä$OOH%HKLQGHUWHQPVVHQXQDEKlQJLJYRQGHU8Usache und Art ihrer Behinderung konkrete ergänzende Maßnahmen, die ihre berufliche und soziale Eingliederung fördern, in Anspruch nehmen können. Diese Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen müssen sich je nach den Fähigkeiten der Betreffenden auf berufliche Bildung, Ergonomie, Zugänglichkeit, Mobilität, VerNHKUVPLWWHOXQG:RKQXQJHUVWUHFNHQ³

Trotz der mangelnden rechtlichen Bindungskraft der Sozialcharta und der Empfehlung über Beschäftigung aus dem Jahr 1986 war die Hoffnung, dass die auf supranationaler Ebene getroffenen Beschlüsse auch in ihrer nationalen Politik umgesetzt würden und durch die über das HORIZON-Programm zur Verfügung gestellten Mittel Anreize im Bereich Ausbildung und Beschäftigung gesetzt werden. In Artikel 26 wurden eine Reihe von Bereichen für spätere Aktivitäten der Europäischen Union genannt und auf seiner Basis grundlegende Prinzipien, wie die Sensibilisierung für das Recht behinderter Menschen auf Schutz vor Diskriminierung, und eine umfassende und gleichberechtigte Ausübung ihrer Rechte entwickelt (vgl. Prunzel 2003, 44). Dieser Trend wurde durch die Entschließung des Rates zur Eingliederung der Förderung von behinderten Kindern und Jugendlichen in das reguläre Schulsystem (Rat der Europäischen Union 1990) weiter gestützt. In der Zeit von HELIOS I war der Einfluss der Vertretung behinderter Menschen durch Verbände und auch innerhalb der Kommission so gewachsen, dass HELIOS I direkt von

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HELIOS II abgelöst wurde. Für den Zeitraum 1993-1996 wurde ein Budget von etwa 35 Millionen Euro europaweit zur Verfügung gestellt und die Ziele des Programms erneut ausgeweitet. Bei der Zielsetzung wurde die von Vertretern der Behindertenbewegung geäußerte Kritik aufgegriffen, dass zu viel für krankheitsorientierte Projekte verwendet und behinderte Menschen zu wenig in den gesamten Prozess eingebunden seien (vgl. Burke 2003). Der Schwerpunkt von HELIOS II lag auf der Verbesserung des Informations- und Erfahrungsaustausches über Maßnahmen auf nationaler Ebene zwischen den Mitgliedsstaaten unter Einbindung von Nichtregierungsorganisationen. Durch den Informationsaustausch sollten existierende Programme besser koordiniert und deren Effektivität gesteigert werden. Dabei sollten fünf Leitfäden für empfehlenswerte Praktiken in den folgenden Bereichen helfen: funktionelle Rehabilitation, integrierte Ausbildung, soziale Eingliederung, Vorbereitung auf Beschäftigung sowie Beschäftigung selbst (Europäische Kommission 1996b). Ein wichtiges Nebenprodukt von HELIOS II war die Gründung des European Disability Forum (EDF)171, welches seither als Dachverband für die zahlreichen Behindertenorganisationen in den Mitgliedsstaaten dient und dessen Mitglieder Vertreter des sozial-politischen Modells von Behinderung sind.172 In die Laufzeit von HELIOS II fallen zwei von der Europäischen Kommission herausgegebene Dokumente zur Sozialpolitik, das Grünbuch der Sozialpolitik (Europäische Kommission 1993) und das Weißbuch der Sozialpolitik (Europäische Kommission 1994). Im Grünbuch von 1993 wurde bezüglich behinderter Menschen unterstrichen, dass die soziale Segregation (selbst bei ausreichendem finanziellem Unterhalt) und besondere Versorgung im Widerspruch zur menschlichen Würde stehen und die Solidarität und die Moral der Gemeinschaft zerstören. Spezielle Einrichtungen, Institutionen und Rechte für Behinderte seien zwar offensichtlich notwendig, sollten aber kein Hindernis oder eine Alternative zum Prinzip des Mainstreaming173 sein (Europäische Kommission 1993, 48). Im Weißbuch von 1994 wurde gleich in drei Abschnitten (22-24) explizit auf behinderte Menschen Bezug genommen und das Grundrecht auf Chancengleichheit und die entsprechenden Maßnahmen zur Herstellung von Chancengleichheit und zum Schutz vor Diskriminierung eingefordert. ,Q HLQHP $EVFKQLWW ]XU Ä&KDQFHQJOHLFKKHLW IU DOOH³ ZLUG GDUDXI KLQJHZLHVHQ GDVV GLH Zuständigkeit keine Möglichkeit für den Erlass von Rechtsakten in der Behindertenpolitik biete und diese Unterlassung im heutigen Europa kaum noch zu rechtfertigen sei (Europäische Kommission 1994). Schon hier zeichnen sich die Bemühungen der Europäischen Kommission um eine Erweiterung der rechtlichen Kompetenzen für den Bereich der Sozialpolitik ab.

171 Zum European Disability Forum und der europäischen Behindertenbewegung siehe den Exkurs Abschnitt VI.2.3. 172 Außerdem entstanden im Zusammenhang mit HELIOS II auch die Programme Handynet zum Aufbau eines computergestützten Informationsnetzwerkes über technische Hilfen für behinderte Menschen und Tide zur Stimulierung des Marktes für Rehabilitationsmittel, die beide mit eigenen finanziellen Mitteln ausgestattet wurden. 173 In diesem Zusammenhang wird unter Mainstreaming die Einbeziehung der Behindertenthematik in alle einschlägigen Gemeinschaftsmaßnahmen und die Berücksichtigung der Belange behinderter Menschen als gleichwertige Gesellschaftsmitglieder bei der Formulierung von Politik verstanden.

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2.2.2 Die zweite Phase der Behindertenpolitik seit 1996 Durch das im Maastrichter Vertrag noch einmal unterstrichene Subsidiaritätsprinzip waren auf den klassischen Gebieten der Behindertenpolitik, der Kompensation und der Rehabilitation, die rechtlichen und damit auch politischen Möglichkeiten der Europäische Union stark begrenzt (vgl. Burke 2003). Durch den Amsterdamer Vertrag (1997) und die ihm vorausgegangene Entschließung des Europäischen Rates zur Chancengleichheit für behinderte Menschen (1996) gelang es der Europäischen Union, diese Grenzen zu sprengen.174 In Anlehnung an die so genannten Standard Rules der Vereinten Nationen legte die Europäische Kommission in einer Mitteilung zur Erreichung von Chancengleichheit für behinderte Menschen (Europäische Kommission 1996a) eine neue Strategie der Behindertenpolitik vor. Diese Strategie wurde am 20. Dezember 1996 in einer Entschließung des Rates festgelegt. Damit wurde der Wandel von einem auf ökonomische Kompensation gerichteten Politikansatz für behinderte Menschen hin zu einem durch Rechten geleiteten Ansatz bezüglich Behinderung vollzogen. Die Kerninhalte dieses neuen durch Rechten geleiteten Ansatzes waren: Chancengleichheit, Antidiskriminierung, Mainstreaming, volle Partizipation in allen Lebensbereichen sowie die Identifizierung und der Abbau von Barrieren. Die Mitgliedsstaaten verpflichteten sich, alle Formen der Diskriminierungen zu beiseitigen und bekannten sich zum Grundsatz der Chancengleichheit für behinderte Menschen. Durch drei Vorgehensweisen sollten die Inhalte der neuen Strategie zur Anwendung kommen. (1) Die Stärkung der Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten sollten durch den internationalen Austausch, der unter den HELIOS Programmen bereits begonnen hatte, fortgesetzt und durch die Einsetzung einer Kommission hochrangiger für Behindertenfragen zuständiger Vertreter unterstützt werden. Ihnen kam unter anderem die Aufgabe zu, die Implementation der Beschlüsse von 1996 in den Mitgliedsstaaten zu überwachen. (2) Bei der Planung und Formulierung von Politik sollte zukünftig Behinderung generell mitbedacht werden (Mainstreaming). Dieser bereits im Grünbuch (Europäische Kommission 1993) erwähnte Ansatz wurde hier erstmals umgesetzt, indem die Mitgliedsstaaten ihre Absicht erklärten, in Zukunft Behinderung in den Überlegungen zu allen einschlägigen Bereichen zu berücksichtigen. (3) Die Einbindung behinderter Menschen in den Politikprozess sollte gesteigert werden. Sowohl bei der Planung als auch bei der Überwachung und der Bewertung von Behindertenpolitik sollten die Erfahrungen behinderter Menschen genutzt und die Organisationen behinderter Menschen in den Entscheidungsprozess eingebunden werden. Aufbauend auf dieser neuen Strategie versuchten die Interessensvertretungen behinderter Menschen, insbesondere das European Disability Forum, in den Verhandlungen vor dem Gipfel von Amsterdam eine Vertragsveränderung durchzusetzen, die es ermöglichen sollte, direkt vor dem Europäischen Gerichtshof wegen Diskriminierung zu klagen (vgl. Geyer 2000, 192). Auch wenn dieses Vorhaben nicht umgesetzt werden konnte, wurden dafür zwei andere, für behinderte Menschen wichtige Veränderungen erreicht.175 Die erste dieser

174 Zur Entwicklung der Rechte behinderte Menschen nach dem Amsterdamer Vertrag siehe Whittle (2000; 2002). ,QVEHVRQGHUHGHU%HULFKWµ'LVDEOHG3HRSOH¶V6WDWXVLQthe European Union Treaties:,QYLVLEOH&LWL]HQV¶(XUR pean Day of Disabled Persons 1995) diente der Kommission für die Begründung der Notwendigkeit einer Antidiskriminierungsgesetzgebung, in dem er konkrete Beispiele für Diskriminierung aufzählte, das Konzept von Diskriminierung erläuterte und Rechtsvergleiche ausführte (vgl. Halvorsen/Johansson 2005).

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Veränderungen, die auch direkt Bezug auf behinderte Menschen nimmt, war die Aufnahme des Behinderungsaspektes in Artikel 13 des EG-Vertrages (Europäische Union 1997): Ä8QEHVFKDGHWGHUVRQVWLJHQ%HVWLmmungen dieses Vertrags kann der Rat im Rahmen der durch den Vertrag auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig geeignete Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpIHQ³

Die Aufnahme behinderter Menschen in den Artikel 13 und die damit verbundene Kompetenzerweiterung überführte Behinderung aus dem Bereich der sozialen Sicherung in den Bereich des zivilrechtlichen Schutzes. Dabei ging der Rat aber nicht so weit, Behinderung als ein Markthindernis zu definieren und Maßnahmen gegen die Diskriminierung behinderter Menschen in Artikel 95 (früher 105a) zu verankern. In diesem Artikel werden Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten definiert, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben.176 Dennoch war Artikel 13 (ursprünglich 6a) des Amsterdamer Vertrages eine Zäsur für die EU-Behindertenpolitik, da durch diese Neuinterpretation von Behinderung die Europäische Union eine rechtliche Basis für die Bekämpfung von Diskriminierung erhielt, auf die in den kommenden Jahren die Europäische Union ihre Aktivitäten gegen Diskriminierung aufbauen konnte. Der Amsterdamer Vertrag bedeutete aber noch in anderer Weise eine Zäsur für die Behindertenpolitik. Im Rahmen des Vertrages wurde die Sozialpolitik im Allgemeinen aufgeZHUWHW XQG YHUORU LKUH 5ROOH DOV UHLQHU Ã$QQH[¶ YRQ :LUWVFKDIWVSolitik. Die Europäische Union begreift sich seitdem zunehmend auch als Sozialgemeinschaft (vgl. Schulte 2003, 48f.). Auf der Basis des Artikels 137 (ursSUQJOLFK NDQQGLH8QLRQQXQ±XQEHVFKDGHW GHU VRQVWLJHQ %HVWLPPXQJHQ GHV 9HUWUDJV ± in einigen sozialpolitischen Bereichen Maßnahmen beschließen. Auch wenn in diesem Artikel behinderte Menschen nicht explizit erwähnt werden, übernahm die Europäische Union durch ihn und durch die Koordinierung der gemeinsamen Zielsetzung in zwei auch fUVLHZLFKWLJHQ3ROLWLNIHOGHUQ±EHLGHU.RRU dinierung der Beschäftigungspolitik (Rehabilitation) und im Kampf gegen soziale Ausgren]XQJ.RPSHQVDWLRQXQG3DUWL]LSDWLRQ ±GLHFührungsrolle. In Kombination mit dem Prinzip des Mainstreaming führte Artikel 137 dazu, dass die Europäische Union sich verstärkt auch für die Beschäftigungssituation und die soziale Ausgrenzung behinderter Menschen verantwortlich fühlte. Mit diesen beiden Kompetenzerweiterungen legte der Gipfel die rechtliche Basis für die beiden Haupthandlungsfelder der Europäischen Behindertenpolitik der kommenden Jahre: der Beschäftigungspolitik für behinderte Menschen sowie der Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik. Das erste Handlungsfeld wurde unter dem Prinzip des Mainstreaming im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie angegangen. Nach dem Gipfel von Amsterdam folgte im Dezember 1997 der Beschäftigungsgipfel von Luxemburg, auf dem die neue Beschäftigungsstrategie entworfen wurde. Ziel dieser Strategie war zum einen die Verbreitung 176 Lediglich in einer an den Vertrag angehängten ErNOlUXQJ NRPPW GLH .RQIHUHQ] GDULQ EHUHLQ GDVV ÄGLH Organe der Gemeinschaft bei der Ausarbeitung von Maßnahmen nach Artikel 100a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft den Bedürfnissen von Personen mit einer Behinderung Rechnung traJHQ³(UNOlUXQJGHV(*9HUWUDJHV 

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guter Praktiken und zum anderen die Herstellung einer größeren Konvergenz in Bezug auf die wichtigsten Ziele. Die zentrale Innovation, mit der Souveränität und Autonomie der Nationalstaaten (Subsidiarität) einerseits respektiert und andererseits überwunden werden konnte, war die Methode der offenen Koordinierung.177 In Leitlinien werden seitdem jedes Jahr die programmatischen Ziele der europäischen Beschäftigungsstrategie erklärt. Bereits in den ersten Beschäftigungsleitlinien für 1998 wurden behinderte Menschen erwähnt. Die Mitgliedsstaaten einigten sich darin allerdings OHGLJOLFKGDUDXI ÄGHQ 6FKZLHULJNHLWHQGH nen Behinderte bei der Eingliederung in das Erwerbsleben begegnen können, besondere $XIPHUNVDPNHLW]X ZLGPHQ³5DWGHU(XURSlLVFKHQ8QLRQ ,QGHQEHVFKlIWLJXQJV politischen Leitlinien der kommenden Jahre wurden behindeUWH XQGJHVXQGKHLWOLFK HLQJH schränkte Menschen dann explizit genannt und eine Steigerung ihreU%HVFKlIWLJXQJJHIRU dert. In verschiedenen Papieren wertete diH.RPPLVVLRQGLHYRQGHQ0LWJOLHGVVWDDWHQYRU gelegten Aktionspläne aus und versuchte durch Veröffentlichungen (EuroplLVFKH.RPPLV VLRQEEE XQG.RQIHUHQ]HQ(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQD JXWH3UDN tiken, z.B. im Bereich Beschäftigung oder ambulante Soziale Dienste, zu verbreiten. Die so JHZRQQHQHQ(UIDKUXQJHQXQGGLH0lQJHOLQGHQ5HIRUPHQZXUGHQUHIOH[LYLQGHQGDUDXI folgenden Jahren in die Leitlinien aufgenommen. So verpflichteten sich die Länder in den beschäftigungspolitischen Leitlinien von 1999, geeignete Formen präventiver und aktiver Politik für behinderte Menschen zu entwickeln, um ihre Integration in den Arbeitsmarkt zu I|UGHUQ 5DW GHU (XURSlLVFKHQ Union 1999, Leitlinie 9). Ihrer Verpflichtung kamen die /lQGHU±]XPLQGHVWDXIHLQHUV\PEROLVFKHQ(EHQH±QDFKLQGHPVLHEHLLKUHQ3ROLWLNIRU mulierungen behinderte Menschen berücksichWLJWHQ6R]HLJWHLQ%HULFKWGHV(PSOR\PHQW Committee (2002), dass in allen 15 Mitgliedsstaaten behinderte Menschen als Zielgruppe für soziale Ausgrenzung auf dem Arbeitsmarkt identifiziert und Maßnahmen eingeleitet wurden. Um die Handlungsmöglichkeiten der Union für sozial ausgegrenzte Gruppen zu stärken, ZXUGHLP-DKULQ1L]]DGHU8QLRQGDV5HFKWEHUWUDJHQ]XUEHUXIOLFKHQ(LQJOLHGH rung von aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen Eingliederungsprogramme zu beschließen (Europäische Union 2001, Artikel 137). Da sich die reale Situation behinderter Menschen auf dem Arbeitsmarkt kaum veränderte (vgl. Europäische Kommission 2002a), wurden auch in den kommenden Jahren in den Leitlinien weiterhin besondere Maßnahmen für behinderte Menschen gefordert. Die letzte Veränderung dieser Leitlinien stammt aus dem Jahre 2003; dort wird gefordert, die DiffeUHQ] ]ZLVFKHQ GHQ $UEHLWVORVHQTXRWHQ EH 177 In gemeinsamen Zielvereinbarungen /HLWOLQLHQ ZLUGEHLGLHVHP9HUIDKUHQHLQJHQDXHU=HLWSODQ PLWNXU] PLWWHO XQG ODQJIULVWLJHQ =LHOH YHUHLQEDUW ]X GHP VLFK GLH 0LWJOLHGVVWDDWHQ VHOEVW YHUSIOLFKWHQ =XU (UUHL chung der Ziele werden von den Mitgliedsstaaten unter Berücksichtigung der natiRQDOHQXQGUHJLRQDOHQ8Q WHUVFKLHGHHQWVSUHFKHQGH0D‰QDKPHQXQG5HIRUPHQHLQJHOHLWHW'DV9HUIDKUHQEHLQKDOWHWH[SOL]LWNHLQH$Q gleichung der Maßnahmen, sondern überlässt den Ländern die Gestaltungsfreiheit innerhalb ihrer nationalen Sozialpolitik. Durch quantitative und qualitative IndikatoUHQ ZHUGHQ GLH =LHOH EHUSUIW XQG GXUFK HLQ %H richtswesen (nationale Aktionspläne) die nationalen 5HIRUPVWUDWHJLHQ EHUZDFKW ,Q HLQHP NRPSHWLWLYHQ Vergleich (Benchmarking) werden die erfolgreichsten Strategien herausgefunden und zur Verallgemeinerung empfohlen. Die Möglichkeiten dieses im Bereich des Soft Law ]X YHURUWHQGHQ 9HUIDKUHQV ZXUGHQ XQWHU schiedlich eingeschätzt. Einerseits bildet es auf der Grundlage der Prinzipien der Europäischen Gemeinschaft die Möglichkeit einer gemeinsamen Sozialpolitik. AndereUVHLWV LVW HV DXIJUXQG GHU PDQJHOQGHQ 'XUFKVHW zungskraft, die nicht über Blaming and Shaming hinausgeht, fraglich, ob dieses Koordinierungsverfahren die /lQGHUZLUNOLFK]XHLQHUDQGHUHQ5HIRUPSROLWLNEHZHgen kann oder ob die Bemühungen nur auf der Ebene V\PEROLVFKHU3ROLWLNEOHLEHQ=XUJHQDXHUHQ'LVNXVVLon der Methode der offenen Koordinierung siehe: Büchs (2007) de la Porte und Pochet (2002), Offe (2005) und Scharpf (1999).

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hinderter Menschen und der Gesamtbevölkerung deutlich zu reduzieren (vgl. Igl/Welti 2005; Rat der Europäischen Union 2003). Auch versuchte die Europäische Kommission (2005a) immer wieder, die Verwirklichung des Mainstreaming im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie zu unterstützen. Neben den eher schwachen Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation muss der Europäischen Behindertenpolitik aber zu Gute gehalten werden, dass durch sie das sozial-politische Modell von Behinderung weiter verbreitet wurde. So wird in einem Strategiepapier über die generelle Einbindung der Behindertenthematik in die gemeinsame Beschäftigungs- und Sozialpolitik explizit darauf hingeZLHVHQGDVVGLHÄ(LQVFKUlQNXQJHQPLWGHQHQbehinderte Menschen konfrontiert sind, nicht länger an ihre Behinderungen an sich gekoppelt (sind), sondern an die Unfähigkeit der Gesellschaft, allen Bürgern Chancengleichheit zu ermöglichen. Dieser neue Ansatz basiert stärker auf dem Gedanken des Rechts als auf Nächstenliebe und darauf, dass sich die Gesellschaft auf Unterschiede einstellen muss, statt zwangsweise Anpassung an eine künstliFKH1RUP]XEHWUHLEHQ³(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQF  Auch im zweiten Handlungsfeld der Europäischen Behindertenpolitik, der Antidiskriminierungspolitik, kam es im Anschluss an Amsterdam zu entscheidenden Neuerungen. 'LHHLQJHVHW]WH.RPPLVVLRQKRFKUDQJLJHUfür Behindertenfragen zuständiger VertreWHU OHJWH  HLQ .RPSHQGLXP YRU GDV GLH Bemühungen der Länder auf diesem Gebiet zum ersten Mal vergleichend darstellte (YJO(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQG 'DEHLZXU de deutlich, dass Diskriminierungsschutz in den Mitgliedsstaaten sowohl institutionell völlig unterschiedlich verankert ist, als auch in einigen Ländern zu diesem Zeitpunkt nahezu keine Rolle spielte (siehe Abschnitt IV.3.3). Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse und mit den rechtlichen Möglichkeiten vRQ$UWLNHOGHV(*9HUWUDJHV arbeitete die Europäische .RPPLVVLRQHLQ9RUVFKODJVSDNHWDXVGDVHLQ$NWLRQVSURJUDPPXQG]ZHL5DKPHQ richtlinien zum effektiven Schutz vor Diskriminierung beinhaltete (vgl. Prunzel 2003). Am  1RYHPEHU  EHVFKORVV GHU 5DW GLH 5LFKWOLQLH (* 5DW der Europäischen Union 2000b) und ein Aktionsprogramm für die -DKUHELV5DWGHU(XURSlLVFKHQ Union 2000a). 'LH5LFKWOLQLH(*]XU*OHLFKEHKDQGOXng in Beschäftigung und Beruf zielte auf die Schaffung eines allgemeinen Rahmens zur Bekämpfung von direkter oder indirekter Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf aufgrund von Religion, Weltanschauung, Alter, sexueller Orientierung oder Behinderung ab. Aufgrund der Richtlinie wurden die Länder verpflichtet, angemessene Vorkehrungen zu treffen und dafür zu sorgen, dass der Ä$UEHLWJHEHUGLHJHHLJQHWHQXQGLPNRQNUHWHQ)DOOHUIRUGHUOLFKHQ0D‰QDKPHQHUJUHLIWXP den Menschen mit Behinderung den Zugang zu Beschäftigung, die Ausübung eines Berufes, den beruflichen Aufstieg, und die TeilnDKPHDQ$XVXQG:HLWHUELOGXQJVPD‰QDKPHQ ]XHUP|JOLFKHQHVVHLGHQQGLHVH0D‰QDKPHQZUGHQGHQ$UEHLWJHEHUXQYHUKlOWQLVPl‰LJ EHODVWHQ³ 5DW GHU (XURSlLVFKHQ 8QLRQ E   ([SOL]LW ZXUGHQ positive und spezifiVFKH0D‰QDKPHQYRQGHP*OHLFKEHKDQGOXQJVJUXQGVDW]DXVJHQRPPHQHEG$UW :HO FKH JHQDXHQ )RUPHQ ]Xr Durchsetzung der Richtlinie die Länder wählen sollen, wurde nicht festgelegt. Lediglich muss sichergestellt werden, dass sowohl auf dem Gerichts- als auch auf dem Verwaltungsweg Personen, die sich diskriminiert fühlen, ihre Ansprüche aus der Richtlinie geltend machen k|QQHQHEG$UW $OV)Uist für die vollständige Umset 'LH HUVWH GLHVHU EHLGHQ 5LFKWOLQLHQ (* ZDU EHreits im Juni 2000 verabschiedet worden und verbot dem Arbeitgeber die Diskriminierung wegen Rasse oder ethnischer Herkunft.

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zung der Richtlinie wurde der 2. Dezember 2003 festgelegt und für Bestimmungen über die Diskriminierung wegen Alter und Behinderung eine zusätzliche Frist von weiteren drei Jahren (Dezember 2006) vereinbart. Der mit der Richtlinie vertretene, rechtegeleitete Ansatz wurde durch die Aufnahme der Charta der Grundrechte (Europäische Union 2000) in den EG-Vertrag weiter gestärkt. Insbesondere in Artikel 21 wurde explizit die Diskriminierung wegen einer Behinderung verboten und in Artikel 26 der Anspruch behinderter MenVFKHQÄDXI0D‰QDKPHQ]XU*HZlKUOHLVWXQJLKUHU(LJHQVWlQGLJNHLWLKUHUVR]LDOHQXQGEH UXIOLFKHQ(LQJOLHGHUXQJXQGLKUHU7HLOQDKPHDP/HEHQGHU*HPHLQVFKDIW³JHZlKUW179 Parallel zur Richtlinie 2000/78/EG wurde das Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Bekämpfung von Diskriminierungen mit einer Laufzeit von 2001 bis 2006 beschlossen (Rat der Europäischen Union 2000a). Das Programm soll auf nationaler wie supranationaler (EHQH0D‰QDKPHQGLHDXIGLH%HNlPSIXQJYRQ'LVNULPLQLHUXQJHQDE]LHOHQI|UGHUQXQG die Vervollständigung der Antidiskriminierungs-Gesetzgebung in den Mitgliedsstaaten unterstützen. Explizite Ziele des Programms (ebd$UW VLQGGLH)|UGHUXQJHLQHVEHVVH ren Verständnisses der Diskriminierungsproblematik, die Entwicklung der Fähigkeit der $NWHXUHORNDOH%HK|UGHQXQDEKlQJLJH6WHOOHQ6R]LDOSDUWQHU1LFKWUHJLHUXQJVRUJDQLVDWLR QHQXVZ HIIHNWLYJHJHQ'LVNULPLQLHUXQJHQYRU]XJHKHQXQGGLH)|UGHUXQJXQG%HNDQQW machung der Werte und Verhaltensweisen, die der Bekämpfung von Diskriminierungen zugrunde liegen. Zur Erreichung dieser Ziele N|QQHQLQHLQHPWUDQVQDWLRQDOHQ5DKPHQGLH IROJHQGHQ0D‰QDKPHQGXUFKJHIKUWZHUGHQHEG., Art. 3): die Analyse diskriminierungsrelevanter Faktoren, die transnationale Vernetzung zwischen den Zielakteuren sowie die 6FKDIIXQJ HXURSDZHLWHU 1HW]ZHUNH YRQ 1LchtregierungVRUJDQLVDWLRQHQ XQG GLH 6HQVLELOL sierung für die europäische Dimension des Kampfes gegen Diskriminierungen. Unterstützt wurde das Aktionsprogramm durch die Gemeinschaftsinitiative EQUAL, ZHOFKH GLH LQ GHU HUVWHQ 3KDVH DQJHODXIHQHQ $NWLRQVSURJUDPPH +(/,26 ,, XQG (0 3/2<0(17 DEO|VWH 'HU 9HUVuch des European Disability Forum, ein eigenständiges Programm für behinderte Menschen zu erhalten, misslang (vgl. Geyer 2000). Im Rahmen GLHVHU,QLWLDWLYHVWHOOWHGHU(XURSlLVFKH6R]Lalfond 2,8 Milliarden Euro für die Jahre 2000 bis 2006 zur Verfügung, die Initiativen zur Bekämpfung vRQ'LVNULPLQLHUXQJXQG)|UGH rung von Gleichstellung unterschiedlicher 3HUVRQHQJUXSSHQ±EHKLQGHUWH0HQVFKHQ±I|U dern sollten. Insbesondere am Arbeitsplatz uQGEHLP=XJDQJ]X%HVFKlIWLJXQJVP|JOLFKNHL ten sollten hierzu unterschiedliche Wege untersucht und erprobt werden, die durch InnovaWLRQ 3DUWQHUVFKDIW 6WlUNXQJ GHU +DQGOXQJVfähigkeit und transnationale Zusammenarbeit geprägt sind. Des Weiteren sollten Ansätze erprobt werden, die sich entweder an besonderen Themenschwerpunkten orientieren oder MaLQVWUHDPLQJXPVHW]HQ%HLVSLHOKDIWH/|VXQ gen sollten im Anschluss grenzüberschreitend verbreitet werden (vgl. Europäische Kommission 2005b). 'HU+|KHSXQNWGHV$NWLRQVSURJUDPPVXQGDXFKGHU6FKZHUSXQNWGHU0D‰QDKPHQIU behinderte Menschen im Rahmen der Initiative EQUAL lag im Europäischen Jahr der 0HQVFKHQPLW%HKLQGHUXQJHQ(-%0 0LWHLQHPJUR‰HQ5DKPHQSURJUDPP.RQIH renzen, Veranstaltungen, Wettbewerben etc.) versuchte die Union alle Beteiligten (staatliFKH(LQULFKWXQJHQDXIDOOHQ(EHQHQ1LFKWUHJLHUXQJVRUJDQLVDWLRQHQ6R]LDOSDUWQHU:LVVHQ schaftler sowie behinderte Menschen, ihre Verbände und FamilienaQJHK|ULJHQ PLWHLQ]X  1HEHQ $UWLNHO  HQWKlOW GLH &KDUWD GHU *UXQGUHFKWH noch weitere behindertenrechtlich relevanten BestimPXQJHQ E]JO GHU VR]LDOHQ 6LFKHUKHLW XQG GHU VR]LDOen Unterstützung (Art. 34), des Gesundheitsschutzes (Art. 35) und dem Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (Art. 36).

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beziehen und dazu beizutragen, das Thema Behinderung verstärkt auf die politische Agenda zu setzen. Dabei wurden die im Rahmen des Aktionsprogramms genannten Ziele als Themenschwerpunkte aufgegriffen. Speziell die diskriminierende Haltung gegenüber behinderten Menschen sollte überwunden werden und behinderte Menschen als Inhaber von Rechten, als unabhängige Bürger, Verbraucher und eigenverantwortliche Entscheider wahrgenommen werden. Nicht behinderte Menschen gelte es zu verändern, sondern sie in ihren Fähigkeiten zu stärken (Empowerment) und Barrieren in öffentlichen Einrichtungen, im Verkehr, im Beruf, in der Freizeit und in der Kommunikation abzubauen, Institutionen so zu gestalten, dass sie für alle zugänglich sind und alle bei deren Planung berücksichtigt werden (Mainstreaming). Insgesamt wurde immer wieder der positive Beitrag unterstrichen, den behinderte Menschen für die gesamten Gesellschaft leisten (vgl. Europäische Kommission 2005d). Neben viel Rhetorik wurde in einigen Mitgliedsstaaten das Jahr auch genutzt, um entsprechende Maßnahmen einzuführen, den in der Richtlinie 2000/78/EG beschlossenen Diskriminierungsschutz umzusetzen und Institutionen umzubauen. Auf supranationaler Ebene wurden die Ergebnisse der Kommunikation auf den unterschiedlichen Ebenen zusammengetragen und Folgemaßnahmen beschlossen, die in einem Aktionsplan strukturiert wurden. Dieser Aktionsplan (Europäische Kommission 2003e) erweiterte den ursprünglich bis 2006 gehenden Aktionsplan bis zum Jahr 2010. Das überJHRUGQHWH =LHO GLHVHV $NWLRQVSODQV LVW HV ÄGDV 3RWHQ]LDO GHU ,QIRUPDWLRQVJHVHOOVFKDIW IU behinderte Menschen zu erschließen und insbesondere technische, rechtliche und andere Schranken für ihre wirkliche Beteiligung an der Wissensgesellschaft zu beseitigen. Behinderte Menschen sollen ermutigt werden, auf die Entwicklung von Mechanismen für die Schaffung des Zugangs zur Informations- und Kommunikationstechnologie Einfluss zu nehmen. Die Sensibilisierung dafür, dass soziale Ausgrenzung bei der Entwicklung technologischer Geräte, Methoden und Tätigkeiten im 6LQQH HLQHV Ã'HVLJQ IU DOOH¶ YHUPLHGHQ ZHUGHQ PXVV VROO YHUVWlUNW ZHUGHQ³ %XQGHVUHJLHUXQJ GHU %XQGHVUHSXEOLN 'HXWVFKODQG 2004a, 296). In regelmäßigem Turnus werden nun jeweils die konkreten Ziele im Bereich der Behindertenpolitik neu vereinbart. Für die Jahre 2004 und 2005 sollten sich die Länder auf vier konkrete Handlungsschwerpunkte im Beschäftigungsbereich konzentrieren: (1) den Zugang zu Beschäftigung und Weiterbeschäftigung, (2) lebenslanges Lernen, (3) neue Technologien und (4) die Zugänglichkeit öffentlicher Gebäude (vgl. Europäische Kommission 2003e, 3). Auch wenn nach dem Jahr 2003 die Aktivitäten der Union für behinderte Menschen weiter fortgesetzt und der Stand der Umsetzung der Richtlinie überwacht wurden (Europäische Kommission 2003c, 2005c), so waren die Aktivitäten im Anschluss an das Jahr 2003 doch deutlich geringer. Die wohl größte aktuelle Aufgabe für die Behindertenpolitik der Union stellt die mit der EU-Erweiterung verbundene Übertragung der behindertenSROLWLVFKHQ5HJHOXQJHQ±DOV7HLOGHV Acquis Communautaire±DXIGLH%HLWULWWVXQG.DQ didatenstaaten dar (Europäische Kommission 2004c). Das erste und zweite Handlungsfeld der Behindertenpolitik nach Amsterdam sind insofern nicht trennscharf voneinander abzugrenzen, als auch Antidiskriminierung und Gleichstellung in erster Linie auf den Arbeitsmarkt zielen. In Abgrenzung zum ersten Handlungsfeld der behindertenpolitischen Beschäftigungspolitik, die durch unterstützende Maßnahmen (Sach- und Dienstleistungen sowie Subventionen) versucht, behinderte Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren, arbeitet der rechtegeleitete Ansatz auf regulierende Art. Immer wieder wird in der Kommunikation der Europäischen Union die Marktkonformität

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dieses Ansatzes unterstrichen (vgl. Europäische Kommission 1996a, 4). Die grundsätzliche Annahme dabei ist, dass mit Diskriminierung nicht nur individuell gravierende persönliche Einschnitte und negative Erfahrungen verbunden sind, sondern auch für die Gesellschaft mit der Diskriminierung volkswirtschaftliche Einbußen einhergehen, da behinderte Menschen durch Barrieren auch an ihren Pflichten und Verpflichtungen gehindert werden und in großem Maße Arbeitskraft verloren geht (vgl. Wirtschafts- und Sozialausschuss 2002, 3). Diese Marktkonformität und die geringen Kosten, die für die Staaten mit diesem Ansatz verbunden sind, haben den Ansatz in der Europäischen Union populär und anschlussfähig an die Wirtschaftspolitik werden lassen. Die Grenzen dieses zweiten Handlungsfeldes und die Notwendigkeit behindertenpolitischer Beschäftigungspolitik ist den Akteuren aber sehr wohl bewusst, denn trotz aller Marktkonformität können Diskriminierungs- und Benachteiligungsverbote nur wenig ändern, wenn Arbeitgeber behinderte Menschen als unproduktiYHUXQGNRVWHQLQWHQVLYHUHLQVFKlW]HQ±XQGGLes selbst bei Umkehrung der Beweislast! 2.2.3 Zusammenfassung Für die erste Phase der Behindertenpolitik der Europäischen Union lässt sich zusammenfassend festhalten, dass die Rechtsprechungskompetenz hinsichtlich Behindertenpolitik nicht bei der Europäischen Gemeinschaft lag und sie lediglich über die Förderung von Forschung und Informationsaustausch, durch Empfehlungen und die finanzielle Unterstützung einzelner Projekte die Aktionsprogramme der Mitgliedsstaaten beeinflussen und Anreize setzen konnte. Bedingt durch diese geringen politischen Möglichkeiten und die schwache finanzielle Ausstattung der HELIOS-Programme hatte die Behindertenpolitik der Europäische Gemeinschaft in der ersten Phase nur geringen Einfluss und wenig konkrete Auswirkungen auf die nationalen Behindertenpolitiken (vgl. Halvorsen/Hvinden 2003; Sozialverband Reichsbund e.V. 1996). Aus heutiger Sicht dürften wohl (1) die Setzung der Behindertenpolitik auf der europäischen Agenda, die über Arbeitsschutz und der Wettbewerbssicherung hinausgeht, (2) die VeUDQNHUXQJ HUVWHU ± ZHQQ DXFK QLFKW UHFKWOLFK ELQGHQGHU ± 5HJXOLH rungen hinsichtlich der Förderung, der Integration und der Chancengleichheit behinderter Menschen und (3) der Ausbau der Interessenvertretung behinderter Menschen auf der supranationalen Ebene die entscheidenden Punkte dieser Phase gewesen sein. Gerade der letzte Aspekt wird durch die institutionelle Verankerung von drei wichtigen Akteuren innerhalb der Europäischen Gemeinschaft gestützt: (1) der Gründung des European Disability Forums, (2) die Installation einer Dienststelle zu Behinderung in der Abteilung Beschäftigung und Soziales der Europäischen Kommission und (3) der Gründung der Disability Intergroup, eine fraktionsübergreifende Gruppe von Parlamentariern aus allen Mitgliedsstaaten. Im Anschluss an den Gipfel von Amsterdam entfaltete die EU-Behindertenpolitik in der zweiten Phase eine neue Dynamik. Im Rahmen der europäischen Beschäftigungspolitik, der Bekämpfung von Armut und sozialer Exklusion, einer Antidiskriminierungspolitik sowie einer speziell auf die Partizipation behinderter Menschen zielenden Behindertenpolitik hat die Europäische Union in dieser zweiten Phase wichtige Impulse für die nationalen Behindertenpolitiken gesetzt. Der Prozess des gegenseitigen Lernens und des Wettbewerbs (Benchmarking) zwischen den Nationalstaaten wurde angeregt und den Mitgliedsstaaten klare zeitliche Grenzen für die Einführung von Antidiskriminierungsgesetzen gesetzt. Ver-

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stärkt wurde in den Papieren das sozial-politische Modell von Behinderung vertreten und ,GHHQZLH$QWLGLVNULPLQLHUXQJ,QNOXVLRQ3DUWL]LSDWLRQ%DUULHUHIUHLKHLWVRZLHÃ=XJDQJXQG 'HVLJQIUDOOH¶LQden Vordergrund gerückt. Während in staatlich hoch regulierten Bereichen wie Kompensation oder Rehabilitation die Möglichkeiten der Europäischen Union nach wie vor beschränkt sind und lediglich über die Methode der offenen Koordinierung in der Beschäftigungspolitik und bei Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Einfluss auf die Mitgliedsstaaten ausgeübt werden kann, ist es ihr in dem national bisher noch wenig regulierten Bereichen Antidiskriminierung und Gleichstellung gelungen, Impulse zu setzen und nationale Gesetzgebungen zu initiieren (vgl. Hvinden 2002). Mit der Umdefinierung von Behinderung von einem rein sozialpolitischen Sachverhalt hin zu einem (zumindest auch) zivilrechtlichen Gegenstand (vgl. Burke 2003), hat es die Europäische Union erreicht, Behindertenpolitik endgültig aus dem Bereich der Armenfürsorge herauszuführen und sie als eine Chancengleichheit sichernde und durch Rechtsansprüche geprägte Politik zu gestalten. Der mit dem Amsterdamer Vertrag eingeleitete Wandel in der Behindertenpolitik der Europäischen Union lässt sich sowohl mit der gewachsenen Interessenvertretung behinderter Menschen als auch mit zwei institutionellen Interessen der Gemeinschaft (Legitimation und Machtausweitung) erklären: erstens bedurfte die Europäische Union bedingt durch die wachsende Kritik an ihr hinsichtlich Korruption, Bürokratie und des Mangels an Verantwortlichkeit über die Herstellung der Marktfreiheiten hinaus eines neuen Projektes, das sie gegenüber den Bürgern legitimierte: die Rechte europäischer Staatsbürger und deren Schutz als Grundlage einer neuen europäischen Identität; zweitens konnte die Union, insbesondere die Kommission, durch die Überführung von Behinderung aus dem Bereich von sozialer Sicherung in den Bereich des zivilrechtlichen Schutzes ihrem institutionellen Interesse von Kompetenzerweiterung gegenüber den Mitgliedsstaaten nachgehen. Denn wenn Behinderung aus sozialer Exklusion und Diskriminierung heraus entsteht, dann ist dies ein Gegenstand von Markthindernissen und somit gemäß den Gründungsprinzipien eine zentrale Aufgabe der Gemeinschaft (vgl. Burke 2003, 9). 2.3 Exkurs: Europäische Behindertenbewegung

Bereits im Anschluss an die beiden Weltkriege bildeten sich in Europa in mehreren Ländern nationale Organisationen zur Kriegsopferversorgung, die sich beispielsweise in Deutschland erstmals im Jahr 1917 und erneut im Jahr 1945 gründeten (vgl. Rohrmann  =LHOGLHVHU.ULHJVRSIHUYHUElQGHZDUGDs Eintreten für eine bessere (Kriegsversehrten-)Versorgung.180 Hinzu kamen in den 1950er Jahren weitere Organisationen und Verbände, die sich für die Belange von einzelnen Gruppen von behinderten Menschen, wie z.B. Blinden oder Gehörlosen, einsetzten. Gemeinsam war diesen Organisationen in der Regel, GDVVVLHVLFKHUVWHQVYRQLKUHU=LHOVHW]XQJIUHLQHEHVVHUH9HUVRUJXQJ±PHLVW.RPSHQVD WLRQVOHLVWXQJHQ±LKUHUMHZHLOLJHQ.OLHQWHODXssprachen und zweitens, dass die Organisationen von nicht-behinderten Menschen geleiteteWZXUGHQ=XP7HLOZDUHQGLHVH2UJDQLVDWLR nen weltweit vernetzt (World Federation of the Deaf oder International Federation of the 180 Auch wenn Kriegsversehrte bereits in den 1990er Jahren anteilsmäßig eine immer geringere Rolle spielten und die Organisationen ihren Vertretungsanspruch ausgedehnt haben, finden sich diese historischen Wurzeln noch immer im Namen vieler Organisationen.

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Blind) und standen über ihre internationalen Vertretungen auch im Kontakt mit den Vereinten Nationen. In Abgrenzung zu diesen Organisationen kam es insbesondere in den 1970er Jahren zu einer Reihe von formellen und informellen Bündnissen. Ausgehend von der Behindertenbewegung in den USA181, die sich auch öffentlich gegen das bestehende Rehabilitationssystem wendete und den Gedanken von Selbstbestimmung und einer gesellschaftlichen Verursachung der Behinderung entwickelte, gründeten behinderte Menschen auch in Europa, vor allem in Großbritannien, selbstverwaltete Gruppen. Die oftmals auf lokaler Ebene entstandenen Bündnisse und aus Einzelaktionen hervorgegangenen Gruppen (Grassroots Movements) vernetzten sich zu national agierenden Gruppen, die oftmals zu Beginn keine festen Strukturen hatten. Vergleichbar mit der Frauen- oder der Schwarzenbewegung hatten diese Gruppierungen ein emanzipatorisches Selbstbild und verstanden sich im Gegensatz zu den Verbänden nicht als Teil des bestehenden Wohlfahrtssystems.182 Entscheidend für das Selbstverständnis dieser Gruppen war der Selbstvertretungsanspruch, der sich in dem SloJDQÃ1RWKLQJDERXWXVZLWKRXWXV¶&KDUOWRQ DXVGUFNWH'LH0LWJOLHGHUGLHVHU%H wegung verstanden sich nicht mehr als Fürsorgeempfänger, die für eine bessere Fürsorge oder Versorgung kämpfen müssen, sondern als gleichberechtigte Bürger mit Rechten und Ansprüchen. Die grundlegende Prämisse aller Forderungen der Bewegung war und ist die Überzeugung, dass behinderte Menschen durch Vorurteile und physische Barrieren behindert werden. Ausgehend von dem sozial-politischen Modell von Behinderung und der KriWLN DQ GHU GHU]HLWLJHQ .RQ]HSWLRQDOLVLHUXQJ ZXUGH GLH WDWVlFKOLFKH Ã%HKLQGHUXQJ¶ QLFKW mehr nur (als ärgerlich) hingenommen, sondern als Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes und damit als Diskriminierung verstanden (vgl. Burke 2003; Drake 2001). Die europäische Behindertenbewegung forderte daher Antidiskriminierungsgesetze. Ein wichtiges organisatorisches Ereignis in diesem Zusammenhang war ein Zusammenschluss behinderter Aktivisten aus der ganzen Welt, die zu einem Kongress von Rehabilitation International im Jahr 1980 nach Winnipeg (Kanada) eingeladen wurden und sich aus Protest von der Hauptveranstaltung verabschiedeten und ihre eigene Veranstaltung organisierten. Dieser Zusammenschluss wurde formell im folgenden Jahr in Singapur zu Disabled Persons International (vgl. Hirst 2000). Dies war die Initialzündung für die Gründung von Behindertenorganisationen von und für behinderte Menschen weltweit, die sozial-politische Modelle von Behinderung vertreten. Als Gegenströmung zu Behindertenverbänden und

181 Als Ursprung der amerikanischen Behindertenbewegung gilt die von Studierenden der Universität Kalifornien in Berkeley gegründete Independent Living%HZHJXQJXQGGDV&HQWHUIRU,QGHpendent Living, das eine Konzeption für ein autonomes Wohnen behinderter Menschen in der Gemeinde entwickelte. Eigenverantwortlich berieten, unterstützten und managten sich behinderte Menschen gegenseitig (Peer Counseling; Peer Support; Peer Assistance). Oberstes Ziel war das Empowerment, also die Befähigung behinderter Menschen zu selbstständiger Lebensführung, wozu auch der Kampf gegen Segregation und Institutionalisierung gehörte. Nach dem Vorbild des ersten Zentrums wurden in den 1970er Jahren in allen Teilen der USA neue Zentren gegründet, die seit 1979 auch staatlich gefördert wurden. Maßgeblichen Einfluss hatte die Bewegung auf den GeVHW]JHEXQJVSUR]HVVVRWUDWLP-DKU±DXFKDOV5HDNWLRQDXIGLHVH%HZHJXQJ±HLQHUVWHV$QWLGLVNULPL nierungsgesetz in Kraft und 1990 schließlich der Americans with Disabilities Act. Weitere Informationen zur Independent Living Bewegung und zur amerikanischen Behindertenbewegung siehe De Jong (1982), Driedger (1989) und Theunissen (2001). 182 Die unterschiedliche Einbindung in das politische System und das Verhältnis zum Staat von Bewegung und Verbänden beschreiben Fagan und Lee (1997) am Beispiel der Royal Association for Disability and RehabiliWDWLRQ5$'$5 XQGGHP%ULWLVK&RXQFLORI'LVDEOHG3HRSOH%&2'3 

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Selbsthilfegruppen mobilisierte und politisierte die Bewegung aber nur einen kleinen Teil der behinderten Bevölkerung. Dafür kam es in vielen Ländern der Europäischen Union in den 1990er Jahren zu einer Annäherung der Behindertenverbände an die Behindertenbewegung. Grund hierfür war zum einem sicherlich ein institutionelles Lernen, zum anderen aber auch ein Wandel in der Klientel der Behindertenverbände. Auch wenn sich der Großteil der behinderten Menschen QLFKW PLW GHQ ÃUDGLNDOHQ¶ 9RUVWHOOXQJHQ GHU %HKLQGHUWHQEHZHJXQJ DXVHLQDQGHUVHW]WH XQG diese unterstützte, so ließen sich gleichwohl behinderte Menschen zunehmend nicht mehr DOVÃ6RUJHQNLQGHU¶183 behandeln und als Staatsbürger zweiter Klasse abspeisen (vgl. Drake 2001). Behindertenverbände vertraten daher ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre auch Ziele wie Partizipation, Gleichstellung oder den Abbau gesellschaftlicher und physischer %DUULHUHQ'LH9RUVWHOOXQJHQEHUGLH5HDOLVLHUXng dieser Ziele gehen aber auch heute noch ]ZLVFKHQ9HUWUHWHUQÃGHU%HZHJXQJ¶XQGGHQ9Hrbänden weit auseinander. So wird der von der Bewegung vertretene Ansatz einer rechtegeleiteten Behindertenpolitik nicht von allen JHWUDJHQÄ'LVDELOLW\ULJKWVDFWLYLVts were insurgents within their own disability community. For some European disability policy leaders, the whole idea of a judicially-based, rightsoriented approach to disability was consideredDQR[LRXVIRUHLJQLPSRUW´%XUNH  Auf der nationalen Ebene dominieren nach wie vor die staatlich unterstützten BehindertenYHUElQGHLP9HUKlOWQLV]XGHQ%HZHJXQJHQDXIJUXQGLKUHUILQDQ]LHOOHQ0|JOLFKNHLWHQXQG ihrem höheren Organisationsgrad. Durch die supranationalen Entwicklungen und insbesonGHUHGHUPLWGHU5LFKWOLQLH(*YHUEXQGHQHQ9HUSIOLFKWXQJ Antidiskriminierungsgesetze zu erlassen, konnten die Behindertenbewegung ihre Einflusssphäre aber deutlich vergrößern. Das European Disability Forum nahm zu BeJLQQGHV-DKUHVseine Arbeit in Brüssel auf. Schon zuvor bestanden unter den nationalen Organisationen Kontakte, und auch die Kommission hatte über das HELIOS Programm immer wieder mit Nichtregierungsorganisationen und Behindertenverbänden zusammengearbeitet (vgl. Europäische Kommission 1998e). Aber erst mit der Gründung des Forums gelang für die Behindertenbewegung der institutionelle Durchbruch. Der mit HELIOS II Gelder gegründete Zusammenschluss von Behindertenverbänden, Behindertengruppen und Einzelpersonen aus den Mitgliedsstaaten O|VWH GLH VFKDUIH *UHQ]H ]ZLVFKHQ %HZHJXQJ XQG9HUElQGHQ DXI 0LWGHP )RUXP ZXUGH auf der supranationalen Ebene eiQHRIIL]LHOOH 9HUWUHWXQJ EHKLnderter Menschen installiert, welche die Europäische Kommission als beratendes Gremium in Fragen der Behindertenpolitik unterstützen sollte. Neben der Kommission pflegte das Forum auch intensive Kontakte zur Disability Intergroup, mit der sie versuchte, eine AntidiskriminierunJV5LFKWOLQLH einzubringen, die nicht nur den Arbeitsmarkt sondern alle Gesellschaftsbereiche abdeckte YJO %XUNH  +DOYRUVHQ-RKDQVVRQ   Inhaltlich vertrat das Forum vor allem die XUVSUQJOLFKHQ=LHOHGHU%HZHJXQJXQGZDUGHP5HFKWHQJHOHLWHWHQ$QVDW]YHUSIOLFKWHW184 Dabei waren die Positionen der nationalen Mitglieder zu diesem Ansatz und zu der Strategie, Behinderung in den zivilrechtlichen Zuständigkeitsbereich zu überführen, durchaus unterschiedlich. In Abhängigkeit von den jeweiligen Pfaden der nationalen Behindertenpolitik waren beispielsweise britische Behindertenorganisationen in diesHU 5LFKWXQJ VHKU aktiv, während dänische Organisationen dem neuen rechtegeleiteten Ansatz und der neuen $XVGUXFNGHU9HUlQGHUXQJLQGHU:DKUQHKPXQJYRQEHhinderten Menschen ist auch die Umbenennung der µ$NWLRQ6RUJHQNLQG¶LQµ$NWLRQ0HQVFK¶GXUFKdie Deutsche Behindertenhilfe im Jahr 1999. 184 Zur Entwicklung des rechtegeleiteWHQ$QVDW]HVVLHKH0DEEHWW 

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Antidiskriminierungspolitik sehr skeptisch gegenüber standen (vgl. Halvorsen/Johansson 2005). Aber nicht nur im Bereich von Gleichstellung und Diskriminierungsschutz engagierte sich das Forum. Im Rahmen der Initiative gegen soziale Exklusion und Beschäftigungssicherung schaltete sich das Forum kontinuierlich durch Untersuchungen (European Disability Forum 2002) und Stellungnahmen (European Disability Forum 2003) in den politischadministrativen Entscheidungsprozess ein und beriet die Kommission.185 Der Schwerpunkt des Forums lag dabei nahezu ausschließlich auf der supranationalen Ebene; auf die Entwicklungen in den Mitgliedsstaaten nahm das Forum keinen Einfluss und überließ diese Politik ihren nationalen Mitgliedsorganisationen (vgl. Halvorsen/Johansson 2005). In der Partnerschaft mit der Kommission kann der Einfluss des Forums auf der supranationalen Ebene als insgesamt sehr stark gewertet werden und die Überführung des Gegenstandes Behinderung in den zivilrechtlichen Zuständigkeitsbereich GHU (XURSlLVFKHQ 8QLRQ DOV ± ]XPLQGHVW DQWHLOLJHU ± 9HUGLHQVW GHV )RUXP eingeschätzt werden. Neben der konkreten inhaltlichen Einflussnahme dürfte jedoch die größte Leistung der europäischen Behindertenbewegung in Kooperation mit den Disability Studies gewesen sein, in den 1980er und 1990er Jahren die Redefinition von Behinderung vorangetrieben und die Erkenntnis verbreitet zu haben, dass einige der restriktivsten und am wenigsten akzeptierenden Bedingungen im Leben behinderter Menschen nicht unvermeidbar und die notwendige Folge einer Schädigung sind (Clements/Read 2003, 12). Wie lässt sich die starke Einflussnahme der Europäischen Behindertenbewegung auf der supranationalen Ebene erklären? Generell sind die Einflussmöglichkeiten von Bewegungen und Verbänden eingeschränkt, und es existieren im Allgemeinen nur zwei grundsätzliche Möglichkeiten der Einflussnahme. Die erste Möglichkeit ist die Ausübung von Druck auf den politischen und administrativen Entscheidungsbereich entweder über Protestveranstaltungen oder über die Mobilisierung der Wähler. Bedingt durch ihren Minderheitenstatus, die mit der Heterogenität der Gruppe verbundene geringe Konfliktfähigkeit186, der mit den Forderungen verbundenen Kollektivgutproblematik187 und den geringen Möglichkeiten für Stimmentausch mit anderen Minderheiten, sind Wahlen und Parteienwettbewerb keine effektives Mittel zur Durchsetzung ihrer Interessen auf nationaler Ebene (vgl. Fagan/Lee 1997).188 Lediglich über Öffentlichkeitsarbeit können die Behindertenorganisationen versuchen, die Präferenzstrukturen des Medianwählers dahingehend zu beeinflussen, dass Politiker gezwungen sind, auch die Interessen behinderter Menschen stärker zu berücksichtigen

185 Das Gegenstück zum European Disability Forum auf internationaler Ebene ist die International Disability Alliance (IDA), die 1999 in Kapstadt (Südafrika) gegründet wurde. Die IDA fordert von den Vereinten Nationen eine UN-Menschenrechtskonvention für behinderte Menschen (Peking-Deklaration vom 17.03.2000) und leistet hier Lobbyarbeit. Mitglieder in der IDA sind XD'LVDEOHG3HRSOH¶V,QWHUQDWLRQDO,QFOXVLRQ5HKD bilitation International, World Blind Union, World Federation of the Deaf. 186 Unter Konfliktfähigkeit wird an dieser Stelle die Fähigkeit der Organisation verstanden, ihre Mitglieder zu einer kollektiven Leistungsverweigerung zu bringen, bzw. es glaubhaft anzudrohen (vgl. Offe 1974). 187 Da Rechte ein öffentliches Gut sind und als solches allen unabhängig von der Mitgliedschaft in einem Verband oder einer Bewegung zustehen, ist mit der Mitgliedschaft bzw. dem Engagement in ihnen nur ein geringer individueller Nutzen verbunden. Diese Kollektivgutproblematik (Olson 1965) können auch Verbände durch Clubgüter wie Beratung in sozialrechtlichen Angelegenheiten, günstige Angebote in eigenen Kur- und Erholungszentren nur schwer ausgleichen. 188 Für Deutschland hat dies Hammerschmidt (1992) nachgewiesen.

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(vgl. Hammerschmidt 1992).189 Gerade Bewegungen stoßen hier aber aufgrund mangelnder finanzieller Möglichkeiten an ihre Kapazitätsgrenzen. Auf der Ebene der Europäischen Union kommt durch das Demokratiedefizit hinzu, dass der Wähler in solch konkreten Angelegenheiten keine Entscheidungsmöglichkeiten hat. Die zweite und entscheidende Möglichkeit ist die Beeinflussung des politischen und administrativen Entscheidungsbereichs über Kontakte zur Exekutive und Legislative. Über personelle Verflechtungen und gemeinsame Interessenschwerpunkte mit staatlichen Institutionen (Ministerien/Kommission), Parteien und Parlamentariern können Interessenverbände und Bewegungen trotz des eigentlich institutionell geringen Einflusses versuchen, ihre Ideen und Forderungen auf die Agenda zu setzen. Genau diese zweite Möglichkeit hat die europäische Behindertenbewegung über das Forum und dessen Kontakte zur Kommission und zur Disability Intergroup intensiv genutzt. Aber auch diese zweite Möglichkeit der Einflussnahme hätte bei allem Engagement keinen so großen Erfolg gehabt, wenn es nicht eine strategische Interessenskoalition (Advocacy Coalition) zwischen (zumindest) Teilen der Kommission und dem Forum gegeben hätte. Ob ihre Belief Systems wirklich gleich sind und ob durch die Mitarbeiter der Kommission sowie durch die Parlamentarier und Mitglieder des Rates wirklich das sozial-politische Modell von Behinderung vertreten wird, lässt sich nur schwer überprüfen. Die Veröffentlichungen der Europäischen Union lassen jedoch darauf schließen, dass mit dem rechtegeleiteten Ansatz sich auch das Verständnis von Behinderung in Richtung des sozial-politischen Modells verändert hat.190 Die Europäische Kommission konnte das hohe Legitimationsund Reputationspotenzial der Organisationen behinderter Menschen nutzen, und diese zogen ihrerseits einen Gewinn aus den institutionellen Möglichkeiten und den finanziellen Unterstützungen der Kommission. In der Allianz gelang es beiden, ihre Machtressourcen stark auszudehnen: der Behindertenbewegung gegenüber den Verbänden; der Kommission bzw. der Europäischen Union gegenüber den Mitgliedsstaaten. Die Vorteile und Möglichkeiten der Einflussnahme durch die Annäherung der Bewegung an staatliche Akteure und die Behindertenverbände sowie die Eingliederung in den Politikformulierungsprozess sind allerdings auch mit Risiken verbunden, die Barnes und Oliver (1995, 115) treffend formulieren: Ä7RJHWWRRFORVHWRWKHJRYHUQPHQWLVWRULVNincorporation and end up carrying out their proposals rather than ours. To move too far away is to risk marginalization and eventual demise. To collaborate too eagerly with the organizations for disabled people risks having our agenda taken over by them, and having them presented both to us and to politicians as theirs. To remain aloof risks appearing unrealistic and/or unreasonable, and deQLHVDFFHVVWRPXFKQHHGHGUHVRXUFHV´

3

Entwicklung auf nationalstaatlicher Ebene

Obwohl die Lebenssituation behinderter Menschen weder im Zentrum des sozialstaatlichen Interesses noch im Fokus der Öffentlichkeit stand, wurde in den 1990er Jahren in nahezu allen Mitgliedsstaaten ein erheblicher Reformbedarf in der Behindertenpolitik diagnosti189 Wie die Umfragen des Eurobarometers (Europäische Kommission 2001b) zeigen, ist dies den Behindertenorganisationen in den 1990er Jahren auch erfolgreich gelungen. Wie weit bei Berücksichtigung von Opportunitätskosten die dort abgefragten Ergebnisse aber standhalten, ist fraglich. 190 Zu den Allianzen zwischen der EU-Kommission dem Parlament und der Behindertenbewegung siehe auch Halvorsen und Hvinden (2003).

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

ziert. Anstelle von umfassenden und aufeinander abgestimmten Sets von Politiken, welche die Partizipation behinderter Menschen in die heutige Gesellschaft wirklich sicherstellen konnten, wurden die bestehenden Hilfesysteme sowohl als unsystematisch, unvollständig, teuer und wenig effizient diagnostiziert (vgl. Drake 2001, 416). Diese Diagnose hätte vermutlich auch schon in den Jahrzehnten zuvor getroffen werden können. Doch erst die in Kapitel A beschriebenen externen Veränderungen und internen Fehlkonstruktionen sowie die beschriebenen Veränderung der Akteurstruktur auf der supranationalen Ebene führten dazu, dass in den 1990er Jahren die Probleme auch tatsächlich auf die politische Agenda der Mitgliedsstaaten kamen. Um ein tieferes Verständnis für diese Entwicklungen und die Strukturen von Behindertenpolitik zu bekommen, werden in den folgenden drei Unterabschnitten die Entwicklung der Behindertenpolitik in Dänemark, Deutschland und Großbritannien seit 1990 näher analysiert. Für die Auswahl dieser Länder sprachen vier Gründe. (1) Der inhaltlich wichtigste Grund leitet sich aus der in Abschnitt II.2 entwickelten Typologie, in der Idealtypen formuliert und unterschieden wurden, und der in Abschnitt IV.4 getroffenen Zuordnung der Länder ab. Dänemark hat seinen Schwerpunkt in der kompensationsorientierten Behindertenpolitik. Im Stil der skandinavischen Länder vergibt Dänemark universell generöse Transfers an behinderte Menschen und setzt freiwillige Anreize für Arbeitgeber. Deutschland hat seinen Schwerpunkt in der rehabilitationsorientierten Behindertenpolitik und versucht behinderte Menschen durch eine Kombination aus einem Quotensystem, positiven und negativen Anreizen sowie Integrationsangeboten in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Großbritannien hat seinen Schwerpunkt in der partizipationsorientierten Behindertenpolitik und als erstes Land in der Europäischen Union ein Antidiskriminierungsgesetz eingeführt. (2) Ein zweiter Grund für die Auswahl war, dass die drei Länder unterschiedliche Wohlfahrtsstaatstypen im Sinne Esping-Andersens (1990) repräsentieren und sich deshalb in unterschiedlichen Transformationsprozessen befinden. Dies führt u.a. auch dazu, dass sie innerhalb der drei Bereiche der Behindertenpolitik, die in jedem Land vertreten sind, unterschiedliche Wege verfolgen. (3) Trotz aller Unterschiedlichkeiten sind die Länder dennoch miteinander vergleichbar, da es sich bei allen drei Ländern um ausgebaute Wohlfahrtsstaaten handelt, die bereits seit längerem Mitglied in der Europäischen Union sind. (4) Ein technischer Grund für die Länderauswahl war der Datenzugang, die Sprache sowie vorhandene Literatur.  'lQHPDUN±.RPSHQVDWLRQXQG.RRSHUDWLRQ

3.1.1 Der dänische Wohlfahrtsstaat Wie die meisten europäischen Staaten hatte auch Dänemark in den 1950er und 1960er Jahren eine sehr günstige volkswirtschaftliche Entwicklung, die erst durch die Ölkrise 1973 gestoppt wurde. Danach wurde nie wieder ein solch hohes Niveau an Zuwachsraten des Bruttoinlandsproduktes erreicht. In den 1990er Jahren lag das jährliche Wachstum bei durchschnittlich 2,2% (Høgelund 2003, 66). Mit einem Bruttoinlandsprodukt von 144 Mrd.

3 Entwicklung auf nationalstaatlicher Ebene

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Euro und einer Bevölkerungsgröße von etwa 5,4 Millionen Personen im Jahr 2005 hat Dänemark eines der höchsten Prokopfeinkommen in Europa.191 Wie andere skandinavische Staaten wurde auch Dänemark über lange Zeiträume von einer sozialdemokratischen Partei regiert. Seit den 1990er Jahren hat ihr Einfluss jedoch abgenommen, und bei den Parlamentswahlen im Jahr 2001 übernahm eine liberalkonservative Koalition die Regierung, die im Jahr 2005 erneut bestätigt wurde. Auch wenn im Gegensatz zu Schweden in Dänemark die Sozialdemokratie niemals so dominierend war, so hat sie dennoch das Land geformt.192 Dänemark hat eine ausgeprägt kollektivsolidarische Tradition, was sich u.a. in den noch immer bestehenden Zunftstrukturen, einem hohen Organisationsgrad der Arbeiterschaft sowie den universellen Sicherungssystemen widerspiegelt. Im Vergleich zum europäischen Durchschnitt ist der öffentliche Sektor stark ausgebaut, und in der BevölkerXQJH[LVWLHUWHLQHÄSROLWLVFKNulturell stark verwurzelte positive Einschätzung der aktiven Rolle des Staates³+HLQ]H  Die öffentlichen Aufgaben werden weitgehend dezentral verwaltet und organisiert: Die verschiedenen gesellschaftlichen Aufgaben sind auf den Staat, die 15 Regionen und 275 Kommunen verteilt. Die Kommunen sind für bürgernahe Aufgaben, wie Sach- und DienstOHLVWXQJHQ XD DXFK LP %HUHLFK GHU %HKLQGHUWHQSROLWLN  ]XVWlQGLJ 'XUFK GLH 5HJLHUXQJ und das Parlament wird zentral der Rahmen für die Aufgaben der Regionen und Kommunen vorgegeben. Die Ausgestaltung und Organisation dieser Leistungen liegt jedoch in der Zuständigkeit der Regionen und Kommunen. Die industriellen Beziehungen in Dänemark sind durch einen hohen Grad an Kooperation geprägt. Es existieren keine allgemeinen Tarifverträge, die Sozialpartner handeln die Löhne und Arbeitsbedingungen vielmehr auf betrieblicher Ebene aus. Lediglich ein genereller Mindestlohn sichert das Lohngefüge nach unten hin ab. Auch nichtstaatliche Interessensorganisationen werden häufig und in vielen Bereichen über formelle wie informelle Wege in den politischen Entscheidungsprozess miteinbezogen. Generell ist die politische Kultur Dänemarks konsensorientiert und zeichnet sich durch einen hohen Grad an KorporaWLVPXVDXVYJO'DQLVKDisability CoXQFLO  Die in den 1960er Jahren begonnene Erweiterung der sozialen Sicherungsprogramme wurde bis in die 1980er Jahre fortgeführt. Immer weitere soziale Risiken wurden versichert, die Zugänglichkeit zu bestehenden Programmen erleichtert und die Auszahlungen erhöht.193 Viele Leistungen, die in anderen Ländern privat getragen werden müssen, werden in Dänemark staatlich finanziert. Beispiele hierfür sind eine gebührenfreie stationäre wie ambulante Pflege oder kostenlose Erziehungsdienstleistungen. Im Gegensatz etwa zu Deutschland werden die Sozialversicherungen nicht durch Beiträge sondern durch Steuern finanziert. Eine Folge hiervon ist, dass im öffentlichen Rentensystem keine einkommensabhängige .RPSRQHQWH H[LVWLHUW XQG DQ DOOH %UJHU PLW ZHQLJHQ $XIODJHQ  GLH JOHLFKH *UXQGUHQWH ausgezahlt wird. Viele Leistungen sind universell zugänglich, steuerfinanziert und nicht bedürftigkeitsgeprüft. Die Erweiterung der sozialen Sicherungsprogramme führte, wie in anderen europäischen Staaten auch, zu einer erheblichen Steigerung des Sozialbudgets und schließlich in den 1980er Jahren zu fiskalischen Schwierigkeiten. So wuchs das dänische 191 Die Daten zur wirtschaftlichen Entwicklung DänemaUNV VLQG HQWQRPPHQ DXV +¡JHOXQG   XQG (FRQR PLVW,QWHOOLJHQFH8QLW6RXUFHD  192 Zum Parteiensystem in DäQHPDUNVLHKH6WHIIHQ  193 Die wichtigsten sozialpolitischen Entscheidungen in dieser Zeit waren die Einführung eines universellen Rentensystems 1960, die Erweiterung der Zugangskriterien für Invaliditätsrenten 1965, die Anhebung des Krankengeldes und der Arbeitslosenzahlungen 1972.

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Sozialbudget von 8% in den 1960er Jahren kontinuierlich auf 21% zu Beginn der 1990er Jahre an (vgl. Høgelund 2003). Diese hohen Sozialausgaben waren mit der großen Zahl an Ausstiegen aus dem Arbeitsmarkt verbunden, sei es durch Arbeitslosigkeit oder Sozialhilfe, Vorruhestand, Krankheit oder auch durch Behinderung (vgl. Høgelund 2003). Auf dem Arbeitsmarkt gelang Dänemark jedoch eine erstaunliche Entwicklung: Nachdem zu Beginn der 1980er Jahre die Arbeitslosigkeitsquoten stark angestiegen waren, in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts leicht zurückgingen und dann Anfang der 1990er Jahre wieder anstiegen, wurde in der zweiten Hälfte dieser Dekade eine Wende eingeleitet, die zu andauernden niedrigen Arbeitslosenquoten und hohen Erwerbsquoten von Männern (84%) und Frauen (75%) führte. Im Gegensatz zu der Entwicklung in den Niederlanden wurde dies jedoch nicht durch die Ausweitung von Teilzeitarbeit erreicht, sondern durch eine konsequente Umstrukturierung der Arbeitsmarktpolitik mit vielfältigen Aktivierungsmaßnahmen (z.B. Jobrotation) gepaart mit hohen Transferleistungen194 (vgl. Schmid, J. 2002). Dass diese Strategie sich als erfolgreich erwies und das neue Arbeitsangebot auch vom Markt absorbiert werden konnte, ist auf die günstige strukturelle Entwicklung und die hohen Zuwachsraten der dänischen Wirtschaft zurückzuführen. Hilfreich hierbei war sicherlich auch, dass der Faktor Arbeit durch die Steuerfinanzierung der Sozialversicherungen nur wenig durch Lohnnebenkosten belastet wurde. Versucht man den dänischen Wohlfahrtsstaat zu charakterisieren, so kann er als eine Mischform aus dem kontinentaleuropäischen und dem skandinavischen Modell bezeichnet werden (vgl. Heinze 1999).195 3.1.2 Dänische Behindertenpolitik vor 1990 Mit dem Ausbau der allgemeinen Sozialpolitik wurden nach dem Zweiten Weltkrieg und bis in die 1970er Jahre hinein zahlreiche Dienstleistungen entwickelt. Davon profitierten unter anderem auch behinderte Menschen. Ihre Probleme und Bedürfnisse wurden als sozialpolitische Probleme verstanden und lagen deshalb zentral im Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für soziale Angelegenheiten (Socialministeriet). Die Leistungen waren nach verschiedenen Behinderungsarten unterteilt und je nach Organisationsgrad der jeweiligen Behindertengruppen (Blinde, Gehörlose, Bewegungsbehinderte, Epileptiker und geistig behinderte Personen) unterschiedlich bemessen. Im Jahr 1970 wurde durch eine Regierungsreform die Zentralisierung im sozialen Sicherungsbereich aufgehoben und die Verantwortung vom Staat an die Regionen und Kommunen übergeben (vgl. Storgaard Bonfils 2003). Bereits in den 1950er Jahren wurde in Skandinavien von dem Dänen Nis BankMikkelsen und dem Schweden Bengt Nirje das Normalisierungsprinzip entwickelt, das in späten 1960er Jahren, aber vor allem in den 1970er Jahren, in der dänischen Behindertenpolitik breit diskutiert und eingeführt wurde. Das ursprünglich für den Umgang mit geistigbehinderten Menschen erdachte Prinzip hat den Anspruch, die Segregation und Diskrimi194 Hierzu muss jedoch angemerkt werden, dass diese hohen anteiligen Transferleistungen nur für geringe Gehälter gezahlt werden, da in den vergangenen Jahren die Obergrenze für die Einkommen, die als Anspruchsgrundlage herangezogen werden, deutlich hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung geblieben ist. Palme (2004, 7) schätzt, GDVVGDVÄWDWVlFKOLFKH/HLVWXQJVQLYHDXIUHLQHQ$UEHLWHUPLWPLWWOHUHQ(LQNRPPHQ nur noch knapp 60% statt den formDO]XJHVLFKHUWHQEHWUlJW³ 195 Zum dänischen Wohlfahrtsstaat und dessen Entwicklungen siehe Andersen (2000) und Steffen (2003).

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nierung behinderter Menschen aufzulösen, ihnen dieselben Möglichkeiten und Rechte wie DOOHQDQGHUHQ%UJHUQ]XJHEHQXQGLKQHQHLQ/HEHQVRÃQRUPDO¶ZLHP|JOLFK]XHUP|JOL FKHQYJO1LUMH6WRUU+DQVHQ ,QVEHVRQGHUHGXUFKGHQKRKHQ$QWHLOEHKLQGHU ter Menschen, die den Großteil ihres LeEHQV LQ VHJUHJLHUHQGHQ VWDDWOLFKHQ :RKQ (LQULFKWXQJHQ YHUEUDFKWHQ KDWWH GLHVHV 3Uinzip hohe politische Brisanz. Ein wichtiger 6FKULWW IUGLH1RUPDOLVLHUXQJXQG ,QWHJUDWLRQbehinderter Menschen ZDUGLH 5HIRUP GHV 6R]LDOKLOIHJHVHW]HVLP-DKU'LHELVGDKLQEHVWHKHQGHQ6RQGHUYRUVFKULIWHQEHUVSH ]LHOOH'LHQVWOHLVWXQJHQIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQZXUGHQDEJHVFKDIIWXQGGDPLWEHKLQGHUWH Menschen der restlichen Bevölkerung gleichgestellt. Unabhängig von einer Behinderung OHJWHGDVQHXH*HVHW]IHVWGDVVDOOHQ3HUVRQHQGLH+LOIH]XU(QWZLFNOXQJE]Z:LHGHUHU ODQJXQJ LKUHU EHUXIOLFKHQ )lKLJNHLWHQ RGHU 3IOHJH EHQ|WLJHQ 8QWHUVWW]XQJ MHGHU $UW JH ZlKUWZHUGHQVROOYJO(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQE %HLGHU%HXUWHLOXQJGHUQRWZHQ GLJHQ +LOIHQ VROOWH ]XNQIWLJ GLH JHVDPWH VR]LDOH 6LWXDWLRQ berücksichtigt werden, deren 8UVDFKH IU GLH $UW XQG GHQ 8PIDQJ GHU +LOIH DEHU NHLQH 5ROOH VSLHOHQ YJO -HQVHQ 6  'LH9HUDQWZRUWXQJIU0D‰QDKPHQIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQZXUGHGHPMHZHLOLJHQ 0LQLVWHULXP ]XJHWHLOW VRGDVV GDV $UEHLWVPLQLVWHULXP IU GLH EHUXIOLFKH (LQJOLHGHUXQJ LQ reguläre Beschäftigung behinderter MenschHQ GDV 6R]LDOPLQLVWHULXP IU 5HKDELOLWDWLRQV PD‰QDKPHQXQGIUXQWHUVWW]WH%HVFKlIWLJXQJXQGGDV%LOGXQJVPLQLVWHULXPIUVFKXOLVFKH ,QWHJUDWLRQ ]XVWlQGLJZDU'LHVH GXUFK XQLYHUVHOOHQ =XJDQJ XQG IUKH )RUPHQ GHV 0DLQ VWUHDPLQJJHSUlJWHQ(Qtwicklungen veränderteQGHQ$OOWDJEHKLQGHUWHU Menschen, stießen aber aufgrund der weiterhin bestehenden institutionellen starken Segregation an Grenzen. ,P -DKU  ZXUGH YRQ GHU VR]LDOGHPRNUDWLVFKHQ 5HJLHUXQJ HLQH JUXQGOHJHQGH 5H IRUPGHU%HKLQGHUWHQSROLWLNHLQJHOHLWHWGLHGHQ/HLWJHGDQNHQ'H]HQWUDOLVLHUXQJ1RUPDOL VLHUXQJ XQG ,QWHJUDWLRQ YHUSIOLFKWHW ZDU 8QWHU 'H]HQWUDOLVLHUXQJ ZXUGH GLH 9HUODJHUXQJ sozialer Sicherung von der stDDWOLFKHQDXIGLHUHJLRQDOHXQGNRPPXQDOH(EHQHYHUVWDQGHQ 'DV0LQLVWHULXPIUVR]LDOH$QJHOHJHQKHLWHQGDVELV]XGLHVHP=HLWSXQNWODQGHVZHLWIU GLH PHLVWHQ 0D‰QDKPHQ ]XVWlQGLJ JHZHVHQ ZDU ZDU QXQ QXU QRFK IU GLH 9RUEHUHLWXQJ YRQ *HVHW]HVLQLWLDWLYHQ GLH ,QLWLLHUXQJ YRQ 3LORtprojekten, die Begleitung von Forschung VRZLHIUGHQLQWHUQDWLRQDOHQ$XVWDXVFKLP%Hreich der Behindertenpolitik verantwortlich. 0LWGHU$XIJDEHQYHUODJHUXQJDXIGLHORNDOH(EHQHJHODQJHVGLH'H,QVWLWXWLRQDOLVLHUXQJ der Wohnsituation behinderter Menschen einzXOHLWHQ 'XUFK GLH 9HUZDOWXQJVUHIRUP ZXU GHQVRZRKOJUR‰H,QVWLWXWLRQHQLQNOHLQHUH(LQKHLWHQDXIJHWHLOWDOVDXFKQHXH:RKQXQJHQ für behinderte Menschen geschaffen. Neben GHU 9HUlQGHUXQJ GHU :RKQYHUKlOWQLVVH ZXU GHQGHQ3ULQ]LSLHQ1RUPDOLVLHUXQJXQG,QWHJUDWLRQIROJHQGDXFK0D‰QDKPHQLQGHQ%H UHLFKHQ$XVELOGXQJXQG%HVFKlItigung auf der lokalen Ebene LQLWLLHUW'LH/HLVWXQJHQGLH vorher nach einzelnen Behinderungsarten vergeben worden waren, wurden vereinheitlicht XQGIUDOOHEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQLQJOHLFKHU)RUPDQJHERWHQ%HKLQGHUWH0HQVFKHQZHU GHQVHLWGHPDOVHLQH*UXSSHEHKDQGHOWXQGHLQ]HOQH%HKLQGHUXQJVDUWHQHUVFKHLQHQVHLWGHP QXUQRFKVHOWHQLQGHU3ROLWLNYJO6WRUJDDUG%RQILOV  1HEHQ YLHOHQ 9RUWHLOHQ KDWWH GLHVH 5HIRUPGHQ 1DFKWHLO GDVV GLH NRQ]HQWULHUWH 6DFK NHQQWQLVGXUFKGLH$XIO|VXQJGHU]HQWUDOHQ9Hrwaltung auf die 15 Regionen diffundierte.

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Der dänische Behindertenverband196 (De samvirkende invalideorganisationer) schlug daher die Einrichtung einer zentralen Institution vor, welche die Belange behinderter Menschen gegenüber den staatlichen Behörden vertreten sollte. Für diese Aufgabe wurde im Jahr 1980 der Zentrale Behindertenrat (Det Centrale Handicapråds) als ein paritätisch besetztes Gremium aus Repräsentanten der öffentlichen Behörden und der Behindertenorganisationen gegründet. In behindertenpolitischen Angelegenheiten berät er die Regierung, hat Initiativund Vorschlagsrecht im Parlament, überwacht zentral die Lebensbedingungen behinderter Menschen und soll von allen zentralen Behörden in behindertenpolitischen Angelegenheiten konsultiert werden. Die 1980er Reform dehnte den bereits großen politischen Einfluss des Zentralen Behindertenrates noch weiter aus und erhöhte dessen Organisationsgrad.197 Durch die starke Institutionalisierung und Verwobenheit in die korporatistischen Strukturen blieb der politische Einfluss seitdem auch unabhängig von der Zusammensetzung der Regierung konstant hoch. Was spezielle Leistungen für behinderte Menschen anbelangt, ist die dänische Behindertenpolitik schwer zu beschreiben, da das Wort Behinderung in der dänischen Gesetzgebung vermieden und Regelungen, die behinderte Menschen betreffen, häufig in allgemeinen gesetzlichen Normen enthalten sind. Eine Studie zur Definition von Behinderung im dänischen Recht (Bengtsson, Steen 2003) zeigt jedoch, dass auch das Konzept Behinderung benutzt wird, aber seit den 1970er Jahren zunehmend durch andere neutralere Begriffe ersetzt wurde. In Anlehnung an die Standard Rules der Vereinten Nationen setzt sich mehr und mehr ein umweltbezogener Behindertenbegriff durch, der die dynamischen Beziehungen zwischen behinderten Menschen und ihrer Umgebung beschreibt.198 Im Bereich der kompensationsorientierten Behindertenpolitik wurde im Jahr 1984 auf der Basis eines vom DSI vorgelegten Kompromisses die bis zu diesem Zeitpunkt existierende Frührente, die Waisenrente und Invalidenrente199 zu einem Programm verschmolzen. Der neue Transfer, der im Folgenden gesundheitsbedingte Frührente (Førtidspension) genannt wird200, wurde auf der Basis von medizinischen und sozialen Kriterien in fünf Kategorien mit unterschiedlichen Bezügen unterteilt. Im Gegensatz zu der bisherigen Invaliden196 Der dänische Behindertenverband wurde 1923 gegründet und ist der staatlich finanzierte Dachverband der wesentlichen Behindertenorganisationen in Dänemark. Durch die strukturelle Öffnung und die sukzessive Aufnahme weiterer Organisationen etablierte sich der Verband zum Sprachrohr der behinderten Menschen in Dänemark. Mittlerweile sind 32 Behindertenorganisationen und damit schätzungsweise rund 70% aller behinderten Menschen in ihm Mitglied. 197 Zum Einfluss des Zentralen Behindertenrates und des Zentrums für Gleichstellung sowie den korporativen Strukturen der dänischen Behindertenpolitik siehe Storgaard Bonfils (2003) und Danish Disability Council (2002). 198 Einschränkend muss jedoch angemerkt werden, dass hinsichtlich der gesundheitsbedingten Frührente (Erwerbsunfähigkeitsrente), der Arbeitsunfall- und der Berufskrankheitsrente sowie der unterschiedlichen LeisWXQJVDEVWXIXQJHQÄLQGHU3UD[LVGLHPHGL]LQLVFKH%Hwertung Vorrang vor den sozialen Faktoren und der BeZHUWXQJGHU$NWLYLHUXQJVP|JOLFKNHLWHQ³KDWXQGQDFKZLe vor der Erwerbsunfähigkeitsgrad entscheidend ist (Europäische Kommission 2003d, Abschnitt Dänemark, 1). 199 Die Invalidenrente war 1921 eingeführt worden. Die Höhe ihrer Auszahlungen war in den 1960er Jahren massiv erhöht und ihre Anspruchsberechtigungen gesenkt worden. Die Transfers waren abhängig vom Erwerbsunfähigkeitgrad (mindestens 50%) in drei Kategorien abgestuft und wurden ab dem 66. Lebensjahr von der staatlichen Altersrente abgelöst. 200 In Abgrenzung zur gesundheitsbedingten Frührente existiert im Rahmen der allgemeinen Arbeitslosenversicherung, in der sich Arbeitnehmer mit eingeschränkter Erwerbsfähigkeit jedoch nicht versichern können, auch eine vorgezogene Altersrente, welche die Möglichkeit zum Ausstieg aus dem Erwerbsleben ab 60 Jahren gibt.

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rente wurde die Gruppe der Hilfeempfänger um zwei Personengruppen erweitert: zum einen um Personen über 50 Jahre mit sozialen Schwierigkeiten sowie um Personen zwischen 18 und 66 Jahren mit einer Kombination aus gesundheitlichen und sozialen Problemen. Alle gesundheitsbedingten Frührenten sind bedürftigkeitsgeprüft und steuerfinanziert (vgl. Høgelund 2003; Jensen, P. H. 2003). Ab dem 66. Lebensjahr wird die gesundheitsbedingte Frührente von der staatlichen universellen Altersrente abgelöst. Sowohl im Bereich der rehabilitations- als auch der partizipationsorientierten Behindertenpolitik kam es in den 1980er Jahren zu wenigen Veränderungen. Das staatliche Programm subventionierter Arbeitsplätze wurde nur wenig genutzt. Wichtigste Reform war die Öffnung der Rehabilitation im Jahr 1989 für weitere Gruppen. Behinderte Menschen waren seitdem nur eine Gruppe unter mehreren, die Rehabilitation erhalten können. Ziel der Rehabilitation ist es, durch die Erstellung eines individuellen Karriereplans, Schulungen, Überprüfungen der Arbeitsfähigkeit und Hilfen zur Selbstständigkeit die Transferbezieher wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Ohne Bedarfsprüfung und unabhängig vom Einkommen des Lebenspartners erhalten die Teilnehmer von Rehabilitationsmaßnahmen seitdem einen auf maximal fünf Jahre befristeten Transfer (vgl. Jensen, P. H. 2003). Bezüglich partizipationsorientierter Maßnahmen sprach das dänische Parlament, die Folketing, im Jahr 1987 zwei Empfehlungen aus: zum einen zur Verbesserung der Zugänglichkeit von öffentlichen Verkehrsmitteln, zum anderen für den Ausbau des bestehenden Transportprogramms für behinderte Menschen. Insgesamt kann für die Entwicklung der dänischen Behindertenpolitik bis Anfang der 1990er Jahre festgehalten werden, dass behinderte Menschen vor allem durch großzügige und lang andauernde staatliche Transfers unterstützt wurden. Die Bemühungen zu ihrer Arbeitsmarktintegration hingegen waren sehr gering. Bedingt durch die insgesamt für Dänemark typische hohe Flexibilität des Arbeitsmarktes, existierten keine speziellen Arbeitnehmerschutzrechte für behinderte Beschäftigte und auch die besonderen Programme wurden kaum genutzt. Dieses im Vergleich zu anderen Ländern geringe Engagement im rehabilitationsorientierten Bereich ist auch auf die Interessen der Behindertenorganisationen und der Kommunen zurückzuführen. Die dänischen Behindertenorganisationen verstanden besondere Arbeitnehmerschutzrechte sowie Quotierungen als Widerspruch zum Normalisierungsprinzip und forderten eine gleichberechtigte Beschäftigung unter normalen Bedingungen. Durch Subventionierung sollten Unternehmen in die Lage versetzt werden, nicht auf Behinderungen achten zu müssen. Die Kommunen hatten bedingt durch die Struktur der Refinanzierung ihrer Leistungen durch den Staat keinen Anreiz, behinderte Menschen in Arbeit zu integrieren. Für allgemeine Wohlfahrtsleistungen bekamen sie 50% rückerstattet, für Krankengeldzahlungen 75% und für Invalidenrenten 100%. Dies führte dazu, dass die Kommunen ein finanzielles Interesse daran hatten, möglichst viele Personen über Invalidenrenten bzw. gesundheitsbedingte Frührenten zu versorgen (vgl. Jensen, P. H. 2003).

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

3.1.3 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 Die Entwicklung des kompensationsorientierten201 Bereichs in Dänemark zeichnet sich seit Beginn der 1990er Jahre vor allem durch die mehrstufige Reform der gesundheitsbedingten Frührente und deren Refinanzierung durch den Staat aus. Die bereits Ende der 1970er Jahre begonnene Dezentralisierung staatlicher Aufgaben wurde unter dem Schlagwort Sektorverantwortlichkeit202 auch in den 1990er Jahren schrittweise fortgesetzt. Die 1984 eingeführte gesundheitsbedingte Frührente, die für behinderte nichterwerbsfähige Personen im erwerbsfähigen Alter die zentrale Einkommensquelle ist, wurde sukzessive und 1998 vollständig in die Verantwortung der Kommunen übergeben. Die Rückerstattungsrate für die Frührente, die der Staat an die Kommunen zahlt, wurde im Jahr 1992 von 100% auf 50% reduziert und lag nun ebenso hoch wie die für Krankengeld und Rehabilitationsleistungen. Um die Anreize der Kommunen zum Einsatz von Rehabilitation und aktivierender Maßnahmen noch weiter zu erhöhen, wurde 1999 die Rückerstattungsrate für die Frührente auf 35% reduziert. Hingegen wurden ab dem Jahr 1998 die Kosten der Kommunen für subventionierte Arbeitsplätze (flexible Jobs) zu 100% übernommen. Bis 2001 blieben die Maßnahmen selbst jedoch ohne größere Veränderungen (Jensen, P. H. 2003). Lediglich die bereits 1984 eingeführte Erweiterung der Gruppe und die damit verbundene Abkehr von einer rein medizinischen Bewertung wurde in den 1990er Jahren fortgeführt, indem nicht mehr die generelle Erwerbsunfähigkeit sondern die konkrete Arbeitsfähigkeit getestet wurde. Im Jahre 2001 wurde schließlich eine grundlegende Reform der gesundheitlichen Frührente verabschiedet, die zum 01.01.2003 in Kraft trat. Ziel der Reform war es, den Zugang zu Frührenten zu erschweren, arbeitsfähigen Personen realisierbare Möglichkeiten der Erwerbstätigkeit zu ermöglichen und den Grundsatz Ã5HKDELOLWDWLRQYRU5HQWH¶XP]Xsetzen (vgl. Jensen, P. H. 2003). Hierzu sollte vor allem auf die konkreten Ressourcen und Fähigkeiten und nicht mehr auf die allgemeine Erwerbsunfähigkeit Bezug genommen werden. Die ursprünglichen fünf Kategorien wurden zu einer Kategorie zusammengefasst, auf die allerdings erst nach Überprüfung aller Rehabilitationsmöglichkeiten und ab einer Reduktion der Erwerbsfähigkeit von mindestens zwei Dritteln ein Anspruch besteht. Personen mit einer höheren Erwerbsfähigkeit haben keinen Anspruch mehr auf gesundheitsbedingte Frührenten; ihnen werden stattdessen subventionierte Beschäftigungen (siehe nächster Abschnitt) angeboten. Der Transfer selbst blieb bedürftigkeitsgeprüft und hat einen einheitlichen Satz, der in seiner Höhe dem Arbeitslosengeld angeglichen wurde. Für Personen, die bereits vor dem

201 Im Gegensatz zu dem bisherigen Verständnis von Kompensation in dieser Arbeit werden in Dänemark unter Kompensation bzw. Ausgleich sowohl individuelle als auch kollektive Maßnahmen und Programme verstanden, die verhindern sollen, dass aus einer Funktionsherabsetzung eine Behinderung wird. Dies können auf den persönlichen Hilfebedarf abgestimmte Sach- und Dienstleistungen sein, aber ebenso gehören der Umbau von Gebäuden und Verkehrsmitteln sowie das Design von alltäglichen Gebrauchsgegenständen dazu. Das Kompensationsprinzip besagt nun, dass diese Leistungen für jeden behinderten Bürger kostenlos und ohne weitere Bedarfsprüfung zur Verfügung gestellt werden 'lQLVFKH Ä.RPSHQVDWLRQVPD‰QDKPHQ³ ZHUGHQ LP Abschnitt zum partizipationsorientierten Bereich aufgeführt. 202 Das Sektorverantwortlichkeitsprinzip bedeutet, dass die Verantwortung für die Gleichbehandlung behinderter Menschen dezentral verteilt ist und jeder Politik- und Verwaltungssektor in seinem Bereich die Bedürfnisse behinderter Menschen berücksichtigt. Dieses dem Mainstreaming nahestehende Prinzip soll sicherstellen, dass Behindertenpolitik nicht auf Gesundheitspolitik und Sozialpolitik beschränkt bleibt, sondern auch in anderen gesellschaftlichen Bereichen, wie beispielsweise Kommunikation oder Verkehr, umgesetzt wird (vgl. Danish Disability Council 2002).

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01.01.2003 eine gesundheitsbedingte Frührente erhalten haben, besteht Bestandsschutz.203 Wie eine Studie über die Empfänger von Frührenten (Rasmussen 2004) zeigt, ist deren Anzahl im Laufe der 1990er Jahre und besonders nach 1998 stark zurückgegangen. Als Gründe hierfür werden sowohl die neuen Regelungen und Integrationsinstrumente in den Arbeitsmarkt als auch die günstige wirtschaftliche Entwicklung angeführt. Insbesondere der Anteil jüngerer Transferempfänger ist zurückgegangen, wie auch der Anteil derer, die bedingt durch eine nicht-medizinische (soziale) Diagnose transferberechtigt sind. Neben diesen beiden zentralen Veränderungen, der Reform der Frührente und der Umstrukturierung der Refinanzierung kommunaler Leistungen, gab es hinsichtlich kompensationsorientierter Leistungen noch zwei weitere Veränderungen: die zunehmende Einführung zusätzlicher betrieblicher Versicherungen und die Reform des Krankengeldes. Zusätzlich zu den staatlichen Altersrenten und Frührenten wurden zwischen den Sozialpartnern betriebliche Erwerbsunfähigkeits- und Altersrenten ausgehandelt, die für die Beschäftigten der jeweiligen Branche zwar verpflichtend, jedoch nicht durch das Gesetz geregelt sind. Während der 1990er Jahre wurde der betriebliche Deckungsgrad dieser zusätzlichen Absicherung ausgedehnt, wobei angemerkt werden muss, dass bereits behinderte Beschäftigte im Rahmen der Erwerbsunfähigkeitsrenten mit anderen Tarifen versichert werden als nichtbehinderte Beschäftigte (vgl. Bengtsson, Steen 2000). Da diese zusätzlichen betrieblichen Altersrenten zunehmend wichtiger wurden, um ein ausreichendes Alterseinkommen zur Verfügung zu haben, wurde eine zusätzliche freiwillige Altersversicherung eingeführt, bei der der Staat die Zuschüsse des Arbeitgebers ersetzt (vgl. Danish Disability Council 2002). Da längere Krankheiten in Kombination mit dem geringen Kündigungsschutz oft der Einstieg in Arbeitslosigkeit und gesundheitsbedingte Frührenten waren, wurde Ende der 1980er Jahre sowohl die maximale Dauer des Leistungsbezugs auf höchstens zwölf Monate innerhalb von 36 Monaten begrenzt als auch deren Leistungshöhe reduziert. Um Anreize für bessere Arbeitsbedingungen zu setzen, müssen nun Arbeitgeber die ersten 13 Wochen des Krankengeldes finanzieren. Um auch die Kommunen zu mehr Engagement für berufliche Rehabilitation zu bewegen, wurden diese im Jahr 1997 verpflichtet, die Empfänger von Krankengeld stärker zu kontrollieren und vor Ablauf der ersten sechs Monate einen individuellen Reintegrationsplan aufzustellen (vgl. Høgelund 2003). 3.1.4 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990 Dem allgemeine Trend der Aktivierung in der dänischen Beschäftigungspolitik204 folgend, versuchten die öffentlichen Behörden auch die Beschäftigungsquote behinderter Menschen zu erhöhen. Neben einer Intensivierung bestehender Programme wurden neue Maßnahmen eingeführt und die Anreizstrukturen sowohl für die Anbieter als auch für die Nutzer von Leistungen verändert. Da das dänische Modell von Beschäftigungspolitik auf der öffentlich finanzierten und verwalteten Förderung der Reintegration in einen selbst regulierenden Markt beruht und keine Restriktionen für Arbeitgeber vorsieht (vgl. Hohnen 2005, 211), wurde pfadabhängig und in Absprache mit dem Zentralen Behindertenrat auch in den 1990er Jahren auf Auflagen für Arbeitgeber, wie Quotierung oder einen besondern Kündi203 Für detaillierte Beschreibungen der gesundheitlichen Frührente siehe Europäische Kommission (2003d), Høgelund (2003); Høgelund und Greve Pedersen (2001). 204 Zum Konzept der Aktivierung in der dänischen Arbeitmarktpolitik siehe Ploug (2002).

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gungsschutz, verzichtet. Als Gründe hierfür wurden u.a. angeführt, dass so eine Beschäftigung unter normalen Bedingungen möglich sei und die Eintrittsbarrieren für behinderte Arbeitnehmer gesenkt würden. Der Vorteil dieser Entscheidung war, dass durch die Kombination aus hoher Flexibilität und hoher Fluktuation auf dem dänischen Arbeitsmarkt kein Insider/Outsider Problem für behinderte Menschen existiert. Der Nachteil dieser Entscheidung aber war, dass die Arbeitgeber ihren Handlungsspielraum ausnutzen und Creaming Off betreiben, indem sie weniger produktive Beschäftigte während der Krankheitszeit kündigen (vgl. Høgelund/Holm 2002). Um dennoch die Beschäftigungsquoten behinderter Menschen zu erhöhen, wurden sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite in den 1990er Jahren Reformen eingeleitet. Auf der Angebotsseite waren dies vor allem: die Einführung eines Rehabilitationstransfers und eines umfangreichen Programms zur unterstützten Beschäftigung sowie das Recht auf bevorzugte Behandlung in Bewerbungsverfahren. (1) Mit der Einführung eines nicht bedürftigkeitsgeprüften Rehabilitationstransfers im Jahre 1990, der die Sozialhilfe in diesem Bereich ersetzt und in seiner Höhe dem Arbeitslosengeld entspricht, wurden die bisherigen Möglichkeiten der beruflichen Fort- und Weiterbildung, der betrieblichen Rehabilitation und der Arbeitplatzanpassung intensiviert. Die Anspruchsgrundlage für den Rehabilitationstransfer ist nicht eine medizinische Diagnose sondern die konkrete Arbeitsfähigkeit, die durch speziell geschulte Personen festgestellt wird. Alle für die Rehabilitation notwendigen Mittel werden unabhängig vom Einkommen der behinderten Person gewährt (vgl. Bengtsson, Steen 2000). (2) Um auch Personen mit stärkeren Behinderungen eine Erwerbstätigkeit zu ermöglichen, wurde 1992 ein Programm für unterstützte Beschäftigung aufgelegt. Angestellte und selbstständige Beschäftigte können nun eine persönliche Assistenz erhalten, die ihnen für praktische Tätigkeiten in der Regel maximal 20 Stunden in der Woche zur Verfügung steht. Die Kosten für die persönliche Assistenz werden dem Arbeitgeber vom Staat zurückerstattet (vgl. Jensen, P. H. 2003). (3) Ä3HUVRQHQPLWVFKZHUHQ%H KLQGHUXQJHQ³N|QQHQVLFKVHLWIUHLQ3UlIHUHQ]VFKUHLEHQFortrinsadgang) bewerben, mit dem sie bei Bewerbungen im öffentlichen Dienst das Recht erhalten, in jedem Falle eingeladen zu werden. Im Fall einer Ablehnung muss das Unternehmen dem zuständigen Arbeitsamt erklären, warum die betreffende behinderte Person nicht beschäftigt werden kann (vgl. Danish Disability Council 2002). Um die Arbeitgeber auf der Nachfrageseite zu motivieren, behinderte Arbeitnehmer weiterzubeschäftigen bzw. einzustellen, wurden in den 1990er Jahren intensive Kooperationsverhandlungen geführt sowie entweder dauerhaft anteilige oder befristet vollständige Lohnsubventionen den Arbeitgebern gezahlt: (1) Im Jahre 1994 initiierte die Regierung eine Informations- und Motivationskampagne XQWHU GHP 0RWWR Ä(LQ 3ODW] IU DOOH ± GLH VR]LDOH 9HUDQWZRUWXQJ GHU 8QWHUQHKPHQ³ 'Drin wurde die soziale Verantwortung von öffentlichen wie privaten Arbeitgebern hinsichtlich Prävention, innerbetrieblicher Rehabilitation und angepasster Arbeitsplätze eingefordert (vgl. Bengtsson, Steen 2000; OECD 2003). Unter anderem als Folge dieser Kampagne wurde seit 1995 in vielen Tarifverträgen der Sozialpartner Sozialparagraphen eingefügt, welche die Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt sichern sollten (Jensen, P. H. 2003). (2) Um über die Verantwortung und das soziale Engagement der Arbeitgeber hinaus Anreize für mehr Beschäftigung zu setzen, wurde das bestehende Subventionsprogramm 1994 in der Form erweitert, dass die Subventionen von 40% auf 50% erhöht wurden (so genannte 50/50-jobs). Da trotz dieser Erhöhung und trotz der Sozialparagraphen in den Tarifverträgen die geringen Beschäf-

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tigungsquoten behinderter Menschen nur minimal anstiegen und der Anteil gesundheitsbedingter Frührentner konstant hoch blieb (vgl. Bengtsson, Steen 2000), wurden in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre drei neue Programme für subventionierte Arbeitsplätze aufgelegt, welche die 50/50-Jobs ersetzten: (a) Bei den so genannten flexiblen Jobs (Fleksjob) muss der Arbeitnehmer mindestens den Mindestlohn vom Arbeitgeber empfangen und der Arbeitgeber erhält je nach Einschränkung der Arbeitsfähigkeit Subventionen in Höhe von 33%, 50% oder 66% des Mindestlohns. Viele flexible Jobs sind keine regulären Stellen, sondern entstehen auf Initiative der Kommunen und werden auch nach ihrer Einrichtung in den Unternehmen von den Kommunen kontrolliert. Flexible Jobs müssen Vollzeitstellen sein oder zumindest auf Vollzeit aufzustocken sein, da die Inhaber flexibler Jobs keine gesundheitsbedingte Frührente beziehen können. Im Anschluss an einen flexiblen Job ist der Bezug von Arbeitslosengeld nicht möglich; es kann lediglich ein reduzierter Transfer bezogen werden.205 Dieser Transfer wurde auf Kritik des zentralen Behindertenrates im Jahr 2000 erhöht und beträgt nun 91% des regulären Arbeitslosengeldes. Im Jahr 2003 wurde die Subventionierung der Beschäftigung für nur leicht eingeschränkte Arbeitnehmer (33% Subvention) abgeschafft (vgl. Jensen, P. H. 2003). (b) Um auch Personen, die bereits eine gesundheitsbedingte Frührente erhalten, wieder zu aktivieren und möglicherweise aus dem Transferbezug zu bekommen, wurden so genannte leichte Jobs (Skånejob) eingeführt. Die Inhaber dieser Stellen beziehen weiter ihre gesundheitsbedingte Frührente und arbeiten auf Teilzeitbasis in Unternehmen. Die Stellen sollen von ihrem Arbeitsaufwand etwa einem Drittel einer regulären Stelle entsprechen und mit mindestens einem Drittel des niedrigsten Tariflohnes der Branche entlohnt werden. Die Kommunen subventionieren den Arbeitgeber mit der Hälfte dieses Mindestbetrages (vgl. Danish Disability Council 2002; Jensen, P. H. 2003). (c) Um Anreize für die Beschäftigung von Personen zu setzen, bei denen keine dauerhaften Subventionen möglich sind (z.B. Personen mit nur leichten Einschränkungen der Erwerbsfähigkeit), wurde das so genannte Eisbrecher-Programm (Isbryderordningen) eingeführt. Wie der Name nahe legt, soll es den Einstieg in Beschäftigung erleichtern, indem bei einem regulären Beschäftigungsverhältnis eines behinderten Arbeitnehmers für die ersten sechs bis neun Monate die Hälfte des Lohnes vom Staat gezahlt wird. Neben den Reformen auf der Angebots- und Nachfrageseite wurden in den 1990er Jahren auch die institutionellen Rahmenbedingungen durch den oben bereits erwähnten Abbau von Fehlanreizen bei der Refinanzierung kommunaler Ausgaben verbessert. Außerdem wurde durch die konsequente Umsetzung des Sektorverantwortlichkeitsprinzips und durch die Schulung des Personals in den Arbeitsämtern die Vermittlung behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt optimiert. Insgesamt führte die Kombination von Push- und Pull)DNWRUHQ ± XQWHUVWW]W GXUFK GLH DOOJHPHLQ JQVWLJH %HVFKlIWLJXQJVHQWZLFNOXQJ ± LQ GHU zweiten Hälfte der 1990er Jahre zu einer Zunahme der Beschäftigung behinderter Menschen.206

205 Weitere Kritik zu den Flexjobs, insbesondere zu der immer wiederkehrenden Betonung von Engagement für µ6FKZDFKH¶ZXUGHDXFKDXV6LFKWGHr in diesem Rahmen Beschäftigten geübt (siehe hierzu Hohnen 2005). 206 Zur allgemeinen Beschäftigungssituation behinderter Menschen siehe die Untersuchungen von Bengtsson (1999) und Høgelund und Greve Pedersen (2001).

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3.1.5 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990 Durch die Einsetzung des amerikanischen Antidiskriminierungsgesetzes (ADA) kam es in Dänemark Anfang der 1990er Jahre zur Diskussion über rechtegeleitete Ansätze in der Behindertenpolitik. Der Zentrale Behindertenrat kam jedoch zu dem Schluss, dass ein Antidiskriminierungsgesetz eine Verrechtlichung und damit verbunden eine Individualisierung der Behindertenthematik bedeuten würde. Stattdessen entschied man sich, die bisherige Politik der Kooperation fortzuführen und riet dem Parlament, zu deren Unterstützung eine Resolution zu verabschieden (vgl. Jensen, S. 1999).207 Im April 1993 wurde die Resolution B 43 über die Gleichstellung der Möglichkeiten behinderter und nicht-behinderter Menschen (Folketingsbeslutning om ligestilling og ligebehandling af handicappede med andre borgere) erlassen. Diese Resolution legt fest, dass alle nationalen und kommunalen Institutionen sowie alle privaten Unternehmen dem Prinzip der Gleichstellung zu folgen haben und dafür Sorge tragen müssen, dass die Bedürfnisse behinderter Menschen ausreichend berücksichtigt werden (vgl. Danish Disability Council 2002, 10). Da die Resolution rechtlich nicht bindend ist, wurde zu ihrer Unterstützung und Umsetzung das Zentrum für die Gleichstellung behinderter Menschen (Center for Ligebehandling af Handicappede) gegründet, das dem Zentralen Behindertenrat unterstellt ist. Die Aufgabe des Zentrums ist es, Informationen über die Situation behinderter Menschen zusammenzutragen, gegebenenfalls selbst zu erheben und diese national wie international zu verbreiten. Insbesondere soll das Zentrum Diskriminierung und Gleichstellung in allen gesellschaftlichen Bereichen beobachten und die Behörden und den Zentralen Behindertenrat auf Verstöße aufmerksam machen, was sie mit regelmäßigen Berichten auch leistet (vgl. Danish Disability Council 2002; van Oorschot/Hvinden 2000). Auch auf Anregung des Zentrums und des Zentralen Behindertenrates wurde im Jahr 1998 im partizipationsorientierten Bereich die soziale Gesetzgebung umfassend reformiert. Ziel der Reform war es, segregierende Einrichtungen für behinderte Erwachsene zu schließen und ihnen durch verbesserte und an ihre Bedürfnisse angepasste Hilfen unabhängig von der Wohnform mehr Chancen für ihre Selbstbestimmung zu ermöglichen. Abgesehen von Unterhaltszahlungen stehen behinderten Menschen seitdem unabhängig von ihrem Einkommen alle Sach- und Dienstleistungen individuell zur Verfügung. Die Verantwortung für die Finanzierung und die Bereitstellung dieser Leistungen liegt bei den Kommunen, in Einzelfällen bei der Region. Die wichtigsten Sachleistungen für behinderte Personen sind: spezielle Hilfsmittel und langlebige Konsumgüter, Wohnungsanpassungen und Umzugshilfen, Transporthilfen durch individuelle Transportmittel, subventionierte Taxifahrten und in Einzelfällen sogar Kraftfahrzeugen (vgl. Danish Disability Council 2002). Neben diesen Sachleistungen sind es jedoch vor allem Dienstleistungen, durch die behinderte Menschen im Alltag unterstützt werden sollen. Hierzu wurden ebenfalls mit der Reform 1998 vier spezielle Maßnahmen ins Leben gerufen: (1) Personen, die vorübergehend oder bleibend in größerem Umfang hilfsbedürftig sind, können eine persönliche Assistenz (Personlig hjælperordning) für Pflege und/oder häusliche Dienstleistungen einstellen und sich die Kosten für diese Assistenz von der Kommune erstatten lassen. Je nach Hilfebedarf kann diese Assistenz bis zu 24 Stunden pro Tag zur Verfügung stehen. (2) Personen, die bedingt 207 Die Diskussion um das Antidiskriminierungsgesetz wurde mit der EG-Resolution 2000/78 in Dänemark wieder aufgenommen, die auch Dänemark verpflichtet, bis spätestens 2006 ein Antidiskriminierungsgesetz zu erlassen.

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durch eine Behinderung das Haus nicht verlassen können, haben ein Anrecht auf Begleitung (Ledsageordning) für Aktivitäten, die sonst schwierig oder überhaupt nicht möglich wären. Die Verwendung für diese maximal 15-stündige Begleitung pro Monat ist der behinderten Person überlassen. (3) Gehörlose, blinde sowie psychisch kranke Personen haben ein Anrecht auf eine spezielle Kontaktperson (Støtte- og kontaktpersonordninger), die ihnen im Kontakt mit ihrer Umgebung hilft. (4) Zur Ablösung oder Entlastung einer Person, die ihren Ehepartner oder nahen Angehörigen zu Hause pflegt, kann Assistenz (Aflastning til pårørende) zu Hause gewährt werden oder die zu betreuende Person befristet stationär aufgenommen werden (vgl. Danish Disability Council 2002). Seit 2003 werden zusätzliche Kosten, die mit einer Behinderung entstehen und nicht durch andere Programme abgedeckt sind, unabhängig von Einkommen und Familienstand an alle Personen unter 65 Jahren gezahlt. Neben diesen individuellen Sach- und Dienstleistungen wurden auch kollektive Maßnahmen hinsichtlich des Zugangs von Gebäuden, Transportmitteln, Telekommunikation und Informationstechnologien oder Kulturveranstaltungen durchgeführt. Hierzu wurden in den 1990er Jahren in den jeweiligen Bereichen eine Reihe von Gesetzen erlassen und Vorschriften geändert (vgl. Bengtsson, Steen 2003). Auf der Ebene der institutionellen Verankerung von Behindertenpolitik wurde 2002 der Gedanke der Sektorverantwortlichkeit (die dänische Variante des Mainstreaming) weiter fortgeführt. Nachdem im Laufe der 1990er Jahre zunehmend die Verantwortung vom Staat, insbesondere dem Ministerium für soziale Angelegenheiten, an die Kommunen übergeben wurde, wurde im Jahr 2002 ein Ausschuss mit Staatsbeamten aus den Ministerien für Wirtschaft, Beschäftigung, Finanzen, Kultur, Transport, Erziehung, Wissenschaft und soziale Angelegenheiten (Det tværgående embedsmandsudvalg for handicapområdet) unter Leitung des stellvertretenden Premiers ins Leben gerufen. Die Funktion dieses Ausschusses ist es, die nationale Behindertenpolitik der Regierung zu koordinieren. Dieser kooperative Ansatz wurde von dänischen Experten in Abgrenzung zur amerikanischen Strategie des zivilrechtlichen Schutzes vor Diskriminierung für effektiver eingeschätzt, da durch den Aufbau korporatistischer Strukturen und die geschaffenen Institutionen neue Problemlagen besser aufgedeckt, kommuniziert und gelöst werden könnten, als durch ein System in dem Menschen für sich selbst gegenüber Autoritäten und Unternehmen eintreten müssen. Letztlich führe, so Bengtson (2000, 376), das skandinavische Modell für behinderte Menschen, insbesondere für die besonders benachteiligten Personen unter ihnen, zu mehr sozialer Integration und besserer Gleichstellung. Aufgrund der unumstößlichen Vorgabe der Europäische Union wurde schließlich Ende 2004 dennoch das Gesetz Nr. 1417 erlassen, das direkte und indirekte Diskriminierung aufgrund von Alter und Behinderung im Bereich der Beschäftigung verbietet (Lov om Ændring af lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet). Mit diesem Verbot erfüllt Dänemark den in der Richtlinie 2000/78/EG vorgeschriebenen Diskriminierungsschutz. Nach Einschätzung des Zentrums des Europäischen Observatoriums für die (QWZLFNOXQJ GHU $UEHLWVEH]LHKXQJHQ JHK|UWH 'lQHPDUN ± WURW] GLHVHU (LQIKUXQJ ± JH meinsam mit Italien und Griechenland zu den Ländern, deren politische Reaktionen auf die Rahmenrichtlinie am meisten zu wünschen übrig ließen. So seien von der Regierung Mittel zu Gremien, die sich mit Diskriminierungsfragen beschäftigen, erheblich gekürzt worden, und Fragen der Diskriminierung würden nicht in einem eigenständigen Aktionsprogramm, sondern nur indirekt im Rahmen des übergeordneten nationalen Aktionsplans zur Förde-

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rung der Beschäftigung und flexibler Arbeitsmärkte behandelt (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions 2004b, 9). 3.1.6 Zusammenfassung Die dänische Behindertenpolitik zeichnet sich durch einen hohen Grad an Kooperation zwischen Unternehmen, staatlichen Behörden und den Organisationen behinderter Menschen aus. Insbesondere der Zentrale Behindertenrat und das Zentrum für Gleichstellung haben die dänische Behindertenpolitik stark beeinflusst und u.a. erreicht, dass in Dänemark schon früh, das sozial-politische Modell von Behinderung umgesetzt wurde. Nur von wenigen dänischen Behindertenorganisationen wird diese Kooperationsstrategie als zu schwach und angepasst empfunden (Bengtsson, Steen 2000). Mit der starken Kooperation und hohen Eingebundenheit behinderter Menschen in die politischen Entscheidungsprozesse gingen bis in die 1980er Jahre großzügige und leicht zugängliche Transfers einher. Die Bemühungen zur Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt waren jedoch nur gering, und Arbeitgebern wurden kaum rechtliche Auflagen gemacht. Dieses für skandinavische Staaten typische Modell von Behindertenpolitik geriet durch die fiskalischen Schwierigkeiten der 1980er und 1990er Jahre stark unter Druck (vgl. Hvinden 2004). In den 1990er Jahren wurden daher mehrere Reformen eingeleitet: der Zugang zu Kompensationsleistungen wurde erschwert, das Angebot an beruflicher Rehabilitation und subventionierten Arbeitsplätzen stark erweitert, deU *UXQGVDW] Ã5HKDELOLWDWLRQ YRU 5HQWH¶ XPJH setzt, die institutionellen Anreizstrukturen für die Kommunen verbessert und die kooperativen Strukturen genutzt, um neue Arbeitsplätze zu schaffen. Parallel zu diesen Reformen wurde eine bereits in den 1970er Jahren begonnene Entwicklung, die Normalisierung der Lebensverhältnisse, fortgeführt, indem segregierende Einrichtungen für behinderte Erwachsene aufgelöst und ihnen stattdessen ambulante und individuell angepasste Hilfe zur Verfügung gestellt wurden. Diese Kombination von Push- und Pull-Faktoren sowie die institutionelle Umstrukturierung hatten Auswirkungen auf die Lebenssituation behinderter Menschen. Die Zahl der Empfänger gesundheitsbedingter Frührente ging zurück und die Anzahl behinderter Menschen in Beschäftigung nahm zu. Insbesondere stieg die Anzahl subventionierter Beschäftigung in den Jahren zwischen 1997 und 2004 von 2.300 auf über 30.000 (Hohnen 2005).208 Der Prozess der Auflösung segregierender Einrichtungen ist trotz der Reform 1998 noch nicht abgeschlossen und immer wieder umstritten. So lebten im Jahr 2002 immer noch 8.000 behinderte Menschen in speziellen Einrichtungen, die häufig mit Mehrbettzimmern und teilweise kleinen Räumen ausgestattet sind.209 Was den Einfluss internationaler Akteure anbelangt, waren es vor allem die Vereinten Nationen, welche die dänische Behindertenpolitik beeinflussten und mit ihren Standard Rules eine Handlungsgrundlage für den Zentralen Behindertenrat legten. Die Europäische 208 Auch wenn der Bedarf an subventionierter Beschäftigung durch die flexiblen Jobs, leichten Jobs und Eisbrecher-Jobs nicht ganz gedeckt werden konnte, dürfte es sich bei den neuen Stellen zu einem Großteil wirklich um neue Stellen und nicht nur um einen Mitnahmeeffekt handeln, da sich der Rückgang der gesundheitsbedingten Frührentner nicht allein aus der Änderung der Anspruchsberechtigung erklären lässt. 209 Zu den Auswirkungen der Gesetzesänderungen siehe: Høgelund und Greve Pedersen (2001), Høgelund und Holm (2002), Bengtsson (1999) und Olsen (2002).

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Union spielte hingegen für die Entwicklungen in der dänischen Behindertenpolitik nur eine geringe Rolle. So wurde nach Einschätzung von Experten (Høgelund und Bengtsson) durch die HELIOS und HORIZON Programme vor allem Wissen über den Umgang mit behinderten Menschen aus Skandinavien und Dänemark exportiert. Die EU-Richtlinie 2000/78 und die mit ihr verbundenen Antidiskriminierungsbemühungen wurden in Dänemark auf breiter Basis kritisch beurteilt, da diese als nicht kompatibel mit der nationalen Kooperationsstrategie eingeschätzt wurden. Im Jahr 2004 wurde schließlich zur Erfüllung der Richtlinie ein Verbot von Diskriminierung im Bereich der Beschäftigung implementiert.210 Als Alternative schlug der Zentrale Behindertenrat die Installation eines European Disability Council und eines European Equal Opportunities Centre for Disabled People vor und damit die Übertragung der kooperativen dänischen Strukturen auf die Europäische Union (vgl. Bengtsson, Steen 2000).  'HXWVFKODQG±5HKDELOLWDWLRQXQG6WDWXVUHFKWH

3.2.1 Der deutsche Wohlfahrtsstaat Mit 83 Millionen Einwohnern und einem Bruttoinlandsprodukt von nahezu zwei Billionen Euro ist Deutschland der bevölkerungsgrößte und wirtschaftlich stärkste Mitgliedsstaat der Europäischen Union. Durch geringe Wachstumsraten, die in den vergangen fünf Jahren durchschnittlich unter einem Prozent lagen, hat sich jedoch die wirtschaftlich günstige Position verschlechtert und das Prokopfeinkommen lag im Jahr 2005 leicht unter dem europäischen Durchschnitt. Deutschland hat eine föderalistische Struktur, die den Staat in 16 Bundesländer mit eigenen Parlamenten und Landesverfassungen teilt. Die meisten wirtschaftlichen und sozialen Entscheidungen werden jedoch auf Bundesebene getroffen und die föderalistische Struktur spielt, bedingt durch den Grundsatz der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, in der Sozialpolitik nur eine untergeordnete Rolle. Allerdings sind die Länder und insbesondere die Kommunen als Anbieter der auf Bundesebene beschlossenen Sach- und Dienstleistungen bei der Implementation entscheidend. Gesetze, die auch die Bundesländer betreffen, werden vom direkt gewählten Parlament, dem Bundestag, verabschiedet, müssen aber von einem durch die Bundesländer besetztem Gremium, dem Bundesrat, bestätigt werden. Das deutsche System der politischen Entscheidungsfindung zeichnet sich durch einen hohen Grad an Korporatismus und Politikverflechtung aus. Neben den seit der Wiedervereinigung im Parlament vertretenen fünf Parteien sind es vor allem die Sozialpartner und andere Interessensverbände, die einen hohen Einfluss ausüben.211 Im Hinblick auf sozialstaatliche Leistungen zeichnet sich Deutschland durch einen ausgebauten Dritten Sektor mit großen Wohlfahrtsverbänden aus, die viele der sozialen Dienstleistungen anbieten und einen großen politischen Einfluss haben. Ende des 19. Jahrhunderts entwickelte sich im deutschen Kaiserreich ein System der sozialen Sicherung. Um neue ökonomische und soziale Problemlagen, die im Zuge der industriellen Revolution entstanden waren, zu entschärfen und den sozialistischen Kräften die 210 Zur Einschätzung der Umsetzung der Vorgaben der Europäischen Union im Bereich Antidiskriminierung siehe Kallehauge (2004). 211 Zum politischen System und der deutschen Parteienlandschaft siehe Andersen und Woyke (2003). Zum System industrieller Beziehungen siehe Müller-Jentsch (1997) und Hassel (1999).

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Legitimation ihrer Kritik zu entziehen, wurden in den 1880er Jahren unter dem damaligen Reichskanzler Bismarck die ersten Sozialversicherungen gegründet und 1927 die Arbeitslosenversicherung eingeführt. In der 1891 eingeführten Rentenversicherung, deren Zahlungen mit dem 71. Lebensjahr begannen, war auch eine Invalidensicherung integriert. Wenn eine berufliche Rehabilitation nicht möglich war, wurde von der Rentenversicherung im Fall von Invalidität und vorausgegangen Beitragszeiten eine Rente ausgezahlt. Die Höhe der Zahlungen war auch vom Grad der Minderung der Erwerbsunfähigkeit abhängig, der von Amtsärzten anhand spezieller Listen, welche einzelnen Schädigungen Prozentwerte zuwiesen, bestimmt wurde.212 Mit diesem selbstverwalteten, durch Pflichtbeiträge finanzierten Sozialversicherungssystem waren Arbeitnehmer vor den großen Einkommensausfallrisiken absichert. In seinen Grundzügen blieb dieses auf dem Äquivalenzprinzip aufbauende Sicherungssystem mit seinen vier Säulen (Renten-, Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung) über beide Weltkriege hinweg bis in die Gegenwart erhalten (vgl. Schmid, J. 2002). Im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg erlebte die deutsche Wirtschaft einen sehr starNHQZLUWVFKDIWOLFKHQ$XIVFKZXQJGHUPLWGHQ%HJULIIHQÃ:LUWVFKDIWZXQGHU¶XQGÃGLHJRO GHQHQ HU -DKUH¶ EHVFKULHEHQ ZLUG (QWJegen der verbreiteten Vorstellung vom völlig zerstörten Deutschland waren die Produktionsstätten viel weniger zerstört worden, als es die zerstörten deutschen Großstädte vermuten ließen. Mit durchschnittlich hohen Zuwachsraten, die abgesehen von einer kurzen Rezession bis in die 1970er Jahre anhielten, wuchs die deutsche Wirtschaft so schnell, dass trotz anhaltender Vollbeschäftigung die Nachfrage nach Arbeitskräften nicht durch die inländische Bevölkerung befriedigt werden konnte und ausländische Arbeitskräfte angeworben wurden. In dieser günstigen Phase wirtschaftlicher Entwicklung wurden auch die sozialen Sicherungssysteme ausgebaut. Neben LeistungserK|KXQJHQ LQ GHQ 6R]LDOYHUVLFKHUXQJHQ ± YRU allem in der Rentenversicherung 1957 und  ± ZXUGHQ  GDV %XQGHVVR]LDOKLOIHJHVHW]  GDV $UEHLWVI|UGHUXQJVJHVHW] XQG 1971 das Bundesausbildungsförderungsgesetz erlassen sowie 1974 die Berufsbildungsreform und über Jahre hinweg mehrere Reformen in der Familienpolitik durchgeführt. Insbesondere mit dem Arbeitsförderungsgesetz und dem zwei Jahre später erlassenen Gesetz zur Förderung der Stabilität und deV :DFKVWXPV GHU :LUWVFKDIW   ZDU GLH 9RUVWHOOXQJ verbunden gewesen, durch staatliche Interventionen in den Wirtschaftsprozess einen hohen Beschäftigungsstand zu sichern. Spätestens mit der Ölkrise 1973 ging diese Phase andauernder Prosperität und wohlfahrtsstaatlicher Expansion zu Ende. Die folgende wirtschaftliche Entwicklung war von sich abwechselnden Boom- und Rezessionsphasen geprägt und in der Sozialpolitik wurde ein Konsolidierungs- und Rückbaukurs eingeschlagen. Auch wenn die deutsche Wirtschaft im Anschluss nie mehr solch hohe Zuwachsraten hatte, wuchs sie doch auch in den kommenden Jahrzehnten bis zum Ende der 1980er Jahre kontinuierlich. Allerdings konnte dieses schwächere Wachstum nicht mehr alle neu in den Arbeitsmarkt eintretenden PersonenJUXSSHQ±YRUDOOHP)UDXHQ±DEVRUELHUHQXQGVRVWLHJVXN]HVVLYHPLWMHGHU5H]HVVLRQGLH 212 Im Fall von Erwerbsunfähigkeit wurde von der Rentenversicherung eine Vollrente, im Fall von Berufsunfähigkeit, wenn die dauerhafte Behinderung nur den gelernten Beruf unmöglich machte, eine Teilrente ausgezahlt; beides ohne eine generelle Mindestversorgung. Die Bestimmungsmethode des Grades der Erwerbsminderung, die sich an so genannten Knochentaxen aus der Kriegsopferversorgung anlehnt (vgl. Marin 2003), wurde mehrfach überarbeitet, und zuletzt wurden im Jahr 1984 die dort festgelegten Invaliditätskriterien verschärft (vgl. OECD 2003). Auch die heutige Erwerbsminderungsrente, ein Teil der Nachteilsausgleiche sowie die Quotierung und die besonderen Arbeitsschutzrechte beziehen sich auf diese Bestimmung von Behinderung.

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Arbeitslosenquote und erreichte Ende der 1980er Jahre 8%. Mit der Wirtschaftskrise der 1970er Jahre gerieten auch der deutsche Sozialstaat und die Sozialversicherungen unter finanziellen Druck, der sich mit der Regierungsübernahme 1982 durch die christlichliberale Koalition noch verstärkte. Die Regierung unter Kanzler Helmut Kohl reagierte mit einer Einschränkung des Kreises der Leistungsberechtigten in der Arbeitslosenversicherung, der Zurücknahme aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen sowie später auch mit einer Absenkung des Leistungsniveaus. Gleichzeitig wurden jedoch auch im familienpolitischen Bereich sowie im Bereich der Rentenversicherung die Leistungen ausgeweitet (vgl. Bleses/Vobruba 2000). Mit dem Fall der Mauer 1989 und der Wiedervereinigung 1990 begann ein neuer Abschnitt deutscher Wirtschafts- und Sozialgeschichte. Die mit der Währungsunion einhergehenden steigenden ostdeutschen Lohnkosten schwächten die Wettbewerbsfähigkeit ostdeutscher Unternehmen und führten mit dem Zusammenbruch der osteuropäischen Märkte zum Niedergang großer Teile der ostdeutschen Industrie. Im Gegensatz zu anderen osteuropäischen Transformationsländern konnte jedoch durch staatliche Auffangmaßnahmen, durch einen massiven Ausbau der ostdeutschen Infrastruktur sowie durch die Integration der ostdeutschen Bürger in die gesamtdeutschen Sozialversicherungen dieser Transformationsprozess sozial abgefedert werden. Ein Anstieg der Arbeitslosenempfänger sowie anderer staatlicher Transferempfänger, Abwanderung nach Westdeutschland und persönliche Schicksale blieben dennoch nicht aus. Um die Sozialhilfe zu entlasten, über die bis dahin Pflegeleistungen (§68f. BSHG) finanziert wurden, und um den Versorgungsgrad und die Qualität der Pflege zu verbessern, wurde 1995 die Pflegeversicherung als eigenständiger Sozialversicherungszweig eingeführt. Nach 16 Jahren konservativ-liberaler Regierung unter Bundeskanzler Helmut Kohl übernahm 1998 eine Koalition aus Sozialdemokraten und Bündis90/Die Grünen die Regierung, die im Jahr 2002 noch einmal bestätigt wurde. In ihrer ersten Amtsperiode war das wichtigste sozialpolitische Projekt der rot-grünen Regierung unter Gerhardt Schröder im Jahr 2001 eine Reform der Rentenversicherung, bei der vom Beitragsdeckungsprinzip in der Finanzierung abgewichen und eine kapitalgedeckte Säule in das System der Alterssicherung eingeführt wurde. Dieser Prinzipienwechsel wurde als deutliche Zäsur und eine Verschiebung zu mehr individueller Absicherung und weniger interpersoneller Umverteilung in den Sozialversicherungen beschrieben. In der zweiten Amtsperiode verabschiedete die rot-grüne Regierung im Bereich der ArbeLWVPDUNWSROLWLNPLWGHQÃ+DUW]*HVHW]HQ¶HLQH Reihe von Maßnahmen, die den Transferempfang einschränken und Anreize zur Aktivierung setzen sollte. Aber auch der rot-grünen Regierung gelang es in ihrer Amtszeit nicht, die hohen Arbeitslosenzahlen zu reduzieren und das Problem der daniederliegenden ostdeutschen Wirtschaft zu beheben. Nachdem die Arbeitslosenquoten in den ersten Legislaturperioden leicht zurückgegangen waren, stiegen sie in der zweiten wieder deutlich an und lagen im Jahr 2005 bei fast 12%. Im Herbst 2005 unterlag die rot-grüne Koalition bei den Wahlen, und eine CDU/SPD Koalition unter Kanzlerin Angela Merkel übernahm die Regierung. Insgesamt kann Deutschland als ein auf den versicherten (männlichen) Arbeitnehmer ausgerichteter konservativer Wohlfahrtsstaat beschrieben werden, dessen leistungsfä-

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higes Sozialversicherungssystem mit den Lasten der Wiedervereinigung an seine Belastungsgrenze gestoßen ist.213 3.2.2 Die westdeutsche Behindertenpolitik vor 1990 Die Entwicklung der westdeutschen214 Behindertenpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg begann erst Mitte der 1970er Jahre. Ausgenommen von den Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrenten für versicherte Erwerbstätige215 konzentrierte sich die deutsche Politik bis dahin auf die Absicherung der Kriegsversehrten und Arbeitsunfallopfer. Entgegen dem Ratschlag der Alliierten wurde bereits 1950 mit breiter Zustimmung im Parlament das Bundesversorgungsgesetz verabschiedet, das Kriegsbeschädigten216 Heilbehandlung und Maßnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung zusicherte. Mit dem Schwerbeschädigtengesetz von 1953 wurde Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung eine Beschäftigungsquote von 8% bis 10% für Kriegs- und Arbeitsunfallopfer auferlegt (vgl. Fuchs 2003; Rudloff 2002). Ä*HKDQGLNDSWH0HQVFKHQGLHGHr NS-Todesmaschinerie entkommen waren, wurden von der PoliWLN EHUJDQJHQ *OHLFKHV JDOW HUVW UHFKW IU MHne, die nach 1945 mit einer Behinderung geboren wurden oder durch Krankheit oder Unfall zu BeKLQGHUWHQJHZRUGHQZDUHQ³'DKHVFK 

Diese Benachteiligung, die mit einer Überforderung der öffentlichen Hand bei der Einbeziehung aller behinderter Menschen begründet wurde, lässt sich vor dem Hintergrund der Morde an Tausenden von behinderten Menschen, die im Rahmen der Euthanasieprogramme in der Zeit des Nationalsozialismus verübt wurden217, inhaltlich nur schwer nachvoll]LHKHQ *UQGH IU GLHVH (QWZLFNOXQJ GUIWHQ ]XP HLQHQ GLH SIDGDEKlQJLJH 2ULHQWLHUXQJ an Arbeitnehmern, die den Schutz von Unfallopfern im Rahmen der Unfallversicherung

213 Zur deutschen Wirtschafts- und Sozialgeschichte siehe Abelshauser (2004), Alber (1982) und Ritter (1991). Zum Aufbau und den Prinzipien des deutschen Wohlfahrtsstaates siehe 6FKPLGW 2IIH XQG%l cker u.a. (2000). 214 Im Folgenden wird nur die Entwicklung der westdeutschen Behindertenpolitik nach 1945 vorgestellt. Für eine Betrachtung der Entwicklung der Behindertenpolitik der DDR siehe Boldorf (2004; 2005a; 2005b). 215 Für eine Beschreibung der Sicherung bei Berufs- und Erwerbsunfähigkeit und der Berechnung dieser Renten siehe Viebrok (1999). 216 Der Kreis der anspruchsberechtigten Personen wurde mit der abnehmenden Zahl der Kriegsbeschädigten zunehmend erweitert. Heute sind durch die Kriegsopferfürsorge unter DQGHUHPDXFKGLH2SIHUYRQ*HZDOWWD WHQ,PSIJHVFKlGLJWHRGHU2SIHUder DDR-Diktatur abgesichert. 217 Behindertenfeindlichkeit hat auch vor 1939 und nach  HLQH ODQJH *HVFKLFKte. Die Besonderheit des QDWLRQDOVR]LDOLVWLVFKHQ (XWKDQDVLHSURJUDPPV ZDU MHGRch, bestehende Ressentiments zu bündeln, mit einer biologistischen und ökonomischen Begründung zu versehen und in einer geplanten staatlichen Aktion die Massentötung umzusetzen (vgl. Klee 1995). Im staatlichen Programm (T4) wurden in der Zeit zwischen 1939 und 1941 ca. 120.000 behinderte, chronisch kranke, psychisch kranke oder alte Menschen ermordet und in der Zeit danach wohl noch einmal doppelt so viele (vgl. Jantzen 1992). Für behinderte Menschen bildet die Zeit des Nationalsozialismus damit in besonderer Weise eine historische Zäsur.

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1925 auf Berufskrankheiten ausdehnte, und zum anderen der starke politische Einfluss der Kriegsopferverbände218 gewesen sein. Im Jahr 1957 wurde das Körperbehindertengesetz erlassen, dessen Regelungen vier Jahre später im Bundessozialhilfegesetz aufgenommen wurden. Außerdem wurde 1957 der *UXQGVDW]Ã5HKDELOLWDWLRQ219YRU5HQWH¶LP6R]LDOYHUVLFKHrungsgesetz festgeschrieben und den Trägern der Rentenversicherung und den Arbeitsverwaltungen die Aufgabe der beruflichen Rehabilitation übertragen (vgl. Fuchs 2003).220 Nachdem das erwerbsarbeitsbezogene XQG EHLWUDJVILQDQ]LHUWH 6R]LDOYHUVLFKHUXQJVV\VWHP PLW GHP %XQGHVYHUVRUJXQJVJHVHW] XP einen Bereich der steuerfinanzierten Versorgung erweitert worden war, wurde 1961 mit dem Bundessozialhilfegesetz auch der Bereich der Fürsorge bundeseinheitlich geregelt und HLQ 5HFKWVDQVSUXFK IU EHGUIWLJH 3HUVRQHQ HLQJHIKUW YJO %|VO   'HP 6XEVLGLDUL tätsprinzip folgend sind für Fürsorgeleistungen weiterhin die vorgelagerten VersicherungsV\VWHPHRGHUGLH$QJHK|ULJHQ]XVWlQGLJ(UVWwenn aus diesen keine Ansprüche bestehen bzw. aus finanziellen Gründen keine Hilfe geleistet werden kann, besteht ein Anspruch auf 6R]LDOKLOIH ,QQHUKDOE GHV %Xndessozialhilfegesetzes waren auch Hilfen für behinderte Menschen (§§ 39-47 und §67) und für pflegebedürftige Menschen (§§ 68-69) geregelt. Die für behinderte Menschen relevanten Paragraphen umfassen u.a. eine Reihe rehabilitationsRULHQWLHUWHU'LHQVWOHLVWXQJHQ+LOIHQEHLGHU6FKDIIXQJXQG(UKDOWXQJEHKLQGHUWHQJHUHFKWHQ Wohnraums, Hilfen zur Beschäftigung in einer Werkstatt für Behinderte sowie Hilfen zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft. Mit der Verankerung der Behindertenhilfe in der 6R]LDOKLOIH ZXUGH GLH 9RUVWHOOXQJ GDVV HV VLFK EHL %HKLQGHUXQJ ± VRIHUQ VLH QLFKW GXUFK einen Arbeitsunfall oder Krieg entstanden isW ± HLJHQWOLFK XP HLQH private Angelegenheit handelt, weiter zementiert. Anspruchsberechtigt waren zu Beginn ausschließlich körperlich und geistig behinderte Personen, und erst in den 1970er Jahren wurde der Kreis der behinGHUWHQ3HUVRQHQDXIÄDOOHQLFKWQXUYRUEHUJHKHnd körperlich, geistig und seelisch wesentOLFKEHKLQGHUWHQ3HUVRQHQ³†%6+* DXVJHGHKQW 6HOEVWQDFK(LQIKUXQJGHU6R]LDOKLOIHGLe wichtige Versorgungslücken für behinderte Menschen schließen sollte, war die Hilfe für behinderte Menschen sehr ungleich geregelt. Ob und welche Leistungen behinderte Menschen erhielten, war von der Ursache der Behinderung abhängig. Kriegsbeschädigte erhielten ihre Leistungen von der staatlichen Kriegs6RZDUHQGLH.ULHJVRSIHUYHUElQGHauf allen politischen Ebenen in den allen Gremien, insbesondere im entscheidenden Bundestagsausschuss, personell vertreten sowie über die Parteien gut vernetzt (vgl. Rudloff 2002). Dieser Einfluss nahm mit den Jahrzehnten ab, bzw. neue Akteure und Interessensverbände betraten die politische Arena. Die Mitgliederzahlen der beiden großen Kriegsversehrtenverbände, dem Verband deutscher Kriegsversehrter (VdK) und dem Reichsbund, gingen kontinuierlich zurück und die Mitgliederzahlen anderer Behindertenverbände wuchsen an. Durch eine Erweiterung ihrer Klientel um zivilgeschädigte Personen gelang es den ursprünglichen Kriegsversehrtenverbänden jedoch diesen Mitgliederschwund so abzuschwächen, dass sie auch Ende der 1990er Jahr immer noch die größten Behindertenverbände waren. Zur Entwicklung der deutschen Behindertenverbände und ihrer politischen Einflussnahme siehe Hammerschmidt (1992), zur deutschen Behindertenbewegung siehe Cloerkes (2001). 'HU%HJULIIGHU5HKDELOLWDWLRQZLUGLPGHXWVFKHQ6R]Lalrecht übergreifend sowohl IUDOOH6DFKXQG'LHQVW leistungen verwandt, die der Eingliederung behinderter Menschen dienen, als auch für Maßnahmen der sozialen Eingliederung, die in dieser Arbeit unter partizipationsorientierten Leistungen eingeordnet werden. 220 Das Krankengeld bleibt aber im Verantwortungsbereich der gesetzlichen Krankenversicherung. Nach Ablauf der Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber (in der Regel nach sechs Wochen) zahlt die Krankenversicherung das Krankengeld. Die Leistung wird bei derselben Krankheit maximal 78 Wochen innerhalb von drei Jahren gezahlt und beträgt 70% des Arbeitseinkommens, das der Beitragsberechnung zugrunde liegt. Im Gegensatz zu Großbritannien wird in Deutschland über Krankengeld nicht im Zusammenhang mit Behindertenpolitik diskutiert.

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opferversorgung, Arbeitsunfallopfer von den Berufsgenossenschaften, versicherte Erwerbsunfähige von der Rentenversicherung und Eltern behinderter Kinder oder Personen, die nie in die Rentenversicherung eingezahlt hatten, z.B. Hausfrauen, bei Bedürftigkeit von der Sozialhilfe. Die knapp bemessenen Einkommens- und Vermögensgrenzen des Bundessozialhilfegesetzes sorgten jedoch dafür, dass die meisten behinderten Menschen von den Hilfen ausschlossen und weiter auf ihre Familien und andere karitative Einrichtungen, wie beispielsweise die 1964 ins Leben gerufene Aktion Sorgenkind, angewiesen waren (vgl. Dahesch 2003).221 Insgesamt waren Kriegsbeschädigte und Arbeitsunfallopfer deutlich besser als Erwerbsunfähige, und Letztere wiederum deutlich besser als auf Sozialhilfe angewiesene Personen gestellt, die im Hinblick auf ihre finanziellen Verhältnisse durch die Gesetzeslage nahe an der Armutsgrenze verortet wurden. Erst unter der sozial-liberalen Bundesregierung kam es in der ersten Hälfte der 1970er Jahre zum Umbruch in der Behindertenpolitik. Mit dem 1970 vorgelegten Aktionsprogramm (Bundesregierung 1970) begann ein umfassender Reformprozess. 1970 wurde der Sozialversicherungsschutz mit dem Gesetz über die Sozialversicherung Behinderter auch auf Personen, die in Werkstätten für behinderte Menschen und Berufbildungswerken arbeiteten, ausgeweitet. Eine innerministerielle Arbeitsgruppe legte 1973 einen Schwerpunktkatalog zur Beseitigung von alltagspraktischen Barrieren für behinderte Menschen vor, der den Startpunkt für den langen und langsamen Prozess der Umgestaltung der Umwelt markierte (vgl. Rudloff 2002). Durch zwei Gerichtsurteile in den Jahren 1969 und 1976 wurde die Ä.RQNUHWH %HWUDFKWXQJVZHLVH³ HLQJHIKUW EHL der zur Beurteilung der Invalidität auch die konkrete Situation auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigt wird. Mit dieser Betrachtungsweise wurde die klare Grenze zwischen Erwerbsunfähigkeitsrente und der um ein Drittel niedrigeren Berufsunfähigkeitsrente aufgelöst und der Personenkreis, der Anspruch auf eine Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit hat, erheblich ausgeweitet. Da in vielen Fällen nun eine (auch altersbedingte) Erkrankung in Kombination mit der schlechteren Arbeitsmarktsituation für eine volle Erwerbsunfähigkeitsrente ausreichte, stieg ab Mitte der 1970er Jahre die Anzahl der Erwerbsunfähigkeitsrenten (vgl. Viebrok 1999). Da die Berufsunfähigkeitsbzw. die Erwerbsunfähigkeitsrente vor allem in den letzten Arbeitsjahren eintrat, wurde in den Jahren 1973, 1979 und 1980 in mehreren Teilschritten das Eintrittsalter bei der Altersrente für schwerbehinderte, berufs- oder erwerbsunfähige Personen von 65 auf 60 Jahre herabgesetzt.222 Im Jahr 1974 traten mit dem Rehabilitations-Angleichungsgesetz und dem Gesetz zur Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertenge221 Für Kinder wurden ab 1969 und schließlich für alle Person bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres ab 1974 die Kostenbeiträge der Unterhaltsverpflichteten in der Regel auf einen Kostenbeitrag in Höhe der häuslichen Ersparnis begrenzt. 222 Parallel zu diesen Entwicklungen in der ersten Hälfte der 1970er Jahre begann in dieser Zeit auch die Psychiatriereform. Im Jahr 1971 wurde vom Deutschen Bundestag eine Enquete-Kommission zur Überprüfung der psychiatrischen Versorgungsstrukturen eingesetzt, welche die eklatanten Missstände und Infrastrukturlücken in der psychiatrischen Versorgung offen legte und die Psychiatriereform anstieß, in deren Verlauf die bestehende Monokultur abgelegener Großanstalten aufgebrochen wurde (vgl. Rudloff 2002). Von dieser Entwicklung waren auch körperlich und geistig behinderte Menschen betroffen, da zum einen ein hoher Grad an Fehlbelegung existierte und viele behinderte Menschen in psychiatrischen Abteilungen lebten, sowie zum anderen die Forderung nach kleineren, zentraler gelegenen und selbstbestimmteren Einrichtungen sowie ambulanter Betreuung auch für die Wohnbedingungen behinderter Menschen gestellt wurde. Zur stationären Unterbringung behinderter Menschen in Deutschland siehe Wacker (1998), Häussler-Sczepan (1998) und Bormann, Häussler und Wacker (1996).

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setz) gleich zwei Gesetze in Kraft, welche die Umorientierung von den Kriegsbeschädigten zur Gruppe der Zivil-Betroffenen aller möglichen Ursachengruppen einleiteten (vgl. Schildmann 2000).223 Das Rehabilitations-Angleichungsgesetz verankerte das Finalitätsprinzip in der Behindertenhilfe, nachdem unabhängig von der Ursache der Behinderung allen behinderten oder von Behinderung bedrohten Menschen die gleichen Leistungen gewährt werden sollen. Auch wenn mit diesem Gesetz kein einheitliches Leistungsrecht geschaffen wurde und das Gesetz nicht die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Sozialhilfe umfasste224, wurde ein Teil der bestehenden Ungleichheiten abgebaut, und auch Personen, die nicht in den Arbeitsmarkt integriert waren (z.B. Hausfrauen), erhielten nun Zugang zu den wichtigsten Leistungen der medizinischen, beruflichen, schulischen und sozialen Rehabilitation. Auch wurde im Rehabilitations-Angleichungsgesetzes festgelegt, dass die berufliche Rehabilitation alle Hilfen XPIDVVHQVROOÄGLHHUIRrderlich sind, um die Erwerbsfähigkeit des Behinderten entsprechend seiner Leistungsfähigkeit zu erhalten, zu bessern, herzustellen oder wiederherzustellen und ihn hierdurch möglichst auf Dauer berufOLFK HLQ]XJOLHGHUQ³ † 5HKD$QJO* . Mit dem Schwerbehindertengesetz, welches das Schwerbeschädigtengesetz ablöste, wurde der Schutz von Kriegsbeschädigten auf alle behinderten Menschen, unabhängig von der Ursache ihrer Behinderung, ausgedehnt. Die Beschäftigungspflicht öffentlicher und privater Arbeitgeber, der besondere Kündigungsschutz, das Recht auf Zusatzurlaub, eine spezielle innerbetriebliche Vertretung und Subventionen bei Weiterbeschäftigung oder Einstellung gelten seitdem für alle schwerbehinderten Personen (Grad der Behinderung von mindestens 50%) oder ihnen gleichgestellte Personen YJO 7UHQN+LQWHUEHUJHU ). Neben Regelungen im rehabilitationsorientierten Bereich ZXUGH  GDV 6FKZHUbehindertengesetz noch um die unentgeltliche Beförderung im öffentlichen Personenverkehr sowie eine Reduktion der Kraftfahrzeugsteuer erweitert, um die Mobilität behinderter MenschHQ]XHUK|KHQ1DFKNDm es im Schwerbehindertengesetz kaum noch zu Änderungen, lediglich die Beschäftigungspflicht, in deren Rahmen DOOHU$UEHLWVSOlW]HLQ8QWHUQHKPHQPLWPHKUDOV%HVFKlIWLJWHQPLWVFKZHUEHKLQGHU ten Arbeitnehmern zu besetzen waren, wurde durch eine Erhöhung der AusgleichszahlunJHQLQGHQ-DKUHQXQGYHUVWlUNW 0LWGHPDXIJHOHJWHQ6R]LDOJHVHW]EXFK,wurden die bis dahin bestehenden sozialpolitischen Gesetze neu geordnet und für die einzelnen sozialpolitischen Bereiche Generalnormen festgehalten. Für die Behindertenpolitik wurde als Leitlinie der deutschen RehabiliWDWLRQV XQG %HKLQGHUWHQSROLWLN LQ † GHV 6*% , VRZRKO GHU 3HUVRQHQNUHLV DOV DXFK GDV =LHOGHU+LOIHOHLVWXQJHQGHILQLHUWÄ:HUN|USHUlich, geistig oder seelisch behindert ist oder wem eine solche Behinderung droht, hat unabhängig von der Ursache der Behinderung ein 5HFKWDXI+LOIHGLHQRWZHQGLJLVWXP GLe Behinderung abzuwenden, zu beseitigen, zu bessern, ihre Verschlimmerung zu verhüten oder ihre Folgen zu mildern, (2) ihm einen seinen Neigungen und Fähigkeiten entsprechenden Platz in der Gemeinschaft, insbesondere LP$UEHLWVOHEHQ]XVLFKHUQ³ Damit wurde der Kreis der Hilfeberechtigten auch auf von Behinderung bedrohte Personen ausgeweitet und dadurch dem Gedanken der Prävention und der beruflichen Rehabilitation weiter Vorschub geleistet. Diese Mitte GHU HU -DKUH IHVWJHOHJWH JHVHW]OLFKH Ordnung blieb mit leichten Änderungen bis inGLHHU-DKUHZHLWJHKHQGXQYHUlQGHUW,Q 223 Für eine detaillierte Beschreibung der Entwicklung sowie des Aufbaus des Schwerbehindertengesetzes siehe 1HXPDQQ  =XU.ULWLNDP5HKDELOLWDWLRQV$QJOHLFKXQJVJHVHW]VLHKH'3:9 

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der konkreten Praxis waren die Vereinheitlichung und Ausdehnung des Behindertenrechtes jedoch nur schwer zu implementieren, da ab Mitte der 1970er Jahre die ersten fiskalischen Schwierigkeiten auftraten. Die im SGB I und im Rehabilitations-Angleichungsgesetz festgelegten Ziele wurden, wie die Behindertenverbände bald beklagten, in ihrer Auslegung und Anwendung daher verfehlt (Fuchs 2003). Um die praktische Realisierung der Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen auch zu gewährleisten, wurde in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre der Bundesanstalt für Arbeit zur besseren Implementation der Gesetze die zentrale Rolle für den rehabilitationsorientierten Bereich der Behindertenpolitik zugewiesen. Neben den allgemeinen, im SGB III geregelten Maßnahmen zur Integration in den Arbeitsmarkt wurden die in § 29 des SGB I vorgeschriebenen speziellen Arbeitsmarktmaßnahmen für behinderte Menschen, wie Hilfen zum Erhalten oder Erlangen eines Arbeitsplatzes, Berufsvorbereitung, berufliche Anpassung, Ausbildung und Weiterbildung, sonstige Hilfen zur Förderung der Teilhabe am Arbeitsleben sukzessive implementiert und weiter ausgebaut. Hierzu wurde 1976 das Sonderprogramm des Bundes und der Länder zur verstärkten Bereitstellung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für Schwerbehinderte aufgelegt, dem bis 1986 noch drei weitere Sonderprogramme folgten. Auch durch einmalige Subventionen und anteilige Lohnzahlungen wurden Anreize zur Beschäftigung behinderter Personen für Arbeitgeber gesetzt (vgl. Frick 2002). In den 1980er Jahren entstand so ein sehr gut ausgebautes Rehabilitationssystem, das in Kombination mit der Quotierung die Reintegration ehemaliger Beschäftigter in ihre Unternehmen (interne Rekrutierung) in einem hohen Maße sicherstellen konnte. Die Hürde der externen Rekrutierung, also der Neueinstellung behinderter Arbeitnehmer, konnte aber auch dieses Rehabilitationssystem nur schwer überwinden (vgl. Sadowski 1993).225 Hinzu NDPGDVVLQGHQHU-DKUHQ]XU$UEHLWVPDUNWHQWODVWXQJ±ZLHLQDQGHUHQHXURSlLVFKHQ /lQGHUQ DXFK ± YRQ GHU 5HJLHUXQJ LQ $EVSUDche mit den Sozialpartnern die Möglichkeit der Frühverrentung erweitert und großzügige Ausstiege in die Altersrente angeboten wurden. Entgegen dem beVWHKHQGHQ*UXQGVDW]Ã5HKDELOLWDWLRQYRU5HQWH¶ZXUGe die Frühverrentung auch von vielen chronisch kranken und behinderten Personen zu Lasten der Sozialversicherungen genutzt (Igl/Welti 2005). Zusätzlich zu den vor allem kompensations- und rehabilitationsorientierten Leistungen wurden in verschiedenen Gesetzen und Verordnungen über die Jahre hinweg behinderten Menschen Vergünstigungen und Sonderkonditionen, so genannte Nachteilsausgleiche eingeräumt, wie steuerliche Erleichterungen, Verlängerung des Kindergeldes, ein erhöhtes Wohngeld und Begünstigung bei der Vermietung öffentlich geförderter Wohnungen, Reduktion von Rundfunk- und Telefongebühren. Diese Nachteilsausgleiche sollten zum einen die mit der Behinderung verbundenen ExtrakosWHQDXVJOHLFKHQXQG]XPDQGHUHQGLH±DXFK LP %6+* XQG LP 6*% , IHVWJHVFKULHEHQH ± VR]LDOH (LQJOLHGHUXQJ I|UGHUQ226 Allerdings blieb deren Anteil im Verhältnis zu anderen Leistungen doch sehr gering, auch wenn mit der in §10 SGB I geforderten umfassenden Eingliederung partizipationsorientierte Leistungen schon früh im Gesetz vorgeschrieben wurden. In der Praxis war die soziale Eingliederung sehr stark vom Ausbau Sozialer Dienste in der jeweiligen Kommune abhängig. Insgesamt zeichnet sich die deutsche Behindertenpolitik bis 1990 durch ein gut ausgebautes 225 Für eine Übersicht des Angebotes der beruflichen Rehabilitation siehe Steinke (1999), Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1998) und Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (1998). 226 Zu den unterschiedlichen Nachteilsaugleichen siehe Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (1998) und Trenk-Hinterberger (1999).

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Rehabilitationssystem und ein an Kriegsbeschädigten, Arbeitsunfallopfern und erwerbsunfähigen Arbeitnehmern ausgerichtetes Transfersystem aus. Eine besondere Schwierigkeit des unübersichtlichen und stark gegliederten Systems waren die unterschiedlichen Definitionen von Behinderung: Entgegen dem weiteren im SGB I und dem RehabilitationsAngleichungsgesetz vorgesehenen Personenkreis, beschränkten sich die Maßnahmen des Schwerbehindertengesetzes und der meisten Nachteilsausgleiche auf schwerbehinderte Personen, eine medizinisch eng definierte Personengruppe.227 3.2.3 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 Trotz der Aufnahme eines allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes in das Grundgesetz (siehe Abschnitt VI.4.3.5) kam es bis zur Regierungsübernahme durch die rot-grüne Koalition in den ersten Jahren der 1990er Jahre im kompensationsorientierten Bereich nur zu wenigen kleineren Veränderungen: So wurden u.a. Anrechnungstatbestände bei der Berechnung der Erwerbs- und der Berufsunfähigkeitsrente eingeführt, die ab 1992 im Fall der Kumulation mit anderen Transfers und ab 1996 im Fall der Kumulation mit anderen Einkommen die Rentenleistungen reduzierten (vgl. Viebrok 2003). Im Jahr 1996 wurde die Einbeziehung der konkreten Arbeitsmarktsituation bei der Einschätzung der Invalidität in der Form eingeschränkt und die so genannte abstrakte Betrachtungsweise festgeschrieben. Für erwerbsgeminderte Personen oder Personen, die nur in ihrem Beruf eingeschränkt waren, ansonsten DEHU ± ]XPLQGHVW WKHRUHWLVFK ± 9ROO]HLW DUEHiten konnten, war seitdem die konkrete Arbeitsmarktlage nicht mehr von Bedeutung. Eine sozialpolitische Reform unter der christlich-liberalen Koalition, die behinderte Menschen in einem besonderen Maße betraf, war die Einführung einer fünften Säule der Sozialversicherung zur Absicherung des Risikos Pflege im Jahr 1995. Die gesetzliche Pflegeversicherung nahm alle gesetzlich krankenversicherten Personen und damit nahezu die gesamte Bevölkerung in den Versicherungsschutz auf. In zwei Schritten wurde ab 1995 die häusliche Pflege und ab 1996 die stationäre Pflege durch die Pflegeversicherung finanziert. Dabei wird aber nicht der Gesamtbedarf finanziert, sondern den Pflegebedürftigen wird abgestuft nach drei Pflegestufen ein Budget zugewiesen. Für Pflegebedürftige mit ambulanter Versorgung bedeutete die Einführung der Pflegeversicherung erstmals einen Schutz gegen das Pflegerisiko oberhalb des Sozialhilfeniveaus. Da das Budget im Fall stationärer Pflege aber die Kosten in den meisten Fällen nicht deckte, musste auch nach 1996 für Haushalte mit durchschnittlichem Einkommen noch häufig die Sozialhilfe im Fall von Bedürftigkeit als Ausfallbürge einspringen.228'DPLW%HKLQGHUXQJLQYLHOHQ)lOOHQ±JHUDGH LP$OWHU±DXFKHLQ3IOHJHEHGDUIHLQKHUJHKWverbesserte sich mit der Einführung der Pflegeversicherung die Einkommenssituation vieler behinderter Menschen. Mit der Regierungsübernahme im Jahr 1998 wurde in der Behindertenpolitik eine programmatische Wende eingeleitet. Bereits in ihrer Koalitionsvereinbarung kündigte die rotgrüne Koalition eine Reihe von neuen Gesetzen und Maßnahmen an, die in den kommen227 Zu den Definitionen von Behinderung im deutschen Sozialrecht siehe Europäische Kommission (2002b) sowie Boeltzig und Clasen (2002). 228 Zur Geschichte der Einführung, den genauen Regelungen sowie zu den Wirkungen der Pflegeversicherung siehe Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2004), Pabst und Rothgang (2000), Rothgang (2004) und Hinrichs (1995).

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den Jahren eingeführt wurden. Die wichtigsten Neuerungen im kompensationsorientierten Bereich waren zum einen die Ersetzung der Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrente durch HLQH (UZHUEVPLQGHUXQJVUHQWH ± ZLH VLH EHUHits von der vorherigen Regierung geplant geZHVHQZDU±XQGGLH(LQIKUXQJHLQHU*UXQGVLFKHUXQJIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQLP5DK PHQGHU5HQWHQUHIRUPVRZLH]XPDQGHUHQGLHLPQHXHQ6*%,;YHUDQNHUWH0|JOLFK NHLWGHU9HUJDEHSHUV|QOLFKHU%XGJHWVXQGGLH*OHLFKVWHOOXQJGHU5HKDELOLWDWLRQVWUlJHU Im Rahmen der bereits erwähnten Rentenreform wurde 2001 die bestehende Berufsund Erwerbsunfähigkeitsrente abgeschafft und die teilweise oder volle ErwerbsminderungsUHQWH HLQJHIKUW 0LW LKU HQWILHO VRZRKO GHU %HUXIVVFKXW] GHU YRU DOOHP HLQ 3ULYLOHJ YRQ 3HUVRQHQ PLW K|KHUHU %LOGXQJ JHZHVHQ ZDU DOV DXFK GLH NRQNUHWH %HWUDFKWXQJVZHLVH /HGLJOLFKIU3HUVRQHQGLHYRUJHERUHQZXUGHQEHVWHKWVHLWHLQHLQJHVFKUlQNWHU Bestandsschutz für die alte BerufsunfähigkeitsUHQWH$OOHDQGHUHQ3HUVRQHQPVVHQGLHVHV Risiko nun privat absichern. Die neue Erwerbsminderungsrente hat abgestufte LeistungsanVSUFKHGLHVLFKQDFKGHU$Q]DKOGHU6WXQGHQULFKWHQGLHeine gesundheitlich beeinträchWLJWHYHUVLFKHUWH3HUVRQSUR7DJHUZHUEVWlWLJVHLQNDQQ0LWGLHVHU5HJHOXQJLVWGHUDQ VSUXFKVEHUHFKWLJWH3HUVRQHQNUHLVPRGLIL]LHUWZRUGHQ'XUFKGHQ:HJIDOOGHV%HUXIVVFKXW zes wurde er einerseits eingeengt und andererseits durch die Aufnahme von Selbstständigen XQGGLH(UK|KXQJGHUWlJOLFKHQP|JOLFKHQ$UEHitszeit von zwei auf drei Stunden erweitert. Das Leistungsniveau der Erwerbsminderungsrente wurde im Vergleich zur Erwerbsunfähigkeitsrente etwas reduziert und die HinzXYHUGLHQVWP|JOLFKNHLWHQHUZHLWHUWYJO%XQGHV PLQLVWHULXPIU*HVXQGKHLWXQG6R]LDOH6LFKHUXQJ9LHEURN  3DUDOOHO]XGHU5HIRUPGHUEHLWUDJVDEKlQJLJHQ5HQWHQIUYHUVLFKHUWHEHKLQGHUWH0HQ VFKHQZXUGHPLWGHP$OWHUVYHUP|JHQVJHVHW]DEGHP-DKUHLQHEHLWUDJVXQDEKlQJLJH GDIUDEHUEHGDUIVJHSUIWH/HLVWXQJIUEHKLQGHUWHQ0HQVFKHQHLQJHIKUWGLH*UXQGVLFKH UXQJLP$OWHUXQGEHL(UZHUEVPLQGHUXQJ'LHVH*UXQGVLFKHUXQJ6*%;,, VLFKHUW3HUVR QHQ EHU  -DKUHQ GLH XQDbhängig von der jeweiligen Arbeitsmarktlage voll erwerbsgePLQGHUW VLQG HLQH EHGDUIVRULHQWLHUWH =DKOXQJ LQ GHU +|KH GHU IUKHUHQ 6R]LDOKLOIH +LOIH ]XP/HEHQVXQWHUKDOW ]X'LHHLgentliche Leistungsverbesserung im Vergleich zur Sozialhilfe besteht sowohl im Verzicht auf Unterhaltsansprüche gegenüber Eltern oder Kindern DOVDXFKLQGHU$XIJDEHGHU9HUPXWXQJKDXVKDOWVLQWHUQHU7UDQVIHUVGXUFK9HUZDQGWHRGHU Bekannte. Die Bedarfsprüfung erfolgt damit ausschließlich auf der Basis der EinkommensXQG9HUP|JHQVYHUKlOWQLVVHGHV$QWUDJVWHOOHUVVRwie seines nicht getrennt lebenden EhegatWHQVE]Z3DUWQHUV230 'DVLQVHLQHQJU|‰WHQ7HLOHQLQ.UDIWJHWUHWHQHQHXQWH6R]LDOJHVHW]EXFK6*%,;  ]XU5HKDELOLWDWLRQXQG7HLOKDEHEHKLQGHUWHU0HQVFKHQEHWUDIvor allem den rehabilitationsund partizipationsorientierten%HUHLFKXQGHVZLUGGDKHr im folgenden Abschnitt ausführlich behandelt. Hinsichtlich kompensationsorientierter Leistungen sind an dieser Stelle aber ]ZHL 9HUlQGHUXQJHQ ]X QHQQHQ =XP HLQHQ ZXUGH PLW GHP 6*% ,; YRQ GHP VRQVW LP Sozialversicherungsrecht verbreiteten SachleisWXQJVSULQ]LS DEJHZLFKHQ XQG H[SOL]LW 6*% (LQHYROOH(UZHUEVPLQGHUXQJOLHJWYRUZHQQGLHYHUVLFKHUWH3HUVon aufgrund ihrer gesundheitlichen BeeinWUlFKWLJXQJZHQLJHUDOVGUHL6WXQGHQSUR7DJDUEHLWHQNDQQXQGHLQHWHLOZHLVH(UZHUEVPLQGHUXQJOLHJWYRU ZHQQGLH3HUVRQ]ZLVFKHQGUHLXQGVHFKV6WXQGHQSUR7DJDUEHLWHQNDQQ†6*%9,  230 Im Rahmen der Reform des Bundessozialhilfegeset]HV ]XP 6*% ;,, GDV  LQ .UDIW WUDW ZXUGH GLH *UXQGVLFKHUXQJZLHGHULQGLH6R]LDOKLOIHLQWHJULHUWGLH5HJHOXQJHQ]Xr Bedarfsprüfung blieben aber unverlQGHUW=XP6*%;,,XQGGHQLQLKPfestgelegten relevanten VeränderXQJHQIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQVLHKH 6HLGOHU =XZHLWHUHQ%HPKXQJHQGHU%XQGHVUHJLHUXQJGLH(LQNRPPHQVVLWXDWLRQEHKLQGHUWHU0HQ VFKHQ]XYHUEHVVHUQVLHKHGHQQDWLRQDOHQ$NWLRQVSODQGHU%XQGHVUHJLHUXQJ 

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IX § 9 Abs. 2) die Möglichkeit eingeräumt, dem Versicherten die Leistungen kostenneutral als persönliches Budget auszuzahlen. Mit Hilfe dieses persönlichen Budgets sollen behinderte Menschen ihre Hilfe selbst organisieren und als Kunden ihre Hilfen autonomer bestimmen und beeinflussen können.231 Zum anderen wurde das im RehabilitationsAngleichungsgesetz nicht konsequent umgesetzte Prinzip des gleichen Zugangs zu Leistungen nachgebessert und die Sozialhilfe und die Kinder- und Jugendhilfe in den Kreis der Rehabilitationsträger aufgenommen. Damit entfiel auch für die sozialen Leistungen der Sozialhilfeträger, einschließlich der Leistungen in den Werkstätten für behinderte Menschen, die Bedürftigkeitsprüfung (vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 2001a). 3.2.4 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990 Im Laufe der 1990er Jahre wurde die Forderung lauter, die verwirrende Vielfalt und Heterogenität der gesetzlichen Grundlagen, die Fülle an unterschiedlichen Leistungen und die Zersplitterung der organisatorischen Zuständigkeiten im rehabilitationsorientierten Bereich zu vereinheitlichen. Um einen gerechteren Zugang zu Leistungen zu ermöglichen, aber auch um Transaktionskosten für Arbeitgeber zu senken, wurde insbesondere von den Behindertenverbänden und den Wohlfahrtsverbänden aber auch vom Deutschen Bundestag ein eigenständiges Leistungsrecht für behinderte Menschen gefordert (vgl. Bundesverband Evangelische Behindertenhilfe u. a. 1999; DPWV 1998). Bereits die christlich-liberale Regierung hatte im Jahr 1989 die Eingliederung des Rehabilitations- und Schwerbehindertenrechtes in das System der Sozialgesetzbücher angekündigt, jedoch bedingt durch die Wiedervereinigung dann in den 1990er Jahren nicht umgesetzt (vgl. Fuchs 2003). Wie auch im kompensationsorientierten Bereich kam es im rehabilitationsorientierten Bereich bis zum Regierungswechsel 1998 kaum zu gesetzlichen Änderungen. Lediglich die Lohnzuschüsse bei der Beschäftigung behinderter Arbeitnehmer mussten aufgrund des finanziellen Druckes in den Jahren 1994 und 1997 verringert werden, und 1998 wurde das Beratungsmonopol der Bundesanstalt für Arbeit abgeschafft, um die berufliche Rehabilitation effizienter und leichter zugänglich zu machen (vgl. OECD 2003). Nach dem Regierungswechsel 1998 griff die rot-grüne Regierung die oben genannten Forderungen nach einer Zusammenfassung und Weiterentwicklung des Behindertenrechts auf und vereinbarte in ihrem Koalitionsvertrag u.a. die Verbesserung und Weiterentwicklung der gesetzlichen Grundlage der Eingliederung in den Arbeitsmarkt sowie die Einführung eines eigenständigen Sozialgesetzbuches. Mit dem in den Jahren 2000 und 2001 schrittweise in Kraft tretenden Gesetz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit SchwerbehinGHUWHU XQG GHU .DPSDJQH à -REV IU 6FKZHUEHKLQGHUWH¶ NDP GLH 5HJLHUXQJ GHP ersten Versprechen nach. Das Gesetz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter löste das Schwerbehindertengesetz von 1974 ab. Da die Erfahrungen der 1980er Jahre und die steigende Zahl arbeitsloser behinderter Menschen zeigten232, dass die bestehenden Regelungen nicht genügend Anreize zur Beschäftigung behinderter Menschen für 231 Zu den Vor- und Nachteilen des persönlichen Budgets in Deutschland siehe Wacker, Wansing und Schäfers   232 Die Zahl der beschäftigten Schwerbehinderten ging von Beginn der 1980er Jahre bis zur Regierungsübernahme um mehr als 20% zurück.

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Arbeitgeber setzten und die Beschäftigung behinderter Menschen nicht sichergestellt werden konnte (Sadowski/Frick 1992), wurde die von Unternehmen mit mindestens 20 Arbeitnehmern im Fall der Nichterfüllung zu zahlende$XVJOHLFKVDEJDEHDXIELV]X¼HUK|KW und gleichzeitig die Beschäftigungspflichtquote von 6% auf 5% abgesenkt. Um die Vermittlung schwerbehinderter in die Unternehmen (externe Rekrutierung) zu verbessern, wurde ein flächendeckendes Netz von Integrationsfachdiensten aufgebaut, welches die .RRUGLQDWLRQGHUYHUVFKLHGHQHQ%HK|UGHQRSWLPLeren und den intensiveren Einsatz sowohl der allgemeinen Dienstleistungen der Bundesanstalt für Arbeit als auch der besonderen EHVFKlIWLJXQJVI|UGHUQGHQ ,QVWUXPHQWH GHV IUKHren Schwerbehindertengesetzes sicherstellen sollte. Um die Weiterbeschäftigung behinderter Menschen in Unternehmen (interne Rekrutierung) zu verbessern, wurde ein Recht auf Teilzeitangebote und andere Rechte behinderter Menschen sowie deren Vertretungen in den Betrieben ausgeweitet, u.a. der Anspruch schwerbehinderter Menschen auf Übernahme der Kosten für eine notwendige Arbeitsassistenz. Für die Arbeitsmarktintegration von Personen, die bisher in Werkstätten für Behinderte beschäftigt waren, wurden Integrationsunternehmen gegründet, die einen hohen Anteil von 25% bis 50% schwerbehinderter Beschäftigter haben. ,P 5DKPHQ GHU PLW GHU *HVHW]HVHLQIKUXQJ JHVWDUWHWHQ .DPSDJQH à -REV IU 6FKZHUEHKLQGHUWH¶ VROOWH GXUFK verstärkte Öffentlichkeitsarbeit (u.a. die Einrichtung von &DOO &HQWHUQ  XQG GHQ (LQVDW] DOOHU P|JOLFhen beschäftigungsorientierten Maßnahmen LQQHUKDOEYRQGUHL-DKUHQGLH=DKOGHUUXQG0.000 arbeitslosen schwerbehinderten Personen um ein Viertel gesenkt werdeQ)DOOVGLHVHV=LHOQLFKWHrreicht werden würde, sollte die Beschäftigungsquote wieder auf 6% angehoben werden. Das Gesetz und die Kampagne zeigten Wirkung, und so wurden in Kombination mit der bis 2001 günstigen Arbeitsmarktentwicklung überdurchschnittlich viele schwerbehinderte Personen in dauerhafte Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt vermittelt.233/HW]WOLFKZXUGHDEHUGDVDQJHVWUHEWH=LHO PLWHLQHU5HGX]LHUXQJYRQELV]XP-DKUNQDSSYHUIHKOWDEHUDXIJUXQGGHV,QWHJ rationserfolges die abgesenkte Quote dennoch beibehalten. =XU(UIOOXQJGHU]ZHLWHQ9HUHLQEDUXQJHUDUEHLWHWHGDV]XVWlQGLJH%XQGHVPLQLVWHULXP für Arbeit unter Einbindung der Behindertenverbände und an der Rehabilitation Beteiligten ein neues Sozialgesetzbuch mit dem Titel Ä5HKDELOLWDWLRQ XQG 7HLOKabe behinderter MenVFKHQ³ 6*% ,;  ZHOFKHV LP -DKU  YRP 3DUODPHQW EHVFKORVVHQ ZXUGH XQG QRFK LP JOHLFKHQ-DKULQ.UDIt trat. Durch die Kodifizierung des Behinderten- und des RehabilitatiRQVUHFKWV LP 6*% ,; ZXUGH GDV XQEHUVLFKtliche Rehabilitationsrecht nicht nur zusammengefasst, vereinfacht und transparenter dargestellt, sondern auch Inhalte insbesondere Sachverhalte, die zuvor im BSHG geregelt waren, verändert und damit eine umfassende Reform in der deutschen Behindertenhilfe eingeleitet (vgl. Schulte 2003). Grundsätzlich RULHQWLHUWHVLFKGDV6*%,;DQGHUYRQGHU:+2YRUJHOHJWHQ International Classification of Functioning, Disability and Health (siehe Abschnitt II.1.2) und damit an einem Behinderungsbegriff der auch Kontextfaktoren einbezieht. Unter den Leitmotiven Teilhabe und Selbstbestimmung sollte nun das Benachteiligungsverbot des Grundgesetzes im Bereich der Sozialpolitik umgesetzt werden (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003b; Bundesregierung 2001). Auch wenn die zuvor in verschiedenen Sozialgesetzbüchern geregelten Rehabilitationsvereinbarungen weitgehend unverändert blieben, brachte GDV6*%,;ZLFKWLJH9HUlQGHUXQJen für den rehabilitationsorientierten Bereich. Durch den =XGHQVSH]LHOOHQ$UEHLWVPDUNWSURJUDPPHQIUEHKLQGerte Menschen und deren Wirkung siehe Frick (2002).

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Umbau der Hauptfürsorgestellen zu Integrationsämtern, sollte der Service für behinderte Menschen nun unkomplizierter und vor allem schneller vonstatten gehen und die Rehabilitationsangebote durch die neue institutionelle Ordnung individueller und flexibler angepasst werden.234 Auch wenn sich die Arbeitsmarktsituation behinderter Menschen nach 1999 verbessert hat, stieg die Arbeitslosenquote mit der allgemein schlechten Entwicklung des Arbeitsmarktes nach 2002 wieder an und ist weiterhin überproportional hoch (vgl. Rauch 2003). Da nach Einschätzung der rot-grünen Bundesregierung nur durch Kooperation aller an der Arbeitsmarktintegration beteiligter Gruppen dauerhaft höhere Beschäftigungsquoten behinderter Menschen sicherzustellen waren, wuUGH LP -DKU  GLH .DPSDJQH Ã-REV RKQH %DUULHUHQ¶JHVWDUWHW'LH=LHOHGLHVHU.DPSDJQHZDUHQGLH)|UGHUXQJGHU$XVELOGXQJEH hinderter Jugendlicher und die Stärkung der betrieblichen Prävention durch ein betriebliches Eingliederungsmanagement. Unterstützt wurde das Bemühen der Kampagne durch ein LPJOHLFKHQ-DKULQ.UDIWJHWUHWHQHV*HVHW]]XU)|UGHUXQJXQG$XVELOGXQJXQG%HVFKlIWL gung schwerbehinderter Menschen. 3.2.5 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990 Angestoßen durch das amerikanische Antidiskriminierungsgesetz (ADA) formierte sich zu Beginn der 1990er Jahre in Deutschland der Initiativkreis Gleichstellung, der einige Jahre später aufgelöst und in das neu gegründete Netzwerk Artikel 3 überführt wurde. Mit einer Demonstrationskampagne forderte diese Initiative 1992 die Aufnahme eines allgemeinen Gleichheitsgrundsatz in das Grundgesetz (vgl. Miles-Paul 2004b). Durch die Unterstützung der Behindertenverbände kam es im Wahljahr 1994 zu einer Verfassungsänderung und ein allgemeines Benachteiligungsverbot wurde in Artikel 3 (Abs. 3 Satz 2) des Grundgesetzes DXIJHQRPPHQ Ä1LHPDQG GDUI ZHJHQ VHLQHU %HKLQGHUXQJ EHQDFKWHLOLJW ZHUGHQ³ 'LHVH Verfassungsänderung hatte in den kommenden Jahren jedoch keine weiteren Konsequenzen. Erst 1997 mit der Gründung der Aktion Grundgesetz, einer der größten Bürgerrechtsbewegungen in der Geschichte der Bundesrepublik, in der sich über 100 Behinderten- und Wohlfahrtsverbände zusammenschlossen, kam es zu neuer Dynamik. Die 1998 nach dem Regierungswechsel an die Macht gekommene rot-grüne Koalition griff diese Dynamik auf und setzte den im Grundgesetz 1994 festgeschriebenen Gleichstellungsauftrag durch weitere Gesetzgebung um. In ihrem Koalitionsvertrag (SPD/Bündnis90/ Die Grünen 1998) legte sich die neue RegierXQJDXIGLH)|UGHUXQJGHU6HOEVWEHVWLPPXQJ und gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe behinderter Menschen fest und kündigte neben dem bereits erwähnten SGB IX auch ein Gleichstellungsgesetz und ein Gesetz gegen GLH'LVNULPLQLHUXQJXQG]XU)|UGHUXQJGHr Gleichbehandlung von Minderheiten an. Das bereits beschriebene 2001 in Kraft getretene SGB IX war unter maßgeblicher BeteiOLJXQJ EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ GHP )RUXP EHKLnderter Juristinnen und Juristen, mitgeschrieben worden. Dies schlug sich sowohl in der bürgerrechtsorientierten Definition von %HKLQGHUXQJDOVDXFKLQGHPEHUJHRUGQHWHQ=Lel des Gesetzes der Stärkung der Selbstbestimmung nieder. Neben den bereits in den beiden vorangegangenen Abschnitten behandel =X GHQ 5HJHOXQJHQ XQG GHU ,PSOHPHQWDWLRQ GHV 6*% ,; VLHKH )XFKV   XQG %XQGHVPLQLVWHULXP IU Arbeit und Sozialordnung (2001c; 2002).

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

ten Inhalten führte das SGB IX auch im partizipationsorientierten Bereich einige Neuerungen ein: Um die Teilhabe zu sichern, sollte sich der Fokus stärker auf ambulante Maßnahmen richten (z.B. Hilfen zur Verselbstständigung in betreuten Wohnformen als auch Hilfen zum Erhalt einer Wohnung) und die Beratungsangebote in den örtliche Servicestellen bürgernah und barrierefrei organisiert werden. Die Wunsch- und Wahlrechte berechtigter Leistungsempfänger wurden gestärkt und die Gebärdensprache anerkannt (vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 2001b; Fuchs 2003). Im Gegensatz zu anderen Mitgliedsstaaten kam die Bundesregierung den Rahmenrichtlinien zum Schutz vor Diskriminierung, insbesondere der Rahmenrichtlinie 2000/78/EG zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (siehe Abschnitt VI.3.2.2) nicht durch ein einheitliches Gesetz nach, sondern der Schutz vor zivilrechtlicher Diskriminierung und (vor allem) öffentlicher Gleichstellung sollte in zwei getrennten Gesetzen bearbeitet werden. Als Experten in eigener Sache hatte das Forum behinderter Juristinnen und Juristen einen Entwurf für ein Gleichstellungsgesetz erarbeitet, der Grundlage der Arbeit des zuständigen Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung wurde. Im Jahr 2002 trat das Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen (Bundesgleichstellungsgesetz) in Kraft, dessen Hauptanliegen die Herstellung einer umfassend verstandenen Barrierefreiheit ist.235 Sowohl räumliche Barrieren für Rollstuhlfahrer und Gehbehinderte in öffentlichen Verkehrsmitteln und Gebäuden als auch Barrieren im Bereich der Kommunikation sollten durch Zielvereinbarungen, Gestaltungsrechte und Benachteiligungsverbote abgebaut werden; insbesondere die Bedürfnisse behinderter Frauen sollten hierbei berücksichtigt werden. Durch Beteiligungsrechte und ein Verbandsklagerechte der Behindertenorganisationen sollte die wirksame Durchsetzung der Barrierefreiheit gesichert werden. Wie bereits schon das SGB IX hat auch das Bundesgleichstellungsgesetz eine bürgerrechtsorientierte Definition von Behinderung.236 Um den Gedanken der Barrierefreiheit umzusetzen, wurden durch das Bundesgleichstellungsgesetz auch Passagen in zahlreichen andere Bundesgesetzen im Bereich Bahn-, Luft- und Nahverkehr sowie u.a. im Gaststätten- und Hochschulrahmengesetz geändert, die behinderte Menschen entweder benachteiligten oder deren besonderen Bedarf nicht berücksichtigten. Da im föderalistischen System der Bundesrepublik wesentliche Politikbereiche in die Hoheit der Bundesländer fallen, wurden zur Umsetzung der Barrierefreiheit in diesen Bereichen Landesgleichstellungsgesetze erlassen, die in ihrem Umfang und ihrem Wirkungsanspruch aber erhebliche regionale Differenzen aufweisen.237 Von Seiten der Behindertenbewegung und der Behindertenverbände wurde das neue Gesetz als großer Erfolg gewertet, nicht zuletzt, da ihre Position durch die Anhörungs- und Beteiligungsrechte gestärkt wurden und behinderte Menschen, entsprechend dem Grundsatz Ã1LFKWV EHU XQV RKQH XQV¶ PLWWOHUZHLOH LQ YLHOHQ ]HQWUDOHQ $XVVFKVVHQ LP 6R]LDO XQG Gesundheitswesens vertreten sind.238 Allerdings wurde auch die mangelnde Verbindlichkeit, das Fehlen jeglicher Fristen oder Stichtage und das Nicht-Vorhandensein von binden235 Zur Entstehungsgeschichte des Bundesgleichstellungsgesetzes siehe Haack (2002) und Dahesch (1999). 236 Für einen Überblick über die Neuerungen des Bundesgleichstellungsgesetz siehe Ullrich und Spereiter (2002) sowie Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (2003a). 237 Zum Stand der Landesgleichstellungsgesetze in den Bundesländern siehe das Informationsportal der Aktionsgrundgesetz (www.aktion-grundgesetz.de) sowie Degener (2004b). 238 Die beiden wichtigsten Vertretungen behinderter Menschen sind die beiden Dachverbände: die 1967 gegründete Bundesarbeitsgemeinschaft Hilfe für Behinderte und der 1999 gegründete Deutsche Behindertenrat.

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den Sanktionen im Falle von Diskriminierung kritisiert, die Effektivität von Zielvereinbarungen mit der Privatwirtschaft in Frage gestellt und ein zivilrechtliches Antidiskriminierungsgesetz gefordert, das die Diskriminierung behinderter Menschen als Kunden, z.B. beim Abschluss von Versicherungsverträgen, bei Restaurantbesuchen oder der Anmietung einer Wohnung, verhindert.239 Sowohl als Reaktion auf diese Kritik als auch aufgrund der Verpflichtung gegenüber der Europäischen Union versuchte die rot-grüne Bundesregierung 2004 die Einführung eines zivilrechtlichen Antidiskriminierungsgesetzes, das aber am Widerstand des Bundesrates scheiterte (vgl. Bundesministerium für Familie Senioren Frauen und Jugend 2004). Auch die seit 2005 gewählte schwarz-rote Koalition wird in irgendeiner Form ein Gesetz zum Schutz vor Diskriminierung im Arbeits- und Zivilrecht erlassen müsVHQZHOFKHVGLH0HUNPDOHÃ5DVVH¶XQGHWKQische Herkunft und Behinderung umfasst, um den Richtlinien der Europäischen Union gerecht zu werden.240 3.2.6 Zusammenfassung Nach 30 Jahren weitgehendem Stillstand in der Behindertenpolitik wurde Ende der 1990er mit dem Regierungswechsel ein tief greifender Wandel in allen drei Bereichen der Behindertenpolitik eingeleitet. Im kompensationsorientierten Bereich wurde durch die Straffung der Invaliditätssicherung bei versicherten Arbeitnehmern und der gleichzeitigen Einführung einer beitragsfreien Grundsicherung für einen Teil der behinderte Menschen von dem in der deutschen Sozialversicherung typischen Statussicherungsprinzip abgewichen und die Einkommenssituation behinderter Menschen egalitärer gestaltet. In Kombination mit den geringeren Möglichkeiten, in den Vorruhestand zu wechseln, wurde dem allgemeinen Trend der Aktivierung folgend auch für behinderte Menschen der Druck, weiter in Erwerbstätigkeit zu bleiben, verstärkt. Im rehabilitationsorientierten Bereich wurde mit dem Gesetz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter und der Einführung des SGB IX die Anreize für Arbeitgeber erhöht und die berufliche Rehabilitation verbessert. Im partizipationsorientierten Bereich wurde mit der Aufnahme des Benachteiligungsverbots in Artikel 3 des Grundgesetzes im Jahr 1994 bereits unter der christlich-liberalen Bundesregierung ein erster Schritt in die Richtung einer veränderten Sichtweise von Behinderung vollzogen, die mit dem SGB IX und dem Bundesgleichstellungsgesetz für behinderte Menschen weiterverfolgt wurde. Insgesamt wurde nach 1998 in der Behindertenpolitik eine Verschiebung von wohlfahrtsstaatlicher Versorgung für Kriegsbeschädigte und Unfallopfer, Versicherung für Arbeitnehmer und Fürsorge für nicht versicherte Personen, hin zu einer Ordnung mit institutionell verankerten Rechten und Leistungen für alle eingeleitet. Dieser Wandel in der Behindertenpolitik wurde häufig als ein Paradigmenwandel bezeichnet (z.B. Müller 2003) und auch international als solcher wahrgenommen (vgl. Council of Europe 2003b). Die BundesUHJLHUXQJ JLQJ VRJDU VR ZHLW HLQH Ä9RUUHLWerrolle auf dem Gebiet der europäischen und LQWHUQDWLRQDOHQ 3ROLWLN IU EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ³ %XQGHVUHJLHUXQJ GHU %XQGHVUHSXEOLN 239 Zur Kritik und Weiterentwicklung des Bundesgleichstellungsgesetz siehe Deutscher Behindertenrat (2002), Dahesch (2000), Frehe (2003) und Seifert (2002). 240 Die Europäische Kommission hat angekündigt, beim Europäischen Gerichtshof ein Zwangsgeld zu beantragen, wenn die Antidiskriminierungsrichtlinie nicht in deutsches Recht implementiert wird (vgl. Bundesministerium für Familie Senioren Frauen und Jugend 2004).

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Deutschland 2004a, I) für Deutschland zu beanspruchen. Dabei kann Deutschland unter den Ländern als Nachzügler bezeichnet werden, da erst Ende der 1990er Jahre mit den Reformen in der Sozialgesetzgebung sowie mit dem institutionellen Umbau begonnen wurde. Auch in Anbetracht dessen, dass es der Bundesregierung nicht gelang, das in der EURichtlinie 2000/78/EG vorgeschriebene Antidiskriminierungsgesetz einzuführen, ist dieser Anspruch zumindest in Hinsicht auf den Diskriminierungsschutz in Frage zu stellen.241 Auch wenn sich möglicherweise für einen Teil der behinderten Personen, die Einkommenssituation (beispielsweise aufgrund des Wegfalls des Berufsschutzes) verschlechtert haben kann, dürften sich insgesamt die Reformen und der institutionelle Wandel in der Behindertenpolitik positiv auf die Lebenslagen behinderter Menschen ausgewirkt haben. Hierfür spricht auch die im Vergleich zu anderen Mitgliedsstaaten günstige Einkommensund Beschäftigungssituation behinderter Menschen.242 In Bereichen wie Kommunikation oder Mobilität ist aber bei der Herstellung der Barrierefreiheit mit erheblichen zeitlichen Verzögerungen zu rechnen, bevor das Bundesgleichstellungsgesetz seine Wirkung entfalten wird. Auch wenn dies schwer zu messen und zu belegen ist, dürfte auch die Anerkennung behinderter Menschen gestiegen sein und das Bild von Behinderung in den Medien und der öffentlichen Wahrnehmung sich positiv verändert haben. Die Ursachen für den beschriebenen Policywandel dürften vielschichtig sein. Eine wichtige Ursache ist der Regierungswechsel 1998, mit dem Parteien mit anderen Core Beliefs DQGLH0DFKWNDPHQGLHDQVWHOOHYRQÃ6FKXW]¶XQGÃ)UVRUJH¶hEHU]HXJXQJHQZLH ÃHLQNODJEDUH5HFKWHXQG:DKOP|JOLFKNHLWHQ¶Ã&KDQFHQJOHLFKKHLW¶XQGÃ7HLOKDEH¶YHUWUDWHQ (vgl. Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 2000).243'LHVHhEHU]HXJXQJHQEHLGHQ5HJLHUXQJV parteien, insbesondere bei Bündnis 90/Die Grünen, wurde durch Advocacy Coalitions mit Akteuren auf der Ebene der Europäischen Union und der deutschen Behindertenbewegung, allen voran das Forum behinderter Juristinnen und Juristen und das Netzwerk Artikel 3, gestärkt. So wurden sowohl in den Prozess der Gesetzesfindung beim SGB IX als auch beim Bundesgleichstellungsgesetz behinderte Menschen als Experten in eigener Sache eingebunden und von ihnen die ersten Entwürfe zu den Gesetzen vorbereitet. Darüber hinaus ist auch zu vermuten, dass der Wandel, der bereits 1989 in Teilen von der christlichliberalen Regierung angekündigt worden war, längst überfällig und durch die Wiedervereinigung lediglich aufgeschoben worden war.  *UR‰EULWDQQLHQ±5HFKWHXQG$QUHL]H

3.3.1 Der britische Wohlfahrtsstaat Mit 60 Millionen Einwohnern zählt Großbritannien zu den großen Flächenstaaten Europas. Die britische Volkswirtschaft zeichnet sich durch einen hohen Grad an Deregulierung, Privatisierung der öffentlichen Infrastruktur und einen starken Dienstleistungssektor aus. Im Jahr 2005 wurde ein Bruttoinlandsprodukt von 1.467 Milliarden Euro erwirtschaftet. 241 Zur Einschätzung der Umsetzung der Vorgaben der Europäischen Union im Bereich Antidiskriminierung in Deutschland siehe Degener (2004b). 242 Zur Lebenssituation behinderter Menschen in Deutschland siehe Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland (2004a) und Maschke (2003). 243 Zum Paradigmenwandel und dem einhergehenden Wandel der Belief Systems siehe Müller (2003).

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Damit lag das Prokopfeinkommen etwas unter dem Dänemarks aber deutlich über dem europäischen Durchschnitt. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre erlebte die britische Wirtschaft einen Aufschwung und galt mit kontinuierlich hohen Wachstumsraten als Vorzeigemodell in Europa. Diese hohen Wachstumsraten gingen allerdings in den vergangenen Jahren zurück, sodass das reale Wachstum im Jahr 2005 bei 2,3% und damit im europäischen Durchschnitt lag. Mit einem Bruttoinlandsprodukt von 24.412 Euro pro Kopf und einer Arbeitslosenquote von unter 4% (2004) liegt Großbritannien aber immer noch im oberen europäischen Referenzrahmen.244 Großbritannien ist eine konstitutionelle Monarchie mit einem Zweikammersystem, dem gewählten Unterhaus (House of Commons) und dem nicht gewählten Oberhaus (House of Lords), dessen Vertreter sowohl durch Berufung als auch durch Geburt bestimmt werden. Im Gegensatz zu den kontinentaleuropäischen Staaten, deren Rechtssystem auf das römische Recht zurückgeht, besitzt Großbritannien eine eigene Rechtstradition ohne geschriebene Verfassung, dafür aber mit Gesetzen, die Verfassungsrang haben und die bis zur Magna Charta aus dem Jahr 1215 zurückreichen. Großbritannien gliedert sich in die drei Regionen England, Wales und Schottland, die weitgehend zentralistisch regiert und verwaltet werden und gemeinsam mit Nordirland das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland bilden. Mit der nach der Regierungsübernahme durch New Labour eingeleiteten Dezentralisierung (Devolution) wurden allerdings begrenzte Kompetenzen vor allem an die Region Schottland verlagert, das seit 1999 ein eigenes Landesparlament besitzt.245 Bereits vor dem Zweiten Weltkrieg war Großbritannien ein Wohlfahrtsstaat. Die Grundlagen des heutigen britischen Wohlfahrtsstaates wurden jedoch mit dem Beveridge Report 1942 gelegt, dem kurz nach Ende des Krieges drei zentrale Gesetze folgten: (1) der National Insurance Act von 1946, der die beitragsfinanzierten Sozialversicherungen für die Risiken Alter, Krankheit, Unfall und Arbeitslosigkeit regelte, (2) der National Health Act von 1946, der den universalen, größtenteils steuerfinanzierten nationalen Gesundheitsdienst (NHS) ausgestaltete und (3) Der National Assistance Act von 1948, der die steuerfinanzierte soziale Mindestsicherung bestimmt. Diese drei Gesetze sind die drei zentralen Säulen des EULWLVFKHQ:RKOIDKUWVVWDDWHVGLH±PLWOHLFKWHQbQGHUXQJHQ±DXFKKHXWHQRFKLP:HVHQW lichen Bestand haben (vgl. Schmid, J. 2002). Die im Beveridge Report beschriebenen Grundprinzipien Universalität, umfassende Risikoabsicherung und Angemessenheit der Leistungen sollten durch dieses allen zugängliche Sicherungssystem umgesetzt werden. Solange die Volkswirtschaft sich günstig entwickelte, wurden der britische Wohlfahrtsstaat und seine Grundprinzipien von den beiden großen Volksparteien Labour und Conservatives im Konsens unterstützt. Und so stieg bis Mitte der 1970er Jahre das Sozialbudget im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt kontinuierlich an. Im Anschluss an die Ölkrise von 1973 kam es aber Mitte der 1970er Jahre zu einer Finanzkrise. Bedingt durch das Haushaltsdefizit sank das Leistungsniveau der Sozialversicherung für Arbeitslose und Rentner unter das Existenzminimum. Mit dieser Finanz- und Sozialkrise zerbrach der von beiden großen Volksparteien getragene Nachkriegskonsens zur Sozialpolitik. Mit dem Regierungswechsel im Jahre 1979 wurde unter Premierministerin Margaret Thatcher eine libertäre Wende eingeleitet, bei der in vormals staatlich regulierten oder verwalteten Bereichen Marktelemente und Wettbewerb eingeführt und auch Leistungskür244 Die Daten zur wirtschaftlichen Entwicklung Großbritanniens sind entnommen aus: Economist Intelligence Unit Source (2006b). 245 Zur Dezentralisierung Großbritanniens siehe Mitchell (2005).

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zungen in den sozialen Sicherungssystemen vorgenommen wurden. Auch nach der Konsolidierung der Finanzen Anfang der 1990er Jahre wurde dieser libertäre Kurs unter der Regierung von John Major beibehalten (vgl. Hills 1996). Nach 18 Jahren konservativer Regierung kam es im Jahr 1997 zum Regierungswechsel. Die Sozialdemokraten (New Labour) mit Tony Blair als Premierminister kamen an die Macht und wurden seitdem zweimal bestätigt. In der Wirtschafts- und Finanzpolitik knüpfte New Labour an die Politik ihrer Vorgängerregierungen an. In der Sozialpolitik jedoch leitete die neue Regierung unter dem Motto ¶)URP:HOIDUHWR:RUN¶ eine konsequente Umstrukturierung der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik ein. Flankiert wurden diese Reformen von einem Ausbau des nationalen Gesundheitsdienstes (1DWLRQDO+HDOWK6HUYLFH). Gleichzeitig wurden, um das Sozialbudget nicht zu sprengen und Anreize für Arbeit zu setzen, die Ausgaben im Mindestsicherungssystem durch Leistungskürzung und schwierigere Zugangsbedingungen reduziert. Insgesamt wurde so eine Umschichtung von konsumtiven zu investiven Ausgaben erreicht.246 Die industriellen Beziehungen in Großbritannien zeichnen sich seit der Regierungsübernahme 1979 durch einen kontinuierlichen Rückgang des Einflusses der Sozialpartner und einer Erosion des Systems der Kollektivverhandlungen aus. Der Deckungsgrad allgemeiner Tarifverträge sowie der Organisationsgrad sowohl der Arbeitgeberverbände als auch der Gewerkschaften ging zurück. Immer mehr Verhandlungen werden dezentral auf der Betriebsebene geführt und gewerkschaftliche Forderungen, ein tripartistisches Kollektivverhandlungssystem einzuführen, wurden zu Beginn der 1990er Jahren von der Regierung abgelehnt. Der Einfluss der Sozialpartner in Großbritannien kann heute im Vergleich zu den skandinavischen Staaten oder auch Deutschland als gering bewertet werden. Nichtstaatliche Interessensorganisationen haben hingegen in Großbritannien einen großen Einfluss und werden häufig in den politischen Entscheidungsprozess eingebunden. Insbesondere die so genannten 3UHVVXUH *URXSV haben von der amerikanischen Frauen- und Schwarzenbewegung gelernt und sowohl ein Bewusstsein als auch Aktionsformen nach Großbritannien importiert. 3.3.2 Britische Behindertenpolitik vor 1990 In dem von Beveridge ursprünglich erdachten System waren keine besonderen finanziellen Leistungen für die Absicherung von Behinderung vorgesehen; behinderte Menschen erhielten Leistungen im Rahmen der allgemeinen Programme: den Sozialversicherungen und der Mindestsicherung.247 Hinsichtlich kompensationsorientierter Leistungen wurden ursprünglich lediglich Kriegs- und Arbeitsunfallopfer mit besonderen Renten (,QGXVWULDO ,QMXULHV 'LVDEOHPHQW 3HQVLRQ und :DU 'LVDEOHPHQW 3HQVLRQ) berücksichtigt. Die Gruppe der besonders abgesicherten Personen wurde 1965 mit dem,QGXVWULDO'LVHDVHV%HQHILW $FW noch um die Opfer von Berufskrankheiten und 1979 mit dem 9DFFLQH'DPDJH3D\PHQWV$FW um die Opfer von Impfschäden erweitert. Diese beitragsfreien Rentenzahlungen werden einkommensunabhängig gezahlt, also auch wenn die Person weiter beschäftigt ist (vgl. Europäische Kommission 2003d). 246 Für eine ausführliche Beschreibung der Entwicklung des britischen Wohlfahrtsstaates siehe Schmid (2002), Powell (1999) und Taylor-Gooby (2001). 247 Für eine Beschreibung der Behindertenpolitik vor dem Zweiten Weltkrieg siehe Drake (1999) und Borsay (2005).

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Erst im Jahr 1971 wurde aufgrund der wachsenden Zahl chronisch kranker Beschäftigter innerhalb des Sozialversicherungssystems eine Erwerbsunfähigkeitsrente (Invalidity Benefit) eingeführt, auf die nach 28 Wochen Krankheit ein Anspruch entstand und die neben einer Basiszahlung altersabhängige Zulagen sowie Zulagen für Kinder und Ehepartner enthielt (vgl. Lonsdale/Aylward 1996).248 Da viele Personen die Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllen konnten, wurde 1975 zusätzlich noch eine beitragsfreie Erwerbsunfähigkeitsrente (Non Contributory Invalidity Benefit) eingesetzt, zu der ab 1979 auch behinderte Hausfrauen Zugang hatten. Diese beitragsfreie Erwerbsunfähigkeitsrente wurde 1984 durch die beitragsfreie, einkommensunabhängige Schwerbehindertenbeihilfe (Severe Disablement Allowance) abgelöst. Sie sollte sicherstellen, dass auch Personen, die unter chronischen Krankheiten oder einer Behinderung leiden und deren Erwerbsfähigkeit zu mindestens 80% eingeschränkt ist, Rentenzahlung erhalten, auch wenn sie noch keine oder noch nicht genügend Beiträge in die Sozialversicherung eingezahlt haben (vgl. Europäische Kommission 2003d). Personen, die weder einen Anspruch auf Erwerbsunfähigkeitsrente noch auf Schwerbehindertenbeihilfe geltend machen konnten, konnten die bedarfsgeprüfte Sozialhilfe (Income Support) beantragen, die bis heute eine spezielle Behindertenzulage (Disability Premium) enthält (vgl. Europäische Kommission 2003d). Da die Leistungshöhe der Schwerbehindertenbeihilfe lediglich 60% der beitragsabhängigen Erwerbsunfähigkeitsrente betrug, waren der Großteil der Empfänger von Schwerbehindertenbeihilfe zusätzlich auf Sozialhilfe angewiesen (vgl. Lonsdale/Aylward 1996). So beantragten im Jahr 1999 17% der Empfänger von Erwerbsunfähigkeitsrente und 70% der Empfänger von Schwerbehindertenbeihilfe zusätzlich Sozialhilfe. Aber selbst inklusive der Behindertenzulage erreicht diese nicht die beitragsfinanzierte Erwerbsunfähigkeitsrente. Insgesamt empfingen etwa doppelt so viele Männer wie Frauen Anfang der 1990er Jahre eine der drei Zahlungen. Bedingt durch die unterschiedlichen Erwerbsquoten erhielten 76% der Männer die umfangreichere (beitragsabhängige) Erwerbsunfähigkeitsrente, während nur 48% der Frauen diese erhielten (Lonsdale/Aylward 1996, 96). Da mit Behinderung, insbesondere bei Pflegeabhängigkeit, zusätzliche Kosten einhergehen, wurde neben den drei oben beschriebenen Transfers 1972 noch zusätzlich die Pflegebeihilfe (Attendance Allowance) und 1976 die Mobilitätsbeihilfe (Mobility Allowance) eingeführt. Der Umfang des Pflegebedarfs wurde bei der Pflegebeihilfe vor allem durch eine Selbsteinschätzung bestimmt und in zwei Stufen gewährt (vgl. Europäische Kommission 2003d). Der rehabilitationsorientierte Bereich der Behindertenpolitik wurde bereits in dem im Jahr 1944 erlassenen Disabled Persons (Employment) Act maßgeblich für die kommenden vier Jahrzehnte geregelt. Dieses Gesetz beinhaltete vor allen Dingen zwei Maßnahmen zur Arbeitsmarktintegration behinderter Personen. Die erste Maßnahme war die Einführung einer Quotierung, die eine Beschäftigungspflicht britischer Unternehmen mit mehr als 20 %HVFKlIWLJWHQ YRUVDK ± PLW $XVQDKPH GHV |Ifentlichen Sektors. Obwohl das Gesetz die Möglichkeit von Haft- und Geldstrafen im Fall des Verstoßes gegen die Quote von ursprünglich 2% und später 3% vorsah, wurden Haftstrafen nie und Geldstrafen nur in einer Hand voll Fällen ausgesprochen (vgl. Lonsdale/Aylward 1996). Der Großteil der britischen Unternehmen erfüllte die Quote nie, und bedingt durch die libertäre Tradition beabsichtigte 248 Beschäftigte Personen, die kurzfristig (bis zu 28 Wochen) krank sind, haben ein Anrecht auf kurzfristiges Krankengeld (Short Sick Pay), das der Arbeitgeber bezahlt und das in seiner Höhe dem durchschnittlichen Gehalt entspricht. Für genauere Angaben zum Krankengeld siehe Greaves (2002) und van Gerven (2006).

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die Regierung auch nicht, die Unternehmen zu zwingen.249 Die zweite Maßnahme war der Aufbau eines Netzes von beschützten Werkstätten, in denen behinderte Menschen, die auf dem ersten Arbeitsmarkt (noch) keine Beschäftigung finden können, unter besonderer Anleitung arbeiten können. Diese Einrichtungen für beschützte Beschäftigung sollten ursprünglich eine Brückenfunktion zum ersten Arbeitsmarkt haben; sie konnten diese Funktion jedoch nicht erfüllen und etablierten sich stattdessen als eigenständige und auf Dauer segregierende Einrichtungen. Trotz der großen Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt kam es lediglich noch 1973 und 1977 zu zwei wichtigen Neuerungen. Im Rahmen des Employment and Training Act (1973) wurden landesweit 26 Rehabilitationszentren (Vocational Employment Rehabilitation Centres), die sechswöchige Kurse für Arbeitstraining und Bewerbung anbieten sollten, aufgebaut und 400 speziell geschulte Berater (Disablement Resettlement Officers) für behinderte Arbeitssuchende in den lokalen Arbeitsämtern installiert (vgl. Floyd/Curtis 2000). Im Jahr 1977 wurde zur Erleichterung des Arbeitsmarkteinstiegs ein Subventionsprogramm (Job Introduction Scheme) aufgelegt, das für die ersten sechs Wochen einen Teil des Lohnes an den Arbeitgeber zurückerstattet (vgl. Bergeskog 2001). In Bezug auf den partizipationsorientierten Bereich wurde zu Beginn der 1960er Jahre angekündigt, die Zahl der segregierenden Wohneinrichtungen für behinderte Menschen zu halbieren und nach ambulanten Möglichkeiten der Unterbringung mit wohnortnahen Dienstleistungen zu suchen sowie unterstütztes Wohnen in den Kommunen einzuführen. Über die Absichtserklärung hinaus gab es aber weder Maßnahmen noch wurden zusätzliche Mittel im Budget bereitgestellt (vgl. Mercer/Barnes 2004). Erst durch den Chronically Sick and Disabled Persons Act von 1970, in dem eine hindernisfreie Umwelt und besserer Zugang gefordert wurden, entstanden in den anschließenden Jahren eine Reihe von sozialen Diensten, wie beispielsweise Meals on Wheels oder andere ambulant unterstützende Sachund Dienstleistungen. Ende der 1970er Jahre wurde vom British Standard Institute der Code of Practice for Access for the Disabled to Buildings aufgestellt, der erstmals den Zugang für behinderte Menschen zu Gebäuden rechtlich regelte. Zum Ende ihrer Amtszeit gründete die Labour Regierung auf Druck der Behindertenbewegung noch 1979 das Committee on Restrictions against Disabled People. Dieser Ausschuss veröffentlichte 1982 einen Bericht, in dem Diskriminierung als alltäglich beschrieben wurde und Mängel im Zugang und Einschränkungen in Rechten in öffentlichen Institutionen aufgelistet wurden. Die Anregungen des Berichtes wurden aber von der konservativen Regierung nicht aufgegriffen (vgl. Drake 1999). Im Jahr 1988 wurde der durch staatliche Zuschüsse finanzierte Independent Living Fund gegründet, der behinderte Menschen bei einem unabhängigen Lebensstil durch direkte Zahlungen unterstützen sollte. Insgesamt kann für die britische Behindertenpolitik bis 1990 festgehalten werden, dass es im kompensationsorientierten Bereich zu einem sukzessiven Ausbau der Leistungen kam, der rehabilitationsorientierte Bereich seit 1944 nahezu unverändert blieb und im partizipationsorientierten Bereich nur kleine Anfänge für eine stärkere ambulante Versorgung und die Bereitstellung der hierfür notwendigen Sach- und Dienstleistungen gemacht wurden. Die verschiedenen Leistungen wurden nach unterschiedlichen Definitionen von Behinderung vergeben. So findet sich in Großbritannien ein breites Spektrum an Definitionen von Behinderung und Anspruchsvoraussetzungen für die einzelnen Programme und Leis249 Um die Arbeitgeber aber dennoch zur Vermeidung chronischer Krankheiten zu bewegen, werden seit 1983 die Kosten des Krankengelds in den ersten acht Wochen dem Arbeitgeber übertragen.

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tungen. Während im National Insurance Act und im Chronical Sick and Safe Persons Act sehr medizinische Sichtweisen von Behinderung verwendet werden, ist die Definition im 1995 in Kraft getretenen Disability Discrimination Act sehr umfassend und entspricht dem sozial-politischen Modell. Eine Vereinheitlichung dieser verschiedenen Definitionen ist nicht geplant (vgl. Europäische Kommission 2003d).250 Neben den Ministerien und den beiden großen Volksparteien ist der wichtigste Akteur der britische Dachverband behinderter Menschen, das British Council of Disabled People. Es wurde im Jahr 1981 gegründet und ist eng an die Independent Living Bewegung (siehe Abschnitt VI.3.3) gebunden. Inhaltlich vertritt das British Council of Disabled People deutlich radikalere Positionen als die Dachverbände behinderter Menschen in Deutschland oder Dänemark. 3.3.3 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990 Das Jahr 1990 brachte ein Wende für die gesamte britische Behindertenpolitik. Im kompensationsorientierten Bereich waren es vor allem die kontinuierlich steigenden Sozialausgaben, welche die Regierung unter Handlungsdruck setzten (vgl. Walker/Howard 2000).251 Hinzu kam, wie ein Bericht des Sozialministeriums (Department of Social Security 1990) feststellte, dass behinderte Personen im Vergleich zu nicht-behinderten Personen sowohl deutlich niedrigere Beschäftigungsquoten als auch geringere Erwerbseinkommen hatten. Wie in dem Bericht vorgeschlagen, wurde 1992 die beitragsunabhängige Unterhaltsbeihilfe für Behinderte (Disability Living Allowance) eingeführt, welche die frühere Mobilitätsbeihilfe (Mobility Allowance) und die Pflegebeihilfe (Attendance Allowance) ersetzte. Die frühere Pflegebeihilfe ist ab 1992 nur noch für Personen ab dem 65. Lebensjahr erhältlich. Die neue Unterhaltsbeihilfe beinhaltet eine Pflegekomponente (unterteilt in drei Sätze) und eine Mobilitätskomponente (unterteilt in zwei Sätze) und sollte stark behinderte Personen, die eine persönliche Betreuung bzw. einen Fahrdienst benötigen, unterstützen. Wie bei der früheren Pflegebeihilfe muss der Antragsteller seinen Pflege- und Mobilitätsbedarf selbst einschätzen (vgl. Walker/Howard 2000). Diese Änderungen bei den Beihilfen konnten jedoch die Sozialausgaben nur wenig eingrenzen, hierzu bedurfte es Reformen bei den Unterhaltszahlungen. Die entscheidende rechtliche Veränderung war daher die Zusammenlegung des langfristigen Krankengelds (Sickness Benefit) und der Erwerbsunfähigkeitsrente (Invalidity Benefit) im Jahr 1995 zu einer neuen, in ihrer Höhe einheitlichen, aber niedrigeren Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) (vgl. Clasen et al. 2004). In dieser Arbeitsunfähigkeitsunterstützung existieren drei Leistungssätze, deren Zuordnung von der Dauer der Arbeitsunfähigkeit abhängig ist und die um altersabhängige Zulagen sowie Kinderzuschüsse ergänzt werden. Die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung muss ebenso wie das Arbeitslosengeld und die Altersrente versteuert werden. Die Zugangsvoraussetzungen für die Leistung wurden im Vergleich zur früheren Erwerbsunfähigkeitsrente auf zwei Arten erschwert: zum einen konnten nun nicht mehr Allgemeinmediziner den Zugang zur Leistung ermöglichen, 250 Für genauere Erläuterungen der verschiedenen Definitionen von Behinderung im britischen Sozialrecht siehe Pilling (2002). 251 Dabei war es vor allem, wie Lonsdale und Aylward (1996) zeigen, die längere durchschnittliche Dauer des Leistungsbezugs und weniger die gestiegene Anzahl der Leistungsempfänger, welche die Sozialausgaben im kompensationsorientierten Bereich ansteigen ließ.

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sondern nur noch ein spezieller medizinischer Dienst (Benefits Agency´s Medical Service); zum anderen wurde der auf die konkrete Beschäftigung ausgerichtete Test (Own Occupation Test) durch einen allgemeinen Arbeitsfähigkeitstest (All Work Test) ersetzt. Durch die Einführung des medizinischen Dienstes und des allgemeinen Arbeitsfähigkeitstest sollte die Zahl der Neuzugänge gesenkt werden. Mit der Versteuerung der Arbeitsunfähigkeitsunterstützung sollte der Fehlanreiz, aus finanziellen Gründen mit dem 65. Lebensjahr nicht auf die Altersrente zu wechseln, beseitigt werden (vgl. Walker/Howard 2000). Tatsächlich gingen ab 1993 die Zahl der neuen Antragsteller zurück und 1996 sank erstmals seit ihrer Einführung zu Beginn der 1970er Jahre die Zahl der Empfänger von Arbeitsunfähigkeitsunterstützung, die sich schließlich auf dem Niveau von 1995 stabilisierte.252 Die Zahl der Empfänger von Sozialhilfe (Income Support) mit Behindertenzulage (Disability Premium) stieg jedoch auch nach 1995 noch kontinuierlich weiter. Ende der 1990er Jahre entschied die New Labour Regierung parallel zu ihrem freiwilligen Arbeitsmarktprogramm für behinderte Menschen (New Deal for People with Disabilities±VLHKHQlFKVWHU$EVFKQLWW DXFKGXUFKbQGHUXQJHQEHLGHQ7UDQVIHUOHLVWXQJHQ$QUHL ze für die Aufnahme von Arbeit zu setzen. Insbesondere die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) wurde im Vergleich zum Arbeitslosengeld als zu großzügig eingeschätzt (Mercer/Barnes 2004). Im Welfare Reform Pension Act von 1999 wurden daher IU GHQ =HLWUDXP DE  IROJHQGH bQGHUXQJHQ EHVFKORVVHQ   )U GLH $UEHLWVXQIlKLJ keitsunterstützung wurde eine Bedürftigkeitsprüfung eingeführt. Aufgrund des großen Widerstands wurden jedoch Zugeständnisse gemacht und unter anderem ein Freibetrag für Betriebsrenten bei der Anrechnung des Einkommens gewährt. Ab einem Schwellenwert (85 Pfund pro Woche) werden nun jedoch alle weiteren Einkünfte hälftig auf die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung angerechnet (vgl. van Gerven 2006). (2) Die Schwerbehindertenbeihilfe (Severe Disablement Allowance) wurde für Neuzugänge geschlossen und nur den bereits die Leistung beziehenden Personen über das Jahr 2001 hinaus Bestandsschutz gewährt. Um jedoch von Geburt an oder seit der Jugend behinderte Personen weiter in das Transfersystem zu integrieren, wurden die Beitragsanforderungen für die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung gelockert (vgl. Europäische Kommission 2003d). (3) Regelmäßige Überprüfungen der Berechtigung für Unterhaltsbeihilfe für Behinderte (Disability Living Allowance) und Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) wurden eingeführt, um jahrelangen (zum Teil sogar jahrzehntelangen) Transferbezug ohne jede Kontrolle zu beenden (vgl. Walker/Howard 2000). Darüber hinaus wurde im Transferbereich unter der New Labour Regierung im Jahr 2000 der für den Empfang der Arbeitsunfähigkeitsunterstützung notwendige Arbeitsfähigkeitstest (All Work Test) von einem neuen Bewertungsverfahren (Personal Capability Assessment) abgelöst, der den Fokus mehr auf die Stärken und Fähigkeiten als auf die Einschränkungen richten sollte (vgl. Clasen et al. 2004). Insgesamt kann für den kompensationsorientierten Bereich festgehalten werden, dass seit Beginn der 1990er Jahre in mehreren 252 Ob dies aber allein auf diese Reformen oder nicht viel mehr auf die günstige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zurückzuführen ist, ist fraglich. Einerseits kann ab dem Jahr 1993 auch ein Rückgang der Zugänge in der Arbeitslosenunterstützung verzeichnet werden (vgl. Walker/Howard 2000), was dafür sprechen würde, dass es vor allem die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt waren. Andererseits hatte der Rückgang bei den Zugängen in der Arbeitslosenunterstützung in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre keine Auswirkungen und die Zugänge in der Erwerbsunfähigkeitsrente (Invalidity Benefit) stiegen weiter, was für die Wirkung der Reformen spricht.

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Schritten der Bezug von Beihilfen und Unterhaltszahlungen sowohl durch Erhöhung der Zugangsvoraussetzungen (Aufnahmebegutachtung, Bedürftigkeitsprüfung, wiederkehrende Überprüfung der Anspruchsberechtigung) als auch durch die Ausgestaltung der Transfers (Reduzierung des Leistungsniveaus, Anrechnung in der Steuer und Zuschläge bei Erwerbstätigkeit) kompensationsorientierte Transfers schwieriger zugänglich und weniger attraktiv im Vergleich zu anderen Leistungen oder Erwerbstätigkeit wurden. Die Zahl der Empfänger von Arbeitsunfähigkeitsunterstützung konnte seit 1997 bei rund 2,7 Millionen stabilisiert werden und damit das kontinuierliche Wachsen der Empfängerzahl seit den 1970er Jahren gestoppt werden (Department for Work and Pensions 2005). 3.3.4 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990 Nachdem die 1944 angelegte Struktur über mehr als vier Jahrzehnte weitgehend erhalten geblieben war, kam es in den 1990er Jahren zu Reformen im rehabilitationsorientierten Bereich. Im Jahr 1990 veröffentlichte das Arbeitsministerium ein Positionspapier (Department of Employment 1990), das drei wichtige Reformen vorsah: (1) Die bis dahin bestehenden 27 Employment Rehabilitation Centres sollten geschlossen werden und durch neue Beratungsteams und ein Netzwerk von Zentren ersetzt werden. Durch diese neuen Beratungsteams sollten behinderte Menschen vermehrt in berufliche Rehabilitationsprogramme (Work Preparation) und den ersten Arbeitsmarkt vermittelt werden, statt wie bisher in den an die Employment Rehabilitation Centres angeschlossenen beschützten Werkstätten beschäftigt zu werden. (2) Die Rehabilitation, die bis zu diesem Zeitpunkt allein durch staatliche Institutionen betrieben wurde, sollte für nichtstaatliche und freiwillige Organisationen geöffnet werden. (3) Innerhalb von fünf Jahren sollte der Großteil der in beschützten Werkstätten (Sheltered Workshops) arbeitenden Personen auf beschützte Arbeitsplätze in regulären Unternehmen (Sheltered Placement) umgesetzt werden, um zum einen die Brückenfunktion dieser Arbeitsplätze wieder herzustellen und zum anderen deren Segregationswirkung aufzuheben (vgl. Floyd/Curtis 2000). Diese Vorschläge wurden in den kommenden Jahren aufgegriffen. Im Jahr 1992 wurden die Employment Rehabilitation Centres geschlossen und 50 neue Beratungsteams (Placing, Assessment and Counselling Teams) mit speziellen Beschäftigungsberatern (Disability Employment Advisers) eingerichtet.253 Die berufliche Fort- und Weiterbildung behinderter Menschen wurde in die Verantwortung eines Netzwerk von nach Branchen gegliederten Ausschüssen gelegt (Training and Enterprise Councils), die nach US-Vorbild für die Umsetzung der staatlichen Trainingsprogramme zuständig waren und in deren allgemeinen Programmen behinderte Menschen Vorrang hatten. Für behinderte Personen, die dem Training nicht folgen konnten, wurden durch freiwillige Organisationen andere Weiterbildungen angeboten (vgl. Floyd/Curtis 2000). Die gewünschten Effekte hatte dieser institutionelle Umbau aber nicht. Auch wenn die Zahl der auf beschützten Arbeitsplätzen in Unternehmen beschäftigten behinderten Personen langsam stieg, blieben die Werkstätten doch in ihrem Umfang erhalten und auch die Qualität der Beratung durch die neuen Beschäftigungsberater unterschied sich kaum von der ihrer Vorgänger (vgl. Floyd/Curtis 2000). 253 Im Jahr 1999 wurden diese Placing, Assessment and Counselling Teams in Disability Service Teams umbenannt.

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Neben diesem institutionellen Umbau wurden unter der konservativen Regierung in der ersten Hälfte der 1990er Jahre aber auch neue Maßnahmen und Programme aufgelegt. Um einen Anreiz für Erwerbstätigkeit zu setzen, wurde 1992 gemeinsam mit der Unterhaltsbeihilfe (Disability Living Allowance) auch eine besondere Beschäftigtenbeihilfe (Disability Working Allowance) eingeführt, um behinderte Personen in Beschäftigung zu halten bzw. deren Einstieg in Erwerbstätigkeit finanziell lukrativer zu machen. Zusätzlich wurde 1994 ein neues Programm (Access to Work) installiert, das behinderte Menschen sowohl bei der Arbeitssuche als auch bei der Sicherung und dem Erhalt ihres Arbeitsplatzes durch spezielle Hilfsmittel, technische Ausrüstungsgegenstände, behindertengerechte Arbeitsplatzanpassung sowie durch Transporthilfen praktisch unterstützen sollte (vgl. Europäische Kommission 2003d). Mitte der 1990er Jahre erklärte die Regierung in einem Positionspapier zur Behindertenpolitik (Stationery Office 1995) schließlich den Kampf gegen die Diskriminierung behinderter Menschen zu einer zentralen Aufgabe des Staates. Vor allem sollten behinderte Menschen einen vollen und fairen Zugang zu allen Beschäftigungsmöglichkeiten erhalten, um aktive und unabhängige Mitglieder der Gesellschaft zu sein. Hierfür sollten sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite Maßnahmen ergriffen und ein rechtlicher Rahmen geschaffen werden, der die individuellen Rechte behinderter Menschen stärkt und ihnen einen unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt ermöglicht. Durch den Disability Discrimination Act (DDA) wurde im selben Jahr dieser rechtliche Rahmen geschaffen.254 Die in dem Positionspapier vorgesehenen Maßnahmen auf der Nachfrageseite wurden jedoch weder von der konservativen noch in den Folgejahren von der sozialdemokratischen Regierung eingeführt und stattdessen 1996 die bestehende Beschäftigungsquote abgeschafft.255 Mit der Regierungsübernahme durch New Labour im Jahr 1997 wurde ein weit reichender Richtungswechsel in der nationalen Arbeitsmarktpolitik eingeleitet. Ziel dieser neuen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik war die Arbeitsmarkt(re)integration der sozialen Verlierer der 1980er Jahre. Hierzu wurden für Personen unter 25 Jahre, Personen über 50 Jahre, Alleinerziehende sowie behinderte Personen spezielle Programme aufgelegt (New Deals).256 Das Programm für behinderte Menschen (New Deal for People with Disabilities) wurde 1998 in zwölf Regionen als Pilotprojekt eingeführt und bot auf freiwilliger Basis persönliche, intensive Beratungsdienste und innovative Maßnahmen an, wie unbezahlte Versuchsphasen, Subventionen und Teilzeitmodelle. Dabei sollten aber nicht nur arbeitslos gemeldeten Personen Angebote unterbreitet werden, sondern vor allem Personen, die bisher Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) erhielten, und auch krankgeschriebene Beschäftigte einbezogen werden. Mit der Öffnung des Programms sollte auch diesen 254 Da der DDA sich nicht nur auf Beschäftigung sondern auch auf Diskriminierung in anderen Lebensbereichen bezieht, wird er ausführlicher im folgenden Abschnitt VI.3.3.5 vorgestellt. 255 Als Argument für die Abschaffung der Quote wurde zum einen die Nichtvereinbarkeit mit Antidiskriminierung und zum anderen die niedrige Registrierungsrate behinderter Menschen angeführt. Um die Arbeitgeber aber nicht völlig aus der Pflicht zu lassen, wurde die Zeitdauer, in welcher der Arbeitgeber im Krankheitsfall das Krankengeld zu zahlen hat, von acht auf 28 Wochen ausgedehnt. 256 Das Charakteristikum aller New Deal Programme war es, die Anreizstrukturen des Wohlfahrtsstaates durch eine Kombination von Leistungskürzungen und Erschwerung des Transferzugangs (Push-Faktoren) sowie Unterstützungsangebote (Pull-Faktoren) so zu verändern, dass sich Arbeit wieder lohnen sollte (work must pay). Zu den Unterstützungsangeboten zählten zielgruppenspezifische Maßnahmen wie intensive Beratung, Bewerbungstraining, Hilfe beim Suchen geeigneter Stellen, Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen sowie Training-on-the-Job, Subventionen und Kinderbetreuung. Zur britischen Arbeitsmarktpolitik unter New Labour siehe Fries (2002) und Meager (2002).

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Personen eine Teilnahmemöglichkeit an Integrationsmaßnahmen gegeben werden, ohne dass sie dafür ihren Status als Berechtigte für Arbeitsunfähigkeitsunterstützung verlieren, bzw. wie im Fall von krankgeschriebenen Beschäftigten überhaupt erst auf die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung angewiesen sind (vgl. Curtis 2003). Zusätzlich zu dem speziellen Programm für behinderte Personen wurden EHKLQGHUWH 3HUVRQHQ ± GHP *HGDQNHQ GHV 0DLQVWUHDPLQJ IROJHQG ± DXFK LQ GHQ DQGHUHQ 3URJUDPPHQ EHVRQGHUV EHUFNVLFKWLJW257 Teil des New Deals war neben den freiwilligen Elementen aber auch die im vorangegangenen Abschnitt beschriebene Umstellung der Anreizstrukturen mit Kürzungen im Transferbereich. Diese Kürzungen auch bei behinderten Menschen wurden von der Regierung damit begründet, dass ein großer Teil der behinderten Menschen noch eingeschränkt arbeitsfähig sei und auch arbeiten wolle (vgl. OECD 2003). Um auch die in beschützten Werkstätten Beschäftigten wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren, wurde im Jahr 1999 ein spezielles Programm für beschützte Beschäftigung (Supported Placement Scheme) aufgelegt. Ebenfalls im Jahr 1999 kam es zur Einführung von zwei Maßnahmen, welche die Einkommen behinderter Beschäftigter anhoben. Zum einen wurde die 1992 unter der konservativen Regierung eingeführte Beschäftigtenbeihilfe (Disability Working Allowance) aufgrund geringer Inanspruchnahme durch einen speziellen Steuerfreibetrag für behinderte Erwerbstätige (Disabled Persons Tax Credit) ersetzt (vgl. Mercer/Barnes 2004). Zum anderen wurde ein nationaler Mindestlohn (National Minimum Wage) festgesetzt, von dem behinderte Beschäftigte durch ihre Überrepräsentation in niedrig bezahlten Jobs besonders profitierten. Um die Beschäftigung im Fall von Krankheit zu bewahren und einen Übergang in die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung zu verhindern, wurde im Jahr 2000 eine neue Initiative (Job Retention) gestartet. Diese Inistaitive sollte dafür sorgen, dass auch kranke Personen mehr in die Programme für behinderte Menschen einbezogen werden. Nach der Wiederwahl von Labour kam es im Jahr 2001 zu einigen institutionellen Reformen, die auch behinderte Menschen betrafen: Der Zuschnitt der Ministerien wurde gelQGHUW XQG GDV ± DXFK IU EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ ]XVWlQGLJH ± Department for Work und Pension entstand. Die Verantwortung für die berufliche Fort- und Weiterbildung wurde von den Training and Enterprise Councils auf einen neuen Ausschuss (Learning and Skill Council) mit landesweit 47 Unterausschüssen übertragen (vgl. Floyd/Curtis 2000). Die Arbeits- und Sozialämter wurden zusammengelegt (Jobcentre Plus) und das bis zu diesem =HLWSXQNWQXULQHLQLJHQ5HJLRQHQODXIHQGH3LORWSURMHNWGHV1HZ'HDODXIJDQ]*UR‰EUL tannien übertragen. Neben diesen institutionellen Reformen wurde die Förderung von Personen in beschützter Beschäftigung reformiert und ein neues Programm (Workstep) aufgelegt, das den Personenkreis der Berechtigten im Vergleich zu den früheren Programmen (Supported Employment Scheme) öffnete und nun verstärkt versuchte, Personen auch in unsubventionierter Beschäftigung unterzubringen (vgl. Meager 2002). Im Jahr 2003 wurde der spezielle Steuerfreibetrag (Disabled Persons Tax Credit) in den allgemeinen Steuerfreibetrag für Niedrigverdiener (Working Tax Credit) integriert, innerhalb dessen ein zusätzlicher Betrag zum Ausgleich der Behinderung gewährt wird.258 Im Jahre 2005 wurde schließlich das Pilotprojekt Pathways to Work gestartet, durch das frühere Intervention im Fall von chronischen Krankheiten und umfangreichere und bessere Un257 Zu der Einbindung behinderter Personen in die allgemeinen Programme siehe Meager (2002). 258 Zur Entwicklung der Steuerfreibeträge und deren %HGLQJXQJHQVLHKH:LNHOH\XQG2JXV VRZLH*UHD ves (2002).

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terstützung bei der Überwindung von Hürden geleistet werden soll. Im Frühjahr 2005 legte das Department for Work and Pensions (2005) ihre Strategie für die Entwicklung der Behindertenpolitik in den kommenden fünf Jahren vor, die eine Weiterentwicklung zu sowohl zu mehr Verantwortung als auch zu mehr Rechten für behinderte Menschen führen soll. Das laufende Pilotprojekt Pathways to Work soll landesweit übertragen werden und Hilfen früher, intensiver und professioneller zum Einssatz kommen. Eine Zusammenlegung des Krankengelds (Statutory Sick Pay) und der Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) ist geplant. Insgesamt kann für den rehabilitationsorientierten Bereich festgehalten werden, dass sowohl die Push- als auch die Pull-Faktoren auf der Angebotsseite des Arbeitsmarktes verstärkt und der Klientenkreis für Integrationsmaßnahmen ausgedehnt wurde. Durch den Wandel des Berufsunfähigkeitstest zum Erwerbsunfähigkeitstest und schließlich zum allgemeinen Fähigkeitstest wurde die Grenze zwischen Transferempfängern und arbeitssuchenden Personen verschoben. Die Steuervergünstigungen, der Mindestlohn, die Möglichkeit, wieder in den Transfer zurückkehren zu können sowie die neuen Integrationsangebote und Hilfen bei der Suche nach Arbeit machten diese Entwicklung für behinderte Menschen erträglicher. Ob es sich dabei aber nicht nur um einen neuen sondern auch um einen fairen ÃDeal¶KDQGHOWZLUGLQ)UDJHJHVWHOOWGDGHn vielen Maßnahmen auf der Angebotsseite und dem stark gestiegenen Druck auf behinderte Menschen keine Maßnahmen auf der Nachfrageseite gegenüberstehen. Darüber hinaus ist nicht sicher, ob sich die Chancen, Arbeit zu finden, durch die Angebote des New Deals wirklich verbessert haben.259 Insbesondere die QDFKZLHYRU±WURW]GHVDisability Discrimination Act ±JHULQJH9HUDQWZRUWXQJGHU$UEHLW geber macht die zunehmende Individualisierung von Risiken problematisch (vgl. Thornton 2005). 3.3.5 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990 Im partizipationsorientierten Bereich ist sicherlich die Einführung des Antidiskriminierungsgesetzes (Disability Discrimination Act) im Jahr 1995 die entscheidendste Entwicklung seit Beginn der 1990er Jahre. Der 1979 eingesetzte Ausschuss (Committee on Restrictions against Disabled People), der Dachverband behinderter Menschen (British Council of Disabled People) und die britische Behindertenbewegung hatten seit den frühen 1980er Jahren immer wieder eine Gesetzgebung gefordert, die ebenso wie im Fall von Geschlecht (Sex Discrimination Act, 1975) oder Herkunft (Race Relation Act, 1976) die Diskriminierung von Behinderung bekämpft. Über Einzelanträge (Private Members Bill) versuchten Labour-Abgeordnete mehrfach, ein Gesetz im Parlament einzubringen, scheiterten aber immer wieder. Im Jahr 1994 kündigte die konservative Regierung gesetzliche Maßnahmen gegen Diskriminierung an. Es folgte ein Diskussionspapier (Green Paper) und schließlich das oben bereits erwähnte Positionspapier zur Behindertenpolitik (White Paper) sowie ein 259 So hatten zwei Jahre nach Einführung der New Deal Programme lediglich 2.500 der 1.000.000 arbeitssuchenden Personen mit Arbeitsunfähigkeitsunterstützung eine Beschäftigung gefunden, trotz der Tatsache, dass zu diesem Zeitpunkt die Arbeitslosigkeit in Großbritannien auf ihrem niedrigsten Stand seit 25 Jahren war (vgl. Floyd/Curtis 2000). Nach Angaben des Department for Work and Pensions (2005) hat sich diese Situation jedoch bis zum Jahr 2004 grundlegend gewandelt. So sind seit Einführung der New Deal Programme bis 2004 fast 200.000 behinderte Personen in Erwerbstätigkeit gebracht worden.

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Gesetzesantrag. Im November 1995 wurde der Disability Discrimination Act (DDA) erlassen, der in drei Teilschritten in den Jahren 1996, 1999 und 2004 in Kraft trat. Durch den DDA wurde ein rechtlicher Rahmen geschaffen, der behinderte Menschen im Arbeitsleben, beim Zugang zu Waren, Leistungen und Einrichtungen sowie bei Kauf und Anmietung von Immobilien vor Diskriminierung schützen soll. Als behindert gelten nach §3 des DDA Personen mit einer physischen oder mentalen Schädigung (Impairment), die dauerhaft und gravierend bei der Verrichtung alltäglicher Aktivitäten eingeschränkt sind. Diskriminierung ist nach §5 des DDA sowohl ein Verhalten, das behinderte Personen gegenüber anderen benachteiligt (z.B. im Erwerbsleben bei der Bewerbung, der Förderung, den Arbeitsbedingungen oder der Kündigung) als auch die Unterlassung der Einleitung angemessener Anpassungen (Reasonable Adjustment). Behinderte Menschen haben bei Verstößen gegen das Gesetz die Möglichkeit, bei Arbeits- und Zivilgerichten ihr Recht einzuklagen. Die erste Stufe des DDA, die vor allen Dingen Regelungen der Beschäftigung in Unternehmen mit mehr als 20 Arbeitnehmern beinhaltete, trat im Dezember 1996 in Kraft. Auch wenn das Gesetz als großer Schritt zu mehr Rechten für behinderte Menschen und als Erfolg der Behindertenbewegung gewertet wurde, war nach Meinung vieler Kritiker das DDA nicht weitreichend genug (vgl. Mercer/Barnes 2004). Neben dem zu begrenzten Anwendungsbereich richtet sich die Kritik gegen die Definition von Behinderung, die Formulierung Reasonable Adjustment, die lange Zeitdauer bis zum Inkrafttreten der letzten Stufe des Gesetzes, den Mangel an einer Kommission zur Implementation des Gesetzes, die Notwendigkeit der Durchsetzung des Rechtes durch Klagen und das Fehlen positiver Verpflichtungen. Auch die Labour-Partei kritisierte das Gesetz und dehnte nach der Regierungsübernahme direkt die Bestimmungen des DDA hinsichtlich Beschäftigung auch auf Unternehmen mit mindestens 15 Arbeitnehmern aus. Darüber hinaus installierte die neue Regierung eine ministeriale Einsatzgruppe, die Disability Rights Task Force, die zum einen die Einsetzung einer eigenen Kommission vorbereiten und zum anderen umfangreiche und durchsetzbare Bürgerrechte für behinderte Menschen vorschlagen sollte. Nach zwei Jahren Arbeit wurde die unabhängige Disability Rights Commission HLQJHVHW]W GHUHQ $XIJDEH ± YHUJOHLFKEDU mit den Kommissionen für Herkunft und Geschlecht (Race Relations Commission und Equal Opportunities Commission  ± GLH NRQWLQXLHUOLFKH hEHUSUIXQJ XQG $NWXDOLVLHUXQJ des DDA war. Bedingt durch die Dezentralisierung wurde in Schottland eine eigene Kommission eingerichtet, und in Nordirland wurde die Aufgabe von der für Geschlecht wie für Herkunft verantwortlichen gemeinsamen Kommission (Equality Commission) übernommen (vgl. Curtis 2003). Im Jahr 1999 trat die zweite Stufe des DDA und damit die Sicherstellung des Zugangs zu Waren, Sach- und Dienstleistungen in Kraft. Ebenfalls im Jahr 1999 legte die Disability Rights Task)RUFHHLQHQ%HULFKWÃ)URP([FOXVLRQWR,QFOXVLRQ¶  vor, in dem 156 Empfehlungen für eine bessere Umsetzung der Rechte behinderter Menschen ausgesprochen wurden. Die Regierung ging in einem eigenen Bericht (Stationery Office 2001) auf diese Vorschläge ein und bereits 2001 wurden die Empfehlungen zum Bildungsbereich umgesetzt und der DDA unter Mitarbeit der Disability Rights Commission um ein Kapitel zum Bildungswesen erweitert.260 Im Jahr 2003 wurden in zwei Gesetzen (Disability Discrimination Bill und DDA Amendment Regulation) weitere Empfehlungen der Disability Rights Task Force aufgegriffen und der DDA sowohl inhaltlich als auch in 260 Gleichzeitig wurde ein neues Gesetz zur Erziehung von Kindern mit besonderen Bedürfnissen (Special Education Needs and Disability Act) erlassen, das den Zugang behinderter Kinder in die Regelschule sicherstellen sollte.

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Bezug auf seinen Anwendungsbereich erheblich erweitert. So fand er Anwendung auf das Transportwesen, auf die Vermietung von Wohnungen und auf alle Unternehmen (unabhängig von deren Beschäftigtenzahl). Ausnahmeregelungen bei der Polizei, der Feuerwehr oder im Strafvollzug entfielen und der Kreis der durch das Gesetz geschützten Personen wurde um Personen, die HIV, Krebs oder Multiple Sklerose haben, erweitert. Im Jahr 2004 trat die letzte Stufe des DDA in Kraft. Seitdem müssen auch die Anbieter von Waren und Dienstleistungen durch dauerhaft angemessene Anpassungen sicherstellen, dass behinderte Menschen Zugang zu ihren Dienstleistungen haben. Diese Regelung betrifft sowohl private Unternehmen als auch Schulen sowie private und öffentliche Verkehrsunternehmen (vgl. Europäische Kommission 2003d). Für die verschiedenen Anwendungsbereiche wurden von der Disability Rights Commission Leitfäden (Codes of Practice) herausgegeben, die Unternehmern und Anbietern von Waren und Dienstleitungen (inklusive Bildungs- und Transportwesen) Verfahrensregeln an die Hand geben. Auch nachdem alle Stufen des DDA in Kraft getreten waren und unter der Labour Regierung der Einflussbereich erweitert und Anpassungen gemacht wurden, wurden einige Aspekte des Gesetzes weiter kritisiert, die sich sowohl auf die Implementierung und Wirkung des Gesetzes beziehen als auch dessen grundsätzlichen Aufbau und inhaltliche Ausrichtung in Frage stellen. Was die Wirkung anbelangt, stellten staatliche Berichte (Department for Work and Pensions 2004; Hurstfield et al. 2004) fest, dass immer noch Hindernisse für eine effektive Implementation des DDA existieren: (1) hohe Kosten von und schwieriger Zugang zu rechtlicher Vertretung bei Klagen; (2) alltägliche Barrieren in vielen Lebensbereichen, die unabhängig von der Art der Behinderung berichtet wurden; (3) große Wissenslücken über den DDA und dessen Anwendung; (4) das Vorherrschen eines nach wie vor medizinischen Bilds von Behinderung mit vielen Vorurteilen. Über diese Kritikpunkte hinaus forderten Experten mehr proaktive Maßnahmen und Bemühungen zu substanzieller und nicht nur formaler Gleichheit (vgl. Gooding 2000). Trotz aller Kritik muss dem Gesetz hinsichtlich seiner Wirkung aber auch zu Gute gehalten werden, dass es eine erzieherische Funktion hat, behinderte Menschen ermutigt, sich gegen Diskriminierung zu wehren, die Existenz von Diskriminierung unterstreicht und Arbeitgeber und Anbieter von Waren und Leistungen zu Anpassungen gezwungen hat.261 Was den grundsätzlichen Aufbau und die inhaltliche Ausrichtung des DDA anbelangt, wird vor allem die Definition von Behinderung und deren Verhaftung im medizinischen Modell von Behinderung kritisiert. Auch wenn durch den DDA das soziale Modell von Behinderung verbreitet wurde (Drake 1999), so wird durch das Gesetz der Fokus doch auf die negativen Aspekte von Behinderung und die Behinderung selbst gelenkt, anstelle auf die Diskriminierung zu schauen. Die Verknüpfung eines Antidiskriminierungsgesetzes mit der Prüfung einer Funktionsstörung sei schwierig, da eine Behinderung auch ohne Impairment möglich sei. Die Definition von Behinderung des DDA widerspricht nach Woodhams und Corby (2003) dem liberalen und auf Gleichheit ausgerichteten Gedanken, den das Gesetz eigentlich unterstützt. Drake (1999, 109) geht sogar noch weiter in seiner Kritik: Ä,QGHHGWKHGHYHORSPHQWRI8QLWHG.LQJGRPSROLF\KDV« FHUWDLQO\QRVXVWDLQHGHPSKDVLVRQ WKHFLWL]HQVKLSRIGLVDEOHGSHRSOH´ 261 Zur Relativierung der Wirkung muss der begrenzte rechtliche Rahmen des DDA, der eben keine positiven Maßnahmen (Affirmative Action) beinhaltet, gesehen werden. So wird beispielsweise auch bei Bewerbungen mit dem DDA in der Regel immer noch die besser qualifL]LHUWH3HUVRQHLQJHVWHOOW±DXFKZHQQGLH*HVHW]JH bung hinsichtlich dieser Entscheidung in einem Fall von diesem Grundsatz abgewichen ist.

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Neben dem DDA können seit 1990 noch vier weitere Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich genannt werden. Dies sind die Gründung des Independent Living Fund, Einführung von Direktzahlungen, die Ausdehnung sozialer Dienste und Öffentlichkeitskampagnen zur Verbreitung des sozial-politischen Modells. (1) Im Jahr 1993 wurde ein Fonds (Independent Living Fund) gegründet, der stark behinderte Personen, die den Höchstsatz für Pflegebedarf in der Unterhaltsbeihilfe (Disability Living Allowance) erhalten, auf Antrag durch finanzielle Transfers bei der selbstständigen Lebensführung unterstützt (vgl. Europäische Kommission 2003d). (2) Für die von der britischen Behindertenbewegung geforderten Direktzahlungen wurde 1996 mit dem Direct Payments Act die gesetzliche Grundlage geschaffen. Seit 1996 sind Direktzahlungen möglich, wurden aber nur langsam und mit großen Unterschieden zwischen den Regionen und Behinderungsarten gewährt und in Anspruch genommen. Von New Labour wurde das Konzept von Direktzahlungen aufgegriffen, und seit 2002 müssen Kommunen behinderten Menschen den Gegenwert der Sach- und Dienstleistungen alternativ auch als Direktzahlung anbieten (vgl. Riddell et al. 2005). (3) Unter New Labour wurden, auch aufgrund des Drucks der Behindertenverbände, auch die Sozialen Dienste wieder ausgedehnt. Allerdings führte die damit verbundene Verlagerung von Ressourcen auf Personen mit besonders starkem Bedarf, kombiniert mit der Gebührenerhebung dazu, dass sich bei informellen Pflegefällen und älteren Menschen mit geringeren Behinderungen der finanzielle Druck und die Gefahr sozialer Exklusion erhöhte (vgl. Mercer/Barnes 2004). Umso bemerkenswerter war, dass sich das schottische Parlament für die kostenlose Bereitstellung von Pflegediensten entschied und den Ausbau sozialer Dienste deutlich stärker vorantrieb. (4) In mehreren Medienkampagnen versuchte die Regierung, das öffentliche Interesse für behinderte Menschen zu erhöhen und der Bevölkerung die Hindernisse, mit denen behinderte Menschen zu kämpfen haben, bewusst zu machen (vgl. Europäische Kommission 2003d). 3.3.6 Zusammenfassung Die britische Behindertenpolitik hat sich seit Beginn der 1990er Jahre stark verändert. In mehreren Schritten wurden bereits unter der konservativen Regierung der institutionelle Rahmen von Leistungen, Rechten und Pflichten umgebaut und die Grenze zwischen berechtigtem Transferempfang und zumindest potenzieller Erwerbsfähigkeit deutlich in Richtung Erwerbsfähigkeit verschoben. Die sicherlich wichtigste und auch international am meisten wahrgenommene Veränderung war die Einführung des von der Behindertenbewegung erkämpften Disability Discrimination Act im Jahr 1995, das seitdem mehrfach erweitert wurde. Diese Gesetz schützt nun behinderte Menschen vor Diskriminierung in den Bereichen Beschäftigung, Bildung, Transport und Vermietung und stellt den Zugang zu Waren und Dienstleistungen sicher. Mit dem DDA wurden die Rechte behinderter Menschen gestärkt, gleichzeitig wurde von behinderten Menschen aber auch mehr Eigenverantwortung verlangt. Es ist heute deutlich schwieriger und weniger attraktiv als zu Beginn der 1990er Jahre, Kompensationsleistungen zu erhalten, und die Zugangsvoraussetzungen zu diesen Leistungen werden regelmäßig überprüft. Im rehabilitationsorientierten Bereich VLQG±YRUDOOHPVHLWGHP5HJLHUXQJVZHFKVHO]X1HZ/DERXU±VRZRKOGLH$QUHL]HDOVDXFK der Druck, Arbeit aufzunehmen, erhöht worden. Es wurden neue Angebote eingeführt und der Zugang zu Angeboten erleichtert, d.h. der Klientenkreis für Integrationsmaßnahmen

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

wurde ausgedehnt. Unter der konservativen wie unter der sozialdemokratischen Regierung wurde fast ausschließlich auf der Angebotsseite des Arbeitsmarkts reformiert und die Nachfrageseite weitgehend geschont. Mit der Einführung des DDA wurde die bis zu diesem Zeitpunkt schwach gehandhabte Quotierung abgeschafft und auch unter Labour lediglich ein nationaler Mindestlohn eingeführt. Im partizipationsorientierten Bereich wurde neben dem DDA in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre mit dem (Wieder-)Ausbau der Sozialen Dienste begonnen. Die Anzahl behinderter Menschen, die Arbeitsunfähigkeitsunterstützung erhalten, konnte seit 1995 bei rund 2,7 Millionen stabilisiert werden, allerdings ist die Anzahl von Personen, die Sozialhilfe und en Behindertenzuschlag erhalten, gestiegen. Die Erschwerung des Zugangs, die leichte Absenkung der Transferhöhe, die Einführung einer Bedürftigkeitsprüfung auch bei der Arbeitsunfähigkeitsunterstützung und die Gebührenerhebung für Soziale Dienste dürfte das durchschnittliche Einkommensniveau der Personen, die einen Übergang in den Arbeitsmarkt nicht schafften, gesenkt haben. Die Anzahl behinderter Menschen in Arbeitsmarktmaßnahmen hat zugenommen, und insgesamt ist die Beschäftigungsquote sowohl von behinderten Männern als auch von behinderten Frauen seit 1997 schneller als die der Gesamtbevölkerung gestiegen. Dennoch zeichnet sich die Beschäftigungssituation behinderter Menschen auch Anfang dieses Jahrzehnts noch durch deutlich niedrigere Beschäftigungsquoten aus (siehe Abschnitt III.3.3). Die Einstellungen gegenüber behinderten Menschen zeichnen sich auch im Jahr 2001 durch eine große Ambivalenz und viele Vorurteile aus. Die Wahrnehmung von Behinderung in den Medien ist vorsichtiger geworden und der DDA hat zu einem größeren Bewusstsein von Diskriminierung beigetragen.262 Die wichtigsten Akteure in der britischen Behindertenpolitik waren nationale Akteure, die eingesetzten Ausschüsse und Kommissionen, die beiden großen Volksparteien, der Behindertenverband und die Behindertenbewegung. Aber auch aus dem Ausland, vor allen Dingen aus den USA, kamen Anstöße (Antidiskriminierungsgesetzgebung). Auch die Entwicklungen in Schweden (persönliche Assistenz) und den Niederlanden (Integration in reguläres Wohnen) wurden wahrgenommen und regten zu Reformen an (vgl. Floyd/Curtis 2000). Zu diesem Einfluss anderer Länder auf die britische Behindertenpolitik trugen auch die HELIOS-Programme der Europäischen Union bei, durch die Kontakte zwischen Experten und behinderten Menschen geschaffen wurden, was die internationale Behindertenbewegung stärkte.263 Auch wenn die britische Behindertenpolitik den Vorgaben der Europäischen Union entspricht, kann nicht von einem großen Einfluss der Europäischen Union ausgegangen werden.264 Vielmehr haben britische Akteure, allen voran die britische Behindertenbewegung, die Behindertenpolitik der Europäischen Union beeinflusst und geschickt für ihre Interessen genutzt. So geht die Directive on Equal Treatment in Employment auf eine britische Initiative bei der verantwortlichen Abteilung in der Europäischen Kommission zurück, und auch bei der Umsetzung der Gesetzgebung vor dem europäischen Gerichtshof wurde die britische Gesetzgebung berücksichtigt. Allerdings ist die Aufnahme des Transportwesens in den DDA auf den Zwang durch eine Richtlinie der Europäischen Union 262 Zur Lebenssituation behinderter Menschen in Großbritannien siehe Zaidi und Burchardt (2003), Burchardt (2003) und Department for Work and Pensions (2002). 263 Zum Einfluss der HELIOS-Programme auf die britische Behindertenpolitik siehe Lovelock und Powell (1994). 264 Zur Einschätzung der Umsetzung der Vorgaben der Europäischen Union im Bereich Antidiskriminierung in Großbritannien siehe Cooper (2004).

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

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zurückzuführen und auch die Europäische Beschäftigungsstrategie und die Offene Methode der Koordinierung dürften Auswirkungen auf den rehabilitationsorientierten Bereich der Behindertenpolitik gehabt haben. 4

Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

4.1 Konvergenzen und Divergenzen in der Behindertenpolitik

Seit Anfang der 1990er Jahre hat die Behindertenpolitik sich in allen drei Bereichen sprunghaft weiterentwickelt. Dennoch muss bei der Analyse berücksichtigt werden, dass es sich dabei um einen fortlaufenden Prozess handelt der in vielen Wohlfahrtsstaaten bereits seine frühen Ursprünge 1970er Jahren hat. Die bemerkenswerte Gesamtentwicklung, die sich über eine Zeitraum von mehr als 30 Jahren erstreckt und keineswegs abgeschlossen ist, beschreibt Marin (2003, 43) wie folgt: Ä,WPD\EHVXPPDUL]HGDVDSUREDEO\LUUHYHUVLEOHSURFHVVRIHPDQFLSDWLRQRISHRSOHZLWKGLVDELOL WLHVDVDWUHQGWRZDUGVLQWHJUDWLRQDQGQRUPDOL]DWLRQWRLQGHSHQGHQFHDQGVHOIGHWHUPLQDWLRQ7UD ditionally segregation of persons with disabilities into homes, specLDOVFKRROVRUVKHOWHUHGHPSOR\ ment sites has been partly overcome through integrated schooling, and assisted employment which allows even severely impaired persons to work tRJHWKHU ZLWK QRQGLVDEOHG SHUVRQV LQ WKH UHJXODU labour market; and new forms of housing have helped to move away from nursing homes to smaller housing units or single apartmentsZLWKDPEXODQWFDUHVHUYLFH´

Wie die Analyse dieser Arbeit zeigt, verläuft GLHVH(QWZLFNOXQJLQGHQ/lQGHUQXQJOHLFK zeitig und ist noch immer in vollem Gange. Aus einer staatsbürgerlicher Perspektive kann dieser Prozess als die nachholende Umsetzung ziviler, politsicher und sozialer Rechte (Marshall 1992) für behinderte Menschen verstanden werden, denn der Wandel beschränkt sich keineswegs nur auf die Erweiterung und Verbesserung sozialer 5HFKWH VRQGHUQ EH zieht ebenso zivile und politische Rechte ein. Denn mit den Konzepten Partizipation und Gleichstellung geht auch das Bewusstsein einher, dass behinderte Menschen nicht arme und bedauernswerte Wesen sind, die paternalistischYHUZDOWHWZHUGHQPVVHQVRQGHUQJOHLFK wertige Bürger, die für sich selbst reden und handeln können (vgl. Marin 2003, 43). Dabei LVW ]X EHDFKWHQ GDVV EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ LQQHUKDOE GHV JUXQGVlW]OLFKHQ 6SDQQXQJVYHU hältnis zwischen formaler Gleichheit und realer Ungleichheit (Mackert/Müller 2000) in besonderem Maße von Exklusion betroffen sind. Behinderte Menschen waren und sind zum 7HLOKHXWHQRFKLQLKUHQSHUV|QOLFKHQ)UHLKHLWVUHFKWHQ±QDFK%HKLQGHUXQJVDUWHQGLIIHUHQ ]LHUW±VWDUNHLQJHVFKUlQNWZLHhinsichtlich der Wahl ihrer Schulausbildung, ihres Berufs, ihres Arbeitsplatzes und ihres Wohnortes, der Ausübung einer selbstbestimmten Sexualität, der Ausübung von politischen Wahlrechten oder der politischen Selbstvertretung.265 Devlin XQG3RWKLHU JHKHQVRJDUVRZHLWGHQ6WDWXVEHKLQGHUWHU0HQVFKHQDOVÄGLVFLWL]HQV³ ±HLQHEHKLQGHUWH6WDDWVEUJHUVFKDIW±]XEH]HLFKQHQ

265 Auch hier gilt, dass die Vermittlung von dem für die Ausübung von politischen Wahlrechten notwendigem Wissen nicht einfach ist. Wie aber Autoren zeigen, die politisch kompliziHUWH ,QKDOWH LQ HLQIDFKHU 6SUDFKH ausdrücken, ist auch die WissensveUPLWWOXQJ VROFKHU ,QKDOWH DQ NRJQLWLY eingeschränkte Personen möglich. Ein gelungenes Beispiel ist die von Heiden (2006) herausgegebene Broschüre über Behindertenpolitik in der Europäischen Union, die sowohl in Standardsprache als auch in leichter Sprache geschrieben ist.

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Innerhalb des Wandlungsprozesses der Behindertenpolitik ist es von Interesse, den Stand der Entwicklung in den Ländern zu analysieren sowie zu untersuchen, ob die neuen institutionellen Arrangements in den Ländern sich einander angleichen, ob also Konvergenzen vorliegen, oder die Länder ihre Institutionen in jeweils landestypische Institutionen überführen. Im Rahmen der Diskussion um den Umbau der europäischen Wohlfahrtsstaaten und der Vorstellung eines spezifischen europäischen Sozialmodells wurde die These der Konvergenz der nationalen Sozialpolitik in den Mitgliedsstaaten insgesamt diskutiert sowie die These für bestimmte Teilbereiche sozialstaatlichen Handelns ausdifferenziert.266 Hinsichtlich der Frage, ob sich die Mitgliedsstaaten insgesamt einander angleichen und welche Rolle die Mitgliedschaft in der Europäischen Union dabei spielt, kommen empirische StuGLHQ ]X GHU (LQVFKlW]XQJ GDVV GLH 0LWJOLHGVVWDDWHQ ± EHL 'LYHUJHQ] HLQ]HOQHU /lQGHU LQ VSH]LILVFKHQ 7HLOEHUHLFKHQ ± LQVJHVDPW NRQYHUJLHUHQ )U OHLVWXQJVVFKZlFKHUH /lQGHU wirkt sich nach Delhey (2003) die Mitgliedschaft in der Europäischen Union durch die Mechanismen der Ressourcendistribution, Konkurrenz, Regulation und Imitation modernisierungsfördernd aus und führe so zu einer Konvergenz der Gemeinschaft insgesamt. Was soziale Standards und den Bereich der sozialen Sicherung anbelangt, sind jedoch einem Aufbau einheitlicher Strukturen und gemeinsamer hoher sozialer Standards durch die Politik der marktschaffenden negativen Integration (Scharpf 1998) einerseits und durch die geringen Möglichkeiten positiver Integration (z.B. durch die Methode der offenen Koordinierung) andererseits enge Grenzen gesetzt. Auch für den Bereich der Behindertenpolitik wurde die These der Konvergenz aufgestellt und Prozesse der Annäherung beschrieben. Die OECD (Marin/Prinz 2003; OECD 2003) zeigt in ihrer Studie für nahezu alle untersuchten 19 Länder im Zeitraum zwischen 1985 und 2000 einen starken Richtungswandel von kompensations- zu integrationsorientierter Politik auf: Beschäftigungsbezogene Eingliederungsmaßnahmen wurden ausgeweitet und Transferleistungen eingeschränkt. Sollte sich dieser Trend fortsetzen, werden nach Einschätzung der OECD, im Jahr 2015 nahezu alle Länder einen eindeutig auf Eingliederung ausgerichteten Ansatz vertreten (vgl. OECD 2003, 143). Oorshot und Hvinden (2000) diagnostizieren in ihrem Sechs-Länder-Vergleich, trotz weiterhin bestehender substanzieller Unterschiede bei Transfers und Dienstleistungen, einen begrenzten Trend zur Konvergenz, der nach ihrer Einschätzung bedingt durch die Rahmenrichtlinien der Europäischen Union, in Zukunft weiter zunehmen werde. Diese Entwicklung auf der supranationalen Ebene nimmt auch Burke (2003) zum Anlass, eine gemeinsame Entwicklung von Almosen und Fürsorge hin zu zivilen Rechten in Europa zu konstatieren. Für diese empirisch fundierten Diagnosen von Konvergenz und die Annahme einer weiteren Annäherung der Behindertenpolitik in der Zukunft sprechen sowohl funktionale wie strukturelle Argumente. Zum einen müssen alle0LWJOLHGVVWDDWHQGHU(XURSlLVFKHQ8QLRQ± ZHQQ DXFK PLW XQWHUVFKLHGOLFKHU$XVSUlJXQJ ± VRZRKOIU lKQOLFKH H[WHUQH +HUDXVIRUGH rungen (siehe Abschnitt I.1.1) als auch für interne Probleme, die durch den Wandel des Verständnisses von Behinderung neu definiert wurden, neue institutionelle Lösungen finden. Zum anderen können weder in der Mehrebenenpolitik der Europäischen Union rein 266 Zur Diskussion um das Europäische Sozialmodell siehe Alber (2002), Aust, Leittner und Lessenich (2002), Baldwin (1996) und Offe (2005). Zur Diskussion um Konvergenz der westlichen Wohlfahrtskapitalismen und methodischen Überlegungen zu deren Feststellung siehe Alber und Standing (2000), Bonoli und George (1996), Crouch und Streeck (1997), Taylor-Gooby (2003) und Scharpf (2002).

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

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nationale Lösungen formuliert und umgesetzt werden, noch die auf nationaler Ebene gewandelten Akteurstrukturen übergangen werden. So hat die Europäische Union durch ihr Engagement im Bereich der BehinderteQSROLWLNGHQ1DWLRQDOVWDDWHQÃYRQREHQ¶top-down) einen Rahmen für ihre GesetzJHEXQJYRUJHJHEHQXnd gleichzeitig fordert die BehindertenEHZHJXQJDOVHLQHLQWHUQDWLRQDOYHUQHW]WH%UJHUUHFKWVEHZHJXQJLQYLHOHQ/lQGHUQÃYRQ XQWHQ¶bottom-up) den Ausbau des partizipationsorientierten Bereichs in der Behindertenpolitik ein. 7URW]GLHVHU VWDUNHQ$UJXPHQWH LVW LP +LQEOLFN DXI GLHYHUEUHLWHWH 7KHVH GHU.RQYHU genz Vorsicht geboten, und dies sowohl aus methodischen wie aus inhaltlichen Gründen. Methodisch muss zum einen geklärt werden, auf welcher EbHQH YRQ 3ROLWLN .RQYHUJHQ] XQWHUVXFKWZLUG*HKWHVXP:HUWYRUVWHOOXQJHQXQGhEHU]HXJXQJHQGHU$NWHXUHXPSROL WLVFKH =LHOYRUJDEHQ XP NRQNUHWH 0D‰QDKPHQ XQG GHUHQ %HGLQJXQJHQ XP ILQDQ]LHOOH $XVJDEHQXP:LUNXQJHQGHU0D‰QDKPHQRGHUXPGLH%HVFKUlQNXQJHQXQG%HGLQJXQJHQ YRQ3ROLWLN"=XPDQGHUHQPXVVPHWKRGLVFKNRQWUolliert werden, ob aus wenigen EinzelfälOHQ±ZLHLP)DOOGLHVHU$UEHLW±JHQHUDOLVLHUEDre Trends erkennbar sind oder ob bei detailOLHUWHU %HWUDFKWXQJ QLFKW ± ZLH EHLVSLHOVZHLVH IU GHQ )DOO GHU 6HXFKHQEHNlPSIXQJ YRQ %DOGZLQ QDFKJHZLHVHQ±HLQH5HLKHYRQ(LQ]HOIlOOHQYRUOLHJHQGLHVLFKWURW]YRU dergründigen Gemeinsamkeiten letztlich grundsätzlich unterscheiden. Inhaltlich muss geprüft werden, wie der Bereich der Behindertenpolitik zu anderen Bereichen abgegrenzt wird sowie ob und wie Entwicklungen in beQDFKEDUWHQ 3ROLWLNEHUHLFhen berücksichtigt ZHUGHQ6RLVW]%GHU.UHLVGHU(PSIlQJHUYRQ,QYDOLGLWlWVUHQWHQYRQ/DQG]X/DQGVR ZRKOYRQGHQ.RQVWUXNWLRQVEHGLQJXQJHQGHU(UZHUEVXQIlKLJNHLWVUHQWHQVHOEVWDOVDXFKYRQ GHQ$OWHUQDWLYHQ]XGLHVHU/HLVWXQJDEKlQJLJ]%GHU0|JOLFKNHLWLQGHQ9RUUXKHVWDQG]X gehen, Arbeitslosengeld zu beziehen oder eine passende möglicherweise reduzierte oder angepasste Beschäftigung zu finden. Erst bei einer dynamischen Betrachtung dieses in das gesamte Sozial- und Wirtschaftssystem eingebetteten Leistungssystems kann eine sachgerechte Einschätzung getroffen werden. +YLQGHQ JUHLIWGLHVH*HJHQDUJXPHQWHDXIXQGNRPPWLQHLQHU$QDO\VHDXIGHU Basis empirischer Daten zu einer etwas andeUHQ 'LDJQRVH DOV QRFK GUHL -DKUH ]XYRU YDQ 2RUVFKRW+YLQGHQ 1DFKVHLQHU(LQVFKlW]XQJN|QQHQLFKWPLWHLQHUJHQHUHOOHQ.RQ YHUJHQ] LQ GHU %HKLQGHUWHQSolitik gerechnet werden. Auf der Ebene der Ziele und politiVFKHQ3ULQ]LSLHQH[LVWLHUH]ZDUHLQ7UHQG]Xmehr Gemeinsamkeiten, beispielsweise bei der )|UGHUXQJ YRQ *OHLFKVWHOOXQJ 3DUWL]LSDWLRQ RGHU 6HOEVWEHVWLPPXQJ VRZLH EHLP .DPSI JHJHQ 'LVNULPLQLHUXQJ $UPXW XQG VR]LDOH ([NOXVLRQ $XI GHU (EHQH NRQNUHWHU 0D‰QDK PHQVHLMHGRFKVR+YLQGHQ]ZLVFKHQVRJHQDQQWHQ Crowded Areas und Vacant Areas zu differenziereQ GLH VLFK KLQVLFKWOLFK .RQYHUJenz grundlegend unterscheiden. Crowded Areas der Behindertenpolitik sind Bereiche, in denen schon lange institutionelle Lösungen etabliert sind und in denen EHGLQJWGXUFK3IDGDEhängigkeiten und hohe politische TransakWLRQVNRVWHQDXFKLQ=XNXQIWPLW'LYHUVLWlW]XUHFKQHQLVW,P*HJHQVDW]GD]XLVWGLH9HU wirklichung gemeinsamer Ziele und Instrumente in Vacant Areas, institutionell noch wenig JHVWDOWHWHQ 3ROLWLNEHUHLFKHQ mit geringeren TransaktionskoVWHQ YHUEXQGHQ GDPLW VLQG Möglichkeiten für Policy Learning JHJHEHQ XQG GLH :DKUVFKHLQOLFKNHLW IU .RQYHUJHQ] JU|‰HU ³«VRPHDUHDVRIGLVDELOLW\SROLF\DUHPRUHÃFURZGHG¶E\HVWDEOLVKHGREMHFWLYHVUXOHVPHDVXUHV and instruments, than others. Areas filled up with ORQJH[LVWLQJSROLFLHVSRZHUEDODQFHVRUYHVWHG LQWHUHVWVDUH²FHWHULVSDULEXV²PRUHOLNHO\WRUHPDLQUHVLOLHQWDQGUHVLVWDQWWRVXEVWDQWLDOFKDQJH

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VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

WKDQPRUHÃYDFDQW¶DUHDV,QRWKHUZRUGVWKHUHZLOOEHVWURQJHUSDWKGHSHQGHQF\LQFURZGHGDUHDV³ +YLQGHQI 

Zu den Crowded Areas GHU %HKLQGHUWHQSROLWLN ]lKOW +YLQGHQ UHGLVWULEXWLYH 3ROLWLN (LQ NRPPHQVWUDQVIHUV  %HVFKlIWLJXQJVPD‰QDKPHQ RGHU DXFK GLH )|UGHUXQJ XQDEKlQJLJHUHQ /HEHQV=XGHQ Vacant Areas ]lKOWHUKLQJHJHQGHQQHXHLQJHIKUWHQ6FKXW]YRU'LVNULPL QLHUXQJXQGGLH]XJHK|ULJH*HVHW]JHEXQJ$XIGHU%DVLVGLHVHV%HIXQGHVZHUGHQLP)RO genden die Entwicklungen in den drei LändernIUMHGHQGHULGHDOW\SLVFKHQ%HUHLFKHYRQ %HKLQGHUWHQSROLWLNYHUJOLFKHQ'DEHLOLHJWGHU)RNXVGHU$QDO\VHZLHGHUDXIGHU(EHQHGHU 3URJUDPPH XQG 0D‰QDKPHQ $UEHLWVPDUNW (QGH MHGHV $EVFKQLWWHV ZHUGHQ GLH $XVZLU NXQJHQ GLHVHU (QWZLFNOXQJHQ DXI GLH /HEHQVEHGLQJXQJHQ EHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ HLQJH VFKlW]W 4.2 Entwicklungen im kompensationsorientierten Bereich seit 1990

,Q 'lQHPDUN 'HXWVFKODQG XQG *UR‰EULWDQQLHQ kam es im kompensationsorientierten Bereich der Behindertenpolitik seit ]XlKQOLFKHQ(QWZLFNOXQJHQ%HGLQJWdurch die konWLQXLHUOLFK VWHLJHQGHQ 6R]LDODXVJDEHQ YHUVXFKWHQ DOOH GUHL 5HJLHUXQJHQ 0D‰QDKPHQ ]XU .RVWHQGlPSIXQJHLQ]XOHLWHQ'LH$QUHL]VWUXNWXUHQLQGHULQVWLWXWLRQHOOHQ$XVJHVWDOWXQJGHU ,QYDOLGLWlWVVLFKHUXQJZXUGHQVRYHUlQGHUWGDVVVRZRKOGHU9HUEOHLEE]ZGLH5FNNHKULQ GHQ$UEHLWVPDUNWDOVDXFKGHU%H]XJDQGHUHU(LQNRPPHQVHUVDW]WUDQVIHUVZLH$OWHUVUHQWH RGHU$UEHLWVORVHQJHOGLP9HUKlOWQLV]XU,QYDOLGLWlWVUHQWHDWWUDNWLYHUZXUGH ,Q'lQHPDUNZXUGHGHU=XJDQJ]XGHPJUR‰]JLJHQOHLFKW]XJlQJOLFKHQEHLWUDJVIUHL HQDEHUEHGUIWLJNHLWVJHSUIWHQJHVXQGKHLWVEHGLQJWHQ)UKUHQWHFørtidspension LQPHKUH UHQ 6FKULWWHQ HUVFKZHUW =XP HLQHQ ZXUGHQ $QUHL]H IU HLQH JUR‰]JLge Vergabe dieser kommunalen Leistung durch eine Reduzierung GHU5FNHUVWDWWXQJVUDWHEHLGHU5HILQDQ]LH UXQJ GXUFK GHQ 6WDDW DEJHEDXW =XP DQGHUHQ ZXUGH VRZRKO GDV %HJXWDFKWXQJVYHUIDKUHQ DXIGLHNRQNUHWH$UEHLWVIlKLJNHLWKLQXPJHVWHOOWDOVDXFKGLH/HLVWXQJVK|KHGHU7UDQVIHUV GHP$UEHLWVORVHQJHOGDQJHJOLFKHQ ,Q 'HXWVFKODQG ZXUGH GHU LQ GHU ,QYDOLGLWlWVVLFKHUXQJ HQWKDOWHQH %HUXIVVFKXW] DEJH VFKDIIWXQGGLHEHLWUDJVDEKlQJLJH(UZHUEVXQIlKLgkeitsrente in eine ErwerbsminderungsrenWH EHUIKUW GHUHQ /HLVWXQJVK|KH YRQ GHU $Q]DKO GHU P|JOLFKHQ $UEHLWVVWXQGHQ GHU JH VXQGKHLWOLFK EHHLQWUlFKWLJWHQ 3HUVRQ DEKlQJLJ LVW *OHLFK]HLWLJ ZXUGH HLQH EHLWUDJVIUHLH EHGUIWLJNHLWVJHSUIWH*UXQGVLFKHUXQJIUEHKLQGHUWH0HQVFKHQDXI0LQGHVWVLFKHUXQJVQL YHDXHLQJHIKUW ,Q*UR‰EULWDQQLHQZXUGHLP-DKUGDVODQJIULVWLJH.UDQNHQJHOGSickness Benefit  XQGGLH(UZHUEVXQIlKLJNHLWVUHQWHInvalidity Benefit ]XHLQHUQHXHQLQLKUHU+|KHHLQKHLW OLFKHQ DEHU QLHGULJHUHQ $UEHLWVXQIlKLJNHLWVXQWHUVWW]XQJ Incapacity Benefit  ]XVDPPHQ JHOHJW,QGHQDQVFKOLH‰HQGHQ-DKUHQZXUGHGDV%HJXWDFKWXQJVYHUIDKUHQLQPHKUHUHQ6WX IHQ ]X HLQHP DOOJHPHLQHQ $UEHLWVIlKLJNHLWVWHVW XPJHEDXW XP GHQ =XJDQJ ]X GLHVHU EHL tragsabhängigen Leistung zu erVFKZHUHQ  ZXUGHQ VFKOLH‰OLFK UHJHOPl‰LJH hEHUSU IXQJHQXQGHLQH%HGUIWLJNHLWVSUIXQJHLQJHIKUWVRZLHJOHLFK]HLWLJGLHEHLWUDJVIUHLHHLQ NRPPHQVXQDEKlQJLJH 6FKZHUEHKLQGHUWHQEHLKLOIH Severe Disablement Allowance  IU 1HX]XJlQJHJHVFKORVVHQ (QWJHJHQGHU7KHVHYRQ+YLQGHQ HUIROJWHLQGLHVHPQDWLRQDOEHUHLWVODQJHLQV titutionell ausgestaltetem Bereich (Crowded Area  VRZRKO GXUFK GLH (UK|KXQJ GHU =X

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

261

gangsvoraussetzungen (Reform der medizinischen Aufnahmebegutachtung und wiederkehrende Überprüfung der Anspruchsberechtigung) als auch durch die Ausgestaltung der Transfers (Reduzierung des Leistungsniveaus, Anrechnung bei der Steuer und Zuschläge bei Erwerbstätigkeit) eine Angleichung zwischen den Ländern. Diese parallelen Entwicklungen stimmen auch mit den von der OECD (2003) festgestellten Trends der Verschärfung der Zugangsbedingungen bei der Invaliditätsversicherung überein. So wird in vielen OECD-Ländern ein Trend zur Standardisierung der medizinischen Feststellungsverfahren, zu strengeren Kriterien in diesem Verfahren, zur Abschaffung oder Einschränkung des Berufsschutzes, zur Befristung der Leistungsdauer bzw. der regelmäßigen Überprüfung der Anspruchsberechtigung oder zur Reduzierung der Leistungshöhe diagnostiziert (OECD 2003, 141).267$OOHUGLQJVZDUGLH$QJOHLFKXQJQXUÃEHJUHQ]W¶GHQQGHU=XJDQJ]XGHQ,QYDOLGL tätsrenten in den drei Ländern unterscheidet sich noch immer: In Dänemark ist der Transfer nach wie vor beitragsfrei und bedürftigkeitsgeprüft, in Großbritannien wurde die beitragsfreie und bedürftigkeitsgeprüfte Leistung abgeschafft und dafür die eigentlich beitragsabhängige Leistung für von Geburt an oder seit der Jugend behinderte Personen geöffnet, und in Deutschland wurde neben der beitragsabhängigen Leistung eine beitragsfreie und bedürftigkeitsgeprüfte Grundsicherung eingeführt, die in ihrer Leistungshöhe allerdings sehr bescheiden ist. Von Konvergenz kann also nicht die Rede sein. Wie ist diese Entwicklung im Bereich kompensationsorientierter Behindertenpolitik vor dem Hintergrund des Wissens über die Lebensbedingungen behinderter Menschen zu beurteilen? In Anbetracht von dem von der OECD (2003) festgestellten großen Anteil von 40% unter den Empfängern von Invaliditätsrenten, die VLFKVHOEVWDOVÃQLFKWEHKLQGHUW¶HLQVFKlW zen, erscheint die Erschwerung der Zugangsvoraussetzungen und die Erhöhung des Drucks auf arbeitsfähige behinderte Menschen gerechtfertigt, sich um eine Beschäftigung zu bemühen bzw. in dieser zu bleiben, . Hinsichtlich des ebenfalls von der OECD analysierten großen Anteils stark behinderter Personen, die keine Invaliditätsrenten erhalten, und den in Abschnitt III.3.4 aufgezeigten überproportionalen und hohen Armutsquoten behinderter Menschen wird dieser Abbau an öffentlichen Leistungen aber nur dann nicht zu größerer Exklusion behinderter Menschen führen, wenn gleichzeitig beitragsfreie und bedürftigkeitsgeprüfte Mindestsicherungsleistungen existieren, bzw. eingeführt werden, die in ihrer Leistungshöhe deutlich über der relativen Armutsschwelle liegen. Dies ist in Dänemark der Fall, in Großbritannien gilt dies jedoch nur eingeschränkt für einige Personengruppen, und in Deutschland liegt die Leistungshöhe der beitragsfreien Grundsicherung für behinderte Menschen in der Nähe der relativen Armutsschwelle (vgl. Hanesch 2004). Auch wenn direkte Zusammenhänge zwischen der Arbeitsmarktentwicklung und der Zunahme von Invalidität nicht bestätigt werden können (Prinz/Thalhammer 1999, IV), so ist zu vermuten, dass die Strategie, behinderte Menschen durch eine Veränderung der Anreizstrukturen aus dem Transferbezug wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren, nur bei einer insgesamt JQVWLJHQ$UEHLWVPDUNWHQWZLFNOXQJ(UIROJKDEHQZLUG$QGHUQIDOOV±ZDVZDKUVFKHLQOLFKHU LVW±ZLUGGLH9HUlQGHUXQJGHU$QUHL]VWUXNWXUHQlediglich zu einer Verschiebung der Transferempfänger von der Invaliditäts- zur Arbeitslosenversicherung führen.

267 Die stärkste Einschränkung kompensationsorientierter Transfers stellt die OECD in den Niederlanden und Italien fest. Aber auch in den anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union kommt es, mit Ausnahme Frankreichs und der Schweiz, zu gewissen Einschränkungen (vgl. Marin/Prinz 2003, 97).

262

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

4.3 Entwicklungen im rehabilitationsorientierten Bereich seit 1990

Im rehabilitationsorientierten Bereich der Behindertenpolitik kam es in den drei untersuchten Ländern zu Entwicklungen, die im allgemeinen Trend der Aktivierung inaktiver und arbeitsloser Personen lagen. Diesem Trend liegt die Vorstellung zugrunde, dass es für die Nachhaltigkeit der sozialen Sicherungssysteme notwendig und möglich sei, mehr Transferempfänger in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die hierzu notwendigen Veränderungen seien einerseits die Erhöhung der Anreize (Push- und Pull-Faktoren) sowohl durch den Umbau nationaler Sicherungsarrangements als auch durch den Abbau von Markteintrittsbarrieren sowie andererseits die Steigerung der Produktivität des gesamten Arbeitsangebotes durch Qualifizierungsmaßnahmen (vgl. OECD 2005). In die auf dieser Grundlage wachVHQGHQXQGNRQNXUUHQ]IlKLJHQ0lUNWHN|QQHQ±VRGLH$QQDKPH±GLHQHXLQGHQ$UEHLWV markt eintretenden Arbeitskräfte integriert werden. Diese angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik wurde in den Strategien supranationaler Organisationen, wie der auf dem Beschäftigungsgipfel von Luxemburg (1997) festgelegten Europäischen Beschäftigungsstrategie (Europäische Kommission 1999a) oder der Beschäftigungsstrategie der OECD (1999) unterstützt und vorangetrieben und in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union umgesetzt.268 Hinsichtlich der Beschäftigung behinderter Menschen wurde diese aktivierende Politik zusätzlich dadurch gerechtfertigt, dass die Teilhabe an Erwerbstätigkeit nicht nur die ökonomische Integration sicherstelle, sondern auch ihren Status erhöhe sowie ihre gesellschaftliche Rolle verbessere (vgl. van Oorschot/Hvinden 2000, 295). In Dänemark wurden die Möglichkeiten der beruflichen Fort- und Weiterbildung, der betrieblichen Rehabilitation und der Arbeitplatzanpassung ausgebaut, Angebote der persönlichen Assistenz eingeführt sowie mit den flexiblen Jobs (Fleksjob), den leichten Jobs (Skånejob) und dem Eisbrecher-Programm (Isbryderordningen) abgestufte Subventionierungen von Arbeitsplätzen für behinderte Menschen geschaffen. Neben diesen Maßnahmen wurde die Vermittlung behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt durch die Schulung des Personals in den Arbeitsämtern und konsequente Umsetzung des Sektorverantwortlichkeitsprinzips, also der Dezentralisierung und Verlagerung von Aufgaben zu den Kommunen, verbessert. In Deutschland wurde das bereits gut ausgebaute Rehabilitationsangebot dadurch verbessert, dass ein Recht auf Teilzeitangebote sowie ein Anspruch auf Kostenübernahme der Arbeitsassistenz eingeführt und die Vertretungsrechte behinderter Menschen in den Betrieben ausgeweitet wurden. Das bestehende Quotensystem wurde beibehalten, die Quote etwas abgesenkt und die im Fall der Nichterfüllung zu zahlende Ausgleichsabgabe deutlich erhöht. Neben diesen Maßnahmen wurde ein flächendeckendes Netz von Integrationsfachdiensten eingerichtet und die bestehenden Behörden zu Integrationsämtern umgebaut, um so die Vermittlung von Rehabilitationsangeboten unkomplizierter, schneller und flexibler angepasst sicherzustellen. In Großbritannien wurden die Maßnahmen sowohl bei der Arbeitssuche als auch bei der Sicherung und dem Erhalt des Arbeitsplatzes ausgebaut (Access to Work). Die Anreizstrukturen für behinderte Menschen wurden durch Subventionen, die später von Steuerfreibeträgen (Disabled Persons Tax Credit und Working Tax Credit) abgelöst wurden, und die Ein268 Zur Europäischen Beschäftigungsstrategie siehe Schmid (2004). Zur Konvergenz im Bereich der Beschäftigungspolitik siehe Schmid (2001).

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

263

führung eines nationalen Mindestlohns (National Minimum Wage) so verändert, dass im Vergleich zur Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) der Verbleib in bzw. die Suche nach Beschäftigung attraktiver wurde. Im Rahmen der Einführung des Disability Discrimination Act (DDA) wurde die bestehende Beschäftigungsquote abgeschafft. Neben diesen Maßnahmen wurde die Vermittlung durch den mehrstufigen Umbau der zuständigen Behörden zu leichter zugänglichen Centern mit höher qualifiziertem Personal forciert und durch die Öffnung der Beratungsstrukturen für freie Träger liberalisiert. Dabei wurden insbesondere durch den New Deal for People with Disabilities intensive Beratungsdienste und innovative Maßnahmen, wie unbezahlte Versuchsphasen, Subventionen und Teilzeitmodelle eingeführt und begonnen, Empfänger von Arbeitsunfähigkeitsunterstützung (Incapacity Benefit) zu reaktivieren. Obwohl durch die Europäische Beschäftigungsstrategie die Ziele in den Ländern angeglichen wurden und ein allgemeiner Trend zu Aktivierung auch auf behinderte Menschen übertragen wurde, kann keine grundsätzliche Konvergenz der rehabilitationsorientierten Behindertenpolitik diagnostiziert werden. In Übereinstimmung mit den Ergebnissen der OECD (2003, 141) wurden zwar in allen drei Ländern die zuständigen staatlichen Stellen umgebaut und die Vermittlungsverfahren optimiert, die Anwendung der Maßnahmen intensiviert und der Kreis der angesprochenen Personen durch persönliche Assistenz und andere Maßnahmen erweitert. Insgesamt aber divergieren die institutionellen Arrangements in den Ländern doch erheblich und bleiben in den bestehenden Pfadabhängigkeiten; so kann der ebenfalls von der OECD (ebd.) diagnostizierte Trend zu mehr Verantwortung der ArbeitgeEHUZHGHULQ'lQHPDUNQRFKLQ*UR‰EULWDQQLHQ±WURW]GHV Disability Discrimination Act ± festgestellt werden. In Dänemark bleibt die Verantwortung für die Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen beim Staat, und Arbeitgeber werden nicht in die Pflicht genommen; lediglich durch Kooperation und großzügige Subventionen versucht man, diese zu einer behindertenfreundlichen Anstellungspolitik zu bewegen (vgl. Høgelund 2003). Während in Großbritannien die Quotierung abgeschafft wurde, blieb sie in Deutschland als das stärkste Instrument der Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen bestehen und wurde sogar ausgebaut. Die von Hvinden formulierte These des Nichtvorhandenseins von Konvergenz in Crowded Areas kann folglich für die rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik in den untersuchten Ländern bestätigt werden. Wie sind diese Entwicklungen im Bereich der rehabilitationsorientierten Behindertenpolitik vor dem Hintergrund des Wissens über die Lebensbedingungen behinderter Menschen zu beurteilen? In Anbetracht der in Abschnitt III.3.3 aufgezeigten geringen Beschäftigungsquoten behinderter Menschen ist die Intensivierung der Versuche, behinderte Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren und die von der OECD aufgezeigte Verlagerung von transfer- zu beschäftigungsorientierter Politik (OECD 2003) begrüßenswert. Was landesspezifische Strategien der Arbeitsmarktintegration anbelangt, zeigen die Ergebnisse in Abschnitt V.3.3. übereinstimmend mit den Ergebnissen der OECD (2003; Prinz 2001a) jedoch, dass die nationalen Beschäftigungspolitiken nahezu keinen Einfluss auf die Beschäftigungsquoten behinderter Menschen haben. (V OlVVW VLFK ± ]XPLQGHVW QLFKW DXV GHQ (UJHEQLVVHQ GHV HXURSlLVFKHQ 9HUJOHLFKV ± QLFKt sicher sagen, welche Strategien der Arbeitsmarktpolitik behinderte Menschen wirklich in Arbeit bringen. Hinsichtlich der Verteilung der Verantwortung für die Arbeitsmarktintegration zwischen den behinderten Menschen selbst, den Unternehmen und dem Staat ist nach meiner Einschätzung die stärkere Übertragung von Verantwortung an behinderte Menschen unter

264

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

der Bedingung, dass adäquate Arbeitsplätze für diese Menschen auch tatsächlich existieren, legitim und begrüßenswert. Ein Grund hierfür ist auch, dass in dieser Verantwortungsübertragung auch ein Verständnis behinderter Menschen als gleichberechtigten Bürgern und Arbeitnehmern zum Ausdruck kommt, das deren Handlungsmöglichkeiten unterstreicht und VLH GDPLW DXV GHP 5HLFK GHU ÃEHGDXHUQVZHUWHQ$UPHQ¶EHIUHLW:LH EHLP JHVDPWHQ .RQ ]HSWGHU$NWLYLHUXQJOlXIWGLHVHÃ%HIUHLXQJ¶E]ZGHU'UXFN$UEHLWDXI]XQHKPHQMHGRFK ins Leere, wenn überhaupt nicht genügend Arbeitsnachfrage existiert oder es sich bei der bestehenden Arbeitsnachfrage um inhumane, alternativlose oder segregierende Arbeitsverhältnisse handelt. Eine Strategie der Arbeit um MHGHQ3UHLVLVWLQGLHVHQ)lOOHQ±QDFKPHL QHU(LQVFKlW]XQJ±DE]XOHKQHQ269 'LH5HGX]LHUXQJGHU9HUDQWZRUWXQJGHU$UEHLWJHEHULQ*UR‰EULWDQQLHQE]ZGHUHQYHU VlXPWH (LQEH]LHKXQJ LQ 'lQHPDUN LVW HLQH )Hhlentwicklungen. Sicherlich sind QuotieUXQJVV\VWHPH RKQH.RQWUROOHQXQGPLWQLHGULJHn Ausgleichszahlungen ineffektiv. QuotieUXQJVV\VWHPH ZLH LQ 'HXWVFKODQG )UDQNUHLFK RGHU gVWHUUHLFK GLH PLW 1DFKGUXFN KRKHQ Ausgleichszahlungen) die Anreize für Arbeitgeber zur Beschäftigung behinderter Menschen setzen, erscheinen vor dem gesammelten HPSLULVFKHQ0DWHULDO$EVFKQLWW9 DOV viel versprechende Teilelemente einer BeschäfWLJXQJVVWUDWHJLH'LH$EVFKDIIXQJGHVLQHI fektiv ausgestalteten Quotierungssystems in Großbritannien bei Einführung des Disability Discrimination Act anstelle einer Reform dieses SystemV ZDUGDKHU HLQ)HKOHU DXFK ZHLO die von Antidiskriminierungsgesetzen ausgehenden Beschäftigungseffekte äußert gering VHLQGUIWHQYJO)OR\G%DUUHWW $XFKGLH6WUDWHJLH'lQHPDUNVGLHDOOHLQDXI.RRSH ration setzt und die Übertragung von Verantwortung auf die Arbeitgeber gesetzlich nicht regelt, erscheint ineffektiv. Auch wenn hier zu beachten ist, dass ein zu hoher Schutz beKLQGHUWHU$UEHLWQHKPHULQGHQ8QWHUQHKPHQZLHGHUXP]XHLQHP,QVLGHU2XWVLGHU3UREOHP IKUWZHOFKHVGHQ3UHLVGHUH[WHUQHQ5HNUXWLHUXQJDUEHLWVORVHUEHKLQGHUWHU3HUVRQHQQDFK REHQ WUHLEW YJO +¡JHOXQG  , so werden UnterneKPHQ DOOHLQ DXV JXWHP :LOOHQ ZRKO keine behinderten Arbeitnehmer einstellen. 'LHVWlUNHUH9HUDQWZRUWXQJVEHUQDKPHGHV6WDDWHVGXUFKGLH2SWLPLHUXQJXQG.RRUGL nierung der Vermittlungsverfahren in allen drei Ländern ist als hilfreich für den Abbau von Missmatch3UREOHPHQ ]X EHZHUWHQ 'D GLH QLHGULJHn Beschäftigungsquoten aber nur zu einem geringen Teil auf ein Missmatch3UREOHP VRQGHUQ DXI GLH PDQJHOQGH 1DFKIUDJH QDFKEHKLQGHUWHQ$UEHLWQHKPHUQ]XUFN]XIKUHQVLQGGUIWHQGLH:LUNXQJHQGLHVHVLQVWL WXWLRQHOOHQ8PEDXVEHJUHQ]WVHLQ.RVWHQORVHArbeitsplatzanpassungen und der Ausbau der YHUVFKLHGHQHQ)RUPHQYRQ/RKQVXEYHQWLRQLHUXQJVRZLHGLH0|JOLFKNHLWHQGHU.RPELQDWL on von Invalidenrenten mit Erwerbseinkommen, wie sie in allen drei Ländern eingeführt wurden, dürften dagegen effektiver sein. 4.4 Entwicklungen im partizipationsorientierten Bereich seit 1990

Im partizipationsorientierten Bereich kam es sowohl in den untersuchten drei Ländern soZLHLQGHUJHVDPWHQ(XURSlLVFKHQ8QLRQVHLWLP9HUJOHLFK]XGHQDQGHUHQ%HUHLFKHQ zu den größten Entwicklungen. Insbesondere die Einführung von nationalen Antidiskrimi269 Es ist zu vermuten, dass mit der VWlUNHUHQ =ZDQJV ,QWHJUDWLRQ LQ GHQArbeitsmarkt auch das Engagement von und für behinderte Menschen in den Gewerkschaften LQ=XNXQIWZDFKVHQZLUG,QDOOHQGUHLXQWHUVXFKWHQ Ländern und auch auf der supranationalen Ebene spielten die Gewerkschaften bei der Einführung von nationalen Gesetzen bzw. europäischen Richtlinien keine größere Rolle.

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

265

nierungsgesetzen wurdH DOV Ã,QLWLDO]QGXQJ¶ 6FKQHLGHU   XQG ÃVLJQLILFDQW VWHS IRU ZDUG¶ 0DEEHWW%ROGHUVRQ   EH]HLFKQHW 'XUFK GHQ American Disability Act  DQJHUHJWNDPHV]X%HJLQQGHUHU-DKUHLQYLHOHQ6WDDWHQ(XURSDVDXFK]XhEHUOHJXQ JHQEHUGLH(LQIKUXQJYRQ$QWLGLVNULPLQLHUXQJVJHVHW]HQXQGHLQHU6WlUNXQJYRQ5HFK WHQ LQ GHU %HKLQGHUWHQSROLWLN 6RZRKO DXI QDWLRQDOHU DOV DXFK DXI VXSUDQDWLRQDOHU (EHQH ZXUGHQ GLHVH hEHUOHJXQJHQ YRQ GHU HXURSlLVFKHQ %HKLQGHUWHQEHZHJXQJ IRUFLHUW XQG DXI GHUVXSUDQDWLRQDOHQ(EHQHYRQGHU(XURSlLVFKHQ.RPPLVVLRQDXIJHJULIIHQ$XFKZHQQGHU 9HUVXFKGHV(XURSHDQ'LVDELOLW\)RUXPLP-DKUVFKHLWHUWHLQGHQ(*9HUWUDJGLUHNWH $QWLGLVNULPLQLHUXQJVUHJHOXQJHQ ]X LQWHJULHUHQZXUGH GRFK PLW $UWLNHO  GHV $PVWHUGD PHU9HUWUDJVXQGGHUYLHU-DKUHVSlWHUIROJHQGHQ5DKPHQULFKWOLQLH(*GHUUHFKWH JHOHLWHWH$QVDW]LQGLH(8%HKLQGHUWHQSROLWLNHLQJHIKUWVLHKH$EVFKQLWW9,  ,Q'lQHPDUNZXUGHQDFK'LVNXVVLRQHQ]X%HJLQQGHUHU-DKUHEHZXVVWDQGHUNR RSHUDWLYHQ6WUDWHJLHIHVWJHKDOWHQXQGPLWGHU5HVROXWLRQ%EHUGLH*OHLFKVWHOOXQJGHU 0|JOLFKNHLWHQ EHKLQGHUWHU XQG QLFKWEHKLQGHUWHU 0HQVFKHQ GDV EHUHLWV VHLW GHQ HU -DKUHQ HWDEOLHUWH 1RUPDOLVLHUXQJVSULQ]LS JHVWlUNW 8P EHKLQGHUWHQ (UZDFKVHQHQ HLQ QRU PDOHV /HEHQ DX‰HUKDOE VHJUHJLHUHQGHU (LQULFKWXQJHQ ]X HUP|JOLFKHQ ZXUGHQ DOOH 6DFK XQG 'LHQVWOHLVWXQJHQ EHKLQGHUWHQ 0HQVFKHQ LQGLYLGXHOO XQG XQDEKlQJLJ YRQ LKUHP (LQ NRPPHQ]XU9HUIJXQJJHVWHOOWXQGLKQHQMHQDFK+LOIHEHGDUIYHUVFKLHGHQH)RUPHQGHU SHUV|QOLFKHQ$VVLVWHQ]RGHUDQGHUHKlXVOLFKHXQGDX‰HUKlXVOLFKH'LHQVWOHLVWXQJHQJHZlKUW 'HP 3ULQ]LS GHU 6HNWRUYHUDQWZRUWOLFKNHLW IROJHQG ZXUGHQ ]XP $EEDX YRQ %DUULHUHQ LQ GHQ MHZHLOLJHQ %HUHLFKHQ JHVHW]OLFKH 9HUlQGHUXQJHQ HLQJHOHLWHW XQG ]XU .RRUGLQDWLRQ GLHVHV :DQGHOV HLQ EHUJHRUGQHWHU $XVVFKXVV Det tværgående embedsmandsudvalg for handicapområdet  JHJUQGHW 8P GHU 5LFKWOLQLH (* JHUHFKW ]X werden, wurde VFKOLH‰OLFK (QGH  GHQQRFK HLQ $QWLGLVNULPLQLHUXQJVJHVHW] IU GHQ %HUHLFK GHU %H VFKlIWLJXQJLov om Ændring af lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet HUODVVHQ ,Q'HXWVFKODQGZXUGHPLWHLQHU9HUIDVVXQJVlQGHUXQJLP-DKUHLQDOOJHPHLQHV%H QDFKWHLOLJXQJVYHUERW HWDEOLHUW ZHOFKHV DEHU NHLQH XQPLWWHOEDUHQ .RQVHquenzen nach sich ]RJ(UVWVLHEHQ-DKUHVSlWHUZXUGHHLQHLJHQVWlQGLJHV5HKDELOLWDWLRQVUHFKWPLW GHQ /HLWPRWLYHQ 3DUWL]LSDWLRQ XQG 6HOEVWEHVWLPPXQJ HLQJHIKUW 'XUFK GDV QHXH *HVHW] ZXU GHQDPEXODQWH0D‰QDKPHQGLHVHOEVWVWlQGLJH:RKQIRUPHQXQWHUVWW]HQDXVJHZHLWHWXQG GLHORNDOHQ%HUDWXQJVDQJHERWHYHUEHVVHUW,P-DKUIROJWHGDV%XQGHVJOHLFKVWHOOXQJV JHVHW] GDV HLQH XPIDVVHQGH %DUULHUHIUHLKHLW KHUVWHOOHQ VROO %HLGH *HVHW]H ZXUGHQ XQWHU PD‰JHEOLFKHU%HWHLOLJXQJEHKLQGHUWHU0HQVFKHQHQWZLFNHOW8PGLHVHDXFKYRU'LVNULPL QLHUXQJ]XVFKW]HQYHUVXFKWHGLH5HJLHUXQJLP-DKUHLQ]LYLOUHFKWOLFKHV$QWLGLVNUL PLQLHUXQJVJHVHW]LQ.UDIW]XVHW]HQGHVVHQ(LQIKUXQJDEHULP%XQGHVUDWVFKHLWHUWH ,P-DKUVWDUWHWHGLHQHXH5HJLHUXQJHLQHQQHXHQ9HUVXFK]XU(LQIKUXQJHLQHV$QWL diskriminierungsgesetz, um damit GLH(85DKPHQULFKWOLQLHXP]XVHW]HQ ,Q*UR‰EULWDQQLHQZXUGHGLH'LVNXVVLRQDXVGHQ9HUHLQLJWHQ6WDDWHQYRQGHUGRUWLJHQ %HKLQGHUWHQEHZHJXQJ DXIJHJULIIHQ XQG  PLW GHP Disability Discrimination Act das HUVWH$QWLGLVNULPLQLHUXQJVJHVHW]LQ(XURSDHLQJHIKUW,QGUHL6WXIHQWUDWGDV*HVHW]LQGHQ -DKUHQXQGLQ.UDIWXQGHUZHLWHUWHVXN]HVVLYHVHLQHQ(LQIOXVVEHUHLFK=XU ,PSOHPHQWLHUXQJ NRQWLQXLHUOLFKHQ hEHUSUIXQJ XQG $NWXDOLVLHUXQJ GHV *HVHW]HV ZXUGH erst eine ministeriale Einsatzgruppe, die Disability Rights Task Force, XQGVSlWHUHLQHHLJH QH .RPPLVVLRQ GLH Disability Rights Commission, HLQJHVHW]W 1HEHQ GHP ''$ ZXUGHQ DEHU DXFK DQGHUH 0D‰QDKPHQ LP SDUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWHQ %HUHLFK DXVJHEDXW 6R ZXUGH

266

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

um die Selbstbestimmung behinderter Menschen zu stärken, Direktzahlungen eingeführt und das Angebot an sozialen Diensten ausgeweitet. Tabelle VI.1 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften (Stand 2005) Belgien

Gesetz zur Bekämpfung von Diskriminierung auf der Ebene des Föderalstaates (2003); zusätzlich weitere Dekrete in den Regionen (2002)

Dänemark

Gesetz über das Verbot mittelbarer und unmittelbarer Diskriminierung aufgrund von Alter und Behinderung (2004)

Deutschland

Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen (2002); Antidiskriminierungsgesetz in Planung

Finnland

Gleichstellungsgesetz (2003); Nichtdiskriminierungsgesetz (2004)

Frankreich

Keine Veränderungen

Griechenland

Gesetz über die Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes (2005)

Großbritannien

Erweiterung des DDA von 1995 (2004)

Irland

2004 Gleichheitsgesetz erweitert das Gesetz zur Gleichheit im Berufsleben von 1998 und das Gleichstellungsgesetz von 2000

Italien

2003 Dekret zur Umsetzung der Richtlinie 2000/78

Luxemburg

Keine Veränderungen

Niederlande

2003 Gesetz zur Gleichbehandlung aufgrund von Behinderung

Österreich

2004 Gleichbehandlungsgesetz

Portugal

2004 Gesetz über Maßnahmen zur Wiedereingliederung und Beteiligung von Menschen mit Behinderung

Schweden

2003 Gesetz über Chancengleichheit, Nichtdiskriminierung und universalen Zugang für Menschen mit Behinderung

Spanien

2003 Ausdehnung der Antidiskriminierungsgesetzes von 1999 auf die Bereiche Verbände, Waren, Dienstleistungen, und Wohnraum

Anmerkungen: Angaben aus European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2004b) und Europäische Kommission (2005c).

Dieser starke Wandel im partizipationsorientierten Bereich, der sich durch die Einführung von Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsgesetzen, den Abbau von Barrieren, der Einführung eines universellen Designs und der Neukonzeptionalisierung von Behinderung auszeichnet, lässt sich auch in den anderen EU15-Mitgliedsstaaten nachzeichnen. Durch die Vorgabe der Rahmenrichtlinie wurden seit 2000 in nahezu allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union Antidiskriminierungsgesetze verabschiedet. Da sich die Ausgestaltung des partizipationsorientierten Bereich im Gegensatz zum kompensations- und rehabilitationsorientierten Bereich dadurch stark verändert, ZHUGHQ LQ 7DEHOOH 9, ± ZLH LQ $EVFKQLWW

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

267

,9 DQJHNQGLJW ± GLH 9HUlQGHUXQJHQ GHU Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsvorschriften seit 2001 dargestellt.270 Alle EU15-Mitgliedsstaaten, mit Ausnahme Luxemburgs271, haben im Jahr 2005 Formen von Diskriminierungsschutz oder Gleichstellung in ihrer Gesetzgebung integriert. Auch wenn im Vergleich zum Stand von 2001 (Tabelle IV.9) die Differenzen zwischen den /lQGHUQHUKHEOLFKNOHLQHUJHZRUGHQVLQGXQGVLFKGLH/lQGHUDQHLQDQGHUDQJHQlKHUWKDEHQ existieren Unterschiede in der Gesetzgebung und im Stand der Erfüllung der EU-Richtlinie. So kommen dem in ihr geforderten und vorgeschriebenen Schutz vor mittelbarer Diskriminierung auch im April 2005 von den oben aufgeführten EU15-Mitgliedsstaaten viele der /lQGHUQLFKWQDFKYJO(XURSlLVFKH.RPPLVVLon 2005c). Insbesondere die Definition der vom Arbeitgeber durchzuführenden angemessenen Anpassungsmaßnahmen (Reasonable Accommodation), die auch indirekte Formen von Diskriminierung verhindern sollen, gehen weit auseinander (vgl. hierzu Council of Europe 2003b; Waddington 2004). Nach Ablauf GHUYHUOlQJHUWHQ)ULVWIUGLHYROOVWlQGLJHUmsetzung der Richtlinie im Dezember 2006 hat GLH(XURSlLVFKH.RPPLVVLRQ6WUDI]DKOXQJHQIUMHQH/lQGHUDQJHNQGLJWGHUHQQDWLRQDOHV 5HFKWQLFKWYROOVWlQGLJPLWGHn Richtlinien übereinstimmt. 'LHVH .RQYHUJHQ] GHr Behindertenpolitik im partizipationsorientierten Bereich entspricht der These von Hvinden (2003), da die politischen Transaktionskosten in diesem Bereich aufgrund geringer institutioneller Ausgestaltung und der wenigen PfDGDEKlQJLJNHL WHQQLHGULJZDUHQ$EHUDXFKGLHVH.RQYHUJHQ]LVWZLHGLHEHLGHQ)lOOH'HXWVFKODQGXQG 'lQHPDUN]HLJHQQXUREHUIOlFKOLFKGHQQGLe Ausgestaltung der Implementierung der GeVHW]HYHUOlXIWODQGHVVSH]LILVFK'DEHLVWlUNWMHGRFK'lQHPDUNGDV$UJXPHQWYRQ+YLQGHQ VRJDU QRFK GHQQ LQ 'lQHPDUN ZDU GHU SDUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWH %HUHLFK HEHQ GXUFK GLH MDKU]HKQWHODQJH 7UDGLWLRQ GHV 1RUPDOLVLHUXQJVprinzips und dem mit ihm einhergehenden institutionellen Umbau gerade keine Vacant Area mehr. (LQHZHLWHUHP|JOLFKH(UNOlUXQJIUGLH(Wablierung des rechtegeleiteten Ansatzes neben der mangelnden institutionellen Ausgestaltung nennt Burke (2003). Nach seiner EinVFKlW]XQJNRQQWHVLFKGHU7UHQG]XU9HUDQNHrung von Behinderung im Zivilrecht in Form von Antidiskriminierungsgesetzen durch die Allianz aus BehindertenbeweJXQJ XQG (8± Behörden, denen nur eine schwache Opposition gegenüberstand, durchsetzen. Weder Arbeitgeberorganisationen noch MLWJOLHGVVWDDWHQPLW=ZHLIHOQZLH'lQHPDUNRUJDQLVLHUWHQ HLQH .DPSDJQH JHJHQ GLH 'LVNriminierungsrichtlinien. Gründe hierfür waren nach der (LQVFKlW]XQJYRQ%XUNHHEG 9ff.), dass es zum einen für Politiker und Interessensgruppen schwierig war, gegen Bürgerrechte zu sein oder diese zu verweigern, und zum anderen mit der Richtlinie nur geringe staatliche Ausgaben einhergingen. Trotz der nationalen Antidiskriminierungsgesetze in Europa sieht Burke (ebd., 11) noch NHLQH .RQYHUJHQ] KLQ ]Xm amerikanischen Stil der Politik durch Rechte (American-style litigious policymaking), da die Implementierung dieser Gesetze aufgrund anderer institutionellen Strukturen von der in den Vereinigten Staaten abweiche und in Europa vermutlich

270 Zum Stand der Umsetzung der Rahmenrichtlinie sowie zu den nationalen Antidiskriminierungsgesetzen siehe auch Council of Europe (2000), Degener und Quinn (2002) und EU Network of Independent Experts on Disability Discrimination (2004). 271 In Luxemburg ist die Diskriminierung wegen BehindHUXQJ QLFKW LQ HLQHP HLJHQVWlQGLJHQ $QWLGLVNULPLQLH rungsgesetz sondern lediglich im Strafgesetz verankert, hier allerdings recht umfangreich (Art. 454 und 455 Buch II des StgB).

268

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

die Durchsetzung von Diskriminierungsgesetzen nicht durch Gerichte sondern durch tripartistische Verhandlungen vonstatten gehen werde.272 Wie sind diese Entwicklungen im Bereich der partizipationsorientierten Behindertenpolitik in Bezug auf die Lebensbedingungen behinderter Menschen zu beurteilen? Sowohl spezielle Sach- und Dienstleistungen als auch der sukzessive Abbau von Barrieren in öffentlicher Infrastruktur und beim Zugang zu Barrieren im Bereich der Kommunikation (Telekommunikation und Informationstechnologien) führen zu erheblichen Erleichterungen in der Wohn- und Versorgungssituation sowie im Alltag behinderter Menschen. Sie sind die Grundlage für die Auflösung segregierender Einrichtungen und der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben (z.B. Kultur oder Konsum). Insbesondere die Einführung von persönlichen Unterstützungsangeboten in der Erwerbstätigkeit wie in der Freizeit dürften hier große Effekte haben. Die Wirkungen der meist noch jungen Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsgesetze werden stark von deren Implementierung abhängen. Stärker noch als die direkten Beschäftigungseffekte, die vermutlich gering sind, dürfte der mit diesen Gesetzen einhergehende Abbau von Vorurteilen sich langfristig auch indirekt auf die Beschäftigungsquoten behinderter Menschen auswirken. Wie die Erfahrungen in Großbritannien zeigen, handelt es sich hierbei aber um sehr langsame Prozesse. 4.5 Zusammenfassung

Die Behindertenpolitik in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union hat sich seit Beginn der 1990er Jahre stark gewandelt. In allen drei Bereichen wurden neue Maßnahmen und Rechte eingeführt. Dabei ist, wie für die einzelnen Bereiche gezeigt wurde, trotz gemeinsamer Trends in den Ländern keine generelle Konvergenz festzustellen. Im kompensationsorientierten Bereich existiert ein Trend zur Absenkung der Leistungshöhe und zur Einschränkung des dauerhaften Empfängerkreises der Invaliditätsrenten. Im rehabilitationsorientierten Bereich existiert ein Trend zur Aktivierung und zu mehr Anreizen auf der Angebots- und Nachfrageseite. Im partizipationsorientierten Bereich existiert ein Trend zu kollektiven Maßnahmen bezüglich des Abbaus von Barrieren sowie zur Einführung von Antidiskriminierungsgesetzen. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass die Länder bei der Ausgestaltung ihrer nationalen Politiken landesspezifische Wege gehen. Hierbei bestätigte sich die These von Hvinden (2003), dass Bereiche, die bereits institutionell stark ausgestaltet sind, aufgrund höherer Transaktionskosten weniger zur Konvergenz neigen als weniger ausgestaltete Bereiche. So unterscheiden sich im rehabilitationsorientierten Bereich die nationalen Strategien zur Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen grundsätzlich. Und selbst im partizipationsorientierten Bereich, dem jüngsten und noch am wenigsten ausgestalten Bereich, existieren große lokale und temporale Unterschiede. Auch wenn hier eine Konver272 Als Beispiel hierfür führt Burke die institutionellen Strukturen Schwedens an, in dem bereits 1999 ein Antidiskriminierungsgesetz hinsichtlich Beschäftigung eingeführt wurde. Durch ein Gerichtswesen, das den Verlierer einer Klage mit hohen Kosten belege, durch im Vergleich zu Amerika geringen Strafzahlungen im Fall von Diskriminierung und durch den mangelnden gesetzlichen Schutz des Klägers vor späterer Kündigung seien die Kosten sehr ungleich verteilt und die Häufigkeit individueller KlagHQ±WURW]UHFKWOLFKHU0|JOLFKNHLW ±YHUPXWOLFKJHULQJ,P*HJHQVDW]]X Individuen verfügen die Sozialpartner und der Staat über ausreichende Mittel, um glaubhaft mit Klagen zu drohen. Die Implementation des Gesetzes werde deshalb vermutlich in tripartistischen Verhandlungen vonstatten gehen (vgl. Burke 2003, 11).

4 Entwicklungstrends nationaler Behindertenpolitiken im Vergleich

269

genz bei der Einführung von Antidiskriminierungsgesetzen diagnostiziert werden kann, so weichen die Gesetze in ihrem UmIDQJLKUHU,QWHUSUHWDWLRQYRQÄReasonable Accommodation³XQGYRUDOOHPLQLKUHU,PSOHPHQWDWLRQYRQHLQDQGHUDE Neben den Entwicklungen in den einzelnen Bereichen, kann hinsichtlich der Entwicklung von Behindertenpolitik insgesamt festgehalten werden, dass sich in den untersuchten Staaten das Mischungsverhältnis aus den drei idealtypischen Bereichen (siehe hierzu AbVFKQLWW,, VRYHUlQGHUWKDW dass die rehabilitations- und partizipationsorientierten Anteile von Behindertenpolitik gewachsen sind und der kompensationsorientierte Anteil geVXQNHQLVW%HLGHU(LQVFKlW]XQJGHV$XVPD‰HVGLHVHV:DQGHOVLP0L[GHU%HKLQGHUWHQSR litik ist jedoch zu berücksichtigen, dass selbst mit verringertem Anteil auch Mitte der HU -DKUH GHU *UR‰WHLO GHr verwendeten staatlichen Mittel in den kompensationsorienWLHUWHQ %HUHLFK IOLH‰W 'LHVHU UHLQ PRQHWlUHQ %HWUDFKWXQJ LVW DOOHUGLQJV HQWJHJHQ]XKDOWHQ dass zum einen bei der Einführung neuer sozialer Rechte alte Rechte weiter bestehen oder zumindest für eine Übergangszeit aufgrund von Bestandsschutz weiter gewährt werden (Timelags =XPDQGHUHQKDQGHOWHVVLFKEHLP$Xsbau der rehabilitations- und partizipationsorientierten Behindertenpolitik auch um einen strukturelleQ:DQGHOEHLGHPGHU$QWHLO UHJXODWLYHU DOVR QDKH]X NRVWHQIUHLHU  3ROLWLN LP 9HUKlOWQLV ]X UHGLVWULEXWLYHU 3ROLWLN ]X QLPPWYJO+DOYRUVHQ+YLQGHQ  'DVVHVVLFKEHLGLHVHQ9HUlQGHUXQJHQDEHUWDWVlFKOLFKXPHLQHQJUXQGVlW]OLFKHQ:DQ GHOXQGQLFKWQXU±ZLHKlXILJLQGHU6R]LDOSROLWLN±XPHLQHDGGLWLYH(UZHLWHUXQJVR]LDOHU Rechte handelt, kann am Umgang mit segregierenden Einrichtungen, die dem kompensationsorientierten Bereich zugerechnet werden, deutlich gePDFKWZHUGHQ:lKUHQGGDVÃ:HJ VSHUUHQ¶XQGGDV/HEHQLQ$QVWDOWHQELVLQGLH]ZHLWH+lOIWHGHV-DKUKXQGHUWVDOVÃQRU PDO¶IUGLHEHWURIIHQHQ,QGLYLGXHQXQGGLHGesellschaft angesehen wurde, wurde spätestens seit den 1970er Jahren und dem Streit um JHVFKORVVHQH (LQULFKWXQJHQ +HLPUHIRUP 3V\FKLDWULHUHIRUP  GHP DOWHUQDWLYORVHQ/HEHQin segregierenden EinrichtunJHQGLH /HJLWL PDWLRQVEDVLVHQW]RJHQ:RKQKHLPHLQGHQHQEHKLQGHUWH(UZDFKVHQHNHLQHLJHQHV=LPPHU besitzen und in ihrer Autonomie stark eingeschränkt werden, Sonderschulen, die keine :DKOP|JOLFKNHLWVRQGHUQDOWHUQDWLYORVH%LOGXQJVHLQULFKWXQJHQVLQGVRZLH:HUNVWlWWHQIU behinderte Menschen, die keine Übergangseinrichtungen in den ersten Arbeitsmarkt sondern dauerhaft segregierende Einfachst-Arbeitsplätze ohne tarifrechtliche Bezahlung darVWHOOHQH[LVWLHUHQ]ZDUQDFKZLHYRUVLQGaber auf dem Rückzug oder werden zumindest immer häufiger in Frage JHVWHOOW 'LH 'LVNXVVLRQ EHwegt sich dabei zwischen den StandSXQNWHQ $XIO|VXQJ GLHVHU (LQULFKWXQJHQ HLQHUVHLWV XQG GHU +XPDQLVLHUXQJ XQG VWlUNHUHQ qualitativen Kontrolle der StandaUGV DQGHUHUVHLWV +LHU]X WUlJt auch der rechtegeleitete $QVDW]EHLGHULQGHP:RKOIDKUWVDQVDW]HLQHQ7HLOGHV3UREOHPVVLHKWZHLOGLHVHUEHKLQ derten Menschen zwar soziale Rechte zugesteht, sie gleichzeitig aber immer noch als defi]LWlU±YRQGHU1RUPDEZHLFKHQG±EHJUHLIWYJO%XUNH  :LHJUXQGOHJHQGGHULQGHQHU-DKUHQEHJRQQHQH:DQGHl war, wird auch deutlich, ZHQQ GLH GHQ 3ROLFLHV ]X *UXQGH OLHJHQGHQ =LHOH von Behindertenpolitik sowie das VerVWlQGQLV YRQ %HKLQGHUXQJ XQG GLH :DKUQHKPung behinderter Menschen (siehe Abschnitt ,,  EHUFNVLFKWLJW ZLUG 6RZRKO DXI GHU %DVLV GHU $QDO\VH GHU (QWZLFNOXQJHQ LQ GHQ GUHL XQWHUVXFKWHQ /lQGHUQ XQG DXI GHU VXSUDQDWLRQDOHQ (EHQH DOV DXFK DXI GHU %DVLV GHU /LWHUDWXUNDQQKLHUGLH(LQOHLWXQJHLQHVJUXQGOHJHQGHQ3DUDGLJPHQZHFKVHOVLQGHU%HKLQ GHUWHQSROLWLNLP6LQQHYRQ+DOO DWWHVWLHUWZHUGHQ

270

VI Entwicklung der Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Ä'LHVHU3DUDGLJPHQZHFKVHOVWHOOWHLQH:HQGHYRPPHGL]LQLVFKHQ9HUVWlQGQLV]XPVR]LDOHQ9HU VWlQGQLVYRQ%HKLQGHUXQJGDUEHLGHUGLH3UREOHPHEHKLQGHUWHU0HQVFKHQQLFKWDOVLQGLYLGXHOOHV 6FKLFNVDO DXIJUXQG YRQ 'HIL]LWHQ HLQJHRUGQHW VRQGHUQ DOV 8PZHOWSUREOHPH DQDO\VLHUW ZHUGHQ³ (XURSlLVFKH.RPPLVVLRQE 

'XUFK|NRQRPLVFKHXQGJHVHOOVFKDIWOLFKH.ULVHQKDWGHU(UNOlUXQJVDQVSUXFKGHVPHGL]LQL VFKHQ0RGHOOVYRQ%HKLQGHUXQJXQGHLQHUDXI)UVRUJHEHUXKHQGHQ%HKLQGHUWHQSROLWLNDQ .UDIWYHUORUHQXQGPLWGHPVR]LDOSROLWLVFKHQ0RGHOOYRQ%HKLQGHUXQJGHPUHFKWHJHOHLWH WHQ $QVDW] LQ GHU %HKLQGHUWHQpolitik und der Idee der Inklusion VLQG QHXH 3DUDGLJPHQ LQ GLH ZLVVHQVFKDIWOLFKH 'LVNXVVLRQ HLQJHIKUW ZRUGHQ GLH VLFK schließlich in GHQ hEHU]HX JXQJHQ±]XPLQGHVWEHLHLQHP7HLO±GHUSROLWLVchen Akteure und in GHUSROLWLVFKHQ$XVHL QDQGHUVHW]XQJGXUFKJHVHW]WKDEHQXQGGLHQXQQRFKEHLP8PEDXGHU,QVWLWXWLRQHQEHUFN VLFKWLJWZHUGHQPVVHQYJO%DQGHORZ 'DVVHVVLFKEHLGHP:DQGHOGHU:DKUQHK PXQJEHKLQGHUWHU0HQVFKHQGHV9HUVWlQGQLVVHVYRQ%HKLQGHUXQJXQGGHU=LHOVHW]XQJYRQ %HKLQGHUWHQSROLWLNXPHLQHQ3DUDGLJPHQZHFKVHOThird Order Change XQGQLFKWVFKOLFKW XPGHQQRUPDOHQ3ROLWLNSUR]HVVFirst and Second Order Change KDQGHOWZLUGGXUFKGLH Äradical changes in overarching terms of policy discourse³ +DOO    HUNHQQWOLFK *HQDX VROFK HLQ UDGLNDOHU :DQGHO NDQQ VRZRKO LQ GHQ 9HU|IIHQWOLFKXQJHQ GHU (XURSlL VFKHQ 8QLRQ GHU 9HUHLQWHQ 1DWLRQHQ VRZLH GHU 1DWLRQDOVWDDWHQ EHREDFKWHW ZHUGHQ =XPLQGHVWDXIGHP3DSLHUZHUGHQEHKLQGHUWH0HQVFKHQÄQLFKWPHKUDOV(PSIlQJHULQQHQ YRQ :RKOIDKUWVOHLVWXQJHQ EHWUDFKWHW VRQGHUQ DOV JOHLFKEHUHFKWLJWH 6WDDWVEUJHULQQHQ³ (XURSlLVFKH.RPPLVVLRQE ZDKUJHQRPPHQ =XVDPPHQIDVVHQGNDQQIHVWJHKDOWHQZHUGHQGDVVLQGHU%Hhindertenpolitik seit Beginn GHUHU-DKUHDXIGHU(EHQHGHV%HKLQGHUXQJVPRGHOOVXQGGHU:DKUQHKPXQJEHKLQGHU WHU0HQVFKHQHLQ3DUDGLJPHQZHFKVHOHLQJHOHLWHWZXUGHEHLGHPGDVPHGL]LQLVFKH0RGHOO LQ VHLQHP (UNOlUXQJVDQVSUXFK DQ .UDIW YHUORUHQ KDW 'DV 0LVFKYHUKlOWQLV GHU QDWLRQDOHQ 3ROLWLNHQZXUGHGDGXUFKVRZLHGXUFKGHQILQDQ]LHOOHQ'UXFNDXIGHQ6R]LDOEXGJHWVVWDUN]X *XQVWHQ YRQ UHKDELOLWDWLRQV XQG SDUWL]LSDWLRQVRULHQWLHUWHU 3ROLWLN YHUlQGHUW ,Q %H]XJ DXI GLH,GHDOW\SRORJLHKDWGLH%HGHXWXQJGHU6WDDWVEUJHUVFKDIWXQGPLWLKUYHUEXQGHQH5HFKWH DOV*UXQGPRGLXQG9HUWHLOXQJVNULWHULXPYJO0LOOHU LQGHPEHREDFKWHWHQ=HLWUDXP ]XJHQRPPHQXQGGLH%HGHXWXQJGHU6ROLGDUJHPHLQVFKDIWXQGGHV%HGDUIVDEJHQRPPHQ 274

 $P GHXWOLFKVWHQ OlVVW VLFK GLHVHUUDGLNDOH :DQGHO LQ 'HXWVFKODQG EHREDFKWHQ ZR VLFK GLH SROLWLVFKHQ (QW ZLFNOXQJHQQLFKWLQHLQH.HWWHIUKHUHU(QWZLFNOXQJHQHLQUHLKHQODVVHQVRQGHUQLQHLQHP=XJPLWGHP5H JLHUXQJVZHFKVHO  NDPHQ 'DJHJHQ ZDU GHU 3DUDGLJPHQZDQGHO LQ 'lQHPDUN GDV PLW GHP VHLW GHQ HU -DKUHQ HWDEOLHUWHQ 1RUPDOLVLHUXQJVSULQ]LS EHUHLWV HLQLJH (OHPHQWH GHV :DQGHOV YRUZHJ JHQRPPHQ KDWWHYLHOVFKZlFKHU =XGHQ=XVDPPHQKlQJHQLQQHUKDOE,GHDOW\SRORJLHVLHKHGLH7DEHOOHQ,,XQG,,

VII Zusammenfassung und Ausblick

Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben in den 1990er Jahren ihre Behindertenpolitik grundlegend reformiert. Behinderte Menschen und ihre Lebenssituation, insbesondere die häufige Armutserfahrungen und soziale Exklusion, wurden verstärkt thematisiert. Unter der politischen Vorgabe, die gesellschaftliche Teilhabe behinderter Menschen ]XVLFKHUQXQGHLQHZHLWHUHÃ.RVWHQH[SORVLRQ¶]XYHUKLQGHUQZXUGHQVRZRKOGLH(IIHNWLYL tät als auch Effizienz der Behindertenpolitik auf den Prüfstand gestellt. Thematisch an die Diskussion zur Aktivierung von Arbeitslosen angelehnt, wurde die Überbetonung monetärer Transfers im Verhältnis zu aktivierenden Maßnahmen debattiert und schließlich in mehreren Ländern der Zugang zu Erwerbs- und Berufsunfähigkeitsrenten erschwert sowie die Anreize für die Aufnahme von Arbeit erhöht. Durch Gesetzesänderungen und politische Initiativen wurde versucht, die Erwerbsquote behinderter Menschen zu steigern, indem die Arbeitslosigkeit gesenkt und der Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert wird. Schwerpunkte dieser Bemühungen waren Veränderungen der Quotierungssysteme, Verbesserungen der Vermittlungsinstitutionen sowie ein Ausbau der besonderen Förderung und Subventionierung von Arbeitsverhältnissen. Zusätzlich wurden Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsgesetze erlassen, welche die zivilrechtliche Stellung behinderter Menschen stärken und Barrieren abbauen sollen. Antriebsmomente, die den Handlungsdruck der Regierungen erhöhten und diese Entwicklungen forcierten, waren sowohl externe Entwicklungen (u.a. der gestiegene Druck auf die Sozialbudgets), eine veränderte Akteurstruktur (stärkere Präsenz der Behindertenbewegung und der Europäischen Union) sowie interne Fehlentwicklungen der Behindertenpolitik. In Bezug auf die internen Fehlentwicklungen, also auf die Frage nach der Effektivität und Effizienz der bestehenden nationalen Sicherungsarrangements der Behindertenpolitik, existierte zu Beginn der 1990er Jahre nur wenig Fachwissen und international vergleichende Forschung lag nur in sehr begrenztem Umfang vor. Ein Grund hierfür dürfte die Unübersichtlichkeit des Politikfeldes sein, das tief zergliedert und durch eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen mit unterschiedlichsten Definitionen der Leistungsempfänger geprägt ist. So schätzt Wilensky (2002, 550) die Behindertenpolitik neben der Mindestsicherungspolitik als den am schwierigsten zu verwaltenden Bereich sozialer Sicherung ein. Insbesondere im Hinblick auf die Problemlagen behinderter Menschen und die Höhe der staatlich aufgewendeten Mittel war und ist noch immer das Wissen über die Effektivität und Effizienz der unterschiedlichen politischen Maßnahmen geradezu skandalös gering. Behindertenpolitik und das Thema Behinderung wurden seit Mitte der 1990er Jahre nicht nur stärker von den Medien aufgegriffen, auch die Forschungstätigkeiten zu diesen Themen nahmen zu. Ziel der vorliegenden Arbeit war es, innerhalb dieser neuen Forschungen zur Behindertenpolitik einen Beitrag zur Analyse des Zustands und der Entwicklung der nationalen und supranationalen Behindertenpolitik in der Europäischen Union zu leisten. Abschließend werden auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Arbeit Schlussfolgerungen für die zukünftige Gestaltung von Behindertenpolitik gezogen.

272 1

VII Zusammenfassung und Ausblick

Zentrale Ergebnisse

Ausgehend von theoretischen Überlegungen zu Konzepten von Behinderung und Behindertenpolitik wurde die zentrale FrDJHVWHOOXQJGLHVHU$UEHLWÃ:LH versuchen nationale Behindertenpolitiken die Lebenssituation behinderter 0HQVFKHQ ]X YHUEHVVHUQ"¶ LQ GHQ ]XUFN liegenden vier empirischen Kapiteln in Teilschritten beantwortet. Dabei wurden die Lebensbedingungen behinderter Menschen in der Europäischen Union (Kapitel C), die Behindertenpolitiken der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union LP 4XHUVFKQLWW IU GDV -DKU 2001 (Kapitel D), der Zusammenhang zwischen den Lebensbedingungen behinderter Menschen und den nationalen Behindertenpolitiken (Kapitel E) und schließlich die Entwicklung YRQ %HKLQGHUWHQSROLWLN IU GHQ =HLWUDXP  ELV  IU ausgewählte Nationalstaaten sowie auf der supranationalen Ebene (Kapitel F) untersucht. Als strukturierendes HilfsmitWHO ZXUGH KLHUIU LQ GHQ .DSLWHO ' ELV ) HLQH 7\SRORJLH YHUZHQGHW GLH LGHDOW\SLVFK ]ZL schen drei Aufgabenbereichen von Behindertenpolitik unterscheidet: dem kompensations-, dem rehabilitations- und dem partizipationsorientierten Bereich. Kerngedanke war dabei, GDVVMHGHUGLHVHULGHDOW\SLVFKHQ%HUHLFKHDXIeinem spezifischen Bild von Behinderung und spezifischen Distributionskriterien (Needs, Deserts, Rights) beruht (vgl. Miller 1999). An die Modelle von Behinderung und die Distributionskriterien sind Funktionen und Gestaltungsprinzipien sowie Mittel und Finanzierungsarten der Behindertenpolitik gebunden. In GHU HPSLULVFKHQ $QDO\VH NRQQWHQ GLH XQWHUsuchten nationalen Behindertenpolitiken als spezifische Mischungsverhältnisse dieser IdHDOW\SHQ YRQ %HKLQGHUWHnpolitik aufgezeigt werden. $XVJDQJVSXQNW GHU $QDO\VH ZDU GLH 6LWXDWLon behinderter Menschen in zentralen Lebenslagen. Die dort vorgefundene Deprivation stellt das von der Politik zu lösende Problem dar, und anhand der Veränderungen in den Lebenslagen kann die Effektivität von Behindertenpolitik bestimmt werden. Zentrale Ergebnisse der empiULVFKHQ $QDO\VH GHU /HEHQVEH dingungen behinderter Menschen in der Europäischen Union (Kapitel C) waren folgende Punkte:  ,QGHQ0LWJOLHGVVWDDWHQGHU(XURSlLVFKHQ8QLRQZHUGHQEHKLQGHUWH0HQVFKHQEHU DOOH.ODVVHQXQG6FKLFKWHQKLQZHJVWLJPDWLVLHUWXQGVLQGSRWHQ]LHOOYRQVR]LDOHU([NOXVLRQ EHGURKW -H QDFK .ODVVH XQG 6FKLFKW LVW GDV $XVPD‰ GHU VR]LDOHQ ([NOXVLRQ EHKLQGHUWHU Menschen in den Lebenslagen jedoch unterschiedlich.   ,QVJHVDPW YHUIJW GLH *UXSSH GHU EHKLQGHUWHQ 0HQVFKHQ LQ SULYDWHQ +DXVKDOWHQ GXUFKVFKQLWWOLFK EHU QLHGULJHUH %LOGXQJVDEVFKOVVH VWDUN unterproportionale Beschäftigungsquoten, niedrigere Einkommen, stark EHUSURSRUWLRQDOH $UPXWVTXRWHQ XQG ZHQLJHU soziale Kontakte als die Gesamtbevölkerung. Diese schlechteren Bedingungen in den Lebenslagen sind aber nur zu einem Teil auf daV0HUNPDO%HKLQGHUXQJ]XUFN]XIKUHQ$XFK GLH6WUXNWXUGHU*UXSSHGDVdurchschnittlich hohe Alter und die Haushaltsstruktur) und die Interaktionen zwischen den Lebenslagen tragen zu der Deprivation bei. Insbesondere die geringe Partizipation am Arbeitsmarkt und die hohen Armutsquoten behinderter Menschen bilden in Kombination mit materiellen und sozialen Barrieren die Grundlage der sozialen ([NOXVLRQ (3) Die schlechten materiellen Bedingungen einer Teilgruppe der behinderten Menschen sind auch die Folge wohlfahrtsstaatlicher Institutionen, welche behinderte Menschen differenziert nach dem Eintrittszeitpunkt der Behinderung im Bezug zur Erwerbsbiografie, der Ursache der Behinderung und der Behinderungsart in spezifische Versorgungsklassen un-

1 Zentrale Ergebnisse

273

terteilen. In Kombination mit den bestehenden Einkommens- und Vermögensverhältnissen prägen diese Versorgungsklassen die Risikostruktur behinderter Menschen. Die empirische Analyse der Behindertenpolitiken der Mitgliedsstaaten der Europäische Union im Querschnitt für das Jahr 2001 (Kapitel D) ergab folgende Erkenntnisse: (1) Nationale Behindertenpolitiken zeichnen sich durch eine große Pluralität aus und sind immer eine Mischung verschiedener Elemente aus den drei idealtypisch unterschiedenen Bereichen. Reine kompensations-, rehabilitations- oder partizipationsorientierte Behindertenpolitik kann man in der Empirie in den EU15-Staaten nicht vorfinden. Die damit YHUEXQGHQH0LVFKXQJXQWHUVFKLHGOLFKHU3ULQ]LSLHQXQG9RUVWHOOXQJHQIKUW±LQVEHVRQGHUH bei der Kombination von kompensations- mit partizipationsorientierten Leistungen sowie bei der Kombination von kompensations- mit UHKDELOLWDWLRQVRULHQWLHUWHQ /HLVWXQJHQ ± ]X Zielkonflikten. (2) Leistungen, Maßnahmen und Rechte für behinderte Menschen bilden innerhalb der 6R]LDOEXGJHWVGHUÃDOWHQ0LWJOLHGVVWDDWHQ¶GHUEuropäischen Union den drittgrößten Posten und liegen in ihrem Volumen 190% über den Kosten der Absicherung des Risikos Arbeitslosigkeit (vgl. OECD 2003). Die höchsten Ausgaben werden in allen Ländern im kompensationsorientierten Bereich getätigt. Die Finanzierung der meisten behindertenpolitischen Maßnahmen erfolgt steuerfinanziert. Lediglich im Bereich kompensationsorientierter Leistungen wird ein Teil der Rentenzahlungen in einigen Ländern durch Beiträge finanziert. (3) Nicht alle behinderten Personen haben den gleichen Zugang zu allen Leistungen. Im kompensationsorientierten Bereich haben in der Regel Personen mit fremdverschuldeter Invalidität (Arbeitsunfall oder Kriegsversehrung) die höchsten Ansprüche, gefolgt von Personen mit beitragsgestützten Versicherungsleistungen, deren Höhe jedoch erheblich nach Alter und Geschlecht differiert, und schließlich Personen mit beitragsfreien bedarfsgeprüften Leistungen, die sich in ihrer Höhe am Mindestsicherungsbedarf ausrichten. Im rehabilitationsorientierten Bereich richtet sich die Art der Maßnahmen nach Produktivität und Alter der behinderten Person. Pauschal gilt hier: je geringer die Arbeitsproduktivität und je höher das Alter der Person, um so weniger werden Maßnahmen zur Integration in den ersten Arbeitsmarkt bereitgestellt. Im partizipationsorientierten Bereich werden aufgrund der weiten Definitionen von Behinderung und des kollektiven Charakters (zumindest eines Teils) der Maßnahmen keine Versorgungsklassen erzeugt. (4) Auf der Basis von Umfang und Struktur der Behindertenpolitik konnten die Mitgliedsstaaten nach ihrem Schwerpunkt der Idealtypologie in der Regel eindeutig zugeordnet werden. Länder mit einem Schwerpunkt auf kompensationsorientierter Behindertenpolitik sind Griechenland, Italien, Österreich, Belgien, Portugal, Dänemark und die Niederlande. Länder mit einem Schwerpunkt auf rehabilitationsorientierter Behindertenpolitik sind Frankreich, Deutschland und Finnland. Länder mit einem Schwerpunkt auf partizipationsorientierter Behindertenpolitik sind Irland, Spanien, Großbritannien und Schweden. Diese Einteilung steht im Kontrast zu anderen in der Sozialpolitik sonst vorherrschenden Typologien. Die Betrachtung des Zusammenhangs zwischen den Lebensbedingungen behinderter Menschen und den nationalen Behindertenpolitiken (Kapitel E) lässt sich in folgenden Kernaussagen zusammenfassen: (1) Behindertenpolitik wirkt! Dies zeigen die unterschiedlichen Anteile behinderter Menschen an der Gesamtbevölkerung sowie deren unterschiedliche Lebensbedingungen auch in Ländern mit ähnlicher volkswirtschaftlicher Entwicklung. Die behindertenpoliti-

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VII Zusammenfassung und Ausblick

schen Angebote und die Bedürfnisse nach Hilfen verstärken sich wechselseitig. Je schwächer universelle Systeme und je generöser die Hilfen für behinderte Menschen sind, desto JU|‰HULVWGHU$QUHL]DOVÃEHKLQGHUW¶NODVVLILziert zu werden. In höherem Maße als die Behindertenpolitik allein wirken die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und die Strukturen des Arbeitsmarktes auf die Lebensbedingungen behinderter Menschen. Ohne ein starkes wirtschaftliches Wachstum oder eine grundsätzliche Neuorientierung hinsichtlich der Verteilung von Arbeit bzw. der Lohnarbeitszentrierung von Sozialpolitik werden behinderte Menschen auch weiterhin von sozialer Ausgrenzung bedroht sein. (2) Die Höhe der Ausgaben für rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik steht in keinem eindeutigen Zusammenhang mit der Beschäftigung behinderter Menschen, was die derzeitige Politik sowohl in ihrer Effektivität als auch Effizienz in Frage stellt. Hingegen besteht ein eindeutiger Zusammenhang zwischen den kompensationsorientierten Ausgaben und der Einkommensarmut behinderter Menschen. Hier sind es die hohen Armutsquoten behinderter Menschen, welche die Effektivität der Politik in Frage stellen. (3) Die Verortung der realen Behindertenpolitiken in der Idealtypologie war für weitere Analysen nicht hilfreich. Der Nutzen der Idealtypologie liegt in der Möglichkeit analytische Schnitte durch die Vielfalt der Maßnahmen und Rechte ziehen zu können und diese auf diese Weise in bearbeitbare Einheiten zu zerlegen. Bei der Analyse der Entwicklung von Behindertenpolitik für den Zeitraum 1990 bis 2005 auf nationaler und supranationaler Ebene (Kapitel F) sind folgende Ergebnisse zentral: (1) Die Behindertenpolitik in den Mitgliedsstaaten hat sich seit Beginn der 1990er Jahre im kompensations-, im rehabilitations- sowie im partizipationsorientierten Bereich stark gewandelt. Folgende Trends können beschrieben werden: Im kompensationsorientierten Bereich wurde die Leistungshöhe abgesenkt und der dauerhafte Empfängerkreis der Invaliditätsrenten eingeschränkt. Im rehabilitationsorientierten Bereich wurden behinderte Menschen häufiger aktiviert und mehr Anreizen sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite gesetzt. Im partizipationsorientierten Bereich wurden kollektiven Maßnahmen bezüglich des Abbaus von Barrieren sowie zur Einführung von Antidiskriminierungsgesetzen eingeführt. (2) Trotz dieser gemeinsamen Trends kann keine generelle Konvergenz in den EU15Staaten konstatiert werden, stattdessen verfolgen die Länder bei der Ausgestaltung ihrer nationalen Politiken landesspezifische Pfade. Je stärker die Bereiche institutionell ausgestaltet sind, desto weniger neigen sie zur Konvergenz. Die stärkste Tendenz zur Konvergenz konnte daher im partizipationsorientierten Bereich bei der Einführung von Gleichstellungsund Antidiskriminierungsgesetzen festgestellt werden. (3) Trotz der vielen positiven Entwicklungen in den drei Bereichen wird die Behindertenpolitik insgesamt durch einen hohen Grad an Deprivation behinderter Menschen in ihrer Effektivität und angesichts der hohen Kosten auch in ihrer Effizienz in Frage gestellt. (4) Das Mischungsverhältnis der drei Politiken hat sich im untersuchten Zeitraum verändert. Anteile rehabilitations- und partizipationsorientierter Politik sind gewachsen, der Anteil kompensationsorientierter Politik hingegen gesunken. Dabei fließt nach wie vor der Großteil der Mittel der Behindertenpolitik in den kompensationsorientierter Bereich. (5) Der Wandel in den drei Bereichen und die Veränderung der Mischungsverhältnisse untereinander ist auch Folge eines grundlegenden Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik. Dieser stellt eine Entwicklung dar, vom medizinischen Modell, das Behinderung als

2 Interne Konstruktionsprobleme der Behindertenpolitik

275

individuelles Schicksal verstand, hin zum ökonomischen Modell, das Behinderung aus der Interaktion aus eingeschränkter Produktivität und Arbeitsumwelt begreift, und weiter zum sozial-politischen Modell, das Behinderung als Umweltproblem versteht. Dieses neue VerVWlQGQLVYRQ%HKLQGHUXQJKDWVLFKEHL±]XPLQGHVWHLQHP7HLO±GHU$NWHXUHGXUFKJHVHW]W und schlägt sich in der politischen Auseinandersetzung sowie beim Umbau der Institutionen nieder. Die auch von der Europäischen Union genannten Hauptziele von Behindertenpolitik sind die Beseitigung von Barrieren und die Inklusion behinderter Menschen. (6) Durch den Amsterdamer Vertrag und die Neudefinition von Behinderung von einem rein sozialpolitischen Sachverhalt hin zu einem (zumindest auch) zivilrechtlichen Gegenstand wurde die Rechtsetzungskompetenz der Europäischen Union hinsichtlich der Behindertenpolitik stark erweitert, sodass neben die Förderung von Forschung und Informationsaustausch, Empfehlungen für gute Praxis und die finanzielle Unterstützung einzelner Projekte im Rahmen der Sozialfonds auch eine Antidiskriminierungspolitik trat. Zusätzlich wurden im Bereich des Soft Law neue Instrumente eingeführt, die zwar nicht explizit auf behinderte Menschen zielen, diese aber im Rahmen des Mainstreaming mit einbeziehen. Trotz dieser neuen Möglichkeiten bleibt der Einfluss der Europäischen Union auf die Behindertenpolitik der Nationalstaaten insgesamt gering, und lediglich im partizipationsorientierten Bereich besteht in begrenztem Umfang eine rechtliche Hoheit. 2

Interne Konstruktionsprobleme der Behindertenpolitik

Neben den externen Herausforderungen und den veränderten Interessen der verschiedenen Akteure sind es vor allem interne Konstruktionsprobleme, die Behindertenpolitik zu lösen RGHUZHQLJVWHQV]XPLQGHUQKDW:HQQÃJXWH%HKLQGHUWHQSROLWLN¶HLQH3ROLWLNLVWZHOFKHGLH Partizipation behinderter Menschen an allen Bereichen des gesellschaftlichen Leben sicherstellen soll, so zeichnet sich eine solche Behindertenpolitik durch ein geschicktes institutionelles Design und eine ausgewogene Mischung der verschiedenen idealtypischen Bereiche aus. Da einseitige Ansätze, die beispielsweise nur kompensationsorientierte oder nur partizipationsorientierte Elemente enthalten, nicht zielführend sind, bedarf es einer Kombination von Maßnahmen und Rechten aus allen drei Bereichen. Bereits in Kapitel B wurde ausgeführt, dass erstens ein Mangel an kompensationsorientierten Elementen das Risiko der Einkommensarmut steigert, zweitens ein Mangel an rehabilitationsorientierten Elementen das Risiko der Exklusion auf dem Arbeitsmarkt vergrößert und drittens ein Mangel an partizipationsorientierten Elementen die Gefahr von Diskriminierung erhöht und den Fortbestand von Barrieren sichert. Das durch die Mischung der drei Bereiche entstehende Problem ist, dass sich die Ansätze für die Sicherstellung der gesellschaftlichen Teilhabe gegenseitig bedingen und ergänzen, gleichzeitig jedoch zu Funktionsstörungen führen. Diese internen Konstruktionsprobleme sind nicht in allen Ländern gleich, sondern zum einen von den länderspezifischen Mischungsverhältnissen der drei Bereiche und zum anderen von der spezifischen Ausgestaltung der einzelnen Bereiche abhängig. Die in Abbildung VII.1 dargestellten internen Konstruktionsprobleme sind zum einen unintendierte Nebeneffekte und konstitutive Spannungsverhältnisse, die bei der Gestaltung einzelner Bereiche berücksichtigt werden müssen. Das Besondere an diesen unintendierten Nebeneffekte und Spannungsverhältnissen ist, daVVVLHVLFKQLFKWHLQIDFKGXUFKHLQHÃJXWH %HKLQGHUWHQSROLWLN¶ YHUPHLGHQ ODVVHQVRQGHUQ GDVV HVVLFKRIWPDOV XP *HVWDOWXQJVGLOHP

276

VII Zusammenfassung und Ausblick

mata handelt, bei denen innerhalb eines Gestaltungskontinuums eine Balance zwischen sich widersprechenden Zielen gefunden werden muss. Die politische Herausforderung der Behindertenpolitik ist es, effektive und effiziente Lösungen hinsichtlich der Ziele und aufgewendeten Mittel zu finden, unintendierte Nebeneffekte möglichst gering zu halten und gleichzeitig innerhalb der Spannungsverhältnisse legitime Lösungen zu finden. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Arbeit lassen sich diese unintendierten Nebeneffekte und die Spannungsverhältnisse skizzieren und Schlussfolgerungen für eine verbesserte Gestaltung von Behindertenpolitik ziehen. Abbildung VII.1 Unintendierte Nebeneffekte und Spannungsverhältnisse der Behindertenpolitik Unintendierte Nebeneffekte der notwendigen Klassifikation: Stigmatisierung / Selbstinduktion / Moral Hazard

Nationale Behindertenpolitik als Mischung aus den idealtypischen Bereichen Kompensationsorientierte Behindertenpolitik

Rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik

Partizipationsorientierte Behindertenpolitik

Spannungsverhältnis I: Überversorgung versus Unterversorgung

Spannungsverhältnis II: Arbeitsmarktintegration versus Einkommenssicherheit

Spannungsverhältnis III: Universelle Bürgerrechte versus Gruppenrechte

Anmerkungen: Stärke der Pfeile symbolisiert die Notwendigkeit der Klassifikation.

2.1 Unintendierte Nebeneffekte der Klassifikation

Wohlfahrtsstaaten gewähren nur einen Teil ihrer Leistungen und Rechte universell allen Bürgern, der andere Teil der Leistungen wird selektiv gewährt; so auch der Großteil der speziellen Leistungen für behinderte Menschen. Um selektive Leistungen zu gewähren, müssen die berechtigten Leistungsempfänger klar von dem nicht berechtigten Rest der Bevölkerung abgegrenzt werden. Nun ist aber Behinderung eine bewegliche soziale Konstruktion, deren Grenzen von kulturellen und gesellschaftlichen Aushandlungsprozessen abhängig sind (vgl. Stone 1985). Dies hat zur Folge, dass in den Ländern eine Vielzahl unterschiedlicher Definitionen und Klassifikationen von Behinderung vorzufinden sind.

2 Interne Konstruktionsprobleme der Behindertenpolitik

277

Diese für selektive Leistungen scheinbar notwendigen Definitionen und Klassifikationen führen zu verschiedenen Problemen. Drei dieser Probleme sind die Stigmatisierung behinderter Menschen, die Selbstinduktionswirkung der Leistungen und die damit verbundene Ausweitung des Empfängerkreises sowie ein möglicher Missbrauch der Leistungen (Moral Hazard) durch eigentlich nicht beabsichtigte Nutzer. Die unterschiedlich intensiv gedruckten Pfeile in Abbildung VII.1 sollen verdeutlichen, dass die Klassifizierungen nicht für alle Politiken im gleichen Umfang notwendig sind. Kompensationsorientierte Leistungen bedürfen besonders enger Definitionen, während partizipationsorientierte Leistungen mit weiten Definitionen auskommen oder sogar zum Teil überhaupt keine Klassifikationen benötigen. (1) Die Stigmatisierung behinderter Menschen: Ein innerer Widerspruch selektiver Hilfesysteme ist, dass die Klassifizierung die jeweiligen Personen stigmatisiert.275 Nach Goffman (1975) haben als behindert wahrgenommene0HQVFKHQHLQHÃXQHUZDUWHWH'LIIHUHQ]¶ welche von anderen Menschen dazu benutzt wird, deren Identität zu konstruieren und sie zu stigmatisieren. Diese Identität zeichnet sich durch gesellschaftlich negative bewertete Eigenschaften aus, deren Folge wiederum Exklusionsprozesse sein können. Die Problematik VHOHNWLY JHZlKUWHU +LOIHOHLVWXQJHQ DQ EHKLQGHUWH 0HQVFKHQ NDQQ DOV Ã%HGDUIV$QJHERWV -XQNWLP¶ :RFNHQ   RGHU DOV Ã5HVVRXUcen-Etikettierungs-DilePPD¶ )VVHO.UHWVFK mann 1993) beschrieben werden. So sinken die Arbeitsmarktchancen von als behindert gekennzeichneten Personen, da ihnen von potenziellen Arbeitgebern eine niedrigere Produktivität zugeschrieben wird, die sie in Kombination mit weiteren Kosten (Sonderrechte behinderter Arbeitnehmer) zu ökonomisch unattraktiven Arbeitskräften macht. Aber nicht nur im öffentlichen sondern auch im privaten Bereich kommt es zu einer Veränderung der ,QWHUDNWLRQ 6R ]HLJHQ 8QWHUVXFKXQJHQ +DFNHQEHUJ   GDVV SV\FKLVFKH 6W|UXQJHQ überproportional häufig bei Menschen mit geistiger Behinderung auftreten, obwohl es keinen medizinischen Zusammenhang zwischen der Behinderung und der Krankheit gibt. Die Ursachen für die überproportionale Korrelation dürften daher in Störungen der Interaktion mit der sozialen Umwelt zu suchen sein. (2) Selbstinduktion der Leistungen und damit verbundene Ausweitung des Empfängerkreises: Es ist eine Grunderkenntnis der Gesundheitsökonomie, dass die subjektive Nachfrage nach Gesundheitsgütern nur wenig mit dem objektiven Gesundheitszustand der Bevölkerung zusammenhängt (vgl. Marin 2003, 5). Gleichzeitig ist über den Umfang solcher Selbstinduktion, die auch für andere Felder der Sozialpolitik, wie der Armuts- oder Geschlechterpolitik, behauptet wird, wenig bekannt. Diese Erkenntnisse treffen auch auf die Nachfrage im Bereich der Behindertenpolitik zu. Entgegen dem Ziel von Behindertenpolitik, Behinderung zu reduzieren, ist die Zahl GHU DOV ÃEHKLQGHUW¶ NODVVLIL]LHUWHQ 3HUVRQHQ umso höher, je besser ausgebaut die Hilfesysteme sind. BeKLQGHUWHQSROLWLN VFKDIIW VLFK ± HEHQVR ZLH DQGHUH 3ROLWLNHQ ± ihre eigene Klientel selbst (vgl. Zacher 1987, 581). Wenn KHXWHLQ(XURSDMHQDFK'HILQLWLRQUXQGGHU%HY|ONHUXQJDOVÃEHKLQGHUW¶NODVVLIL]LHUW VLQGRGHUVLFKVHOEVWDOVÃEHKLQGHUW¶EH]HLFKQHQso ist dies auch eine Folge der bestehenden Behindertenpolitik. Die Stärke der selbstinduzierenden Wirkung ist dabei aber nicht nur von der Attraktivität der Behindertenpolitik selbst (Pull- Faktoren) abhängig, sondern ebenso von den Alternativen zu diesen Leistungen (Push-Faktoren), wie der Arbeitsmarktsituation oder anderen Sozialtransfers (z.B. Arbeitslosenunterstützung, vorgezogener Altersrente 275 Zum Teil sind die Stigmatisierungseffekte kein Widerspruch, sondern gewollte Teilaspekte der Maßnahmen XQGGLHQHQ]XU5HGX]LHUXQJYRQ$XVJDEHQ

278

VII Zusammenfassung und Ausblick

oder Sozialhilfe). Neben zum Teil höheren monetären Transfers scheint der Status Behinderung hinsichtlich Transfers weniger zu stigmatisieren als viele andere Sozialtatbestände, da die Ansprüche berechtigter und damit weniger moralisch bewertet zu sein scheinen. Zusätzlich sind mit dem Status der Behinderung neben monetären Transfers auch pädagogische, rechtliche und ökologische Interventionen verbunden, die beispielsweise für die Arbeitsmarktintegration von Nutzen sein können. Ein weiterer Faktor, der die Stärke der selbstinduzierenden Wirkung bestimmt, ist die Regulierung des Abgangs aus dem Leistungsbezug. Sowohl die dauerhafte Festschreibung von Behinderung ohne erneute Überprüfungen als auch der Verlust von Anrechten bei der Wiederaufnahme von Erwerbstätigkeit (Transferfallen) erhöhen diese Wirkung. Die Folgen dieser Selbstinduktion sind entweder bei gleichbleibendem Budget weniger Hilfen pro Person oder bei gleichbleibenden Leistungsansprüchen ein Anwachsen des notwendigen Budgets. (3) Missbrauch der Leistungen (Moral Hazard): Eine Studie der OECD (2003) hat offengelegt, dass ein Drittel der Hilfeempfänger von Invaliditätsleistungen sich subjektiv als ÃQLFKWEHKLQGHUW¶HLQVFKlW]W'LHVHV(UJHEQLs kann entweder als gute Wirkung von BehinGHUWHQSROLWLNLQWHUSUHWLHUWRGHU±XQGGDVOLHJWQlKHU±DOV0LVVEUDXFKRGHU Moral-HazardProblem276 gedeutet werden: Ä0LOOLRQV RI (XURSHDQV VHOIGHFODUHG QRW GLVDEOHG are using the disability track as the easiest or most attractive exit path from the labour market under conditions of chronic stress, dissatisfaction at work, job insecurity, threatening structural XQHPSOR\PHQW ± RU HYHQ PRUH VR XQGHU UHYHDOHG preferences for lasting leisure among mature, middle age and more or less healthy employees not yet qualifying for regular or early retirement without (actuarial) deductions from pensions entitlePHQWV³0DULQ 

In Zeiten des Rückbaus wohlfahrtsstaatlicher Leistungen wird die Unterscheidung zwischen würdigen und unwürdigen Empfängern zunehmend wichtiger. Dabei ist bei der betrachtung von Moral-Hazard-Problemen jedoch zu beachten, dass dem Missbrauch gleichzeitig eine Nicht-Inanspruchnahme in meist unbekanter Höhe gegenübersteht. Wie lassen sich diese drei unintendierten Nebeneffekte vermeiden oder zumindest reduzieren? Eine völlige Abschaffung der Klassifikation und das Verschwinden der mit ihr verbundenen Nebeneffekte ist unrealistisch. Eine Abschwächung der Nebeneffekte durch den stärkeren Einsatz universalistischer Leistungen, zum Beispiel eines Grundeinkommens, wäre aber möglich.277 Die gewünschte Distributionswirkung könnte dann durch die einkommens- und vermögensabhängige Finanzierung dieser Leistungen erfolgen. Neben dem stärkeren Einsatz universalistischer Leistungen können die stigmatisierenden Effekte dadurch reduziert werden, dass zum einen in Anlehnung an die neue Klassifikation der WHO 276 Ein Moral Hazard liegt vor, da bei einem Antrag auf Leistungen der Staat (Principal) die Behinderung des Antragsstellers (Agent) aufgrund von asymmetrischer Informationsverteilung nur begrenzt einschätzen kann, und es für den Antragsteller möglich ist, diesen Informationsvorteil für seine eigenen Zwecke durch entsprechendes Handeln auszunutzen. Der Antragsteller hat ein hohes Interesse, die Symptome und die behindernden Konsequenzen mehr herauszustellen als eine möglicKH $UEHLWVIlKLJNHLW YJO 6WRQH   .RQWUROOHQ VLQG schwierig, da Behinderung sowohl einen hohen subjektiven Faktor enthält, als auch der Antragsteller mehr über die tatsächlichen Einschränkungen als die Gutachter weiß. Hinzu kommt, dass auch die Gutachter risikoavers sind und eine mögliche falsche Ablehnung vermeiden wollen. 277 Diese sind sowohl für den Bereich von Sach- und Dienstleistungen, aber durchaus auch im Bereich monetärer Transfers denkbar. So würde ein allgemeines GrundeLQNRPPHQ YJO 9DQGHUERUJKW9DQ 3DULMV   LQ Kombination mit allgemein zugänglichen Gesundheitsleistungen Stigmatisierungseffekte nicht nur bei behinderten Menschen vermeiden helfen.

2 Interne Konstruktionsprobleme der Behindertenpolitik

279

mehr die Aktivitäten und Umweltfaktoren bei der Begutachtung berücksichtigt werden und dass zum anderen die Leistungen als Rechte und nicht als Fürsorge deklariert werden. Miles-Paul (2004a), ein Aktivist der deutschen Behindertenbewegung, hat dies in einem Kommentar zur weihnachtlichen Spendenaufforderungen für behinderte Menschen markant IRUPXOLHUW Ä*OHLFKEHUHFKWLJWH 7HLOKDEH PLW GHr Sammelbüchse in der Hand einzufordern geht nun mal nicht. Wer sich selbst bettelnd erniedrigt, kann nicht damit rechnen, von andeUHQDOVJOHLFKZHUWLJEHKDQGHOW]XZHUGHQ³ Auch Selbstinduktionseffekte von Behindertenpolitik würden durch universelle Leistungen reduziert werden. Um darüber hinaus derartige Effekte zu vermeiden, sind SachXQG'LHQVWOHLVWXQJHQPRQHWlUHQ7UDQVIHUVYRU]X]LHKHQ278 Ferner dürften im Fall von Invaliditätsrenten wiederholte Arbeitsfähigkeitstest, die von interdisziplinäre Expertenteams durchgeführt werden, allgemeinen medizinischen Klassifikationen vorzuziehen sein. Weite und großzügige Klassifikationen, die Behindertenpolitik zum funktionalen Äquivalent für Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik machen, sind sehr kostenintensiv und dauerhaft auch nicht im Sinne behinderter Menschen. Im Hinblick auf Moral Hazard kann ein gutes institutionelles Design den Missbrauch zwar verringern, jedoch nicht völlig verhindern. Auch sind Kontrollen zum Abbau der asymmetrischen Informationsverteilung mit Kosten verbunden. Hinsichtlich dieser Kontrollen gilt: je schärfer der Zugang kontrolliert und das Merkmal der Würdigkeit gegen Missbrauch geschützt wird, desto schwieriger wiUGPDQGHQ/HLVWXQJVHPSIlQJHUQ7ULWWEUHWWIDK rertum (Freeriding) oder unmoralisches Verhalten vorweUIHQN|QQHQ*OHLFK]HLWLJZHUGHQ scharfe Zugangskontrollen, aber auch viele eigentlich berechtigte Personen entweder abschrecken oder ihnen fälschlicherweise den Leistungszugang verwehren. Schon heute dürfWH GLH 1LFKW,QDQVSUXFKQDKPH YRQ /HLVWXQJHQ HLQ HEHQVR JUR‰HV ± DEHU GHXWOFLK VHOWHQHU WKHPDWLVHUWHV ± 3UREOHP VHLQ GDVV GXUFK HLQH 9HUVFKlUIXQJ GHU =XJDQJVNULWHULHQ ZHLWHU zunehmen würde. Hier gilt es, eine Balance zu finden, bei der man in jedem Falle ein gewisses Maß an Missbrauch hinnehmen werden muss. 2.2 Konstitutive Spannungsverhältnisse der Behindertenpolitik

Innerhalb von Behindertenpolitik existieren konstitutive Spannungsverhältnisse und Konflikte, die nicht aufgelöst, sondern lediglich durch eine ausgewogene und geschickte instituWLRQHOOH *HVWDOWXQJ DXVEDODQFLert werden können. Drei dieser Konflikte sind: die Spannungsverhältnisse zwischen Über- und Unterversorgung, zwischen Arbeitsmarktintegration XQG (LQNRPPHQVVLFKHUKHLW VRZLH ]ZLVFKHQ XQLYHUVHOOHQ%UJHUUHFKWHQXQG*UXSSHQUHFK ten. (1) Überversorgung versus Unterversorgung: Die in Kapitel D beschriebene Vielfalt der /HLVWXQJHQ ± LQVEHVRQGHUH LP NRPSHQVDWLRQVRULHQWLHUWHQ %HUHLFK ± ELUJW GLH *HIDKU GHU gleichzeitigen Über- und Unterversorgung. So sind bei JOHLFKHP 7DWEHVWand in den verschiedenen Ländern in ihrem Umfang und ihrer Struktur völlig unterschiedliche Hilfen an die jeweilige Behinderung gekoppelt. Und auch innerhalb einzelner Länder wird gegen das Finalitätsprinzip verstoßen, wenn unterschiedliche Hilfen bei gleicher Behinderung von 278 Ein Problem hierbei ist jedoch, dass Wahlrechte und Konsumfreiheiten bei Sach- und Dienstleistungen eingeVFKUlQNWZHUGHQZHVKDOEDXV*UQGHQGHU6HOEVWEHVWLPPXQJVLFK%HKLQGHUWHQYHUElQGHIUGLUHNWH7UDQVIHUV einsetzen.

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VII Zusammenfassung und Ausblick

verschiedene Personengruppen in Anspruch genommen werden können. Dies deutet, je nach Interpretation, entweder auf Über- oder Unterversorgung oder auf beides gleichzeitig hin. Als mögliche Ursachen für Überversorgungen sind die Selbstinduktions- und Moral Hazard-Effekte, korporatistische Strukturen und die Protektion bestimmter Berufs- und Personengruppen (Versorgungsklassen)279, die Kohärenz von Anbietern und Verschreibern von Sach- und Dienstleistungen (z.B. medizinischer oder schulischer Rehabilitation) sowie die Besonderheiten der über Jahrzehnte gewachsenen Klassifikationssysteme zu nennen. Dass es trotz Überversorgungen aber eines selektiven Ausbaus der Hilfen bedarf, zeigen die überproportionalen Armutsquoten (Abschnitt III.3.4.1) und geringen Rehabilitationsangebote für ältere Arbeitnehmer (Altersbias der beruflichen Rehabilitation vgl. OECD 2003). (2) Arbeitsmarktintegration versus Einkommenssicherheit: Da in marktwirtschaftlichen Gesellschaften die Erwerbsarbeit sowohl eine Integrations- und Beschäftigungsfunktion als auch Einkommens- und Produktionsfunktion erfüllen soll, ist die Integration behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt von zentraler Bedeutung. Dabei bewegt sich Behindertenpolitik in einem Spannungsverhältnis zwischen Arbeitsmarktintegration und Einkommenssicherheit, das die OECD (2003, 3) als die große politischen Herausforderung der Behindertenpolitik bezeichnet: Ä'LVDELOLW\SROLF\IDFHVWZLQEXWSRWHQWLDOO\FRQWUDGLctory goals. One is to ensure that disabled citizens are not excluded: that they are encouraged and empowered to participate as fully as possible in economic and social life, and in particular to engage in gainful employment, and that they are not ousted from the labour market too easily or too early. The other goal is to ensure that those who are or who become disabled have income security: that they are not denied the means to live decently EHFDXVHRIGLVDELOLWLHVWKDWPD\ UHVWULFWWKHLUHDUQLQJSRWHQWLDO³

Die Aussicht, dieses Spannungsverhältnis einfach durch eine stärkere Arbeitsmarktintegration aufzulösen, ist in Anbetracht der stark unterproportionalen Beschäftigungsquoten (siehe Abschnitt III.3.3), den begrenzte Möglichkeiten von rehabilitationsorientierter Behindertenpolitik (siehe Abschnitt V.3.3) und der allgemeinen Situation auf den Arbeitsmärkten aktuell nicht gegeben. Stattdessen ist bei den beobachteten Veränderungen im Mischungsverhältnis der Behindertenpolitik hin zu rehabilitationsorientierter Politik zu fragen, ob jede Form von Erwerbstätigkeit eine sinnvolle Integration gewährleisten kann, oder ob nicht viel mehr für die gesellschaftliche Inklusion die Art der Arbeitsmarktintegration entscheidend ist. Im Hinblick auf monotone einfache Tätigkeiten, die in vielen beschützten Arbeitsverhältnissen ausgeführt werden und die bei durchschnittlichen Lohnkosten sicherlich entweder von Maschinen ersetzt oder ins Ausland verlagert werden würden, ist zu fragen, ob jede 279 Als ein Beispiel für Überversorgung und die Entstehung von Versorgungsklassen beschreibt Marin (2003) den Fall eines gelernten und durch einen Abschluss zertifizierten Messerschleifers in Österreich. Wenn dieser mindestens sechs Monaten in seinem Beruf gearbeitet hat und nun aus irgendeinem Grunde nicht mehr im Stande ist, eine einzige für seinen Beruf aber zwingend notwendige Bewegung auszuführen, hat er unabhängig vom seinem Alter Anspruch auf eine lebenslangen Arbeitsunfähigkeitsrente. Zu dieser Rente ist er aus Gründen des Berufsschutzes völlig unabhängig von seiner Leistungsfähigkeit in anderen Berufen berechtigt. Er darf sogar in allen Berufen außer dem von ihm erlernten sowie vergleichbaren Berufen (Verweisungsberufen) tätig sein und ein volles Gehalt verdienen, ohne dass die Arbeitsunfähigkeitsrente in ihrer Höhe eingeschränkt wird. Handelt es sich im Gegensatz zu diesem Fall aber nicht um einen komplett ausgebildeten Arbeiter sondern um einen angelernten Arbeiter oder Hilfsarbeiter oder um einen selbständigen Gewerbetreibenden, so hätte er kein Anrecht auf eine solche Invaliditätsrente und dies auch wieder völlig unabhängig von seinem Alter, der Länge seiner Berufstätigkeit, der Höhe seiner eingezahlten Beiträge zu den sozialen Sicherungssystemen sowie seinen objektiven Möglichkeiten wieder einen Job zu finden (vgl. Marin 2003, 3f.).

2 Interne Konstruktionsprobleme der Behindertenpolitik

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Form von Erwerbstätigkeit unabhängig vom Produkt schon ein Wert ist, weil sie die Illusion aufrecht erhält, etwas Sinnvolles zu tun sowie in den gesellschaftlichen Produktionsprozess eingebunden und damit nützlich zu sein. EiQH3ROLWLNGLHOHGLJOLFKGHQ/HLWVDW]Ã6DXEHU XQGVDWW¶GXUFKÃ-HGH$UEHLWLVWEHVVHUDOVNHLQH$UEHLW¶HUVHW]WYHUQDFKOlVVLJWJUXQGVlW]OL FKH)UHLKHLWVUHFKWHGLH]XHUKHEOLFKHQ$XWRQRPLHYHUOXVWHQGHUEHWURIIHQHQ3HUVRQHQIK ren. Hier stellt sich die grundlegende gesellsFKDIWOLFKH)UDJHZLH$UEHLWLQ=XNXQIWYHUWHLOW und gestaltet werden soll.  8QLYHUVHOOH%UJHUUHFKWHYHUVXV*UXSSHQUHFKWH$OV6WDDWVEUJHUKDEHQEHKLQGHUWH Menschen die gleichen universellen Rechte wie alle Bürger. Diese formale Gleichheit steht zu der realen Ungleichheit aber in einem konstitutiven Spannungsverhältnis. Dieses SpanQXQJVYHUKlOWQLV EHVWHKW ± DXFK RKQH GHQ 7DWEHVWDQG GHU %HKLQGHUXQJ ± LQ DOOHQ *HVHOO schaften und soll durch soziale Rechte (Marshall 1992) gemindert werden. Für behinderte Menschen ist der Widerspruch aufgrund ihrer strukturellen Benachteiligungen besonders VWDUN$QWLGLVNULPLQLHrungs- und Gleichstellungspolitik, die Diskriminierungen verhindern XQG %DUULHUHQ LP =XJDQJ ]X 0RELOLWlW .RPPunikation, Bildung, Kultur etc. beseitigen VROOHQN|QQHQGDV$EZHnden von diesen strukturellen Benachteiligungen aber nicht garantieren, da sie den konkreten Bedarf und die individuellen Umstände nicht berücksichtigen (vgl. Marin 2003, 45). Hierzu bedarf es einer Ergänzung durch partikulare Sonder- und Gruppenrechte (z.B. Affirmative Action). Degener und Quinn (2002, Part 3) beschreiben diese notwendige Ergänzung wie folgt: Ä7KHGLVFULPLQDWLRQDJHQGD±LPSRUWDQWWKRXJKLWLV±GRHVQRWH[KDust the complete spectrum of issues that affect the full enjoyment of human riJKWE\SHUVRQVZLWKGLVDELOLWLHV$QWLGLVFULPLQDWLRQ law is an indispensable tool, but it has to be frankly admitted that although effective legislation can open doors, it cannot facilitate people entering through those doors if other needs are not met. In other words, a concern for formal freedom must be matched with a concern for the means by which WKDWIUHHGRPLVH[HUFLVHG7KHLPSRUWDQFHRIDFKieving actual economic, social and cultural rights for people with disabilities VKRXOGQRWEHIRUJRWWHQ³

Da diese partikularen Sonder- und Gruppenrechten eigentlich unvereinbar mit dem univerVDOLVWLVFKHQ$QVDW]GHU%UJHUUHFKWHVLQGXQGdie jeweiligen Personen positiv diskriminieUHQ KDW GHU (XURSlLVFKH *HULFKWVKRI H[SOL]LW JH]LHOWH 0D‰QDKPHQ ]XU )|UGHUXQJ ELVKHU benachteiligter Gruppen durch den Gesetzgeber (wie etwa im deutschen Behindertengleichstellungsgesetz oder im GleichstellungsdurchsHW]XQJVJHVHW]  RGHU GXUFK $UEHLWJHEHU 7D rifvertrags- und Betriebspartner für zulässig erklärt (vgl. Bundesministerium für Familie 6HQLRUHQ)UDXHQXQG-XJHQG ,QGHU3UD[LVVLQGGDKHU*UXSSHQUHFKWHXQGXQLYHUVHOOH Bürgerrechte durchaus miteinander vereinbar.280 Beide Formen sozialer Rechte sind notwendig, um behinderte Menschen zu befähigen, ihre formalen Freiheiten und Rechte wahrnehmen zu können. Die zu lösende Herausforderung ist folglich auch nicht ein EntwederOder, sondern die Frage, in welchem Verhältnis universelle Bürgerrechte zu partikularen Gruppenrechten stehen VROOWHQ YJO 7LWPXVV    ,Q $QEHWUDFKW des Umfangs der 6WLJPDWLVLHUXQJ YRQ /HLVWXQJVHPSIlQJHUQ ± LQVEHVRQGHUH LP 7UDQVIHUEHUHLFK ± HUVFKHLQW HLQ$XVEDXXQLYHUVHOOHUVR]Laler Bürgerrechte angezeigt. 'LH7HLOEHJUQGXQJGHUEULWLVFKHQ5HJLHUXQJ]XU$EVFKDIIXQJGHr Quotierung, das Quotierungssystem sei mit GHP''$XQYHUHLQEDUJHZHVHQNDQQIROJOLFKVRQLFKWEHVWDQGKDEHQ$XFKist darauf zu achten, dass in der 3UD[LV GLH (LQIKUXQJ YRQ *OHLFKVWHOOXQJV XQG $QWLGLVNUiminierungsgesetzen nicht dazu genutzt wird, die für spezielle Förderprogramme zur Verfügung gestellten Ressourcen zu kürzen.

282 3

VII Zusammenfassung und Ausblick

Ausblick auf Behindertenpolitik in der Europäischen Union

Der begonnene Umbau der Behindertenpolitik in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union wird sich in den kommenden Jahren weiter fortsetzen. Der eingeleitete Paradigmenwandel wird fortschreiten, und das sozial-politische Modell, GDVDXIGLH.XU]IRUPHOÃEHKLQ GHUWLVWPDQQLFKWEHKLQGHUWZLUGPDQ¶$NWLRQ*UXQGJHVHW] JHEUDFKWZHUGHQNDQQ wird das noch dominante medizinische Modell von Behinderung aus dem Bewusstsein der Akteure weiter verdrängen. Aufgrund dieser Entwicklungen und dem anhaltenden Druck auf die Sozialbudgets werden sich die nationalen Behindertenpolitiken in der Europäischen 8QLRQ ± PLW HLQLJHU :DKUVFKHLQOLFKNHLW ± weiter in Richtung regulierender Politik und damit im rehabilitations- und partizipationsorientierten Bereich entwickeln. Die Legitimationsbasis segregierender Politik, in Form alternativloser segregierender Einrichtungen, wird hingegen kleiner werden. Sowohl die Behindertenbewegung als auch die Europäische Union werden weiter ihren Einfluss für eine stärkere Inklusion behinderter Menschen nutzen und wichtige politische Auseinandersetzungen auf der Ebene der Nationalstaaten auslösen. Die Europäische Union wird ihre Strategie eines rechtegeleiteten Ansatzes weiter auf den drei ihr zur Verfügung VWHKHQGHQ :HJHQ YHUIROJHQ   Hard Law YHUELQGOLFKH 5DKPHQULFKWOLQLHQ  XQG   Soft Law0HWKRGHGHURIIHQHQ.RRUGLQLHUXQJ VRZLHLQEHJUHQ]WHP8PIDQJ GLH)|UGHUXQJ von Policy Learning durch Expertenaustausch, Forschungsfinanzierung und exemplarische Einzelprojekte im Rahmen der Sozialfonds. Im zivilrechtlichen Bereich wird die Europäische Union die Umsetzung der Rahmenrichtlinie streng überwachen und die ImplementatiRQ GHU *HVHW]HV YHUVXFKHQ YRUDQ]XWUHLEHQ (LQH GDUEHU KLQDXVJHKHQGH $XVGHKQXQJ DXI kostenträchtigere Maßnahmen zum Schutz vor Diskriminierung wird allein schon aufgrund des begrenzten Budgets der Europäischen Union und der dadurch bedingten Orientierung an regulativer Politik unwahrscheinlich sein. Der Hauptnutzen der Europäischen Union für behinderte Menschen in den kommenden Jahren wird die Durchsetzung des Acquis Communautaire XQG GDPLW DXFK GHU 5DKPHQULFKWOLQLHQ in den neuen Mitgliedsstaaten sein. Auch in Zukunft wird jedoch Behindertenpolitik vor allem auf der nationalen Ebene geregelt werden, da die Möglichkeiten für supranationale Politik durch das Subsidiaritätsprinzip auch weiterhin stark begrenzt sein werden. Da Behinderung ein gesellschaftliches Produkt ist, sollten die aus ihr resultierenden Probleme auch gesellschaftlich gelöst und nicht allein in die Verantwortung der Individuen übergeben werden. Hierzu bedarf es Anstrengungen in allen drei gesellschaftlichen SphäUHQGHU*HPHLQVFKDIWGHP0DUNWXQGGHP6WDDW,QGHU6SKlUHGHU*HPHLQVFKDIWLQGHQ konkreten Lebensbedingungen, bedarf es eineU:DKUQHKPXQJEHKLQGHUWHU0HQVFKHQLQGHU Bevölkerung, die sie nicht als Objekte der Fürsorge, sondern als selbstbestimmte Subjekte betrachtet, die ein Anrecht auf gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe haben. Bioethische Debatten, die von vielen behinderten 0HQVFKHQÄDOV9HUVXFKZDKUJHQRPPHQZHUGHQ LKQHQ LP 0RGXV SUlYHQWLYHQ 'HQNHQV GDV /HEHQVUHFKW DE]XVSUHFKHQ³ 5XGORII  I  N|QQHQ ]XP VR]LDOHQ (URVLRQVSUR]HVV der Anerkennung trotz gleicher formaler Rechte führen. Es bedarf daher unterhalb der Ebene der UHFKWOLFKHQ *OHLFKVWHOOXQJ HLQHU

6FKZHGHQKDWPLWGHU$XIO|VXQJLKUHUVWDWLRQlUHQ:RKQHLQULFKWXQJHQJH]HLJWGDVVGLHVHU:HJP|JOLFKLVW YJO'|UQHU 

3 Ausblick auf Behindertenpolitik in der Europäischen Union

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gesellschaftlichen Akzeptanz und Anerkennung behinderten Lebens sowie der Einsicht, dass Behinderung eine Form pluralen Lebens ist, die nicht zwangsläufig mit Leid und Elend verbunden ist (vgl. Arnade 2003, 4). In der Sphäre des Marktes, insbesondere auf dem Arbeitsmarkt, bedarf es eines ordnungspolitischen Rahmens, der alle Akteure in die Verantwortung für Behinderung einbezieht. Solange vor allem der Arbeitsmarkt die gesellschaftliche Funktion der Sozialintegration innehat, wird die gesellschaftliche Partizipation aller behinderten Menschen schwierig sein. Die Möglichkeit der Externalisierung betrieblicher Kosten durch niedrige Zugangshürden zu Erwerbs- bzw. Berufsunfähigkeitsrenten und Frühverrentungsmöglichkeit sollten reduziert und Unternehmen wieder mehr Verantwortung zugewiesen werden. Hierzu sollten neben Gesetzen zum Schutz vor Diskriminierung bei der Bewerbung und innerhalb des Arbeitsverhältnisses sowie Präventionsmaßnahmen im Rahmen des Arbeitsschutzes auch Quotierungssysteme genutzt werden. In der Sphäre des Staates liegt jedoch die Hauptverantwortung für die Sicherstellung der gesellschaftlichen Teilhabe behinderter Menschen. Die Aufgabe sozialer Rechtsstaaten ist es, an den Stellen, an denen der ordnungspolitische Rahmen dieses Ziel nicht erfüllt, regulierend in das Marktgeschehen einzugreifen und, falls diese Eingriffe nicht genügen, durch institutionelle Arrangements außerhalb des Marktes Lösungen für die Gewährleistung der Teilhabe zu suchen. Dabei wird die Schaffung eines gesellschaftlichen Level Playing Field, das Minimalstandards sichert und den Anspruch auf Teilhabe an den Lebenschancen generalisiert, nur durch den Ausbau und die Sicherstellung staatsbürgerlicher Rechte gelingen. Hierbei könnten sich Behindertenpolitik und die Lebensbedingungen behinderter Menschen als Lackmustest für den Zustand des Wohlfahrtsstaates und der Zivilgesellschaft erweisen.

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