Agenda 2010: Strategien - Entscheidungen - Konsequenzen

Simon Hegelich · David Knollmann · Johanna Kuhlmann Agenda 2010

Simon Hegelich · David Knollmann Johanna Kuhlmann

Agenda 2010 Strategien – Entscheidungen – Konsequenzen

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1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Frank Schindler | Verena Metzger VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Ten Brink, Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-17948-3

Inhaltsverzeichnisȱ

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Inhaltsverzeichnis

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Einleitung................................................................................................... 10 1.1 Die Agenda 2010 aus politikwissenschaftlicher Perspektive .............. 12 1.2 Theoretische Fundierung .................................................................... 14 1.2.1 Die Strategiedebatte in der Politikwissenschaft .............................. 14 1.2.2 Bounded Rationality: Strategien, um mit Grenzen umzugehen ....... 17 1.2.3 Politiker als Policy-Seekers ............................................................ 20 1.2.4 Politiker als Office-Seekers ............................................................. 21 1.3 Aufbau der Analyse ............................................................................ 22

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Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010 ........................................ 24 2.1 Szenario .............................................................................................. 24 2.2 Entscheidungen ................................................................................... 25 2.2.1 Die Riester-Rente 2001 – Pfadwechsel in der Rentenpolitik........... 26 2.2.2 Permanentes muddling through: Der Entscheidungsprozess der Rentenreform 2001 .......................................................................... 30 2.2.3 Die Hartz-Gesetze 2002-2005 – Pfadwechsel in der Arbeitsmarktpolitik.......................................................................... 33 2.2.4 Von der Re-Regulierung zur Rekommodifizierung .......................... 35 2.2.5 „Hartz“ und „Riester“: Kern-Reformen der Agenda 2010 ............ 42 2.3 Strategien ............................................................................................ 42 2.3.1 Policy-Dimension ............................................................................ 43 2.3.1.1 Programmatischer Wandel: Das Schröder-Blair-Papier, die Lissabon-Strategie und ein neues Gerechtigkeitsparadigma ..... 43 2.3.1.2 Nach dem „Ende des Korporatismus“: Sozialdemokratisches Regieren als „Experimental Law-Making“ ...... 49 2.3.1.3 Die Hartz-Kommission als funktionales Äquivalent sozialdemokratischer Regierungspolitik .................................... 60 2.3.2 Politics-Dimension .......................................................................... 63 2.3.2.1 Vote-Seeking: Programmatische Aspekte ................................. 64 2.3.2.2 Framing, Blaming and Credit-Claiming: Die sozialdemokratische Legitimation der Riester-Reform ............. 66 2.3.2.3 Coalition-Seeking: Sozialdemokratische „Agenda-Politik“ als Vorbereitung einer Großen Koalition? ................................. 75 2.4 Konsequenzen ..................................................................................... 77

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Inhaltsverzeichnis 2.4.1 Policy-Dimension ............................................................................ 77 2.4.1.1 Arbeitsmarkt .............................................................................. 77 2.4.1.2 Rentenversicherung ................................................................... 78 2.4.1.3 Zwischen Dezember 2002 und März 2003: Weichenstellungen im Kanzleramt ............................................ 80 2.4.2 Politics-Dimension .......................................................................... 83 2.4.2.1 Auf der Flutwelle zum Erfolg: Bundestagswahl 2002............... 83 2.4.2.2 Wahlverhalten 2002 .................................................................. 86 2.4.2.3 Der Absturz: Landtagswahlen 2003 .......................................... 87 2.4.2.4 Strategische Optionen zum Ende der ersten Agenda-Phase ...... 88

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Phase II: There is no Alternative! ........................................................... 90 3.1 Szenario .............................................................................................. 90 3.2 Entscheidungen ................................................................................... 91 3.2.1 Gesundheitspolitik ........................................................................... 91 3.2.1.1 Grundlegende Reforminhalte .................................................... 91 3.2.1.2 Großkoalitionäre Konsenssuche: Der Entscheidungsprozess des GMG ................................................................................... 95 3.2.1.3 Die Rürup-Kommission............................................................. 97 3.2.1.4 Die konkurrierenden Modelle „Kopfpauschale“ und „Bürgerversicherung“ .............................................................. 100 3.2.2 Rentenpolitik ................................................................................. 101 3.2.2.1 Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz ................................................ 101 3.3 Strategien .......................................................................................... 105 3.3.1 Policy-Dimension .......................................................................... 105 3.3.1.1 Die Regierungserklärung zur Agenda 2010 ............................ 105 3.3.1.2 Regierungserklärung 2004: Erste Erfolge und Festhalten am Agenda-Kurs ........................................................................... 112 3.3.2 Politics-Dimension ........................................................................ 113 3.3.2.1 It’s the economy, stupid – Vote-Seeking Aspekte der Agenda-Rede 2003 .................................................................. 113 3.3.2.2 Vertrauen auf die positiven Effekte der „Good Policy“: Regierungserklärung 2004....................................................... 119 3.3.2.3 Zwischen Konflikt und Kooperation – Coalition-SeekingAspekte der Agenda-Rede 2003 .............................................. 122 3.3.2.4 Was Beitrags- und Steuerzahler vom Leistungsempfänger erwarten dürfen: Die sozialdemokratische Legitimation des vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) .......................................................... 125 3.4 Konsequenzen ................................................................................... 129

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3.4.1 Policy–Dimension ......................................................................... 129 3.4.1.1 Arbeitsmarkt ............................................................................ 129 3.4.1.2 Rentenversicherung ................................................................. 132 3.4.1.3 Krankenversicherung............................................................... 132 3.4.2 Politics-Dimension ........................................................................ 135 3.4.2.1 Nach dem „Überfall“: Reaktionen auf die Ankündigung der Agenda 2010............................................................................ 135 3.4.2.2 Wachsender Widerstand .......................................................... 137 3.4.2.3 Die Entstehung der WASG ..................................................... 141 3.4.2.4 „Schicksalswahl NRW“........................................................... 143 3.4.2.5 Bundestagswahl 2005 .............................................................. 145 4

Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“ ................................. 150 4.1 Szenario ............................................................................................ 150 4.2 Entscheidungen ................................................................................. 151 4.2.1 Gesundheitspolitik ......................................................................... 152 4.2.1.1 Das GKV-WSG als Fortführung des eingeschlagenen Reformpfads ............................................................................ 152 4.2.1.2 Reforminhalte .......................................................................... 153 4.2.1.3 Das GKV-WSG zwischen Solidarprinzip und Wettbewerb .... 155 4.2.1.4 Aufweichen des Korporatismus und öffentliche Rezeption .... 156 4.2.1.5 Zum Kompromisscharakter des Gesundheitsfonds – Der Entscheidungsprozess des GKV-WSG .................................... 157 4.2.2 Rentenpolitik ................................................................................. 159 4.2.2.1 „Rente mit 67“ – Das RV-Altersgrenzen-anpassungsgesetz 2007 ......................................................................................... 159 4.2.2.2 Kurzfristige Niveausicherung im Rahmen expansiver Sozialpolitik: Aussetzen der „Riester-Treppe“ 2008 ............... 161 4.2.2.3 Erneute Verzögerung der Ausgaben- und Beitragssatzsenkung: Die „Rentengarantie“ 2009 ................... 162 4.2.3 Arbeitsmarktpolitik........................................................................ 166 4.2.3.1 Kontinuität ............................................................................... 166 4.2.3.2 (Partielle) Rücknahme der Agenda 2010? ............................... 169 4.3 Strategien .......................................................................................... 175 4.3.1 Policy-Dimension .......................................................................... 175 4.3.1.1 Personelle Instabilität .............................................................. 176 4.3.1.2 „Minister 67“ ........................................................................... 177 4.3.1.3 Der „Vorsorgende Sozialstaat“ ................................................ 178 4.3.1.4 Inhaltliche Positionierung innerhalb der Parteienlandschaft ... 182 4.3.2 Politics-Dimension ........................................................................ 183

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Inhaltsverzeichnis 4.3.2.1 Die SPD in der Großen Koalition ............................................ 183 4.3.2.2 Die SPD und die Linkspartei ................................................... 184 4.3.2.3 Der „Fall Ypsilanti“................................................................. 186 4.4 Konsequenzen ................................................................................... 191 4.4.1 Policy-Dimension .......................................................................... 191 4.4.1.1 Arbeitsmarkt ............................................................................ 191 4.4.1.2 Rentenversicherung ................................................................. 198 4.4.1.3 Krankenversicherung............................................................... 201 4.4.2 Politics-Dimension ........................................................................ 205 4.4.2.1 Bundestagswahl 2009: Rekordergebnis für die SPD ............... 205 4.4.2.2 Wahlkampf 2009: Reduzierter Parteienwettbewerb ................ 207 4.4.2.3 Wahlverhalten: Arbeiter wählen Linke und Union.................. 208

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Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010 ............................ 210 5.1 Policy-Dimension ............................................................................. 210 5.1.1 Rückblick: Inhaltliche Ausrichtung der „Agenda-Politik“ ........... 212 5.1.1.1 Arbeitsmarktpolitik ................................................................. 212 5.1.1.2 Rentenpolitik ........................................................................... 213 5.1.1.3 Gesundheitspolitik ................................................................... 214 5.1.2 Ausblick: „Agenda-Politik“ heute ................................................ 215 5.1.2.1 „Agenda-Politik“ der schwarz-gelben Bundesregierung ......... 215 5.1.2.2 Die SPD stellt sich neu auf ...................................................... 219 5.2 Politics-Dimension............................................................................ 223 5.2.1 Rückblick: Strategische Defizite der „Agenda-Politik“ ................ 224 5.2.2 Ausblick: Auswege aus der „Neuen Mitte“................................... 228

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Fazit und Schlussbetrachtung ................................................................ 232

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Literaturverzeichnis ............................................................................... 244

Verzeichnis der Tabellenȱ

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Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Merkmale pfadabweichender sozialdemokratischer Arbeitsmarktund Rentenreformen 1998-2003 ........................................................ 57 Tabelle 2: Ergebnisse der Bundestagswahl 2002 ................................................ 84 Tabelle 3: Ergebnisse der Bundestagswahl 2005 .............................................. 147 Tabelle 4: Eckpunkte der Rentenreformen 2001-2009 ..................................... 166 Tabelle 5: Ergebnisse der Bundestagswahl 2009 .............................................. 207

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Verzeichnis der Abbildungen

Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 1: Prognostizierte GRV-Beitragssätze 2008 ................................... 163 Abbildung 2: Erwerbstätige ALG-II-Bezieher "Aufstocker"/BAJahresdurchschnittswerte ............................................................ 173 Abbildung 3: Zahl der Arbeitslosen in Deutschland 2000-2009 / Oktober 2010 .............................................................................. 192 Abbildung 4: Beitragssätze in der Arbeitslosenversicherung in Prozent .......... 193 Abbildung 5: Deutsche Erwerbstätigenquote 2000-2009 / Lissabon-Ziel ........ 194 Abbildung 6: Arbeitslosengeldempfänger in Deutschland 2005-2009 ............. 195 Abbildung 7: Beitragssätze in der Gesetzlichen Rentenversicherung in Prozent 2000-2010 ..................................................................... 199 Abbildung 8: Durchschnittliche (ab 2009: einheitliche) Beitragssätze der GKV in Prozent 2000-2011.................................................. 203

1.1 Die Agenda 2010 aus politikwissenschaftlicher Perspektive

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1 Einleitung

Die Agenda 2010 ist zu einem Sprachdenkmal geworden. Nicht nur die Politik benutzt dieses Wort und diskutiert Pro und Contra der „Agenda-Politik“, auch in den Medien, in der Alltagssprache und sogar in Werbekampagnen von Elektronikdiscountern ist die Agenda 2010 zum geflügelten Wort geworden. Es lässt sich daher nicht leugnen, dass die Schröder-Regierung den Diskurs über die Verfasstheit des deutschen Sozialstaats nachhaltig geprägt hat. Eigentlich ist es merkwürdig, dass auch im Jahr 2011 die Agenda 2010 als Kampfbegriff wahrgenommen wird. Denn entweder war die Agenda 2010 erfolgreich – wie viele SPD-Politiker gerne betonen –, dann sollte sie inzwischen abgearbeitet sein. Oder aber die Agenda 2010 hat sich schon in der ersten Dekade der 2000er-Jahre nicht als zukunftsfähig bewährt und sollte somit auch nicht die aktuelle Diskussion über das deutsche Wohlfahrtssystem bestimmen. Um diese Frage zu klären, müsste allerdings zunächst ein gemeinsames Verständnis vorliegen, worin denn die Agenda 2010 eigentlich besteht. Am häufigsten wird sicherlich an das zweite Sprachdenkmal der Schröderschen Sozialreformen gedacht: Hartz IV. Auch hier setzen sich die Merkwürdigkeiten allerdings fort. Die Hartz-Kommission hat ihre Vorschläge erarbeitet, bevor von einer Agenda 2010 die Rede war. Und wenn Hartz IV und Agenda 2010 dasselbe bezeichnen, wieso halten sich dann beide Begriffe in der politischen Debatte? In seiner Regierungserklärung formulierte Bundeskanzler Schröder unmissverständlich den ehrgeizigen Anspruch, den er an das Reformprogramm stellte: „Unsere Agenda 2010 enthält weitreichende Strukturreformen. Diese werden Deutschland bis zum Ende des Jahrzehnts bei Wohlstand und Arbeit wieder an die Spitze bringen. Dadurch werden die Gerechtigkeit zwischen den Generationen gesichert und die Fundamente unseres Gemeinwesens gestärkt.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481)

In dieser Logik ist also jetzt, da das Ende des Jahrzehnts erreicht ist, der geeignete Zeitpunkt, um über Erfolg bzw. Misserfolg der Agenda 2010 Bilanz zu ziehen. Tatsächlich ist die Agenda 2010 jedoch weit mehr als nur ein Maßnahmenpaket zur Wohlstandsmehrung und Arbeitsbeschaffung. Sie war keine Reform – wie im öffentlichen Diskurs bisweilen suggeriert wurde –, die mit einem massiven Sozialstaatsabbau einherging – in absoluten Zahlen ist das Sozialbudget seit

S. Hegelich et al., Agenda 2010, DOI 10.1007/978-3-531-93092-3_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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1 Einleitung

2003 stetig gewachsen1. Die Agenda 2010 – dazu zählen wir unter anderem: Riester-Rente (2001), Hartz-Reformen (2002-2005), GKV-Modernisierung (2004), „Rente mit 67“ (2007) – war vor allem eine Sozial-Reform: Die Neuausrichtung dessen, was zukünftig gemeinwohldienlich ist oder nicht. Mit der Agenda wurden neue Legitimationsmuster in der Sozialpolitik dominant, die die individuelle Verantwortung zum Selbstmanagement und die Pflicht des einzelnen (Leistungsempfängers) betonen, seine prekäre Situation aktiv und unter öffentlichem Nachweis dieser Aktivität zu beenden. Die Sozialpolitik der Agenda 2010 ist rekommodifizierend: Sie sieht in der (Arbeits-)Marktintegration die zwingende Voraussetzung zur Beendigung der Hilfebedürftigkeit und duldet keine staatlich finanzierten Ruheräume abseits des Marktes mehr, die die employability des Einzelnen zu entwerten drohen. Wer hilfebedürftig ist und Arbeit angeboten bekommt, der muss sie annehmen – ganz gleich zu welchem Preis. Mit dem Begriff Agenda 2010 ist also offenbar mehr gemeint als eine konkrete Reform. Er steht darüber hinaus für eine fundamentale Richtungsänderung der deutschen Sozialdemokratie und soll somit auch einen Bruch mit der bisherigen Parteipolitik symbolisieren. Erst mit der Agenda 2010 wird der Anspruch verbalisiert, sich von der traditionellen Sozialdemokratie abzusetzen. Insofern ist die Agenda 2010 das deutsche Pendant zu „New Labour“. Dabei muss bedacht werden, dass die Sozialdemokratie eine besondere Rolle in modernen Demokratien und insbesondere in der Entwicklung der Bundesrepublik spielt. Sie steht traditionell dafür, dass die Probleme, die die arbeitende Bevölkerung beim Zurechtkommen in der Marktwirtschaft hat, dadurch bewältigt werden können, dass der Staat für einen sozialen Ausgleich sorgt. Diese Linie, festgehalten im Gothaer Programm der SDAP, aus der die SPD hervorging, gilt nach wie vor. Wie dieser Ausgleich aber organisiert wird, das ist die Frage, an der sich die unterschiedlichen Entwicklungsstufen der Sozialdemokratie unterscheiden lassen. So bestand der wesentliche Richtungswechsel des Godesberger Programms in der Abkehr von der Idee, man müsse eine neue Staatsform errichten, um den Interessen der Lohnarbeiter gerecht zu werden. Stattdessen bekannte sich die SPD zur Marktwirtschaft (und zur Landesverteidigung) und verschrieb sich dem Programm, durch einen Sozialstaat für eine gerechte Teilhabe der arbeitenden Bevölkerung am gesellschaftlichen Wohlstand zu sorgen. Wenn nun mit der Agenda 2010 die sozialstaatlichen Leistungen davon abhängig gemacht werden, ob die Wirtschaft solche Kosten verkraften kann, dann wird damit dieses jahrzehntealte Versprechen der Sozialdemokratie aus dem Verkehr gezogen. Denn nach 1

Die Sozialleistungsquote, also der Anteil des Sozialbudgets am Bruttoinlandsprodukt, sank hingegen von 32,3 (2003) auf 29 Prozent (2008, vorläufig). Im Jahr 2009 wird die Quote infolge der Krise voraussichtlich wieder ansteigen auf 31,3 Prozent (BMAS 2009).

1.1 Die Agenda 2010 aus politikwissenschaftlicher Perspektive

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der alten Logik wäre der Sozialstaat gerade dann notwendig, wenn die Wirtschaft die Lohnarbeiter nicht ausreichend versorgt. Natürlich erklärt sich die Sozialdemokratie mit der Agenda 2010 nicht einfach für überflüssig oder gar als gescheitert. Die Umdefinition des Betreuungsauftrags der SPD für die auf Arbeit angewiesene Bevölkerung beinhaltet das Angebot, den Sozialstaat so zu gestalten, dass er zu mehr Beschäftigung – für den einzelnen und gesamtgesellschaftlich – führt und dadurch die Wechselfälle der Marktwirtschaft aushaltbar bleiben. Die Agenda 2010 ist also viel mehr als die Summe der damit assoziierten Reformen. Sie ist ein sozialdemokratisches Projekt, das eine Revision des Grundverständnisses dessen beinhaltet, was die Existenzberechtigung der SPD in Deutschland ausmacht. Kein Wunder also, dass auch im Jahr 2011 die Debatten um die Agenda 2010 nicht abreißen. Weil der Agenda-Diskurs das Grundverständnis dessen, was Sozialpolitik ist, so radikal angreift, ist es auch wenig verwunderlich, dass andere Parteien wie die Union für sich beanspruchen, die eigentlichen „Agenda-Politiker“ zu sein. Im Folgenden wollen wir versuchen die Agenda 2010 als eben diese Richtungsentscheidung zu analysieren. Es geht dabei also weniger um die materiellen Veränderungen, die mit den Reformen verbunden sind, noch um die normative Bewertung der entsprechenden Politik. Vielmehr wollen wir aufzeigen, welche Entscheidungsprozesse innerhalb der SPD stattgefunden haben, welche Strategien mit der Agenda 2010 verbunden waren und welche Konsequenzen sich daraus ergeben. Die folgende Untersuchung ist daher keine Policy-Analyse, die den Weg der Reformen vom Agenda Setting bis zur Implementierung nachzeichnet. Stattdessen wollen wir der Frage nachgehen, wie, warum und mit welchen Folgen die entsprechenden Richtungsentscheidungen vorgenommen wurden. Es geht also darum, die intendierte Rationalität des Agenda-Prozesses aufzuzeigen. Dabei wird deutlich, dass die Antwort auf die Warum-Frage völlig anders ausfällt, als es die Agenda-Rhetorik mit ihrer Sachzwangargumentation nahelegt. 1.1 Die Agenda 2010 aus politikwissenschaftlicher Perspektive Bisher findet sich keine systematische Analyse zur Agenda 2010, die Entscheidungen und Strategien miteinander verknüpft und den Reformprozess von seinen Ursprüngen bis zu seinem (vermeintlichen) Ende untersucht. Vorherrschend sind vielmehr Analysen einzelner Politikfelder, deren Reformen Teil der Agenda 2010 waren (vgl. exemplarisch für das Politikfeld Gesundheit Bandelow 2007, für das Politikfeld Arbeitsmarkt Hassel und Schiller 2010b, für das Politikfeld Rente Hegelich 2008) und Analysen, die vor allem auf eine besondere Art der

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1 Einleitung

Politikdurchsetzung fokussieren, die mit der „Agenda-Politik“ manifest geworden ist (vgl. Lamping/Rüb 2006, Korte 2007). Darüber hinaus finden sich zahlreiche Analysen zum Wandel der SPD (vgl. Merkel et al. 2006, Walter 2010), auch unter Bezugnahme auf normative Kategorien und Gerechtigkeitsdiskurse (Meyer 2005). Eine Untersuchung, die ein Verständnis der Agenda 2010 als Leitidee einer Politik entwickelt, die nicht nur „das rot-grüne Projekt“, sondern auch großkoalitionäres und schwarz-gelbes Regierungshandeln wesentlich mitbestimmt, fehlt hingegen. Hassel und Schiller (2010) präsentieren in ihrem Beitrag eine tiefgehende Analyse der Genese der Hartz-Reformen, indem sie auf die Agenda 2010 punktuell rekurrieren. Die Stärke der Untersuchung liegt in der auf zahlreichen Experteninterviews basierenden detailreichen Nachzeichnung der ministerialbürokratischen und parlamentarischen Entscheidungsprozesse sowie in dem Verweis auf die strukturellen Ursachen der Arbeitsmarktreform, die aus den spezifischen finanziellen Restriktionen des deutschen Fiskalföderalismus und der Krise der Kommunalfinanzen resultierten. Eine zusammenhängende Analyse der Agenda als politikfeldübergreifendes und strategisches Reformkonzept bieten die Autoren in ihrer Konzentration auf die Arbeitsmarktpolitik jedoch nicht. Nullmeier (2008) ist der Frage nach der strategischen Qualität der Agenda 2010 bislang als einziger systematisch nachgegangen. Mithilfe des von der Bertelsmann Stiftung entwickelten Strategietools für politische Reformprozesse (SPR) wird der Agenda-Reformprozess anhand der Dimensionen Durchsetzungsfähigkeit, Kommunikation und Kompetenz analysiert. Der Beitrag hebt dabei auch den besonderen Charakter der Agenda 2010 als „PolicyBündelungskonzept“ (150) hervor sowie das Auseinanderfallen von Policy- und Agenda-Phasen. Die konkreten Entscheidungen in den jeweiligen Politikfeldern konnten in dieser Untersuchung jedoch nur am Rande beachtet werden. Zudem ist Nullmeiers These, die Agenda 2010 habe der Vorbereitung einer Großen Koalition dienen sollen, nicht unumstritten, auch wenn sie den ersten Versuch darstellt, die „Agenda-Politik“ in den Kontext einer übergeordneten ZweckMittel-Rationalität zu bringen. Lamping und Rüb (2006) entwickeln mit dem Terminus des „Experimental Law-Making“ einen innovativen Ansatz zur Erklärung politischer Entscheidungsprozesse, der sich vor allem auf einen strategischen Modus der Politikdurchsetzung bezieht und von den rationalistischen Prämissen der ökonomischen Theorie der Politik deutlich Abstand nimmt. Lamping (2006) analysiert in seinem Beitrag zudem den „temporären Formen-, Funktions- und Bedeutungswandel der Politikberatung in Deutschland“ (233), der durch die Einsetzung der Hartz- und der Rürup-Kommission eingeläutet wurde und sowohl auf der Entscheidungsebene als auch in strategischer Hinsicht von Bedeutung für die Agen-

1.2 Theoretische Fundierung

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da 2010 war. Bei beiden Beiträgen ergibt sich der Bezug zur Agenda damit nur implizit. Sie konzentrieren sich auf (strategische) Verfahrenstechniken und vernachlässigen die (strategischen) Verfahrensinhalte. Der gleiche Einwand trifft auch auf die Analyse der „Strategien des Entscheidungsmanagements“ von Korte (2007) zu, der in eine ähnliche Richtung wie Lamping und Rüb weist. Korte zeigt auf, inwiefern auch der spezifische Regierungsstil des Bundeskanzlers die Agenda 2010 geprägt hat. 1.2 Theoretische Fundierung Im Folgenden wollen wir die theoretischen Ansatzpunkte vorstellen, auf denen aufbauend die Analyse des Agenda-Prozesses vorgenommen wird. Dafür gehen wir zunächst auf die aktuelle Strategiedebatte in der Politikwissenschaft ein. Anschließend wird erläutert, wie sich der Ansatz der begrenzten Rationalität als mikrotheoretische Fundierung der Analyse eignet. Schließlich werden anhand der Kategorien „Policy-Seeker“ und „Office-Seeker“ Zweckbestimmungen strategischer Politik entwickelt. 1.2.1 Die Strategiedebatte in der Politikwissenschaft Die politikwissenschaftliche Beschäftigung mit dem Thema „Strategie“ hat in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Ausgangspunkt bildet dabei häufig die Feststellung, dass etablierte Theorien und Ansätze der Politikwissenschaft zwar die politischen Veränderungen analysieren können, auf die Frage, warum die Akteure aber so – und nicht anders – handeln, häufig nur auf mikrotheoretische Annahmen wie den Homo Oeconomicus verweisen können, die den konkreten politischen Aktionen bestenfalls im Nachhinein eine Übereinstimmung mit einer übergeordneten Rationalität bescheinigen können. Gerade im Bereich der Sozialpolitik hat es verschiedene aktuelle Versuche gegeben, auf die Bedeutung von unterschiedlichen Strategien hinzuweisen (Hegelich/Schubert 2006, Klitgaard 2007, Nullmeier 2008). Bestärkt wird dieser Trend dadurch, dass der Strategiebegriff selbst wieder in den Blickpunkt der politikwissenschaftlichen Debatte rückt. Im Zentrum dieser neuen Diskussion in der deutschen Politikwissenschaft zur Relevanz des Strategiebegriffs steht die Definition von Raschke und Tils: „Strategien sind erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifenden Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen“ (Raschke/Tils 2007: 127). Diese Definition grenzt sich bewusst von Strategiebegriffen ab, die sich auf Clausewitz beziehen. Clausewitz unterscheidet zwischen der Taktik als der „Lehre vom

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1 Einleitung

Gebrauch der Streitkräfte im Gefecht“ und der Strategie als der „Lehre vom Gebrauch der Gefechte zum Zweck des Krieges“ (Clausewitz 1963: 53-54). Raschke und Tils verweisen zwar zu Recht darauf, dass die Politik nicht mit Kriegen und Gefechten gleichgesetzt werden kann, sie verpassen aber die feinen Bestimmungen, die sich bei Clausewitz ergeben. Hinzu kommt, dass unser Verständnis von Strategie durchaus durch die Kriegskunst geprägt ist. So ist z. B. Schach als Paradebeispiel für strategische Überlegungen eine direkte Analogie zur Kriegskunst (dem Spiel der Könige). Aber auch Strategieabteilungen in Unternehmen haben kein Problem damit, Pläne zu entwerfen, wie sich Marktanteile „erobern“, Konkurrenten „verdrängen“ und PR-Schlachten „gewinnen“ lassen. Auch in der Politik gibt es jenseits der militärischen Aspekte, die schließlich auch viele politische Fragen bestimmen, eine Vielzahl von Verwendungen des Begriffs Strategie, die noch deutlich an seine kriegerische Herkunft erinnern. Wenn Erdöl und -gas als „strategische Güter“ ausgemacht werden, deren Zugriff gegen andere Mächte sicherzustellen ist, eine „strategische Partnerschaft“ verkündet wird, die andere Regionalmächte brüskiert oder auch der „Wahlkampf“ ausgerufen wird, dann wird deutlich, dass der Definition von Raschke/Tils das Moment der Gegnerschaft fehlt, das häufig bei Strategie mitgedacht ist. Die Unterscheidung zwischen Strategie und Taktik wird bei Raschke/Tils über das Adjektiv „situationsübergreifend“ eingeführt. Dabei ergibt sich das Problem, dass „die Ausdehnung von ‚Situation’ nicht objektiv festlegbar“ (Raschke/Tils 2010: 352) ist. Als Lösung dieses Problems schlagen Raschke/Tils vor, zunächst die „strategische Einheit“ zu definieren. „Der Akteur (oder Beobachter) selbst legt mit der strategischen Einheit fest, in welchem Rahmen sich alle weiteren strategischen Überlegungen und Handlungen abspielen. Bestimmt er beispielweise den kommenden Parteitag als strategische Einheit, gibt es damit strategische Ziele für einen Parteitag. Der Unterschied zwischen Strategie und Taktik bleibt auch bei so kleinen Strategieeinheiten wirksam: Situatives Reagieren in Einzelsituationen während des Parteitags […] ist taktisches Verhalten, das – mehr oder weniger – an die einen Parteitag übergreifende Strategie rückgebunden ist“ (Raschke/Tils 2010: 352). Die Trennung von Strategie und Taktik ist damit jedoch aus zwei Gründen nur formell gelöst. Erstens entsteht ein endloser Regress: Jede Strategie erscheint als Taktik, wenn die strategische Einheit ausgedehnt wird (im Wahlkampf als strategische Einheit ist der Parteitag Taktik), bzw. wird jede Taktik zur Strategie, wenn die strategische Einheit begrenzt wird (wird das Auftauchen eines neuen Antrags auf dem Parteitag als strategische Einheit genommen, dann ist der Umgang mit dem Antrag Strategie). Da die strategische Einheit vom Akteur oder vom Beobachter definiert wird, kann alles immer – je nach Standpunkt – Strategie oder Taktik sein. Zweitens unterstellt die

1.2 Theoretische Fundierung

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von Raschke/Tils vorgeschlagene Unterscheidung, dass Strategien selbst ohne Rückbezug auf die strategische Einheit sind. Eine Anpassung der übergeordneten Strategie auf Basis von unerwarteten Einzelsituationen ist per Definition ausgeschlossen. Bei Clausewitz hingegen wird das Verhältnis von kurzfristiger Entscheidung und langfristiger Planung, auf das auch Raschke/Tils mit dem Begriff „situationsübergreifend“ rekurrieren, genauer gefasst. Clausewitz weist darauf hin, dass die „Strategie immer mit ins Gefecht gehen muss“ (Clausewitz 2010: 83). Auf den ersten Blick scheint damit die von Clausewitz aufgestellte Unterscheidung zwischen Strategie und Taktik obsolet, denn das „Gefecht“ ist ja gerade nicht situationsübergreifend. Bei genauerem Hinsehen wird jedoch deutlich, dass Clausewitz den Unterschied zwischen Strategie und Taktik auf einer anderen Ebene verortet als Raschke/Tils. Nicht an der Überschreitung der begrenzten Situation wird das Unterscheidungskriterium festgemacht, sondern daran, was mit Strategie und Taktik erreicht werden soll. Bei der Taktik geht es darum, was man „in dem Krieg“ erreichen möchte, wohingegen die Strategie sich nach dem Zweck des Krieges richtet, also danach, was „mit dem Krieg“ erreicht werden soll. Der Zweck des Krieges ist aber politischer Natur, denn der „Krieg ist nichts weiter als die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln“ (Clausewitz 2010: 39). Wenn Clausewitz also darauf verweist, dass die „Strategie ins Feld gehen muss“, so sind damit zwei Aspekte angesprochen. Erstens muss wegen der Strategie die Taktik situativ angepasst werden. Nehmen wir an, der Zweck eines Krieges besteht in der Okkupation eines fremden Gebietes um Zugriff auf Rohstoffe zu bekommen. Die Strategie sieht vor, dem Gegner den Nachschub abzuschneiden. Dafür wird eine Truppe ins Gefecht geschickt, um z. B. einen Hafen zu erobern. Wenn nun das Gefecht anders als erwartet verläuft – die eigenen Verluste sind z. B. wesentlich höher als erwartet –, kann die Strategie einen Abbruch des Gefechts erforderlich machen, weil das Festhalten am Ziel der Eroberung des Hafens kontraproduktiv für die Durchsetzung der Okkupation sein kann. Zweitens kann es aber auch notwendig werden, die Strategie aufgrund des Verlaufs der Gefechte zu verändern. Wenn im genannten Beispiel sich die gegnerischen Truppen ergeben, kann es sinnvoll sein, nicht den Hafen zu halten und die Nachschubswege abzuschneiden, sondern unmittelbar die Okkupation fortzusetzen. Das Kriterium zur Unterscheidung von Strategie und Taktik liegt demnach nicht in dem situationsübergreifenden Moment, sondern in dem von Raschke/Tils ebenfalls angeführtem Adjektiv „erfolgsorientiert“. Worin aber der Erfolg besteht, darin unterscheiden sich Strategie und Taktik bei Clausewitz. Die Strategie verfolgt einen übergeordneten Zweck, die Taktik will Ziele erreichen,

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1 Einleitung

die sich aus diesem Zweck ergeben. Eine Auseinandersetzung mit Strategie muss daher zunächst die Frage beantworten, welches die übergeordneten Zwecke sind. Bei Raschke/Tils ergeben sich die Ziele aber aus der Wahl der strategischen Einheit: „Folgt man der Idee einer selbst zu wählenden strategischen Einheit, ergibt sich auch eine Verflüssigung bei den Zielen. Neben wichtigen kommen für Strategie ebenso weniger wichtige Ziele in Betracht. […] Ist ein Zeitraum der Ausgangspunkt, ergibt sich daraus bereits eine bestimmte Bandbreite überhaupt nur wählbarer Ziele“ (Raschke/Tils 2010: 352). Die Frage ist nur, woher man wissen kann, dass etwas eine strategische Einheit ist, wenn die Strategie, die sich auf die Einheit bezieht, erst durch die Wahl der Einheit entsteht. Die Stärke der Definition von Raschke/Tils liegt ersichtlicherweise in der Erweiterung des Strategiebegriffs. Für die Analyse der Agenda 2010 scheint dieser erweiterte Begriff jedoch wenig hilfreich, da hier – anders als in anderen Fällen – eine Bestimmung der übergeordneten Ziele vorgenommen werden kann. In Anlehnung an den Strategiebegriff von Raschke/Tils kann daher folgende Definition verwendet werden: Strategien sind erfolgsorientierte Konstrukte, die das Handeln der Akteure mittels Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen an übergeordneten Zwecken ausrichten. Für die Bestimmung dieser übergeordneten Zwecke bedarf es einer mikrotheoretischen Fundierung, die die Besonderheiten der zu analysierenden Situation aufgreift. 1.2.2 Bounded Rationality: Strategien, um mit Grenzen umzugehen Dass Strategien in der Politik zur Anwendung kommen, unterstellt implizit, dass die Akteure nicht im Sinne eines Homo Oeconomicus agieren. Denn Strategien können nicht mit „Funktionen“ gleichgesetzt werden. Wer eine Strategie verfolgt, rechnet damit, dass er seine Ziele nicht selbstverständlich erreicht, sondern dass andere seine Pläne durchkreuzen und dass der Erfolg ungewiss ist. Unterstellt man hingegen eine Kosten-Nutzen-Funktion, an der sich die Akteure in ihrem Handeln richten, dann würde man davon ausgehen, dass der Erfolg im Prinzip gesichert ist.2 Geht man aber davon aus, dass politische Akteure Strategien verwenden, um in konkreten Umwelten bestimmte Zwecke mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln erfolgreich umzusetzen, dann sind dabei implizit die vier Grundprinzipien unterstellt, die Herbert Simon 1947 als Eckpfeiler 2 Es ist hier nicht der Ort, um Bounded Rationality und Rational Choice kritisch gegenüberzustellen, insbesondere, da Erweiterungen der Theorie wie „erwarteter Nutzen“ oder „imperfekte Information“ den Sachverhalt komplexer ausfallen lassen, als er auf den ersten Blick erscheinen mag. Vgl. hierzu Jones 2003.

1.2 Theoretische Fundierung

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seiner Theorie der begrenzten Rationalität (Bounded Rationality) definierte (Simon 1947, vor allem aber Jones 2003). Zunächst ist festzuhalten, dass politische Akteure versuchen, ihre Mittel möglichst effizient für ihre Zwecke einzusetzen. Diese „intendierte Rationalität“ ist das erste Prinzip der Theorie Simons. Das Ausrichten des Handelns an einer Zweck-Mittel-Kalkulation unterstellt aber nicht, dass auch immer der effizienteste Weg gefunden wird. „The principle of intended rationality implies that we look at the goal-directed behaviors of people and investigate the manner in which their cognitive and emotional constitutions concomitantly promote and interfere with goal-directed behaviors“ (Jones 2003: 397). Oder, wie Simon es selbst formulierte: „rationality does not determine behavior. […] Instead, behavior is determined by the irrational and nonrational elements that bound the area of rationality” (Simon 1947: 241). Für die Analyse der Agenda 2010 bedeutet dies, dass wir unterstellen, dass die Akteure davon ausgingen, ihr Handeln sei dienlich für ihre Zwecke. Wir können aber nicht unterstellen, dass sie immer die objektiv beste Wahl getroffen haben. Die Analyse wird hingegen zeigen, dass es ein nicht unerhebliches Beharrungsvermögen gibt, das an vielen Stellen das Eingestehen von Fehlern sehr schwer macht, auch wenn dieses Verhalten mit sehr hohen politischen Kosten verbunden ist. Denn Politiker sind bekanntermaßen auch Menschen, die ihre Emotionen, ihre Begeisterung und ihre Eitelkeiten in den Entscheidungsprozess einfließen lassen. Das zweite Prinzip der begrenzten Rationalität ist das Prinzip der Anpassung. Hiermit sind zwei Aspekte verbunden. Erstens werden Akteure ihr Handeln an konkreten Umweltbedingungen ausrichten. Es gibt daher nicht die eine Strategie, vielmehr erfordert eine neue Situation eine strategische Anpassung. Diesem Sachverhalt versuchen wir im Folgenden dadurch gerecht zu werden, dass wir den Politikprozess der Agenda 2010 in vier Phasen unterteilen. Unsere These ist, dass sich in jeder Phase eine eigene Strategie der „Agenda-Politik“ entwickelt hat. Der Umweltbezug wird auch dadurch unterstrichen, dass wir allen Phasen eine kurze Darstellung des erreichten Szenarios voranstellen. In der Theorie der begrenzten Rationalität bedeutet „Anpassung“ aber noch weit mehr. Denn unterstellt ist, dass der menschliche Verstand sich die unterschiedlichen Probleme der Umwelt im wörtlichen Sinne zu eigen macht. „[T]here are only few ‚intrinsic’ characteristics of the inner environment of thinking beings that limit the adaptation of thought to the shape of the problem environment. All else in thinking and problem-solving behaviour […] is learned and is subject to improvement” (Simon 1996 (The Sciences of the Artificial): 54).

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1 Einleitung

Lernen ist also nicht einfach ein zeitlicher Prozess, in dem frühere Erfahrungen auf das aktuelle Handeln übertragen werden, sondern besteht vielmehr in einem zunehmenden Verständnis der Umwelt. Lernen ist daher nicht einfach eine Anpassung des Verhaltens, sondern eine Anpassung des Geistes. Jones folgert hieraus zu Recht, dass „the more time a decision maker spends on a problem, the more likely his or her understanding of the problem will approximate the actual task environment and the limitations of human cognitive architecture fades“ (Jones 2003: 398). Für die Analyse der „Agenda-Politik“ bedeutet dies, dass der Faktor Zeit eine nicht unwesentliche Rolle spielt. Es ist zu fragen, an welchen Punkten die Akteure die Möglichkeit hatten, eine umfassende strategische Planung durchzuführen, und wo Entscheidungen eher ad hoc getroffen wurden. Das dritte Prinzip der begrenzten Rationalität, das für die Analyse von politischen Strategien entscheidend ist, ist das der Unsicherheit. Häufig wird Unsicherheit nur in Bezug auf die Effekte des Handelns – also das Gelingen der Strategie – angewandt. Die Unsicherheit, die mit der Annahme begrenzter Rationalität gemeint ist, geht jedoch weit darüber hinaus. Denn nicht nur hinsichtlich der zu erwartenden Ergebnisse herrscht keine Eindeutigkeit, sondern vor allem auch in Bezug auf die unterstellten kausalen Effekte. „If one’s understanding of the causal factors involved in a problem is hazy or ambiguous, then the uncertainty is not contained but reverberates through the entire thought process“ (Jones 2003: 398). Bezogen auf politische Strategien kann dies bedeuten, dass Akteure davon ausgehen, durch ein bestimmtes Handeln einen Effekt zu erzielen, beispielsweise durch ein Wahlversprechen Wählerstimmen zu gewinnen. Es ist aber nicht nur fraglich, ob dieser Effekt eintritt (weil z. B. andere Faktoren das Ergebnis beeinflussen können), sondern auch, ob Wahlversprechen überhaupt von den Wählern honoriert oder ob sie als „Populismus“ abgetan werden und eher negativ wirken. Bei der Agenda 2010 setzte Schröder offenbar teilweise auf den gegenteiligen Effekt: Durch die Ankündigung von „harten“ Reformen sollten die Wähler von der Ehrlichkeit der SPD überzeugt werden, in der Hoffnung, dass dies zu Stimmengewinnen führe. Das vierte Prinzip der begrenzten Rationalität ist für die Analyse politischer Strategien besonders bedeutend und kann als Zielkonfliktprinzip bezeichnet werden. Gemeint ist, dass Menschen Ziele verfolgen, die sich nicht auf einen gemeinsamen Nenner bringen lassen. Während die Vorstellung vom Homo Oeconomicus davon ausgeht, Menschen könnten zwischen allen unterschiedlichen Zielen auf Basis einer Nutzenabwägung entscheiden und somit das Nichterreichen eines Zieles durch das Erreichen anderer Ziele kompensieren, geht die Vorstellung begrenzter Rationalität davon aus, dass Menschen versuchen, eine Alternative zu finden, die für alle Ziele „satisficing“ – gut genug – ist. Es geht

1.2 Theoretische Fundierung

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also nicht um eine Nutzenmaximierung, sondern um das Finden von Lösungen, die hinsichtlich aller Ziele ein Niveau erreichen, das als erstrebenswert (aspiration levels) angesehen wird. Für die Analyse politischer Strategien bedeutet dies, dass unterschiedliche Ziele berücksichtigt werden müssen und der politische Prozess sich nicht auf ein übergeordnetes Ziel beschränken lässt. In den seltensten Fällen wird es auf die Frage, was politische Entscheider erreichen wollen, eine einzige Antwort geben. Zur Untersuchung der Agenda 2010 haben wir zwei Dimensionen identifiziert, in denen die unterschiedlichen Ziele verortet sein können. Zum einen geht es um die inhaltlich definierten Ziele, die Politiker zu Policy-Seekern machen. Zum anderen sind die Ziele zu beachten, die auf einen Machtgewinn im politischen System gerichtet sind. 1.2.3 Politiker als Policy-Seekers Der Begriff des Policy-Seeking entstammt in erster Linie der politikwissenschaftlichen Koalitionstheorie (vgl. Strøm 1990). Dabei wird davon ausgegangen, dass die Parteien eine Koalition eingehen, die die größte inhaltliche Nähe haben. Zugrunde liegt die Vorstellung, dass Politiker ihr Handeln nicht rein am Machterhalt ausrichten, sondern bestimmte inhaltliche Positionen verfolgen. Unter den Voraussetzungen begrenzter Rationalität lässt sich diese Annahme plausibel begründen. Denn erstens muss unterstellt werden, dass Unsicherheit hinsichtlich der Wirkung einer politischen Maßnahme herrscht. Es lässt sich daher nicht eindeutig entscheiden, was die beste Politik ist. Zweitens dient eine Politik niemals nur einem einzigen Ziel, sondern beabsichtigt diverse Effekte. Insofern ist die Entscheidung, welche Politik verfolgt wird, auch eine Frage, wie der Akteur die unterschiedlichen Ziele gewichtet. Lindblom hat darauf hingewiesen, dass gerade die Zielkonflikte dazu führen, dass in politischen Entscheidungsprozessen prinzipiell nur konkrete Alternativen diskutiert werden können und nicht die abstrakten Zwecke, die erreicht werden sollen (Lindblom 1959). Das heißt aber umgekehrt, dass das Einbringen einer solchen konkreten Alternative eine beachtliche Anpassungsleistung beinhaltet. Der Akteur muss sich mit dem Problem vertraut gemacht haben, und je komplexer das Problem ist, umso mehr Zeit wird er aufwenden müssen, um eine Alternative zu erarbeiten. Es erscheint daher logisch anzunehmen, dass sich Politiker mit den Alternativen (policies), die sie entwickeln, emotional identifizieren.

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1 Einleitung „People identify emotionally with the previously prepared solutions they have encoded in memory. They become attached emotionally to their current repertoire of encoded solutions, even as the problems they face evolve” (Jones 2003: 400).

Die inhaltliche Dimension ist also viel mehr als das sachliche Material, auf das sich politische Strategien beziehen. Weder lässt sich die Strategie getrennt von den inhaltlichen Zielen bestimmen, noch wäre es möglich, die Positionen der Akteure in einem strategischen Raum zu bestimmen, ohne zu analysieren, für welche konkreten inhaltlichen Ziele sie stehen. Diese Erkenntnis erscheint zwar banal, wird jedoch von allen politikwissenschaftlichen Ansätzen negiert, die Politik auf abstrakte Kategorien wie Machterhalt reduzieren. 1.2.4 Politiker als Office-Seekers Der Begriff des Office-Seekers geht auf Downs zurück, der zum ersten Mal versuchte, eine konsistente Mikrotheorie des politischen Entscheidens aufzustellen. Downs schrieb 1957: „[P]olitical parties in a democracy formulate policy strictly as a means of gaining votes. They do not seek to gain office in order to carry out certain preconceived policies or to serve any particular interest groups; rather they formulate policies and serve interest groups in order to gain office. Thus their social function - which is to formulate and carry out policies when in power as the government - is accomplished as a by-product of their private motive - which is to attain the income, power, and prestige of being in office“ (Downs 1957: 137).

Wie man sieht, wird hier die inhaltliche Dimension als völlig nebensächlich betrachtet. Downs sah in dieser zentralen These den Grundstein gelegt, um ein allgemeines Modell der Politik zu entwickeln. Für die Erklärung der Agenda 2010 erscheint eine solche allgemeine Theorie jedoch sehr ungeeignet. Sicher lässt sich ex-post vermuten, dass Schröder davon ausging, sein Handeln würde ihm Stimmen einbringen und so den Job als Kanzler sichern. Wäre dies jedoch sein einziges Motiv gewesen, hätte er kaum die Vertrauensfrage stellen und zurücktreten können. Für unsere Analyse wird der Begriff des Office-Seekers daher nicht in dem strengen, von Downs gemeinten Sinne verwendet, sondern vielmehr als eine Zweck-Dimension, aus der sich weitere Ziele für politische Strategien unter den Bedingungen begrenzter Rationalität ergeben. Denn es ist ja nicht zu leugnen, dass es Politikern auch um den persönlichen Machterhalt geht. Ob dieser Zweck

1.3 Aufbau der Analyse

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jedoch immer dazu führt, dass Politiker „im Amt bleiben wollen“, ist wiederum nur an den konkreten Strategien zu überprüfen, die sie verfolgen. Auch in dieser Politics-Dimension des Machterhalts gehen wir von der Gültigkeit der Prinzipien der begrenzten Rationalität aus. Das heißt, Politiker versuchen, durch Strategien, die an die konkreten Situationen angepasst sind, politische Macht zu bekommen. Dabei herrscht allerdings Unsicherheit über die Wirkungen, die mit diesen Strategien erzielt werden können und es treten Zielkonflikte zwischen konkreten Zielen in der Politics-Dimension und zwischen der Politics- und der Policy-Dimension auf. 1.3 Aufbau der Analyse Um deutlich zu machen, dass die Agenda 2010 zu unterschiedlichen Zeitpunkten unterschiedliche Bedeutungen hatte, teilen wir den „Agenda-Prozess“ in vier Phasen ein: In ihnen werden erstens die konkreten Entscheidungen innerhalb der Politikfelder Arbeitsmarkt, Rente und Gesundheit analysiert. Zweitens werden Strategien identifiziert, die das politische Handeln der „Agenda-Macher“ in der jeweiligen Phase prägen: Hier unterscheiden wir zwischen der Policy-Dimension (Welche übergeordneten Zwecke wurden mit welchen Mitteln verfolgt?) und der Politics-Dimension (Wie wurde der politische Prozess strategisch gestaltet, um Macht zu gewinnen?). Drittens wird analysiert, welche Konsequenzen sich in den einzelnen Phasen aus den getroffenen Entscheidungen und Strategien ergeben. Wie bei den Strategien wird auch hier zwischen der Policy-Dimension (Wurden die übergeordneten Zwecke erreicht?) und der Politics-Dimension (Wie veränderte sich die Machtposition der SPD?) differenziert. Phase I („Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010) reicht von der Regierungsübernahme der rot-grünen Bundesregierung 1998 bis zum Zeitpunkt unmittelbar vor der Regierungserklärung Schröders zur Agenda 2010 am 14. März 2003. Die Rede stellt insofern eine Zäsur innerhalb des Agenda-Prozesses dar, als Schröder hier einerseits erstmals bereits auf den Weg gebrachte Reformen (insbesondere die Riester- und die Hartz-Reform) als Bestandteile einer politikfeldübergreifenden Agenda 2010 charakterisiert und andererseits damit den Rahmen für zukünftige, „weitreichende Strukturreformen“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481) vorgibt. Phase II (There is no Alternative!) erstreckt sich von der Regierungserklärung zur Agenda 2010 bis einschließlich zur vorgezogenen Bundestagswahl 2005. Im Mittelpunkt steht das unmissverständliche Festhalten der SPD-Spitze am Agenda-Kurs, verbunden mit einer erhöhten Reformaktivität innerhalb der einzelnen Politikfelder. Die Abwahl der rot-grünen Bundesregierung beendet die sozialdemokratische Sachzwang-Politik.

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1 Einleitung

Phase III (Die Koalition der „Agenda-Politiker“) ist deckungsgleich mit der 16. Legislaturperiode: Die SPD findet sich als Juniorpartner in der Großen Koalition wieder und muss sich nach dem Abgang Schröders gegenüber dem „Agenda-Erbe“ neu positionieren. Ambivalente Entscheidungen in den einzelnen Politikfeldern und inkonsistente, von wechselnden Parteivorsitzenden forcierte Strategien zeigen dabei eine gespaltene SPD, die unfähig ist, eine einheitliche Position zur Agenda 2010 zu entwickeln, während die Große Koalition diese Politik im Wesentlichen weiterführt. Phase IV („Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010) setzt zeitlich nach der historischen sozialdemokratischen Wahlniederlage 2009 ein und betrachtet nun die Oppositionspartei SPD. Sie weicht insofern von der Phasen-Systematik der vorherigen Kapitel ab, als lediglich eine Unterscheidung hinsichtlich der Policyund der Politics-Dimension vorgenommen wird. Darin wird jeweils ein Rückblick auf inhaltliche bzw. strategische Ausrichtungen (und Defizite) der Agenda 2010 vorgenommen. Gleichzeitig werden in Form eines Ausblicks Möglichkeiten und Grenzen einer inhaltlichen und strategischen (Neu-)Orientierung der SPD ausgelotet. Thematisiert wird dabei auch die Zukunft der „Agenda-Politik“ als solcher, die sich in dieser Phase als weitgehend losgelöst von einer bestimmten parteipolitischen Verortung präsentiert.

2.1 Szenario

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

Die erste Phase der „Agenda-Politik“ reicht von der Regierungsübernahme der rot-grünen Bundesregierung 1998 bis zum Zeitpunkt unmittelbar vor der Regierungserklärung Schröders zur Agenda 2010 am 14. März 2003. Erst mit der Rede wird der Begriff der Agenda-2010 aufgebracht. Wir vertreten die These, dass diese Phase trotz der fehlenden entsprechenden Benennung bereits inhaltlich der „Agenda-Politik“ zugeordnet werden muss. 2.1 Szenario In der ersten Phase sozialdemokratischer „Agenda-Politik“ muss diese noch ohne ein erklärendes Label auskommen. Ein solches bot Bundeskanzler Gerhard Schröder erst zu Beginn der zweiten rot-grünen Legislaturperiode, am 14. März 2003, mit seiner Regierungserklärung zur Agenda 2010 an, um vergangene und kommende Sozialreformen in einen einheitlichen Legitimationsrahmen zu stellen. Denn zu dem Zeitpunkt, als Schröder die Deutschen zu einer „gemeinsamen Kraftanstrengung“ (Plenarprotokoll 15/32: 2540) ermahnt, um wieder an die „Spitze Europas“ zu gelangen, sind zentrale Reformen der Agenda 2010 schon auf den Weg gebracht: Die Riester-Reform 2001 und die Hartz-Reform 2002/2003 bedeuteten eine Neuausrichtung von Renten- bzw. Arbeitsmarktpolitik. Ihr übergeordneter Zweck, der strategische Fluchtpunkt, war die Senkung der Arbeitskosten. Die zunehmende Belastung des „Faktors Arbeit“ durch die Beiträge zu den Sozialversicherungssystemen wurde als zentrales Wachstums- und Beschäftigungshemmnis gesehen. Die programmatisch-ideologischen Grundlagen für diese Neuausrichtung waren bereits vor der Jahrtausendwende gelegt: Unter anderem mit dem Schröder-Blair-Papier gaben die „Modernisierer“ in der SPD Anschauungsmaterial für ihre Vorstellung eines „modernen“ Sozialstaats, der Wachstum und Beschäftigung befördert, indem er seine Bürger stärker in die Pflicht nimmt. Mit dem angestrebten Policy-Wandel war zugleich ein positiver Nebeneffekt intendiert: So sollte auch die „Neue Mitte“ erobert und die SPD für bürgerliche Wähler attraktiver gemacht werden. Die vielversprechenden Konzeptpapiere landeten jedoch schnell in der Schublade. Das rot-grüne Projekt schaffte es in den Augen

S. Hegelich et al., Agenda 2010, DOI 10.1007/978-3-531-93092-3_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

vieler Beobachter zunächst nicht überzeugend, den viel beklagten „Reformstau“ aus der Kohl-Ära aufzulösen. Die erhöhte Reformaktivität nach der Jahrtausendwende wurde durch verschiedene Faktoren begünstigt. Nach dem Rücktritt Oskar Lafontaines 1999 war die Parteilinke ohne „Kopf“ auf der Führungsebene, die jetzt von Kanzler Schröder und den „Modernisierern“ dominiert wurde. Mit dem Scheitern des Bündnisses für Arbeit, das zuvor die zentrale Arena war, um Sozialreformen auszuhandeln, setzte der Regierungschef zunehmend auf eine exekutivere Politikdurchsetzung, die vom Kanzleramt aus gesteuert wurde. Nach dem Ende der „New Economy“ verstärkte sich der Problemdruck: Die Konjunkturentwicklung schwächelte, die Arbeitslosigkeit stieg und der Termin zur nächsten Bundestagswahl rückte näher. Nachdem die Riester-Reform in einem innovativen Verfahren der Machtdurchsetzung realisiert werden konnte, wurde mit Einsetzen der HartzKommission versucht, auch im Politikfeld Arbeitsmarkt noch vor der Wahl Handlungsfähigkeit zu beweisen. Bis zur Bundestagswahl 2002 konnten die Probleme Wachstumsschwäche und hohe Arbeitslosigkeit jedoch nicht überwunden werden. Der Wahlsieg erklärt sich unter anderem aus zwei zufällig aufgetretenen Chancen und deren geschickter Nutzung: Sowohl mit der Ablehnung des Irak-Kriegs als auch durch das erfolgreiche Katastrophenmanagement bei der Oderflut gelang es dem Kanzler und seiner Partei von den Themen Wirtschaft und Arbeit abzulenken, die Anhängerschaft zu mobilisieren und die Union zu schlagen, der bei diesen Themen eigentlich ein Kompetenzvorsprung bescheinigt worden war. Nach der Wahl nahm der mediale Druck, den „Reformstau“ endlich aufzulösen, weiter zu. Eine Reihe verlorener Landtagswahlen trug schließlich dazu bei, das bereits im Dezember 2002 im Bundeskanzleramt ausgearbeitete Konzept eines umfassenden Reformprogramms im März des darauffolgenden Jahres der Öffentlichkeit zu präsentieren. 2.2 Entscheidungen Im Zentrum der ersten Phase sozialdemokratischer „Agenda-Politik“ zwischen Herbst 1998 und Frühjahr 2003 stehen zwei Entscheidungsprozesse, die schließlich zu zwei pfadabweichenden Sozialreformen führten: Mit der so genannten Hartz-Reform (2002/2003) in der Arbeitsmarktpolitik und in der Rentenpolitik mit der Riester-Reform (2001), wurden neue Ziele formuliert, die einem sozial-

2.2 Entscheidungen

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politischen Paradigmenwechsel gleichkamen.3 Insbesondere hinsichtlich der Neuformulierung individueller, auf das Gemeinwohl ausgerichteter sozialer Pflichten entsprechen diese Reformen bereits dem erst später angekündigten Agenda-Programm der SPD-Regierung. Wie gestalteten sich diese Entscheidungsprozesse, was wurde wann konkret entschieden und worin bestanden die wesentlichen Änderungen im Vergleich zum Status Quo? 2.2.1 Die Riester-Rente 2001 – Pfadwechsel in der Rentenpolitik „Wir wollen einen mit Leben erfüllten Generationenvertrag, keinen Vertrag zu Lasten der Arbeit.“ (Gerhard Schröder, Regierungserklärung vom 10. November 1998)

Die Riester-Reform ist schon deshalb bemerkenswert, weil sie ein Gegenbeispiel zur prominenten These eines Blockadebias im deutschen Wohlfahrtssystem darstellt, nach der aufgrund zahlreicher institutioneller Vetospieler eher inkrementeller Policy-Wandel zu erwarten ist (Trampusch 2005, Lamping/Rüb 2006). Aus politikwissenschaftlicher Sicht wird zudem häufig argumentiert, sozialdemokratisch geführte Regierungen würden eher dazu tendieren, wohlfahrtsstaatliche Regelungen zu erhalten, statt diese durch marktregulative Reformen zu ersetzen (Green-Pedersen/Haverland 2002, Klitgaard 2007). Beide Vorstellungen werden durch die Riester-Reform in Frage gestellt, die einen durch Sozialdemokraten implementierten Paradigmenwechsel im deutschen Alterssicherungssystem darstellt, der eine „Teilprivatisierung“ des sozialen Risikos Alter bedeutete (Nullmeier 2001: 651) und „allein mit Bezug auf Pfadabhängigkeiten, neue parteipolitische Zusammensetzung der Regierung oder auch externe Entwicklungen, insbesondere demographische und wirtschaftliche, nicht [zu] erklären“ war (Nullmeier 2003: 183). Trampusch bezeichnet die rot-grüne Umgestaltung des Rentensystems gar als „nachhaltigste Strukturreform des Sozialstaats“ bundesrepublikanischer Prägung (2009: 151). Die umlagefinanzierte Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) sollte künftig nicht mehr den Lebensstandard im Alter sichern und muss daher durch staatlich geförderte Eigenvorsorge im Kapitaldeckungsverfahren ergänzt werden (Ruland 2008: 25). Auslöser für den Reformprozess waren die akut schlechte Finanzlage der GRV aufgrund eines Rückgangs der Beitragszahlungen bei steigender Arbeitslosigkeit und geringeren Lohnabschlüssen, die prognostizierte demografische Entwicklung sowie die Absicht, in der 3

Peter Hall spricht in diesem Fall von einem third order policy change, weil sich nicht nur Instrumenteneinstellungen (first order change) oder die Instrumente selbst (second order change) ändern, sondern die hierarchy of goals behind policy einem Wandel unterliegt (Hall 1993).

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

internationalen Standortkonkurrenz durch steigende Lohnnebenkosten nicht ins Hintertreffen zu geraten. In allen drei Bereichen sahen die bestimmenden Akteure Handlungsbedarf (Hegelich 2008: 210 f.). Erklärtes Ziel der Reform war es, den Erhalt des Rentensystems zu gewährleisten, indem die Beiträge zur GRV langfristig stabilisiert werden sollten: „Jeder Reformvorschlag musste sich an der Wirkung auf den Beitragssatz messen lassen“ (Hegelich 2008: 205). Zu diesem Zweck wurde mit dem Altersvermögensergänzungsgesetz (AVmeG) eine Neugestaltung der Rentenanpassungsformel beschlossen, die sich niveaudämpfend auswirkte (Hinrichs 2004)4. Dazu wurde mit dem neu geschaffenen Altersvorsorgeanteil (AVA) – bekannt auch als „Riester-Treppe“5 – eine die Rentenanpassung schrittweise mindernde Variable der Berechnungsformel hinzugefügt. Außerdem wurde die 1992 eingeführte Nettolohnanpassung mit der Rentenreform 2001 aufgehoben. Basis der neuen Rentenanpassungsformel wurde die Bruttolohnentwicklung, allerdings vermindert um den vollen Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherung (Ruland 2001: 3507). Eine Erhöhung der Steuern oder anderer Sozialabgaben beeinflusst das Rentenniveau nach der neuen Formel hingegen nicht mehr, weswegen von einer „modifizierten Bruttoanpassung“ (Ruland 2001: 3507) gesprochen werden kann. Als Effekt sollte vor allem verhindert werden, dass sich „eine Absenkung der Lohnnebenkosten […] rentensteigernd auswirk[t]“ (Hegelich 2006a: 88). Anvisiertes Ziel des Altersvermögensergänzungsgesetzes war eine kurzfristige Senkung des Beitragssatzes, bis 2020 eine mittelfristige Stabilisierung bei unter 20 Prozent und langfristig bis 2030 ein Einpendeln des Beitragssatzes bei unter 22 Prozent (BT-Drucksache 14/4595). Gleichzeitig schrieb sich die Regierung per Gesetz vor, ein bestimmtes Rentenniveau zu sichern: „Die Bundesregierung wird verpflichtet, den gesetzgebenden Körperschaften geeignete Maßnahmen vorzuschlagen, wenn absehbar ist, dass […] das Nettorentenniveau unter 64 % sinkt“ (BT-Drucksache 14/5068: 2). Im Reformgesetz wurden somit „zwei Ziele festgeschrieben, die auf der Basis der gängigen Modellrechnungen nicht zu verbinden waren […]“ (Hegelich 2008: 241). Sind Beitragssatz und Rentenniveau als zwei wichtige Stellschrauben der Rentenpolitik fixiert, bleiben als lang4

Das Nettorentenniveau wurde faktisch auf 64% abgesenkt (Hinrichs 2004: 11). Der Altersvorsorgeanteil steigt stufenweise jährlich um 0,5 Prozent, beginnend mit 0,5 Prozent im Jahr 2002 bis 4,0 Prozent im Jahr 2011. Durch diese Treppe mindert der AVA die Rentenerhöhungen und unterstellt, dass diese so entstehende Versorgungslücke gegenüber dem bisherigen Leistungsziel durch private Altersvorsorge ausgeglichen wird. Im Frühjahr 2008 hat die Große Koalition beschlossen, den Altersvorsorgeanteil zweimalig auszusetzen, was den Rentnern eine stärkere Rentenerhöhung und Rot-Schwarz starke Kritik auch aus den eigenen Reihen einbrachte. 2007 und 2008 blieb der Altersvorsorgeanteil damit auf dem Wert von 2006 (2 Prozent). Der Zeitraum, in dem der Anteil den Rentenanstieg mindert, wurde von 2011 auf 2013 verlängert. Den Endwert von 4,0 Prozent erreicht der Altersvorsorgeanteil im Jahr 2012, vgl. BT-Drs. 16/8744: 6 und Kap. 4.2.2. 5

2.2 Entscheidungen

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fristig wirksame, systemimmanente Reformalternativen lediglich eine Erhöhung des Renteneinstiegalters oder eine Ausweitung des Versichertenkreises – Optionen, die zu ergreifen zum Zeitpunkt der Riester-Reform nicht im Interesse der Regierung lagen (vgl. Sesselmeier 2006: 29). Da jedoch die angegebenen Grenzwerte „auf sehr optimistischen Annahmen für die Zukunft [beruhen], die bei schwächerer Beschäftigungsentwicklung […] nicht einzuhalten sein werden“ (Hinrichs 2004: 12), war bereits bei Verabschiedung des Altersvermögensergänzungsgesetzes klar, dass dieses trotz der beschlossenen Rentenniveaudämpfung das anvisierte Ziel der Beitragsstabilität nicht würde erreichen können. In die Rentenreform 2001 war somit „ein Mechanismus implementiert, der weitere Reformen notwendig machen würde“ (Hegelich 2008: 241). Angesichts der Rentenniveaudämpfung in der Gesetzlichen Rentenversicherung sollte künftigen Rentnergenerationen eine den Lebensstandard sichernde Altersrente nach der Reform 2001 nur im Zusammenspiel mit einer zusätzlichen privaten oder betrieblichen Altersvorsorge möglich sein (Nullmeier 2001: 645). Mit dem Altersvermögensgesetz (AVmG) wurde beschlossen, der so genannten zweiten und dritten Säule des Alterssicherungssystems zu einer größeren Verbreitung unter den in der GRV Versicherten zu verhelfen, indem das Gesetz die Bedingungen der betrieblichen Vorsorge verbesserte und eine breite staatliche Förderung der privaten Vorsorge festschrieb (Neumann/Schaper 2008: 201). Diese Weichenstellung war das „Herzstück“ der Rentenreform 2001. Nullmeier spricht aufgrund des Einhergehens mit der Leistungskürzung in der GRV von einer „(Quasi)Erzwingung privater Altersvorsorge“ (Nullmeier 2001: 645). Nur wer „zusätzlich zu den Beiträgen zur Gesetzlichen Rentenversicherung von ca. 19-20% in den nächsten Jahren bis 2008 weitere 4% seines Einkommens in die private Altersvorsorge investiert […] kann das bisherige Niveau aufrechterhalten“ (Nullmeier 2001: 645). Die für die Riester-Rente aufzuwendenden vier Prozent sind genau jene, die jedem Rentenversicherten durch den Altersvorsorgeanteil abgezogen werden – unabhängig von der individuellen Inanspruchnahme (Nullmeier 2001: 646). Dass weder die Beiträge für die private noch jene für die betriebliche Altersvorsorge paritätisch finanziert werden sollten, sondern – wenn auch staatlich bezuschusst – allein von den Arbeitnehmern getragen werden mussten, besaß einen „hohen Symbolwert für Gewerkschaften“ und „Traditionslinke“ innerhalb der SPD (Hinrichs 2004: 13). Diese partielle Abkehr vom Prinzip der paritätischen Finanzierung der Rentenbeiträge bedeutet für diejenigen Arbeitnehmer, die zusätzlich privat oder betrieblich vorsorgen, eine erhebliche Beitragserhöhung. Nullmeier bemerkt dazu:

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010 „Die Rentenreform stellt […] die größte Beitragssatzanhebung seit 1957 dar. Sie begründet die Paradoxie, dass bereits im Jahre 2008 Beitragssätze von ca. 23-24% (19/20 plus 4) erreicht werden, die nach Ministeriumsrechnungen ohne Reform erst um das Jahr 2030 erreicht würden, diese neuen Gesamt-Beitragssätze aber eingeführt werden, um jene zu verhindern“ (Nullmeier 2001: 645).

Der „fundamentale Wandel“ (Hegelich 2008: 191) in der Rentenpolitik durch die Reform von 2001 bedeutete die Aufhebung der bis dato geltenden Zielvorgaben. Diese Entwicklung wird teilweise als Übergang von einer leistungsorientierten (defined benefit) hin zu einer beitragsorientierten (defined contribution) Rentenpolitik charakterisiert (Hinrichs/Kangas 2003: 580). Unstrittig dabei ist, dass die leistungsorientierten Zielvorgaben ihre Bedeutung verlieren. Hatte seit 1957 das Ziel der Lebensstandardsicherung die Budgetentscheidungen in der Rentenpolitik bestimmt, so lag nun das Hauptinteresse des Gesetzgebers in der Stabilisierung des Beitragssatzes und somit in der Verhinderung steigender Lohnnebenkosten. Arbeit sollte auf keinen Fall teurer werden. Die Rentenreform 2001 war insofern Ausdruck des Wandels „von einer ausgabenorientierten Einnahmepolitik hin zu einer einnahmenorientierten Ausgabenpolitik“ (Sesselmeier 2006: 27). Es wäre jedoch falsch, davon auszugehen, ein politisch definierter Beitragssatz sei nun die bestimmende Größe, aus der heraus sich ein Leistungsniveau ergibt. Die konsequente Umsetzung einer schlichten Begrenzung des Beitragssatzes (z. B. auf 20%) würde ein Nettorentenniveau ergeben, das besonders angesichts der demografischen Entwicklung bestenfalls als Absicherung des Existenzminimums taugen würde. Die Riester-Reform wollte aber beides: eine Begrenzung des Beitragssatzes und die Aufrechterhaltung eines Rentenniveaus, das nicht als ein dramatischer Bruch mit dem bestehenden System gewertet werden muss. Daher kommen in allen Bereichen der Rentenpolitik, unter anderem bei der staatlichen Bezuschussung von privaten und betrieblichen Renten, weitere Gesichtspunkte hinzu, die sich gerade einem angestrebtem Niveau und nicht dem definierten Beitragssatz verdanken6. Zudem bezieht sich die Begrenzung des Beitragssatzes eben nur auf den paritätisch organisierten Beitrag zur Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV). Alle Formen von sonstigen Beiträgen, z. b. durch Steuern oder Subventionen, vor allem aber die individuellen Beiträge in die private Altersvorsorge fallen aus dieser Definition des Beitragssatzes heraus. Ein Defined Contribution-System, wie es in anderen europäischen Wohlfahrtssystemen vorliegt (vgl. Schubert/Hegelich/Bazant 2008), wird somit nicht erreicht. Insofern kann zwar von einem Bruch mit dem Prinzip der Lebensstandardsicherung gesprochen werden. Das neue Rentensystem ist jedoch nicht einfach beitragsorien-

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S. die Ausführungen zur Rentenpolitik in den Agenda-Phasen 2 und 3.

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tiert, sondern ein hybrides Gebilde mit widersprüchlichen Zielvorgaben7, oder, wie Rüb und Lamping treffend titeln: „German Pension Policies: The Transformation of a defined benefit system into …. what?“8 (Lamping/Rüb 2010) Die Verfolgung an sich widersprüchlicher Ziele sollte durch eine Umorganisation des Rentensystems ermöglicht werden. Daher fand der Einstieg in eine Sozialpolitik statt, deren „neues Zentrum in der Schaffung und im Ausbau von ‚Wohlfahrtsmärkten‘“ liegt: „Vom Markt erzeugte soziale Risiken werden jetzt durch Wohlfahrtsmärkte ausgeglichen“ (Nullmeier 2001: 646)9 anstatt ausschließlich durch Instrumente staatlicher Politik.10 Die grundlegende Ausrichtung der Rentenpolitik hatte sich mit der nach Arbeitsminister Riester benannten Reform geändert: „Die Einführung der privaten Altersvorsorge durch die Schröder-Regierung ist eine institutionelle Weichenstellung für den deutschen Sozialstaat. Sie bricht das bisherige Monopol der gesetzlichen Rentenversicherung bei der Sicherung des Lebensstandards der Rentner, weist dem Markt erstmals eine integrale Rolle bei der Alterssicherung zu und eröffnet die Möglichkeit, die Gewichte zwischen Staat und Markt in der sozialen Sicherung weiter zu Gunsten des Marktes zu verschieben“ (Hering 2004: 351).

2.2.2 Permanentes muddling through: Der Entscheidungsprozess der Rentenreform 2001 Als „experimental law making“11 bezeichnen Lamping/Rüb die Art und Weise, wie die rot-grüne Regierung ihr Konzept für eine „zukunftsfähige“ und „richtungsweisende“ Rentenreform entwickelte und dessen Durchsetzung sowohl wider die innerparteilichen Zweifler als auch wider den Widerstand der Opposition sowie der Gewerkschaften organisierte (Lamping/Rüb 2006: 447). Die Aus7 „Until now no consensus between and within the actors has been reached to define new objectives. Neither a fixed level of contributions, nor a lowered but specific level of benefits seems to have the support of the political actors. Therefore, the pension system has to be seen as ‘undefined’“ (Hegelich 2006b: 567). 8 Vgl. Kap. 3.2.2. 9 Ähnlich lautet auch Klitgaards Definition: „market-oriented reforms [can be] defined as decollectivisation of social risks and provision of social services” (Klitgaard 2007: 173). 10 Der insbesondere von Frank Nullmeier in der deutschen Wohlfahrtsstaatsforschung etablierte Begriff des „Wohlfahrtsmarktes“ (Nullmeier 2001) beschreibt die „Entwicklung hin zu einer Kombination aus sozialstaatlicher Verantwortung für ein bestimmtes Sicherungsniveau einerseits und privatwirtschaftlicher Erbringung der entsprechenden Leistungen andererseits“ (Berner 2004: 9). Obwohl der Begriff sich zunächst vor allen Dingen auf die Rentenreform 2001 bezog, umschreibt er mittlerweile ein allgemein modifiziertes Verständnis von Sozialstaatlichkeit. 11 Zum “experimental law making” vgl. ausführlicher Kap. 2.3.1.2.

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gestaltung des Reformwerkes sei im Verlauf des Entscheidungsprozesses je nach machtpolitischer Interessenlage und politischen Umständen immer wieder zentralen Änderungen unterworfen worden12. So war die ursprüngliche Idee Riesters, die Arbeitnehmer-Renten aus der GRV durch den Aufbau von Tariffonds zu ergänzen, in die die Sozialpartner einen festgesetzten Bestandteil der Lohnsumme einzahlen sollen, aufgrund des Gewerkschaftsvetos verworfen worden (Lamping/Rüb 2006: 467 f.; Trampusch 2009: 151 ff.; Hegelich 2008: 223). Die staatliche Förderung der privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge wurde gewissermaßen als Notlösung in einer Situation proklamiert, „in which the Ministry was running out of options“ (Lamping/Rüb 2006: 468). Die Initiative zu diesem Schritt stammte dabei nicht aus dem Sozialministerium, sondern ging auf das Kanzleramt zurück, in dem alle die Rentenreform betreffenden zentralen Weichenstellungen besprochen wurden (Hegelich 2008: 203). In einem im Juni 1999 veröffentlichten Eckpunktepapier des Ministeriums war zunächst vorgesehen, die kapitalgedeckte private Altersvorsorge im Reformgesetz als Obligatorium festzuschreiben. Nach harscher Kritik aus Gewerkschaftsreihen und einer „Zwangsrentenkampagne“ der BILDZeitung wurde diese Regelung zurückgenommen und der freiwillige Charakter der privaten Vorsorge betont, obgleich die „Drohung mit dem Obligatorium […] den Verlauf der Rentenreform entscheidend prägte.“ (Trampusch 2009: 154) Ein knappes Jahr später, im Mai 2000, machte die Regierung das Vorhaben bekannt, einen Ausgleichsfaktor einführen zu wollen, mit dem das Rentenniveau bis 2020 auf 64 % gesenkt werden sollte, um den Beitragssatz zur GRV zu stabilisieren. Dieser lineare Faktor hätte zur Konsequenz gehabt, „[…] that the extent of that very factor would depend on the number of years during which the labourers would be able to build up their private pensions. Thus future pensioners would have had lower pensions than the current or newly incoming.“ (Lamping/Rüb 2006: 470 f.) Auch an diesem Ansinnen entzündete sich die Kritik der Gewerkschaften, der Sozialverbände und der Opposition. Das beinahe schon historische Schröder-„Basta!“13 war die spontane Reaktion des Kanzlers auf die nicht enden wollenden vehementen Protestrufe gegen die geplante Maßnahme während eines Gewerkschaftskongresses im gleichen Monat. Beim Rentengipfel am 13. Juni 2000 konnte Riester dann einen Erfolg verbuchen, indem er der Forderung der Union nach einer stärkeren staatlichen Förderung der privaten Rente nachkam und in Absprache mit Finanzminister Eichel und Bundeskanzler Schröder sogar eine wesentlich höhere anbot: 12 Eine detailliertere Darstellung des Reformprozesses und seiner wichtigsten Ereignisse aus strategischer Perspektive findet sich bei Hegelich 2008. 13 Wortwörtlich entfuhr es dem Kanzler: „Wir werden das machen, Basta!“ (vgl. DER SPIEGEL 46/2000)

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„So kam es in der Parteienkonkurrenz zu so etwas wie einer Kompensation. Union und SPD konnten sich als politische Kräfte präsentieren, die sich beide für die sozialen Belange der Bürger einsetzten.“ (Hegelich 2008: 229)

Was den Ausgleichsfaktor betraf, so stand dieser am 16. November, während der ersten Lesung des rot-grünen Gesetzentwurfs im Bundestag, bereits zur Disposition: Hinter dem Rücken von Sozialminister Riester war von der Fraktion, angeführt von Peter Struck, mit den Gewerkschaften ausgehandelt worden, einen Ersatzvorschlag einzubringen, der mit den beiderseitigen Interessen vereinbar sein sollte (Lamping/Rüb 2006: 472). Auch in einer Anhörung des zuständigen Fachausschusses für Arbeit und Sozialordnung im Dezember 2000 wurde der Ausgleichsfaktor über die Interessengruppen hinweg kritisiert, so dass dieser schließlich nicht mehr zu halten war und Riester eine schwere persönliche Niederlage hinnehmen musste (Hegelich 2008: 231)14. Um die Rentenreform umsetzen zu können, musste schließlich noch der Vetopunkt eines mit Unionsmehrheit ausgestatteten Bundesrates überwunden werden. Dazu spaltete die Regierung das Reformpaket in das zustimmungspflichtige AVmG und das nicht zustimmungspflichtige AVmEG (Altersvermögensergänzungsgesetz), das bereits am 26. Januar 2001 im Bundestag verabschiedet wurde. Das AVmG hingegen musste im Vermittlungsausschuss beraten werden, wo die Regierung einigen Bundesländern Zugeständnisse machte, bevor das Gesetz schließlich mit den Stimmen des Bundesrates verabschiedet wurde. Dies gelang, weil die grundsätzliche Zielrichtung der Reform auch in Unionskreisen befürwortet wurde15 und vor allem, weil „[a]llen Beteiligten […] klar [war], dass eine Blockade des AVmG zu einer völlig inkonsistenten institutionellen Situation in der Rentenpolitik geführt hätte, da das AVmEG ja bereits in Kraft getreten war. Auch wenn durch diese auf Konflikt ausgerichtete Verhandlungsstrategie der Rückhalt in der Öffentlichkeit für die Reform deutlich abnahm, gelang es auf diese Weise, die Riester-Rente durchzusetzen.“ (Hegelich 2008: 232)

14 „However, only two years later, the SPD/Green government introduced the so-called ,sustainability factor’, which reduced the pension level more than the formerly so heatedly discussed compensation factor. And, paradoxically, the same interest groups, which then had protested against it, only two years later fostered the ,sustainability factor’, which lowered the pension level even further than the compensation factor which they had so strongly opposed tow years before.“ (Lamping/Rüb 2006: 472) 15 So berichtete die SPD-Abgeordnete Erika Lotz während der ersten Lesung des AVmG davon, dass der CDU-Politiker Karl-Josef Laumann im Ausschuss ausgeführt habe, „dass die Gesetzesänderung 90 Prozent dessen beinhalte, was die alte Regierung beschlossen habe.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12781)

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Mit der Umsetzung der Riester-Rente war jedoch keineswegs der politische Prozess beendet, den Nullmeier in der ex-post Betrachtung als „permanente[s] muddling through ohne konzeptionelle Orientierung“ (Nullmeier 2003: 184) bezeichnet. Das für die deutsche Rentenpolitik typische Kontinuum von Reformen (Hegelich 2006a) zeigte sich charakteristisch im nahezu nahtlosen Anschluss des nächsten „Projekts“ zur Reform der institutionellen Absicherung des Risikos Alter in der Bundesrepublik: Innerhalb der so genannten RürupKommission (offiziell: „Kommission zur nachhaltigen Finanzierung und Weiterentwicklung der Sozialversicherung“) ging die Arbeitsgruppe Rente daran, neue Lösungsvorschläge für das noch nicht gelöste Finanzierungsproblem in der GRV zu erarbeiten. 2.2.3 Die Hartz-Gesetze 2002-2005 – Pfadwechsel in der Arbeitsmarktpolitik "Am Abbau der Arbeitslosigkeit wollen wir bei der nächsten Wahl gemessen werden." (Gerhard Schröder am Abend der gewonnenen Bundestagswahl, 27. September 1998)

Der neue Bundeskanzler hatte bereits am Wahlabend die Arbeitsmarktpolitik zum Kernthema seiner Kanzlerschaft gemacht. Die Hartz-Reform, eines der „most ambitious German reform projects since World War II“ (Kemmerling/Bruttel 2005), kann im Nachhinein als der zentrale Versuch der sozialdemokratisch geführten Regierung gelten, das drängende Problem der Arbeitslosigkeit nachhaltig zu bekämpfen. Wegen seiner „kommodifizierenden Wirkung“, die die Erwerbslosigkeit stringenter als zuvor an Marktbedingungen bindet (Legnaro 2006: 514), stand und steht das Gesetzespaket regelmäßig in der Kritik16 und zog spontane Massenproteste17 insbesondere in Ostdeutschland nach sich. Der Wandel durch die Hartz-Reform manifestiert sich auf der einen Seite in der Policy-Dimension im Übergang von einer aktiven zu einer aktivierenden, „marktnäheren“ Arbeitsmarktpolitik. Der Versicherer Staat nimmt den Versicherten Arbeitnehmer stärker in die Pflicht – in den Worten der HartzKommission: „,Fördern und Fordern‘ entspricht der Erwartungshaltung des Versicherers an den Versicherten, den materiellen und nichtmateriellen Leistungen des Arbeitsamtes im 16

Vgl. u.a. Gegenstandpunkt 03/02: Der große Wurf der Hartz-Kommission. Das neue Arbeitsamt: vermarkten statt vermitteln; sowie Staiger (2007): Die Hartz-IV-Republik. In: Blätter für deutsche und internationale Politik 10. S. 1199-1207. 17 Vgl. Schulin (2006): Einführung in das Sozialgesetzbuch. In: Sozialgesetzbuch. München. S. XXIII

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Sinne der Schadensminderungspflicht durch ein angemessenes, zielfuሷhrendes Verhalten zu begegnen“ (Hartz-Kommission 2002: 45)

In Bezug auf die Frage nach der Zumutbarkeit von Arbeit formuliert der rotgrüne Gesetzentwurf entsprechend der Zielrichtung des Hartz-Berichts: „Grundsätzlich ist dem Erwerbsfähigen jede Erwerbstätigkeit zumutbar, weil er verpflichtet ist, die Belastung der Allgemeinheit durch seine Hilfebedürftigkeit zu minimieren.“ (BT-Drucksache 15/1515: 53)

Im Zusammenwirken mit einer Reihe von Qualifizierungsinstrumenten („Fördern“) sollen so das Arbeitsangebot und die Beschäftigungsquote18 erhöht, sollen Beschäftigungsfähigkeit und Marktgängigkeit erzeugt und erhalten sowie in der Konsequenz die Kosten für die Arbeitslosenversicherung gesenkt werden. Auf der anderen Seite lässt sich der Wandel auch in der Polity- und PoliticsDimension im Übergang von der „bürokratischen“ Bundesanstalt für Arbeit zur „effizienten und modernen“ Bundesagentur für Arbeit feststellen, der sich unter dem Paradigma der Dienstleistungsorientierung vollzog, die im arbeitsuchenden Antragsteller den Kunden sieht. Die neue Organisation sollte intern durch eine stärker nach New Public Management-Maßstäben ausgerichteten Verfahrensoptimierung und extern unter Beteiligung unterschiedlicher Quasi-MarktArrangements („Wohlfahrtsmärkte“) arbeitsuchende Erwerbsfähige möglichst schnell und effizient in Jobs vermitteln. Der Reform wurde und wird bescheinigt, ein eindrückliches Zeichen für die Durchsetzungsfähigkeit und Reformorientierung eines Kanzlers Schröder zu sein und den deutschen Arbeitsmarkt wieder „fit“ für den globalen Wettbewerb gemacht zu haben. Der eindeutige Rückgang der Arbeitslosenzahlen seit 2005 und die Stabilität des deutschen Arbeitsmarktes unter weltweiten Krisenbedingungen werden regelmäßig auf die Hartz-Gesetze der rot-grünen Bundesregierung zurückgeführt, auch wenn es empirisch äußerst schwer ist, eine entsprechende Kausalität eindeutig festzustellen (vgl. Kap. 4.4.1). Gleichzeitig wurde „Hartz“ jedoch zum Synonym für eine sozialdemokratische Politik, die es nicht vermoch18

Die Beschäftigungs- oder Erwerbstätigenquote bezeichnet den Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung oder einer Bevölkerungsgruppe. Für Eurostat ergibt sie sich aus dem Dividieren der Anzahl von erwerbstätigen Personen im Alter zwischen 15 und 64 Jahren durch die Gesamtbevölkerung derselben Altersklasse. Deutschland hat mit einer Quote von 70,9 Prozent (2009), die über dem Durchschnitt der EU-27-Länder (64,6 Prozent) aus dem selben Jahr liegt, eine zentrale Vorgabe der Lissabon-Strategie erfüllen können. 2003 lag die Beschäftigungsquote noch bei 65 Prozent. Mit der die kommenden zehn Jahre abdeckenden Strategie „Europa 2020“ gibt die Europäische Kommission den Zielwert von 75 Prozent für die Altersgruppe der 20 bis 64-Jährigen vor [http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20 %20DE%20SG-2010-80021-06-00-DE-TRA00.pdf].

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te, Legitimität in der eigenen Partei und bei den betroffenen Arbeitnehmern für den neuen Kurs in der Arbeitsmarktpolitik herzustellen. Wie kam es nun zu dieser bedeutenden Zäsur in der deutschen Arbeitsmarktpolitik und was sind die wichtigsten Aspekte der Hartz-Reform? 2.2.4 Von der Re-Regulierung zur Rekommodifizierung Die Arbeitsmarktpolitik der rot-grünen Bundesregierung bis zur Agenda-Rede Schröders im März 2003 kann in zwei Zeiträume eingeteilt werden: Während die von der Regierung ergriffenen Maßnahmen vor 2001 als „Politik der moderaten arbeitsrechtlichen Re-Regulierung“ (Rose 2003: 114) charakterisiert werden kann, innerhalb derer zentrale Wahlversprechen eingelöst und das Bündnis für Arbeit wiederbelebt wurde, lässt sich ab 2001 ein sukzessiver arbeitsmarktpolitischer Wandel konstatieren, der in der arbeitsrechtlichen Deregulierung und einem arbeitsmarktpolitischen Kurswechsel im Rahmen der Hartz-Reformen gipfelte. Dass es vor 2001 nicht zu umfassenden Arbeitsmarktreformen kam, hatte auch personelle Ursachen: Mit Gerhard Schröder und Oskar Lafontaine rivalisierten zwei grundlegend verschiedene Politikertypen um die Vormachtstellung innerhalb der SPD. Während Schröder eher eine marktliberale Position innerhalb der Sozialdemokratie einnahm19, stand Lafontaine für eine neokeynesianische Politik20. Gerade in der Arbeitsmarktpolitik liegt damit der klassische Konflikt zwischen angebots- und nachfrageorientierter Arbeitsmarktpolitik vor. Der Rücktritt Lafontaines am 11. März 1999 als Parteivorsitzender und Finanzminister bedeutete das Ende ebendieses innerparteilichen Machtkampfes zugunsten des „Modernisierers“ Schröder, der im April 1999 auch den Parteivorsitz übernahm. Die Berufung Hans Eichels ins Finanzministerium leitete zudem in der Haushaltspolitik einen Wechsel von einer keynesianisch-nachfrageorientiert ausgerichteten Politik der Parteilinken zur angebotsorientierten Politik der Parteirechten ein, deren vorrangiges Thema die Haushaltskonsolidierung war. Allerdings war Schröder nach dem Abgang Lafontaines und einer Reihe verlorener Landtagswahlen gezwungen, „den Schulterschluss mit Partei und Fraktion zu suchen und alles zu unterlassen, was die Irritation der Gewerkschaf19

Dies zeigt beispielsweise Schröders Aussage im Kabinett am 10. März 1999, also einen Tag vor dem Rücktritt Lafontaines, dass eine wirtschaftsfeindliche Politik „mit ihm nicht zu machen“ sei. 20 Auch die (Wahlkampf-)Formel „Innovation und Gerechtigkeit“ kann vor diesem Hintergrund weniger als Ausdruck eines kohärenten Parteiprogramms als vielmehr als Indikator für den „Dualismus der Richtungen“ innerhalb der SPD interpretiert werden (vgl. auch Raschke/Tils 2007. S. 499 f.)

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ten hätte weiter vergrößern können.“ (Streeck 2003: 7 f.) Die Reform der Hilfesysteme – gemeint sind Arbeitslosen- und Sozialhilfe –, die bereits 1998 im Bundesarbeitsministerium auf Abteilungsleiterebene initiiert worden war (Hassel/Schiller 2010a: 111), stand vorerst nicht auf Top 1 der Agenda der wichtigsten Entscheider im Kanzleramt21: „[…] als oberstes Ziel der Regierungspolitik [trat] die Konsolidierung des Bundeshaushalts unter dem neuen Finanzminister Eichel, die wegen der Unterstützung durch Brüssel weitaus besser geeignet war als die Beschäftigungspolitik, die Begehrlichkeiten vor allem der Sozialpolitiker in Partei und Fraktion in die Schranken zu weisen.“ (Streeck 2003: 8)

Nachdem sich die Lage am Arbeitsmarkt nach der Jahrtausendwende stetig entspannte und der Reformdruck entsprechend nachließ22, kam es infolge einer schwächelnden konjunkturellen Entwicklung Anfang 2001 zu einem erneuten Anstieg der Arbeitslosigkeit. Wieder wurden im Frühjahr 2001 Rufe nach einer Auflösung des „Reformstaus“ laut, so dass sich der Regierung die Gelegenheit bot, das Thema Arbeitsmarktpolitik erneut auf die Tagesordnung zu setzen. Am 19. September 2001 leitete das Bundeskabinett mit dem Job-AQTIV („Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln“)-Gesetz eine Neuregelung der Arbeitsförderung ein, die unter dem Paradigma des „Fördern und Fordern“ auf eine stärkere Aktivierung der Arbeitslosen abzielte: „Dies sollte jedoch nicht, wie unter der christlich-liberalen Koalition, durch Verschärfung der Anspruchsbedingungen für passive (lohnkompensatorische) Maßnahmen angestrebt werden, sondern durch Veränderungen der materiellen Inhalte der aktiven Maßnahmen: durch das individuelle profiling der Arbeitslosen, die Verkürzung der Wartezeiten auf eine arbeitsmarktpolitische Maßnahme, die Verlängerung der möglichen Leiharbeitszeiten, Job-Rotation und verstärkte Qualifizierungsanstrengungen.“ (Blancke/Schmid 2003: 226)

21 Nach dem Rücktritt Lafontaines war Kanzleramtschef Bodo Hombach seiner wesentlichen Aufgabe als „Troubleshooter“ (Müller/Walter 2004: 170) beraubt. Hombach wurde am 7. Juli 1999 durch Frank-Walter Steinmeier ersetzt, der seine Rolle als Chef des Bundeskanzleramts effizientgeräuschlos wahrnahm und somit das Bundeskanzleramt als wesentliche Machtressource des Bundeskanzlers insbesondere im Zuge des Reformprozesses der Agenda 2010 etablieren sollte. 22 Aufgrund der institutionellen Ausgestaltung der deutschen Arbeitslosenversicherung hat diese bei steigender Arbeitslosigkeit neben einem wachsenden Finanzierungs- auch ein grundsätzlich wachsendes Legitimitätsproblem, weil die Beitragszahler in dieser Situation für mehr Leistungsbezieher, die als so genannte „free-rider“ wahrgenommen werden können, aufkommen müssen.

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Obgleich es sich bei dem Job-AQTIV-Gesetz zunächst lediglich um einen inkrementellen Policy-Wandel zu handeln scheint, kann das Gesetz als einleitend für den sich in den Folgejahren durch die Hartz-Gesetzgebung noch stärker manifestierenden arbeitsmarktpolitischen Systemwechsel angesehen werden: An die Stelle einer traditionell sozialdemokratischen Nachfrageorientierung in der Arbeitsmarktpolitik trat nun eine Angebotsorientierung. Vor diesem Hintergrund erkennt Heinelt in dem Gesetz das zentrale arbeitsmarktpolitische Maßnahmenpaket der 14. Legislaturperiode des deutschen Bundestages (Heinelt 2003: 133). Ein weiterer Auslöser des arbeitsmarktpolitischen Wandels war der Vermittlungsskandal der Bundesanstalt für Arbeit (Kemmerling/Bruttel 2005, Lamping 2006). Der am 5. Februar 2002 veröffentlichte Prüfbericht des Bundesrechnungshofes offenbarte eine rund sieben Prozent große Diskrepanz zwischen realen und verbuchten Vermittlungszahlen der Bundesanstalt für Arbeit. So wurde deutlich, „dass die Hauptarbeit der Bundesanstalt für Arbeit gerade nicht in der Vermittlung, sondern in der Verwaltung der Arbeitslosen lag.“ (Nullmeier 2008: 151) Als direkte Reaktion wurde Florian Gerster, der auch schon an der Debatte um den Kombilohn entscheidend beteiligt gewesen war, am 20. Februar 2002 anstelle des langjährigen Präsidenten Bernhard Jagoda an die Spitze der Bundesanstalt für Arbeit berufen. Neben dem Skandal um die Bundesanstalt führte das Scheitern des Bündnisses für Arbeit, das am 25. Januar kurz vor dem Bekanntwerden des Vermittlungsskandals das letzte Mal zusammentraf23, zu einer „doppelten Diskreditierung“ (Lamping 2006: 237) der rot-grünen Arbeitsmarktpolitik24. Es war die Sequenz dieser Ereignisse, die ein „window of opportunity“ (Kingdon 2003: 165 ff.) öffnete und der Bundesregierung ein beschleunigtes Vorgehen in der Arbeitsmarktpolitik ermöglichte25. Bereits am 22. Februar 2002 erfolgte die Einsetzung der 15-köpfigen „Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, unter Vorsitz des damaligen Personalvorstands der Volkswagen AG und persönlichen Freundes 23

Das offizielle Ende des Bündnisses wurde erst ein Jahr später, am 03. März 2003, besiegelt, als Kanzler Schröder ein Festhalten an den tripartistischen Verhandlungsrunden für sinn- und fortschrittslos erklärte. (Streeck 2003, 1) 24 Zu den Hintergründen des „Scheiterns“ vgl. Fraune 2010. 25 Nach Streeck war es die Kernexekutive im Kanzleramt selbst, die den „lange bekannten“ Prüfbericht lancierte, um Kompetenzen „überfallartig“ an sich zu ziehen, so eine Blitzreform der Arbeitsmarktpolitik anzustrengen und wichtige Vetospieler in der eigenen Partei und bei den Gewerkschaften durch ein beschleunigtes Vorgehen auszuschalten (2003: 8). Für Hassel und Schiller lag darin insbesondere die Chance, über eine Arbeitsmarktreform die finanzielle Entlastung der Kommunen zu erreichen. Diese litten bereits seit geraumer Zeit unter der „Sozialhilfefalle“ und profitierten von der Zusammenlegung der auch vom Gesetzgeber als „ineffektiv“ erkannten doppelten Versorgungsstruktur Sozial- und Arbeitslosenhilfe (vgl. Hassel/Schiller 2010a und den Abschnitt „Strategien“ in diesem Kapitel).

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Gerhard Schröders Peter Hartz. Mit dem „Modell“ der Hartz-Kommission und dem Scheitern des Bündnisses für Arbeit endete für Streeck „das Jahrhundert des Korporatismus in einer Stunde der Exekutive.“ (2003: 9) Beauftragt wurde die Expertenkommission mit dem „strukturellen Umbau der Bundesanstalt für Arbeit“ hin zu einer „flexiblen Dienstleistungseinrichtung mit einem verantwortlichen Management und strikter Erfolgskontrolle“ (HartzKommission 2002: 12). Die am 16. August 2002 der Öffentlichkeit äußerst medienwirksam im Französischen Dom in Berlin präsentierten Ergebnisse gingen jedoch weit über diesen ursprünglichen Auftrag hinaus: Tatsächlich fand mit den vier Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, die unter dem Namen „Hartz I – IV“ bekannt geworden sind, eine grundlegende Umstrukturierung der Arbeitsverwaltung und –vermittlung statt (Schmid 2007: 279). Die Bundesregierung einigte sich am 21. August 2002 auf eine weitgehende und zudem zügige Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission, verlagerte jedoch die tatsächlichen Beschlüsse beziehungsweise Gesetzesentwürfe in die Zeit einer möglichen zweiten rot-grünen Legislaturperiode. Nach der knapp gewonnenen Bundestagswahl für Rot-Grün am 22. September 2002 konnte in den Koalitionsverhandlungen eine „Eins zu eins“-Umsetzung des HartzKonzeptes als Ziel vereinbart werden. An dieser Stelle soll nun kurz auf zwei der aus unserer Sicht bedeutendsten Aspekte der Hartz-Reformen eingegangen werden: Zum einen auf die durch das vierte Hartz-Gesetz neu geschaffene Grundsicherung (=Sozialgesetzbuch II) sowie zum anderen auf die dem Maßnahmenpaket immanente Aktivierungsund Dienstleistungslogik. Das vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt schuf mit dem neuen Sozialgesetzbuch II eine „Grundsicherung für Arbeitsuchende“, die die bis dato existierenden Fürsorgesysteme Arbeitslosen- und Sozialhilfe zusammen- und mit dem Arbeitslosengeld II eine neue Grundsicherungsleistung26 einführte (Münder 2004). Das SGB II zielt auf so genannte „erwerbsfähige Hilfebedürftige“27: Das sind Personen zwischen 15 und 65 Jahren, die mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig sein und ihren Lebensunterhalt „nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Mitteln“ sichern können (vgl. §§ 7, 8, 9 SGB II). Mit dem „Grundsatz des Forderns“ (§ 2 SGB II), der von den Anspruchsberechtigten zunächst erwartet, „alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit“ auszuschöpfen, der Regelung zur Zumutbarkeit, wonach im Grundsatz „jede Arbeit zumutbar“ ist, der Verpflichtung zur Unter26 Das ALG II „entspricht der sozialhilferechtlichen Hilfe zum Lebensunterhalt“ und „ist also nicht [...] am bisherigen Arbeitsverdienst orientiert.“ (Schulin 2006: XXV) 27 Zur Widersprüchlichkeit der „sozialen Figur“ des „erwerbsfähigen Hilfebedürftigen“ vgl. Legnaro 2006: 519.

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zeichnung einer Eingliederungsvereinbarung (§ 15 SGB II), die die „nachzuweisenden Bemühungen“ des Anspruchsberechtigten sowie die zu erwartenden (Gegen-)Leistungen normiert, sowie mit weitreichenden Sanktionsbestimmungen bei „pflichtwidrigem Verhalten“28 (§ 31 SGB II), die insbesondere eine Minderung der Regelleistung um zunächst 30 Prozent vorsehen, wurden in Deutschland ausgeprägte Workfare-Elemente29 in die Arbeitsmarktpolitik eingeführt30. (Koch/Stephan/Walwei 2005: 9) Die Kürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I von 32 auf maximal 18 Monate31, die in ihrer auf Kommodifizierung zielenden Ausrichtung der Hartz-Reform entspricht und deshalb oftmals Hartz IV zugeschrieben wird32, wurde in einem separaten Gesetz33 beschlossen. Neben dem Anreiz, schneller eine neue Jobsuche anzustrengen, sollte die Verkürzung des Arbeitslosengeldes Kosten der BA senken, so eine Lohnnebenkostensenkung ermöglichen und der als negativ bewerteten Praxis der Frühverrentung entgegensteuern. Die „relativ niedrige Erwerbsbeteiligung aሷlterer Arbeitnehmer“ könne vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung nicht mehr länger hingenommen werden (BTDrs. 15/1509: 1). Im Gesetzentwurf mutmaßte die Regierung bereits, dass finanzielle Einspareffekte „[a]ufgrund der verfassungsrechtlich notwendigen Uሷbergangsregelung“ frühestens „ab der zweiten Jahreshaሷlfte 2006 zu verzeichnen“ seien. Bis dahin stünden einer Entlastung auch „hoሷhere Ausgaben fuሷr Arbeitslosenhilfe, Belastungen fuሷr die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie – nicht bezifferbare – Mehrausgaben in der Sozialhilfe gegenuሷber“ (BTDrs. 15/1509: 3).

28 In diesem Zusammenhang fand auch eine Umkehr der Beweislast statt, d.h. der erwerbsfähige Hilfebedürftige muss einen „wichtigen Grund“ nachweisen, um der Sanktion zu entgehen. (vgl. § 31 I 2 SGB II sowie Bieback 2005: 341 und BT-Drs. 15/1516: 60) 29 „Workfare-Ansätze […] koppeln den Transferbezug an eine generelle Pflicht zur gemeinnützigen Beschäftigung. Damit geht eine implizite Absenkung der Transferleistung einher, da ihr Nutzen durch den Entzug von Freizeit reduziert wird. Durch die Arbeitspflicht kann zudem die Arbeitsbereitschaft überprüft werden. Durch den steigenden Druck auf die Transferempfänger erwartet man sich eine höhere Bereitschaft zur Aufnahme niedrig entlohnter Tätigkeiten auf dem ersten Arbeitsmarkt. So kann die als freiwillig angesehene Arbeitslosigkeit gesenkt werden.“ (Dietz/Walwei 2007: 35) 30 Mit dem „Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ hat die Große Koalition im Jahr 2006 weitere umfassende Leistungskürzungs- und Überwachungsmöglichkeiten sowie Zugangsverschärfungen beschlossen (vgl. BT-Drs. 16/1410) und ausführlicher Kap. 4.2.3. 31 Mit dem Siebten Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze beschloss die Große Koalition mit Wirkung zum 01.01.2008 eine stufenweise Verlängerung der Bezugszeit für Arbeitnehmer über 50 Jahre auf bis zu 24 Monate (vgl. BT-Drs. 16/7460) und Kap. 4.2.3 32 vgl. Kemmerling/Bruttel, 2005: 5 f. 33 vgl. Entwurf eines Gesetzes zu Reformen am Arbeitsmarkt (BT-Drs. 15/1509).

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Im Vergleich zum Status quo beruht die neue Grundsicherung für Arbeitsuchende konsequenter auf dem Gegenleistungsprinzip34, die Leistungsvergabe wird stärker kontrolliert35 und erfolgt restriktiver. Außerdem wird das Problem der Arbeitslosigkeit „deutlich stärker als bisher den Arbeitslosen und nicht der Arbeitsmarktsituation zugeordnet.“ (Münder 2004) Das Risiko Arbeitslosigkeit wird durch das vierte Hartz-Gesetz also stärker individualisiert. Die Reform kann in dieser Hinsicht klar als eine marktorientierte gelten, die eine „decollectivisation of social risks and provision of social services“ (Klitgaard 2007: 173) bedeutet. Die besondere Qualität des neuen Arbeitsmarktregimes nach Hartz liegt aber nicht nur im Workfare-Charakter der Reform, den schärferen Zugangsvoraussetzungen bzw. der restriktiveren Leistungsvergabe, sondern auch in einer Neubestimmung des Verhältnisses von Individuum und Gesellschaft unter dem Aktivierungsparadigma: „Wo öffentlicher Schutz des Individuums gegen soziale Risiken war (oder aktivierungssprachlich: wo Menschen zu unmündigen Empfängern von staatlichen Alimentationen wurden), soll nun individuelle Risikovorsorge im gesellschaftlichen Interesse werden. Die Gesellschaft konstituiert sich […] als Kollektivsubjekt, das gemeinwohlkompatibles Handeln der Subjekte einklagt – und das sich im Umkehrschluss gegen jene Individuen schützen und verteidigen muss, die der Gesellschaft Risiken auferlegen.“ (Lessenich 2008: 95)

Gegenstand der staatlichen Aktivierungsintervention ist also „das individuelle Erwerbsverhalten, nicht mehr die Wirtschaft oder der Markt.“ (Bartelheimer 2008: 14) Die neue Aktivierungspolitik nach Hartz erklärt Beschäftigungsprobleme angebotstheoretisch, „nämlich als ‚Mismatch’ zwischen dem derzeitigen Arbeitskräfteangebot und der tatsächlich und möglichen Nachfrage“: „Die Leistungen der Arbeitsverwaltung sollen daher das effektive Arbeitsangebot erhöhen und so den Angebotsdruck der Arbeitslosen auf dem Arbeitsmarkt verstärken […]. Sanktionsbewehrte Vermittlung soll ein besseres ‚Matching‘ von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage ermöglichen, eine Lohnanpassung nach unten bewirken und so zusätzliche Beschäftigung insbesondere im Niedriglohnbereich auslösen.“ (Bartelheimer 2008: 13)

Staatliche Aktivierung funktioniert jedoch nicht ohne eine öffentlich-rechtliche Institution, die den Arbeitsuchenden zum richtigen Handeln anleitet. Der „mo34

Ein Ausgangspunkt dieser Neuausrichtung ist die kontraktuelle Vorstellung sozialer Rechte (Handler 2004, Mohr 2008, Blank 2011). 35 vgl. Behrend 2008: Aktivieren als Form sozialer Kontrolle..

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derne Dienstleister“ Bundesagentur für Arbeit hat dabei nicht nur „zu gewährleisten, dass niemand Leistungen erhält, der sich seiner Eigenverantwortung auf Kosten der Gesellschaft entzieht.“ (Dietz/Walwei 2007: 38) Entscheidend für den Aktivierungserfolg ist auch eine „hohe Kontaktdichte zwischen Fallmanager und Hilfeempfänger […], bei der die Unterstützung und Überwachung der Suchaktivitäten im Vordergrund steht.“ (Dietz/Walwei 2007: 38) Durch die Neuausrichtung der Arbeitsagentur wurde ein „interaktives Dienstleistungsmodell“ implementiert, in dem Kunde und Fachkraft in Koproduktion den Weg in den ersten Arbeitsmarkt ebnen sollen (Bartelheimer 2008: 17). Es ist aber noch nicht abschließend geklärt, ob das neue Dienstleistungsversprechen „lediglich der Akzeptanzbeschaffung für Aktivierungspolitik“ dient, oder aber ob Aktivierung und Dienstleistung tatsächlich „Hand in Hand“ gehen, wie es die rhetorische Figur des „Forderns und Förderns“36 verspricht (Bartelheimer 2008: 12). Klar scheint jedoch, dass das Dienstleistungsversprechen, also die soziale Interaktion/Koproduktion zwischen/von „freien, mündigen und entscheidungsfähigen Kunden“ (Hartz-Kommission 2002: 97 f.) und Fachkräften „auf Augenhöhe“, schon allein deshalb nicht frei von Widersprüchen ist, weil das SGB II die Beteiligten vor ein Dilemma stellt: „Es verlangt eine moderne Dienstleistung unter Bedingungen einseitiger, existenzieller Abhängigkeit.“ (Bartelheimer 2008: 20). Schließlich stellt sich die nicht abschließend beantwortete Frage, „aus welchem fachlichen Grund die Beratung und Betreuung Arbeitssuchender überhaupt als Zwangskontext organisiert werden soll.“ (Bartelheimer 2008: 20) Die sozialdemokratische Hartz-Reform ist der Höhepunkt der arbeitsmarktpolitischen Rekommodifizierung: Unter dem Paradigma „Aktivierung“ wurde von da an konsequent auf die Vergrößerung des Arbeitsangebotes etwa durch den gezielten Ausbau des Niedriglohnsektors gesetzt. Zentral ist dabei das Prinzip „Fördern und Fordern“, „d.h., dass die Berechtigung zum Bezug wohlfahrtsstaatlicher Leistungen (grundsätzlich oder über eine bestimmte Dauer oder Höhe hinaus) geknüpft ist an die Bedingung einer nach bestimmten Kriterien definierten aktiven Arbeitssuche, die Teilnahme an (Qualifizierungs-)Maßnahmen und/oder die Annahme einer subventionierten Beschäftigung im Niedriglohnsektor (z.B. Ein-Euro-Job).“ (Schmid 2007: 277)

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Bartelheimer erkennt in dieser rhetorischen Figur „eine Defizitkonstruktion, also eine persönliche Problem- und Schuldzuschreibung, die einen Anspruch der Arbeitsverwaltung auf Verhaltenskontrolle und ein ‚therapeutisches‘ oder strafendes Interventionsmodell begründet.“ (Bartelheimer 2008: 14)

2.3 Strategien

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2.2.5 „Hartz“ und „Riester“: Kern-Reformen der Agenda 2010 Die Hartz- wie die Riester-Reform stellen einen Kernbereich der Agenda 2010 dar: In seiner Regierungserklärung „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ vom 14.3.2003 stellt Bundeskanzler Schröder seine Agenda 2010 erstmals vor37. Darin nimmt er auch explizit auf die seit dem Vermittlungsskandal der Bundesanstalt für Arbeit erfolgten Arbeitsmarktreformen Bezug und charakterisiert die Themen Arbeit und Wirtschaft zudem als „Herzstück“ (Plenarprotokoll 15/32: 2484) des Reformpakets. Mit dem Anspruch einer neuen Dynamik für Arbeit und Wirtschaft wird auf die „erhebliche[n] Anstrengungen“ (Plenarprotokoll 15/32: 2484) einer Flexibilisierung des Arbeitsmarktes mithilfe der HartzReformen verwiesen. Auch der mit der Riester-Reform eingeleitete Kurswechsel in der Rentenpolitik wird explizit als im Sinne der Agenda 2010 gelobt. Hier offenbart sich bereits der besondere Charakter des Reformpaketes: Die Riester-Reform war bereits beschlossen und die Hartz-Reformen waren seit über einem Jahr Teil des Politikprozesses, bevor am 14. März 2003 mit der Regierungserklärung die „Agenda-Politik“ als „Policy-Bündelungskonzept“ (Nullmeier 2008: 150) öffentlich postuliert wurde. In dieser Hinsicht kann die Rede Schröders in weiten Teilen als nachträglicher Legitimierungsversuch eines bereits seit längerer Zeit stattfindenden Policy-Wandels angesehen werden. 2.3 Strategien Im Folgenden soll nun der Frage nachgegangen werden, welche Strategien in dieser ersten Phase der Agenda 2010 verfolgt wurden. Dabei gehen wir von der zuvor entwickelten These aus, dass Akteure in politischen Entscheidungsprozessen in zwei unterschiedlichen Dimensionen Strategien verfolgen. Sie agieren einerseits als Policy-Seeker, die eine bestimmte inhaltliche Ausrichtung, von der sie überzeugt sind, umsetzen wollen (Policy-Dimension). Anderseits sind sie an Machterhalt und Machtgewinn interessiert. In dieser Dimension agieren politische Akteure als Vote-Seeker, die Wählerstimmen maximieren und als Coalition-Seeker, die die Macht ihrer Partei im Verhältnis zu den anderen Parteien steigern wollen (Politics-Dimension). „Die Neue Mitte steht für eine politische Führung, die sich als modernes Chancenmanagement begreift.“ „Radikaler Pragmatismus ist das Instrument, politische Handlungsfähigkeit zurückzuerobern.“ (Gerhard Schröder 1998) 37

Die Schrödersche Regierungserklärung zur Agenda 2010 analysieren wir eingehend im Rahmen der nächsten Phase, vgl. Kap. 3.3.

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2.3.1 Policy-Dimension 2.3.1.1 Programmatischer Wandel: Das Schröder-Blair-Papier, die LissabonStrategie und ein neues Gerechtigkeitsparadigma Eine programmatische Basis für den Systemwechsel innerhalb sozialdemokratischer Sozialpolitik stellt das Schröder-Blair-Papier dar, das der deutsche Kanzler und der britische Premier am 8. Juni 1999 veröffentlichten und das im Wesentlichen von Bodo Hombach und Peter Mandelson38 verfasst worden war. Nach dem Abgang Lafontaines im April 1999 kann das Schröder-Blair-Papier verstanden werden als „first trial balloon of Schröder to test the leeway in the SPD for a more consequent modernizing approach after the party’s left wing had lost its head“ (Meyer 2005: 73). Das Schröder-Blair-Papier ist Ausdruck des Konzepts des „Dritten Weges“, das von dem britischen Soziologen Anthony Giddens als „intellectual framework“ für Tony Blair und sein New Labour konzipiert wurde. Zentral ist eine Erneuerung der europäischen Sozialdemokratie „jenseits von links und rechts“: „[the] distinction between left and right operated, ostensibly, as key organising principles in the politics of early or simple modernity. However, this political framework needs critical re-examination in the light of globalization and reflexive modernization“. (Mouzelis 2001: 438)

An die Stelle der traditionellen, etatistisch-korporatistischen Nachkriegssozialdemokratie auf der einen Seite und dem seit den 1980er-Jahren dominierenden radikalen Neoliberalismus auf der anderen Seite tritt also nun der „Dritte Weg“. Was aber sind Charakteristika des „Dritten Weges“, und wie wurden sie in die Parteiprogrammatik von New Labour und SPD übersetzt? Bei Giddens (2002) hat der Staat die Aufgabe eines „Risiko-Managers“: Er übernimmt dabei weniger eine aktive als vielmehr eine aktivierende Rolle. Grundlage hierfür ist die Annahme eines gewandelten Staatsverständnisses insbesondere durch die Globalisierung, die gleichermaßen als „Restriktion und Ressource“ (Merkel 2000: 100) wahrgenommen wird: Während sie einerseits den staatlichen Spielraum für die nationale Geld- und Fiskalpolitik erheblich einschränke, könne sie andererseits als „Modernisierungspeitsche auf verkrustete Strukturen in Wirtschaft und Gesellschaft“ (Merkel 2000: 100) fungieren. Mit38

Hombach beriet Kanzler Schröder im Wahlkampf 1998 und war danach bis 1999 Chef des Bundeskanzleramts und Bundesminister für besondere Aufgaben. Auch Mandelson war erfolgreicher Wahlkampfmanager für Tony Blair und danach ein halbes Jahr Secretary of State for Trade and Industry im britischen Kabinett, bevor er 1998 aufgrund der „home loan affair“ zurücktreten musste.

2.3 Strategien

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hilfe des Globalisierungsdiskurses (sowie an anderer Stelle unter Verweis auf den demografischen Wandel) wird somit eine Politik des Sachzwangs konstruiert, die, so wird suggeriert, der SPD keine andere Wahl lasse, als etablierte, vermeintlich veraltete sozialstaatliche Mechanismen aufzubrechen und stattdessen einen als innovativ charakterisierten, nämlich „dritten“ Weg zu verfolgen.39 Aufgrund der Annahme, dass die Staatsverschuldung „mehr oder weniger die Grenzen der Akzeptanz“ (Schröder/Blair 1999) erreicht habe, wird eine Senkung der Sozialausgaben angestrebt. Um diese Einschnitte in gewachsene Sozialsysteme zu legitimieren, wird ein gewandeltes Sozialstaatsverständnis postuliert.40 Auch hier steht das Paradigma der Aktivierung im Vordergrund. Das Leitbild ist das des aktiven Bürgers, der an der Bereitstellung öffentlicher Leistungen mitwirken soll (Pilz 2009: 80). Der aktivierende Sozialstaat zielt vor diesem Hintergrund darauf ab, durch eine Neuaufteilung der Verantwortlichkeiten zwischen Staat, Markt, Drittem Sektor und den Bürgern seine Handlungsfähigkeit zu bewahren und seine Effektivität bei der Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen zu steigern (Pilz 2009: 81). Intendiert ist dabei weniger ein Abbau des Sozialstaates, sondern vielmehr seine Anpassung an veränderte gesellschaftliche Rahmenbedingungen. So heißt es auch im Schröder-Blair-Papier: „Wir wollen den Sozialstaat modernisieren, nicht abschaffen.“ Zentrale Maßnahme zur Konsolidierung des Sozialstaates ist die Schaffung von Arbeitsplätzen41: „Eine Zunahme der Beschäftigung und der Beschäftigungschancen ist die beste Garantie für eine in sich gefestigte Gesellschaft.“

39 Dass die These, beim Umbau des Sozialstaates mithilfe von Aktivierung handle es sich um einen schlichten Sachzwang, durchaus kritisch gesehen werden kann, verdeutlicht beispielsweise Butterwegge (2006). In diesem Zusammenhang ist auch Nullmeiers (1993) Hinweis zu nennen, derartige Sachzwänge hätten aus sich heraus keine unmittelbaren, einschränkenden Wirkungen auf tatsächliche Entscheidungsoptionen, sondern würden die „Handlungswahl“ allenfalls über eine bestimmte „Deutungswahl“ beeinflussen. Insofern muss ein Augenmerk auch immer auf diskursiven Wandel gelegt werden, wenn es um die Frage geht, was Politik zu bestimmten Entscheidungen veranlasst hat (Schmidt 2002; Seeleib-Kaiser/Fleckenstein 2007). 40 Hombach kommt in diesem Zusammenhang zu dem Schluss, dass „die finanzielle Krise des Umverteilungsstaates […] gleichzeitig die herausragende Chance des aktivierenden Sozialstaates“ (Hombach 1998: 18) ist und fährt fort: „Wir müssen den Sozialstaat vom Sicherheitsnetz zum Trampolin machen, von der Hängematte zum Sprungbrett, das den einzelnen zurückfedert in das Arbeitsleben, in Eigenverantwortung, in die Teilhabe an der Gesellschaft […]. Jeder Job ist besser als keiner! Arbeit, auch gering bezahlte, wenig qualifizierte, ist der Würde zuträglicher als jeder noch so üppige Sozialtransfer.“ (Hombach 1998: 18) 41 Der Soziologie Stuart Hall, der den Begriff des Thatcherismus prägte, merkt dazu kritisch an: „Not since the workhouse has labour been so fervently and single-mindedly valorised.“ (1998: 12) Hall sieht im „Dritten Weg“ zahlreiche Kontinuitäten zum marktfundamentalen Kurs der ehemaligen britischen Premierministerin und Blair lediglich als „post-Thatcherite figure“ (14).

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(Schröder/Blair 1999) Dabei wird eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik verfolgt, die auf die Erhöhung des Arbeitsangebots zielt. Für Petring et al. liegt „ein definierendes Element aktivierender Arbeitsmarktpolitik im Gegensatz zu aktiver Arbeitsmarktpolitik […] in der individualisierten Ausrichtung der Programme und Pläne auf Fertigkeiten der Teilnehmer neben dem stärkeren Verpflichtungscharakter. Aktivierende Arbeitsmarktpolitik ist stärker mikroökonomisch auf die Angebotsseite ausgerichtet.“ (Petring et al. 2007: 104)

Wesentlicher Anreiz für die Aufnahme einer Arbeit soll ein als „gestraff[t] und modernisier[t]“ charakterisiertes Steuer- und Sozialleistungssystem sein, in dem sichergestellt wird, dass „der größte Teil des Einkommens […] in den Taschen derer verbleib[t], die dafür gearbeitet haben.“ (Schröder/Blair 1999) Damit auch die Unternehmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen, wird zudem eine Dynamisierung des Wirtschaftsgeschehens angestrebt: „Unternehmen müssen genügend Spielraum haben […]: Sie dürfen nicht durch Regulierungen und Paragraphen erstickt werden.“ (Schröder/Blair 1999) Die so genannte „Lissabon-Strategie“ vom März 2000 weist eine ähnliche Zielrichtung wie das Schröder-Blair-Papier auf und kann somit ebenfalls als richtungsweisend für den Paradigmenwechsel in der Sozialpolitik angesehen werden. Sie beschreibt die Absicht des Europäischen Rates, die Europäische Union innerhalb von 10 Jahren zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu machen. Da zum Zeitpunkt des Ratsgipfels in 13 von 15 Mitgliedsstaaten sozialdemokratische Regierungen an der Macht waren, muss die Strategie zumindest implizit als europäischsozialdemokratische charakterisiert werden. Ein Ausgangspunkt der Strategie sind bestehende Schwächen der Europäischen Union, von denen insbesondere die Arbeitslosigkeit als zentrales Problem identifiziert wird: „Mehr als 15 Millionen Europäer sind nach wie vor arbeitslos. Die Beschäftigungsrate ist zu niedrig und kennzeichnet sich durch eine ungenügende Beteiligung von Frauen und älteren Arbeitskräften am Arbeitsmarkt. In Teilen der Union bestehen eine strukturelle Langzeitarbeitslosigkeit und ausgeprägte regionale Unterschiede bei der Arbeitslosigkeit fort. Der Dienstleistungssektor ist unterentwickelt […]. Angesichts der gegenwärtigen besseren Wirtschaftslage ist nun der geeignete Zeitpunkt gekommen, als Teil einer positiven Strategie, die Wettbewerbsfähigkeit und sozialen Zusammenhalt miteinander verbindet, sowohl wirtschaftliche als auch soziale Reformen einzuleiten.“ (Europäischer Rat 2000: 2)

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Aus dieser Problemkonstellationen resultiert die Forderung nach arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (deren Ausgestaltung primär auf nationaler Ebene verbleibt), die eine Stärkung und Modifizierung der Bildungspolitik im Sinne eines „lebenslangen Lernens“, eine Erhöhung der Beschäftigungsquote insbesondere im Dienstleistungsbereich mit dem langfristigen Ziel der Vollbeschäftigung, eine effizientere Arbeitsvermittlung sowie die Förderung von Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt vorsehen. In diesem Zusammenhang wird eine „aktive Wohlfahrtspolitik“ postuliert: „Das europäische Gesellschaftsmodell mit seinen entwickelten Sozialschutzsystemen muß die Umstellung auf die wissensbasierte Wirtschaft unterstützen. Diese Systeme müssen jedoch als Teile eines aktiven Wohlfahrtsstaates angepaßt werden, um sicherzustellen, daß Arbeit sich lohnt und daß die Systeme angesichts einer alternden Bevölkerung auch langfristig aufrechterhalten werden können, um die soziale Integration und die Gleichstellung der Geschlechter zu fördern und eine gute Gesundheitsfürsorge zu gewährleisten.“ (Europäischer Rat 2000: 10)

Eine Erwerbsarbeit zu haben, wird zudem als entscheidender Faktor für soziale Integration charakterisiert: „Der beste Schutz gegen soziale Ausgrenzung ist ein Arbeitsplatz.“ (Europäischer Rat 2000: 11) Die Lissabon-Strategie und das Schröder-Blair-Papier weisen demnach in die gleiche ideologische Richtung, indem sie das Paradigma der Aktivierung in den Vordergrund stellen.42 Jedes Sozialstaatsverständnis beruht auf einer bestimmten Vorstellung von sozialer Gerechtigkeit. Eine Modernisierung des Sozialstaates geht deshalb zwangsläufig auch mit einer begrifflichen Neukonzeption von sozialer Gerechtigkeit einher. Gerade für die SPD, die soziale Gerechtigkeit seit jeher als ureigenen sozialdemokratischen Wert angesehen hat, hat ein solches Vorhaben besondere Implikationen. Tatsächlich hat sich mit dem „aktivierenden Sozialstaat“, wie er insbesondere im Schröder-Blair-Papier konzipiert wird, das traditionelle sozialdemokratische Verständnis von sozialer Gerechtigkeit grundlegend gewandelt, indem der 42

Im Rahmen der Weiterentwicklung der Lissabon-Strategie wurden die drei Pfeiler der Strategie, „Wirtschaft“, „Soziales“ und „Umwelt“, zur so genannten „Sustainable Development Strategy“ zusammengefasst. Dass durch die Integration der verschiedenen Dimensionen zu einer Strategie zum einen nur schwer aufzuhebende Zielkonflikte entstehen (beispielsweise in den Dimensionen Wirtschaft und Ökologie) und so auch die Gefahr einer Dominanz wirtschaftlicher Ziele gegenüber den anderen Dimensionen besteht, sollte in diesem Zusammenhang nicht unhinterfragt bleiben. Die skizzierte Stoßrichtung insbesondere der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Rahmen „Soziales“ gibt zudem berechtigten Grund zu der Annahme, dass auch die Sozialpolitik unter dem Primat der wirtschaftlichen Entwicklung subsumiert wird.

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Bedarfsgerechtigkeit eine Absage erteilt und stattdessen das Prinzip der Leistungsgerechtigkeit favorisiert wird: „In der Vergangenheit wurde die Förderung der sozialen Gerechtigkeit manchmal mit der Forderung nach Gleichheit im Ergebnis verwechselt. Letztlich wurde damit die Bedeutung von eigener Anstrengung und Verantwortung ignoriert und nicht belohnt und die soziale Demokratie mit Konformität und Mittelmäßigkeit verbunden statt mit Kreativität, Diversität und herausragender Leistung.“ (Schröder/Blair 1999)

Die Debatte um den „Dritten Weg“ kennzeichnet jedoch nicht nur eine Verlagerung des dominierenden Gerechtigkeitsparadigmas in der verteilungspolitischen Dimension (also von Bedarfs- zu Leistungsgerechtigkeit), sondern darüber hinaus eine neue Sicht auf die gesellschaftspolitische Dimension von Gerechtigkeit (Brettschneider 2007). Unter Konstruktion der Dichotomie „Teilhabe“ und „Ausschluss“ wird das Paradigma der Teilhabegerechtigkeit dominierend, das in seiner Heterogenität Dimensionen wie Chancengleichheit und Generationengerechtigkeit integriert und dabei ein grundlegend neues Verständnis von Sozialstaatlichkeit beschreibt: Dem Sozialstaat kommt in dieser neuen Gerechtigkeitssemantik die Aufgabe zu, „die gravierendsten Auswirkungen des Ausschlusses aus der ökonomischen Ordnung und anderer Institutionen (etwa des Bildungssystems) zu kompensieren. Er zielt darauf ab, durch Politiken der Umverteilung und spezifischen Förderung (und „Forderung“) Möglichkeiten der Teilhabe und Teilnahme an gesellschaftlichen Institutionen etwa von Bildung und Arbeit zu eröffnen.“ (Forst 2005: 30)

Was impliziert aber die im Rahmen des Teilhabeparadigmas in Frontstellung gebrachte „Teilhabe an Arbeit“? Zunächst scheint lediglich die Dimension der Chancengleichheit im Mittelpunkt zu stehen: Alle Menschen sollen in die Lage versetzt werden, eigenständig ihren Lebensunterhalt zu verdienen und ein selbstbestimmtes Leben zu führen. Genau diese Selbstbestimmtheit tritt jedoch wieder in den Hintergrund, wenn gleichzeitig Aspekte wie angemessene Arbeitsbedingungen und Entlohnung sowie die Frage, ob die Arbeit den Vorstellungen und Ansprüchen der Arbeitsuchenden entspricht, vernachlässigt werden. In der Fokussierung auf die Stimulation der Angebotsseite der Arbeit wird gerade die Frage nach ihrer Qualität zweitrangig. So heißt es im Schröder-Blair-Papier: „Teilzeitarbeit und geringfügige Arbeit sind besser als gar keine Arbeit.“ (Schröder/Blair 1999) Tatsächlich offenbart sich in diesem Punkt das Primat einer ganz anderen Gerechtigkeitsdimension, nämlich die der so genannten produktivistischen Gerechtigkeit, die den Fokus von der individuellen auf die kollektive Wohlfahrt

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lenkt und den Anspruch einer Vergrößerung der gesellschaftlichen Redistributionsmasse zur Erhöhung des kollektiven Wohlstandsniveaus erhebt. Gerade unter dem Eindruck der Globalisierung wird somit das Schlagwort der „Wettbewerbsfähigkeit“ – das allein im Schröder-Blair-Papier dreimal vorkommt – zum vorrangigen Ziel erklärt. Vor diesem Hintergrund kann also auch das Vorhaben der Schaffung von Arbeitsplätzen, die vordergründig der individuellen Wohlfahrt dienen sollen, als „Erziehung zur Marktlichkeit“ (Nullmeier 2004a: 497) im Sinne einer explizit kapitalistischen „Aufforderung zur Steigerung des Bruttoinlandsprodukts“ (Dobner 2007: 63) angesehen werden. Die Teilhabe am Arbeitsmarktgeschehen wird somit zur wesentlichen Komponente von Chancen- und somit auch Teilhabegerechtigkeit: Wichtig ist, Menschen schneller in Arbeit zu bringen und somit die Arbeitslosigkeit als Gerechtigkeits- und Legitimationsproblem für das Versicherungssystem zu verringern. Indem die Forderung nach wirtschaftlichem Wachstum im Vordergrund des Gerechtigkeitsdiskurses steht, wird „der ,klassische‘ Gegensatz von sozialer Gerechtigkeit und ökonomischer Effizienz aufgehoben. Als arbeitsmarktzentrierte Inklusionssicherung ist Teilhabegerechtigkeit nicht nur mit ökonomischer Effizienz kompatibel, sondern hat diese sogar zur unabdinglichen Voraussetzung.“ (Brettschneider 2007: 378)

Das Konzept des „Dritten Weges“ geht also so weit, die traditionelle ideologische Gegenüberstellung von Marktliberalismus und Wohlfahrtsstaatlichkeit nicht nur zu relativieren, wie es das Konzept der „Sozialen Marktwirtschaft“ idealtypisch vorsieht, sondern soziale Gerechtigkeit und wirtschaftliche Effizienz – unter maßgeblicher Instrumentalisierung des Teilhabegerechtigkeitsparadigmas – vielmehr als zwei Seiten derselben Medaille anzusehen: „Social justice and economic competitiveness should not be treated as though they were distinct and separate from one another. A competitive economy is the necessary condition of job creation and the goal of sustaining full employment.“ (Giddens 2002: 78 f.)

Letztendlich verdeckt der Begriff der Teilhabegerechtigkeit, vordergründig als postmaterialistisch-emanzipatorisch konzipiert, eine liberale marktzentrierte Ausrichtung. Merkel sieht in der Debatte um den “Dritten Weg” „the most important reform discourse in the European party landscape“ (2001: 51). Andere geben nicht nur die Inhalte des Konzeptes, sondern auch den Zeitpunkt der Thematisierung als bedeutend für die Wirkmächtigkeit des Diskurses an: „Was der Debatte um den Dritten Weg zu solcher Prominenz verholfen hat, war das Zusammenfallen

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der programmatischen Erneuerung sozialdemokratischer Parteien mit ihrer Wiederauferstehung in der Regierungsmacht am Ende des 20. Jahrhunderts“ (Nachtwey 2009: 183).43 Die Entscheidungen der ersten Phase der „Agenda-Politik“ entsprechen weitestgehend den im Schröder-Blair-Papier angestoßenen Vorschlägen für einen Umbau des Sozialstaates: Zur Steigerung des wirtschaftlichen Wachstums, das als Grundbedingung zur Schaffung von mehr Arbeitsplätzen angesehen wird, wird eine „Neuorganisation“ des Sozialstaates angestrebt, die in erster Linie auf eine Senkung der Lohnnebenkosten, also eine „Vergünstigung“ von Arbeit setzt. Das Aktivierungsparadigma wurde schließlich von der Hartz-Kommission mit der Formel „Fördern und Fordern“ auf den Punkt gebracht: So werden Arbeitslose bei der Arbeitssuche „gefördert“, d.h. von der Bundesagentur für Arbeit als „modernem Dienstleister“ intensiv betreut und durch zusätzliche Maßnahmen qualifiziert, um weiterhin als „Humankapital“ auf dem Arbeitsmarkt gefragt zu sein. Mit der Einführung von Hartz IV sowie dem Ausbau des Niedriglohnsektors findet auf der anderen Seite aber ein „Fordern“ dahingehend statt, auch schlecht bezahlte Arbeit aufzunehmen und sich nicht in der „sozialen Hängematte“ auszuruhen: „Moderne Sozialdemokraten wollen das Sicherheitsnetz aus Ansprüchen in ein Sprungbrett in die Eigenverantwortung umwandeln.“ (Schröder/Blair 1999) 2.3.1.2 Nach dem „Ende des Korporatismus“: Sozialdemokratisches Regieren als „Experimental Law-Making“ Das Schröder-Blair-Papier gibt den programmatischen Rahmen der „AgendaPolitik“ vor. Es ist aber selbst kein strategisches Instrument. Der „Dritte Weg“ war in der Bundesrepublik Deutschland keine sozialdemokratische Strategie in dem Sinne, dass offensiv danach gehandelt und öffentlich dafür geworben wurde: Nachdem das Papier nach seiner Veröffentlichung innerhalb der Partei auf erhebliche Widerstände gestoßen war, teilweise sogar als „desorientierter Kontinuitätsbruch“ (Meyer 2007: 83) charakterisiert wurde, vermied es die Kernexe-

43 In diesem Zusammenhang sollte auch die Bedeutung Giddens’ als „intellektueller Hauptreferenzpunkt der erneuerten Sozialdemokratie“ (Nachtwey 2009: 183) hinterfragt werden: Für Nachtwey war „die mit Emphase forcierte Debatte um den Dritten Weg/die neue Mitte […] keine generische Debatte, sondern ein Projekt der ,nachholenden Programmierung' auf der Basis bereits verschobener Policy-Präferenzen“ (Nachtwey 2009: 183), deren Reformprozess bis in die 1980erJahre zurückreicht. Dies kann jedoch zumindest für die Bundesrepublik Deutschland kritisch gesehen werden, da die programmatische Erneuerung der SPD in 16 Jahren Opposition schleppend bis gar nicht voranschritt (vgl. z.B. Merkel et al. 2006).

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kutive44 um Schröder, das Papier zum Referenzpunkt seines Regierungshandelns zu machen, und ließ es relativ schnell wieder in der Schublade verschwinden.45 Auch wenn das Schröder-Blair-Papier damit die strategische Policy-Ausrichtung vorgibt, hat es daher nicht den Rang eines öffentlichen Strategiepapiers erreicht. Darauf lässt auch das vollkommene Ausbleiben eines kohärenten Begründungshorizontes schließen, auf dessen Wichtigkeit Vivien Schmidt (2002) im Zusammenhang mit der Legitimierung von Reformvorhaben, die mit Leistungskürzungen statt -erweiterungen verbunden sind, hingewiesen hat: Für erfolgreiche öffentliche Diskurse ist einerseits zentral, das sie tatsächlich von den politisch Verantwortlichen mitgestaltet werden46. Dies trifft in Bezug auf das Schröder-Blair-Papier und den „Dritten Weg“ nicht zu: „There was no public discourse by Schröder or his key aides justifying the position and the objectives of that paper in terms of basic values and political vision, neither before nor after its issuance. Schröder made no coordinated attempt to identify his policy approach with the position taken in the paper in any serious way. He did not even try to defend the paper with his full authority against sharp intra-party criticism.“ (Meyer 2005: 73)47

Darüber hinaus ist wesentlich, dass der Diskurs sich auch auf ein in der jeweiligen Gesellschaft bestehendes Gerechtigkeitsverständnis beziehen kann. Gerade in Umfragen im Zuge des späteren Reformprozesses der Agenda 2010 zeigt sich jedoch, dass nur knapp die Hälfte der Bevölkerung eine Ausrichtung von Gerechtigkeit an marktorientierten Prinzipien für richtig hielt (Grasse et al. 2006: 17 f.). In diesem mangelnden diskursiven Framing liegt sicherlich ein Grund für die anhaltenden Widerstände gegen die sozialdemokratischen Sozialstaatsreformen. 44

Das Konzept der Kernexekutive trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die Frage, welche Akteure tatsächlich an politischen Entscheidungen beteiligt sind, nicht aus einer rein institutionellen Perspektive heraus beantworten lässt (Fischer/Kießling/Novy 2008: 15). Es verfolgt daher eine funktionale Definition des politischen Machtzentrums: „The term ,core executive’ refers to all those organizations and procedures which coordinate central government policies, and act as final arbiters of conflict between different parts of the governmental machine“ (Rhodes 1995: 11). 45 Die gesamte Debatte um den „Dritten Weg“ ist vor diesem Hintergrund dann auch eher als eine wissenschaftliche denn als eine tatsächlich den politischen Diskurs bestimmende anzusehen. Wenigstens wurde jedoch innerhalb der SPD die Debatte um ein neues Grundsatzprogramm angestoßen, die allerdings stets unabhängig von politischer Regierungspraxis verlief (Meyer 2005: 74). 46 In Kapitel (3.3.2) werden wir im Einzelnen noch genauer auf die sozialdemokratischen Legitimierungsversuche der Agenda 2010 eingehen. 47 Das Ausbleiben dieses öffentlichen Begründungsdiskurses kann außerdem als symptomatisch für Schröders insgesamt eher situativen Regierungsstil gelten (Raschke/Tils 2007), auf den wir im weiteren Verlauf noch an verschiedenen Stellen genauer eingehen werden.

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Um zu klären, mit welcher Strategie die beschriebenen Policy-Inhalte umgesetzt werden sollten, soll nun versucht werden, die übergeordneten Zwecke, also den strategischen „Fluchtpunkt“ dieser zweiten Neuausrichtung in der Policy-Dimension genauer zu bestimmen und sie vor dem Hintergrund der neuen sozialdemokratischen Programmatik zu betrachten. Vorschläge für umfassende Reformen der sozialen Sicherungssysteme – das war bereits im SPD-Wahlprogramm von 1998 angekündigt worden (vgl. Gohr 2003: 42) – sollten zunächst innerhalb des tripartistischen „Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“48 ausgearbeitet werden, also unter gemeinsamer Beteiligung von Politik, Gewerkschaften und Arbeitgebern. Kanzler Schröder formulierte in seiner Regierungserklärung vom 10. November 1998 in Bezug auf das Bündnis zwar Ziele. So wolle man ein „ständiges Instrument zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit“ einrichten, die betriebliche Altersvorsorge „zukunftsfähig“ erneuern und das Bündnis als einen Ort etablieren, der geeignet sei, um sich drängende Fragen zu stellen, z.B.: „Welche Spielräume kann die Abgabenpolitik des Staates, kann die Tarifpolitik schaffen? Was bedeutet es, die Sozialleistungen stärker auf die Bedürftigen zu konzentrieren? Welche Spielräume schaffen wir damit für Investitionen, und welche Möglichkeiten bieten Instrumente wie Investivlohn und ähnliches? Welche Chancen bieten sich für uns alle, auch für die Beschäftigten, bei der Flexibilisierung der Arbeitszeiten?“ (Plenarprotokoll 14/3: 56)

Die Aussagen bleiben aber inhaltlich unbestimmt und passen so zum Schröderschen Diktum von vor der Wahl, man wolle nicht alles anders, aber vieles besser machen. Dies lässt auf eine eher gebremste politische Veränderungsintention schließen. Einige Autoren sehen in der Neuauflage des Bündnisses dennoch das größte und wichtigste Reforminstrument in der rot-grünen Anfangsphase (Reutter 2003, Trampusch 2009, Fraune 2010). Das Bündnis ist in dieser Betrachtung das „wichtigste Mittel [gewesen], um einen als überfällig betrachteten ökonomischen Modernisierungsprozess einzuleiten, den programmatischen Wandel der SPD zu flankieren“ (Reutter 2003: 294) und „die Probleme auf dem Arbeitsmarkt zu lösen.“ (Trampusch 2009: 133) Streeck betont diesbezüglich jedoch, dass die eigentliche operative Funktion, die der Kanzler dem Bündnis zugedacht hatte, allenfalls darin gelegen haben mag, über die tripartistischen Verhandlungen „das eigene Lager […] auf eine einheitliche Linie zu verpflichten.“ (2003: 6)

48 Der alte Name, unter dem die Kanzlerrunden stattfinden sollten – kürzer: „Bündnis für Arbeit“ –, wurde als Zugeständnis der Regierung an die Arbeitgeber modifiziert (vgl. DER SPIEGEL 49/1998)

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Diese Beobachtungen lassen auf eine gewisse Diskrepanz zwischen deklaratorischer, rezipierter sowie praktischer Politik schließen. Das übergeordnete und die Agenda bestimmende Ziel – die Lösung des Beschäftigungsproblems und die Auflösung des so genannten Reformstaus in den Sozialversicherungssystemen – wurde denn auch nicht ernsthaft innerhalb des Bündnisses angegangen und den dort für verhandlungsdemokratische Institutionen typischen „Kompromisszwängen“ unterworfen – das Bündnis verfügte ohnehin nie über eine „klare Zielhierarchie“ (Reutter 2003: 297). Die arbeitsrechtliche Re-Regulierung, die zentrale Wahlversprechen beinhaltete (vgl. Kap. 2.2.4) wurde vorbei am Bündnis und den Arbeitgebern durchgeführt, während die große Steuerreform 200049 ebenfalls außerhalb der Verhandlungsrunden und ohne Beteiligung der Gewerkschaften beschlossen wurde (Streeck 2003: 6). Dass das medial zum „Herzstück“ (DER SPIEGEL 50/1998) rot-grüner Regierungspolitik stilisierte Bündnis sich schließlich nicht zum Anschieber innovativer Sozialstaatsreformen entwickelte, sondern als „Nicht-Bündnis“ (Lamping 2006) endete, lag letztlich an einer Reihe weiterer Gründe. Zunächst gab es auch hier konventionelle Interessenkonflikte zwischen den Sozialpartnern, die unter fundamental sich wandelnden Wirtschaftsbedingungen zugenommen hatten und so kooperative Verhandlungsstrategien deutlich erschwerten50. Heinze spricht von dem Fehlen „eine[r] gemeinsame[n] Problemwahrnehmung“, das „Deutungsprozesse auf jeden Fall künstlich verlängert“ habe (Heinze 2003: 146-147). Hinzu kamen Intragruppenkonflikte auf Seiten beider Sozialpartner (Reutter 2003: 298 f.) sowie eine grundsätzliche „Organisationskrise“ (Streeck 2003) der Verbände, die sich in sinkenden Organisationsgraden, insbesondere bei den Gewerkschaften ausdrückte. Für Trampusch waren „[d]ie Entstehung des Bündnisses und die Ziele seiner Akteure […] nicht problemorientiert, sondern interessenund machtpolitisch bedingt.“ (Trampusch 2009: 133) Außerdem spricht Streeck von „endemische[n] Funktionsschwächen des staatlichen und Parteiensystems“, die den dreiseitigen nationalen Konsens nie zustande haben kommen lassen (2003: 3). Diese zeigten sich u.a. in der mangelhaften Koordinierung des Bündnisses im Kanzleramt51 sowie in der Unfähigkeit des Kanzlers, sein politisches 49

Mit der Steuerreform 2000 beschloss die rot-grüne Bundesregierung umfassende Steuersenkungen. Bei der Einkommenssteuer wurden bis 2005 der Eingangssteuersatz schrittweise auf 15 (1998: knapp 26 Prozent) und der Spitzensteuersatz auf 42 Prozent (1998: 53 Prozent) gesenkt. Gleichzeitig wurde der Grundfreibetrag erhöht. Außerdem wurde die Körperschaftssteuer auf einheitlich 25 Prozent gesenkt („Flat Tax“). 50 Bereits vor Beginn der ersten Runden war davon die Rede, zentrale Aufgabe sei, zunächst Mißtrauen abzubauen (DER SPIEGEL 50/1998). 51 Ein weiterer Schwachpunkt könnte in einer Personalie begründet liegen: Als parteipolitischer Modernisierer sowie Schröder-Blair-Papier-Autor hatte Kanzleramtschef Bodo Hombach kein Vertrauen bei den Gewerkschaften (Trampusch 2009: 134)

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Lager zu kontrollieren und auf eine gemeinsame Linie zu verpflichten (Heinze 2003). In dieser Sichtweise nahmen die Probleme im Bündnis für Arbeit mit dem Rücktritt von Lafontaine noch zu. Weil letzten Endes „keine grundlegende institutionelle Reform […] auf das ,Bündnis für Arbeit‘ zurückgeführt werden“ (Heinze 2003: 149) kann, gilt das Bündnis als strategischer Fehlgriff. Ähnlich argumentiert auch Streeck, wenn er im Zusammenwirken mit einer Serie verlorener Landtagswahlen, „bei denen die CDU die politischen Opportunitätsstrukturen des deutschen Föderalismus klug genutzt und sich als Ersatz-SPD auf die Seite der Rentner und Arbeitnehmer geschlagen hatte“, konstatiert, dass der Kanzler gezwungen war „den Schulterschluss mit Partei und Fraktion zu suchen und alles zu unterlassen, was die Irritation der Gewerkschaften hätte weiter vergrößern können. Damit hatte das Bündnis für Arbeit seine operative Funktion verloren. […] Später im Sommer 1999 war [es] damit nichts anderes mehr als eine photo community zur medienwirksamen Selbstpräsentation eines um sein politisches Überleben kämpfenden Bundeskanzlers.“ (Streeck 2003: 7 f.)

Diese Einschätzung unterstellt aber, dass das Bündnis für Arbeit tatsächlich als Ideenschmiede für Sozialstaatsreformen vorgesehen war. Betrachtet man Strategien hingegen als erfolgsorientierte Konstrukte, die das Handeln der Akteure mittels Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen an übergeordneten Zwecken ausrichten, so ist zunächst genauer nach den verfolgten Zwecken zu fragen. Unserer Einschätzung nach waren die übergeordneten Policy-Ziele der Kernexekutive mit dem Schröder-Blair-Papier bereits definiert. Es wäre also sehr verwunderlich, wenn das Bündnis tatsächlich als Innovationsmotor vorgesehen worden wäre. Als Instrument zur Durchsetzung der vorab definierten Policies eignet sich das Bündnis für Arbeit jedoch sehr wohl. Geht man davon aus, dass Schröder und die Personen in seinem Umfeld als Policy-Seeker eine Reform des Sozialstaats im Sinne des „Dritten Wegs“ anstrebten, dann sind die „natürlichen Gegner“ einer solchen Ausrichtung die Gewerkschaften und der linke Flügel der SPD. Mit diesen Gegnern wurde ein doppeltes Spiel gespielt. Auf der einen Seite wurde ihr Einfluss auf die Sozialpolitik beschnitten, wo es möglich war. Hierzu zählte die Besetzung des Sozialministeriums mit Walter Riester, der zwar Gewerkschaftsfunktionär war, aber kein Traditionalist und – wichtiger noch – keine innerparteiliche Lobby hatte. Die Sozialpolitiker des linken Flügels hingegen wurden konsequent übergangen. Rudolf Dreßler wurde sogar auf den Posten des Botschafters in Israel gesetzt, um ihn als Widersacher aus dem Weg zu haben. Gegenüber den Gewerkschaften präsentierte sich Schröder als „Genosse der Bosse“ und bezog die DGB-Spitzen lange Zeit nicht in die Politik ein.

2.3 Strategien

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Gleichzeitig wurde das Bündnis für Arbeit eingerichtet und rhetorisch als das Zentrum der künftigen Reformentwicklung dargestellt. Hier waren die Gewerkschaften beteiligt und durch die thematische Fokussierung auf „Arbeit“ kam Lafontaine als Superminister automatisch die Aufgabe zu, sich bei ihnen für eine wachstumsfreundliche Tarifpolitik stark zu machen, auch wenn es keinen Konsens darüber gab, wie eine solche Politik aussehen sollte. Damit das Bündnis nicht wirklich mächtig wurde, fiel seine Leitung dem Kanzleramt zu, wobei Kanzleramtsminister Hombach die Gegenspieler in Schach hielt, vermutlich auch durch die Weitergabe vertraulicher Dokumente (Arbeitsbericht der Benchmarking Gruppe) an die Presse (Fraune 2010). In allen Fragen der Sozialstaatsreform hatte die Kernexekutive daher die Möglichkeit, immer auf das Bündnis zu verweisen und so den Schein zu erzeugen, die Entscheidungen würden nach korporatistischer Manier getroffen. Gerade die Riester-Rente und die Hartz-Kommission zeigen jedoch, dass die eigentlichen Reformimpulse außerhalb des Bündnisses und unter der direkten Kontrolle des Kanzleramts entstanden (Hegelich 2008). Was zuvor als Schwäche des Bündnisses charakterisiert wurde, entpuppt sich in dieser strategischen Perspektive also umgekehrt als seine eigentliche Stärke: Einigungen im Bündnis, die dann die Handschrift der Bündnispartner getragen hätten, sind extrem unwahrscheinlich. Die Sozialpartner treten ohne einheitliche Problemwahrnehmung an, die Gewerkschaften stecken in einer Organisationskrise und haben wenig internen Spielraum für Sachkompromisse. Auch die Regierungsvertreter sind sich nicht einig. Nicht einmal die Kompetenzen im Bündnis sind wirklich geklärt: Das Kanzleramt beansprucht die Zuständigkeit, baut aber keinen „Schatten der Hierarchie“ auf und hintertreibt eventuell sogar Lösungsbemühungen. Vom Bündnis für Arbeit ist also keine inhaltliche Gefährdung dessen zu erwarten, was sich getrennt davon als „Agenda-Politik“ abzeichnet. Gleichzeitg sind die Gegenspieler aber offiziell in den Politikprozess einbezogen. Das Bündnis für Arbeit ist strategisch gesehen demnach eine einzige Bühne der Ablenkung. Für diese These spricht auch, dass das Bündnis mit dem Rücktritt Lafontaines seine Bedeutung für das Kanzleramt verliert. Wichtig ist, dass sich diese Sichtweise nicht einfach ex-post ergibt, sondern dass gerade durch den Bezug auf das Schröder-Blair-Papier ein konsistentes strategisches Kalkül der Handelnden deutlich wird, das unterschiedliche politische Ereignisse verbindet. Das Scheitern des Bündnisses für Arbeit ist in dieser Perspektive kein Scheitern der Strategie, sondern gerade eher strategiedienlich: Das Bekenntnis zum Scheitern als „Begründung“ für die „Agenda-Politik“ fungierte als Strategie für einen inhaltlichen Politikwechsel – nach dem Motto: Das Ende des Bündnisses für Arbeit zeigt, dass Kompromisse das Regieren behin-

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

dern. Allerdings kann diese Policy-Seeking-Strategie zu anderen Strategiedimensionen in Widerspruch stehen: Öffentlich ein Projekt als gescheitert zu bezeichnen, das zuvor als Kernelement der Regierungstätigkeit dargestellt worden war, kann in der Politics-Dimension strategisch sehr teuer sein. Es ist also mitnichten so, dass sich durch die hier vorgeschlagene Perspektivverschiebung ex-post alles als Erfolgsweg darstellt. Mit dem „Ende des Korporatismus“ (Streeck 2003, Schubert 2005) und dem Wechsel des Finanz- und des Kanzleramtsministers wurde ein „exekutiverer“ Stil der Politikdurchsetzung etabliert. Zwar war Schröders „Präsidentenrepublik“ seit jeher durch eine „ausgedehnte exekutive Steuerung parlamentarischer Prozesse“ charakterisiert (Korte 2002: 6). Sie zeichnete sich jedoch durch eine formelle Konsensorientierung aus. Mit dem Bruch des Bündnisses für Arbeit trat Schröder aus seiner moderierenden Rolle heraus und „erklärte […] auch die Wirtschaftspolitik nun noch einmal akzentuiert zur Chefsache“ (Korte 2007: 174). Damit wurde die strategische Verengung auf die Exekutive weiter vorangetrieben: „Die Chefsache macht Hierarchie wieder möglich und sprengt die Zwänge der Politikverflechtung, sie schafft somit Optionen, um sich Handlungsspielräume offen zu halten.“ (Korte 2007: 185) Statt neokorporatistischer Einbindung im Sinne der Konsensbildung sollte also eine klare Konfliktstrategie auch gegenüber Interessengruppen verfolgt werden: Im Zentrum standen „Durchsetzung und Machtnutzung bei gezielter Umgehung potenziell widerständiger Akteure.“ (Nullmeier 2008: 150) Am Beispiel der hier bereits skizzierten Rentenreform lässt sich zeigen, dass Politikziele dabei nicht immer kohärent verfolgt, sondern situativ und kreativ-opportunistisch an etwaige Umwelteinflüsse angepasst wurden. Man kann diese Art Politik zu betreiben mit Lamping/Rüb als „Experimental Law-Making“ beschreiben, definiert als „political venture which deliberately operates with an open-ended outcome and thus presupposes a highly programmatic flexibility by adhering strictly to some core ideas. Using moving coalitions this pragmatic and managerial style of policymaking can be seen as an explicit and deliberate strategy of the executive to overcome status quo-oriented policies of the traditional social politicians of the political parties, the unions, and other influential interest groups.“ (Lamping/Rüb 2006: 447)

„Experimental Law-Making“ als Strategie zielt also auf konflikthafte status-quound Vetospieler-Überwindung sowie die Durchsetzung von Policies, die sich an wenigen core ideas orientieren, in den Instrumenten aber flexibel bleiben. Es besteht dabei hinsichtlich des outcomes Offenheit und Pragmatismus, während auf Basis der core ideas entschieden wird, die als übergeordnete Zwecke verstanden und aus denen Sekundärziele abgeleitet werden können.

2.3 Strategien

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Tabelle 1: Merkmale pfadabweichender sozialdemokratischer Arbeitsmarktund Rentenreformen 1998-2003 „core-ideas“ (übergeordnete Zwecke) RiesterReform

Vermeidung einer Beitragssatzerhöhung Finanzierung der GRV sicherstellen

Sekundärziele

Mittel: Versorgungsmodus

Ausbau der Kapitaldeckung (betrieblicher und besonders privater Altersvorsorge)

Marktorientierung/

Verwaltungsreform der Arbeitsvermittlung (Effizienz, NPM, kommunale Finanzen)

Marktorientierung/

(Re-)Kommodifizierung

Mittel: Verhältnis Bürger-Staat stärkere individuelle Eigenverantwortung

deutsche Wettbewerbsfähigkeit stärken HartzReform

Arbeitslosigkeit bekämpfen Arbeitskosten senken und Arbeitsangebot mobilisieren deutsche Wettbewerbsfähig-keit stärken

(Re-)Kommodifizierung

stärkere individuelle Eigenverantwortung/ Aktivierung

Legitimität und Finanzierung der Arbeitslosenversicherung stärken

Quelle: Eigene Darstellung. Zum „Experimental Law-Making“ am Beispiel Riester im Einzelnen: Lamping/Rüb (2006) gehen davon aus, dass neue Policy Ideas nicht durch exogene Schocks entstehen, sondern durch „endogenous self doubts of important policy makers“ (474), die ihre Präferenzen ändern52. Selbst wenn man in diesem 52 Auch Trampusch richtet in ihrer Analyse den Blick auf endogene Faktoren sowie die spezifischen „Problemsequenzen“ des Reformprozesses: „Im politischen Prozess kann es immer wieder zu selbst produzierten fundamentalen Krisensituationen kommen, in denen weniger die Strukturen der Mehrheits- und Verhandlungsdemokratie die Interaktion determinieren als die Gelegenheiten, die

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Fall dem Argument nicht folgen will, dass es „Selbstzweifel“ waren, die den Ausschlag gegeben haben, spielten bei der Rentenreform 2001 doch wiederholte individuelle Präferenzwechsel eine Rolle. So machte sich der Gewerkschaftsmann und Sozialminister Walter Riester anfangs für den so genannten Tariffonds stark, musste nach Ablehnung durch die Gewerkschaften aber von seiner Ursprungsidee abrücken. Die kurz darauf öffentlich gewordene Absicht, eine obligatorische private Versicherung einführen zu wollen (DER SPIEGEL 25/1999: „Das gibt einen Aufschrei“), provozierte erneut breite ablehnende Reaktionen bei Gewerkschaften und Parteilinken: Nachdem das BMAS am 17. Juni die betreffenden Eckpunkte einer Rentenreform bekannt gegeben hatte, beschloss das Kabinett bereits eine Woche später, am 23. des Monats, Abstand vom Verpflichtungsmoment zu nehmen: „From the beginning, the policy options were completely vague and ambiguous and had been concretized depending on the situation and the respective power relations structuring them.“ (Lamping/Rüb 2006: 474)

Auch das Ringen um den so genannten Ausgleichsfaktor (vgl. Kap. 2.2.2) passt in das Bild einer Reform, die keinem elaborierten Reformfahrplan folgte und tiefe Gräben zwischen der SPD im Kanzleramt, in der Bundestagsfraktion sowie an der Basis und in den Gewerkschaften offenbarte. Hering spricht von einer „Powering“-Strategie, die Regierungen verfolgen können, um organisierte Interessen innerhalb und außerhalb der eigenen Partei zu überwinden und der Legitimität-Effektivitäts-Falle53 zu entgehen. „Governments first need to power in order to establish the new terms of the reform agenda and force the reform opponents into the defensive. Governments need to be uncompromising with regard to the core principles of their reform, but remain accommodating and compromising with regard to almost everything else. Only through the sequential combination of unilateralism and bargaining can they guarantee the successful implementation of major institutional change and also secure the defensive consent of vested interests.“ (Hering 2003: 21 f.)

 sich ergeben, weil sich Policies aufgrund von Problemsequenzen verbrauchen.“ (Trampusch 2005: 12) 53 „Governments do anticipate conflict and blame generation, but they know equally well that seeking consensus and negotiating too early in the process will compromise their goal to implement fundamental changes. Put differently, governments face a trade-off between legitimacy and effectiveness.“ (Hering 2003: 21)

2.3 Strategien

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Herings Überlegungen haben hohen Erklärungswert für den Fall Riester: Zwar wurde mit Gewerkschaften und Parteilinken in der Bundestagsfraktion verhandelt und auf Protest auch situativ reagiert. Da die Regierung jedoch offensiv, früh und zunächst ohne Rücksicht auf etwaige Einwände der Interessengruppen („Polarization“, vgl. Lamping/Rüb 2006: 475) die Agenda und ihre Inhalte bestimmte, konnte sie zweierlei erreichen: Erstens blieben die core ideas des Reformvorhabens – Stabilisierung der Rentenbeiträge, Sicherung der Finanzierung der GRV – weitgehend unangetastet. Zweitens wurden die Reformgegner derart in die Defensive gedrängt, dass ihnen als Reaktion nur der offene Bruch mit der eigenen Partei oder die Verteidigung der neuen Regierungsposition blieb. Im Fall Riester konnten die Schröder-Kritiker zwar immerhin zwei „Erfolge“ (Obligatorium/Ausgleichsfaktor) verbuchen. An der grundsätzlichen Ausrichtung der Reform (Rentenkürzung/Beitrags- statt Leistungsorientierung) änderte sich jedoch nichts. Dabei wird auch deutlich, dass das geschickte Timing des Reformprozesses strategische Qualität besitzt. Zum einen kann der situative Einsatz von „Powering“ und „Polarization“ politische Gegenspieler zwingen, „to position themselves within a newly created programmatic space.“ (Lamping/Rüb 2006: 475). Zum anderen hat die situationsübergreifende Antizipation von geeigneten „Gelegenheitsfenstern“ Bedeutung: „Durch die Rückendeckung des Kanzleramts war es Riester gelungen, den Zeitpunkt für die Reform in das zweite Jahr der Regierung zu verlegen. Damit war erstens Zeit zur Entwicklung eines eigenständigen Konzepts gewonnen. Zweitens wurde der Versuch Dreßlers abgeblockt, die Reform in das dritte oder vierte Jahr der Regierungszeit zu verschieben. Eine solche Verschiebung galt im Ministerium als höchst problematisch. Ging man doch davon aus, dass ein Jahr vor den Bundestagswahlen eine Rentenreform, die Kürzungen enthalten musste, nicht mehr durchzusetzen sei.“ (Hegelich 2008: 218)

Die Riester-Reform war geprägt vom „creative opportunism“ (Offe 2001) der wichtigsten Entscheidungsträger, die in dieser Perspektive bei der Suche nach Policyoptionen eher die „machbare“ und weniger die „problemadäquate“ wählen, was zur Folge hat, dass „[p]olitics, then, does not deal with ‚societal problems’ in the strict meaning of the terms, rather it deals with genuinely political or genuinely politically created problems.“ (Lamping/Rüb 2006: 476) In anderen Worten: Politik im Modus „Experimental Law-Making“ ist nicht problemlösungsorientiert in dem Sinne, dass es eine kausale Beziehung zwischen einem Problem und einer rationalen Lösung gibt, sondern der permanente Versuch, kontingente Signale sowohl aus der Umwelt (extern) als auch aus dem politischen Entscheidungsprozess selbst (intern) zu verarbeiten. Hinzu kommt, dass sich dieser Prozess aus den institutionalisierten Zusammenhängen

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

korporatistischer Institutionen löst und Interessengruppen, die im Zuge der Rentenreform 2001 selbst stark fragmentiert und heterogen auftraten (vgl. Trampusch 2005), ein „ad hoc lobbying beyond corporatist networks“ (Lamping/Rüb 2006: 476) betreiben, das sich direkt an die Kernexekutive wendet54. Dass der Politikprozess der Riester-Rente keiner übergeordneten Rationalität, sondern eher einer „messy logic“ (Offe 2001) folgte und „experimentell“ gestaltet wurde, schließt nicht aus, dass es übergeordnete Zwecke, also auch eine strategische Ausrichtung gab55. Hier wurde bereits mehrmals gezeigt, dass diese in der Vermeidung steigender Beiträge zur Rentenversicherung und damit einer Erhöhung der Arbeitskosten lag. Geringere Arbeitskosten waren in der vorherrschenden Deutung der Schlüssel zu mehr Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit. Aus diesen Prämissen musste – will man das Renteneintrittsalter nicht erhöhen oder den Versichertenkreis ausweiten, was im Prozess der Rentenreform nie ernsthaft erwogen wurde – notgedrungen eine Rentenkürzung folgen. Eine Beitragssatzerhöhung war schließlich ausgeschlossen. Was also die Fähigkeit der Regierung betrifft, diese Zwecke durchzusetzen, war die Riester-Reform weitgehend erfolgreich (Hegelich 2008). Dieser Erfolg bemisst sich in politikwissenschaftlicher Perspektive aber nicht nur danach, ob die gewollte Grundrichtung der Reform beibehalten werden konnte, sondern auch danach, ob sie einerseits das anvisierte Problem sachgerecht löst und andererseits auf das Wohlwollen des Wählers stößt56. Die Lösung war in diesem Fall nicht sachgerecht, weil die Beiträge mittelfristig nicht stabilisiert und die Finanzierung der GRV nicht nachhaltig gesichert werden konnte. Hierauf wird in Kapitel 2.4 sowie innerhalb der Betrachtung der Rürup-Kommission in der nächsten Phase noch näher einzugehen sein (vgl. Kap. 3.2). Die strategischen Aspekte der Reformkommunikation werden in der Politics-Dimension analysiert (vgl. Kap. 2.3.2.2).

54

Z.B. führte die telefonische „Direktintervention“ von IG-Metall Chef Klaus Zwickel bei Kanzleramtsminister Steinmeier zu einer ad hoc Gesetzesmodifikation, die ein um 3 Prozentpunkte höheres Rentenniveau von 67 Prozent garantierte, vgl. DER SPIEGEL 05/2001: „Anruf genügt“. 55 Es wird jedoch nicht mit Sicherheit beantwortet werden können, „in how far the ‘strategy’ of “experimental law-making” was indeed conscientiously chosen and in how far it was an ‘ad hoc reaction’ to changes in the political environment“ (Busemeyer 2006: 418). 56 Das Strategietool für politische Reformprozesse (SPR) unterscheidet die strategischen Steuerungsdimensionen „Durchsetzungsfähigkeit“, „Kompetenz“ und „Kommunikation“ und geht davon aus, „dass die Erfolgsaussichten der treibenden Reformakteure deutlich steigen, wenn es ihnen gelingt, diese Dimensionen über den gesamten politischen Prozess hinweg in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander zu setzen.“ (Fischer/Kießling/Novy 2008: 10)

2.3 Strategien

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2.3.1.3 Die Hartz-Kommission als funktionales Äquivalent sozialdemokratischer Regierungspolitik Im Fall der Hartz-Reform kam ein anderer Modus der Politikdurchsetzung zum Zuge, der insbesondere auf die Zeit vor Beginn des eigentlichen legislativen Gesetzgebungsprozesses zielte, also vor allem die Problemdefinition und das Agenda Setting betraf. Analog zu einer „Powering“-Strategie konnten die Akteure so erfolgreich erreichen, frühzeitig aktiv die Agenda zu bestimmen, dem politischen Gegner die Deutungshoheit zu entziehen, den politischen Entscheidungsraum nachhaltig zu prägen und zu vergrößern sowie Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Zentrales strategisches Instrument war dabei die Einsetzung der Hartz-Kommission, das Reformfenster öffnen und Reformwiderstände überwinden sollte und letztlich auch konnte. Lamping sieht darin, im Vergleich zu früheren Kommissionen, einen „spezifisch neuen Typus“, der „bewusster als jemals zuvor […] als funktionale[s] Äquivalen[t] der Regierungspolitik konzipiert“ wurde und „integraler Bestandteil von Machterhaltungspolitik“ war, der „das Ende der Schröderschen Konsenspolitik“ markierte57 (Lamping 2006: 233-234). Idealtypisch unterscheidet Lamping fünf Funktionen, die Kommissionen als strategischem Instrument zukommen können: erstens die Verringerung interner und externer Reformwiderstände, zweitens die Veränderung von Zeittakten (Zeitgewinnung/Zeitbeschleunigung), drittens Schuldvermeidung durch Verantwortungsstreuung und Verantwortungsverschiebung, viertens Legitimationsgewinnung durch die Erschließung externer Quellen der Rechtfertigung und Begründbarkeit sowie fünftens Erhöhung öffentlicher Sensibilität und Reformbereitschaft durch Kommunikation imperativer Sachzwänge (Lamping 2006: 236237). In der Übertragung auf den konkreten Fall der Hartz-Kommission ergeben sich zunächst hinsichtlich der ersten zwei idealtypischen KommissionsFunktionen weiterführende Einsichten: Mit der Selbstbindung des Schröders an die Ergebnisse der Kommissionsarbeit – sein Versprechen, diese „eins zu eins“ umzusetzen – erzeugte er erheblichen innerparteilichen Druck. Kritik an den Ergebnissen würde den Kanzler selbst in Frage stellen, so dass „sich SPD und Gewerkschaften in der Folge merklich mit Kritik zurückhielten.“ (Lamping 2006: 238) Rüb erkennt in der Selbstbindung vor der Erarbeitung des abschließenden Konzepts den „Willkürcharakter dieser Policy“ und legt nahe, es sei nicht entscheidend gewesen, was entschieden wurde, sondern dass entschieden wurde (Rüb 2003: 291). Es muss in diesem Zusammenhang jedoch darauf hingewiesen werden, dass dieses Argu57 Dieses „Ende der Konsenspolitik“ kann auch bereits in der konfliktorientierten Durchsetzung der Rentenreform 2001 erkannt werden.

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ment nur hinsichtlich der Entwicklung konkreter Arbeitsmarktinstrumente nachvollziehbar ist. Denn die offensichtliche Kongruenz zwischen den erneuerten programmatischen Leitlinien sozialdemokratischer Sozialpolitik und den arbeitsmarktpolitischen Grundannahmen, von denen die Hartz-Kommission ausging, lassen darauf schließen, dass „Willkür“ nur innerhalb eines festgezurrten ideologischen Rahmens möglich war. Eine Erneuerung von Frühverrentungspolitik oder Arbeitszeitverkürzung – also die Wiederbelebung einer Politik, die von einer Lücke zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage ausgeht und deshalb darauf zielt, das Arbeitsangebot zu verkleinern, um die Arbeitslosigkeit zu reduzieren – war nämlich undenkbar und entsprach nicht dem hegemonialen diskursiven Rahmen, in dem Arbeitsmarktprobleme zu dieser Zeit diskutiert wurden. Dass sich Widerstände gar nicht erst vollständig formieren konnten, lag auch am Zeitpunkt sowie an der vorgegebenen Zeittaktung der Kommission. Sie wurde im Frühjahr 2002 eingesetzt und stellte ihre „Bibel für den Arbeitsmarkt“ (Peter Hartz) bereits im Sommer des selben Jahres vor: So konnte der Kanzler vor den Wahlen erfolgreich Handlungswillen und Erfolgsstreben demonstrieren (Schoen 2004), während erst nach den Wahlen ein mühsamer Gesetzgebungsprozess anstand, der entsprechenden Interessengruppen mehr Zeit und detailliertere Einsichten bot, um die neue Arbeitsmarktpolitik als „unsozial“ und „ineffektiv“ zu diskreditieren. Die nur kurze Arbeitszeit für die Kommission sowie ihre effektive Führung durch den im „Wolfsburger Betriebskorporatismus“ (Lamping 2006: 237) gut geschulten VW-Vorstand Hartz begünstigte zudem zwei Umstände: Zum einen „wurden die der Kommission gesteckten inhaltlichen Grenzen von der Entwicklung eines Reformkonzepts für den internen organisatorischen Umbau der Bundesanstalt für Arbeit sukzessiv in Richtung Entwicklung eines neuen Gesamtkonzeptes zur Reform der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ausgedehnt“ (Lamping 2006: 238), weil die Kommission, so der teilnehmende Sozialwissenschaftler Günther Schmid, „den Auftrag auch als Aufforderung verstanden [hatte], Vorschläge für neue Instrumente zu entwickeln, bei deren Umsetzung die BA nur teilweise oder indirekt beteiligt ist“ (Schmid 2003: 3). Zum anderen vermied die günstige Konstellation aus kurzer Projektarbeitszeit und „positiver Arbeitsatmosphäre“ (Schmid 2003: 3), dass das Konzept vor der Präsentation der Ergebnisse von außen oder durch einzelne Partikularinteressen innerhalb der Kommission gezielt gestört wurde. Lamping spricht in diesem Zusammenhang von einer gezielten „Beschleunigung politischer Willensbildungsprozesse“ (2006: 235), die sich im Rahmen einer nicht-öffentlich tagenden Kommission tendenziell stärker der öffentlichen Einsicht entziehen.

2.3 Strategien

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Inwieweit die Kommission es als Instrument vermochte, sozialdemokratische „Schuld“ zu vermeiden bzw. Verantwortung zu verschieben, Legitimation für die neue Arbeitsmarktpolitik zu gewinnen oder die öffentliche Sensibilität und Reformbereitschaft zu erhöhen, lässt sich grundsätzlich nur schwer beantworten und wird erst im Hinblick auf Erkenntnisse aus Meinungs- und Wahlforschung vorsichtig einzuschätzen sein58. Nach der Präsentation der Kommissionsergebnisse im Französischen Dom zu Berlin sowie der knapp gewonnenen Bundestagswahl 2002 gestaltete sich der anschließende Gesetzgebungsprozess ähnlich konfliktreich wie im Fall Riester – insbesondere über die konkrete Konzeptualisierung der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurde gestritten, so dass das zustimmungspflichtige vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt im Vermittlungsausschuss ausgehandelt werden musste. Dass die Arbeitsmarktpolitik nach dem Modell Hartz dann dennoch erfolgreich durchgesetzt werden konnte – rund 2/3 der vorgeschlagenen „Module“ der Kommission wurden Gesetz – lag nicht zuletzt an einer Opposition, die der Auflösung des „Reformstaus“ nicht im Wege stehen wollte und auch die grundsätzliche Ausrichtung der neuen Arbeitsmarktpolitik begrüßte. Die Union sah sich mit dem wahltaktischen Problem konfrontiert, dass viele Politikvorschläge der Hartz-Kommissionen inhaltlich den eigenen entsprachen (Lamping 2006). Wiederum blieben also die übergeordneten Zwecke des Reformpakets, seine strategische Grundausrichtung, unangetastet. Gestritten wurde schließlich über organisatorische Feinheiten und einzelne Instrumente. Dass mehr Aktivierung zu mehr Erfolg führe und der bisherige Pfad traditioneller aktiver Arbeitsmarktpolitik nicht mehr weiterbeschritten werden könne, bezweifelten wohl nur die zwei Mitglieder der PDS im 15. Deutschen Bundestag. Die Hartz-Kommission ist also ein eindrückliches Beispiel des von Schröder selbst propagierten „Chancenmanagements“: strategisch erfolgreiches Agenda Setting vermittels eines geschickt eingesetzten „Machterhaltungsinstruments“ und die aktive Gestaltung des politischen Entscheidungsraums. Der Policy-Wandel in der sozialdemokratischen Sozialpolitik vollzieht sich nachgelagert, aber analog zur programmatischen Umstellung. Die übergeordneten Zwecke, die im neuen Programm deutlich werden, zeigen sich in dieser neuen Sozialpolitik – bei „Hartz“ und „Riester“: 1. Die Steuerungsoption Staat wird zu Gunsten der Steuerungsoption Markt und Zivilgesellschaft zurückgedrängt, Ansprüche auf den Staat sollen reduziert, Eigenverantwortung und Eigeninitiative gefördert werden (Walter 2010: 52). 58

Vgl. die Kap. 2.4, 3.4 und 4.4.

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

2.

„Supply-side egalitarianism“ (Streeck 1998: 45) bedeutet, dass „[a]n die Stelle der ex-post-Angleichung der Ergebnisse durch Steuersystem und sozialstaatliche Transfers […] die Förderung der ex-ante-Gleichheit der Ausgangsbedingungen treten“ soll (Gohr 2003: 46). Gleichzeitig strebt die „neue“ Sozialdemokratie eine „(Wieder-)Herstellung der employability von Leistungsempfängern – eine rekommodifizierend sozialstaatliche Unterstützung der Markt- und Wettbewerbsfähigkeit des Einzelnen an.“ (Gohr 2003: 47)

3.

Die Hegemonie einer bestimmten Deutung von Problemen und Handlungsperspektiven wird im programmatischen Rekurs auf ökonomische Notwendigkeiten deutlich, der den Staat im globalisierungsbedingt verschärften Wettbewerb sieht. In der Policy-Dimension zeigt sich die Übernahme dieser Deutung in der Fokussierung auf die Arbeitskosten, die in einer überdurchschnittlichen Höhe ein Wettbewerbshindernis darstellen, die Standortattraktivität bedrohen und so Investitionen hemmen. Hohe Abgaben wirken sich außerdem negativ auf die Binnennachfrage aus. Dieser Logik entsprechend muss moderne59 Sozialpolitik Lohn(neben-)kosten senken, um für mehr Wachstum und Beschäftigung zu sorgen.

2.3.2 Politics-Dimension In der Politics-Dimension wird die „Agenda-Politik“ als strategisches Instrument verstanden, um die Wählerschaft der Sozialdemokratie über das traditionelle Lager hinweg auszuweiten. Die Kernidee ist dabei, inhaltlich eine „Neue Mitte“ politisch zu besetzen, die die SPD für den „Medianwähler“ attraktiver macht. Diese Vote-Seeking-Strategie zielt also in erster Linie darauf, im modernisierungsorientierten bürgerlichen Lager Stimmen zu gewinnen. Ein solches strategisches Ziel ist zunächst vor dem Hintergrund nachvollziehbar, dass in Deutschland bis Ende der 1990er-Jahre von einem strukturellen Vorteil der CDU/CSU in der Konkurrenz der Volksparteien ausgegangen wurde60 (Niedermayer 2008). Mittlerweile wird jedoch eine offene bzw. „fluide Wettbewerbssituation“ (Nie59

Gerhard Schröder selbst kann als Vertreter einer Auffassung von Politik gelten, die davon ausgeht, dass markets matter: „Als wirtschaftspolitischer Sprecher der SPD hatte er 1995 seine Überzeugung kundgetan, wonach es weder eine sozialdemokratische noch eine christlich-liberale Wirtschaftspolitik, sondern nur noch eine moderne oder unmoderne gebe.“ (Seeleib-Kaiser 2003: 14) 60 Das lag vor allem daran, dass die Union als Regierungspartei einerseits den gesellschaftlichen Wandel und das Wirtschaftswunder zu Beginn der BRD sehr viel stärker für sich nutzen konnte als die SPD und sie andererseits „eine aktive Integrationsstrategie betrieb, die auf das gesamte bürgerliche Wählerpotenzial zielte und das bürgerlich-konservative Kleinparteienspektrum weitgehend absorbierte.“ (Niedermayer 2008: 14 f.)

2.3 Strategien

65

dermayer 2008: 14 ff.) zwischen den beiden deutschen Großparteien angenommen61. Dies ist unter anderem auch der Tatsache geschuldet, dass die Milieubindungen der Parteien aufgrund gesellschaftlicher Pluralisierungsprozesse lockerer geworden sind, so dass moderne Parteien sich fortwährend milieuübergreifend nach neuen Wählerpotentialen umsehen und diese offensiv umwerben müssen. Die Schwierigkeit besteht dabei darin, neue Wählerpotentiale zu erschließen und dabei die „traditionellen“ Wähler nicht abzuschrecken, also tatsächlich zu einer Vergrößerung der Stimmenbasis zu kommen. Parteien müssen, um ihre Integrationskraft zu stärken, Konflikte zwischen den legitimen Interessen potenzieller Wählergruppen erfolgreich managen. Aus dieser (erfolgreichen) Erweiterung des Wählerpotentials über die traditionellen Milieus hinweg, können sich – darin liegt die zweite strategische Qualität eines solchen Vorgehens – auch neue Koalitionsmöglichkeiten (CoalitionSeeking) ergeben. 2.3.2.1 Vote-Seeking: Programmatische Aspekte Das Schröder-Blair-Papier ist oft als Sinnbild für den Bruch der Sozialdemokratie mit der Arbeiterbewegung interpretiert worden (Zeuner 1999)62. Fest steht, dass die SPD mit dem Schröder-Blair-Papier gezielt versuchte, auch Wählerschichten jenseits des traditionellen sozialdemokratischen Lagers anzusprechen. An dieser Stelle sei zunächst auf die inhaltliche Schwerpunktsetzung der Begriffe des „Dritten Weges“ und der „Neuen Mitte“ verwiesen. Im SchröderBlair-Papier werden beide als äquivalent definiert: „Die Sozialdemokratie hat neue Zustimmung gefunden […]. Markenzeichen dafür ist die ,Neue Mitte‘ in Deutschland, der ,Dritte Weg‘ im Vereinigten Königreich.“ Es ist jedoch sinnvoll, eine differenziertere Schwerpunktsetzung innerhalb der Begriffe zu verfolgen: Während der „Dritte Weg“ (sowohl für Großbritannien als auch für die Bundesrepublik Deutschland) primär als Ideologie zur Legitimierung neuer sozialdemokratischer Politikinstrumente verstanden wird und somit in der Policy61 Der Machtverlust der Union hatte unter anderem damit zu tun, dass ihre traditionelle Kernklientel – die kirchengebundenen Katholiken – als Teil des Elektorats an Bedeutung verlor. Dieser Prozess beschleunigte sich duch die Wiedervereinigung. Hinzu kam, dass die „Flexibilitätszumutungen der Neunzigerjahre“ der „selbst erzeugten Besitzstands-wahrungsmentalität“ in der Partei zuwiderlief und die Partei von ihren „lokalen Honoratiorenschichten“ entfremdete; dass der Wirtschaftsliberalismus eines Teils der parteilichen Führungselite das christlich-bürgerliche Lager spaltete und dass mit dem Mauerfall und dem Zusteuern der SPD auf die bürgerliche Mitte der „Antikommunismus als integrative Klammer“ der verschiedenen bürgerlichen Milieaus entfiel (Niedermayer 2008: 16). 62 Franz Walter (2010) sieht die „Entfremdung“ zwischen SPD und Arbeiterschaft schon sehr viel früher, bereits Mitte der 1970er-Jahre mit Ende der Weltwirtschaftskrise einsetzen.

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

Dimension relevant ist, handelt es sich bei dem Begriff der „Neuen Mitte“ um ein Konzept, das sich in erster Linie auf die Beschreibung (potentieller) sozialdemokratischer Wähler bezieht, also in der Dimension des „Vote-Seeking“ Relevanz gewinnt und erst später in den Rang eines Konzeptes mit Implikationen für die Policy-Dimension gehoben wird. Der Begriff der „Neuen Mitte“ ist nicht neu, sondern wurde bereits von Willy Brandt zur Charakterisierung der sozialliberalen Koalition und deren Kombination sozialer Rechte mit Freiheit und bürgerlichen Pflichten verwendet – Themen, die dem „Dritten Weg“ der Sozialdemokratie in den 1990er-Jahren auffallend ähnlich sind (Busch/Manow 2001) und sowohl veränderte sozialdemokratische Inhalte als auch ein bestimmtes Wählerklientel beschreiben sollten. 1998 wurde der Begriff der „Neuen Mitte“ von der SPD als Wahlkampfkonzept wiederbelebt. So heißt es im Wahlprogramm: „Wir setzen auf die Leistungsträgerinnen und Leistungsträger unserer Gesellschaft: Auf die hoch qualifizierten und motivierten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, auf die Frauen und Männer, die in Familien und Schulen Verantwortung tragen für Erziehung und Bildung unserer Kinder, auf die vorausschauenden und engagierten Manager und Unternehmer, auf die innovativen und flexiblen Mittelständler, Handwerker und Freiberufler, auf die mutigen Existenzgründer, auf die hervorragend ausgebildeten Informatikerinnen, Ärztinnen und Ingenieurinnen, auf die erfindungsreichen Techniker und Wissenschaftler und auf die verantwortungsbewußten deutschen Gewerkschaften. Das sind Menschen, auf die wir bauen. Zusammen mit diesen Leistungsträgern unserer Gesellschaft sind wir die Neue Mitte Deutschlands.“ (SPD 1998)

Mit Vester und Geiling können vor diesem Hintergrund zwei Phasen unterschieden werden: Während der Begriff der „Neuen Mitte“ 1998 lediglich als Wahlkampfkonzept fungierte, erhielt er durch das Schröder-Blair-Papier den Status eines Politikkonzeptes. Mithilfe dieses Konzeptes wollte sich die SPD von nun an als Partei der „sich modernisierenden urbanen Mittelschichten“ (Gardemin 2008), als „[Anwalt] des Mittelstands“ (Schröder/Blair 1999) gerieren. Auch Blairs „Vordenker“ Giddens und Mandelson hatten Schröder geraten, auf die „wissensorientierte Dienstleistungsgesellschaft der Zukunft“ (Schröder/ Blair 1999) und ihre postmaterialistischen Werten zu setzen (Vester 2005: 59), die sich beispielhaft im neuen Teilhabegerechtigkeitsparadigma niederschlagen. Gleichzeitig sollte die mit einer wirtschaftsfreundlichen Politik einhergehende Hoffnung auf die Schaffung neuer Arbeitsplätze jedoch auch wieder zu einer Bindung des traditionellen sozialdemokratischen Wählermilieus führen: So stand die Arbeitsgesellschaft seit jeher im Zentrum sozialdemokratischer Sozialpolitik.

2.3 Strategien

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Nicht zuletzt hatte das Schröder-Blair-Papier eine symbolische Wirkung: Sowohl Schröder als auch Blair wollten sich als Gestalter und Modernisierer von Staatshaushalt, Parteiprogrammatik und Wählerschichten darstellen (Gardemin 2008). 2.3.2.2 Framing, Blaming and Credit-Claiming: Die sozialdemokratische Legitimation der Riester-Reform Strategische Politik zielt nicht nur auf die Umsetzung eines bestimmten Programms und seine Inhalte (Policy-Seeking), sondern immer auch auf den zukünftigen Gewinn und die Maximierung von Wählerstimmen (Vote-Seeking). Sie sind erste Voraussetzung für die Wiederwahl und eine machtvolle Durchsetzung von politischen Inhalten. Sozialstaatsreformen, die Ansprüche der Bürger auf bestimmte staatliche Leistungen zurückfahren bzw. diese durch einen Marktmechanismus zu kompensieren suchen, bedürfen einer speziellen Rechtfertigung durch die politischen Entscheider. Insbesondere, wenn man davon ausgeht, dass einer Abkehr vom sozialpolitischen Status quo grundsätzlich kritisch gegenüber gestanden wird und die bestehenden sozialen Arrangements verteidigt werden (vgl. Tyler 2006), gewinnt die „Reformkommunikation“ an Bedeutung, weil „[r]etrenchment advocates […] confront a clash between their policy preferences and their electoral ambitions.“ (Pierson 1996: 146) Die Legitimation von einzelnen Sozialstaatspolicies betrifft aus politikwissenschaftlicher Perspektive vor allem das Argumentations- und Wertegerüst, das zur Bewertung und Rechtfertigung dieser Policies verwendet wird (Nullmeier/Köppe/Friedrich 2009). Dabei kann in der diskursiven Analyse ein bestimmtes Framing erkennbar werden, das im Fall erfolgreicher öffentlicher Reformkommunikation von den Wählern geteilt bzw. übernommen wird63. Rein und Schön definieren Framing als „a way of selecting, organising, interpreting, and making sense of a complex reality so as to provide guideposts for knowing, analysing, persuading, and acting. A frame is a perspective from which an amorphous, ill-defined problematic situation can be made sense of and acted upon“ (Rein/Schön 1991: 263).

Lässt sich ein solches Framing in der Debatte um die Rentenreform 2001 erkennen? Gibt es Hinweise auf Blame-Avoidance- oder Credit-Claiming-Strate63

„Framing welfare reform in terms of the (un)deservingness of welfare recipients has, in particular, been suggested as a powerful tool to win public support for welfare state retrenchment.“ (Slothuus 2007: 324)

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

gien64? Was waren die zentralen sozialdemokratischen Argumentationsmuster, die zur Rechtfertigung des neuen Regimes der Altersrisikoabsicherung genutzt wurden? Anhand der zwei Bundestagsdebatten, die zur Beratung des AVmG geführt wurden, soll versucht werden, eine erste Einschätzung bezüglich dieser Fragen zu formulieren. Ein bedeutender Bezugspunkt sozialdemokratischer Argumentation in der ersten Debatte zur Rentenreform 2001 liegt im Begriff der „Generationengerechtigkeit“ (vgl. Seeleib-Kaiser 2008, Schmähl 2009), der bereits seit Ende der 90er-Jahre in politischen Diskursen um Rentenreformen als Legitimationselement verwendet wird (Nullmeier 2004b). Auffällig ist die der Debatte inhärente Vorstellung von Generationengerechtigkeit als „gerechte Verteilung von Lasten“. Es wird das Bild eines Alterssicherungssystems entworfen, das dem äußeren „Druck“ durch die demografische Entwicklung nicht mehr standhalten kann und das – will es weiter Bestand haben – die finanzielle Belastung deshalb an seine Teilhaber, die Rentner und Beitragszahler, weiterleiten muss. Die auf das System zukommenden Lasten werden in der Debatte als Sachzwänge formuliert, lediglich ihre Verteilung ist im Rahmen der Systemfinanzierungslogik variabel und soll „gerecht“ erfolgen. Die sozialdemokratische Argumentation fokussiert gleichermaßen auf Rentner und Beitragszahler und betont die Gerechtigkeitskomponente des „Ausgleichs“ zwischen den Generationen. Die Rentenreform müsse dem Anspruch gerecht werden, den diagnostizierten Finanzierungsschwierigkeiten in der Weise zu begegnen, dass sowohl die jüngere als auch die ältere Generation gefordert wird, einen Beitrag zum Systemerhalt zu leisten – in Form gedämpfter Rentensteigerungen, deren private Aufstockung staatlich gefördert wird, und eines langfristig stabilen Beitragssatzes65. 64 Blame- Avoidance-Theorien gehen davon aus, dass „most policymakers are motivated in large part by their desire to maximize their prospects for reelection (or reappointment) and advancement“ und dass „voters are more sensitive to what has done done to them than to what has been done for them.“ (Weaver 1986: 373) Versagen die gewählten Politiker darin, eine „blame-generating situation“ zu vermeiden – z.B. eine Sozialstaatsreform, die mit Leistungseinschnitten einhergeht –, können sie versuchen, Schuldzuweisung umzulenken oder zu zerstreuuen. Weaver unterscheidet acht idealtypische Blame-Avoidance-Strategien: 1) „Limit the Agenda“ (Prevent blame-generating by keeping potentially costly choices from being considered); 2) „Redefine the Issue“ (Prevent blame- generating by developing new policy options which diffuse or obfuscate losses); 3) „Throw Good Money After Bad“ (Prevent or delay blame generating by providing resources to prevent constituencies from suffering losses); 4) „Pass the Duck“ (Deflect blame by forcing others to make politically costly choices); 5) „Find a Scapegoat“ (Deflect blame by blaming others); 6) „Jump on the Bandwagon“ (Deflect blame by supporting politically popular alternative); 7) „Circle the Wagons“ (Diffuse blame by spreading it among as many policymakers as possible); 8) „Stop Me Before I Kill Again“ (Prevent blame-generation by keeping credit-claiming opportunities that conflict with policy preferences from being considered) (Weaver 1986: 385). 65 So formuliert Walter Riester (SPD) in seinem Eingangsstatement zur ersten Lesung des AVmG: „Dabei geht es uns zunächst darum, einen fairen Ausgleich zwischen den Generationen zu finden.

2.3 Strategien

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Riester betont in diesem Zusammenhang das Ziel, über den Aufbau eines „zusätzlichen Altersvermögens […] das Versorgungsniveau im Alter insgesamt zu erhöhen.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12754) Eine faktische Rentenkürzung, die nur durch eine privat zu organisierende Vorsorgeleistung zu kompensieren ist, wird in dieser Perspektive also zur Chance auf ein höheres Versorgungsniveau. Damit die Bürger diese Chance ergreifen, etabliert der Staat ein finanzielles Anreizsystem, das laut Riester im „größten Programm zur Förderung eines Altersvorsorgevermögens, das jemals in dieser Republik aufgelegt worden ist“ (Plenarprotokoll 14/133: 12754), seine Entsprechung findet und das mit dem Superlativ „größten“ das besondere Bemühen der Bundesregierung betont. So wolle man allen Versicherten die Möglichkeit geben, sich ergänzend abzusichern. In Bezug auf die anvisierte Stabilisierung der Beiträge zur Rentenversicherung konstatiert der Minister, dass eine „Schmerzgrenze bei den Abgaben“ längst erreicht sei66. Man wolle den Beitragssatz „mindestens zehn Jahre unter 19 Prozent und mindestens 20 Jahre unter 20 Prozent“ (Plenarprotokoll 14/133: 12754) halten. Das liege im Interesse von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Erstere hätten so mehr Netto vom Brutto in der eigenen Tasche, letztere größere Investitionsspielräume, die zur Schaffung von Arbeitsplätzen genutzt werden könnten. Höhere Beitragssätze bedrohten die Zahl der Arbeitsplätze (Plenarprotokoll 14/133: 12754). Aber nicht nur Arbeitnehmer und Arbeitgeber profitieren nach Auskunft des Ministers. Auch die Bestandsrentner könnten sich darauf verlassen, dass ihre Renten „gesichert“ und „kontinuierlich entsprechend der Lohnentwicklung angehoben“ werden (Plenarprotokoll 14/133: 12756). Riester stellt also eine „winwin-win-Situation“ in Aussicht, in der sowohl Beitragszahler (Arbeitgeber und

 […] Bei unserer Rentenreform sind Junge und Ältere gleichermaßen Gewinner. Wir schaffen Gerechtigkeit zwischen den Generationen, wir setzen auf Solidarität mit Gewinn sowie auf Sicherheit und Bezahlbarkeit. Deswegen konzentrieren wir uns auf vier Schwerpunkte: Erstens. Wir ergänzen die gesetzliche Rente mit einer zusätzlichen kapitalgedeckten Rente und werden damit das Rentenniveau – insgesamt dauerhaft anheben. Zweitens. Wir werden den Weg, die Rentenversicherungsbeiträge zu senken, konsequent fortsetzen und zu einer Stabilisierung der Beiträge und damit zu einer Begrenzung der Lohnnebenkosten kommen. […]“ (Plenarprotokoll 14/133: 12753). 66 Die Höhe des Beitragssatzes sowie der lapidare Verweis auf „die Probleme der Rentenkassen“ sind in Riesters Rede die einzigen Versuche, die Situation zu beschreiben, die eine Reform der Rentenversicherung nötig macht. Über das eigentlich Problem und seine Deutung wird kaum debattiert. Auch während der zweiten Debatte ist dies fraktionsübergreifend der Fall.

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

Arbeitnehmer) als auch Leistungsempfänger (Bestandsrentner) nachhaltig profitieren67. Bemerkenswert ist bei der Debatte darüber hinaus, dass der bisherige Status quo im Alterssicherungssystem als die Rentnergeneration tendenziell privilegierend beschrieben wird – ein Zustand, der angesichts der prognostizierten demografischen Entwicklung und den durch diese verursachten finanziellen Lasten unhaltbar geworden sei. Der von den Rentnern durch vorausgegangene Beitragszahlungen erworbene Rechtsanspruch68 auf gesetzlich fixierte Alterssicherungsbezüge, die von der erwerbstätigen Generation im Rahmen des Generationenvertrages gewissermaßen als Transferleistungen mit dem Ziel der eigenen Versorgung im Alter übermittelt werden, erscheint in diesem Lichte als nicht mehr gerecht. Müsse die junge Generation höhere Beitragssätze und ein zukünftig niedrigeres Rentenniveau hinnehmen, so seien von den Rentnern in gleichem Maße Zugeständnisse zu erwarten.69 Auffällig sind außerdem deutliche Ansätze von Blame-AvoidanceStrategien nach dem simplen Muster „Find a Scapegoat“ (vgl. Fn. 66): So betont Erika Lotz (SPD), dass der Demografiefaktor der Vorgängerregierung, den die rot-grüne Bundesregierung abgeschafft hatte, schon sehr viel früher und drastischer das Rentenniveau gekürzt hätte (Plenarprotokoll 14/133: 1277912780). Hier wird also zumindest mittelbar über den Vergleich mit dem politischen Gegner kommuniziert, dass sich auch das eigene Reformvorhaben rentenmindernd auswirken kann. Außerdem hätten „alle Regelungen“, die die CDU/CSU-Fraktion vorgeschlagen habe, zu steigenden Beiträgen geführt. Der sozialpolitische Sprecher der Sozialdemokraten, Franz Thönnes, wirft der Opposition vor, „sich selbst vom Bock zum Gärtner zu machen“ und zu vergessen, „was in den Jahren ihrer Regierungsverantwortung alles geschehen ist.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12782) Die „Täter von gestern“ taugten nicht „als Sanitäter von morgen.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12783) Die abgelöste schwarz-gelbe Regierung sei außerdem verantwortlich dafür, dass man jetzt zu diesen Maßnahmen greifen müsse:

67 Die Abgeordnete Ulla Schmidt (SPD) zählt darüber hinaus insbesondere Geringverdiener zu den Gewinnern der Reform, weil man zum ersten Mal „einkommensschwachen Personen und Personen, die eine gebrochene Erwerbsbiografie haben“, Geld in die Hand gebe, „damit sie sich eine zweite Säule der Altersvorsorge aufbauen können.“ Die Ministerin weiter: „Das ist Sozialpolitik! Das ist Bekämpfung von Altersarmut!“ (Plenarprotokoll 14/133: 12767) 68 Das Bundesverfassungsgericht weist Rentenansprüchen den grundgesetzlich geschützten Eigentumscharakter zu (vgl. Neumann/Schaper 2008: 196). 69 Franz Thönnes, sozialpolitischer Sprecher der SPD, formuliert es folgendermaßen: „Es muss nämlich ein anständiger Ausgleich zwischen der älteren und der jüngeren Generation erfolgen, weil Solidarität keine Einbahnstraße ist.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12783)

2.3 Strategien

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„Sie wissen genau, in welche Situation Sie die Rentenversicherung mit Ihrer Politik gebracht haben: die Zahlung von Fremdleistungen durch die Rentenversicherung; die Beitragszahler mussten Kosten der deutschen Einheit tragen; kein anständiger Abbau der Arbeitslosigkeit, Sie haben Scheinselbstständige und 630-Mark-Kräfte ausgeklammert. Vor diesem Hintergrund ist die gesamte Rentenversicherung in ein Dilemma geraten. Am Ende Ihrer Regierungszeit sah die Situation so aus: Während 1991 der Beitragssatz zur Rentenversicherung bei 17,7 Prozent lag und die Reserve noch 26 Monatsausgaben betrug, war der Beitragssatz 1997 auf 20,3 Prozent angestiegen und die Reserve betrug nur noch 0,6 Monatsausgaben. Sie haben bei der Renten-, der Finanz-, der Steuer- und der Arbeitsmarktpolitik auf der ganzen Linie versagt. Dafür haben Sie die Quittung von den Menschen bekommen.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12783)

In der Perspektive der Abgeordneten Lotz und Thönnes verstehen sich die Sozialdemokraten gewissermaßen als „Opfer“ einer schlechten Politik der Vorgängerregierung. Im Gegensatz zu dieser versuche man die Probleme, deren Ursachen nicht im eigenen Verantwortungsbereich liegen, jedoch überhaupt offensiv zu bearbeiten und schaffe es gleichzeitig noch, sie – wiederum in Abgrenzung zum politischen Gegner – „sozialverträglich“ zu lösen. Ebenfalls zu beobachten sind Versuche des Credit-Claiming, die u.a. in Bezug auf das Legitimationselement der Generationengerechtigkeit festzustellen sind. So beanspruchen die Redner der Regierungsparteien mit ihren Reformvorschlägen, (mehr) Generationengerechtigkeit im Rentensystem zu schaffen. Diese Selbstdarstellung ist unter anderem abzulesen am Einsatz von Personal-, Possessiv- und Reflexivpronomina. Indem das „Wir“ und das „Unser“ mit dem Begriff Generationengerechtigkeit verknüpft und dem „Sie“ und dem „Ihr“ gegenübergestellt werden, die wiederum mit dem Vorwurf der generationsspezifischen Diskriminierung behaftet werden, wird eine direkte Konfrontation mit dem politischen Konkurrenten erreicht, wobei die eigene reformpolitische Positionierung in ein positives Licht gerückt wird. Bestärkt wird diese positive Selbstdarstellung durch die Verwendung ebenfalls positiv besetzter aktiver Verben wie „schaffen“, „durchsetzen“, „für etwas sorgen“ etc.: „Heute leiten wir den Gesetzgebungsprozess ein, indem wir über Lösungen diskutieren, um dann entschlossen zu handeln. Bei unserer Rentenreform sind Junge und Ältere gleichermaßen Gewinner. Wir schaffen Gerechtigkeit zwischen den Generationen, wir setzen auf Solidarität mit Gewinn sowie auf Sicherheit und Bezahlbarkeit.“ (Walter Riester, Plenarprotokoll 14/133:12753; Hervorhebungen d. A.)

Wie werden die potenziell leistungsmindernden Aspekte der Reform von den sozialdemokratischen Sprechern thematisiert? Dass auch für die Säule der privaten Alterssicherung Beiträge fällig werden, thematisiert überhaupt nur eine Min-

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derheit der sozialdemokratischen Redner70. Dass diese allein von den Arbeitnehmern getragen werden müssen, die Arbeitgeber folglich bei ihrer Finanzierung nicht beteiligt werden, sprechen die Redner der SPD nicht an. Und auch die Tatsache, dass die Kumulation der Beiträge zur privaten Vorsorge und zur GRV eine Beitragssteigerung für die Arbeitnehmer bedeutet, wird in der Debatte von den sozialdemokratischen Rednern verschwiegen. Dies könnte ein Hinweis auf eine „Limit the Agenda“-Strategie sein, weil nämlich andere Policyoptionen – z.B. die Beteiligung der Arbeitgeber an der privaten Vorsorge oder allgemein eine Stärkung der Einnahmeseite der GRV über eine Ausweitung des Versichertenkreises – überhaupt nicht zur Debatte gestellt werden. Die zweite Debatte zum AVmG wiederholt einen Großteil der zuvor kurz skizzierten Argumentation. Auffällig ist zunächst die im Vergleich zur ersten Beratung häufigere Thematisierung des politischen Entscheidungsprozesses an sich. In mehreren Redebeiträgen dominiert die Beschäftigung mit Stil und Form der zwischenparteilichen Auseinandersetzung die inhaltliche Diskussion der Reformbestandteile. Die Redner konzentrieren sich stärker als während der ersten Lesung auf die Ebene der politischen „Streitkultur“, indem sie den Debattenstil des politischen Gegners und dessen Angemessenheit angesichts der Tragweite der zur Entscheidung stehenden Reform hinterfragen, anstatt sich mit deren Inhalten auseinanderzusetzen71. Zentrale inhaltliche Bezugspunkte stellen wiederum die Beitragsstabilisierung, die Etablierung der privaten Vorsorge sowie das Rentenniveau dar. Die sozialdemokratischen Redner sehen die besondere Qualität ihrer Reform darin, dass sie ohne steigende Beitragssätze, ohne Leistungskürzungen und ohne eine Anhebung der Altersgrenzen auskomme und alle drei Variablen zumindest stabil halte. Man fördere Generationengerechtigkeit, Beitragssatzstabilität und private Altersvorsorge (vgl. Erika Lotz, Plenarprotokoll 14/147: 14404). Was das Rentenniveau angeht, so dreht sich die Debatte um den Vorwurf der Opposition, man habe bei der Rentenanpassungsformel „getrickst“ und erreiche allenfalls 64 und nicht 67 Prozent. Die Sozialdemokraten zitieren hier externe Sachverständige, um sich gegen den Vorwurf zu wehren72. Von einer potenzi70

So erläutert Walter Riester die stufenweise Anhebung der Beiträge für die private Vorsorge, hebt dabei vor allem jedoch die staatliche Förderung hervor. Er bedient sich also einer Ablenkungsstrategie: „Damit niemand finanziell überfordert wird, beginnen wir im ersten Jahr mit einem Beitrag von 1 Prozent des Bruttoentgelts. Der Staat gibt von Anfang an Geld dazu. Der Beitrag steigt in insgesamt vier Schritten alle zwei Jahre um jeweils 1 Prozent und erreicht im Jahre 2008 insgesamt vier Prozent vom Bruttoentgelt.“ (Plenarprotokoll 14/133: 12754) 71 Ein Großteil der Debatte widmet sich auch der Angemessenheit einer CDU-Plakataktion, die Kanzler Schröder im Stile einer Verbrecherkartei darstellte, „Rentenbetrug in Serie“ anprangerte und vor einer „Falle“ warnte. 72 Die Abgeordnete Erika Lotz (SPD) zitiert den VDR-Geschäftsführer Franz Ruland mit den Worten: „Mit der im Rentenreformkonzept vorgesehenen Anpassungsformel wird ein

2.3 Strategien

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ellen Reduzierung des Rentenniveaus spricht kein sozialdemokratischer Abgeordneter, zumindest nicht direkt: „So notwendig und schmerzlich es in der Vergangenheit war, darauf hinweisen zu müssen, dass die Sozialversicherungsrente allein den Lebensstandard nicht sichert – es ist dazu häufig sehr viel Unsinniges gesagt worden –, können wir heute sagen: Wer sich beteiligt und mitmacht, wird im Alter hinsichtlich seiner Gesamtversorgung deutlich besser stehen. Das wollten und das werden wir erreichen.“ (Walter Riester, SPD, Plenarprotokoll 14/147: 14428) „Kollege Blüm, ich will jetzt gar nicht darüber streiten, ob am Ende 64 Prozent oder 67 Prozent herauskommen. Wichtig ist eines: Wir kommen über dem Niveau heraus, das bei Ihnen herausgekommen wäre.“ (Peter Dreßen, SPD, Plenarprotokoll 14/147: 14437)

Die sozialdemokratischen Redner versuchen darüber hinaus auffällig oft, die neu gestärkte „Verlässlichkeit“ und „Zuverlässigkeit“ der reformierten GRV zu betonen. Man schaffe mehr „Vertrauen“, wenn es einen zusätzlichen „Stützpfeiler“ im Rentensystem gebe, der staatlich bezuschusst werde (vgl. Franz Thönnes, Plenarprotokoll 14/147: 14437). Die Wortführer lassen so eine ausgeprägte Risikoaffinität sowie Wissen um die zentrale Bedeutung der Rentenpolitik für den elektoralen Erfolg erkennen. Lässt sich nach dieser kurzen Skizze der wichtigsten Aspekte der Debatten um das AVmG nun ein spezielles sozialdemokratisches Framing erkennen? Zentral ist zunächst die Auffassung, dass man unter politischem Zugzwang steht und die GRV reformieren muss. Grundsätzlich werden auf verschiedene Weisen „Sachgesetze“ angeführt, warum das Rentensystem „so“ jedenfalls nicht weiter existieren kann. Die Finanzierungsprobleme der Rentenversicherung werden fast ausschließlich mit der demografischen Entwicklung begründet, die als nicht steuerbarer, unausweichlicher Prozess dargestellt wurde73. Ein wichtiges Bild dabei, das äußerst erfolgreich in den Medien visualisiert wurde, war die Vorstellung des Beitragszahlers,

 Nettorentenniveau von über 67 Prozent erreicht.“ (vgl. Plenarprotokoll 14/147: 14406) Der sozialpolitische Sprecher der Sozialdemokraten, Franz Thönnes, zitiert einen Vertreter des Sozialbeirates, der darauf hinweist, dass ein niedrigeres als das von der Regierung prognostiziertes Rentenniveau nur dann realistisch sei, wenn man unterstelle, dass kein Arbeitnehmer den mit der Rentenreform 2001 gesetzten Anreizen zum Vorsorgesparen folgen würde (vgl. Plenarprotokoll 14/147: 14439). 73 Ein wesentlicher Grund für die Finanzierungsengpässe liegt jedoch vor allem darin, dass die Rentenversicherung einerseits auf Wirtschaftswachstum angewiesen ist, andererseits aber zunehmend von diesem abgekoppelt wird (Bourcarde 2011).

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der 2030 die Last von zwei Rentnern zu tragen habe. Diese Darstellung ist an sich extrem widersprüchlich: Erstens ändert die Absenkung des Rentenniveaus gar nichts an der demografischen Entwicklung. Es handelt sich also nicht um eine „Antwort auf die Herausforderung des demografischen Wandels“ (BT-Drs. 14/9503 [Nationaler Strategiebericht Alterssicherung]: 4), sondern bestenfalls um eine politische Kapitulation vor einer Kausalität, die sich der politischen Steuerung entzieht und das, obwohl eine Veränderung der demografischen Entwicklung u. a. durch Familien- und Zuwanderungspolitik ja durchaus bezweckt war und ist. An dem demografischen Befund, dass ein Beitragszahler für zwei Rentner aufkommen muss, hat sich zudem gar nichts geändert, wenn diese Rentner einfach weniger bekommen – auch wenn die finanzielle Situation natürlich eine andere ist. Zweitens wird mit dem zitierten Bild ein Konflikt zwischen den Generationen suggeriert, der so nicht der Realität entspricht. Zum einen herrscht gerade im Familienzusammenhang in der Regel Solidarität, so dass die meisten Jüngeren nicht dafür sind, dass ihren Eltern die Renten gekürzt werden. Darüber hinaus zeigt die Berechnung bis 2030, dass in dem Bild dieselben Personen in unterschiedlichen Rollen angesprochen werden. Es sind ja gerade die Jüngeren, die in 30 Jahren dann auf den „Beitragsschultern“ der nächsten Generation sitzen, gleichzeitig aber heute einsehen sollen, dass die steigenden Beitragssätze ihnen nicht mehr zugemutet werden könnten. Drittens lässt sich auch argumentieren, dass das Szenario, dass sich aus der demografischen Entwicklung ergeben soll – zwei Rentner pro Beitragszahler – so dramatisch nicht ist, wenn an anderen Faktoren des Rentensystems, wie z. B. der Lohnhöhe oder Beschäftigung, wirksame Veränderungen durchgesetzt werden. Dennoch wurde die Darstellung eines „Demografiesachzwangs“ nicht nur in der Bundestagsdebatte zum herrschenden Diskurs. Hierzu trugen auch Versicherungsunternehmen bei, die die Lesart, das Rentensystem sei in seiner bisherigen Form nicht mehr geeignet, eine soziale Sicherung im Alter zu garantieren, sehr medienwirksam in Werbekampagnen unterstrichen. Der zweite Sachzwang, der mit der Rentenreform durch das strategische Machtzentrum der Kernexekutive in Verbindung gebracht wurde, war die so genannte „Standortdebatte“. Damit wurde eine erfolgreiche Reform im Bereich der Rente zur Bedingung erklärt, um das Allgemeinwohl schlechthin zu bewahren: „Die langfristige Stabilisierung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, das Vertrauen in die Zukunftsfestigkeit der Rentenversicherung wiederherzustellen. Zudem leistet ein stabiler Beitragssatz einen wesentlichen Beitrag zur Begrenzung der Lohnnebenkosten und damit zur Stärkung und Sicherung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und dabei vor allem der internationalen Konkurrenzfähigkeit. Hierdurch wird eine wichtige

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Voraussetzung für mehr Wachstum und Beschäftigung und zur Sicherung des Wirtschaftsstandortes Deutschland geschaffen“ (BT-Drs. 14/9503 [Nationaler Strategiebericht Alterssicherung]: 27).

Für die Verankerung dieser Leitidee war auch entscheidend, dass die Arbeitgeber die Betonung der „Standortdebatte“ und die Verknüpfung mit der Rentenreform mit trugen. Beide Sachzwänge tragen jedoch eine der von Hay beschriebenen Tendenzen zur Entpolitisierung in sich (Hay 2007): Denn wenn die Öffentlichkeit den Ausführungen der Politik folgt und politische Entscheidungen als alternativlose Reaktionen auf Entwicklungen sieht, die außerhalb des politischen Systems begründet sind und sich ursächlich seiner Steuerungsfähigkeit entziehen, dann wird damit auch jede Notwendigkeit einer demokratischen Partizipation negiert, nach dem Motto: Wenn es eh nur einen Weg gibt, dann ist es auch gleich, wer sich wie darum kümmert. Dass die Notwendigkeit zum Handeln besteht, liegt in der sozialdemokratischen Perspektive aber nicht ausschließlich nur an diesen Sachzwängen, sondern auch im Verantwortungsbereich der Vorgängerregierung (keine problemadäquate Politik in der Vergangenheit). In den Debatten verzichten die sozialdemokratischen Redner jedoch weitgehend darauf, ihre Problemdeutung dem Wähler detaillierter zu vermitteln. Es wird versucht, aus einer Situation, in der offensichtlich die finanziellen Spielräume der GRV enger werden, einen Ausweg zu konstruieren und diesen derart zu kommunizieren, dass alle Wählergruppen auf die eine oder andere Weise von der Reform profitieren. Inkonsistent ist die Kommunikation jedoch immer da, wo sie einen manifesten finanziellen Engpass im System der GRV als Sachzwang formuliert, deshalb von der notwendigen und fairen Verteilung von Lasten spricht, aber eigentlich keine Belastungen für die Wähler vorsieht: Denn nach Auskunft der Sozialdemokraten gewinnen sowohl die Leistungsempfänger (Rentenniveau bei 67 Prozent) als auch die Beitragszahler (Stabilisierung des Rentenbeitragssatzes). So wird auch versucht, eine „blame generating situation“ zu vermeiden: Wo keine Leistungsminderungen geplant sind, kann auch kein Wähler daran Anstoß nehmen. Dieser Versuch scheitert aber bereits daran, dass gleichzeitig in Ansätzen mit Blame-Avoidance-Strategien operiert wird, die eigentlich erst dann zum Zuge kommen, wenn eine „blame generating situation“ vorliegt. So wird der Opposition mehrfach vorgehalten, sie sei „Schuld“ daran, dass man jetzt so handeln müsse. Unter Federführung des politischen Gegners hätte eine Rentenreform bloß größere Nachteile für die Wähler zum Ergebnis gehabt. Die sozialdemokratische Argumentation ist somit an nicht wenigen Stellen nicht stringent und offenbart deutliche argumentative Widersprüche. Weitere potenziell kritische Punkte der Reform können hingegen

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

geschickt im Sinne einer „Limit the Agenda“-Strategie jenseits der Grenzen des Sagbaren verortet werden – wohl auch, weil diese von der Opposition nicht thematisiert werden. Ein bestimmtes Framing ist in den Debattenbeiträgen der Sozialdemokraten nur holzschnittartig erkennbar, weil die Redner kaum differenziert „problemdeutend“ auftreten. Grundsätzlich sind direkte Wähleransprachen in den Debatten sowieso äußerst selten, bestimmender Adressat der Argumentation ist der politische Gegner. Blame-Avoidance-Strategien werden allenfalls punktuell und insgesamt eher fragmentiert und nicht kohärent genutzt. Der Begriff der Generationengerechtigkeit kann als positiv konnotiertes Symbolwort verstanden werden, das mit strategischem Kalkül als ein zentrales Legitimationselement in die Debatte eingeführt wurde (Seeleib-Kaiser 2008). Dabei ist die begriffliche Deutungshoheit jedoch umkämpft, so dass einseitige positive Effekte im Rahmen eines elektoralen Wettbewerbs eher nicht zu erwarten sind. Was der Regierung bei der Legitimation der Rentenreform in die Karten spielen konnte, war eine weitere flexible Nutzung von Zeitfenstern, die an der Frage der Kapitaldeckung als Lösung der Finanzierungsproblem der GRV deutlich wird. Während alle Rentenexperten im Jahr 2000 zwar darauf verwiesen, dass langfristig das umlagefinanzierte System wesentlich stabiler ist als eine Kapitaldeckung, brauchte das Arbeits- und Sozialministerium nur auf die extrem positive Entwicklung an den Börsen zu verweisen, für die sich die Bevölkerung seit der Einführung der Telekomaktie extrem interessierte. Nach dem Crash der New Economy wäre es deutlich schwerer gefallen, das passende positive Framing für ein derartiges Vorhaben zu finden (Hegelich 2008). In den Bundestagsdebatten unterließen es die sozialdemokratischen Redner jedoch, auf diesen Umstand zu verweisen und ließen so womöglich eine positive Legitimationsoption aus. 2.3.2.3 Coalition-Seeking: Sozialdemokratische „Agenda-Politik“ als Vorbereitung einer Großen Koalition? Häufig wird argumentiert, die Agenda 2010 sei primär politischem Taktieren geschuldet, um „der Opposition den Modernisierungswind aus den Segeln zu nehmen“ (Frevel/Dietz 2008: 40). Aufgrund der inhaltlichen Zielsetzung eines marktliberalen Umbaus des Sozialstaates sowie angesichts einer massiven Wählerwanderung zur CDU bei der Bundestagswahl 2002 legen Raschke und Tils der SPD in diesem Zusammenhang im Nachhinein das Verfolgen einer so genannten „Dreiecks-Strategie“ nahe: „Dabei begibt man sich, angesichts von Stärken des Gegners bei Machtpolitik und Problemlösung, auf dessen Terrain, unterstreicht aber gleichzeitig durch entsprechende Politikmaßnahmen die eigene Identität.“

2.3 Strategien

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(Raschke/Tils 2007: 516) Zwar wurden in Bezug auf den aktivierenden Sozialstaat Positionen der Opposition übernommen, es wurde jedoch versäumt, hier die sozialdemokratische Identität des Projektes erkennbar werden zu lassen. Möglicherweise ist es gerade diese Beschäftigung mit der Frage nach der sozialdemokratischen Identität, die noch eine ganz andere Lesart des Verhältnisses zwischen SPD und CDU zulässt: So kommt Nullmeier in seiner Analyse des Reformprozesses zur Agenda 2010 zu dem Schluss, das Reformpaket habe als „neue Konsenspolitik“ (Nullmeier 2008: 150) zwischen den beiden großen Volksparteien letztendlich der Vorbereitung einer Großen Koalition dienen sollen, die 2005 durch die Entscheidung Neuwahlen herbeizuführen dann konsequent von einer faktischen in eine formelle Große Koalition umgewandelt wurde. Für Nullmeiers These, dass mit den Reforminhalten der Agenda 2010 eine Große Koalition vorbereitet werden sollte, sprechen zunächst einmal institutionelle Gründe: So stellte die Union seit der Landtagswahl in Hessen am 7. Februar 1999 die Mehrheit im Bundesrat, wodurch Schröder bei seinen Reformvorhaben auf die Stimmen der CDU-geführten Landesregierungen angewiesen war; diese Situation änderte sich auch in der zweiten Legislaturperiode nicht. Tatsächlich fällt auf, dass die Verabschiedung fast aller zentraler Reformen nach Kompromissen im Vermittlungsausschuss stattfand. Der Koalitionspartner hatte hier so gut wie gar keine Mitspracherechte: „The Greens' effect on fiscal, social and employment policy was rather weak. […] The leeway of the SPD was mainly constrained by the Christian Democrats.“ (Merkel/Petring 2007: 139 f.) Als exemplarisch für die enge Kooperation zwischen SPD und CDU kann vor diesem Hintergrund der Umstand angesehen werden, dass ein im Dezember 2002 im Bundeskanzleramt erarbeitetes Strategiepapier, das die Agenda 2010 in vielerlei Hinsicht antizipiert, direkt an Horst Seehofer, den Sozial- und Gesundheitsexperten der Union, weitergeleitet wurde, sogar bevor den Abgeordneten der SPD das Papier vorlag74. Unabhängig von diesen institutionellen Gründen kann jedoch auch der inhaltliche Konsens zwischen SPD und CDU nicht von der Hand gewiesen werden. Gerade dem Konzept des „Dritten Weges“ kommt in diesem Zusammenhang, so Seeleib-Kaiser, zentrale Bedeutung zu: „Die Konzeptionalisierung des ,Dritten Weges' […] kann nicht als originärer Neubeginn der Sozialdemokratie bewertet werden. Vielmehr stellt sie den vorläufigen Endpunkt einer langen revisionistischen Tradition dar, der in der Übernahme zentraler Zielsetzungen christdemokratischer Programmatik mündete.“ (Seeleib-Kaiser 2002: 493)

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vgl. Kap. 2.4.1.3..

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

Indem die Programmatik der SPD als neoliberal charakterisiert werde, werde eine implizite Dichotomie zwischen Sozialdemokratie und Liberalismus konstruiert; tatsächlich sei es jedoch die Christdemokratie, die einen „Dritten Weg“ zwischen beiden Positionen verkörpere (Seeleib-Kaiser 2002: 490). Insbesondere die sozialdemokratische Neudefinition staatlicher Aufgaben zugunsten von mehr individueller Verantwortung sowie eine angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik unter dem Primat wirtschaftlichen Wachstums ließen dabei, so Seeleib-Kaiser, auf eine weitgehende Deckungsgleichheit zwischen sozial- und christdemokratischen Positionen schließen. 2.4 Konsequenzen 2.4.1 Policy-Dimension 2.4.1.1 Arbeitsmarkt Bundeskanzler Schröder hatte 1998 versprochen, die Arbeitslosigkeit nachhaltig zu bekämpfen und angekündigt, nach Maßgabe des Erfolgs dieses Kampfes bei der nächsten Bundestagswahl 2002 beurteilt werden zu wollen: „Wenn wir es nicht schaffen, die Arbeitslosenquote signifikant zu senken, dann haben wir es weder verdient, wieder gewählt zu werden, noch werden wir wieder gewählt.“ (Gerhard Schröder zitiert nach Roth/Jung 2002: 10)

Zwar sank die Arbeitslosigkeit von rund 4,3 Millionen auf 3,9 Millionen zwischen 1998 und 2000/200175. Entsprechend der schwachen Konjunkturentwicklung stieg die Zahl der Arbeitslosen jedoch wieder auf rund 4 Millionen im Wahljahr 2002, was einer Arbeitslosenquote von knapp 10 Prozent entspricht. Gleichzeitig konnte auch keine grundlegende Verbesserung zahlreicher Strukturprobleme des deutschen Arbeitsmarktes erreicht werden: Die Langzeitarbeitslosigkeit blieb auf vergleichsweise hohem, die Erwerbsbeteiligung von Frauen und Älteren auf vergleichsweise niedrigem Niveau. Auch eine merkliche Erhöhung des Arbeitsangebots konnte nicht erreicht werden: Die Beschäftigungsquote veränderte sich entsprechend der Arbeitslosenzahlen marginal und stagnierte bei rund 65 Prozent, fünf Prozentpunkte unter dem Lissabon-Ziel. Die monatlichen Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung 75

Wo nicht anders angegeben, sind alle statistischen Kennzahlen zum deutschen Arbeitsmarkt der offiziellen Statistik der BA entnommen, vgl. http://statistik.arbeitsagentur.de. Die Angaben zur Beschäftigungsquote basieren auf Daten von Eurostat.

2.4 Konsequenzen

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blieben während der ersten Phase stabil bei 6,5 Prozent, konnten also nicht gesenkt werden. Die im Kapitel „Entscheidungen“ skizzierten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (einschließlich des Job-AQTIV-Gesetzes), die vor den Hartz-Gesetzen ergriffen wurden, zeigten also keinen durchschlagenden Erfolg und die drängenden Probleme des deutschen Arbeitsmarktes blieben weitgehend ungelöst. Sie verschärften sich sogar noch: Die Zahl der Arbeitslosen wuchs weiter an, von rund 4,1 Millionen im Monat der Bundestagswahl (09/2002) auf rund 4,4 Millionen im Monat der Agenda-Rede (03/2003). Die sozialdemokratische Regierung musste auf eine zügige Umsetzung der Hartz-Reformen setzen, die das deutsche Arbeitsmarktregime nachhaltig verändern sollten. Die zwischen 2003 und 2005 sukzessive implementierten Gesetzespakete konnten frühestens in der zweiten Phase der „Agenda-Politik“ erste Wirkungen entfalten. 2.4.1.2 Rentenversicherung Mit der Riester-Reform 2001 sollte die GRV vor allem langfristig auf stabile Beine gestellt und ein Beitragsziel von maximal 20 Prozent bis 2020 erreicht werden. Die Tatsache, dass der Beitragssatz zur GRV kurz nach der Bundestagswahl 2002, also nach Inkrafttreten der Riester-Reform, für das Jahr 2003 von 19,1 auf 19,5 Prozent erhöht werden musste, kann insofern zunächst nicht als Kriterium herangezogen werden, um bereits eine Aussage über den Erfolg oder Misserfolg der Reform zu treffen. Gleichwohl wurde damit eine kurzfristige Beitragssatzstabilisierung verfehlt. Darüber hinaus wurde zum Ende des Jahres 2002 mit Einsetzen der Rürup-Kommission deutlich, dass auch die langfristige Beitragssatzentwicklung in der GRV trotz Riester-Reform nicht den erwünschten Kurs nehmen würde, auch wenn diese Tatsache zunächst verschwiegen und der Eindruck erweckt wurde, „man habe mit der Riester-Reform Hinreichendes getan, die Rentenpolitik benötige nun Stetigkeit” (Nullmeier 2003: 168). Es musste schließlich nachjustiert werden, weil sich die Annahmen über Demografie- und Konjunktur- bzw. Arbeitsmarktentwicklung als „unrealistisch“ erwiesen (Börsch-Supan et al. 2003, Rürup-Bericht 2003, BT-Drs. 15/2149). Neuberechnungen auf der Grundlage der revidierten Annahmen prognostizierten einen Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherung, der im Jahr 2020 21 Prozent uሷbersteigen und im Jahr 2030 sogar deutlich mehr als 24 Prozent betragen würde (Börsch-Supan et al. 2003). Gleichzeitig blieb die Zahl der privat abgeschlossenen Riester-Verträge zunächst „hinter den recht hoch gesteckten Erwartungen zurück“ (Rürup-Bericht

80

2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

2003: 129)76. Neuere Untersuchungen mit Daten des Sozioökonomischen Panels zeigen zudem, dass insbesondere diejenigen nur unzureichend von der Möglichkeit privater Altersvorsorge Gebrauch machen, die im Alter am ehesten von Armut bedroht sind. Demnach hat die Riester-Förderung keinen oder allenfalls einen sehr kleinen Effekt auf die Sparneigung relativ einkommensschwacher Haushalte, obwohl diese die höchsten Fördersätze genießen, was den Schluss zulässt, dass die Riester-Rente in hohem Maße anfällig für Mitnahmeeffekte ist (Corneo/Keese/Schröder 2007; Lamping/Tepe 2009). Zu einem ähnlichen Ergebnis kommen auch Börsch-Supan et al. auf Basis der Daten aus der SAVEStudie77 Sie betonen darüber hinaus den Zusammenhang zwischen Bildungsniveau und Sparneigung: „The share of households with Riester pensions is much lower in the lowest quintile of household income distribution than in the middle- and upper-income brackets. A third lesson is therefore that even deep subsidies do not appear to provide a sufficiently strong incentive to households with very low incomes to postpone current consumption in favor of retirement consumption. Households with higher levels of educational attainment are more likely to enroll in Riester pensions than households with financial respondents who have not completed any vocational training. […] A fourth lesson, therefore, is that information and the knowledge about arrangements relating to old-age pension provision are clearly vital to achieving high uptake rates.“ (Börsch-Supan/Reil-Held/Schunk 2008: 317)

Auch im Politikfeld Rente bestand also weiterhin Problemdruck und Reformbedarf78. Die als wegweisend gepriesene Riester-Reform scheiterte in Rekordzeit an ihren Zielen. Nur in Bezug auf die betriebliche Altersvorsorge fällt die Bilanz deutlich positiver aus: Durch die Einführung der Entgeltumwandlung – also dem Prinzip, dass betriebliche Renten nicht mehr, wie bislang üblich, als Lohnzusatz gerechnet werden – erreichte die Regierung hier das Ziel einer Entlastung der Lohnkosten. Zugleich konnte sie zumindest bei Teilen der Gewerkschaftsbewegung Zustimmung erzielen, da sich der DGB den Rechtsanspruch auf eine be76 Gerade im internationalen Vergleich wird die deutsche Entwicklung der „voluntary statesubsidized private pension plans“ hingegen als durchaus „dynamisch“ beschrieben: „Growth in the first few years was very steep, then stalled, but then rebound after the 2005 legislative changes. Overall, growth rates are much higher than those experienced in the US.“ Die anfänglichen Startschwierigkeiten werden mit „[p]oor product design“ erklärt. (Börsch-Supan/Reil-Held/Schunk 2008: 316) 77 http://www.mea.uni-mannheim.de/fileadmin/files/polstudies/3aferngy0iaowiys_MEA_Stu dy_6.pdf 78 Trotz des weiter bestehenden Handlungsbedarfs in der Rentenpolitik machte sich die Regierung im Herbst 2002 zusätzlich daran, auch im Bereich der Gesundheitspolitik umfassende Reformen anzustrengen. So wurde ein Strategiepapier des Kanzleramts bekannt, das fraktionsintern hoch umstrittene Vorschläge enthielt (Abbau des Leistungskatalogs, Einführung von Wahltarifen etc.).

2.4 Konsequenzen

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triebliche Altersvorsorge als politischen Erfolg gutschrieb (Hegelich 2006b). Die Betriebsrente wird aber in der öffentlichen Wahrnehmung kaum mit der RiesterReform in Verbindung gebracht. 2.4.1.3 Zwischen Dezember 2002 und März 2003: Weichenstellungen im Kanzleramt Insgesamt gelang es der sozialdemokratischen Regierung in der ersten Legislaturperiode damit nicht, die als dringend und notwendig erachteten wirtschaftsund sozialpolitischen Reformkonzepte zum Erfolg zu führen. Die Zeit nach der nur knapp gewonnenen Bundestagswahl 2002 bis zur Agenda-Rede 2003 war dementsprechend geprägt vom „increased and apparently coordinated pressure from a broad spectrum of the leading liberal printed media in Germany, who are in general potential allies of a centre-left government“ (Meyer 2005: 75). Die angegangenen Reformen wurden als unzureichend dargestellt, der „Reformstau“ in vielen Bereichen der Sozialpolitik wurde weiterhin als dringlichstes Problem gesehen79. Auch die vorzeitige Lancierung einiger Vorschläge der HartzKommission konnte das negative Bild der SPD in der Öffentlichkeit, was die Kompetenz in Fragen der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik betrifft, vor wie nach der Wahl nicht nachhaltig ändern (Brettschneider 2002). Kurz nach der Bundestagswahl 2002 reagierte die neue Bundesregierung auf diese Entwicklungen zunächst mit personellen Änderungen und einem Verwaltungsumbau. Mit Wolfgang Clement wurde der amtierende Ministerpräsident Nordrhein-Westfalens nach Berlin abgeworben und einem neuen „Superministerium“ vorgestellt, das die Politikfelder Wirtschaft und Arbeit abdecken sollte80. Außerdem löste Olaf Scholz Franz Müntefering als Generalsekretär der Partei ab: „Olaf Scholz bedeutete die Wiederaufnahme des harten Modernisierungskurses aus der Zeit von Bodo Hombach und des Schröder-Blair-Papiers. Dies war kein Gegengewicht, sondern die Verdoppelung Schröders und eine Provokation für die Partei.“ (Raschke/Tils 2007: 509) 79 Raschke erkennt nach der Bundestagswahl 2002 „eine tiefe Kluft zwischen der neoliberalen Medienmehrheit und der gerechtigkeitsorientierten Wählermehrheit. Neoliberale Journalisten verlangen von den Politikern im Grunde, dass sie den Leuten ihre Gerechtigkeitsvorstellungen ausreden.“ (Raschke 2003: 19) 80 Butterwegge erkennt in dieser Verwaltungsreform eine Unterordnung des „Herzstückes der Sozialpolitik“, nämlich der Arbeitsmarktpolitik und dem Arbeitsrecht, unter die „nach neoklassischen Modellvorstellungen betrieben[e] Wirtschaftspolitik“ (Butterwegge 2006: 203). Das Gesundheitsministerium wurde zum Ministerium für „Gesundheit und Soziale Sicherung“, die „Sozialordnung“ war im ersten Kabinett Schröder noch dem Arbeitsminister Riester unterstellt.

82

2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

Im Dezember 2002 wurde im Kanzleramt ein 24-seitiges Strategiepapier81 mit Vorschlägen für eine weitreichende Reformagenda formuliert, das als „gezielt lancierter Testballon“ (Korte 2007: 175) auch an den politischen Gegner in Person von Horst Seehofer weitergeleitet wurde82. Das Strategiepapier setzt ganz auf eine „Entfesselung der Wachstumskräfte“. Zu diesem Zweck brauche es „Mehr Investitionen“, „Bürokratieabbau“, „Sparen bei konsumtiven Ausgaben und bei Subventionen“ sowie „Steuersenkungen“. Und im Hinblick auf die Sozial- und Beschäftigungspolitik hält das Papier fest: „Die Globalisierung führt nicht zwangsläufig zu einer Erosion der sozialen Sicherungssysteme, sie verändert allerdings die Bedingungen für ihren Erfolg.“ (Strategiepapier 2002: 14)

Was den Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Sozialversicherungsbeiträgen angeht, kommt es zu dem Ergebnis: „Faustformel: 1 Prozentpunkt mehr Sozialversicherungsbeiträge kostet im ersten Jahr rund 20.000 und im dritten Jahr schon rund 100.000 Arbeitsplätze. 1990 betrugen die Beitragssätze zur Sozialversicherung noch 35,5 %. Bis 1998 waren sie auf […] 42 % gestiegen. Im gleichen Zeitraum ist die Arbeitslosigkeit von 2,6 Mio. auf 4,28 Mio. Arbeitslose im Jahresdurchschnitt gestiegen.“ (Strategiepapier 2002: 15)

Die Autoren im Kanzleramt sehen also nicht nur eine Korrelation zwischen der Höhe der Sozialversicherungsbeiträge und der Arbeitslosigkeit, sondern sie diagnostizieren eine klare Kausalität und schlussfolgern: „Deswegen und vor dem Hintergrund des demographischen Wandels […] ist eine der Kernstrategien der Bundesregierung die auf eine Absenkung der Lohnnebenkosten abzielende Modernisierung der sozialen Sicherungssysteme.“ (Strategiepapier 2002: 15)

Der CSU-Politiker Seehofer erklärte daraufhin im Berliner Tagesspiegel: „Ich war überrascht. Das ist doch unser Regierungsprogramm. Im Wahlkampf wurde ich dafür als sozialer Kahlschläger kritisiert. […] In der SPD scheint es zwei Denkrichtungen zu geben: die der Sozialministerin Ulla Schmidt und die des Kanz81 Das Strategiepapier „Auf dem Weg zu mehr Wachstum, Beschäftigung und Gerechtigkeit“ ist als Download verfügbar: http://www.aerzteblatt.de/v4/plus/down.asp?typ=PDF&id=1058 82 Bereits vor der Wahl war im Bundeskanzleramt eine Planungsgruppe zur Umsteuerung der Wirtschafts- und Sozialpolitik entstanden (Nullmeier 2008).

2.4 Konsequenzen

83

leramts. Es war fällig, dass die Regierung mal auf die Union zukommt. Mehr Eigenverantwortung im Gesundheitswesen und in der Rente – das ist der Königsweg, um die Sozialsysteme wetterfest zu machen. Das ist endlich die Abkehr vom Irrweg des Staatsdirigismus.“ (Tagesspiegel vom 22.12.2002)83

Damit war klar, dass ein derart ausgerichtetes Reformprogramm zumindest nicht prinzipiell am Widerstand der Opposition scheitern würde. Im Februar und März 2003 erlitt die SPD erdrutschartige zweistellige Verluste bei den Landtagswahlen in Niedersachsen und Hessen84. Die schwarz-gelbe Mehrheit im Bundesrat wurde so nachhaltig gefestigt. Die konkrete Idee einer Regierungserklärung zur sozialdemokratischen Reformagenda 2010 ergab sich am 13. Februar 2003 im Anschluss an eine Veranstaltung der Katholischen Akademie über da Thema „Zivilgesellschaft“, den Anstoß gaben dabei Mitglieder von Schröders so genanntem „Steinmeier-Kreis“85. Damit entstand ein recht kurzes Zeitfenster von einem Monat zur Vorbereitung der Agenda-Rede, die maßgeblich im Bundeskanzleramt ausgearbeitet wurde86. Die gesamte Koordination der Rede lag bei Steinmeier; die Mitarbeit der Ministerien war auf die Lieferung von reinem Zahlenmaterial beschränkt. Das strategische Machtzentrum der Agenda 2010 kann somit ganz maßgeblich im Bundeskanzleramt verortet werden, wodurch das Ressortprinzip erneut eine Relativierung erfuhr. Die Rede wurde schließlich von Steg und Hesse entworfen und von den anderen Mitgliedern des „Steinmeier-Kreises“ in mehreren Fassungen überarbeitet. Über den Steinmeier-Kreis hinaus waren auch noch der ehemalige Woche-Chefredakteur Manfred Bissinger, der Stern-Journalist Heiko Gebhardt, der stellvertretende Kanzlerbüroleiter Albrecht Funk sowie Doris Schröder-Köpf in die Vorbereitungen der Rede einbezogen (Geyer/Kurbjuweit/Schnibben 2005). Interessant für die weitere parteiinterne Rezeption der Rede ist die Tatsache, dass Ideensamm83

http://www.tagesspiegel.de/zeitung/die-abkehr-vom-irrweg/374800.html Gegenüber der jeweils vorangegangenen Langtagswahl verlor die SPD in Niedersachsen 14,5 Prozent und in Hessen 10,3 Prozent der Stimmen. 85 Beim Steinmeier-Kreis handelte es sich um ein informelles Gremium Schröders, das über die Informierung des Kanzlers hinaus auch Strategieentwürfe in Bezug auf die jeweilige politische Lage entwickelte. Hier setzte Schröder verstärkt auf Personen, die schon während seiner Zeit als niedersächsischer Ministerpräsident zu seinen Vertrauten gehört hatten. Es handelte sich dabei konkret um Kanzleramtschef Steinmeier, Schröders Büroleiterin Sigrid Krampitz, den Regierungssprecher Bela Anda sowie dessen Stellvertreter Thomas Steg, den Redenschreiber Reinhard Hesse und den Planungschef des Wirtschaftsministeriums Henry Cordes (Geyer/Kurbjuweit/Schnibben 2005). 86 Die Kerngruppe bei der konkreten Vorbereitung der Agenda-Rede bestand aus Steinmeier, Schröder und Clement. Neben Anda, Steg, Krampitz und Hesse waren noch Bernd Pfaffenbach und Günther Horzetzky aus dem Bundeskanzleramt beteiligt. Interessant ist, dass mit Clement lediglich ein Bundesminister in die inhaltliche Erarbeitung der Agenda 2010 involviert war. (Korte/Fröhlich 2009) 84

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2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

lungen und alternative Reformkonzepte aus der Parlamentarischen Linken sowie dem „Netzwerk Berlin“, die Schröder vor der Regierungserklärung in Umrissen über seine Pläne informiert hatte, keinen Eingang in die Rede fanden (Korte 2007). Auch die Integration des Koalitionspartners in die Erarbeitung der Rede beschränkte sich auf „punktuelle und bilaterale Kontakte“ (Nullmeier 2008: 156). Ende Februar diskutierte der Kanzler die Rede- bzw. Reforminhalte mit den Spitzen des Seeheimer Kreises und der Parlamentarischen Linken, am 03. März wurde der Koalitionspartner unterrichtet und etwa eine Woche später die eigene Fraktion. Mit der Rede zur Agenda 2010 am 14. März 2003 läutet Kanzler Schröder die zweite Phase sozialdemokratischer „Agenda-Politik“ ein. 2.4.2 Politics-Dimension In der Politics-Dimension musste die SPD zahlreiche Rückschläge an den Wahlurnen hinnehmen. Die erste Phase sozialdemokratischer „Agenda-Politik“ war auch in dieser Hinsicht nicht von Erfolg gekrönt. 2.4.2.1 Auf der Flutwelle zum Erfolg: Bundestagswahl 2002 Tabelle 2: Ergebnisse der Bundestagswahl 200287 Ergebnis 2002 in % [Sitze]

Veränderung zu 1998 in %

SPD

38,5 [251]

– 2,4

CDU/CSU

38,5 [248]

+ 3,4

Grüne

8,6 [55]

+ 1,9

FDP

7,4 [47]

+ 1,2

PDS

4,0 [2 Direktmandate]

– 1,1

SPD/Grüne

47,1 [306]

– 0,5

Union/FDP

45,9 [295]

+ 4,6

Quelle: Eigene Darstellung/Berechnung, Daten: http://www.bundeswahlleiter.de

87

Der 15. Deutsche Bundestag hatte 603 Sitze, die rot-grüne Koalition lag mit vier Sitzen über der so genannten „Kanzlermehrheit“ von 302 Sitzen.

2.4 Konsequenzen

85

Ähnlich wie im Bundestagswahlkampf war im Wahljahr 2002 die hohe Arbeitslosigkeit ein bestimmendes Thema. Im Unterschied zu 1998 war jedoch auch die konjunkturelle Lage schlecht – im längerfristigen Vergleich kann man in Bezug auf das BIP-Wachstum gar von der schlechtesten Konjunktursituation seit 1993 sprechen. In diesem Szenario herrschten somit eigentlich ideale Ausgangsbedingungen für den politischen Gegner, der das Thema „Arbeitslosigkeit“ auch zunächst erfolgreich instrumentalisieren konnte und um den Vorwurf „Deutschland, das Schlusslicht in Europa“ anreicherte (Roth/Jung 2002). Der Kompetenzvorsprung der Union bei den Themen Wirtschaft und Arbeit war jedoch immer nur „eher knapp“. Zusätzlich schätzte nur rund ein Fünftel aller Wähler die grundsätzliche Lösungskompetenz der Politik im Hinblick auf das Problem Arbeitslosigkeit optimistisch ein88: „Wenn aber der relative Kompetenzvorsprung bei den zentralen ökonomischen Problemen eher gering ist und die Kompetenz sogar grundsätzlich bestritten wird, dann spielen auch andere, als weniger wichtig wahrgenommene Probleme bei der Wahlentscheidung eine Rolle.“ (Roth/Jung 2002: 11)

So wurde die prekäre ökonomische Situation im Wahlkampf 2002 überlagert von einem externen unvorhergesehenen Ereignis, das die sozialdemokratische Regierung nutzen konnte: Die Flutkatastrophe in Ostdeutschland offenbarte Kanzler Schröder positive mediale Inszenierungsmöglichkeiten und hielt die unbequemen Themen Arbeitslosigkeit und Konjunkturschwäche von der Agenda – sie ermöglichte der SPD „Agenda-Surfing“ und „Agenda-Cutting“ (Brettschneider 2002). Gleichzeitig wurde der Lösungsvorschlag der Regierung – das Aussetzen der Steuerreform zwecks finanzieller Kompensation der Flutschäden – von der Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert und unterstützt, während die Union es nicht vermochte, ihrerseits für eine überzeugende Alternativlösung Mehrheiten zu finden (Roth/Jung 2002). Die Flutkatastrophe verschärfte darüber hinaus die ohnehin schon hohe Verschuldungssituation in Deutschland und konterkarierte damit ein Stück weit das Versprechen der Union, über Steuersenkungen neue Wachstumsimpulse setzen zu wollen. Die Diskussion um das Nein des Kanzlers zu einer Beteiligung am amerikanischen Invasionskrieg im Irak trug ebenfalls dazu bei, von den ökonomischen Problemen abzulenken und mobilisierte außerdem die SPD-Anhänger (Roth/Jung 2002: 12 f.). Auch hier hatte die Regierung die Bevölkerung also auf ihrer Seite.

88

Nur 18% der Wähler glaubten an eine Lösung in absehbarer Zeit, vgl. Roth/Jung 2002.

86

2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

Im Wahlmonat September wurde häufiger als über jedes einzelne Sachthema über Prognosen und Meinungsumfragen berichtet. Dabei stand der „HorseRace-Apekt“ im Mittelpunkt: „Die Aufholjagd der Regierung in den Umfragen wurde ein wichtigeres Medienthema als die Frage, welche Konzepte die Parteien zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, zum Weg aus der Bildungsmisere oder zur Reform der sozialen Sicherungssysteme anbieten.“ (Brettschneider 2002: 42)

Insgesamt wurde damit die Kompetenz der Union bei den Themen Wirtschaft und Arbeit abgeschwächt und von anderen Themen überlagert, die die Agenda beherrschten und die die Union nicht gleichsam überzeugend instrumentalisieren konnte. Hinzu kam, dass im personellen Vergleich Kanzler Schröder jederzeit über ein deutliches Sympathieplus gegenüber dem Kanzlerkandidaten der Union, Edmund Stoiber, verfügte („Anti-Stoiber-Wahl“)89. Schröder prägte auch in höherem Maße das Medienbild der SPD als Stoiber das der CDU/CSU (Brettschneider 2002). Die „ökonomische Monothematik der bürgerlichen Parteien“ war letztlich erfolglos, weil sich die Wahl „kulturell geöffnet hatte“: „Die ‚Zufalls‘-Themen Flut und Irak hatten auch deshalb keine zufälligen Folgen, weil sie die soziale Mehrheit (Solidarität) und die kulturelle Mehrheit (Kriegskritik) aktivierten. […] Gewählt wurde eine Verbindung sozialer Gerechtigkeit und kultureller Modernisierung samt dem Versprechen ökonomischer Modernisierung90.“ (Raschke 2003: 20)

Die These von der strukturellen Mehrheit des linken Lagers, die nach der Wahl 1998 aufgeworfen wurde, muss abgehakt werden. Vielmehr scheint als Konsequenz aus der Bundestagswahl 2002 plausibel, dass „[k]eines der politischen Lager […] noch über strukturelle Mehrheiten“ verfügt (von Alemann 2003: 67) und es stärker darum geht, punktuelle Erfolge durch geschicktes Themen- und Medienmanagement sowie eine überzeugende Personalisierungsstrategie zu erringen. 89 „Die bisherigen Erkenntnisse in der politikwissenschaftlichen Forschung gehen dahin, dass sich das Gewicht der Personenkompetenz zwar leicht erhöht hat, und dies eher bei der wachsenden Gruppe der parteilich wenig oder gar nicht Gebundenen als bei den parteilich Gebundenen. Sie hat aber keineswegs die Bedeutung erlangt, die aufgrund der Personalisierungstendenzen in den Medien und den Parteistrategien zu erwarten wäre.“ (Roth/Jung 2002: 14) 90 Zum Versprechen ökonomischer Modernisierung zählte sicher auch die tiefgreifende Reform des Arbeitsmarktes, die im Rahmen der Hartz-Kommission und strategisch durchaus klug bereits vor der Bundestagswahl 2002 angekündigt wurde.

2.4 Konsequenzen

87

2.4.2.2 Wahlverhalten 2002 Die Bundestagswahl 2002 zeigt, dass die „Volatilität des Elektorats“ weiter zunimmt (von Alemann 2003)91. Die Wählerschaft wird beweglicher und die Parteibindungen lockern sich. Außerdem wird die Bereitschaft, sich an Wahlen zu beteiligen, zurückhaltender. Für Ostdeutschland treffen diese Feststellungen noch stärker zu als für Westdeutschland. Was das Wahlverhalten bestimmter gesellschaftlicher Gruppen betrifft, hat die Wahl gezeigt, dass die „alte“ Allianz zwischen SPD und (gewerkschaftlich organisierten) Arbeitern brüchiger wird92. Diese Beobachtung ist von Bedeutung, weil sie Erklärungsansätze für die Entstehung und den Verlauf der Agenda 2010 als strategisches Vorhaben in der Politics-Dimension liefern kann. Während im Westen 1998 noch 53 Prozent der Arbeiterschaft die SPD wählten, waren es 2002 nur noch 43 Prozent. Auch im eigentlichen Traditionssegment, bei den gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmern, verlor die SPD: Wählten sie vor vier Jahren noch zwei Drittel, gab 2002 nur noch gut jeder Zweite seine Stimme den Sozialdemokraten (Hartenstein/Müller-Hilmer 2002). Von der SPD-Schwäche im Westen profitierte vor allem die CDU/CSU93, während sich das Wahlverhalten der Arbeiterschaft in den neuen Bundesländern dem der westdeutschen Arbeiter anglich. Insgesamt nahm die Identifikation der Arbeiterschaft mit der SPD weiter ab – bei den Angestellten der Mittelschicht war diese Entwicklung nicht so stark –, unter anderem weil das Gefühl vorherrschte, dass die Partei die Interessen des „kleinen Mannes“ nicht ausreichend vertritt. Die Unterscheidbarkeit zwischen SPD (eigentlich: Arbeitnehmervertretung) und CDU/CSU (eigentlich: Arbeitgebervertretung) ist in den Augen der Befragten kaum noch wahrnehmbar (Hartenstein/Müller-Hilmer 2002: 21). Die Gruppe der Arbeiter ist von der negativen Entwicklung am Arbeitsmarkt am stärksten betroffen und bei der Wahl 2002 sprechen die Arbeiter der Union – deutlich häufiger als die Gesamtbevölkerung – in den Bereichen Arbeitsmarkt-, Wirtschafts-, Steuer- und Migrationspolitik die höchste Problemlösungskompetenz zu. Gleichzeitig wird die Arbeiterschaft vom rot-grünen Lager in sozio-kultureller Hinsicht teilweise isoliert94. Als „verbindende Klammer der unterschiedlichen Gesell91 Mit Volatilität ist die Summe der absoluten Veränderungen der Parteianteile von einer zur nächsten Wahl gemeint. 92 Hartenstein und Müller-Hilmer (2002) sehen die Bindung zwischen Industriearbeiterschaft und SPD bereits seit den achtziger Jahren einem deutlichen Wandel ausgesetzt. 93 Neben der Gruppe der Arbeiter, die sich der CDU/CSU zugewendet hat, gibt es jedoch auch eine „politisch heimatlose Gruppe der Arbeiter“, die sich durch größere Politikferne und eine grundlegende Skepsis gegenüber der Politik auszeichnet. (Hartenstein/Müller-Hilmer 2002: 22) 94 Z.B. wurde die Ökosteuer von der Arbeiterschaft vor allem als überdurchschnittliche ökonomische Belastung empfunden (soziale Absicherung vs. Nachhaltigkeit). Der ökologische Aspekt fiel nicht ins

88

2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010

schaftsentwürfe“ bleibt der Einsatz für (wie auch immer interpretierte) soziale Gerechtigkeit sowie die 2002 in besonderem Maße deutlich gewordene Kriegsablehnung (Hartenstein/Müller-Hilmer 2002). Diese Zahlen zeigen zwar, dass die Milieubindungen lockerer werden. Das heißt jedoch nicht, dass diese Bindungen nicht nach wie vor starken Einfluss auf die Wahlentscheidung ausüben. Die Faktoren Arbeit und Kirchenbindung spielen auch 2002 noch eine bedeutende Rolle (van Alemann 2003). Gleichwohl zeigt das Beispiel der (gewerkschaftlich organisierten) Arbeiter, dass die Parteien mit bedingungsloser Loyalität nicht mehr rechnen können und es somit folgenreicher wird, wenn sie sich programmatisch nur bestimmten gesellschaftlichen Gruppen zuwenden. 2.4.2.3 Der Absturz: Landtagswahlen 2003 In der Zeit nach der Bundestagswahl 2002 sahen Medien und Opposition eine Verschärfung der ökonomischen Krise in Deutschland. Die Arbeitslosigkeit wuchs (vgl. Kap. 2.4.1.1), die Konjunkturprognose musste Anfang 2003 nach unten korrigiert werden und die Löcher in den öffentlichen Kassen wurden größer. Angela Merkel sprach von „100 verlorenen Tagen“, Guido Westerwelle erkannte die „schlechteste Regierung seit Bestehen der Bundesrepublik“ und der Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, Klaus Zimmermann, diagnostizierte: „Kalter, lähmender Nebel legt sich über das Land.“ (DER SPIEGEL 06/2003) Zudem verschärfte sich der internationale politische Konflikt um den von den USA angedrohten Krieg gegen den Irak weiter. Acht europäische Staats- und Regierungschefs überraschten die Regierung mit einer Solidaritäts- und Ergebenheitsadresse an die Amerikaner. Die Opposition warf der Regierung sogleich internationale Isolation vor und forcierte außerdem eine „Wahlbetrugskampagne“ mit Schützenhilfe konservativer Medien (von Alemann 2003). Die Regierung kündigte zwar ein „Jahr der strukturellen Reformen“ an, vermied es aber, vor den Landtagswahlen in Hessen und Niedersachsen, bei denen bereits mit Verlusten gerechnet wurde, genauere Angaben über den bereits

 Gewicht. Außerdem zeigen die Arbeiter mehr Distanz gegenüber einer toleranten und offenen Gesellschaft als SPD- und Grünen-Anhänger. So war ihr Verständnis für die „Green-Card“Regelung, mit der ausländischen IT-Spezialisten ein zeitlich befristeter Aufenthalt in Deutschland erleichtert werden sollte, äußerst gering: „Sie erwarten im Gegenteil schärfere Zuzugsbegrenzungen für Ausländer, in denen sie unliebsame Konkurrenten auf dem Arbeitsmarkt sehen.“ (Hartenstein/Müller-Hilmer 2002: 21)

2.4 Konsequenzen

89

im Strategiepapier vom Dezember 2002 ausgerufenen Umbau der Sozialsysteme zu machen. So griff am 02. Februar 2003 eindrücklich der so genannte „Sanktionswahleffekt“ und die Landtagswahlen wurden zum Referendum über die Bundespolitik der Regierungsparteien (Decker/Lewandowsky 2008). Die Grünen wurden jedoch nicht in „Mithaftung“ genommen: Sie konnten in Niedersachsen zwei und in Hessen vier Sitze hinzugewinnen. Die SPD hingegen fuhr in Niedersachsen mit 14,5 Prozent (minus 20 Sitze) das schlechteste Ergebnis in der Geschichte der SPD ein und verlor auch in Hessen zweistellig (minus 10,3 Prozent / 13 Sitze). Diese niederschmetternden Niederlagen konnten auf der bundespolitischen Ebene nicht ohne Reaktion der SPD bleiben. 2.4.2.4 Strategische Optionen zum Ende der ersten Agenda-Phase Bei der Bundestagswahl 2002 wiesen eine „kulturelle“ und eine „GerechtigkeitsMehrheit“ in Richtung Rot-Grün und eine „ökonomische Mehrheit“ in Richtung Schwarz-Gelb. Um langfristig Erfolg zu haben muss eine Partei bzw. ein Lager jedoch „mit und für alle drei Mehrheiten“ regieren: „Rot-Grün, das die Wirtschaftsprobleme nicht in den Griff bekommt, scheitert ebenso wie Schwarz-Gelb, das keine Antwort findet auf die kulturellen und Gerechtigkeits-Erwartungen der Wähler.“ (Raschke 2003: 19)

Als Konsequenz aus der Bundestagswahl 2002 (und den Landtagswahlen im Februar 2003) sind zwei Strategien denkbar, mit denen eine sozialdemokratisch geführte Koalition versuchen könnte, ihre Macht zu erhalten und auszubauen (Raschke 2003): 1.

Um eine bessere Balance zwischen den drei Mehrheiten zu halten, könnte die ökonomische Modernisierung weiter voran getrieben werden. Damit würde ein Teil der Agenda des politischen Gegners stärker in den Vordergrund gestellt (Wachstum schaffen, Arbeitslosigkeit reduzieren). In diesem Modernisierungskurs liegt das Dilemma, aus ökonomischen Gründen die Klientel der gegnerischen Parteien (Mittelstand, Unternehmer) begünstigen zu müssen. Dieser Kurs muss zudem mit der eigenen Unterstützungsbasis harmonisiert werden und kann die „Gerechtigkeits-Mehrheit“ schwächen. Die Gerechtigkeitsvorstellungen müssten im Idealfall eine sozialdemokratische Erweiterung erfahren (z.B. von der Verteilungs- zur Chancengerechtigkeit), um die negativen Effekte zu mildern. Der Balance- und Erweiterungskurs zielt eher auf Wähler aus dem bürgerlichen Lager und würde

90

2 Phase I: „Agenda-Politik“ ohne Agenda 2010 programmatische Schnittstellen von Sozial- und Christdemokraten vergrößern. Dies wäre besonders dann der Fall, wenn die Christdemokraten ihrerseits eine Balance-Strategie verfolgen und versuchen, die Defizite vor allem bei der kulturellen Mehrheit zu beseitigen.

2.

Die Verstetigungs-Strategie versucht, die kulturelle und die GerechtigkeitsMehrheit zu halten und zu vergrößern und nimmt bewusst ein Defizit bei der ökonomischen Mehrheit in Kauf. Sie zielt auf den Erhalt und die Aktivierung der Stammklientel und versucht das Defizit bei der ökonomischen Mehrheit durch Personalisierung sowie ein geschicktes Spiel mit Kontingenzen auszugleichen. Da dieses „Stammklientel“ über die Zeit jedoch zu einer fragilen und heterogenen Masse geworden ist, ist eine zielgerichtete Fokussierung ungleich schwieriger. Zum Beispiel können Teile der oben skizzierten Gruppe der Arbeiter nicht mehr unbedingt der GerechtigkeitsMehrheit zugerechnet werden. Sie zählen bei der Bundestagswahl 2002 in Teilen zur ökonomischen Mehrheit, die die Union wählt, weil sie sich erhofft, dass diese eher in der Lage ist, das Problem Arbeitslosigkeit zu lösen.

Die bisherige Geschichte der Agenda 2010 hat gezeigt, dass sich aus der Wahl 2002 für die SPD die Einsicht ergab, dass die ökonomische Modernisierung vorangetrieben werden musste, um auch weiter am Wählermarkt erfolgreich zu sein. Es wurde damit eher eine Balance-Strategie und weniger eine Verstetigungs-Strategie verfolgt. In der Erfahrung aus der Bundestagswahl 2002 und den nachfolgenden Landtagswahlen liegt somit eine Wurzel der Agenda 2010.

3.1 Szenario

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3 Phase II: There is no Alternative!

3.1 Szenario Die „offizielle“ Phase der Agenda 2010 dauert etwas mehr als 2 Jahre, bevor die rot-grüne Koalition nach der verlorenen Landtagswahl 2005 in NRW von Bundeskanzler Schröder für beendet erklärt wird. Der Regierungschef versucht in der Agenda-Rede, den sozialpolitischen Kurs in auf Sachzwänge verweisenden Sätzen zu legitimieren. Die Agenda wird als alternativlose Anpassung an externe und unveränderliche Markterfordernisse präsentiert, die im Ergebnis zu mehr Wohlstand für alle Bürger führen soll. Außerdem soll das Reformprogramm der Agenda 2010 sicher stellen, dass die „Substanz des Sozialstaats“ überhaupt erhalten bleibt. Zu diesem Zweck sind solche Anpassungen nötig, die vor allem „schmerzhaft“ für bestimmte gesellschaftliche Gruppen sind. Gleichzeitig geht mit der Anpassungsleistung jedoch auch das Versprechen einher, neben der in Aussicht gestellten Wohlstandssteigerung für mehr Eigenverantwortung zu sorgen, die – gezielt gefördert – auch mehr Freiheitsgrade für den Einzelnen bedeuten soll. In der zweiten Phase der Agenda 2010 besteht in allen drei hier untersuchten Politikfeldern eine erhöhte Reformaktivität. Während jedoch im Bereich der Arbeitsmarktpolitik vor allem die Implementation des Hartz-Konzepts im Vordergrund steht, werden im Bereich Rente und Gesundheit neue Reformen beschlossen. Mit dem Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz werden zentrale Forderungen der Rürup-Kommission umgesetzt. Es schließt sich fast nahtlos an die Rentenreform von 2001 an. Mit dem GKV-Modernisierungsgesetz wird in der Gesundheitspolitik eine Reform auf den Weg gebracht, die der Kanzler in der Agenda-Rede explizit ankündigt. Sie bedeutet zwar keinen Pfadwechsel. So bleibt unter anderem eine umfassende Reform der Gesundheitsfinanzierung aus, bei der die SPD eine Bürgerversicherung und die Union eine Gesundheitsprämie favorisierte. Dennoch lassen sich im Rahmen der GKV-Modernisierung einige bedeutende Parallelen zu den vorangegangenen Sozialreformen der Agenda 2010 nachzeichnen. Kurz nach Verkündung der Agenda 2010 konnte Kanzler Schröder die Partei auf einem Sonderparteitag zwar noch vermittels einer „Zuckerbrot und Peitsche“-Strategie auf eine gemeinsame Linie verpflichten. Die Entfremdung zwischen Teilen der Partei und der sozialdemokratischen Führungsebene nahm jedoch weiter zu. Die Gewerkschaften sahen insbesondere die Verkürzung des S. Hegelich et al., Agenda 2010, DOI 10.1007/978-3-531-93092-3_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Arbeitslosengeld I-Bezugsdauer als klaren – und unabgesprochenen – Affront. Gegen die Hartz-Reform wurden Massenproteste organisiert. In Westdeutschland gründete sich die „Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit“ (WASG), die später mit der PDS zur Linkspartei fusionierte. Trotz dieser Entwicklungen, die die SPD zunehmend in eine „doppelte Frontstellung“ zwischen der anvisierten „Mitte“ und einer neuen linken Konkurrenz bringt, hält Kanzler Schröder am Agenda-Kurs und dessen Legitimation fest: Eine Alternative zur Alternativlosigkeit der Agenda kann es nicht geben. Zumal die Reformen noch keinen Erfolg zeigen: 2005 erreicht die Zahl der Arbeitslosen Rekordwerte von knapp über fünf Millionen. Sowohl in der Policyals auch in der Politics-Dimension kommt es dennoch kaum zu bemerkenswerten Strategiewechseln. Diese „Augen zu und durch“-Strategie scheitert spätestens mit der „Schicksalwahl NRW“, die eine Verfestigung der Unionsmehrheit im Bundesrat und ein vorzeitiges Ende sozialdemokratisch administrierter „AgendaPolitik“ bedeutete. 3.2 Entscheidungen 3.2.1 Gesundheitspolitik Während sich in der ersten Phase der Agenda 2010 die Reformanstrengungen der rot-grünen Bundesregierung vor allem auf die Politikfelder Rente und Arbeitsmarkt konzentrierten, sah sie sich in der zweiten Phase auch im Bereich der Gesundheitspolitik steigendem Problemdruck ausgesetzt, der vor allen Dingen aus Finanzierungsproblemen des Gesundheitssystems vor dem Hintergrund steigender Beitragssätze und damit einhergehend zunehmender Lohnnebenkosten resultierte (Hinrichs 2002: 110). Mit dem GKV-Modernisierungsgesetz (GMG) wurden deshalb wesentliche Strukturänderungen in der Gesundheitspolitik vorgenommen; gleichzeitig war die „Arbeitsgruppe Krankenversicherung“ innerhalb der Rürup-Kommission damit beauftragt worden, Vorschläge für eine Finanzreform der GKV zu entwickeln. Ziel des folgenden Abschnitts soll es sein, grundlegende Reforminhalte innerhalb der Gesundheitspolitik vorzustellen, ihre konkreten Entscheidungsprozesse zu beleuchten und beides mit der Agenda 2010 zu verknüpfen. 3.2.1.1 Grundlegende Reforminhalte Bei der Gesundheitspolitik handelt es sich im Allgemeinen um ein Politikfeld, das „durch eine Gleichzeitigkeit von hoher Komplexität, hohem Wissensbedarf,

3.2 Entscheidungen

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multiplen Interessenslagen, geringer Steuerungsfähigkeit der Bundesregierung und fehlender Information in der Bevölkerung gekennzeichnet [ist]“ (Bandelow/Schade 2008: 88) und deshalb als relativ reformresistent gilt (Bandelow 1998). Was Rüb für den „manageriellen Staat“ allgemein feststellt, muss somit in Bezug auf die Gesundheitspolitik ganz besonders gelten: „[…] alle Veränderungen sind Rekombinationen mit bestehenden Strukturen, der große Wurf, die große Reform, ist nicht in Sicht. Die Summe kleiner und größerer Schritte ergibt jedoch einen Strukturwandel.“ (Rüb 2003: 292)

Das Gesundheitsstrukturgesetz (GSG) von 1992 war der Beginn eines solchen relativ kontinuierlichen Strukturwandels, innerhalb dessen durch mehr Wettbewerbs- sowie mehr Privatisierungselemente insbesondere die Anreizstrukturen für die jeweiligen Akteure nachhaltig verändert wurden (Gerlinger 2003: 6). Von 1998 bis 2000 verfolgte die rot-grüne Bundesregierung ein recht ambitioniertes Reformprojekt, das vor allem die mit dem GSG zutage getretenen Privatisierungstendenzen im deutschen Gesundheitssystem revidieren sollte, beispielsweise durch das 1999 in Kraft getretene Solidaritätsstärkungsgesetz. Ziel der SPD war es zu diesem Zeitpunkt noch, sich als soziale Alternative zur CDU zu positionieren. Demgegenüber stand in den Jahren 2001/2002 die Korrektur sichtbar gewordener Fehlsteuerungen im Mittelpunkt. Eigene Gestaltungskonzepte blieben dabei jedoch aus (Gerlinger 2003: 7 ff.): Es herrschte „Reformverweigerung, um vor den Wahlen kein neues Konfliktfeld betreten zu müssen“ (Egle 2006: 188). Ein Grund für diese „Reformverweigerung“ kann jedoch auch in der Tatsache gelegen haben, dass vor den Wahlen insbesondere die Arbeitsmarktpolitik die Reformagenda der Regierung bestimmte und politische Probleme von maßgeblichen Entscheidern (z.B. dem Bundeskanzler) regelmäßig nicht parallel, sondern seriell bearbeitet werden – Aufmerksamkeit somit bereits „gebunden“ war (True/Jones/Baumgartner 2007). Die zweite Legislaturperiode griff mit der Gesundheitsreform 2003 die Privatisierungsideen des GSG wieder auf95: Im Mittelpunkt des „Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung“ (GMG), das im April 2003 den Bundesrat passierte und zum 1. Januar 2004 in Kraft trat, stand nämlich, „durch eine stärkere wettbewerbliche Ausrichtung, durch erweiterte Qualitätssicherungsmaßnahmen und durch eine stärkere Einbindung der Patienteninteressen Effi95 Damit weist die Politik der rot-grünen Bundesregierung im Politikfeld Gesundheit Parallelen zum Bereich der Arbeitsmarktpolitik auf: Während nach Regierungsantritt zunächst jeweils eine Revision der von der Regierung Kohl vorgenommenen Privatisierungs- und Liberalisierungselemente stattfand, wurde spätestens mit Beginn der zweiten Legislaturperiode erneut eine Deregulierungspolitik eingeschlagen, die zentrale Vorschläge der CDU aufgreift.

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3 Phase II: There is no Alternative! zienzreserven in nahezu allen Versorgungsfeldern des Systems zu erschließen.“ (Bandelow/Hartmann 2007: 338)

Das GMG wollte laut Gesetzentwurf durch strukturelle Reformen eine Verbesserung von Qualität und Wirtschaftlichkeit bei der medizinischen Versorgung erreichen. In Bezug auf die Finanzierung der GKV wurde auf „angemessen[e] Beitragssätze“ (BT-Drs. 15/1525: 1) gezielt: Die aus dem medizinischen Fortschritt sowie dem demografischen Wandel resultierende Finanzierungslücke dürfe nicht durch höhere Beiträge geschlossen werden, „denn dies erhöht die Arbeitskosten und trägt zu einer steigenden Arbeitslosigkeit bei“ (BT-Drs. 15/1525: 1)96. Eine Neuordnung der GKV-Finanzierung sollte deshalb vielmehr Beitragssatzsenkungen ermöglichen, die neben den Arbeitgebern auch die Rentenversicherung sowie die Bundesanstalt bzw. -agentur für Arbeit entlasten sollen. Die Reform sollte außerdem zu erheblichen Kosteneinsparungen bei den gesetzlichen Krankenkassen führen – von 10 Milliarden Euro Einsparungen im Jahr 2004 auf bis zu 14 oder 15 Milliarden Euro für 2007. (BT-Drs. 15/1525: 1) Bei der konkreten Ausgestaltung des GMG können drei zentrale inhaltliche Aspekte identifiziert werden (Bandelow/Hartmann 2007: 340 f.; Gerlinger 2003: 12 f.): Erstens werden Versicherte und Patienten in ungleich höherem Maße als zuvor belastet. Für stärkere Selbstbeteiligungen an den Behandlungskosten werden zwei Begründungsmuster angeführt: So soll auf der einen Seite eine Senkung des Ausgabenvolumens herbeigeführt werden, das über GKV-Beiträge finanziert werden muss. Andererseits verspricht man sich von der Eigenbeteiligung auch eine Steuerungswirkung, indem Versicherte zu präventivem Verhalten angehalten werden sollen und damit keine Überinanspruchnahme von Leistungen stattfindet (Aust/Bothfeld/Leiber 2006: 190). Konkret wurde in vielen Fällen eine direkte Kostenbeteiligung von Versicherten und Patienten eingeführt (Grimmeisen/Leiber 2009: 11-18). Hier ist insbesondere die bis heute umstrittene Praxisgebühr von 10 Euro zu nennen, die von in der GKV Versicherten bei Arztbesuchen einmal pro Quartal bezahlt werden muss sowie gestiegene Zuzahlungen bei rezeptpflichtigen Medikamenten97. Zudem wurden zahlreiche Leis96 Damit war das GMG also ganz in die „auf Senkung der Lohnnebenkosten fixierte Agenda 2010 der rot-grünen Koalition eingebunden“ (Reiners 2009: 229). 97 Waren diese zuvor an der Packungsgröße (bis maximal 5 Euro Zuzahlung) orientiert, wird fortan der Arzneimittelpreis als Maßstab herangezogen (10% der Gesamtkosten, mindestens 5 und jetzt bis maximal 10 Euro Zuzahlung). Gleichzeitig wurde auch eine Belastungsgrenze eingeführt: Übersteigen die jährlichen Zuzahlungen 2 Prozent des Bruttoeinkommens, kann der Patient eine Befreiung von der Zuzahlung bei den Krankenkassen beantragen. Bei chronisch Kranken liegt die Belastungsgrenze bei einem Prozent.

3.2 Entscheidungen

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tungen aus dem GKV-Leistungskatalog ausgegliedert, deren Finanzierung nun ebenfalls entweder ganz oder in Teilen von den Versicherten übernommen werden muss. Ferner wurde die paritätische Finanzierung beim Krankengeld und beim Zahnersatz aufgehoben, was eine Abschwächung des Solidarprinzips in der GKV bedeutet: Für diese Leistungen wurde ein zusätzlicher Beitragssatz (auch: „mitgliederbezogener Beitragsanteil“) in Höhe von 0,9 Prozentpunkten eingeführt, der nur von den Versicherten getragen werden muss. „Da der paritätische Beitragssatz gleichzeitig um 0,9% reduziert wurde, stieg der Beitragssatz für die Versicherten somit um 0,45% an, während er für die Arbeitgeber um diesen Wert gesenkt wurde.“ (Bandelow/Hartmann 2007: 340)98. Durch diesen nur von den Arbeitnehmern zu tragenden Sonderbeitrag wird wiederum der Zusammenhang mit der Agenda 2010 unmittelbar ersichtlich, geht es doch im Rahmen der Beitragssatzstabilisierung letztendlich darum, den „Faktor Arbeit“ nicht zusätzlich zu belasten. Um Versicherten Anreize zur Inanspruchnahme von Präventionsmaßnahmen zu geben, wurden außerdem Bonus-Modelle eingeführt. Zweitens lassen sich Macht- und Kompetenzverschiebungen zwischen den Akteuren des Gesundheitssystems erkennen, indem beispielsweise eine deutlichere Tendenz zur Stärkung der Finanzierungs- gegenüber den Leistungsträgern erkennbar wurde, was anhand von Abstrichen beim Sicherstellungsauftrag für Fachärzte deutlich wird. Auch die Freiheit der Versicherten bei der Wahl ihres Versicherungstarifes ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Schließlich wird das GMG drittens charakterisiert durch die „Modernisierung der Versorgungsstrukturen durch Qualitätssicherung und durch sektorenund indikationsübergreifende Versorgung“ (Bandelow/Hartmann 2007: 341). Dieser dritte Aspekt ist es, „der vielleicht das Profil rot-grüner Gesundheitspolitik am stärksten prägt“ (Bandelow/Hartmann 2007: 341): Neben einer ärztlichen Verpflichtung zu regelmäßiger Fortbildung und einem praxisinternen Qualitätsmanagement sind zur Erreichung dieses Modernisierungsziels Institutionen wie das Zentrum für Qualität in der Medizin sowie die Gesundheitszentren zu nennen. Während die letzten beiden Aspekte eine gewisse gesundheitspolitische Kontinuität bedeuten, kann der erste durchaus als Abkehr vom einst eingeschlagenen Politikpfad innerhalb der sozialdemokratischen Gesundheitspolitik gesehen werden, da er eine „deutliche Umverteilung der Finanzierungslasten von den Arbeitgebern zu den Versicherten bzw. den Patienten“ (Gerlinger 2003: 7) bedeutet. Indem im Rahmen der GKV bestimmte Leistungen ausgegliedert werden, 98 Gerade in diesem Punkt wird eine verstärkte Einflussnahme der CDU deutlich, da die SPD sich zunächst gegen Maßnahmen zu Lasten der Patienten und Versicherten gewehrt hatte (Bandelow/Hartmann 2007: 340). Die Rolle der CDU wird im weiteren Verlauf noch weiter ausgeführt.

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deren Bereitstellung nun durch private Akteure erfolgt, kann man also auch im Bereich der Gesundheitspolitik – analog zur Privaten Krankenversicherung – von der stärkeren Etablierung so genannter „Wohlfahrtsmärkte“ sprechen (Rüb 2003: 275). Dabei erhält das Paradigma der Eigenverantwortung – wie auch in den Politikfeldern Arbeitsmarkt und Rente – einen immer größeren Stellenwert. Darüber hinaus ist auch der Glaube an den Wettbewerb zur Lösung des hinreichend bekannten Effizienzproblems des deutschen Gesundheitswesens mittlerweile bei politischen Entscheidern sowie bei Gesundheitsökonomen weit verbreitet, und zwar insbesondere vor dem Hintergrund eines als „innovationsfeindlich“ (Gerlinger 2009: 21) eingeschätzten (Neo-)Korporatismus. Dabei herrschen folgende Annahmen vor: „Die Akteure werden in Wettbewerbskonzepten […] als egoistisch-rational handelnde Wirtschaftssubjekte konzipiert, die sich auf dem Gesundheitsmarkt wie Unternehmen verhalten sollen. Diese Anreize sollen in einen geeigneten ordnungspolitischen Rahmen eingebettet werden, der die Kompatibilität des gesundheitspolitischen Regulierungssystems mit sozialstaatlichen Zielen gewährleisten und eine bessere und effizientere Versorgung hervorbringen soll.“ (Gerlinger 2009: 22)

Vor dem Hintergrund dieser teilweise verschobenen Policy-Präferenzen werden auch die „Grundlagen einer Gesundheitspolitik des Dritten Weges“ (Bandelow 2007: 128) erkennbar, indem auch die Sozialdemokratie Gesundheitsversorgung im Kontext des Wettbewerbs denkt und sich somit die normativen Ziele in diesem Politikfeld ändern, die nun auf eine „Erweiterung der Handlungsspielräume der Versicherten und Patienten als Nachfrager“ (Bandelow 2007: 128) zielen. Nichtsdestotrotz bedeutete das GMG keine Abkehr vom Pfad der bundesdeutschen Gesundheitspolitik seit 1992. Vielmehr folgt insbesondere der Aspekt der zunehmenden Privatisierung trotz einiger Strategiewechsel kontinuierlich diesem gesundheitspolitischen Reformpfad: „Die Strategie der Effizienzerhöhung wurde […] innerhalb der bestehenden Verhandlungsstrukturen umgesetzt.“ (Bandelow 2007: 135 f.) 3.2.1.2 Großkoalitionäre Konsenssuche: Der Entscheidungsprozess des GMG Der Entscheidungsprozess zum GMG lässt sich am ehesten als großkoalitionäre Konsenssuche charakterisieren. Bandelow und Hartmann beschreiben die Reform als ein Projekt „unter rot-grün-schwarzer Regie“ (Bandelow/Hartmann 2007: 338). Angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat war allen Akteuren klar, dass eine Gesundheitsreform nur in einer „großen Sachkoalition“ (Bandelow/Hartmann 2007: 338) durchsetzbar sein würde. Aus diesem Grund war das Gesundheitsministerium schon früh auf die Union zugegangen. Ge-

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sprächsbereitschaft signalisierten CDU und CSU jedoch erst, nachdem Ende 2002 ein Strategiepapier aus dem Kanzleramt aufgetaucht war, das im Vergleich zu vorherigen Verlautbarungen des BMG weiter reichende Vorschläge zur Reform der sozialen Sicherungssysteme enthielt (vgl. Kap. 2.4.1.3). Auch Schröders Agenda-Rede (vgl. Kap. 3.3) kommt innerhalb des Entscheidungsprozesses eine besondere Bedeutung zu: Während sie insbesondere im Bereich der Arbeitsmarktpolitik als nachholende Begründung eines bereits stattgefundenen Politikwechsels betrachtet werden kann, setzte Schröder im Bereich der Gesundheitspolitik mit der Rede wichtige eigene Reformimpulse, die in großen Teilen später Eingang in die Politikformulierung fanden. Hier hatte die Rede also nicht nur begründenden, sondern tatsächlich gestaltenden Charakter. Gesundheitspolitische Schlagworte in Schröders Rede sind der „Abbau von Verkrustungen“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490), mehr Wettbewerb, Qualitätssicherung sowie ein Plädoyer für die Eigenverantwortung – ohne dabei jedoch, wie der Kanzler betont, „prinzipiell“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490) vom Solidarprinzip in der Krankenversicherung abzuweichen. In der Agenda-Rede wird überdies deutlich, in welchem Maße Schröder auch auf die Reformvorschläge der Opposition Rücksicht nahm. Indem Schröder das komplexe Politikfeld Gesundheit mehr oder weniger zur „Chefsache“ erklärte, stärkte er unmittelbar den Einfluss des Kanzleramts auf die Gesundheitspolitik und provozierte potentielle Spannungen mit dem Bundesgesundheitsministerium. So wie Schröder sich bereits im Bereich der Arbeitsmarktpolitik über das Bündnis für Arbeit hinweggesetzt hatte, relativierte er nun ein Stück weit die Bedeutung des Ressortprinzips und bewirkte eine erneute Machtverengung auf die Kernexekutive im Bundeskanzleramt. Überhaupt lässt sich im Zuge der Konzeption des GMG ein kontinuierlicher Konflikt zwischen Bundeskanzleramt und Bundesgesundheitsministerium feststellen, der aus einer unterschiedlichen Schwerpunktsetzung resultierte: „Die Differenzen zwischen Bundeskanzleramt und Bundesgesundheitsministerium lassen sich dahingehend zusammenfassen, dass das Kanzleramt die Reform des Gesundheitswesens unter die Vorzeichen der Standortdebatte stellte. Kernelemente waren demnach mehr Wettbewerb, mehr Eigenverantwortung und damit verbunden Beitragssatz- und Lohnnebenkostensenkungen. Die Gesundheitsministerin hingegen setzte stärker darauf, durch die Modernisierung der Versorgungsstrukturen Effizienz- und Qualitätsreserven zu erschließen und so die Ausgaben im System zu begrenzen.“ (Bandelow/Hartmann 2007: 345 f.)

An dieser Stelle sei auch auf das Beitragssicherungsgesetz (BSSichG) verwiesen, das die rot-grüne Bundesregierung als Vorschaltgesetz zur „großen“ Gesundheitsreform auf den Weg brachte: Obwohl es in inhaltlicher Hinsicht in diesem

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Zusammenhang vernachlässigbar erscheint, kann es als wegweisend in Bezug auf den Entscheidungsprozess des GMG betrachtet werden, da im Bundesrat und später im Vermittlungsausschuss einige Zugeständnisse an die Opposition gemacht werden mussten. Dies illustriert bereits, in welch hohem Maße die Regierung Schröder im Bereich der Gesundheitspolitik auf die Mitarbeit der Opposition angewiesen war. Darüber hinaus wurde mit dem BSSIchG auch der erhöhte Einfluss des Bundeskanzleramtes gegenüber dem Gesundheitsministerium antizipiert, woraus ein „Strategiewechsel von einer primären Orientierung am Erhalt der bestehenden Solidarausgleiche über das Gesundheitssystem auf eine Ausrichtung am Ziel der Stabilisierung der Lohnnebenkosten bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Wachstumsinteressen einzelner Leistungsanbieter“ (Bandelow/Hartmann 2007: 337) erfolgte. 3.2.1.3 Die Rürup-Kommission Der Entscheidungsprozess zum GMG fand in weiten Teilen parallel zur Arbeit der Rürup-Kommission statt, die mit der Entwicklung von Vorschlägen zur langfristigen Finanzierung der Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung betraut worden war: Indem sich die mediale Aufmerksamkeit also auf die „Kommission zur nachhaltigen Finanzierung und Weiterentwicklung der Sozialversicherung“ konzentrierte, konnte Gesundheitsministerin Schmidt gewissermaßen im „Windschatten“ der Kommission eigene Reformvorschläge entwickeln und entsprechende Mehrheiten organisieren: „Schmidts auf Beitragssatzstabilisierung zielende Gesundheitsreform war […] konzeptionell zu dem Zeitpunkt abgeschlossen, als die Rürup-Kommission ihre Finanzierungsempfehlungen für die Krankenversicherung offiziell vorlegte.“ (Lamping 2006: 244)

Die 26-köpfige Kommission trat – mit dem Vorbild der Hartz-Kommission im Rücken – erstmals im Dezember 2002 zusammen und bestand neben dem Vorsitzenden, dem „Wirtschaftsweisen“ Bert Rürup, aus zehn Wissenschaftlern, Gewerkschaftsvertretern, Politikern, Arbeitgebervertretern, Kassenfunktionären und zwei Unternehmensberatern (Lamping 2006: 240). Dass die traditionell mächtigen Ärzteverbände nicht eingeladen wurden, macht den Versuch einer Neuordnung der Machtverhältnisse innerhalb der Gesundheitspolitik deutlich: „Die Kommission war […] auch ein Instrument zur Stärkung des Staates gegen die Vertragsparteien des Mesokorporatismus im Gesundheitswesen.“ (Bandelow/Hartmann 2007: 350)

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Der Machtzuwachs der Kernexekutive im Bundeskanzleramt wird zudem daran erkennbar, dass die Rürup-Kommission von Schröder am Bundesgesundheitsministerium vorbei eingesetzt worden war und fortan mit dem „Makel einer Gegen-Institution“ (Lamping 2006: 241) behaftet war. Gesundheitsministerin Schmidt gelang es jedoch, in Person ihres Vertrauten, des Gesundheitsökonomen Karl Lauterbach, Rürup einen inhaltlichen Widersacher entgegenzustellen: „Zum externen Konflikt zwischen den Fachpolitikern im Ministerium und der Kommission trat folglich ein interner Konflikt zwischen dem Finanzwissenschaftler Rürup und dem Gesundheitsökonomen Lauterbach.“ (Lamping 2006: 241)

Zu schaffen machte der Rürup-Kommission neben den Stör- und Lenkungsversuchen durch das BMG auch eine sehr schlechte mediale Selbstdarstellung: Neben dem „Duell der Professoren“ (FAZ vom 25.07.2004) zwischen Rürup und Lauterbach wirkte sich auch die direkte Kommunikation mit den Medien negativ aus, da nahezu wöchentlich widersprüchliche Informationen in Bezug auf eine mögliche Gesundheitsreform an die Öffentlichkeit drangen. Hier rächte sich die relative Unerfahrenheit insbesondere der beteiligten Wissenschaftler im Umgang mit den Medien. Vor dem Hintergrund dieser Problemkonstellationen innerhalb der RürupKommission lässt sich besser verstehen, dass neben dem sich Einfluss verschaffenden Gesundheitsministerium auch Bundeskanzler Schröder selbst wiederholt in die Kommission „hineinregierte“ (Lamping 2006: 242). Auch hier hat die Agenda 2010-Rede einen besonderen Stellenwert: Die Sparideen der Kommission finden sich insbesondere als Forderungen nach Wettbewerb, Qualitätssicherung und mehr Eigenverantwortung in der Rede Schröders und wurden von da nahezu unverändert in den Abschlussbericht der Kommission übernommen (Lamping 2006: 242).99 Dies wird bereits in den einleitenden Worten der Kommission deutlich: „[…] ausgabenseitige Strukturreformen [sind] unverzichtbar, ja vorrangig erforderlich. Diese ausgabenseitigen Reformen sollten über mehr Wettbewerb und Eigenverantwortung explizite Anreizmechanismen für ein wirtschaftliches Verhalten aller Akteure enthalten.“ (Rürup-Bericht 2003: 13)

99 Der Rürup-Bericht „Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme“ ist auf den Seiten des BMAS einsehbar, vgl. http://www.bmas.de/portal/9926/ruerup_ bericht.html.

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An anderer Stelle heißt es: „Qualität und Wirtschaftlichkeit der Versorgung in der Gesetzlichen Krankenversicherung können verbessert werden, wenn der Wettbewerb zwischen Leistungserbringern intensiviert wird. Einheitsverträge und Anbietermonopole verhindern einen effizienzorientierten Wettbewerb. Die Transparenz von Qualität und Wirtschaftlichkeit muss verbessert werden.“ (Rürup-Bericht 2003: 145)

Im Vordergrund steht also – wie bereits bei der Agenda-Rede – der Wettbewerb als Effizienzgarant; auch der Aspekt der Qualitätssicherung nimmt in Verbindung mit Eigenverantwortlichkeit eine zentrale Rolle ein. Hier manifestiert sich erneut der starke Einfluss der Kernexekutive gegenüber einer medial zwar durchaus präsenten, tatsächlich aber nur bedingt entscheidungsfähigen Kommission. Das Unvermögen der Kommission, zu einer eindeutigen Handlungsempfehlung zu kommen, wird auch in deren Abschlussbericht deutlich, in dem sich nicht – wie ursprünglich intendiert – eine Anleitung zu einem gesundheitspolitischen „Systemwechsel“ (Lamping 2006: 243) fand, sondern neben den von Schröder in seiner Agenda 2010 vorgeschlagenen Sparmaßnahmen anstelle eines Problemlösungskonzeptes zur zukünftigen Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung mit den konkurrierenden Modellen der „Kopfpauschale“ sowie der „Bürgerversicherung“ Alternativen aufgezeigt wurden, zwischen denen die Regierung zu entscheiden habe. Lamping zieht in Bezug auf die Rürup-Kommission eine bescheidene Bilanz100: Während sie auf der einen Seite in den Dimensionen der Zeitgewinnung und der Kontingenzschaffung bzw. der Öffnung von Wissensmärkten als durchaus erfolgreich angesehen werden kann, gelang es der Rürup-Kommission auf der anderen Seite nicht, interne und externe Reformwiderstände aufzubrechen und insbesondere die Opposition zu schwächen, was die Einrichtung der HerzogKommission illustriert.101 Indem der Abschlussbericht mit dem Modell der Kopfpauschale und dem der Bürgerversicherung zwei praktikable Alternativen präsentierte, erfüllte sie auch nicht die Funktionen der Schuldvermeidung sowie der Legitimationsgewinnung: Eine politische Entscheidung über die Sicherung der Gesundheitsfinanzen wurde ja eben nicht – wie von der Regierung beabsichtigt worden war – in den Verantwortungsbereich der Kommission ausgelagert. Viel100

Zu den idealtypischen Funktionen von Regierungskommissionen, die hier herangezogen werden, vgl. die Ausführungen in Kap. 2.3.1.3. Die Herzog-Kommission (offiziell: Kommission „Soziale Sicherheit“) war von den Christdemokraten unter dem Vorsitz des Altbundespräsidenten als „Gegen-Kommission“ zur RürupKommission einberufen worden und legte im September 2003 ihren Abschlussbericht vor,

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mehr sah sich die Exekutive erneut mit unterschiedlichen Gestaltungsmöglichkeiten konfrontiert, deren Umsetzung debattiert und begründet werden musste. Entsprechend fiel die Bilanz der Rürup-Kommission in der öffentlichen Wahrnehmung äußerst negativ aus: „Gescheitert. Deutlicher kann man das Ergebnis der Rürup- Kommission nicht nennen. Nach wochenlangem Ringen konnten sich die Experten nur darauf verständigen, dass sie sich uneinig sind. Letztlich verweigern sie ihren Arbeitsauftrag. Die Politiker sollen entscheiden, welchen Weg das Gesundheitssystem nehmen soll, die Experten bieten nur Modelle an. Ein Armutszeugnis.“ (SZ vom 10.04.2003)

3.2.1.4 Die konkurrierenden Modelle „Kopfpauschale“ und „Bürgerversicherung“ „Kopfpauschale“ und „Bürgerversicherung“ unterscheiden sich in wesentlichen Aspekten und sind bis heute zentrale Bestandteile der politischen Debatte (Bandelow/Hartmann 2007): Bei dem Konzept der „Kopfpauschale“ (bzw. „Gesundheitsprämie“), das von Bert Rürup favorisiert wurde, zahlen alle in der GKV Versicherten einen einkommensunabhängigen Beitrag ein, wodurch eine Abkopplung der Gesundheits- von den Arbeitskosten stattfindet. Zusätzlich wird der Anteil der Arbeitgeber in die Gesetzliche Krankenversicherung auf einem Anteil von 6,5% vom Bruttolohn eingefroren. Die Trennung von Gesetzlicher und Privater Krankenversicherung wird aufrechterhalten. Während das Modell sich in der von Rürup entwickelten Form innerhalb der rot-grünen Regierung nicht durchsetzen konnte, wurde es für die CDU zur zentralen gesundheitspolitischen Grundlage: In der Herzog-Kommission wurde das Modell der Kopfpauschale modifiziert formuliert und schließlich – trotz großer innerparteilicher Konflikte, insbesondere zwischen Angela Merkel und Horst Seehofer, der das Modell der Bürgerversicherung bevorzugte – von der CDU auf ihrem Parteitag angenommen. Es war durch sein Plädoyer für kapitalgedeckte Systeme sowie durch die Aufrechterhaltung der PKV als eigenständige Vollversicherung ideologisch und politisch stark aufgeladen und fungierte somit als „parteistrategische Blaupause, die eine möglichst deutliche Abgrenzung zur Bürgerversicherung ermöglichte“ (Hartmann 2010: 337). Das innerhalb der Rürup-Kommission maßgeblich von Karl Lauterbach favorisierte Modell einer „Bürgerversicherung“ sieht hingegen vor, dass alle Bürger (d.h. auch Beamte, Gutverdienende und Selbständige) einen bestimmten Prozentsatz aus der Summe aller eigenen Einkünfte, also über den Verdienst aus der Lohnarbeit hinaus, einzahlen. Ziel ist hier eine Verbreiterung der Einnahmebasis der GKV. Die paritätische Finanzierung wird beibehalten; Arbeitgeber und

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-nehmer werden durch die prognostizierten sinkende Beitragssätze entlastet. Dabei wird eine strikte Trennung von Gesetzlicher und Privater Krankenversicherung nicht länger aufrechterhalten. Das Konzept der Bürgerversicherung entstammte der Parteilinken. Es galt, obschon in Partei und BMG nicht unumstritten, „als originär sozialdemokratische Idee zur Mobilisierung der Stammwählerschaft und entfaltete somit für die zentralen Akteure der Reform stark normative Vorgaben“ (Hartmann 2010: 337). Die auch in der Öffentlichkeit häufig vorherrschende extreme Polarisierung zwischen Kopfpauschale und Bürgerversicherung muss jedoch differenziert betrachtet werden: Beide Modelle streben eine Senkung der Lohnnebenkosten an, gehen in ihrer Erreichung dieses Ziels jedoch unterschiedliche Finanzierungswege. Während bei der Kopfpauschale durch die Entkopplung der Beiträge der Gesetzlichen Krankenversicherung von den Arbeitskosten eine „Verteuerung des Faktors Arbeit“ (Rürup-Bericht 2003: 15) durch Beitrags- und Prämienerhöhungen verhindert wird, soll auch in der Bürgerversicherung durch die Erweiterung des Versichertenkreises sowie damit der Bemessungsgrundlage eine Senkung der Lohnnebenkosten herbeigeführt werden. 3.2.2 Rentenpolitik 3.2.2.1 Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz Während sich die mediale Aufregung vor allem auf den politischen Streit in der Arbeitsgruppe Krankenversicherung um die zwei unterschiedlichen Modelle zur zukünftigen GKV-Finanzierung konzentrierte, konnte die Arbeitsgruppe Rentenversicherung „im Schatten der öffentlich geführten Debatten über die gesundheitspolitische Deutungshoheit […] ihre Arbeiten effektiv und erfolgreich abschließen“ (Lamping 2006: 240, Fn. 4). Sie kam somit im Gegensatz zur GKVAG auch zu einer eindeutigen Policy-Empfehlung. Ein erneutes Nachjustieren in der Rentenpolitik war nötig geworden, weil – wie die Regierungskoalition im Gesetzentwurf selber einräumt – die „ökonomischen und demografischen Grundannahmen der Reform 2001 […] im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse teilweise revidiert werden müssen.“ (BTDrs. 15/2149: 1)102 Die mit der Riester-Reform eingereichten Maßnahmen seien nicht mehr ausreichend, um die Rentenfinanzen zu sichern103. 102 Mit dem Alterseinkünftegesetz von 2004 reagierte die Bundesregierung darüber hinaus auf ein BVerfG-Urteil, das die unterschiedliche Besteuerung von Beamtenpensionen und Renten aus der GRV für unvereinbar mit dem verfassungsrechtlich normierten Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 GG erklärte. Mit dem Alterseinkünftegesetz führte die Regierung deshalb den Übergang zur

3.2 Entscheidungen

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Zentraler Vorschlag der Rürup-Kommission war die Ergänzung der Rentenanpassungsformel um einen so genannten Nachhaltigkeitsfaktor. Mit dem 2004 verabschiedeten RV-Nachhaltigkeitsgesetz folgte die Regierung in diesem Punkt der Kommission. Ziel des Gesetzes war zunächst wie schon bei der RiesterReform 2001 eine „defined contribution“ von maximal 22 Prozent bis zum Jahr 2030 zu erreichen (BT-Drs. 15/2149: 18). Der Nachhaltigkeitsfaktor funktioniert dementsprechend als Korrektiv etwaiger zukünftiger Beitragssatzanstiege. Zu diesem Zweck berücksichtigt der Faktor Veränderungen der Entwicklung des Verhältnisses der Anzahl der Rentner zur Anzahl der Beitragszahler („Rentnerquotient“) (Kramer 2004). Verschlechtert sich das Verhältnis, fällt die jährliche Anpassung des Rentenwerts geringer aus und die Rentner müssen mit einer negativen Einkommensentwicklung rechnen. Um zu verhindern, dass z.B. durch eine Zunahme von geringen Renten, die auf relativ kurzen oder TeilzeitErwerbsbiografien beruhen, die Rentnerzahl künstlich aufgebläht würde, wird die Anzahl der „Äquivalenzrentner“ zugrunde gelegt104. Analog werden „Äquivalenzbeitragszahler“ herangezogen. So soll die Rentenanpassungsformel gegen Strukturveränderungen bei Rentnern sowie Beitragszahlern „immunisiert“ werden (Rürup-Bericht 2003: 104). Damit berücksichtigt der Nachhaltigkeitsfaktor einerseits Entwicklungen der Lebenserwartung und der Geburtenhäufigkeit sowie andererseits auch (konjunkturbedingte) Änderungen bei der Erwerbstätigkeit. Gewichtet wird der Quotient aus Rentnern und Beitragszahlern darüber hinaus mit einem Faktor Alpha, der mit 0,25 festgelegt wurde und mit dem das Erreichen des Beitragssatzzieles gesteuert werden soll (BT-Drs. 15/2149: 18). Der Faktor 0,25 dämpft die negativen Auswirkungen einer Verschlechterung des Rentnerquotienten auf den Rentenwert. Modellrechnungen haben ergeben, dass bei einem Faktor von 0,5 bzw. 1 ein Beitragsziel von 20,8 bzw. 18 Prozent möglich wäre (Lamping/Rüb 2010: 158).

 nachgelagerten Besteuerung von Altersbezügen ein. Die Bezüge von Rentnern werden nach und nach steuerpflichtig. Dafür werden die während des Berufslebens in die Altersvorsorge eingezahlten Beiträge für jeden Erwerbstätigen Schritt für Schritt von der Einkommensteuer freigestellt. (vgl. umfassend: http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_3380/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Steuern/Alters einkuenfte__Altersvorsorge/node.html?__nnn=true) Zu weiteren wichtigen Neuerungen des Gesetzes gehört die Vereinfachung des Katalogs der Kriterien, die eine steuerliche Förderung von RiesterVorsorgeprodukten möglich machen (Zertifizierungskriterien). Darüber hinaus ist für Altersvorsorgeverträge, die nach dem 1. Januar 2006 abgeschlossen werden, die Verwendung geschlechtsneutraler Tarife – so genannter Unisex-Tarife – vorgeschrieben (vgl. auch Lamping/Rüb 2010: 182). 103 Vgl. Kap. 2.4.1.2. 104 Zur Berechnung vgl. BT-Drs. 15/2149: 7.

104

3 Phase II: There is no Alternative!

Der Nachhaltigkeitsfaktor ist konzipiert worden als „regelgebundener Stabilisator“ (Rürup-Bericht: 103) und hat die Idee der „self-adaption of the pension system to external changes and contingencies in its social and economic environment“ (Lamping/Rüb 2010: 156) in die GRV eingeführt. In dieser institutionellen Internalisierung externer Kontingenzen wird auch eine „de-politicization of pension politics“ erkannt (Lamping/Rüb 2010: 158). Jedoch hat sich gezeigt, dass Regierungen in die Rentenanpassungsformel eingreifen, bestimmte Variablen aussetzen oder modifizieren und auf diese Weise im Gegenteil eine klare „Politisierung“ der Rentenpolitik betreiben105. Neben dem „defined contribution“-Ziel formulierte die Regierungskoalition gleichwohl die Absicht, „die Renten so sicher [zu machen], wie das in einer sich ständig verändernden Gesellschaft möglich ist.“ (BT-Drs. 15/2149: 1) Zu diesem Zweck wurde eine so genannte Schutzklausel in das RV-Nachhaltigkeitsgesetz eingebaut, für die sich vor allem der linke SPD-Flügel stark gemacht hatte (Schmidt 2007) und die die eigentlich von der Rürup-Kommission intendierten Effekte des Nachhaltigkeitsfaktors an einigen Stellen bereits konterkarierte. Die Klausel führt enerseits dazu, dass der Nachhaltigkeitsfaktor faktisch ausgesetzt wird, sobald es zu einer „Minusrunde“ oder einer Verstärkung der „Minusrunde“ bei den Renten aufgrund der Anwendung des Faktors käme – eine „NullAnpassung“ ist jedoch möglich106. Andererseits hat der Gesetzgeber festgelegt, dass das „Nettorentenniveau vor Steuern“ (Kramer 2004: 407) bis 2020 nicht unter 46 und bis 2030 nicht unter 43 Prozent fallen soll. Die Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors führt in der Prognose vor allem zu einer zukünftig stärkeren Absenkung des Rentenniveaus der GRV – insbesondere für jüngere Geburtenjahrgänge (Geyer/Steiner 2010, Lamping/Rüb 2010). Eine positive Arbeitsmarktentwicklung kann diese Reduktion lediglich abschwächen. Die Untergrenze bei den Rentenleistungen würde in vielen Fällen durch die staatliche Grundsicherung gezogen: „This general reduction of the pension level (let alone the effects of unemployment and shorter or interrupted working careers) will reinforce the effect that a great number of employees, even after long periods of paying compulsory contributions to the pension insurance, will inevitably receive a pension that may even be below the

105

vgl. die Ausführungen zur Rentenpolitik in den Kap. 4.2.2 und 4.4.1.2. D.h. also erstens, dass es bei einer eigentlichen Erhöhung des aktuellen Rentenwerts aufgrund einer positiven Bruttolohn- und -gehaltsentwicklung nicht zu einer Negativanpassung durch den Nachhaltigkeitsfaktor kommt und zweitens, dass es bei einer bereits aufgrund negativer Lohnentwicklung bewirkten Senkung des aktuellen Rentenwerts zu keiner Verstärkung dieses Negativeffekts durch den Nachhaltigkeitsfaktor kommt. Eine Minusrunde an sich ist durch die Sicherungsklausel also nicht ausgeschlossen (Kramer 2004: 406). 106

3.2 Entscheidungen

105

level of social assistance security (especially in East Germany)“ (Lamping/Rüb 2010: 159)

Die GRV entwickelt sich damit auf dem Pfad der Riester-Reform deutlich weiter in Richtung einer Basisabsicherung gegen Altersarmut – Lebensstandardsicherung verspricht nur der Mix aus öffentlicher und privat organisierter Altersvorsorge. Dabei bleiben die grundsätzlichen Charakteristika des Rentensystems teilweise widersprüchlich und seine Finanzierung hybrid: Die Logik einer einnahmeorientierten und beitragsfixierten Ausgabenpolitik steht in Konflikt zum einkommensabhängigen umlagefinanzierten Rentensystem, das zumindest in normativer Perspektive noch im Sinne eines „defined benefit“-Systems funktionieren soll, allerdings nicht mehr in dieser der normativen Zielvorgabe entsprechenden Form existiert. Die Finanzierung ergibt sich auf der Einnahmeseite längst nicht mehr nur aus Beiträgen – der Steueranteil steigt stetig, z.B. über den so genannten Bundeszuschuss sowie die staatliche Subventionierung der RiesterFörderung. Lamping und Rüb erkennen in dieser und weiterer aktueller Entwicklungen des deutschen Rentensystems eine Tendenz zum „moving forward back to Bismarck“, also zu einer institutionellen Altersvorsorge, die lediglich als Absicherung vor Altersarmut funktioniert und von den Rentnern erwartet, während des Rentenbezuges zu arbeiten107 (Lamping/Rüb 2010: 174). Diese These wird angesichts aktueller Entwicklungen in der Rentenpolitik – z.B. die Stärkung von Niveausicherungsaspekten durch weitere Eingriffe in die Rentenformel – im Rahmen der nächsten Phase noch eingehender zu diskutieren sein.

107

Konkret sind es vier beobachtete Entwicklungen, die die Autoren zu ihrem Urteil kommen lassen: „i) the increase in the retirement age extends the working period in the course of a lifetime and displays a recommodification justified as a functional reaction against demographic changes; (ii) the implementation of a (means-tested, tax-financed) basic financial security in old-age signals that poverty is expected to be a severe problem in the (near) future and that pensioners with a respective share of paid contributions into the pensions system should be treated differently from those exposed to other forms of poverty; (iii) the increase of individual self-responsibility in effectively (or ineffectively) managing one‘s old-age income mix in a way reflects the social responsibility of the family to manage the disabled or old workers' income mix between the state pensions and (private) family income; and finally, (iv) the increase of the general federal subsidy, the introduction (1998) of the additional subsidy from the federal budget (zusätzlicher Bundeszuschuss), the federal lump subsidy by increasing the VAT by 1 per cent and the ecological tax on gaso-line emblematize the subsidy of the German Reich to the individual pension (Reichszuschuss).“ (Lamping/Rüb 2010: 174)

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3 Phase II: There is no Alternative!

3.3 Strategien 3.3.1 Policy-Dimension 3.3.1.1 Die Regierungserklärung zur Agenda 2010 In der Policy-Dimension lassen sich in Schröders Rede zur Agenda 2010 „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ vom 14. März 2003 zahlreiche Kontinuitäten zu der schon im vorigen Kapitel aufgezeigten strategischen Ausrichtung erkennen. Diese Kontinuitäten sowie etwaige weitere strategische Aspekte der Agenda-Rede sollen hier detailliert dargelegt werden. Dabei konzentrieren wir uns vor allem auf den Bereich der Sozialpolitik als Kernelement der Agenda 2010108. Vor allem Reformen in diesem übergeordneten Politikfeld waren bzw. sind es – das wird in Schröders Rede deutlich –, von denen sich die Regierung Impulse für die wirtschaftliche Dynamik des Landes, für mehr Wachstum und Beschäftigung, verspricht. Sozialpolitik nach Maßstäben der Agenda 2010 ist immer auch als Wirtschafts- bzw. Konjunkturpolitik zu verstehen und vice versa ebenso – beide bedingen einander109. Eine neue reformierte Sozialpolitik ist in dieser Perspektive eine der zentralen Voraussetzungen für wirtschaftliche Innovation. Gleich zu Beginn der Rede formuliert Kanzler Schröder den übergeordneten Zweck, die strategische Ausrichtung der Agenda 2010 in der Policy-Dimension: „Wir müssen den Mut aufbringen, in unserem Land jetzt die Veränderungen vorzunehmen, die notwendig sind, um wieder an die Spitze der wirtschaftlichen und der sozialen Entwicklung in Europa zu kommen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2479)

Entscheidende Faktoren in der Beurteilung des Regierungschefs sind dabei vor allem: ein stetiges überdurchschnittliches Wirtschaftswachstum, eine niedrige Arbeitslosigkeit sowie gleichzeitig eine hohe Beschäftigungsquote. Man müsse 108 Dem Redetyp einer Regierungserklärung geschuldet, thematisiert Schröder in seiner Rede einen weiten politischen Themenbereich: Es geht über den Bereich grundsätzlicher politischer Standpunkte und der Sozialpolitik hinaus um die Position der Bundesregierung zum eskalierenden Konflikt um den Irak, um Finanz- und Haushaltspolitik, Europapolitik, Mittelstandsförderung und Handwerksrecht, Kommunalpolitik sowie Forschungs- und Bildungspolitik. Die besonders mit dem Titel der Regierungserklärung „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ intendierte Verknüpfung von Außen- und Innenpolitik ist insofern als strategisch anzusehen, als Schröder versuchte, sein Nein zum Irakkrieg, das ihm in Partei und Gesellschaft viel Anerkennung verschafft hatte, nun mit seiner innenpolitischen Agenda zu verknüpfen, um so die Legitimität des Reformvorhabens zu erhöhen (Fischer 2005: 131). 109 In Schröders Worten: „Eine dynamisch wachsende Wirtschaft und eine hohe Beschäftigungsquote sind die Voraussetzungen für einen leistungsfähigen Sozialstaat“ (Plenarprotokoll 15/32: 2484).

3.3 Strategien

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deshalb „die Rahmenbedingungen für mehr Wachstum und für mehr Beschäftigung verbessern.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2479) Die Gründe dafür, dass Deutschland im europäischen Vergleich nur „Underperformer“ ist, mit hoher Arbeitslosigkeit und verhaltenem Wachstum zu kämpfen hat, sind nach Schröders Diagnose struktureller Natur. Der Kanzler wiederholt in seiner Rede die Riestersche Argumentation aus dem Jahr 2000, die wir bereits im vorigen Kapitel dargelegt haben: „Die Lohnnebenkosten haben eine Höhe erreicht, die für die Arbeitnehmer zu einer kaum mehr tragbaren Belastung geworden ist und die auf der Arbeitgeberseite als Hindernis wirkt, mehr Beschäftigung zu schaffen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2479)

Die Wachstumsschwäche addiert sich in dieser Betrachtung also aus einer Investitionsschwäche auf Seiten der Arbeitgeber sowie einer Konsumschwäche auf Seiten der Arbeitnehmer. Ursächlich ist also die nicht mehr weiter hinnehmbare Belastung des Faktors Arbeit: „[…] wir müssen aufhören – das ist der Kern dessen, was wir vorschlagen –, die Kosten von Sozialleistungen, die der Gesellschaft insgesamt zugute kommen, immer nur und immer wieder dem Faktor Arbeit aufzubürden.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489)

Um wieder einen Spitzenplatz im europäischen Vergleich der Konjunkturindikatoren zu besetzen, müssen sozialstaatliche Arrangements neu ausgerichtet werden. Schröder formuliert den Satz, der von Kritikern oft als stellvertretend für die mit der Agenda 2010 assoziierte „Retrenchment-Politik“110 angeführt wird: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489)111

Der Kanzler richtet seinen Appell für mehr individuelle Verantwortung und Leistung jedoch nicht nur an die Empfänger von Sozialleistungen, sondern an „[a]lle Kräfte der Gesellschaft“, an „Unternehmer und Arbeitnehmer, freiberuflich Tätige und auch Rentner“ (Plenarprotokoll 15/32: 2480). Alle stünden vor einer „gewaltige[n] gemeinsame[n] Anstrengung“ (Plenarprotokoll 15/32: 2480), 110

Zur Konzeptionalisierung von „Retrenchment“ vgl. Pierson 1994, 13 ff. Im späteren Verlauf der Rede formuliert es Schröder noch einmal in einer kausalen Satzkonstruktion: „Aber es wird unausweichlich nötig sein, Ansprüche und Leistungen zu streichen, Ansprüche und Leistungen, die schon heute die Jüngeren über Gebühr belasten und unserem Land Zukunftschancen verbauen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489)

111

108

3 Phase II: There is no Alternative!

die geleistet werden müsse. Wenn die Strukturreformen der Agenda 2010 (weiterhin) durchgeführt würden, könne das „Deutschland bis zum Ende des Jahrzehnts bei Wohlstand und Arbeit wieder an die Spitze bringen“, „die Gerechtigkeit zwischen den Generationen“ sichern sowie „die Fundamente unseres Gemeinwesens“ stärken (Plenarprotokoll 15/32: 2481). Schröders Regierungserklärung ist in den Politikfeldern Arbeit und Rente weitgehend ein Rückblick und ein Rekurs auf bereits angestoßene Reformen im Sinne der Agenda 2010, namentlich die Riester-Reform112 und die HartzReformen113: Erstens würden die Hartz-Reformen die Schwächen der Arbeitsvermittlung beseitigen, Zuständigkeiten und Leistungen zukünftig „aus einer Hand“ ermöglichen und damit die Chancen derer steigern, „die arbeiten können und wollen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2484-2485) Darüber hinaus werde man mit der umfassenden Arbeitsmarktreform bessere Anreize für eine Arbeitsaufnahme erwirken und wolle gleichzeitig niemandem künftig gestatten, „sich zulasten der Gemeinschaft zurückzulehnen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2484-2485) „Wer zumutbare Arbeit ablehnt – wir werden die Zumutbarkeitskriterien verändern –, der wird mit Sanktionen rechnen müssen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2485)

Die Verkürzung der Dauer des Arbeitslosengeldbezuges sei weitergehend „notwendig“, „um die Lohnnebenkosten im Griff zu behalten“ und „um vor dem Hintergrund einer veränderten Vermittlungssituation Arbeitsanreize zu geben.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489) Aufgrund der Riester-Reform – einer der „wichtigsten rentenpolitischen Entscheidungen“ seit 1957 – hätten zweitens bereits 15 Prozent der Arbeitnehmer eine individuelle private oder betriebliche Altersvorsorge abgeschlossen. Das sei nach einem Jahr „eine ganze Menge.“ Gleichwohl seien die Annahmen nicht richtig gewesen, von denen man zum Zeitpunkt der Reform ausgegangen war: Man sei „zu optimistisch, was die Beschäftigungsentwicklung anging, und zu pessimistisch im Bezug auf die durchschnittliche Lebenserwartung.“ (Plenar112

„Wir […] haben die kapitalgedeckte private Vorsorge, die die zweite Säule der Rentenversicherung darstellt, auf den Weg gebracht. Diese private Vorsorge […] unter das Dach der Altersversorgung und Alterssicherung zu stellen, das haben viele große Länder in Europa noch vor sich.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481) „Die Reform der Rentenversicherung im Jahr 2001 war sicherlich eine der wichtigsten Entscheidungen seit der Einführung der dynamischen Rente 1957.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489) 113 „In den letzten Monaten haben wir […] erhebliche Anstrengungen unternommen, den Arbeitsmarkt weiter zu flexibilisieren […] Diese Rahmenbedingungen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit werden wir weiter deutlich verbessern. Unser System der Arbeitsvermittlung hat unverkennbare Schwächen. […] Wir haben die nötigen Reformen angepackt.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2484)

3.3 Strategien

109

protokoll 15/32: 2489) Deshalb sei es nötig, „bei der Rentenversicherung nachzujustieren“, wofür im Rahmen der Rürup-Kommission Vorschläge zur Anpassung oder Neufassung der Rentenformel ausgearbeitet werden sollen. Beide Reformen – Riester wie Hartz – sind in Schröders Perspektive notwendig gewesen, um „die Substanz des Sozialstaates zu erhalten.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481). Sie hätten darüber hinaus an vielen Stellen noch Verbesserungspotenzial und müssten konsequent weitergeführt werden, insbesondere weil „die Geschwindigkeit, mit der wir unsere Strukturen den veränderten Bedingungen anpassen, nicht aus[reichen]“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481) Im Bereich des Arbeits-, Sozial- und Tarifrechts spricht sich Schröder für eine Flexibilisierung der Regime aus, die er einerseits in ihrer aktuellen Kodifizierung als die unternehmerischen Investitions- und Innovationsspielräume einschränkend, andererseits aber auch als eine „ökonomische und eine kulturelle Errungenschaft“ bezeichnet (Plenarprotokoll 15/32: 2485-2487). Dennoch müssten dort, wo sich „im Laufe der Jahre Beschäftigungshemmnisse entwickelt haben“, Reformen angestrengt werden (Plenarprotokoll 15/32: 2485-2487). Beim Kündigungsschutz plädiert der Kanzler für eine Änderung der Kleinbetriebsklausel114, die Abfindungsregeln bei betriebsbedingten Kündigungen sollen dahingehend geändert werden, dass Arbeitnehmer zwischen einer Klage auf Weiterbeschäftigung und einer gesetzlich definierten Abfindungsregel wählen können, und die betriebliche Sozialauswahl solle zukünftig nicht nur „nach starren Kriterien wie Alter oder Dauer der Betriebszugehörigkeit“ vorgenommen werden, sondern „auch direkt zwischen Arbeitnehmervertretern und Arbeitgebern erarbeitet und verbindlich gemacht werden“ können (Plenarprotokoll 15/32: 2485). Im Bereich des Tarifvertragsrechts wünscht sich Schröder „in weit größerem Umfang“ betriebliche Bündnisse. Es sei „unabdingbar, dass in den Tarifverträgen Optionen geschaffen werden, die den Betriebspartnern Spielräume bieten, Beschäftigung zu fördern und zu sichern.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2485) Solche Öffnungsklauseln böten einen flexiblen Rahmen. Es sei klar, dass weder „dogmatische Unbeweglichkeit“ noch „aggressive Angriffe auf das Tarifsystem“ zielführend seien. Aber nicht nur Arbeitnehmer und Gewerkschaften sollen „Verantwortung“ im Kampf um die europäische Spitzenposition übernehmen: „So wichtig es auf der einen Seite ist, Flexibilität zu fordern, so wichtig ist es auf der anderen Seite, deutlich zu machen, dass sich auch in der bundesdeutschen Unternehmenskultur etwas bewegen und verändern muss. Auch dafür wird zu sorgen sein.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2488) 114 Hier hob die Regierung am 23. Dezember des gleichen Jahres (2003) mit dem „Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt“ ihre eigene Reform von 1999 wieder auf und stellte den Status quo aus dem Jahr 1996 wieder her, wonach das Kündigungsschutzgesetz nur für Betriebe mit mehr als zehn Arbeitnehmern gilt.

110

3 Phase II: There is no Alternative!

Der einzige Punkt, den Schröder jedoch in diesem Zusammenhang thematisiert, ist die Ausbildungstätigkeit im dualen System durch die Arbeitgeber. Er appelliert daran, „zu der getroffenen Verabredung zurückzukehren“. Schröder droht: „[…] ohne eine nachhaltige Verbesserung der Ausbildungsbereitschaft und ohne die Übernahme der zugesagten Verantwortung für diesen Bereich ist die Bundesregierung zum Handeln verpflichtet und sie wird das auch tun.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2488)

Es wird an dieser Stelle bereits deutlich, dass die „neuen“ Reformvorschläge im Bereich des Sozial-, Arbeits- und Tarifrechts auf der bereits im vorigen Kapitel beschriebenen strategischen Linie liegen, die der Schaffung von Beschäftigung höchste Priorität einräumt. Deshalb müssen „Beschäftigungshemmnisse“ beseitigt werden. Das Beschäftigungshemmnis wird dabei als Norm verstanden, die dem Arbeitgeber den Zugriff auf das Arbeitsangebot weniger attraktiv macht, weil damit z.B. höhere Transaktionskosten verbunden sind. Die Vorschläge zielen also vor allem auf Arbeitnehmer, Gewerkschaften sowie die Empfänger von Sozialleistungen, denen „mehr Flexibilität“ abverlangt wird, die von staatlicher Seite durch Reformen der Rechtsregime eingerichtet wird. An die Arbeitgeber wird appelliert, Verantwortung zu übernehmen und verantwortlich in dem Sinne mit den neuen sozialdemokratisch organisierten Handlungsspielräumen umzugehen, dass man „ausbildet“ und zusätzliche Arbeitnehmer beschäftigt. Im Gegensatz zur Arbeitsmarkt- und Rentenpolitik kündigte der Bundeskanzler in der Agenda-Rede für die Gesundheitspolitik eine Reform an, die noch nicht vorformuliert (Hartz III-IV) bzw. schon in Kraft getreten (Hartz III/Riester) war. Schröder bezeichnet diese Reform als „de[n] wichtigste[n], auch notwendigste[n] Teil der innenpolitischen Erneuerung“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490)115. Nur eine Reform könne „das hohe Niveau der medizinischen Versorgung für die Zukunft“ sichern (Plenarprotokoll 15/32: 2490). Ursachen für die „Krise“ des Gesundheitswesens – die von Schröder konstatierte wachsende Differenz zwischen seinen Einnahmen und Ausgaben – seien eine gescheiterte Strategie der Kostendämpfung, eine hohe Arbeitslosigkeit, der medizinische Fortschritt und die demografische Entwicklung. (Plenarprotokoll 15/32: 2490) Außerdem habe im Gesundheitssystem „[e]ine Mentalität der Selbstbedienung […] das Gefuሷhl der Solidarität verdrängt.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490) Um die Krise abzuwenden, wolle man „mehr Wettbewerb im System zulassen und fördern“, das Vertragsmonopol der Kassenärztlichen Vereinigungen beseitigen sowie die Zahl 115

In diesem Superlativ muss ein gewisser Widerspruch zu Schröders Diktum etwas früher in der Rede gesehen werden, Arbeit und Wirtschaft seien das „Herzstück“ der Agenda 2010.

3.3 Strategien

111

der Krankenkassen möglichst reduzieren. Außerdem wolle man Qualitätssicherung als „große Ressource […] ausschöpfen“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490). Diese angekündigten Maßnahmen zielen also alle mehr oder weniger diffus auf eine Begrenzung der Ausgaben im Gesundheitssystem. Weiterhin kündigt Schröder an „den Leistungskatalog [zu] überarbeiten und Leistungen [zu] streichen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2491) Weitere Maßnahmen zielen ebenfalls darauf, Ausgaben im Gesundheitssystem zu reduzieren, indem z.B. Selbstbehalte erhöht werden. Darüber hinaus sollen neue Zuzahlungen eingeführt werden. Deren Vorteil sei vor allem, dass sie „Versicherte zu kostenbewusstem Verhalten“ anhalten, weil sie „Steuerungswirkung“ haben (Plenarprotokoll 15/32: 2491). „Gerade weil Eigenverantwortung gestärkt werden muss, sollten wir […] Instrumente wie differenzierte Praxisgebühren und Selbstbehalte nutzen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2492)

Durch die Umsetzung dieser vielfältigen Maßnahmen könne man es schaffen, „die Beiträge zur Krankenversicherung unter 13 Prozent zu drücken.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2492) Die von Schröder skizzierte Reform des Gesundheitswesens knüpft strategisch insofern bei Hartz und Riester an, als hier ebenfalls Ausgabenbegrenzung bzw. „Kostendämpfung“ und Beitragssatzstabilisierung eindeutig spielbestimmend sind. Eine strategische Kontinuität wird auch in der Betonung des Konzepts der Eigenverantwortung deutlich, das auch bei der Reform von Arbeitsmarkt und Rentenversicherung eine besondere, vor allem legitimatorische Rolle gespielt hat. „Eigenverantwortung“ als politischer Kampfbegriff ist dabei jedoch in bestimmter Hinsicht in sich höchst widersprüchlich. Mit Nullmeier (2006) können diese potenziellen diskursiven Widersprüchlichkeiten in sechs Überlegungen abstrakt aufgezeigt werden: 1.

Die staatliche „Verordnung“ von Eigenverantwortung ist paternalistisch, weil sie vorgibt, die Interessen der Wohlfahrtsstaatklienten besser zu kennen als diese selbst. „Eigenverantwortung“ wird damit in dem Moment verweigert, wo sie staatlich verordnet wird. Individuelle Präferenzen für kollektive Social Policies sind „unverantwortlich“. Verordnete Eigenverantwortung impliziert zudem, dass Bürger bis zum „Verordnungszeitpunkt“ nicht oder nicht ausreichend „eigenverantwortlich“ gehandelt haben.

2.

In der staatlichen Forderung nach mehr Eigenverantwortung der Bürger liegt eine antipolitische Idee. Eigenverantwortung dient hier als Konzept,

112

3 Phase II: There is no Alternative! um Politik zu entlasten und selbst von Verantwortung zu befreien: „The call for personal responsibility falls short behind the normative values and ideals of democracy: Instead of discussing the way in which personal responsibility can be practised, the whole sphere of politics as well as every democratic decision is rejected as ‘alien responsibility’“ (Nullmeier 2006: 391)

3.

Eigenverantwortung bedeutet in vielen Fällen eine höhere Marktabhängigkeit. Potenzielle oder tatsächliche Heteronomie durch staatliche Politik wird ersetzt durch die Abhängigkeit von Marktentwicklungen im qualitativen wie finanziell-quantitativen Sinne. Zusätzliche Freiheitsgrade sind nicht die zwingende Konsequenz dieser Verantwortungsverschiebung. Da das Individuum nach gängiger Definition aber nicht verantwortlich für Marktergebnisse gemacht werden kann, wird sie/er nach Verantwortungsträgern für bestimmte Marktentwicklungen und –ergebnisse suchen. Politische „Verantwortungsentlastung“ durch Verordnung von Eigenverantwortung kann somit zum nur kurzfristigen Effekt werden.

4.

Die Forderung nach mehr Eigenverantwortung führt in der Konsequenz zu einer stärkeren Individualisierung sozialer Risiken. Diese Entwicklung muss jedoch nicht zwingend dazu führen, dass Individuen sich risikoaversiver verhalten und die kollektive Kompensation damit kostengünstiger ausfällt. Es ist zumal höchst schwierig zu beantworten, welche Risikofaktoren individuell-intentionalen Ursprungs sind und welche in externen Strukturen außerhalb des Verantwortungsbereichs des Einzelnen liegen: „Individualisation of social security entails subsequent costs, which most probably have to be raised collectively. Not using the techniques of pooling risks does not lead to the individual assumption of risks, but merely to a shift to other form of collective burden-sharing.“ (Nullmeier 2006: 394)

5.

Bürgern ein bestimmtes Verhalten staatlich ‚anzuerziehen‘ „is the most dangerous aim, that politics can set“ (Luhmann 1981: 97). In anderen Worten: „Educating people to be personally responsible, burdens politics with the tasks of controlling people’s behaviour, which are more complex, problematic, cost-intensive and incalculable than those tasks from which politics aims to free itself in the first place.“ (Nullmeier 2006: 394) Eine Politik der Erziehung von Bürgern, der Anleitung zu einem bestimmten Set von Verhaltensweisen, geht darüber hinaus auch immer einher mit der moralischen Abwertung der nicht intendierten Verhaltensweisen.

6.

Eigenverantwortung basiert auf verschiedenen konzeptuellen Annahmen, die alle voraussetzen, dass das Individuum in einem spezifisch begrenzten ‚eigenen‘ Rahmen Prozesse steuern und Ergebnisse gezielt beeinflussen

3.3 Strategien

113

kann. Diese Voraussetzung muss jedoch nicht immer prinzipiell gegeben sein. Es wäre deshalb zwingend erforderlich, nach den Bedingungen zu fragen, unter denen selbstbestimmtes ‚eigenverantwortliches‘ Handeln überhaupt möglich ist. Es ist nun insgesamt fraglich, ob die wie auch immer institutionalisierte Herstellung von staatlich angeleiteter „Eigenverantwortung“ in der Policy-Dimension überhaupt übergeordneter Zweck war und somit strategischer Fluchtpunkt, oder lediglich Legitimationsinstrument, dessen begriffliche Implikationen kaum bedacht wurden. Vor dem Hintergrund der strategischen Ausrichtung rot-grüner Arbeitsmarkt- und Rentenpolitik vor März 2003 hält die Agenda-Rede Schröders keine Neuigkeiten bereit und lässt auch nicht auf einen allgemeinen Strategiewechsel schließen. Lediglich im Bereich der Gesundheitspolitik werden neue inhaltliche Impulse gesetzt. Ziele werden nicht aufgegeben, sondern sollen konsequent weiter verfolgt werden. Es wird dabei lediglich darauf hingewiesen, bereits eingeschlagene Reformpfade zu beschleunigen, um sich adäquater an externe Entwicklungen in Europa und der Welt anzupassen. Die strategische Richtung der angekündigten Gesundheitsreform stimmt grosso modo mit der der vorangegangenen Agenda-Reformen bei Rente und Arbeit überein. Die Strategie der Agenda 2010 in ihrem Kernbereich, der Sozialpolitik, wird somit deutlich bestätigt und konsequent weiter verfolgt. 3.3.1.2 Regierungserklärung 2004: Erste Erfolge und Festhalten am AgendaKurs Eine erste Bilanz der Agenda 2010 zieht der Regierungschef unter anderem in der rund ein Jahr später gehaltenen Regierungserklärung „Deutschland 2010: Unser Weg zu neuer Stärke“. Die Rede fällt in eine Zeit, da sich bereits massiver Widerstand gegen die neue sozialdemokratische Reformpolitik artikuliert hatte – sowohl innerparteilich als auch von Seiten der Gewerkschaften. Schröder konnte auf einem Sonderparteitag im Juni 2003 die Kritiker zwar auf die gemeinsame Linie verpflichten, musste aber gleichzeitig Zugeständnisse an die parlamentarische Linke machen (Ausbildungsabgabe, Vermögenssteuer)116. Die Gesundheitsreform sowie die weiteren Hartz-Gesetze konnten im Bundestag nur unter maß116

Während das Vorhaben der Wiedereinführung der Vermögenssteuer bereits auf dem Parteitag der SPD im November des gleichen Jahres in Bochum (vgl. DLF-Interview mit dem Juso-Chef Niels Annen vom 19.11.2003) nicht weiter verfolgt wurde, scheiterte die im Bundestag beschlossene Ausbildungsplatzabgabe (vgl. BT-Drs. 15/2820) im Sommer 2004 an der Bundesratsmehrheit der Opposition (vgl. Zohlnhöfer/Egle 2007: 16-17).

114

3 Phase II: There is no Alternative!

geblicher Mithilfe der Opposition erfolgreich verabschiedet werden. Als weitere Reaktion auf die anhaltende Kritik und die steigenden Mitgliederverluste gab der Kanzler den Parteivorsitz im Februar 2004 an Franz Müntefering ab. 2004 sollte zum „Jahr der Innovation“ werden, der Kanzler verordnete eine Reformpause und man wollte eine „Phase der Umsetzung und des Verständnisses“ einläuten (Zohlnhöfer/Egle 2007: 14-16) In der Policy-Dimension ist die Regierungserklärung Schröders nun eine klare Fortsetzung der Agenda-Rede, die jedoch darauf verzichtet, neue Sozialreformen anzukündigen und auch nicht mehr betont, dass eine Beschleunigung der Reformprozesse notwendig und deshalb anzustreben ist. Der thematische Schwerpunkt verschiebt sich in Richtung der Bildungs- und Familienpolitik – wiederum ohne konkrete Vorhaben zu benennen. Insgesamt entspricht dies der Vorgabe, in einem „Jahr der Innovation“ keine weiteren unnötigen Risiken auf dem Wählermarkt einzugehen und darauf zu warten, dass die ‚normative Kraft‘ der Agenda 2010 in elektoraler Hinsicht ihre Wirkung entfaltet. Was die Agenda 2010 als inhaltlich diffuses Reformpaket betrifft, wird ein „Weiter so!“ kommuniziert. Als Legitimation für diesen Kurs dienen vor allem bereits sichtbare Erfolge bei Konjunkturentwicklung und Erwerbstätigkeit, die der „Agenda-Politik“ zugeschrieben werden117. Strategische Modifikationen enthält die ‚zweite‘ Agenda-Rede also allenfalls, was den Aspekt des VoteSeeking betrifft. 3.3.2 Politics-Dimension 3.3.2.1 It’s the economy, stupid – Vote-Seeking Aspekte der Agenda-Rede 2003 Die Regierungserklärung vom 14. März 2003, in der Kanzler Schröder die Agenda 2010 verkündete, war der erste umfassende strategische Versuch, vergangene und zukünftige Sozialreformen in einen stringenten und einheitlichen sozialdemokratischen Legitimationsrahmen zu stellen. Für den Vote-Seeking-Aspekt sind dabei drei Beobachtungen bedeutsam, auf die genauer einzugehen sein wird: 117 Vgl.: „Heute steht Deutschland auf diesem Weg [der Agenda 2010, Anm. d. A.] bereits um einiges besser da als noch vor zwölf Monaten. Die wirtschaftliche Stagnation der vergangenen drei Jahre ist überwunden, die Investitionstätigkeit zieht wieder an, Auftragseingänge und Produktion der Industrie weisen aufwärts. Die deutsche Wirtschaft wird in diesem Jahr zum ersten Mal seit drei Jahren wieder wachsen […]. Der Rückgang der Erwerbstätigkeit kommt allmählich zum Stillstand. Das sind ermutigende Erfolge, auf denen wir aufbauen können. Sie zeigen, dass wir auf dem richtigen Weg sind. Aber es ist nichts, worauf wir uns ausruhen könnten.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8902)

3.3 Strategien

115

1.

„Markets Matter“: Der wiederholte Verweis auf ökonomische Notwendigkeiten, ihre allenfalls oberflächliche Illustration und das Auslassen einer umfassenden Begründung, die an tradierte sozialdemokratische Werte wie soziale Gerechtigkeit anknüpft. (Framing)

2.

„‚Moderne‘ Sozialdemokratie“: Die Selbstdarstellung der Sozialdemokraten als ‚mutige‘ Avantgarde notwendig gewordener gesellschaftlicher, sozialer und wirtschaftlicher Erneuerung in scharfer Abgrenzung zum in der Vergangenheit unverantwortlich untätig gebliebenen politischen Gegner. (Credit-Claiming)

3.

„Gemeinsame Kraftanstrengung“: Der Versuch, den Eindruck zu vermeiden, bei der Agenda 2010 gehe es lediglich um einseitige „Leistungskürzungen“ zulasten spezifischer gesellschaftlicher Gruppen. (BlameAvoidance)

Gerhard Schröder erklärt mit der Agenda 2010 eine Politik, die vorgibt, keine Wahl zu haben. Der Verweis auf das (ökonomisch) „Notwendige“ zieht sich wie ein roter Faden durch die Agenda-Rede118. Diese Verweise sind in ihrem komplexitätsreduzierenden und auf zusätzlichen Begründungskontext verzichtenden Charakter stellenweise außerordentlich bemerkenswert: „Es gibt gelegentlich Maßnahmen, die ergriffen werden müssen und die keine Begeisterung auslösen, übrigens auch bei mir nicht. Trotzdem müssen sie sein. Deswegen werden wir sie auch umsetzen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489)

Übergeordnet wird deutlich, dass es vor allem „notwendig“ ist, den Sozialstaat den Erfordernissen der globalisierten kapitalistischen Marktwirtschaft besser anzupassen. Diese „externen Effekte“ entgrenzter Märkte funktionieren in Schröders Gleichung als Konstante, die sich dem Einfluss nationalstaatlicher

118

Für den Bereich der Arbeitsmarkt- bzw. Arbeitsrechtspolitik vgl exemplarisch: „Wir wissen aber, welche gewaltigen Veränderungen an der ökonomischen Basis unserer Gesellschaft stattfinden. Wir müssen deshalb auch den Kündigungsschutz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie für die Unternehmen besser handhabbar machen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2485) „Aber wir müssen aufhören […] die Kosten von Sozialleistungen […] immer nur und immer wieder dem Faktor Arbeit aufzubürden. Gewiss: Wir werden erhebliche Einsparungen durch Umstrukturierungen im System und durch Abbau von Bürokratie erreichen. Aber es wird unausweichlich nötig sein, Ansprüche und Leistungen zu streichen […]. (Plenarprotokoll 15/32: 2489) „Wir werden das Arbeitslosengeld für die unter 55-Jährigen auf zwölf und für die über 55Jährigen auf 18 Monate begrenzen, weil dies notwendig ist, um die Lohnnebenkosten im Griff zu behalten. Es ist auch deswegen notwendig, um vor dem Hintergrund einer veränderten Vermittlungssituation Arbeitsanreize zu geben.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489, Herv. d. A.)

116

3 Phase II: There is no Alternative!

Politik entzieht119. Entweder man strengt also „Anpassungen“ an – hauptsächlich, indem man die Lohnkosten senkt, z.B. um die Standortattraktivität zu erhöhen und Investitionsanreize zu setzen – oder der Sozialstaat Deutschland gerät ernsthaft in Gefahr: „Entweder wir modernisieren, und zwar als soziale Marktwirtschaft, oder wir werden modernisiert, und zwar von den ungebremsten Kräften des Marktes, die das Soziale beiseite drängen würden. […] Daraus [aus den ungebremsten Kräften des Marktes sowie dem Anstieg der Lohnnebenkosten von 34 auf knapp 42 Prozent zwischen 1982 und 1998, Anm. d. A.] ergibt sich nur eine Konsequenz: Der Umbau des Sozialstaates und seine Erneuerung sind unabweisbar geworden. Dabei geht es nicht darum, ihm den Todesstoß zu geben, sondern ausschließlich darum, die Substanz des Sozialstaates zu erhalten. Deshalb brauchen wir durchgreifende Veränderungen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481; Hervorhebungen d. A.)

Das, was Schröder an Sozialreformen unter den Begriff der Agenda 2010 subsumiert, wird in dieser Perspektive also zur conditio sine qua non für den Fortbestand grundlegender sozialer Absicherung im institutionell-staatlichen Rahmen der BRD. Die „aktive“ Modernisierung des Sozialstaates ist der alternativlose Weg, um „das Soziale“ selbst zu bewahren, das sonst durch „die Märkte“ beseitigt würde. Dabei entfalten die angeführten externen Sachzwänge zunächst aus sich heraus keine unmittelbare Wirkung, die reale Entscheidungsoptionen tatsächlich einschränken würden. Sie können aber eine konkrete Problemdeutung beeinflussen – die politische „Handlungswahl“ ergibt sich dann aus einer bestimmten „Deutungswahl“ (Nullmeier 1993: 186). Das Schrödersche Framing nach dem simplen Muster „there is no alternative“ (TINA) zeigt in der Agenda-Rede einerseits Ansätze eines BlameAvoidance-Versuchs (Markteffekte sind schuld, dass wir so handeln müssen). Andererseits wird aber auch im Sinne einer „Good Policy“ (Weaver 1986) versucht, einen „one-best-way“-Anspruch zu formulieren (Wir müssen uns an die Erfordernisse der Märkte anpassen, wenn wir erfolgreich sein wollen). Die TINA-Argumentation ist in elektoraler Perspektive immer deshalb problematisch, weil sie bestimmte politische Gestaltungsmöglichkeiten negiert und das Bild einer steuerungsunfähigen Politik assoziiert. Wenn jedoch Politik nicht steuert, wer dann? Wenn es nur eine richtige Politikalternative gibt, die objektiv erkennbar ist, wieso braucht es dann demokratische Verfahren, in denen um politische

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Vgl.: „Es ist klar geworden, dass uns die Ereignisse der vergangenen Jahrzehnte dazu gezwungen haben, unseren Blick auf uns selbst und auf die sich verändernde Welt zu richten. Aber das reicht nicht mehr. Heute ist es für unser Land erforderlich, Strukturen zu verändern.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2493)

3.3 Strategien

117

Kompromisse gerungen wird? Hier zeigt sich ein grundsätzliches Legitimitätsproblem von TINA- bzw. Agenda 2010-Politik. Die Rede versäumt nicht nur, die vermeintlichen Handlungsimperative genauer zu beleuchten und den „one-best-way“ zusammenhängend zu erklären. Es wird darüber hinaus auch nicht darauf eingegangen, nach welchen (Wert-)maßstäben ein Umbau des Sozialstaates überhaupt stattfinden soll. Der Terminus „Gerechtigkeit“ taucht lediglich zweimal in Schröders Rede auf: einmal im Zusammenhang mit „Europas Rolle in der Welt“ als „Exporteur“ von „Gerechtigkeit und wirtschaftliche[r] Kraft“ (Plenarprotokoll 15/32: 2480); ein weiteres Mal im Sinne von Generationengerechtigkeit, die durch die „Strukturreformen“ der Agenda 2010 sichergestellt werden solle (Plenarprotokoll 15/32: 2481). „Generationengerechtigkeit“ funktioniert hier jedoch abermals als inhaltsleeres, positiv konnotiertes Symbolwort – Schröder verwendet den Begriff ohne erklärenden Kontext, der auf ein spezifisches Begriffsverständnis schließen ließe. An anderer Stelle spricht der Bundeskanzler noch von „Ungerechtigkeiten“, die durch „Instrumente der sozialen Sicherheit“ verursacht wurden und verweist in diesem Zusammenhang auf die stetig gestiegenen Lohnnebenkosten der letzten 20 Jahre (Plenarprotokoll 15/32: 2481). So finden sich keine wertbezogenen Leitideen in der Agenda-Rede, an der sich eine zukünftige Sozialpolitik ausrichten könnte. Die Agenda 2010 als Begriff für ein politisches Projekt, das am 14. März 2003 eigentlich erklärt werden sollte, bleibt ideell arm, konzeptionell uneindeutig, „nahezu begründungslos“ (Meyer 2007: 88) und ohne konkrete „sozialdemokratische“ Grundierung: „Es gibt keine Definition des Begriffs, sei sie abstrakt oder nur additiv, keine Umschreibung des Gesamtgehalts, keine Versuche, Wertbegriffe wie Gerechtigkeit, Solidarität oder Freiheit direkt mit dem Terminus Agenda zu verbinden, keine Begründung der Wahl dieses Begriffs und auch keine indirekte Bestimmung durch Abgrenzung von anderen Politikentwürfen.“ (Nullmeier 2008: 146)

An der Agenda-Rede fällt weiterhin auf, dass häufig Credit-Claiming-Versuche angestrengt werden, deren Kern besagt, dass die Sozialdemokratie mutig die notwendigen Reformen voranbringt und dabei Verantwortung für die „Zukunft des Landes“ übernimmt, während der politische Gegner in der Vergangenheit unverantwortlich untätig geblieben ist: „Deshalb brauchen wir durchgreifende Veränderungen. Hierzu hat die Regierung in den vergangenen Jahren vieles auf den Weg gebracht. – Wir sind es gewesen und nicht Sie. Wir und nicht Sie haben die kapitalgedeckte private Vorsorge, die die

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3 Phase II: There is no Alternative! zweite Säule der Rentenversicherung darstellt, auf den Weg gebracht.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481; Hervorhebungen d. A.)120 „Aber ich bin entschlossen, nicht mehr zuzulassen, dass Probleme auf die lange Bank geschoben werden, weil sie kaum überwindbar erscheinen. […] [I]ch will nicht hinnehmen, dass Lösungen an Einzelinteressen scheitern […].“ (Plenarprotokoll 15/32: 2493)

Die Regierung wartet also nicht, bis es gewissermaßen zum unausweichlichen Systemkollaps kommt, sondern sie agiert mutig, offensiv und präventiv, dabei das Gemeinwohl im Auge und nicht etwaige Einzelinteressen. Interessant für den Vote-Seeking-Aspekt und potentielle elektorale Konsequenzen eines solchen Vorgehens ist ferner der Versuch als Redner aufzutreten, der „die Dinge offen und ehrlich anspricht“ und sich auch nicht davor scheut, „unbequeme Wahrheiten“ anzusprechen. Dabei wird dann völlig darauf verzichtet, eine „blame generating situation“ zu vermeiden, sondern im Gegenteil werden die „unvermeidbaren Härten“ direkt angesprochen121: „Das ist der Grund, warum wir die Arbeitslosen- und Sozialhilfe zusammenlegen werden, und zwar einheitlich auf einer Höhe – auch das gilt es auszusprechen –, die in der Regel dem Niveau der Sozialhilfe entsprechen wird.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2485; Hervorhebungen d. A.) „Darüber hinaus werden wir – das ist für viele schmerzlich – den Leistungskatalog überarbeiten und Leistungen streichen. Wir müssen neu bestimmen, was künftig zum Kernbereich der gesetzlichen Krankenversicherung gehört und was nicht.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2491, Hevorhebungen d. A.)

Während sich der Regierungschef also nicht davor scheut, Einschnitte bei Sozialleistungen offen anzukündigen, versucht er, diese Kürzungen als ausgewogen zu präsentieren, indem er „[a]lle Kräfte der Gesellschaft“ darauf verpflichten will, „ihren Beitrag zu leisten“ (Plenarprotokoll 15/32: 2480). Damit soll dem Ein120

Weitere Beispiele, in der der Kanzler die eigenen Leistungen in der 1. Person Plural rühmt und mit einer direkten Ansprache des politischen Gegners verbindet, folgen im Stile eines Stakkatos: „Wir haben eine mehrstufige Steuerreform beschlossen, die Bürger und Unternehmen um insgesamt 56 Milliarden Euro entlastet. Wir haben die Gesellschaft modernisiert: in der Energiepolitik, im Familienbereich und beim Staatsangehörigkeitsrecht ebenso wie durch eine moderne Zuwanderungsregelung, der Sie sich nicht verschließen dürfen, wenn Sie ernsthaft für Reformen in diesem Land eintreten wollen. Wir haben unsere Investitionen in Forschung verstärkt und damit begonnen, die Bedingungen für schulische und vorschulische Bildung zu verbessern. […] Unsere Agenda 2010 enthält weitreichende Strukturreformen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2481) 121 S.o.: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2479)

3.3 Strategien

119

druck begegnet werden, die Agenda 2010 sei ein einseitiges Sparpaket zulasten der finanziell Schwachen. Nicht nur Arbeitnehmer, Gewerkschaften und Sozialleistungsempfänger, sondern auch Arbeitgeber sollen ihr Verhalten ändern. So kritisiert Schröder unternehmerische Entscheidungen in Einzelfällen: „Vielleicht sollte man […] noch einmal daran erinnern, dass die weitaus größte Zahl unternehmerischer Misserfolge nicht die Gewerkschaften und nicht die Betriebsräte zu verantworten haben, sondern dass sie auch […] auf krasse kaufmännische und strategische Fehler im Management zurückgehen. Diese Fehler werden dann oft genug noch mit millionenschweren Abfindungen vergütet. […] So wichtig es auf der einen Seite ist, Flexibilität zu fordern, so wichtig ist es auf der anderen Seite, deutlich zu machen, dass sich auch in der bundesdeutschen Unternehmenskultur etwas bewegen und verändern muss. Auch dafür wird zu sorgen sein.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2488)122

Daneben kündigt der Bundeskanzler eine Nullrunde bei den Gehältern der Bundesminister und Staatssekretäre an und begrüßt Verlautbarungen, „dass auch die Beamten einen Beitrag zur Erneuerung des Sozialstaates und zur Konsolidierung der Länderhaushalte leisten“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490). Die Erzählung von der gemeinsamen Kraftanstrengung, die alle gesellschaftlichen Gruppen in die Pflicht nimmt, ist vor allem deshalb nicht unproblematisch, weil sie nicht überzeugend zu den Maßnahmen passt, die beschlossen wurden und noch geplant sind . Während es für bestimmte gesellschaftliche Gruppen also bei Appellen bleibt, werden andere bereits gesetzlich in die Pflicht genommen. Die hier skizzierten Beobachtungen zeigen, dass die Rede des Bundeskanzlers zahlreiche Chancen auslässt, um die Agenda 2010 mit einem sozialdemokratischen Framing zu versehen, sie konzeptionell und inhaltlich klar abzugrenzen sowie sie in einen überzeugenden erklärenden Rahmen zu stellen, der über die Repetition von TINA-Argumenten hinausgeht. Darin kann auch kaum eine umfassende Blame-Avoidance-Strategie erkannt werden, die eindeutig über den Verweis auf ökonomische Sachzwänge hinaus hätte gehen müssen und zwingend angebracht gewesen wäre, um elektorale Verluste zu vermeiden. Die Erzählung von der ‚gemeinsamen Kraftanstrengung‘ kann als Blame-Avoidance-Versuch gewertet werden, sie wird jedoch gleichzeitig durch die Erzählung von dem ‚Mut und der Ehrlichkeit, unbequeme Wahrheiten auszusprechen‘ konterkariert, die sich an vielen Stellen auf die Leistungen der Versicherten bezieht. Die AgendaRede versucht den Wähler nicht ‚mitzunehmen‘, sondern sie stellt ihn vor voll122

Weiter heißt es: „Es gehört zum Kernbestand der sozialen Marktwirtschaft, dass sich die unternehmerische Verantwortung nicht nur auf ein gutes Jahresergebnis erstreckt. Unternehmer und Unternehmen tragen auch gesellschaftliche Verantwortung.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2488)

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3 Phase II: There is no Alternative!

endete Tatsachen. Die Agenda 2010 zeigt sich an dieser Stelle als bewusst den Konflikt mit dem Wähler riskierendes Vorhaben. 3.3.2.2 Vertrauen auf die positiven Effekte der „Good Policy“: Regierungserklärung 2004 Ungefähr ein Jahr nach der Agenda-Rede 2003 unternimmt der Bundeskanzler in der Regierungserklärung „Deutschland 2010: Unser Weg zu neuer Stärke“ vom 25. März 2004 den Versuch, eine erste Bilanz der Agenda 2010 zu ziehen (s.o.). In der Rede finden sich verschiedene Stellen, die als Reaktion auf die Kritik an der Agenda 2010 (vgl. Kap. 3.4.2), ihre unzureichende Begründung und Klärung sowie konzeptionelle Unschärfe (s.o.) gewertet werden können. Dabei wird die Überzeugung deutlich, dass ein weiteres entschlossenes Festhalten am eingeschlagenen Reformkurs, an der „Good Policy“, als unverzichtbar nicht nur für den angestrebten „Spitzenplatz“ in Europa ist. Der Kanzler gibt sich auch überzeugt, dass man Kritiker (und Wähler) überzeugen könne und diese letztlich Einsicht in die „Notwendigkeit“ und „Richtigkeit“ der Agenda 2010 finden werden123 – insbesondere zu einem späteren Zeitpunkt, wenn die erhofften Erfolge noch deutlicher erkennbar werden sollen: „Wir haben gesehen: Wenn die politische Führung den Mut zur Veränderung aufbringt, dann besteht die Chance, dass wir auch die Bereitschaft der Menschen finden, solche Veränderungen mitzutragen. […] Wir haben erkannt – diese Erkenntnis wächst in unserer Gesellschaft –, dass Veränderungen auch dann sein müssen, wenn sie im Einzelfall schmerzhaft sind […]“ (Plenarprotokoll 15/100: 8903). „Vieles, was wir vorgeschlagen und umgesetzt haben, stieß zunächst auf Ablehnung. Dieser Prozess ist […] nicht zu Ende. Das muss man in einer aufgeregten Mediengesellschaft gelegentlich um der Sache willen in Kauf nehmen. Aber aus der Ablehnung wird – dessen bin ich mir sicher – mehr und mehr Einsicht in die Notwendigkeit diesr Reformmaßnahmen werden. Und aus Einsicht wird dann mehr und mehr Zustimmung werden.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8912)

In diesem Zusammenhang betont der Kanzler, dass ein kurzfristiger Erfolg für die SPD auf dem Wählermarkt zunächst auch nicht Absicht der Reformagenda 123 Vgl. auch: „Wir können den Menschen sehr wohl verständlich machen, dass staatliche Mittel, die wir für die Zukunftsinvestitionen brauchen, nur dort eingespart werden können, wo sie bislang ausgegeben worden sind: bei den Subventionen und auch in den Sozialhaushalten. Wir können ihnen genauso gut verständlich machen, dass schärfere Regeln bei der Arbeitsaufnahme sein müssen, weil es in einer sozialen Gesellschaft nicht sein darf, dass jemand, der die Annahme einer zumutbaren Arbeit verweigert, besser dasteht als jemand, der sich abmüht.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8903; Hervorhebungen d. A.)

3.3 Strategien

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sei. War die Agenda 2010 also eine strategische Policy, die von vornherein ohne eine flankierende Vote-Seeking-Strategie gedacht war – im Vertrauen darauf, Wählergewinn ergebe sich aus der (späten?) Einsicht in die „gute Sache“? „Die breite politische Debatte, die wir mit den Reformen angestoßen haben, ist nicht so angelegt, dass die eine oder andere Partei gleich ihren unmittelbaren Nutzen daraus ziehen könnte oder sollte. Ich bin davon überzeugt: Diese Debatte um die Notwendigkeit der Veränderung wird unserem Land nutzen; denn wenn sich die Menschen intensiver an der politischen Diskussion beteiligen, dann wird es für die Lobbys und Interessengruppen schwerer, ihre Egoismen im Stillen zu verfolgen und durchzusetzen.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8912)

Im Verweis auf „Egoismen“, die zwar nicht genauer beschrieben werden, die es aber zu überwinden gelte, liegt eine rhetorische Neuerung gegenüber der Rede von 2003. Hinzu kommt das Bekenntnis, Politik für das „Gemeinwohl“ bzw. den „neuen Gemeinsinn“ machen zu wollen124. Diese Vokabeln werden in der Rede von 2003 nicht verwendet. Für den „Gemeinsinn“ sind vor allem die Bürger selbst zuständig. Dieser könne vor allem erreicht werden, wenn der Einzelne ein „Mehr an Verantwortung“ übernehme125. Im Vergleich zur Agenda-Rede ist darüber hinaus Schröders Modifikation der TINA-Argumentation bemerkenswert, die der Regierungschef mit einer Abgrenzung zum politischen Gegner verbindet und die als Einsicht in die problematischen Implikationen einer ‚reinen‘ Sachzwangargumentation ohne Handlungsalternativen gewertet werden muss126: „Ich hatte gesagt, dass es keine Alternative zu Reformen gibt. Aber es gibt sehr wohl Alternativen bei den Reformen. Die Ungerechtigkeiten, die Sie, meine Damen und Herren von der CDU/CSU und der FDP, mit Ihren verschiedenen Modellen planen, müssen einmal deutlich ausgesprochen werden. Zugleich müssen wir sagen: Wir machen es nicht.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8906; Hervorhebung im Original)

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„Wir haben uns und anderen bewiesen, dass auch in schwierigen Zeiten und in oft mühseligen und langwierigen Verfahren Veränderungen für das Gemeinwohl möglich und machbar sind.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8903) 125 „Dem entspricht ein Mehr an Verantwortung eines jeden Einzelnen für sich in der jetzigen Generation, aber auch für seine Lebenspartner und seine Familie und nicht zuletzt für das Gemeinwesen. Das ist der Grund, warum das Motto heißt: Egoismus überwinden und neuen Gemeinsinn fördern.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8910) 126 Vgl. auch: „Globalisierung und demographische Entwicklung lassen uns keine Alternative dazu, unseren Sozialstaat und die Marktwirtschaft zu reformieren. Es gibt natürlich Reformalternativen – die man im demokratischen Wettstreit jeder selbst beurteilen –, aber es gibt keine Alternative zur Reform.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8904; Hervorhebungen d. A.)

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3 Phase II: There is no Alternative!

Die Regierung ist in dieser Perspektive zwar gezwungen, politische Änderungen vorzunehmen. Diese Änderungen können aber verschiedene Ausprägungen haben, unter denen man wählen kann. Ferner versäumt auch die zweite Rede zur Agenda 2010, diese als PolicyKonzept klarer zu konturieren und überzeugend an sozialdemokratische Werte anzuknüpfen. Zwar erklärt der Kanzler im Vergleich zur ersten Rede erstmals, was die Agenda ‚ist‘ und ‚nicht ist‘127 und auch, was er unter Gerechtigkeit versteht128. Die Beschreibung dessen, was die Agenda 2010 ist, ist jedoch eher diffus und die Definition von Gerechtigkeit bleibt eindimensional verengt auf die Ausprägung der Generationengerechtigkeit. Diese Generationengerechtigkeit – wiederum angeführt, ohne das sozialdemokratische Verständnis dieses Begriffs jenseits der Vereinfachung auf die „faire Verteilung von Lasten“ (s. Rentenreform 2001) und die „nachhaltige“ Finanzmittelverwendung genauer zu framen – wird zum „inhaltlichen Sinn der Agenda 2010, der exakt darin besteht, Ressourcen nicht heute zu verzehren, sondern sie auch zu investieren, damit unsere Kinder und deren Kinder Lebenschancen haben und bekommen.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8909) Dass der Verweis auf die Generationengerechtigkeit, sei er auch noch so vage, durchaus als ein geschickter Schachzug im Rahmen einer Vote-SeekingStrategie angesehen werden kann, konstatiert Butterwegge: „Die große Attraktivität des Begriffs ,Generationengerechtigkeit‘ […] resultiert […] weniger aus der demografischen Entwicklung bzw. der kollektiven Alterung selbst als aus der Tatsache, dass er sich ausgezeichnet eignet, um jene Tendenzen einer scheinbaren intergenerativen Ungleichheit zu skandalisieren, die der Sozialstaat hervorbringt. Manches deutet darauf hin, dass der Demografie-Diskurs und die Argumentation mit Verschiebungen in der Altersstruktur unserer Gesellschaft zur Legitimation der Kürzung sozialer Leistungen den größten Widerhall beim breiten Publikum findet.“ (Butterwegge 2006: 106)

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„Die Agenda 2010 ist eben kein bloßes Sparprogramm. Sie ist ein Programm, bei dem Geld eingespart wird und werden muss – das ist wahr –, aber es wird eingespart, um es im Sinne eines besseren Lebens verfügbar zu machen, also in die Zukunft zu investieren. Die Agenda 2010 ist eine Antwort darauf, dass die Zeit der immer währenden Zuwächse der Wirtschaft, in der immer mehr an die Menschen im Land verteilt werden kann, vorüber ist. Das bloße Verteilen von Mitteln war auch nie der wirkliche Inhalt des Sozialstaates.“ (Plenarprotokoll 15/100: 8905) 128 „Was wir brauchen, ist ein neues Verständnis von Gerechtigkeit. Das sage ich all denjenigen, die über die Gerechtigkeit der Politik der Agenda 2010 so kontrovers und so intensiv diskutieren. Ein neues Verständnis von Gerechtigkeit heißt: eine Gerechtigkeit, die sich nicht nur auf den Ausgleich zwischen den heute im Berufsleben Stehenden beschränkt, sondern sich über mindestens drei Generationen erstreckt […].“ (Plenarprotokoll 15/100: 8909)

3.3 Strategien

123

Neben dieser eindimensionalen gerechtigkeitstheoretischen Begründung scheint in der Regierungserklärung jedoch der Begriff der „sozialen Gesellschaft“ der Versuch einer erneuten Sinnstiftung der Agenda-Reformen zu sein. Neben dem Bekenntnis: „Deutschlands Weg zu neuer Stärke führt allein über die Verteidigung der sozialen Gesellschaft“ (Plenarprotokoll 15/100: 8903) finden sich in der Rede jedoch kaum Anhaltspunkt, was diese soziale Gesellschaft charakterisiert – und warum sie so unverzichtbar für „Deutschlands neue Stärke“ sein soll. Insgesamt lässt sich konstatieren, dass die zweite Regierungserklärung zur Agenda 2010 bis auf geringfügige Abweichungen in der Politics-Dimension im Wesentlichen die gleichen – strategisch defizitären – Pfade verfolgt wie die erste Agenda-Rede. Die neuerlichen Äußerungen des Kanzlers geben zusätzlichen Anlass zur Vermutung, dass diese Pfade auch nie ernsthaft und konstruktiv verfolgt wurden, der Fokus also von vornherein nicht auf einer kohärenten VoteSeeking-Strategie lag. Elektorale Verluste sollten nicht durch eine ausgeklügelte Argumentationsstrategie, die Blame-Avoidance-Optionen auslotet, oder ein spezifisch sozialdemokratisches Reform-Framing vermieden werden, sondern durch die Einsicht der Wähler in die besondere Qualität der „Good Policy“ Agenda 2010, die sich insbesondere in den erhofften positiven Effekten für Arbeitsmarkt und Lohnkostenentwicklung zeigen sollte. So lässt sich erklären, dass die Regierung in dieser Phase vor allem auf Durch- und Umsetzung des Reformkurses setzte, relativ unbeeindruckt von der demoskopischen Projektion der öffentlichen Meinung. Ein Dialog mit den Reformkritikern hätte zu diesem Zeitpunkt jedoch auch „wie ein Eingeständnis der Unsicherheit über die Qualität des eigenen Reformansatzes gewirkt.“ (Nullmeier 2008: 185) 3.3.2.3 Zwischen Konflikt und Kooperation – Coalition-Seeking-Aspekte der Agenda-Rede 2003 Merkmal öffentlicher Bundestagsdebatten ist immer auch der inszenierte Konflikt zwischen Regierung und Opposition. Rückschlüsse, ob die Parteien eher kooperative oder konfliktorientierte Verhandlungsstrategien zur Durchsetzung bestimmter Policies verfolgen, sind auf der Basis von Plenarprotokollen insofern nur bedingt möglich. Die institutionellen Rahmenbedingungen der Agenda 2010 waren so, dass die sozialdemokratische Regierung aufgrund der Oppositionsmehrheit im Bundesrat ohne die Zustimmung der CDU/CSU-Fraktion große Teile der angestrebten Reformen nicht verwirklichen konnte. Die nach dem Scheitern des Bündnisses gegenüber den Sozialpartnern und Teilen der eigenen Partei konfliktorientierte Durchsetzung der Agenda 2010 musste deshalb auch über ein Konsenselement verfügen. Insbesondere die Verabschiedung der HartzReformen sowie der Gesundheitsreform kann als Ergebnis einer „Politik des

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3 Phase II: There is no Alternative!

Parteienkonsenses“ gesehen werden, die jedoch nicht öffentlich propagiert wurde (Nullmeier 2008: 150). In der öffentlichen Inszenierung der Regierungserklärung vom März 2003 überwiegt die konfliktbetonte Abgrenzung vom politischen Gegner (s.o.), der nach Schröders Ansicht schuldhaft reformuntätig geblieben ist und dessen politische Vorhaben – könnten sie durchgesetzt werden – in eine völlig andere, die Bürger stärker belastenden Richtung weisen. Diese Credit-Claiming-Versuche betreffen vor allem Vote-Seeking-Aspekte in der Politics-Dimension. Gleichwohl finden sich im Debattenverlauf Hinweise darauf, dass die inhaltlichen Differenzen zwischen CDU/CSU und SPD, jedenfalls was die Grundsätze129 der großen Reformen in den Bereichen Arbeit130, Rente131 und Gesundheit132 betrifft, nicht übermäßig ausgeprägt waren. Die CDU-Vorsitzende Angela Merkel133 und der SPD-Fraktionsführer Franz Müntefering134 zeigen sich kooperationsbereit und betonen die Wichtigkeit eines parteiübergreifenden Kompromisses. Sie geben damit punktuell Einblick in die von Nullmeier beschriebene „Politik des Parteienkonsenses“. 129

Nicht nur die SPD-Redner betonen die wichtige Rolle von „Eigenverantwortung“ beim Umbau des Wohlfahrtsstaats – auch die CDU-Redner wollen Eigenverantwortung durchsetzen, damit die Bürger mehr „Luft zum Atmen“ haben. (vgl. Angela Merkel, Plenarprotokoll 15/32: 2501) 130 Angela Merkel: „Wir brauchen konsequente Leistungsanreize. Wer in diesem Lande arbeitet, muss mehr haben, als wenn er nicht arbeitet. Wer mehr leistet, muss mehr haben, als wenn er weniger leistet. Das muss die Devise auf allen Ebenen sein. Deshalb, Herr Bundeskanzler, sind wir mit der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe einverstanden.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2498; Hervorhebungen d. A.); vgl. zur inhaltlichen Annäherung in der Arbeitsmarktpolitik zwischen CDU/CSU und SPD nach 2001 auch Rose 2003. 131 Angela Merkel: „Wir haben schon damals gesagt, dass selbst der von uns eingefuሷhrte demographische Faktor der realen Alterung der deutschen Bevoሷlkerung noch nicht im ausreichenden Maße gerecht wird. Lassen Sie uns gemeinsam wieder einen ehrlichen demographischen Faktor ins Visier nehmen, damit man wirklich realistische Rentenprognosen vornehmen kann! Die Foሷrderung der privaten Altersvorsorge ist – ich sage das vollkommen unaufgeregt; auch wir haሷtten diesen Weg eingeschlagen, wenn wir weiter regiert haሷtten – vom Grundsatz her richtig.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2500; Hervorhebungen d. A.) 132 Angela Merkel: „Sie haben in diesem Zusammenhang das Ziel angesprochen, die Krankenkassenbeitraሷge zu senken. Es ist richtig, dass die Krankenkassenbeitraሷge auf unter 13 Prozent sinken muሷssen. Sie haben sich dem Gedanken von Selbstbehalten genaሷhert. Das begruሷße ich ausdruሷcklich.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2500; Hervorhebungen d. A.) 133 „Ich weiß, dass wir dafuሷr eine nationale Kraftanstrengung brauchen. Bei allem, was aus unserer Sicht in die richtige Richtung weist – ich komme in Einzelfällen darauf zuruሷck –, sagen war, dass wir mitmachen. Wir bieten Ihnen eine nationale Kraftanstrengung an.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2495) 134 „Wenn wir in Deutschland die Dinge in den Griff bekommen wollen, brauchen wir das Miteinander. Das wissen wir. Ein Großteil dessen, was der Kanzler vorgeschlagen hat, können wir nicht allein mit der Mehrheit des Bundestages erreichen. Dafuሷr brauchen wir die Zusammenarbeit und die Zustimmung des Bundesrats. Bei allem Streit muss es im Interesse des Landes möglich sein – darauf setzen wir –, dass das gelingt.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2510)

3.3 Strategien

125

Diese Beobachtungen können nun einer großkoalitionären Konsenssuche geschuldet sein, die ihre Ursache in der institutionellen Beschränkung politischer Macht durch die Bundesratsmehrheit der Opposition findet und eine inhaltliche Annäherung also erzwingt135. Sie können aber auch Ergebnis eines strategischen Kalküls sein, das immer Teil des politischen Entscheidungsprozesses war und darauf zielte, einer zukünftigen Großen Koalition den Weg zu ebnen (vgl. Kap. 2.3.2.3). Schließlich kann auch eine a priori bereits stattgefundene Konvergenz bei den grundlegenden Reformzielen diese Konsensmomente erklären136. Im Grundsatz besteht im Blick auf die Agenda 2010 jedenfalls überhaupt kein inhaltlicher Dissens zwischen CDU/CSU und SPD. Die Konkurrenz zwischen den Parteien, der Konflikt, den die Opposition sucht, beschränkt sich hier neben einer der politischen Inszenierung geschuldeten Stil- und Prozesskritik137 darauf, nicht solche Forderungen zu stellen, die das Agenda-Programm prinzipiell in Frage stellen, sondern solche, die noch weiter über das Agenda-Programm hinausgehen138.

135 Vgl. Gerhard Schröder: „Herr Glos, hoሷren Sie einmal einen Moment zu! – Ich sage das doch, weil wir in diesem Bereich [der Gesundheitspolitik, Anm. d. A.] ohnehin nur weiterkommen, wenn die Mehrheit dieses Hauses und die Mehrheit des Bundesrats entschlossen sind, eine durchgreifende Reform auch durchzusetzen; sonst geht es ja nicht. Weil das so ist und weil ich weiß, dass Sie ganz bestimmte – fuሷr Sie elementare – Forderungen aufgestellt haben, macht es doch aus meiner Sicht – ich will eine solche Reform – keinen Sinn, so zu tun, als seien die fuሷr alle Zeiten indiskutabel. Das braሷchte doch niemanden weiter.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2491) 136 So formuliert Angela Merkel die gleichen übergeordnete Reformziele wie Gerhard Schröder – nämlich wieder Spitzenreiter in Europa bei Wachstum und Beschäftigung zu werden: „Ich will, dass Deutschland innerhalb von zwei Legislaturperioden, das heißt, bis zum Ende dieses Jahrzehnts, bis zum Jahre 2010, wieder an der Spitze in Europa steht, und zwar nicht als Selbstzweck, sondern weil es um die Menschen in diesem Lande geht. Wir wollen an die Spitze Europas!“ (Plenarprotokoll 15/32: 2495) 137 Angela Merkel: „Entschuldigung, Sie wollen die Zusammenarbeit. Sie haben uns doch vorgeworfen, wir seien nicht konstruktiv. Jetzt zeigt sich, dass Sie nicht Recht haben. Sie schimpfen ja schon, wenn man andeutet, dass dies passieren koሷnnte. Was wollen Sie denn nun? Sie wollen eine Opposition so, wie Sie sie sich malen wuሷrden. Wir sind aber anders. Uns geht es um Deutschland und nicht um Klamauk!“ (Plenarprotokoll 15/32: 2496) 138 Angela Merkel: „Wir bieten Ihnen eine nationale Kraftanstrengung an. Sie ist mehr als das, was Sie heute hier vorgelegt haben.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2495; Hervorhebungen d. A.)

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3.3.2.4 Was Beitrags- und Steuerzahler vom Leistungsempfänger erwarten dürfen: Die sozialdemokratische Legitimation des vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) Die kurze Analyse der sozialdemokratischen Legitimation des vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt beschränkt sich an dieser Stelle auf den Begründungsteil des Gesetzesentwurfs sowie zwei Plenarprotokolle139. In der Begründung des Gesetzentwurfs der rot-grünen Koalition wird zunächst auf die angespannte Finanzsituation der Gemeinden verwiesen (BT-Drs. 15/1516: 41). Die Belastung der kommunalen Haushalte durch die Sozialhilfe falle oft dort am größten aus, wo die Einnahmesituation durch die Gewerbesteuer eher unterdurchschnittlich ausgeprägt sei. Dieses strukturelle Problem könne durch eine „Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe aufgegriffen und gelöst“ werden, zumal dieses „Nebeneinander [...] allgemein als ineffizient empfunden“ werde (BT-Drs. 15/1516: 41) und die Konstellation eine „Tendenz zu einem Verschiebebahnhof finanzieller Lasten zwischen Sozialhilfeträgern [den Kommunen, Anm. d. A.] und der Bundesagentur“ aufweise. (BT-Drs. 15/1516: 42) Ziel sei durch das vierte Hartz-Gesetz „Synergieeffekte“ zu erzielen und im Zusammenspiel mit einer Reform der Gewerbesteuer die Kommunen „2004 um rund 4,5 und ab dem Jahr 2005 dauerhaft um mehr als 5 Mrd. Euro jährlich“ zu entlasten. (BT-Drs. 15/1516: 41) Ziel der Grundsicherung sei weiterhin, „entsprechend den Zielvorgaben der beschäftigungspolitischen Leitlinien der EU“ (BT-Drs. 15/1516: 44) „die Eingliederungschancen der Leistungsempfängerinnen und Leistungsempfänger in ungeförderte Beschäftigung zu verbessern, insbesondere durch besonders intensive Beratung und Betreuung und Einbeziehung in die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik“ (BT-Drs. 15/1516: 41). Dies erfolge nach dem Grundsatz „Arbeit statt passiver Leistung“ – Leistungen zur Eingliederung in Arbeit müssten Vorrang vor Leistungen zum Lebensunterhalt genießen, die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit werde durch Eingliederungsleistungen und Anreize gefördert und die Ablehnung einer zumutbaren Erwerbstätigkeit oder einer Eingliederungsmaßnahme durch die Kürzung der Leistung zum Lebensunterhalt sanktioniert. (BT-Drs. 15/1516: 44) Die materielle Sicherung bei Arbeitslosigkeit müsse sich im Rahmen des soziokulturellen Existenzminimums bewegen, jedoch abhängig vom individuellen Bedarf. Vorhandenes Einkommen und Vermögen sei vorrangig einzusetzen. (BT-Drs. 15/1516: 46) So soll das Ziel verfolgt werden, „die Eigenverantwortung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen zu stärken und Hilfe zur Selbsthilfe zu geben.“ (BT-Drs. 15/1516: 50) Im weiteren Verlauf der Gesetzesbegründung werden die 139

Folgende Debatten waren Gegenstand der Untersuchung: erste Beratung des Gesetzes vom 11.09. (Plenarprotokoll 15/60), zweite und dritte Beratung vom 17.10. (Plenarprotokoll 15/67).

3.3 Strategien

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einzelnen Normen des SGB II genauer erläutert. Dies geschieht weitgehend deskriptiv und nur in äußerst wenigen Fällen werden auch Gründe für die neuen Aktivierungsregeln genannt. So sei dem Erwerbsfähigen zum Beispiel grundsätzlich jede Erwerbstätigkeit zumutbar, „weil er verpflichtet ist, die Belastung der Allgemeinheit durch seine Hilfebedürftigkeit zu minimieren.“ (BT-Drs. 15/1516: 53) Die Gesetzesbegründung macht deutlich, dass die Regierungsfraktionen eine Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe für sinnvoll hielten, weil das bisherige System als zu bürokratisch, ineffizient und teuer beurteilt wird. Was den Paradigmenwechsel der Arbeitslosenunterstützung im Rechtskreis des neuen SGB II – hin zu mehr Eigenverantwortung, restriktiverer Leistungsvergabe, Nachrangigkeit passiver Leistungen und schärferer Zumutbarkeit – angeht, so sind etwaige Motive weitaus schwieriger auszumachen. Es wird allein deutlich, dass vorrangig „aktivierende“ Arbeitsmarktpolitik als notwendiges Mittel angesehen wird, um die „Eingliederungschancen der Leistungsempfänger“ zu verbessern. Warum das neue Aktivierungsregime dazu allerdings besonders geeignet sein soll, wird in der Gesetzesbegründung offen gelassen und allenfalls zwischen den Zeilen deutlich: Arbeitslosigkeit bzw. „Hilfebedürftigkeit“ als soziales Problem wird stärker im Verantwortungsbereich des Individuums verortet. Wer hilfebedürftig wird, hat seine Eigenverantwortung offensichtlich nicht ausreichend wahrgenommen. Sie kann gestärkt werden, indem Leistungen gekürzt werden, weil so Anreize entstehen, aus der passiven Bedürftigkeit in eine aktive Tätigkeit überzutreten. Zugespitzt formuliert: „Ziel ist nicht ein Vermittlungserfolg des Amtes, sondern eine Persönlichkeitsumwandlung des Betroffenen.“ (Legnaro 2006: 520) In den Parlamentsdebatten finden sich in eine ähnliche Richtung gehende Wortbeiträge. Zudem wird entsprechend des Tenors der Schröderschen Regierungserklärung zur Agenda 2010 auf die herausragende Bedeutung der HartzReform verwiesen: Sie soll helfen, die Wachstumsschwäche des Landes zu überwinden und ist notwendig, um den Sozialstaat selbst zu erhalten. Ferner wird im Rekurs auf ein potentielles Legitimitätsproblem der Arbeitslosenversicherung versucht, Akzeptanz für die Reform zu gewinnen: Grundsätzlich wird die Arbeitslosenversicherung immer dann ein wachsendes Legitimitätsproblem haben, wenn auch die Zahl der Arbeitslosen steigt, d.h. die Beitragszahler für mehr vermeintliche „free-rider“ aufkommen müssen. Das Problem verschärft sich insbesondere dann, wenn die „free-rider“ „receive [...] benefits without making any contributions in return.“ (Klitgaard 2007: 178) Vermittels der Erzählung vom „faulen Arbeitslosen“ besteht also die Chance, Legitimität für eine Reform zu gewinnen, die den potentiellen „free-ridern“ Leistungen kürzt bzw. die Voraussetzungen für „benefits“ verschärft.

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Das dritte und das vierte Hartz-Gesetz wurden am 11. September 2003 in erster Lesung zusammen mit dem Haushaltsgesetz 2004 beraten. Als einziger sozialdemokratischer Vertreter140 äußert sich der damalige Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit, Wolfgang Clement, explizit zum vierten Hartz-Gesetz. Nachdem der Minister eingangs deutlich macht, dass es bei den Reformen der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik darum gehe, „die Wachstumsschwäche, die unser Land jetzt bereits im dritten Jahr belastet, zu überwinden und am Arbeitsmarkt nach vielen Jahren endlich eine Trendwende zu bewirken“ (Plenarprotokoll 15/60: 5103), wiederholt Clement hauptsächlich die in der Gesetzesbegründung beschriebene Argumentation bezüglich der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe: Das ineffiziente und widersprüchliche Nebeneinander der Systeme und die „Verschiebebahnhöfe für Menschen“ müssten beseitigt werden. Dann werde auch die „unnötige Bürokratie“ abgebaut, die „so viele Menschen betrifft und belastet“ (Plenarprotokoll 15/60: 5106). In der zweiten und dritten Lesung des vierten Hartz-Gesetzes äußern sich die sozialdemokratischen Redner ausführlicher und erstmals zu den Regelungen des neu geschaffenen SBG II. Bundesminister Clement sieht das dritte und vierte Hartz-Gesetz „im Zentrum unseres Kampfes gegen die bedrückend hohe Arbeitslosigkeit“ (Plenarprotokoll 15/67: 5736) und möchte „weg von der Administration und der Finanzierung von Arbeitslosigkeit und hin zur Vermittlung in Arbeit kommen.“ Dies sei „Aufgabe und Sinn“ der Reform. (Plenarprotokoll 15/67: 5737) Den Grundsatz des „Förderns und Forderns“ begründet er wie folgt: „Wir müssen erwarten, dass Arbeitsuchende, die ein Angebot für einen Arbeitsplatz bekommen, dieses auch annehmen.“ (Plenarprotokoll 15/67: 5738) Wer zumutbare Arbeit ablehne, „der kann nicht damit rechnen, dass er öffentliche Hilfe aus den Kassen der Steuerund Beitragszahler bekommt.“ (Plenarprotokoll 15/67: 5738) Clement kontrastiert das Verhältnis zwischen Beitragszahler („Solidargemeinschaft“) und Leistungsempfänger („Anspruchsteller“) und zielt so auch auf den Kern des potentiellen Legitimitätsproblems der Arbeitslosenversicherung: „Es ist Ausdruck des Prinzips der Solidarität, dass derjenige, der Anspruch auf die Unterstützung durch die Gemeinschaft erhebt – das ist sein Recht; er muss unterstützt werden – gleichzeitig bereit sein muss, zu tun, was die Gemeinschaft entlastet. Derjenige muss deshalb eine zumutbare Arbeit annehmen.“ (Plenarprotokoll 15/67: 5738)

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Die Abgeordneten Klaus Brandner und Ludwig Stiegler (SPD) gingen während der ersten Lesung nicht auf das vierte Hartz-Gesetz ein.

3.3 Strategien

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Der SPD-Abgeordnete Klaus Brandner betont in seinem Debattenbeitrag die Wichtigkeit von Flexibilität am Arbeitsmarkt, die durch das vierte Hartz-Gesetz bedeutend gefördert werde: „Flexibilität bedeutet fördern und fordern, geben und nehmen, Leistung und Gegenleistung.“ (Plenarprotokoll 15/67: 5748)

Schärfer als Clement betont Brandner die in seinen Augen legitime Erwartungshaltung der Beitragszahler und spielt mit dem stereotypen Bild des „Sozialschmarotzers“: „Eine steuerfinanzierte Leistung darf mit Sicherheit kein Ruhekissen sein. Es muss Anreize zur Arbeitsaufnahme geben. [...] Wir können nämlich nicht hinnehmen, dass man sich in eine Hängematte legt. Es muss vielmehr so sein, dass man offensiv gefordert wird.“ (Plenarprotokoll 15/67: 5749)

Die SPD-Abgeordnete Karin Roth erläutert in diesem Zusammenhang, dass es „allemal besser“ wäre, „Arbeit anstatt Arbeitslosigkeit zu finanzieren.“ (Plenarprotokoll 15/67: 5754) Die sozialdemokratischen Abgeordneten formulieren also eine Erwartungshaltung der Beitrags- und Steuerzahler, die nicht duldet, dass Arbeitsuchende Leistungen empfangen, für die sie keine Gegenleistung erbringen. Als argumentativer Hebel für eine leistungsbeschränkende und in der Konsequenz rekommodifizierende Arbeitsmarktpolitik dient den sozialdemokratischen Rednern also ein Framing, das sich vor allem durch zwei Aspekte auszeichnet: Explizit ist derjenige Leistungsempfang illegitim, der nicht an eine Gegenleistung geknüpft ist. Der in seiner Existenz bedrohte Leistungsempfänger wird zum Vertrag mit der gesellschaftlichen Mehrheit gezwungen, die legitime Pflichten formuliert, deren Verletzung sanktioniert wird. Implizit wird durch die „Hängematte-Erzählung“ eine Problemdeutung forciert, die Arbeitslosigkeit vor allem als freiwillige Entscheidung sieht, der „unmoralische Motive“ zugrunde liegen (Missbrauch staatlicher Leistungen, Faulheit).

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3.4 Konsequenzen 3.4.1 Policy–Dimension 3.4.1.1 Arbeitsmarkt In der zweiten Phase sozialdemokratischer „Agenda-Politik“ verschärfte sich die Lage am Arbeitsmarkt weiter. Die bis dato eingeleiteten Reformen vermochten es (noch) nicht, diesen Trend umzukehren.141 Die folgende Darstellung spiegelt einige kritische „Momentaufnahmen“ wider, die relativ kurz nach der Implementierung der Hartz-Reformen formuliert wurden und noch kein abschließendes Urteil bedeuten. Die Zahl der Arbeitslosen stieg von 4,4 Millionen im März 2003 auf rund 4,8 Millionen im Monat der Bundestagswahl 2005. Ein halbes Jahr zuvor erreichte sie mit etwas mehr als 5 Millionen Arbeitslosen im März einen neuen Rekordwert. Die Arbeitslosenquote stieg zwischen 2003 und 2005 von 10,5 auf 11,7 Prozent. Die Beschäftigungsquote erhöhte sich bis 2005 leicht auf 66 Prozent. Die monatlichen Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung lagen wie auch in der ersten Phase stabil bei 6,5 Prozent und konnten nicht gesenkt werden. Während die leichte Erhöhung der Beschäftigungsquote von Seiten der Bundesagentur für Arbeit als erstes Indiz für einen sich abzeichnenden Aufwärtstrend auf dem Arbeitsmarkt interpretiert wurde, weist Seifert (2005: 17-24) darauf hin, dass dieser vermeintliche Trend primär auf so genannte „Verdrängungseffekte“ zurückzuführen sei: So sei insbesondere bei den geförderten flexiblen Beschäftigungsformen wie Mini- und Midi-Jobs, Leiharbeit und den IchAGs ein Anstieg zu verzeichnen142 – die klassische sozialversicherungspflichtige Beschäftigung sei jedoch weiterhin rückläufig. Andere argumentieren, dass auch der Beschäftigungsrückgang der Vorjahre durch den leichten Beschäftigungsanstieg 2004 noch keineswegs ausgeglichen sei (Bothfeld/Gronbach/Seibel 2005: 1). Oschmiansky weist darüber hinaus darauf hin, dass gerade der Rückgang der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung den Intentionen der HartzKommission diametral entgegenstehe (2004: 62). Problematisch werden flexible Beschäftigungsformen außerdem vor dem Hintergrund einer nachhaltigen Finan141

Da mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt die letzte der HartzReformen erst zum 01. Januar 2005 in Kraft trat, wird die Wirkung der Hartz-Reformen erst in den nächsten beiden Phasen vollständig zu erfassen sein. Auch die Verkürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes auf maximal 18 Monate entfaltete aufgrund einer zweijährigen Übergangsfrist erst Anfang 2006 seine volle Wirkung. 142 So konnte beispielsweise bei der geringfügigen Beschäftigung zwischen September 2003 und September 2004 ein Zuwachs von 17%, d.h. um knapp eine Million auf 6,873 Millionen geringfügig Beschäftigte, festgestellt werden.

3.4 Konsequenzen

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zierung der Sozialversicherungssysteme: „Die Renten- und die Krankenversicherung erhalten nicht den vollen Beitragssatz, obwohl Anspruch auf volle Leistungen bei der Krankenversicherung besteht. Die Arbeitslosenversicherung geht bei den Mini-Jobs sogar leer aus.“ (Seifert 2005: 22) Seifert kommt deshalb vorerst zu dem Schluss, dass die Hartz-Gesetze zwar zu einer größeren Flexibilität am Arbeitsmarkt führen, die dadurch geminderte soziale Sicherung jedoch nicht aufgefangen wird. „Die sich abzeichnenden Substitutionseffekte destabilisieren zudem die Sozialversicherungen und könnten aufgrund drohender Beitragserhöhungen oder verhinderter Beitragssenkungen sogar das Wachstum belasten.“ (2005: 24) Dass es sich hierbei wirklich um intendierte Effekte der Reformen im Sinne einer „Erneuerung der sozialen Sicherungssysteme“ (Plenarprotokoll 15/32: 2489) handelt, ist unwahrscheinlich. Auch die Kosten der Reform fielen zunächst weitaus höher aus, als von der Regierung erwartet worden war. Kaltenborn und Schiwarov, die auch an der Evaluation der Reformen beteiligt waren, konstatieren einen Anstieg der Empfänger von Transferleistungen und damit einhergehend auch höhere Ausgaben von Staat, Ländern und Kommunen. So betrugen die Ausgaben für „erwerbsfähige Hilfebedürftige und ihre Angehörigen“ 2004 insgesamt 39 Milliarden Euro; für 2005 berechnen Kaltenborn und Schiwarov ein Ausgabenvolumen von 44,3 Milliarden Euro und damit 8,2 Milliarden Euro mehr, als ursprünglich im Haushalt geplant gewesen waren. Gleichzeitig wurde der Etat für Eingliederungsleistungen nicht ausgeschöpft, was die Autoren jedoch auf „Umstellungsfriktionen im Zusammenhang mit der neuen Trägerschaft“ (Kaltenborn/Schiwarov 2006: 3) zurückführen. Die zusätzlichen Ausgaben begründen sie primär mit einem erweiterten Kreis an Leistungsempfängern.143 Gleichzeitig wirkte auch die allgemeine negative Situation am Arbeitsmarkt kostensteigernd. Ein weiteres zentrales Ziel der Arbeitsmarktreformen war der Umbau der in der öffentlichen Debatte als ineffizient und bürokratisch geltenden Bundesanstalt für Arbeit zur Bundesagentur für Arbeit. Auch hier sind in der zweiten Phase die Effekte der Reformen aufgrund der nur kurzen Implementationszeit allenfalls bedingt abzusehen. Die ebenfalls an der Evaluation der Reformen beteiligten Wissenschaftler vom WZB, Schütz und Oschmiansky, resümieren die Zwischenergebnisse der vom BMAS in Auftrag gegebenen Evaluation der Neuausrichtung der Arbeitsvermittlung als „eher positiv“ (Schütz/Oschmiansky 2006: 25). Die Richtung der Reformmaßnahmen sei „überwiegend richtig und reformwirksam“ 143 Der anspruchsberechtigte Personenkreis hat sich ausgedehnt, weil beispielsweise auch Angehörige ehemaliger Empfänger von Arbeitslosenhilfe anspruchsberechtigt sind; gleichzeitig sei die Dunkelziffer bei den Leistungsempfängern reduziert worden (was die Autoren interessanterweise darauf zurückführen, dass man als Hartz IV-Empfänger durch die Reformen nun weniger stigmatisiert sei und seine Ansprüche deshalb eher einfordere).

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(Schütz/Oschmiansky 2006: 26). Dabei unterscheiden die Autoren jedoch zwei grundsätzliche Bereiche: Während das neue Kundenzentrum „grundsätzliche Weichen für eine stärkere Dienstleistungsorientierung und verbesserte Leistungsfähigkeit in der Vermittlung“ (Schütz/Oschmiansky 2006: 26) stelle, seien die Reformen, die die Bewerberaktivierung verbessern sollen (Job-to-JobVermittlung, neue Zumutbarkeitsregelungen, überregionale Vermittlung sowie die Ausdifferenzierung der Sperrzeitenregelungen) bloß „,zahnlose Tiger’, die zwar gut gemeint, aber nicht prozesswirksam im Sinne verbesserter Aktivierungsmaßnahmen sind“ (Schütz/Oschmiansky 2006: 26). Die Autoren begründen ihr generell positives Fazit damit, dass die Neuorganisation der Bundesagentur einen gewichtigeren Punkt darstelle als die Bewerberaktivierung. Schließlich sind auch in Bezug auf die Frage, inwieweit Eigenverantwortung im Bereich der Arbeitsmarktpolitik verwirklicht oder überhaupt möglich ist, erhebliche Zweifel angebracht: Das öffentliche Plädoyer für eine verstärkte Eigenverantwortung der Arbeitslosen basiert auf zwei zweifelhaften Grundannahmen, nämlich der Betrachtung der Arbeitslosigkeit als friktionell und der Unterstellung einer mangelnden Arbeitsmotivation der Erwerbslosen. (Bothfeld/Gronbach/Seibel 2005: 1) Bothfeld, Gronbach und Seibel identifizieren vor diesem Hintergrund drei Hauptursachen, die das Paradigma der Eigenverantwortung im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik in Frage stellen (Bothfeld/Gronbach/Seibel 2005: 36 f.): Zunächst einmal ist Arbeitslosigkeit auf makroökonomische Rahmenbedingungen zurückzuführen, ohne deren Veränderung auch ein „eigenverantwortlich“ handelnder Arbeitsloser nicht sofort in Beschäftigung kommt. Darüber hinaus bestehen (worauf auch im Folgenden noch einzugehen sein wird) nur begrenzte organisatorische und finanzielle Möglichkeiten im Bereich der Arbeitsvermittlung. Schließlich konstatieren die Autoren, dass „das Verhältnis zwischen den veränderten Mitwirkungspflichten und den Rechten der Arbeitslosen unausgewogen [ist], so dass von einer Balance zwischen ,Fordern und Fördern’ kaum gesprochen werden kann.“ (Bothfeld/Gronbach/Seibel 2005: 36) Wenn also Eigenverantwortung tatsächlich Sinn machen soll, muss sie mehr beinhalten als lediglich die Erhöhung des Drucks auf die Arbeitslosen. Viel stärker als in der Gesundheitspolitik (vgl. Kap. 3.4.1.3) ist der Empfang staatlicher Leistungen an das tatsächliche Verhalten der Arbeitslosen gebunden. (Aust/Bothfeld/Leiber 2006: 192) Auch in der zweiten Phase scheiterte die „Agenda-Politik“ also im Bereich der Arbeitsmarktpolitik an ihren ehrgeizigen Zielen.

3.4 Konsequenzen

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3.4.1.2 Rentenversicherung Der Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherung blieb während der zweiten Phase konstant bei 19,5 Prozent. Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz war also, was die kurzfristige Stabilisierung der Beiträge betrifft, zunächst erfolgreich. Der erhoffte „Durchbruch“ bei der Zahl der abgeschlossenen RiesterVerträge blieb weiter aus: Zwar wurden 2005 4,73 Millionen private Altersvorsorgeverträge abgeschlossen, was gegenüber 2002 einen Anstieg um gut 2,1 Millionen Verträge bedeutet. Gemessen an dem Anspruch der Rentenreform, dass nämlich die private Altersvorsorge eine notwendige Ergänzung der GRV zur Erhaltung des Lebensstandards im Alter darstellt, verfehlt die Zahl der abgeschlossenen Verträge das erklärte Ziel der Rentenreform jedoch noch immer. Im Hinblick auf die Notwendigkeit zusätzlicher Alterssicherung neben der GRV konnte im Bereich der betrieblichen Altersversorgung ein relativer Erfolg erzielt werden: So hat sich der Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Privatwirtschaft, die über eine betriebliche Altersversorgung verfügen, zwischen dem Inkrafttreten des Altersvermögensgesetzes im Januar 2002 und 2005 von 38 auf 52 Prozent erhöht (TNS Infratest Sozialforschung 2008: 11). 3.4.1.3 Krankenversicherung Das GKV-Modernisierungsgesetz (GMG) zielte wie alle hier skizzierten sozialpolitischen Reformen auf eine Stabilisierung der Versicherungsfinanzen unter den Bedingungen steigender Kosten.144 Dabei soll der Erfolg wiederum daran gemessen werden, ob die Beiträge zur Versicherung konstant gehalten oder sogar gesenkt werden können. Tatsächlich konnten die durchschnittlichen Beitragssätze zur GKV nach Inkrafttreten des GMG reduziert werden: Während sie 2003 im Jahresdurchschnitt bei 14,31 Prozent gelegen hatten, betrugen sie 2004 14,22 und 2005 13,73 Prozent145. 144

In diesem Zusammenhang wird von politischen Entscheidungsträgern häufig die Erzählung von einer „Explosion“ bei den Gesundheitskosten angestrengt. Tatsächlich steigen die Gesundheitskosten wie in einem Großteil der OECD-Länder auch in Deutschland seit Mitte der 1970er-Jahre stetig. In einer relativen Dimension zeigt sich keine „Explosion“: Der Anteil der Gesundheitsausgaben am BIP liegt seit Anfang der 1990er-Jahre bis heute in Deutschland relativ konstant zwischen 10 und 11 Prozent. Dabei ist jedoch zu beachten, dass in dieser Zeit bereits Kostendämpfungsmaßnahmen implementiert wurden, um beispielsweise die so genannte „angebotsinduzierte Nachfrage“ zu begrenzen. So ist festzuhalten, „dass die Gesundheitsausgaben schon die Tendenz zu überproportionalen Wachstumsraten haben“ (Reiners 2009: 40). Eine exponentielle Raten suggerierende „Explosion“ der Kosten liegt damit aber gleichwohl nicht vor. Sie dient eher als Legitimationshilfe bei marktorientierten Gesundheitsreformen. 145 Ab Mitte 2005 trugen die Arbeitnehmer eine um 0,9 Prozentpunkte erhöhte Beitragslast und der Pfad der paritätischen Finanzierung in der GKV wurde verlassen.

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Die Beitragssatzsenkung wurde möglich, weil sich mit Inkrafttreten der Gesundheitsreform Anfang 2004 die finanzielle Situation der Gesetzlichen Krankenversicherung kurzfristig entspannte: Während die Ausgaben der GKV 2003 145,09 Milliarden Euro betragen hatten, sanken sie 2004 auf 140,18 Milliarden Euro, stiegen allerdings 2005 wieder leicht auf 143,81 Milliarden an. Im Rahmen des GMG ist vor allem die in vielen Bereichen neu eingeführte (finanzielle) Selbstbeteiligung von Versicherten und Patienten interessant, da sie einen inhaltlichen Paradigmenwechsel darstellt und darüber hinaus, was die staatliche Verordnung von mehr Eigenverantwortung angeht, in einer Kontinuität zu den Reformen auf dem Arbeitsmarkt und bei der Rente steht. Die Selbstbeteiligungen sollen theoretisch dazu führen, dass Patienten vor allem Leistungen in Anspruch nehmen, die auch medizinisch notwendig sind. Sie sollen ihr Verhalten weniger stark an systemimmanenten Fehlanreizen ausrichten, die unter dem Stichwort „Moral Hazard“ zusammengefasst werden.146 Die Regierung erhoffte sich so eine effizientere Ressourcenallokation und damit geringere Ausgaben.147 Dabei ist äußerst umstritten, weil empirisch nicht klar belegt, ob eine größere Selbstbeteiligung auch die intendierten Steuerungswirkungen (BT-Drs. 15/1525: 75) erzielt, also ein präventives Verhalten von Versicherten sowie eine „adäquatere“ Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen zur Folge hat (Schlander 1998, Aust/Bothfeld/Leiber 2006, Reiners 2009). Darüber hinaus scheint nicht einmal ausreichend belegt, dass Moral-Hazard-Verhalten überhaupt weit verbreitet unter den Versicherten ist (Holst 2008). 146 Das Moral-Hazard-Theorem geht davon aus, dass die Nachfrage nach Gesundheitsleistungen preiselastisch ist. Je niedriger der Preis für eine Gesundheitsleistung, desto mehr wird sie nachgefragt. Bei einem Preis von 0 wird entsprechend die größte Menge nachgefragt. In Gesundheitssystemen können ein Ex-Ante- (1) und ein Ex-Post-Moral-Hazard (2) unterschieden werden: (1) Weil beim Versicherungsschutz in westlichen Wohlfahrtsstaaten regelmäßig Handlung und Haftung auseinanderfallen und die Solidargemeinschaft die Kosten teilt, besteht für die Versicherten kein Anreiz, risikoreiche und ungesunde Lebensweisen einzuschränken. (2) Da die Kosten bei der Inanspruchnahme medizinischer Leistungen zunächst unmittelbar für das Individuum keine Rolle spielen, besteht der Anreiz, auch Leistungen nachzufragen, die nur geringen oder keine medizinischen Nutzen haben sowie Leistungen in einer Menge nachzufragen, die nicht medizinisch notwendig ist. Pauly beschreibt das Theorem entsprechend als Anreiz-Dilemma: „Each individual may well recognize that "excess" use of medical care makes the premium he must pay rise. No individual will be motivated to restrain his own use, however, since the incremental benefit to him for excess use is great, while the additional cost of his use is largely spread over other insurance holders, and so he bears only a tiny fraction of the cost of his use. It would be better for all insurance beneficiaries to restrain their use, but such a result is not forthcoming because the strategy of "restrain use" is dominated by that of "use excess care." (Pauly 1968: 534) 147 „Die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung in diesen Bereichen [der Arznei- und Heilmittelversorgung, Anm. d. A.] sind in den letzten fuሷnf Jahren uሷberproportional angestiegen, ohne dass dies allein medizinisch zu begruሷnden waሷre. Deshalb sind steuernde Maßnahmen erforderlich, die die Effizienz der Versorgung in diesen Bereichen erhoሷhen.“ (BT-Drs. 15/1525: 75)

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In diesem Zusammenhang zeigen sich einige Aspekte, die den Reformansatz der Selbstbeteiligung unter der Annahme des „Moral Hazard“ kritisch beleuchten (Holst 2008: 58 ff.): 1.

Gänzlich unbeantwortet und vielfach auch ungestellt bleibt die Frage, was denn genau „medizinisch nicht notwendig“ bedeutet und welche Kriterien zur Bestimmung von Behandlungsnotwendigkeit heranzuziehen sind. Zudem fehlen Hinweise darauf, wer eine solche Entscheidung überhaupt treffen kann und soll, wann sie zu treffen ist und wie mit unvermeidlichen Urteilsunsicherheiten umzugehen wäre. Für die Nachfrage nach Gesundheitsleistungen ist es charakteristisch, dass ihre Notwendigkeit erst im Nachhinein zu beurteilen ist.148 Die entscheidende wissenschaftliche Fragestellung wäre also, nach welchen Kriterien sich bemessen lässt, ob die Nutzung einer Gesundheitsleistung durch Versicherte als berechtigte Inanspruchnahme oder als Ausdruck des Moral Hazard zu werten ist.

2.

Der Patient kann nicht als rationaler Nutzenmaximierer angenommen werden. Die ökonomischen Annahmen zur Bedeutung der Preiselastizität lassen einen klinisch-epidemiologischen, sozioökonomischen oder sonstigen Einfluss auf das Nachfrageverhalten von Patienten unberücksichtigt. Bei der Praxisgebühr in Deutschland zeigen sich beispielsweise keine Mitnahmeeffekte, die für eine individuelle ökonomische Rationalität der GKVVersicherten sprechen würden.

3.

Die Beziehung zwischen Arzt und Patient ist geprägt von Informationsasymmetrien, ein „aufgeklärter“ informierter Konsum von Gesundheitsleistungen würde voraussetzen, dass die Patienten eine medizinische Ausbildung absolvieren. Es fehlt also bereits an notwendigen Bedingungen, um eigenverantwortlich gesund zu sein. Zuzahlungen, die angebliche Bagatellfälle aus dem Versorgungssystem heraus halten sollen, können zu laienhaften Selbstdiagnosen und zur Selbstmedikation führen. Zuzahlungen können so nicht nur überflüssige, sondern auch medizinisch indizierte Interventionen verhindern. Sie bedeuten insbesondere für niedrige Einkommensschichten Zugangsbarrieren und können im Ergebnis zu einer teilweisen Umkehrung des Risikoausgleiches zwischen Gesunden und Kranken führen.

4.

Kostenbeteiligungen für Patienten ignorieren die realen Machtverhältnisse im Versorgungssystem. Die kostenträchtigen Entscheidungen trifft nicht der Patient, sondern der Arzt. Es ist hinlänglich nachgewiesen, dass die Gestal-

148

Gesundheitsdienstleistungen wie Therapien oder auch Medikamente gelten als Vertrauensgüter, deren Qualität auch nach dem „Kauf“ von den „Konsumenten“ nicht abschließend mit Sicherheit beurteilt werden können.

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3 Phase II: There is no Alternative! tung des Honorarsystems die Leistungserbringung der Ärzte wesentlich bestimmt. Die Menge der erbrachten Leistungen ist also primär das Ergebnis der Honorierung und Budgetierung und nicht des Nachfrageverhaltens der Versicherten.

Es zeigt sich, dass der Steuerungswirkung von Selbstbeteiligungen mit Vorsicht zu begegnen ist. Damit ist natürlich nicht ausgeschlossen, dass sie als Instrument zur Erhöhung der Versicherungseinnahmen durchaus tauglich sind: „Auf diesem Weg werden die Finanzen der Kassen zwar entlastet und der Beitragssatzanstieg gebremst. Die Eigenverantwortung im Sinne einer reinen Kostenprivatisierung birgt jedoch die Gefahr einer (Rück-)Verlagerung von Risiken gerade auf diejenigen, die in besonderem Maße des Schutzes bedürfen. Gleichzeitig wird teilweise den PatientInnen Verantwortung für Prozesse übertragen, die sie als Individuum nur bedingt steuern können.“ (Aust/Bothfeld/Leiber 2006: 190)

In der Policy-Dimension zeigt die „Agenda-Politik“ in der zweiten Phase weiterhin nur mäßigen Erfolg. Zwar konnte im Bereich der Gesundheitspolitik im Zuge des GMG kurzfristig eine leichte Senkung der Beiträge zur GKV erreicht werden. Die historisch schlechte Lage am Arbeitsmarkt machte jedoch alle Reduktionsspielräume im Bereich der Arbeitslosenversicherung zunichte und auch in der GRV konnten die Beiträge lediglich stabil gehalten werden. Eine Senkung der gesamten Beiträge unter die magische 40%-Marke wurde somit abermals verfehlt. 3.4.2 Politics-Dimension 3.4.2.1 Nach dem „Überfall“: Reaktionen auf die Ankündigung der Agenda 2010 Schon die unmittelbaren Reaktionen der SPD-Fraktion auf die von Schröder recht emotionslos vorgetragene Rede, wie beispielsweise der relativ kurz währende Applaus der Fraktion im Anschluss an die Rede (Geyer/Kurbjuweit/Schnibben 2005: 261), deuten auf den Unmut hin, den die angekündigten Maßnahmen auslösten: „[D]ie Agenda kam überfallartig auf die SPD herab, fast bonarpartistisch von oben wollte Schröder seine Partei für die Wende zum Weniger begeistern“ (Korte 2007: 177).

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Zwar hatte Schröder im Vorfeld der Rede kurzfristig versucht, um das Vorhaben zu werben. Er konnte damit jedoch nicht verhindern, dass nach der Regierungserklärung eine innerparteiliche Debatte um die Agenda 2010 einsetzte, die ganz überwiegend negativer Natur war (Korte 2007: 177 ff.). Als beispielhaft hierfür kann das in der Geschichte der SPD bis zu diesem Zeitpunkt einzige Mitgliederbegehren angesehen werden: Es wurde von sieben Bundestagsabgeordneten (Fischer 2005: 144), die im Wesentlichen aus der Parlamentarischen Linken stammten, mit dem Ziel auf den Weg gebracht, „durch die Mobilisierung von 10% der Parteimitglieder gegen die Agenda 2010 die Partei- und Regierungsführung zur Rücknahme der wichtigsten vorgesehenen Sozialkürzungen zu veranlassen oder doch zumindest auf dem für Juli dieses Jahres angesetzten Sonderparteitag eine kritische Stimmung gegen diesen Teil der Regierungspolitik zu entfachen.“ (Meyer 2007: 92) Als größte Kritikpunkte im Rahmen dieser anvisierten sozialen Einschnitte wurden die Kürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes sowie die Aufhebung der paritätischen Finanzierung der Krankenkassen beim Krankengeld identifiziert (Zohlnhöfer/Egle 2007: 14). Das Mitgliederbegehren wurde letztlich abgebrochen, nachdem auch zwei Monate nach dem Beginn der Kampagne statt der einkalkulierten 70.000 Stimmen nur 21.000 gewonnen werden konnten (Zohlnhöfer/Egle 2007: 14). Der Sonderparteitag zur Agenda 2010 im Juli 2003 brachte ein ähnliches Resultat, das den Regierungskurs stützte: Knapp 90 Prozent der Delegierten stimmten für das Reformpaket, wohl auch, weil Bundeskanzler Schröder nach dem „Zuckerbrot und Peitsche“-Prinzip verfuhr (Zohlnhöfer/Egle 2007: 14). So setzte er einerseits zwar seine Agenda 2010 durch, indem er offen mit Rücktritt drohte, machte andererseits aber auch Zugeständnisse an die SPD, indem er einen Leitantrag der Parteilinken mit Forderungen wie der Ausbildungsabgabe sowie der Wiedereinführung der Vermögenssteuer akzeptierte, um diesen auf dem nächsten Parteitag zu verhandeln (vgl Kap. 3.3.1.2).149 Die Proteste gegen die Agenda 2010 blieben jedoch nicht auf innerparteiliche Diskussionen beschränkt, sondern fanden auch Ausdruck im zurückgehenden Zuspruch der Wähler. Widerstand äußerte sich einmal in Bezug auf die rein inhaltliche Komponente: So lehnte die Mehrheit der SPD-Wähler die Agenda 2010 aufgrund ihres neoliberalen, jedoch „nicht deklarierten Paradigmenwechsel[s]“ (Vester 2005: 56) ab. Aber auch der angeschlagene Ton der Regierungs149

Dass die SPD Schröder zwar widerwillig, letztlich aber bereitwillig folgte, lässt sich unter anderem durch den Umstand erklären, dass Schröder durch seinen Wahlsieg 2002 über eine schier grenzenlose Machtfülle verfügte, wurde doch allgemein davon ausgegangen, dass er als Person, nicht aber die SPD als Partei die Wahl gewonnen habe. Das Verhältnis zwischen Schröder und der SPD kann vor diesem Hintergrund als ein einseitiges charakterisiert werden: „Die Initiativen kamen aus der unmittelbaren Umgebung des Kanzlers, und die SPD folgte widerwillig.“ (Niclauß 2004: 353)

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erklärung zur Agenda 2010, Sätze wie „Niemandem aber wird künftig gestattet sein, sich zu Lasten der Gemeinschaft zurückzulehnen“ (Plenarprotokoll 15/32: 2485), waren den Wählern der SPD ein Dorn im Auge. In diesem Zusammenhang wurde auch das gleichsam zur Ideologie erhobene Postulat der Chancengleichheit von einem Großteil der SPD-Wähler nicht geteilt, was nicht weiter verwundert, steht es doch zumindest in partiellem Widerspruch zu dem ursozialdemokratischen Prinzip der Bedarfsgerechtigkeit. Interessant ist darüber hinaus das Verhältnis der SPD zu den Gewerkschaften nach der Regierungserklärung zur Agenda 2010, da es eine wesentliche Begründung für die Entstehung der „Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit“ (WASG) einige Monate später liefert. Ähnlich wie in linken SPD-Kreisen richtete sich die Kritik der Gewerkschaften auf die Themen Arbeitslosengeld, Sozialhilfe und Rente. Zum „offenen Bruch“ (Kornelius/Roth 2007: 34) kam es schließlich auch durch den Umstand, dass die Agenda 2010 exklusive Arbeitnehmerthemen wie den Kündigungsschutz und das Krankengeld zur Disposition stellen wollte (Kornelius/Roth 2007: 34). Schnell formierte sich daraufhin Widerstand. Ein gewerkschaftlicher Aktionstag gegen die Agenda 2010, der am 24. Mai 2003 in 14 Städten mit rund 90.000 Teilnehmern stattfand, war nur der Anfang lang anhaltender Proteste (Zohlnhöfer/Egle 2007: 15). 2003 fanden nach der Regierungserklärung zur Agenda 2010 zwei Landtagswahlen in Bremen und Bayern statt. Die jeweiligen Ergebnisse eignen sich nicht unbedingt als Indikatoren zur Bewertung der bundespolitischen Situation der SPD: So wurde in Bremen die SPD zwar stärkste Partei; dieser Erfolg lässt sich in dem traditionell sozialdemokratischen Stadtstaat jedoch in erster Linie auf den extrem populären Henning Scherf zurückführen, der bereits seit 1995 das Amt des Ministerpräsidenten innehatte. In Bayern verlor die SPD gegenüber 1998 allerdings 9,1 und kam auf lediglich 19,6 Prozent. Dieses Wahlergebnis kann trotz der Tatsache, dass Bayern das Stammland der CSU ist, als ein weiterer Warnschuss für die SPD angesehen werden. 3.4.2.2 Wachsender Widerstand Als 2004 die ersten unpopulären Gesetze in Kraft traten, verstärkte sich der Widerstand gegenüber der Agenda 2010. Anlass zu massiver Kritik in Partei, Medien und Öffentlichkeit gab unter anderem die im Rahmen des GKVModernisierungsgesetzes beschlossene Einführung der Praxisgebühr. Die Regierung reagierte darauf, indem sie – in einer Art Ablenkungsmänover – das Jahr 2004 zum „Jahr der Innovation“ erklärte und in diesem Zusammenhang vor allen Dingen die Exzellenzinitiative in den Mittelpunkt stellte (Wolf/Henkes 2007).

3.4 Konsequenzen

139

Die SPD ist zwar seit ihrem Bestehen von einer „charakteristischen Dichotomie zwischen politischer Tagespraxis und Programmatik“ (Meyer 2007: 83) gekennzeichnet: „[D]as beispiellose Ausmaß dieser Separation zwischen beiden Welten ist jedoch das besondere Kennzeichen der Doppelherrschaft Gerhard Schröders als Bundeskanzler und Parteivorsitzender geworden.“ (Meyer 2007: 83) Nachdem immer deutlicher wurde, dass Schröder diese beiden Politiksphären und deren mögliche Vereinbarung mit der Agenda 2010 nicht mehr annähernd verkörpern konnte, sondern sich vielmehr von der Sphäre der Programmatik weit entfernt hatte, gab er am 6. Februar 2004 nach fünf Jahren den Parteivorsitz an Müntefering ab. Dies stellte für Schröder die einzige Möglichkeit dar, „den sich immer weiter zuspitzenden Rollenkonflikt zwischen Bundeskanzleramt und Parteivorsitz [zu] lösen“ (Fischer 2005: 160). Gleichzeitig wurde mit dem Personalwechsel an der Spitze auf der Ebene der Darstellungspolitik der Schröder-Lafontaine’sche Dualismus von „Innovation und Gerechtigkeit“ von 1998 wiederhergestellt.150 Parteiintern wurde unter Müntefering die ausstehende Programmdebatte neu und ambitioniert weiterverfolgt – die Tatsache aber, dass die Diskussion im Wesentlichen „hinter […] verschlossenen Türen“ (Meyer 2007: 90) stattfand, verhinderte einen öffentlichen Diskurs über die Agenda 2010 unter Gerechtigkeitsaspekten. Eine Begründung, warum die Agenda 2010 gerecht sei, konnte schließlich auch nicht überzeugend durch die Regierungserklärung Schröders vom 25. März 2004 geliefert werden (Meyer 2007: 90). Das lässt sich auch empirisch belegen: In Umfragen des Instituts für Demoskopie Allensbach (FAZ vom 16.06. und 26.07.2002) antworteten im Sommer 2004 auf die Frage: „Bemüht sich die Regierung bei ihren Reformen um soziale Gerechtigkeit?“ 73 Prozent mit „Habe nicht den Eindruck“. 2002 waren es 59, 2003 63 Prozent der Befragten gewesen. Generell wird eine Abnahme der sozialen Gerechtigkeit in Deutschland konstatiert: Auf die Frage: „Hat die soziale Gerechtigkeit in den letzten drei, vier Jahren zugenommen, abgenommen, oder 150

Dass dieser Umstand kritisch gesehen werden muss, beweist ein differenzierterer Blick auf die Position Münteferings: Tatsächlich war der neue neue Parteivorsitzende längst nicht mehr „der brave Parteisoldat, der Hüter der Traditionen der Sozialdemokratie“ (Geyer/Kurbjuweit/Schnibben 2005: 256), sondern stellte nach seiner persönlichen Wende zum gemäßigten Modernisierer 2002/03 einen festen „Teil des Systems Schröder“ (Raschke/Tils 2007: 510) dar – durchaus auch aus eigenem machtpolitischen Kalkül (Geyer/Kurbjuweit/Schnibben 2005: 256). Somit hatte er also nicht die Funktion eines politischen Gegengewichts, wie es sich die Partei von dem Personalwechsel an der Parteispitze erhofft hatte. Aufgrund seines nach wie vor hohen sozialdemokratischen Prestiges hatte Müntefering aber weitaus bessere Möglichkeiten als Schröder bei der nachträglichen Begründung des Reformpaketes. Obwohl zum Beispiel Vester in der Kapitalismusrede Münteferings eine entscheidende Zäsur der rot-grünen Regierungszeit erkennt, stellt sie vor dem dargelegten Hintergrund Münteferings eher ein taktisches und nicht sonderlich überzeugendes Wahlkampfmanöver angesichts der bevorstehenden NRW-Landtagswahl dar, weshalb auch im Folgenden nicht weiter auf die Rede eingegangen wird.

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3 Phase II: There is no Alternative!

ist sie gleichgeblieben?“ antworteten 73 Prozent, dass die soziale Gerechtigkeit abgenommen habe. Interessant ist, dass eine ähnlich hohe ablehnende Haltung in der Bevölkerung zuletzt 1998 konstatiert worden war – also in dem Wahlkampfjahr, in dem die SPD es sich, wie auch in dem Slogan „Innovation und Gerechtigkeit“ deutlich wurde, ja gerade zur Aufgabe gemacht hatte, das vermeintliche Gerechtigkeitsdefizit der Ära Kohl aufzulösen. Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass auch der Wechsel an der Parteispitze die in der Politics-Dimension äußerst kritische Situation der SPD nicht ins Gegenteil zu wenden vermochte. Dabei relativieren von Alemann und Spier die Interpretation von der Agenda 2010 als alleinige Ursache für die Krise der SPD: „Es ist sicher richtig, dass die ,Agenda 2010‘ nicht alleine am Zustimmungstief der SPD in den Jahren 2003/2004 schuld war. […] Sie erschütterte jedoch das Vertrauen der Bevölkerung in die frühere Kernkompetenz der SPD und vertiefte und verfestigte die Abwendung von sozialstaatsaffinen Bevölkerungssegmenten von ihrem traditionellen Bündnispartner.“ (von Alemann/Spier 2008: 40)

Wie schon 2003 bescherte auch das Wahljahr 2004 der SPD eine Reihe von Wahlniederlagen: Bei der Bürgerschaftswahl in Hamburg am 29. Februar erreichte die CDU durch einen Stimmenzuwachs von 21 Prozent gegenüber 1999 die absolute Mehrheit und bescherte der in Hamburg traditionell starken SPD mit lediglich 30,5 Prozent in der Hansestadt das schwächste Ergebnis in der Geschichte der BRD. In Thüringen am 13. Juni kam die SPD auf 14,5 Prozent, verlor 4 Prozentpunkte gegenüber 1999 und wurde hinter der CDU mit 43 und der PDS mit 26,1 Prozent nur drittstärkste Kraft. Auch im Saarland am 5. September musste die SPD eine herbe Niederlage einstecken, indem sie gegenüber 1999 13,6 Prozent verlor, wodurch die CDU weiterhin über eine absolute Mehrheit verfügte. Zwei Wochen später wurde die SPD in Brandenburg zwar stärkste Kraft und konnte mit Ministerpräsident Platzeck in der Großen Koalition weiterregieren, verlor jedoch gegenüber den Vorwahlen immerhin 7,4 Prozent ihrer Wähler. In den am gleichen Tag stattfindenden Wahlen in Sachsen verlor die SPD mit 0,9 Prozent zwar verhältnismäßig wenige Wählerstimmen, rutschte jedoch mit 9,8 Prozent unter die Zehn-Prozent-Marke. Mit Blick auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat sprach die Süddeutsche Zeitung im September 2004 dann auch von einer „Schwarzen Bastion“151.

151

Vgl. Schwarze Bastion, Süddeutsche.de vom 26.08. 2004.

3.4 Konsequenzen

141

Schließlich erreichte die SPD auch bei den Kommunalwahlen im SPDStammland Nordrhein-Westfalen mit 31,69 Prozent das schlechteste Ergebnis seit Bestehen der Bundesrepublik. Die breite Unzufriedenheit der SPD-Mitglieder mit der Agenda 2010 äußerte sich außerdem eindrucksvoll in den Parteiaustritten (vgl. Niedermayer 2009: 2): So verlor die SPD zwischen 2002 und 2003 6,2 Prozent ihrer Mitglieder und zwischen 2003 und 2004 weitere 6,9. Damit traten in nur zwei Jahren fast 90.000 Mitglieder aus der SPD aus: Während 2002 noch 693.894 Menschen ein SPDParteibuch besessen hatten, waren es 2003 650.798 und 2004 nur noch 605.807. Von 1990 bis heute haben nie wieder so viele Menschen die SPD verlassen wie im Zeitraum zwischen 2002 und 2004. Dass es sich bei diesen Parteiaustritten nicht etwa um eine gesamtgesellschaftliche Politikverdrossenheit handelt, die sich auch in den Mitgliedschaftszahlen der anderen im Bundestag vertretenen Parteien widerspiegelt, sondern tatsächlich einen expliziten Widerstand gegenüber der Politik der SPD artikuliert, zeigt ein Vergleich mit den Parteiaustritten der CDU: Hier sank die Mitgliederzahl zwischen 2002 und 2003 um 1,2 Prozent und zwischen 2003 und 2004 um 1,3. Die Grünen, denen ja im Grunde genommen von den Wählern eine „Mitschuld“ an der Agenda 2010 zugewiesen werden könnte, hatten demgegenüber zwischen 2002 und 2004 einen leichten Anstieg der Parteimitglieder zu verzeichnen. Kornelius und Roth konstatieren insbesondere für das erste Halbjahr 2004 eine „massive Polarisierung“ (Kornelius/Roth 2007: 35) der Bevölkerung im Zuge der Agenda 2010: „Nach anfänglich hoher Distanz stieg einerseits die Akzeptanz der Reformen […] nachweislich an, andererseits trieb der Protest speziell gegen die so genannten ,Hartz’-Gesetze die Massen auf die Straße.“ (Kornelius/Roth 2007: 35) Ab August 2004 fanden dezentral so genannte „Montagsdemonstrationen“ statt, auf deren Höhepunkt Ende August 150.000 Menschen gegen die HartzReformen demonstrierten – einen Monat später waren es allerdings nur noch 10.000.152 Diesen Umstand könnte man zum einen damit erklären, dass die SPD einige marginale Änderungen an den Hartz-Reformen vornahm und somit symbolische Zugeständnisse an den linken Flügel der SPD sowie an die Gewerkschaften machte (Zohlnhöfer/Egle 2007: 17). Außerdem wurde festgelegt, dass der Kinderfreibetrag von 4100 Euro bereits von der Geburt eines Kindes an und nicht wie zuvor vorgesehen ab 15 Jahren gelten sollte.153 Gleichzeitig ließ die SPD jedoch auch keinen Zweifel daran, dass sie grundsätzlich an der Agenda 2010 festhalten würde. So stellte der neue Parteivorsitzende Franz Müntefering im Zusammenhang mit den Nachbesserungen an Hartz IV klar, dass das Gesetz 152 153

Vgl. Montagsdemos vor der Selbstauflösung, Spiegel Online vom 28.09.2004. Vgl. Regierung knickt ein bisschen ein, Spiegel Online vom 12.08.2004.

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„überhaupt nicht verändert“ werde. Es handele sich bei den verkündeten Maßnahmen eher um eine Präzisierung der Umsetzungsbedingungen als um eine Änderung. Da die Regierung also deutlich zu ihrem Reformvorhaben stand, ist es denkbar, dass sich die angespannte Situation beruhigte, weil die Bevölkerung – trotz der konstatierten Gerechtigkeitsdefizite – anfing, sich allmählich mit den geplanten Maßnahmen der Agenda 2010 abzufinden.154 So konnte die SPD ab Herbst 2004 auch wieder bessere Umfragewerte verbuchen. In einer Allensbach-Umfrage (Institut für Demoskopie Allensbach 2004) im August und September 2004 war ein Großteil der Bevölkerung, nämlich 73 Prozent, zwar der Meinung, dass Hartz IV einen „tiefen Einschnitt in den Sozialstaat“ bedeutet und ein ähnlich hoher Anteil, 69 Prozent, äußerten vor diesem Hintergrund auch Verständnis für die Montagsdemonstrationen. Gleichzeitig wurde jedoch in Westdeutschland auch eine gewisse Zustimmung zu den HartzReformen deutlich: 51 Prozent der Westdeutschen hielten die Regelung zu den Ein-Euro-Jobs für eine gute Regelung, 56 Prozent fanden außerdem, dass bei der Verweigerung, einen Ein-Euro-Job anzunehmen, Sanktionen wie die Kürzung des Arbeitslosengeldes zumutbar seien. Anders sah es hingegen in den ostdeutschen Ländern aus: Während hier mit 83 Prozent insgesamt auch die Zustimmung zu den Montagsdemonstrationen höher war, hielten nur 25 Prozent der Menschen Ein-Euro-Jobs für richtig und nur 33 Prozent unterstützten Sanktionen bei einer Ablehnung des Ein-Euro-Jobs. 3.4.2.3 Die Entstehung der WASG Nicht nur die rot-grüne Regierung bekannte sich im Zuge der Agenda 2010 zu einem radikalen Umbau des Sozialstaates. Es war parteiübergreifender Konsens, dass tiefgreifende Reformen stattfinden mussten, die auch schmerzhafte Einschnitte für bestimmte Bevölkerungsgruppen bedeuteten. Nachtwey und Spier vertreten die These, „dass es eine konvergente Entwicklung von CDU/CSU, SPD, Grünen und FDP zu einem wirtschaftsliberalen Paradigma und zur Unterstützung der Agenda 2010 gegeben hat.“ (2007: 51) So entstand gewissermaßen eine „Lücke“ in der Parteienlandschaft, in der sich mit der „Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit“ im Sommer 2004 zunächst ein Verein und bereits am 22. Januar 2005 eine neue Partei formieren konnte. Die WASG ent154

Die Legitimationsforschung geht von einer vorherrschenden Status-quo-Präferenz der Bevölkerung aus. D.h., dass bestehende soziale Arrangements grundsätzlich für eher gerecht gehalten werden. Eine Status-quo-Abkehr kann also kurzfristig zu elektoralen Verlusten für die politischen Entscheidungsträger führen. Nach einiger Zeit wird das veränderte soziale Arrangement jedoch gleichsam zum neuen legitimen Status-quo und wieder gerechtfertigt. (vgl. Tyler 2006)

3.4 Konsequenzen

143

stand aus „pragmatischem Realismus und Möglichkeitssinn“ (Nachtwey 2007: 173) aus zwei Gruppierungen heraus, die sich unabhängig voneinander formiert hatten: Die „Initiative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit“ (ASG) sowie die „Wahlalternative 2006“155. Erklärtes Ziel war es, im Gegensatz zu CDU und FDP, die die Reformen der rot-grünen Regierung prinzipiell mittrugen, eine tatsächlich „wirksame parlamentarische Opposition“ (Zohlnhöfer 2007: 132) gegenüber der SPD zu bilden, die nicht länger die „Partei der kleinen Leute“ darstellte. Die WASG kann vor diesem Hintergrund als Partei mit gewerkschaftlich-sozialstaatlichem Hintergrund sowie einer gewissen Affinität zu marxistischen Ideen angesehen werden: Als „Partei der explizit Linken“ (Nachtwey 2007: 179), d.h. als sozialistische oder kommunistische Partei, würde sie jedoch falsch verstanden. Nachtwey fasst die Strategie der WASG folgendermaßen zusammen: „Man hat Alternativen zur Politik des Neoliberalismus und versucht dadurch den sozialdemokratischen Diskurs der ,Alternativlosigkeit‘ durch eine durchdeklinierte Agenda der sozialen Gerechtigkeit zu delegitimieren.“ (2007: 180)

Diese Delegitimierung fand jedoch zunächst in expliziter Abgrenzung von der PDS statt: Zwar hatte die SED-Nachfolgepartei, nachdem sie bei der Wahl 2002 an der 5-Prozent-Hürde gescheitert und vielerorts schon totgesagt worden war, wegen ihres extremen Widerstands gegenüber den Arbeitsmarktreformen der Schröder-Regierung in Umfragen und Landtagswahlen erheblich punkten können. Die Zustimmung zur PDS blieb jedoch auf die ostdeutschen Bundesländer beschränkt (Zohlnhöfer 2007: 132). Nicht „koalitionsfähig“ war die PDS für die Gründer der WASG gleich aus einer Reihe von Gründen (Nachtwey 2007: 165): Kritisiert wurde zunächst die mangelnde gesamtgesellschaftliche Bindungskraft der PDS, die sich aus einer vermeintlichen Beschränkung auf kleine Milieus mit linksradikalen Tendenzen ergab. Darüber hinaus wurde der aus der „Kultur des Regieren-Wollens“ (Nachtwey 2007: 165) abgeleitete Pragmatismus der PDS kritisiert, der der westdeutschen „Kultur der Opposition“ (Nachtwey 2007: 165) diametral gegenüberstand. Schließlich wurde auch der – häufig im Widerspruch zur Regierungspraxis der PDS stehende – innerparteiliche Diskurs kritisiert, innerhalb dessen ein offenes Bekenntnis zum Sozialismus die wesentliche Grundlage bildete 155

Der ASG gehörten in erster Linie Gewerkschaftler an, die auch Mitglied der SPD waren und zunächst versucht hatten, ihre Kritik an der Agenda 2010 innerparteilich zu artikulieren. Aus der Einsicht in die begrenzten Möglichkeiten innerparteilicher Mitbestimmung entschlossen sie sich später zu einer externen Artikulation von Widerstand. Demgegenüber war die Wahlalternative 2006 in ihrer Zusammensetzung heterogener, ein „Sammelbecken gewerkschaftsorientierter Linksintellektueller, Wissenschaftler und Publizisten“ (Nachtwey 2007: 166 ff.).

144

3 Phase II: There is no Alternative!

(Schoen/Falter 2005: 34), sowie die mangelnde Fokussierung und Profilierung vor allen Dingen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik. 3.4.2.4 „Schicksalswahl NRW“ Die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen 2005 bedeutete nicht nur einen ersten Stimmungstest für die WASG. Sie sollte auch zur entscheidenden Bewährungsprobe für die Bundesregierung werden. Am 22. Mai 2005 fuhr die SPD die zehnte Schlappe bei Landtagswahlen in Folge ein (Kornelius/Roth 2007: 36): Mit 37,1 Prozent der Stimmen wurde sie hinter der CDU, die auf 44,8 Prozent kam, nur zweitstärkste Kraft. Die Grünen und die FPD kamen jeweils auf 6,2 Prozent. Die WASG erzielte mit 2,2 Prozent zwar kein herausragendes Ergebnis. In Anbetracht der erst sehr jungen Geschichte der Partei konnte es dennoch als für die Partei positives Signal gewertet werden – vor allen Dingen, da die WASG die PDS mit 0,9 Prozent relativ eindeutig hinter sich ließ. Noch am Abend der Wahl verkündeten Schröder und Müntefering, für den Herbst Neuwahlen im Bund herbeiführen zu wollen, da sie die politische Grundlage für ihre Arbeit in Frage gestellt sahen – eine Entscheidung, die nicht nur für die anderen Parteien und die Öffentlichkeit, sondern auch für große Teile der SPD selbst überraschend kam (Grotz 2005: 470). Müntefering begründete die Entscheidung weiter damit, dass es an der Zeit sei, „dass in Deutschland die Verhältnisse geklärt werden.“ (FAZ vom 23.05.2005) Die tatsächlichen Beweggründe dieser Entscheidung sind in der politikwissenschaftlichen Analyse jedoch bis heute strittig. Schröder selbst argumentierte damit, dass er die Handlungsfähigkeit seiner Regierung durch Widerstände innerhalb der eigenen Partei und den Regierungsfraktionen, bei den Interessengruppen, in der Öffentlichkeit und im Bundesrat als nicht mehr gegeben ansehe (Batt 2007: 67). Damit ist jedoch die Frage nach der strategischen Dimension der Entscheidung zu Neuwahlen zu genau diesem Zeitpunkt nicht geklärt, zumal sich die SPD durch die Bundesratsmehrheit der Opposition schon länger in einer fast ausweglosen Position befand (von Alemann/Spier 2008: 43). Grotz betont, dass gerade die Auflösung des „strukturellen Patts“ zwischen Bundestag und Bundesrat als Argument für vorgezogene Bundestagswahlen aus sozialdemokratischer Sicht befremdlich sei: So könnte Rot-Grün vor dem Hintergrund anstehender Landtagswahlen frühestens 2008 wieder über eine Mehrheit im Bundestag verfügen und „kurz- und mittelfristig könnte nur ein Wahlsieg der Union im Bund die parteipolitische Symmetrie zwischen der Bundestagsmehrheit und der CDU/CSU-geführten Länderkammer wiederherstellen.“ (2005: 471) Zohlnhöfer und Egle mutmaßen, dass Schröder sich durch vorgezogene Wahlen angesichts einer schlechten Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage, die für

3.4 Konsequenzen

145

die Zukunft noch schlechtere SPD-Ergebnisse befürchten ließ, in eine Große Koalition retten wollte (Zohlnhöfer/Egle 2007: 21). Die strategische Option „Große Koalition“ stützt auch die bereits thematisierte These Nullmeiers, nach der die Agenda 2010 eine Große Koalition habe vorbereiten sollen (vgl. Kap. 2.3.2.3). Häufig wird auch angeführt, dass mit einer um ein Jahr vorgezogenen Bundestagswahl die politischen Gegner der SPD überrascht werden sollten: So wurde einerseits gehofft, dass die CDU durch eine unvermittelt angestoßene Diskussion um einen aufzustellenden Kanzlerkandidaten in Turbulenzen geraten würde und andererseits, dass man einem Zusammenschluss von WASG und PDS zu einer Wahlalternative links von der SPD zuvorkommen könnte. In beiden Punkten irrte die SPD offensichtlich, einigte man sich bei der CDU doch schnell auf Angela Merkel als Kanzlerkandidatin und wurde die SPD in Bezug auf WASG und PDS durch die anstehenden Neuwahlen „stattdessen zur Geburtshelferin einer neuen Konkurrenzpartei“ (Zohlnhöfer/Egle 2007: 22). Fast symptomatisch für letzteren Punkt ist, dass Lafontaine, „gleichsam der Luzifer der deutschen Sozialdemokratie“ (von Alemann/Spier 2008: 58), am 24. Mai aus der SPD austrat und seine Kandidatur für ein Bündnis aus WASG und Linkspartei ankündigte. Schließlich darf in diesem Zusammenhang Schröders spezifischer Regierungsstil nicht ganz vernachlässigt werden: „Jenseits der Frage, welcher Ratio die Entscheidung folgte, sollte man nicht außer Acht lassen, dass es schlichtweg Schröders Stil entspricht, die Entscheidung im Vertrauen auf seine eigenen Qualitäten im Wahlkampf zu suchen.“ (von Alemann/Spier 2008: 43) Überdies konnte Schröder sich bei den vorgezogenen Neuwahlen noch recht sicher sein, als Kanzlerkandidat in den Wahlkampf zu gehen. Dass dies 2006 immer noch der Fall gewesen wäre, ist keinesfalls sicher. Am 1. Juli 2005 stellte Schröder – zum zweiten Mal nach 2001 im Rahmen der Diskussion um den Afghanistan-Einsatz – im Bundestag die Vertrauensfrage und erreichte mit nur 151 von insgesamt 595 Stimmen nicht die erforderliche Kanzlermehrheit von 301 Ja-Stimmen. 296 Abgeordnete stimmten mit Nein, 148 enthielten sich der Stimme (Batt 2007: 66). Obwohl die mangelnde Unterstützung seines Reformkurses ein Grund für die Entscheidung war, vorzeitig Neuwahlen herbeizuführen, hatte Schröder die Vertrauensfrage nicht mit einer bestimmten Sachfrage verbunden und also nicht als explizite Abstimmung über die Agenda 2010 konzipiert: „Insgesamt gelang es Kanzler Schröder auf diese Weise, in einer für die Bundesregierung kritischen Situation die Handlungsinitiative öffentlichkeitswirksam wiederzugewinnen – allerdings um den Preis eines Verfahrens, das nicht nur in verfassungsrechtlicher wie verfassungspolitischer Hinsicht problematisch erschien, son-

146

3 Phase II: There is no Alternative! dern auch seine eigene Partei mit außergewöhnlichen Herausforderungen konfrontierte.“ (Grotz 2005: 475)

Am 21. Juli wurde der Bundestag schließlich durch Bundespräsident Köhler aufgelöst. 3.4.2.5 Bundestagswahl 2005 Schröder hatte die Bundestagswahl 2005 vorab gewissermaßen zur Abstimmung über die Agenda 2010 stilisiert. Tatsächlich las sich das Wahlprogramm der SPD mit dem Titel „Vertrauen in Deutschland – Das Wahlmanifest der SPD“ jedoch weniger als Fortsetzung der „Agenda-Politik“. Zwar wurde die Agenda 2010 als „das wichtigste Reformprojekt seit langem“ (SPD-Wahlprogramm 2005: 7) charakterisiert und konstatiert: „Die Agenda 2010 wirkt. Wir setzen sie konsequent um und entwickeln sie weiter“ (SPD-Wahlprogramm 2005: 7). Das „Wahlmanifest“ war aber eher eine „Mischung aus heterogenen Inhalten“ (Grotz 2005: 476), wobei neben einigen wenigen wirtschaftsliberalen Vorschlägen, wie der Senkung des Körperschaftssteuersatzes, sozialdemokratische Themen wie die Einführung einer Reichensteuer, Fördermaßnahmen für ältere Arbeitnehmer sowie die Stärkung des Kündigungsschutzes und Maßnahmen zur Familienförderung dominierten (Grotz 2005: 476 f., von Alemann/Spier 2008: 45). Allgemein lässt sich der Wahlkampf als „unter verkehrten Vorzeichen“ (Jung/Wolf 2005: 4) stehend charakterisieren: Während die CDU als sicher geglaubte Gewinnerin der Wahl nicht nur in die Rolle der Regierungspartei gedrängt wurde, sondern diese durch ihren „gouvernementalen Wahlkampf“ (Brettschneider 2005: 22) unter der Maxime der „Ehrlichkeit“ gegenüber dem Wähler auch bereitwillig annahm, konnte sich die SPD als Oppositionspartei gerieren und betrieb vor diesem Hintergrund eine „rhetorische und klassenkämpferisch angelegte Re-Traditionalisierung“ (Korte 2005: 16) . Dabei griff sie insbesondere die auch in der Union umstrittenen Reformkonzepte Kirchhofs auf156 und 156

Merkel berief den Steuerrechtler und ehemaligen Verfassungsrichter Paul Kirchhof als „Hoffnungsträger“ (Brettschneider 2005: 35) in ihr so genanntes „Kompetenzteam“, was der CDU zunächst eine positive Presse bescherte. Mit umstrittenen Reformvorhaben, die zudem nicht deckungsgleich mit den Vorschlägen im CDU-Wahlprogramm waren, verwirrte Kirchhof jedoch einerseits die Wähler und bescherte andererseits der SPD ihr zentrales Wahlkampfthema. So geißelte Schröder den „Professor aus Heidelberg“ als „radikal unsozial“ (Brettschneider 2005: 26) und präsentierte sich und seine Partei dagegen als soziale Alternative. Kirchhof stand Mehrwertsteuererhöhungen (anders als die CDU) kritisch gegenüber und plädierte darüber hinaus für die Streichung von Steuervergünstigungen anstatt, wie von der CDU vorgesehen, für ihre Reduzierung. Darüber hinaus sprach er sich für einen einheitlichen Steuersatz für alle Bürger aus, die so genannte „Flat Tax“. Auch in Bezug auf die Gestaltung der Alterssicherung hatte Kirchhof

3.4 Konsequenzen

147

verband steuerpolitische Aspekte mit dem Leitbild der sozialen Gerechtigkeit, wodurch ehemals zentrale Themen wie die Arbeitsmarktpolitik in den Hintergrund gerieten: „Fortan ging es erst recht nicht mehr um die Schrödersche Agenda 2010, sondern es ging darum, dass nur die SPD den Sozialstaat vor massiven unsozialen Radikalreformen bewahren könne.“ (Brettschneider 2005: 26 ) Tabelle 3: Ergebnisse der Bundestagswahl 2005157 Ergebnis 2005 in % [Sitze] 34,2 [222]

Veränderung zu 2002 in % – 4,3

35,2 [226]

– 3,3

Grüne

8,1 [51]

– 0,5

FDP

9,8 [61]

+ 2,4

LINKE

8,7 [54|

+ 4,7

SPD/Grüne

42,3 [273]

– 4,8

SPD/Grüne/LINKE

51,0 [327]

Union/FDP

45,0 [287]

SPD CDU/CSU

– 0,9

Quelle: Eigene Darstellung/Berechnung, Daten: http://www.bundeswahlleiter.de Die Bundestagswahl am 18. September bedeutete schließlich für beide „Volksparteien“ eine Niederlage: Die CDU wurde mit 35,2 Prozent zwar stärkste Kraft, sie lag damit jedoch nur einen Prozentpunkt vor der SPD, die auf 34,2 Prozent kam. Für beide Parteien war das Ergebnis eines der schlechtesten in der Geschichte der Bundesrepublik: „Aus zwei großen Parteien sind zwei mittelgroße geworden“ (Kornelius/Roth 2007: 30). Eigentlicher Wahlsieger waren somit die kleineren Parteien, allen voran die Partei „Die Linke“, die 8,7 Prozent der Stimmen erhielt und damit 4,7 Prozent mehr als 2002. Auch die FDP erzielte mit 9,8 Prozent ein für sie gutes Ergebnis; die Grünen erhielten 8,1 Prozent der Stimmen und verloren nur marginal gegenüber 2002. Während die Niederlage der SPD angesichts der Vorgeschichte nicht unbedingt zu überraschen vermag, ihr Stimmenanteil von 34,2 Prozent eher als relati-

 konkrete Vorstellungen und plädierte für die Einführung des Kapitaldeckungsverfahrens in der Gesetzlichen Rentenversicherung. (Brettschneider 2005: 25 f.) 157 Der 16. Deutsche Bundestag hatte 614 Sitze. Die so genannte „Kanzlermehrheit“ lag damit bei 308 Sitzen, die weder eine Koalition aus SPD/Grünen noch aus Union/FDP erreichte.

148

3 Phase II: There is no Alternative!

ver Erfolg gesehen werden kann – hatte die Partei doch in den Augen vieler im Wahlkampf auf „verlorenem Posten“ gekämpft –, ist das schlechte Abschneiden der CDU bei elf vorangegangenen gewonnenen Landtagswahlen auf den ersten Blick durchaus überraschend. Brettschneider identifiziert drei „Kardinalfehler“ der CDU (2005: 26): Erstens das Führen eines gouvernementalen Wahlkampfs anstelle eines Angriffswahlkampfs aus der Opposition heraus, zweitens das Fehlen eines normativen Begründungshorizontes für das vorgestellte Regierungsprogramm (was jedoch für die SPD mindestens genauso gelten muss) und drittens die Causa Kirchhof, die der SPD schließlich die Vorlage für ihren Wahlkampf gegen die „soziale Kälte“ der CDU lieferte: „Alles zusammengenommen hat sich die Union selbst geschlagen. Ihr gelang, was der SPD nicht gelungen wäre: den komfortablen Vorsprung in kürzester Zeit auf fast Null zusammenschmelzen zu lassen. So war die Unions-Strategie vor allem eines: 158 Ein Beispiel dafür, wie man es nicht machen sollte.“ (Brettschneider 2005: 26)

Was etwaige Regierungsoptionen betrifft, so war die Möglichkeit einer Großen Koalition noch im Wahlkampf von CDU und SPD mit Vehemenz abgelehnt worden. Auch nach dem Ausgang der Wahl, der die Bildung einer solchen Großen Koalition immer wahrscheinlicher machte, wurde immerhin noch betont, „es ginge nicht um eine Liebesheirat, sondern um eine Vernunftehe“ (Schabedoth 2009: 8). Während der Koalitionsverhandlungen zeichnete sich dann eine relativ große inhaltliche Schnittmenge zwischen beiden Parteien ab.159 Während die CDU mit Angela Merkel die Bundeskanzlerin stellte, erhielt die SPD acht von 14 Fachressorts, darunter unter anderem das Finanzministerium und das Ministerium für Arbeit und Soziales. Mit Blick auf die Linkspartei kann die Bundestagswahl 2005 rückblickend als „critical election“ gesehen werden: „Als ,critical election‘ gilt eine Wahl, die abrupte Verschiebungen innerhalb der Wählerschaft mit sich bringt, die dann wiederum dauerhafte Auswirkungen auf das Parteiensystem und den Parteienwettbewerb haben. Nach einer ,critical election‘ wird es nie wieder so, wie es vorher war – das ist das entscheidende Kriterium.“ (Dürr 2005: 37) 158

Auch personelle Faktoren spielten eine Rolle: Hier konnte Schröder seine Kompetenzen im Umgang mit der Mediendemokratie unter Beweis stellen. „Selten sah man eine derartig perfektionierte, authentische Ein-Mann-Show als Aufholjagd aus demoskopischen Tiefen.“ (Korte 2005: 13) Demgegenüber wurde Merkel von den Wählern als eingeschränkt charismatisch (Jung/Wolf 2005: 6) wahrgenommen. 159 Inwiefern die politischen Ziele von SPD und CDU tatsächlich vereinbar waren, ist Gegenstand des folgenden Kapitels.

3.4 Konsequenzen

149

Durch die Etablierung der Linkspartei als fünfte Partei in der deutschen Parteienlandschaft ist diese Transformation (nachhaltig) gegeben. Dabei stellt die Linkspartei eine explizite Konkurrenz zur SPD dar: So hatten bei der Bundestagswahl 2005 25 Prozent der Linkspartei-Wähler 2002 noch für die SPD gestimmt. „Nimmt man die parteipolitische Herkunft ihrer Wählerschaft zum Maßstab, erscheint die Linkspartei in den alten Ländern – überspitzt formuliert – wie eine Ausgründung der SPD“ (Dürr 2005: 37). Differenziert nach soziodemografischen Merkmalen waren es vor allen Dingen Wähler mit formal niedriger Bildung sowie Arbeitslose und Arbeiter, die überdurchschnittlich oft für die Linkspartei stimmten. Dies korrespondiert ebenfalls mit dem Umstand, dass der Anteil der Arbeiter an der SPD-Wählerschaft weiter nachließ (Jung/Wolf 2005: 10).160 Als Motive für die Wahlentscheidung zugunsten der Linkspartei identifizieren Falter und Schoen vor allen Dingen ein großes Vertrauen in die Kompetenz der Linkspartei auf dem Feld der sozialen Gerechtigkeit, was wohl vor allen Dingen aus der äußerst kritischen Haltung der Partei gegenüber sämtlichen Sozialstaatsreformen resultierte, die auch wesentliches Moment des Wahlkampfs war. Darüber hinaus spielen aber auch personelle Faktoren, und hier vor allen Dingen die positive Einstellung gegenüber Lafontaine eine Rolle (Schoen/Falter 2005: 39 f.). Neben dem Diktum von der ehemaligen DDR-Staatspartei sind es wohl vor allen Dingen auch diese Aspekte, die die Linkspartei für die SPD nach der Bundestagswahl 2005 nicht koalitionsfähig machten – obwohl SPD, Grüne und Linkspartei gemeinsam über eine „Kanzlermehrheit“ verfügten (Kornelius/Roth 2007: 30).

160

Zwar erhielt die SPD immer noch 47 Prozent der Stimmen von Gewerkschaftsmitgliedern. Auch dieser Anteil ist jedoch im Vergleich zu früheren Wahlen rückläufig (Jung/Wolf 2005: 11).

4.1 Szenario

151

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

4.1 Szenario „Die haben vernünftige Politik gemacht. Sie haben im Grunde weitergeführt, was wir seinerzeit gemacht haben.“ (Gerhard Schröder über die Große Koalition, Interview mit der BILD-Zeitung, 26.10.2010)

Die SPD befindet sich in der dritten Agenda-Phase in einer schwierigen strategischen Position. Als Juniorpartner muss sie sich innerhalb der Großen Koalition profilieren: Das bedeutet notwendige Zusammenarbeit bei gleichzeitiger Betonung des eigenen parteipolitischen Profils. Die SPD steht vor der zentralen Aufgabe, sich nach dem Abgang Schröders gegenüber dem „Agenda-Erbe“ zu positionieren. Dies ist nicht zuletzt innerparteilich von großer Relevanz. Schließlich erwächst der SPD mit der Linkspartei eine Konkurrenz, die die Partei sowohl in der Policy- als auch in der Politics-Dimension tangiert. Die konkreten politischen Entscheidungen in der dritten Agenda-Phase haben teilweise einen ambivalenten strategischen Charakter. Auch, wenn diese Entwicklung angesichts veränderter politischer Machtkonstellationen nicht ausschließlich auf die SPD zurückzuführen ist, so zeigt doch die Genese der jeweiligen Entscheidungen, dass die Sozialdemokraten teilweise widersprüchliche Reformziele verfolgten. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik wird einerseits an den Hartz-Reformen festgehalten. Teilweise finden sich in diesem Bereich gar Verschärfungen. Andererseits wird mit der Entscheidung einer verlängerten Bezugsdauer des ALG I für ältere Arbeitslose ein wesentliches Ziel der Agenda 2010 gefährdet. Eine ähnliche Entwicklung ist auch im Bereich der Rentenpolitik zu beobachten: Während die „Rente mit 67“ ganz im Zeichen der Agenda 2010 steht, widersprechen das Aussetzen der „Riester-Treppe“ sowie die „Rentengarantie“ dem Nachhaltigkeitsverständnis der Agenda. Die größte Kontinuität findet sich im Politikfeld Gesundheit: Hier wird mit dem GKV-WSG der eingeschlagene Reformpfad fortgeführt. Begleitet wird diese Agenda-Phase von ersten Erfolgen in der Arbeitsmarktpolitik, die zu einem erheblichen Teil den Hartz-Reformen zugeschrieben werden. Demgegenüber erzielen die Reformen bei Rente und Gesundheit noch nicht die erhofften Erfolge. Die strategische Ausrichtung der SPD bleibt unklar, was auch auf die in dieser Phase häufig wechselnden Parteivorsitzenden zurückzuführen ist. Mit dem S. Hegelich et al., Agenda 2010, DOI 10.1007/978-3-531-93092-3_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

„Vorsorgenden Sozialstaat“ wird ein Leitbild entwickelt, in dem sich die Agenda-Wende endlich auch programmatisch vollzieht. Über eine innerparteiliche Rezeption geht dieses Leitbild jedoch kaum hinaus. In ihrem Verhältnis zur Linkspartei tritt die (strategische) Orientierungslosigkeit der SPD besonders deutlich zutage: Während in der Policy-Dimension punktuell bereits eine Annäherung an zentrale Forderungen der Linkspartei zu beobachten ist, wird in der Politics-Ebene eine Kooperation mit der Linkspartei zunächst kategorisch ausgeschlossen. Der „Fall Ypsilanti“ stellt diese Vorgabe hingegen in Frage und trägt im Ergebnis zu einem erheblichen Glaubwürdigkeitsdefizit der SPD bei, das sich nicht zuletzt im katastrophalen Ergebnis der Bundestagswahl 2009 manifestiert. Gleichzeitig etabliert sich mit der Wahl die Linkspartei endgültig als fünfte Partei in der gesamten Bundesrepublik. 4.2 Entscheidungen Die Politik der Großen Koalition muss in Bezug auf unsere Fragestellung mit anderen Maßstäben beurteilt werden als die Politik der rot-grünen Regierung: Generell ist davon auszugehen, dass in der Großen Koalition ein relatives Machtgleichgewicht vorherrscht und somit – anders als bei vielen Entscheidungen der Vorgängerregierung, allen voran dem Reformpaket zur Agenda 2010 – bei allen Entscheidungen beide Koalitionspartner von vornherein in den Entscheidungsprozess einbezogen werden. Somit ist bei allen im Folgenden vorgestellten Entscheidungen auch immer zu diskutieren, ob, und wenn ja, inwiefern diese Entscheidungen tatsächlich als explizit (sozialdemokratische) „AgendaPolitik“ zu werten sind. In der dritten Phase der nun nicht mehr in koalitionärer Dominanz gestaltbaren Agenda 2010 wurde auf „nennenswerte Reduktionsgesetzgebung in der Sozialpolitik“ (Schmidt 2010: 304) weitgehend verzichtet. Lediglich in der Rentenpolitik kam es mit dem Rentenversicherungs-Altersgrenzenanpassungsgesetz – der so genannten „Rente mit 67“ – zunächst faktisch zu einer Kürzung von Leistungen. Unter dem zuvor im Konsens beider Parteien etablierten Paradigma des aktivierenden Sozialstaats161 zeichnete sich die Sozialpolitik der Großen Koalition insgesamt vor allem durch Kontinuität und folglich nur inkrementelle PolicyVeränderungen aus. Die neue Regierung führte Schröders Agenda-Programm „nur in homöopathischer Dosierung“ weiter und etablierte gleichzeitig expansive 161

So kennzeichnete die Aktivierungsprämisse vom „Fördern und Fordern“ die Grundphilosophie des Nationalen Strategieberichts „Sozialschutz und soziale Eingliederung“, den das BMAS 2008 vorlegte (Schmidt 2010).

4.2 Entscheidungen

153

Komponenten in der Sozialpolitik (Schmidt 2010: 305), die teilweise als korrigierende Eingriffe in den ursprünglichen Agenda-Kurs gewertet werden können. 4.2.1 Gesundheitspolitik 4.2.1.1 Das GKV-WSG als Fortführung des eingeschlagenen Reformpfads Insbesondere im Politikfeld Gesundheit kann eine starke Kontinuität zu den vorherigen Reformen, die im Rahmen der Agenda 2010 verabschiedet wurden, festgestellt werden. Die Gesundheitspolitik der rot-grünen Bundesregierung hatte sich auf die Korrektur von „Fehlsteuerungen im Gesundheitswesen durch Modernisierungsmaßnahmen auf der Versorgungsebene“ (Hartmann 2010: 330) konzentriert. Vor diesem Hintergrund wurde mit dem GMG vor allen Dingen auch eine Stabilisierung der Ausgaben der GKV unter dem Primat der Senkung der Lohnnebenkosten angestrebt (vgl. auch Kap. 3.2.1). Mit dem GMG war die Diskussion über den bestehenden Reformbedarf des Gesundheitssystems aber nicht beendet worden: Somit griff das „Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung“ (GKVWettbewerbsstärkungsgesetz bzw. GKV-WSG), das als „Kernstück“ (Hartmann 2010: 329) der gesundheitspolitischen Aktivitäten der Großen Koalition angesehen werden kann,162 „mit der Frage der zukünftigen Finanzierbarkeit des beitragsfinanzierten Gesundheitssystems angesichts wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und technischer Veränderungen […] ein Thema auf, das bereits vor dem eigentlichen Agenda-Setting zu den zentralen Gegenständen der öffentlichen Debatte gehörte.“ (Bandelow/Schade 2008: 109). Hier wurde insbesondere die „starre Kopplung an die abhängige Beschäftigung“ (Hartmann 2010: 330) als problematisch empfunden. Neben Aspekten bezüglich der Finanzierung waren auch Strukturreformen bereits diskutiert worden. CDU/CSU und SPD wollten deshalb die Reformierung des Gesundheitssystems weiter vorantreiben, und zwar durchaus in der Tradition der Reformen der rot-grünen Bundesregierung. Im Koalitionsvertrag heißt es: „Das parteiübergreifend vereinbarte GKV-Modernisierungsgesetz hat spürbare strukturelle Änderungen in der Gesundheitsversorgung über wettbewerbliche Anreize gebracht. Dieser Weg muss konsequent weitergegangen werden.“ (2005: 103)

162

Für einen allgemeinen Überblick über die Gesundheitspolitik der Großen Koalition vgl. z.B. Hartmann (2010): 328 – 330.

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Wie genau aber ein konsequentes Weitergehen des eingeschlagenen Reformpfades aussehen würde, konnte zum Zeitpunkt der Koalitionsverhandlungen von CDU/CSU und SPD nicht einvernehmlich gelöst werden. Konsens bestand bezüglich des Wettbewerbsparadigmas; auch räumten beide Parteienspitzen dem Aspekt der Finanzierbarkeit des Gesundheitssystems eine Priorität ein. Über die tatsächliche Ausgestaltung einer Finanzierungsreform hatten beide Parteien jedoch unterschiedliche Vorstellungen: Hier waren weiterhin die innerhalb der Rürup-Kommission diskutierten Modelle maßgeblich, was ebenfalls die Kontinuität von GMG und GKV-WSG illustriert: So bestand die CDU weiterhin auf der Gesundheitsprämie, während die SPD nicht von ihrem Modell der Bürgerversicherung abrücken wollte (Bandelow/Schade 2008: 112f.; vgl. auch Kap. 3.2.1.4). Vor dem Hintergrund des beschriebenen koalitionären Dissens’ wurde im Koalitionsvertrag erst für das Jahr 2006 ein „umfassendes Zukunftskonzept“ (2005: 28) zur Reform der GKV angekündigt, das auf eine Stabilisierung bzw. nach Möglichkeit auf eine Senkung des Beitragssatzes abzielen sollte. Damit hatte die Regierung bereits hohe Erwartungen an ihre Gesundheitsreform geweckt. 4.2.1.2 Reforminhalte Das GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz wurde am 2. Februar 2007 im Bundestag und zwei Wochen später auch im Bundesrat verabschiedet. Es trat in Teilen bereits zum 1. April 2007 in Kraft; die Einführung des Gesundheitsfonds wurde auf den 1. Januar 2009 terminiert. Indem im Gesetzentwurf zur Begründung des Reformvorhabens auf bestehende Ineffizienzen des Gesundheitssystems, den demografischen Wandel sowie den medizinisch-technischen Fortschritt rekurriert wird, ist die Ausgangslage die gleiche wie beim GMG: Um „auch in Zukunft soziale Sicherheit im Krankheitsfall für alle“ (BT-Drs. 16/3950: 1) zu gewährleisten, wird eine Weiterentwicklung der Finanzierungsseite sowie der Angebotsstrukturen des Gesundheitswesens angestrebt. Dies soll verstärkt über wettbewerbliche Elemente erreicht werden. Dabei sollen finanzielle Entlastungen der GKV sowie eine Stabilisierung der Kosten für Wirtschaft und Unternehmen erreicht werden. Konkret beinhaltete das Gesetz Reformen in vier zentralen Bereichen (Wille/Koch 2007: 11 f.): Erstens wurde eine allgemeine Versicherungspflicht in einer Krankenkasse eingeführt. Das Gesetz beinhaltete darüber hinaus zweitens weit reichende Reformen im Bereich der Versorgungsstrukturen und der Kassenorganisation. Drittens wurde eine Reform der privaten Krankenversicherung antizipiert; der vierte Aspekt umfasste eine Reform der Finanzierungsordnung.

4.2 Entscheidungen

155

Damit ist das Gesetz „nicht durchgängig ein kleinster gemeinsamer Nenner, sondern beinhaltet anders als fast alle Vorgängerreformen einen grundlegenden Umbau der Organisation des Gesundheitssystems“ (Bandelow/Schade 2008: 89), was in einem so komplexen Politikfeld wie dem der Gesundheit als relativer Erfolg angesehen werden kann (Bandelow/Schade 2008: 89). Wie waren die Reformen aber konkret ausgestaltet, und inwiefern können sie als in der Tradition der Agenda 2010 stehend angesehen werden? In Anbetracht der Tatsache, dass der Gesundheitsfonds das „Herz“ (Hartmann 2010: 334) des GKV-WSG darstellte und auch in Medien und (Fach)Öffentlichkeit am prominentesten rezipiert wurde, wird in den folgenden Ausführungen schwerpunktmäßig auf diese institutionelle Neuerung eingegangen163. Der Gesundheitsfonds wurde zum 1. Januar 2009 als „virtuell[e] Geldsammelstelle“ (Bandelow/Schade 2008: 116) eingeführt, dessen Einnahmen zentral verwaltet werden. Die Beiträge werden dabei weiterhin einkommensabhängig aus Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen finanziert, wobei 0,9 Prozentpunkte im Rahmen der aus der paritätischen Finanzierung ausgegliederten Leistungsarten des GMG ausschließlich von den Arbeitnehmern erbracht werden. Für die Festlegung der Beiträge sind aber nicht mehr die Kassen, sondern die Bundesregierung zuständig: Sie schreibt einen einheitlichen Beitragssatz fest. Der Fonds zahlt den Krankenkassen pro Versichertem einheitliche Pauschalen, die durch alters- und risikoadjustierte Zuschläge modifiziert werden: Hier greift der morbiditätsorientierte Risikostrukturausgleich (Morbi-RSA), der 80 Diagnosen umfasst, die das Kriterium eines schwerwiegenden Krankheitsverlaufs oder das Kriterium überdurchschnittlicher Kostenintensität bzw. Chronizität erfüllen. Auf Grundlage des RSA erhalten die Kassen unterschiedlich hohe Zuweisungen, die das Krankheitsprofil ihrer Versicherten abbilden“ (Hartmann 2010: 334). Sobald 95 Prozent der Kassenausgaben nicht mehr durch die Mittel aus dem Fonds gedeckt werden können, muss eine globale Anpassung der Beitragssätze vorgenommen werden. Außerdem können die Kassen Zusatzbeiträge von ihren Mitgliedern verlangen, wenn die vom Fonds zugewiesenen Mittel nicht ausreichen und mit denen maximal die fehlenden 5 Prozent finanziert werden können – umgekehrt können sie ihren Versicherten aber auch Prämien ausschütten, wenn sie weniger ausgeben, als ihnen zugewiesen wurde. Dieser additive Zusatzbeitrag ist auf 1 Prozent des beitragspflichtigen Einkommens der Versicherten gedeckelt und bedeutet eine weitere Aufweichung des Paritätsprinzips. Außerdem wird mit der Reform der Einstieg in die Steuerfinanzierung der beitragsfreien Mitversicherung von Kindern eingeläutet. Er soll bis 2014 sukzessive auf 14 Milliarden Euro angehoben werden. 163

Für einen Überblick vgl. auch Leiber/Manouguian 2009.

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4.2.1.3 Das GKV-WSG zwischen Solidarprinzip und Wettbewerb Gerlinger et al. identifizieren als Anspruch des GKV-WSG, „die Akteure zu einem an den Zielen der Solidarität und der Qualitätsverbesserung orientierten Wettbewerb zu veranlassen“ (2007: 7). Damit wird ein Zusammenhang zur Agenda 2010 unmittelbar ersichtlich, hatte Schröder in seiner Regierungsklärung doch eingeräumt, am Solidarprinzip in der Krankenversicherung „prinzipiell“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490) festhalten zu wollen, gleichzeitig aber durch den Wettbewerbsmechanismus den „Abbau von Verkrustungen“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490) voranzutreiben und somit Ressourcen der Qualitätssicherung auszuschöpfen (Plenarprotokoll 15/32: 2490). Solidarität, Qualität und Wettbewerb stellen also zentrale Aspekte innerhalb des Reformprozesses zum GKV-WSG dar. Dabei ist jedoch ganz allgemein zu fragen, ob gerade das Verhältnis von Solidarität und Wettbewerb nicht einen Zielkonflikt darstellt. Reiners stellt hierzu fest: „Mit diesem Widerspruch zwischen Solidaritäts- bzw. Bedarfsprinzip und dem vom Eigennutz lebenden Wettbewerb muss die Gesundheitspolitik umgehen. Allerdings ist die Selbstverpflichtung der Krankenkassen auf eine ,solidarische Wettbewerbsordnung‘ eine sprachliche Verirrung. Der Wettbewerb an sich ist eine höchst unsolidarische Veranstaltung. Es kann daher nur darum gehen, der GKV eine Wettbewerbsordnung zu geben, die das Solidaritätsprinzip nicht aushebelt, sondern respektiert.“ (2009: 194 f.)

Das GKV-WSG enthält Elemente, die durchaus positiv im Sinne einer expliziten Stärkung des Solidargedankens innerhalb des Gesundheitssystems angesehen werden können, so zum Beispiel die allgemeine Versicherungspflicht, vor allen Dingen, da sie verbunden ist mit Hilfen für diejenigen, die entweder keinen Versicherungsschutz mehr haben oder sich die Versicherungstarife finanziell nicht leisten können (Leiber/Manouguian 2009: 191). Damit werden traditionell sozialdemokratische Ziele verfolgt. Solidarische Elemente finden sich ebenfalls in der PKV, da sie nun unter Kontrahierungszwang Basistarife ohne Risikoäquivalenz anbieten muss, die dem Leistungsumfang der GKV entsprechen (Leiber/Manouguian 2009: 187). Diese Stärkung des Solidargedankens muss aber vor dem Hintergrund, dass die Trennung von GKV und PKV weiterhin aufrechterhalten wird, relativiert werden.164 164

Vgl. hierzu auch kritisch Gerlinger/Mosebach/Schmucker (2007): „Damit bleibt eine unrühmliche Besonderheit des deutschen Gesundheitswesens bestehen: Unter den Mitgliedstaaten der alten EU-15 gestattet kein anderes Land den Besserverdienenden, sich der Solidargemeinschaft der Versicherten bei der Finanzierung von Krankenbehandlungskosten derart weitgehend zu entziehen.“ (27)

4.2 Entscheidungen

157

Demgegenüber wurden jedoch auch zahlreiche wettbewerbsfördernde Elemente eingeführt. Insbesondere die Tatsache, dass Krankenkassen einen Zusatzbeitrag erheben können, führt zu einer Verschärfung des Wettbewerbs: Von der größeren Transparenz des Zusatzbeitrags oder auch der auszuzahlenden Prämie erhofft der Gesetzgeber sich ein „eindeutigeres Preissignal“ (Gerlinger/Mosebach/Schmucker 2007: 13) gegenüber den uneinheitlichen Beitragssätzen vor dem GKV-WSG. Dabei wird davon ausgegangen, dass diejenigen Kassen sich auf dem Markt durchsetzen, die „am besten wirtschaften, d.h. eine effiziente und qualitativ hochwertige Gesundheitsversorgung für ihre Versicherten bereitstellen“ (Gerlinger/Mosebach/Schmucker 2007: 14). Ein weiteres zentrales Element zur Stärkung des Wettbewerbs ist im Zusammenhang einer Reform der Kassenorganisation die Einführung von monetären und versorgungsbezogenen Wahltarifen: Erstere „belohn[en] die NichtInanspruchnahme von Gesundheitsleistungen bzw. die Übernahme von Teilkosten durch die Versicherten durch eine entsprechende Prämienzahlung (Gerlinger/Mosebach/Schmucker 2007: 20, Hervorhebung im Original), durch letztere sind Krankenkassen dazu verpflichtet, „Versicherten, die an bestimmten Versorgungsformen teilnehmen, Wahltarife anzubieten, die Prämienzahlungen oder Zuzahlungsermäßigungen beinhalten.“ (Gerlinger/Mosebach/Schmucker 2007: 23). Schließlich war eine wesentliche Intention des GKV-WSG auch die Stärkung des Wettbewerbs zwischen PKV und GKV durch die bereits dargelegte Einführung eines Basistarifs.165 Das GKV-WSG enthält neben zahlreichen den Wettbewerb stärkenden Elementen aber auch solche, die unerwünschte Wettbewerbseffekte begrenzen sollen: An dieser Stelle ist vor allen Dingen der morbiditätsorientierte Risikostrukturausgleich zu nennen, der eine Risikoselektion von Seiten der Krankenkassen vermeiden soll. 4.2.1.4 Aufweichen des Korporatismus und öffentliche Rezeption Obwohl es beim GKV-WSG vordergründig darum gehen sollte, eine nachhaltige Finanzierbarkeit der GKV zu gewährleisten, verfolgte das Gesetz noch einen ganz anderen Zweck, nämlich die massive Stärkung des staatlichen Einflusses in einem traditionell korporatistischen Politikfeld: „Das herausragende Merkmal der Reform ist […], dass der Staat sich neues Terrain im Gesundheitswesen erobert hat“ (Hartmann 2010: 344): Einerseits legt er, wie bereits ausgeführt 165

Viele konstatieren vor dem Hintergrund des Basistarifes der PKV auch eine beginnende Konvergenz zwischen PKV und GKV, vgl. Gerlinger/Mosebach/Schmucker (2007): 26-28.

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worden ist, die Beitragssätze einheitlich fest, andererseits modifiziert er die Steuerungsentscheidungen, „die in der Konkretisierung des gesetzlichen Leistungsanspruchs die Versorgungswirklichkeit bestimmen“ (Paquet 2007: 264): So werden die Bundesverbände der Krankenkassen durch einen einheitlichen Spitzenverband ersetzt.166 Beide Maßnahmen führen also zu einem erheblichen Machtverlust der Krankenkassen und ihrer Spitzenverbände. Damit wird die mit dem GSG 1992 eingeschlagene „Doppelstrategie“ (Hartmann 2010: 241) der Verstärkung der staatlichen Steuerung sowie der Einführung von Marktmechanismen zur Steuerung des Gesundheitssektors (Hartmann 2010: 241f.) konsequent weiterverfolgt. Bandelow und Schade sprechen in diesem Zusammenhang von einer „nachhaltigen Veränderung des traditionellen gesundheitspolitischen Mesokorporatismus“ (Bandelow/Schade 2008: 89). Anders als beim GMG, innerhalb dessen insbesondere die Einführung der Praxisgebühr große Kritik von Seiten der Versicherten und Patienten hervorrief, wurde der Diskurs zum GKV-WSG im Wesentlichen in Expertenkreisen und in den Medien geführt (Hartmann 2010: 329 f.). Kritik kam dabei vor allen Dingen von Seiten der Krankenkassen (Kiefer/Ruiss 2006); auch bei Experten wurde das Gesetz überwiegend kritisch beurteilt (Gerlinger/Mosebach/Schmucker 2007, Leiber/Zwiener 2006; zu einer positiveren Bewertung vgl. Reiners 2009). In den Medien dominierte ebenfalls eine negative Berichterstattung: „Innerhalb kurzer Zeit haben ihn [den Gesundheitsfonds, Anm. d. A.] die Medien zu einem Mythos herangezüchtet, der für alle möglichen Probleme im Gesundheitswesen verantwortlich gemacht wird, auch wenn sie gar nichts mit ihm zu tun haben. Den Bürgern wird der Eindruck vermittelt, er sei ein Verwaltungsmonster, das niemand brauche und nur Ulla Schmidt und die Kanzlerin wollten.“ (Reiners 2009: 142)

4.2.1.5 Zum Kompromisscharakter des Gesundheitsfonds – Der Entscheidungsprozess des GKV-WSG Nachdem der Koalitionsvertrag konkrete Entscheidungen zu Gesundheitsreformen auf das Jahr 2006 verschoben hatte, legte die Große Koalition am 4. Juli 2006 ihre „Eckpunkte“ zu einer Gesundheitsreform vor, die im Oktober 2006 in den Bundestag eingebracht wurden und zunächst zahlreiche Änderungswünsche 166

Der neue Spitzenverband Bund der Krankenkassen (SpiBu) ist „formal eine Gründung der einzelnen Kassen, der auf Zwangsmitgliedschaft beruht und […] in Rahmenvereinbarungen die Vergütung in der ambulanten und stationären Versorgung sowie die Fest- und Höchstbeiträge für Arzneimittel verhandelt.“ (Hartmann 2010: 342). Seine Verhandlungen finden jedoch, wie Hartmann betont, im „Schatten der Hierarchie“ statt.

4.2 Entscheidungen

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nach sich zogen. „Nachdem sich die Koalitionsspitzen aber auf die grundlegenden Reforminhalte verständigt hatten, konzentrierten sich die Auseinandersetzungen auf einzelne Aspekte“ (Hartmann 2010: 333). Hartmann weist darauf hin, dass die nun faktische Große Koalition für beide Parteien durchaus als „window of opportunity“ angesehen werden kann, da gerade im Gesundheitswesen, wie das GSG 1992 und auch das GMG 2003 zeigen, die Bildung großer Koalitionen – und sei es nur informell - häufig ein „funktionelles Erfordernis und ein strategischer Schachzug“ (Hartmann 2010: 337) für Reformen ist. In diesem Sinne konnte auch das GKV-WSG perspektivisch als Grundlage für weiterreichende Reformen angesehen werden (Hartmann 2010: 337) Ausgangspunkt des Entscheidungsprozesses waren, wie bereits ausführlich dargelegt wurde, die konkurrierenden und von den jeweiligen Parteien zusätzlich stark ideologisch und politisch aufgeladenen Modelle der Gesundheitsprämie bzw. Kopfpauschale der CDU einerseits und der Bürgerversicherung der SPD andererseits, womit also der Beginn des Agenda Settings zum GKV-WSG bei der Rürup-Kommission festzumachen ist (Bandelow/Schade 2008: 107). Als Kernexekutive im Reformprozess kann einerseits die so genannte „Siebener-Runde“ angesehen werden, die aus der Kanzlerin, dem Vizekanzler, den Fraktionsvorsitzenden von CDU und SPD, den Vorsitzenden von SPD und CSU sowie dem CSU-Landesgruppenchef bestand (Hartmann 2010: 337). Daneben war auch das federführende BMG entscheidend beteiligt, das ganz allgemein über „herausragende eigene Ressourcen“ (Bandelow/Schade 2008: 91) verfügt und trotz „überschneidender Ressortzuständigkeiten […] im interministeriellen Aushandlungsprozess die Gestaltungsmacht“ (Bandelow/Schade 2008: 93) innehatte. Da das BMG mit Ulla Schmidt von einer Sozialdemokratin geführt war, konnten sich innerhalb des Reformprozesses wesentliche Positionen der SPD durchsetzen, während sich auf Seiten der CDU das Kanzleramt auf einige zentrale Aspekte konzentrierte und aufgrund seiner „eingeschränkte[n] gesundheitspolitische[n] Expertise […] die Richtlinienkompetenz gegenüber dem BMG kaum umsetzen“ (Bandelow/Schade 2008: 92) konnte.167 Hartmann kommt vor dem Hintergrund der Dominanz des BMG zu der Einschätzung, „dass die Reform in wesentlichen Punkten die Handschrift der SPD trägt“ (Hartmann 2010: 338). Aufgrund der Tatsache, dass die Große Koalition in Bundestag und Bundesrat über eine Mehrheit verfügte, ist der Einfluss des Bundesrates als Vetomacht eher gering (Hartmann 2010: 339). Allerdings konnte Bayern die – äußerst umstrittene – Konvergenzklausel durchsetzen, die vorsieht, „dass durch RSATransfers nicht mehr als 100 Mio. Euro pro Jahr aus einem Land abfließen dürfen bis zu dem Zeitpunkt, an dem erstmalig in keinem Bundesland eine solche 167

Zu Akteurskonstellationen im Rahmen des GKV-WSG vgl. ausführlich Bandelow/Schade 2008.

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Überschreitung festgestellt wird“ (Reiners 2009: 148). Korporatistische Akteure spielten im Kontext zunehmender Zentralisierungstendenzen (vgl. Kap. 4.2.1.4 ) eine eher untergeordnete Rolle (Hartmann 2010: 340) Insgesamt war der Gesundheitsfonds ein Kompromiss zwischen den konkurrierenden Modellen der Bürgerversicherung und der Kopfpauschale (Bandelow/Schade 2008: 116 f.): Im Interesse der SPD waren die Ausweitung des Risikostrukturausgleichs, ein einheitlicher Kassenbeitrag sowie eine Pflichtversicherung für alle Bürger; die CDU konnte mit der Reform ihre Forderung nach einer Stabilisierung der Arbeitgeberbeiträge und in Form der Zusatzbeiträge eine „kleine Kopfpauschale“ durchsetzen. Beide Parteien sprachen sich für Steuerzuschüsse aus. Gemeinsam war beiden Koalitionspartnern außerdem über die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Gesundheitsfonds hinaus der Anspruch, „Regierungsfähigkeit zu demonstrieren, […] die Selbstverwaltung im Gesundheitswesen in die Schranken zu weisen und so neue strategische Spielräume zu erschließen“ (Hartmann 2010: 339). 4.2.2 Rentenpolitik 4.2.2.1 „Rente mit 67“ – Das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz 2007 Die „Rente mit 67“ zielte auf die Einhaltung des bereits mit der Riester-Reform formulierten Beitragssatz- und des mit dem RV-Nachhaltigkeitsgesetz eingeführten Niveausicherungsziels: „Das bedeutet, der Beitragssatz soll bis zum Jahr 2020 20 Prozent und bis zum Jahr 2030 22 Prozent nicht uሷberschreiten. Daruሷber hinaus soll der Beitragssatz bis zum Jahr 2009 19,9 Prozent nicht uሷbersteigen. Das Rentenniveau (Sicherungsniveau vor Steuern) soll 46 Prozent bis zum Jahr 2020 und 43 Prozent bis zum Jahr 2030 nicht unterschreiten […].“ (BT-Drs. 16/3794: 1)

Ohne ein wiederholtes gesetzliches Eingreifen seien diese Ziele erneut in Gefahr. Mit der stufenweisen Anhebung der Regelaltersgrenzen für den Beginn des Bezugs von Altersrenten bis auf 67 Jahre sollten die Ausgaben der GRV nachhaltig gesenkt und die Einnahmebasis verbreitert werden. Denn mit dem Heraufsetzen der Regelaltersgrenzen lassen sich grundsätzlich drei Effekte erzielen (Lamping/Rüb 2010: 146): 1.

Vor dem Hintergrund höherer Lebenserwartung – die Rentenbezugsdauer hat sich in den letzten 40 Jahren im Durchschnitt um rund sieben Jahre auf

4.2 Entscheidungen

161

17 Jahre in 2007 erhöht (BT-Drs. 16/3794) – wird die Rentenbezugsdauer potentiell verkürzt und Ausgaben werden verringert. 2.

Die Zahl der Beitragszahler wird potentiell erhöht und die Einnahmenseite gestärkt, da eine frühe Verrentung höhere Rentenabschläge zur Folge hat. Damit entsteht ein Anreiz, länger zu arbeiten.

3.

Gleichzeitig wird durch die höheren Abschläge bei einer Frühverrentung die Ausgabenseite entlastet.

So ist zu erklären, dass sich die Bundesregierung mit dem Gesetz auch eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer erhoffte (BT-Drs. 16/3794). Im Zusammenspiel mit der Verkürzung der Bezugszeiten des Arbeitslosengeldes I markiert die „Rente mit 67“ den Höhepunkt in der Rückabwicklung des seit Jahrzehnten in Deutschland bestehenden Frühverrentungsregimes, das zunehmend als unverhältnismäßige Haushaltsbelastung und die neuen Beschäftigungsziele beeinträchtigend wahrgenommen worden war168. Das Gesetz sah ferner eine Modifikation der mit dem RVNachhaltigkeitsgesetz eingeführten Schutzklausel um einen so genannten „Nachholfaktor“ (im Gesetz: „Anpassungsfaktor“) vor. Die Schutzklausel hatte die rentenmindernde Wirkung des Nachhaltigkeitsfaktors in den Jahren 2005 und 2006 abgeschwächt, so dass sich ein finanzieller „Ausgleichsbedarf“ (SVR 2007: 206) ergab. Die aus diesem Grunde nicht realisierten Rentendämpfungen sollen ab dem Jahr 2011 „im Interesse der Erhaltung der langfristigen Beitragsziele in Form verringerter Anpassungen nach Maßgabe der modifizierten Schutzklausel nachgeholt werden“ (SVR 2007: 206). Etwaige Rentenerhöhungen werden also mit dem angestauten „Ausgleichsbedarf“ verrechnet. Dadurch, dass die modifizierte Schutzklausel erst ab 2011 greift, wirkte der Nachhaltigkeitsfaktor aufgrund einer positiven Arbeitsmarktentwicklung in den Jahren 2007 und 2008 rentenerhöhend. Die neue Schutzklausel bewirkt „für sich genommen bis zum Jahr 2030 eine Senkung des Beitragssatzes um 0,6 Prozentpunkte“ (SVR 2007: 179)169. Mit der Erhöhung der Regelaltersgrenze und der um den „Nachholfaktor“ erweiterten Schutzklausel liegen Maßnahmen vor, die in einer AgendaKontinuität stehen, weil sie klar in Richtung eines DC-Systems weisen: Das langfristige Niveauziel von 43 Prozent kann aufgrund seiner geringen Höhe nicht 168

Frühverrentung mithilfe der Arbeitslosenversicherung galt lange als „sozialverträglicher Arbeitsplatzabbau“, der es Unternehmen ermöglichte, Ältere vorzeitig in den Ruhestand zu schicken. Die Gewerkschaften erhofften sich darüber hinaus, über die Reduzierung des Arbeitsangebots Arbeitslosigkeit bekämpfen zu können (vgl. Hassel/Schiller 2010b: 112 ff.). 169 „Riester-Treppe“ (=Altersvorsorgeanteil) und „Nachholfaktor“ (=Anpassungsfaktor) sind also im Gegensatz zum „Nachhaltigkeitsfaktor“ reine Kürzungsfaktoren.

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als Hinweis auf eine dominante Defined-Benefit-Orientierung gelten. Hier wären zusätzlich die steuerliche Subventionierung der privaten Altersvorsorge und gesetzliche Regelungen im Hinblick auf die Betriebsrente zu diskutieren. Diese Faktoren weisen aber über die institutionellen Grenzen der GRV hinaus, so dass für die GRV allein eine Defined-Benefit-Orientierung verneint werden muss. 4.2.2.2 Kurzfristige Niveausicherung im Rahmen expansiver Sozialpolitik: Aussetzen der „Riester-Treppe“ 2008 Anders lagen die politischen Intentionen bereits ein Jahr später. Anfang des Jahres 2008 wurde die Frage einer drohenden Altersarmut verstärkt diskutiert. Angesichts der geringen planmäßigen Rentenanpassung zum 1. Juli 2008 hätte sich in einer Phase steigender Lebensmittel- und Energiepreise der Realeinkommensverlust der Rentner nicht nur fortgesetzt, sondern beschleunigt. Daher wuchs in der Koalition rasch die Bereitschaft, den eingeschlagenen Kurs in der Rentenpolitik zumindest temporär zu verlassen (SVR 2008: 359). Mit dem Aussetzen der so genannten „Riester-Treppe“ (=Altersvorsorgeanteil) durch das „Gesetz zur Rentenanpassung 2008“ wurde so die aufgrund der dauerhaft positiven Arbeitsmarktentwicklung anfallende Rentenerhöhung verstärkt. In den Worten der Bundesregierung: „Eine Rentenerhöhung um 0,46 Prozent ist […] zu gering, um auch die Rentnerinnen und Rentner angemessen am Wirtschaftsaufschwung zu beteiligen.“ (BT-Drs. 16/8744: 1)

Die Berücksichtigung des Altersvorsorgeanteils würde „die Rentenanpassung im Jahr 2008 um 0,64 Prozentpunkte“ mindern (BT-Drs. 16/8744: 1). Der mit der Riester-Reform in die Rentenanpassungsformel eingefügte Altersvorsorgeanteil steigt stufenweise jährlich um 0,5 Prozent, beginnend mit 0,5 Prozent im Jahr 2002 bis 4,0 Prozent im Jahr 2011. Durch diese Treppe mindert der AVA die Rentenerhöhungen und unterstellt, dass die so entstehende Versorgungslücke gegenüber dem bisherigen Leistungsziel durch private Altersvorsorge ausgeglichen wird. Durch das „Gesetz zur Rentenanpassung 2008“ blieb der AVA 2007 und 2008 auf dem Wert von 2006 (2 Prozent) und der Zeitraum, in dem der Anteil den Rentenanstieg mindert, wurde von 2011 auf 2013 verlängert. Den Endwert von 4,0 Prozent erreicht der Altersvorsorgeanteil im Jahr 2012 (BT-Drs. 16/8744: 6). Der Sachverständigenrat kritisierte, diese Maßnahme werde mit „weiteren Ausgabensteigerungen verbunden sein, die zu Lasten der Nachhaltigkeitsrücklage geh[en] und eine Reduktion des Rentenversicherungsbeitragssatzes in

4.2 Entscheidungen

163

den kommenden Jahren verzögern“ (SVR 2008: 196). Die Bundesregierung rechnete selbst vor, dass ohne Aussetzen der „Riester-Treppe“ eine Reduktion des Beitragssatzes von 19,9 auf 19,3 Prozent bereits 2011 möglich gewesen wäre. Abbildung 1:

Prognostizierte GRV-Beitragssätze 2008

22,5 22 21,5 21 20,5 20 19,5 19 18,5 18 17,5

ohne Maßnahme

mit Maßnahme

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: BT-Drs. 16/8744: 4 4.2.2.3 Erneute Verzögerung der Ausgaben- und Beitragssatzsenkung: Die „Rentengarantie“ 2009 Die so genannte „Rentengarantie“, die im Sommer 2009 von Bundesarbeitsminister Scholz verkündet wurde, bedeutete die Modifizierung der Modifizierung der mit dem RV-Nachhaltigkeitsgesetz eingeführten Schutzklausel. Sollte 2004 lediglich verhindert werden, dass es zu einer Negativanpassung der Renten durch das Zusammenspiel aus „Riester-Treppe“ und „Nachhaltigkeitsfaktor“ kommt oder diese verstärkt wird, schloss die „Rentengarantie“ künftig per se jede Negativanpassung aus. Der die Schutzklausel normierende § 68a SGB VI wurde entsprechend neugefasst:

164

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“ „Abweichend von § 68 vermindert sich der bisherige aktuelle Rentenwert nicht, wenn der nach § 68 berechnete aktuelle Rentenwert geringer ist als der bisherige aktuelle Rentenwert.“ (BT-Drs. 16/13424: 15)170

Der 2007 mit der „Rente mit 67“ eingeführte „Nachholfaktor“ blieb von der Gesetzesnovelle unberührt. Minister Scholz erklärte im Bundestag, die Große Koalition wolle durch die Maßnahme einer Verunsicherung unter den Rentnern entgegenwirken: „Es besteht natürlich Unsicherheit. Das kann nach den vielen Reformen der letzten Jahre auch gar nicht anders sein. Deshalb erhält jeder Gehör, der eine neue Rechnung aufmacht und sagt, danach komme etwas ganz anderes heraus. Jeden Tag gibt es eine neue Schlagzeile darüber. Es darf aber nicht sein, dass jeder die Rentnerinnen und Rentner, die auf ein langes Arbeitsleben zurückblicken können, mit immer wieder neuen Zahlen verwirren kann.“ (Plenarprotokoll 16/228: 25495)

Den „Vertrauensaspekt“ betont Scholz in einem Kontext, in dem die Prognosen der Bundesregierung für die GRV-Finanzen so aussähen, dass es die „Rentengarantie“ eigentlich nicht brauche, weil es zu keiner Negativanpassung komme171. Ob die vom Minister diagnostizierte und politisch mitzuverantwortende Verwirrung nach Einführung der „Rentengarantie“ beendet ist, steht nicht abschließend fest. Scholz garantierte zwar, weitere modifizierende Eingriffe in die Rentenformel seien nicht vorgesehen und man stelle bei grundsätzlicher Wahrung des Prinzips der lohnbezogenen Rente sicher, „dass es nicht abwärts geht.“ (Plenarprotokoll 16/228: 25495) Eine Garantie, dass zukünftige Regierungen mit anderen politischen Präferenzen die Rentenanpassungsregeln abermals ändern, besteht damit jedoch nicht: Schon im darauf folgenden Jahr verhinderte die „Rentengarantie“ eine eigentlich anfallende Verringerung der Bruttorenten172

170 Im ursprünglichen Regierungsentwurf eines „Dritten Gesetzes zur Aሷnderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze“ (BT-Drs. 16/12596) war die „Rentengarantie“ zunächst nicht vorgesehen. Sie wurde über Änderungsanträge im Ausschuss für Arbeit und Soziales dem Gesetz hinzugefügt, nachdem sich Minister Scholz nach Rücksprache mit Kanzlerin Merkel für die Garantie stark gemacht hatte. 171 Auf die Frage, ob die langfristigen Beitragsziele durch die „Rentengarantie“ in Gefahr seien, antwortete der Vertreter der Deutschen Rentenversicherung Bund während einer Anhörung im Ausschuss für Arbeit und Soziales in diesem Zusammenhang: „Wenn die Annahmen der Bundesregierung eintreffen hinsichtlich der wirtschaftlichen Weiterentwicklung, dann werden die langfristigen Beitragsziele nicht in Frage gestellt. Wenn die Annahmen der Forschungsinstitute zutreffen oder aሷhnlich schlechte Annahmen, dann werden die Beitragssatzziele in Frage gestellt.“ (Ausschuss-Drs. 16/127: 1710) 172 Alle Faktoren zusammengenommen, hätte sich im Rahmen der Rentenanpassung rechnerisch eine Verringerung der Bruttorenten von 2,10% (West) bzw. von 0,54% (Ost) ergeben. [vgl.

4.2 Entscheidungen

165

und in der schwarz-gelben Koalition wurden Stimmen laut, die eine Abschaffung der Rentengarantie forderten, um wieder zur „Generationengerechtigkeit“ zurückzukehren173. Auch der Sachverständigenrat sah durch die neuerliche Maßnahme die „finanzielle Nachhaltigkeit“ der GRV sowie das Prinzip, die Entwicklung der Renten an die der Löhne zu koppeln, gefährdet. Und während die Große Koalition darauf verwies, mehr Vertrauen für die Rentner geschaffen zu haben, kritisierte der SVR, das „Vertrauen der jüngeren Generation in die Verlässlichkeit der Rentenpolitik“ sei beschädigt (SVR 2009: 200). Ein deutliches Abweichen vom angestrebten Beitragssatzkurs sei nur zu verhindern, wenn der sich aus der Anwendung der Schutzklausel ergebende „Ausgleichsbedarf“ konsequent mit etwaigen Rentenerhöhungen verrechnet werde, was „ein außerordentliches Maß an rentenpolitischer Standfestigkeit“ erfordere (SVR 2009: 200). Mit der „Rentengarantie“ von 2009 wurde das DC-System der GRV somit um ein DB-Element ergänzt. Es bleibt abzuwarten, ob die aktuelle Regierung wieder stärker auf den beitragsorientieren Reformpfad einschwenkt. Langfristig weist der 2001 mit der Riester-Rente eingeschlagene Reformpfad in der GRV in eine Richtung, die – das Beitragssatzziel als festgesetzte Konstante im Fokus – zu einer deutlichen Absenkung des Rentenniveaus führt, dem zukünftig vor allem existenzsichernde Bedeutung zukommt. Das RVNachhaltigkeitsgesetz und die „Rente mit 67“ stehen in Kontinuität zu diesem Pfad. Kurzfristig wird der Niveauverfall jedoch – immer dann, wenn sich beispielsweise aufgrund positiver Konjunktur- und Arbeitsmarktentwicklung finanzielle Spielräume in der GRV auftun oder diese in Aussicht gestellt werden174 – auf Kosten des Beitragsziels politisch gebremst, was vor allem durch wahltaktischen Opportunismus zu erklären ist. Auch die „Rentengarantie“ kann reale Einkommensverluste jedoch nicht verhindern, wenn der finanzielle Ausgleichsbedarf in der GRV durch den so genannten „Nachholfaktor“ und das zweimalige Aussetzen der „Riester-Treppe“ zukünftig Nullrunden erzwingt.

 http://www.bmas.de/portal/43576/2010__03__16__rente.html] Die Scholz-Prognose von 2009 erwies sich damit als nicht richtig. 173 Vgl. Brüderle will Rentengarantie abschaffen, Spiegel Online vom 27.07.2010. 174 „Nicht mehr nur setzt der Gesetzgeber darauf, dass seine bisherigen Konsolidierungsmaßnahmen unter bestimmten angenommenen Rahmenbedingungen das gewünschte Ergebnis in der Zukunft erzielen, sondern darüber hinaus wird bereits systematisch einkalkuliert, dass die Entwicklung der Rahmenbedingungen noch zusätzliche künftige Einsparmaßnahmen möglich macht.“ (Bourcarde 2011: 243, Hervorhebungen im Original)

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4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Die Rentenpolitik „nach Riester“ zeichnet sich damit vor allem durch Policy-Wandel erster und zweiter Ordnung aus, d.h. die Beitragssatzorientierung als dominante Zieldimension wird nicht aufgegeben, sondern beibehalten. Tabelle 4: Eckpunkte der Rentenreformen 2001-2009 Defined-Contribution Riester-Rente 2001

„Riester-Treppe“ (=Altersvorsorgeanteil): stufenweise Minderung der Rentenanpassung um 4,0 Prozent [2002-2011]

RV-Nachhaltigkeitsgesetz 2004

„Nachhaltigkeitsfaktor“: Verhältnis von Rentnern und Beitragszahlern beeinflusst die Rentenanpassung

„Rente mit 67“ 2007

Defined-Benefit

Mindestrentenniveau: nicht unter 43% vor Steuern (2030) „Schutzklausel“: keine Minusanpassung durch Zusammenwirken von „Riester-Treppe“ und „Nachhaltigkeitsfaktor“

stufenweises Anheben der Regelaltersgrenzen bis auf 67 Jahre Erweiterung der Schutzklausel um „Nachholfaktor“: Verrechnung des „Ausgleichbedarfs“ mit zukünftigen Rentenerhöhungen (ab 2011)

Gesetz zur Rentenanpassung 2008

Aussetzen der „Riester-Treppe“ um 2 Jahre [2011=>2013]

„Rentengarantie“ 2009

erneute Modifikation der Schutzklausel: Negativanpassungen werden ausgeschlossen

Quelle: Eigene Darstellung.

4.2 Entscheidungen

167

4.2.3 Arbeitsmarktpolitik Die Arbeitsmarktpolitik der 16. Legislaturperiode kann in zwei Zeiträume eingeteilt werden: Bis zum Spätsommer 2008 betrieb die Bundesregierung eine eher „ruhige“ Arbeitsmarktpolitik (Dümig 2010). Mit dem Ausbruch der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise kam es allerdings durch Maßnahmen wie die Verlängerung der Bezugsdauer des Kurzarbeitergeldes zu einer ungleich größeren Aktivität in diesem Politikfeld. Die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Rahmen der Finanzkrise stellen eine Reaktion auf konjunkturelle Arbeitslosigkeit dar und werden deshalb im Folgenden vernachlässigt: Im Zusammenhang mit der übergeordneten Frage, inwieweit die Reformen der Großen Koalition in der Tradition der Agenda 2010 stehen, wird deshalb nur die Arbeitsmarktpolitik, die zur Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit beitragen soll, betrachtet. Dabei werden ausgewählte Reformen in den Blick genommen, die Aufschluss darüber geben, inwiefern die Große Koalition und hier insbesondere die SPD die Agenda-Reformen fortführte oder aber revidierte. Die Arbeitsmarktpolitik der Großen Koalition weist auf den ersten Blick ein Spannungsverhältnis auf: Während einerseits die Senkung der Lohnnebenkosten im Vordergrund stand und im Zusammenhang mit diesem Ziel eine starke Kontinuität der arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten im Verhältnis zur Vorgängerregierung bestand, fand auf der anderen Seite auch ein Ausbau bestimmter Bereiche der sozialen Sicherung statt. Diese Maßnahmen konterkarierten zum Teil explizit die arbeitsmarktpolitische Kontinuität. (Zohlnhöfer 2009: 210) 4.2.3.1 Kontinuität Im Koalitionsvertrag hatte die neue Bundesregierung – wie ihre sozialdemokratisch geführten Vorgängerinnen auch – als Ziel die Senkung der Lohnnebenkosten auf unter 40 Prozent formuliert: Der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung sollte dafür von 6,5 auf zunächst 4,5 Prozent abgesenkt werden, was durch die Erhöhung der Mehrwertsteuer finanziert werden sollte. Als die Bundesagentur für Arbeit infolge sinkender Arbeitslosigkeit ab 2006 Überschüsse erwirtschaftete, lieferten diese ebenfalls finanzielle Spielräume für weitere Beitragssatzsenkungen, so dass der Beitragssatz schließlich noch deutlich geringer ausfiel und 2009 lediglich 2,8 Prozent betrug (Dümig 2010: 283; vgl. ausführlicher Kap. 4.4.1.1). Auch das durch die Agenda 2010 eingeführte Aktivierungsparadigma mit seinem Prinzip des Förderns und Forderns wurde in der Arbeitsmarktpolitik im Grundsatz beibehalten und teilweise erweitert (Dümig 2010):

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4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Bei Hartz IV wurden 2006 mit dem Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung fuሷr Arbeitsuchende (BT-Drs. 16/1410) Änderungen vorgenommen, die unter anderem eine Reaktion auf die „Kostenexplosion“ im Bereich des SGB II darstellten und den Grundsatz des „Forderns“ in den Mittelpunkt stellten, also weitere Verschärfungen vorsahen. Ziel war hier vor allen Dingen, den Anstieg bei der Zahl der Bedarfsgemeinschaften sowie den Leistungsmissbrauch einzudämmen. So wurden die Sanktionsregeln bei Pflichtverstößen derart verschärft, dass bei der dritten Sanktion nicht nur die Regelleistung, sondern auch die Leistungen für Unterkunft und Leistungen für Mehrbedarfe wegfallen können. Auch bei Jugendlichen wurden die Sanktionsmöglichkeiten analog verschärft sowie die Sanktionsdauer flexibilisiert175. Bei den Bedarfsgemeinschaften fand eine Beweislastumkehr statt, so dass zukünftig von der Behörde vermutet wird, „dass eine eheähnliche oder lebenspartnerschaftsähnliche Gemeinschaft besteht, wenn nach verständiger Würdigung der wechselseitige Wille der Partner anzunehmen ist, dass sie Verantwortung für einander tragen und für einander einstehen“ (BMAS 2006: 5)176 Darüber hinaus wurden die Grundsicherungsträger dazu verpflichtet, Außendienste einzurichten, die Leistungsmissbrauch „vor Ort“ nachspüren sollen. Ferner wurden die Möglichkeiten der Datenübermittlung und des Datenabgleichs ausgeweitet, um Missbrauch zu vermeiden. Um stärkere Anreize für die private Altersvorsorge zu setzen, wurde das Schonvermögen auf einen Freibetrag von 250 Euro pro Lebensjahr erhöht. Im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik standen bis 2008 weiter die Verlängerung älterer Instrumente sowie kleinere Korrekturen im Vordergrund, wie beispielsweise die Zusammenführung von „Ich-AG“ und Überbrückungsgeld zum so genannten „Gründungszuschuss“, sowie Maßnahmen zur besseren Integration schwer zu vermittelnder Arbeitnehmergruppen in den Arbeitsmarkt (Dümig 2010: 287). Mit dem „Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ wurden 2008 vor allem Fördermöglichkeiten aus dem Rechtskreis des SGB III reformiert. Ausgangspunkt war die Erholung am Arbeitsmarkt, die explizit als Erfolg der Hartz-Reformen ausgewiesen wurde, was in Anbetracht der

175

„Um Obdachlosigkeit bei den Jugendlichen zu vermeiden, koሷnnen die Kosten fuሷr Unterkunft und Heizung jedoch sofort wieder übernommen werden, wenn der Jugendliche sich nachtraሷglich bereit erklaሷrt, seinen Pflichten nachzukommen.“ (BMAS 2006: 18). 176 Damit liegt eine Abweichung vom Amtsermittlungsprinzip nach § 20 SGB X vor, denn nicht die Behörde, sondern die Antragsteller müssen beweisen dass sie keine „Einstehensgemeinschaft“ sind. Eine solche wird nach § 7 Absatz 3a SGB II zum Beispiel vermutet, wenn Menschen „länger als ein Jahr“ zusammenleben. Ein bloßes Zusammenwohnen reicht also nicht aus, so dass die zuständige Behörde nach wie vor in der Pflicht steht, eine Beziehung nachzuweisen, die über gemeinsames Wohnen hinausgeht.

4.2 Entscheidungen

169

Tatsache, dass die Reformen in einer informellen Großen Koalition von der Union mitgetragen worden waren, nicht sonderlich überrascht: „Diese Entwicklung [der Rückgang der Arbeitslosigkeit, Anm. d. A.] ist nicht allein Folge eines kräftigen Wirtschaftswachstums. Die in der 14. und der 15. Legislaturperiode durchgeführten tief greifenden Reformen am Arbeitsmarkt haben dazu beigetragen, dass die Reaktionsfähigkeit und die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt zugenommen haben.“ (BT-Drs. 16/10810: 1)

Vor diesem Hintergrund wird eine Verbesserung bzw. Vereinfachung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente angestrebt, um bestehende Effizienz- und Effektivitätsmängel, insbesondere im Bereich der Vermittlung, auszugleichen. Dies findet zum Beispiel über das so genannte „Vermittlungsbudget“ statt, das eine „flexible, bedarfsgerechte und unbürokratische Unterstützung des Einzelnen“ (BT-Drs. 16/10810: 2) ermöglichen soll. Damit einher geht die Abschaffung von einigen bisherigen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten, darunter auch „Kernstücke[n] der Hartz-Reformen“ (Dümig 2010: 287) wie den PersonalService-Agenturen. Trotzdem war das Gesetz weniger als der Name versprach, von einer grundsätzlichen Umstrukturierung des „Förderns“ kann deshalb nicht die Rede sein: „Mit dem ,Gesetz zur Neuausrichtung‘ wurden zwar […] neue Ansätze gefunden, die die Kompetenzen der Arbeitsvermittler vor Ort stärken und einen flexibleren Einsatz einzelner Hilfeleistungen erlauben. Andererseits führte die Große Koalition mehrere neue, den alten ähnliche Instrumente ein und weitete den Geltungsbereich bestehender Maßnahmen aus. Von einer radikalen ,Entrümpelung‘ und Vereinfachung kann deshalb nicht gesprochen werden.“ (Dümig 2010: 287 f.)

Im Zusammenhang mit einer zukünftigen Umstrukturierung der Arbeitsmarktpolitik sei an dieser Stelle auch eine wesentliche „Nicht-Entscheidung“ der Großen Koalition zu nennen: Das Bundesverfassungsgericht hatte geurteilt, dass die Mischverwaltung durch Arbeitsgemeinschaften von Arbeitsagenturen und Kommunen im Zusammenhang mit der Betreuung und Vermittlung von ALG IIEmpfängern unvereinbar mit dem Grundgesetz sei (Zohlnhöfer/Egle 2010: 581). Die Koalition verschob die Entscheidung über eine Neuordnung dieses Bereichs jedoch in die 17. Legislaturperiode.

170

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

4.2.3.2 (Partielle) Rücknahme der Agenda 2010? Den beschriebenen, auf Kontinuität im Sinne der Agenda 2010 abzielenden arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen standen jedoch solche gegenüber, die expansive Elemente in der sozialen Absicherung des Risikos Arbeitslosigkeit bedeuteten und damit dem aktivierenden Arbeitsmarktregime gewisse Grenzen setzten: „Sozialstaatsumbau mochte noch angehen, aber ,welfare state retrenchment‘ […] war für die Große Koalition kein Thema.“ (Schmidt 2010: 304) Am eindrücklichsten zeigte sich diese modifizierte Einstellung in der Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I mit Wirkung zum 01. Januar 2008: So wurde die Anspruchsdauer für Arbeitslose über 50 Jahre stufenweise auf bis zu 24 Monate verlängert, was gegenüber der vorherigen, im Rahmen der Hartz-Reformen implementierten Regelung einer Verlängerung von bis zu sechs Monaten entspricht. Die Maßnahme wurde damit begründet, dass trotz der Erholung am Arbeitsmarkt und auch einer gestiegenen Erwerbstätigenquote Älterer „sich die berufliche Wiedereingliederung für viele ältere Arbeitnehmer nach wie vor schwierig [gestaltet]“ (BT-Drs. 16/7460: 1), weshalb eine längere Absicherung bei Arbeitslosigkeit für sie erforderlich werde. Das Gesetz steht in Widerspruch zum festgeschriebenen Ziel der Großen Koalition, die Lohnnebenkosten zu senken, da die verlängerte Bezugsdauer des ALG I die finanziellen Spielräume in der Arbeitslosenversicherung verknappt und langfristig wieder zu erhöhten Beiträgen führen kann. Dümig verweist zur Illustration ihrer Einschätzung, dass es sich bei dieser Reform um einen Politikwechsel handelt, außerdem auf Studien, die besagen, „dass vor allem die Länge der Auszahlung von Transferleistungen (und weniger die absolute Höhe) tendenziell mit einer höheren Arbeitslosenquote einhergeht“ (BT-Drs. 16/7460: 285). Die Reform steht schließlich auch in einem Spannungsverhältnis zur „Rente mit 67“, die unter anderem auf eine höhere Erwerbsbeteiligung Älterer abzielt (BTDrs. 16/7460: 285, vgl. Kap. 4.2.2). Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die Debatte um eine Verlängerung des ALG I für ältere Arbeitslose keineswegs als erstes von der SPD angestoßen worden war: Vielmehr handelte es sich um eine Forderung, die zunächst von der Union geäußert wurde (Egle 2010: 106). Erst im Oktober 2007 entdeckte der damalige SPD-Parteivorsitzende Beck das Thema für sich und setzte es durch – trotz teilweise großer Widerstände in den eigenen Reihen (Raschke 2010: 79). Neben der verlängerten Bezugsdauer des ALG I wird häufig die Einführung von (branchenspezifischen) Mindestlöhnen als Teilabkehr von den Arbeitsmarktreformen der Agenda 2010 betrachtet. Grundsätzlich besaß das Thema „Niedriglohnsektor“ innerhalb der Großen Koalition erhebliches Konfliktpotenzial (Batt 2008: 222): Denn während CDU und CSU sich für ein Kombilohnmodell aus-

4.2 Entscheidungen

171

sprachen, wurde der Mindestlohn als vermeintlich genuin sozialdemokratisches Identifikationsthema von der SPD favorisiert. Nachdem die Koalition sich im März 2007 auf einen staatlich bezuschussten Kombilohn für junge Arbeitslose sowie Maßnahmen zur Förderung schwer vermittelbarer Langzeitarbeitsloser geeinigt hatte, musste nun im Sinne einer den Modalitäten der Großen Koalition unterworfenen Politikformulierung auch eine Forderung von Seiten der SPD „auf den Tisch gebracht“ werden (Batt 2008: 222). Die Mindestlohnpolitik der Großen Koalition beruhte wesentlich auf Modifikationen des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG). Das Gesetz, das ursprünglich lediglich für das Bauhaupt- und Baunebengewerbe galt, strebt die „Schaffung und Durchsetzung angemessener Mindestarbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen sowie die Gewährleistung fairer und funktionierender Wettbewerbsbedingungen“ (§ 1) an und beinhaltet in diesem Zusammenhang die Möglichkeit, dass von den Tarifvertragsparteien ausgehandelte Mindestlöhne für die jeweilige Branche allgemeinverbindlich gemacht werden können.177 Im Koalitionsvertrag war hierzu vereinbart worden, das AEntG auf das Gebäudereinigerhandwerk auszudehnen. Darüber hinaus war die Einführung weiterer branchenspezifischer Mindestlöhne vorgesehen: Sobald sich die Tarifparteien einer Branche auf einen Mindestlohn geeinigt hätten, sollten diese auf Antrag für allgemeinverbindlich erklärt werden. Diese Regelung war „angesichts des fundamentalen Dissenses der Koalitionsparteien in der Mindestlohnfrage geradezu auf permanenten Streit hin angelegt“ (Deinert/Kittner 2009: 274). Anfang 2008 trat zunächst ein Mindestlohn für Briefdienstleistungen in Kraft.178 Ziemlich genau ein Jahr später wurden schließlich sechs weitere Branchen in das AEntG aufgenommen, und zwar Sicherheitsdienstleistungen, Bergbau- und Wäschereidienstleistungen, Arbeitnehmerweiterbildung, Abfallwirtschaft einschließlich Straßenreinigung und Winterdienst sowie Pflege (Deinert/Kittner 2009: 274). Auch die Verfahren zur Einführung von Mindestlöhnen wurden modifiziert: So kann bei konkurrierenden Tarifverträgen innerhalb einer Branche der Vertrag mit der höheren Tarifbindung den anderen verdrängen (Dümig 2010: 289). Darüber hinaus wurde als „generelle Auffanglösung“ (Deinert/Kittner 2009: 274) das Mindestarbeitsbedingungengesetz (MiArbG) von 1952 dahingehend geändert, dass nun auch Mindestlöhne in 177

Vgl. http://www.bmas.de/portal/13888/aentg.html. Gerade der Mindestlohn im Bereich der Briefdienstleistungen war dabei jedoch nicht unumstritten, fiel er doch mit dem Wegfall des Briefmonopols der Deutschen Post 2008 zusammen. Vielfach wurde argumentiert, dass der Mindestlohn dazu führe, die Monopolstellung der Deutschen Post auch in der neu aufgetretenen Wettbewerbssituation zu untermauern (Dümig 2010: 289).

178

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4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Branchen eingeführt werden können, in denen entweder keine Tarifverträge existieren oder in denen die Tarifbindung weniger als 50 Prozent beträgt – nach § 5 Tarifvertraggesetz sind mindestens 50 Prozent nötig, um Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklären zu können. (Dümig 2010: 289) Obwohl die CDU Mindestlöhnen zunächst sehr skeptisch gegenüberstand, stimmte sie der Programmatik „nach langem Tauziehen und in abgespeckter Form zähneknirschend“ (Schmidt 2010: 306) zu: Ein Grund dafür dürfte auch die Sorge gewesen sein, von der SPD als unsozial dargestellt zu werden (Schmidt 2010: 306). Trotzdem sind die Entscheidungen zum Mindestlohn nicht als klarer SPD-„Sieg“ zu werten: Schließlich kam es nicht, wie von der SPD favorisiert, zu der Einführung flächendeckender gesetzlicher Mindestlöhne. Batt kommt deshalb zu der Einschätzung, dass es sich bei den arbeitsrechtlichen Entscheidungen keinesfalls um einen Kompromiss der Koalitionspartner handelte, sondern sich vielmehr die CDU mit ihren Forderungen durchsetzen konnte (Batt 2008: 223).179 Innerhalb der Politikwissenschaft werden die Reformen zum Mindestlohn hauptsächlich als „deutliche[r] Politikwechsel“ (Dümig 2010: 289) angesehen: Mit der Mindestlohnprogrammatik sei ähnlich wie mit der längeren Bezugszeit des ALG I eine Zurücknahme von wesentlichen Elementen der Arbeitsmarktreformen der rot-grünen Vorgängerregierung erfolgt (Dümig 2010: 294; vgl. ähnlich z.B.: Egle 2010). Während eine solche Einschätzung für die Verlängerung der Bezugsdauer des ALG I plausibel erscheint, muss die Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne differenzierter beurteilt werden. Für das Thema Mindestlohn hatte sich insbesondere Franz Müntefering stark gemacht, der sich auch in der Großen Koalition noch von der Richtigkeit der Agenda 2010 überzeugt gab – und dieses nicht zuletzt auch durch die Durchsetzung der „Rente mit 67“ oder die strikte Ablehnung der ALG-I-Verlängerung demonstrierte. Es ist also merkwürdig, dass gerade einer der überzeugtesten Agenda 2010-Befürworter eine Änderung in diesem wichtigen Punkt der Mindestlohnpolitik anstrebt. Möglicherweise muss die Einführung von Mindestlöhnen jedoch keinesfalls als Revision, sondern vielmehr als Fortführung der „Agenda-Politik“ verstanden werden. Die Hartz-Reformen waren für den Bundeshaushalt zunächst mit einer nicht vorhergesehenen „Kostenexplosion“ einhergegangen. Schon früh wurden in diesem Zusammenhang die so genannten „Aufstocker“ als einer der zentralen Kostenfaktoren identifiziert, deren Löhne von staatlicher Seite über den ALG-II-

179

Inwieweit die SPD sich in der dritten Phase zur Agenda 2010 positionierte, ist Gegenstand des Kap. 4.3.2.

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Bezug auf ein existenzsicherndes Niveau angehoben werden müssen180. Aus dieser Praxis habe sich, so der Tenor bei CDU/CSU und SPD, eine Art unbefristetes Kombilohn-Modell entwickelt (SZ vom 19.04.2006). 2007 gab es in Deutschland 1,2 Millionen „Aufstocker“, im Mai 2010 waren es rund 1,4 Millionen. Abbildung 2:

Erwerbstätige ALG-II-Bezieher "Aufstocker"/BAJahresdurchschnittswerte

1400000 1364800

1350000 1300000 1250000 1220000 1200000 1150000 1100000 2007

2008

2009

2010 [Jan.-Mai]

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: http://statistik.arbeitsagentur.de181 Für Müntefering gehörten die Ausgaben für das ALG II, über deren Erhöhung im Sommer 2007 ebenfalls diskutiert wurde, und die Diskussion um einen Mindestlohn „originär zusammen“ (SZ vom 14.08.2007): So forderte der SPD180

Aus einer kleinen Anfrage der Bundestagfraktion der Grünen vom 21. Januar 2010 geht hervor, dass allein von Juni 2008 bis Mai 2009 insgesamt rund 531 Millionen Euro zur aufstockenden Grundsicherung von unterbezahlten Beschäftigten allein in der Leiharbeitsbranche ausgegeben wurden. (BT-Drs. 17/487) Bei der Bewertung ist jedoch zu beachten, dass ohne die Beschaሷftigung die Belastungen für den Staat evtl. hoሷher wären, weil ohne das angerechnete Einkommen mehr passive Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts ausgezahlt werden muሷssten. 2009 gab der Bund jahresdurchschnittlich rund 9,1 Milliarden Euro für 1,185 Millionen Bedarfsgemeinschaften mit Einkommen aus Erwerbstätigkeit aus (BT-Drs. 17/1502). 181 vgl. http://www.pub.arbeitsagentur.de/hst/services/statistik/detail/l.html?call=r

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Abgeordnete, „wer wegen der Preisentwicklung das Arbeitslosengeld anheben wolle, müsse dafür sorgen, dass der Staat nicht mehr so viel über Sozialtransfers zu den Löhnen zuschießen müsse.“ (SZ vom 14.08.2007). Die Kosten für Aufstocker seien es nämlich, die sich „unmittelbar“ (SZ vom 14.08.2007) auf den Bundeshaushalt auswirken würden, und eine Erhöhung der Hartz-Sätze würde eben auch zu einer Erhöhung der Zuschüsse für „Aufstocker“ führen. (SZ vom 13.08.2007) In diesem Sinne ist also der Mindestlohn ein Instrument, um das Funktionieren der Hartz-Reformen zu gewährleisten und zur Haushaltskonsolidierung als einem Ziel der Agenda 2010 beizutragen. Die Tatsache, dass durch höhere Löhne den Arbeitgebern mehr Kosten aufgebürdet werden, scheint jedoch zunächst wieder gegen die These zu sprechen, dass Mindestlöhne in Kontinuität zur Agenda 2010 stehen – sollten Arbeitgeber doch gerade durch sinkende Lohnnebenkosten entlastet und allgemein „Beschäftigungshemmnisse“ abgebaut werden. Auf der anderen Seite kann die Einführung von Mindestlöhnen auch als Umsetzung der Schröderschen Agenda-Ankündigung angesehen werden, auch die Arbeitgeber für die „gute Sache“, die das Reformprojekt für die Bundesrepublik darstellte, einmal konkret in die Pflicht zu nehmen. Dass ein Mindestlohn dem Konzept des aktivierenden Sozialstaats keineswegs widersprechen muss, argumentiert auch Brütt (2010: 135 ff.). So haben Mindestlöhne und das Konzept des „market workfare“, das die Richtung der Agenda-Reformen vorgegeben habe, einen gleichen normativen Ausgangspunkt: „Sie geben der Teilnahme am Arbeitsmarkt Vorrang gegenüber anderen Formen der Teilhabe an der Gesellschaft“ (Brütt 2010: 136). Während „regulär“ am Markt erzielte Löhne alleine jedoch nicht existenzsichernd seien und deshalb vom Staat aufgestockt werden müssen, stellen Mindestlöhne ein „gerechte[s] und faire[s]“ (Brütt 2010: 136) Instrument zur Existenzsicherung dar. Ob Mindestlöhne in Kontinuität oder im Widerspruch zur Agenda 2010 stehen, hängt schließlich entscheidend von der Höhe des Mindestlohns ab: Während beispielsweise ein gesetzlicher Mindestlohn in Höhe von 10 Euro, wie ihn die Linkspartei fordert, die Maßnahmen der Agenda 2010 konterkarieren würde, indem der Niedriglohnsektor, dessen Ausbau durch die Hartz-Reformen begünstigt wurde, deutlich eingeschränkt wird, führt ein relativ niedriger Mindestlohn die Arbeitsmarktpolitik der Agenda 2010 keinesfalls ad absurdum: „Ein niedriger Mindestlohn gefährdet […] keineswegs den Bestand an Arbeitsplätzen und dient darüber hinaus als fiskal-politisches Instrument im Rahmen einer market workfare-Strategie, indem mit der Lohnuntergrenze auch eine Zuschussuntergrenze für in-work benefits und damit eine Begrenzung der fiskalischen Belastung festgelegt wird. Mindestlöhne als solche sind daher kein Widerspruch zur Strategie des market workfare.“ (Brütt 2010: 137, Hervorhebungen im Original)

4.2 Entscheidungen

175

Im Sinne des „Förderns und Forderns“ könnte der Mindestlohn außerdem auch als ein Anreiz zur Aufnahme von Arbeit angesehen werden. Das mit den HartzReformen neu implementierte Aktivierungsregime bliebe durch einen moderaten flächendeckenden Mindestlohn also unangetastet. Insgesamt lässt sich feststellen, dass sich die Arbeitsmarktpolitik der Großen Koalition – unter Vernachlässigung der Reaktionen auf die Finanz- und Wirtschaftskrise – durch ein hohes Maß an Kontinuität auszeichnete: Der arbeitsmarktpolitische Kurs der Agenda 2010 wurde durch kleinere Änderungen bei Hartz IV sowie das „Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ beibehalten und stellenweise verschärft. Weiterreichende Reformen wurden in diesem Politikfeld hingegen nicht angestoßen: Dies ist zunächst durch den sinkenden Problemdruck zu erklären, da die Zahl der Arbeitslosen ab 2006 zurückging (vgl. Kap. 4.4.1.1). Darüber hinaus war jedoch bei den Regierungsparteien auch eine relativ große Scheu vor weiteren Reformen am Arbeitsmarkt zu beobachten, die sich aus den starken Umbrüchen in der Arbeitsmarktpolitik durch die Hartz-Reformen in den vorherigen beiden Legislaturperioden ergab sowie durch die Ergebnisse der Bundestagswahl 2005, die von SPD und CDU/CSU als Abstrafung neoliberaler Politik bzw. Politikvorhaben interpretiert worden waren. Vor diesem Hintergrund ist auch die Tatsache zu sehen, dass trotz des prinzipiellen Festhaltens an der Agenda 2010 „soziale Gerechtigkeit“ zu einem impliziten Leitbild der Großen Koalition wurde, was sich in der Arbeitsmarktpolitik vor allem durch die verlängerte Bezugsdauer des ALG I zeigte. Auch die arbeitsrechtlichen Entscheidungen zum Mindestlohn sind Merkmale einer expansiven, auf soziale Gerechtigkeit abzielenden Sozialpolitik (Schmidt 2010: 305 f.), sie revidieren jedoch nicht den Agenda-Kurs, sondern sind vielmehr ein Instrument für den erfolgreichen Fortbestand der Hartz-Gesetze. Die insgesamt eher geringe Reformaktivität in der 16. Legislaturperiode lässt sich schließlich auch durch die spezifischen Mechanismen der Großen Koalition erklären: „[D]ie Willensbildung in der Großen Koalition [wurde] […] von Techniken klassischer Kompromissbildung bestimmt: Diese sahen überwiegend Einigungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner vor, oft auch Nichtentscheidungen, mitunter Paketlösungen.“ (Schmidt 2010: 309)

Was die Arbeitsmarktpolitik betrifft, waren die CDU/CSU und SPD „zwar über die übergeordneten Ziele der Arbeitsmarktpolitik (wie zum Beispiel die Senkung der Lohnnebenkosten) einig […], bezüglich der konkreten Maßnahmen zur Ziel-

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4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

erreichung [vertraten] [sie] jedoch meist unterschiedliche Positionen“ (Dümig 2010: 295).182 4.3 Strategien 4.3.1 Policy-Dimension In Bezug auf den Umgang mit der Agenda 2010 nach dem Ende der rot-grünen Regierungsphase ergeben sich für die SPD drei strategische Optionen (Raschke 2010), die sich nicht nur in der Policy-Dimension, sondern ebenfalls in der Politics-Dimension auswirken: Erstens eine Offensiv-Strategie, innerhalb derer die Agenda 2010 und ihre (vermeintlich) positiven Effekte offensiv und selbstbewusst vertreten werden, zweitens eine Strategie der Teilkorrekturen, innerhalb derer zwar prinzipiell an der Agenda 2010 festgehalten wird, bestimmte eher nicht erfolgreiche Instrumente jedoch korrigiert werden, oder drittens eine Revisions-Strategie, die den marktliberalen Ansatz des Reformpaketes als falsch deklariert und folglich wesentliche Instrumente der Agenda 2010 zurücknimmt. Für die untersuchten Politikfelder ergibt sich ein widersprüchliches Bild, das sich keiner der von Raschke identifizierten Strategien problemlos zuordnen lässt. Zwar lässt sich insbesondere innerhalb der unmittelbar am operativen Regierungsgeschäft beteiligten SPD-Kreise ein generelles Festhalten am AgendaKurs erkennen.183 Die Zurücknahme einzelner Elemente kann jedoch nicht einfach als Teilkorrektur im Sinne einer Revision nicht erfolgreicher Instrumente verstanden werden: Vielmehr wirken sie als wahltaktisch motivierte Maßnahmen, die wohl eher einer allgemeinen Profilierung auf dem Feld der sozialen Gerechtigkeit dienen sollten, das in den vergangenen Phasen der Agenda vernachlässigt wurde. (vgl. hierzu auch die Politics-Dimension) Im Politikfeld Rente ging es mit der stufenweisen Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre sowie der Erweiterung der so genannten Schutzklausel um einen „Nachholfaktor“ darum, die letzte verbliebene „Lücke“ in einer Agenda 2010-orientierten Rentenpolitik zu schließen. Dieser faktischen Leistungskürzung – ein Renteneintritt mit 65 hatte zukünftig höhere Abschläge zur Folge – 182

Dies erklärt auch, warum es zum Beispiel zu einer „Nicht-Entscheidung“ beim Kombilohn und darüber hinaus auch nicht zu einer Einigung beim Kündigungsschutz kam, obwohl letzteres im Koalitionsvertrag vorgesehen gewesen war (Deinert/Kittner 2009). 183 Das wird vor allem daran deutlich, dass sich im Kabinett der Großen Koalition kein „relevanter Vertreter des linken Flügels“ (Raschke 2010: 85) befand. Jun konstatiert zudem für die gesamte 16. Legislaturperiode: „In der Zeit der Großen Koalition dominierten insgesamt die Regierungspragmatiker, die vorwiegend der Parteirechten und den Netzwerken zuzurechnen sind.“ (Jun 2010: 303)

4.3 Strategien

177

standen die Aussetzung der „Riester-Treppe“ für zwei Jahre sowie die „Rentengarantie“ gegenüber. Diese Maßnahmen bedeuten jedoch keine Teilkorrektur oder Revision der Rentenpolitik nach Maßstäben der Agenda 2010, sondern sie mildern lediglich die politisch intendierten Effekte ab bzw. verlagern sie auf einen späteren Zeitpunkt. Auch in der insgesamt von vergleichsweise geringer Reformaktivität gekennzeichneten Arbeitsmarktpolitik zeigt sich eine gewisse Ambivalenz: Einer grundsätzlich auf Kontinuitätswahrung und partieller Verschärfung des Aktivierungsregimes ausgerichteten Politik stand vor allen Dingen die Verlängerung der Bezugsdauer des ALG I für ältere Arbeitslose diametral gegenüber. In der Gesundheitspolitik fand mit dem Kompromiss des Gesundheitsfonds eine Reform statt, die in Kontinuität zu den Reformen der Agenda 2010 steht. Sie soll jedoch vor allem beiden Koalitionspartnern für eine spätere veränderte Regierungskonstellation alle Optionen offen halten. Die sichtbare Verunsicherung der SPD im Umgang mit der Agenda 2010, die anhand der wichtigsten sozialpolitischen Entscheidungen bereits ersichtlich wird, tritt in der Strategie-Dimension noch viel deutlicher zutage. 4.3.1.1 Personelle Instabilität Für eine Analyse der Positionierung der SPD zur Agenda 2010 ist es zunächst notwendig, die innerparteilichen Macht- bzw. Personalwechsel in dieser dritten Phase der Agenda 2010 zu betrachten. Tatsächlich äußerte sich die innere Zerrissenheit der Partei, die auch nach dem Ende der rot-grünen Regierung weiter andauerte, in einem wahren „Verschleiß“ an Parteivorsitzenden. Nicht zuletzt dieser rasche Austausch des Führungspersonals war es, der zu einer nicht konsistenten Strategie im Umgang mit dem „Agenda-Erbe“ (Raschke 2010: 71) führte. Insbesondere Müntefering und Beck stellen dabei „die personifizierte Zerrissenheit der SPD im Richtungskampf zwischen Mitte und links, zwischen Tradition und Modernisierung“ dar (Süddeutsche Zeitung vom 10.05.2007). Franz Müntefering, der seit März 2004 das Amt des Parteivorsitzenden innehatte, muss als überzeugter Verfechter der Agenda 2010 gesehen werden. Er trat im Oktober 2005 zurück, nachdem sich bei der Wahl eines neuen Generalsekretärs die Parteilinke Andrea Nahles gegen seinen persönlichen Favoriten Kajo Wasserhövel durchsetzte, was Müntefering als „Misstrauensbeweis des Parteivorstands“ (Walter 2009: 262) verstand. Trotzdem prägte Müntefering bis zu seinem (vorläufigen) Rückzug aus der Politik im November 2007 als Bundesarbeitsminister und Vizekanzler das sozialdemokratische Regierungshandeln, das er im Sinne einer Fortführung des Agenda-Kurses und somit als „Offensiv-

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Strategie“ betrieb – schließlich widersprach auch sein Plädoyer für Mindestlöhne nicht der Logik der Agenda 2010 (vgl. Kap. 4.2.3.2). Münteferings Nachfolger Matthias Platzeck blieb nur bis April 2006 im Amt und konnte deshalb nur sehr bedingt zu einer neuen Positionierung der SPD zur Agenda 2010 beitragen. Er versuchte durch ein neues Leitbild vom „vorsorgenden“, „aktivierenden“ Sozialstaat der Agenda 2010 eine nachträgliche Legitimationsgrundlage zu verleihen (Raschke 2010: 75). Dies gelang jedoch nur bedingt, da der angestoßene Diskurs weitgehend auf die innerparteiliche Auseinandersetzung beschränkt blieb und auch hier nur Teile der Partei erreichte. Insgesamt kann auch Platzecks Vorstoß eher als ein Festhalten am Agenda-Kurs verstanden werden. Tatsächlich prägend für die dritte Phase wurde erst Platzecks Nachfolger, der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck, der von April 2006 bis Oktober 2008 Parteivorsitzender war. Er verband „seine starke prinzipielle Zustimmung zur Agendapolitik […] seit Oktober 2007 mit einer Strategie der begrenzten Teilkorrektur“ (Raschke 2010: 79), indem er die verlängerte Bezugsdauer des ALG I für ältere Arbeitslose maßgeblich forcierte. Beck wurde eigentlich der innerparteilichen Mitte zugerechnet, „[w]eil [aber] vor allem die Linke ihn bei der Korrektur stützte, wurde Beck zum Linken – der er nie war.“ (Raschke 2010: 77) Nach der „Zermürbung“ (Raschke 2010: 82) Becks durch Steinmeier und Müntefering (vgl. hierzu auch Kap. 4.3.2) im Oktober 2008 standen wieder die „Agenda-Macher“ an der Spitze der SPD: Steinmeier wurde Kanzlerkandidat, Müntefering neuer (und alter) Parteivorsitzender. Letzterer kommunizierte – wie bereits in seiner „ersten Amtszeit“ als Parteivorsitzender – die Agenda 2010 als erfolgreiches Reformpaket und verband diese Strategie später mit neuen Elementen: „Historisierung der Agenda, deren Zieljahr 2010 schon fast erreicht war, sowie De-Thematisierung, die versuchte, die Frage von Erfolg oder schwerstem Fehler weg zu schieben“ (Raschke 2010: 86, vgl. Kap. 5) 4.3.1.2 „Minister 67“184 Die strategische Unsicherheit der SPD innerhalb der dritten Agenda-Phase, begünstigt durch die zuvor skizzierten personellen Instabilitäten, wird beim Thema „Rente mit 67“ besonders deutlich. Die stufenweise Erhöhung der Regelaltersgrenzen wurde unter anderem als „größte[s] politische[s] Rätsel der neueren deutschen Politik“ (Süddeutsche Zeitung vom 10.03.2007) bezeichnet. Als we184

So wurde Müntefering in einem Kommentar der Süddeutschen Zeitung genannt (SZ vom 10.03.2007).

4.3 Strategien

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sentlicher Grund für diese Einschätzung wird angeführt, dass das Thema „Rente mit 67“ einerseits im Bundestagswahlkampf keine Rolle gespielt habe, innerhalb der Großen Koalition jedoch als einer ihrer wichtigsten Erfolge kommuniziert wurde. Dabei war die Reform keineswegs von den Koalitionspartnern gemeinsam ausgehandelt worden. Sie stellte vielmehr ein Projekt dar, das vor allem von Franz Müntefering als Bundesminister für Arbeit und Soziales forciert worden war. Er setzte die Reform „im Alleingang und ohne jede Abstimmung mit der Partei durch, allein einer angeblichen Sachlogik und dem Koalitionsvertrag folgend“ (Raschke 2010: 74). In diesem Zusammenhang spielten die seit der ersten Phase der Agenda 2010 praktizierten Legitimations- und Durchsetzungsstrategien eine hervorgehobene Rolle: Müntefering hatte die „Rente mit 67“ einerseits als notwendigen und „alternativlosen“ Beitrag zur Sanierung des deutschen Alterssicherungssystems eingestuft. Es sei unbedingt wichtig, auch bei Kritik nicht von der Reform abzuweichen, da sich im Zeitverlauf die zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellte „Richtigkeit“ der Reform beweisen werde: „Wenn man eine Politik macht, die richtig ist, aber nicht populär, dann muss man kämpfen, dass sie es wird. […] Wir müssen nur die Ellenbogen breit machen. Und gerade stehen.“ (Müntefering, zitiert nach SZ vom 10.05.2007)

So hielt der Minister sich strikt an die Steuerungsphilosophie der Agenda 2010: Die „Rente mit 67“ wurde auch gegen Widerstreben bestimmter Partei- und Gewerkschaftszirkel durchgefochten. Insoweit hat sich Müntefering in der Großen Koalition als „Schröders Vollstrecker“ profiliert – als derjenige Sozialdemokrat im Team der zweiten Großen Koalition, der beherzt und mit „breiten Ellenbogen“ für die Fortschreibung der Agenda 2010 eintrat. Ähnlich wie ein Großteil der Entscheidungen, die in den anderen Phasen der Agenda 2010 getroffen wurden, allen voran die Hartz-Reformen, war also auch die „Rente mit 67“ nicht maßgeblich von der Partei initiiert und getragen: Vielmehr gehören „Person und Ideen [...] zu den Schlüsselgrößen für die Erklärung der ,Rente mit 67‘“ (Schmidt 2010: 311). Es überrascht deshalb nicht, dass die Entscheidung innerparteilich scharf kritisiert wurde. Diskutiert wurden vor allem Änderungen, die die Reformen mildern und besondere „Härten“ abwenden sollten. 4.3.1.3 Der „Vorsorgende Sozialstaat“ Die dritte Phase der „Agenda-Politik“ wurde in den ersten drei Jahren begleitet von einer innerparteilichen Debatte über die Agenda 2010 sowie über zentrale

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4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

sozialdemokratische Werte wie Solidarität, Freiheit und vor allen Dingen soziale Gerechtigkeit. Damit verbunden war auch die Thematisierung des sozialdemokratischen Verständnisses von Wohlfahrtsstaatlichkeit. Dennoch war der Einfluss dieser Diskussionen auf die tatsächliche Regierungspolitik eher gering: Insbesondere die Parteilinke konnte sich mit ihren Forderungen kaum durchsetzen. Ausdruck dieser innerparteilichen Machtasymmetrien ist auch das Konzept des „Vorsorgenden Sozialstaats“, das die programmatische Basis für ein Festhalten am Agenda-Kurs darstellt und somit – im Sinne Raschkes – am ehesten als Offensiv-Strategie verstanden werden kann. In der Amtszeit Becks wurde nach fast zehnjährigen Bemühungen im Oktober 2007 mit dem Hamburger Programm endlich ein neues SPDGrundsatzprogramm verabschiedet, das allerdings die „schon seit mindestens Mitte der 1990er Jahre ungeklärte Richtungsfrage abermals nicht beantworten [konnte]“ (Zohlnhöfer 2010: 329). Zentral waren einerseits das Konzept des „Vorsorgenden Sozialstaates“ und andererseits ein Bekenntnis zum „demokratischen Sozialismus“. Dabei kann letzteres als Zugeständnis an den linken Parteiflügel interpretiert werden, da es weder Zielen noch Instrumenten des Programms entsprach: „Sie [die Forderung nach „demokratischem Sozialismus“, Anm. d. A.] versorgte den Symbolhaushalt der Partei mit einer alten Metapher.“ (Raschke 2010: 77) Von größerer Bedeutung ist daher das Konzept des „Vorsorgenden Sozialstaats“, das in dem von Platzeck, Steinmeier und Steinbrück herausgegebenen Buch „Auf der Höhe der Zeit. Soziale Demokratie und Fortschritt im 21. Jahrhundert“ vorgestellt worden war.185 Die SPD distanzierte sich mit dem „Vorsorgenden Sozialstaat“ „vom Sozialstaat ,alter‘ Fassung […], der von seiner Logik her ein ;nachsorgendes‘ Narkotikum sei, der die Problemlagen lindere, aber ihr Auftreten nicht verhindere.“ (Nachtwey 2009: 227) Im „Bremer Entwurf“, einem Programmentwurf zum Hamburger Programm, wird der „Vorsorgende Sozialstaat“ von der SPD selbst wie folgt beschrieben:

185

Die Veröffentlichung stellte für den Parteivorsitzenden Beck einen „innere[n] Bruch“ (Raschke 2010: 79) dar, da das Buch völlig ohne seine Mitwirkung entstand und er auch als Bezugsperson (mit Ausnahme eines Zitates im Vorwort des Buches) nicht vorkommt. Gleichzeitig provozierte es einen erneuten Richtungsstreit innerhalb der SPD (vgl. FAZ.NET vom 4. September 2007: Was würde Willy sagen; FAZ.NET vom 03. September 2007: Die Schröderianer). Nichtsdestotrotz hielt auch Beck an dem ursprünglich also von Platzeck in Frontstellung gebrachten Leitbild des „Vorsorgenden Sozialstaats“ fest, verband es jedoch mit explizit sozialdemokratischen Gerechtigkeitsvorstellungen und betonte, dass zwischen Gerechtigkeit und Leistung kein zwangsläufiger Zielkonflikt bestehe (Nachtwey 2009: 228).

4.3 Strategien

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„Das Leitbild unserer Sozialpolitik für das 21. Jahrhundert ist der Vorsorgende Sozialstaat. Er befähigt die Menschen, ihr Leben selbst bestimmt zu meistern, indem er aktivierende, präventive und investive Ziele in den Mittelpunkt stellt. Er fördert existenzsichernde Erwerbsarbeit, hilft bei der Erziehung, setzt auf Gesundheitsprävention und verhindert Armut. Er gestaltet den demographischen Wandel und begreift Bildung als zentrales Element der Sozialpolitik. Er fördert eine höhere Erwerbsquote von Frauen und Älteren. Er verhindert Ausgrenzung und erleichtert berufliche Integration. Er entlässt nicht aus der Verantwortung für das eigene Leben.“ (SPD: Bremer Entwurf, zitiert nach Bogedan 2007: 132)

Während sich das Schlagwort der „Vorsorge“ bereits im Berliner Programm von 1989 findet, ist das Verständnis von Sozialpolitik als aktivierend, präventiv und investiv innerhalb des Parteiprogramms neu (Bogedan 2007: 132 f.): Dabei gehören die „aktivierende Sozialpolitik“ und die „investive Sozialpolitik“ seit der Debatte um den „Dritten Weg“ zum „programmatischen Vorrat“ (Bogedan 2007: 132) der SPD und lassen sich „je nach Lesart als Anpassung an die Marktbedingungen (Re-Kommodifizierung) oder als emanzipatorisches Projekt verstehen“ (Bogedan 2007: 132). Neu sei hingegen das Attribut „präventiv“ (Bogedan 2007: 133): Es vereine den alten Anspruch der Vermeidung von Armut mit der Notwendigkeit einer nachhaltigen Stabilisierung der Sozialversicherungssysteme und weise der Bildung eine Schlüsselrolle zu (vgl. auch Walter 2007). Der „Vorsorgende Sozialstaat“ wurde vielfach als nachträglicher programmatischer Legitimierungsversuch für die Agenda 2010 verstanden – da jedoch die Rezeption zumeist auf die SPD selbst beschränkt war, muss der Erfolg dieser Legitimierung in Frage gestellt werden. Nichtsdestotrotz gibt es auch Stimmen, die der Meinung sind, dass es mit dem Konzept gelungen sei, „einen positiven Begriff für das Herzstück der programmatischen Reformanstrengungen […] vorzulegen“ (Nachtwey 2009: 227): „Im Leitbild des vorsorgenden Sozialstaats fügen sich die Konfliktlinien innerhalb der SPD zu einem einheitlichen Ganzen zusammen: ein positives Bekenntnis zum Wohlfahrtsstaat, das gleichzeitig die Agenda 2010 legitimiert, soziale Gerechtigkeit, Teilhabe am Arbeitsmarkt und Wettbewerbsfähigkeit. Die Bürger sollen stärker aktiviert werden, in Bildung investiert, faire Arbeitsbedingungen auf globalen Märkten gesichert und ein neuer, nachhaltiger Generationenvertrag geschaffen werden.“ (Nachtwey 2009: 228)

Dabei werde der Sozialstaat als „wirtschaftliche Produktivkraft“ und nicht länger als „Gegengift“ zum Markt angesehen (Nachtwey 2009: 228). Tatsächlich vollzieht die SPD mit dem Konzept des „Vorsorgenden Sozialstaats“ auch programmatisch die Wende, die sie reformerisch schon seit Jahren praktizierte. Dies wird besonders deutlich an den Gerechtigkeitskonzeptionen

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des „Vorsorgenden Sozialstaates“, die mit denen der am „Dritten Weg“ orientierten Agenda 2010 nahezu identisch sind: Indem der „Vorsorgende Sozialstaat“ Bildung explizit in den Vordergrund stellt, werden Chancengleichheit und Leistungsgerechtigkeit gestärkt und tritt damit umgekehrt die Bedarfsgerechtigkeit in den Hintergrund. Damit ist die SPD nun also auch „offiziell“, d.h. programmatisch, nicht mehr länger die „Partei der kleinen Leute“, sondern überlässt den Bürger – nach einer ex-ante Ausstattung mit einem bestimmten Maß an Bildung, d.h. Chancen – ex-post den Spielregeln der Marktwirtschaft: „Der ,Vorsorgende Sozialstaat‘, heißt es in oft merkwürdig bellenden Imperativsätzen, wird ‚präventiv‘ in ,die Menschen investieren‘. Die derart mit ausreichendem ,Bildungskapital‘ ausgestatteten ,Humanfaktoren‘ haben sodann die Aufgabe, durch lebenslange Leistungen die ihnen vorsorgend erteilten Chancen zu nutzen. Schaffen sie das nicht, dann sind die negativen Folgen, die sie auf dem Arbeitsmarkt und in der gesellschaftlichen Hierarchie erwarten, durchaus gerecht. Denn sie hatten schließlich jede Möglichkeit, ,durch Leistung‘ den ,individuellen Aufstieg‘ zu realisieren […].“ (Walter 2007)

„Vorsorge“ ist in diesem Zusammenhang irreführend konnotiert: In der Logik des „Vorsorgenden Sozialstaats“ ist es nicht ausschließlich der Sozialstaat, der für seine Bürger Vorsorge betreibt – vielmehr geht die staatliche Aktivität nur so weit, dass die Bürger selbst in die Lage dazu versetzt werden, Vorsorge zu betreiben. Damit wird erneut das Schlagwort der „Eigenverantwortung“ aus der Agenda-Rede Schröders in den Mittelpunkt gestellt. Eigenverantwortung soll, vor allen Dingen mittels Bildung, jedem Bürger die „Teilhabe“ an der Gesellschaft ermöglichen, also für Teilhabegerechtigkeit sorgen. Diese Eigenverantwortung bedeutet jedoch nicht die Freiheit des Individuums, sich für oder gegen Vorsorge entscheiden zu können: „Die Chancen, die der vorsorgende Sozialstaat den Menschen anbietet, sind keineswegs ein Angebot, das man ablehnen darf. Es herrscht nachgerade ein Zwang zur lebenslang fleißigen Eigenoptimierung durch die Bildungsinvestitionen des Staates.“ (Walter 2007)

Diese „Eigenoptimierung“ dient überdies dem „höheren Zweck“ der Entlastung der sozialen Sicherungssysteme einerseits und der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands andererseits im Sinne einer produktivistischen Gerechtigkeit: „Der technokratisch unterfütterte vorsorgende Sozialstaat begreift Menschen als Material, als Produktionsfaktoren, in die man rentabilitätsorientiert investieren muss.“ (Walter 2007)

4.3 Strategien

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Obwohl die Integration des „Vorsorgenden Sozialstaats“ in die sozialdemokratische Programmatik neue innerparteiliche Impulse setzt, bestehen durchaus Kontinuitäten zum vorherigen, „nachsorgenden“ Sozialstaat, was allein schon durch die Institution der Sozialversicherung als Prinzip der Vorsorge gewährleistet ist (Nachtwey 2009: 228 f.). Zudem war auch schon im Berliner Programm von 1989 vom „Vorsorgenden Sozialstaat“ die Rede – wenn auch mit einer deutlich anderen Schwerpunktsetzung (Nachtwey 2009: 228 f.). 4.3.1.4 Inhaltliche Positionierung innerhalb der Parteienlandschaft Die SPD stand in der dritten Phase der „Agenda-Politik“ vor einer doppelten Herausforderung, da sie sich einerseits als Juniorpartner einer Großen Koalition gegenüber den Unionsparteien und andererseits auch gegenüber der Linkspartei positionieren und profilieren musste. Dies ist sowohl in der Policy- als auch in der Politics-Dimension bedeutsam. Inwiefern es der SPD gelang, ihre sozialdemokratische Identität deutlich erkennbar werden zu lassen, ist im Verhältnis zur Union deshalb von Bedeutung, weil die CDU/CSU in der 16. Legislaturperiode zu einer „staatszentrierten Sozial- und Wirtschaftspolitik und insoweit zu einem beachtlichen Maß an ,Sozialdemokratisierung‘ [neigte]“ (Schmidt 2010: 307). Aus diesem Grund müssen Reformen, die innerhalb der Großen Koalition von der SPD angestoßen wurden (wie die Verlängerung der Bezugsdauer des ALG I für ältere Arbeitslose, was zwar ursprünglich eine CDU-Forderung darstellte, letztendlich jedoch von der SPD maßgeblich forciert wurde, sowie bedingt auch die Forderungen nach einem Mindestlohn, vgl. Kap. 4.2.3), immer auch vor dem Hintergrund des Parteienwettbewerbs zwischen CDU/CSU und SPD analysiert werden. Zentraler für den Umgang der SPD mit der Agenda 2010 ist jedoch das Verhältnis der Partei zur Linkspartei: Schließlich hatte die Partei sich wesentlich aus einer Ablehnung des Reformpaketes heraus entwickelt. Sie stellte sowohl in der Policy-Dimension, da sie sich „sozialdemokratischer“ als die SPD selbst gerierte, als auch in der Politics-Dimension für den Aspekt des Vote-Seekings eine ernstzunehmende Konkurrenz zur SPD dar. Eine Positionierung der SPD zur Linkspartei war deshalb nichts zuletzt im Hinblick auf Koalitionsmöglichkeiten von zentraler Bedeutung (vgl. hierzu Kap. 4.3.2.2) und ist – bei programmatischer Kontinuität der Linkspartei – immer auch Indiz für eine Abkehr vom oder ein Festhalten am Kurs der Agenda 2010.

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4.3.2 Politics-Dimension 4.3.2.1 Die SPD in der Großen Koalition Große Koalitionen sind mit drei Strukturproblemen konfrontiert, die sich gleichermaßen auf die Dimension des Office-Seeking, des Policy-Seeking und des Vote-Seeking auswirken (Miller/Müller 2010): Beide Koalitionspartner müssen in der Dimension des Office-Seeking im Vergleich zu anderen Bündniskonstellationen einen relativ hohen Ämterverzicht hinnehmen. In der Dimension des Policy-Seeking fällt es in einer Großen Koalition beiden Partnern schwer, eigene Politikinhalte durchzusetzen: Vielmehr dominieren Kompromisse oder NichtEntscheidungen. In der Dimension des Vote-Seeking „haben die Partner in einer Großen Koalition viel zu verlieren und verhältnismäßig wenig zu gewinnen“ (Miller/Müller 2010: 159). Häufig lässt sich ein „direktionales Wählen“ feststellen, innerhalb dessen kleinere Oppositionsparteien mit klareren Standpunkten gegenüber dem „zentristischen Regieren“ der Großen Koalition Wählerstimmen hinzugewinnen. (Miller/Müller 2010: 160) Der Juniorpartner in einer Großen Koalition ist vor diesem Hintergrund, so Raschke, mit einem zusätzlichen „strukturelle[n] Problem“ (Raschke 2010: 71) konfrontiert: „Wenn beide Parteien schlechte Leistungen zeigen, verlieren beide. Wenn die Performanz gut ist, gewinnt normalerweise die Partei, die den – angenommen: angesehenen – Regierungschef stellt.“ (Raschke 2010: 71)

Die „strategische Erfolgsorientierung“ liege in diesem Zusammenhang für den kleineren Koalitionspartner in „Leistung und effektive[r] (nicht: demonstrativer) Kooperation“ (Raschke 2010: 71); die Einnahme einer dauernden Oppositionsposition hingegen stärke die Kanzlerpartei. (Raschke 2010: 71) Der SPD gelang es im Umgang mit diesem Problem nicht, eine konsistente Strategie zu entwickeln: Während die Große Koalition grundsätzlich durch einen „Regierungspragmatismus“ (Jun 2010: 302) charakterisiert werden kann, der einem – insbesondere im Verhältnis zur Vorgängerregierung – „verlässlicheren und berechenbaren Kompromissweg“ (Jun 2010: 302) entspricht, dominierte in der Öffentlichkeit zumeist der (inszenierte) Konflikt, innerhalb dessen sich die SPD als Oppositionspartei gerierte (Jun 2010: 302). Welche Komponente dabei jeweils überwog, hing auch von den innerhalb der SPD agierenden Personen ab. Beck stand als Parteivorsitzender einer Großen Koalition generell skeptisch gegenüber, plädierte für eine „moderate Politik der Differenz und wollte, dass die SPD Perspektiven jenseits der Großen Koalition deutlich machte“ (Raschke

4.3 Strategien

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2010: 78). Diese Einstellung, die in der Policy-Dimension bereits durch die (inkonsistente) Strategie der Teilkorrektur deutlich geworden war, äußerte sich in der Politics-Dimension vor allem in Bezug auf die Frage nach dem Verhältnis zur Linkspartei. Auf der anderen Seite stand Müntefering – in seinen jeweils unterschiedlichen Positionen während dieser dritten Phase der „Agenda-Politik“ – einer Großen Koalition sehr viel aufgeschlossener gegenüber: „Die große Koalition tut der politischen Kultur gut“ äußerte er beispielsweise 2006 auf einer Pressekonferenz (FAS vom 03.09.2006). In diesem Zusammenhang trat er auch für eine „kontinuierlich[e], geschlossen[e] Erfolgskommunikation der Regierungsarbeit“ (Raschke 2010: 85) ein: „Wir lernen derzeit daß ein Kompromiß zwischen zwei solchen Partnern nicht der kleinste gemeinsame Nenner sein muß. Es kann vielmehr etwas ganz Neues entstehen, doppelt stark und tragfähig. Das gilt auch für die Gesundheitsreform, die weit besser ist als ihr Ruf.“ (FAS vom 03.09.2006)

Erst mit Näherrücken des Wahlkampfs waren von Müntefering wieder schärfere Töne in Richtung des Koalitionspartners zu vernehmen, die sich jedoch in erster Linie gegen Merkel in ihrer Rolle als Bundeskanzlerin richteten (SZ vom 18.08.2009). Gerade dieses in jeder Hinsicht ambivalente Agieren, die Diskrepanz zwischen Entscheidungen und Rhetorik einerseits sowie zwischen Becks und Münteferings Positionierung andererseits, kann wohl auch als ein Grund für das katastrophale Wahlergebnis der SPD bei der Bundestagswahl 2009 angesehen werden (vgl. Kap. 4.4.2). Überdies hatte die jeweilige Positionierung zum Koalitionspartner immer auch einen Einfluss auf das Verhältnis zur Linkspartei – und umgekehrt. Generell ist davon auszugehen, dass eine Zusammenarbeit mit der CDU/CSU eher auf eine bürgerliche Politik abzielt, was zu Wahlverlusten im linken Lager der SPDWähler führt und potentiell die Linkspartei stärkt. 4.3.2.2 Die SPD und die Linkspartei Die Linkspartei blieb auch in der 16. Legislaturperiode von einer großen „Heterogenität und Widersprüchlichkeit“ (Egle 2010: 104) gekennzeichnet. Dennoch können als zentrale sozialpolitische Inhalte die Rücknahme der Agenda 2010 und hier insbesondere die Rücknahme der Kürzungen von Lohnersatzleistungen, die Ablehnung der „Rente mit 67“, die Forderung nach einem gesetzlichen Min-

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destlohn sowie das Eintreten für eine generell stärkere Umverteilung identifiziert werden (Egle 2010: 104). Mit Blick auf die Programmatik der einzelnen Parteien zeigt sich, dass die SPD am stärksten auf den „Angebotsdruck der Linkspartei“ (Egle 2010: 105) reagiert hat: Mit Ausnahme der „Rente mit 67“ unternahm die SPD bei den Themen Mindestlohn und der Verlängerung der Bezugsdauer des ALG I eine deutliche Annäherung an die Forderungen der Linkspartei. In ihrer Positionierung zur Linkspartei befindet sich die SPD generell in einem kaum aufzulösenden Dilemma zwischen Kooperation und Verweigerung (vgl. zum Folgenden Jun 2010). So ergeben sich aus einer engeren Kooperation mit der Linken durchaus einige Vorteile: Die Linkspartei wäre gezwungen, sich zum ehemaligen „Feindbild“ SPD zu positionieren, was zu erheblichen innerparteilichen Unstimmigkeiten führen könnte: Die SPD könnte also „möglicherweise […] einen Keil in diese Partei treiben“ (Jun 2010: 312) und so eventuell auch Teile der an die Linkspartei verlorenen Wähler zurückgewinnen. Eine Kooperation mit der Option der Regierungsbeteiligung der Linken könnte außerdem die Linkspartei „entzaubern“, da sie nicht mehr Fundamentalopposition betreiben könnte und zur Durchsetzung von teilweise unpopulären Maßnahmen gezwungen wäre. Eine solche Strategie hätte jedoch den Nachteil, dass die SPD durch ihren „Linksdrift“ Wähler aus dem gemäßigt-bürgerlichen Lager verlieren könnte. Damit würde auch die Chance auf eine Regierungsmehrheit sinken: Zumindest bislang konnte die SPD bei Bundestagswahlen nur dann große Erfolge vorweisen, wenn sie sowohl sozialstaatsaffine Traditionswähler als auch Wechselwähler mit gemäßigt bürgerlichen Werten und Vorstellungen für sich gewinnen konnte und personell wie programmatisch sich auf die Mitte der Wettbewerbsdimensionen zu bewegte. (Jun 2010: 312, vgl. auch Kap. 2.4.2) Das Verhalten der SPD gegenüber der Linkspartei war wohl auch vor diesem Hintergrund von einer starken Widersprüchlichkeit geprägt: Auf der PolicyEbene wurden zunächst Maßnahmen beschlossen wurden, die den Positionen der Linkspartei diametral widersprachen – etwa die „Rente mit 67“ oder die Verschärfung des Aktivierungsregimes in der Arbeitsmarktpolitik. Später kam es jedoch zumindest punktuell zu einer offenkundigen Annäherung – so fanden die Verlängerung der ALG I-Bezugsdauer sowie die „Rentengarantie“ den grundsätzlichen Beifall der Linken. Die sozialdemokratische Positionierung auf der Politics-Ebene ist hingegen noch diffuser. Postuliert wurde vor allen Dingen eine Distanzierung zur Linkspartei, ohne allerdings eine „klare Strategie im Umgang mit dem Konkurrenten zu formulieren“ (Jun 2010: 311). Auf diese Weise entstand eine seltsame Ambivalenz:

4.3 Strategien

187

„[Die] Linkskorrektur ging […] mit einem eigentümlich widersprüchlichen Verhalten gegenüber der Linkspartei einher: Eine potentielle Koalition oder zumindest Kooperation mit der Linkspartei wurde auf Landesebene (in den westlichen Bundesländer) zunächst kategorisch abgelehnt, später dann doch erlaubt, aber auf Bundesebene weiterhin ausgeschlossen. Für die Bundespräsidentenwahl […] galt letzteres wiederum nicht.“ (Egle 2010: 105)

Jun beschreibt die Situation so: „Die SPD oszillierte zwischen Annäherung an die Partei des früheren SPDVorsitzenden Lafontaine und klarer Ablehnung jeglicher Kooperation. Letztere gab die Parteirechte als Leitlinie aus (insbesondere mit Blick auf die Bundestagswahl 2009), während die parlamentarische Linke auch gemeinsame Inhalte deutlich machte und einer (zumindest punktuellen) Zusammenarbeit vorsichtig zustimmend gegenüberstand.“ (Jun 2010: 311)

Insgesamt musste die widersprüchliche Positionierung in der Policy-Dimension sowie in der Politics-Dimension fast zwangsläufig zu Verunsicherung bei den Wählern führen: „Die Annäherung an die Linkspartei im Sinne des policy-seeking und das gleichzeitig erklärte Ziel des office-seeking, nach der Bundestagswahl 2009 eine Koalition nicht mit der Linkspartei, sondern mit FDP und Grünen bilden zu wollen, wären jedoch in der Öffentlichkeit kaum vermittelbar.“ (Egle 2010: 105)

4.3.2.3 Der „Fall Ypsilanti“ Eine Zäsur im Umgang mit der Linkspartei auch auf Bundesebene stellt die Landtagswahl 27. Januar 2008 in Hessen mitsamt ihren Folgen dar. Eine strategische Schlüsselrolle spielte dabei der Parteivorsitzende der Bundes-SPD: „In der Frage einer Linkskoalition war ein Kurt Beck zu beobachten, der unberaten und völlig auf eigene Faust handelnd […] einen Fehler nach dem anderen machte.“ (Raschke 2010: 80) Die Frage nach einem Bündnis mit der Linkspartei war zuletzt im Juli 2007 prominent innerhalb der SPD diskutiert worden. Parteichef Beck hatte damals mit Blick auf die anstehenden Landtagswahlen in Hessen, Hamburg und Niedersachsen jegliche Kooperation mit der Linkspartei ausgeschlossen: „Diejenigen, die jetzt in den Ländern konkret vor der Entscheidung stehen […] werden exakt auf dieser Basis vorgehen: Mit der Linkspartei geht nichts.“ (FAZ vom

188

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

24.08.2007)186 Becks Nachfolger Franz Müntefering teilte zwar dessen Ansicht, wonach auf der Bundesebene eine Koalition mit der Linkspartei ausgeschlossen werden müsse. Auf Landesebene sei dies jedoch die jeweils individuelle Entscheidung der Landesverbände. (FAZ vom 24.08.2007)187 Die hessische Landtagswahl kann in der Policy-Dimension in einen direkten Zusammenhang zur Agenda 2010 gestellt werden: „Frau XY“188 war 2003 als neue SPD-Landeschefin bundesweit erstmals mit Kritik an der Agenda 2010 aufgefallen. So stand also auch der Wahlkampf in Hessen 2008 in einem indirekten Bezug zur Politik der vergangenen Schröder-Regierung und wurde mit einem erheblichen Anspruch geführt: „Von Hessen aus sollte die stark schwächelnde Bundes-SPD neu aufgerichtet werden, vor allem indem die Agenda 2010 Stück für Stück ab- und umgebaut wird. Zudem sollte die soziale Moderne, also die Politik der sozial-ökologischen Erneuerung, zum Vorbild für andere Landesverbände und die Bundes-SPD werden.“ (Schroeder 2009: 193)

Nicht zuletzt dieser Programmatik war auch das relativ gute Abschneiden der SPD bei der Landtagswahl schließlich zu verdanken. In der Politics-Dimension hatte Ypsilanti im Wahlkampf ein Bündnis mit der Linkspartei entsprechend der Vorgabe des Parteivorsitzenden Beck zunächst kategorisch ausgeschlossen. So äußerte sie beispielsweise in einem Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung: „Die Linken sind für uns keine zukunftsfähige Partei, deswegen wird es keine wie auch immer geartete Zusammenarbeit in Hessen geben. Wo ihr Programm zukunftsfähig zu sein scheint, ist es bei uns abgeschrieben. Gerade in der Sozialpolitik sind ihre Vorstellungen rückwärtsgewandt. Zum Beispiel die Ankündigung, die HartzReformen zurückschrauben zu wollen: Jeder weiß, dass das gar nicht geht. Ganz ab-

186

Raschke bemerkt kritisch zu dieser Entscheidung: „Die Etablierung der Linkspartei war unter den Bedingungen der Großen Koalition wohl überhaupt nicht und so gewiss nicht aufzuhalten. Sie kippte die demokratische, vorteilhafte und bewährte Regel, dass Landesverbände in ihren Koalitionsfragen autonom entscheiden, und brachte die Bundespartei […] in eine kritische Lage: Anpassung oder Autoritätsverlust.“ (Raschke 2010: 80) 187 Dass es sich bei dem kategorischen Ausschluss eines Bündnisses mit der Linkspartei auf Bundesebene um eine durchaus fragwürdige Strategie handelt, bemerkt Zastrow: „Müntefering hatte es [eine Koalition mit der Linkspartei, Anm. d. A.] ausdrücklich ins Benehmen der Landesverbände gestellt, nur im Bund wollte er nichts mit der Linkspartei zu schaffen haben – als verfügten die Länder im Bund nicht über eine eigene Kammer, den Bundesrat.“ (Zastrow 2009: 95) 188 So Schröders abfällige Bezeichnung als Reaktion auf deren Kritik an der Agenda 2010.

4.3 Strategien

189

gesehen vom Personal: Sie haben keine qualifizierten Leute. Außerdem bin ich ganz 189 sicher, sie werden nicht in den Landtag kommen.“ (FAS vom 13.01.2008)

Die SPD wurde schließlich mit 36,7 Prozent bei der Landtagswahl hinter der CDU, die auf 36,8 Prozent kam, nur zweitstärkste Kraft. Nichtsdestotrotz kann das Ergebnis als beachtlicher Erfolg der SPD angesehen werden: Zum einen ist es nach dem Wahlsieg von Beck in Rheinland-Pfalz gemessen in Prozenten und Stimmen der zweite Wahlerfolg bei einer Landtagswahl seit der Verkündung der Agenda 2010 im Jahr 2003, zum anderen setzte sich die politisch bisher wenig in Erscheinung getretene Ypsilanti gegen den „vermeintlich unbesiegbaren, bundesweit medial präsenten, seit neun Jahren amtierenden Ministerpräsidenten und stellvertretenden Parteivorsitzenden der CDU“ (Peter/Lomb 2009: 197) Roland Koch durch. Damit zeichnete sich eine schwierige Koalitionsbildung ab: Sowohl SPD also auch CDU konnten entweder jeweils mit zwei kleineren Koalitionspartnern oder aber in einer Großen Koalition regieren. Dafür war es allerdings wiederum nötig, die „vor der Wahl gegebenen Bündnisversprechen [zu] revidieren“ (Peter/Lomb 2009: 197). Auch die Linkspartei, die – entgegen der von Ypsilanti geäußerten Prognose (s.o.) – mit einem Stimmenanteil von 5,1 Prozent in den Landtag einzog, stellte eine dieser möglichen Bündnisoptionen für die SPD dar: Weil eine Große Koalition von der SPD von Anfang an kategorisch ausgeschlossen wurde und auch das Werben um die FDP als Koalitionspartner neben den Grünen in einer Jamaika-Koalition nur halbherzig verlief, zeichnete sich ab, dass die SPD eine „zuvor apodiktisch ausgeschlossene Minderheitsregierung mit den Grünen bei Duldung durch die Linke“ (Schroeder 2009: 190) favorisierte. Aus diesem Grund trafen sich Beck und Ypsilanti am 11. Februar 2008: „Ein umsichtiger und strategisch denkender Vorsitzender hätte die wahlkampfeuphorisierte Ypsilanti informell zu zweitbesten Optionen gedrängt: offensives, längeres, argumentatives Werben um die FDP und/oder das Angebot einer Großen Koalition ohne Roland Koch. Nach solchen intensiven Bemühungen hätten sich sowohl Neuwahlforderungen wie Übergangsformen der Zusammenarbeit mit der Linkspartei (z.B. Tolerierung) in anderem Licht dargestellt. Tatsächlich traf sich der unberatene Kurt Beck mit Andrea Ypsilanti […], um ihr freie Hand für ein Zusammengehen mit der Linken zu geben.“ (Raschke 2010: 80)

189

Vor dem Hintergrund der späteren Entwicklung ist außerdem die Antwort interessant, die Ypsilanti im selben Interview auf die Frage nach dem Wunsch einer Koalition mit der FDP, die allerdings von dieser abgelehnt wurde, gab: „Derzeit präsentieren sich die Liberalen als bloßes Anhängsel der CDU. Aber wenn es um die Macht geht, war die FDP immer schon sehr flexibel.“ (FAS vom 13.01.2008)

190

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Eine solche Öffnung zur Linkspartei wurde von Beck derart kommuniziert, dass es „keinerlei aktive Zusammenarbeit mit der Linken“ (Herv. d. A.) geben werde – dieses Verständnis von Zusammenarbeit beinhaltete jedoch nicht die Wahl Ypsilantis zur Ministerpräsidentin mit den Stimmen der Linken. Die Kritik, die Beck in Folge seines Kurswechsels in den eigenen Reihen entfachte, ist ein weiterer eindrucksvoller Beleg für die strategischen Defizite Becks einerseits und die Zerrissenheit der gesamten SPD andererseits.190 Die Kritik an Beck äußerte sich primär in drei Punkten:191 So hätte er sich erstens mit dem Rest der Parteispitze abstimmen sollen – angeblich war niemand von Becks Stellvertretern Steinmeier, Steinbrück und Nahles informiert worden – und generell einen innerparteilichen Diskurs über den Umgang mit der Linkspartei anstoßen sollen. Zudem war zweitens der Zeitpunkt des „Kurswechsels“ strategisch denkbar schlecht gewählt, sollten doch in einer Woche Wahlen in Hamburg stattfinden. Befürchtet wurde drittens ein Glaubwürdigkeitsverlust der SPD192, was sich nicht zuletzt bei späteren Wahlergebnissen auch der Bundes-SPD bestätigen sollte (vgl. Kap. 4.4.2). Raschke resümiert deshalb, Becks Aussage habe zu einem „erhebliche[n] Grad strategischer Verwirrung und des Sich-Verlaufens im eigenen Labyrinth“ (Raschke 2010: 81) geführt. Becks Positionierung gegenüber der Linkspartei wurde jedoch nicht ausschließlich aufgrund ihrer strategischen Defizite kritisiert – vielmehr stieß die Option der Duldung einer SPD-geführten Regierung durch die Linkspartei auch in inhaltlicher Hinsicht auf tiefe Ablehnung. Während die Parlamentarische Linke sich eher überrascht über den Ankündigungszeitpunkt einer Zusammenarbeit mit der Linkspartei gezeigt hatte, also die strategische Dimension von Becks Kurswechsel kritisierte, lehnten der Seeheimer Kreis und die Netzwerker eine solche Konstellation generell ab. 190

Einer der eindrucksvollsten Belege für diese Zerrissenheit ist außerdem die Tatsache, dass Clement in einem Artikel für die „Welt am Sonntag“ Bedenken geäußert hatte, ob Ypsilanti aufgrund ihrer Energiepolitik, die auf erneuerbare Energien und Nachhaltigkeit setzte, tatsächlich wählbar sei – „und wer sich Clements Überlegungen zu eigen machte, konnte diese Frage im Grunde nicht mehr bejahen.“ (Zastrow 2009: 114) Clements Äußerungen führten zunächst zu einem Parteiausschlussverfahren durch die Landesschiedskommission NRW und schließlich zum Parteiaustritt Clements führte: „[Klaus von] Dohnanyi meint dazu, der Austritt Clements wie bald zehn Jahre zuvor der Lafontaines offenbarten die innere Spannung der SPD – eine innere Spannung unter äußerem ökonomischen Anpassungsdruck, der letztlich daher rührt, dass das Wirtschaftswunder seit vierzig Jahren vorüber war.“ (Zastrow 2009: 115 f.) 191 Beck setzt auf die Linkspartei, Sueddeutsche.de vom 21.02.2008. 192 Steinbrück äußerte vor diesem Hintergrund: „Ich habe keinen Zweifel daran, dass das, was Kurt Beck und Andrea Ypsilanti vor der Wahl gesagt haben, auch nach der Wahl gilt. Beide haben nachdrücklich zum Ausdruck gebracht, dass es weder eine Beteiligung der Linken an einer Regierung noch eine Duldung durch die Linken geben wird. Sollte das jemand in Zweifel ziehen, spielt er mit der Glaubwürdigkeit der gesamten SPD.“ (Sueddeutsche.de vom 21.02.2008)

4.3 Strategien

191

Diese unterschiedlichen Überzeugungen äußerten sich schließlich auch in Hessen: Im März 2008 kündigte die hessische SPD-Landtagsabgeordnete Dagmar Metzger an, Ypsilanti vor dem Hintergrund des „Wortbruchs“ nicht wählen zu wollen: Da es nun nur noch eines weiteren „Abweichlers“ bedurft hätte, um Ypsilantis Wahl zur Ministerpräsidentin ganz scheitern zu lassen, fand die Wahl zunächst nicht statt. Im September 2008 entschied sich die hessische SPD dann allerdings erneut, eine rot-grüne Minderheitsregierung unter Duldung der Linkspartei zu bilden, verlangte der Linkspartei dabei jedoch in einem Forderungskatalog einige Zugeständnisse ab, die diese schließlich auch in Kauf nahm (Reinhardt 2009: 94 f.).193 Außerdem fanden vier Regionalkonferenzen statt, auf denen sich eine große Mehrheit für die rot-grüne Minderheitenregierung unter Duldung der Linken abzeichnete. Umso überraschender war es, dass einen Tag vor der Sitzung im Landtag am 4.11.2008 neben Dagmar Metzger auch die SPDAbgeordneten Carmen Everts, Silke Tesch und Jürgen Walter ankündigten, aus Gewissensgründen Ypsilanti nicht zu wählen. Damit war eine Regierungsbildung in Hessen endgültig gescheitert, so dass für den 18. Januar 2009 Neuwahlen ausgerufen wurden, bei denen die SPD abgestraft wurde.194 Mit Thorsten Schäfer-Gümbel gab es zwar einen neuen Spitzenkandidaten, Ypsilanti blieb aber Partei- und Fraktionsvorsitzende „und erweckte den Anschein, die Politik der hessischen SPD weiterhin maßgeblich mitzubestimmen.“ (Reinhardt 2009: 97) Der „Fall Ypsilanti“ hatte nicht nur für die zweifellos demontierte SPD in Hessen, sondern auch für die Bundes-SPD deutliche Konsequenzen: So sanken nach Becks Quasi-Zustimmung zu einer rot-grünen Regierung unter Duldung der Linkspartei und dem „Wortbruch“ Ypsilantis die Umfragewerte der SPD auf unter 30 Prozent ab (Egle 2010: 114, Raschke 2010: 81). Dabei spielte vor allem der „Wortbruch“ Ypsilantis eine Rolle: „Der Konflikt der hessischen SPD hat sich […] auf die Bundes-SPD ausgewirkt und ihre Glaubwürdigkeit weiter geschwächt, zumal die Wähler der SPD auch bundesweit nicht mehr abnehmen, nicht mit der Partei Die Linke zu koalieren. Die SPD wird gleichzeitig Schwierigkeiten haben, an die Partei Die Linke verloren gegangene Wähler zurückzugewinnen, weil das linke Projekt in Hessen gescheitert ist.“ (Reinhardt 2009: 97) 193

Bedingungen waren beispielsweise eine Abgrenzung von der SED-Vergangenheit der Partei, ein Bekenntnis zur Verfassung, ein Mittragen der Haushalte bis zum Ende der Legislaturperiode, die Unterstützung des Ausbaus des Frankfurter Flughafens sowie die Reduzierung der Neuverschuldung bis 2013 (Reinhardt 2009: 94 f.). 194 So verlor die SPD gegenüber dem Vorjahr 13 Prozent der Stimmen und erreichte nur 23,7, während die CDU leicht dazugewann und auf 37,2 Prozent kam, sodass sie mit der FDP, die 16,2 Prozent erreichte, eine deutliche schwarz-gelbe Mehrheit erreichte. Interessant ist, dass die Linkspartei gegenüber dem Vorjahr ebenfalls leicht hinzugewann, nämlich um 0,3 Prozent, und somit ihre Rolle als neuer Bestandteil des hessischen Landtags festigen konnte.

192

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Die Frage nach einer konsistenten Strategie im Umgang mit der Linkspartei sollte somit im Hinblick auf die inhaltliche Ausrichtung der Partei allgemein, insbesondere aber auch vor dem Hintergrund einer widersprüchlichen Positionierung in der Koalitionsfrage, eine der Kernaufgaben der SPD in der vierten Phase darstellen (vgl. Kap. 5.2). 4.4 Konsequenzen 4.4.1 Policy-Dimension 4.4.1.1 Arbeitsmarkt Abbildung 3:

Zahl der Arbeitslosen in Deutschland 2000-2009 / Oktober 2010

6.000.000 5.000.000

4.860.909

4.000.000 3.000.000

2.945.000

2.000.000 1.000.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Okt 10

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: http://statistik.arbeitsagentur.de Die Zeit zwischen 2005 und 2009/10 ist – die durch die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise verursachte, nur moderate einjährige Verzerrung ausgenommen – vordergründig eine Phase des arbeitsmarktpolitischen Erfolgs. In der auch in den Medien geteilten Bewertung der Sozialdemokraten zeigt hier die Agenda 2010 erstmals anhaltende positive Effekte. Die Zahl der Arbeitslosen sank von

4.4 Konsequenzen

193

rund 5 auf aktuell knapp unter 3 Millionen und auch die Langzeitarbeitslosigkeit ging stark zurück. Die Erwerbstätigenquote erreichte bereits 2008 das LissabonZiel von 70 Prozent und in der Folge konnten die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung deutlich von 6,5 auf 2,8 Prozent reduziert werden195. Abbildung 4: 7

Beitragssätze in der Arbeitslosenversicherung in Prozent

6,5

6 5 4 3

Hartz I -II

Hartz III

Hartz IV

4,2 3,3

2,8

2 1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: http://statistik.arbeitsagentur.de Während zwischen 2003 und 2005 noch eine Gleichzeitigkeit von leicht zunehmender Erwerbstätigenzahl, aber abnehmender sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung196 diagnostiziert werden musste (vgl. Kap. 3.4.1.1), wuchs letztere 195

Der SVR hält den Beitragssatz von 2,8 Prozent für „zu niedrig gewählt […], als dass ein strukturelles Defizit in der Arbeitslosenversicherung dauerhaft vermieden werden könnte.“ (SVR 2010: 254). 196 Zum Personenkreis der sozialversicherungspflichtig Beschaሷftigten zaሷhlen alle Arbeitnehmer einschl. der zu ihrer Berufsausbildung Beschaሷftigten, die kranken-, renten-, pflegeversicherungspflichtig und/oder beitragspflichtig nach dem Recht der Arbeitsfoሷrderung sind oder fuሷr die von Arbeitgebern Beitragsanteile nach dem Recht der Arbeitsfoሷrderung zu entrichten sind. Nicht zu den sozialversicherungspflichtig Beschaሷftigten zaሷhlen dagegen Beamte, Selbstaሷndige und mithelfende Familienangehoሷrige. Außerdem wird geringfügige entlohne Beschäftigung nicht gezählt. Sie liegt vor wenn das Arbeitsentgelt aus dieser Beschaሷftigung (§ 14 SGB IV) regelmaሷßig im Monat 400,- Euro nicht uሷberschreitet oder wenn die Beschäftigung für eine Zeitdauer ausgeübt wird, die im Laufe eines Kalenderjahres auf nicht mehr als zwei Monate oder insgesamt 50 Arbeitstage nach ihrer Eigenart begrenzt zu sein pflegt oder im Voraus vertraglich begrenzt ist („kurzfristige Beschäftigung“). Die Ausübung einer geringfügig entlohnten Beschäftigungen und/oder einer kurzfristigen Beschäftigung ist neben einer voll sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung erlaubt. Werden von

194

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

ab 2005 auf niedrigerem Niveau entsprechend der Erwerbstätigenzahl – hier kam es insbesondere zu einer Zunahme der Teilzeitbeschäftigung197. Damit wurden wesentliche übergeordnete Ziele der Agenda 2010 für den Bereich der Arbeitsmarktpolitik (verspätet) erreicht. Abbildung 5:

72 71 70 69 68 67 66 65 64 63 62

Deutsche Erwerbstätigenquote 2000-2009 / Lissabon-Ziel

70,9

65

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Quelle: Eigene Darstellung, Daten: http://epp.eurostat.ec.europa.eu Die Zahl der Leistungsempfänger konnte jedoch nicht so deutlich reduziert werden wie die der Arbeitslosen. 2009 empfingen rund 1,1 Millionen Menschen

 einer Person mehrere geringfügig entlohnte Beschäftigungen ausgeübt, so sind diese zusammenzurechnen. Wird infolge der Zusammenrechnung die Geringfügigkeitsgrenze von 400,EUR überschritten, so werden diese Beschäftigungen nicht mehr als geringfügig entlohnte Beschäftigungen, sondern als voll sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen gezählt. Bei der Ausübung von mehreren kurzfristigen Beschäftigungen gilt, dass die Zeitdauer innerhalb eines Kalenderjahres zusammengenommen nicht mehr als zwei Monate oder 50 Arbeitstage betragen darf. (vgl. Beschäftigungsstatistik BA: http://statistik.arbeitsagentur.de/) 197 Die Zahl der Erwerbstätigen wuchs im Jahresdurchschnitt von 38,8 (2005) auf 40,3 (2009) Millionen, die der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten von 26,2 (2005) auf 27,4 (2009) Millionen (BA-Arbeitsmarktbericht 2009). Dabei blieb der Anteil der sozialversicherungspflichtigen Vollzeitbeschäftigten relativ konstant bei rund 22 Millionen, während die der Teilzeitbeschäftigten entsprechend um rund 1 Million zulegte.

4.4 Konsequenzen

195

Arbeitslosengeld I, 2007 waren es ebenfalls 1,1, 2005 noch 1,7 Millionen. Während 2009 rund 4,9 Millionen Menschen Arbeitslosengeld II (Grundsicherung) bezogen, waren es 2007 5,2 Millionen und 2005 rund 5 Millionen (BAArbeitsmarktberichte 2005/2007/2009)198. Für den Monat Mai 2010 lag die allgemeine deutsche Arbeitslosenquote bei 7,7 Prozent, während im selben Monat 10,4 Prozent aller Bundesbürger im Alter bis 65 Jahre auf Leistungen nach dem SGB II angewiesen waren (SGB II-Quote) (BA-Grundsicherungsstatistik 05/2010199). Eine niedrigere Arbeitslosigkeit geht also nicht zwingend mit einer deutlichen Verringerung der Anzahl der Hilfebedürftigen einher und eine (Teil)Integration in den Arbeitsmarkt ist damit – insbesondere unter prekären Beschäftigungsbedingungen – nicht in jedem Fall geeignet, diese Hilfebedürftigkeit auf Dauer zu beenden. Abbildung 6:

Arbeitslosengeldempfänger in Deutschland 2005-2009

6000000 5000000 4000000

4981748

4907759

3000000 2000000 1000000

1728045

1140982

0 2005

2006 ALG-I

2007

2008

2009

ALG-II

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: http://statistik.arbeitsagentur.de 198

Rechnet man zu den ALG-II-Empfängern (erwerbsfähige Hilfebedürftige) die mit in den Bedarfsgemeinschaften lebenden nichterwerbsfähigen Hilfebedürftigen hinzu – das sind zu 96% Kinder unter 15 Jahren –, ergibt sich für 2009 die oft zitierte Zahl von 6,7 Millionen Menschen, die direkt oder indirekt Leistungen nach SGB II empfangen (BA-Arbeitsmarktbericht 2009). 199 Im gleichen Monat lag die SGB-II-Quote bei Kindern unter 15 bundesweit gar bei 15,8 %. Der Monat Mai 2010 ist der aktuellste [10/2010] verfügbare Wert für die SGB-II-Quote [http://statistik.arbeitsagentur.de/Statischer-Content/Arbeitsmarktberichte/BerichteBroschueren/Grundsicherung-SGBII/Generische-Publikationen/Grundsicherung-auf-einen-Blick201005.pdf].

196

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Denn darüber hinaus unterlag die Erwerbstätigkeit seit der Implementation der Hartz-Reformen noch in stärkerem Maße einem strukturellen Wandel (Oschmiansky 2007, Schmid/Protsch 2009). So hat die Bedeutung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung – trotz ihres Wachstums seit 2005 – langsam abgenommen: Lag ihr Anteil an den Erwerbstätigen 1994 bei 75,3 und im Jahr 2000 bei 71,1 Prozent, betrug er 2009 nur noch 68 Prozent (BAArbeitsmarktbericht 2009). Der Strukturwandel drückt sich vor allem in der Zunahme atypischer Beschäftigungsverhältnisse200 aus, die gegenüber dem Regelfall „Normalarbeitsverhältnis“ an Bedeutung gewinnen201. Die HartzReformen sollten nämlich unter anderem über eine „Flexibilisierung“ des „verkrusteten“ Arbeitsmarkts – den verstärkten Einsatz von Leiharbeit, befristeter und geringfügiger Beschäftigung sowie von Teilzeitarbeit – dazu beitragen, die ehrgeizigen Beschäftigungsziele der Bundesregierung zu erreichen (vgl. Kap. 2): 1.

Ausschließlich einer geringfügigen Beschäftigung gehen mittlerweile rund 12 Prozent der Erwerbstätigen nach (rund 5 Millionen in 2009), was nur einen geringen Zuwachs gegenüber 2005 bedeutet (rund 4,8 Millionen). Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die zusätzlich einen geringfügig entlohnten Nebenjob ausüben, lag 2009 bei rund 2,3 Millionen (rund 1,8 Millionen in 2005).

2.

Die Zahl der Leiharbeitnehmer verzeichnete bis 2007 einen deutlichen Anstieg auf relativ niedrigem Niveau, reduzierte sich infolge der Krise und liegt 2009 bei rund 0,6 Millionen.

200

Atypische Beschäftigung bestimmt sich aus der Abgrenzung zum Normalarbeitsverhältnis. Normalarbeitsverhältnisse sind gekennzeichnet durch: 1) eine Vollzeittätigkeit oder eine Teilzeittätigkeit mit mindestens der Hälfte der üblichen vollen Wochenarbeitszeit, 2) ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis, 3) die Integration in die sozialen Sicherungssysteme, 4) die Identität von Arbeits- und Beschäftigungsverhältnis. Unter atypischer Beschäftigung werden alle abhängigen Beschäftigungsverhältnisse verstanden, die eines oder mehrere der folgenden Merkmale aufweisen: 1) Befristung, 2) Teilzeitbeschäftigung mit 20 oder weniger Stunden, 3) Zeitarbeitsverhältnis, 4) geringfügige Beschäftigung. Atypische Beschäftigung kann häufig mit prekärer Beschäftigung einhergehen, ist mit dieser aber nicht gleichzusetzen. Prekäre Beschäftigungsverhältnisse sind nicht geeignet, auf Dauer den Lebensunterhalt einer Person sicherzustellen und/oder deren soziale Sicherung zu gewaሷhrleisten. Bei der Einstufung als prekaሷr sind auch persoሷnliche Lebensumstaሷnde des Arbeitnehmers oder der Arbeitnehmerin, wie bisheriger Verlauf des Arbeitslebens und Haushaltskontext, zu beachten. (Destatis 2008) 201 „Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung“ umfasst also sowohl atypische als auch Normalarbeitsverhältnisse. Nicht alle atypischen Beschäftigungsverhältnisse sind jedoch auch sozialversicherungspflichtig.

4.4 Konsequenzen

197

3.

Die Teilzeitarbeit wuchs stärker als die Vollzeitarbeit und ist mit Abstand die am weitesten verbreitete Form atypischer Beschäftigung.

4.

Der Anteil der befristeten Neueinstellungen an allen Neueinstellungen hat sich zwischen 2005 und 2009 (46 und 47 Prozent) nur marginal verändert. 2002 lag der Anteil noch bei 35 Prozent. Der Anteil der Übernahmen an allen Abgängen aus befristeter Beschäftigung liegt 2009 bei 45 Prozent und hat gegenüber den Vorjahren leicht abgenommen. Das IAB kommt in diesem Zusammenhang zu dem Schluss, dass die Verbreitung von befristeten Arbeitsverträgen zwar zugenommen habe. Dies sei jedoch kein geeigneter Indikator, um Aussagen über die faktische Beschäftigungsstabilität zu treffen. Die durchschnittliche Dauer der Betriebszugehörigkeit sei dazu besser geeignet, die in Deutschland seit Anfang der 1990er-Jahre relativ konstant im Bereich zwischen 10 und 11 Jahren liegt. Ein allgemeiner Trend zur Beschleunigung des Arbeitsmarktgeschehens in Deutschland sei deshalb nicht festzustellen (IAB Kurzbericht 19/2010).

Diese Entwicklungen können treffend als „Pluralisierung bzw. Differenzierung der Erwerbsformen“ beschrieben werden (Keller/Seifert 2009). Sie haben darüber hinaus auch eine ausgeprägte geschlechterspezifische Dimension, weil die Mehrheit der Frauen (57 Prozent) in einem atypischen Beschäftigungsverhältnis arbeitet (Keller/Seifert 2009: 43) und Frauen auch öfter zu den Geringverdienern202 gehören als Männer (IAB Kurzbericht 8/2008). Ob die neuen Erwerbsformen in jedem Fall auch stärker prekär sind, kann nicht abschließend beurteilt werden203. Sicher scheint jedoch, dass deren Prekaritätsrisiken regelmäßig höher sind als beim Normalarbeitsverhältnis. So schneiden alle Formen atypischer Beschäftigung beim Lohn schlechter ab als das Normalarbeitsverhältnis und atypisch Beschäftigte sind grundsätzlich beim Zugang zu betrieblich-beruflicher Weiterbildung benachteiligt (Keller/Seifert 2009: 43). Was Arbeitsplatzwechsel betrifft, sind Übergänge aus atypischer Beschäfti202

Der Niedriglohnsektor in Deutschland wuchs vor allem in den Jahren zwischen 1998 und 2003. Waren zu Beginn des rot-grünen Projekts 4,3 Millionen Menschen im Niedriglohnsektor beschäftigt, stieg die Anzahl der Geringverdiener bis 2003 auf 6 Millionen. 2008 lag die Zahl bei 6,55 Millionen. Herangezogen werden nach gängiger OECD-Definition Löhne, die weniger als zwei Drittel des Median-Lohns betragen. Eine aktuelle Studie des Instituts für Arbeit und Qualifikation der Uni Duisburg-Essen stellt darüber hinaus fest, dass das Lohnspektrum in Deutschland „zunehmend nach unten [ausfranst]“. Ein steigender Anteil der Niedriglohnbeschaሷftigten verdiene weniger als 50% des Medianlohnes (IAQ-Report 2010-06). 203 Keller/Seifert unterscheiden vier Dimensionen von Prekarität, die kombiniert auftreten können: 1) ein die materielle Existenz sicherndes Einkommen (2/3 des Medianlohnes bei Differenzierung zwischen Individual- und Haushaltseinkommen); 2) Integration in die Systeme sozialer Sicherung; 3) Beschäftigungsstabilität (ununterbrochenes Beschäftigungsverhältnis, das sich auf verschiedene Arbeitsplätze beziehen kann); 4) Beschäftigungsfähigkeit.

198

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

gung in Normalarbeitsverhältnisse mit deutlich mehr Schwierigkeiten verbunden als aus unbefristeter Vollzeittätigkeit (Keller/Seifert 2009: 44).204 Langfristig werfen Karrieremuster mit hohen Anteilen atypischer Beschäftigung damit insbesondere Probleme der sozialen Sicherung auf, die über das System der Arbeitslosenversicherung hinausweisen (vgl. Kap. 3.4.1.1). Insgesamt ist strittig, ob die Expansion atypischer Beschäftigungsverhältnisse zum Beschäftigungsaufschwung beigetragen hat. Während diese These z.B. von offiziellen Stellen vertreten wird (Statistisches Bundesamt 2008, SVR 2008), führen makroökonomisch begründete Argumente die Besserung am Arbeitsmarkt auf konjunkturelle Nachfrageimpulse zurück, von denen die wettbewerbsstarke Investitionsgüterindustrie in Deutschland besonders profitiere (Keller/Seifert 2009). Was die Arbeitsmarktpolitik der Agenda 2010 im Speziellen betrifft, erkennt das Forschungsinstitut der BA für das Krisenjahr 2009 „positive strukturelle Effekte [für den Arbeitsmarkt] infolge der Hartz-Reformen“ (IABKurzbericht 18/2010). Zwischen 2005 und 2008 habe sich vor allem die „Matchingeffizienz“ – also das erfolgreiche Suchen und Finden von Arbeitsnachfrager und -anbieter – für Kurz- und insbesondere Langzeitarbeitslose durch die ersten drei Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IIII) erhöht. Die Autoren kommen zu dem Schluss: „The robust reaction of the labour market [in times of crisis, Anm. d. A.] as well as the on-going decline in long-term unemployment can be at least partially traced back to the far-reaching Hartz Reforms. One should bear in mind, however, that especially the last wave of the reforms may have induced changes in definitions, statistics, and behaviour which are not completely separable and that our analysis cannot give insight into job quality and job duration of the newly formed matches.“ (Klinger/Rothe 2010: 30)

Letztlich kann an dieser Stelle nicht abschließend beantwortet werden, ob das erklärte „Jobwunder“ stärker dem wirtschaftlichen Aufschwung, der allgemeinen Lohnzurückhaltung oder den Agenda 2010-Reformen zuzurechnen ist. Monokausale Zusammenhänge sind dabei jedenfalls unwahrscheinlich. Gleichwohl wird deutlich, dass Hilfebedürftigkeit und Armut durch den Aufschwung am Arbeitsmarkt (noch) nicht nachhaltig reduziert werden konnten205 und die Kon204

„Befristet Beschäftigte und Leiharbeitnehmer münden nach Verlust ihres Arbeitsplatzes, wenn man den Verbleib in Arbeitslosigkeit außer Acht lässt, überproportional häufig wieder in vergleichbar unsichere Beschäftigungsformen.“ (Keller/Seifert 2009: 44) 205 Die Reduktion von Hilfebedürftigkeit und Armut war jedoch auch nicht vordergründiges Ziel der Agenda 2010. Für die Arbeitsmarktpolitik der Agenda galt im Prinzip, dass jede Arbeit besser ist als keine.

4.4 Konsequenzen

199

sequenzen des Strukturwandels der Erwerbsarbeit nicht in Gänze absehbar sind. Beides wird in Zukunft neue gesellschaftliche und politische Herausforderungen hervorbringen (Schmid/Protsch 2009). 4.4.1.2 Rentenversicherung Abbildung 7:

Beitragssätze in der Gesetzlichen Rentenversicherung in Prozent 2000-2010

20 19,9 19,8

2007: „Rente mit 67“ ("Nachholfaktor")

19,6 19,4

2004/2005: RVNachhaltigkeitsgesetz ("Nachhaltigkeitsfaktor")

19,3 19,2 19 18,8

2001/2002: Riester-Rente ("Riester-Treppe")

18,6 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: Deutsche Rentenversicherung Bund In der Rentenversicherung musste während der Regierungszeit der Großen Koalition der Beitragssatz von 19,5 auf 19,9 Prozent erhöht werden. Das langfristige Beitragssatzziel gefährden vor allem die 2008 und 2009 beschlossenen Modifikationen der Rentenanpassungsformel – das Aussetzen der „Riester-Treppe“ und die „Rentengarantie“ –, weil sie zu höheren Ausgaben führen. Bei einer Erhöhung der Beitragssätze zur Deckung des zusätzlichen Finanzierungsbedarfs werden insbesondere die Beitragszahler belastet, sofern nicht andere Maßnahmen ergriffen werden, um die Einnahmeseite zu stärken. Mittelfristig soll der Beitragssatz aber zunächst ab 2014 – also rund zwei Jahre später als noch 2007 bei

200

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Verabschiedung der „Rente mit 67“ geplant – von 19,9 auf 19,3 Prozent sinken206. In den ersten drei Quartalen 2010 zeigten die Niveausicherungsmaßnahmen der Großen Koalition bereits Wirkung: Das Defizit der GRV erhöhte sich auf 2,7 Mrd. Euro (SVR 2010: 249). Erste Berechnungen prognostizieren, dass allein aufgrund der „Rentengarantie“ der Beitragssatz uሷber mehrere Jahre um 0,2 Prozentpunkte hoሷher liegen wird, was einer Mehrbelastung der Beitragszahler von 10 Milliarden Euro entspreche (Gasche 2010). Der Sachverständigenrat spricht von einem finanziellen „Nachholberg“, der sich aufgrund der mehrfach erweiterten Schutzklausel ergeben habe (SVR: 2010: 250). Die Deutsche Rentenversicherung geht bis Jahresende hingegen von einem Überschuss von rund 1,3 Milliarden Euro in der GRV aus. Aufgrund der positiven Konjunktur- und Arbeitsmarktentwicklung prognostiziert die DRV für 2011 trotz „Nachholberg“ ein Rentenplus von einem Prozent. Hinsichtlich der Verbreitung der Riester-Rente zeigen neuere Untersuchungen, dass es im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise zu einem leichten Rückgang gekommen ist, was jedoch weniger als Sättigungstendenz, sondern vielmehr als temporär auf die Dauer der Krise beschränktes Phänomen gedeutet wird. So reduzierte sich die Verbreitungsquote207 zwischen Ende 2007 und Ende 2008 von 35,3 auf 34,2 Prozent (Gasche/Ziegelmeyer 2010). Der bereits dargestellte Befund (vgl. Kap. 2.4.1.2 und 3.4.1.2), wonach die Verbreitung trotz niedrigerer Fördersätze umso größer ist, je höher die verfügbaren Haushaltseinkommen sind, bleibt bestehen: Das Sparvolumen ist insbesondere in den oberen Einkommensquintilen überproportional gewachsen und diese Sparer „gehen die Riester-Treppe mit“, während das Sparvolumen im untersten Einkommensquintil gesunken ist. Was die Folgen der privaten Altersvorsorge nach Riester betrifft, bleibt so trotz steigender Verbreitung von Riester-Verträgen das Fazit einer SOEP-Analyse zu ihrer Inanspruchnahme von Lamping und Tepe (2009) aktuell: „Freiwilliges Sparen wird insbesondere dann betrieben, wenn die Bürger dies können und auch wollen. Es ist und bleibt daher eine staatliche Aufgabe, nicht nur die Vorsorgebereitschaft und Vorsorgekompetenz auf ,pädagogischem‘ Wege zu fördern, sondern auch die Vorsorgefähigkeit derjenigen Bürger zu stärken, die am schutzbedürftigsten sind. Die Politik täte gut daran, sich stärker als bislang dieser Herausforderung der Befähigung in einem Sozialstaat anzunehmen, der nicht nur in der Rentenpolitik in einem wachsenden Maße auf Selbstverantwortlichkeit und Selbstmanagement vertraut. Tut sie es nicht, so ist zu befürchten, dass die finanziel206

Vgl. Renten sollen 2011 leicht steigen – Prognose der Deutschen Rentenversicherung, tagesschau.de vom 10.11.2010. 207 Anzahl der Haushalte mit mindestens einem Riester-Vertrag in Relation zu den foሷrderberechtigten Haushalten.

4.4 Konsequenzen

201

len Folgen mit einer zeitlichen Verzögerung erneut auf die politische Agenda drängen – nicht zuletzt in Gestalt steigender Ausgaben für die steuerfinanzierte Grundsicherung.“ (426 f.)

Schließlich stellt sich noch die Frage, ob die Rentenpolitik der Agenda 2010 zu mehr oder zu weniger „Generationengerechtigkeit“ geführt hat. Die gängige politische Deutung geht dahin, dass die mit dem Umlageverfahren verbundenen impliziten Staatsschulden eine – aufgrund des demografischen Wandels – wachsende Bürde für zukünftige „Kohorten“ sind. Die Rentabilität der GRV sinkt und das Renditerisiko für jüngere Generationen steigt, was explizit als Zeichen für eine wachsende Ungleichbehandlung bzw. Ungerechtigkeit zwischen den Generationen gilt (Lechevalier 2010). Deshalb können nur eine Stabilisierung des Beitragssatzes, eine Senkung des GRV-Rentenniveaus sowie eine breit angelegte Substitution der umlagefinanzierten durch eine kapitalfinanzierte Altersvorsorge einen Beitrag zur Generationengerechtigkeit leisten, weil sie die Rendite der Rentenanlage erhöhen. Bei einem Vergleich zwischen umlagefinanzierten und kapitalfinanzierten Systemen der Alterssicherung ist jedoch zu beachten, dass auch letztere von demografischen Entwicklungen beeinflusst werden, was wiederum Konsequenzen für erzielbare Renditen haben kann (Schmähl 2004). Die Erzählung von der zunehmenden Bürde des Umlageverfahrens blendet zudem aus, dass der jüngeren Generation pro Kopf auch erhöhte „Real- und Humankapitalbestände“ überlassen werden: soziale und intrafamiliäre Transfers der Rentner, ihre Übertragung von Vermögen sowie ihre vielfältigen sozialen und ökonomischen Beiträge werden regelmäßig dabei nicht in den Blick genommen (Lechevalier 2010: 385). Ferner kann die Fokussierung des GerechtigkeitsDiskurses auf die Verteilung zwischen Alterskohorten von Ungleichheiten innerhalb von Kohorten ablenken (z.B. unterschiedliche finanzielle Möglichkeiten individueller Altersvorsorge am Kapitalmarkt, s.o.). Denkbar sind also Angleichungsbestrebungen (Renditechancen), die in einer anderen Dimension zu mehr Ungleichheit führen (Alterseinkommen) (Schmähl 2004: 51). „Kommutativ“ interpretierte Generationengerechtigkeit – also das Postulat, „dass sich jede Generation so verhalten muss, dass sie so viele Ressourcen hinterlässt, wie die folgende Generation gehabt hätte, wenn sie selbst nicht existiert hätte“ (Lechevalier 2010: 385) – wirft also eine Reihe von Fragen auf: „Kann die Entsprechung von Erbe und Vermächtnis, von Leistung und Beitrag auf der Generationenebene unproblematisch definiert werden? Ist nicht davon auszugehen, dass der eigene Beitrag jeder Generation wenigstens teilweise auf den Früchten der Arbeit und der Erbschaft der Generationenkette beruht? Wie soll man in diesem Kontext gegenseitiger Abhängigkeiten und externer Effekte zwischen den Generationen die Entsprechung der Beiträge jeder Generation definieren, umso mehr, wenn

202

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“ man die Phänomene der Nicht-Linearität und der Unumkehrbarkeit der Zeit miteinbezieht?“ (Lechevalier 2010: 385)

Der Generationengerechtigkeitsbegriff der Agenda 2010 bietet keine Antworten auf diese Fragen. Eine an den von Vorgängergenerationen überlassenem Sachund Humankapital orientierte „umfassende Generationenbilanzierung“ fehlt für die Bundesrepublik. Die Individualisierungs-Rhetorik der Agenda 2010 stellt in den Mittelpunkt, dass vor allem die privat organisierte Eigenvorsorge ein gewinnbringendes Geschäft ist, durch das auch keine nachwachsenden Generationen belastet werden. Generationengerechtigkeit in ihrem Sinne kann nur erreicht werden, wenn die durch die Umlagefinanzierung unter den Bedingungen des demografischen Wandels wachsende implizite Staatsschuld abgetragen und die sinkenden Renditen abgefangen werden. In dieser Deutung sind Staatsschulden – explizit oder implizit – also etwas a priori Negatives. Einem bestimmten Finanzierungsverfahren – der privaten Altersvorsorge – verleiht die Rentenpolitik nach Maßgabe der Agenda 2010 das Prädikat der Generationengerechtigkeit. Mithin ist schließlich nicht abzusehen, ob die langfristigen Ziele des mit der Agenda 2010 eingeschlagenen rentenpolitischen Kurses eingehalten werden können. Es zeigt sich jedoch, dass ihre Grundprämissen in der Rentenpolitik auch nach Ende der sozialdemokratischen Regierungszeit Bestand haben: 1) eine dominante Beitragssatzorientierung (defined benefit), 2) der demografische Wandel als nicht beeinflussbare „naturgegebene“ Hauptursache des GRVFinanzierungsengpasses (vgl. Kap. 2.3.2.2) und 3) „Generationengerechtigkeit“ als zusätzliche Legitimationsgrundlage für eine das Rentenniveau sukzessiv senkende Politik. 4.4.1.3 Krankenversicherung Die nachhaltige Stabilisierung der GKV-Versicherungsfinanzen als eines der übergeordneten Ziele wurde auch mit dem Wettbewerbsstärkungsgesetz von 2007 nicht erreicht. Der Sachverständigenrat sieht in dieser Hinsicht maßgeblich die Kopplung der Versicherungsbeiträge an den „Faktor Arbeit“ als Hemmnis (SVR 2009: 201). Konkrete von beiden Koalitionspartnern in die Diskussion eingebrachte Lösungsvorschläge wie die Entkopplung der Beiträge von den Löhnen (=Kopfpauschale) einerseits oder eine Aufhebung oder Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze sowie die Ausweitung der Beitragsbemessung auf andere Einkommensarten (=Bürgerversicherung) andererseits blieben unverwirklicht (Gerlinger/Mosebach/Schmucker 2007: 10, Hartmann 2010: 335), was auf den Kompromisscharakter des Gesundheitsfonds hinweist.

4.4 Konsequenzen

203

Kritikpunkte des Sachverständigenrates am neu eingeführten Gesundheitsfonds waren vor allem die Nichteinführung eines einheitlichen Versicherungsmarktes und die Ausgestaltung des Kassenwettbewerbs, die nicht intensiviert werde und gar zu „perversen Wettbewerbseffekten“ (SVR 2009: 201) führen könne. Aus Sicht der Wirtschaftsweisen schadete das Wettbewerbsstärkungsgesetz also dem Wettbewerb. Auch wurde mangelnder Reformeifer in Bezug auf die Ausgabenseite bemängelt (SVR 2009: 201): Da angesichts des medizinischtechnischen Fortschritts sowie der demografischen Entwicklung insgesamt weiterhin mit einem Ausgabenanstieg der GKV zu rechnen sei, sei es unabdingbar, „vorhandene Sparpotenziale auszuschöpfen und auf der Ausgabenseite die Effizienz zu erhöhen“ (SVR 2009: 203). Der Sachverständigenrat stellt den GKVReformbemühungen der Großen Koalition ein geradezu vernichtendes Resümee aus: „[k]eines der im Gesundheitssystem bestehenden Probleme [wurde] gelöst“ (SVR 2009: 203). Abbildung 8:

Durchschnittliche (ab 2009: einheitliche) Beitragssätze der GKV in Prozent 2000-2011

16 15,5

15,5 14,8

15

14

13

14,9

14,3

14,5

13,5

14,9

15,5

14,2 2007: GKV-WSG

14 13,6

2003/2004: GKV-GMK

12,5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: http://www.gbe-bund.de208

208

Zwischen 2004 und 2006 senkten sich die Beitragssätze vor allem für die Arbeitgeber (vgl. Kap. 3.2.1.1). Die Nicht-Veränderung in der Graphik ist durch den neu eingeführten mitgliederbezogenen Beitragsanteil von 0,9 Prozent zu erklären, den die Arbeitnehmer alleine tragen. 2009 betrug der Beitragssatz nur bis Mitte des Jahres 15,5 Prozent und wurde dann im Zuge des Konjunkturpakets II

204

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Ab dem 1. Januar 2009 wurden die Beitragssätze zur GKV bzw. zum Gesundheitsfonds nicht mehr von den Krankenkassen, sondern von der Bundesregierung einheitlich festgelegt (vgl. Kap. 4.2.1). Aufgrund der „politisch gewollten Ausgabensteigerungen“ (Hartmann 2010: 335) im Zuge der Honorarreform und dem Krankenhausfinanzierungsreform-Gesetz209 kam es hier zunächst zu einer Anhebung von vormals 14,9 auf 15,5 Prozent, wobei 0,9 Prozentpunkte ausschließlich von den Arbeitnehmern zu erbringen sind, d.h. die Arbeitgeber trugen 7,3 und die Arbeitnehmer 8,2 Prozent der Beitragslast. Damit wurde das noch im Koalitionsvertrag formulierte Ziel der Beitragssatzstabilisierung bzw. -senkung abermals verfehlt. Mit dem Konjunkturpaket II wurde der Beitragssatz im Juli 2009 kurzfristig wieder auf 14,9 Prozent gesenkt. Als Ausgleich erhalten die Krankenkassen einen erhöhten Bundeszuschuss. Die gesetzlichen Krankenkassen erwirtschafteten 2009 nach den vorläufigen Finanzergebnissen einen Überschuss von ca. 1,1 Milliarden Euro, der sich aus Gesamteinnahmen von 171,8 Milliarden Euro und Gesamtausgaben von 170,8 Milliarden Euro ergibt (BMG 2010). Von Seiten des Bundesministeriums für Gesundheit wird dies als Stabilisierung der gesetzlichen Krankenkassen anerkannt, gleichzeitig wird allerdings eingeräumt, dass „sowohl die Überschussentwicklung in 2009 als auch die Höhe der Finanzreserven bei den einzelnen Krankenkassen sehr unterschiedlich verteilt“ (BMG 2010) sind. Auf der Einnahmeseite des Gesundheitsfonds entsteht im Jahr seiner Einführung ein Defizit von 2,48 Milliarden Euro, das sich aus Einnahmen von rund 164,51 Milliarden Euro und Ausgaben von rund 166,99 Milliarden Euro ergibt und primär auf konjunkturbedingte Einnahmeausfälle zurückzuführen ist (BMG 2010). Ein Liquiditätsdarlehen des Bundes an den Gesundheitsfonds fängt die Einnahmeausfälle auf, die aus der Finanzkrise resultieren. In der Summe der Überschüsse der gesetzlichen Krankenkassen und des Defizits des Gesundheitsfonds verbleibt für die GKV 2009 insgesamt ein Defizit von 1,4 Milliarden Euro. Hartmann konstatiert in Bezug auf die inhaltliche Ausgestaltung des Gesundheitsfonds, „dass sich im GKV-WSG relativ viele Transintentionali210 täten verbergen, die über kurz oder lang an die Oberfläche treten und die Re-

 abgesenkt. Ab 2009 gelten einheitliche Beitragssätze, die von der Bundesregierung festgelegt werden. 209 Für einen Überblick vgl. Hartmann 2010: 328 f. 210 Von Transintentionalität kann gesprochen werden, wenn entweder „Gestaltungsabsichten vor[liegen], die aber scheitern, einander zum Beispiel gegenseitig konterkarieren; oder die Akteure […] an Institutionengestaltung überhaupt nicht interessiert [sind], sondern […] ganz andersartige Intentionen [verfolgen]“ (Czada/Schimank 2000: 31).

4.4 Konsequenzen

205

formziele konterkarieren könnten“ (Hartmann 2010: 344). Als ein Beispiel dafür ist unter anderem der Anfang 2009 öffentlich gewordene „Skandal“ anzuführen, wonach Krankenkassen die Diagnosestellung der Ärzte beeinflussen würden, um höhere Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds zu erhalten (Hartmann 2010: 344). Schließlich sollte einer der Hauptgründe für die Einführung des Gesundheitsfonds nicht außer Acht gelassen werden, nämlich die „Unbestimmtheit und die Interpretationsoffenheit des Gesundheitsfonds“ (Schmidt 2010: 310), die beiden Koalitionspartnern „die Reform nach der Reform“ (Schmidt 2010: 310), d.h. die spätere Modifikation des Modells in Richtung Bürgerversicherung respektive Kopfpauschale, offen halten sollte. Gemessen an diesem strategischen Anspruch war die Große Koalition in der Tat grundsätzlich erfolgreich: Die schwarz-gelbe Bundesregierung will nun mit dem GKV-Finanzierungsgesetz den Übergang zu einer einkommensunabhängigen Finanzierung der GKV mit vollziehen. Für das Jahr 2011 ist erneut eine Erhöhung des Beitragssatzes auf 15,5 Prozent vorgesehen. Die unterschiedlich hohen, von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu tragenden Beitragssätzen sollen zukünftig nicht mehr steigen. Potentielle Ausgabensteigerungen werden durch kassenindividuelle einkommensunabhängige Zusatzbeiträge kompensiert, die allein die Arbeitnehmer zahlen. Dabei wird die 1-Prozent-Deckelung aufgehoben, so dass die Zusatzbeiträge prinzipiell eine unbegrenzte Höhe erreichen können. Ein steuerfinanzierter Sozialausgleich soll dann zum Zuge kommen, wenn der durchschnittliche Zusatzbeitrag höher liegt als zwei Prozent des sozialversicherungspflichtigen Einkommens. Damit soll der Wettbewerb zwischen den Kassen weiter erhöht werden und im Ergebnis zu mehr Versorgungseffizienz führen. Da der Versicherungsmarkt jedoch in Gesetzliche und Private Krankenversicherung gespalten bleibt – die aktuelle Bundesregierung hat einen Wechsel von der Gesetzlichen in die Private Krankenversicherung wieder erleichtert –, ist eine „wettbewerbsschädliche Risikoentmischung“ weiterhin nicht ausgeschlossen, die im Zusammenwirken mit den in der PKV geltenden höheren Vergütungssätzen sowie fehlenden Mengenbegrenzungen „zu einer ineffizienten Fehl- oder Überversorgung von Privatpatienten und einer Unterversorgung gesetzlich Versicherter führen“ kann (SVR 2010: 241). Schmidt zieht für den Bereich der Sozialpolitik insgesamt eine mäßige Bilanz der Großen Koalition: „[D]ie finanzielle Konsolidierung der Sozialpolitik [blieb] hinter den Möglichkeiten zurück, die durch den Wirtschafts- und Beschäftigungsaufschwung bis Mitte 2008 geschaffen worden waren und die angesichts der breiten Schultern der Großen Koalition erträglich gewesen wären. Von der unzureichenden finanziellen Konsolidie-

206

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“ rung zeugt etwa die Entwicklung der Sozialbeiträge, die am Ende der 16. Legislaturperiode nahezu so hoch wie zu ihrem Beginn waren.“ (2010: 316)

4.4.2 Politics-Dimension 4.4.2.1 Bundestagswahl 2009: Rekordergebnis für die SPD Die Bundestagswahl 2009 weist, was das Wahlverhalten angeht, eine Reihe von Superlativen auf (Korte 2010): Niemals zuvor war der Vorsprung der Union (mit dem zweitschlechtesten Ergebnis seit 1949) vor der SPD (mit dem schlechtesten Ergebnis seit 1949) größer (10,8 Prozent) und niemals zuvor hat die SPD bei Bundestagswahlen zweistellig verloren (11,2 Prozent). Die Wahlbeteiligung erreichte einen Negativrekord: Rund 30 Prozent der Wahlberechtigten blieben zu Hause und vor allem die Volksparteien CDU und SPD gaben Stimmen an die Nicht-Wähler ab. War also einerseits die „Demobilisierung“ ein besonderes Merkmal der Bundestagswahl 2009, fand andererseits innerhalb des verbliebenen Elektorats eine historisch ebenfalls unübertroffene Wählerwanderung statt: Knapp 29 Prozent aller Wähler des Jahres 2005 entschieden sich, eine andere Partei oder gar nicht zu wählen (Weßels 2009). Die Bundestagswahl 2009 bedeutete eine Gleichzeitigkeit von zunehmender Dekonzentration211 und rasant wachsender Volatilität212.

211

In den 1970er Jahren konnten die CDU/CSU und SPD gemeinsam noch über 90 Prozent der Stimmen auf sich vereinen; dieser Anteil hat sich fast kontinuierlich auf 56,8 Prozent in 2009 reduziert – der niedrigste Wert seit Bestehen der Bundesrepublik (Weßels 2009: 34). 212 Nach der Veränderung zwischen 1949 und 1953 (14,2 Prozent) weist die Bundestagswahl 2009 mit 12,6 Prozent die höchste in der BRD verzeichnete Volatilität auf. Sie liegt doppelt so hoch wie die des Durchschnitts der Bundestagswahlen 1965 bis 2005 (Weßels 2009: 34).

4.4 Konsequenzen

207

Tabelle 5: Ergebnisse der Bundestagswahl 2009 Ergebnis 2009 in % [Sitze]

Veränderung zu 2005 in %

SPD

23,0 [146]

– 11,2

CDU/CSU

33,8 [239]

– 1,4

Grüne

10,7 [68]

+ 2,6

FDP

14,6 [93]

+ 4,8

LINKE

11,9 [76|

+ 3,2

SPD/Grüne

33,7 [214]

– 8,6

SPD/Grüne/Linke

45,6 [290]

– 4,5

Union/FDP

48,4 [332]

+ 3,4

Quelle: Eigene Darstellung/Berechnung, Daten: http://www.bundeswahlleiter.de213 Für den Zweck dieser Untersuchung sind insbesondere der Einbruch der SPD und die Ergebnissteigerung der Linkspartei bedeutsam, die erstmals auch in allen alten Bundesländern die 5-Prozentklausel überwinden konnte. Entscheidende Erklärungsfaktoren für den historischen Verlust der SPD sind die Linkskonkurrenz und ihre Mobilisierungsschwäche: Fast vier Prozent Verlust lassen sich durch eine geringere Wahlbeteiligung unter ihren Wählern von 2005 erklären, etwas mehr als sechs Prozentpunkte durch den Wahlerfolg der Linken. Der Zuwachs der Linken von rund 1 Millionen Wählerstimmen entspricht ungefähr der Zahl der Wähler, die von der SPD zur Linken abgewandert sind (Weßels 2009). Bewegung fand kaum lagerübergreifend, sondern hauptsächlich innerhalb des „linken“ (SPD/Linke/[Grüne]) und innerhalb des „bürgerlichen“ Lagers (Union/FDP) statt. Dabei profitierten die kleineren von der Schwäche der größeren Parteien. Die Stärkeverhältnisse der politischen Lager veränderten sich zwischen 2005 und 2009 allerdings nur marginal. Während sich mit der Bundestagswahl 2009 nach 2005 der Parteienwettbewerb einmal mehr in Richtung einer stärkeren Fragmentierung, Segmentierung und Polarisierung entwickelte – sich also europäischen Dimensionen annäherte –, wurden im Wahlkampf in „alter Rhetorik […] immer noch Lagerpolarisierungen beschworen.“ (Korte 2010: 12) Dabei hatte der Wähler allerdings gar nicht die Wahl zwischen einem „linken“ und einem „bürgerlichen“ Lager, sondern faktisch nur zwischen einer schwarz213

Der 17. Deutsche Bundestag hat 622 Sitze, die so genannte „Kanzlermehrheit“ liegt bei 312 Sitzen.

208

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

gelben und einer Großen Koalition – zumindest dann, wenn sich die Parteien an ihre Koalitionsaussagen halten würden – was nach den „WortbruchErfahrungen“ aus Hessen aber wahrscheinlich war. Die Regierung abzuwählen und die Macht im Land völlig neu aufzuteilen war 2009 somit nur bedingt möglich. 4.4.2.2 Wahlkampf 2009: Reduzierter Parteienwettbewerb Dass die Union 2009 nicht stärker verlor, hatte unter anderem damit zu tun, dass sie sich im Wahlkampf nicht mehr als neoliberales Feindbild von 2005 inszenieren ließ. Die Koalitionskompromisse mit der SPD trugen dazu bei, ihr ein „sozialeres“ Image zu verpassen. Manche Beobachter sprachen gar von der „Sozialdemokratisierung“ der Union. Die Bürger waren mit der Arbeit der Großen Koalition grosso modo zufrieden. Vor allem die Finanz- und Wirtschaftskrise trug dazu bei, das Sicherheitsbedürfnis in der Bevölkerung zu stärken. Angela Merkel galt als undogmatische und zusammen mit „ihrem“ Finanzminister Peer Steinbrück erfolgreiche „Managerin“ der Krise – selbst jeder fünfte Wähler der SPD präferierte Merkel als Regierungschefin vor dem eigenen Kandidaten Steinmeier (Jung/Schroth/Wolf 2010: 37). Eine stark den politischen Gegner – der immer noch politischer Partner war – diskreditierende Kampagne hätte auch immer ein Stück weit die gemeinsame politische Arbeit der Großen Koalition in Frage gestellt. Der wenig polarisierende Wahlkampf muss jedoch nicht allein einem solchen „Kalkül der Koalitionstreue“ geschuldet sein. Denkbar sind zwei weitere unabhängige Variablen: Er ist auch aus einem „Kalkül der Koalitionsoptionen“ erklärbar, weil in einem Fünfparteiensystem „Polarisierungsexzesse“ bestraft werden können (Blätte 2010: 287). Ferner hat das „Kalkül der Demobilisierung“, das insbesondere für die CDU von strategischer Bedeutung war, dazu geführt, „Anläufen der SPD, dem Wahlkampf eine aggressivere Note zu geben, den Wind aus den Segeln“ zu nehmen (Blätte 2010: 287). Die Arbeit der Großen Koalition bot wenig Möglichkeiten, sich in Abgrenzung zur Union zu profilieren und so der durch die Agenda 2010 verunsicherten Klientel Orientierung zu geben. SPDMüntefering klagte, die Kanzlerin verhalte sich „wie im Auto-Scooter: Nie anstoßen, perfekt im Ausweichen, aber immer nur im Kreis fahren, also nicht vorankommen“ (FAZ vom 21.09.2009). So war es die FDP, die sich als Finanzhai auf dem Wahlplakat der Sozialdemokraten wiederfand – und paradoxerweise als Partner für eine Ampelkoalition umworben wurde. Der „Ampel“ wurde schließlich von der FDP – nach Drängen der Union – auf einem Sonderparteitag eine Woche vor der Wahl eine Absage erteilt. Und während die Grünen eine Jamaika-Koalition ausschlossen, lehnten SPD und Linke eine gemeinsame Regierungszusammenarbeit ab. Damit war ein

4.4 Konsequenzen

209

linkes Lager nicht wählbar, dessen Perspektiven nicht aussichtslos gewesen wären: Bei einer Reihe von Themen – „Rente mit 67“, Mindestlohn, „Reichensteuer“, Kernenergie – gab es keine gesellschaftliche Mehrheit für die Positionen eines schwarz-gelben Bündnisses (Jung/Schroth/Wolf 2010). Diese Themen wurden jedoch nicht zum Wahlkampfgegenstand, sondern – neben den Koalitionsaussagen – vor allem Grundfragen der ökonomischen Zukunftssicherheit, bei denen es weniger um konkrete Festlegungen als um die Vermittlung eines Gefühls von Sicherheit ging. Die Union profitierte von der allgemeinen Zufriedenheit mit der Regierungsarbeit: Während 2005, in einer wirtschaftlichen Situation, die weniger kritisch war, 60 Prozent der Deutschen meinte, die BRD sei „nicht gut“ auf die Herausforderungen der Zukunft vorbereitet, meinte vier Jahre später rund die Hälfte der Befragten, Deutschland sei „eher gut vorbereitet“ (Jung/Schroth/Wolf 2010: 37). Dass die SPD die oben genannten Themen nicht stärker in den Mittelpunkt stellte, hatte sicherlich auch mit ihrer inneren Gespaltenheit zu tun. Eine schnelle Abkehr von der „Rente mit 67“ hätte beispielsweise den Vorwurf des wahltaktischen Opportunismus möglich gemacht und war mit dem Schröderianer und „Agenda-Architekten“ Steinmeier als Kanzlerkandidaten sowie Müntefering-Intimus Kajo Wasserhövel als Wahlkampfchef auch nicht ohne weiteres möglich. Die wahlprogrammatisch angestrengten Bemühungen der SPD um eine moderate Re-Regulierung des sozialdemokratisch deregulierten Arbeitsmarktes sowie die Forderung nach einem flächendeckenden Mindestlohn von 7,50 Euro zahlten sich nicht aus. Die Wählerwanderung zur Linkspartei macht deutlich, dass hier noch ein Glaubwürdigkeitsproblem besteht, das sich ganz wesentlich aus dem Erbe der Agenda 2010 speist. 4.4.2.3 Wahlverhalten: Arbeiter wählen Linke und Union Mit der Bundestagswahl 2009 verliert die SPD weiter Stimmen bei ihren traditionellen Stammwählern, Arbeitern und Gewerkschaftsmitgliedern. Von einer stabilen Bindung dieser Gruppen an die deutsche Sozialdemokratie kann nicht mehr gesprochen werden. 2009 wird die SPD sogar erstmals von der Union überholt: „Nachdem die SPD 2002 und 2005 innerhalb der verschiedenen Berufsgruppen unter den Arbeitern noch ihr bestes Ergebnis erzielen konnte (44 Prozent und 37 Prozent), wird sie im Jahr 2009 nur noch von einem Viertel der Arbeiter (25 Prozent, minus 12) gewählt. Die Union erfährt in der Berufsgruppe der Arbeiter mit 31 Prozent erstmals mehr Unterstützung als die SPD.“ (Jung/Schroth/Wolf 2010: 44)

210

4 Phase III: Die Koalition der „Agenda-Politiker“

Auch die Linke kann bei der Arbeiterschaft weiter zulegen (16 Prozent, plus 4) und in den neuen Bundesländern fällt die SPD, was ihren Anteil an Wählern aus der Arbeiterschaft betrifft, gar hinter Linke und Union zurück214. Betrachtet man neben der beruflichen Stellung zusätzlich noch die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft, so hat die SPD in den alten Bundesländern 15 Prozent seit 2002 verloren, kommt mit 37 Prozent aber noch auf eine mehrheitliche Unterstützung. Hier wurden Wählerpotentiale an die Linke abgegeben und sogar die FDP kann bei den gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmern um 4 Prozent auf 10 zulegen (Jung/Schroth/Wolf 2010: 44). Betrachtet man allein die Gruppe der Arbeitslosen, sind die Einbußen der SPD noch größer: Während die Linke mit 32 Prozent (plus 7) ein Rekordergebnis einfährt, rutscht die SPD auf 19 Prozent ab (minus 14). Das Abbremsen des rentenpolitischen Reformkurses scheint den Parteien der Großen Koalition bedingt genutzt zu haben: Beide erhalten in der Altersgruppe der über 60-jährigen ihr bestes Ergebnis – wenn auch mit Verlusten für die SPD. Dennoch zeigt sich die Bedeutung dieser (zahlenmäßig wachsenden) Gruppe hinsichtlich des Vote-Seeking-Aspekts: Denn bei den jüngeren Altersgruppen verliert die SPD in viel stärkerem Maße (Jung/Schroth/Wolf 2010: 41 f.). Insgesamt zeigt sich, dass die berufliche Stellung als Erklärungsfaktor für den Wahlausgang weniger wichtig wird, Altersunterschiede hingegen das Wahlverhalten deutlicher beeinflussen. Nach elf Jahren Regierungsbeteiligung und einer fast ebenso lange andauernden „Agenda-Politik“ sind der SPD somit ihre Stammwähler weitgehend davongelaufen, während die Linke diese Lücke der Interessenvertretung zumindest für den Moment partiell zu füllen scheint. Vor diesem Hintergrund wird im folgenden Kapitel zu untersuchen sein, wie die SPD auf diese Ergebnisse reagiert. Werden sie in einen kausalen Zusammenhang zur Politik der Agenda 2010 gestellt? Lassen sich Hinweise auf eine stärkere Abkehr vom Agenda-Kurs ausmachen und sollen damit die verlorenen Stammwähler wieder zurückgewonnen werden? Welche Gefahren sind mit einer deutlicher in Konkurrenz zur Linkspartei stehenden Positionierung verbunden?

214

Linke: 32 Prozent (plus 3); Union: 28 Prozent (plus 4); SPD: 17 Prozent (minus 12) (Jung/Schroth/Wolf 2010: 44).

5.1 Policy-Dimension

211

5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

Was bleibt nach rund zehn Jahren sozialdemokratischer „Agenda-Politik“? Die Antwort fällt zweigeteilt aus: Wir argumentieren, dass ihre Inhalte und Ideen erfolgreich waren und sowohl von der Großen wie auch der schwarz-gelben Koalition weitergeführt wurden und werden (Policy-Dimension). In dieser Hinsicht „lebt“ die Agenda 2010 als „richtige“ und „erfolgreiche“ Politik weiter, während die SPD in der Opposition eine zumindest inkrementelle Abkehr vom Agenda-Kurs praktiziert. Was den zusätzlichen Gewinn von Macht und die Zustimmung der Wähler betrifft, so ist die Agenda 2010 – zumindest für die Sozialdemokratie – in einer strategischen Sackgasse geendet (Politics-Dimension). Ein „Weiter so“ kann es nicht geben, wenn man mittelfristig zu neuen Machtoptionen kommen will. Es erweist sich als ironische Wendung der Agenda 2010, dass die deutsche Sozialdemokratie mit einem Reformprogramm, das den in der Kohl-Ära wurzelnden „Reformstau“ beseitigt hat und vom politischen Gegner ohne große Kurskorrekturen weitergeführt wird, an einen Punkt gelangt ist, wo sie ihrem ehemaligen Juniorpartner in Umfragen auf Augenhöhe wiederbegegnet und an dem die konservative Presse mitleidslos fragt: „Wozu SPD?“ (FAZ vom 30.09.2009). 5.1 Policy-Dimension Die Agenda 2010 war eine Sozial-Reform: Die Neuausrichtung dessen, was zukünftig gemeinwohldienlich ist oder nicht (s. Einleitung, Kap. 1.1). In der Arbeitsmarktpolitik, wo die ihren sozialpolitischen Auftrag verlorene BA für die Implementation des neuen Aktivierungsregimes verantwortlich ist, ist diese Neuausrichtung des Sozialen am offensichtlichsten. Aber auch in der Rentenpolitik hat sie sich durchgesetzt: Einen Teil des Altersrisikos sollen die Bürger zukünftig individuell auf Wohlfahrtsmärkten zu kompensieren versuchen. Die Senkung des Rentenniveaus in der GRV garantiert zusätzliche Freiheitsgrade, weil sie den Zwang zu einem Generationenvertrag schwächt, der nur eine suboptimale Rendite verspricht. Wer es sich leisten kann, für den bedeutet mehr Eigenverantwortung hier auch mehr Autonomie. Für die, die es sich nicht leisten können, hilft der Staat mit Subventionen – und nur mäßigem Erfolg. S. Hegelich et al., Agenda 2010, DOI 10.1007/978-3-531-93092-3_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

212

5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

In der Gesundheitspolitik ist die Neuausrichtung des Sozialen noch am schwächsten ausgeprägt. Krankheit wird in der Bevölkerung noch am ehesten als „natürliches“ Risiko empfunden, das solidarisch ausgeglichen werden soll, weil es jeden plötzlich und unverschuldet treffen kann. Dennoch sind erste Schritte getan worden, als weniger wichtig angesehene Versorgungsleistungen aus der solidarischen Finanzierung auszugliedern. Auch hier wurde auf die Eigenverantwortung der Versicherten verwiesen, denen jedoch regelmäßig das medizinische Fachwissen zur Prüfung des individuellen Gesundheitsbedarfs fehlt. Um mehr individuelle Freiheit ging es auch bei den Bestrebungen, den Wettbewerb zwischen den Kassen über die Möglichkeit von Zusatzbeiträgen zu forcieren, den Versicherten Wahlmöglichkeiten zu sichern und so die Versorgungseffizienz zu erhöhen. Die mit der Agenda 2010 einhergegangene Neuausrichtung des Sozialen und ihre Implikationen lassen sich wie folgt zusammenfassen: „Ein Sozialstaat, der das soziale Problem unserer Zeit in der Passivitaሷt und mangelnden Eigenverantwortung der Subjekte verortet; der praktisch im selben Atemzug aber in denselben Subjekten eine innere, zu Aktivierung und Selbststeuerung faሷhige und bereite Konstitution (er)findet; und der diese neue Subjektivitaሷt wiederum unvermittelt mit politischen Imperativen sozialer Verantwortung und Gemeinwohldienlichkeit ausstattet – ein solcher Sozialstaat wird zwangslaሷufig neue, ganz anders gelagerte soziale Probleme schaffen. Diese Probleme speisen sich nicht nur aus neuen sozialen Spaltungslinien mit Blick auf die ungleich verteilten Moሷglichkeiten zur Erfuሷllung neosozialer Aktivitaሷtsnormen oder aus den Kosten der notwendigen Kontrolle einer normgerechten Nutzung individueller Aktivitaሷtspotenziale. Sie resultieren auch aus der nie zu verhindernden, unbotmaሷßigen (weil immer eigensinnigen, politisch nicht steuerbaren) Umdeutung von oሷffentlichen Aktivitaሷtsanrufungen – oder schlicht und einfach aus dem unwillkuሷrlichen Widerwillen und spontanen Widerstand der Menschen gegen sinnlose Aktivitaሷtszwaሷnge und gegen die verquere Suggestion, dass das Soziale in der immerwaሷhrenden Bereitschaft zur Bewegung liege. Die Transformation des Sozialstaats oሷffnet Raሷume fuሷr das eine wie auch das andere gesellschaftliche Problemszenario. Es scheint keineswegs ausgemacht, wohin die Reise geht.“ (Lessenich 2009: 34)

In diesem Zusammenhang ist ein weiteres Mal auf die Luhmannsche Einschätzung zu verweisen, Bürgern ein bestimmtes Verhalten staatlich ‚anzuerziehen‘ („Personenänderung“) sei „ohnehin das gefährlichste Ziel, das eine Politik sich setzen kann“ (1981: 97). Diese (soziologische) Deutung der „Agenda-Politik“ ergibt sich aus einer Reihe ihrer sozialpolitischen Weichenstellungen. Sie ist nicht ihr intentionaler strategischer Kern, sondern zwangsläufige Ableitung dessen. In der PolicyDimension soll deshalb zunächst ein Rückblick auf die politischen Entscheidun-

5.1 Policy-Dimension

213

gen der Agenda 2010 und ihre inhaltlich-strategische Ausrichtung unternommen werden. 5.1.1 Rückblick: Inhaltliche Ausrichtung der „Agenda-Politik“ Die Sozialpolitik der Agenda 2010 wurde auf das strategische Ziel hin ausgerichtet, die Beiträge zu den einzelnen Versicherungszweigen zu senken bzw. im Fall der Rente langfristig zu stabilisieren. Sinkende Lohnkosten wurden im Zusammenspiel mit bereits im Jahr 2000 in die Wege geleiteten Steuersenkungen als zentrale Triebfeder für zusätzliche Beschäftigung und Wachstum sowie sinkende Arbeitslosigkeit gesehen. Eine Absenkung bzw. Stabilisierung der Beiträge bedeutete jedoch gleichzeitig, dass die Einnahmen der Sozialversicherungen sinken würden, sofern die Arbeitslosigkeit nicht überdurchschnittlich stark sinkt. Der Wechsel von der ausgabenorientierten Einnahmepolitik zur einnahmeorientierten Ausgabenpolitik ging deshalb gleichzeitig mit einer sukzessiven Ausweitung der Steuerfinanzierung der einzelnen Versicherungszweige einher, um das jeweilige Leistungsniveau nicht abstürzen zu lassen. Dennoch hielt Kanzler Schröder sein Versprechen: An vielen Stellen wurden Sozialleistungen tatsächlich gekürzt. 5.1.1.1 Arbeitsmarktpolitik Die SPD war 1998 mit dem Wahlversprechen in die Regierungsverantwortung gekommen, die Arbeitslosigkeit nachhaltig zu senken. Die Hartz-Reformen als „Herzstück“ des Agenda 2010-Reformpakets sollten vor diesem Hintergrund durch den Übergang von einer aktiven zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik sowie durch eine nach NPM-Prinzipien neuausgerichtete Arbeitsvermittlung wieder mehr Menschen in Arbeit bringen. Das Zusammenwirken von restriktiverer Leistungsvergabe und verschärftem Arbeitszwang im Rahmen des SGB II sowie der Verkürzung der Bezugsdauer des ALG I führte zu einer höheren Konzessionsbereitschaft der Arbeitsuchenden. Nachdem von den Agenda-Machern immer wieder betont worden war, dass die Reformen „Zeit bräuchten“, um ihre Wirkungskraft zu entfalten, kam es in der dritten Phase der Agenda tatsächlich zu den erhofften positiven Effekten: So konnte die Arbeitslosigkeit zwischen 2005 und 2010 (unter Vernachlässigung des temporären, durch die Finanzkrise bedingten Konjunktureinbruchs) von fünf auf drei Millionen gesenkt werden und auch die Zahl der schwer zu vermittelnden Langzeitarbeitslosen ging zurück. Ebenfalls konnten die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung mehr als halbiert werden, womit für diesen Sozialversicherungszweig ein wesentliches Ziel der Agenda 2010 (verspätet) erreicht wurde. Nicht analog zum Arbeitsmarktauf-

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

schwung konnten hingegen Armut und Hilfebedürftigkeit gesenkt werden: Dies war jedoch auch kein strategisches Ziel der Agenda 2010 und kann deshalb nicht als expliziter Misserfolg dieser Politik gewertet werden. Der mit den Hartz-Reformen beschrittene Reformpfad wurde auch unter der Großen Koalition fortgeführt. So kam es in der dritten Phase zu einer Verschärfung der Sanktionsregeln und Stärkung der Überwachungskompetenzen im SGB II. Zwar zeigen sich in der Arbeitsmarktpolitik – anders als in den anderen untersuchten Politikfeldern – auch Reformen, die vereinzelte Elemente der Agenda 2010 zurücknehmen. So wurden beispielsweise die Bezugsdauer des ALG I ab einem bestimmten Alter wieder verlängert und branchenspezifische Mindestlöhne eingeführt. Damit wurde jedoch nicht prinzipiell die strategische Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik aufgeben. Die Einführung von auf einzelne Branchen beschränkten Mindestlöhnen kann vielmehr als eine „soziale Flankierung“ und damit als Erweiterung des mit der Agenda 2010 eingeführten Aktivierungsregimes betrachtet werden. Obwohl der „Aufschwung“ am Arbeitsmarkt nicht allein durch die arbeitsmarktpolitischen Reformen der Agenda erklärt werden kann (vgl. Kap. 4.4.1.1) und zudem in die Zeit der Großen Koalition fiel, wurde der Erfolg der Reformen in der Öffentlichkeit vor allem den sozialdemokratischen Agenda-Machern zugeschrieben: „Deutschlands Wirtschaft, viele Arbeitslose und die erste Regierung Angela Merkel haben von der Agenda 2010 profitiert. [...] Gerhard Schröders Reformagenda ist auch noch heute dafür mitverantwortlich, dass Deutschland wirtschaftlich besser dasteht als viele Nachbarn in Europa oder Wirtschaftsnationen in Übersee. Die Agenda 2010, das gestehen auch alle politischen Gegner der damaligen rot-grünen Bundesregierung inzwischen ein, war in ihrer Grundausrichtung richtig und unvermeidbar.“ (Tagesspiegel vom 16.03.2010)

5.1.1.2 Rentenpolitik Mit der Riester-Reform von 2001 wurde in der Rentenpolitik der Pfad einer lebensstandardsichernden institutionellen Alterssicherung verlassen und auf die Beitragssatzorientierung als dominantes Ziel eingeschwenkt (defined contribution). Dieser Paradigmenwechsel wurde maßgeblich mit dem Sachzwang einer demografischen Entwicklung begründet, die die Finanzierung der GRV ohne das „alternativlose“ Umsteuern in Richtung privater Altersvorsorge unmöglich mache. Zugleich wurde darauf verwiesen, durch die Einführung einer dritten Säule der Rentenfinanzierung „mehr“ Generationengerechtigkeit zu gewährleisten. Dieses Legitimationsmuster wurde seitdem in wesentlichen Zügen bei jeder Reform wiederholt, die auf Rentenniveausenkung und Beitragssatzsta-

5.1 Policy-Dimension

215

bilisierung zielte (2004 und 2007). Die durch die „Riester-Treppe“ erzwungene vierprozentige Rentenkürzung muss individuell durch private Altersvorsorgeverträge kompensiert werden, wenn man das Versorgungsniveau halten will. Der mit dem RV-Nachhaltigkeitsgesetz von 2004 eingeführte Nachhaltigkeitsfaktor sollte die Rentenanpassung entsprechend des Verhältnisses von Beitragszahlern und Rentenbeziehern gewissermaßen „automatisieren“, so dass politische Eingriffe nicht mehr notwendig werden und das Beitragssatzziel nicht gefährdet wird. Diese maßgeblich von der Rürup-Kommission intendierte „Entpolitisierung“ der Rentenpolitik wurde jedoch bereits in dem Moment verfehlt, als im selben Gesetzgebungsverfahren ein Mindestrentenniveau festgeschrieben und die Wirkung des Nachhaltigkeitsfaktors durch eine Schutzklausel abgemildert wurde (defined benefit). 2007 sollte mit der „Rente mit 67“ der letzte Grundstein für eine „zukunftsfeste“ Alterssicherung im Rahmen der GRV gelegt werden: Die stufenweise Erhöhung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre hatte zum Ziel, die Ausgabenseite zu entlasten, die Einnahmeseite zu stärken und die Erwerbsbeteiligung Älterer zu erhöhen. Der ebenfalls 2007 eingeführte „Nachholfaktor“ erweiterte die Schutzklausel derart, dass der aus ihrer Einführung resultierende finanzielle Ausgleichsbedarf zu einem späteren Zeitpunkt mit potentiellen Rentenerhöhungen verrechnet werden muss (defined contribution). In den Jahren 2008 und 2009 wurde die Rentenanpassungsformel weitere Male modifiziert: In beiden Fällen ging es darum, Rentenkürzungen zu vermeiden bzw. Rentenerhöhungen großzügiger ausfallen zu lassen (defined benefit). Diese Maßnahmen gefährden die langfristigen Beitragsziele und stehen in Widerspruch zum Agenda-Kurs. Dennoch blieben die Grundprämissen der 2001 neu formulierten Rentenpolitik bis 2009 bestehen: Eine Abkehr von der dominanten Beitragssatzorientierung während der Zeit der Großen Koalition war nicht erkennbar, auch die Legitimationsmuster wurden beibehalten und langfristig wird das Rentenniveau weiter sinken. Der aus den kurzfristigen Niveausicherungsmaßnahmen sich ergebende Finanzbedarf soll über den „Nachholfaktor“ konsequent abgetragen werden. Die „Rente mit 67“ steht in strategischer Kontinuität auch zu den arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen der Agenda 2010, die auf eine längere und erhöhte Erwerbsbeteiligung zielen. Ob der Agenda-Kurs in der Rentenpolitik Erfolg hat, ist aufgrund seiner langfristigen Orientierung nicht ohne weiteres abzusehen. 5.1.1.3 Gesundheitspolitik Auch im Politikfeld Gesundheit zieht sich das Ziel der Stabilisierung bzw. Senkung des Versicherungsbeitragssatzes wie ein roter Faden durch die einzelnen Phasen der Agenda 2010. Allerdings wurde dieses Ziel weder mit dem GMG

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

noch mit dem GKV-WSG erreicht. Neben einer stärkeren wettbewerblichen Ausrichtung des Gesundheitswesens und den für eine Gesundheitsreform obligatorischen punktuellen Kostensenkungsmaßnahmen zeichnete sich mit dem GMG der rot-grünen Koalition vor allem eine zunehmende Aufweichung der paritätischen Finanzierung und infolgedessen eine stärkere Belastung der Versicherten ab. Seit 2005 zahlen die Versicherten einen um 0,9 Prozentpunkte höheren Beitragssatz als die Arbeitgeber. Zugleich wurden Leistungen aus dem Katalog der GKV ausgegliedert und Selbstbeteiligungen eingeführt. Mit letzteren sollte den Bürgern wiederum ein „Mehr“ an Eigenverantwortung zugemutet werden, was in diesem Fall vor allem mehr Eigenfinanzierung bedeutete. So sollte auch der vermeintlichen „Übernutzung“ von Gesundheitsdienstleistungen entgegengewirkt werden, die jedoch vor allem über die Leistungserbringer wie z.B. Ärzte und weniger durch die Patienten selbst gesteuert wird. Mit dem GKV-WSG der Großen Koalition, das mit dem Gesundheitsfonds eine wesentliche Finanzierungsreform anstrebte, wurde ein Kompromiss zwischen den konkurrierenden Modellen der Kopfpauschale sowie der Bürgerversicherung geschlossen, der es durch sein Festhalten an einkommensabhängigen Beiträgen allerdings nicht vermochte, die GKV auf eine tatsächlich neue Finanzierungsgrundlage zu stellen. Der Gesundheitsfonds stellt außerdem insofern eine weitere Aufweichung des Paritätsprinzips dar, als jede Versicherung in einem gewissen Rahmen Zusatzbeiträge von ihren Versicherten erheben kann, wenn die ihnen vom Fonds zugewiesenen Mittel nicht ausreichen. Damit wurde auch eine weitere (kleine) Teilabkopplung der Gesundheits- von den Arbeitskosten erreicht, die den strategischen Intentionen der Agenda 2010 entspricht. In der Gesundheitspolitik wurden in den drei Agenda-Phasen weitreichende Reformen beschlossen. Anders als in den Politikfeldern Arbeitsmarkt und Rente lagen tatsächlich unterschiedliche Lösungsansätze für eine Finanzreform des Gesundheitswesens vor, die bislang lediglich als Kompromiss verwirklicht wurden. Mit dem Ende der Großen Koalition ist nun theoretisch „der Weg frei“ für eine radikalere Umgestaltung des Gesundheitswesens. 5.1.2 Ausblick: „Agenda-Politik“ heute 5.1.2.1 „Agenda-Politik“ der schwarz-gelben Bundesregierung Der mit der Agenda 2010 eingeschlagene Reformpfad wurde nicht nur von der Großen Koalition zwischen 2005 und 2009 fortgeführt. Auch die aktuelle schwarz-gelbe Bundesregierung sieht keinesfalls großen Änderungsbedarf, was die grundsätzlichen mit der Agenda neudefinierten Leitlinien der bundesdeut-

5.1 Policy-Dimension

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schen Sozialpolitik betrifft. Damit scheint es in der Parteienlandschaft – lässt man die Linkspartei außen vor – tatsächlich seit Ende der 90er-Jahre einen groben Konsens darüber zu geben, was eine „richtige“ bzw. „gute“ Sozialpolitik ist. In der Arbeitsmarktpolitik hält die schwarz-gelbe Bundesregierung strikt an den unter Rot-Grün eingeleiteten Reformen fest. Das Bundesverfassungsgericht hatte im Februar 2010 die geltende Berechnungsgrundlage der Regelsätze für verfassungswidrig erklärt und eine Neuberechnung gefordert. Zwar hatte das Gericht nicht die Höhe der Regelsätze generell in Frage gestellt – sie sei „nicht evident unzureichend“. Dennoch hatte sich mit dem Urteil für die schwarz-gelbe Bundesregierung ein „window of opportunity“ geöffnet, um die Regelsätze auf eine neue Grundlage zu stellen. Die Erhöhung der Regelsätze um fünf auf 364 Euro ist ein Beleg dafür, dass der Status quo nicht verlassen werden soll. Begründet wurde dies unter anderem mit negativen Anreizstrukturen, die mit einer deutlichen Regelsatzerhöhung einhergegangen wären, was unter dem Stichwort „Lohnabstand“ debattiert wurde215. Die Erzählung vom zu wahrenden Lohnabstandsgebot steht außerdem in Kontinuität zu den Legitimationsmustern der Agenda 2010: Höhere Hartz IV-Sätze, so Arbeitsministerin von der Leyen, seien gegenüber Arbeitnehmern, die Vollzeit arbeiten und dennoch letztendlich nicht mehr Geld übrig hätten als vergleichbare nichtarbeitende Hilfeempfänger, nicht vermittelbar. Vor diesem Hintergrund sei der jetzige Regelsatz durchaus gerecht.216 Auch im Schröder Blair-Papier wurde schon auf das Lohnabstandsgebot Bezug genommen: „Das System der Steuern und Sozialleistungen muß sicherstellen, daß es im Interesse der Menschen liegt, zu arbeiten.“ (Schröder/Blair 1999) Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil zur Neuberechnung der Hartz IV-Regelsätze auch angemahnt, dass die Kosten für Bildung und Teilhabe am Vereinsleben von Kindern aus Familien von Hartz IV-Empfängern keine angemessene Berücksichtigung fänden. Arbeitsministerin von der Leyen will deshalb ein Bildungspaket einführen, das in Form von Sach- und Dienstleistungen hilfebedürftige Kinder gezielt fördern soll. Die Arbeitsministerin versteht dies als „Paradigmenwechsel“ (BT-Plenarprotokoll 17/61: 6355). Indem mit dem Bildungspaket das Gerechtigkeitsprinzip der Chancengleichheit gestärkt werden

215 Die Erzählung vom Lohnabstand ist insofern irreführend, als sie suggeriert, Hilfeempfänger könnten sich regelmäßig „frei“ dafür entscheiden, ob sie im Leistungsbezug verbleiben oder eine Arbeit aufnehmen. Konsequent zu Ende gedacht impliziert sie auch, dass bei einer negativen Entwicklung der Löhne im Niedriglohnsektor auch das Existenzminimum nach unten angepasst werden müsste, was nicht in jedem Fall verfassungskonform sein wird. Ferner impliziert die Erzählung vom Lohnabstandsgebot eine prinzipiell staatsleistungsfixierte und arbeitsunlustige Haltung der Hilfeempfänger, denen unterstellt wird, dass sie „rational“ kalkulieren, ob es sich finanziell lohnt zu arbeiten. 216 Neue Hartz-IV-Sätze: Von der Leyen zeigt sich überrascht, Focus Online vom 26.09.2010.

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

soll, steht auch diese Maßnahme in Kontinuität zu den ideologischen Prämissen der Agenda 2010. Im Zuge weiterer Modifikationen der Hartz-Reform hat die schwarz-gelbe Bundesregierung außerdem Änderungen bei den Hinzuverdienstregeln vorgenommen. Bislang durften Hartz IV-Empfänger bei Arbeitseinkünften bis zu 800 Euro 20 Prozent des zusätzlichen Einkommens behalten: Diese Grenze wird nun auf 1000 Euro angehoben. Unangetastet bleibt der Freibetrag von 100 Euro. Erklärtes Ziel der Regierung ist es, stärkere Anreize für die Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung zu schaffen:217 Auch diese Maßnahme reiht sich nahtlos in die „Agenda-Politik“ ein.218 Eine grundsätzliche Abkehr von den Grundprinzipien des mit den Hartz-Reformen neu ausgerichteten Arbeitsmarktregimes ist somit unter Schwarz-Gelb nicht zu erkennen. In der Rentenpolitik bewegt sich die schwarz-gelbe Bundesregierung auf den mit der Riester-Reform von 2001 neu ausgerichteten Reformpfaden. Das zeigt zum einen das Festhalten an der stufenweisen Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre: „Die Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters ist notwendig und bleibt weiterhin vertretbar. Sie dient der Sicherung des Wohlstands, gewährleistet die Gerechtigkeit zwischen den Generationen und stärkt die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands.“ (BMAS 2010: IV)

Sozialstaatsumbau zur Sozialstaatssicherung, Generationengerechtigkeit als Schlüsselbegriff und Erhalt und Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit stellten schon wesentliche Argumente in Schröders Regierungserklärung von 2003 dar (vgl. Kap. 3.3).219 Zum anderen illustriert Ursula von der Leyens Plädoyer für die RiesterVerträge die Status quo-Präferenz der schwarz-gelben Bundesregierung in der Rentenpolitik: „Ich wünsche mir, dass der Boom beim Riestern weiter anhält und wir mit 13 Millionen Riester-Verträgen noch lange nicht am Ende sind. [..] Die Reformen in der gesetzlichen Rente haben dafür gesorgt, dass das Rentenniveau eine bestimmte Grenze 217

Mehr Hinzuverdienst für Hartz-IV-Empfänger, FAZ.NET vom 08.10.2010. Durch die Neuregelung ist eine deutliche Erhöhung derjenigen „Aufstocker“, die ins Hartz IVSystem rutschen, absehbar. 219 Handlungsbedarf sieht die schwarz-gelbe Bundesregierung allerdings noch bei den Arbeitsbedingungen Älterer: Obwohl sich sowohl die Erwerbsbeteiligung als auch die Arbeitsmarktchancen für Ältere bereits deutlich verbessert hätten, seien, so von der Leyen, „mehr betriebliche Gesundheitsförderung und altersgerechte Arbeitsplatzgestaltung, mehr Qualifizierung und ständige Weiterbildung bereits im mittleren Alter“ unabdingbar. [http://www.bmas.de/ portal/49049/2010_11_17_bericht_arbeiten_bis_67.html] 218

5.1 Policy-Dimension

219

nicht unterschreiten wird und andererseits die Belastung für die Jüngeren nicht ausufert.“220

Indem auf „die Reformen in der gesetzlichen Rente“ rekurriert wird, wird die „Richtigkeit“ insbesondere der rot-grünen Reformen implizit anerkannt. Aufgrund der positiven Arbeitsmarkt- und Konjunkturentwicklung zeichnet sich für 2011 – trotz Kürzung durch den „Nachholfaktor“ – eine Rentenerhöhung ab. Ob die schwarz-gelbe Bundesregierung auch weiterhin am dominanten DCZiel in der Rentenpolitik und damit am Agenda-Kurs festhält, wird vor allem dann interessant zu beobachten sein, wenn es in Zukunft zu Rentenkürzungen aufgrund nachlassender Konjunkturentwicklung und konsequenter Anwendung des „Nachholfaktors“ kommen könnte221. In der Gesundheitspolitik lässt sich nicht ohne Weiteres von einer Abkehr oder einer Fortführung des Agenda-Kurses sprechen. Das ist vor allem deshalb der Fall, weil es zwischen 1998 und 2005 zu keiner Finanzierungsreform der GKV gekommen ist, die explizit als tragendes Element sozialdemokratischer „Agenda-Politik“ gelten könnte. Die Gesundheitspolitik der aktuellen Bundesregierung ist in der PolicyDimension jedoch insofern zur „Agenda-Politik“ strategisch kompatibel, als auch mit dem „Gesetz zur nachhaltigen und sozial ausgewogenen Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung“ (GKV-Finanzierungsgesetz – GKVFinG), das am 12. November 2010 im Bundestag verabschiedet wurde, auf eine Stabilisierung der Versicherungsbeiträge und eine Entlastung der Arbeitgeber gezielt wird. Mit dem schwarz-gelben GKV-FinG findet der Einstieg in die einkommensunabhängige Finanzierung über eine „Mini-Kopfpauschale“ statt. Wie beim GMG und dem GKV-WSG wird die Finanzierung der GKV als Kernproblem des Gesundheitswesens diagnostiziert: „Seit vielen Jahren wachsen die Ausgaben der GKV schneller als die beitragspflichtigen Einnahmen. Steigende Beitragssätze führen zu steigenden Lohnkosten und gefährden damit Arbeitsplätze. Konjunkturelle Schwankungen führen zu einer Instabilität auf der Einnahmeseite der GKV. Zur Bewältigung dieser Probleme sollen die Arbeitgeberbeiträge festgeschrieben und es soll die Einkommensabhängigkeit der Beiträge vermindert werden.“ (BT-Drs. 17/3040: 1)

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http://www.bmas.de/portal/41972/2010_02_05_riester.html Insbesondere Äußerungen von Bundeswirtschaftsminister Brüderle geben Anlass zu der Vermutung, dass zumindest in Teilen der schwarz-gelben Koalition die 2008 und 2009 in der GRV eingeführten DB-Elemente durchaus kritisch gesehen werden. Dies spricht umso deutlicher für eine Agenda-Kontinuität in der Rentenpolitik unter Schwarz-Gelb.

221

220

5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

Als Ziele werden vor diesem Hintergrund eine Stabilisierung der Ausgaben sowie die Notwendigkeit einer soliden Finanzierungsbasis definiert. Weiterhin wird das Wettbewerbsparadigma gestärkt: Notwendig sei eine wettbewerbsfreundlichere Ausgestaltung des Finanzierungssystems. Ein „zielgenaue[r] und gerechte[r]“ (BT-Drs. 17/3040: 2) Sozialausgleich solle die Beitragszahler außerdem vor einer „unverhältnismäßigen Belastung“ (BT-Drs. 17/3040: 3) schützen.222 Mit dem GKV-FinG wird der Beitragssatz ab Januar 2011 erneut auf 15,5 Prozent angehoben, was dem Beitragssatzniveau vor dem Konjunkturpaket II entspricht. Die Arbeitnehmer zahlen 8,2 Prozent, der Arbeitgeberbeitrag wird bei 7,3 Prozent eingefroren: „Damit wird der Automatismus durchbrochen, dass Ausgabensteigerungen zwangsläufig zu steigenden Lohnkosten führen“ (BT-Drs. 17/3040: 3). „Unvermeidbare […] Ausgabensteigerungen“ (BT-Drs. 17/3040: 3) werden stattdessen durch einkommensunabhängige Zusatzbeiträge finanziert, die allein die Versicherten tragen. Diese beiden Aspekte, nämlich Senkung der Lohnkosten einerseits und höhere Belastung der Versicherten andererseits, ist „Agenda-Politik“ „im besten Sinne“ und fügt sich als Policy-Maßnahme problemlos in das einst von Bundeskanzler Schröder in seiner Agenda-Rede gehaltene Plädoyer ein, „auf[zu]hören – das ist der Kern dessen, was wir vorschlagen (Herv. d. A.) -, die Kosten von Sozialleistungen, die der Gesellschaft insgesamt zugute kommen, immer nur und immer wieder dem Faktor Arbeit aufzubürden.“ (Plenarprotokoll 15/32: 2490)

5.1.2.2 Die SPD stellt sich neu auf Obwohl ein grundsätzlicher Konsens in Öffentlichkeit und Parteienlandschaft über die Richtigkeit und den Erfolg der Reformen der Agenda 2010 zu bestehen scheint, ist der Umgang der SPD mit dem „Agenda-Erbe“ weiterhin ambivalent. Nach dem katastrophalen Abschneiden der SPD bei der Bundestagswahl 2009 versucht die Partei nun, sich gegenüber den zentralen Agenda-Inhalten neu zu positionieren. Dabei beginnt sich ein bemerkenswertes Paradox abzuzeichnen: Während CDU/CSU und FDP weiterhin „Agenda-Politik“ betreiben, vollzieht sich beim „Reform-Initiator“ SPD zumindest in den Politikfeldern Arbeitsmarkt und Rente eine allmähliche Abkehr von der Agenda 2010. Die modifizierten 222

Der Sozialausgleich greift, sobald der „im Voraus für das Folgejahr ermittelte durchschnittliche Zusatzbeitrag die Überforderungsgrenze von 2 Prozent der individuellen beitragspflichtigen Einnahmen eines Mitglieds“ (..) übersteigt.

5.1 Policy-Dimension

221

Policy-Inhalte können als eine strategische Öffnung zur Linkspartei gedeutet werden (vgl. Kap. 4.3). In der Analyse der Ursachen für die Bundestagswahlniederlage 2009 auf dem SPD-Bundesparteitag knapp zwei Monate später wird als wesentlicher Grund der Eindruck der Wähler angeführt, dass die SPD „sich von zentralen Sicherungsversprechen des Sozialstaates, der Absicherung bei Arbeitslosigkeit und im Alter, verabschiedet habe“ (SPD 2009). Dies habe zu einem deutlichen „Vertrauens- und Glaubwürdigkeitsverlust“ (SPD 2009) in den „Kernkompetenzen Arbeit und Soziales“ (SPD 2009) geführt. Vor diesem Hintergrund strebte die SPD eine „kritische Überprüfung der Arbeitsmarktreformen“ (SPD 2010) an. Fast ein Jahr später, nämlich auf dem außerordentlichen Parteitag am 26. September 2010, präsentierte die SPD mit ihrem Bericht „Fairness auf dem Arbeitsmarkt“ das Ergebnis ebendieses Überprüfungsprozesses (vgl. zum Folgenden SPD 2010). Schon der normative Ausgangspunkt der Arbeitsmarktpolitik stellt eine Veränderung im Vergleich mit der Agenda 2010 dar: So wird Arbeitslosigkeit nicht mehr primär als Belastung der Sozialversicherungssysteme und damit auch der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gesehen, sondern vielmehr als „moralische Katastrophe“ in einer „auf Arbeit gegründeten Gesellschaft“: „Von der Arbeit her entwickeln wir unsere politischen Forderungen. Von der Arbeit her bilden wir unser Verständnis der Welt.“ (SPD 2010) Eine Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik sei deshalb erforderlich. Selbstkritisch wird dabei konstatiert, dass „die SPD sich selbst nicht schonen [kann]. Sie muss […] Fehler erkennen und auch Korrekturen vorschlagen.“ (SPD 2010) Grundsätzlich werden Kernstücke der Arbeitsmarktreformen wie die Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie die Neuorganisation der Arbeitsmarktvermittlung und die Begrenzung der Frühverrentungspraxis als „richtige Weichenstellungen“ (SPD 2010) anerkannt. Eingeräumt werden allerdings Akzeptanzprobleme auf Seiten der Bevölkerung, die vor allen Dingen aus einer eindimensionalen Fokussierung auf das Ziel der Aktivierung resultieren. Die SPD gesteht, dass „einige Veränderungen ein kulturell tief verankertes Gerechtigkeitsverständnis verletzt [haben], demzufolge die Lebensleistung einer Erwerbsbiographie auch im Sozialsystem angemessen zu berücksichtigen ist“ (SPD 2010). Damit wird explizit der defizitäre Umgang mit dem Gerechtigkeitsparadigma benannt. Aus diesem Eingeständnis ergibt sich das neue Leitbild, das sozialdemokratische Arbeitsmarktpolitik in Zukunft prägen soll: „Der Arbeit gerecht werden!“ (SPD 2010, Herv. d. A.) Es sollen im Folgenden nur einige ausgewählte Aspekte dieses neuen Arbeitsmarktpolitikkonzepts vorgestellt werden, die als Beginn einer Abkehr von

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

bzw. als deutliche Modifikationen der Agenda-Reformen auf dem Arbeitsmarkt gesehen werden können. Eine der zentralen Thesen ist, dass mit einer „sozialen Flankierung“ durch flächendeckende gesetzliche Mindestlöhne die gesellschaftliche Akzeptanz der Agenda 2010 erheblich höher ausgefallen wäre. Dabei nimmt die SPD auch Abstand von ehemals zentralen Gerechtigkeitsimplikationen. So sei das Paradigma der Leistungsgerechtigkeit, das bei der Formulierung der Agenda 2010 noch eine implizite Referenzgröße dargestellt hatte (vgl. Kap. 2.3.1.1), auf dem deutschen und europäischen Arbeitsmarkt nicht mehr gewährleistet, was durch den expandierten Niedriglohnsektor – der unter Schröder noch politisch gewollt war – sowie durch die zunehmende Anzahl der Aufstocker illustriert wird. Die SPD distanziert sich nachdrücklich von der Entscheidung der Bundesregierung, die Hartz-Regelsätze nur marginal zu erhöhen und tritt für eine deutlich stärkere Erhöhung ein: Das Lohnabstandsgebot, das Arbeitsministerin von der Leyen zur Begründung der um fünf Euro steigenden Regelsätze anführt, sei nicht gerechtfertigt: „Nicht die Sozialleistungen sind zu üppig, die Entwicklung der Löhne ist katastrophal.“ (SPD 2010) Damit wird erneut auf die Notwendigkeit eines flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohns rekurriert. Unter dem Aspekt „Leistungen an Arbeitslose gerecht fortentwickeln“ werden außerdem Änderungsvorschläge formuliert, die die Arbeitsmarktreformen der Agenda 2010 teilweise explizit konterkarieren – und dabei weit über die beispielsweise in der Großen Koalition beschlossene Verlängerung des ALG I für ältere Arbeitslose hinausgehen. Zentral ist dabei beispielsweise die Forderung, dass diejenigen, die jahreoder jahrzehntelang erwerbstätig waren, ihre „Lebensleistung“ nicht innerhalb von einem Jahr durch das Beziehen von Hartz IV „zerstört“ wissen sollen: Vielmehr soll sich die Dauer der Beschäftigung im Arbeitslosengeld niederschlagen. Damit scheint in der Agenda-Logik das „Sprungbrett in die Eigenverantwortung“ wieder ein Stück weit gegen die „soziale Hängematte“ eingetauscht, da der unbedingte Anreiz zur Aufnahme von Arbeit damit abgeschwächt wird. In eine ähnliche Richtung zielt die Forderung, auf die Anrechnung von Vermögen, das nicht aus dem Einkommen resultiert, zu verzichten. Des Weiteren soll die Bezugsdauer des ALG I für diejenigen, die an berufsqualifizierenden Maßnahmen teilnehmen, auf bis zu 12 Monate verlängert werden können. Gleichzeitig wird die Rahmenfrist für eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung von 24 auf 36 Monate erhöht, um einen Anspruch auf das ALG I zu erhalten. Schließlich stellt die SPD mit dem „Sozialen Arbeitsmarkt“ ein Projekt in Aussicht, das eine „echte“ sozialdemokratische Alternative zum bisher vorherrschenden Paradigma zur Förderung Arbeitsloser sein soll:

5.1 Policy-Dimension

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„Statt Arbeitslosen mit einer Kürzung der Regelleistungen zu drohen, brauchen wir mehr und bessere Arbeitsangebote auf dem Arbeitsmarkt für diejenigen, die derzeit auf dem normalen Arbeitsmarkt keine Arbeit finden. […] Hierzu bedarf es guter Fallmanager und einer Perspektive auf dem Arbeitsmarkt, die motiviert. Ziel muss es sein, anständige Arbeitsplätze zu schaffen und Menschen ein auskömmliches Einkommen zu ermöglichen. Zwangsmaßnahmen mit dem Ziel, letztlich die Regelsätze für das Existenzminimum weiter abzusenken, Mindestlöhne zu verhindern und die Lohndrückerfunktion des Armutslohn-Sektors weiter zu verstärken sind mit unserem Verständnis von Sozialstaat nicht zu vereinbaren und zudem wirtschaftspolitisch falsch. […] Wir wollen einen sozialen Arbeitsmarkt mit öffentlich geförderter Beschäftigung ausbauen. In diesem sozialen Arbeitsmarkt wollen wir in den kommenden zwei Jahren zusätzlich 200.000 Beschäftigungsverhältnisse anbieten. Sie sollen allen Empfängern von Arbeitslosengeld II zur Verfügung stehen.“ (SPD 2010)

Damit fordert die SPD eine klare Abschwächung des mit der Hartz-Reform eingeführten Aktivierungsregimes. Der Parteitagsbeschluss macht außerdem deutlich, dass sich die SPD für eine Re-Regulierung des sozialdemokratisch deregulierten Arbeitsmarktes einsetzen will. Im Politikfeld Rente nimmt die SPD deutlichen Abstand von der „Rente mit 67“: Mit der Anhebung der Regelaltersgrenze soll erst dann begonnen werden, wenn mindestens die Hälfte der über 60-jährigen Beschäftigten sich in sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung befindet. Der von der Bundesregierung vorgelegte Prüfbericht zur Lage Älterer am Arbeitsmarkt belege zwar eine Verbesserung der Beschäftigungssituation Älterer, nichtsdestotrotz befinde sich derzeit nur etwa ein knappes Viertel der über 60-Jährigen in sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung. Unter diesen Bedingungen sei der Einstieg in die „Rente mit 67“ derzeit noch als „faktische Rentenkürzung“ zu werten223. Damit wird der Einstieg in die „Rente mit 67“ explizit an die Arbeitsmarktentwicklung gekoppelt, was eine Verschiebung der Policy-Präferenzen dahingehend bedeutet, dass das DC-Ziel nun nicht mehr bedingungslos gelten soll. Etwas anders stellt sich die Situation in der Gesundheitspolitik dar: Hier hält die SPD an der in der rot-grünen Regierungszeit sowie in der Großen Koalition formulierten Forderung nach der Einführung einer Bürgerversicherung fest (vgl. Kap. 3.2.1.4). Sie soll unter veränderten Rahmenbedingungen auf der Grundlage des Gesundheitsfonds weiterentwickelt und in die „Leitidee einer Bürgersozialversicherung“224 eingefügt werden. Entscheidend ist auch hier die Stabilisierung der Beitragssätze, die allerdings über eine Vergrößerung der Ein223

http://www.spd.de/aktuelles/News/6136/20101117_rentenkuerzung_verhindern.html www.spd.de/aktuelles/Pressemitteilungen/5782/20101108_beschluss_praesidium_buergerversich erung.html

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

nahmeseite erreicht werden soll. Ein detailliertes Konzept hierzu soll im Frühling 2011 vorgelegt werden. Im Mittelpunkt steht ein „einheitliches Sozialversicherungssystem“ zu schaffen, das „nicht mehr an den Erwerbsstatus gebunden sein [darf], sondern [...] mit dem Bürgerstatus verknüpft sein [muss]. Der Gedanke entspricht dem Gleichheitsgrundsatz: Soziale Rechte sollen für alle gleichermaßen gewährt werden.“225 Bei der Bewertung dieser programmatischen Änderungen, die auf eine inkrementelle Abkehr vom Agenda-Kurs deuten, sind abschließend zwei Aspekte zu beachten: Zunächst muss die derzeitige Oppositionsrolle der SPD immer mitgedacht werden: Ob in Regierungsverantwortung tatsächlich Reformen umgesetzt würden, die zahlreiche Policy-Inhalte der Agenda 2010 revidieren, bleibt abzuwarten. Zudem ist ungeklärt, auf wie viel innerparteiliche Zustimmung eine weitergehende Abkehr vom Agenda-Kurs treffen würde: Aktuell kündigt der rechte Parteiflügel Widerstand gegen eine Politik an, die sich zu stark vom Erbe der Schröder-SPD distanziere. 5.2 Politics-Dimension In der Politics-Dimension ist die Agenda 2010 eindrücklich gescheitert. Zwischen 1998 und 2009 halbierte sich die Zahl der SPD-Wähler von 20 auf gut 10 Millionen. Gleichzeitig verlor die Partei rund ein Drittel ihrer Mitglieder. Die Orientierung auf die „Neue Mitte“ hat keine neuen Machtperspektiven gebracht. In der Großen Koalition konnte sich die SPD als Juniorpartner nicht profilieren, fand keinen stringenten Kurs für eine strategische Neuausrichtung und blieb deshalb vor allem unglaubwürdig in ihrem Handeln. Mal hielt man am AgendaKurs fest und mutete den Wählern weitere Rekommodifizierungsmaßnahmen zu („Rente mit 67“), mal wurden soziale „Ungerechtigkeiten“ des neuen Aktivierungsprogramms wieder revidiert (ALG I). Gleichzeitig drehte sich fortwährend das sozialdemokratische Personalkarussell: Unter Kurt Beck mehrten sich die Indizien für eine Abkehr von der Agenda 2010 und eine Öffnung zur Linkspartei. Nachdem dieser in der „Hessen-Affäre“ eine unglückliche Figur gemacht hatte, übernahmen wieder die Agenda-Architekten Müntefering und Steinmeier die Macht an der Spitze der Partei. Für den Wähler ergab sich daraus zwangsläufig die Frage: Was will die SPD und wohin steuert sie?

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www.spd.de/aktuelles/Pressemitteilungen/5782/20101108_beschluss_praesidium_buergerversich erung.html

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5.2.1 Rückblick: Strategische Defizite der „Agenda-Politik“ Bereits 1999 entstand mit dem Weggang Oskar Lafontaines eine strategische Lücke, die fortan nur noch halbherzig ausgefüllt wurde, weil sich auf der operativen Führungsebene niemand fand, der diese Aufgabe neben einem Kanzler Schröder offensiv übernehmen wollte und konnte. Die verheißungsvolle Devise hieß vor 1999 Innovation und Gerechtigkeit – die Balance zwischen wirtschaftlichem Fortschritt und sozialem Ausgleich versprach elektoralen Erfolg. Die Schrödersche Modernisierungsthese kommt jedoch ohne diese Balance aus, weil sie überhaupt keinen Zielkonflikt erkennt: (Redistributive) Gerechtigkeit setzt wirtschaftlichen Erfolg voraus. Was für die Wirtschaft gut ist, ist also auch für die sozialdemokratischen Wähler gut. Es gibt keine linke oder rechte Wirtschafts- und Sozialpolitik, es gibt nur eine moderne und eine unmoderne. In dieser Vorstellung liegt ein Erklärungsansatz für eine die „GerechtigkeitsMehrheit“ vernachlässigende Politik. Den maßgeblichen Akteuren war allerdings klar, dass die „Agenda-Politik“ riskant ist, weil ihre erhofften positiven Effekte mit Verzögerung eintreten würden. Das erklärt, warum langwierige Kompromissfindungsprozesse gemieden und vor allem (meist erfolgreiche) Durchsetzungsstrategien erarbeitet wurden: Eine Konsenspolitik, die Gewerkschaften und Parteilinke „mitnimmt“, wäre nicht nur Gefahr gelaufen, die Policy-Intentionen der Agenda 2010 zu torpedieren. Sie hätte den Reformprozess auch gebremst226. Hier kam unter anderem die Experten-Kommission als funktionales Äquivalent sozialdemokratischer Regierungspolitik zum Zuge, die einerseits Reformblockaden überwinden sollte und andererseits als Schuldvermeidungsinstrument eingesetzt wurde. Dabei ging es auch um die Inszenierung von Handlungsfähigkeit in einer Zeit, da im medialen Mainstream schon seit Längerem von der „german disease“ die Rede war: Dem rot-grünen Projekt bis 2002 wurde trotz Steuerreform und Riester-Rente die Fähigkeit abgesprochen, den „gefrorenen“ Sozialstaat vom wachstumsbremsenden Eis zu befreien und den „Reformstau“ aufzulösen. Die Bundestagswahl im selben Jahr war für die strategische Ausrichtung der Agenda 2010 bedeutsam, weil sie einerseits zeigte, dass man durch ein erfolgreiches Management situativ auftretender Chancen und die Kraft geschickter medialer Inszenierung kurzfristig Mehrheiten mobilisieren kann. Andererseits wurde deutlich, dass die Sozialdemokratie, was die Problemlösungskompetenz im Be226

„Wenn man so ein Projekt angeht, dann muss es im Grunde fertig sein, wenn man es öffentlich präsentiert. Weil es sonst schon im Vorfeld zerredet wird. Man muss erst wissen, wohin es gehen soll, und dann versuchen zu überzeugen. Umgekehrt läuft das nicht. Übrigens: Ich höre ja oft, dass die Zeit für Basta-Politik vorbei sei. Mag ja sein, aber manchmal wäre es – auch heute – gut, wenn in der Regierung einer sagt, wo’s langgeht.“ (Gerhard Schröder im Interview mit der BILD-Zeitung, 26.10.2010).

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

reich „Arbeit und Wirtschaft“ betrifft, immer noch als defizitär betrachtet wird und der politische Gegner von diesem Defizit profitiert. Die Agenda 2010 muss auch als strategische Reaktion auf diese Beobachtungen verstanden werden. Fortan wurde die „ökonomische Mehrheit“ innerhalb des Elektorats stärker in den Blick genommen, allerdings auf Kosten der „Gerechtigkeits-Mehrheit“. Die Agenda 2010 verfügt dementsprechend über keine explizite Gerechtigkeitskomponente. Das von Kanzler Schröder am 14. März 2003 verkündete Regierungsprogramm stellt die Modernisierungsthese in den Mittelpunkt und formuliert sie in auf politische Alternativlosigkeit verweisenden Sätzen. Die Rede enthält keine Anknüpfungspunkte an sozialdemokratische Leitideen und Werte, ist vor allem Stolz auf so viel eigenen Mut zur radikalen Reform des Sozialen und – das ist das Erstaunliche – verkündet offen die unvermeidbaren Härten, die auf die Wählerschaft zukommen sollen. War der „Machtpolitiker“ Schröder am Ende also ein Idealist? Die Agenda 2010 als politischer Selbstmord „für das Land“? Wie lassen sich die die „Gerechtigkeits-Mehrheit“ vernachlässigende und auf Blame Avoidance verzichtenden Charakteristika der Agenda 2010 erklären? Zum einen mit Verweis auf die Modernisierungsthese: Aus der Reform ergibt sich im Ergebnis „mehr Wohlstand für alle“. Die „unvermeidlichen Härten“ sind nur ein Zwischenschritt auf dem Weg dorthin. Bis zur nächsten regulären Bundestagswahl 2006 waren es noch drei Jahre, in denen die Reform Wirkung zeigen und die Wähler überzeugen konnte. Man muss in dieser Perspektive also nicht viel erklären, wenn die Ergebnisse für sich sprechen. Zum anderen mit Verweis auf ein überzogenes Vertrauen in die eigenen Möglichkeiten der Mehrheitsmobilisierung als Konsequenz aus dem Wahlkampf 2002: Die kurzfristige Welle der Empörung wird sich durch situatives Chancenmanagement bewältigen lassen. Der politische Prozess ist durch Kontingenzen geprägt, die man zu seinen Gunsten nutzen kann. Mit Hilfe der Medien, die zuvor monatelang eindringlich signalisiert hatten, dass sie ein radikales Reformprogramm begrüßen würden, lässt sich das Bild einer Bundesregierung inszenieren, die Deutschland „fit“ für die Zukunft in der globalisierten Wettbewerbssituation macht und den einzig richtigen Weg beschreitet. Allein: Es hat nicht gereicht, Taten für sich sprechen zu lassen, auf die Macht des Zufalls und das Wohlwollen von „Bild, BamS und Glotze“ zu hoffen. Sollte das Agenda-Personal wirklich damit gerechnet haben, die Bevölkerung vom „richtigen Kurs“ überzeugen zu können, dann ist festzuhalten, dass diese Anstrengungen allenfalls mangelhaft blieben. „TINA“ und „Basta“ entfalten regelmäßig nur begrenzt befriedigende explanatorische Kräfte. Es gab überhaupt keine breit angelegte diskursive Vorbereitung der Agenda 2010, sie war ein politisches Ad-hoc-Konzept, das administrativ der Wählerschaft „von oben“ aufge-

5.2 Politics-Dimension

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nötigt wurde. Dem Wähler war das „Reich des Notwendigen“ (DER SPIEGEL 43/2003), in das man sich nach Aussage des Kanzleramtsministers Steinmeier mit der Agenda 2010 vorgewagt hatte, weitgehend fremd und wohl auch unheimlich. So wurde eine über den Verweis auf den vermeintlichen Sachzwang hinausgehende Kommunikation des Reformprogramms in Richtung des Elektorats krass vernachlässigt und allenfalls lieblose Versuche unternommen, zu erklären, warum zur Zweckerreichung genau diese Mittel hinreichend und notwendig seien. Hier liegt ein zentrales strategisches Defizit der Agenda 2010. Für den Altkanzler ist es nach eigener Aussage jedoch so, dass man ein Reformprogramm wie die Agenda 2010 eigentlich nicht erfolgreich kommunizieren kann. Schröder charakterisiert den Misserfolg seiner Reformpolitik in der PoliticsDimension weniger als persönliches Versagen einer sozialdemokratischen Führungselite denn als nahezu unüberwindbares Dilemma einer westlichen (Wohlstands-)Demokratie: „An dieser Stelle erkennt man ein Grundproblem in demokratischen Gesellschaften, die so reich sind wie unsere: Manchmal muss man eine notwendige Entscheidung fällen, die auch Schmerzen verursacht – und weiß, dass die Erfolge dieser Politik erst zwei, drei Jahre später eintreten. Das zu vermitteln ist oft schwierig.“ (BILDZeitung vom 26.10.2010)

In der Schröderschen Retrospektive, die vor der Uneinsichtigkeit des „reichen“ Wählers kapituliert, bleiben Reformen wie die Agenda 2010 also immer ein Stück weit nicht kommunizierbar, weil sie unmittelbar in Besitzstände eingreifen. Darüber hinaus wurden auch die Konsequenzen unterschätzt, die das Programm für Teile der eigenen Partei sowie die Gewerkschaften haben könnte. Dass mit Verkündung der Agenda 2010 gleichzeitig der Grundstein für eine westdeutsche Partei links von der SPD gelegt wurde, die schließlich mit der PDS zur bundesdeutschen Linkspartei fusionierte, wird nicht Teil des strategischen Konzepts der Agenda gewesen sein. Kurzfristig ist es dem Kanzler gelungen, in „Chefsachenmanier“, mit Geschlossenheitsappellen und schlichten Drohungen, demonstrative Zustimmung zu erzwingen. Gleichzeitig hat der gouvernementale Politikstil Schröders, der die eigenen Parteimitglieder an vielen Stellen zu politischen „Notariaten“ (Sarcinelli 2010: 283) degradierte, zur Entfremdung zwischen Führungselite und Basis geführt. Diese Kosten beschleunigter Top-downPolitikdurchsetzung wurden nicht ausreichend kalkuliert. Darin liegt ein weiteres strategisches Defizit der Agenda 2010, das auch der Altbundeskanzler auf die Frage hin erkennt, was er anders als damals gemacht hätte:

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010 „Nicht viel. Aber ich hätte den Versuch [gemacht], Gewerkschaften und SPD vielleicht noch früher in die Entscheidungen einzubinden.“ (BILD-Zeitung vom 26.10.2010)

Allerdings sind erhebliche Zweifel angebracht, ob ein Reformprogramm wie die Agenda 2010 über eine diskursive und integrative Strategie, die Partei, Gewerkschaften (und sozialdemokratische Wähler) einbindet und an der Reformentwicklung beteiligt, überhaupt realisierbar gewesen wäre. Es kommt dabei darauf an, die richtige „Balance zwischen Integration und Umweltoffenheit“ (Sarcinelli 2010: 285) zu finden. Auch darin ist die Agenda 2010 gescheitert. Sie hat in ihrem Drang nach dem exekutiven Vollzug des Notwendigen die Mitglieder- und Wählerkommunikation gleichermaßen vernachlässigt. Dass diese Politik auch 2005 noch nicht (vollends) scheiterte, lag vor allem an einer Union, die sich nach dem Leipziger Parteitag als neoliberales Schreckgespenst inszenieren ließ und der SPD durch ihren „ehrlichen“ Wahlkampf den Vorwurf der „sozialen Kälte“ ermöglichte. Nach 2005 war es in der Großen Koalition zunächst die sozialdemokratische Entscheidung zur „Rente mit 67“, die nach Hartz IV zum Symbol dafür wurde, „dass die SPD die kleinen Leute aus dem Auge verloren hatte“ (Raschke 2010: 74). Weitere unpopuläre Politikentscheidungen – Erhöhung der Mehrwertsteuer, Unternehmens- und Erbschaftssteuerreform, Gesundheitsfonds – wurden ebenfalls eher der SPD angelastet, während die Union „Nixon Goes To China“ praktizierte: Bei der Verlängerung des ALG I und der Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne waren offensichtlich vor allem die Christdemokraten glaubwürdig. Der arbeitsmarktpolitische Erfolg nach 2005 wurde der SPD – zumindest von ihren Wählern – nicht zugutegehalten. Er wurde einerseits teilweise durch das Krisengeschehen überlagert. Andererseits wird z.B. die viel beschworene Mittelschicht aus dieser Entwicklung für sich nicht durchweg positive Ableitungen gezogen haben, weil damit kein subjektiver Gewinn an Sicherheit und Wohlstand einherging. Der Untergang des deutschen Sozialstaats, das Verschwinden seiner „Substanz“, das Schröder, Müntefering und Clement als düstere Zukunftsprojektion immer wieder aufgezeigt hatten, ließ sich als Nicht-Ereignis nur schwer als intendierter Erfolg der Agenda 2010 präsentieren. Die Gruppen, die besonders vom „Aufschwung“ am Arbeitsmarkt profitiert haben sollen – wie zum Beispiel Langzeitarbeitslose –, gehörten längst nicht mehr zur festen Wählerschaft der Sozialdemokraten. Die eingehend dargestellten Indifferenzen einer personellen und programmatischen Erneuerung der SPD führten nur dazu, dass das Elektorat weiter an Vertrauen in die Sozialdemokratie verlor. Das verbliebene Agenda-Personal (hier vor allem: Olaf Scholz und Frank-Walter Steinmeier) musste aufgrund der zahlreichen Kurswechsel – unter anderem eindrucksvoll illustriert im Rahmen

5.2 Politics-Dimension

229

der Rentenpolitik nach der „Rente mit 67“ – fast zwangsläufig den Eindruck erwecken, opportunistische Politik jenseits etwaiger (stabiler) Policy Core Beliefs zu betreiben. Durch diese Orientierungslosigkeit ergaben sich auch keine neuen Machtoptionen, die im seit 2005 etablierten Fünfparteiensystem zwingend nötig waren: Den Liberalen und ihrer „Ideologie der Marktradikalität“ wurde halbherzig versucht, die symbolische Verantwortung für die Finanz- und Wirtschaftskrise zuzuschieben. Das scheiterte einerseits daran, dass die Sozialdemokraten nicht von der Hand weisen konnten, in Regierungsverantwortung zunächst selbst maßgeblich an der Deregulierung der Finanzmärkte mitgewirkt zu haben. Andererseits wurde eine „Ampel“ vor der Bundestagswahl nicht ausgeschlossen, was den Schluss zuließ, dass es die SPD mit ihrer Kritik nur bis zu einem bestimmten Punkt wirklich ernst meinte. Die Linke war nach den Erfahrungen in Hessen und mit Verweis auf deren außenpolitische Positionen auf Bundesebene kategorisch in den Bereich des Unverantwortlichen und Unmöglichen verbannt worden. Die Grünen hatten sich längst von ihrem ehemaligen Koalitionspartner emanzipiert, konnten vor allem im Bereich ihres Markenkerns – der Umwelt- und Energiepolitik – hohe Originalität und Glaubwürdigkeit beweisen und verknüpften dieses Thema mit dem „Green New Deal“ geschickt zu einer sozialökologischen Wachstumsstrategie. Die Union profilierte sich als Partei der Vernunft und Sicherheit mit einer durch Kanzlerin Angela Merkel gekonnt inszenierten Politik des konfliktfreien Ausgleichs, die beim traditionell konfliktscheuen und durch die Krise zusätzlich verunsicherten Wähler erfolgreich war. So stand die SPD ziemlich isoliert innerhalb der Parteienlandschaft. Aufgrund der eigenen Schwäche blieb als realistische Machtoption allein die Fortführung der Großen Koalition. Eine überzeugende Reaktion auf das sich aus der „doppelten Frontstellung“ (von Alemann/Spier 2008: 45) ergebende Problem, in der die SPD zwischen bürgerlichem Lager aus CDU, FDP und Grünen und linken Abweichlern zu marginalisiert werden drohte, fand sich Ende 2009 noch nicht. 5.2.2 Ausblick: Auswege aus der „Neuen Mitte“ Der Weg in die „Neue Mitte“ hat sich für die SPD als strategische Sackgasse erwiesen – das hat die Politik der Agenda 2010 ohne Zweifel offenbart. Wie könnte eine Erneuerung der bundesdeutschen Sozialdemokratie aussehen? Das Versprechen des „Dritten Weges“ – die Versöhnung und das Kompatibel-Werden von Marktliberalismus und Sozialdemokratie – konnte die SchröderSPD nicht einhalten. Das belegt eindrucksvoll die Sachzwang-Rhetorik der Agenda 2010, die den Primat des Ökonomie über den der Politik stellte: Nie ging

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

es um einen Ausgleich, sondern darum, das Soziale den unvermeidbaren Erfordernissen der globalisierten Märkte anzupassen. „Die großen sozialdemokratischen Versprechen von Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität wurden unter diesen Bedingungen gleichsam täglich dementiert.“ (Machnig/Rudolph 2009: 67). Die Politik der Agenda 2010 bescherte einer Mehrheit der Bürger nicht mehr Sicherheit227, sondern zumindest mehr (gefühlte) Unsicherheit, die den sozialdemokratisch garantierten Flexibilitätsansprüchen der Arbeitsnachfrager geschuldet war. Wem regelmäßig von staatlicher Seite mehr Verantwortung für das individuelle Risikomanagement zugemutet wird, der ist nicht in jedem Fall adäquat vorbereitet auf so viel zusätzliche Autonomie. Die Politik der Agenda 2010 hat die Frage nach der Befähigung zum eigenverantwortlichen Selbstmanagement und ihre Konsequenzen nie ernsthaft öffentlich debattiert. Wohl auch deshalb, weil auf sie eine überzeugende Antwort gefunden werden müsste, bevor der Staat Verantwortung individualisiert – zumindest dann, wenn das „Mehr an Eigenverantwortung“ nicht zur leeren Phrase verkommen soll, die als eindimensionales Debatteninstrument zur Legitimation von Leistungskürzungen dient. In der Zeit der Agenda hat sich die SPD ökonomisch liberalisiert. Sie hat den Sozialstaat ökonomisiert und Verteilungsfragen programmatisch marginalisiert. Daraus musste die Verunsicherung und Heimatlosigkeit weiter Teile der traditionellen Wählerschaft resultieren. Die politische Linke wurde so in zwei Lager gespalten, die sich fortan vor allem bekämpften und gegenseitig schwächten. Eine Abkehr von der „Neuen Mitte“ hieße auch, gezielt den politischen Konflikt mit dem „rechten“ Lager zu wagen und dabei Richtungsunterschiede stärker als zuvor deutlich zu machen. Dafür müssen klare politische Alternativen zur Mainstreampolitik der Union gefunden werden. Dabei geht es zum Beispiel um die Frage nach einer „post-neoliberalen Ökonomie“, die im Zentrum einer Neuorientierung linker Politik stehen könnte. Die Herausforderungen nach dem (offiziellen) Ende der Agenda 2010 sind zahlreich und sie hat sicherlich zu der Verschärfung einiger dieser Herausforderungen beigetragen: Zuallererst die Rückkehr sozialer Klassenspaltung, die Zunahme von Armut und der Ausschluss wachsender Teile der Gesellschaft. Die ehemalige „Aufsteigerpartei“ SPD muss auf die damit verbundenen Aufstiegsblockaden bestimmter sozialer Milieus überzeugende Antworten finden. Teilt man die Einschätzung, dass die gesellschaftlichen Ungleichheiten in den letzten Jahren nicht ab-, sondern zugenommen haben, wird eine sich neu positionierende Sozialdemokratie – sollte sie wirklich nach der „Freiheit für die vielen“ (Willy Brandt) streben – deshalb die „Idee des Egalitarismus“ neu begründen müssen (Machnig/Rudolph 2009). Ferner geht es auch um eine Reaktion auf die mit der Agenda 2010 ebenso einhergegangene Verstärkung postdemokratischer Tendenzen (Crouch 2008) und die 227

Ein weiteres Versprechen des „Dritten Weges“ lautete: „Sicherheit durch Wandel“.

5.2 Politics-Dimension

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Entgrenzung von politischen Entscheidungsräumen. Der Eindruck, dass der Inhalt politischer Entscheidungen zunehmend in elitären Zirkeln, in Expertenkommissionen, in von Wirtschaftslobbyisten unterwanderten Ministerien und nicht im ordentlichen parlamentarischen Verfahren bestimmt wird, hat dazu beigetragen, die Wählerschaft zu demobilisieren und Wahlverweigerung zu begünstigen. Eine stärkere Inputorientierung würde eine größere Beteiligung der Bürger an demokratischen Verfahren bedeuten, die eo ipso nicht mehr in jedem Fall geeignet scheinen, ausreichend Output-Legitimität herzustellen. Neue Partizipationsräume wurden dazu durch die „digitale Revolution“ in großem Umfang geschaffen. Doch geht mit der Ausweitung des politischen Terrains nicht auch eine Abnahme von (vermeintlicher) Rationalität, Vernunft und Effizienz einher, die das Schrödersche Küchenkabinett so attraktiv machte? Antworten auf diese exemplarisch angerissenen Herausforderungen müssten in einem neuen gestaltenden und egalitaristischen Reformprojekt gefunden werden, das positive Zukunftsoptionen aufzeigt und mit sozialdemokratischen Werten verbindet. Sozialdemokraten mit Visionen gehören nicht mehr zum Arzt. Sie müssen Teil einer Reform innerparteilicher Organisation werden, die „eine konsequente Demokratisierung der Partei“ bedeutet: „endlich ernst machen mit dem Urwahlprinzip bei Nominierungen, Schluss mit den Kungelrunden im Hinterzimmer, die Partei muss die Kandidaten aufstellen, die sowohl die besten Chancen haben, gewählt zu werden, als auch am ehesten geeignet sind, ihr Amt auszufüllen.“ (Grönebaum/Grüger 2009: 61) Nur sind dies realistische Aussichten auf eine Erneuerung der SPD? Was das Erbe der Agenda 2010 betrifft, so bewegt sich die Partei aktuell zwischen im Rahmen einer „Strategie der Teilkorrekturen“. Dass es kurzfristig zu einer klaren und öffentlich erklärten Abkehr von der Agenda 2010 kommt, ist unrealistisch. So gibt es bereits Stimmen aus dem Seeheimer Kreis, die den aktuellen Kurs der Partei kritisieren, weil er die „Mitte“ aus den Augen verliere228. Diesen Genossen schmerzt an der Bundestagswahl 2009 nicht der (tatsächlich schwerwiegendere) Wählerverlust in Richtung der Linkspartei und der Nichtwähler. Sie trauern um die Wähler, die zu Union und FDP wanderten. Mit FrankWalter Steinmeier und Olaf Scholz gehören außerdem noch ehemalige AgendaArchitekten zum aktuellen Spitzenpersonal der SPD. Sie stehen einer „öffentliche Beerdigung“ der Agenda 2010 im Wege, so dass es vorerst beim „Wir haben viel Gutes erreicht, aber...“ bleiben wird. Gleichsam mehren sich die Zeichen für eine zumindest inkrementelle Abkehr von der Agenda 2010, die in der Konsequenz nur auf eine strategische Kompatibilität zur Linkspartei zielen kann. Ob 2013 bereits ein „linkes“ Lager Regierungsverantwortung übernehmen könnte, hängt auch entscheidend davon ab, wie sich die Grünen weiter positionieren 228

Vgl. Rechter Parteiflügel attackiert Gabriels SPD-Kurs, Spiegel Online vom 24.11.2010.

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5 Phase IV: „Agenda-Politik“ nach der Agenda 2010

werden. Die Energiepolitik der schwarz-gelben Bundesregierung lässt es zumindest aktuell eher unwahrscheinlich erscheinen, dass mit schwarz-grünen Koalitionsoptionen tatsächlich kalkuliert wird. Bei der Öffnung zur Linkspartei ginge es nicht um eine Übernahme von „Protestinhalten“, die im medialen Mainstream und in weiten Teilen der Bevölkerung der Träumerei zugeordnet werden. Es ginge darum, gemeinsame inhaltliche Übereinstimmungen – die es ohne Zweifel gibt – deutlich zu machen und dabei gleichzeitig das eigene Profil zu schärfen. Um die Anschlussfähigkeit an die „Mitte“ nicht zu verlieren, müsste die „Idee des Egalitarismus“ mit ökonomischem Sachverstand verknüpft werden, um zu einer neuen Aufgabenteilung zwischen SPD und Linkspartei zu kommen. Der SPD kommt die schwierige Aufgabe zu, innovative Ausgänge aus dem Reich des Notwendigen zu finden und dabei einen Gestaltungsanspruch zu formulieren, der den Primat der Politik wieder in den Vordergrund stellt. Die Agenda 2010 hat deutlich gemacht, dass eine der originären Aufgaben erfolgreicher Politik ist, Alternativen aufzuzeigen.

6 Fazit und Schlussbetrachtung

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6 Fazit und Schlussbetrachtung

Die Untersuchung hat insbesondere eines gezeigt: Es gibt nicht die Agenda 2010 im Sinne eines abgeschlossenen Politikprozesses. Sowohl in der inhaltlichen Policy-Dimension als auch in der auf Machtgewinn ausgelegten PoliticsDimension bleibt das Projekt Agenda 2010 widersprüchlich. Um dieser Heterogenität gerecht zu werden, werden daher im Folgenden für beide Dimensionen zunächst eigenständige Schlussbetrachtungen entwickelt. In der Policy-Dimension erscheint die Agenda 2010 als eine politikfeldübergreifende Implementierung neuer Zielvorgaben in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik. Es geht also weniger um ein konkretes Reformprojekt als vielmehr um eine neue Logik, wie politische Interventionen in die Marktwirtschaft begründet werden. Um diesen Übergang zu verdeutlichen stellen wir zunächst kurz die traditionelle Sichtweise auf die Sozialpolitik dar: Die Marktwirtschaft kann ohne zusätzliche staatliche Umverteilung nicht gewährleisten, dass es den Bürgern möglich ist, ihre Privatinteressen zu verfolgen. Entscheidend an dieser Stelle ist, dass offenbar kein quantitatives Maß für die sozialstaatlichen Interventionen festzustellen ist, sondern dass vielmehr die Frage, inwiefern einer Gruppe, in der der Gesellschaft mit sozialstaatlicher Umverteilung entgegengekommen wird, sich am politischen Konfliktpotential entscheidet. „Gesellschaftliche Unterschiede werden trotz ihres Konfliktpotentials anerkannt und weder beseitigt noch als irrelevant erklärt. Zugleich schränken die europäischen Nationalstaaten diese Pluralität ein, indem sie Kompromisse institutionalisieren und so zu einer geordneten, beschränkten und strukturierten Unterschiedlichkeit in ihren Gesellschaften gelangen. Dieses Vorgehen wollen wir als die Konstruktion eines ‚politisch limitierten Pluralismus‘ bezeichnen. Dabei ist der spezifische Charakter jedoch nicht an den Ergebnissen, sondern an den zielgerichteten Prozessen der Wohlfahrtspolitik festzumachen“ (Hegelich/Schubert 2008: 659).

Insofern ist auch in dieser „traditionellen Sichtweise“ der Sozialpolitik der Übergang in die Politics-Dimension notwendig enthalten. Erst dadurch, dass eine Gruppe ihre Situation nicht mehr akzeptiert und es zu Konflikten mit anderen Interessen oder mit dem Staat selbst kommt, entsteht die politische Notwendigkeit, regulierend einzugreifen. Denn es gehört nun mal zur Demokratie, dass die Bürger davon überzeugt sind, dass sie, zumindest der S. Hegelich et al., Agenda 2010, DOI 10.1007/978-3-531-93092-3_6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Möglichkeit nach, ihre Interessen dauerhaft verfolgen können. Führt jede Anstrengung aber zu Enttäuschungen, so wird dies als Ungerechtigkeit wahrgenommen. Ob man als Individuum aber einfach Pech gehabt hat oder aber zu dem Schluss kommt, die eingerichteten Verhältnisse würden einen Erfolg systematisch verhindern, ist eine subjektive Einschätzung. Aufgabe der Politik ist es somit, die Resultate der Marktwirtschaft so zu modifizieren, dass die überwiegende Mehrheit in den eingerichteten Verhältnissen eine Chance sieht, die eigenen Interessen zu verwirklichen. Damit ist der Sozialstaat weit mehr als ein „Instrument des sozialen Friedens“. Er ist vielmehr essentieller Bestandteil des Staatsauftrags. Allerdings folgen daraus einige Widersprüche. Sozialstaatliche Leistungen sind zuallererst Umverteilungsmaßnahmen. „The welfare state is not just a mechanism that intervenes in, and possibly corrects, the structure of inequality; it is in its own right, a system of stratification. It is an active force in the ordering of social relations“ (Esping-Andersen 1990: 23). Damit ist die eigentliche Grenze des Sozialstaates bereits definiert. Denn er ändert erstens nicht die Prinzipien der gesellschaftlichen Verteilung, sondern verändert die Resultate, mit dem Ziel, die Prinzipien der freien Marktwirtschaft für die Bürger zumindest aushaltbar erscheinen zu lassen. Der Sozialstaat ist zweitens nicht nur Umverteilung, sondern eben auch ein eigenständiges System der Umverteilung. Dies bedeutet, dass in der Regel der durch die staatliche Intervention erreichte Stand ebensoviel Anlass zur Unzufriedenheit gibt, wie der status quo ante. „Diese Eigendynamik, dass das Wohlfahrtssystem auch auf selbst geschaffene Unterschiede reagiert, ist ein wichtiger Grund, warum in keinem europäischen Land Wohlfahrtsreformen für längere Zeit von der politischen Agenda verschwinden. So kann in Bezug auf Deutschland […] bspw. davon ausgegangen werden, dass die Wohlfahrtsreformen der letzten Jahre zu vermehrten Konflikten in der nahen Zukunft führen“ (Hegelich/Schubert 2008: 652-653). Auch die traditionelle Sichtweise auf die Sozialpolitik ist also nur schwerlich mit dem Bild in Einklang zu bringen, es handele sich um eine Politik im Interesse derjenigen, die auf Sozialleistungen angewiesen sind. Vielmehr hat die Sozialpolitik in Deutschland traditionell für den Beweis gestanden, dass auch die abhängig Beschäftigten eine Möglichkeit zum Zurechtkommen haben, obwohl die systemischen Wechselfälle wie Krankheit, Alter und Arbeitslosigkeit ohne staatliche erzwungene Umverteilung (in erster Linie zwischen den abhängig Beschäftigten) nicht aushaltbar sind. In dieser Sichtweise ist die Sozialpolitik somit die abhängige Variable: Wegen der Folgen der Marktwirtschaft wird eine politische Kompensation organisiert. Dadurch wird eine soziale Lage erreicht, die politisch stabil ist. Im Prinzip heißt dies: Je schlechter die Bürger in der Marktwirtschaft zurechtkommen,

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umso notwendiger wird die sozialpolitische Korrektur der Verhältnisse. Wir werden allerdings im Folgenden sehen, dass dieser Zusammenhang nur sehr begrenzt gilt. In der Logik der Agenda 2010 dreht sich dieses Verhältnis um: Die Sozialpolitik ist die unabhängige Variable, die den Erfolg der Marktwirtschaft beeinflusst. Die soziale Lage der Bürger hingegen ergibt sich ganz aus dem wirtschaftlichen Erfolg. In der Sprache der Agenda-Politiker heißt das, dass der Sozialstaat Arbeit verteuert und daher Beschäftigung verhindert. Überspitzt formuliert basiert die Logik der Agenda 2010 auf der Annahme, dass es die sozialstaatliche Kompensation nur deswegen braucht, weil die politische Umverteilung den Arbeitsmarkt so verzehrt, dass Beschäftigung unterbleibt. Die Behauptung, sozial sei, was Arbeit schafft, lebt von der Voraussetzung, Arbeit – egal welcher Qualität – würde ein ausreichendes soziales Niveau der abhängig Beschäftigten garantieren. Der Sozialstaat kommt hier also zunächst rein negativ vor: als Behinderung von Beschäftigung. Es wäre aber falsch daraus ableiten zu wollen, die Agendapolitik wäre ein reines Abbauprojekt von Sozialleistungen. Damit würde der gestalterische Anspruch, den die Agenda 2010 beinhaltet, verkannt. Im Unterschied zu so genannten neoliberalen Positionen, die im Extrem davon ausgehen, jede politische Umverteilung sei im Prinzip ein Angriff auf den freien Markt, sehen die Verfechter der Agenda 2010 in der Sozialpolitik das entscheidende Instrument politischer Steuerung – allerdings nicht mehr in der Form der Kompensation für unausweichliche Schädigungen, sondern als Katalysator einer beschäftigungsfördernden Politik. Diese Sichtweise beinhaltet in der PolicyDimension einen fundamentalen Widerspruch: Einerseits sind die Belastungen des Faktors Arbeit durch den Sozialstaat per se zu hoch. Wenn der gesamtgesellschaftliche Lohn politisch so organisiert wird, dass er irgendwie auch für diejenigen reicht, die wegen Alter, Krankheit oder Arbeitslosigkeit keinen Lohn verdienen, dann besteht immer die Gefahr, dass Arbeitsplätze verloren gehen. Um neue Beschäftigung zu stimulieren ist das Niveau der Lohnkosten daher dauerhaft zu senken. Gleichzeitig ist dies aber andererseits nicht als eine Politik gemeint, die sich gegen die abhängig Beschäftigten richtet. Das Ziel der Beschäftigung wird von den Agenda-Politikern sehr ernst genommen und ist nicht einfach ein Synonym für Wirtschaftswachstum. Ziel ist es, eine flächendeckende Benutzung der Arbeitsbevölkerung durch die Unternehmen zu organisieren, die es den Erwerbstätigen erlaubt, weitestgehend selbst für die so genannten Wechselfälle des Erwerbslebens aufzukommen. Es ist also dezidiert keine Politik, die sich der Intention nach gegen die Interessen der Erwerbstätigen richtet, sondern „nur“ ein Angriff auf die etablierte sozialstaatliche Betreuung. Wenn die Unternehmen daher die gesenkten Lohnkosten einfach nur als Mittel nehmen, ihre Gewinne zu steigern, ohne dass dies zu mehr Beschäftigung führt, dann ist das Ziel der

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Agenda 2010 nicht erreicht. Entweder die Lohnkosten sind in einem solchen Fall immer noch zu hoch, so dass der positive Effekt unterbleibt, oder aber die Unternehmen kommen ihrer Aufgabe, für Beschäftigung zu sorgen, nicht im genügenden Maße nach. Im letzteren Fall ist dann ein politisches Gegensteuern notwendig. Insofern ist beispielsweise ein gesetzlicher Mindestlohn kein Widerspruch zur Agenda-Politik. Umgekehrt ist freilich zu bedenken, dass das Ziel der Unabhängigkeit vom Sozialstaat durch flächendeckende Beschäftigung, das mit der Agenda 2010 erreicht werden soll, historisch der Ausgangspunkt für die Errichtung des traditionellen Sozialstaates war: Der Verweis auf Erwerbsarbeit reichte gerade nicht aus, um der Arbeiterklasse Verhältnisse zu bieten, die diese als im Prinzip gerecht angesehen hätte. Es ist klar, dass diese Logik in unterschiedlichen Politikfeldern zu sehr heterogenen Wirkungen führt. In der Rentenpolitik ist der Gegensatz zur traditionellen Sozialpolitik vom Prinzip her am offensichtlichsten. Das deutsche Rentensystem mit seiner Umlagefinanzierung und dem Ziel der Lebensstandardsicherung steht völlig quer zur Vorstellung, den Sozialstaat als Katalysator für Beschäftigung zu gebrauchen. Die Leistungen, die Rentner erhalten, sind nicht darauf berechnet, sie wieder in ein Erwerbsleben einzugliedern. Gleichzeitig sorgt das Umlagesystem dafür, dass die Kosten von den aktuellen Löhnen und Gehältern getragen werden müssen. In der Logik der Agenda 2010 bedeutet dies: je höher das Rentenniveau, umso geringer die aktuelle Beschäftigung. Wenn es aber gelingt, mehr Beschäftigung „herbeizuregieren“, dann sind die Bürger besser selber in der Lage, für ihr Auskommen im Alter zu sorgen. Die Agenda 2010 bedeutet hier deshalb eine massive Senkung des Rentenniveaus, wobei an verschiedensten Stellschrauben angesetzt wird: Das Rentenniveau kann direkt über die Veränderung der Rentenformel (Nachhaltigkeitsfaktor) angegriffen werden, aber auch über die Verlängerung der Lebensarbeitszeit („Rente mit 67“) oder über die Reduzierung der beitragsrelevanten Zeiten (Streichung der Rentenbeiträge für Arbeitslosengeldempfänger). Das positive Versprechen der rentenspezifischen Agenda-Politik ist, dass durch die Reduzierung des Solidaritätsgedankens im Rentensystem später von den eigenen Beiträgen mehr übrigbleibt: Durch eine staatlich geförderte private Altersvorsorge, durch den Ausbau der betrieblichen Altersvorsorge und eben durch die Reduzierung des Umverteilungseffekts. Solange man also davon ausgeht, dass man selbst zu denen gehört, die von diesen neuen Regelungen profitieren, erscheint die Agenda-Politik in der Rente trotz der drastischen Einschnitte beim Rentenniveau nicht notwendig als Sozialstaatsabbau. Bei der Krankenversicherung kommen die „Agenda-Politiker“ zu anderen Ergebnissen. Zwar ist auch der Beitragssatz der Krankenversicherung als be-

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schäftigungshemmende Lohnkosten im Visier, die Leistungen der Krankenversicherung sind aber – anders als bei der Rente – eindeutig beschäftigungsfördernd. Der geringe Krankenstand in deutschen Unternehmen gilt ja gerade als Wettbewerbsvorteil. Insofern stellen sich die Agenda-Reformen in diesem Politikfeld nicht polemisch gegen die Qualität des Systems. Stattdessen wird versucht, mehr oder weniger denselben Effekt durch eine Umorganisation der Leistungserbringung zu erreichen. Hier kommen einerseits die Krankenversicherungen in den Blickpunkt, denen politisch „mehr Wettbewerb“ verordnet wird. Auch eine Beschränkung der Gewinne der Anbieter von Gesundheitsdienstleistungen und der Pharmaindustrie sind im Prinzip mit der Agenda 2010 vereinbar. Auf der Seite der Beitragszahler wird versucht, die Kosten des Gesundheitssystems von den Lohnkosten abzukoppeln (Praxisgebühr, Einfrieren der Arbeitgeberbeiträge und Einführung von Zusatzbeiträgen). In der Arbeitslosenversicherung ist der Wechsel bei den Prinzipien eigentlich am geringsten, auch wenn die Folgen wohl die drastischsten sind. Die Arbeitslosenversicherung war ja nie als Ersatz für Lohnarbeit gedacht, sondern sollte immer dazu führen, dass die Erwerbstätigen möglichst schnell wieder in Beschäftigung kommen. Die Abstufungen von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe war der systemimmanente „Beschäftigungsanreiz“. Mit der Umdefinition der Sozialleistungen als Katalysator für Beschäftigung stellt sich die Politik immanent selbstkritisch zu dem System der Arbeitslosenversicherung. Hier gilt das Urteil, dass die hohen Arbeitslosenzahlen der Beleg dafür sind, dass das alte System Arbeitslosigkeit verwaltet, anstatt Beschäftigung zu fördern. Der Diagnose der „Agenda-Politiker“ folgend, gäbe es durchaus Arbeitsplätze, wenn diese erheblich billiger für die Unternehmen wären. So wird der Aufbau eines Niedriglohnsektors hier zur sozialstaatlichen Tat und entsprechend radikal fällt die Therapie der Arbeitslosenversicherung aus. Alle Bestandteile des alten Systems, die an Kompensation erinnern, werden aufgegeben und die Möglichkeiten des sozialen Abstiegs – die im alten System ja auch immer gegeben war – drastisch beschleunigt. Das positive Versprechen der Agenda-Politik besteht dann auch nicht wirklich im „Fördern“ – also in der „Aktivierung des Humankapitals“ der Arbeitslosen –, sondern in der politischen Betreuung des so in die Welt gesetzten Niedriglohnsektors, um dafür zu sorgen, dass tatsächlich zusätzliche Arbeitsplätze entstehen und nicht einfach die alten durch schlechtere ersetzt werden. Ob eine Politik wie die der Agenda 2010 auf Zustimmung bei den Wählern stößt, ist keine Frage des absoluten Niveaus der Sozialleistungen, sondern entscheidet sich daran, ob es Gruppen gibt, die sich von dieser Politik subjektiv benachteiligt fühlen und die in der Lage sind, durch gesellschaftliche Konflikte, die sie auslösen, ein politisches Einlenken zu erwirken. An anderer Stelle wurde

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argumentiert, dass diese politischen Kompensationsmaßnahmen die Konflikte zwar nicht lösen, das Konfliktpotential aber soweit verringern, dass Verhandlungen und Kompromisse möglich werden (Hegelich/Schubert 2008). In unseren Analysen der Politics-Dimension konnte aufgezeigt werden, dass es besonders der SPD nur teilweise gelang, die „Agenda-Politik“ so zu kommunizieren, dass sie auf Rückhalt in der Bevölkerung stieß. Das Hauptproblem besteht zusammengefasst darin, dass die Kosten der „Agenda-Politik“ in erster Linie genau die Gruppe treffen, die zu den Stammwählern der SPD gehört: die abhängig Beschäftigten mit mittleren Einkommen und überwiegend „traditioneller“ Erwerbsbiographie. Andere Gruppen mögen von den Reformen sogar relativ profitieren, gerade das Klischee des SPD-Wählers schneidet jedoch in allen Politikfeldern verhältnismäßig schlecht ab: In der Rentenpolitik treffen die Senkung des Rentenniveaus und die Verlängerung der Lebensarbeitszeit den so genannten Eckrentner – also die statistische Figur eines Erwerbstätigen mit 45 Jahren durchgängiger abhängiger Beschäftigung und einem Durchschnittslohn – relativ am stärksten. Denn gerade für diese Gruppe bedeutete das Rentensystem bislang so etwas wie Lebensstandardsicherung im Alter. Für „atypisch Beschäftigte“, aber auch für „Besserverdienende“ hat diese Rechnung nie gestimmt. Erstere mussten sich auf eine deutliche Verschlechterung des Lebensstandards im Alter einstellen, letztere sorgten mit privaten Versicherungen für einen Ausgleich, oder fielen als Beamte oder Empfänger von Einkommen über der Bemessungsgrenze gleich aus der Gesetzlichen Rentenversicherung heraus. Auch die Versuche, in der Reformkommunikation im Politikfeld Rente „Gewinner“ zu präsentieren, führen in der Regel andere Gruppen als die Arbeitnehmer mit „traditionellen“ Erwerbsbiographien an: Entweder ging es um die gesamtgesellschaftliche Kategorie der Generationen, denen nun Gerechtigkeit widerfahren würde, oder es ging um das Individuum, dass durch eine geschickte Kombination von Enthaltsamkeit und staatlicher Förderung ein Vermögen für das Alter aufbauen kann. Nicht einmal bei der Reform der Betriebsrente sind die „typisch Beschäftigten“ die klaren Profiteure: Der Rechtsanspruch auf eine betrieblichen Rentenplan verbessert vielleicht die Situation von Beschäftigten in kleinen Betrieben. Die Arbeitnehmer in den großen Unternehmen sind hingegen damit konfrontiert, dass ihre Betriebsrenten – die bis dato einen nicht unerheblichen Anteil an dem Lebensstandard der Rentner in dieser Gruppe hatten, nicht mehr Zusatzleistungen sind, sondern durch einen Entgeltverzicht erkauft werden. Hinzu kommt noch die Abkehr von der Frühverrentungspolitik. Gerade wenn verschiedene Faktoren wie eine relativ hohe Abfindung wegen langjähriger Betriebszugehörigkeit, ein Sozialplan und eine Betriebsrente zusammenkamen, war das vorzeitige Ausscheiden aus dem Erwerbsleben mit Arbeitslosenhilfe als Überbrückung eine Alternative, die zwar mit

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Einkommensverlust verbunden war, aber dennoch nicht mit der Situation der Arbeitslosigkeit zu vergleichen war. Ähnlich sieht es bei der Arbeitslosenversicherung aus. Auch hier sind es in erster Linie die „Besitzstände“ der werktätigen Mittelschicht, die geopfert werden. Wer nicht über längere Zeiträume durchgängig beschäftigt ist, hatte auch im alten System permanent gegen den sozialen Abstieg zu kämpfen. Im höheren Einkommenssegment, z. B. bei Akademikern, hat sich die Gefahr eines sozialen Abstiegs zwar auch verschärft, sie wird aber offenbar nach wie vor als weniger bedrückend wahrgenommen. Diese Gruppe profitiert auch am ehesten von Programmen zur Förderung der Selbstständigkeit. Auch die aktuelle Überlegung zur Einführung eines flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohns ist kein Projekt, von dem die „werktätige Mittelschicht“ direkt profitieren würde. In der Krankenversicherung sind die traditionell Beschäftigten nicht die Hauptverlierer der „Agenda-Politik“. Von den Zuzahlungen sind die Empfänger geringer Einkommen relativ am stärksten Betroffen. Die Folgen des verstärkten Wettbewerbs im Gesundheitssektor treffen die Versicherten nur sehr vermittelt: Steigende Beitragssätze werden nicht unbedingt mit der Politik der Agenda in Verbindung gebracht, sondern werden zunächst den Kassen angelastet und die Möglichkeit zum Wechsel erlaubt es dem Individuum, sich den Schein zu leisten, durch geschicktes Auswählen der Tarife würde man selbst zu den Profiteuren gehören. Auch die nach wie vor im Raum stehenden Modelle der Bürgerversicherung und der Kopfpauschale zielen beide nicht direkt auf die traditionell Beschäftigten, auch wenn beide Vorschläge ja der Entlastung der Lohnkosten zu Gunsten von mehr Beschäftigung dienen. Andererseits ist auch die Gesundheitspolitik kein Feld, in dem die traditionell Beschäftigten als Gewinner dastehen. Sie sind zwar nicht diejenigen, die am meisten verlieren, es ist aber auch nicht so, dass sich ihre soziale Lage verbessert. Im Gegenteil: Die Erfahrungen sind auch hier rein negativer Natur. Gegen die These, die traditionell Beschäftigten – und damit so etwas wie der Prototyp des SPD-Wählers – wären die Verlierer der Agenda 2010, lässt sich zu Recht einwenden, dass insbesondere die Arbeitslosen wesentlich stärker von der „Agenda-Politik“ betroffen sind. Dies ist sicherlich richtig, wäre aber aus strategischer Sicht vermutlich für die SPD zu verschmerzen, da die Arbeitslosen in Deutschland traditionell nur sehr wenig politisch organisiert sind. Aus der Wahlforschung ist zudem bekannt, dass Wähler nicht im Sinne eines Homo Oeconomicus durchrechnen, welche Partei für ihre Privatinteressen am besten wäre. Stattdessen spielen Faktoren, die auf die soziale Eingebundenheit der Wähler zielen, eine extrem große Rolle. Schon 1944 kamen Lazarsfeld/Berelson/ Gaudet zu dem Schluss: „A person thinks, politically, as he is, socially“ (1968: 27). Selbstverständlich ist die Wahlforschung nicht auf diesem Stand stehen

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geblieben, aber niemand würde heute die Bedeutung von sozialen Faktoren ernsthaft bezweifeln. Fraglich ist allerdings, inwiefern die Wahlentscheidung als durch die soziale Lage determiniert erscheinen kann. Die deutlichen Veränderungen des Wählerverhaltens in der Dekade der Agenda, die immerhin zu einem Systemwechsel von einem Vier- zu einem Fünfparteiensystem geführt haben, sind ein eindeutiger Beleg dafür, dass hier nicht von statischen Verhältnissen ausgegangen werden kann. Die auf Rational Choice basierenden Ansätze gehen z. B. davon aus, dass bestimmte Wähler wichtiger sind als andere, weil sie die Wahlentscheidung von vielen beeinflussen (Downs 1957). Auf dieser Annahme beruht auch unser Argument, dass die Agenda 2010 strategisch deshalb so kostspielig ist, weil die traditionell Beschäftigten sich als relative Verlierer der Reform fühlen. Denn diese Gruppe, die in Deutschland traditionell überproportional in Gewerkschaften und eben bei der Sozialdemokratie organisiert ist, scheint der wichtige Multiplikator für die Wahlerfolge der SPD zu sein. Diese These könnte daher die dramatischen Folgen der Agenda 2010 für die SPD erklären. Einige Punkte sprechen für die Plausibilität dieser Annahme: Erstens führte die „Agenda-Politik“ erklärtermaßen zu einer Austrittswelle aus der SPD. Seit 1998 hat die SPD bis 2008 ca. 67 Prozent der Mitglieder verloren (Berechnung nach Niedermayer 2009). Allein in den Jahren von 2002 bis 2004 sank die Zahl der SPD-Mitglieder von knapp 700.000 auf ca. 590.000 und verlor somit beinahe 15 Prozent der Mitglieder (vgl. Niedermayer 2009: 2). Bei der Bundestagswahl 2002 kam die SPD noch auf 38,5 Prozent der Stimmen, bei der Bundestagswahl 2005 dann nur noch auf 34,2. Dies könnte für eine Bestätigung des angenommenen Multiplikatoreffekts sprechen. Zweitens ist die „mittlere Mittelschicht“ erwiesenermaßen der Kern der SPD-Mitglieder. So gehen Heinrich/Lübker/Biehl (2002) davon aus, dass 54 Prozent der SPD-Mitglieder 1998 in diese Kategorie fielen. Zudem geben sie an, dass 8 Prozent der SPD-Mitglieder Arbeiter sind, 15 Prozent Angestellte, 23 Prozent Beamte/öffentlicher Dienst und 34 Prozent Rentner (Heinrich/Lübker/ Biehl: 12). Im Prinzip könnten also 80 Prozent der SPD-Mitglieder zu der Gruppe gehören, die als relative Verlierer identifiziert wurde. Die Unterteilung erlaubt hier allerdings keine genaue Zuordnung, da es für die These z. B. einen sehr großen Unterschied machen würde, ob es sich um Beamte oder um Angestellte im öffentlichen Dienst handelt und vor allem, um welche Art von Rentnern es geht. Umgekehrt zeigt sich aber, dass die Arbeitslosen nur 5 Prozent der SPDMitglieder ausmachen und somit – wie auch in den anderen Parteien – unterrepräsentiert sind. Drittens spricht für die Multiplikatorenthese, dass die maßgebliche systemische Veränderung des Wahlsystems, unter der die SPD wie beschrieben in strategischer Hinsicht extrem leidet, unter Mithilfe der Gewerkschaften zustande

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kam. Erst durch die „Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit“, die eindeutig eine klare Reaktion auf die „Agenda-Politik“ darstellt, wurde der Grundstein für eine dauerhafte Etablierung der Linken in Westdeutschland geschaffen. Es gibt also gute Gründe, anzunehmen, dass das strategische Desaster, das die SPD mit der Agenda 2010 erlitten hat und vermutlich auch weiter erleiden wird, nicht unerheblich dadurch bedingt ist, dass es der sozialdemokratischen Partei nicht gelingt, die Personen ihrer Basis, die dann vor Ort als Multiplikatoren wirken, von dieser Politik zu überzeugen. Ganz anders als in der TINA-Logik dargestellt, halten wir dieses strategische Scheitern ganz und gar nicht für alternativlos. Die Betrachtung der einzelnen Politikfelder hat gezeigt, dass es nicht notwendig ist, dass die traditionell Beschäftigten die relativen Verlierer der Agenda-Reformen sein müssen. In der Rentenpolitik könnte beispielsweise durch eine erneute Aufwertung der Betriebsrenten diesem Eindruck entgegengewirkt werden. In der Gesundheitspolitik müssten die zusätzlichen Belastungen durch eine spürbare Verbesserung der Qualität für die „Normalerwerbstätigen“ einhergehen. Auch dies muss nicht notwendig im Widerspruch zur „Agenda-Politik“ stehen. Z. B. könnte durch die Ausweitung von Rehabilitationsmaßnahmen und Kuren, die an die Dauer der Beschäftigung geknüpft wären, die Arbeitsfähigkeit erhöht und somit die Lohnnebenkosten relativ gesenkt werden. Auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung wären ähnliche Maßnahmen denkbar, die die Dauer der Einzahlung in die Versicherung deutlich belohnen, z. B. durch Fördermaßnahmen oder durch eine flexible Staffelung des ALG II. Uns geht es an dieser Stelle nicht darum, für eine bessere Agenda 2010 zu werben. Im Gegenteil, wir sind der Ansicht, dass die Idee, den Sozialstaat als Katalysator für Beschäftigung zu sehen, auf Dauer nicht funktionieren kann, da selbst im Idealfall, wenn die Politik den gewünschten Effekt erzielen würde, auch eine Marktwirtschaft unter den Bedingungen von Vollbeschäftigung nur durch beständige sozialstaatliche Eingriffe stabilisiert werden kann. Wir halten es aber auch für erwiesen, dass das Maß dessen, was für diese Stabilität erforderlich ist, in erster Linie darin zu finden ist, was die Betroffenen subjektiv als zumutbar empfinden. Insofern halten wir es für denkbar, durch die Verfolgung einer entsprechenden Strategie an der „Agenda-Politik“ festzuhalten und daraus in der Politics-Dimension sogar politisches Kapital zu schlagen – auch wenn ein solches Vorgehen aus normativer Sicht von uns nicht geteilt wird. Die aktuelle Strategie der SPD geht allerdings in eine andere Richtung. Unser Eindruck ist, dass die Partei versucht, aus der Opposition heraus mit rein rhetorischen Mitteln den Eindruck zu erwecken, die soziale Lage der traditionell Beschäftigten verbessern zu wollen, ohne aber dabei vom Kurs der Agenda ab-

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zuweichen. Denn schließlich soll gerade der aktuelle Rückgang der Arbeitslosigkeit als Erfolg der sozialdemokratischen Politik dargestellt werden. Diese Rechnung wird vermutlich nicht aufgehen. Gerade die politisch aktiven Wähler, die dann als Multiplikatoren wirken können, sehen sehr genau den Unterschied, ob man beispielsweise von der „Rente mit 67“ deutlich Abstand nimmt, oder ob man sie bloß für derzeit nicht durchsetzbar hält. Solange sich die SPD hier nicht von einigen Agenda-Positionen distanziert und erkennbar einen anderen Weg einschlägt, wird sie das Vertrauen dieser Wähler nicht wiedergewinnen. Ein solcher Politikwechsel wäre auf zwei Weisen möglich: Es könnte in der angedeuteten Weise an der „Agenda-Politik“ festgehalten werden, aber mit einer deutlichen Umverteilung der Kosten und der Nutzen zu Gunsten der traditionell Beschäftigten. Ansonsten wäre ein Bruch mit der Agenda und eine Rückkehr zur traditionellen Sozialpolitik denkbar. Diesen Weg will die SPD erkennbarerweise aber nicht gehen. Er wäre vermutlich strategisch ebenfalls sehr kostspielig, da diese Linie jetzt bereits von der Linkspartei besetzt ist und diese jeden Schritt, den die SPD in diese Richtung machen würde, noch überbieten könnte. Gleichzeitig werden Union und FDP jedes Abweichen von der Agenda als Beleg dafür nehmen, dass eine „moderne Sozialpolitik“ nur mit ihnen machbar ist. Die dritte Möglichkeit schließlich ist, einfach an der Agenda festzuhalten. Dieser Weg ist mit der Hoffnung verbunden, dass durch die Zunahme der Beschäftigung die „Einsicht“ entsteht, dass die Richtung der Politik stimmt. Da jedoch der Zuwachs an Beschäftigung vermutlich in nicht unerheblichem Maße im Niedriglohnsektor geschieht, wird sich die soziale Lage der traditionell Beschäftigten weiter relativ verschlechtern und ihr Bedürfnis nach kompensatorischen Sozialleistungen steigen, so dass mit einer weiteren Verschlechterung der strategischen Situation der SPD zu rechnen wäre. Getrennt von der Frage, welche politischen Konsequenzen sich 2010 aus der Agenda entwickelt haben, hoffen wir, mit dieser Analyse einen Beitrag zur politikwissenschaftlichen Strategiedebatte leisten zu können. Dabei hat sich in unseren Augen gezeigt, dass für die Analyse von Strategien eine multidimensionale Bestimmung der Ziele erforderlich ist. Denn in der Politik geht es nie alleine darum, Wählerstimmen zu maximieren oder eine bestimmte inhaltliche Politik durchzusetzen. Beide Aspekte werden in jedem konkreten Fall gemeinsam verfolgt. Der Begriff der Strategie erlaubt es zudem, einzelne Reformen in einen größeren Kontext zu rücken. Zumindest das Beispiel der Agenda 2010 steht für einen politikfeldübergreifenden Reformprozess, der noch dazu im zeitlichen Ablauf verschiedene Teilprozesse kombiniert. Die Strategie bleibt jedoch von diesen Prozessen selbst nicht unberührt. Vielmehr muss es darum gehen, auch die Wechselwirkungen mit einzubeziehen und zu zeigen, wie Strategien an die

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neu entstehenden Szenarien angepasst werden. Solche komplexen Prozesse lassen sich schwerlich analysieren, wenn von zu einfachen Grundannahmen ausgegangen wird. Unser Ziel war es, zu zeigen, dass eine Bestimmung der politischen Interessen, die auf den Annahmen begrenzter Rationalität aufbaut, zu einem realistischen Bild von politischen Strategien führt. Denn politische Akteure handeln rational in dem Sinne, dass ihre Handlungen nachvollziehbar sind und sie bestimmbare Ziele mit identifizierbaren Mitteln erreichen wollen. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass sie sich immer richtig entscheiden oder dass ihre Entscheidungen notwendig die kalkulierten Konsequenzen hätten. Im Gegenteil: Gerade bei politischen Strategien herrscht Unsicherheit. Dies begründet allerdings gerade die Notwendigkeit von strategischem Handeln und nicht seine Unmöglichkeit. Dieser Zusammenhang lässt sich anhand eines relativen simplen strategischen Raumes bebildern: Bei einem Schachspiel haben wir es mit nur zwei Akteuren, klar definierten Zielen und eindeutigen Mitteln zu tun. Gäbe es zwei Roboter, die in der Lage wären, auf Basis jedes Zuges jede weitere Möglichkeit zu berechnen, wie sich das Spiel entwickeln kann, bräuchte es keine Strategie mehr. Der Roboter, der als erster am Zug ist, könnte vermutlich sagen: „Schach in 3049 Zügen!“ und der andere würde sich geschlagen geben. Bekanntermaßen ist es aber bislang nicht einmal in einer so einfachen und eindeutig definierten Situation möglich, alle Möglichkeiten zu berechnen. Stattdessen greifen die besten Schachcomputer auf Strategien zurück, die Schachmeister in vergleichbaren Situationen anwendeten. Für politische Strategien, die in wesentlich komplexeren Kontexten stattfinden, heißt das, dass es erst Recht keine „einzig richtige“ Lösung gibt. Damit stellt sich für die politikwissenschaftliche Analyse jedoch das Problem, dass Strategien nicht einfach ex-post an ihrem Erfolg beurteilt werden können. Unsere Analyse wollte beispielsweise zeigen, dass die Agenda 2010 in weiten Teilen eine einleuchtende Strategie darstellt, auch wenn der Erfolg in einigen Bereichen ausgeblieben ist. Umgekehrt kann eine Strategie erfolgreich sein, obwohl sie eigentlich „verkehrt“ ist, weil sie von nichtzutreffenden Zweck-Mittel-Kalkulationen ausgeht. Vielleicht haben jedoch die politischen Gegner ebenfalls Fehler gemacht, so dass die Ziele alle erreicht werden konnten. Die Aufgabe der Politikwissenschaft liegt in unseren Augen daher weniger darin, die Erfolgsaussichten von Strategien abzuschätzen, als vielmehr die immanente Logik dieser Prozesse aufzuzeigen. An dieser Logik könnte sich dann auch politische Zustimmung und Ablehnung ausrichten, so dass auch in dieser normativen Dimension nicht einfach Erfolg und Misserfolg, sondern eben die unterstellten Kausalitäten zum Gegenstand werden.

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