Politica Europea y Gestion Multinivel

Política Europea y Gestión Multinivel José M. Ruano de la Fuente (Coordinador)

SEPTEM EDICIONES Oviedo, 2004

Título: Política Europea y Gestión Multinivel. Edita: Septem Ediciones

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1ª Edición, febrero 2004 Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente, sin el previo permiso escrito del editor. Todos los derechos reservados.

© José M. Ruano de la Fuente et al. © Septem Ediciones, S. L. Cimadevilla 15, esc. A 1ºC 33003-Oviedo Tfno. 985 20 85 12 Fax. 985 20 85 13 e-mail: [email protected] www.septemediciones.com Colección: septem universitas Diseño Cubierta e interior: M&R Studio Año: 2004 Depósito Legal: AS-0674/2004 ISBN: 84-95687-41-0

Impreso en España-Printed in Spain

Índice

Prólogo Rafael BAÑÓN I MARTÍNEZ ............................................................................. 7 Introducción José M. RUANO DE LA FUENTE ..................................................................... 11 PARTE GENERAL Capítulo I. El gobierno multinivel como herramienta analítica de las políticas europeas Jorge CRESPO GONZÁLEZ .............................................................................. 15 Capítulo II. La movilización regional y la emergencia de un sistema de gobernación de múltiples niveles en la Unión Europea Argimiro ROJO SALGADO .............................................................................. 47 ESTUDIOS DE CASO Capítulo III. Las actuaciones comunitarias de impacto territorial José M. RUANO DE LA FUENTE ..................................................................... 71 Capítulo IV. La integración europea y las singularidades regionales: Canarias, región ultraperiférica Sixto PERAZA PADRÓN .................................................................................. 95

Capítulo V. Relaciones multinivel en políticas de género Mª José GARCÍA SOLANA ............................................................................. 119 Capítulo VI. La política de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica en España. Un caso de política multinivel Nieves SANIGER MARTÍNEZ ........................................................................ 155 Capítulo VII. Política de inmigración en España (1985-2000): una perspectiva intergubernamental Esther RODRIGO FRANCO y Gema SÁNCHEZ MEDERO ........................... 187 LOS AUTORES ......................................................................................... 219

PRÓLOGO

La gestión pública es cada vez menos pública y cada vez más gestión. Esto quiere decir que la preocupación, siempre presente en los estudios de Administración Pública, de distinguir lo que es público de lo que es privado está perdiendo importancia. Las acciones y las políticas públicas se realizan por organizaciones privadas o no gubernamentales, y las organizaciones de titularidad pública compiten con las privadas en costos, penetración de mercado o fidelización de clientes. No es de extrañar, pues, que lo sustantivo en esta actividad sea precisamente la gestión y que su condición de pública varíe en nitidez e intensidad de acuerdo al tipo de separación o colaboración que exista entre la iniciativa pública y la privada, al tipo de estructura organizativa que soporte la acción pública y, sobre todo, a las tareas y funciones que desarrolle el Estado directa o indirectamente. Estas, entre otras, son las variables que se deben considerar para analizar la acción pública y su manifestación sistemática contemporánea más habitual, las políticas públicas. La cuestión a dilucidar es el peso de cada variable y la importancia de las distintas combinaciones entre las variables actuantes. Pero, en todo caso, queda en pie el desafío que tienen planteado las administraciones públicas para gestionar con eficacia unos recursos cada vez mas limitados. Recursos limitados y rendición de resultados acerca de la eficacia y la economía de su gestión es una combinación novedosa para las administraciones públicas de los sistemas democráticos. Piénsese que el sistema constitucional democrático tiene apenas doscientos años y hasta la década de los años setenta del siglo XX no se ha planteado esta

exigencia de resultados en un contexto de financiación limitada y con una demanda para aumentar o reducir el tamaño del Estado. La demanda de la rendición de cuentas se plantea simultáneamente con la ruptura del esquema de funcionamiento tradicional de las administraciones públicas en el continente europeo. En efecto, el modelo napoleónico de construcción del Estado de Derecho, de administraciones centralistas y centralizadas, de vocación jurídica, reglamentaria, garantista y procedimental quiebra definitivamente con la existencia del Estado del Bienestar y los diversos fenómenos que se producen en el último tercio del siglo XX, la globalización de las comunicaciones y de la economía, la crisis fiscal y la revisión de la relación entre el Estado, el mercado y la sociedad. Ahora, se busca la descentralización versus el control y la centralización decimonónicas, los objetivos administrativos dejan de ser jurídicos y pasan a ser políticos, buscan acercar la administración a los ciudadanos, y económicos, gestionar eficientemente. Todo ello significa una alteración radical del esquema centralista, donde la Administración Central era la única y sólo existían administraciones de gobiernos locales fuera de ella, pero con competencias limitadas y tutela o subordinación a la superior Administración Central. El proceso de descentralización en Europa ha tenido una clara consecuencia: la aparición de gobiernos y administraciones más fuertes en el ámbito local. Ahora bien, hay que señalar la centralización supranacional que se produce con la creación de la Comunidad Europea y, más tarde, con la Unión Europea. Esta centralización hace aparecer en nuestra historia un nuevo nivel de Gobierno, pero de un gobierno de acuerdo de gobiernos para no conferirle una entidad de gobierno tradicional. Es un gobierno descentralizado, que actúa a través de los Estados miembros. Descentralización subnacional y centralización supranacional dibujan un mapa nuevo, entre otras razones por el estilo gubernamental de gestión de las políticas. Ningún gobierno singular es del todo independiente para la gestión de una política específica, ni siquiera para una fase de la misma. Los distintos gobiernos actúan entrelazados, superpuestos, por las exigencias de la financiación de los proyectos, la falta de capacidad plena para diagnosticar, implantar y

evaluar las políticas y por el diseño cooperativo de los sistemas políticos. Aunque, lógicamente, hay una parte apreciable de la acción gubernamental que es independiente de los otros gobiernos, el tamaño e importancia de los espacios compartidos es creciente. Por tanto, el estudio de la acción y de las políticas públicas ya no es, no puede ser, causal y lineal en el seno de una organización. La unidad de análisis para las políticas públicas es una red de organizaciones e individuos singulares y la secuencia de creación e implantación de las políticas es el resultado de la relación de un conjunto amalgamado de actores. Finalmente hay que decir que, paralelamente a la constitución de un sistema de gobierno en red y con distintos niveles de actores gubernamentales, se incorporan a este escenario otros actores no gubernamentales. Una consecuencia del cambio de relación del Estado con el mercado y la sociedad es que la producción de ciertos bienes y servicios públicos deja de hacerla el Estado y pasan a hacerla agentes privados o no gubernamentales. Ello crea, en la arena de las políticas, una superposición entre el sistema gubernamental, cada uno de los niveles de los sistemas políticos y los agentes no gubernamentales que trabajan en el Estado, para el Estado o con el Estado en los distintos niveles. Evidentemente, todo esto representa un desafío para el estudio de las políticas públicas y también para su gestión, pues requiere de conocimientos, habilidades y destrezas adaptadas al nuevo escenario. Esta es la razón que me motivó a aceptar la propuesta de José Manuel Ruano para prologar una obra, constituida por un conjunto de estudios originales, cuyo foco central es la acción pública en el contexto europeo, por tanto, en un contexto intergubernamental y de colaboración entre empresas, organizaciones no gubernamentales y las instituciones europeas. El lector encontrará un interesante abanico de hallazgos acerca del estudio y realidad de diversas políticas europeas de especial trascendencia como las de inmigración, género o I+D, junto con estudios sobre la trascendencia del territorio en las políticas europeas y una sugerente reflexión metodológica del gobierno multinivel y las políticas

públicas. La obra se divide en tres partes. Una está dedicada a cuestiones metodológicas de la gestión multinivel. La segunda centra su foco de interés en la Unión Europea. La tercera se dedica al análisis de políticas europeas. Las distintas aportaciones resaltan la gestión en red de las políticas comunitarias y su condición de “gobierno multinivel”. Por eso es un texto de utilidad en la discusión sobre las transformaciones de la acción pública contemporánea para quien tenga interés en las políticas europeas y para los estudiosos del gobierno multinivel y de las relaciones intergubernamentales. El mayor mérito de la obra es el focus, el haber adoptado una perspectiva claramente centrada en la condición multinivel de las políticas y de la acción institucional. Otro mérito a destacar es la incorporación, como autores, de jóvenes investigadores y profesores que dan cuenta de su trabajo e inquietud en esta primera presentación pública de resultados. Rafael Bañón i Martínez Berkeley, septiembre de 2003

INTRODUCCIÓN José M. Ruano de la Fuente

El concepto de gestión multinivel se ha empleado por la doctrina para describir el singular proceso de adopción de decisiones en la Unión Europea. Las relaciones intergubernamentales entre gobiernos nacionales y regionales constituyen una forma diferenciada de sistema político donde la relaciones jerárquicas han sido paulatinamente sustituidas por interacciones combinadas de múltiples niveles de gobierno (europeo, nacional, regional) que forman redes de políticas de naturaleza cooperativa. En la noción de gestión multinivel lo relevante es que ninguno de los actores dispone por sí mismo de la capacidad suficiente para resolver los conflictos, y la coordinación entre niveles queda supeditada al intercambio de información o de otros recursos, y a la puesta en marcha de procesos de negociación y cooperación.

ARGIMIRO ROJO revela cómo las regiones europeas, aunque con dificultades, han logrado incardinarse en el centro de los espacios de negociación de las actuaciones y políticas públicas europeas que a ellas les afecta, dando lugar a la constatación de una “incipiente regionalización del sistema comunitario”. De la estructura bipolar primigenia Unión-Estados, asistimos, por lo tanto, a la configuración de formas más complejas en las que los gobiernos subestatales desempeñan papeles protagonistas. El relato de ROJO lo matiza y completa SIXTO PERAZA al describir el singular proceso de integración comunitaria de Canarias en cuanto que región ultraperiférica, que se ve compelida a coordinarse y cooperar, precisamente por su especificidad, con otros actores regionales, especificidad que obliga a modular la aplicación de las políticas europeas a las singularidades del territorio.

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Todos los trabajos que aquí se presentan ponen de relieve cómo la conformación de la decisión política es deudora de una estructura multinivel de la que forma parte una multiplicidad de actores pertenecientes a instituciones diferenciadas que cuentan con legitimidades y normas de regulación no siempre compatibles entre sí.

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No debe desprenderse de lo anterior que la presencia regional ante las instancias europeas y su participación activa en los procesos decisionales comporte la debilitación de los Estados como actores políticos. Los cambios institucionales a los que se hace referencia, y que comportan para las regiones nuevas oportunidades y responsabilidades, no adoptan la forma de un juego de suma cero en el que necesariamente (como pone de manifiesto la Constitución europea) los gobiernos nacionales pierdan el poder que ganan aquéllas. Más bien se asiste a un notable reforzamiento de la interdependencia entre estructuras estatales jerárquicas de corte tradicional y la emergencia de nuevos espacios y sistemas de negociación que rebasan el ámbito institucional público y favorecen la intervención de los agentes sociales y las fuerzas del mercado. En efecto, lo más destacable de algunos de los estudios de caso que se presentan es su virtualidad para mostrar el funcionamiento real de la Unión Europea como agente productor de políticas a partir de la implicación activa de las administraciones estatales y subestatales y mediante la dispersión de los centros de decisión en diferentes sectores y niveles de actuación. A este respecto, GARCÍA SOLANA, al estudiar el proceso de formación y ejecución de las actuaciones de lucha contra la violencia sexista, subraya cómo la implantación influye en su configuración definitiva y de qué manera este proceso de ejecución recurre a cauces formales e informales. Por su parte, NIEVES SANIGER manifiesta la relación entre las políticas de investigación y desarrollo y la influencia que tiene en ellas el modelo de descentralización del Estado autonómico. En ambos casos, la participación de los agentes sociales y económicos se antoja esencial, tanto en la formulación de las políticas como en su ejecución. Pero lo verdaderamente ejemplificador es constatar el peso de ciertos sectores en la fase de diseño de la política y cómo los objetivos de reforzamiento de las iniciativas de cooperación europea (como muestra SANIGER) hace perder influencia a las administraciones estatales y regionales. Tampoco en el caso de políticas emergentes, como inmigración, tal como revelan ESTHER FRANCO y GEMA SÁNCHEZ, cabe soslayar para su adecuada comprensión que su configuración y desarrollo se producen en un contexto de integración supranacional (lo que explica el impulso dado por las instancias comunitarias y el respeto a las líneas marcadas por la Unión en todos los casos) y de descentralización territorial, lo que abre la puerta a esferas de discusión de nivel subestatal y a la con-

frontación partidista multinivel cuando la relevancia pública de las políticas lo favorece. Este complejo proceso de producción de actuaciones públicas es lo que se ha llamado por la doctrina gobernanza. Se trata de un concepto que no restringe la acción pública al Estado, sino que la amplía para abarcar las actuaciones de otros actores políticos y sociales. De este modo, la gobernanza europea no es propiamente ni estadocéntrica ni supranacional. En el seno del Consejo europeo o del Consejo de ministros la lógica de actuación podría ser intergubernamental, mientras que en esferas políticas secundarias en las que intervienen el Parlamento, la Comisión o el Tribunal de Justicia, bien podría calificarse de supranacional.

El recurso a la teoría de la gobernanza multinivel pretende buscar nuevas vías de comprensión de realidades complejas, que no permiten en su análisis el empleo de instrumentos metodológicos de la Ciencia política tradicional. Sus fundamentos descansan, sin embargo, en las teorías pluralistas e incorpora elementos teóricos deudores del neofuncionalismo. Además, su bagaje conceptual, como dice acertadamente JORGE CRESPO, dista aún de ser unívoco, como es un ejemplo la propia utilización polisémica de muchos de conceptos empleados a lo largo de esta obra (gobernanza, gobernación, gobernabilidad, gobierno,...) para referirse a aspectos concretos de la acción pública. El empleo del enfoque que CRESPO describe con detalle permite, sin embargo, avanzar en la profundización del análisis de las políticas

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Lo verdaderamente destacable es que los Estados miembros son tan sólo, como destacan todas las contribuciones que aquí se recogen, uno de entre una variedad de actores que conforman la comunidad política europea. Los Estados no son siquiera el único vínculo relacional entre la política nacional y la negociación intergubernamental en el Unión Europea. Frente a la exclusiva relación bilateral UniónEstados, surgen estructuras reticulares de carácter fluctuante y variable. Las entidades subestatales han aprendido a comunicarse directamente con las instancias supranacionales operando al margen de los canales formales de comunicación. De ello da cuenta JOSÉ M. RUANO al referirse a la implicación de aquéllas en la gestión de las iniciativas de impacto territorial, y al subrayar la diversidad de intereses entre niveles de gobierno y la pluralidad de juegos de negociación relacionados.

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europeas y en la búsqueda de respuestas a este singular proceso de integración y fragmentación simultáneas, que parecen abocar al hallazgo de paradojas permanentes: la irrupción del cambio y la afirmación de la homeostasis, el fomento de la competencia y la necesidad de la cooperación entre entidades territoriales, la elevación del papel de las regiones y los gobiernos locales sin que decline la centralidad de los Estados,...Todos estos fenómenos son señales de que la “nueva política” no se deja aprehender en categorías ya establecidas y de que huye de las dicotomías simplificadoras (Europa de las regiones frente a Europa de los Estados) que presidieron los debates más recientes y ya superados.

EL GOBIERNO MULTINIVEL COMO HERRAMIENTA ANALÍTICA DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS Jorge Crespo González

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- PARTICULARIDADES DEL ENTORNO COMUNITARIO DE GESTIÓN DE POLÍTICAS. II.GOBIERNO MULTINIVEL: CONCEPTO Y DIMENSIONES PRINCIPALES. APLICACIÓN AL ÁMBITO COMUNITARIO EUROPEO: II.1.- CONCEPTO DE GOBIERNO MULTINIVEL; II.2.- LAS PAUTAS DE ANÁLISIS. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.

El sistema tradicional de gestión de las políticas públicas se encuentra inmerso en un proceso de transformación y cambio, que afecta tanto al ámbito material de intervención pública, como a los modos y técnicas de gestión y a los actores implicados. Ese proceso, en el ámbito comunitario europeo y, en general, en los países de la OCDE, se centra en: una pérdida de centralidad del nivel nacional de gobierno y administración; la emergencia de actores subnacionales que compiten con el nivel nacional en la prestación de servicios, y a veces en el ámbito de lo identitario, y que se revelan como importantes actores en las redes político-administrativas; la aparición de nuevos actores inter/supranacionales (particularmente la Unión Europea), con gran incidencia en la formulación, financiación y control/evaluación de determinadas políticas públicas; y, finalmente, la evolución de la administración y gestión públicas hacia un sistema de interacción basado en la interdependencia de actores públicos (de diferentes niveles y poderes) y privados; sociedades más complejas y segmentadas; y, finalmente, la incidencia de la globalización y de las técnicas y conceptos de la nueva gestión pública1 .

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INTRODUCCIÓN

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En este escenario, los viejos modos de analizar la acción pública se tornan obsoletos, y surgen o reeditan sin embargo otras conceptualizaciones, mejor o peor acabadas, a fin de dar cuenta de los nuevos procesos. Términos como Estado relacional, Gobierno multiorganizativo, Relaciones intergubernamentales, Gestión intergubernamental o Gobierno multinivel (GM) son de uso frecuente en los textos doctrinales y pasan a formar parte (junto a otros, como gobernanza, gobernabilidad, gobernación, etc.) del inventario de vocablos de moda en la jerga de la Ciencia Política y de la Administración, cuya definición dista todavía de ser unívoca y precisa. En las siguientes páginas se trata de explicar que la metodología que plantea el GM permite un examen razonable de las políticas comunitarias europeas, ya que es susceptible de adaptación a la fuerte complejidad del objeto de estudio, pues integra en su exploración elementos orgánicos y funcionales, actores públicos y privados de todo tipo y nivel territorial de actuación, los tradicionales factores de gestión y administración (diseño orgánico, recursos humanos y económicos, modos de gestión, y formas de producción y circulación de la información), y, al mismo tiempo, permite utilizar la doctrina en uso respecto al análisis de políticas públicas. Para ello hemos optado por presentar, en una primera parte, una cuestión que favorece la comprensión del contexto en que ha de aplicarse la metodología: las particularidades del espacio comunitario de gestión de políticas; en la segunda y última, nos hemos centrado en definir la metodología de análisis (concepto, pautas y ventajas) destacando los aspectos de más clara aplicación al ámbito comunitario.

I.- PARTICULARIDADES DEL ENTORNO COMUNITARIO DE GESTIÓN DE POLÍTICAS Antes de tratar los aspectos específicos que definen la metodología analítica del GM, y para comprender mejor su adaptación al ámbito comunitario de gestión de políticas, creemos útil dar cuenta de algunos factores particulares a la configuración de este artefacto de gobernabilidad que es la Unión Europea (UE)2 . Es conocido que la UE supone una novedad desde el punto de vista institucional y de su procedimiento decisorio. Se ha señalado que su estructura parece desconcertante a primera vista, ya que no

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se acomoda a los rasgos de las organizaciones internacionales clásicas, ni tampoco a los de los Estados democráticos (MORATA 1998: 88-9). Respecto a los Estados democráticos actuales, sorprende la mayor complejidad de la distribución institucional de los poderes tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial) en el escenario comunitario. En efecto, las Comunidades Europeas (CCEE) cuentan con un Parlamento, elegido por sufragio universal, que no ejerce el poder legislativo directamente, y que posee esencialmente funciones consultivas y, en algunas materias, de codecisión (aparte de las presupuestarias). La Comisión, cuya investidura es parlamentaria a pesar de emanar de un ámbito de discusión intergubernamental y no parlamentario, comparte con el Consejo de Ministros las funciones ejecutivas, y con las Administraciones Nacionales (AANN) las relativas a la implantación de las políticas en los Estados miembros (EEMM). El Consejo de Ministros asume el poder normativo al máximo, en tanto que el Consejo Europeo realiza tareas de dirección política, fijando objetivos y marcando ritmos. La ubicación institucional menos polémica es la del poder judicial, que se asienta en el Tribunal de Justicia de las CCEE al máximo nivel, junto a sus colaboradores, los tribunales de justicia de los EEMM.

1.- Que la Unión posee instituciones dotadas de poderes propios, aunque esto no signifique en modo alguno que el ejercicio de los mismos pueda realizarse de manera autónoma. Funcionalmente es útil y en ocasiones indispensable que las instituciones comunitarias asocien a las diferentes AANN, y a otros actores, en el procedimiento decisorio, máxime cuando las CCEE han venido constituyendo un ordenamiento jurídico propio que se impone tanto a las AANN, como a los ciudadanos y a las entidades de derecho privado. 2.- Que materialmente hablando, el ámbito de actuación de la UE es mayor que el propio de las organizaciones internacionales clásicas. En efecto, si lo habitual en dichas organizaciones es que su objeto material de actuación se limite a un aspecto concreto de una política concreta (estaño, cuestiones postales, etc), la UE incide en un amplio espectro de políticas y ámbitos

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Entre los factores de diferenciación de la UE respecto a otras organizaciones internacionales podemos citar:

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(entre los que encontramos los recogidos en el cuadro 1), gestionados por una pluralidad de organizaciones especializadas3 .

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CUADRO 1: POLÍTICAS Y ÁMBITOS MATERIALES EN QUE INTERVIENE LA UNIÓN EUROPEA.

Fuente: http://www.europa.eu.int

3.- Los poderes de la UE sobre las competencias comunitarizadas son, en general, más intensos. De ello da fe tanto su capacidad para dictar actos normativos que, en ocasiones, son extraordinariamente detallistas, dejando muy poco

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espacio interpretativo a la discrecionalidad de los EEMM4 , como el hecho de contar con una institución propia que garantiza la aplicación del derecho comunitario (El Tribunal de Justicia). La actuación de la UE se remite, en síntesis, al diseño de regulaciones, supranacionales e intergubernamentales, de carácter estratégico para las políticas públicas europeizadas (y aun en cada una de ellas con diferente incidencia), asimismo realiza controles/evaluaciones de la aplicación de algunas de las mismas mediante diferentes instrumentos (piénsese en los fondos) y financia. De la misma manera, se centra en las dimensiones simbólicas, de estilo y sustantiva5 , y no tanto en la operativa, entre otras consideraciones porque la implantación de las políticas se efectúa excepcionalmente de modo directo por los órganos comunitarios, siendo lo habitual la implantación a través de los órganos correspondientes de las AANN (de acuerdo con el principio de autonomía institucional que se relaciona más abajo).

4.- La Unión integra un proceso diferenciado de toma de decisiones que combina lo intergubernamental con lo supranacional7 . En ambos casos las AANN ocupan posiciones relevantes, sobre todo en el ámbito de los procesos de discusión, intercambio y negociación sobre materias técnicas, pero sin duda un debate importante a nuestros efectos reside en la posibilidad de reflexionar sobre si con la transferencia a las CCEE de competencias nacionales, y con la pérdida de soberanía consiguiente, las AANN no modifican únicamente el escenario de su actuación, sino acaso la propia naturaleza de la misma. Piénsese que una de las expresiones de la supranacionalidad, como es el hecho de que los EEMM deban asumir, aunque hayan votado en contra o no los hayan votado, aquellos acuerdos adoptados en

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Por otra parte, no puede decirse que la UE tenga la misma capacidad de regulación para todas las políticas. El grado de incidencia de la UE es variable de acuerdo con los diferentes ámbitos materiales de intervención y su desarrollo a lo largo del tiempo. Podemos decir que la incidencia es: alta, cuando se trata del gobierno de la economía (política fiscal, industrial, energética y laboral –para ésta última la incidencia es algo menor); media/baja, cuando se trata de las políticas del estado del bienestar (sanidad, educación, protección social y vivienda); y media/alta, para las áreas políticas emergentes (medioambiental, inmigración, telecomunicaciones, igualdad de género y lingüística– para esta última la incidencia es baja)6 .

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virtud del procedimiento basado en la mayoría cualificada o simple8 , incide poderosamente en el modus operandi de las Administraciones, ya que favorece la negociación y modifica la cultura político-administrativa de aquellos actores administrativos que hasta hace poco tiempo se encontraban más cómodos a la sombra de la soberanía estatal en que habían sido socializados. 5.- Todas las circunstancias apuntadas implican que entre las AANN y la Administración comunitaria se produzca un gran flujo relacional, y una importante simbiosis. Desde luego, no debe entenderse que las diferentes fases por que pasa el proceso legislativo y decisorio comunitario son exclusivamente responsabilidad de la Administración comunitaria; tal como especifica CASSESE9 , en la red de poderes administrativos no existe una división de funciones y poderes entre instituciones comunitarias, y entre éstas y las AANN. Como los EEMM participan en todas las etapas del proceso, incluso podría cuestionarse la existencia del doble nivel de gobierno, comunitario y estatal (CASSESE 1990: 75). De ahí que el analista externo, para entender el mundo comunitario, deba realizar un esfuerzo de diferenciación entre los órganos comunitarios “independientes” –Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia- de los que acogen a dirigentes políticos y altos funcionarios de los EEMM, para percibir a continuación que la interacción institucional entre unos y otros está asegurada a través de una compleja y tupida red de comités (SIEDENTOPF 1990: 134). Por lo tanto, los dos niveles, existiendo y siendo diferenciables, no ocultan la realidad de las interrelaciones continuas y profundas que los atraviesan mediante órganos y lógicas que armonizan lo netamente comunitario con lo supranacional e intergubernamental. Por otra parte, el continuo flujo de contactos e interacciones entre los niveles comunitario y estatal de gobierno no puede entenderse en un sentido único, según el cual las AANN intervendrían en todas las fases del procedimiento decisorio y normativo del nivel comunitario sin que éste tuviera facultades de intervención en las AANN. Lo cierto es que, a nuestro juicio, la europeización de las Administraciones debe entenderse en un doble sentido: la Administración comunitaria integra elementos de las AANN, y éstas, por su parte, asumen cambios orgánicos, procedimentales y lógicas exógenas provenientes del nivel comunitario que paulatinamente pueden modificar las culturas administrativas nacionales. Es este un aspecto insuficiente-

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mente estudiado, ya que si bien la integración se asocia a cambios estructurales (económicos, políticos, etc.) muy rara vez se analiza que las interacciones político-administrativas dentro de la UE son generadoras de valores importantes y de una cultura propia10 .

a) El deber de colaboración/cooperación El fundamento jurídico del deber de colaboración se encuentra en el artículo 5 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Con él se pretende que los EEMM, y por lo tanto sus Administraciones, presten una total colaboración para el cumplimiento de las obligaciones propias del derecho comunitario, absteniéndose de toda medida susceptible de poner en peligro la realización de sus objetivos. Cabe hablar, como hace MORATA11 , de una Busdestreue comunitaria similar a la alemana, basada en la obligación de los EEMM de respetar los compromisos adquiridos cuando ponen en práctica las políticas comunitarias. Esta traslación del concepto de lealtad federal se instala en el marco del federalismo cooperativo, entendiendo en este caso por “federalismo” no el establecimiento de un Estado federal, sino la materialización de un conjunto de relaciones entre niveles de gobierno en el decurso de la vida política comunitaria.

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6.- Es bien conocido, y más en el caso español, que los países que desean adherirse a las CCEE deben cumplir determinados requisitos, no sólo económicos (tener una economía de mercado relativamente madura) o técnicos (capacidad institucional para asumir el acervo comunitario, así como para participar cotidianamente en el proceso de formulación y gestión de políticas comunitarias) sino políticos: ser Estados de derecho y Estados democráticos. 7.-La asociación, acogida de mejor o peor grado según de que Estado miembro se trate, de la pertenencia a la organización comunitaria con la adhesión a la consecución de objetivos políticos, más o menos difusos, a largo plazo. 8.- La existencia, además de los principios que articulan el derecho comunitario con los nacionales (eficacia directa y prevalencia del derecho comunitario) de otros que, con carácter general, permiten modular las relaciones entre Administración comunitaria y las de los EEMM (principios de cooperación, autonomía institucional y subsdiariedad).

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b) El principio de autonomía institucional Se trata de un principio de construcción jurisprudencial que ha sido reiterado numerosas veces por el Tribunal de Justicia de las CCEE. Este principio implica que las medidas necesarias para la aplicación del derecho comunitario en los ordenamientos nacionales deben ser tomadas y asumidas, en el marco de los EEMM, por aquellas instituciones nacionales que corresponda de acuerdo con sus propios procedimientos y distribución interna del poder. Es lógico que así sea ya que las Comunidades no se han provisto de “un ejército de funcionarios dispuestos a actuar en los más remotos rincones de cada uno de los Estados miembros...” por lo que cada uno de ellos lo aplicará apoyándose en sus propios agentes y utilizando la organización interna constitucionalmente prevista12 . Lo que significa, pura y simplemente, que las CCEE no están interesadas en cuál sea la organización administrativa interna de cada uno de los Estados, ni en si existe un régimen de distribución territorial del poder político-administrativo13 , sino en que sus disposiciones sean efectivamente cumplidas14 . c) El principio de subsidiariedad La indiferencia de las instituciones comunitarias respecto a la distribución interna del poder de los Estados miembros que había presidido la construcción comunitaria desde sus inicios, se ha ido relativizando en los últimos años mediante la inclusión en el Tratado de la Unión Europea (TUE) del principio de subsidiariedad15 y la creación de una nueva institución: el Comité de las Regiones. El principio de subsidiariedad puede entenderse de dos formas: horizontal y vertical. La subsidiariedad horizontal alude al hecho de que las Administraciones Públicas sólo deben actuar allí donde los actores privados no puedan o no quieran actuar de forma eficaz; y la vertical se asienta en la consideración de que una autoridad superior sólo debe actuar allí donde otra autoridad inferior no pueda hacerlo de modo satisfactorio16 . Es esta última concepción de subsidiariedad la que ha sido recogida en el TUE, aunque de manera simplificada, toda vez que en el ámbito comunitario sólo opera entre dos niveles, el comunitario y el estatal, excluyéndose el resto de Administraciones que puedan ser concernidas: las regionales y locales. Por otra parte, el TUE declara que “en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá conforme al

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principio de subsidiariedad”. De ello se sigue que hay un ámbito excluido de la aplicación del mismo (el de las competencias exclusivas de la Comunidad), y otro, conformado por el resto de competencias y asuntos, en el que al menos hipotéticamente se podría producir la intervención de la Comunidad con arreglo al principio de subsidiariedad. De todas formas, tal como reconoce SOBRINO HEREDIA, “la aplicación del principio de subsidiariedad reposaría sobre tres criterios cumulativos: necesidad, eficacia y proximidad”17 . Para finalizar este epígrafe, cabe recordar que el principio que venimos tratando equivale a un criterio de distribución de competencias asociado a sistemas federales, según el cual los niveles superiores de gobierno sólo intervendrían cuando los inferiores no estén en condiciones de hacerlo con eficacia18 .

Las nuevas características que circundan la gestión pública de políticas en nuestros días (ampliación del ámbito material del sector público, la existencia de nuevos actores y niveles de gobierno, la fuerte segmentación social y la paulatina implantación de una cultura de la exigencia, la aparición de nuevos actores de status privado o semipúblico involucrados a diferente título en la gestión de las políticas públicas, la prevalencia del paradigma de la nueva gestión pública, junto con una fuerte tendencia a la descentralización de las decisiones operativas) han propiciado un fuerte incremento de las posibilidades de interacción e interdependencia entre los protagonistas públicos y privados de la gestión política y administrativa. De lo anteriormente expuesto se infiere que la acción pública responde más a la lógica del funcionamiento de redes sociales, que a las de un sistema jerarquizado, y que son necesarios nuevos modos de reflexión y análisis sobre las actuaciones públicas, máxime cuando las categorías que tradicionalmente nos ha aportado el derecho constitucional o político (diferenciando entre Estados federales y unitarios; o entre Estado social o de Bienestar y liberal) no sirven para describir y analizar cómo funcionan realmente los Estados contemporáneos. Las categorías se están replanteando y reformulando, por eso

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II.- GOBIERNO MULTINIVEL: CONCEPTO Y DIMENSIONES PRINCIPALES. APLICACIÓN AL ÁMBITO COMUNITARIO EUROPEO

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quizás para describir cómo funcionan en la práctica nuestras organizaciones públicas sea más adecuado hablar de Estado relacional, Gobierno multiorganizativo, o GM. Es precisamente éste último enfoque el que vamos a exponer en el presente epígrafe. El enfoque analítico del GM reconoce las limitaciones del Estado Liberal de Derecho (con una Administración de potestades, de carácter garantista y regulador), así como del Estado del Bienestar (que intenta universalizar determinadas conquistas sociales a partir de una Administración de servicios difícilmente viable en determinadas coyunturas económicas), sin menospreciar sus aportaciones. Con esta nueva categoría se intenta iniciar una reflexión sobre las fronteras entre el mundo público y el de la sociedad civil, entre Estado y sociedad hablando en términos sistémicos, en un mundo que disuelve los límites entre ambos. La Administración propia del GM, sin menospreciar los aspectos técnicos o materiales, deberá vincularse decisivamente al concepto de red, siendo capaz de orientar, gestionar, liderar y, en su caso, crear redes en que interaccionen múltiples organizaciones, de diferente estatus institucional y nivel de gobierno, pero que tienen objetivos concurrentes o sinérgicamente convergentes. Se tratará de una Administración de interdependencias. A pesar de que la realidad multinivel en que se desenvuelven los asuntos públicos es un hecho fácilmente constatable, no es simple describir cuáles son los elementos más substanciales que integran el concepto de GM, acaso porque aquí entendemos por “gobierno” algo diferente y más amplio al sentido habitual del término y, por otra parte, porque en la propia terminología se está aludiendo simultáneamente a dos fenómenos distintos: la herramienta de análisis, y al objeto del mismo. Por eso creemos de utilidad realizar una aproximación al concepto de GM, para después describir cuáles son las pautas a seguir en su aplicación al estudio de las políticas comunitarias europeas.

II.1.- CONCEPTO DE GOBIERNO MULTINIVEL Como la mayoría de los nuevos términos con que se pretende dar cuenta de la nueva gestión de los asuntos públicos en nuestros días (Gobernabilidad; Governance; Gestión intergubernamental, etc) nos encontramos ante una concepto poliédrico, de muy difícil definición y con amplias concomitancias con otros vecinos.

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A nuestro juicio, el enfoque analítico más importante para interpretar la integración comunitaria, desde la perspectiva de abordar con más claridad la problemática de los diversos niveles de gobierno, es el GM (Multilevel Governance). Dicho enfoque concibe la integración europea como la edificación de una nueva entidad política en que la responsabilidad sobre las diversas intervenciones que incluyen las políticas públicas se encuentra compartida entre múltiples niveles de gobierno (supranacional, nacionales y subnacionales). El nivel de gobierno nacional sigue siendo el esencial, pero ya no afianzado en el concepto de una soberanía nacional cada vez más débil y erosionada, sino en el de soberanía compartida con buenas dosis de legitimidad de resultado19 . El GM comunitario europeo permite movilizar a actores gubernamentales y no gubernamentales en la formulación e implantación de las políticas comunitarias (aunque con matices diferentes, de acuerdo con cada política), es más adecuado para aquellas áreas en que la acción pública coordinada es más eficaz y eficiente, y aboga por comportamientos que favorecen la negociación. De esta manera, el entramado político-administrativo no sólo tendrá como objeto crear utilidad o satisfacción individual mediante sus actuaciones, sino la edificación de una arquitectura institucional, política y social en que los individuos, grupos, organizaciones de la sociedad civil y Administraciones públicas busquen y encuentren índices razonables de satisfacción en un entorno incierto y policomplejo.

a) El sistema institucional, formal e informal, que enmarca la acción de los actores públicos y privados para la producción de bienes, servicios y demás actividades que crean valor social (es decir, la Governance). b) La acción de gobierno, entendida tanto como la actividad política en sentido estricto, como la que tiene que ver con las políticas públicas y su gerencia (es decir, el Governing). c) Los actores políticos, administrativos, económicos y sociales que intervienen en el devenir de los asuntos públicos, cada uno de acuerdo con su propia capacidad, racionalidad e interés (es decir, los Governing actors). Las ventajas de este concepto analítico respecto a otros son

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El enfoque analítico que propicia el GM incluye en una lectura amplia, a nuestro entender, los siguientes aspectos:

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claras. En primer lugar, apunta a los aspectos clave de la Gobernabilidad democrática20 para “habilitar capacidades que permitan formular estrategias nacionales de recomposición interna y de reposicionamiento internacional”21 , lo que depende de tres factores al menos: la existencia o no de un liderazgo eficaz, junto con un entramado político-administrativo competente; las reglas del juego político, económico y social, tanto explícitas como tácitas, respetadas por los actores; y la capacidad de formular e implementar las políticas públicas pertinentes. Lo que es de directa aplicación a todos los países inmersos en el proceso de integración europea. En segundo lugar, se trata de un concepto valioso porque ayuda a los politólogos y elaboradores de políticas a entender cómo se relaciona la capacidad gubernamental con la formulación y ejecución de políticas y programas en un entorno globalizado, tanto a partir de respuestas individuales de cada Estado como mediante las colectivas, en el marco de organizaciones inter/ supranacionales. En tercer lugar, el GM es un concepto más inclusivo y dinámico respecto de otras categorizaciones. De esta manera, y de forma muy sintética, a lo aportado por la metodología de las Relaciones intergubernamentales (RIG) añade el interés por las interacciones entre sector público y privado; asimismo, supera las preocupaciones de la Gestión intergubernamental, ancladas esencialmente en la aplicación de políticas, agregando un análisis de todas las fases de las políticas públicas; por otra parte, permite interpretar mejor cómo funcionan los Estados que las categorías rígidas y estáticas del Derecho político y constitucional. Y, finalmente, aborda de manera razonablemente aceptable el reto de analizar las políticas comunitarias europeas tanto desde el punto de vista material como a través de las diversas constelaciones de actores que intervienen en las mismas y, asimismo, haciendo referencia a los elementos estructurantes de las diversos entramados político-administrativos: el diseño orgánico, los recursos humanos, los recursos económicos y presupuestarios, las técnicas de gestión, y los modos de producción y circulación de la información. Es cierto que es dificultoso tratar todos estos aspectos a la vez en un estudio, pero no lo es menos que su conocimiento y visión global permiten profundizar plausiblemente en alguno de ellos sin perder de vista el ámbito técnico de la política objeto de análisis, ni sus implicaciones para el sistema político en su globalidad. En los

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capítulos que siguen a este trabajo, los autores han hecho el esfuerzo de aplicar la metodología a partir de alguno (o varios) de los elementos citados, y/o de las pautas de análisis que se relacionan a continuación.

II.2.- LAS PAUTAS DE ANÁLISIS

1.- Participación plural, fluida y multinivel En el escenario comunitario europeo, aunque también ocurre así en el interno de los EEMM, se produce la interacción de múltiples unidades de gobierno y administración con motivo de la gestión de las políticas públicas, a las que habría que agregar las diversas de carácter privado. En total podríamos cifrar en centenares de miles las que intervienen a nivel comunitario europeo, creando, como ha sido dicho, un mundo complejo e interdependiente de conexiones plurales y numéricamente asombrosas. Los actores pueden agruparse en torno al eje gubernamental (o institucional) y no gubernamental, y no todos tienen la misma importancia ni cuentan con los mismos recursos como tampoco intervienen forzosamente en los mismos niveles. Entre los poderes públicos, que siguen constituyendo el elemento esencial en el sistema comunitario, podemos contar con los gobiernos nacionales

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Las pautas de análisis del GM comparten en buena medida las presentadas por el análisis intergubernamental22 junto con otras que aluden a la necesidad de considerar el papel de los actores privados, así como al rol relevante que adoptan, sobre todo en el escenario comunitario europeo, la gestión en red , la inversión en nuevas tecnologías, la financiación y el conflicto multinivel. Esto es de especial aplicación al sistema político europeo en la medida en que se acomoda fundamentalmente dentro del modelo sobrepuesto de RIG23 , cumpliendo sus tres particularidades: las esferas de autonomía o de independencia de cada nivel de gobierno son comparativamente pequeñas; en las políticas públicas más importantes se involucran simultáneamente actores públicos supranacionales, nacionales, estatales/autonómicos/regionales y locales; y las notas fundamentales de relación son la interdependencia y la negociación, toda vez que el poder de cada nivel de gobierno para actuar en solitario es muy limitado. Este es el modelo que da lugar al sistema de relación más variado, complejo y multidireccional.

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y subnacionales y sus correspondientes Administraciones, la Administración comunitaria encarnada en la Comisión, el Consejo de la Unión y el Consejo Europeo, el TJCE y los sistemas jurisdiccionales nacionales, el Parlamento Europeo y los Parlamentos de los EEMM y el Comité de las Regiones. Desde la perspectiva de los actores no gubernamentales, cabe citar los grupos económicos, financieros y bancarios, agrupaciones de comerciantes, artesanos y de profesiones liberales, sindicatos, grupos socioprofesionales, pero también asociaciones de defensa de intereses no económicos (entre ellos algunos grupos asociados a valores medioambientales y ciudadanos van tomando una posición preferente), etc. También cabe señalar la irrupción de una nueva concepción del ciudadano, que tanto en lo individual como en sus manifestaciones colectivas pasa de ser mero administrado a ser sujeto activo, con unos derechos consolidados que le permiten tener un protagonismo en todas las fases de las políticas y programas públicos. Lo que, junto a la emergencia de la sociedad civil, que solicita participar en los asuntos públicos en un entorno en que el Estado para servir mejor a los ciudadanos ha de ser más modesto, pero sin abdicar del liderazgo democrático sobre su territorio y población, implica la necesidad de abrir los campos de análisis y de acción de lo público, patrocinando una cultura de la colaboración y de la corresponsabilidad24 , y realizando un reparto funcional entre los actores diferenciando, por ejemplo, entre quién debe proveer los servicios, controlarlos y producirlos, favoreciendo en su caso las fórmulas de gestión indirecta o externalizaciones que fueran pertinentes. Como ha sido puesto de relieve, los actores públicos no proceden solamente de los diferentes niveles territoriales, sino también de los distintos poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; y las personas que intervienen son tanto políticos como otros empleados públicos, ya que en el ámbito institucional cualquier persona es potencialmente un participante en el GM. Sin embargo, habida cuenta de la gran complejidad y especialización de los diferentes programas públicos, suelen ser personas procedentes de los servicios técnicos y sus directivos los que intervienen con más frecuencia, aunque eso no significa que cualitativamente sus contactos tengan mayor relevancia. Por lo tanto, las AANN deben realizar el esfuerzo de integrar los diferentes intereses intra y extra-administrativos, de manera escalonada, de las diferentes Administraciones territoriales (dimensión multinivel)25 , pero también con pleno respecto al resto de poderes

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(legislativo y judicial) de acuerdo con el reparto interno de poder, y sin olvidar que los grupos afectados pueden intervenir tanto a nivel local, como regional, nacional e incluso, para aquellos mejor organizados o con más recursos, a nivel supranacional.

Como hemos explicado en otro lugar (CRESPO 2001b: 24 y ss), la capacitación se configura quizás como el elemento principal de ese capital humano que interactúa en el entorno comunitario, que no debe olvidar los siguientes aspectos: la exigencia de capacitación técnica, pues la calidad de los programas se basa en los conocimientos técnicos y en las aptitudes de las personas que participan en el proceso de producción de políticas públicas; pero también la necesidad de otorgar una dimensión de multinacionalidad y multiculturalidad a la formación de los empleados públicos intervinientes, procediendo además a una inmersión en un conjunto de valores tendentes a la cooperación y al consenso; y, finalmente, asumir lo anterior cobra mayor relevancia si cabe al asumir la importancia de las relaciones informales y los modos de colaboración informal en la gestión comunitaria y en el proceso decisorio. 3.- Existencia de pautas estables de contacto entre las personas y unidades que intervienen en el GM comunitario Lo que tiene varios efectos, ya que la estabilidad de los contac-

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2.- Importancia de los Recursos Humanos Si cabe con mayor intensidad que en cualquier otro tipo de actividad, en la gestión de políticas con proyección comunitaria el factor humano es el recurso escaso y estratégico. Es lógico tener en cuenta esta dimensión ya que las políticas las realizan personas que se relacionan representando a organizaciones públicas, de cualquier nivel de gobierno, y/o privadas. De ahí que no sea sólo importante que los actores posean un conocimiento técnico de los temas que tratan, sino también los valores y cultura que aportan, y que haya que analizar no exclusivamente las relaciones formales, sino también las informales. En lo referido a los aspectos culturales, es relevante que comprendan la dimensión multinivel y relacional del trabajo, ya que la cooperación y la búsqueda de ajustes informales sustituyen a veces la existencia de normativas rígidas ante una realidad poliédrica y dinámica.

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tos permite: crear un entorno de relación estable y confiable en que se van configurando y conociendo las posiciones y límites de los actores; no abusar del cortoplacismo y de la maximización de los beneficios a costa de preferencias muy acusadas o irrenunciables para otros intervinientes, que pudieran sentirse gravemente perjudicados; relaciones estables, aunque a veces sean conflictivas, con independencia de las mayorías políticas y gobiernos coyunturales. La preocupación central de los participantes es que los asuntos salgan adelante. Sin duda, esta característica toma especial relevancia en el ámbito de la UE en la medida en que el método de integración elegido desde los años 50 por los políticos ideólogos de la integración fue gradualista, es decir, que propiciaba la puesta en común de ámbitos materiales muy concretos, aunque limitados, para después asumir mayores cotas de solidaridad común y de soberanía compartida. Por otra parte, y ya dentro del ámbito de las enseñazas procedentes de la economía de las organizaciones, es claro que el hecho de que los contactos sean estables y permanentes en el tiempo reduce los costes de garantía y, por lo tanto de transacción, lo que proporciona mayores cotas de integración en la medida que los actores son capaces de sacrificar intereses del presente por expectativas futuras, dándose por hecha la pervivencia de las CCEE. 4.- El GM se vincula a las políticas públicas, en sus diferentes fases de formulación, implantación y evaluación Esta característica nos permite observar si las actuaciones de los actores, y sus intereses, son idénticos en los diferentes momentos que a efectos analíticos pueden diferenciarse en las políticas públicas (formulación, implantación y control/evaluación) e, incluso, si son las mismas organizaciones las que intervienen. Lo que es de mayor aplicación, si cabe, en el ámbito comunitario europeo porque algunas de las etapas del proceso decisorio están destinadas formalmente en exclusiva a la participación de las AANN, por lo que se propician no pocas interacciones de carácter informal que no siempre son objetivables y conocidas. Por otra parte, tampoco es infrecuente que los actores implicados sean distintos dentro de las sub-etapas de cada cada fase de la política pública de que se trate, y su posición relativizada en términos de poder, si, por ejemplo, se trata de realizar la gestión de la política en su conjunto con carácter estratégico, que si se trata de la

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gestión de los programas a que da lugar, o de, simplemente, administrar los recursos.

6.- La importancia de la gestión en red En los últimos años se ha venido configurando una nueva fórmula de gestión de los asuntos públicos, que ha hecho especial fortuna en el contexto comunitario, basada en aspectos cualitativamente diferentes a la gestión pública tradicional en lo relativo a los actores, a las relaciones entre sector público y privado, a las relaciones entre centro y periferia, etc. Se trata de la gestión en red. En las líneas siguientes realizamos una breve reflexión sobre el concepto, su adaptación al ámbito comunitario y los aspectos críticos; no entramos a analizar las características de la estructura básica de las redes, ni la modalidad de relación entre actores26 . El enfoque de la gestión en red sostiene que cada política, en un marco institucional determinado con sus propias pautas de estructuración de las oportunidades y restricciones, genera su propio entramado de actores, e implica la existencia de una “red” de or-

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5.- Las relaciones establecidas en el GM trascienden las pautas de actuación gubernamental constitucionalmente reconocidas, e incluyen una amplia panoplia de relaciones verticales y horizontales entre todos los niveles de gobierno (nacional, estatal/autonómico/regional y local), a lo que habría que añadir las que se producen con organismos autónomos, empresas públicas, etc En el caso español, como es conocido, además debe tenerse en cuenta los actores supranacionales con capacidad de influencia en las políticas nacionales. Todo esto, junto con la necesidad de los contactos e interacciones entre organizaciones públicas y privadas para el desarrollo de unas políticas públicas cada vez más sofisticadas y técnicas, hace que ROSE (1985: 22 y ss) estime que más allá de cuál sea el reparto de poder existente formalmente en un Estado, finalmente los actores se ven compelidos a actuar conjuntamente, en un entorno de interacción, para que el sistema funcione, y que en ese sentido “las políticas públicas unen lo que las constituciones dividen”. Máxime cuando los que tienen el poder de decidir no siempre tienen la información ni la capacidad de aplicar la política, y viceversa.

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ganizaciones, formalmente autónomas pero funcionalmente interdependientes, que sirven para obtener objetivos conjuntos en un escenario flexible y confiable, dentro de sistemas políticoadministrativos policéntricos. Desde luego, esta perspectiva aporta complejidad al análisis, toda vez que deben tenerse en cuenta nuevas dimensiones: más actores, con diferentes recursos y racionalidades; y un replanteamiento de las relaciones y dialécticas existentes entre sector público/sector privado, centralización/descentralización, y conexiones formales/informales. En el caso comunitario, la cooperación en red para el control y aplicación del derecho comunitario se ha realizado esencialmente mediante un marco permanente de cooperación administrativa, formado por órganos de enlace estables entre los EEMM y la Comisión. La importancia que ha adquirido la gestión en red en el ámbito comunitario invita a plantearse cuáles han sido los factores que han jugado a su favor. Algunos de ellos son: a) Los condicionantes vinculados a la interdependencia y a la globalización, que imponen la translación de capacidades de gobierno de los sistemas nacionales a los internacionales, de manera que las políticas internas se encuentran directamente conectadas con la arena exterior, por lo que los actores se ven obligados también a intervenir a ese nivel. b) El hecho de que las CCEE se apoyen para desarrollar sus funciones en alianzas verticales muy sectorializadas que agrupan especialistas en políticas públicas concretas, tanto procedentes de niveles de gobierno (burócratas, políticos, parlamentarios...) como de grupos no gubernamentales que operan a nivel europeo. De esta forma, como reconoce MORATA (1998,106), podría destacarse la comitología comunitaria, que integra una combinación de procedimientos formales e informales de mediación entre responsables políticos, por un lado, y entre éstos y los representantes de los intereses privados, por otro. c) Cuando, como en la actualidad, las estructuras de decisión unitarias y fragmentadas han devenido menos eficaces para gestionar intereses diversos, variables y complejos, y dar soluciones adecuadas a las necesidades de sociedades cada vez más diferenciadas pero también más interdependientes, es po-

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sible constatar que redes de interacción menos formalizadas y estructuradas, que funcionen de acuerdo a criterios flexibles e incluso informales, consiguen respuestas más adecuadas a los problemas políticos y administrativos del momento. Esta situación se refuerza en el caso de una organización tan compleja y con tantos intereses como es la comunitaria27 . d) Y, finalmente, es claro que el proceso de fragmentación de los distintos niveles de gobierno del que escribió DENTE, incrementado sin duda por la traslación de capacidades de gobierno de los aparatos centrales de los Estados a instituciones internacionales, supranacionales y subnacionales, ha permitido la ampliación del número de posibilidades de acceso al variado elenco de actores interesados en cada política. Por otra parte, los actores intervienen en las redes de políticas con diferentes recursos y racionalidades. Esa asimetría es desde luego variable, de acuerdo con la política concreta de que se trate, y el interés relativo que tengan para cada uno de ellos los aspectos en discusión.

La importancia de los actores no gubernamentales radica en que aportan recursos cognitivos e informaciones sobre los sectores de los cuales adolecen las Administraciones, asimismo pueden aportar medios económicos, tecnológicos y humanos, así como otorgar, si los resultados son buenos y son percibidos como tales por los ciudadanos, legitimidad al sistema político-administrativo y votos a los gobiernos electos en ejercicio (legitimidad de resultado). Y, finalmente, cabe señalar que las redes de políticas pueden aportar un rendimiento suplementario a las acciones públicas, pero ello no impide que también podamos constatar algunos aspectos críticos en el ámbito comunitario:

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Los actores gubernamentales e institucionales basan su poder de intervención en el sistema esencialmente en la posesión de las facultades de regulación, de disposición de recursos, de concertación de intereses (la Comisión a nivel comunitario, y los EEMM a nivel nacional y subnacional) y de disciplinar al resto de participantes al menos en los elementos y valores (a veces un tanto simbólicos) del interés público28 . Por otra parte, su intervención es formalmente exclusiva en determinadas fases del proceso decisorio comunitario (por ejemplo, en el Coreper y en el resto de órganos del Consejo de la Unión).

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a) El mantenimiento de las interacciones entre las diferentes organizaciones y personas de la red exigen buenas dosis de recursos y esfuerzos. b) La importancia que se otorga a las relaciones informales aporta una cierta flexibilidad de gestión, pero sin embargo integra buenas dosis de espontaneidad e improvisación que no siempre son objetivables y adecuadas; y, por otra parte, plantea problemas cuando algunas de las personas que ocupan posiciones importantes dentro de alguna organización abandona la red. c) La participación fluida de actores variados en las diferentes fases de los procesos, así como en diferentes arenas y niveles de gobierno, implica una gran dificultad a la hora de aislar responsabilidades, tanto de gestión como democráticas. A lo que debe agregarse la posibilidad de que las personas físicas y jurídicas receptoras de sus actos queden en una relativa situación de inseguridad jurídica frente a las decisiones adoptadas por dichas redes. d) No existe consenso sobre cuál debe ser el papel de la Comisión en las redes, si ha de acomodarse a ser un actor institucional más, si ha de realizar funciones de primus inter pares, o si ha de contar con una posición más relevante que el resto asumiendo funciones sustantivas de arbitraje, regulación y concertación de las posiciones de los participantes; como tampoco es obvio que sea la Comisión quien tenga la autoridad legal para crearlas. e) Algún autor29 ha señalado que las organizaciones en red no son aplicables al derecho comunitario ya que no resultan suficientemente sensibles ni a la notable complejidad política y técnica de los asuntos comunitarios, ni al delicado equilibrio institucional y competencial que la UE implica. f) El cumplimiento de los acuerdos radica, así como la resolución de conflictos, en gran medida en criterios de reciprocidad, siendo las posibles sanciones más de tipo informal que legal. No cabe duda que un sistema de gestión basado fuertemente en la confianza entre actores, penalizaría a aquellos que con carácter duradero adopten comportamientos que se desvíen de forma importante y arbitraria de lo acordado.

g) Si la confianza mutua es una condición para la creación y mantenimiento de redes, conviene anotar las dificultades para atesorarla en el escenario comunitario, en el cual la desconfianza puede considerarse un dato del sistema. De esta manera, no es exagerado decir que el Consejo desconfía de los alardes supranacionales de la Comisión, y ésta de los pruritos intergubernamentales del Consejo; la Comisión desconfía de los EEMM y éstos desconfían entre sí; y todos desconfían de los actores no gubernamentales, cuyas acciones no siempre pueden controlar (piénsese por ejemplo en el comportamiento de dichos actores a propósito del mal de las vacas locas). Y, además, la actuación del conjunto dependerá de los intereses en juego y de la percepción que de ellos tienen los intervinientes: es obvio que si los intereses protegidos son comunes (imagínese el caso de la política aduanera frente a terceros), se tendrá más posibilidades de recabar la confianza de todos los socios que si se trata de un juego de suma cero (pensemos, por ejemplo, en el reparto de los fondos agrícolas entre países).

Es constatable que la acción administrativa común e integrada exige fuertes inversiones en nuevos medios tecnológicos que faciliten la gestión conjunta y la interacción entre la Administración comunitaria y las de los EEMM. De esta manera, debe proseguirse y potenciarse más el camino emprendido en las líneas siguientes: homologación de los recursos técnicos, buscando la compatibilidad de los mismos y la realización de economías de escala, lo que sin duda requiere que se siga trabajando en el establecimiento de estándares, normas y certificaciones armonizados; configurar redes europeas de comunicación; establecer fuentes informáticas comunes (bancos y bases de datos); aumentar las inversiones en nuevas tecnologías de la información y comunicación; y, sobre todo, no olvidar la capacitación de las personas que han de servirse de los recursos anteriores. Entre las acciones de cooperación que se han financiado con fondos comunitarios en los

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7.- La tecnología Una característica muy relevante del GM es el énfasis y preocupación por el instrumental que facilita la interacción entre actores. Aunque la tecnología de interacción no debe asociarse sin más a las nuevas tecnologías de comunicación e información, nuestra reflexión se remite fundamentalmente a éstas últimas.

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últimos años podemos destacar dos: Euromethod, cuyo objetivo es establecer una metodología común de planificación y desarrollo de los sistemas de información para las AANN; e Insis, que intenta aplicar las tecnologías de la información para dar solución a los problemas de comunicación entre las instituciones comunitarias y los gobiernos de los EEMM. Tampoco debe olvidarse que esas nuevas tecnologías tienen que servir para mejorar el servicio a los ciudadanos, y que puede erigirse en una poderosas herramienta para realizar las funciones de información/comunicación interna y externa. 8.- Una visión constructiva del conflicto. Los ejes de conflicto abiertos En un escenario de gestión multinivel siempre hay espacio para el conflicto y para la mejora, y en el sistema político-administrativo comunitario en mayor medida, toda vez que en las múltiples políticas intervienen múltiples actores, procedentes de los países miembros pero también de otros espacios políticos y económicos, con diferentes legitimidades e intereses. El conflicto forma parte de cualquier sistema dinámico, e incluso puede adquirir un significado positivo si plantea disfunciones y contradicciones cuya percepción y superación permiten mejorar, pero para ello es imprescindible que existan cauces institucionales que proporcionen su tratamiento efectivo y eventual resolución. En el marco de la UE se intercambian flujos masivos de recursos entre actores, tanto en términos informacionales como de financiación multinivel, lo que conlleva que el éxito de la acción pública en ese espacio dependa de la capacidad de actuar conjuntamente, por lo que se penalizaría seriamente el conflicto, al menos como estrategia mantenida en el tiempo en la negociación cotidiana de las políticas, dando prioridad a la negociación y al ajuste mutuo como pauta de relación entre niveles de gobierno. Sin duda el bloque más importante de conflicto multinivel procede del inacabado diseño y difuso objetivo de la integración comunitaria. De esta manera, y sin querer agotar la cuestión, nos encontramos con serias líneas de desacuerdo en: a) Cuál ha de ser el papel futuro de las instituciones comunitarias. b) Cuál ha de ser la forma final que adopte el sistema político comunitario.

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c) Cuál es el mapa de países que pueden formar parte de la UE. d) Cuál es el papel de los gobiernos subnacionales30 en el diseño organizativo futuro, y en la formulación y gestión de las políticas públicas comunitarias. e) Cuál ha de ser el sistema de adopción de decisiones, el peso de los diferentes EEMM en el mismo, y las diferentes mayorías a aplicar. f) Cuáles son las funciones que debe realizar la UE y cuáles los EEMM, a la luz de la aplicación vertical del principio de subsidiariedad31 , etc. Las soluciones políticas y técnicas a las tensiones entre unidad y diversidad, la clave de bóveda de la discusión multinivel en cualquier sistema político complejo, son siempre contingentes, pero en el caso comunitario la cuestión se complica porque el carácter dinámico y creativo del proceso de integración es un elemento estructural del espacio comunitario de decisión, que a su vez se caracteriza más por su carácter fluido e inestable que por una ordenación clara, jerarquizada y territorialmente uniforme.

En razonable pensar, finalmente, que en la medida en que el diseño institucional y el alcance de la integración comunitaria tengan visos de atisbar cierto grado de estabilidad, el conflicto se desplazará hacia las políticas públicas, donde ya existe en nuestros días pero muy oscurecido por los grandes problemas políticos de fondo que plantea lo anterior. Los principales problemas en este ámbito se relacionan con las áreas de soberanía clásicos (interior, justicia, defensa, acción exterior...) para los cuales todavía hoy se privilegian métodos decisorios intergubernamentales, y con el área del gobierno de la economía (respecto a moneda única, a la intervención del Banco Central Europeo, a la cuantía, futuro y receptores de los fondos europeos, etc.)

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Otros factores que indican que todavía quedan cosas que mejorar son los siguientes: por una parte, el gusto, en diversos círculos nacionales y subnacionales, por un discurso monista de la soberanía; seguidamente, el hecho de que en muchos EEMM (entre ellos España) no se hayan creado mecanismos que permitan la gestión relacional al máximo nivel, sobre todo en lo referido a la participación de los niveles subnacionales en la formulación de las políticas públicas nacionales, a lo que cabe agregar la reformulación continua de las estructuras institucionales comunitarias.

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9.- Las subvenciones multinivel32 Entendemos por subvenciones multinivel el conjunto de transferencias de recursos financieros que tienen lugar entre organizaciones pertenecientes a distintos niveles territoriales de gobierno. En el caso que nos ocupa es claro que la organización que financia es la UE, en tanto que las organizaciones receptoras son fundamentalmente las AANN (incluyendo las subnacionales). Su importancia cuantitativa y cualitativa es innegable en el escenario comunitario. Por una parte, no sólo aportan recursos sino que también modifican la propia naturaleza de la acción pública alentando comportamientos de planificación, control y gestión indirecta y cooperativa, y ello sin menosprecio para el interés comunitario (no en vano se utilizan las subvenciones condicionadas frente a las genéricas). Las herramientas que materializan las subvenciones multinivel son esencialmente los fondos, considerados como los instrumentos para la cohesión económica y social de la Unión. En la actualidad existen cuatro tipos: el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Desarrollo Regional (FEDER), y el Fondo de Cohesión33 .

CONCLUSIONES I.- Podemos decir que la gobernabilidad comunitaria europea no escapa a las tensiones y desafíos constatados por la OCDE34 en diversos Estados, y que afectan muy particularmente a la gestión pública. De esta forma, estamos en presencia de un sistema político-administrativo complejo y fragmentado, con un número creciente de actores de gran diversidad, con niveles de Administración interdependientes entre los cuales cada vez es más difícil aislar responsabilidades respecto a cada segmento material concreto, puesto que existe un reparto de funciones en materia de concepción, ejecución y evaluación de las diferentes políticas, pero además por estar sometidas éstas últimas a distintos grados de europeización. Por otra parte, para comprender la gestión de las políticas comunitarias es necesario reflexionar al menos sobre dos cuestiones: las peculiaridades de la UE en tanto artefacto de gobernabilidad, así como los principios que articulan la Administración comunitaria con las de los EEMM (cooperación/colaboración, autonomía institucional y

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subsidiariedad); y la incidencia del entorno mundial, y en concreto la necesidad de gobernar sociedades más complejas, segmentadas e interdependientes, bajo los imperativos de la globalización, de la aparición de nuevas instancias de gobernabilidad (supranacionales y subnacionales) y del utillaje técnico-conceptual de la nueva gestión pública. II.- En la medida en que se constata la implantación de una nueva concepción de la acción pública y la creación de nuevos espacios de gestión político-administrativa, se asiste a la impotencia de las viejas categorizaciones, procedentes fundamentalmente del entorno del Derecho público, para analizar la nueva situación, y correlativamente la necesidad de nuevos modos y enfoques de reflexión sobre el sector público y sus políticas. Uno de esos nuevos modos de análisis, de gran potencia conceptual y descriptiva, es el propio al GM. El GM concibe la integración europea como la edificación de una nueva entidad en que la responsabilidad sobre las diversas intervenciones que integran las políticas públicas se encuentra compartida entre múltiples niveles de gobierno, y actores de carácter privado y/o semipúblico. Se trata de un enfoque amplio, que permite simultáneamente tratar el sistema institucional (tanto formal como informal), la acción de gobierno y gestión pública, y los actores de todo tipo y nivel territorial de actuación. a) La participación plural, fluida y multinivel. Es decir, la preocupación por los actores institucionales (de diferentes niveles y poderes) y no institucionales. b) La importancia de los Recursos Humanos y su capacitación. c) La estabilidad de las pautas de contacto entre personas y organizaciones intervinientes. d) La vinculación con las políticas públicas, en sus diferentes fases y momentos. e) La relativa importancia del marco normativo de relación. f) La gestión en red. g) La relevancia de la tecnología. h) La financiación multinivel. i) Una visión constructiva del conflicto.

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Algunas de las pautas de análisis de GM son:

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III.- En el ámbito comunitario la aplicación de la metodología del GM también tendrá en cuenta cómo se produce la gestión relacional (es decir, la arquitectura organizativa y social que permite la participación de un conjunto o red de organizaciones en las diferentes políticas), y, como ha sido expuesto, cómo se produce la financiación multinivel y cuáles son los ejes de conflicto abiertos. Respecto a esta última cuestión, y reconociendo que las soluciones políticas y técnicas a las tensiones en cualquier sistema político complejo son siempre contingentes, podemos afirmar que el bloque más importante de conflicto procede del inacabado diseño y difuso objetivo final de la UE, y, en lo referido a las políticas, se centra en aquellas que responden a las viejas áreas de soberanía decimonónicas (interior, justicia, defensa...), así como al gobierno de la economía. IV.- En las líneas anteriores hemos tratado de describir el enfoque del GM como herramienta que permite un estudio viable de las políticas multinivel de proyección comunitaria europea. Creemos que el esfuerzo no está, ni mucho menos, teóricamente acabado, y que, sin duda, son necesarias más síntesis y verificación. Pero también estimamos que se trata de una conceptualización emergente que permite el análisis de las políticas públicas en una dirección distinta y más completa, que apunta a los aspectos clave de la gobernabilidad democrática, y que ayuda a los elaboradores de políticas a entender cómo se relaciona la capacidad gubernamental con la formulación y ejecución de políticas y programas en un entorno globalizado.

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NOTAS Sobre la evolución de la gestión pública, las presiones para el cambio y las nuevas propuestas técnicas de la gerencia pública es de gran interés consultar OLIAS (2001: 3 y ss.). 2 Imperativos de espacio impiden que tratemos aquí la incidencia del entorno mundial, y en concreto la necesidad de gobernar la fragmentación bajo los imperativos de la globalización y de la nueva gestión pública. Ello habría sido especialmente pertinente toda vez que, tal como estima CLOSA (2001:512), la europeización de las políticas sectoriales domésticas se produce “…en paralelo con otras variables vinculadas, como la hegemonía de determinados discursos e ideologías a nivel mundial. Así, pues, existe europeización, pero en el marco de un cambio a nivel mundial”. 3 En el caso de la Comisión, ese conjunto de unidades materialmente especializadas sumaban 36, entre Direcciones generales y Servicios, a principios de 2003. 4 Piénsese que, por ejemplo, los Reglamentos son directamente aplicables en todos sus elementos por los EEMM, y que las Directivas, que obligan al Estado destinatario en cuanto al resultado, pero dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios, en ocasiones son tan detalladas que de manera indirecta prejuzgan la libertad de los Estados para su aplicación interna, tanto normativa como administrativa. 5 A modo de ejemplo, es curioso observar cómo estas dimensiones pueden percibirse en BULLER y HOGGART (1998: 159-160) cuando los autores se refieren a las acciones de la UE como actor ambiental, y aluden a que la Unión crea y diseña legislación ambiental, la hace respetar, negocia con terceros actores (nacionales e internacionales) sobre medioambiente, y potencia la política medioambiental como un área política emergente. 6 Lo anterior procede de GOMA y SUBIRATS (1998: 393 y 394). A pesar de los años transcurridos, su esquema puede considerarse aún válido, aunque las sucesivas reformas de los tratados, así como la negociación entre los Estados, podrían llevar a que algunas de las políticas citadas se dirijan hacia mayores o menores cotas futuras de europeización. 7 A estos efectos, entendemos por proceso de decisión intergubernamental aquel en que cada uno de los EEMM conserva la capacidad de frenar o vetar la adopción de una decisión, o de que, en caso de ser adoptada, no se aplique en su territorio; y por proceso de decisión supranacional aquel en que la posibilidad de adoptar una decisión excede las capacidades de los EEMM individualmente considerados, ya sea porque es una institución comunitaria quien decide directamente (por ejemplo, la Comisión), porque la decisión se adopta por mayoría cualificada o simple, o porque diferentes instituciones comunitarias inciden en el proceso y, en ocasiones, codeciden (Parlamento Europeo). 8 Jose María de Areilza estimaba que “la toma de decisiones comunitaria se produce en un 70% de las ocasiones por mayoría, de modo que un gobierno representado en el Consejo de Ministros de la UE con frecuencia tiene que aceptar y aplicar normas contra las que ha votado”, en “Las transformaciones del poder europeo: reforma institucional, principio de subsidiariedad y cooperación reforzadas”, incluido en AREILZA CARVAJAL (1999:18). 9 CASSESE, S., (1985:42 y ss.). 10 Véase SPANOU, (1999:42). 11 En MORATA, F., (1998: 100-101). 12 Así lo estima FERNANDEZ TOMAS, A., (1996:174-177). 13 Con todo, en la Cumbre de Niza (diciembre de 2000) se ha planteado la posibilidad de que en el año 2004 se produzca una Conferencia, de alcance comunitario europeo, para intentar delimitar competencias entre los diferentes niveles de gobierno en la UE. Dicha Conferencia, propiciada a instancia de los Länder y de nuestras Comunidades Autónomas, vendría a poner en entredicho el principio de autonomía institucional. 14 El derecho comunitario debe cumplirse tanto si la ejecución es netamente administrativa, como en el caso en que con carácter previo se exija una ejecución normativa, estando ésta o no transferida a los poderes nacionales o subnacionales correspondientes. 15 El principio de subsidiariedad es mencionado varias veces en el TUE, pero es sobre todo en el

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artículo 3.B) donde se consagra como principio general. Repárese que no se trata en sentido estricto de un reparto de políticas por nivel de gobierno, sino como explicitan GOMA y SUBIRATS (1998, 391), de “una asignación intrasectorial de confluencia intergubernamental de capacidades de gobierno sobre la mayoría de las políticas, basada en criterios funcionales de reparto de papeles”. 17 SOBRINO HEREDIA (1997:91). 18 MORATA, (1998:102) 19 Para profundizar sobre el concepto de “legitimidad” en el ámbito público, puede consultarse con provecho BAÑÓN (1997: 51 y ss.). 20 Entendiendo la Gobernabilidad democrática como “la capacidad de un sistema social democrático para autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportunidades que tenga planteados” y que “una estrategia de gobernabilidad democrática es, pues, una estrategia de construcción de capacidades”. En PRATS (s.f.). 21 PRATS (s.f.). 22 Por eso en la explicación de algunas de las pautas nos hemos inspirado en los teóricos de las RIG, y particularmente de WRIGHT (1978), a partir de la presentación de su doctrina realizada por AGRANOFF (1991, 4 y ss.). 23 WRIGHT (1978, 24 y ss) 24 A una potenciación de las relaciones e interacciones entre el sector público y privado aluden aquellos que defienden la aplicación del principio de subsidiariedad horizontal, propiciando criterios de reparto de funciones sobre algunas materias entre ambos; discursos que, por otra parte, coinciden en el tiempo con la petición de una Administración más cercana a los ciudadanos, más abierta, en un entorno de “modestia” para las tareas públicas. En sentido son interesantes las aproximaciones realizadas en Francia, esencialmente por M. CROZIER, desde la Sociología de las Organizaciones. Véase por ejemplo CROZIER (1995). 25 Esto toma, si cabe, mayor relevancia para nuestro propósito ya que la gestión de los asuntos públicos, dentro de un sistema político-administrativo policéntrico, como es el comunitario, implica no solamente resolver técnicamente algo, sino gestionar la participación para cualquier política de un conjunto o red de organizaciones. Es destacable que, tanto en el ámbito comunitario como en el propio de los EEMM, se ha producido una eclosión de organizaciones de encuentro, integración de intereses y gestión horizontal de los asuntos con proyección comunitaria, junto con la materialización de un conjunto de principios de naturaleza jurídica (por ejemplo el principio de cooperación, lealtad federal, etc.).Es obvio que la gestión relacional no va a depender en exclusiva del diseño orgánico, sino también de otros factores, como la cultura político-administrativa de cooperación. 26 Quien quiera información suplementaria sobre estos aspectos puede consultar CRESPO (2001b:34-39). 27 Véase SCHARPF (2000: 34-35). 28 Sin menospreciar ni mucho menos el hecho de que algunos actores cuentan con legitimidad democrática de origen. 29 Por ejemplo KASSIM (1994: 15 y ss.). 30 Con sus diversas variantes. Por ejemplo, para contemplar el nivel regional de gobierno habría que diferenciar la región meramente administrativa, de las manifestaciones que procedan de la aplicación del principio de articulación federal o autonómico. 31 El valor añadido creado por la actuación comunitaria respecto a la nacional no es similar para todos los ámbitos materiales y, además, algunos actores defienden, a veces interesadamente, que el modelo comunitario de adopción y ejecución de decisiones políticas, al privilegiar la decisión conjunta así como la obtención del consenso penalizando seriamente las opciones radicales, conduce a un modelo presidido por la negociación a la baja y, probablemente, por la adopción de decisiones subóptimas. 32 Para informaciones adicionales sobre la importancia cualitativa y cuantitativa de la financiación multinivel, así como respecto a la gestión y el control de las subvenciones, consúltese CRESPO (2001b:16 y ss). Asimismo, son de interés las reflexiones realizadas en BAÑON

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(1998: 118 y ss.) sobre las transformaciones de la Administración General del Estado en España a partir de la integración en las Comunidades Europeas. 33 33 Los recursos destinados a los fondos consumen más del 70% de los créditos comprometidos en el Presupuesto de la UE. Así, en el presupuesto de 2002 la subsección “Fondo europeo de orientación y garantía agraria (garantía) consumió 44.505,1 millones de euros (el 45,2% de los créditos), mientras que “Operaciones estructurales, fondos estructurales y de cohesión: mecanismo financiero, otras operaciones agrícolas y regionales, transportes y pesca”, consumió 34.002,5 (34,5% de los créditos). Estas cantidades contrastan con otras partidas, por ejemplo, la de “gastos administrativos de todas las instituciones”, con 5176,8 (5,2%). En Comisión Europea (2002:7). 34 Véase OCDE, (1997).

LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y LA EMERGENCIA DE UN SISTEMA DE GOBERNACIÓN DE MÚLTIPLES NIVELES EN LA UNIÓN EUROPEA Argimiro Rojo Salgado

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y SUS CONSECUENCIAS EN EL AMBITO ESTATAL E INTERNACIONAL. II.- LA UNIÓN EUROPEA ANTE LA EXIGENCIA REGIONALISTA. III.- LAS POSIBILIDADES ACTUALES DE PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN REGIONAL EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA. CONCLUSIÓN: HACIA UN SISTEMA DE GOBERNACIÓN DE MÚLTIPLES NIVELES EN LA UNIÓN EUROPEA.

Frente a la noción de gobernabilidad, que hace referencia de forma general a la aptitud de dirigir, y que es propia del sistema político, el concepto de gobernación –traducción castellana del término inglés governance- se asocia a la capacidad de autocoordinación propia de redes constituidas por una variada constelación de organizaciones y entidades tanto privadas como públicas, tanto estatales como transestatales, subestatales, internacionales, etc. En este sentido, la gobernación, esto es, la capacidad de autocoordinación de la sociedad, no depende de instituciones o reglas más o menos formales, sino que es el resultado de una permanente interacción y ajuste entre todo tipo de sujetos colectivos e individuales. El concepto de gobernación no implica, por tanto, la existencia de un único centro de impulsión y dirección política, ni se basa tampoco en una relación de dominación jerárquica, sino que se basa en un constante intercambio de recursos y en una acomodación, diálogo y negociación permanente entre los diferentes actores e intereses que conforman e integran la red o, me-

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INTRODUCCIÓN

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jor dicho, la sociedad-red. En resumen, gobernación equivale, de alguna manera, a gobernar sin gobierno. La gobernación, entendida como mecanismo alternativo y sustitutorio del gobierno para coordinar actividades colectivas, es el resultado de los cambios profundos experimentados por la sociedad actual, en la cual se ha incrementado el grado de complejidad y diversidad, y donde el nivel de especialización e influencia de muchos agentes económicos, sociales, culturales, mediáticos y administrativos cada vez es mayor. Y a todo ello hay que añadir el proceso imparable de la globalización y sus efectos inmediatos, tales como la interdependencia, la permeabilidad y la superación de fronteras y espacios nacionales, consiguiendo esa progresiva interpenetración entre los actores locales, nacionales e internacionales. Todo ello está condicionando de manera creciente el modo de gestionar los conflictos colectivos, tanto a escala local como a escala regional y global. La diferencia entre lo público y lo privado cada vez se difumina más; el modelo multipolar y policéntrico va imponiéndose mediante la constitución de redes de actores a la vez autónomas e interdependientes. Las normas o reglas de juego ya no se imponen de manera unilateral por parte del poder político, sino que es el resultado de la negociación y concertación. En consecuencia, y según esta perspectiva, sólo aceptando estos presupuestos, podrá darse respuesta satisfactoria a los problemas, conflictos y tensiones de las sociedades actuales. Pues bien, en el ámbito de la Unión Europea empiezan a detectarse hechos y actuaciones que apuntan en esta misma dirección: la aparición de nuevas dinámicas de gobernación de múltiples niveles. Como consecuencia del proceso de integración europea y de los procesos –casi simultáneos en la mayoría de los casos- de regionalización y descentralización política llevados a cabo en distintos países miembros de la Unión, la organización territorial de la toma de decisiones en esta parte del viejo continente ha experimentado en las últimas décadas profundas mutaciones. Por una parte, muchas competencias importantes pertenecientes tradicionalmente al nivel estatal (moneda, mercado interior, política agrícola, aduanas exteriores...) han sido transferidas al nivel supranacional. Por otra parte, en muchos países europeos, y como consecuencia de la regionalización, parte de las competencias han sido traspasadas del nivel central al regional o autonómico. En ambos casos ha sido el Estado, en su dimensión centralista y unitaria, el que ha sufrido esa doble erosión, ese vaciamiento, tanto

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hacia arriba como hacia abajo.

Esta tendencia se está invirtiendo en las últimas décadas, y el proceso de desarrollo seguido de manera general en Europa occidental apunta a un traspaso de competencias tanto hacia el nivel institucional europeo como hacia los diversos niveles de gobierno subestatal. Ello conduce inevitablemente a la aparición de un sistema de gobernación de múltiples niveles, en el cual los distintos niveles o actores institucionales –además de otros- comparten, en lugar de monopolizar, decisiones sobre amplias áreas competenciales. De esta manera, a la dominación y dirección uniforme y exclusiva por parte de los Estados centrales, estamos asistiendo a la emergencia de un patrón altamente complejo, variado y plural, no jerárquico, de interacción entre actores diversos. En esta nueva politeya europea las relaciones entre los actores políticos definidos territorialmente van a caracterizarse por su estructura multipolar, en la que actores diversos participan e inciden de manera directa en arenas supraestatales, estatales y regionales o locales (I. Llamazares y G. Marks, 1999). Actores subestatales de un Estado interactúan con actores subestatales de otros Estados, con actores e instituciones supranacionales, con gobiernos extranjeros, con organizaciones internacionales o transnacionales, etc., dando lugar a una intrincada, amplia y densa

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Este doble proceso de cesión de poder político y de reasignación de competencias desde los Estados, revierte y pone fin a una tendencia secular a lo largo de la cual ha sido el Estado, en su estructura centralista y unitaria, el único beneficiario de esa distribución de competencias. Aunque el grado de centralización varió de unos países a otros, se puede afirmar que de manera general desde el siglo XIII hasta el siglo XX el Estado nacional no ha dejado de asumir más y más competencias y atribuciones, a costa precisamente de sus entidades territoriales y sociales preexistentes, a las que poco a poco fue diluyendo a través de procesos de integración, asimilación y homogeneización. Ciertamente, este proceso y esta tendencia centralista y centralizadora ha sido favorecida por una serie de factores que se han ido sucediendo a lo largo de los últimos siglos, tales como el inicio de la época colonial, la intensificación del comercio internacional, la aparición de la ideología nacionalista en Europa, la identificación de la extracción centralizada de recursos, la expansión de las políticas de bienestar, el control de los diferentes sectores de la economía, la definición de los intereses generales de la nación, etc.

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red de relaciones. En este contexto, las arenas supranacional, nacional y subnacional ya no sólo tienen puntos de contacto, sino que se entrelazan y crean una situación de interdependencia cada vez más densa y creciente (M. Keating y B. Jones, 1995). A mi juicio, a esta situación de gobernación multinivel que poco a poco se va implantando en el ámbito de la Unión Europea está contribuyendo de forma destacada el intenso y persistente proceso de movilización regional que viene recorriendo esta parte del viejo continente desde hace ya varias décadas. Dicha movilización regional ha originado no sólo la regionalización y redistribución del poder político en el seno de los Estado, sino que también, aunque de manera todavía incipiente, está produciendo la regionalización de la propia estructura supraestatal europea que en estos momentos está emergiendo. La Unión Europea (UE) viene llevando a cabo desde hace varios lustros una serie de actuaciones encaminadas al progresivo reconocimiento del hecho regional; actuaciones que, en su conjunto, permiten hablar ya de una incipiente regionalización de la Unión, entendiendo por ello la progresiva articulación de la Región en el entramado institucional, competencial y participativo europeo o, lo que es lo mismo, el reconocimiento de un poder político en favor del nivel regional para incidir en las relaciones políticas, para participar en la toma de decisiones y para corresponsabilizarse en la aplicación de las mismas. De la regionalización de sus Estados miembros (Italia, España, Reino Unido, Bélgica, Francia, Portugal...) se está pasando ahora a la progresiva regionalización de la Unión Europea, y los mismos o muy similares motivos que en su día impulsaron aquélla (la humanización de la política y su aproximación a los ciudadanos, el reconocimiento de los hechos identitarios, la superación de los desequilibrios interterritoriales, la reacción frente a los procesos de globalización, etc.) están ahora incidiendo también en este otro proceso. Nadie duda ya de que las Regiones ya existen para el Derecho comunitario europeo, el cual se refiere a ellas en varias ocasiones, contempla para con ellas una serie de obligaciones y está contribuyendo a crear conciencia regional en Europa, principalmente a partir de Maastricht. Muy recientemente, el proyecto de Informe Lamassoure (2002), que insiste en la necesidad de asociar a las Regiones a las tareas de las diferentes instituciones comunitarias, viene a confirmar este proceso cada vez más favorable a la progresiva regionalización de la Unión Europea

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Partiendo de estos supuestos, el objetivo principal de esta exposición estriba en analizar, por una parte, las sucesivas actuaciones que en este mismo sentido se han ido produciendo tanto en el seno de la Unión Europea como de sus Estados miembros, y que han posibilitado este emergente poder regional y el consiguiente sistema de gobernación de múltiples niveles en el ámbito comunitario europeo. Una vez expuesto el actual marco general de actuación de las Regiones respecto de la UE, aludiré, finalmente, y a modo de conclusión, a determinados efectos e impactos que se están produciendo en la nueva politeya europea como consecuencia de esta nueva dinámica de multilevel governance.

La fractura y división de los miembros de una colectividad política en grupos de base territorial, y con objetivos, orientaciones y comportamientos políticos diferentes, constituye uno de los fenómenos políticos y sociales más característicos y sobresalientes de la época actual, apareciendo además en contextos y latitudes muy diversas. Bajo diferentes manifestaciones, y atendiendo a razones principalmente de orden cultural, económico y político, se detecta esa irrupción y potenciación del hecho regional en países como España, Reino Unido, Bélgica, Italia, Canadá, Francia, México, Turquía, etc. Este renacimiento y despertar de los particularismos territoriales y esta explosión regionalista desborda, en la mayoría de los casos, el simple marco de las estructuras administrativas. Se trata esencialmente de una reivindicación en favor de la libertad, del autogobierno y de la participación de las poblaciones y territorios, lo que conduce irremediablemente a una contestación del papel e incluso de la existencia misma del Estado-nación tradicional, estructurado sobre pautas centralistas, unitarias y monistas. Dos procesos distintos aunque complementarios aparecen y conforman todo el fenómeno regional: uno es el regionalismo y el otro es la regionalización. En cuanto ideología, el regionalismo describe y explica los problemas, realidades y aspiraciones de una comunidad regional, todo lo cual constituye la dimensión existencial de la propia ideología regionalista. Pero al mismo tiempo esta ideología presenta

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I.- LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y SUS CONSECUENCIAS EN EL ÁMBITO ESTATAL E INTERNACIONAL

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otro aspecto, el normativo, el cual se manifiesta proponiendo soluciones a la problemática regional, formulando objetivos y metas, y estableciendo las condiciones y procedimientos adecuados para la consecución de dichos objetivos. En cuanto movimiento social, el regionalismo ha de entenderse como comportamiento colectivo organizado en torno a la ideología regionalista, y orientado hacia la obtención de los objetivos allí formulados. Los factores y circunstancias que suscitan el regionalismo son varias y de distinta naturaleza. Del análisis general de esta fenomenología se desprende que las causas desencadenantes son siempre, y principalmente, de naturaleza política, económica y cultural. De entre las motivaciones que más incidencia están teniendo en todo este proceso de afirmación y alza del regionalismo, y de la Región, citaremos, en primer lugar, la necesidad de poseer una identidad propia frente al creciente proceso de integración supranacional y de globalización. En un mundo que se estandariza y globaliza, el ser humano tiene necesidad de situarse en un entorno concreto, bien conocido por él, para así poder desenvolverse, afirmarse y conectar con sus semejantes. La persona quiere en primer lugar reencontrar y fijar sus raíces para, más tarde, poder aceptar el ensanchamiento y la mundialización de su destino. Se quiere, a la vez, enraizado y cosmopolita. La Región viene a ser un ámbito de referencias manejable y concreto, y el regionalismo constituye, así, la reacción y el contrapunto necesario frente los procesos globalizadores y al vértigo de los espacios desmedidos. En segundo lugar, se pretende la humanización de la política y su aproximación al ciudadano. El discurso político regional puede ayudar a revalorizar los procesos democráticos, puesto que ya no puede ser tan mecánico y abstracto, sino concreto, cercano y más transparente. En el marco regional los proyectos y las realizaciones son más fácilmente mensurables e identificables para todos, por lo que a este nivel tanto los procesos políticos como el propio sistema democrático en general pueden alcanzar una mayor credibilidad. La regionalización puede contribuir a una mejor adecuación de la acción de gobierno a las necesidades y características locales y territoriales, posibilitando una legislación y una administración en sintonía con la idiosincrasia de cada población y territorio. Ello propiciará un mayor acercamiento de los ciudadanos a la cosa pública, con la consiguiente profundización en la práctica democrática y participativa. En definitiva, se habrá producido una regeneración y una humanización de la política.

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Como respuesta a la exigencia regionalista surge la regionalización, que hace referencia a amplios procesos de carácter político, jurídico e institucional encaminados a la descentralización, a la distribución y al reparto del poder político desde el punto de vista territorial. La regionalización conlleva la creación o rehabilitación, según los casos, de nuevas unidades políticas territoriales dotadas de órganos de autogobierno y de atribuciones y competencias legislativas, ejecutivas y administrativas. Del análisis general de esta realidad se desprende que existen dos modelos de política estatal en relación con el complicado proceso de integración nacional: la política monista o de la asimilación, y la política pluralista o de la unidad en la diversidad. Mediante la política de asimilación se persigue principalmente la formación de una única identidad nacional entre colectividades culturalmente diversas. Y ello se consigue a costa de ir eliminando los rasgos culturales o «nacionales» característicos de las minorías, utilizando si es necesario procedimientos represivos más o menos violentos. La otra alternativa posible, conducente al logro de la integración política de territorios y poblaciones, puede decantarse por la vía del pluralismo, abriendo paso a la descentralización política, a la regionalización. Con esta política de la unidad o unión en la diversidad se pretende dar solución a las exigencias regionalistas mediante el establecimiento de una identificación y lealtad nacional que no implique la negación y aniquilamiento de las culturas o realidades regionales o nacionales diferenciadas. Hasta hace poco la tendencia general de los Estados consistía en

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Se pretende, en tercer lugar, la consecución de un desarrollo económico más justo, armónico y equilibrado desde el punto de vista territorial. En la medida en que la regionalización es movilizadora de las poblaciones y ayuda, como ya se apuntó anteriormente, a combatir la desertización democrática originada por la falta de intervención creadora de los interesados, puede favorecer el desarrollo centrado en las necesidades colectivas, evitando un mero crecimiento basado en los intereses del capital extranjero, con despilfarro de recursos en las áreas metropolitanas, abandono de las zonas periféricas o insulares, etc., con el consiguiente agravamiento de las desigualdades. En este sentido, la regionalización política puede ser una importante contribución a la implantación de un nuevo estilo de desarrollo, según el cual el espacio regional, tradicionalmente considerado como sujeto pasivo del desarrollo, pase a constituir ese actor fundamental y privilegiado de todo el proceso.

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considerar a sus Regiones únicamente como un instrumento de su política de planificación y desarrollo económico, por lo que aquéllas eran objeto de la consideración exclusiva de los tecnócratas que las definían en función de meros datos técnicos y estadísticos. Pero a pesar de este planteamiento y enfoque eminentemente sectorial y reduccionista, la realidad regional, el regionalismo y la regionalización se han ido imponiendo progresivamente, y no por simple voluntarismo u opciones estrictamente políticas, sino por unos hechos mucho más profundos y perdurables. Tomando como referencia a los países de nuestro entorno, y más concretamente a los que conforman la Unión Europea, pronto se descubre cómo en las últimas décadas se ha venido produciendo un intenso y continuado proceso generalizado de regionalización política en el seno de los Estados, afectando sustancialmente tanto a la estructura como a la misma filosofía política sustentadora del viejo Estado-nación. Italia inicia esta etapa regionalista al adoptar su Constitución de 1948 una clara concepción pluralista del Estado, reflejado todo ello en la división del territorio nacional en veinte Regiones, cinco de ellas consideradas como especiales y las quince restantes como ordinarias. A continuación es Bélgica la que a finales de la década de los sesenta abre su proceso de distribución y reparto territorial del poder político, agobiada principalmente por el secular y cada vez más crítico enfrentamiento entre las comunidades valona y flamenca. Ello se va a concretar en importantes reformas constitucionales llevadas a cabo entre 1970 y 1989, en virtud de las cuales se crean tres Comunidades (valona, flamenca y germanófona) y tres Regiones (Valonia, Flandes y Bruselas). Una última reforma constitucional es efectuada en 1993, siendo su principal consecuencia convertir el hasta entonces Estado regional belga en Estado formalmente federal. La Constitución portuguesa de 1976 proclama el principio de autonomía y descentralización en la organización territorial del Estado, y atendiendo a los condicionamientos geográficos, económicos, sociales y políticos de ciertos territorios de ultramar, reconoce y crea las dos Regiones Autónomas de los archipiélagos de Azores y Madeira. El territorio metropolitano continúa, y pese al mandato constitucional, con el sistema de organización territorial tradicional, esto es, centralista y unitario. España en su Constitución de 1978 institucionaliza el Estado autonómico, contando para ello con el importante precedente del llamado Estado integral de la Segunda República.

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Si, como se acaba de señalar, la respuesta a las exigencias del regionalismo ha tenido una amplia y profunda manifestación en el marco estatal, en el ámbito internacional también se viene produciendo una réplica y una reacción positiva en relación al fenómeno regionalista. No obstante, los procesos de regionalización de la sociedad internacional, conducentes al reconocimiento e institucionalización de estas entidades político-territoriales subestatales en el ámbito supranacional, habrán todavía de superar serios obstáculos, tanto en el campo doctrinal como institucional. Pero a pesar de estas dificultades, la acción exterior de las Regiones, a través de una cada vez más intensa presencia y actividad en la esfera internacional, demuestra bien a las claras la creciente importancia de estos nuevos actores en la escena mundial. En este sentido se empieza a notar cierta actividad y presencia regional en el seno de importantes instancias y organizaciones tanto internacionales como transnacionales (UNESCO, la Organización Internacional del Turismo, la OSCE, ONGs, ARE, Consejo de Europa, etc). Debido a su importancia e incidencia respecto a la cuestión regional en el ámbito europeo, resulta obligado hacer una referencia especial a esta última organización.

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En este contexto general favorable a la regionalización algunos países como Francia, la quintaesencia del centralismo y la creadora del modelo de Estado centralizado-burocrático, va a plantearse también la posibilidad y la conveniencia de la descentralización. Este proceso, iniciado por De Gaulle, es retomado años más tarde por la administración socialista la cual, en 1982, y mediante la aprobación de la llamada Ley Deferre, inicia el proceso de descentralización administrativa en la Francia jacobina. El Reino Unido tampoco es ajeno a este fenómeno, y a finales de los años sesenta se realizan los primeros estudios (Informe Kilbrandon) y se diseñan los primeros proyectos relativos a la descentralización o devolution; y todo ello motivado principalmente por la presión ejercida por los partidos nacionalistas de Escocia y País de Gales. Debido al resultado negativo del referéndum de 1979, y a la frialdad con la que los conservadores -desde entonces en el poder- acogieron el tema de la regionalización, esta cuestión quedó relegada dentro de la agenda política británica. Con la llegada al poder del gobierno laborista de Tony Blair en 1977 este proceso se desbloquea, realizándose ya en ese mismo año nuevos referenda en Gales y Escocia con resultados favorables al sí en ambos territorios, lo que está propiciando la progresiva institucionalización del autogobierno en dichas Regiones del Reino Unido.

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El Consejo de Europa: la primera organización internacional que reconoce e integra la representación genuinamente regional El Consejo de Europa es una organización internacional de cooperación, creada en 1949 con la finalidad de promover un inequívoco proyecto integrador para una Europa todavía no recuperada del devastador conflicto bélico. Sus promotores pretendían, precisamente, «crear una unión más estrecha entre sus miembros, a fin de salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen un patrimonio común, y favorecer su progreso económico y social». En su momento el Consejo de Europa representó, ciertamente, la forma más avanzada de cooperación internacional entre Estados soberanos. Integrado inicialmente por los países democráticos de Europa occidental, a partir de 1989 la casi totalidad de los países de Europa central y oriental han ido solicitando y consiguiendo su ingreso. En el momento actual agrupa a 41 Estados europeos –tras la última incorporación de Georgia-, lo que le convierte en un importante y privilegiado foro de encuentro y cooperación entre esas dos Europas que durante más de cuatro décadas han estado separadas y enfrentadas. Además de otras muchas actividades, el Consejo de Europa viene realizando, casi desde sus comienzos, una muy meritoria labor en el ámbito de los asuntos locales y regionales. Esta organización es consciente de que Europa es algo más que los gobiernos y las administraciones centrales, por lo que resulta del todo imprescindible asociar a su proyecto integrador esas otras instancias y niveles entre los que obviamente destaca la Región. Por todo ello, las iniciativas del Consejo de Europa para asociar a los poderes locales y regionales al proceso de construcción europea se han ido sucediendo ininterrumpidamente desde su creación hasta el momento presente. En su agenda ha figurado siempre, y de manera destacada, la propuesta favorable a una amplia y general regionalización, tanto en el interior de los Estados como en el propio ámbito europeo. Precisamente, y para llevar a cabo estos objetivos, decide crear en su seno a la Conferencia de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE). Probablemente la primera idea relativa a la representación de las Regiones en el seno de un organismo específico haya que atribuírsela a J. Cheban-Delmas, el cual, en el transcurso de la tercera asamblea de los municipios de Europa celebrada en 1958, veía en las Regiones el fundamento de un deseable Senado europeo, al lado de una Cámara

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En la Declaración aprobada en Burdeos se propone, además, que la propia Conferencia de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE) se convierta en una Cámara de representación local europea, hecho que se produce en enero de 1994, al aprobar el Comité de Ministros del Consejo de Europa la Resolución Estatutaria relativa a la institución del Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa, pasando así a constituir el tercer órgano estatutario del Consejo de Europa, al lado del Consejo de Ministros y de la Asamblea Parlamentaria. Uno de los rasgos más significativos y novedosos del nuevo CPLRE es su estructura bicameral, en virtud de la cual una cámara representa a las autoridades locales (la Cámara de los poderes locales) y la otra es representativa de los poderes regionales (la Cámara de las Regiones). Muchas realizaciones han sido llevadas a cabo en los últimos años por la CPLRE en favor de la causa regional. Destaca, en este sentido, la elaboración de diferentes acuerdos y convenciones internacionales relativos a asuntos regionales, tales como el Convenio Marco sobre Cooperación Transfronteriza, la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias, el Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales, etc. Tienen también gran importancia de

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Baja elegida mediante sufragio universal directo. Esta idea inicial es retomada al cabo de dos décadas con ocasión de dos importantes Convenciones organizadas por el Consejo de Europa. La primera de ellas tiene lugar en Galway (Irlanda) en 1975, y allí se va a insistir en la necesidad de generalizar a toda Europa la creación de entidades regionales autónomas, añadiendo además que se considere «la importancia de una representación colectiva e institucional de todas las Regiones de Europa, representación que podría tomar la forma de una Segunda Cámara, un Senado de las Regiones». La otra Convención tiene lugar en Burdeos en 1978, y es considerada como el primer congreso de la Europa de las Regiones, al congregar a representantes regionales de más de veinte Estados integrantes del Consejo de Europa. En esta cita atlántica se va a declarar en primer lugar «el derecho de cada europeo a su Región», para pasar a continuación a definir la entidad regional así como las consecuencias que de ello deriva en el ámbito político, económico y cultural. Finalmente se abordó -una vez más- el tema de la participación institucionalizada de las Regiones, considerando al respecto que «una participación de las Regiones en una Europa unida debería de concretarse en la creación de una Segunda Cámara europea, compuesta de representantes locales y regionales».

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cara al proceso de descentralización regional la aprobación de determinados documentos como el Proyecto de Convenio sobre la Cooperación Interterritorial o la Recomendación para la elaboración de la Carta Europea de la Autonomía Regional. Dicha autonomía o regionalización –indispensable, entre otras razones, para corregir las fuertes diferencias económicas y sociales entre las diversas partes de Europa- ha de significar mucho más que una mera descentralización del Estado. Ha de implicar la elección por sufragio universal de sus autoridades deliberantes y ejecutivas, la participación en las decisiones de los Estados nacionales y la representación ante las instituciones europeas. Respecto a este último punto, se va a incidir en la necesidad de que Europa cuente con una Segunda Cámara representativa de las Regiones.

II.- LA UNION EUROPEA ANTE LA EXIGENCIA REGIONALISTA En el tiempo transcurrido entre la creación de las Comunidades Europeas y el momento actual se observa una clara evolución en favor del hecho regional. La Región ha pasado de no contar absolutamente nada a tener una presencia y un protagonismo cada vez más relevante. En un principio la realidad regional fue objeto de una consideración totalmente marginal, a pesar de que el pensamiento teórico europeísta y el propio Informe Spaak, preparatorio del Tratado de Roma, y que proponía una política encaminada a corregir los desequilibrios regionales existentes a través de la creación de fondos de inversión, manifestaban ya una valoración muy positiva respecto de la cuestión regional. Pero esta actitud inicial de frialdad y desconsideración hacia la Región fue poco a poco corrigiéndose en el seno de la Comunidad Europea. De una manera lenta pero ya imparable, la realidad regional se va haciendo presente tanto en los procesos decisionales como en las redes institucionales comunitarias. Es verdad que inicialmente la cuestión regional estaba exclusivamente referida al ámbito económico, pero posteriormente fueron apareciendo también los componentes cultural y político que se irían potenciando con el paso del tiempo. Esta positiva evolución del hecho regional puede ilustrarse con distintas realizaciones, todas ellas de gran importancia para la consolidación de la realidad regional europea.

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La reforma de 1988 va a suponer un importante hito en este proceso de institucionalización de la política regional comunitaria. Dicha reforma -consecuencia a su vez de los objetivos y cambios introducidos por el Acta Unica Europea- va a consistir principalmente en la modificación de los llamados Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA y FSE), el aumento hasta triplicarse de su dotación presupuestaria y la concentración de la acción de los mismos en cinco objetivos prioritarios. Al mismo tiempo se establece un principio y un procedimiento de cooperación y concertación entre la Comisión, los Estados y las distintas instancias subestatales (Regiones, Länder, etc.) que estará presente tanto en la fase de preparación y financiación como en la de seguimiento y evaluación de las intervenciones. En diciembre de 1988 entra en funcionamiento el Consejo Consultivo de los Entes Locales y Regionales (CCELR), el cual, además de constituir el precedente del actual Comité de las Regiones, hizo posible que por primera vez las entidades regionales y locales consiguiesen una representación propia en el seno de las instituciones comunitarias. Pero si la acción de los otros órganos comunitarios con competencias ejecutivas ofrece importantes manifestaciones en favor de la realidad regional, especialmente a partir de los años ochenta, la actuación del PE en este sentido puede calificarse de decisiva. Su compromiso con la causa regionalista ha sido constante, manifestando siempre una especial sensibilidad hacia esta cuestión, en contra muchas veces del criterio mantenido por el Consejo o la propia Comisión. Son innumerables las acciones llevadas a cabo, así como los informes, resoluciones y recomendaciones por él emitidas relativas a la política regional en áreas tan importantes como la educación, la

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Por lo que respecta a los órganos considerados ejecutivos de la Comunidad cabe destacar, por ejemplo, como ya en 1961 la Comisión Europea publica una «Nota sobre la política regional de la Comunidad / CECA,CEE,CEEA», donde se propone el llamado Plan Global de Política Regional, que refleja ya una concepción de lo regional que trasciende por primera vez la dimensión puramente económica. En 1972 el Comité Económico y Social de la CEE crea en su propio seno una Sección de Desarrollo Regional. En 1975 se crean simultáneamente el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Comité de Política Regional (CPR), teniendo como finalidad principal impulsar el desarrollo de las Regiones más atrasadas. Este hecho significa, en realidad, la aparición de la política regional en el ámbito comunitario.

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cultura, la economía, la autonomía política o la participación en el sistema comunitario europeo.

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En abril de 1984 el Parlamento organiza en Estrasburgo la Primera Conferencia Parlamento Europeo-Regiones de la Comunidad sobre el tema del papel de las entidades regionales en el proceso de construcción europea. Años más tarde, en 1988, aparece la importante Resolución sobre la política regional comunitaria y el papel de las Regiones, a la cual se añade la tan comentada «Carta Comunitaria de la Regionalización», en la cual se proclaman importantes derechos y se fijan, al mismo tiempo, ambiciosos objetivos en favor de las instancias regionales, tanto en el seno de la Comunidad como en el de los Estados miembros. Así, por ejemplo, se afirma que: • Las Regiones son entidades propias que poseen ciertas especificaciones como la lengua, la cultura, la tradición histórica, así como intereses económicos comunes. Ellas pueden revestir formas políticas diferentes, pero presentan la característica común de estar institucionalizadas en el marco del ordenamiento constitucional de los Estados. • Las Regiones deben poder participar en la toma de decisiones de los Estados y de la Comunidad Europea. • Las Regiones participarán en la formación de la posición de los Estados en las instancias comunitarias dentro del ámbito de sus competencias o cuando los temas a tratar afecten directamente a sus intereses. • Las Regiones participarán activamente en los organismos consultivos o de cualquier otra naturaleza que las instituciones comunitarias creen con esta finalidad específica. • Las Regiones promoverán la constitución de asociaciones de cooperación entre Regiones fronterizas o con intereses y problemática común (Regiones insulares, Regiones en declive industrial, etc.), como un medio de institucionalizar mecanismos permanentes de información, planificación y acción conjuntos. En noviembre de 1991, y por iniciativa suya, se celebra en Estrasburgo la Segunda Conferencia Parlamento Europeo-Regiones de la Comunidad, en vísperas de firmarse el Tratado de Maastricht. Allí se aprueba una Resolución en la que se enfatiza en la necesidad de reforzar la legitimidad democrática de la Comunidad, para lo cual

la presencia y participación de las Regiones en el sistema comunitario resulta imprescindible. Algunos de los puntos más sobresalientes de este documento hacen referencia a cuestiones de gran transcendencia como, por ejemplo:

• Que se realice la regionalización en los Estados en los que todavía no está hecha, siguiendo la orientación de la Carta Comunitaria de la Regionalización. • Que se impulse la creación del Comité de las Regiones y se refuercen el papel y las prerrogativas del Parlamento Europeo como medios para superar el déficit democrático. • Que se establezcan las atribuciones propias de las Regiones, de acuerdo con el dictado del principio de subsidiariedad.

El Tratado de Maastricht y la cuestión regional El Tratado de la Unión Europea (TUE), aprobado en la ciudad holandesa de Maastricht en diciembre de 1991 va a suponer, a diferencia de las otras grandes reformas comunitarias anteriores, un salto cualitativo y una apuesta decisiva en favor de la plena integración europea. Entre sus aportaciones más importantes merece destacarse la configuración de la Unión Europea, el principio de subsidiariedad, la ciudadanía europea, la PESC, así como otras importantes modificaciones que afectaron al Parlamento (codecisión), a la Comisión y al

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• Que se refuerce la cohesión económica y social como medio de reducir lasdiferencias entre los niveles de desarrollo de las Regiones y para superar el retraso de las menos favorecidas. De la acción general desplegada por la Eurocámara en favor de las Regiones se pueden extraer, a modo de resumen, las tres consideraciones siguientes. En primer lugar la Región es considerada como un elemento indisociable de la cohesión económica y social, constituyendo el nivel político y administrativo ideal tanto para la planificación como para la ejecución de las políticas estructurales. En segundo lugar se atribuye a la Región un papel decisivo de cara a la exigencia de profundización democrática, de participación cívica, contribuyendo así a la corrección del déficit democrático que caracteriza desde sus inicios el proceso de construcción europea. Por último, las Regiones son consideradas como las verdaderas depositarias de la diversidad cultural que tanto enriquece y caracteriza al viejo continente.

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Consejo. Por lo que respecta a la cuestión regional el TUE va a tener también una trascendencia y un significado muy especial. Si hasta la cumbre de Maastricht la instancia regional había sido ignorada por el derecho positivo, después de Maastricht la situación empieza a cambiar ostensiblemente. La realidad regional va a verse afectada por una serie de disposiciones que pueden considerarse claves para el reconocimiento y la posterior consolidación de la dimensión regional dentro del entramado institucional de la Unión Europea. En concreto, la manifestación de este nuevo status reconocido a la Región, en virtud del TUE, se resume en los siguientes puntos: • La creación del Comité de las Regiones, órgano consultivo de representación que posibilita la participación regional en la toma de decisiones comunitarias. Debido a su importancia y significado de cara a las aspiraciones regionales dedicaremos el próximo epígrafe a esta instancia regional surgida del TUE. • La modificación de la composición del Consejo, propiciada por la nueva redacción del artículo 146 TCE en virtud de la cual «el Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al gobierno de dicho Estado miembro». Esta modificación abre la posibilidad de que las Regiones puedan participar directamente, y sin la mediatización del Estado, en esta importante institución comunitaria. Ello permite a cada Estado determinar quién o quiénes, a su juicio, pueden ser considerados representantes acreditados ante la institución europea. • La implicación del hecho regional en la realidad cultural europea, al afirmar en el artículo 128 del Tratado que “la Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional». Sin duda, son las Regiones, junto con los Estados y naciones, las depositarias del variado y exuberante legado cultural europeo. • El reconocimiento del principio de subsidiariedad, como inspirador y guía de las relaciones entre los diversos niveles de poder político de la Unión. Un principio que aunque formalmente, y en sentido estricto, ha de aplicarse únicamente a las relaciones entre los Estados miembros y la Unión, permite mediante una segunda lectura más contextual que poco a poco pueda presidir también las relaciones entre aquéllos y las Regiones, Länder y Comunidades Autónomas.

III.- LAS POSIBILIDADES ACTUALES DE PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN REGIONAL EN EL AMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA Como consecuencia de esa respuesta gradual de la Unión Europea -y también de los Estados miembros- a las demandas regionalistas, han ido surgiendo distintas modalidades de participación y acción regional en los asuntos comunitarios. Entre las fórmulas de participación regional existentes en la actualidad es justo destacar, en primer lugar, una serie de mecanismos y procedimientos capaces de asociar a las Regiones al proceso de elaboración de las políticas y normativa comunitaria, tanto en la fase que transcurre en el interior de los Estados miembros como la que tiene lugar en la sede comunitaria: es lo que se conoce como participación ascendente.

En las sedes comunitarias dicha participación se produce a través de diferentes conductos e instancias: (i) participación a través del Comité de las Regiones (representación homogénea en Bélgica; mixta en Alemania, Austria y España; paritaria en Italia); (ii) participación en los Comités consultivos y Grupos de trabajo de la Comisión y del Consejo; (iii) participación en el Comité de Representantes Permanentes (COREPER); (iv)participación directa en el Parlamento Europeo (Comunidades y regiones de Bélgica); (v) participación en la Comisión (las Comunidades y regiones de Bélgica designan, siguiendo un sistema de rotación, al comisario belga); (vi) participación en el Consejo de la Unión, propiciado por el Tratado de Maastricht, utilizando para ello distintos modelos que tratamos de resumir a continuación. En Alemania, por ejemplo, y siempre que se trate de temas cuya competencia exclusiva corresponda a los Länder o afecte a sus intereses vitales, corresponde al Bundesrat designar al ministro del Land que asistirá al Consejo, manteniendo en todo caso una estrecha relación y coordinación con el gobierno federal, sobre quien recae la responsabili-

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En el interior de los Estados se han ido creando órganos e instancias de participación, tales como la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas o la Consejería de Asuntos Autonómicos en España; en Italia la Conferencia Estado-Regiones o la Cabina di regia nazionale; en Alemania se utiliza el Consejo Federal (Bundesrat) o el Observador de los Länder para canalizar dicha participación, etc.

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dad respecto del conjunto del Estado. En Bélgica la sustitución puede decirse que es la regla, y los ministros de las entidades federadas participan habitualmente en los trabajos de las organizaciones supranacionales cuando éstas tratan temas de sus competencias. Respecto del Consejo, la representación es exclusivamente regional (o comunitaria) cuando en el orden del día se aborden temas que inciden en sus competencias, utilizándose al respecto un sistema de rotación semestral entre las colectividades federadas. En el caso de que en el Consejo se traten competencias mixtas, pero que inciden de manera esencial en los intereses regionales, entonces la representación corresponderá a las Regiones y Comunidades, que estará asistida por un asesor en representación del Estado. Conviene recordar a este respecto que Bélgica, desde el punto de vista de la organización territorial del poder, está dividida en Regiones y Comunidades dotadas de autonomía política. Pero las posibilidades de actuación regional en las instituciones y en los procesos comunitarios no se agotan en los casos mencionados anteriormente, puesto que existen otras formas de presencia y relación directa entre las Regiones y la Unión Europea. A los casos ya analizado hay que añadir, por ejemplo, la apertura de oficinas y delegaciones permanentes abiertas en Bruselas, bajo la cobertura de agencias de desarrollo, sociedades anónimas o patronatos, o los contactos informativos y promocionales a través de una acción exterior y comunitaria cada vez más intensa. Dada su creciente importancia, vamos a proceder a una breve exploración de esta actividad regional exterior. La actuación de las Regiones en el ámbito exterior e internacional se está convirtiendo en algo cada vez más habitual. Lo que en un primer momento fue motivo de desconcierto y polémica, está pasando ahora, y de manera gradual, a formar parte de la vida y dinámica política habitual de los países. Cada vez son más numerosas las actividades llevadas a cabo por las entidades regionales que traspasan y van más allá de las fronteras estatales.. Se puede hablar ya, en este sentido, de un fenómeno recurrente y de una tendencia consolidada dentro del sistema internacional contemporáneo, principalmente en el ámbito de los países de la Unión Europea. Muchos contactos todavía siguen siendo de carácter informal, al llevarse a cabo al margen de procedimientos más o menos reglados o de instituciones específicas. Surgen casi siempre de los contactos individuales promovidos por las élites subestatales, creando vínculos y

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Desde el punto de vista geopolítico, esto es, considerando el ámbito geográfico en el que se despliegan estas actividades, se observa cómo la paradiplomacia regional se proyecta a través de tres ámbitos geográficos diferentes: el transfronterizo, el transregional y el global (C. García, 1996). Las relaciones transfronterizas, condicionadas esencialmente por la proximidad geográfica y la semejanza de la naturaleza de los problemas comunes y de sus posibles soluciones, da lugar a contactos con objetivos predominantemente funcionales, derivados de las condiciones de vecindad, tratando de facilitar el movimiento de personas, productos, recursos, servicios, iniciativas, etc. Los temas son muy variados, pero de gran importancia para los diferentes actores: medio ambiente, inmigración, extinción de incendios, protección civil, cultura, ocio y deportes, crimen organizado (narcotráfico, contrabando, terrorismo). Existe, en segundo lugar, otro ámbito de relaciones, el transregional, en el que las Regiones no son geográficamente contiguas y limítrofes, pero sí los son los Estados de los que forman parte. En este caso las relaciones ya no son esencialmente funcionales, y suelen caracterizarse por un grado de formalización mayor, entre otras razones para poder soportar mejor los posibles conflictos con los respectivos Estados. Por

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relaciones de amistad que pueden ser la base y el inicio de proyectos y realizaciones posteriores. Como señala Ivo Duchacek (1986), hay que otorgarle la importancia que se merece a este tipo de actuaciones (comidas, congresos, reuniones improvisadas ...), por ser un instrumento muy útil para la solución, por ejemplo, de problemas transfronterizos, evitando así el control y la intervención innecesaria del gobierno central. Otras muchas relaciones se producen ya de manera formal e institucionalizada, utilizando los correspondientes canales y procedimientos de la paradiplomacia regional. Sus manifestaciones son muy amplias, y dependen mucho del nivel de competencias atribuidas a las Regiones en los diferentes países. Desde viajes y misiones de las autoridades regionales, pasando por hermanamientos, campañas de promoción en medios de comunicación extranjeros, participación en redes, conferencias y organismos internacionales, hasta el establecimiento de oficinas o delegaciones permanentes en las principales ciudades del mundo. La apertura de estas miniembajadas en Bruselas por parte de la mayoría de las Comunidades Autónomas y de otras muchas más Regiones europeas ilustran suficientemente este comportamiento (A. Rojo, 1996).

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ultimo, y en tercer lugar, se utiliza la expresión de paradiplomacia global para designar los contactos político-funcionales de las Regiones con todo tipo de agentes y actores del sistema internacional (ciudades, Regiones, Estados, Organizaciones Internacionales, Multinacionales, ONGs, etc.). En la era actual, caracterizada por la interdependencia, la interconexión, en una palabra, por la mundialización, donde las distancias han dejado de existir, estas relaciones resultan totalmente congruentes y, ciertamente, inevitables.

CONCLUSIÓN: HACIA UN SISTEMA DE GOBERNACIÓN DE MÚLTIPLES NIVELES EN LA UNIÓN EUROPEA A lo largo de esta exposición he tratado de describir y explicar la sucesión de hechos y actuaciones que se vienen produciendo como consecuencia de esa exigencia regional de incardinación y participación en el sistema de la Unión Europea. El análisis de estas actuaciones revela un progresivo reconocimiento de la realidad regional, y el punto de inflexión al alza en esta tendencia lo marca, sin duda, el Tratado de la Unión, cuyas reformas institucionales consideradas de forma conjunta y agregativa marcan un antes y un después en este proceso, al otorgarle a las Regiones una dimensión netamente política, más allá de la meramente económica o cultural. Como resultado de todas estas actuaciones se puede constatar ya una incipiente regionalización del sistema comunitario, con la consiguiente emergencia de un modelo de gobernación multinivel. Existe ya una situación de multilevel governance en Europa, donde las Regiones se van consolidando como ese tercer nivel de poder, gobierno y legitimidad democrática, junto a los Estados y a la Unión. Como ponen de relieve diferentes autores (Schmitter, Pernice, Cancela, Morata...), Europa vive ya en un escenario caracterizado por tres niveles de gobierno, donde los ciudadanos votan en elecciones de tres instancias (la regional, la estatal y la comunitaria), obedecen a tres constituciones, están gobernados por tres niveles de poder ejecutivo, obedecen tres niveles de legislaciones y, finalmente, se autoidentifican con tres identidades más o menos compatibles entre ellas. Esta situación de three-level o three-layer es subrayado especialmente por I. Pernice (2001: 107), el cual sugiere conceptualizar a la Unión Europea como un multilevel constitutional system, composed of –as the case may be- local, regio-

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nal, national and European levels of political integration and action... Así, pues, estamos ante lo que podemos denominar un sistema dinámico de gobernación multinivel, el cual, además, parece ser ya irreversible.

La aparición de este nuevo sistema político europeo, plural y compuesto por niveles e instancias de gobierno múltiples y heterogéneos, está creando nuevos marcos y contextos que ofrecen posibilidades inéditas para la expresión y canalización de intereses, así como para la participación en la formulación de las políticas públicas relativas a los diferentes ámbitos y niveles político-territoriales. Concretamente, los movimientos regionalistas y nacionalistas periféricos han encontrado apoyo y soporte para sus reclamaciones en el ámbito de la nueva politeya europea; los actores subestatales se han visto beneficiados por un incesante incremento de oportunidades, de mecanismos e instancias para poder influir en la vida política tanto de sus Estados como de la propia Unión Europea; a su vez, este incremento de poder y capacidad de influencia de las Regiones, tanto a costa del Estado como también – aunque todavía de manera incipiente- de la propia Unión, está contribuyendo a reforzar la capacidad movilizadora de las élites y gobiernos regionales, así como de los movimientos etnoterritoriales que en muchos casos les sustentan. Este modelo emergente de gobernación de múltiples niveles en la Unión Europea inaugura un nuevo escenario de relaciones, mucho más plural y multipolar, superando el tradicional monopolio estatal en lo relativo a la política y acción exterior, y confiriendo a los actores regionales, y a través de diferentes canales, acceso a los núcleos de decisión política comunitarios. Así, las Regiones y Comunidades belgas tienen una representación directa y plena ante la Eurocámara, la Comi-

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De una estructura bipolar (Estados-regiones o Estados-Unión), en cuanto a las relaciones entre los actores y arenas políticas territoriales, se está pasando a una estructura multipolar, en la cual las entidades subestatales interactúan con actores estatales, internacionales, supranacionales, transnacionales, regionales, municipales, etc., dando lugar a una intrincada y densa organización política red (M. Castells, 1997-1998). Las consecuencias e impactos que resultan de esta nueva situación conviene que empiecen a ser adecuadamente evaluadas y analizadas, dada su trascendencia y repercusión en nuestros diferentes espacios geopolíticos. A modo de conclusión, y dentro del marco general de este trabajo, avanzaré algunas consideraciones al respecto.

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sión, el Consejo de la Unión, el Comité de las Regiones, etc. Los Länder y Comunidades Autónomas están representados en el Comité de las Regiones, en el COREPER, en los comités y grupos de trabajo del Consejo y de la Comisión. A todo ello hay que añadir otras muchas fórmulas e instancias de relación y presencia en el sistema comunitario como, por ejemplo, la apertura de oficinas y delegaciones regionales permanentes ante las principales sedes comunitarias, o los contactos informativos y promocionales a través de una acción exterior cada vez más amplia e intensa. Otro de los resultados espectaculares de esta nueva situación es la proliferación de todo tipo de asociacionismo regional (transfronterizo, interregional y transregional), capaz de impulsar y llevar a cabo importantes actividades de lobby ante las instituciones europeas, gobiernos nacionales, instancias subestatales o locales, organizaciones internacionales, etc., dando lugar a múltiples redes de colaboración multilateral acerca de una serie de intereses compartidos en los ámbitos cultural, comercial, turístico, educativo, medioambiental, etc. A través de estas redes se van tejiendo complejas y cada vez más sólidas tramas de relaciones políticas y personales que van cohesionando también a este nivel el proyecto europeo de integración. Sin duda, esa es la particular contribución regional al proceso de Unión Europea. Una nueva politeya está surgiendo, integrada por múltiples y heterogéneos sistemas de gobierno. Las fronteras y divisiones entre las diferentes arenas políticas cada vez se difuminan más. Las barreras entre lo regional, lo estatal y lo supraestatal han dejado de ser infranqueables, y densas redes de comunicación atraviesan y entrelazan todas estas realidades. Estamos ante un proceso extraordinariamente dinámico y complejo, en modo alguno coyuntural o pasajero, y en modo alguno ajeno tampoco a la propia dinámica y evolución de la realidad mundial, y cuyos resultados son difícilmente previsibles. Algunos hechos parecen indicar, no obstante, que la nueva situación política emergente avanzará en la dirección de un progresivo reforzamiento de las instancias regionales y supraestatales, y a costa y en detrimento de los Estados nacionales. Estos, lejos de desaparecer, lo que presumiblemente harán es proceder a un riguroso proceso de redimensionamiento y redefinición de sus funciones tradicionales. Es una de las exigencias insoslayable de la era actual, caracterizada por esa peculiar dialéctica entre lo local y lo global, entre las tendencias mundialistas y el reforzamiento de los sentimientos identitarios.

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BIBLIOGRAFÍA

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LAS ACTUACIONES COMUNITARIAS DE IMPACTO TERRITORIAL José M. Ruano de la Fuente

SUMARIO: I.- LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ESPACIO EUROPEO. II.- LAS ACCIONES DE IMPACTO TERRITORIAL EN EUROPA: A. LA EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS; B. LOS RESULTADOS DE LA ACCIÓN COMUNITARIA. III.- EFECTOS Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL EN ESPAÑA: A. RECURSOS ASIGNADOS; B. PRIMEROS RESULTADOS; C. LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL DISEÑO Y LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES DE IMPACTO TERRITORIAL

El artículo 16 del tratado consolidado de la Unión Europea (7D del tratado de Amsterdam) es portador de una verdadera “revolución” de alcance todavía desconocido. Al consagrar la noción de cohesión territorial sitúa al territorio, símbolo, medio y condición de la soberanía, en el centro mismo de la acción comunitaria. Sin embargo, la noción de cohesión territorial queda por definir: el sorprendente reconocimiento del territorio de la Unión no parece incompatible con la inexistencia de una política europea de ordenación del territorio a despecho del aumento innegable de la importancia de las políticas comunitarias que tienen efecto sobre él. Así, la evolución de los tratados europeos ha hecho que las políticas sectoriales comunitarias con dimensión territorial tengan cada vez más influencia sobre la elaboración y la ejecución de las políticas nacionales y regionales de ordenación territorial y, en consecuencia, sobre el territorio de la Unión Europea. La evolución de los tratados europeos ha hecho que las políticas sectoriales comunitarias con dimensión territorial tengan cada vez más

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I.- LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ESPACIO EUROPEO

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influencia en la elaboración y en la ejecución de las políticas nacionales y regionales de desarrollo territorial y, por consiguiente, sobre el desarrollo del territorio de a Unión Europea. En este contexto, efecto territorial significa que las acciones comunitarias modifican las estructura y las potenciales territoriales de la economía y de la sociedad. De acuerdo con el informe “Estrategia Territorial Europea”, de 1999, las políticas que abren a la Comisión posibilidades de realizar actuaciones con efectos sobre el territorio son: la política de competencia, las redes transeuropeas, los fondos estructurales y de cohesión, la política agrícola común, la política de medio ambiente, la política de investigación y desarrollo tecnológico, y las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones. Debe advertirse que, si bien cualquier acción pública es susceptible de tener efectos sobre el territorio, algunas tienen efectos directos sobre él. Es el caso de las redes transeuropeas, la política medioambiental y los fondos estructurales y de cohesión. Así, puede decirse que la política regional interviene en todos los sectores de la política aun cuando no haya ningún medio de acción propio exclusivo. Dicho de otra forma: toda política tiene consecuencias para las regiones europeas. Si todas las acciones públicas comunitarias, en mayor o en menor grado, tienen efectos territoriales, cabe preguntarse por la ausencia de una política europea de ordenación territorial. Pueden encontrarse explicaciones en, por un lado, el círculo vicioso en que está inmersa Europa como institución: la lógica de los Estados exige que la ordenación del territorio sea de competencia nacional y, por el contrario, la lógica de la Comunidad exige una política de ordenación territorial (o una política impulsada desde las instituciones comunitarias de gestión territorial); y, por otro, en el hecho de que reordenar es privilegiar, esto es, la reordenación comporta la existencia de un fondo de solidaridad. Desde este punto de vista, no hay política europea de ordenación territorial porque Europa no es un Estado y, por ello, y por ser menos aun una nación, no suscita la solidaridad suficiente que demanda la reordenación territorial. Si nos remontamos a 1958, primer año de aplicación del Tratado de Roma, ya entonces se habla de una política de gestión del territorio comunitario, pero hay que esperar al estudio de la Comisión “Europa 2000”, de 1991, donde se hace referencia a las “perspectivas de desa-

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rrollo del territorio europeo” y se fijan tres estadios de implantación: la coordinación de las políticas de los Estados, el alcance de una visión comunitaria global, y de una perspectiva territorial como marco suplementario de las políticas estatales, lo que parece aludir a la necesidad de lograr una coherencia suficiente entre las políticas de los Estados miembros. El desarrollo del territorio europeo debe considerar, siempre de acuerdo con el citado estudio, el impacto territorial de las políticas y la comparación de las prácticas de ordenación territorial, al tiempo que se propone una partición del territorio en espacios para el apoyo de acciones transnacionales. Sin embargo, a pesar de estas previsiones, queda lo más importante: su implantación, que tiene que ver con la forma, los instrumentos y la coordinación de políticas. Los artículos 130 A y 130 C del Tratado de la Unión Europea consagran un nuevo concepto clave: “a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de a Comunidad, ésta (...) actuará de acuerdo con el reforzamiento de su cohesión económica y social”. Este nuevo concepto permite por el momento salvar las apariencias: se refiere a abstracciones mientras que la cohesión territorial hace referencia a las realidades del terreno.

Si se observa la relación de políticas sectoriales que, según el informe “Estrategia Territorial Europea”, tienen impacto territorial, llama la atención la mención de los fondos estructurales, toda vez que hasta ese momento se les creía instrumentos de una política general de cohesión económica y social y no elementos autónomos constitutivos de una política particular. Nada se sabe, sin embargo, de los objetivos de la Comisión y de sus medios de cohesión. En 1994 se crea, a modo de super-FEDER, el fondo de cohesión en un contexto de reconocimiento de que la existencia de regiones desiguales impedirá la creación de la moneda única por resultar imposible que algunos Estados cumplan los criterios de convergencia económica. Si hay un ámbito al que se refiere a la cohesión económica y social es el de las políticas económicas, verdaderos pivotes de la cons-

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Reconocida la cohesión como meta de la acción comunitaria, queda saber cuál es su definición. Es decir, ¿cómo traducir a términos económicos y sociales una cohesión que debe poner el acento en las situaciones particulares de ciertos territorios?

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trucción europea: la libre circulación de mercancías, personas, bienes, capitales y servicios, el establecimiento de reglas comunes de competencia, la política monetaria, de cooperación aduanera y la política comercial. Los primeros mimbres teóricos de ordenación territorial se subordinan a la política económica: muchas políticas, ninguna referencia a la cohesión, poca preocupación territorial. El territorio se convierte en una variable de ajuste de la política monetaria para unos Estados que han perdido su capacidad de manipulación de los tipos de interés y de cambio. Desde luego, los problemas sociales son problemas de personas, pero su abordaje comporta la consideración del lugar en el que viven. La Comisión no tiene las condiciones de una verdadera política social sin política de ordenación del territorio. Puede haber medidas de carácter social, no política social; de la misma manera, puede haber actuaciones de impacto territorial, difícilmente una política integral de ordenación del territorio. La cohesión territorial de un conjunto político presupone su definición, su medición, la evaluación de su grado de realización y una escala de valores comunes concretizados en la organización del territorio. La gran novedad de la mención de la noción “cohesión territorial” en el artículo 16 del tratado consolidado de Amsterdam es el reconocimiento de que deben utilizarse los servicios de interés general como instrumento para el equilibrio económico de las regiones, lo que abre por vez primera las posibilidades de una nueva dimensión europea. Pero, ¿quién debe interpretar esta noción?, ¿quién delimitará su contenido? ¿de acuerdo con qué reparto funcional entre Estados y Unión? Sería paradójico que fuese el Tribunal de Justicia de Luxemburgo quien zanjase definitivamente cuestiones que afectan a una soberanía que los Estados se niegan a compartir con la Unión de la que son un elemento. Lo que parece anormal no parece imposible. En efecto, las posibilidades de acción directa (de acuerdo con el artículo 22 de la Comunidad Europea) de personas físicas o morales son reducidas, pero cualquier administración territorial que estime que el cierre de una oficina de correos o que el uso de una estación abandonada de ferrocarril atenta a la cohesión territorial puede recurrir a los tribunales nacionales. En este caso, caben dos posibilidades: que el tribunal nacional se pronuncie, con lo que podrían darse quince

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definiciones distintas de cohesión territorial e, indirectamente, de las reglas de la competencia y del funcionamiento del mercado común; o que el tribunal nacional formule una consulta prejudicial al Tribunal de Luxemburgo, lo que daría como resultado que los jueces terminarían por definir el concepto de cohesión territorial y por determinar las obligaciones de los Estados, en su nombre. Queda por dilucidar si la instancia jurisdiccional podría imponer actuaciones sin atender a consideraciones fronterizas, que trasciendan la mera cooperación voluntaria entre Estados; o, por el contrario, si dicha instancia permitiría cualquier actuación estatal siempre que no atentara a las reglas de a competencia, despreciando de este modo la dimensión territorial, y por ende social, de la Unión. Con independencia del sentido de la decisión adoptada, no parece aceptable que un problema político tenga una solución judicial.

La búsqueda, por tanto, de la cohesión territorial deber ser un objetivo general equiparable a la defensa de los derechos humanos o la protección del medio ambiente. El principal instrumento de actuación debe ser el FEDER, pero también todas las políticas que tienen en especial un impacto territorial. La búsqueda de este objetivo no implica necesariamente la europeización de estos instrumentos, pero sí su coordinación desde instancias comunitarias. En todo caso, la inexistencia de una política de ordenación del territorio de la Unión es una opción política legítima. Ahora bien, debe reconocerse que su diseño e implantación depende de la Europa que se quiera edificar: una entidad política o un espacio de libre mercado. Durante mucho tiempo se ha entendido la organización del espacio como la segmentación del territorio en zonas relativamente homogéneas, tanto desde un punto de vista funcional como morfológico. La definición de sus funciones y la determinación de su uso consti-

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¿Puede la Unión Europea funcionar sin cohesión, esto es, sin un grado suficiente de coherencia del sistema? La cohesión económica, social y territorial compone la tríada de una cohesión global sin la que no hay sistema político viable. La cohesión económica y la cohesión social no siempre evolucionan en paralelo. En ocasiones, sus mecanismos se oponen y la discordancia suscita un problema territorial. En este sentido, la cohesión territorial es la condición y la medida geográfica de una voluntad de pertenecer a un todo. Sin esta tríada no hay Europa política, solamente mercado.

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tuían una declaración estratégica que, si no tomaba en cuenta las dinámicas vinculadas a las interacciones espaciales, especialmente económicas y sociales, si no relacionaban resultados y objetivos, quedaban en papel mojado. Hoy en día, a las áreas geográficas homogéneas se superponen espacios relacionales, estructurados a partir de redes de intercambio e interacción en permanente evolución. La ordenación del territorio es, así, un proceso permanente, sedimento de una larga serie de decisiones individuales y colectivas, explícitas e implícitas; y es también el resultado de la resolución de las contradicciones inherentes a las sociedades democráticas europeas. En un contexto mundial marcado por la desaparición de las barreras aduaneras, el proceso de integración europea que se materializa en la redacción de su Constitución (Aldecoa 2003), constituye un desafío particular en la medida en que supone la desaparición, no sólo de las fronteras económicas, sino que comporta la toma de conciencia de desarrollo del espacio global comunitario desde el mismo momento en que, en 1988, los fondos de cohesión pretenden paliar la situación de desventaja estructural de Irlanda, España, Grecia y Portugal. Aquí se advierte en toda su plenitud el carácter político de las políticas de ordenación del territorio: la política define su marco de actuación, define las reglas y fija los objetivos. Además, como se verá, una parte importante de las políticas de impacto territorial se ejecuta en el ámbito regional y local, y el territorio, y las acciones públicas que sobre él se ejercen, se transforma en un ámbito restringido que adopta la forma de complejas redes institucionales y sistemas de decisión fragmentados: el Estado deja de ser el único actor implicado y la acción pública es el fruto concertado de actores con legitimidades y recursos diversos: administraciones territoriales subestatales y agentes económicos y sociales.

II.- LAS ACCIONES DE IMPACTO TERRITORIAL EN EUROPA A. La evolución de los recursos presupuestarios Como consecuencia de las decisiones que derivaron de la aplicación del Acta Única Europea de 1986, los recursos estructurales dirigidos al reforzamiento de la cohesión económica y social en la Unión Europea supusieron el 25% del presupuesto comunitario de 1990. Esta

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decisión política de impulso de la cohesión comunitaria se vio posteriormente reforzada con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht de 1991 de forma tal que los países beneficiarios del fondo de cohesión duplicaron los recursos obtenidos en el período 1989-1993. Así, la participación de los recursos estructurales1 en el presupuesto comunitario de 1999 alcanzó el 37,5%, y éste, a su vez, pasó del 0,90% del PIB comunitario al 1,27%

Hay que tener en cuenta que, a partir de los principios contenidos en la Agenda 2000, se produjo una reducción en el número de objetivos y tipos de intervención. Así, para facilitar la comparación se han agregado los datos de la forma siguiente: el nuevo objetivo 1 integra los objetivos 1 y 6 del período 1994-1999; el objetivo 2 se ha considerado equivalente a los antiguos objetivos 2 y 5b; el 3, a los antiguos 3 y 4; y el IFOP, fuera del objetivo 1, se ha asimilado al antiguo objetivo 5a (pesca). Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Comisión Europea (2002)

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TABLA 1. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR TIPO DE INTERVENCIÓN (EN MILLONES DE EUROS DE 1999)

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Si se atiende a las diferencias de distribución de recursos en los períodos 1994-1999 y 2000-2003 (ver tabla 1), puede verse cómo el objetivo 1 absorbe en el último período una proporción más elevada del total de fondos estructurales de los objetivos 1 y 6 del anterior, lo que puede ser reflejo de una intención más clara de favorecer la convergencia de las regiones más atrasadas de la Unión. Por otra parte, el interés en concentrar más la acción comunitaria en los territorios que presentaban mayores deficiencias en materia de reestructuración industrial, problemas urbanos y retraso rural justificaron la reducción de la asignación al objetivo 2 (inferior a la suma de los anteriores objetivos 2 y 5b) y a las iniciativas comunitarias2 . B. Los resultados de la acción comunitaria Los resultados divulgados en el “Segundo informe sobre cohesión económica y social” reflejan una amplia desigualdad en materia de cohesión entre Estados miembros y entre regiones. Baste con mencionar que la renta per cápita del 10% de la población que vive en las regiones más prósperas es 2,6 veces mayor que la del 10% que vive en las más desfavorecidas. La constatación de la existencia de graves disparidades en el territorio de la Unión no es, sin embargo, contradictoria con el hecho de que se haya producido en los últimos años un cierto grado de convergencia de las regiones menos desarrolladas con los niveles medios comunitarios. Así, el PIB por habitante de los tres Estados que se sitúan por debajo de la media comunitaria (España, Grecia y Portugal) pasó de representar el 67,8% de la media de la Unión al 77,5% en 19993 . Ello es el resultado de una gran concentración de fondos estructurales en las regiones más desfavorecidas, concentración limitada, no obstante, por el alto grado de concentración de áreas elegibles bajo el nuevo objetivo 2 y la falta de coherencia con el mapa de ayudas regionales. La mayor convergencia entre Estados ha ido acompañada por un aumento de las disparidades entre regiones dentro de esos mismos Estados. Solamente Francia y Portugal, según los datos disponibles, parece haber reducido sus diferencias interregionales (ver tabla 2). La ampliación en 2004 de la Unión Europea va a plantear graves desafíos al objetivo de la cohesión. A nivel estatal, una Europa conformada por 27 Estados supondrá que más de la tercera parte de

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Fuente: Comisión Europea: (2001): Segundo informe sobre cohesión económica y social

la población europea vivirá con niveles de renta por habitante inferiores al 90% de la media de la Unión (límite que da acceso al fondo de cohesión), comparado con la sexta parte que se encuentra en la actualidad en esa situación. La ampliación comportará inevitablemente la fragmentación de la Unión en tres grandes grupos de países: el más próspero lo integrarán los Estados miembros de la Unión,

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TABLA 2. PIB PER CÁPITA: DIFERENCIAS INTERREGIONALES EN LA EUROPA DE LOS QUINCE.

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excepto España, Grecia y Portugal (con ingresos por debajo de la media), que formarán parte de un segundo grupo con rentas en torno al 70-80% de la media de la Europa a 27, junto con Chipre, Malta, Eslovenia y Chequia; y un tercer grupo cuyos ingresos medios por habitante se situarán alrededor del 40-50% de la media comunitaria, y que supondrá el 16% de toda la población de la Unión (ver tabla 3). TABLA 3. PIB POR HABITANTE EN LA EUROPA DE LOS VEINTISIETE (1998).

Fuente: Comisión Europea: Segundo informe sobre la cohesión económica y social y Comisión Europea (2002). Sin datos de Chipre y Malta.

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TABLA 3 -CONTINUACIÓN-. PIB POR HABITANTE EN LA EUROPA DE LOS VEINTISIETE (1998).

III.- EFECTOS Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL EN ESPAÑA A. Recursos asignados Como puede verse en la tabla 4, que refleja la distribución entre distintas finalidades y objetivos, los fondos asignados a través del fondo de cohesión y del objetivo 1 representan el 87,6% del total. También destaca que, entre los fondos estructurales, sea el FEDER el que absor-

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Fuente: Comisión Europea: Segundo informe sobre la cohesión económica y social y Comisión Europea (2002). Sin datos de Chipre y Malta.

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ba el mayor porcentaje de recursos (el 59,1%), seguido en orden de importancia por el fondo social europeo, que acumula el 25,4% Esta concentración de recursos es congruente con que, tanto el objetivo 1 como el fondo de cohesión, contienen las dos finalidades más directamente relacionadas con el logro de la convergencia real con Europa. Una vez que la Comisión establece las asignaciones indicativas de recursos, su aplicación concreta en los Estados miembros, su utilización está determinada por la programación, que se plasma en una serie de documentos cuyo contenido y alcance están limitados por los reglamentos reguladores de los fondos estructurales y del fondo de TABLA 4. ASIGNACIÓN A ESPAÑA DE FONDOS COMUNITARIOS (EN MILLONES DE EUROS DE 1999).

Fuente: Comisión Europea (2002).

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cohesión de 1999, que son de aplicación para el período 2000-20064 . Lo que aquí interesa ahora es que los diferentes documentos de programación y los proyectos se elaboran mediante la estrecha colaboración entre el Estado, con participación de las autoridades regionales, y la Comisión Europea, que, al cabo, aprueba su contenido. La programación, a través de los documentos pertinentes, de los fondos estructurales y del fondo de cohesión constituye una parte de especial importancia en la ejecución de los fondos, puesto que es en ese momento en el que se establecen las prioridades estratégicas a las que se van a dedicar los recursos comunitarios, el montante específico que corresponde a cada región beneficiaria, la contribución de cada administración territorial a la región cuando se trate de acciones con “cofinanciación nacional”, así como los procedimientos de gestión, seguimiento, control y evaluación de los resultados obtenidos a lo largo del período de implantación de las intervenciones.

Cabe concluir de lo anterior que en la programación de los fondos, y en concreto en la definición de sus objetivos y finalidades, la participación de las autoridades autonómicas ha sido relativamente intensa en cada una de sus fases, negociando directamente con los servicios de la Comisión las prioridades estratégicas a las que se aplicarán los recursos en virtud de las competencias que tienen asumidas. Análogamente, los principales agentes económicos y sociales son consultados en las tareas de programación a través de los consejos económicos y sociales, de ámbito nacional y regional, y de sus organizaciones más representativas. Esta participación autonómica

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En el período 2000-2006 las administraciones autonómicas gestionan 14.882,4 millones de euros, lo que representa el 37,63% del total de los fondos estructurales, frente al 35,3 correspondiente al período 1994-1999 (Comisión 2003). Todas las administraciones autonómicas han visto incrementados los fondos de los que disponen para cofinanciar sus propias políticas de desarrollo, aunque ese incremento es variable según se trate de regiones más o menos prósperas5 . Por su parte, la Administración estatal y sus entes institucionales disponen del 62,37% del total de los fondos estructurales, aunque aquí se incluyen los fondos transferibles a las corporaciones locales para cofinanciar sus actuaciones propias a través de los programas que componen el “marco comunitario de apoyo (especialmente mediante el programa operativo local).

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no se ha reducido a la fase de definición de los programas, sino que el conjunto de las administraciones territoriales subestatales gestionan directamente el 38% del total de fondos del objetivo 3 y el 45,5% de los recursos del objetivo 1 (un 37,5% las comunidades autónomas y un 8% las corporaciones locales), porcentaje que se eleva hasta el 69,7% en el caso del objetivo 2 como consecuencia del mayor techo competencial de las comunidades autónomas que se localizan en áreas beneficiables por este objetivo de los fondos estructurales (País Vasco, Navarra y Cataluña). También en el caso del fondo de cohesión cabe destacar que una parte significativa de sus recursos, el 55,5% de los medios destinados a medio ambiente, que constituyen la mitad del total, es gestionado directamente por las administraciones subestatales. B. Primeros resultados Desde una perspectiva nacional, las acciones de impacto territorial que aquí se analizan han tenido como resultado un proceso de convergencia real tanto por lo que se refiere a la economía en su globalidad como a la práctica totalidad de las regiones españolas. Cabe subrayar el rápido progreso experimentado por algunas regiones que ya superaban o prácticamente alcanzaban en 1998 la media comunitaria en términos de PIB por habitante (ver tabla 5) . Es el caso de Cataluña, Navarra, País Vasco, Baleares y Madrid. Las regiones más beneficiadas, a pesar de lo dicho, de la distribución de recursos estructurales, que constituyen precisamente el objetivo central de cohesión de estos instrumentos son las regiones cuyo PIB por habitante es inferior, en paridad de poder adquisitivo, al 75% de la media comunitaria. Así, Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Galicia, Murcia, Ceuta, Melilla y Cantabria, aunque ésta última en situación de ayuda transitoria, percibieron entre 1989 y 1993 el 71,5% de los fondos estructurales; el 77%, entre 1994 y 1999; y el 84,5%, entre 2000 y 2006. Además, es precisamente en ellas donde se aplica una parte muy importante de los recursos del fondo de cohesión: el 55% entre 1993 y 1999. Cabe concluir, por tanto, que si bien se ha producido, en términos de renta, un claro proceso de convergencia real de las regiones españolas menos prósperas con los niveles medios comunitarios, no se ha producido, sin embargo, un proceso de reducción de los desequilibrios entre dichas regiones y las españolas más prósperas. En este sentido, lo que se refleja del Segundo informe de cohesión es

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C. La participación de las comunidades autónomas en el diseño y la ejecución de las acciones de impacto territorial Ya se ha señalado anteriormente la creciente presencia de las comunidades autónomas en las fases de elaboración de los programas estructurales y en su ejecución. Ahora bien, hasta 1988 la participación de las administraciones subestatales en la incipiente política territorial comunitaria es marginal, como ocurre por otra parte en los demás Estados miembros. Hasta ese momento, dentro de las amplias directrices comunitarias, los gobiernos estatales disponían y ejercían una gran discrecionalidad en la definición de los programas y en su ejecución. La falta de instrucciones precisas para la asignación de fondos comunitarias concedía un papel central a los gobiernos estatales en el proceso de adopción de decisiones, en contacto directo con la Comisión. La implicación de las regiones europeas en las fases de diseño y ejecución de las actuaciones de impacto territorial que se produjo, con apoyo de la Comisión, en 1988 ha sido designado por buena parte de la doctrina con el juego de palabras “regionalización de la política regional” (Hesse et al., 1994 y Batt, 1994). Esta reforma introdujo nuevos procedimientos de ejecución de los fondos estructurales y creó, de ese modo, un proceso complejo de adopción multinivel de decisiones cuyas finalidades han sido profusamente descritas (Allen, 1996; Heinelt y Smith, 1996, Hooghe, 1996; Marks, 1996; Smith, 1997):

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que, al igual que en la mayor parte de los países de la Unión, los desequilibrios no se han reducido en la última década, sino que, bien al contrario se han incrementado entre regiones y se han acentuado de forma especial en el interior de las grandes ciudades con el desarrollo de focos marginales. Un análisis cualitativo de las estadísticas disponibles refleja paradójicamente que las únicas comunidades autónomas que han mejorado su posición relativa entre 1986 y 2000 han sido Cataluña, Madrid, Navarra y Canarias. De ellas, sólo Canarias se situaba por debajo de la media española; y especialmente Cataluña y Madrid, precisamente dos de las regiones más prósperas, mejoraron significativamente su posición, lo que puede hipervalorar el proceso de intensificación de las disparidades entre las regiones españolas a partir de la aplicación del coeficiente de variación empleado en las estadísticas comunitarias.

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TABLA 5. PIB PER CÁPITA DE LAS COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS SEGÚN SU POSICIÓN RELATIVA EN LA UE.

*Se consideran los países miembros de la UE en 2004 con la excepción de Malta, de la que no hay datos.Fuente: Comisión Europea: Segundo informe sobre la cohesión económica y social (2001) y Comisión Europea (2002)

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• El primero de los objetivos de la reforma consistía en procurar un enfoque integrado a la toma de decisiones. Si bien solamente el FEDER está diseñado instrumento de apoyo a las regiones más desfavorecidas, no cabe duda de que los demás fondos tienen un impacto sobre el territorio;

• En segundo lugar, se fuerza a la regiones receptoras de fondos a la elaboración de planes plurianuales, con detalle de objetivos y proyectos clave;

• Se trataba, además, de mejorar la coordinación vertical intergubernamental. Esto implicaba automáticamente la participación efectiva de las regiones en la toma de decisiones y en la gestión de los fondos. Así, los programas operativos empiezan a elaborarse a nivel estatal y regional, aunque se supediten a la aprobación de la Comisión.;

• Se introduce el principio de cofinanciación a tres niveles: comunitario, estatal y regional; privados (actores económicos y sociales) en el proceso de adopción de decisiones para lograr un mayor respaldo a las actuaciones y recabar mayor información de las potencialidades de desarrollo de las regiones. Este es el origen de la formación de redes de política regional en el ámbito de las regiones afectadas. No cabe desconocer que, por lo referido al caso español, algún autor (Morata, 2000) ha señalado acertadamente cómo se restringía la implicación de las comunidades autónomas en la gestión de los proyectos a partir de la definición previa por el gobierno del Estado de los proyectos presentados y mediante la negociación directa de éste con la Comisión sobre la distribución de los fondos (el estadio más “político” de todo el proceso), cuyos resultados se presentaban con posterioridad a las regiones para su aprobación. Solamente a partir de 1993, con ocasión de la planificación del período 1994-1999, cabe hablar propiamente de implicación de las regiones españolas, que comenzaron a entablar relaciones directas sistematizadas con las autoridades comunitarias, y el intercambio de información, así como la celebración regular de encuentros bilaterales, es más común. Eso no significa, empero, que el papel del Estado se redujera significativamente, sino más bien que el impacto y magnitud de los proyectos de impacto

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• Por último, desde 1993 se favorece la participación de agentes

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territorial hicieron imprescindible la apertura de nuevos canales de comunicación vertical y la incorporación irretroactiva de las regiones en el proceso político y, en consecuencia, el desarrollo de mecanismos de coordinación a tres niveles, sin que eso supusiera el abandono por parte del gobierno estatal de papel como único interlocutor reconocido por la Unión ni su responsabilidad en la formulación de propuestas, la autorización o modificación de los proyectos, la administración de los fondos estructurales y su transferencia a las autoridades subestatales competentes. Puede advertirse ahora la complejidad de la coordinación simultánea de los tres niveles de gobierno, de políticas y actuaciones distintas y de actores económicos y sociales de intereses divergentes. Los gobiernos regionales suelen quejarse del alto coste del proceso decisorio, mientras que la Comisión observa que los principales problemas de ejecución de los programas tienen lugar a nivel regional, y la aplicación del principio de cofinanciación afecta a las decisiones en materia presupuestaria que se adoptan en sede parlamentaria. Pese a todo, comparado con la forma que reviste la gobernanza en la Unión Europea, el modelo español de adopción de decisiones es el reflejo de un sistema en la medida en que está configurado básicamente a dos niveles: el estatal y el autonómico. El problema, por lo tanto, no está tan relacionado con el grado de complejidad del sistema de gobernanza español, cuanto con la adaptación de su estructura a las exigencias de la gobernanza multinivel europea. Así, el análisis del funcionamiento de la gobernanza multinivel requiere para su comprensión del conocimiento de la toma en consideración de la lógica de las relaciones intergubernamentales características de la Unión Europea y de la dinámica de interrelación entre los sistemas institucionales europeo, estatal y subestatal. Por un lado, no hay un claro reparto de funciones entre gobiernos en materia territorial, por lo que se ven compelidos a cooperar con los demás gobiernos en la búsqueda de soluciones a favor del interés general; pero, por otro, deben buscar la defensa de sus intereses específicos, que vienen definidos por sus competencias y la presión de la ciudadanía que le es propia. En situaciones que plantean soluciones de carácter redistributivo, esto es, la búsqueda de soluciones a un problema de suma cero, las comunidades autónomas no pueden ignorar a sus parlamentos al fijar su posición negociadora. En

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este supuesto, las negociaciones intergubernamentales quedan afectadas por la lógica de la competición partidista y, por consiguiente, sometidas a la presión externa añadida del juego entre partidos. En definitiva, la estructura institucional queda así conformada por un juego de negociación a múltiples niveles en el que el ciclo político se fractura en secuencias diferenciadas, a cada una de las cuales corresponde un ámbito de negociación propio. Así, las decisiones que tienen que ver con el todo, con la distribución interregional de los fondos se toman a nivel europeo por el Consejo de ministros. Naturalmente, eso no excluye la posibilidad de que las regiones puedan presionar a favor de sus intereses a través de distintos canales (Comité de las Regiones, gobiernos estatales, Parlamento europeo, comités formales e informales,...), pero en última instancia quedan excluidas del marco formal de adopción de decisiones.

Esta diferenciación de ámbitos o arenas de negociación no sólo permite soslayar los problemas que plantea la intervención de un número excesivo de actores, sino que favorece la gestión de los conflictos de carácter redistributivo. El Consejo es responsable de la distribución entre países, mientras que la distribución entre regiones está determinada por su selección previa a nivel estatal (de acuerdo con los criterios marcados por la Unión) y la asignación final de fondos a proyectos regionales, a nivel autonómico. Sin embargo, no es impensable el surgimiento de bloqueos en los procesos de toma de decisiones en cualquiera de los tres niveles, en la medida en que las negociaciones en cada ámbito están vinculadas a contextos político-institucionales concretos. Como advierte al-

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Este proceso aparentemente tan complejo se simplifica, sin embargo, por la especificidad territorial de las relaciones intergubernamentales. Es decir, los objetivos de las actuaciones comunitarias se formulan, como se vio anteriormente, en programas para cada región concreta. Se elaboran con la implicación de la Comisión, los representantes del gobierno estatal considerado y las regiones beneficiarias. De esta forma, la coordinación multinivel adopta una naturaleza trilateral y puede ajustarse al marco institucional preciso de las comunidades autónomas. Al pasar éstas a entablar relaciones directas con la Comisión, y al reducirse en consecuencia el número de actores intervinientes en el proceso negociador, disminuye el potencial de conflicto.

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gún autor, las instituciones crean estructuras específicas de interconexión en cada nivel que pueden tener un considerable impacto en las posiciones negociadoras de los actores (Scharpf, 1997: 60-72). Esas estructuras varían en función de los problema que abordan. En contextos “de trámite” las decisiones las toman los técnicos que se relacionan en un ámbito de negociación multilateral diferenciado de los ámbitos políticos; por el contrario, en situaciones de crisis, cuando el asunto considerado se “politiza” son los ministros o los jefes de gobierno los que pasan a primer plano. A partir de ese momento, el tema de debate escapa de la aislada arena de los expertos para entrar en una estructura de juegos interrelacionados (Scharpf, 1997)6 , donde la negociación entre el gobierno estatal y los gobiernos regionales queda condicionada por el proceso de adopción de decisiones en los parlamentos respectivos. Lo que aquí interesa destacar no es tanto la forma que revisten esos ámbitos de negociación, cuanto la relación existente entre los juegos, lo que resulta esencial para comprender cómo funciona la gobernanza multinivel. El rasgo distintivo de esta serie de juegos interrelacionados es que están íntimamente asociados. Dicho de otro modo, la estrategia de los actores en un juego depende en buena medida de las decisiones probables o reales tomadas en otro. Así, en el caso español, el “juego” de relaciones intergubernamentales esta relacionado con el “juego” de la competición política entre la mayoría y la oposición parlamentaria. La gobernanza multinivel en la Unión Europea difiere del caso español no sólo en lo que respecta al número de niveles y actores involucrados y en la división de responsabilidades, sino también en la forma de vinculación de los espacios de negociación. En este caso, los juegos están vinculados mediante flujos de información y no mediante relaciones de dependencia de recursos o de control. El tipo de relación es más “cognitiva que política” (Balme y Jouve, 1996: 220), es decir, los actores tratan de ejercer su influencia en las negociaciones más que ejercen el poder aun cuando pudieran hacerlo. Ese paso de la estrategia del poder a la de la influencia no es tanto el resultado de reglas o estructuras institucionales, sino del aprendizaje: la práctica de este proceso de negociación termina imponiendo pragmáticas soluciones precisamente para evitar situaciones de bloqueo. Cualquier actor político sabe que el abuso del poder de veto comporta altos riesgos y podría traducirse en costes excesivamente onerosos para el

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proceso de toma de decisiones. Tratan, por el contrario, de buscar la formación de “coaliciones” (Sabatier, 1988) que en ocasiones atraviesan los límites de los ámbitos institucionales. Esta es la razón por la que la gobernanza multinivel se caracteriza por la superposición de redes informales tal como ha sido descritos en muchos estudios sobre la conformación de la decisión política en la Unión Europea. En consecuencia, estos juegos interrelacionados configuran estructuras que crean simultáneamente ámbitos de negociación, intensifican la comunicación y estimulan el aprendizaje. Son además muy estables precisamente porque cualquier modificación de sus estructuras afecta al equilibrio de poderes de todos los ámbitos de negociación. La alteración de este equilibrio puede comportar, como se ha dicho, riesgos insoslayables, además de poder ser evitada fácilmente por parte de los actores con capacidad de veto.

Los verdaderos perjudicados de esta estructura son los actores que en el nivel regional están implicados en procesos de cooperación horizontal (gobiernos locales, asociaciones, agentes económicos y sociales,...) y no tienen presencia propia en el nivel europeo. Este ámbito de negociación intra-regional está radicalmente separado de la arena intergubernamental, y son los gobiernos regionales los que controlan este espacio regional de negociación. Así, mientras que el proceso de europeización ha impulsado la participación de las regiones, ha favorecido la coordinación entre campos políticos relevantes para el desarrollo regional y ha estimulado la

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En principio, cabría esperar que la dinámica de europeización terminase por disolver las pautas nacionales de toma de decisiones de naturaleza intergubernamental que no se adecuan a las exigencias de la gobernanza multinivel. Pero esta conjetura no parece confirmarse: La persistencia de la estructura nacional de adopción de decisiones ha dado ya lugar a evidentes problemas de ajuste a la estructura decisional europea. Las tensiones y contradicciones entre la gobernanza multinivel y la estructura del sistema político español por lo que se refiere a la toma de decisiones afecta negativamente a la coherencia de la política regional y a la ejecución de las actuaciones comunitarias que le afectan. Un ejemplo claro de ello es la aún débil participación autonómica (a pesar de la evolución descrita con anterioridad) en asuntos que, como la materia de ordenación de su territorio, tienen un protagonismo creciente.

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cooperación entre actores públicos y privados en el nivel regional, el sistema autonómico español no se ha adaptado con la agilidad suficiente a esas tendencias: el nivel regional continúa integrado a partir de relaciones intergubernamentales que facilita la generación de conflictos entre el gobierno del Estado y los gobiernos autonómicos, y entre éstos y los gobiernos locales de su territorio. Bien al contrario, la diferenciación, la comunicación, la descentralización y la gestión basada en la negociación y la promoción de ideas, parecen ser pautas de funcionamiento comunes de la gobernanza multinivel. Por último, no debe olvidarse que las estructuras nacionales de adopción de decisiones son parte de la gobernanza europea. En ocasiones, se asemejan a formas de gobernanza multinivel. Tal como se ha descrito aquí, las estructuras nacionales de adopción de decisiones pueden tener importantes repercusiones en la dinámica de la gobernanza multinivel europea, que queda condicionada por la capacidad de adaptación de la política intergubernamental nacional. Así pues, es fácil concluir que el éxito o el fracaso de las políticas europeas dependen en buena medida de la organización y del rendimiento de las estructuras nacionales.

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NOTAS Los fondos estructurales tienen como objetivo la promoción de reformas dentro del ámbito que se les asigna reglamentariamente. El Reglamento nº 1260, de 21 de junio de 1999, que establece disposiciones generales sobre los fondos estructurales menciona expresamente al fondo europeo de desarrollo regional (FEDER), el fondo social europeo (FSE), el fondo europeo de orientación y garantía agrícola, sección orientación (FEOGA-orientación) y el instrumento financiero de orientación pesquera (IFOP). El fondo de cohesión no es desde un punto de vista estrictamente jurídico un fondo estructural. Sin embargo, también éste tiene como finalidad la financiación de acciones para el logro de reformas estructurales. Por esta razón, en el lenguaje coloquial se suele incluir al fondo de cohesión entre los fondos estructurales. Debe tenerse en cuenta también la existencia de otros instrumentos financieros para facilitar la integración de los países del este de Europa a partir de 2004. Estos son los programas PHARE, SAPARD e ISPA. 2 Se redujo el número de iniciativas comunitarias de más de una docena a tan sólo cuatro. Otro elemento de simplificación es la financiación de todas las intervenciones de la misma iniciativa con cargo a un solo fondo. Se entiende por iniciativa comunitaria los instrumentos específicos de la política estructural de la Unión Europea, propuestos por la Comisión a los Estados miembros, con la finalidad de abordar problemas de dimensión europea con financiación de los fondos estructurales. Se trata, por lo tanto, de acciones cuya iniciativa corresponde a la autoridad comunitaria, lo que las diferencia de otras intervenciones de los fondos más orientadas a la solución de problemas de ámbito nacional o regional. 3 Tomadas en conjunto, el PIB por habitante de las regiones menos desarrolladas (las beneficiadas por el objetivo 1 de los fondos) pasó de representar el 63% de la media comunitaria en 1988 al 69,5% en 1998. 4 Un mayor detalle de la programación por objetivos puede encontrarse en Comisión Europea (2002): Las acciones estructurales comunitarias en España y sus comunidades autónomas. Período 2000-2006, 2 vols., Madrid, Representación en España. Ahí se dice: “en el caso de los fondos estructurales, la programación se establece para el conjunto del período contemplado en las perspectivas financieras, a través de una serie escalonada de documentos de programación diferente (planes, marcos de apoyo comunitario o programas operativos o documentos únicos de programación) referidos todos ellos al total conjunto del período. En el caso del fondo de cohesión la programación se realiza a través de “proyectos” o de “paquetes de proyectos” que se van presentando a lo largo del período sin que exista, por lo tanto, una programación inicial que abarque el conjunto del mismo. 5 De hecho, el 66,8% de los fondos se concentra en las comunidades autónomas de Andalucía, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Galicia, por ser éstas las de mayor dimensión poblacional y económica. 6 Se emplea aquí el concepto “juego” de forma heurística, a la manera de Scharpf, sin referirlo formalmente a la teoría de juegos, sino a pautas de interacción. Así, la acepción “juego” se caracteriza por el conjunto de actores, reglas, estrategias y resultados posibles que se dilucidan en un ámbito de negociación determinado. Esos espacios de negociación están definidos por normas institucionalizadas, en particular reglas de exclusión o de inclusión de actores, reglas de interacción (competencia, procedimientos) y reglas de decisión (mayoría o unanimidad).

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LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LAS SINGULARIDADES REGIONALES: CANARIAS, REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA Sixto Peraza Padrón

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- LAS PECULIARIDADES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS EN ESPAÑA Y EUROPA: ISLAS Y ULTRAPERIFERIA. II.- LA INTEGRACIÓN DE CANARIAS EN EUROPA: LA NEGOCIACIÓN DE UN RÉGIMEN ESPECIAL DESDE LA TEMPORALIDAD A LA PERMANENCIA. III.- LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA CANARIA: DE LA INTEGRACIÓN EN EUROPEA A LA ACCIÓN EXTERIOR Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL.

La Constitución de 1978 ha sido el punto de partida de un proceso de fuerte descentralización política y administrativa del Estado español, que además se ha entrecruzado con el proceso de integración de España, que se produjo en 1986, en las Comunidades Europeas. El fenómeno descentralizador ha generado la aparición de centros políticos que defienden intereses territoriales y socio-económicos que no necesariamente han de coincidir con los intereses defendidos por el nivel estatal y los otros territorios subestatales. El reforzamiento del nivel subestatal español ha coincidido con la aparición de un nivel comunitario superior al estatal que hace más complejas las relaciones entre los tres niveles, pero al mismo tiempo abren al nivel subestatal una dimensión exterior que antes no poseían, estimulando relaciones con otros territorios con similares intereses pertenecientes a otros Estados. Las relaciones entre los distintos niveles político-administrativos se hacen más complejos, pero también más flexibles y propensos a la colaboración y cooperación para buscar puntos comunes de acuerdo cuando surgen intereses contrapuestos. En este escenario la

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INTRODUCCIÓN

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Comunidad Autónoma de Canarias (CAC) ha buscado el reconocimiento y la incorporación al acervo comunitario de su histórico hecho diferencial mediante la coordinación y cooperación con otros actores regionales con intereses similares en redes, foros y organizaciones para convencer con argumentos a unas instituciones comunitarias y estatales poco propensas a reconocer singularidades.

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I.- LAS PECULIARIDADES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS EN ESPAÑA Y EUROPA: ISLAS Y ULTRAPERIFERIA a) El Estado español y las singularidades canarias La CAC ha reclamado un tratamiento diferenciado tanto en el Estado español como ante las instancias europeas. En el Estado español ese tratamiento peculiar viene dado por el reconocimiento constitucional de sus singularidades que agrupamos en dos bloques: el administrativo y el económico y fiscal. En el plano administrativo encontramos el reconocimiento de la Isla (como unidad territorial diferenciada de la Provincia) y su administración propia (los Cabildos Insulares), mientras que en el económico-fiscal se garantiza la existencia de un régimen económico y fiscal en el Archipiélago cuya modificación necesita el informe previo de la CAC, y prestar atención al hecho insular como elemento que ha de guiar la solidaridad e igualdad territorial del Estado1 . Estas singularidades se remontan en el caso de las administrativas a 19122 , mientras que las de tipo económico y fiscal tienen unos antecedentes anteriores al siglo XIX, si bien es en 1852 y 19003 cuando encontramos los más recientes que garantizan las relaciones de librecomercio de las Islas Canarias, lo que supone un tratamiento sumamente diferenciado con el resto del territorio del Estado. La CAC al dotarse de un Estatuto de Autonomía, aprobado en 1982 y modificado en 1996, como norma institucional básica de autogobierno ha establecido aquellos elementos que la identifican y permiten diseñar discursos ideológicos y estrategias de negociación no sólo a las instituciones de gobierno y administrativas, sino también a los actores tanto públicos como privados. Así, la reforma del Estatuto aprobada en 1996 avanza en la conformación de la identidad canaria al definirla como nacionalidad, profundiza en la singularidad de la Isla y su Cabildo Insular en el entramado administrativo de

la Comunidad Autónoma4 e incluso hace posible su presencia en el Parlamento de Canarias. La reforma estatutaria ha reforzado la defensa del Régimen Económico y Fiscal (REF) (que se basa en la libertad comercial de importación y exportación, la ausencia de monopolios y las franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo) con el reconocimiento de la condición de región ultraperiférica (RUP) de la Unión Europea (UE). En lo que podemos denominar como acción exterior de la CAC está prevista la participación en el seno de las delegaciones españolas ante los órganos comunitarios europeos, la información sobre los procesos de negociación y elaboración de los tratados y convenios internacionales, y en las negociaciones de adhesión a los mismos, así como en los proyectos de legislación aduanera en cuanto afecten a materias de su interés. También la CAC podrá solicitar del Gobierno del Estado la celebración de tratados o convenios internacionales en materias de interés para Canarias y, en especial, los derivados de su situación geográfica como región insular ultraperiférica o con aquellos países donde existan comunidades canarias o descendientes de canarios. Es decir, que la problemática de Canarias como región insular alejada geográficamente de España y de Europa se ha acentuado en el Estatuto reformado en 1996 recogiendo por primera vez su condición de región ultraperiférica.

La incorporación de nuevos Estados a las Comunidades Europeas ha aumentado progresivamente el número de islas, las solicitudes de un tratamiento específico desde el momento en que se producen las negociaciones de integración y la materialización en los Tratados de Adhesión de esas peculiaridades. La Europa de los Seis ya poseía una dimensión insular con territorios situados en el continente americano y el Océano Indico5 . La primera ampliación, en 1973, incrementaría la sensibilidad insular en el seno de las instituciones comunitarias, pues junto a un Estado continental, Dinamarca6 , que incorporaba territorios insulares, encontramos a dos Estados insulares, Irlanda y el Reino Unido7 . En 1981, Grecia ingresa en las Comu-

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b) Periferia, insularidad y lejanía: los argumentos y las estrategias de la diferencia La sensibilidad de las instituciones comunitarias hacia la problemática insular se ha ido conformando en un lento proceso en el que han influido las progresivas incorporaciones de Estados miembros, el desarrollo de las políticas regionales y la creación del Mercado Único.

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nidades Europeas presentando como característica que es el Estado miembro con mayor territorio insular, pero no solicitó ninguna particularidad para los mismos. Cuando en 1986 se incorporan España y Portugal los territorios insulares se incrementan y se añade el hecho de su lejanía del continente europeo. La Europa de los Quince incorpora nuevos territorios insulares aportados por Suecia y Finlandia. Por eso, cada ampliación ha planteado la cuestión de las condiciones en que se integraban los territorios insulares y la posterior adaptación a la realidad comunitaria de los nuevos Estados miembros, generando regímenes especiales no previstos “que surgen en el esfuerzo de mutua adaptación entre las Comunidades y los nuevos Estados miembros, como reflejo de un statu quo preexistente en el orden interno estatal “ (M. A. Asín Cabrera, 1988: introducción). Sin embargo, las próximas incorporaciones tendrán un signo preponderantemente continental8 , lo cual junto con los niveles económicos bajos de los candidatos ha generado inquietud en los territorios insulares, en particular, entre los ultraperiféricos, y movimientos de presión a favor de garantizar sus condiciones específicas y regímenes especiales. Es aceptado y asumido que los territorios alejados de los centros de toma de decisiones y de generación de riqueza se encuentran en una situación de desventaja. Si esos territorios continentales periféricos presentan desventajas con respecto al centro, los territorios insulares incrementan su desventaja, es decir, que al factor periferia hay que añadirle el factor “insularidad”9 , si además le añadimos la lejanía nos encontramos con territorios que integran “la periferia de la periferia o ultraperiferia”10 . Esta distinción de problemáticas diferentes de los territorios insulares se elabora desde los actores institucionales, por un lado, los gobiernos insulares y, de otro, desde el Consejo de Europa y la Comunidad Europea. Los primeros posicionamientos sobre las problemas de los territorios insulares parten de la Conferencia de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa y la I Convención de las Autoridades Regionales de la Europa Periférica celebrada en 1975 en Irlanda y que culminaría en la aprobación durante la 14ª sesión de la Conferencia de la Resolución 110/1979 sobre los problemas específicos de las regiones insulares atlánticas europeas, más concretamente de Azores, Madeira y Canarias (M. A. Asín Cabrera, 1988: 91). El otro hito relevante se produce ese mismo año en el encuentro de la CRPM que aprobó la creación del Comité de Islas. Fruto de estas iniciativas será la I Conferencia de Regiones Insulares Europeas cele-

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brada en Tenerife en 1981 con el patrocinio de la Conferencia de Poderes Locales y Regionales y la aprobación de la “Declaración de Tenerife”, considerada como el momento en que las islas adquieren conciencia propia, dentro de los territorios que constituyen la periferia, al poner de relieve el factor “insularidad” frente al de “continentalidad” y plasmar en un documento la perspectiva regional de sus intereses específicos. A partir de ese momento se inicia el proceso de poner en práctica lo acordado ante los distintos actores estatales y comunitarios (M. A. Asín Cabrera, 1988: 92-94). Es el punto de arranque de un movimiento de los gobiernos regionales insulares para la creación de alianzas, redes y frentes comunes para presionar e influir en la toma de decisiones estatales y comunitarias involucrando a otros actores sociales, económicos y académicos. En el nivel comunitario podemos distinguir tres líneas de actuación para la defensa y protección de las regiones insulares y ultraperiféricas. Una la constituye la progresiva juridificación (incluso se llega a hablar de “constitucionalización”) del status insular y ultraperiférico por la progresiva inclusión y referencia en los Tratados de sus problemáticas específicas, en un primer momento, al amparo de la aplicación de las políticas regionales y, posteriormente, por la inquietud causada en las regiones insulares por la futura ampliación, que podría generar un escenario de posible disolución de sus problemáticas y la repercusión en las políticas regionales de las que hasta el momento son beneficiarias. La segunda es la creación de órganos que entiendan de sus específicas problemáticas en las instituciones comunitarias como el Grupo Interservicios de la Comisión o el Intergrupo de Islas11 del Parlamento Europeo. Y, la tercera, la aplicación de políticas regionales específicas como los Programas de Opciones Específicas por la Lejanía e Insularidad (POSEI) o las iniciativas REGIS, REGIS II e INTERREG III. En el nivel estatal las presiones de las regiones insulares sobre los gobiernos de sus Estados para la defensa de sus peculiaridades ha sido constante e, incluso, ha propiciado la aparición de movimientos políticos de ámbito insular. Los Estados con problemáticas insulares parecidas han tendido a cooperar para influir en las instituciones comunitarias, como es el caso de Francia, España y Portugal con sus regiones ultraperiféricas12 . Por último, en el nivel regional insular además de los foros o redes que aglutinan a todas las islas como la citada Comisión de Islas de la CRPM, las regiones insulares con problemáticas similares han generado redes específicas y han fomentado la cooperación. Así, en relación con las regiones ultraperiféricas cabe destacar el Protocolo de

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Guadalupe de 1995 firmado por los gobiernos de las siete regiones ultrapérifericas en el que se comprometen a informarse, consultarse y fijar posiciones comunes (M. Pérez Delgado, 2000: 75-79). Pero, a su vez, dentro de las mismas y al amparo de las políticas regionales se han fomentado relaciones de cooperación e intercambio entre los archipiélagos portugueses y canario en lo que se denomina Macaronesia13 . Las RUP tampoco quieren ser consideradas como una carga para las instituciones comunitarias, sino que también aportan ventajas como su valor estratégico comercial y financiero14 en cuanto territorios europeos enclavados en otros continentes. c) El hecho diferencial de la ultraperiferia: los resultados La defensa de la singularidad canaria ante las instituciones europeas se fundamenta en la problemática específica de las regiones insulares más alejadas del continente europeo, que son las denominadas regiones ultraperiféricas (RUP), más concretamente se trata de los Departamentos franceses de ultramar (DOM) (en el Caribe el territorio continental de Guayana y los insulares de Guadalupe y Martinica, y en el Indico, Reunión), los archipiélagos portugueses de Azores y Madeira, y el archipiélago español de Canarias. El concepto de ultraperiferia (G. Ciavarinni Azzi, 1994) es una aplicación del principio de solidaridad comunitaria y se estructura sobre cuatro ideas. La primera es la existencia de Estados miembros que cuentan con regiones muy alejadas del territorio continental e incluso situadas en zonas extraeuropeas. La segunda es el carácter específico de estas regiones, respecto de otras europeas, por su gran lejanía y la existencia de factores objetivos como la insularidad, el relieve y el clima que condicionan fuertemente su vida económica y social. La tercera es que históricamente estas características han sido objeto de reconocimiento por los Estados respectivos y han originado regímenes específicos. Y, la cuarta, estas regiones han optado políticamente por Europa. El concepto de ultraperiferia es el mismo para el conjunto de estas regiones, pero no se corresponde con los regímenes específicos aplicados, como nos advierte G. Ciavarinni, que obedecen a las peculiaridades demográficas, sociales, económicas y geográficas de cada región, sino también por el enfoque de partida respecto a la Comunidad y la trayectoria seguida. Así, los DOM están integrados desde 1957 y el Tratado hace una referencia específica y ambigua de los mismos, por su parte Azores y Madeira se han integrado en las mismas condiciones

En este contexto el término “ultraperiferia” será asumido por el Consejo de Rhodas de 1987, que decide poner en marcha una política específica para estas regiones plenamente integradas en la CE (Departamentos franceses de ultramar, Azores y Madeira), y ya materializada en la citada decisión de la Comisión de crear el Grupo Interservicios para estudiar el efecto del Mercado Interior en las regiones alejadas, insulares y aisladas, con producción agrícola, en algunos casos tropicales, que tenían nuevas oportunidades en el Mercado Único, pero podrían encontrar dificultades en el futuro. En consecuen-

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que el resto de Portugal, mientras que Canarias se ha ido integrando en unas condiciones diferenciadas al resto del territorio peninsular. El hecho de la constitución del mercado interior el 31 de diciembre de 1992 ponía de relieve las desventajas y limitaciones de estas regiones y por lo tanto la desigualdad de condiciones que generaba para los habitantes de estos territorios. Las instituciones comunitarias han afrontado estas peculiaridades mediante la creación del Grupo Interservicios que es el organismo de la Comisión creado en 1986 para analizar la problemática de las regiones ultraperiféricas y el recurso, por una parte, a los Fondos Estructurales en los cuales estas regiones gozan de la prioridad de las regiones objetivo nº1, no sólo por no alcanzar el 75% de la media del PIB de la UE, sino también por su condición de región ultraperiférica, y, por otra, la aplicación de las políticas comunes. En este sentido la Comisión adopta en 1987 el reconocimiento del derecho a la diferencia para las regiones ultraperiféricas en el sentido de que la integración en las Comunidades implica la integración en las políticas comunes, pero las Comunidades pueden modular la aplicación de estas políticas para que resulten más adecuadas a las circunstancias de este tipo de regiones europeas, siempre que se respeten ciertos límites como la limitación de su impacto a las economías locales y que directamente no afecten al funcionamiento del mercado. La plasmación práctica de estas reglas tomando como punto de partida el estatuto de integración de las regiones ultraperiféricas en las Comunidades se adoptan los programas POSEIDOM (para los territorios franceses de ultramar), POSEIMA (para Azores y Madeira) y POSEICAN (para Canarias) que diseñan el modelo específico de aplicación de las políticas comunes a dichas regiones. De hecho el programa POSEIDOM fue el que sirvió como referencia de las posibilidades que se ofrecían a estas regiones si se integraban en las políticas comunes.

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cia, se constata que la realización del Mercado Común provoca desventajas en estas regiones y la CE asume la obligación de colocarlas en condiciones adecuadas para que puedan asumir este reto. Así, para que se beneficien de la integración en la CE se usa como instrumento los recursos de los Fondos Estructurales reconociéndoles como Regiones Objetivo1 y articulando iniciativas comunitarias adaptadas a las mismas (p.e, la iniciativa REGIS con ventajas para la diversificación de las economías y mejora tecnológica de las empresas de estas regiones). Al mismo tiempo, la CE puede modular y adecuar la aplicación de las políticas comunes a la realidad peculiar de estas regiones, siempre que no afecten al funcionamiento del Mercado Común y su impacto se limite a las economías locales. La ultraperiferia vuelve a recibir un nuevo apoyo en el Consejo Europeo de Edimburgo de 1992 que, a parte de crear el Fondo de Cohesión destinado a los Estados menos desarrollados de la CE (España, Grecia, Irlanda y Portugal), da prioridad a las intervenciones comunitarias en las regiones ultraperiféricas y destina entre un 5 y 10% de los créditos de los Fondos Estructurales a estas iniciativas. El Tratado de la Unión Europea (TUE) o de Maastricht de 1992 (a partir del 1 de enero de 1993 la CE pasó a denominarse Unión Europea (UE)) consagró por primera vez en un Tratado, mediante una Declaración específica, la nº26, el reconocimiento de las regiones ultraperiféricas. Por su parte, el Tratado de Amsterdam de 1997, también hace mención al carácter específico de las regiones insulares y de las medidas conducentes a su mejor integración en el mercado interior. En este sentido cabe recordar el artículo 158 A mediante el cual “la Comunidad se propondrá, en particular reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales” y la Declaración nº 30 sobre las regiones insulares cuyo contenido es más contundente. Pero, al margen de las menciones a las regiones insulares el Tratado recoge la referencia específica a las regiones ultraperiféricas en el artículo 299.2 consagrando al más alto nivel en el Derecho primario comunitario la problemática específica de estas regiones y los mecanismos moduladores que favorezcan su integración en el mercado interior y posicione a sus habitantes en condiciones de igualdad con los de otras regiones europeas. Por último, el Tratado de Niza aprobado en la Conferencia de diciembre de 2000 no supuso ningún avance sobre lo alcanzado en el Tratado de Ámsterdam, pese a las expectativas de lograr un mayor compromiso sobre la necesidad de reconocer el carácter de perma-

nente de las desventajas de las regiones insulares y ultraperiféricas frente a las incertidumbres de la futura ampliación de la UE hacia los Estados del Este de Europa y la consiguiente redistribución del gasto comunitario. El desarrollo del artículo 299.2 del Tratado ha sido seguido con sumo interés por las regiones ultraperiféricas. Así, la CRPM creó en 1998 el Grupo Intercom-RUP para preparar la posición de la Conferencia al respecto y la Conferencia de Presidentes de las Regiones Ultraperiféricas aprobó en 1999 el “Libro Blanco de las RUP”. Las instituciones comunitarias también han mostrado interés al respecto y el Consejo Europeo de Colonia de 1999 pidió a la Comisión un informe sobre el desarrollo del citado artículo, que fue aprobado por la Comisión en marzo de 2000. Otras instituciones como el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social también se han pronunciado al respecto.

El proceso de integración de España en las Comunidades Europeas ha producido un impacto significativo en Canarias, en cuanto ha afectado a sus peculiaridades económico-fiscales. De hecho ha estado precedida por un intenso conflicto entre los sectores económicos, sociales y políticos canarios. Se ha oscilado entre la defensa de la plena integración que implicaba la aplicación en Canarias de todas las políticas comunes y del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), si bien se pudiera importar de terceros países productos básicos (principalmente apoyada por los sectores agrícolas) y la de participar en un espacio económico con Europa, quedando fuera de la unión aduanera comunitaria, preservando las libertades comerciales con terceros países y el régimen económico-fiscal vigente en ese momento, pero negociando acuerdos con la CEE para la entrada de los productos agrícolas e industriales canarios (defendida por los sectores importadores y comerciales). La posición negociadora del Gobierno del Estado respecto de Canarias dependía de lo aprobado por la CAC. Así, el Parlamento de Canarias en sesión celebrada el 1 de diciembre de 1983 entre las tres opciones planteadas eligió la Opción 2, que significaba una posición intermedia entre la favorable a la integración en la CEE en iguales

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II.- LA INTEGRACIÓN DE CANARIAS EN EUROPA: LA NEGOCIACIÓN DE UN RÉGIMEN ESPECIAL DESDE LA TEMPORALIDAD A LA PERMANENCIA

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condiciones con el resto del territorio español y plena aceptación de sus políticas y la que abogaba por la no integración en la CEE, si bien se suscribiría un protocolo de relaciones comerciales y otro de colaboración técnica y financiera. Sobre la base de la Opción 2 el Gobierno del Estado negocia con las instituciones comunitarias el Acta de Adhesión de España en las Comunidades Europeas en el que se incorpora el Protocolo nº2 sobre las Islas Canarias, Ceuta y Melilla firmado en 1985 (M. Cabrera Pérez-Camacho, 1999). El modelo elegido significaba que Canarias se integraba parcialmente en las Comunidades Europeas al quedar fuera de la Unión Aduanera, de la Política Comercial comunitaria y de la aplicación del proceso de armonización en la imposición indirecta. Tampoco se beneficiaba de la Política Agrícola Común (PAC) ni de la Política Pesquera Común (PPC), al considerarse la producción canaria como no comunitaria, si bien gozaba de preferencias. En cambio, se aplicaban los Fondos Estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE) y Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección Orientación (FEOGA-O)), al declararse Región Objetivo1 (por tener un nivel de renta per cápita inferior al 75% de la media comunitaria), para la mejora de las infraestructuras y aproximar el nivel de desarrollo de las Islas al nivel medio comunitario. La comunicación del Gobierno del Estado al Gobierno de Canarias del resultado de las negociaciones del estatuto especial para las Islas con las instituciones comunitarias fue el comienzo de una nueva etapa de conflictos, ya que se interpreta por los distintos sectores económicos, sociales y políticos que no se habían incorporado las formulaciones adoptadas anteriormente por el Parlamento de Canarias15 . Esta situación de conflicto interno canario tendrá su máximo exponente en la sesión celebrada por el Parlamento de Canarias el 22 de junio de 1985, en la cual se votó negativamente el resultado de las negociaciones llevadas a cabo por el Gobierno del Estado con las Comunidades en lo referente a Canarias, provocando la posterior dimisión del Presidente del primer Gobierno Autónomo de Canarias. En estas circunstancias se inicia una etapa de incertidumbre y de estudio de las posibilidades ofrecidas para Canarias por la integración europea ya que, por una parte, en esos momentos se está formulando y configurando, como ya hemos puesto de relieve, el concepto de región ultraperiférica y los instrumentos a través de los cuales se pueden abordar su problemática específica (el PESIDOM se aprobará en

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1989), que se estimula con la incorporación de los nuevos Estados con territorios insulares, y, por otra, la construcción del mercado interior europeo que acentúa procesos de liberalización entre los Estados miembros.

En Canarias se considera preferible una mayor integración, pues es posible mantener excepciones y modulaciones acordes con nuestra economía y sociedad, al tiempo que se obtienen ayudas financieras complementarias, aparte de las que se percibirían por integrarse en las políticas comunes16 . El primer paso reseñable en este sentido lo constituye el memorándum adoptado por el Parlamento de Canarias en marzo de 1988 por el que se pide al Grupo Interservicios de la Comisión que elabore un informe sobre las alternativas y consecuencias de permanecer en la situación actual o de una mayor integración en Europa. Es decir, que el comienzo de la modificación del Protocolo nº2 se produce antes de que se acabe de definir el modelo de región ultraperiférica de la Comunidad (R. Diez-Hochleitner Rodríguez, 1994). Coincidiendo con la tercera alternativa formulada por el Grupo Interservicios el Parlamento de Canarias en diciembre de 1989 acuerda la modificación del Protocolo nº2 para alcanzar una mayor integración en las políticas comunitarias en las que hasta ese momento no estaban integrados. Al Parlamento de Canarias se le presenta la propuesta de modificación negociada entre los tres niveles implicados que son aceptadas en marzo de 1991. Finalmente, el proceso de modificación desembocó en el Reglamento (CEE) nº 1911/91, de 26 de junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Dere-

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Las ventajas competitivas que nos garantizaban nuestro régimen económico-fiscal se fueron convirtiendo en desventajas, por la propia dinámica que generó la integración de la Península en la CE, al tiempo que en ésta se producían cambios significativos como el proceso de culminación del Mercado Único y la cohesión económica y social que aparejaba incidía en la reforma de los fondos estructurales y la PAC. Particularmente preocupante fue la perspectiva para el sector primario canario (agricultura y pesca), que además no se beneficiaban plenamente de las ayudas comunitarias del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), ni de las ayudas derivadas de la Política Pesquera Común (PPC), al tiempo que las ventajas comerciales se diluían al quedar Canarias en una posición asimilable a la de tercer país, cuando nuestros flujos comerciales eran primordialmente con el área comunitaria.

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cho comunitario en las Islas Canarias y la Decisión del Consejo (91/ 314/CEE) de 26 de junio de 1991 por la que se establece un Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad de las Islas Canarias (POSEICAN), cuya entrada en vigor fue el 1 de julio de ese año y el desarrollo posterior culminó al año siguiente. Como consecuencia de estas normativas se establecerá el Régimen Especial de Aprovisionamiento (REA), que es un instrumento para evitar el incremento del precio de productos considerados como básicos y esenciales, mediante ayudas a los de procedencia comunitaria y la posibilidad de adquirirlos de terceros países a precios internacionales. Sobre este proceso de modificación R. Díez-Hochleitner Rodríguez opina que nadie hubiera pedido un cambio de modelo de integración, si no hubiera tenido la garantía de que dicho cambio iba a permitir el mantenimiento de excepciones y modulaciones importantes. La situación de Canarias en la UE obedece a un proceso de integración completa, pero de forma progresiva durante un largo periodo transitorio en el cual las excepciones y modulaciones de las políticas comunes no deben generar desventaja para los habitantes de Canarias. Por eso los planteamientos de las regiones ultraperiféricas se basan en conseguir un Estatuto Permanente (en el caso de Canarias la Ley 19/1994, de modificación del REF, en su Disposición Adicional Décima, establece que el Gobierno de la Nación debe gestionar ante las instituciones de la UE la consolidación de un Estatuto Permanente por su condición de región ultraperiférica) en tanto que las condiciones objetivas lo son, las políticas aplicadas en estos territorios deben modularse para mantener la media con las regiones europeas, evitar las disparidades regionales y conseguir la cohesión económica y social. Como señala C. E. Alonso Rodríguez “la mayor parte de las medidas específicas del régimen canario se diseñan con el objetivo de lograr una adaptación progresiva de la economía canaria a las nuevas condiciones de la integración, y no se derivan de su condición de región alejada e insular”. Junto a esta temporalidad, tampoco se debe olvidar el proceso de armonización en el que se encuentra inmersa la construcción europea frente a la cual se deben elaborar instrumentos que la contrarresten dadas las características de la región canaria. Por eso, considera que hay que desvincular el nivel de renta como indicador exclusivo de los condicionantes que dificultan el desarrollo del Archipiélago incorporando un catálogo de efectos que sobre la estructura económica de Canarias generan los hándicaps que compo-

nen la ultraperiferia (C.E. Alonso Rodríguez, 1999). Las perspectivas futuras para que Canarias mantenga su condición de beneficiaria de los Fondos europeos son preocupantes porque la media de renta se aproxima al 75% del PIB comunitario y la integración de nuevos Estados de Europa central con niveles económicos más bajos hará que el porcentaje de la media comunitaria suba perjudicando a las regiones que en la actual situación son beneficiarias de los Fondos. A este panorama hay que añadir que los Estados más ricos y que son contribuyentes netos del Presupuesto comunitario son reticentes a las peticiones de incrementar sus aportaciones para mantener los actuales niveles de las políticas de cohesión económica y social.

La articulación orgánica de las actividades de relación institucional con las otras Comunidades Autónomas, el Estado central y las Comunidades Europeas, por un lado, y las políticas de promoción económica exterior y atracción de inversiones puestas en práctica por la CAC, por otro, poseen su núcleo directivo en el entorno orgánico de la Presidencia del Gobierno, en tanto que estatutariamente le corresponde la representación institucional de Canarias y la dirección política de la actividad gubernamental. Sin embargo, el progresivo desarrollo de la acción institucional y económica ha motivado la necesidad de apoyo administrativo y técnico desde otras ramas departamentales de la Administración Pública canaria y, más concretamente, éste ha provenido de las Consejerías de Presidencia, de Economía y Hacienda, las cuales se han ido adaptando funcional y orgánicamente a las directrices trazadas por el programa de gobierno. En el inicio de la andadura de la CAC, junto con las actividades de representación institucional de carácter típicamente protocolaria, destaca, desde un primer momento, la sensibilidad hacia las relaciones con las Comunidades Europeas17 . De este modo, la estructura orgánica y funcional con proyección europea irá adquiriendo un contenido propio y diferenciado desde la configuración originaria de la Administración Autonómica canaria, incluso, llegando a integrar la promoción económica exterior, mientras que las relaciones exteriores se

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III.- LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA CANARIA: DE LA INTEGRACIÓN EN EUROPEA A LA ACCIÓN EXTERIOR Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

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desarrollarán con posterioridad y permanecerán en el ámbito orgánico de la Presidencia del Gobierno. 1) La construcción de la Autonomía canaria (1983-1985) El periodo de tiempo que abarca desde el Gobierno provisional de enero de 1983 hasta la actualidad lo podemos estructurar en cuatro etapas. La primera etapa se inicia con la formación del Gobierno provisional citado y termina con el Gobierno que se constituye en julio de 1985. El Gobierno provisional ejerce sus funciones hasta junio, cuando se constituye el primer Gobierno Autónomo después de la celebración de las primeras elecciones autonómicas en mayo de ese año, y articula orgánicamente sus relaciones institucionales bajo la suprema dirección de la Presidencia del Gobierno en las Consejerías de Administración Territorial y Desarrollo Autonómico, Consejería de Economía y Comercio y Consejería de Hacienda. La Presidencia del Gobierno, como ocurrirá en los sucesivos Gobiernos canarios, ejerce las funciones que estatutariamente se le atribuyen de mantener las relaciones con otras instituciones del Estado y sus Administraciones. A su vez, dentro del organigrama de la Presidencia del Gobierno se encuadra la Vicepresidencia, siendo éste el único supuesto en que la misma no asumió simultáneamente una Consejería. La Consejería de Administración Territorial y Desarrollo Autonómico asumió las funciones de relacionarse con la Administración Central del Estado en la negociación de las transferencias de competencias de ésta a la Administración canaria, así como la vigilancia y el impulso de las mismas, por su propia denominación obedece todavía a la dinámica de la acomodación a la nueva estructura territorial del Estado. Por su parte las relaciones exteriores o supraestatales con la CEE se atribuyen a la Consejería de Economía y Comercio como encargada de los estudios de la política con relación a la integración de España en las Comunidades. Desde estos primeros momentos se empieza a configurar la Consejería de Hacienda como una de las de mayor peso en la estructura administrativa canaria en la medida que se asuman competencias transferidas y se desarrollen las atribuidas por el Estatuto de Autonomía, además de la gestión de los fondos y programas de las Comunidades Europeas aplicados en Canarias. Celebradas las primeras elecciones autonómicas se inicia la I Legislatura (1983-1987) y se constituye el primer Gobierno Autónomo de Canarias. Con respecto al número y denominación se mantienen las

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Este primer Gobierno Autónomo sufrió su primera remodelación en marzo de 1985. El avance cuantitativo del proceso de transferencias del Estado a la CAC es el motivo de la misma. La remodelación se justifica por la sobrecarga de las funciones atribuidas a la Presidencia del Gobierno y la inadecuación de la estructura administrativa, propia de una fase inicial de la autonomía, a la asunción de competencias y servicios traspasados por el Estado. En los aspectos que nos interesan lo destacable es la desaparición de la Consejería de Administración Territorial y Desarrollo Autonómico y la creación de la Consejería de la Presidencia, que asume las atribuciones de la anterior, más otras de carácter administrativo y técnico que se integraban en la Presidencia del Gobierno, para que ésta ejerciera con más facilidad sus cometidos políticos, y la remodelación de la Consejería de Hacienda por el aumento del volumen de gestión y decisión del gasto público. Respecto a la Consejería de Economía y Comercio seguirá incrementando sus competencias en las relaciones de la CAC con las Comunidades Europeas y, junto con las anteriores de elaboración de estudios de seguimiento de la adhesión de España en la CEE, asume las de la coordinación con el Estado de la política de integración de Canarias en la CEE, en especial en lo relativo a su Estatuto específico canario. Otro dato a destacar es que la Vicepresidencia no asume la nueva Consejería de la Presiden-

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mismas que en el Gobierno provisional visto anteriormente. No obstante, la Presidencia del Gobierno crece en órganos al asumir competencias sobre la organización y funcionamiento de la Administración Autonómica (Función Pública, Inspección General de Servicios,...), así como las relaciones de comunicación con el Parlamento de Canarias y el seguimiento del desarrollo legislativo del programa de Gobierno. Por su parte, la Consejería de Administración Territorial y Desarrollo Autonómico si bien se configura como la que se relaciona con las otras Administraciones Públicas canarias y, más concretamente, con las Administraciones Locales, al ejercer la función de desarrollo autonómico es la que asume las negociaciones con el Estado sobre las transferencias. Más interés ofrece desde el punto de vista de las relaciones institucionales exteriores la Consejería de Economía y Comercio a la que le corresponde examinar los problemas que acarrea para Canarias la integración de España en Europa y se le atribuye la realización de los estudios sobre el eventual ingreso de España en las Comunidades Europeas, dentro de la competencia general de planificación y desarrollo de la política económica regional.

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cia, sino la de Industria, Energía y Medio Ambiente, si bien sigue siendo el responsable de la coordinación y comunicación del Gobierno con el Parlamento de Canarias. 2) Incertidumbre y análisis de alternativas (1985-1991) La segunda etapa comprende desde julio de 1985 hasta las elecciones autonómicas de 1991. En julio de 1985, después de resolverse la crisis gubernamental, que se origina por el rechazo del Parlamento de Canarias a las condiciones de adhesión a las Comunidades negociadas por el Gobierno del Estado, se constituye el segundo Gobierno de la I Legislatura. La nueva estructura departamental sufre una modificación que explícitamente obedecía a la necesidad de dotar a la Administración canaria de los instrumentos que permitieran adecuar los sectores económicos canarios a la futura adhesión de España en las Comunidades Europeas. Por eso la Presidencia del Gobierno asume directamente la planificación económica regional suprimiendo la Consejería de Economía y Comercio e integrando sus competencias en una Viceconsejería de Economía y Comercio bajo su directa dependencia. Esta remodelación departamental se efectúa en un marco de relaciones institucionales entre la Administración del Estado y la CAC que se prevé complejo y, particularmente, en lo relativo a la aplicación del protocolo adicional de Canarias que se incluía en el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas. Por su parte, la Consejería de la Presidencia se seguirá configurando como la encargada de las competencias que afectan a la organización administrativa de la Administración Pública autonómica, de las relaciones interadministrativas de las Administraciones Públicas canarias y velar por la defensa de la autonomía de Canarias por lo que entiende de los conflictos de competencias con la Administración del Estado, si bien a partir de 1986 tendrá las competencias sobre las Entidades Canarias en el Exterior, por medio de las cuales se mantienen los vínculos entre las comunidades de emigrantes canarios, en especial en América Latina, y las instituciones públicas canarias. Durante la II Legislatura (1987-1991) se formaron dos Gobiernos de Canarias. En primer lugar destacamos la falta de continuidad en la Consejería asumida por la Vicepresidencia, pues en estas dos ocasiones fue la Consejería de la Presidencia.. Como dato más llamativo de la nueva estructuración departamental del Gobierno canario cabe destacar que se vuelve a crear la Consejería de Economía y Comercio con

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las competencias que antes se le atribuyeron a la Viceconsejería homónima de los Gobiernos de la anterior Legislatura (planificación de la política económica canaria y la realización de estudios en relación con la CEE). El segundo Gobierno de la Legislatura que se forma a partir de diciembre de 1988, después de la pérdida de confianza del Presidente del anterior Gobierno, cuenta como novedad la creación de una Comisión interdepartamental que sirvió de órgano para la elaboración, seguimiento y armonización del Plan Económico Regional (la Comisión de Planificación Económica de Canarias) bajo la coordinación de la Consejería de Economía y Comercio (por lo que se fortalece la unidad administrativa específica de planificación económica creada en el anterior Gobierno), y sin perjuicio de la existencia de otras Comisiones. Los motivos de su creación son el producto de la adaptación de la estructura administrativa de la CAC a las exigencias de la integración en las Comunidades Europeas y, más concretamente, a los procedimientos y requisitos establecidos para la aplicación de los Fondos Estructurales y los demás instrumentos financieros a los que se acogía Canarias. Así la finalidad de esta Comisión era elaborar el Plan de Desarrollo Regional de periodicidad quinquenal que debía incluir la descripción de las principales líneas de actuación seleccionadas para el desarrollo regional y de las acciones correspondientes, junto con la previsión sobre la utilización de las contribuciones provenientes de las Fondos Estructurales y de los instrumentos financieros. El otro dato destacable es la nueva creación, también en esta Consejería, de una unidad administrativa específica de promoción económica como responsable de las actividades dirigidas al apoyo y promoción de las empresas canarias en el ámbito regional y en el exterior, así como el fomento de proyectos de inversión en Canarias, además de informar y asistir a los empresarios sobre las ayudas y programas de su interés de la CAC, del Estado y de las Comunidades Europeas. Después de lo expuesto cabe considerar a la Consejería de Economía y Comercio como la estructura administrativa de la Comunidad Autónoma clave en las relaciones institucionales entre ésta, el Estado y las Comunidades Europeas, así como una pieza de la embrionaria acción exterior, en este caso de carácter económico, de Canarias. Es el ejemplo que nos indica con mayor nitidez los efectos que causa en la estructura administrativa de la CAC la integración en la CEE y la necesaria adecuación de la misma a los nuevos retos económicos de un mercado en proceso de integración y liberalización a los que no puede dejar de responder y actuar.

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3) La concreción orgánico-administrativa de la acción exterior canaria (1991-1999) La tercera etapa que comprende desde 1991 hasta 1999 es crucial y se caracteriza por la aparición de unidades orgánicas específicas de relaciones de relaciones institucionales que canalizan la acción exterior de la CAC. En el primer Gobierno de la III Legislatura la Presidencia profundiza en su papel estatutario de representante institucional de la Comunidad Autónoma y de su ejecutivo, funciones que se refuerzan con la creación por primera vez de una unidad orgánica (la Dirección General de Relaciones Institucionales) específica a la que se encomienda promover las relaciones con otras instituciones estatales o autonómicas, preparar y organizar actos institucionales, patrocinar campañas institucionales y promover la comunicación entre la Administración autonómica y la sociedad canaria. Otras modificaciones relevantes se producirán como consecuencia de la unificación de las Consejerías de Economía y Comercio y de Hacienda, en la Consejería de Economía y Hacienda, circunstancia que perdura hasta la fecha. Así, la promoción económica no desaparecerá, pero perderá la independencia orgánica de la que gozaba hasta ese momento, en tanto que se integrará en una unidad administrativa que desempeña otras funciones (Dirección General de Política Financiera y Promoción Económica) que se justifica en la necesidad de otorgar unidad a la política financiera y crediticia del sector público con la promoción económica de Canarias. Mayor trascendencia tendrá la creación de la nueva Dirección General de Coordinación de Relaciones Económicas con las Comunidades Europeas, que agrupará las competencias que antes correspondían a la Consejería de Economía y Comercio y algunas que ya se habían asignado a la de Hacienda en cuanto a la coordinación en materia económica y fiscal de las relaciones con las CEE. Su creación se justifica por el creciente protagonismo que en la CAC adquiere las acciones de la CEE, en particular la participación en las actividades económicas regionales y su financiación por medio de los Fondos Estructurales y otros programas, todo lo cual exige la coordinación de las acciones sectoriales de las distintas Consejerías y facilitar el desarrollo, seguimiento y divulgación de los diferentes programas comunitarios relevantes para Canarias. De este modo la Consejería de Economía y Hacienda refuerza su posición en la estructura administrativa canaria en sus relaciones con las Comunidades Europeas (es la encargada de coordinar, informar y apoyar técni-

El segundo Gobierno de la Legislatura surge en mayo de 1993 como consecuencia del triunfo de una moción de censura contra el Gobierno anterior. Si bien desde las primeras elecciones autonómicas habían logrado representación parlamentaria fuerzas políticas subestatales canarias, que apoyaron y formaron Gobiernos anteriores, es la primera vez que éstas forman una mayoría absoluta en el Parlamento y constituyen por primera vez un Gobierno que se declara nacionalista canario. Coalición Canaria es esta fuerza nacionalista y ha permanecido en el Gobierno canario gobernando en solitario o con el apoyo del Partido Popular. El dato más significativo es la transformación de la anterior Dirección General de Relaciones Institucionales en Viceconsejería y la ampliación de sus competencias a la promoción de las relaciones con instituciones, no sólo de ámbito autonómico y estatal, sino también internacional, lo cual generó una situación conflictiva con la Administración Central del Estado, en tanto que podía invadir competencias del Estado en materia de relaciones internacionales. Además, al margen de las competencias que corresponden a la Consejería de la Presidencia sobre las entidades canarias en el exterior, esta nueva Viceconsejería asume prestar apoyo técnico al Consejo de Entidades Canarias en el Exterior y la dependencia de la Oficina de Relaciones Institucionales del Gobierno de Canarias en Madrid para canalizar las relaciones con la Administración Central del Estado y las Cortes Generales. En la Consejería de Economía y Hacienda se produce una nueva reestructuración orgánica, que no implica una variación competencial. Así, la promoción económica, que como hemos señalado poseía un fuerte contenido hacia el ámbito territorial europeo, y las relaciones económicas con las Comunidades Europeas, se refunden en una unidad orgánica: la Dirección General de Promo-

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camente a las políticas y programas de la CEE que tengan incidencia en Canarias, sin perjuicio de las competencias de ejecución de las demás Consejería del Gobierno canario) y el Estado (ostenta la representación de la CAC en la Comisión Sectorial para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas dependientes de la Administración del Estado) en los temas de incidencia comunitaria. Por lo que respecta a la Vicepresidencia del Gobierno, siguiendo con la práctica de la anterior Legislatura, asume la Consejería de la Presidencia y las relaciones con el Parlamento de Canarias, constituyendo una novedad la aparición de un Gabinete de asesoramiento propio, que hasta entonces compartía con el Presidente.

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ción Económica y Asuntos Europeos. Por último, señalar que la Vicepresidencia rompe con la trayectoria de los tres anteriores Gobiernos y asume en esta ocasión la Consejería de Educación, Cultura y Deportes.

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El Gobierno canario constituido al comenzar la IV Legislatura (1995-1999) es reestructurado significativamente y se fortalece, en los aspectos que nos interesan, a la ahora denominada Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales que se estructura con una Viceconsejería de Relaciones Institucionales de la que depende la Dirección General de Asuntos Europeos, asimismo es la que presta el apoyo al Presidente del Gobierno como representante institucional de la Comunidad Autónoma y del ejecutivo en el ámbito territorial fuera de la CAC, con especial referencia a las relaciones del Gobierno de Canarias con la Administración del Estado y las Instituciones Europeas (incluso se le atribuyen las relaciones del ejecutivo con el Parlamento de Canarias, que hasta el momento correspondían al Vicepresidente). En esta Consejería se integraran competencias de relaciones institucionales que antes estaban adscritas a la Presidencia del Gobierno y las de coordinación y gestión de las mismas ante la Administración del Estado y las Instituciones Europeas que se atribuían a la Consejería de Economía y Hacienda. También se le atribuye una nueva competencia: el establecimiento de las oficinas representativas del Gobierno fuera del ámbito territorial de la CAC (así, junto a la ya citada Oficina radicada en Madrid, le corresponde la organización y funcionamiento de las Oficinas Representativas en el exterior, en especial la Oficina ante la Unión Europea en Bruselas, que se crea en 1996). Sin embargo, en la Consejería de Economía y Hacienda queda un residuo significativo de competencias sobre las políticas y programas de las Comunidades Europeas dentro de las de promoción económica, que con las nuevas circunstancias que se producen al aprobarse la nueva ordenación jurídica del REF y la aplicación del programa POSEICAN conducirán a sucesivas reestructuraciones de las Consejerías implicadas. La primera tiene lugar en 1997 con la asignación de competencias económicas y fiscales de la Unión Europea con incidencia en Canarias en la Consejería de Economía y Hacienda (se crea una Viceconsejería de Economía y Coordinación Técnica con la Unión Europea de la que dependen la promoción económica, los tributos y los asuntos económicos con la UE), quedando la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales como la encargada de la presencia institucional del ejecutivo canario en los foros internaciona-

4) Las relaciones con África y la cooperación internacional (1999-...) En la cuarta y última etapa, que comienza en 1999 con la V Legislatura la Consejería de Presidencia vuelve a desempeñar las competencias que le eran tradicionales hasta la anterior Legislatura, al pasar las de relaciones institucionales de nuevo a la Presidencia del Gobierno (con excepción de las relaciones con el Parlamento de Canarias, que se mantienen en la Consejería de Presidencia), desempeñando la Consejería de Economía y Hacienda las asignadas con anterioridad y manteniendo un protagonismo especial en las relaciones con la UE. Dentro de la Presidencia del Gobierno será el Vicepresidente quien tenga atribuidas las competencias de acción exterior y relaciones institucionales, y del que dependen orgánicamente las unidades respectivas (Viceconsejería de Acción Exterior y Relaciones Institucionales, con las respectivas Dirección General de Relaciones con África y la nueva Dirección General de Acción Exterior y Cooperación) y el Comisionado que coordinará las relaciones con la Comunidad Autónoma con la UE, con el apoyo técnico de la Viceconsejería citada y la Consejería de Economía y Hacienda. En este nuevo reparto de competencias la Vicepresidencia aparece especialmente fortalecida en su posición de dirección de las relaciones institucionales y la acción exterior, porque al mismo tiempo asume la Consejería de Economía y Hacienda.

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NOTAS De hecho la singularidad específica de Canarias es la existencia del régimen económicofiscal, ya que las otras son compartidas con el otro territorio insular español, las Islas Baleares. 2 Nos referimos a la conocida como Ley de Cabildos Insulares que rompió el uniformismo administrativo provincial y supuso el reconocimiento de la realidad administrativa insular. 3 Supuso la creación y confirmación de los puertos francos y la libertad comercial exterior del Archipiélago, desvinculándose del mercado nacional español. 4 Las Islas poseen una doble faceta en cuanto son Administración Local, equiparada a la Provincia, e instituciones de la CAC cuando ejercitan competencias autonómicas transferidas y delegadas. 5 Nos referimos concretamente a los Departamentos Franceses de Ultramar (DOM). Los Tratados fundacionales hacen una leve referencia a los mismos, pero para los DOM y Francia es crucial el año 1978, pues la Sentencia Hansen del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declara la plena aplicabilidad del derecho comunitario a estos departamentos. Esta situación perjudicaría a dichas regiones en comparación con el tratamiento preferencial recibido por los Países y Territorios de Ultramar (PTOM) y los países de ACP (Asia, Caribe y Pacífico). El planteamiento de Francia de un régimen especial para los DOM encontrará el apoyo de dos Estados miembros de reciente incorporación con territorios insulares alejados: España y Portugal. 6 Una vez producida la adhesión la población de Groenlandia decidió mediante referéndum la salida de las Comunidades Europeas lo que conllevó la modificación de los Tratados. 7 El Reino Unido tenía reconocida especialidades a algunos territorios insulares que se han mantenido después de la adhesión. 8 Con las excepciones de Estonia, Chipre y Malta. 9 Un estudio realizado por Eurisles en 1997 pone de manifiesto que la insularidad tiene un efecto multiplicador con respecto al continente. Así, transportar una mercancía desde Holanda hasta una ciudad insular da resultados como que Baleares no está cerca de Barcelona, sino en el sur de Argelia, o las regiones ultraperiféricas más cercanas están, al menos, en Brasil (F. Fernández Martín, 1999: 25). La falta de claridad en las estadísticas europeas sobre las islas ha propiciado la elaboración de datos desde las organizaciones defensoras de los intereses insulares como la citada EURISLES que es una iniciativa de la Comisión de Islas de la Conferencia de Regiones Marítimas y Periféricas (CRPM), de centros de estudios (Los costes de la ultraperiferia de la economía canaria: resumen ejecutivo, 2002, Centro de Estudios Económicos-Fundación Tomillo) o de los gobiernos regionales. 10 El término “ultraperiferia” aparece citado por primera vez en las resoluciones de la Comisión de Islas de la CRPM aprobadas en 1987 en la isla de la Reunión y pronunciadas por el entonces presidente de la Región Autónoma de las Azores (F. Fernández Martín, 1999: 15) 11 Constituido en 1994 pone en contacto a los parlamentarios europeos insulares para coordinar su actividad parlamentaria en defensa de los intereses insulares. 12 Podemos mencionar el apoyo de España y Portugal a Francia en el tema de los POSEI. La propuesta española de introducción de un artículo específico relativo a la ultraperiferia en el futuro Tratado de Ámsterdam será reemplazada por otra conjunta de los tres Estados (M. Pérez Delgado, 2000:74). Más recientemente citamos la reunión de los Secretarios de Estado de Francia, Portugal y España con los Presidentes de las Regiones Ultraperiféricas celebrada en Las Palmas de Gran Canaria en febrero de 2002 para defender conjuntamente que se

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tengan en cuenta sus singularidades en la Política Regional. La Macaronesia es una amplia zona que abarca los archipiélagos de las Azores, Maderia, Canarias y Cabo Verde, así como los islotes de las Salvajes. Sus características geológicas, de fauna y flora con un alto número de endemismos le proporcionan homogeneidad. Además, su valor estratégico en las rutas marítimas de los imperios español y portugués fue importante, sin que se perdiera durante la expansión colonial europea del siglo XIX. La política regional ha estimulado la cooperación en diversos campos como la protección y conocimiento de la flora y fauna, protección del medio ambiente, desarrollo rural, transportes marítimos y aéreos, intercambios comerciales... Otras iniciativas son la celebración, desde 1990, de las Jornadas Parlamentarias de Archipiélagos Atlánticos (Azores-Madeira-Canarias), la creación de la red sindical de información y formación y la constitución del Comité Sindical ultraperiférico de las RUP de Azores, Canarias y Madeira en el marco de la Confederación Europea de Sindicatos CES-ETUC o la celebración de la I Feria de la Macaronesia, celebrada en Cabo Verde en junio de 2002, para fomentar los intercambios comerciales entre sí y con el continente africano. 14 La existencia de Zonas Francas, zonas “off shore” y similares no se deben confundir con “paraísos fiscales”, sino como lugares de intercambio mercantil y financiero con terceros Estados, incluso con los cuales la UE tiene relaciones económicas preferenciales. La proximidad de estos territorios europeos en otros continentes les facilita la apertura y establecimiento de relaciones comerciales o de cooperación internacional a los Estados miembros de la UE con Estados en vías de desarrollo. Con independencia de la producción agrícola de tipo tropical y lugares turísticos, también se han configurado como centros de producción tecnológica y científica, como las bases espaciales europeas en Guayana o el Instituto Astrofíco de Canarias. 15 La Constitución portuguesa de 1976 y los Estatutos de Autonomía de Azores y Madeira reconocen la participación de los Gobiernos autónomos en las negociaciones de los tratados y acuerdos internacionales. La participación de los Gobiernos autónomos fue crucial para la configuración de sus regímenes especiales (M.A. Asín Cabrera, 1988: 112) 16 M. A. Asín Cabrera destaca como “una innovación comunitaria, sin precedentes” la previsión en el Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Europea de un mecanismo de revisión del régimen especial aplicable a Canarias. Este mecanismo evita las complicaciones y complejidades que conllevan la modificación de los Tratados. (M.A. Asín Cabrera, 1988:279-283). 17 El estudio de la organización administrativa autonómica relacionada con los asuntos de la Unión Europea ha tenido un desarrollo muy escaso hasta fechas muy recientes como pone de relieve E. ROIG MOLÉS (2002), Las Comunidades Autónomas y la posición española en asuntos europeos, Valencia, Tirant lo Blanch, p.208.

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RELACIONES MULTINIVEL EN POLÍTICAS DE GÉNERO Mª José García Solana

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- ESPACIOS DE RELACIÓN Y ACTORES DE LAS POLÍTICAS DE GÉNERO. II.- LA POLÍTICA EN MATERIA DE VIOLENCIA DE GÉNERO. CASO CONCRETO DE RELACIONES GUBERNAMENTALES Y DE GESTIÓN. CONCLUSIONES

INTRODUCCIÓN

Las políticas de género o programas de género forman parte de lo que algunos autores han denominado “áreas emergentes” (MONDRAGÓN, 2001, 326) de políticas públicas. El principal rasgo de estas políticas es la implicación de diversos niveles de gobierno y actores en su desarrollo, en nuestro caso: Unión Europea, gobiernos nacionales, regionales y gobiernos locales, así como, la interrelación con la sociedad civil. Esta circunstancia pone de manifiesto el cambio de rol experimentado por los Estados en tanto en cuanto eran los principales decisores de las políticas públicas y pasan a ser un actor más en la red de poder. En la actualidad, la comprensión de las relaciones de poder pasa por la inclusión en el proceso de decisión de otros actores que ejercen su influencia en la red de poder, que estará marcada por la globalización de los intercambios y el enfoque interrelacional. En relación a las políticas de género éstas han buscado proporcionar servicios y recursos que permitieran a las mujeres ejercer sus

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El capítulo que a continuación se presenta tiene como objetivo principal analizar cómo se articula el proceso de formación e implementación de las políticas de género y qué papel juegan en estas relaciones de poder los diferentes actores.

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derechos en el ámbito público y privado, puesto que la socialización patriarcal había menoscabado considerablemente sus oportunidades y posibilidades. La búsqueda de soluciones políticas a esta realidad ha sido abordada de dos maneras, una sectorial, realizando políticas diseñadas exclusivamente para el colectivo de mujeres y, otra intentando convertir la perspectiva de género en una variable condicionante del resto de políticas (transversalidad). Aunque las relaciones intergubernamentales (RIG) son el marco principal de decisión de políticas públicas, como señala Agranoff, es importante mostrar la relevancia que está adquiriendo el análisis de la gestión intergubernamental (GIG) (AGRANOFF, 1997,125), es decir, cómo en el proceso de ejecución, las decisiones e instrumentos utilizados en la implementación de las políticas influyen en su configuración. Por tanto, en este ámbito de relaciones hay que valorar el papel de los diferentes niveles de gestión, y no sólo entre técnicos de un mismo nivel de gobierno sino entre distintos niveles. Mediante esta perspectiva, podemos conocer la existencia de cauces formales e informales de negociación en la implementación y la articulación de estrategias de acción que nos transmitirán el verdadero grado de compromiso. Respecto a la estructura del artículo, en una primera parte se desarrollan los principales conceptos que permiten comprender las RIG dentro de las políticas de género. Si bien, en un segundo apartado se aborda cómo estas relaciones se desarrollan e implementan en la política de lucha contra la violencia de género, teniendo en cuenta el cambio fundamental experimentado por esta política a partir de 1995 con la IV Conferencia Mundial. En el análisis del proceso de negociación y ejecución de la política de género buscaremos visualizar cuáles son las principales características que definen la articulación de los niveles de gobierno y administración y quiénes son y cómo interactúan los diferentes actores en dicha red de poder. En concreto, interpretaremos el desarrollo de esta política desde el ámbito europeo, pasando por el nivel estatal –Instituto de la Mujer–, posteriormente a la Comunidad de Madrid –Dirección General de la Mujer – y, finalmente, a los municipios de la zona sureste de la Comunidad de Madrid, Y en todos estos niveles el papel que ocupa la sociedad civil entendida en su sentido amplio que incluye asociaciones sin ánimo de lucro, con ánimo de lucro, empresas, etc .

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I.- ESPACIOS DE RELACIÓN Y ACTORES DE LAS POLÍTICAS DE GÉNERO El desarrollo de políticas de género en los distintos niveles de gobierno implica abordar un enorme abanico de posibilidades y ámbitos de acción (empleo, formación, coeduación, investigación, asociacionismo, conciliación vida familiar y laboral, violencia de género, vivienda, etc). Esta complejidad que transmite la política de género, sin embargo, muestra una serie de constantes que nos permitirán comprender cómo desde esta política pública se articula una parte del espacio público y político de en nuestras sociedades. Varios factores hay que tener en cuenta en el análisis de las políticas de género:

• marco legal-constitucional, • la voluntad política en asumir el discurso de género y la inclusión en la agenda política de esta perspectiva,

• las fuerzas políticas, • la existencia de personal técnico y los canales de comunicación y

Marco legal-constitucional Para comenzar, es necesario señalar, en el ámbito de la formación de las políticas públicas, cuál es el marco legal y competencial en el que nos encontramos y en el que se mueven los actores que están implicados en la toma de decisiones de las políticas de género. Dicho marco legal influye en los actores y sus decisiones, en tanto en cuanto establece la posición inicial de los actores en los procesos de decisión, así como los cauces de decisión y sus límites respecto a otros niveles de gobierno1 . Si bien, en el caso de las políticas de género, y como se verá posteriormente en las políticas contra la violencia de género, la problemática surge ante la falta de un marco competencial y normativo que especifique contenidos estables y asigne responsabilidades. En realidad, nos encontramos ante un ámbito competencial difuso, que

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• la estructura gubernamental en las políticas de igualdad con sus principales órganos de decisión,

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en el caso de limitarse a consideraciones institucionales no nos mostraría la realidad de una política que se asienta en un proceso de decisión formal e informal y en una red de decisores, implementadores y evaluadores que acaban configurando la política de género2 .

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A pesar de ello, abordaremos a continuación el marco legal-constitucional en el que se encuadran los multiniveles de las políticas de género. Para comenzar, el Tratado de Ámsterdam supuso a nivel europeo un paso crucial en la defensa de la igualdad de género y la consideración de esta perspectiva como necesaria para el éxito del resto de políticas europeas. En su artículo 2 establece la defensa de la igualdad entre hombres y mujeres como una tarea explícita de la Comunidad. Junto a éste, el nuevo artículo 3 requiere a la Comunidad como principal promotora de la igualdad entre mujeres y hombres. El Tratado se completa con lo dispuesto en la Carta de los derechos fundamentales de la UE, en tanto establece en su artículo 23 el “derecho a la igualdad entre hombres y mujeres”. Hay que señalar que ha sido desde la Unión Europea donde hemos encontrado una visión más amplia y centrada en el tratamiento de valores de igualdad de género e intentos de definición de un marco legal a partir de directivas3 y principalmente comunicaciones de instituciones europeas. Por otro lado, la Constitución española reconoce en su artículo 9.2. que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” y más concretamente en el artículo 14 “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Dentro de los gobiernos regionales, la Constitución española en su artículo 148.1.20ª establece que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en “Asistencia social” . El desarrollo de este concepto en el ámbito de políticas de género y del territorio de la Comunidad de Madrid se concretará en el Estatuto de Autonomía que

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señala en su artículo 1.3. que la Comunidad de Madrid “aspira a hacer realidad los principios de libertad, justicia e igualdad de todos los madrileños”. Para concluir, la LRBRL en su artículo 25.2. k) establece para las Corporaciones Locales que éstas prestarán servicios sociales y de promoción y reinserción social, que se completa con la Disposición transitoria 2ª en cuanto “los municipios ostentarán (...) cuantas competencias de ejecución no se encuentren conferidas por dicha legislación sectorial a otras Administraciones públicas” . A partir de lo expuesto, son dos las consideraciones que surgen: por un lado, valorar hasta qué punto existe un verdadero marco legal que nos ayuda a dar al menos una primera inter pretación institucionalista de las políticas de género, y, por otro, valorar cuál es el tratamiento de la perspectiva de género.

Esta situación nos lleva a centrarnos en el análisis de las relaciones intergubernamentales y el resultado de su articulación. En dichas relaciones, entran en juego acuerdos formales e informales entre diferentes niveles de gobierno –con relaciones verticales, ascendentes o descendentes, y horizontales– que darán paso a un juego de intereses y relaciones clientelares, donde la sociedad civil organizada y los actores públicos tejerán una red de relaciones que compita por la búsqueda de una buena posición en la red de poder y sitúen al Estado como un actor más. En segundo lugar, desde el punto de vista de la consideración de las políticas de género en el marco de la asistencia y bienestar social, dicha inclusión no permite dar una definición que diferencie estas políticas de las actuaciones generales de los servicios sociales. Serán los diferentes niveles de gobierno, en el desarrollo de esta política, los que realmente van a definir qué es la perspectiva de género y cómo se construyen las dimensiones de ésta política. Además, la inclusión de los programas de mujer dentro de la

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En primer lugar, podemos afirmar que, las políticas de género no han encontrado una respuesta a su desarrollo en un mero análisis normativo sino en un proceso diferente centrado en procesos de planificación, implementación y evaluación de la política y, en cuyo desarrollo se definirá su contenido y el posicionamiento real de los actores implicados.

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asistencia social señala la existencia de una problemática organizativa –a nivel político y técnico- que va a ser una constante en el desarrollo de los programas de mujer respecto a las áreas de servicios sociales. En la mayor parte de las ocasiones, será la voluntad política y el desarrollo técnico de los programas los que resolverán el conflicto. La voluntad política en el discurso de género y la inclusión en la agenda política La configuración de las políticas de género no sólo viene influida por un marco legal-constitucional, además en esta política es fundamental el discurso de género asumido por los actores que determinará el grado de implicación y compromiso. El posicionamiento político en el discurso de género determinará su entrada en la agenda pública y su importancia en el marco general de desarrollo de las políticas públicas, sobre todo, teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos los organismos de igualdad forman parte de la estructura de otros organismos. a) Existencia de voluntad política Una condición necesaria para la inclusión en la agenda política de las cuestiones sobre género es la voluntad política existente. Esta voluntad política tendrá que jugar en dos escenarios de conflicto:

• Intraorganizativo Los organismos de igualdad pueden presentarse como organismos con autonomía y diferenciados organizativamente o bien formando parte de otros organismos del ámbito social. Por ejemplo, podemos encontrar concejalías y áreas de mujer junto a concejalías de servicios sociales o empleo. Esta situación suele implicar cierto grado de conflicto latente entre impulsores de políticas de género e impulsores de políticas sociales en general. Por ello, la voluntad política de desarrollo de este área, esté o no vinculada a otras, es un factor que determina el tipo de política de género que se quiere desarrollar (política de género frente a políticas destinadas al colectivo de mujeres sin perspectiva de género, políticas de familia). Junto a la necesidad de que exista una voluntad política que mar-

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• El entorno a la organización Con ello nos queremos referir a la necesidad de que la voluntad política debe hacerse extensible a las relaciones entre instituciones políticas y administrativas y la sociedad civil (organizada). La existencia de comunicación entre las instituciones públicas y el tercer sector supone un factor fundamental en el avance de políticas de género, teniendo en cuenta que fueron los primeros actores en el desarrollo de dichas políticas y actualmente siguen ocupando un papel en el ámbito de la investigación, de las experiencias piloto y de la construcción del discurso de género.

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que las líneas diferenciales que identifiquen las políticas de género respecto al resto de organismos y políticas sociales, debe existir voluntad política y capacidad de diálogo que propicie la negociación y la introducción de esta perspectiva en el resto de órganos y políticas públicas. Las actuaciones que genera una política destinada al colectivo de mujeres, por su amplia temática, plantea desde el primer momento la necesidad de negociación con representantes de otras áreas de gobierno. La voluntad política –concienciación y compromiso– existente en otros representantes políticos permitirá introducir la problemática de mujer en cada agenda política y llevar a cabo acciones que supongan aplicar la transversalidad de las políticas de género. El grado de implicación y negociación alcanzado nos permitirá hablar de mero simbolismo o de codecisión y cogestión. Un ejemplo, podemos encontrarlo en la política desarrollada contra la violencia de género, que trataremos posteriormente como caso concreto, por cuanto cualquier acción destinada a este colectivo debe tener en cuenta la existencia y posibilidad de denuncia ( justicia, interior, etc), la existencia de lesiones, daños físicos y psíquicos ( sanidad, salud pública), la violencia económica (necesidad de inserción laboral), la pérdida de habilidades sociales y capacidades personales (servicios sociales, educación). Esta situación da muestra de que no sólo es la solución eficaz a un problema sino la voluntad existente en las diferentes áreas lo que facilitará la búsqueda de soluciones globales a problemas sociales que tiene influencias en diferentes políticas y áreas que, por lo general, están parceladas y necesitan respuestas coordinadas.

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b) Discurso de género en la agenda política La incorporación del discurso de género es una clave fundamental para conocer hasta qué punto se desarrollarán políticas en este campo, el grado de implicación de las mismas y los resultados que se pretenden, ya que tanto la negación como la neutralidad en las acciones públicas implican no hacer política de género. Uno de los principales factores para la inclusión en la agenda política supranacional, nacional, regional y local ha sido el debate internacional “no sólo porque la inclusión de estos temas en las agendas de los gobiernos de otros países suelen provocar cuando menos, un debate público sobre el tema y en algunos casos incluso el desarrollo de políticas sustantivas al respecto; sino porque a partir de los años 70, la organización de la I Conferencia Mundial para la Mujer y el inicio de la década de la Mujer en las Naciones Unidas (1976-1985) constituyen un hito para el reconocimiento y aceptación internacional de la impor tancia de los problemas de las mujeres” (MARTÍNEZ HERNÁNDEZ: 2000: 154). Además, la visión estratégica de los problemas de género ha llevado al impulso del mainstraiming o transversalidad desde la UE, no sólo en las políticas que desarrolla directamente, sino además como requisito para la implementación de programas cofinanciados por fondos europeos a nivel estatal, regional, local y con ONG’s. La promoción de la transversalidad ha venido respaldada incluso por programas concretos. Por ejemplo, el programa Ceres de la DGM, en el marco del IV Programa de Acción comunitaria y en colaboración con la Fundación Mujeres, ha desarrollado en algunas mancomunidades formación y apoyo para la elaboración de planes y programas de igualdad que sirvan de instrumento marco que guíe la aplicación del mainstraiming, y con apoyo técnico diseñar, ejecutar y evaluar las acciones integrales o transversales. Sin embargo, podemos afirmar que, a pesar de los intentos por incentivar la introducción de esta visión en la definición de otras políticas públicas y las organizaciones, han sido los propios órganos de igualdad los que al final han incentivado y asumido la integración de la perspectiva de género casi en exclusiva. La existencia de acciones desde esta perspectiva en otros organismos tendrá como promotor principal a los organismos de igualdad.

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Las fuerzas políticas En el caso de las principales fuerzas políticas es reseñable que el análisis del eje derecha -izquierda en el territorio que nos ocupa provoca además la aparición de un eje centro-periferia. El eje derecha-izquierda viene marcado por los valores del discurso de género vs. sexo, sobre el que los distintos gobiernos construyen la política de igualdad de oportunidades. Desde los partidos de izquierda –tanto PSOE como IU– se ha reivindicado principalmente el papel de la mujer desde el punto de vista del género, es decir, que la política de igualdad de oportunidades debe dirigirse a modificar el entorno social, cultural, educativo, etc, que ha hecho que históricamente el papel de la mujer esté sometido a la cultura y autoridad patriarcal. Incluir a la mujer dentro del concepto de familia únicamente supone, para los partidos de izquierda, realizar una política que mantiene y afirma los valores patriarcales de autoridad y la relación masculino/femenino asentada no en una concepción de género sino de sexo.

En este discurso aparecen dos concepciones, por un lado, la defensa clara de la familia tradicional, con críticas a la desestructuración del núcleo familiar y el surgimiento de nuevos tipos de familia que deslegitiman la clásica concepción y , por otro lado, la defensa de la conciliación de la vida familiar-profesional que en realidad defiende la imagen de la mujer como protectora y cuidador a la vez que apoya la inserción de la mujer en el mundo laboral. Un claro reflejo lo encontramos en las políticas de lucha contra la violencia donde ésta puede ser interpretada como violencia doméstica ( núcleo familiar) o violencia de género. Esta diferenciación en el discurso se traslada no sólo a los partidos políticos estrictamente sino también a aquellos órganos en los que tienen directa o indirectamente representación, por ejemplo, es el caso de la Comisión de Mujer de la Federación de Municipios de Madrid o el Consejo de la Mujer.

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Por otro lado, el partido de derecha (PP), por lo general, ha defendido el discurso de la mujer en relación al núcleo familiar4 . Ha sido en esta legislatura cuando ha aparecido de forma clara este discurso que ha tenido su reflejo incluso en una ley.

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Junto al eje derecha-izquierda surge un eje centro-periferia. Hay que tener en cuenta que los partidos del eje izquierda han formado gobierno en la mayoría de los municipios de la zona sur de Madrid, o, están en coalición, mientras que el PP gobierna en la Comunidad de Madrid (Dirección General de la Mujer) y el Estado (Instituto de la Mujer). La diferente línea de discurso político se reflejará en las acciones que conformen la política de igualdad de oportunidades de mujeres y hombres, y la concepción subjetiva de definir políticamente con quién se puede llegar a algún acuerdo o negociación político. La existencia de personal técnico y redes de comunicación La posibilidad de desarrollo de planes y programas de igualdad de oportunidades pasa, no sólo por la existencia de organismos o áreas definidas políticamente y de voluntad política sino además por la existencia de personal que pueda desarrollar las acciones propuestas. Esta última consideración afecta principalmente al ámbito local como veremos posteriormente. A nivel europeo, las grupos de técnicos los encontramos, por un lado, en el Grupo interservicios para la igualdad de oportunidades que coordinará actividades de ejecución y evaluación de programas anuales. A nivel europeo las relaciones entre técnicos de los diferentes Estados miembros, propiciadas por la participación en programas europeos, han creado redes pero que en su mayoría son dependientes de la duración de dichos programas. Respecto a otros niveles de gobierno –Estado y CC.AA– , las relaciones entre gestores suelen estar marcadas por la estructura organizativa de negociación definida formalmente reflejada en la materialización de convenios, acuerdos o la organización de jornadas de intercambio. Dentro de la Comunidad Autónoma la relación entre el personal técnico autonómico y el personal técnico municipal viene marcado por la participación en los diferentes programas que se presentan a nivel de la Comunidad y en los que participan los entes locales en una marco formal de relación. Fuera de ello, el resto de intercambios depende de la participación en jornadas, seminarios, para el colectivo de técnicos de los programas. Aunque a nivel supranacional, nacional y regional existe perso-

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nal técnico adscrito a los organismos de igualdad, son muchos los municipios en los que el área o concejalía de igualdad no tiene personal técnico y es el concejal/a el que tiene que hacer ambas funciones con personal no cualificado de la propia corporación. En esta situación, las asociaciones y organizaciones de mujeres especializadas suponen un apoyo técnico necesario. Esta realidad local llevó a la DGM a desarrollar dos tipos de actuaciones que solventaron el problema y que se centraron en dos acciones:

• un programa a nivel municipal de apoyo técnico en el desarrollo de planes de igualdad • programa de incorporación de agentes de igualdad en los municipios. A pesar de las limitaciones, es el personal técnico de las Corporaciones locales el que sorprende, en relación con otros niveles de gobierno, por su mayor nivel de intercambio tanto formales como informales, que se ha afianzado con la participación en programas europeos (principalmente el NOW) pero que se ha continuado periódicamente mediante reuniones informativas y de trabajo.

LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL EN LAS POLÍTICAS DE IGUALDAD: PRINCIPALES ÓRGANOS DE DECISIÓN Como señala Agranoff las estructuras gubernamentales son fundamentales para comprender las RIG y las decisiones políticas que han influido en la descentralización y coordinación de decisiones. Dentro de este apartado es necesario establecer dos ámbitos:

• el expresado por los órganos de igualdad y su papel en la política de género • el expresado por las estructuras de negociación formales fijadas desde las instituciones titulares de las políticas y programas.

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Por lo general, en los municipios de la zona sur de la Comunidad de Madrid, estos contactos suelen implicar intercambio de información, actuaciones que se realizan, novedades legales, subvenciones aparecidas, buenas prácticas, así como propuestas conjuntas de actuación entre las concejalías y áreas de la zona que han afianzado una red informal de negociación.

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I.1. LA CREACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE IGUALDAD El paso previo en el análisis de RIG es conocer qué actores son visibles en el desarrollo de las relaciones de poder.

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En España podemos señalar, en la creación y evolución de los principales actores de políticas públicas 3 niveles:

• Estatal El Instituto de la Mujer fue el primer organismo de igualdad que se crea en España. Este organismo autónomo surge con la Ley 16/ 1983 y se adscribía al Ministerio de Cultura. En la actualidad depende orgánicamente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. En sus funciones tiene como finalidad primordial la promoción y el fomento de las condiciones que posibiliten la igualdad social y la participación de la mujer en la vida política, cultural, económica y social. En España la aparición del Instituto de la Mujer jugó un papel fundamental en la creación de un conjunto de organismos destinados a la realización de políticas de igualdad. Sobre él pivotaría en un principio la articulación de una red de instituciones por la igualdad en las comunidades autónomas. Por ello es destacado el papel que jugó en el proceso de traspaso de competencias a las CC.AA. y el impulso en la creación de planes de igualdad como medio de planificación que articularía el abanico de políticas de mujer5 . Desde el nivel estatal por tanto se apoyó la creación de una estructura intermedia de decisión, ejecución y de coordinación principalmente desarrollada verticalmente (el continuo Estado-CC.AA).

• Comunidades autónomas Entre los órganos que impulsó el Instituto de la Mujer estuvo la creación de la Dirección General de la Mujer en la Comunidad de Madrid. Las primeras políticas de igualdad en la Comunidad de Madrid surgen con la creación de una Comisión Interdepartamental de la Mujer. La Dirección General de la Mujer se crea por aplicación de la

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disposición transitoria Cuarta de la Ley 4/1988 de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1989. En el año 2001 la DGM pasó a formar parte de la Consejería de Trabajo abandonando su anterior ubicación en la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales. La DGM tiene como principal misión la plena participación de la mujer en la vida política, económica y social y la elaboración y coordinación de diferentes planes de igualdad, marco que viene influenciado por los primeros planes diseñados por el Instituto de la Mujer y que recomendaba a las CC. AA su creación. En la articulación de organismos de igualdad, a igual que el Instituto de la Mujer, la Dirección General de la Mujer potenció desde sus primeros años de creación la implantación de una Red Regional de Centros de Información y Documentación de la Mujer con ámbito local, principalmente en municipios medianos y grandes. Esta línea de actuación se ha abandonado a favor de la creación a nivel local de la figura del Agente de Igualdad en la que la DGM juega un papel tanto formativo como de apoyo económico.

No todas surgieron ex novo (VALIENTE FERNÁNDEZ, 19987/ 1999, 178), sino que muchas de ellas son consecuencia de programas destinados a las mujeres y ubicados en otras concejalías, así como, a partir de los Centros de Información y Documentación de la Mujer que sirvieron de base para asentar un mínimo personal e infraestructura en algunos ayuntamientos.

• Los Consejos de Mujer, órganos de participación social en la decisión de las políticas públicas Junto a los órganos políticos-administrativos destaca la institucionalización de la representación y participación de asociacio-

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• Gobiernos locales La consolidación de áreas de igualdad a nivel local destaca por su heterogeneidad tanto en su origen, desarrollo y competencias. Las Concejalías de Mujer o Áreas de Mujer se crearon en la Comunidad de Madrid más tarde que en países de nuestro entorno, en su mayoría en los años 90.

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nes y organizaciones de mujeres sin ánimo de lucro mediante la creación de los Consejos de la Mujer, que en la mayoría de los casos han surgido por iniciativa política. En España el desarrollo de los Consejos de mujer se ha producido principalmente a nivel local y autonómico. No existe un Consejo de la Mujer a nivel estatal y la necesidad de articular cauces de participación a este nivel provocó que en el año 2000 se organizaran las I Jornadas sobre Consejos de la Mujer, a las que acudieron tanto Consejos locales como regionales, y en el que se expresó la necesidad de crear un Consejo a nivel estatal.

I.2.- ESTRUCTURAS GENERALES DE NEGOCIACIÓN: LA COORDINACIÓN DE DECISIONES POLÍTICAS Y DE GESTIÓN. Junto a la existencia de órganos de igualdad, aparecen estructuras de negociación formales que suelen estar expresadas en los planes de igualdad o marcos de actuación, en tanto en cuanto, las políticas que en dichos planes se desarrollan implican coordinar acciones, al menos, a nivel horizontal. En el V Programa de Acción comunitaria (2000-2005) de la Comisión Europea se estructuran tres núcleos de participación a través de los cuales se pretende potenciar las propias estructuras de la Comisión y paralelamente dar mayor impulso a las acciones coordinadas entre Estados miembros y éstos con los interlocutores sociales y sociedad civil. La estructuración de tres núcleos de participación se refleja en: la creación de un Comité consultivo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, a través del cual se pretende facilitar información sobre políticas de los diferentes estados miembros y desarrollar proceso comparado de evaluación; la continuación del grupo de comisarios, dedicado a la igualdad de oportunidades que coordinará los departamentos competentes en la materia, y el Grupo interservicios por para la igualdad, promovido por el grupo de comisarios, que coordinará actividades de ejecución y evaluación de los programas anuales. Aunque la mayoría de estos comités tienen escasa capacidad de control, en el caso de las políticas de género, y sobre todo a partir de 1995 con la presión internacional, sí tienen capacidad de influencia en las líneas de actuación que se deben seguir en las políticas nacionales.

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Por otro lado, la UE apoya la creación de redes de representantes de interlocutores sociales y de ONG’s. Estos últimos se incorporarán en el proceso de circulación de información e intercambio de buenas prácticas, pero como actores implementadores y evaluadores, más que decisores. No forman parte, por tanto, de la red estable de negociación que se crea desde el ámbito institucional. Podemos afirmar que desde la UE las redes de negociación entre Estados miembros sobre políticas de género se han desarrollado dentro de las estructuras ya existentes, y la inclusión de las ONG e interlocutores sociales no suponen en realidad que éstas participen en el proceso de configuración de las acciones comunitarias, sino que representan en realidad un espacio de experimentación que corre paralelo a las decisiones políticas en un nivel supranacional. Centrándonos en el caso de España, los ámbitos de negociación formal tanto a nivel estatal, regional y local vienen expresados, como ya hemos comentado anteriormente, en los planes de igualdad. El primer Plan de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres fue desarrollado por el Instituto de la Mujer en 1987. En la actualidad está vigente el III Plan de Igualdad que comprende el periodo 1997-2000 y durante el año 2001 se ha producido su evaluación y la planificación del IV Plan de igualdad.

Estos foros de negociación parten del análisis de los diferentes informes y conclusiones expresados desde el ámbito político y desde el ámbito técnico. Las Conferencias Sectoriales celebradas al menos una vez al año, reúnen a Ministerios y CC.AA y son los principales núcleos de intercambio político. En los informes de estas conferencias se analiza la evolución de los planes de igualdad, propuestas y modificaciones. Para el análisis técnico de los planes y su diseño hay que unir además los informes anuales de implementación de los planes elaborados por cada una de las unidades organizativas implicadas, y los

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El Instituto de la Mujer tiene encomendada la tarea de la planificación, seguimiento y evaluación que son fruto de la puesta en común de los diferentes actores implicados a nivel nacional y autonómico convocados por el Instituto de la Mujer. Los ámbitos de negociación giran principalmente entorno a las decisiones de planificación, ejecución y evaluación de los planes.

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informes de los comités técnicos de evaluación y comisión de seguimiento de los planes. Estas comisiones de trabajo son uno de los escasos espacios donde participan asociaciones y organizaciones de mujeres. Tienen una doble visión técnica y política ya que de ellos surgen las conclusiones que sirven de base para la planificación del siguiente plan de igualdad o para la modificación del que en ese momento se encuentre vigente. Este proceso de negociación muestra el complejo intercambio de valoraciones, en el que aparecen dos ámbitos claramente identificados, por un lado, el representado por los responsables de negociar cuáles son las decisiones políticas que se adoptan, encabezado por los represenantes ministeriales que han intervenido en el desarrollo de alguna acción de las políticas de género, sus semejantes a nivel de las CC.AA. y las organizaciones sociales con peso a nivel estatal. Por otro lado, tendríamos la aportación técnica de cuál ha sido la evolución de dichos planes sobre las que se pueden apoyar las decisiones que a nivel político se tomen. Si bien, la elaboración y justificación final corresponde al Instituto de la Mujer. La vinculación con las CC.AA. además se refuerza mediante la existencia de comisiones bilaterales de carácter puntual. En el análisis de los procesos de negociación de las políticas públicas multinivel se pone claramente de manifiesto la dificultad que existe en el intento de establecer las fronteras entre política y administración. Podemos afirmar, que en estos niveles de gobierno las negociaciones sobre planificación de políticas se destinan a la coordinación intraorganizativa, dentro de cada uno de los Ministerios que participan en la elaboración de los planes y en su desarrollo, pero también a nivel interorganizativo entre los ministerios. El peso en las negociaciones dentro del Instituto de la Mujer es controlado por éste, si bien, en otros ministerios es difícil que el Instituto de la Mujer asuma un papel de asesoramiento y control de las acciones negociadas. A esta relación horizontal hay que sumarle la existencia de coordinación vertical respecto al nivel de gobierno representado por las CC.AA. con las que se mantiene en la mayoría de las ocasiones una relación consultiva más que la de asumir compromisos de acción conjunta.

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En el ámbito de la Comunidad de Madrid, la Dirección General de la Mujer no desarrolla el grado de interacción institucional que viene expresada a nivel estatal. Nuevamente los planes de igualdad son obligado referente para comprender cómo se estructuran las relaciones políticas y técnicas en el desarrollo de las políticas de género. En la actualidad se está en proceso de elaboración del IV Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres que ha tenido una vigencia de 4 años (periodo 1997-2000). El impulso, seguimiento y evaluación depende de la Comisión creada con este fin en la que existe un representante de la Administración Autonómica –por lo general de la DGM–, del movimiento asociativo –que viene en representación del Consejo de la Mujer de Madrid– y la Federación de Municipios de Madrid –a través de la Comisión de Mujer–. Esta Comisión, que se reúne al menos una vez al año, tiene una función simbólica con pocas capacidades de negociación sobre fines e instrumentos con otros organismos que permitan crear una política integral real.

En relación a la coordinación con el ámbito local hay que señalar que no existe ningún foro de negociación e interlocución que cree los cauces necesarios para influir en el diseño e implementación de los Planes de Igualdad. Desde finales del 2001 se han iniciado Jornadas de intercambio de buenas prácticas con los municipios de la Comunidad de Madrid pero que son más un intercambio de impresiones que un análisis real de la realidad de la Comunidad de Madrid y de sus municipios, que no conducen ni a nivel técnico ni a nivel político, a crear la posibilidad de influencia y participación en el diseño conjunto de acciones. Podemos concluir, en este ámbito, que la planificación de actuaciones con la realidad local es casi inexistente y cuando estas accio-

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A diferencia del Instituto de la Mujer que al menos en el marco general establece la posibilidad de realizar colaboraciones a nivel horizontal con otros Ministerios, a nivel vertical con las CC. AA y con representantes de ONG’s o principales asociaciones de mujeres a nivel estatal, la Dirección General de la Mujer sin embargo mantiene acciones coordinadas con la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, en la que orgánicamente se encontraba hasta el año 2001, más que con la propia Consejería de Trabajo en la que se encuentra actualmente.

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nes se producen no son coordinadas ni con los responsables políticos ni con los responsables técnicos ( por ejemplo, las acciones formativas de la DGM). Por lo general, la representación del ámbito local en los niveles de decisión nacional y autonómico suele realizarse mediante un cauce formal que viene representado por la Federación de Municipios y Provincias, y la FMM en el caso de la Comunidad de Madrid. En Madrid esta representación viene de la mano de la Comisión de la Mujer que tiene un carácter simbólico aunque, en ocasiones, suele ser también un canal de información dirigido a las Concejalas de Mujer de la CAM. En el ámbito local, la negociación en la planificación de las políticas de igualdad va a depender fundamentalmente del signo político existente dentro de cada Ayuntamiento –mayoría o coalición– ya que influirá respecto al grado de integración y coordinación horizontal de la política y de la perspectiva de género existente en las políticas diseñadas e implementadas en concejalías de ese ayuntamiento. Otro factor fundamental, junto al de los valores introducidos en las políticas de cada área, es la capacidad presupuestaria existente en ese municipio puesto que la introducción de acciones conjuntas puede quedarse en un mero acto simbólico y de imagen política. La planificación y creación en un ayuntamiento de una estructura de coordinación y negociación horizontal, en líneas generales, suele ser menor que en el resto de los niveles de gobierno. Dentro del ámbito municipal y respecto al resto de actores como pueden ser las asociaciones consideradas individualmente y los Consejos de Mujer, éstos no suelen estar incluidos en la fase de planificación sino principalmente en la de implementación. Respecto al movimiento asociativo la interrelación dependerá: a) de la existencia de un Consejo de la Mujer a través del cual puedan visualizarse propuestas de la sociedad civil b) del grado de participación existente debido al impulso político inicial que existe en la creación de la mayoría de estos Consejos su papel acabará siendo meramente simbólico y controlado en la mayoría de los casos por la Concejalía de la Mujer. c) De la afinidad política existente entre la concejalía o área de la mujer y las asociaciones de mujeres, tanto dentro del propio Consejo como en la participación diaria en el municipio.

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Es importante señalar que, frente a esta falta de coordinación dentro del propio ámbito local, en el proceso de diseño del Plan de Igualdad o política concreta de igualdad son muchos los municipios, sobre todo los municipios con menor población, los que tienen en cuenta las experiencias de otros municipios –sobre todo los afines políticamente– que pueden acabar propiciando acciones conjuntas, entendidas como apoyo o coordinación.

II.- LA POLÍTICA EN MATERIA DE VIOLENCIA DE GÉNERO. CASO CONCRETO DE RELACIONES GUBERNAMENTALES Y DE GESTIÓN A continuación, analizaremos cuáles son las interrelaciones y coordinaciones que nos ayudan a entender cómo se configuran y construyen las políticas de lucha contra la violencia de género entre los diferentes niveles de gobierno. La política contra la violencia de género desarrollada por la UE surge de los compromisos y actuaciones que se plantearon en la IV Conferencia Mundial sobre Mujer celebrada en Pekín en 1995 y que se caracterizó por un alto grado de negociación.

La propuesta buscaba el establecimiento de compromisos políticos respecto a la realización de seguimientos y evaluaciones conjuntas de políticas y acciones en materia de violencia de género. Es decir, una propuesta de control mutuo sobre el nivel de cumplimiento de los acuerdos. Esta postura fue presentada en la Conferencia gubernamental y a propuesta de la UE dio paso a una Plataforma de Acción cuya temática fue la violencia de género. Paralelamente a las negociaciones de las instituciones políticas, se desarrolló el Foro de Organizaciones No Gubernamentales que apoyó la postura defendida por la UE.

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Durante esta conferencia los Estados miembros de la UE defendieron una estrategia común, que previamente habían elaborado, y sobre la que habían asentado –mediante comisiones de trabajo de preparación de la participación europea en la Conferencia Mundial– las líneas de trabajo a partir de las cuales se articularían las políticas contra la violencia de género.

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Las conclusiones obtenidas de la IV Conferencia se centran en dos ámbitos:

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• en el tratamiento de la cuestión de la violencia de género y su temática. El contenido de las actuaciones se centrará en:

• prevenir y eliminar la violencia • estudiar causas y consecuencias de la violencia • efectividad de las medidas • eliminación de tráfico de seres humanos y la prostitución • en los procesos, instrumentos y formas de acometer el desarrollo de políticas públicas destinadas a la lucha contra la violencia de género. Se parte de la concepción de las políticas de lucha contra la violencia como acciones estratégicas de planificación, seguimiento y evaluación. Ello dio lugar a la creación de una Plataforma de seguimiento encargada de valorar el grado de ejecución de los compromisos adoptados por los diferentes estados que participaron en dicha Conferencia mundial. En el caso de la UE la Plataforma de seguimiento implicó no sólo revisar y evaluar la política de igualdad desarrollada por la UE, como organismo supranacional, sino de cada uno de los Estados miembros. La participación de la UE en la IV Conferencia implicó una serie de decisiones y actuaciones dentro de los propios Estados miembro consecuencia de los compromisos adoptados. Así, junto a esta propuesta de plataforma de seguimiento con los diferentes Estados que participaron en la Conferencia, se acordaron otras actuaciones dentro de la propia UE que van a marcar un tratamiento e interpretación diferente, desde ese momento, en la problemática de la violencia de género. Estos acuerdos entre los estados miembros se concretaron en:

• revisar la legislación en materia de violencia de género. En España esa labor fue solicitada a la Comisión Mixta Congreso-Senado que mostró las deficiencias del articulado existente ya denunciado por las ONG’s y asociaciones de mujeres. • la creación de planes de acción contra la violencia. Fruto del compromiso adquirido con el Consejo de Europa se acuerda la planificación de políticas destinadas a la lucha contra la violencia a las mujeres y niñas. El diseño de estos planes recaerá en el la

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UE, en el Comité director para la igualdad entre Mujeres y Hombres a partir del año 1996, y en cada Estado miembro, en los organismos dedicados al desarrollo de las política de género. Estos compromisos se reflejarán en la creación, dentro de los Programas de Acción Comunitaria, de un apartado dedicado a la lucha contra la violencia y por lo tanto a la planificación de programas e iniciativas comunitarias. Dos son en concreto las acciones desarrolladas, por un lado, STOP, dedicado a erradicar el tráfico de seres humanos, y DAPHNE, destinado a la lucha contra la violencia hacia las mujeres y las niñas. Este último programa implica potenciar la planificación de políticas de lucha contra la violencia y situar como principales promotores a los Estados miembros y las ONG’s. El programa DAPHNE surgió en 1997 como una experiencia piloto que ha continuado pero con mayor inversión económica. Este programa es muestra de la mayor importancia que han cobrado las ONG dedicadas a la lucha contra la violencia –desde el V Programa de Acción Comunitaria- y la creación de redes de asociaciones, que se coordinen en sus proyectos con los Estados miembros.

Fuera de estos programas el resto de actuaciones realizadas desde la UE han ido encaminadas a campañas de sensibilización y a la realización de actos simbólicos durante el año 1999, declarado año contra la violencia, y que a propuesta de España declaró el día 25 de noviembre día internacional contra la violencia contra las mujeres. Concretando en el caso español, como consecuencia de los compromisos adquiridos a nivel europeo por todos los Estados miembros, el III Plan de Igualdad (1997-2000) elaborado por el Instituto de la Mujer, por primera vez, definió un capítulo dedicado en exclusiva a esta política. Por otro lado, los compromisos sobre planificación de políticas contra la violencia llevaron al Instituto de la Mujer a celebrar una Con-

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El programa DAPHNE ha tenido poca acogida e impacto en nuestro país, si bien, entre alguna de las instituciones que ha participado está la Dirección General de la Mujer. La DGM desde 1998 ha participado en total en 5 programas como partenaire, siendo promotores en 3 de esos programas ONG’s españolas. Estas actuaciones se han dirigido principalmente al ámbito de la sensibilización, mediante la realización de campañas, y al de la investigación.

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ferencia Sectorial extraordinaria en 1997, previo acuerdo en la Conferencia anual de ese año. En dicha Conferencia se acordó la creación del I Plan sobre violencia, así como las acciones y los convenios necesarios para su realización. Dichos convenios tenían como principales actores a los Ministerios, en tanto las CC.AA fueron simplemente consultadas sobre sus propuestas. Dentro del Plan todos los Ministerios implicados cofinancian las actuaciones descritas. Siguiendo las líneas de actuación definidas desde la UE, el primer Plan contra la violencia señala cuáles van a ser las vías de desarrrollo:

• sensibilización y prevención, • recursos sociales, • análisis del marco legal y jurídico. La implementación de dicho plan se ha realizado de manera coordinada principalmente con los Ministerios, pero no se ha seguido la misma tendencia con las CC.AA. La ausencia de coordinación inicial con las CC.AA se ha intentado suplir a medida que evolucionaba la ejecución del Plan. La implementación del I Plan contra la violencia ha utilizado como instrumento de coordinación los convenios, realizados con cada uno de los ministerios implicados. En estos convenios se ha dado entrada también a las asociaciones estatales de mujeres – que son las únicas subvencionadas por el Instituto de la Mujer. El contenido de estos convenios para la ejecución del plan se han dirigido a:

• actuaciones de sensibilización y prevención, • a actuaciones formativas en violencia de género en colaboración con el M º de Educación y Cultura, CC. AA, Red de centros de Profesores y Recursos y con el Ministerio del Interior y dentro del Ministerio de Asuntos Sociales.

• actuaciones de sensibilización con asociaciones de mujeres, FMP y CC. AA .

• recursos sociales. Con ello se hace referencia a la creación de servicios de atención directa que se han destinado tanto a información como a prevención primaria, secundaria y terciaria de la violencia de género. 140

Se han creado Centros de Información –su finalidad es prestar servicios integrales– , uno de ellos en Madrid, y coordinados, no con servicios con estos objetivos desarrollados a nivel regional o local, sino coordinados con el Instituto de la Mujer. Creación y coordinación de servicios de atención a la Mujer con la Dirección General de Policía (SAM) y EMUMES en la Guardia Civil. Este entramado se une a las Oficinas de atención a las víctimas creadas por la Ley 35/95 en las sedes de Juzgados y Tribunales y en las fiscalías que así lo exijan. Falta coordinación de servicios y, por lo tanto, la creación de protocolos operativos en los que el personal técnico se sienta partícipe y asuma la responsabilidad de su aplicación como una herramienta participativa y de cogestión. Esta coordinación horizontal de servicios debería además incluir una mayor presencia de ONG’s y asociaciones de mujeres que fueron y siguen siendo los principales actores que crearon los servicios de atención a víctimas de violencia de género y en muchos casos directoras y gestoras de las casas de acogida.

Sorprende esta actuación del Instituto, por un lado, por su control e intervencionismo y, por otro, por la exclusión de las asociaciones en el proceso de negociación del documento, teniendo en cuenta que buena parte de estos centros son gestionados por asociaciones de mujeres. Durante este periodo, junto a las mediadas anteriores, se han realizado dos proyectos concretos desde el Instituto de la Mujer : 1. Proyecto Relaciona destinado a centros educativos. Para su desarrollo se creó una Comisión de expertos formada por profesores. En él participaron el M º de Educación y Cultura, CC.AA y Red de centros de Profesores. 2. Proyecto Alba en coordinación con varios organismos y unidades dentro del Mº de Trabajo y Asuntos Sociales destinado a me-

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Como recursos adicionales están los centros y casas de acogida que reciben del Instituto apoyo en su cofinanciación. La existencia de estos centros en las CC.AA ha obligado al Instituto de la Mujer a emprender un nuevo marco de relación. Así desde el Instituto se propuso a las CC.AA la creación de un Grupo de Trabajo que elaborara criterios comunes y requisitos mínimos de dichos centros. Dicho informe fue aprobado en la Conferencia sectorial de 1999 y es un instrumento de trabajo para las casas de emergencia.

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jorar la empleabilidad de las mujeres que sufren maltrato. Este proyecto se implantó en dos municipios de Madrid. Fruto de la evaluación de estas actuaciones ha surgido el II Plan Integral contra la violencia doméstica, cuyas áreas de actuación siguen siendo en rasgos generales las mismas, pero más limitado que lo propuesto desde la UE. Para su coordinación, seguimiento y evaluación se creó la correspondiente Comisión Interministerial. Mantiene la línea de cooperación y coordinación de acciones con otros ministerios y, a partir de los problemas del I Plan, se han impulsado las relaciones con las CC.AA mediante la creación de una Comisión Permanente que posibilite el intercambio de información y permita la coordinación de acciones. Entre las actuaciones consolidadas tiende a apoyar directamente a las ONG que realizan servicios de atención integral a las víctimas mientras que el Instituto se centrará en la creación de centros de emergencia 24 horas y pisos tutelados. A pesar de este apoyo siguen sin aparecer como actores partícipes de la planificación pública y más como copartícipes en la implementación. Pasando al nivel autonómico específicamente, la Dirección General de la Mujer ha desarrollado un borrador de Plan contra la violencia conforme al compromiso adquirido por parte de las CC. AA con el Instituto de la Mujer. Hasta el momento estas actuaciones han estado reflejadas en el III Plan de Igualdad que dedica un epígrafe en exclusiva a la violencia doméstica. Este plan se ha diseñado e implementado con la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, casi en exclusiva, y con presencia simbólica del Consejo de la Mujer. La falta de coordinación en la implementación de este plan ha sido un reflejo de la falta de estructuras de negociación con otros actores, que tienen una presencia más directa y cercana con la problemática de la violencia de género. Los Ayuntamientos y las asociaciones siguen siendo los verdaderos ausentes del proceso de elaboración de las políticas de género, y en concreto, de la política de lucha contra la violencia, tanto del diseño en los objetivos como de los recursos. Desde este punto de vista, el impacto de la política y la repercusión de las acciones es limitada a nivel local.

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Los convenios realizados se han dirigido a la celebración de actos de sensibilización y a la realización de actividades formativas destinadas al personal técnico de servicios sociales, principalmente. Desde el punto de vista de la necesidad de dar una solución integral, a los casos de malos tratos que aparecen diariamente, 3 son los ámbitos de urgencia que deben estar coordinados si se quiere dar una respuesta eficaz. Sin embargo como se verá, la realidad pone claramente de manifiesto la falta de acuerdos horizontales y la ausencia de coordinación con el ámbito local, lo que provoca que estas situaciones límite sitúen continuamente el conflicto en el centro de las relaciones entre instituciones públicas.

Esta problemática se une a la provocada por la falta de agilidad y cercanía de los servicios jurídicos de la DGM. El servicio de atención jurídica tramita la asignación de abogado de oficio, procurador y asistencia jurídica gratuita, así como una orientación jurídica más general. Este servicio comenzó a funcionar en 1986 mediante un acuerdo tripartito entre Ministerio de Justicia, Colegio de Abogados de Madrid y la CAM. Junto a este servicio en el 2000 se ha creado un turno de violencia doméstica en colaboración con el Ilustre Colegio de Abogados. Nuevamente la urgencia de estos casos ha hecho que muchas concejalías de mujer acaben contratando servicios externos dedicados a asesoría jurídica. La tercera cuestión se refiere al ámbito sanitario. Desde la DGM se impulsó la implantación de un protocolo que no ha tenido éxito ya que desde el punto de vista de su utilización el personal técnico responsable no ha asumido dicha práctica. Entre las causas de este rechazo podemos señalar la ausencia de participación en la elaboración de los protocolos de dicho personal, que aumenta en las unidades de atención primaria.

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Para comenzar, uno de los conflictos declarados entre la Administración autonómica y local es el producido por la gestión de servicios e infraestructuras. Desde la CAM, se gestionan directamente centros de emergencia, pisos tutelados y casas de acogida, es decir, gestionan las plazas existentes. Esta situación implica una dependencia de los municipios respecto a la CAM. Al final ante problemas donde prima la urgencia, los municipios tienen que buscar recursos alternativos que van a depender, por lo general, del escaso presupuesto asignado a dichas concejalías.

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El nuevo compromiso de creación del I Plan contra la violencia tampoco se ha hecho eco de la necesidad de participación y coordinación con otros ámbitos de poder, y la unilateralidad en las acciones es la nota dominante. A pesar del compromiso político, hecho público, de consulta previa a las asociaciones de mujeres, a través del Consejo de la Mujer, éste no se ha realizado como esperaban las asociaciones. Así, la protesta de este órgano se ha reflejado en un documento de trabajo del Consejo donde las asociaciones han hecho públicas sus propuestas y detectando como necesarios, a diferencia de la DGM, un mayor número de campos de actuación (jurídico y legal, prevención en varios niveles, detección que implique a la sociedad y las instituciones, protocolos de intervención integral, infraestructuras y mayor financiación de los proyectos). En definitiva, esta situación muestra una vez más la falta de negociación y la ineficacia en las estructuras de negociación existentes actualmente –como la Comisión de seguimiento de los Planes de igualdad–. El Plan contra la violencia sigue sin tener en cuenta el ámbito político local quedándose en meras acciones sin perspectiva de impacto. Además, a la falta de voluntad política de coordinación hay que sumar una diferenciación conceptual ya que frente a la lucha contra la violencia doméstica, como se plantean el Instituto de la Mujer y la DGM, la mayoría de las asociaciones y el Consejo de la Mujer parten de la violencia de género. Ello lleva a adoptar no sólo medidas concretas sino sobre todo medidas estructurales que aborden el problema de forma integral, empezando por los modelos de socialización actuales. El conflicto en el discurso y en las acciones es por tanto un problema inicial que no se ha planteado claramente, y que se debería añadir al conjunto de problemas en la red de relaciones. Por tanto, la política de género, y en concreto la destinada a erradicar la violencia de género, ha excluido conscientemente el papel de lo local lo que ha llevado a muchos municipios a planificar acciones individuales y conjuntas con otro municipios. Uno de los resultados de búsqueda de soluciones, al margen de lo propuesto desde la Dirección General de la Mujer e Instituto de la Mujer,

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ha sido la creación de la Red de ciudades contra la violencia. Esta Red de relaciones municipales comenzó siendo una propuesta política encabezada por la Comisión de la Mujer de Madrid del PSOE y apoyada por IU, que se ha desarrollado en los municipios de la zona sur con gobiernos afines y con una política que busca la diferencia frente a la DGM y que es utilizada como estrategia política. Sin embargo, para entender el proceso de gestación de la Red de ciudades contra la violencia hay que tener en cuenta otra serie de premisas que tienen que ver directamente con la falta de protagonismos en ciertos ámbitos políticos de estas áreas de trabajo. La inclusión de la transversalidad en los programas europeos ha supuesto adoptar la perspectiva de género en cualquier acción, en este caso a nivel local, pero ello no lleva sujeto obligatoriamente incluir a las áreas o concejalías de mujer. Así que, en vez de potenciar el papel de las Concejalías de mujer en su labor de coordinación de áreas y asesoramiento lo que ha provocado es que se queden en un segundo plano.

Esta situación es mucho más conflictiva en aquellos municipios en los que, estando en coalición, diferente partido dirige estas concejalías. Además esta tensión se ha incrementado debido a la contratación de personal, al margen de las áreas de mujer, que dedicado al diseño y ejecución de programas vinculados a mujer. Esta situación supone una ineficiencia organizativa debido a una duplicidad en las tareas y un gasto presupuestario difícil de justificar . Las diferentes situaciones descritas forman un entorno hostil a estas áreas, que unidas a la necesidad de aunar recursos (mucho menores que en otras concejalías), en materia de violencia de género

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Un claro ejemplo ha sido que frente a la iniciativa NOW en la que las Concejalías de mujer fueron las principales promotoras e implementadoras de las mesas de trabajo, lo que supuso un incremento de protagonismo y de presupuesto, en este momento el EQUAL no ha respondido a las mismas expectativas. En él la aparición de las Concejalías de mujer ha sido secundaria y ha dependido del posicionamiento que tuviera la Concejalía de empleo o promoción económica, y aunque se establecía como premisa obligatoria para la aceptación del proyecto incluir organismos de igualdad no han sido necesariamente concejalías o áreas de mujer.

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provocó que en el año 2000 surgiera la Red de Ciudades contra la Violencia. Los municipios que forman parte de esta red destacan por su heterogeneidad desde el punto de vista de población, presupuestos municipales y presupuestos de áreas de mujer, nivel de desarrollo de políticas de género y contra la violencia, etc. Aunque la principal característica es que el impulso político aúna a políticos afines, en su mayoría municipios con partidos de izquierda. Pretende ser una red de coordinación de planes y acciones, intercambio de experiencias y, sobre todo, de puesta en común de recursos de cada municipio en beneficio del resto de municipios. Los estatutos de organización de la Red, sin embargo, no han sido aprobadas por los plenos de todos los municipios que forman la Red, que debería ser un paso previo en la responsabilidad y compromiso en las decisiones, así como la base de una futura estructura organizativa visible y estable. Hasta el momento representa la unión de 20 municipios de la zona sur de Madrid, que mantienen reuniones formales tanto a nivel político como técnico, que implica tanto la asunción de compromisos para cada uno de los municipios, así como, para el conjunto de la Red. Esta coordinación ha implicado una primera consecuencia y es la creación de estructuras de negociación horizontal entre diferentes concejalías que tienen vinculación con la violencia de género (mujer, seguridad/policía, servicios sociales) en alguno de los municipios de la Red. Paralelamente se han creado estructuras de coordinación a nivel técnico. Estos núcleos de trabajo se han acompañado en la mayoría de los casos de apoyo económico reflejado en recursos y servicios. Junto a las comisiones de trabajo a nivel local se une una red de comisiones a nivel de la red, tanto político como técnico. Las comisiones de técnicas están destinadas a desarrollar tres áreas:

• protocolos e itinerarios de actuación • garantía mínima de derechos • prevención Todo ello unido a la necesidad de hacer un inventario de recursos e infraestructuras susceptibles de ser utilizados por cualquiera de los municipios de la red.

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Junto a estos niveles de relación existe además una asesoría técnica que apoya el funcionamiento técnico y político de la red. Los principales problemas a los que se puede enfrentar esta red son los choques políticos propios de la existencia de varios grupos políticos implicados, el conflicto siempre latente entre mujer / servicios sociales / empleo, la falta de financiación para la realización de acciones y principalmente la ausencia de voluntad política, puesto que a pesar de que a nivel técnico exista una red formal e informal asentada, la dependencia de unos resultados electorales provoca que la voluntad y compromiso de la política que ocupe el cargo de Concejala será un factor determinante. Hasta ahora el modo de financiación adoptado ha sido proporcional al número de habitantes en cada municipio y ha sido costeado directamente por cada Concejalía de Mujer. La Red de ciudades no mantiene ningún tipo de relación con otros niveles de gobierno, incluida la Dirección General de la Mujer. Dependiendo de la consistencia de las relaciones de la Red y la creación de una estructura política y administrativa, que aún no existe, se formará un organismos con autonomía suficiente para autogestionarse que pueda ser un actor relevante y necesario en las políticas de género contra la violencia. O bien, seguir desarrollando la actividad paralela sin trascendencia más allá de los municipios implicados en la Red.

Hay que señalar que en todos los niveles de gobierno el actor que constantemente aparece articulando cauces de negociación son las asociaciones de mujeres, fundaciones o empresas destinadas a estudios y programas de género, y todas ellas con una mayor o menor cercanía a algún partido político. Estas vinculaciones invitan a crear relaciones clientelares. Además, en ausencia de coordinación entre niveles de gobierno las asociaciones se han convertido en un canal de comunicación e información informal entre dichos niveles de decisión y ejecución de programas de género. Estas organizaciones se convierten en actores centrales debido a la información que manejan de los diferentes niveles de gobierno, bien porque participan en programas llevados a cabo

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En esta red las asociaciones han tenido un papel secundario, si bien sí se están buscando los cauces para la participación de la sociedad civil organizada.

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por otros niveles de gobierno o son ellas miembros promotores de los programas.

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Pueden ser consideradas nexos de unión informal entre niveles de gobierno y, por tanto, nudos relevantes en la red de poder. B. Subvenciones y dependencias económicas en las políticas contra la violencia de género Las subvenciones representan un factor más a tener en cuenta en las relaciones intergubernamentales. Dependiendo de lo dispuesto en cada orden de subvención podremos analizar la existencia de un mayor o menor grado de coincidencia en las acciones que programe cada actor político y social. A partir del contenido de las acciones se puede conocer cuál será el grado de implicación y de participación exigido a los promotores de los programas. Como ya se ha venido señalando en las páginas anteriores, la UE en sus programas contra la violencia y, en concreto, con la iniciativa DAPHNE concibe que los promotores e implementadores de los programas deben ser ONG’s, redes de asociaciones y actores políticos. Así el programa DAPHNE concibe que esta iniciativa debe ser implementada a través de 2 categorías de actores:

• el sector asociativo • asociaciones voluntarias internacionales entendidas éstas como agrupaciones entre varias asociaciones y organismos públicos, creando una red de trabajo y de circulación de información. En el proceso de implementación del programa se potencia la vinculación local ya que está dirigido a actuar sobre situaciones concretas y personales, pero en realidad aisladas para que pudiera existir una repercusión e impacto real local. A pesar de que el presupuesto de este programa ha pasado de 3 millones a 5 millones de euros, es un programa económicamente reducido en comparación otras iniciativas europeas. Ello implica que en la selección que realiza el grupo de expertos independientes se tenga como criterio principal de selección el nivel de interrelación y coordinación conseguido entre actores.

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Por otro lado, la necesidad de permanencia de las redes de relación ha provocado que el programa, que comenzó siendo anual, haya pasado a partir del 2001 a ser un programa plurianual. Con respecto al proceso de seguimiento y evaluación de los fondos europeos éste se realiza por medio de la Comisión de servicios que supervisa cada proyecto. Esta supervisión lleva un valor añadido que es el de establecer canales de comunicación e intercambio de experiencias y buenas prácticas con otros proyectos similares, a propuesta de esta comisión. El principal escollo existente en este programa es que en el proceso de cofinanciación de las acciones desde la UE se entrega un 50% al inicio del programa y el otro 50% al final. Esta forma de gestión del programa supone un grave problema respecto a las asociaciones ya que la mayoría, como así ocurrió en el caso español, no pueden justificar el gasto inicial del 50% para que sea reembolsado debido a que no tienen capacidad de autofinanciación (organizaciones sin ánimo de lucro) lo que obliga a solicitar préstamos que inicien los proyectos. Si bien, los bancos no conceden, al menos así ocurrió en el caso español, a las asociaciones esos préstamos. Ante este problema la Comisión Europea para el programa 2001 proyectó una adaptación de la financiación a estos casos concretos.

Desde el Instituto de la Mujer junto al presupuesto coordinado presentado por cada Ministerio para implementar las áreas en las que participa en los planes de igualdad y de lucha contra la violencia, la segunda gran línea de financiación son las subvenciones destinadas a asociaciones de ámbito estatal. Principalmente se subvenciona el mantenimiento y reforma de las casas de acogida y los servicios integrales que las asociaciones desarrollan. A esta línea de subvención hay que sumar la dedicada a investigación destinada desde el ámbito universitario y asociativo. Dicha financiación procede tanto del régimen general de subvenciones como de la convocatoria 0,52 IRPF de subvenciones que se destina a malos tratos.

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Respecto a los proyectos realizados la mayoría se han destinado a la sensibilización e investigación, incidiendo en las líneas marcadas dentro de los Planes de igualdad y de lucha contra la violencia de la DGM que ha sido además uno de los principales actores copartícipes.

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Al apoyo dado a la realización de programas y gestión de recursos por parte de las asociaciones desde el ámbito de la UE y desde el Instituto de la Mujer hay que sumar la línea de financiación desarrollada por la DGM. Dos son las vías principales a las que se dirige su financiación: ámbito local y asociaciones de mujeres. Las subvenciones a las asociaciones de mujeres se han dirigido principalmente a la financiación de grupos de apoyo a las mujeres maltratadas, jornadas, talleres y programas de intervención y financiación de centros. La segunda línea de subvención de la DGM se dirige a Entes Locales. Esta línea establece criterios temáticos de selección prioritarios y preferentes en los proyectos que cada corporación presente, por lo general dando respuesta a los objetivos del plan de igualdad de la DGM. Dentro de esta línea de subvención queda a propuesta de cada ente local la realización de actuaciones cofinanciadas en materia de malos tratos. Junto a estos criterios se unen otras valoraciones como la existencia de coordinación de proyectos entre varios municipios, la existencia de Concejalía de la mujer o área de la mujer y su vinculación o no con otras áreas, personal para el desarrollo de dichos proyectos, número de habitantes de cada municipio, presupuesto de las Concejalías o áreas de mujer en relación al presupuesto del ente local y la existencia de planes de igualdad municipales, entre otros criterios. Por último hacemos mención a la situación económica de las Concejalías o áreas de mujer. Los programas que se desarrollan en cada área o concejalía de la mujer suelen estar cofinanciados por otras instituciones, si bien la situación de aislacionismo le lleva a realizar un gestión eficiente del presupuesto escaso del que suele disponer. Con todo ello, la realización de proyectos locales pasa por implicar a otras instituciones (Federación de Municipios, Consejos Locales, Asociaciones de mujeres a nivel regional o estatal) y asociaciones de mujeres del municipio. Soportan igualmente el apoyo económico directo a las asociaciones de mujeres de ámbito municipal que son un vínculo fundamental con la sociedad en el desarrollo de proyectos y acciones.

CONCLUSIONES La intención de este capítulo ha sido acercarse al análisis de las políticas de igualdad concretando en el caso de las políticas de lucha

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contra la violencia. Para ello hemos nos hemos planteado conocer cómo se desarrolla y cuál es la articulación que implica la creación de políticas de género, determinando quiénes son los actores y cuál es su posicionamiento en la red de relaciones. El tipo de relaciones y la intensidad de las mismas posibilitará que conozcamos el grado de asimetría en las relaciones de poder, el grado de control o influencia y las estrategias desarrolladas por los diferentes actores que se encuentran en la red. Esta visión nos ha posibilitado reconocer la dificultad de establecer relaciones bidireccionales entre los diferentes niveles de poder y la preponderancia de relaciones principalmente horizontales. La mayor cercanía entre el nivel supranacional y el estatal se ha mostrado en el diseño de los planes de igualdad y en las acciones planteadas, entendidas como cumplimiento de compromisos políticos negociados. La cooperación territorial entre los organismos de mujer a nivel estatal –el Instituto de la Mujer– y a nivel autonómico –Dirección General de la Mujer– en el desarrollo de los Planes de violencia de género han mostrado una escasa relación vertical que cuando existe es principalmente unidireccional, tanto a nivel técnico como político. Esta misma situación se repite con los entes locales.

La innovación y la novedad en este campo suele estar vinculada la realización de proyectos o acciones en el ámbito local y en los que las empresas que realizan proyectos con perspectiva de género o asociaciones de mujeres participan activamente. Es en este campo donde existen relaciones bidireccionales más fluidas, tanto a nivel formal como informal, donde políticos y técnicos participan sin distinción en la planificación, implementación y evaluación de las políticas de género, y en concreto de lucha contra la violencia.

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Si bien es necesario referir que en todos los niveles de gobierno, en cuestión de contenidos y conjunto de acciones que suelen ir acompañando a los planes, los pilares principales de actuación están influidos por las líneas marcadas desde la UE y son asumidos por los actores de otros niveles.

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NOTAS En referencia a el posicionamiento de los diferentes actores dentro de este marco señalan SUBIRATS J. Y GOMA R. “Su posible unicidad deriva de un marco legal que prescribe la adopción de decisiones de gobierno, las cuales generan tomas de posición y negociaciones con otros actores políticos” (SUBIRATS J. Y GOMA R, 1998, 397). 2 “Existen, por tanto, continuos residuos de indeterminación por mucho que las instituciones pretendan reducir con normas y reglas las inseguridades de un juego donde todo sea posible. Esos márgenes de indeterminación requerirán nuevos juegos, nuevos procesos de intermediación” “Y, por otro lado, tampoco parece necesario u oportuno retener toda indeterminación o ambigüedad como una característica indeseable de todo proceso de elaboración de políticas, ya que, como señaló Blau en su análisis de la discrecionalidad en los procesos de puesta en práctica de las políticas, esa indeterminación o ambigüedad puede resultar positiva para alguno de los actores en presencia, o lo que es lo mismo, puede resultar un recurso a utilizar en ciertas ocasiones”, SUBIRATS, J., GOMA R., 1998, 29 3 La mayor parte de las disposiciones se han centrado en materia laboral y de seguridad social, intentando crear un marco común entre los diferentes Estados miembros, si bien, hasta ahora se quedan en una propuesta de intenciones más que realidades. Entre ellas nos encontramos Directiva 75/117/ CEE del Consejo referente a igualdad en la remuneración, la Directiva 76/ 202/CEE del Consejo, relativa a igualdad en el acceso al empleo, promoción y formación profesional; Directiva 79/7/CEE del Consejo, relativa a la puesta en marcha progresiva del principio de igualdad de trato en materia de seguridad social; Directiva 86/378/CEE del Consejo relativa a la igualdad de trato en los regímenes profesionales de seguridad social; Directiva 86/613/CEE del Consejo sobre la protección de la maternidad; Directiva 92/85/CEE para promover la mejora en la seguridad y la salud de las trabajadoras embarazadas; Directiva 93/104/ CE del Consejo sobre distribución de tiempos de trabajo; Directiva 96/34/CE del Consejo de acuerdo marco sobre la custodia parental; Directiva 97/80/CE relativa a la carga de la prueba -en casos de discriminación por sexo- .consideración fundamentalmente en el caso de violencia de género pues supone un mayor respeto a la víctima. Junto a estas directivas aparecen decisiones de la Comisión, resoluciones del Consejo, Recomendaciones del Consejo, declaraciones del Consejo, etc. 4 Es actualmente cuando de forma clara surge el discurso ya que durante el periodo de los gobiernos socialistas en los programas no aparecía dicho referente. 5 Memorias anuales del Instituto de la Mujer desde 1997 hasta 2000. 1

LA POLÍTICA DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA, DESARROLLO E INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN ESPAÑA. UN CASO DE POLÍTICA MULTINIVEL Nieves Saniger Martínez

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA. II.- LA INSTITUCIONALIZACIÓN Y LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DE LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA. III.- LA POLÍTICA COMUNITARIA DE I+D. IV.- LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA: ENTRE EL CONTEXTO EUROPEO Y EL CONTEXTO REGIONAL. CONCLUSIONES

Es un hecho hoy aceptado que la modernización de un Estado conlleva, como uno de los factores básicos, el desarrollo de los sistemas de investigación científica y desarrollo tecnológico, al constituir el factor productivo más importante y la clave a la hora de mejorar la función de producción de las economías nacionales. La incidencia que sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto, y de cada uno de los ciudadanos, tiene el desarrollo de la ciencia y la tecnología, ha convertido a la política de investigación e innovación tecnológica en una de las actuaciones públicas que, aunque más reciente, más relevancia ha adquirido en los diferentes niveles territoriales de gobierno. Salvando las diferencias en la terminología empleada y en los instrumentos propios de cada sistema político, se puede afirmar que todos los gobiernos actuales dirigen algún tipo de política en esta materia. Política que necesariamente hay que encuadrar y relacionar con las aún más recientes denominadas Políticas de Información y Comunicación. Es ineludible que avanzamos hacia lo que se ha venido en

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INTRODUCCIÓN

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llamar la Sociedad del Conocimiento, expresión que sugiere un concepto amplio cuyos principales protagonistas son los descubrimientos científicos, los avances tecnológicos y la universalización en la utilización de las comunicaciones. Éstos, en su conjunto, se han convertido en el motor de la economía mundial y, en consecuencia, del avance social, y están conformando una nueva organización política, económica y social con pautas radicalmente diferentes. Es, pues, una prioridad política unificar y coordinar las políticas de ciencia y tecnología con las de las telecomunicaciones y el desarrollo de la Sociedad de la Información y éstas, a su vez, con las políticas industriales. Admitida esta certeza, somos conscientes de que sería mucho más relevante analizar de forma conjunta las distintas políticas mencionadas, pero intentar hacerlo en unas breves páginas resulta complejo y hasta peligroso por lo que hemos decidido centrarnos en la política de investigación científica y desarrollo tecnológico (en adelante I+D). El estudio que se lleva a cabo parte de la convicción absoluta del hecho ya señalado en reiteradas ocasiones y por diferentes analistas de que “las políticas europeas constituyen un motor de europeización de las instituciones y las sociedades a las que se dirigen”, ya que “si algo caracteriza por encima de todo a la Unión Europea es precisamente su condición de fábrica incesante de políticas públicas” (Morata, 2000; 9). Afirmación que, si es totalmente cierta con carácter general, en el caso concreto de la política pública que aquí vamos a analizar aún lo es más, pues tanto la definición de la agenda como la selección de instrumentos y la determinación de objetivos y programas, a nivel estatal y autonómico, se ha encontrado influenciada, e incluso se podría afirmar que condicionada, por las decisiones que se toman en el ámbito europeo esencialmente, a través de los programas marco que son el principal instrumento financiero y organizativo de la política europea de I+D. Estas relaciones de colaboración y cierta interdependencia se van a ver, sin duda, incrementadas en los próximos años como consecuencia del impulso que se ha dado al sector desde la propia Unión, que se ha propuesto crear una verdadera política europea de investigación a partir de la propuesta lanzada por la Comisión, en enero de 2000, para crear un “Espacio Europeo de Investigación” (ERA). Partimos en este análisis de que el nacimiento y la evolución de la política de I+D en España ha estado y está determinada tanto por el modelo de descentralización político-administrativa que establece la Constitución de 1978 y el nuevo marco político-institucional que se

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pone en marcha tras la aprobación de la llamada Ley de la Ciencia en 1986, como por las acciones y los cambios experimentados en la UE en este sector. En consecuencia, el objeto es presentar cómo esta política se desarrolla en un complejo entramado institucional en el que intervienen no sólo distintos niveles de gobierno nacionales y transnacionales, sino también toda una serie de actores económicos, científicos y sociales, y cómo la política europea tiene un impacto directo sobre el comportamiento de los gobiernos, de las administraciones y sobre la propia comunidad científica e investigadora. Para ello, en primer lugar, se presentan algunas consideraciones generales sobre las políticas de ciencia y tecnología. En el apartado segundo se analiza la institucionalización y la articulación territorial de la política de I+D en España, para en el tercero presentar los aspectos esenciales de la política comunitaria en esta materia. Por último, el cuarto nos acerca al contexto en el que se articula el sistema de I+D en España, incorporando unos apuntes, que nos han parecido ilustrativos, sobre el proceso de formulación y aprobación del ERA y del nuevo VI Programa Marco de I+D. Para terminar se recogen las principales conclusiones a las que se ha llegado tras finalizar el estudio.

La preocupación por la ciencia desde el análisis político tiene su punto de partida en el período histórico que comienza con la Segunda Guerra Mundial, siendo los organismos internacionales, entre ellos la OCDE, los principales impulsores. Desde estos momentos hasta nuestros días los criterios internacionales y las políticas gubernamentales nacionales al respecto han ido evolucionando conjuntamente. A finales de la década de los setenta y principios de los ochenta, quizá como fruto de la crisis económica e industrial, la tecnología, la productividad y la competitividad empiezan a ser las cuestiones que centran esta política. La OCDE continúa desempeñando una labor importante pero, al mismo tiempo y, si cabe, más aún, la Comunidad Europea empieza a jugar a partir de ahora un papel decisivo al percibirse dentro de la propia institución la necesidad de coordinar la ciencia y la tecnología de los países miembros en el marco de una estructura global1 . Esta generalización internacional de las políticas públicas de I +

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I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

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D ha hecho que todas ellas sean muy parecidas, aunque las realidades sociales y económicas de cada país puedan ser muy diferentes. De hecho, se puede afirmar que la entrada del problema en la agenda política internacional y las decisiones adoptadas en este nivel se han reflejado después en las agendas políticas y en los procesos de toma de decisiones a nivel nacional y regional, al menos en los países occidentales democráticos e industrializados, produciéndose, como consecuencia, una homogeneización en las actuaciones. No obstante, es cierto, como afirma Sanz Menéndez, que “los primeros países en definir y adoptar las políticas de I+D producen ideas e innovaciones organizativas, con frecuencia como respuesta a las condiciones internas de sus países; sin embargo, los que llegan tarde reciben información de estas innovaciones y tratan de imitar las elecciones ya tomadas por otros” (1997; 33), siendo en la mayoría de las ocasiones los resultados insatisfactorios. Hay tres aspectos que ya por sí solos pero más aún contemplándolos conjuntamente marcan o condicionan esta política. En primer lugar, la forma cooperativa que adopta, prácticamente desde sus orígenes, debido a la exigencia de que en los proyectos haya actores de diferentes países, por lo que en la práctica se ha fomentado la cooperación internacional (Sanz Menéndez, Fernández Carro y García, 1999; 223). Es un hecho evidente que los gobiernos en la actualidad se preocupan mucho más por fomentar actuaciones de colaboración y cooperación que permitan mejorar sus sistemas de ciencia-tecnología-industria que por incentivar acciones individuales, ya que en el contexto globalizado en el que se intercambian conocimientos es lo más rentable. Por lo tanto, se puede afirmar que es una política plurinacional. En segundo lugar, la multiplicidad y la complejidad de los actores implicados, tanto públicos como privados, a su vez causa y consecuencia de la forma cooperativa. Por un lado, el sistema público de investigación y desarrollo, formado por las instituciones que desarrollan actividades de I+D, principalmente las universidades y los centros de investigación, por otro, los gobiernos y las administraciones, como las instituciones responsables de diseñar y ejecutar la política científica y, en tercer lugar, el tejido empresarial, principales actores del proceso de innovación ya que transforman el conocimiento generado en nuevos productos o procesos. Por último, en la mayoría de los países desarrollados existen también las denominadas infraestructuras de innovación o instituciones interfaz, cuyo principal objetivo es facilitar

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el proceso de innovación poniendo en contacto a las instituciones de investigación con el sector empresarial. De hecho, uno de los enfoques para comprender la gestión de la política comunitaria y las relaciones que se producen entre la administración comunitaria y las administraciones nacionales2 es el que aporta la gestión en red que sostiene que cada política, en el marco de la estructura de oportunidades/ restricciones institucionales, genera su propio entramado de actores (Gomá y Subirats, 1998; 395). Como fácilmente se puede deducir, los intereses de todos estos actores no siempre serán coincidentes y, de hecho, en este sentido, se ha afirmado que las redes políticas de la Europa comunitaria constituyen “mezclas híbridas de actores y de sistemas de relaciones nacionales, supranacionales, intergubernamentales, transgubernamentales y transnacionales (Dan-Guyen, 1993).

Es un hecho, pues, que las políticas de I+D se desarrollan hoy en día dentro de un proceso interactivo, sistémico3 e internacional, en el que hay que tener en cuenta los múltiples agentes que intervienen, las diferentes funciones que se desarrollan y la constante utilización de mecanismos formales e informales. Como veremos, se crea toda una red de organizaciones a través de las cuales se producen las relaciones entre unos actores y otros, siendo una realidad la existencia de procesos de negociación continuos entre gobiernos de distinto nivel, es decir, entre los Estados, las regiones y, al mismo tiempo, el gobierno multinacional de la UE, lo cual conlleva un proceso de redefinición de las funciones de los Estados nacionales y una creciente interdependencia entre esos niveles de gobierno (Marks, 1993). El proceso de internacionalización de la vida política y económica ha traído, pues, como consecuencia, el de las políticas públicas. La política de I+D es una política sectorial, a la que se atribuye un

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En tercer lugar, el carácter de política económica subsidiada, ya que en este proceso hay una serie de instituciones públicas y empresas privadas que se ven beneficiadas por la concesión de las ayudas y subvenciones que se canalizan a través de los proyectos, lo que puede producir un uso inadecuado e injusto de los recursos por la acumulación de ayudas redundantes en un mismo grupo de instituciones o empresas y, por otra parte, estas empresas y organizaciones de investigación van a ver condicionadas la definición y el alcance de sus actuaciones a los objetivos y las prioridades de las áreas susceptibles de recibir financiación.

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carácter intrínsecamente horizontal al afectar a todos los sectores productivos (educación, salud, medio ambiente, etc.) y que depende de cómo los sectores económico-financiero, educativo y de investigación estén organizados (Borrás, 2000; 264). A pesar de las fuertes connotaciones distributivas que la caracterizan, se apoya también en instrumentos regulativos (derecho de la competencia, derechos de la propiedad industrial y estandardización) y redistributivos (reducción de las disparidades tecnológicas entre regiones)” (Morata, 2000; 26 y Borras, 2001; 273-276). En definitiva, se trata de una materia de alto simbolismo político al fomentar importantes expectativas que en algunas ocasiones no se llegan a conseguir, pero que están relacionadas con el proceso de modernización que debe experimentar cualquier gobierno.

II.- LA INSTITUCIONALIZACIÓN Y LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DE LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA II.A.- EL SURGIMIENTO Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN En el momento en que España se constituye en un Estado social y democrático de derecho y manifiesta la obligación que tienen los poderes públicos de promover la ciencia y la investigación científica en beneficio del interés general (art. 44.2 de la Constitución Española), ha de entenderse que se ha considerado que la I+D es un problema público. Coincidimos con Sanz Menéndez cuando afirma que “en el período de la transición a la democracia la investigación científica y técnica pasó a convertirse en un problema político y, por tanto, susceptible de introducirse en la agenda del gobierno” (1997; 157). La crisis económica y las complejas circunstancias políticas por las que atraviesa el país en este período van a dificultar la formalización definitiva de esta política por el Gobierno, entonces de la UCD. Resultado de todo ello es que a principios de la década de los 80, España disponía de un sistema de Ciencia-Tecnología-Industria desconectado de las necesidades y objetivos de la sociedad y carente de una estructura homologable con la de los países de su entorno4 . No será hasta 1986 cuando la política pública de I+D inicie su desarrollo tras la aprobación, en la primera legislatura del PSOE, de la Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, de 14 de abril de 1986. Ley que establece como instrumento básico

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Con la aprobación del I y el II PN (1988-1991 y 1992-1995) se lleva a cabo por primera vez en nuestro país una reestructuración de las actividades en I+D coordinándolas a nivel de toda la Administración y con un planteamiento teórico abierto tanto a la iniciativa privada como a la comunidad científica, aunque en la práctica a ambas les es difícil intervenir en la formulación de éstas y es el Gobierno, a través de la CICYT, el que decide, ejecuta y evalúa. Sin embargo, en el proceso de elaboración del III PN (1996-1999) se llevó a cabo ya una consulta muy amplia con los diferentes actores implicados: colectivos de investigadores, sector empresarial y las administraciones responsables de las políticas sectoriales, participando en la elaboración más de 500 expertos de los sectores públicos y privados. En definitiva, es el primer plan consensuado que concentra los objetivos de los planes nacionales y les da una orientación más finalista y aplicada. Tras la victoria del Partido Popular en las elecciones generales del 3 marzo de 1996, la política de I+D va a experimentar algunos cambios. En primer lugar, hay que mencionar que la CICYT pasa a estar presidida por el Presidente del Gobierno (hasta el momento presidida por el Ministro de Educación y Ciencia) elevándose de forma importante con esta medida su rango político. Con ello, el Gobierno pretende solucionar una de las carencias del sistema: la falta de coordinación entre las administraciones, las políticas, los programas y el sector público y privado, aunque en la práctica lo que consigue es un mayor con-

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de fomento, coordinación y planificación de la investigación científica y técnica, al denominado Plan Nacional de I+D (PN I+D) y que opta por un sistema de órganos coordinado, un órgano político-administrativo de gobierno, la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) a la que se encomienda la coordinación del sistema en el ámbito nacional e internacional y a la que se encarga también la elaboración y el seguimiento de los Planes Nacionales y dos órganos consultivos: el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología y el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología. El primero encargado de promover la coordinación general de la I+D de las diferentes Comunidades Autónomas entre sí y de éstas con la Administración del Estado y el segundo de servir de vínculo efectivo entre la comunidad científica, los agentes sociales y los responsables de programar la actividad científica, garantizando que los objetivos de esta programación se ajusten a los intereses y las necesidades sociales.

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trol. En segundo lugar, destacan las modificaciones introducidos en el nuevo PN ahora denominado Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (PN I+D+I) para el período 20002003. El cambio de denominación responde al objetivo de definir una estrategia global que incluya todas las actuaciones públicas gestionadas por los diferentes Departamentos ministeriales con competencias en I+D, aunque cabe afirmar que está condicionado por los objetivos del V Programa Marco que se concibe en su conjunto con el fin de orientar la investigación hacia la innovación, ya que con la puesta en marcha del nuevo PN, el Gobierno español convierte la innovación en una prioridad para la política de I+D. Por último, es preciso señalar que “nuestra organización políticoadministrativa está cada vez más cercana a la de los Estados miembros y a la propia de la UE, diseñándose una estructura de acuerdo con las iniciativas que se proponen por la Comisión Europea y los organismos internacionales. La creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología tras la celebración de las elecciones generales de marzo de 2000 es una de las actuaciones que podríamos citar. Departamento que se convierte en el responsable de la política de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, del desarrollo tecnológico y de la ordenación de las comunicaciones al asumir las competencias de I+D. Sin embargo, esta nueva estructura no sólo no ha conseguido aumentar la inversión de España en I+D que se sitúa en el 0’9% del PIB – menos de la mitad de la media de la UE– sino que ha minado la confianza de la comunidad científica hasta un nivel importante de rechazo al haber fracasado en la gestión de las actividades de I+D, especialmente del PN. No obstante, en el proceso de elaboración y puesta en marcha de las políticas públicas de I+D en España, durante estos quince años, hay que destacar avances sustanciales en tres direcciones: a) en el plano del desarrollo normativo, aprobación de leyes, reales decretos de traspaso de funciones y servicios y las leyes autonómicas que se han aprobado; b) en el plano de la reorganización de las estructuras administrativas ha sido clave la creación de la CICYT a nivel central y, posteriormente, en algunas Comunidades Autónomas, la creación de una organización institucional similar; y c) en el ámbito de los planes de actuación y coordinación administrativa fue muy importante la elaboración en 1988 del I PN de I+D, que serviría después a las Comunidades Autónomas para articular sus propios Planes de I+D5 .

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II.B.- LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL

Independientemente del reparto competencial, la formación de los nuevos espacios políticos puede implicar, y sería lo lógico, la adecuación de esta actividad a las peculiaridades de cada uno de los territorios. De esta forma, las Comunidades Autónomas podrían llevar a cabo sus propias políticas públicas en los sectores de I+D que considerasen prioritarios de acuerdo con las circunstancias y los condicionamientos de cada momento y cada lugar. Pero esta posibilidad no va prácticamente a materializarse, ya que en el complejo entramado institucional en el que se ven abocadas a desarrollarse intervienen distintos niveles de gobierno y múltiples actores, que condicionan fuertemente la configuración, las decisiones y las actuaciones. No obstante, los gobiernos autonómicos demuestran desde fechas tempranas su preocupación por las políticas de I+D creando comisiones interdepartamentales, la primera de las cuales fue la de Cataluña, que recibió el nombre de Comisión Interdepartamental de Investigación e Innovación Tecnológica (CIRIT), constituida en 1980, a las que siguieron las de Aragón (1983), Comunidad Valenciana (1984), Madrid, (1986), Andalucía (1987), Galicia (1987), etc. Paralelamente éstas y otras Comunidades Autónomas crearon Agencias de Desarrollo Regional y pusieron en marcha Planes Autonómicos de Investigación.

II.C.- LOS PRINCIPALES ACTORES NACIONALES En primer lugar es evidente que tanto el gobierno central como

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La configuración autonómica del Estado, derivada de la descentralización territorial del poder que establece la Constitución de 1978, va a incidir también en el proceso de institucionalización de las actividades de I+D, es decir, la gestión de este sistema en nuestro país se basa en un modelo de descentralización administrativa. En efecto, y aunque el artículo 149.1.15 de la Constitución atribuye a la Administración del Estado la competencia sobre el “fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica”, el artículo 148.1.17 señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre “fomento de la cultura y de la investigación”. Es, por tanto, el principio de coordinación general el que queda como competencia exclusiva del Estado, lo cual, sin duda, permite un margen considerable de potestad legislativa y política a las Comunidades Autónomas, cuyo alcance varía en función de lo que establezcan los Estatutos de cada Comunidad.

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los autonómicos son actores relevantes, ya que juegan el papel de selección y filtro de las decisiones a tomar y a través de sus respectivas Administraciones ponen en marcha esas actuaciones. Pero junto con ellos hay que mencionar a todo un conjunto de personas organizadas de forma jerárquica, a los que normalmente se denomina burócratas, que debido a la posición que ocupan, a su capacitación profesional, a los recursos que manejan y a las relaciones tanto formales como informales que mantienen con el resto de la organización gozan de una gran capacidad de intervención. En segundo lugar, los centros públicos de investigación, es decir, las instituciones que desarrollan actividades de I+D y, por lo tanto, sustentan el sistema, principalmente las universidades y los centros de investigación. De ellos, las Universidades constituyen el núcleo más importante no sólo por el número de personas que se integran en el sistema sino también porque su papel es mucho más amplio, ya que además contribuyen formando recursos humanos capacitados para generar ciencia, desarrollar o absorber tecnología y liderar la actividad económica. De hecho, los Grupos de Investigación de las Universidades son la pieza básica de la I+D en España. A tenor de ello, la Universidad cuenta con una estructura organizada para fomentar, impulsar y coordinar las actividades de investigación. En los cuadros núm.1 y 2 se señalan cuáles son los principales órganos y se pone de manifiesto la complejidad de la estructura. Entre ellos, cabe destacar al Consejo de Coordinación Universitaria, máximo órgano consultivo y de coordinación, formado por los responsables de la enseñanza universitaria en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, los rectores de las Universidades y veintiún miembros, nombrados por un período de cuatro años, entre personalidades de la vida académica, científica, cultural, profesional, económica y social6 y cuya presidencia ostenta el Ministro de Educación, Cultura y Deportes. Gran relevancia ha alcanzado también la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE), constituida en 1994, como una asociación sin ánimo de lucro de ámbito estatal formada por las universidades públicas y privadas españolas y que se ha convertido en un cauce ágil y representativo de las Instituciones universitarias españolas al facilitar la cooperación mutua y con otras Conferencias de Rectores europeas. El papel de esta asociación está siendo de gran importancia en los últimos años; con respecto a la I+D hay que señalar que en su seno se crea la Comisión Sectorial de I+D, formada por los

máximos responsables de I+D de las universidades, y que incluye a la Red de Oficinas para la Transferencia de los Resultados de la Investigación de las Universidades (Red OTRI) y, por otra parte, la CRUE forma parte de la Asociación de la Universidad Europea (EUA), organización de coordinación universitaria de ámbito europeo que centra sus servicios en la creación de un área europea de educación superior e investigación. Sin perjuicio de todo ello, corresponde a cada Comunidad la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza y las tareas de coordinación de las Universidades de su competencia, y para ello éstas han creado órganos semejantes en los que buscan la representación y, en consecuencia, la posibilidad de intervención. Así, se han creado las Conferencias de Rectores a nivel autonómico (en Andalucía, la CRUA). CUADRO 1. ORGANIZACIÓN DE LA UNIVERSIDAD ESPAÑOLA

CRUE E .U .A.

C om isión S ectoria l de I+ D S e rvicio E uropa I+ D

U N IV E R S ID A D E S E S PA Ñ O L A S

C on sejo de C oo rdinació n U nive rsitaria

C om un id ades A u tóno m as

Fuente: CRUE

Entre los órganos públicos de investigación, hay que destacar el lugar relevante del CSIC que no sólo tiene un importante papel como centro de investigación, sino que también asesora al Gobierno en materia de política científica.

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P úb licas P rivada s

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CUADRO 2. ORGANIZACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN EN LA UNIVERSIDAD E JEC U C IÓ N G E S T IÓ N U NIVE RSID AD Vicerre cto ra d o d e In v e s tiga c ió n

Nieves Saniger Martínez

D e pa rta m e n to s

C e n tro s d e In ve stig a ció n In stitu to s U n ive rsita rios

G ru p o s d e In ve stiga ció n

O ficin a s de Tran sfe ren cia D e Te cn olo g ía (O T R I)

S e rv ic io s G e n era le s de In v e s tiga c ió n

P e rso n a l

Fuente: CRUE

En tercer lugar el tejido empresarial, principales actores del proceso de innovación ya que transforman el conocimiento generado en nuevos productos o procesos. Este sector ha tenido una presencia muy escasa y limitada, situación que va superando lentamente gracias a las denominadas infraestructuras de innovación o instituciones interfaz, cuyo principal objetivo es poner en contacto a las instituciones de investigación con el sector empresarial. Instituciones que precisamente nacen en el seno de las Universidades y que como ya se ha mencionado se mantienen en ellas. Las OTRIs surgen a finales de 1988 como estructuras para fomentar y facilitar la cooperación en actividades de I+D entre investigadores y empresas, tanto en el marco nacional como europeo. De la misma forma, los gobiernos reorientan sus estrategias buscando el apoyo e impulsando marcos de colaboración con las grandes empresas, ya que hoy el principal problema es que los recursos destinados a promover la innovación tecnológica en la industria son muy limitados. No podemos dejar de mencionar en este repaso rápido de actores a ese conjunto heterogéneo de expertos, científicos y académicos, que, a pesar de su no frecuente institucionalización, cuenta cada vez con más influencia en el proceso decisional, bien a través del

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contacto directo con los decisores, o bien a través de la difusión de sus concepciones o conocimientos. Actores que en el caso de las políticas de I+D, tanto regionales como nacionales o comunitarias, juegan un papel importante ya que normalmente existen fondos disponibles a la espera de propuestas o problemas a resolver.

III.- LA POLÍTICA COMUNITARIA DE I+D III.A.- HISTORIA Y EVOLUCIÓN

El gran salto hacia delante se produce en la década de los ochenta. El primer paso se dio con la puesta en marcha de lo que se vino a denominar el I Programa Marco (1984-1987) que introdujo la planificación comunitaria a medio plazo de las acciones de I+D, dejando de ser considerados los programas europeos fondos adicionales para la investigación de cada país e iniciándose el camino hacia la integración; no obstante, no se llegó a realizar una auténtica estrategia exhaustiva en esta materia hasta el inicio del II Programa Marco (19871991) que basado en la revisión del Tratado de 1987 establecido mediante el Acta Única Europea formuló por primera vez en un apartado propio una política de investigación y tecnología7 , adquiriendo ésta ya un rango comparable al de otras políticas comunitarias (Saniger Martínez, 2001; 228). No obstante, el gran cambio se producirá unos años después, como consecuencia de la aprobación del Tratado de Maastricht, al introducirse el principio de cohesión económica y social, a través del cual todas las políticas europeas debían incluir objetivos redistributivos. Principio que produjo una gran disputa política entre sus defensores,

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La política europea de I+D puede considerarse una política joven y relativamente reciente, de las denominadas emergentes. Fue a comienzos de 1974 cuando el Consejo de Ministros decidió ampliar las actividades comunitarias de investigación a todo el campo científico y técnico encargando a la Comisión poner en práctica diversos grandes programas sectoriales de investigación y creando un Comité de Investigación Científica y Tecnológica (CREST) formado por representantes de los Estados miembros y de la Comisión y cuyo objetivo fue y es la definición de una política de ciencia y tecnología a nivel comunitario a través de la coordinación de las distintas políticas nacionales.

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entre los cuales España ocupaba una posición predominante8 , y los defensores del principio de “excelencia tecnológica”. El Tratado introdujo también un cambio importante en lo referente a la coordinación de los programas al establecer que “la Comunidad y los Estados miembros deben coordinar sus Programas de I + D para asegurar que las políticas nacionales y las de la Comunidad sean mutuamente consistentes”. El IV Programa Marco (1994-1998) recogerá esta nueva dimensión y dará los primeros pasos en el camino hacia una política propia en esta materia. Pasos que sirven después de referente para la formulación del V PM (1998-2002) que se diferencia, pues, notablemente de sus predecesores, ya que nace con significativos cambios en la estructura que tiene ahora objetivos más concentrados. Hay además tres programas horizontales que cubren la cooperación con países terceros, la innovación y la PYME y la mejora de la capacidad europea de investigación. La innovación es el objetivo general de todo el V PM9 y de todos los proyectos de sus programas telemáticos. En definitiva, lo que se pretende es que la política comunitaria complemente las políticas nacionales o regionales en aquello que genere un valor añadido europeo.

III.B.- LOS PROGRAMAS MARCO: ¿ QUIÉN LOS ESTABLECE Y CÓMO SE PONEN EN MARCHA? El Programa Marco (PM) es el instrumento de programación a medio plazo de la actividad comunitaria en el campo de la investigación y el desarrollo tecnológico, al determinar los objetivos, las prioridades, la inversión económica global de la actividad comunitaria y su reparto en grandes líneas. Posee además la característica, buscada a propósito, de hacer que las instituciones científicas, las empresas y los Estados miembros vean las posibilidades de investigación que la Comunidad ofrece a medio plazo y al proporcionar indicaciones claras sobre las medidas específicas que piensa emprender, permite a los diferentes actores europeos programar mejor sus propios esfuerzos y a la investigación comunitaria ocupar su verdadero puesto en el concierto de actividades de cooperación europea. El PM surge de la colaboración entre la Comisión, el Consejo de Ministros, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social, basándose en las recomendaciones de expertos procedentes funda-

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mentalmente de tres Comités Consultivos que aseguran la participación de la administración, la ciencia y la economía10 : el CREST (Comité de la Investigación Científica y Técnica)11 que desempeña un papel importante en la coordinación de la política de investigación de la Comunidad y los Estados miembros; el CODEST (Comité de Desarrollo Europeo de Ciencia y Tecnología)12 que se encarga de sugerir nuevos temas claves y estrategias de investigación y, por último, el IRDAC (Comité Consultivo de Investigación y Desarrollo Industrial)13 encargado de asesorar a la Comisión en cuestiones de investigación y desarrollo industrial. Finalmente, la Comisión presenta una propuesta sobre la que deliberan el Consejo y el Parlamento. Para la aprobación definitiva en el Consejo se exige la unanimidad.

La formulación y la adopción de decisiones relacionadas con esta política ha suscitado tradicionalmente controversia interinstitucional, “reflejo de las tensiones entre el enfoque integracionista y expansivo de la Comisión y el Parlamento, y las reticencias de los Estados miembros representados en el Consejo” (Borrás, 2000; 269). En definitiva, el poder de iniciativa corresponde casi en exclusiva a la Comisión; pero puede verse debilitado cuando ésta carece del liderazgo y los apoyos necesarios. Las grandes opciones se negocian en el Consejo Europeo y aunque la elaboración de las normas incumbe al Consejo de Ministros, también es cierto que el Parlamento, desligado de la obligación de apoyar a un gobierno mayoritario, puede introducir enmiendas e, incluso, en el marco de la codecisión, recurrir al veto. La implementación es un tanto peculiar ya que combina elementos organizativos de “arriba-abajo” y elementos de “abajo-arriba”. En cuanto a los primeros, el PM está dividido en diferentes programas específicos relacionados con diversos campos científicos-técnicos.

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En líneas generales, “la política de I+D ha encontrado un excelente caldo de cultivo en el Parlamento Europeo14 que ha actuado no sólo como estimulador político de las propuestas que Comisión y Consejo sometían a su dictamen –con anterioridad a la entrada en vigor del Acta Única Europea- sino también como propulsor él mismo de numerosas iniciativas suscitadas por sus propios diputados, con un objetivo claro y concreto: hacer ver a los Estados miembros que las actividades de I+D comunitarias resultan, a la larga, más interesantes y rentables que las que cada Estado pueda llevar a cabo aisladamente” (Colomé y Pujol, 1989; 17).

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Estos programas tienen asignados unos recursos económicos y organizativos que gestiona la Comisión y unos objetivos específicos. Sobre esta base, la Comisión financia el 50% del coste de los proyectos seleccionados en sucesivas convocatorias. Cada proyecto debe reunir centros de investigación o empresas de, al menos, tres Estados miembros y la selección se lleva a cabo con arreglo al principio de la excelencia tecnológica de los proyectos. La propia constitución de las redes de investigadores y la posterior presentación de su proyecto a la Comisión es el elemento “abajo-arriba” (Borrás, 2000; 267). Además se enfrenta con los obstáculos derivados de la heterogeneidad cultural, social, económica y político-administrativa de los Estados miembros” (Morata, 2000; 19). En el cuadro núm. 3 se refleja donde están situados cada uno de los actores. CUADRO 3. PRINCIPALES ACTORES

C om isión E uropea

A ctores D ecisores P olíticos

O rganizacion es C ientíficas E uropeas

A ctores E jecuto res

U nive rsidades E u ropeas

C om unidad cien tífica y tecnológica

G obiernos nacional y regiona l

Fuente: CRUE

Tras lo dicho es evidente que “la política y el juego político salpican el proceso de elaboración de las políticas científicas y tecnológicas de múltiples formas, dado que los grupos de interés presionan para conseguir iniciativas a su medida, que los políticos y funcionarios públicos pugnan por influir en los resultados o que siempre surgen

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problemas políticos en el proceso de ejecución de las acciones; incluso la propia definición de la política científica y tecnológica deseable está sujeta a la influencia del proceso político” (Sanz Menéndez, 1997; 39-40). Un proceso político que ha sido conceptuado como “interactivo” (Morata, 2000; 19), al ser las decisiones el resultado de un complejo proceso de negociaciones entre los muchos actores implicados.

IV.- LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA: ENTRE EL CONTEXTO EUROPEO Y EL CONTEXTO REGIONAL IV.A.- LOS PRIMEROS PASOS DE LA EUROPEIZACIÓN

Ni que decir tiene que el modelo que implanta la Ley está condicionado no sólo por la nueva distribución territorial del poder sino también por la política que está definiendo la Comunidad15 . De hecho, respecto a los programas internacionales de I+D con participación española, la Ley encomienda a la CICYT su coordinación y seguimiento, la definición de las exigencias del PN en materia de relaciones internacionales y el establecimiento de las previsiones para su ejecución y, más concretamente, establece como uno de sus objetivos básicos conseguir un nivel de participación adecuado en el PM. El ingreso de España en la CEE implicó, pues, para el sistema de I+D, la necesidad de adaptarse a las iniciativas que se estaban impulsando. De forma casi paralela se fueron poniendo en marcha las actuaciones y los instrumentos de esta política en la Unión Europea, en el Estado y en las Comunidades Autónomas que disponían de plenas competencias16 , y así en la década de los 90 se inicia, por un lado, un

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La elaboración de la Ley de la Ciencia y su posterior desarrollo y consolidación coincide con la integración de España en la CE y a su vez con la aprobación del Acta Única Europea, que, como ya hemos visto, regula los Programas Marco. Así, el año 1986 supuso un año histórico en las políticas de I+D españolas y de la Comunidad, pues en ese año en el que España había ingresado en la CE se promulgó la Ley de la Ciencia y se aprobó el Acta Única Europea. La Ley española, en su artículo 1º, establece el PN de I+D, y el Acta Única en su artículo 130I regula los PM de I+D que se convierten en la columna vertebral de toda la política comunitaria en esta materia.

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importante fenómeno de europeización de las redes de actores implicados en esta política, actores interconectados entre ellos y con influencia sobre los procesos de toma decisiones que van tomando conciencia de que es en el ámbito europeo donde se toman decisiones vitales para sus intereses, lo que les lleva a buscar medios y formas de intervención en las instituciones europeas y a establecer relaciones y acuerdos directamente con los órganos de la Comunidad y, por otro, una progresiva europeización de las administraciones y de los instrumentos, proceso necesario para poder coordinar sus actuaciones con la formulación y la implementación de las políticas comunitarias. Así, la creación de un instrumento como el PM inicia la puesta en marcha de instrumentos similares tanto a nivel nacional como autonómico, instrumentos que se convierten en la clave del inicio y el desarrollo de la llamada hoy política de I+D.

IV.B.- LA NECESARIA INTEGRACIÓN DE LAS POLÍTICAS REGIONALES La coexistencia del PN con los diferentes Planes autonómicos de I+D hace necesaria la puesta en marcha de mecanismos de cooperación y coordinación. Será el IV PN (2000-2003) el que, por primera vez, preste una especial atención a la coordinación de sus actuaciones con los Planes de las Comunidades Autónomas creando los denominados Acuerdos Marco con las Comunidades Autónomas. Este instrumento jurídico, que permite establecer prioridades comunes durante el período de vigencia del PN, debe concretarse en paquetes de actuaciones que podrán modificarse anualmente por acuerdo entre las partes, dentro del concepto de “evolución dinámica del Plan Nacional” y ello es posible debido a que éste incluye los fondos que todas las Administraciones dedican a I+D. Así, desde el año 2000 hasta el momento, el Ministerio de Ciencia y Tecnología ha firmado Acuerdos Marcos de colaboración con las Comunidades Autónomas de Galicia, Cantabria, Castilla y León, La Rioja, Baleares, Comunidad Valenciana, Murcia, Cataluña, Madrid, Aragón y Canarias. La dificultad que entraña este tipo de instrumento se encuentra en que la adopción de estos acuerdos se puede ver condicionada por la coincidencia o no de color político entre el Gobierno central y las respectivas Comunidades Autónomas. Sin embargo, el Estado Autonómico no ha servido para que la toma de decisiones en lugares más cercanos a la realidad social de

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cada territorio haya sido utilizada, ya que ni los organismos autonómicos, ni los planes de I+D elaborados en las distintas Comunidades Autónomas son la respuesta a demandas concretas, sino la adaptación de las recomendaciones de los Programas Marco de la Unión Europea, recogidas en los Planes Nacionales e inducidas en las agendas autonómicas a través del I PN de I+D. En general, todos los Planes Autonómicos de I+D reconocen estar enmarcados en los Planes Nacionales y en los Programas Marco de la Unión Europea, como no podía ser de otra manera, al depender su funcionamiento de la financiación que de ambas administraciones reciben. No obstante, pensamos que el sistema autonómico ha tenido un efecto notable y positivo en el Sistema Español de I+D ya que las Comunidades Autónomas han desarrollado iniciativas de coordinación y fomento de la I+D en su ámbito territorial, creando para ello órganos de planificación y normativas específicas, se han incrementado los recursos destinados a I+D y han intentado acercarse, a veces sin conseguirlo, a los problemas y las necesidades de cada territorio. La única contrapartida será las diferencias que se generan entre unas Comunidades y otras.

Hemos creído conveniente incorporar en este análisis las últimas novedades que respecto a esta política se han producido en la Comunidad al considerar que con ellas no sólo se avanza en el proceso de europeización, sino que al mismo tiempo las universidades al ver peligrar su posición dentro del sistema se han convertido en actores mucho más relevantes, destacando en este proceso las universidades españolas. En enero de 2000 la Comisión presenta una comunicación titulada “Hacia un Espacio Europeo de Investigación”17 como respuesta a la preocupación por la progresiva disminución del esfuerzo en investigación que se está produciendo dentro de la UE, al aumentar la diferencia existente, al respecto, en relación con los Estados Unidos y Japón18 . Ya, en sucesivas ocasiones, durante los últimos años otras instituciones como el Consejo Europeo19 o el Parlamento habían aler-

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IV.C.- UNA NUEVA DIMENSIÓN DE LA POLÍTICA DE I+D: EL ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIÓN (ERA) Y LA NUEVA CONCEPCIÓN DEL VI PROGRAMA MARCO

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tado sobre esta necesidad. Un hecho más que demuestra que “la Unión Europea es, cada vez más, el nivel en el que se afrontan los problemas comunes de los Estados miembros, se expresan los conflictos de intereses y se negocian las soluciones” (Morata, 2000; 9). El documento fue objeto, desde el primer momento, de un profundo debate. En primer lugar, en las instituciones europeas: Consejo y Parlamento20 . En octubre de 2000, la Comisión presenta al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones una comunicación titulada ”Realización del Espacio Europeo de la Investigación: orientaciones para las acciones de la Unión en el ámbito de la investigación (2002-2006)”21 en la que empieza a mencionar cuáles serán los criterios de selección, los mejores instrumentos para conseguir un mayor impacto y una mayor integración europea y cuáles deben ser los epígrafes a tener en cuenta para fortalecer y estructurar el ERA y, en particular, las prioridades de la investigación para el nuevo PM de Investigación (2002-2006), publicando en febrero de 2001 su propuesta22 . Los objetivos del proyecto obligan a reorientar la forma y el contenido de las acciones en materia de investigación. Ante todo deberán tener un efecto más estructurador sobre la investigación europea del que tienen en la actualidad, se exige que se confiera toda su fuerza al principio de complementariedad de las acciones de la Unión y de las de los Estados miembros mencionado en el Tratado y, al mismo tiempo, se señala que el nuevo PM debe replantearse a fondo en función de este proyecto. En general, todos estos documentos han recibido una buena acogida por parte de la Comunidad científica y de la industria y han sido varios centenares de empresas, organismos de investigación e investigadores individuales los que han contribuido con sus comentarios, bien de forma espontánea o en respuesta a una importante operación de consulta que se ha realizado23 . Al mismo tiempo, en los diferentes Estados miembros se han realizando múltiples debates, seminarios, jornadas y presentaciones que dan a conocer las líneas maestras en las que se basará el nuevo PM24 . Esta fase inicial equivale, pues, a una especie de prenegociación en la que empiezan a decantarse las posiciones de los respectivos Gobiernos y de los grupos organizados, interesados todos ellos en incorporar sus puntos de vista, lo cual resulta de gran utilidad de cara a la negociación propiamente dicha e incluso a la posterior implemen-

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tación. La Comisión adopta, pues, el papel de dinamizador de ideas y de elaborador del consenso inicial (Morata, 2000; 20). Finalmente, durante la Presidencia española de la UE (enerojunio de 2002) se han aprobado las reglas básicas del VI PM (20022006)25 , adaptado al ERA. Fue aprobado por el Parlamento europeo el 15 de mayo y adoptado por el Consejo el 3 de junio. Finalmente el 3 de julio, el Parlamento ha aprobado las normas de participación.

El VI PM plantea un enfoque novedoso respecto al anterior, ya que concentra e integra la investigación en siete áreas prioritarias como se puede apreciar en el cuadro núm. 5-; estructura el ERA, lo fortalece mediante una mayor coordinación de las actividades nacionales de investigación –como se recoge en el cuadro núm. 6- y lo amplia con el concepto de innovación; al mismo tiempo, pone en marcha mecanismos que permiten participar a las PYMES, en igualdad de condiciones, en los programas específicos (así, un 15% de la financiación en áreas prioritarias será para éstas) e introduce dos instrumentos nuevos: las redes de excelencia y los proyectos integrados. La creación de redes de excelencia tiene como objetivo integrar estructuras dentro de Europa, porque se ha identificado que uno de los problemas básicos de la UE es que cada país hace su investigación sin tener en cuenta lo que hacen los demás. En los proyectos integrados, en cambio, lo fundamental es generar conocimiento y, por añadidura, fomentar la integración entre los grupos y los países. Se persigue la integración de todos los niveles, desde la básica hasta la aplicada, investigación multidisciplinaria y, además, intentar involucrar a

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La adopción se ha logrado por el procedimiento de codecisión entre el Consejo y el Parlamento europeo, de forma que, por primera vez en la historia, la fase de conciliación entre ambos ha resultado innecesaria. Su presupuesto total es de 17.500 millones de euros, de los que 16.270 se destinarán a financiar actividades de investigación no nucleares, lo que representa el 3’9% del presupuesto total de la UE y supone la tercera política financiera en importancia (tras la política agrícola común y los fondos estructurales) al mismo tiempo se han establecido instrumentos de financiación y estructuración más efectivos y con una implementación más simple. Con respecto al VPM representa un incremento del 17% nominal y del 9% real. Como se puede apreciar en el cuadro núm. 4 el presupuesto destinado a I + D ha venido incrementándose en cada uno de los PM.

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las pymes con los institutos de investigación y la universidad. Precisamente, para saber quién está preparado para formar redes de excelencia y trabajar en proyectos integrados el PM ha incluido lo que se ha llamado “expresiones de interés”, que no es otra cosa que una petición a la comunidad científica para que envíe a la Comisión aquellos proyectos sobre los que tendrían interés en trabajar. El alto grado de cumplimiento de los objetivos fijados por la Presidencia española se ha producido gracias a la colaboración del parlamento europeo, el firme apoyo de la Comisión, así como la amplia base de apoyo manifestada por parte de los Estados miembros. CUADRO 4. PRESUPUESTOS (EN MILES DE MILLONES DE EUROS) 20 17,5

18 16

14,96 13,12

14 12 10 8

6,6 5,36

6 4

3,27

2 0 1984-1987 1987-1991 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2006 Fuente: Comisión Europea

IV.D.- EL DEBATE EN ESPAÑA SOBRE EL ERA Y EL VI PM En todos los países, la construcción del ERA y la nueva definición del VI PM ha promovido importantes y numerosos debates entre los principales actores, pero lo que nos interesa resaltar es el papel

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Fuente: Comisión Europea

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CUADRO 5. VI PROGRAMA MARCO DE I + D DE LA UNIÓN EUROPEA

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CUADRO 5 -CONTINUACIÓN-. VI PROGRAMA MARCO DE I + D DE LA UNIÓN EUROPEA

Fuente: Comisión Europea

CUADRO 6. ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIÓN (ERA) P rogram a m a rco

P rogram as nacion ales

C o ordinación a bierta

P olítica E uropea de inv estig ac ión

O rga nizacione s europea s

tan activo de las Universidades españolas hasta el punto de conseguir que se generen posiciones oficiales sobre los documentos iniciales de la Comisión. Es decir, es la primera vez que las universidades españolas han sabido articular una posición común frente al desarrollo de la política comunitaria de I+D. Hay que señalar, a renglón seguido, que ha sido la CRUE la institución que se ha encargado de impulsar

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Este hecho me parece de singular importancia ya que busca convertir a las universidades en la práctica en verdaderos actores de esta política pues, hasta el momento, por un lado, su influencia en la formulación de posiciones había sido prácticamente nula, tanto en la Comisión como en Madrid y, por otro, su participación en los PM es muy reducida (desde las universidades españolas se pide relativamente menos que desde otras con más tradición y experiencia en estos concursos porque el sistema de petición es complicado y tal vez no haya ese espíritu de competir). Es una realidad que el VI PM va a suponer un cambio en las formas de hacer investigación, pero ello plantea al mismo tiempo una oportunidad y un reto que puede permitir a los grupos de investigación hacerse más fuertes y asumir posiciones de liderazgo o bien quedar descolgados del tren de la I+D europea. Como se ha dicho desde la CRUE la colaboración y la participación en la I+D europea no debe ser para figurar, sino para actuar y aprovechar este proceso en beneficio de su actividad. La consideración global de la propuesta encierra ciertos peligros ya que aunque está más cercana a los intereses de las universidades (investigación a largo plazo y excelencia investigadora) se presenta más focalizada, la concentración es un obstáculo fundamental para la participación, y más descentralizada, opciones para la gestión de programas por grandes centros de investigación, por lo cual el liderazgo será más difícil.

CONCLUSIONES El estudio detenido del nacimiento, la institucionalización y la consolidación de las políticas de I+D nos permite afirmar que se trata

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todo el proceso con el fin de disponer de los medios adecuados para coordinar la posición de las universidades, elaborar documentos de posición y fomentar el debate. Para ello, se acordó crear un “Servicio de políticas comunitarias de investigación y desarrollo” con el nombre “Servicio Europa I+D” que tiene como fines: articular una posición común frente al desarrollo de la política comunitaria de I+D, hacer llegar la voz de las universidades a Bruselas y a las autoridades nacionales con el fin de influir en el proceso, proporcionar un mecanismo flexible y rápido para reaccionar ante documentos o decisiones relacionadas con la política comunitaria que puedan afectar a las universidades de manera importante y fomentar el posicionamiento estratégico de las universidades españolas.

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de un caso de política multinivel, ya que se desarrolla en un complejo entramado institucional a múltiples niveles y es producto de una compleja interacción entre personas y organizaciones. Si desde la puesta en marcha de los Programas Marco se puede afirmar que es evidente la existencia efectiva en esta política de diferentes niveles de gobierno implicados: comunitario, nacional y regional, siendo de entre ellos el comunitario el que, con carácter casi general, ha venido diseñando y estableciendo las diferentes actuaciones en este sector a partir de la creación del ERA se abre un nuevo horizonte para la actividad científica y tecnológica y para la política de investigación en Europa. No cabe ninguna duda de que el proceso adquiere una completa europeización, ya que sus principales fines obligan a reorientar la forma y el contenido de las acciones de la Unión en materia de investigación, empezando por los propios Programas Marco que deben vincularse de forma más estrecha a las actuaciones nacionales y a las iniciativas de cooperación europea intergubernamental. El ERA exige que se de mayor protagonismo al principio de complementariedad de las acciones de la Unión y de las de los Estados miembros. El objetivo es reforzar el impacto de las iniciativas de cooperación europea, mediante la mejora de la coordinación de las actividades de las diferentes organizaciones, entre ellas, y con las de la Unión y un aprovechamiento más sistemático de las posibilidades de acciones conjuntas. La posición, por lo tanto, de los otros dos niveles, nacional y regional pierde peso. La dimensión europea que ha alcanzado esta política ha producido, por un lado, efectos uniformizadores sobre los Estados miembros y sus regiones y, por otro, y, en consecuencia, que los Estados y las instituciones sólo puedan incidir de forma indirecta en el proceso y su estrategia sea ir adaptándose de la mejor manera posible a los nuevos planteamientos de la Unión Europea. En el caso de la política española de I+D, la hegemonía del Estado se ha visto desplazada por un nivel supraestatal, como es el de la Unión Europea, pero no como consecuencia de una intensa actividad reguladora por parte de ésta sino por la consecución de intereses económicos y el convencimiento de que el desarrollo tecnológico sólo se produce en el seno de sistemas de relaciones interorganizativas, convirtiéndose la cooperación en el elemento clave. La legitimidad del nuevo modelo se basa en los resultados que éste consigue. En

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contrapartida, la Comunidad científica y tecnológica ha conseguido intervenir de forma mucho más directa en este nivel supraestatal.

Se advierte, al mismo tiempo, que la cooperación es difícil de conseguir, ya que los países más avanzados prefieren dedicar la mayor parte de sus recursos a lo que consideran son sus intereses de Estado. Cuestión ésta de gran importancia para España que ha venido consiguiendo durante los últimos años un elevado porcentaje de los Fondos europeos para modernizar e incrementar esta política y que puede desaparecer o disminuir cuando se produzca el ingreso en la Unión de varios países del este de Europa (entre ellos Polonia, con más de 40 millones de habitantes) que se iniciará hacia el año 2006, y que va a absorber la mayor parte de los fondos que la Unión destina a los países menos desarrollados, entre ellos España. En España es necesario, por tanto, conseguir en los próximos años: un engarzamiento entre la política industrial y tecnológica, una evolución de la Universidad hacia modelos de organización mucho más flexibles, para incorporar a sus tareas a científicos valiosos y para modificar sus programas y métodos de enseñanza, y un nuevo tipo de empresario, más capacitado para el cambio tecnológico. Por último, creemos que hay que reforzar y someter al control de la sociedad nuestra presencia en los órganos de decisión y planificación de

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Aunque de acuerdo con el principio de subsidiariedad los entes más cercanos al ciudadano deben jugar un papel fundamental es un hecho que la idea de que la investigación y la innovación deben producirse de forma consensuada entre diferentes niveles de gobierno y a través de relaciones interorganizativas se encuentra ampliamente difundida y apoyada. En otras palabras, la cooperación en este sector está positivamente valorada y se presenta como una necesidad. No obstante, las redes nacionales no desaparecen, sino que siguen quedando esferas de temas propios, a pesar de que en el control de la agenda, incluso sobre estos temas, sea la UE quien tenga una capacidad de control cada vez mayor, ya que la ausencia de una perspectiva estatal implicaría aceptar y consolidar las distancias entre las regiones más ricas tecnológicamente y las peor dotadas. Deben buscarse fórmulas de cooperación, coparticipación y coordinación cuidando errores de dispersión y fragmentación de recursos aunque en muchas ocasiones éstas conlleven como consecuencia múltiples problemas y, sobre todo, importantes condicionamientos.

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los programas europeos, así como el control de los fondos aplicados, los retornos obtenidos y los resultados de los proyectos. En definitiva, los múltiples niveles y actores, institucionales y no institucionales, se deben aprovechar para promover un marco que de coherencia a los intereses de la UE con los diversos intereses nacionales y regionales, reclamando la circulación de retornos hacia las áreas geográficas más desfavorecidas, tanto por lo que se refiere al uso como al desarrollo de tecnología.

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NOTAS El compromiso de la CEE con la I + D parte del artículo 235 del Tratado de Roma, que de forma genérica hace referencia a la posibilidad de definir medidas tendentes a mejorar la competitividad, aunque por la naturaleza esencialmente económica que, en su nacimiento, adopta esta organización las partidas presupuestarias destinadas a investigación y desarrollo tecnológico se centran en el carbón, el acero y la energía nuclear. Véase Barañano (1996). 2 Sobre las particularidades de las políticas comunitarias en un entorno de gestión pública intergubernamental, véase Crespo González (2001). 3 La idea de que los ejes de esta política se deciden en el seno de redes o sistemas interorganizativos está muy extendida. Véase, entre otros: Lundvall (1992), Nelson, (1993). Sobre el caso español véase, Sanz Menéndez, Fernández Carro y García (1999). En este trabajo los autores abordan el estudio de las redes de colaboración que emergen de los proyectos europeos de I + D, utilizando el análisis estructural y de redes desarrollado por los estudios sociológicos. 4 Es preciso mencionar, no obstante, que algunas de las medidas adoptadas durante la transición nos permiten diferenciar este período del régimen franquista. La creación de nuevos órga-

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nos como el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI), como institución especializada en el desarrollo tecnológico en las empresas, la aprobación de un nuevo Reglamento del CSIC (1978), que establece un funcionamiento democrático en la gestión y sobre todo en la formación de los equipos de investigación (proceso que no se vio acompañado por reformas semejantes en el resto de los organismos públicos de investigación), la reforma de la CAICYT, que separaba las funciones de planificar de las de ejecutar, y desde el punto de vista de la estructura político-administrativa, el intento de establecer una mayor conexión entre Universidad e Investigación, como lo prueba la creación del efímero Ministerio del mismo nombre. 5 No obstante, en la etapa anterior al cambio institucional algunas Comunidades Autónomas, como Andalucía, pusieron en marcha Programas de Política Científica e instrumentos de coordinación de las actuaciones al respecto entre las distintas Consejerías, pero sin un rango administrativo sólido que les permitiera disponer de plantillas de personal y de importantes partidas presupuestarias. 6 Designados siete por el Congreso, siete por el Senado y siete por el Gobierno. Entre los vocales designados por el Gobierno podrán figurar también miembros de la Administración General del Estado. 7 Los artículos 163 a 173 del Título XVIII del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea en la versión del Tratado de Amsterdam (antiguos artículos 130F a 130P del antiguo Título XV) recogen los fundamentos de la política de I + D de la Comunidad. 8 El análisis de la actitud de los negociadores españoles a lo largo de 1991 permite apreciar que la cohesión económica y social constituyó el caballo de batalla para el gobierno español. Actitud que se vio fortalecida por una política de consenso entre todas las fuerzas políticas presentes en el Congreso de los Diputados. La urgencia se explica, tanto por la oportunidad del momento, como por la inquietud generada por el sistema de pagos de la Comunidad que podría convertir a España, a partir de 1993, en contribuyente neto. De ahí que España hiciera dos propuestas en materia de cohesión: por una parte, la reforma del sistema de pagos de la Comunidad sobre la base de criterios de prosperidad relativa (equidad contributiva) y, por otra parte, la creación de un fondo interestatal para impulsar en los “países pobres” de la Comunidad inversiones en infraestructuras, transporte, educación, investigación y desarrollo y sanidad. (Barbé, 1999; 44 y 46). 9 La Comisión elaboró en 1996 el Libro Verde sobre la Innovación donde se identifican los vacíos y las lagunas de la acción comunitaria y que se centra en tres grandes temas: el impulso de una cultura innovadora (educación y gestión empresarial), la construcción de un marco legislativo apropiado y acercar más la investigación científica a la innovación industrial COM (1995) 688 final. 10 En calidad de iniciadora de las políticas, la Comisión se apoya en una densa red compuesta por unos 600 grupos de expertos y comités consultivos (los “comités preparatorios”) en los que participan tanto representantes de las administraciones de los Estados miembros –incluidas las regiones- como de los grupos de interés (Morata, 2000; 19). 11 Forman parte de él dos miembros de cada Estado miembro, nombrados por los gobiernos nacionales y que, por lo general, provienen de los Ministerios de Investigación nacionales. 12 Formado por 24 personas nombradas por la Comisión entre personalidades renombradas de los ámbitos científico, técnico e industrial. 13 Está constituido por 14 miembros nombrados por ésta que tienen experiencia en el campo de la I + D industrial, así como de un representante de cada una de las siguientes instituciones: la Confederación Europea de Empresarios, la Confederación Europea de Sindicatos, el Consejo Europeo de Empresas Públicas y la Federación Europea de Organizaciones de Investigación Industrial. 14 Con el nuevo procedimiento de codecisión, introducido por el Tratado de Maastricht, los poderes del parlamento crecen de forma considerable. 15 Incluso la elaboración de la propia Ley es un instrumento que ya habían utilizado otros países, ya que es la forma por un lado, de institucionalizar esta materia y, por otro, de facilitar la puesta en práctica de las distintas medidas de actuación que el Gobierno va aprobando.

La situación se generaliza después de los Pactos Autonómicos de 1992 y de la modificación de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas de 1994, al producirse los traspasos definitivos en materia de educación a estas Comunidades Autónomas, lo que, sin duda, incidirá en el desarrollo de nuevos sistemas de I + D autonómicos. 17 COM (2000) 6. 18 En 1999, la Unión Europea invirtió 70 billones de euros menos que los Estados Unidos en investigación y desarrollo y en la actualidad se sitúa por detrás de este país y de Japón en porcentaje del PIB dedicado a la investigación (1’8% frente al 2’7% y el 3’1% respectivamente) y por lo que se refiere al número de investigadores, de patentes y de exportaciones de alta tecnología por habitante. COM (2000) 612 final. 19 Esta cuestión constituyó el núcleo de la reunión informal de Ministros de Investigación celebrada el 20 de mayo de 1999, que les brindó la ocasión de discutir con expertos de la comunidad científica. El interés se confirmó en el Consejo de Investigación del 2 de diciembre. 20 Por su parte, el Parlamento Europeo manifestó su pleno apoyo al proyecto en su Resolución de 18 de mayo de 2000. Resolución seguida del dictamen del Comité Económico y Social de 25 de mayo de 2000 y precedida por el dictamen del Comité de las Regiones de los días 12 y 13 de abril. Posteriormente, el Consejo de Investigación de Feira, del 15 de junio de 2000, hace una invitación a los países miembros en su resolución “Futuro de la Investigación Europea” para continuar con los pasos necesarios que conduzcan a lograr los objetivos del ERA invitando a la Comisión a recabar información y asesoramiento de todos los agentes pertinentes a nivel nacional y europeo en materia de investigación. 21 COM (2000) 612 final. 22 COM (2001) 94 final. 23 Los resultados de la misma pueden consultarse a través de Internet “Hacia un espacio europeo de la investigación”: http://europa.eu.int/comm/research/area.html. 24 Por citar uno de los que se han celebrado en España, destacamos el Seminario organizado por la Universidad Complutense de Madrid, dentro de los Cursos de Verano del Escorial, en el que el Secretario de Estado de Política Científica y Tecnológica, Ramón Marimón, y el Comisario Europeo de Investigación, Philippe Busquin, debaten el VI Programa Marco de la UE. Durante su presentación Marimón destacó que las prioridades del Ministerio de Ciencia y Tecnología “coinciden plenamente con los objetivos del Espacio Europeo de Investigación”. 25 El Consejo Europeo de Barcelona (15 y 16 de marzo de 2002) ha constituido un foro crucial para lograr el pleno desarrollo del ERA, como continuación de los compromisos adquiridos en el Consejo de Lisboa para la creación de una zona europea de investigación que resulte un entorno propicio para las empresas innovadoras y, en particular, para las PYMES. En esta cumbre se fijó como objetivo que en el año 2010 se alcance el 3% del PIB dedicado a I + D.

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POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA (1985-2000): UNA PERSPECTIVA INTERGUBERNAMENTAL Esther Rodrigo Franco - Gema Sánchez Medero

SUMARIO: I.- INTRODUCCIÓN. II.- LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA SOBRE INMIGRACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA INTERGUBERNAMENTAL: II.1.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS; II.2.- DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000 A LA LEY ORGÁNICA 8/2000. III.- EL MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN. CONCLUSIÓN.

En Europa, los movimientos migratorios se han ido transformando desde 1980 como consecuencia de las nuevas tendencias: la mundialización de los intercambios, que ha provocado la aceleración de la movilidad y la ampliación del número de países afectados por la inmigración; el paso de países de emigración a países de inmigración en la Europa del Sur y del Este; la persistencia de una presión migratoria hacia Europa; y la dimensión europea, cada vez más presente en las decisiones que se ponen en marcha (Whitol, 2000: 18). Todos estos factores han contribuido de forma considerable a la modificación del panorama europeo en materia de inmigración, dando lugar, a la diferenciación de dos grandes grupos de países receptores: los tradicionales: Alemania1 , Bélgica, Holanda, Francia y el Reino Unido, y los nuevos: Italia y España. Mientras que entre los primeros la problemática inmigratoria se centra en su crecimiento endógeno y en los problemas derivados de su integración social y cultural, en los segundos, dada su escasa experiencia sobre la materia, se plantea a la hora de diseñar y aplicar una política inmigratoria capaz de hacer frente a los nuevos flujos migratorios que han emergido desde los años ochenta.

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I.- INTRODUCCIÓN

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Como vemos, en Europa se esta produciendo un aumento de los flujos migratorios como consecuencia de dos hechos: el primero, la búsqueda de oportunidades por parte de los inmigrantes, y el segundo, la aparición de nuevos focos migratorios procedentes de Europa del Este y los países del Magreb. De ahí que la inmigración se haya convertido en uno de los fenómenos con mayor impacto social, entrando a formar parte de la agenda política de todos los gobiernos europeos. Pero su solución va más allá de los propios Estados y requiere de la colaboración y la coordinación de los distintos actores y poderes, punto en el que vamos a centrar nuestro estudio, concretamente en la red intergubernamental que ha originado la elaboración, aprobación y aplicación de la Ley Orgánica de Extranjería 8/2000, aunque antes abordaremos la política de inmigración llevada a cabo en España con el fin de comprender su evolución. Por ello nos hemos planteado las siguientes cuestiones: ¿cuáles son los cambios producidos en nuestro entorno y cómo han influido en nuestra política de inmigración? ¿qué instrumentos se han empleado para desarrollar dicha política? y ¿qué actores han intervenido en su elaboración y ejecución? En definitiva, se trata de mostrar de una forma clara y concisa cómo ha surgido la normativa sobre la materia y cuáles han sido sus repercusiones sobre las redes intergubernamentales.

II.- LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA SOBRE INMIGRACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA INTERGUBERNAMENTAL En este apartado vamos a intentar demostrar cómo los flujos migratorios vividos por nuestro país han condicionado la legislación existente sobre la materia, hasta el punto de que hemos pasado de poseer una paupérrima normativa sobre inmigración a tener una ley específica que ha sufrido dos renovaciones en un periodo corto de tiempo. Porqué como señalaron Muñoz y Escribano “la legislación es buen reflejo de los cambios acaecidos: durante mucho tiempo estuvo destinada a reglamentar las condiciones de salida de los españoles (primero al otro lado del Atlántico, luego hacia Europa), en lo sucesivo fija las condiciones de acogida de los extranjeros” (Carrillo & Delgado, 1998: 30). Lo mismo podemos decir de un marco institucional tan volátil como el nuestro, propio de una política en formación, cuyas transformaciones corren paralelas a la aparición de nuevas definiciones y a

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la incorporación de nuevos actores, lo que ha contribuido a la formación de una red de gestión de la política de gran complejidad (Carrillo & Delgado, 1998: 30). No olvidemos que en un principio la política de inmigración era competencia exclusiva del Ministerio de Interior, pero, con el tiempo, otros ministerios han ido adquiriendo competencias sobre la materia (especialmente Asuntos Sociales y Exterior), al igual que ocurre con los otros dos poderes restantes (legislativo y judicial) y los diferentes niveles de gobierno (Unión Europea, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales). Incluso fuera del ámbito público numerosas organizaciones se han ido implicando de una u otra forma (sindicatos, ONG’s, asociaciones de inmigrantes, etc). Todo ello, nos ha llevado al convencimiento de que es necesario en un primer momento aportar una visión evolutiva de la legislación existente al respecto, para poder analizar así, desde una perspectiva intergubernamental todo el proceso que conlleva la aprobación de la nueva Ley de Extranjería (L. O. 8/2000).

Es a partir de 1973, cuando se produce un cambio en el ciclo migratorio español al recortarse los flujos de salida con carácter de permanencia e incrementarse los de retorno. De ahí que la escasa legislación existente hiciera únicamente referencia a la situación de los inmigrantes españoles, sin mencionar en ningún caso a la población extranjera asentada en nuestro país, tal vez, por su reducida presencia hasta esos momentos. Pero cuando comenzaron a incrementarse los porcentajes de nacionales de terceros países, nuestros políticos se vieron obligados a considerar la necesidad de promulgar una ley que recogiera sus derechos y obligaciones, y eso a pesar de que todavía el fenómeno no había alcanzado las cotas de otros países europeos. Por este motivo, el gobierno socialista, presidido por Felipe González, aprobó en el Congreso de los Diputados la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros, que estableció un proceso puntual de regularización de inmigrantes, tanto para aquellos que hasta entonces estaban exentos de la obligación de obtener permiso de trabajo como para los que nunca lo tuvieron. Tal procedimiento generó una fuerte contestación por parte de distintas organizaciones sociales que interpusieron un recurso de inconstitucionalidad que obligó al gobierno socialista a modificar los artículos que hacían referencia a la restricción de ciertos

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II.1.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

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derechos, como el de reunión, el de asociación o el de la tutela judicial efectiva. Los factores que impulsaron la elaboración de esta ley fueron: el ingreso en la CEE, que obligaba a homologar nuestra normativa al acervo comunitario (y la política de extranjería no iba a ser una excepción); la conveniencia de sistematizar la normativa anterior, que se caracterizaba por su dispersión; la urgencia de articular un procedimiento que permitiese afrontar el nuevo contexto (Aragón & Chozas, 1993: 14); y la necesidad de diseñar un instrumento político que controlara y regulara los flujos migratorios en el nuevo marco democrático. Estas causas pueden ser más o menos discutidas por los expertos en la materia, pero de lo que no cabe lugar a la duda, es que la L.O. 7/ 1985 sobre Derechos y Libertades de los extranjeros, abría una nueva perspectiva dentro del ámbito de las relaciones intergubernamentales, ya que seis meses después de la promulgación de la ley España firmaba el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea. A partir de ese momento la elaboración de las políticas se volvía más complejo con la aparición de un nuevo actor de carácter supranacional con capacidad para influir en cualquier fase del proceso de decisión (Carrillo & Delgado, 1998: 24). De ahí que a los pocos meses de su adhesión España se uniera al Acuerdo de Schengen firmado por los Gobiernos de los Estados del Benelux, la República Federal Alemana y Francia. Como vemos, la entrada de España en la CEE produjo un cambio en la manera de hacer política, era necesario adecuar nuestra legislación a las pautas comunitarias. Para ello se elaboró un reglamento de ejecución de la Ley especial para los comunitarios, aprobado por el R. D. 1099/1986, además del propio de la Ley, R. D. 1119/1986. La Ley de 7/1985 marcó el comienzo de una política de extranjería estricta2 , pero habría que esperar hasta diciembre de 1990 para que ocupara un lugar primordial en la agenda del Gobierno, cuando el ejecutivo remitió al Congreso de los Diputados un documento denominado “La Situación de los extranjeros en España. Líneas básicas de la política española de extranjería”. Este documento fue elaborado por los Ministerios de Exteriores, Interior, Trabajo y Seguridad Social como respuesta a la Interposición Urgente del Grupo Parlamentario Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya que hacía referencia a la situación inmigratoria en España3 . El documento constaba de cuatro aportados más la conclusión y los anexos, de los cuales los dos primeros eran de naturaleza descriptiva; el tercero valoraba la normativa reguladora; y

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En julio de 1993 se produjo una reestructuración de los departamentos ministeriales que afectó principalmente al Ministerio de Asuntos Sociales, que asumió, a partir de entonces, competencias en materia migratoria a través de la adscripción de la Dirección General de Migraciones (R. D. 1173/1993). Pero ésta no fue la única medida reorganizativa emprendida por el ejecutivo central, ya que dentro del Ministerio de Interior se creó la Dirección General de Procesos Electorales, Extranjería y Asilo (R. D. 2322/1993), y dentro de las Oficinas Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores se constituyeron las Secciones de Asuntos Laborales y de Seguridad Social. Con estas decisiones se pretendía potenciar los aspectos relacionados con la política de inmigración. Por este motivo, se llevaron a cabo además una serie de acciones, como la elaboración del Plan para la Integración Social de los Inmigrantes a finales de 1994, la creación del Foro para la Inmigración (R. D. 490/1995) y del Observatorio Permanente de la Inmigración (1994). Sin olvidarnos, por supuesto, de la aprobación de un nuevo Reglamento de la Ley de Extranjería (RD. 155/1996)6 . El 18 de septiembre de 1996, como consecuencia de la interpelación del Grupo Socialista, el Congreso de los Diputados aprobó por unanimidad una moción que instaba al ejecutivo a impulsar una política global de inmigración basada en tres ejes fundamentales: la voluntad de integrar a los inmigrantes residentes en nuestro país, el reforzamiento de la estructura administrativa que les prestaba atención, y la fijación anual de los contingentes. Con anterioridad a esto, el

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el cuarto se conformaba como el núcleo esencial del escrito (Aragón & Chozas, 1993: 40). Lo más significativo de dicho documento fue el establecimiento de unos principios de actuación que definirían a partir de ese momento la política española en materia de extranjería4 . Como resultado su debate parlamentario, el Congreso de los Diputados aprobó el 9 de marzo de 1991 una Proposición no de Ley en la que se instaba al Gobierno a llevar a cabo un programa de actuación sobre política de inmigración5 . En definitiva, se trató de una nueva regularización de inmigrantes que vino a ratificar el Acuerdo de Schengen y a modificar la Ley de Refugio y Asilo. Pero también impulsó la creación de la Dirección General de Migraciones (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y de la Comisión Interministerial de Extranjería, convirtiéndose ésta última en el principal órgano de cooperación interdepartamental a nivel central. De esta forma, las relaciones intergubernamentales en materia de inmigración adquirieron un nuevo grado de complejidad.

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Congreso de los Diputados ya había aprobado la constitución de una Subcomisión que estudiaría la situación de los emigrantes españoles y los inmigrantes extranjeros, así como la actitud de la sociedad española ante tal fenómeno. Dicha Subcomisión7 surgió a raíz del debate de la Proposición no de Ley presentada por el Grupo Socialista en el Pleno del Congreso el 25 de junio de 1996. En él se solicitó la elaboración de una Ponencia que abordara la materia dentro de la Comisión de Política Social y Empleo. El resultado final fue la aprobación por unanimidad en junio de 1998 de un Informe que constaba de cuatro partes: la primera dedicada a la situación de los emigrantes españoles residentes en el extranjero; la segunda estudiaba la problemática de la inmigración en nuestro país; la tercera analizaba el problema de los refugiados y asilados; y la última abordaba los problemas del racismo y la xenofobia en España. Su objetivo era propiciar soluciones que mejoraran la situación jurídica, económica y social de los inmigrantes y emigrantes de nuestro país. En este mismo sentido se aprobó también en 1996, como ya hemos mencionado, un nuevo reglamento de ejecución de la Ley de Extranjería que supuso un perfeccionamiento técnico de la política de inmigración iniciada en 1985 al mejorar aspectos relacionados con visados y permisos, y legitimar el procedimiento del contingente. Además, se hizo hincapié en la necesidad de atender a los compromisos internacionales acordados en el Tratado de la Unión Europea y en el Acuerdo de Schengen sobre de política de inmigración (Carrillo & Delgado, 1998: 27). Pero a pesar del avance que supuso este Reglamento, evidenció una serie de factores que propiciaron el planteamiento de la revisión de la propia Ley de Extranjería8 . El 7 de octubre 1997, una nueva moción sobre política migratoria fue aprobada por el Congreso de los Diputados. En ella se instó al Ejecutivo popular a promover una política homogénea sobre los flujos migratorios y a cambiar todos aquellos artículos que hubieran quedado obsoletos tras doce años de vigencia de la Ley de Extranjería 7/1985. El 18 de marzo de 1998 se publicó en el BOC las dos Proposiciones de Ley Orgánica presentadas por CiU e IU que pretendían reformar la legislación vigente sobre extranjería. Un mes más tarde, una tercera, la del Grupo Mixto. En diciembre de ese mismo año los socialistas hicieron lo propio mediante una enmienda a la totalidad que fue rechazada, forzando al PSOE a canalizarla como enmiendas parciales al articulado de las tres Proposiciones presentadas. Tras un largo

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debate, los partidos políticos con representación parlamentaria llegaron al acuerdo para derogar la antigua Ley de 7/1985. El proceso de elaboración fue complejo al contar con la participación de organizaciones sociales, sindicales y ONG’s, concluyéndose éste, justo unos meses antes de las elecciones generales de marzo de 2000. El Dictamen de la Proposición de Ley fue aprobado por todos los grupos parlamentarios con la excepción del popular, cuyos diputados optaron por la abstención con el fin de enmendarlo en el Senado. Así, cuando la Proposición de Ley fue remitida al Senado, el Grupo Parlamentario Popular presentó 112 enmiendas, lo que dejaba entrever su postura respecto a la misma, pero gracias al consenso y las negociaciones entabladas entre las distintas fuerzas políticas presentes en la cámara alta, fueron aprobadas directamente 71, y como enmiendas transaccionales 35, prácticamente la totalidad de ellas. De esta forma, el ejecutivo popular, más concretamente el Ministerio del Interior y Asuntos Exteriores, manifestaron sus reticencias ante la nueva Proposición de Ley, y eso a pesar de que en todo momento el titular del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se mostró a favor de ésta. La L.O. 4/2000 fue aprobada definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 22 de diciembre de 1999, siendo rechazadas las enmiendas introducidas en el Senado, por lo que el texto definitivo fue aprobado el 25 de noviembre de 1999 (Ruiz de Huidobro, 2000: 82).

La aprobación de la L.O. 4/2000 supuso una derrota dolorosa para el Gobierno del Partido Popular, lo que motivo que su portavoz en el Congreso anunciara en la misma sesión parlamentaria de su aprobación la intención de reformarla cuanto antes (Ruiz de Huidobro, 2001: 77). Así, cuando el PP obtuvo la mayoría absoluta en las elecciones de marzo de 2000, procedió a iniciar todo el procedimiento que implicaba su reforma. Por ello, el nuevo ejecutivo popular remitió a las Cortes Generales en septiembre de 2000 el Proyecto de Ley de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, que sería aprobado por procedimiento de urgencia el 22 de diciembre, dando lugar a la Ley Orgánica 8/2000. Es digno de destacar que la precipitación en su preparación llevó a la omisión inicial del informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial y a la propia tramitación de urgencia en las Cámaras legislativas (Ruiz de Huidobro, 2001: 78).

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II.2.- DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000 A LA LEY ORGÁNICA 8/2000

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La reforma de la Ley vino acompañada de una extensa exposición de motivos donde se argumentaba una serie de razones con el fin de legitimar las modificaciones efectuadas. Entre ellas, cabe destacar, en primer lugar, la poca conformidad de la L.O. 4/2000 con los compromisos internacionales, así se afirma: “Nuestra normativa deber ser conforme con los compromisos asumidos por España, concretamente, con las conclusiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea los días 16 y 17 de octubre de 1999 en Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia”. Y, en segundo lugar, se hace referencia a que “durante su vigencia aspectos en los que la realidad del fenómeno inmigratorio supera las previsiones de la norma”. En ambos casos, parecen poco fundamentadas tales argumentaciones porque difícilmente se puede sostener que ha sido desbordada por el fenómeno migratorio cuando en su aplicación ni siquiera se ha llegado a redactar su reglamento, ni que no se adecua a los Tratados Internacionales suscritos por España, cuando la actual simplemente se limita a mencionar aspectos generales sin realizar ninguna precisión al respecto. En definitiva, si tuviéramos que hacer un análisis comparativo de ambas leyes percibiríamos fácilmente los numerosos cambios realizados en relación a la L.O. 4/2000.

III.- EL MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN La Constitución Española de 1978 establece que el Estado se articula en base al siguiente criterio de territorialidad: Estado, CC. AA, Provincias y Municipios9 . De esta forma, el número de actores se multiplica desde su entrada en vigor, primando la descentralización a la hora de elaborar, diseñar y ejecutar políticas públicas, lo que conlleva que el panorama de relaciones intergubernamentales se haya vuelto más complejo por la interdependencia que se producen entre los actores que entran en juego. Porque como señala Wright (1978), las relaciones que se basan en la interdependencia se caracterizan por un intercambio de recursos entre los actores intervinientes; por la existencia de áreas propias y áreas compartidas; así como por la necesidad de interacciones fundadas en la negociación y en la consulta mutua. Pero, además la integración europea y la democratización han impuesto variaciones en los estilos de gestión pública que hacen imposi-

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ble la existencia de una única estructura centralizada que abarque el conjunto de la política. Antes al contrario, se impone un funcionamiento en redes de organizaciones y descentralizado con un carácter marcadamente intergubernamental y pluralista por la multiplicidad de intereses involucrados (Carrillo & Delgado, 1998: 30). Así, el marco institucional de la política de inmigración resulta particularmente enmarañado, ya que en cada iniciativa que se desarrollen en este campo, intervendrán al menos los cuatro niveles territoriales (Unión Europea, Estado Español, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales). Pero además, dentro de la rama ejecutiva podrán ser partícipes los distintos departamentos, consejerías, concejalías, etc, que poseen competencia sobre la materia. Si esto fuera poco, en los últimos años numerosas organizaciones fuera de lo que llamamos “ámbito público” han participado de una manera u otra en la política de inmigración desarrollada por el Estado. Como consecuencia de todo ello, hemos optado por abordar la Ley de Inmigración 8/2000 desde una perspectiva intergubernamental que nos permita analizar el posicionamiento y comportamiento de cada uno de los distintos actores que integran la mencionada red para tratar de conocer el porqué de sus acciones. Para facilitar la compresión de nuestra exposición hemos decidido distinguir entre los actores propiamente institucionales, los partidos políticos y otros actores.

En este apartado hemos incluido los tres poderes en los que se articula todo Estado. El hecho de que no hayamos incluido a los partidos políticos dentro de él no quiere decir que no les consideremos instituciones, ya que sería realmente difícil mantener y defender esta postura con relativa coherencia. Si los abordamos en otro punto, es simplemente para presentar sus posturas de una forma más estructurada. Dentro del primer punto hemos incluido a la Unión Europea, actor que se ha incorporado a la escena política nacional desde el ingreso de España en la Comunidad Europea, no sólo por el hecho de que pertenezcamos a ella, sino porque es la que marca las pautas a seguir a la hora de elaborar las normativas nacionales en esta materia. Dentro de este mismo epígrafe hemos abordado las acciones de los gobiernos nacional, autonómico y local sobre política migratoria, siempre desde una perspectiva general. En el segundo punto nos centrare-

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A) INSTITUCIONALES

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mos, principalmente, en el debate parlamentario que propició la aprobación de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, determinando la actitud del hemiciclo ante la misma, para, a continuación, hacer mención al recurso de inconstitucionalidad presentado por el PSOE, dejando claro el posicionamiento del poder judicial a este respecto. No podemos olvidarnos, por último, del Defensor del Pueblo y el papel que éste ha desempeñado en el proceso posterior a la aprobación de la ley. 1. PODER EJECUTIVO 1.1. La Unión Europea El Gobierno del Partido Popular ha encontrado en la Unión Europea la base ideal en tras la que escudarse para emprender la tan polémica reforma de la L.O. 4/2000. Los populares consideran que dicha ley se adecua poco a los compromisos internacionales suscritos por España en el ámbito de la Unión Europea, en concreto a los acuerdos firmados en la Conferencia de Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Es indudable la influencia de la normativa europea en el ordenamiento español, y en esta materia puede apreciarse más que en cualquier otra, ya que a mediados de los años ochenta la cuestión de la inmigración carecía de relevancia para nuestro país pero con la inminencia de la adhesión de España a la CEE adquiere un carácter prioritario y relevante como consecuencia de la presión ejercida por la propia Comunidad, que ve en ella un problema susceptible de agravarse en el tiempo. Es por ello que exige a España una política inmigratoria que le impida convertirse en la plataforma de entrada hacia el viejo continente. Además, dada la escasa experiencia española sobre la materia, el gobierno español se ve obligado a orientar la normativa a las referencias existentes en los países de nuestro entorno, así como en función de los intereses establecidos por la propia Comunidad Europa. Todo ello porque desde los años ochenta Europa se ha consolidado claramente como un continente receptor de inmigración, y eso a pesar de que muchos analistas se habían aventurado a pronosticar el fin de los grandes ciclos migratorios internacionales. Así pues, el problema migratorio se ha convertido en algo más que en una “cuestión de Estado”, y se hace necesaria una respuesta conjuntamente articulada dentro del marco de la Unión Europea. Sobre todo a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en mayo de 1999, porque no olvidemos que con anterioridad a éste, únicamente se había hecho referencia a la

Los últimos acontecimientos parecen anunciar que la Unión Europea se decide por aplicar una política de inmigración destinada a la lucha sin cuartel contra la inmigración ilegal. Desde el 20 de mayo de 2002 siete Gobiernos europeos, incluido el español, han anunciado un endurecimiento de sus leyes de inmigración11 . Así, por ejemplo, se acordó revisar los acuerdos de cooperación económica de todos aquellos países de origen que no colaborasen evitando la salida de su territorio de inmigrantes sin papeles. Incluso, se propuso la creación de una policía europea de fronteras exteriores para controlar y paliar la inmigración ilegal. Por eso, creemos seriamente que las medidas adoptadas por nuestra L.O 8/2000 no desentona en absoluto con la línea marcada por los países integrantes de la Unión Europea. 1.2. El Gobierno Central La inmigración se ha convertido en uno de los temas de mayor impacto social en los últimos tiempos, dada la apresurada reforma efectuada por el Gobierno, que no ha esperado a ver los resultados de

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libre circulación de trabajadores comunitarios, dejando para el marco propio de cada Estado la regulación de las políticas de inmigración y asilo. Sin embargo, a pesar de ello, se habían hecho esfuerzos continuos por establecer al menos acuerdos intergubernamentales en aras de la coordinación y la armonización de las políticas, como el Convenio Schengen. Pero es definitivamente el Tratado de Ámsterdam el que ha modificado considerablemente la forma de hacer política en Europa, por lo menos en lo que a inmigración y asilo se refiere, porque al trasladarse al primer pilar se abre la posibilidad de desarrollar una normativa comunitaria al respecto, aunque se impone la restricción de que durante los cinco primeros años las decisiones se debían adoptar por unanimidad del Consejo, invalidando con ello el procedimiento de codecisión que rige en otras materias comunitarias. Aunque esto no ha sido un impedimento para que tras la celebración de la cumbre de Tampere (Consejo Europeo de jefes de Estado) la Comisión haya realizado una serie de propuestas parciales sobre distintos temas relacionados con la inmigración y el asilo10 , lo que nos permite disponer del diseño de lo que va ser la política comunitaria de inmigración, en parte ya evaluada en la cumbre de Laeken de diciembre de 2001. Incluso durante los preparativos de dicha cumbre funcionarios de la Comisión y el Consejo elaboraron unos planes de acción para seis países receptores de inmigrantes que se aprobaron en la cumbre, aunque su aplicación ha sido poco efectiva hasta el momento (Pajares, 2001: 14).

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una la Ley de Extranjería12 que apenas había entrado en vigor, por considerar que no había conseguido los logros esperados y no se encontraba en concordancia con el Acuerdo de Tampere. Aunque también hay que decir en honor a la verdad que el Partido Popular se comprometió públicamente a modificar el 80% de su articulado en el caso de que resultase vencedor en las elecciones generales de marzo de 2000. Y es precisamente a raíz de la celebración de esos comicios cuando el ejecutivo se ha mostrado partidario en todo momento de una política de inmigración sustentada sobre dos perspectivas distintas: la de la propia Ley de Inmigración y la de una política activa que desarrolle un programa global de regulación y de coordinación de la extranjería y de la inmigración en España (Programa GRECO), aunque ambas iniciativas terminó por provocar un enfrentamiento constante con la oposición y con otros actores sociales. Respecto a la primera cabe señalar que la nueva Ley ha reformado prácticamente uno a uno los artículos de la antigua Ley 4/2000, conformando la misma sobre cuatro ejes fundamentales: los derechos y libertades de los extranjeros; el régimen jurídico de los visados; el procedimiento ordinario de regularización de extranjeros; y lucha contra la inmigración ilegal y las mafias que las propician. Aquí podemos distinguir, como señala Tomas Hammer, los dos aspectos que conforman las políticas relativas a los inmigrantes: por una parte, la “immigration policy” (política de inmigración), es decir, la regulación de los flujos y el control de los inmigrantes y los extranjeros; y, por otra parte, la “immigrant policy”, que comprende todas las cuestiones relativas a los inmigrantes residentes, como las condiciones de trabajo y de alojamiento, el acceso a los derechos y los servicios sociales, las oportunidades educativas y la formación lingüística, las actividades de ocio y las asociaciones voluntarias (Bolzman, 1999: 12). En un principio, ambas perspectivas parecen contradictorias, porque mientras que una tiene en cuenta principalmente los intereses del Estado receptor, la otra se preocupa de las necesidades de los inmigrantes, pero realmente son complementarias, o por lo menos así lo cree el ejecutivo popular. Aquí vamos a analizar únicamente los órganos que la Ley 8/ 2000 prevé crear (Consejo Superior de Política de Inmigración) o reformar (Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y el Observatorio Permanente de la Inmigración). Asimismo, examinaremos el alcance del Programa GRECO y el grado de coordinación que éste

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requiere para ser llevado a efecto. A continuación, expondremos algunos de los acuerdos suscritos por el Gobierno con las distintas administraciones y con terceros países en materia de inmigración.

El Programa GRECO fue aprobado por la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados. Era la primera vez, en palabras del PP y del Ejecutivo, que se puso en marcha una iniciativa para acometer la inmigración desde todas sus vertientes. Dicho Programa fue elaborado sobre la base de las propuestas de los Ministerios con competencias en inmigración, mientras que su coordinación, preparación y diseño correspondió a la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, con la participación en su ejecución de distintas Administraciones, Secretarías, Agentes Sociales y la Agencia Española de Cooperación Internacional14 . Este programa está estructurado en cuatro grandes apartados sobre los que se desarrollan diferentes actuaciones de carácter plurianual, cuya aplicación se llevará a cabo durante el período 2000/2004. Correspondía a la Comisión Interministerial de Extranjería la verificación anual de su grado de aplicación15 . El objetivo del Programa consiste en realizar un estudio global del fenómeno inmigratorio a fin de controlar sus flujos. Ello exigía la firma de convenios en los que se especificaran los criterios de admisión y se apostara por políticas de codesarrollo destinadas a los países de origen y de tránsito. La meta de estos estudios no sólo es contabilizar los flujos inmigratorios para controlarlos en la medida en que fuese posible, sino conocer sus necesidades y demandas internas para satisfacerlas mediante políticas de integración que evitaran brotes xenófobos y racistas, y permitieran a los residentes extranjeros alcanzar derechos plenos, incorporarse al mercado de trabajo, agilizar y revisar los procedimientos y estructuras administrativas que regulan las autorizaciones y permisos de trabajo. Estas acciones favorecen la lucha contra las mafias que potencian la inmigración ilegal, pero no son del todo suficientes, de ahí que el Programa prevea otras

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Para comenzar, hay que decir que el 30 de Febrero de 2001 el Consejo de Gobierno aprobó el Programa GRECO y la constitución de tres órganos de carácter consultivo y de colaboración13 , para actuar sobre la materia desde distintas ópticas y para implicar a todos los niveles de la Administración. La iniciativa fue calificada por el Ministro del Interior, Mariano Rajoy, como una “iniciativa ambiciosa que aborda por primera vez el tratamiento de la extranjería” (ABC 31/03/ 2001: 18).

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específicas que están destinadas a tal fin. Pero todo ello, respetando el marco de la U.E y contando con la colaboración y participación de las distintas administraciones, secretarías, asociaciones de inmigrantes, organizaciones sindicales, empresariales y sociales, bien sea a través de su participación en el Consejo Superior de Política de Inmigración, el Observatorio de Política Inmigratoria, o el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, bien firmando convenios con todos los actores anteriormente mencionados, y creando una compleja red intergubernamental que ha originado un replanteamiento en las relaciones dentro del propio sector público, y entre éste y el privado. Estos son los objetivos que se ha marcado el Programa GRECO. Conocer su alcance sólo se podrá conocer una vez que se hayan evaluado sus primeros logros, pero, hasta el momento, el ejecutivo únicamente ha aprobado la partida presupuestaria para cada una de las acciones a ejecutar16 . El Programa GRECO y la Ley de Extranjería 8/2000 pretenden potenciar la labor del Observatorio Permanente de Inmigración, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y el Consejo Superior de Política de Inmigración17 . El 7 de mayo de 2001 se constituyó el Consejo Superior de Política de Inmigración18 , donde están integrados las tres administraciones (Estado, CC.AA y Entidades Locales) que tienen competencias sobre asuntos relacionados con la inmigración y la extranjería. Este órgano fija las bases y criterios de la política de integración social y laboral en función de las propias propuestas de sus miembros y de los órganos meramente consultivos que se han conformado a tal efecto: el Observatorio Permanente de Inmigración (OPI) y el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (FISI). Mientras que el primero se encarga del análisis y estudio del fenómeno migratorio, el segundo asesora e informa en la materia 19 . Estas iniciativas son relativamente novedosas, en gran medida son continuistas de las iniciadas en el “Primer Plan de Acción para el bienio 1999/2000” integrado en el Plan de Integración Social de los Inmigrantes y aprobado por el ejecutivo en 1999. Lo que ocurre es que en estos momentos se les ha concedido mayor participación y competencias gracias al Programa GRECO. En el ámbito internacional, el ejecutivo está presente en foros internacionales como la Comisión Europea, el Consejo de Europa y las Naciones Unidas, participando en los comités y conferencias so-

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bre materias migratorias que se desarrollan en el seno de estos organismos. Además, ha suscrito convenios tanto a nivel internacional como a nivel municipal y autonómico, sin olvidarnos de los firmados con los llamados “actores sociales”20 .

1.3. Los Gobiernos Subnacionales La Constitución Española de 1978 reconoce en su artículo 149 la competencia exclusiva del Estado en materia de “nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo”, aunque en el artículo 150 concede a las CC.AA la posibilidad de asumir determinadas competencias a este respecto, siempre y cuando se le habilite por Ley Orgánica, aunque realmente la dimensión intergubernamental de la política española de inmigración se centra principalmente, por no decir únicamente, en la prestación de servicios de índole social. Normalmente las Comunidades Autónomas esperan a que el ejecutivo central dicte las normas que regirán la política de inmigración para concretar sus actuaciones, y sólo unas pocas se aventuran a desarrollar sus propias iniciativas (Carrillo & Delgado, 1998: 35). Así que en la práctica los entes autonómicos se han convertido en la institución que coordina a nivel regional la prestación de servicios sociales, mientras que las corporaciones locales son las encargadas de prestar directamente los servicios, tal vez por ser la administración más cercana al ciudadano, aunque sus programas no se dirigen de forma específica a los inmigrantes sino que son éstos los que se benefician de los dirigidos a la población en general. Entrando en materia, hay que señalar que tanto el Título IV de la Ley 4/2000 como la Ley 8/2000 reconocen la importancia que tiene la coordinación de los poderes públicos en materia de inmigración, atribuyendo dicha competencia al gobierno central en virtud del art. 60. Del mismo modo, establece la participación de los representantes de las Comunidades Autónomas y de los Municipios en el Consejo Superior de Política de Inmigración. Este organismo es donde se asienta las bases de una política global para la integración social y laboral de los inmigrantes, para lo que se requerirá la colaboración de las dife-

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Como hemos podido comprobar, el ejecutivo popular ha desarrollado toda una política de inmigración al amparo de la Ley 8/2000, contado para ello con la participación de distintos interlocutores sociales y administraciones, convencidos de que requerían su apoyo, para lograr algo de claridad y efectividad en la materia.

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rentes administraciones, así como la participación de los actores sociales y económicos implicados en materia de inmigración. También ostenta representación en el Observatorio Permanente de Inmigración, que con su reforma anhela convertirse en la institución que coordine y armonice los criterios de la política de inmigración. Como podemos observar, a pesar de la exclusividad competencial del Estado en esta materia, las Comunidades Autónomas y los Municipios juegan un papel relevante a la hora de ejecutar y desarrollar el nuevo régimen de extranjería, así como en la elaboración de iniciativas en materia de asistencia, protección e inserción, punto en los que se ven fuertemente respaldados por algunos de los actores sociales. Pese a todo, algunos entes autonómicos, en concreto los regidos por el partido socialista (Aragón, Baleares y Castilla La Mancha) mostraron su disconformidad con la nueva ley aprobada por el ejecutivo popular, hasta el punto de que el gabinete jurídico de la comunidad manchega estudió las posibilidades reales de interponer un recurso de inconstitucionalidad. 2. PODER LEGISLATIVO La consecución de mayorías absolutas va en perjuicio del propio juego parlamentario, disminuyendo el grado de influencia de éste sobre la elaboración y tramitación de las políticas. La aprobación de la L.O 8/2000 es un claro exponente de esto al ser aprobada únicamente con el respaldo parlamentario de los grupos popular, catalán y canario. La iniciativa de modificación de la Ley 4/2000 nació desde el mismo instante en que fue aprobada por todas las fuerzas parlamentarias excepto por el partido popular, que rompe de forma explícita con el consenso que habían venido manteniendo todos los partidos políticos en torno a esta materia. La política de inmigración se convierte de esta forma en un elemento crucial para la agenda electoral de las distintas formaciones políticas, llevando a las mismas a un debate carente de rigor que normalmente se surge cuando los medios de comunicación se hacen eco de algún acontecimiento en relación con el tema. Roto el consenso, nada más celebrarse las elecciones de marzo 2000 que otorgaron el triunfo al PP por mayoría absoluta, el jefe del ejecutivo encargó al Ministro de Interior, Mayor Oreja, la elaboración de un Proyecto de Ley Orgánica que reformara la L.O. 4/

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2000. Por ello, tras unos meses de estudio y debate en el que participaron grupos sociales, partidos políticos, el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo de Estado, se defendió el proyecto de ley ante el Congreso de los Diputados el 5 de Octubre de 2000, gracias a que la Mesa del Congreso aprobó el 6 de septiembre anterior el procedimiento de urgencia para la tramitación de la Ley de Extranjería con los únicos votos de los representantes del Grupo Popular. Su ratificación definitiva hubo de esperar hasta el 22 de diciembre de ese mismo año, siendo entonces Ministro de Interior Mariano Rajoy.

Pero el enfrentamiento parlamentario no concluyó precisamente con la aprobación de la L.O. 8/2000. El Grupo Parlamentario Socialista presentó ante el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social el 23 de marzo de 2001. Esto no viene sino a confirmar nuestra hipótesis: la política de inmigración se ha transformado en un arma arrojadiza entre los partidos políticos, porque lo que aparentemente parece ser una práctica habitual dentro de un sistema democrático, no lo es ahora que la ley fue aprobada sólo tres meses antes con el respaldo de todos los grupos parlamentarios, excepto el popular. 3. PODER JUDICIAL Solamente el partido socialista presentó a través de su grupo parlamentario un recurso de inconstitucionalidad, el 23 de marzo de 200121 . Su acción se justifica por la negativa del Gobierno a remodelar el Plan de Inmigración, hecho que consideran necesario al vulnerar y restringir la nueva ley el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación (art. 7), asociación (art. 8), sindicación y huelga (art.11), tu-

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No creemos necesario tener que detenernos en los detalles del todo el proceso legislativo. Tan sólo es necesario indicar que todo el procedimiento estuvo marcado por la precipitación, como se pone de manifiesto significativamente en el informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial y en la propia tramitación de urgencia en las Cámaras legislativas (Ruiz de Huidobro, 2001: 78). Todo parece marcado por la improvisación, o por el deseo de resarcirse de la derrota parlamentaria sufrida en la anterior legislatura, ya que tal vez lo más apropiado hubiese sido desarrollar la ley mediante la aprobación de su reglamento.

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tela judicial efectiva (art. 22), etc. Existe cierta correspondencia entre estos artículos y aquellos contra los que los socialistas habían votado durante el debate parlamentario. Para demostrar su inconstitucionalidad los socialistas hicieron alusión a los artículos 10 y 13 de nuestra constitución, aunque hay que decir que ésta reconoce unos determinados derechos para los extranjeros residentes, de obligado cumplimiento según el art. 53 de la CE, ya que en caso de lesionar su “contenido esencial” serían considerados inconstitucionales, en virtud de la sentencia del TC 107/198, f.j.3º. La actitud del PSOE consiste en seguir manteniendo este recurso pese a que el Gobierno le ha instado en varias ocasiones a que lo retire, de ahí que el Tribunal Constitucional se convierta en un actor activo cuando dicte sentencia. Aunque no es la primera vez que dicho Tribunal debe pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una parte del articulado de una Ley de Extranjería. Cabe mencionar a este respecto el recurso presentado por una serie de organizaciones sociales contra varios artículos de la Ley Orgánica 7/1985. El Tribunal falló, en 1987, en esa ocasión contra el gobierno y a favor de los demandantes. Por otra parte, Izquierda Unida no ha presentado de momento ningún recurso de inconstitucionalidad, aunque sí ha propuesto a los restantes grupos parlamentarios la interposición de uno. En este sentido, ha encabezado alguna que otra iniciativa ante el Defensor del Pueblo y ante distintos parlamentos y gobiernos autonómicos. La primera la aprobaron las Cortes de Aragón y, después, el parlamento vasco. Si su intención como podemos comprobar, era interponer un recurso de este tipo, cabría preguntarse por qué no se adhirió a la iniciativa del PSOE. Ellos mismos responden a nuestra pregunta al afirmar que los socialistas actuaron irresponsablemente, renunciando a la presentación de una enmienda a la totalidad sobre el Proyecto de Ley en aras de una posterior negociación con el Gobierno y, más aun, cuando esa actitud confusa se ha trasladado al recurso iniciado por dicho partido, hasta el punto de haber llegado a cuestionar las decisiones tomadas por algunos de los parlamentos autonómicos. La justificación de IU tal vez esconda otra bien distinta: la necesidad de presentarse como verdadero interlocutor entre el gobierno y las asociaciones, ONG’s, etc, adquiriendo con ello el protagonismo perdido en la escena política. El tiempo será el que clarifique la actitud de unos y otros sobre la política migratoria de nuestro país.

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4. EL DEFENSOR DEL PUEBLO El Defensor del Pueblo22 es un alto Comisionado de las Cortes Generales designado para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución Española. Supervisa la actuación de la administración para dar cuentas a la institución que le ha nombrado. Es, por tanto, un órgano de control externo, de ahí que numerosas asociaciones y fuerzas políticas hayan reclamado al actual Defensor del Pueblo, Enrique Múgica, la interposición de un recurso de amparo ante lo que ellos consideran una usurpación de los derechos de los extranjeros residentes en nuestro país, aunque su respuesta ha sido negativa, y eso a pesar del polémico debate que abrió la ley en el seno de la sociedad española.

Los partidos políticos son siempre actores principales en el sistema de relaciones intergubernamentales al participar de forma activa en cada una de las instituciones de los distintos ámbitos territoriales. Por eso es necesario tener cuenta sus posturas para comprender sus actuaciones. En España puede hablarse de la existencia de un pluralismo político que gira alrededor de un triple eje conformado sobre la siguiente base, nacionalista/no nacionalista/regionalista, a la que habría que superponer la doble vertiente izquierda/derecha. En el Parlamento español contamos con partidos que representan esta división, si bien nuestro análisis se ha centrado únicamente en los partidos no nacionalistas, o también denominados “partidos estatalistas”, porque normalmente el problema de la inmigración ha tenido escasa relevancia entre los mismos, salvo en esta ocasión en que los intereses particularistas de cada una de las fuerzas políticas de ámbito nacional han convertido a esta materia en un campo de confrontación directo. En primer lugar, hablar de la postura del Partido Popular es hacerlo de la del Gobierno, porque indudablemente no existe diferenciación real entre ambos, entrelazándose sus posicionamientos continuamente hasta el punto de no llegar a saber a quién representan. La disciplina interna que rige los partidos impide emitir juicios individuales e independientes a los actores que los integran, por lo tanto podemos afirmar que la postura de gobierno y partido en el caso del PP están íntimamente ligadas23 . Así, parece lógico que el Grupo Parlamentario Popular haya mantenido la defensa de la reforma de la Ley 4/2000 considerando que su tramitación estuvo influenciada por un

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B) LOS PARTIDOS POLÍTICOS

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proceso electoral que no le permitió establecer ni definir un modelo de inmigración acorde a las exigencias de nuestro país. Por el contrario, el partido socialista está en absoluto desacuerdo con esta afirmación. Para él, la reforma de la L.O 4/2000 era innecesaria, y respondía más bien al deseo de un partido de ejercer su mayoría recién conquistada. Por ello, desde un primer instante han desarrollado una serie de actividades, publicaciones y recomendaciones sobre cuáles deberían ser los pilares que en su opinión sustentase toda política de inmigración. A tal efecto, el 27 de diciembre de 2000 la Secretaría de Políticas Sociales y Migratorias CEF-PSOE elaboró una valoración del Programa GRECO en el que se instaba a representantes de CC. AA, Corporaciones Locales, sindicatos, organizaciones empresariales, ONG’s, asociaciones de inmigrantes, así como a expertos y estudiosos en la materia, a presentar una serie de enmiendas que vinieran a modificar el plan confeccionado por el ejecutivo popular por carecer de la estructura que suele regir en este tipo de documentos y no hacerse mención a los principios sobre los que se basan las acciones en él propuestas, lo que dificulta, o mejor dicho, imposibilita la evaluación de los resultados obtenidos. Por todo ello, presentaron un recurso de inconstitucionalidad sobre todos los artículos que, aparentemente, restringían el ejercicio de los derechos de reunión, asociación, manifestación, huelga y sindicación, el derecho a la tutela judicial efectiva y a la defensa y a la asistencia letrada de los inmigrantes sin papeles. Para Izquierda Unida la Ley de Extranjería 8/2000 responde a una visión policial y represiva de la inmigración que rompe con uno de los pocos avances que se habían introducido en la Ley 4/2000 al mantenerse en ella el auténtico núcleo duro de la política de inmigración desarrollada en nuestro país desde 1985, en lo que respecta a visados, entrada, expulsiones, control de estancia. Por este motivo, sostiene que nunca estará a favor de ella, más aun cuando se ha demostrado su fracaso, porque en vez de haber conseguido disminuir los flujos de pateras, han aumentado considerablemente desde su entrada en vigor, como consecuencia del “efecto llamada”. Consideran, además, la actitud del PSOE irresponsable al haber renunciado a la presentación de la enmienda a la totalidad al Proyecto de Ley Popular en aras de una negociación con el Gobierno que nunca concluyó como ellos habían pretendido, interponiendo en consecuencia un recurso de inconstitucionalidad contra parte del articulado de la nueva Ley. Por todo ello, IU está decidida a reconstruir la unidad de acción con otras

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organizaciones para mantener una lucha por el reconocimiento de un nuevo procedimiento de regularización, donde la distinción entre ilegal y legal carezca de sentido. Están refiriéndose a la derogación de la Ley y de su Reglamento para la aprobación de una nueva que articule otra serie de aspectos que la coalición considera indispensables para llevar una política de inmigración coherente24 . Para ello, tratan de promover un recurso de inconstitucionalidad contra todos los artículos que vulneren los derechos fundamentales de las personas. A tal efecto, IU presentó proposiciones reglamentarias en las CC.AA, y emplazó a otras fuerzas políticas a secundar dicha iniciativa, además desarrolló todas las actuaciones legales e institucionales que les han sido posible para recurrir las irregularidades del proceso abierto por el R. D 239/2000, de 18 de marzo, en la aplicación de la Transitoria Primera de la Ley 4/2000. Pero su labor no se limita a este ámbito, sino que a partir de ese momento exigirá su presencia en todas las consultas y las negociaciones que se abran a nivel institucional, ya sea a nivel estatal o autonómico, comprometiéndose con los distintos movimientos sociales a difundir los acuerdos para favorecer la unidad de acción.

En este apartado vamos a centrar nuestra atención en dos actores que por distintos motivos han ido adquiriendo importancia a medida que ha ido desarrollándose la política de inmigración. En primer lugar, los sindicatos, tanto Comisiones Obreras (CC.OO) como la Unión General de Trabajadores (UGT) han constituido organizaciones “ad hoc” para la atención a inmigrantes en situación irregular: los Centros de Información para Trabajadores Inmigrantes (CITE), de CC.OO, y los Centros Guía de Inmigrantes, de UGT. La conexión de éstos con la actividad gubernamental se construye en torno a los procesos de regularización y al contingente (Carrillo & Delgado, 1998: 36). Su principal actividad es proteger los derechos de los inmigrantes irregulares, porque la cuestión de la inmigración esta íntimamente relacionada con las relaciones labores y la defensa de los derechos de los trabajadores. Por ello, desde un primer momento han mostrado su disconformidad con la Ley 8/2000, a la que califican de restrictiva y carente de sentido en un mundo globalizado que se sustenta sobre dos principios básicos: el primero, la libre circulación de capital y mercancías; y, el segundo, la movilidad de la mano de obra en función de las necesidades del mercado y el sistema productivo.

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C) OTROS ACTORES INVOLUCRADOS

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El mundo de las ONG’s se caracteriza por su volatilidad en términos de tamaño organizativo, presupuesto, implantación territorial, durabilidad, siendo las más fuertes aquellas que tienen alguna vinculación con la Iglesia Católica (Carrillo & Delgado, 1998: 37). En cuanto a su posicionamiento ante la L.O. 8/2000 podemos decir que son numerosas las voces que se han levantado en contra de la reforma de la L.O. 4/2000. Reflejarlas todas sería una labor casi imposible, y no creemos que sea necesario en este trabajo, de ahí que nos hayamos limitado a señalar dos pronunciamientos, más que por su relevancia, por la institucionalidad que adquirieron. El primero, las Jornadas de Reflexión sobre la Ley de Extranjería, celebradas el 19 y 20 de octubre de 2000 en el Salón de Actos del IMSERSO. Fueron organizadas por tres ONG’s: el Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad (M.P.D.L), la Asociación Voluntariado de Madres Dominicanas (VODAME) y la Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España (ATIME). Fruto de su reflexión se elaboró un documento que fue dado a conocer a través de los medios de comunicación, donde se concluyó que el fenómeno migratorio era estructural, y como tal debería ser tratado. De ahí que ellos sostuvieran que era necesario abordar la reforma de la ley no desde una perspectiva parcial sino integral, estableciéndose para ello elementos que permitieran canalizar los flujos migratorios a través de diversos mecanismos y sobre la base de los principios de solidaridad, justicia e igualdad25 . El segundo fue el documento elaborado por Cáritas Española “Las Observaciones de Caritas Española a propósito de la Propuesta de Modificación de la Ley Orgánica 4/2000 sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social”, aprobado por el Consejo General de Cáritas Española, el 24 de junio de 2000, con el fin de ser enviado posteriormente al Ministro de Interior, Jaime Mayor Oreja, al Delegado del Gobierno y a los Partidos Políticos con representación parlamentaria26 . Cáritas se ha expresado en todo momento partidaria de la reforma de la Ley Orgánica 7/1985 por considerar que desconocía y hacía caso omiso al fenómeno migratorio, aunque reconocían que la inadecuación de esta ley había sido suplida con bastante éxito por el R.D 155/1996. A pesar de estar de acuerdo con la derogación de la antigua Ley de Extranjería, reconocieron que la resultante tampoco estaba exenta de deficiencias, pero se mostraron partidarios de no acometer otra reforma sin antes comprobar su puesta en marcha. Cáritas creyó más oportuno proceder a la elaboración del pertinente reglamento que limara las carencias que presentaba la Ley 4/2000, y

sólo en el caso de que éste se mostrase ineficaz, proceder a su modificación.

Nuestro país se enfrenta al problema de la inmigración, precisamente en el momento en la que la perspectiva sobre el mismo se ha visto modificada como consecuencia de la imagen que nos han trasmitido de la “patera”, convirtiéndose ésta en el auténtico símbolo del “problema migratorio”, es decir, la “inmigración ilegal” ha pasado a ser la fuente inspiradora de la política migratoria desarrollada por el ejecutivo, en la que priman la eficacia policial, la seguridad, el orden público y la lucha contra las mafias que propician la explotación de los inmigrantes. Desde nuestro punto de vista, es cierto que debemos poner todos los medios que se hallen a nuestro alcance para evitar la explotación y el surgimiento de mafias organizadas, pero la duda nos surge cuando nos preguntamos si los procedimientos restrictivos que hoy rigen la concesión de permisos de trabajo y residencia resuelven el problema o, por el contrario, no hacen más que agravarlo. Sabemos que ésta es una pregunta de difícil respuesta, más aun cuando las medidas restrictivas que se han aplicado en gran parte de Europa no han obtenido los resultados esperados. Por otra parte, tampoco podemos sostener con seguridad que la flexibilización en los procedimientos administrativos favorezca la lucha contra la inmigración. La actitud idónea sería la de elaborar una política del inmigrante y para el inmigrante, capaz de controlar y de integrar al mismo tiempo, pero a día de hoy esto resulta prácticamente imposible. Los Estados no parecen dispuestos a ceder soberanía en beneficio de una multiculturalidad donde todos los poderes actúen en la misma dirección, ya que la política de inmigración atiende un problema que se produce en un contexto de integración supranacional y de descentralización hacia niveles de gobierno subnacionales (Tamayo & Delgado, 1998: 17), lo que conduce a una inevitable tensión entre los intereses propios de la política europea de inmigración con los de la española. Pero también entre los intereses de la política de inmigración nacional y las prioridades de las comunidades autónomas y de los grandes ayuntamientos (Tamayo & Delgado, 1998: 18), aun más cuando el problema de la inmigración se “politiza”, convirtiéndose en un punto de referencia de los partidos políticos a la hora de lanzar ataques contra el adversario. Además, este hecho se agrava si se tiene en cuenta que, dada la

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CONCLUSIÓN

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división competencial del Estado autonómico, la resolución de los problemas adoptan una doble dirección, “de arriba-hacia-abajo” (desde la Unión Europea al gobierno central y de éste a los gobiernos subnacionales) y “de abajo-hacia-arriba” (desde la sociedad civil y los gobiernos locales hacia el gobierno central, y de ahí a la Unión Europea), ampliándose esta dimensión desde que entran en juego los llamados “actores sociales”, lo que complica aún más si cabe la ya por sí compleja red intergubernamental.

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NOTAS Nos estamos refiriendo a la República Federal Alemana, aunque actualmente esta distinción carece de sentido tras la Reunificación. 2 La Ley de Extranjería fue desarrollada por el Real Decreto 1119/86, donde se estableció los distintos tipos de permiso de trabajo y residencia a los que tenían acceso los inmigrantes residentes en nuestro país. 3 “El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a elaborar y remitir a la Cámara, antes del 31 de diciembre del presente año, un informe sobre la situación de los extranjeros en España, que comprenda en todo caso los siguientes aspectos: a) Situación de los inmigrantes que se encuentran en España desde una fecha anterior a la promulgación de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, y que, por diversas causas, no accedieron al proceso de regularización abierto por la ley. b) Situación de los extranjeros que se encuentran en España en situación irregular desde una fecha posterior a la promulgación de dicha ley. c) Situación de las personas que hayan solicitado refugio o asilo en nuestro país. d) Nuevas medidas, en su caso, con que, en el futuro, considera el Gobierno más conveniente tratar las cuestiones relativas a la entrada y permanencia de extranjeros en España, en el marco del proceso de unificación política de las Comunidades Europeas.” (Aragón & Chozas, 1993: 39). 4 Los principios básicos sobre los que se instrumentó la política migratoria fueron los siguientes: el control sobre la entrada; la lucha contra el empleo clandestino; la promoción e integración social de los inmigrantes; el reforzamiento de la acción policial; la coordinación y centralización administrativa; la reforma de los procedimientos de asilo y refugio; la comunitarización de la política de extranjería; y la potenciación de la cooperación al desarrollo. 5 El resultado final de la votación fue el siguiente: 219 votos a favor (PSOE, PP, CiU, CDS, Mixto (AIC, UV, EE y EA), y PNV), ninguno en contra, y 11 abstenciones (IU-IC). 6 El nuevo Reglamento todavía tenía un criterio más restrictivo que el del 1991, al poderse acoger a él los extranjeros que se encontraran en España antes del 1 de Enero de 1996 y los titulares de un permiso de trabajo y residencia con posterioridad a la entrada en vigor del RD 1119/1986. 7 La Subcomisión fue creada en el seno de la Comisión de Política Social y Empleo del Congreso de los Diputados, en ella se encontraban representados todos los grupos parlamentarios, de ahí que el informe emitido gozara de gran pluralidad. La Subcomisión se constituyó el día 18 de septiembre de 1996, con la siguiente composición: Vocales: Mª Jesús Aguirre Uribe (PNV), Carles Campuzano i Canades (CiU), Matilde Fernández Sanz y Carlos Sanjuán de la Rocha (PSOE), Enriqueta Seller Roca, Diego Jordano Salinas y Ana Mato Adrover (PP), Paulino Rivero Baute (CC), Presentación Urán González (IU), Guillerme Vázquez Vázquez (Mx); Presidente: Jerónimo Saavedra Acevedo (PSOE); y Letrado: José Luis Ruiz-Navarro Pinar. Dña Mª Jesús Aguirre cesó como Diputada el 23 de septiembre de 1997, siendo sustituida por D. Carles Caballero Basáñez. El 11 de marzo de 1997, D. Jesús Manuel Pérez Corgos sustituyó a Dña Enriqueta Seller Roca, y el 14 de octubre de ese mismo año, Dña. Inés Sabañés Nadal sustituyó a Dña. Presentación Urán González. La Subcomisión elaboró su informe tras la celebración de numerosas reuniones con altos cargos de la Administración, expertos y representantes de distintas organizaciones sociales, con el fin de que aportaran sus conocimientos, además realizó una visita al Pleno del Consejo General de la Emigración, y dos viajes a las ciudades de Ceuta y Melilla. Se trataba que el Informe contara con la participación del mayor número de actores posibles. 8 El Reglamento de 1996, pone en evidencia una serie de factores: 1) Un desajuste técnicojurídico entre la LO 7/19985 y el RD 155/1996, porque considera los actuales movimientos migratorios y la integración social de los inmigrantes, cosa que resulta paradójico en relación con la LO7/1995; 2) Ineficacia del marco legal en cuanto a la regulación o el control de los flujos migratorios se refiere, y eso, a pesar de que el Reglamento introduce ciertas mejoras al 1

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respecto; y 3) Insuficiente cobertura legal a las medidas para la integración social de los inmigrantes previstas en el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes (Ruiz de Huidobro de Carlos, 2000: 73). 9 Art. 137, Título VIII, de la Constitución Española de 1978. 10 Entre las propuestas cabría destacar las siguientes: la propuesta de directiva presentada en diciembre de 1999, donde se regulo el derecho de reagrupación familiar; la propuesta de directiva que aborda los derechos de los residentes de larga duración; la propuesta de directiva sobre entrada de trabajadores de terceros países; la propuesta de mecanismo de coordinación para regular los flujos de inmigración en todos los Estados de la U. E: la propuesta sobre entrada de estudiantes y personas no activas, etc (Pajares, 2001: 13). 11 Alemania incrementará los controles sobre ciudadanos de 22 países; Italia y Portugal expulsarán a todo inmigrante sin contrato; el Reino Unido facilitará las expulsiones; Dinamarca recortará el acceso a las ayudas sociales; Holanda reducirá sus cupos anuales y España prohibirá la regularización de ilegales (EL PAÍS, 16/06/2000: 2). 12 Nos estamos refiriendo a la Ley de Extranjería 4/2000, aprobada con carácter de urgencia por todas las fuerzas parlamentarias, exceptuando el Partido Popular. 13 Los tres órganos consultivos son: Consejo Superior de Política de Inmigración, Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, y Observatorio Permanente de Inmigración. 14 Los Ministerios con competencias en materias de inmigración son: el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Ministerio de Administraciones Públicas, y el Ministerio de Sanidad y Consumo. Todo ellos han contribuido en la elaboración del Programa GRECO con sus propuestas. En cuanto a su ejecución, todos los Ministerios anteriormente mencionados interviene en su puesta en funcionamiento, así como otros niveles administrativos (CC.AA y Municipios), Secretarias (Secretaria General de Asuntos Sociales, Subsecretaría de Asuntos Exteriores, Secretaría General de Gestión y Cooperación Sanitaria, Secretaría de Estado de Educación y Universidades, Secretaría General de Educación y Formación Profesional, Secretaría de Estado de Justicia, Secretaría de Estado de Seguridad, Secretaría de Estado de Organización Territorial del Estado, Subsecretaría de Sanidad y Consumo, Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales), Agentes Sociales (sindicatos y empresarios) y la Agencia Española de Cooperación Internacional. 15 El Programa se estructura, en los siguientes puntos: 1) Diseño global y coordinado de la inmigración como fenómeno deseable para España en el marco de la U.E, 2) Integración de los residentes extranjeros y de sus familias, 3) Regulación de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en las sociedad española, y 4) Mantenimiento del sistema de protección para los refugiados y desplazados. Cada una de estas líneas se desarrollaran en 23 acciones y estas a su vez, en 72 medidas concretas. 16 Las partidas presupuestarias destinadas para cada una de las acciones ha desarrollar son las siguientes (ABC 25/4/2001: 27): 1) Para acordar Convenios Internacionales con República Dominicana, Colombia, Túnez y Rumania, se destinan 8.061 millones. 2) Lucha contra la ilegalidad, para ello se decide crear unidades especializadas en la lucha contra las redes de inmigrantes y falsificaciones documentales (Ucrif), entrará en funcionamiento el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE), y se adaptará el Centro de Internamiento de Extranjeros a la nueva normativa vigente, para todo ello, se destina 6.423 millones. 3) Asistencia sanitaria, programas especiales de atención a determinados grupos como menores y mujeres, así, como la educación para la salud y la prevención de enfermedades (1.500 millones). 4) Mejorar y simplificar los procedimientos administrativos, y se configurará a las Oficinas de Extranjeros como verdaderos órganos especializados en la tramitación de todos los expedientes (2.074 millones). 5) Resto de acciones: convenios con CC.AA (1.050 millones), asistencia educativa

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(387 millones), OPI (57 millones), control del mercado de trabajo (11 millones), Consejo Superior de Política de Inmigración (5’5 millones) y actualización de inmigración (5’5 millones). 17 El Observatorio Permanente de la Inmigración (OPI) y el Foro para la Integración de los Inmigrantes se constituyeron como instrumentos específicos para desarrollar el Plan de Integración Social de los Inmigrantes, acordado por el ejecutivo popular en 1999. 18 El Consejo Superior de Política de Inmigración se constituye como un mecanismo de diálogo y participación del conjunto de las Administraciones, al estar compuesto por 46 vocales, donde la Administración General del Estado esta representada por 17 vocales de cada una de las CC.AA, Ceuta y Melilla. En su reunión constitutiva se designa los vocales representantes de las CC.AA y Entidades Locales en el OPI y Foro de Integración Social de Inmigrantes. 19 El Observatorio Permanente de Inmigración, esta formado por 16 vocales, procedentes de los Ministerios afectados, organismos estatales competentes en estadística y sociedad, CC.AA, entes locales y universidades. Su programa de trabajo 2001/2002 fija seis objetivos: armonización de criterios y coordinación estadística, creación de una red OPI de observadores, elaboración de informes y análisis, puesta en marcha de una serie de líneas de investigación, intercambio de información estadística con organismos estatales y con servicios de otros países, y la aprobación de un plan de publicaciones (ABC 7/5/2001). 20 A nivel internacional, el ejecutivo ha suscrito convenios con Ecuador (31 de enero de 2001), están pendientes de firma con Polonia y Marruecos, y próximamente se entablaran con Colombia y República Dominica. En cuanto, a los convenios suscritos con los llamados “actores sociales”, el Ministro de Interior, Mariano Rajoy y el Presidente de la Cruz Roja Española, Juan Manuel Suárez, acordaron un marco de colaboración en materia de extranjería, migración y derecho de asilo para un período de cuatro años, donde se establecieron los criterios de cooperación para la puesta en marcha del Programa GRECO (ABC 1/8/2001: 22). Además, se han firmado otros convenios entre el IMSERSO y el Ilustre Colegio de Abogados, y Caritas Española. En cuanto al ámbito autonómico, decir que se ha subscritos unos convenios entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, para el desarrollo del Plan de Integración Social de Inmigrantes, primero, y después para el GRECO. A nivel local, se han establecido convenios de colaboración entre la Administración Central y la local, a través del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, como es en el caso del convenio con el Ayuntamiento de Algeciras para subsanar los naufragios de las embarcaciones que transportan inmigrantes a través del Estrecho de Gibraltar (5 millones), o el convenio con el Ayuntamiento de Madrid y la Comunidad de Madrid para la atención temporal a extranjeros en situación de exclusión social (90 millones para cada una de las tres administraciones). Datos obtenidos del Grupo Parlamentario Popular. 21 El PSOE presentó el recurso de inconstitucionalidad, ante el amparo del art. 162 CE que permite la presentación del recurso a 50 diputados. 22 El Defensor del Pueblo, es una institución unipersonal, apartidaría y electiva, elegida por las tres quintas partes de las Cortes Generales, para un periodo de cinco años, para presuponer y salvaguardar su independencia. Puede acudir a él todo personal, natural o jurídica con interés legítimo sin ser impedimento para ello su nacionalidad, residencia, sexo, edad, etc., además de senadores, diputados, comisiones de investigación o la comisión mixta. Y actúa de oficio o a instancia de la parte interesada. 23 En la página web del Partido Popular aparece en el área de inmigración el Plan GRECO, que como todos sabemos es la última y gran apuesta del Ejecutivo en cuanto a política migratoria se refiere. 24 Para la coalición I.U toda ley de inmigración que pretenda ser efectiva debe integrar los siguientes aspectos: la ampliación de los cupos en los sectores y territorios más afectados, pero rechazando la vieja fórmula de que el inmigrante regrese a su país para solicitar el visado pertinente que le habilite para trabajar en nuestro país; desbloqueo en la obtención de los permisos por el régimen general; garantizar los derechos de los trabajadores irregulares; abrir un proceso de regularización extraordinario para todos aquellos extracomunitarios que se en-

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cuentren en España con anterioridad al 23 de Enero de 2001, otorgando el permiso de residencia para todos aquellos que presenten una oferta de empleo o declaren estar en la búsqueda del mismo, pero también para los que no se definan como población activa; creación de una red pública de unos Centros de Acogida de Inmigrantes en las ciudades de Ceuta y Melilla, gestionados directamente por la Administración o por las propias ONG’s mediante convenios de colaboración; otorgar a los inmigrantes nigerianos las mismas condiciones que al resto de inmigrantes; creación de un Secretario de Estado para las Migraciones, con el fin de evitar la dispersión de competencias; elevar el rango institucional del Consejo General de Inmigración, regulándolo por ley para garantizar su seguridad jurídica; modificar la normativa que rige el funcionamiento del Consejo de Residentes, ampliando sus competencias; recortar los plazos de resolución de los expedientes de solicitud de los permisos de residencia y de trabajo, etc. 25 Entre las propuestas concretas que ellos realizaron debemos destacar las siguientes: reconocimiento y equiparación de los derechos de los inmigrantes con los de los nacionales (sanidad, reagrupamiento familiar, educación, justicia, servicios sociales, socio-laborales, votación, etc), establecimiento de contingentes labores y no labores, flexibilización de las condiciones de renovación y todo lo que ello conlleva, creación de órganos administrativos con el suficiente rango para coordinar y ejecutar las políticas migratorias, establecimiento de órganos de diálogo entre las distintas administraciones, reconocimiento de las funciones de interlocución y asesoramiento a los órganos que representan a los inmigrantes, regularización a todos aquellos inmigrantes que tengan arraigo en España. 26 En la primera parte de dicho documento, se hizo referencia a los riesgos que conlleva la elaboración de una Ley de tal envergadura en tan poco espacio de tiempo. En la segunda, sin embargo, se abordaron cuestiones de carácter jurídico técnicas, al analizarse ciertas aportaciones que aparecieron como esenciales en el Borrador del Anteproyecto de Ley, como fueron el principio de equiparación entre los derechos de los nacionales y de los inmigrantes, los derechos y libertades de los extranjeros, la reagrupación familiar, las garantías jurídicas que se les prestan, la entrada y permanencia, el acceso al trabajo y el régimen sancionador. A pesar de reconocer que la propuesta de reforma solventaba muchas de las deficiencias que existían en la Ley 4/2000, afirmaban que dejaban sin resolver unas cuantas (Ej. Las autorizaciones para trabajar de los empleadores, del art. 34 propuesto y 33 vigente) e introducía otras tantas (Ej. la falta de coordinación de las garantías jurídicas del Capítulo III con el régimen sancionador del Título III, y el conjunto de previsiones sobre los transportistas introducidas en el Título III) (Manuel Herrera, 2000: 191).

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LOS AUTORES RAFAEL BAÑÓN I MARTÍNEZ es catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido el creador de numerosos programas e instituciones para la formación de postgrado de funcionarios, consultor internacional y profesor visitante en diversas universidades europeas y norteamericanas. Es autor y coautor de diversas obras, entre las que destacan: La institución militar en el Estado contemporáneo, Armed forces and society in Spain through the ages, Tipología de municipios y provincias de la Comunidad Valenciana, La nueva administración pública, El Estado de las autonomías: ¿hacia un nuevo federalismo?, La productividad y la calidad en los servicios públicos, y La evaluación de la acción y de las políticas públicas. JORGE CRESPO GONZÁLEZ es profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid, miembro del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración y encargado de asuntos europeos en Eurogestión Pública. Además es autor de varias publicaciones sobre gestión pública y gobierno multinivel en la Unión Europea. ARGIMIRO ROJO SALGADO es catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Vigo. Ha desarrollado una amplia actividad investigadora en diversos centros universitarios europeos preferentemente sobre el proceso de construcción europea desde la perspectiva federalista; en la Europa de las regiones; y, finalmente, en la gobernabilidad global. Entre sus últimas publicaciones destacan: La regionalización del Estado en la Europa Comunitaria, El significado y las posibilidades de la regionalización política, La exigencia de participación regional en la Unión Europea, El modelo federalista de integración europea: la Europa de los Estados y de las Regiones, La progresiva regionalización de la Unión Europea, El déficit democrático de la Unión Europea, y Globalización, integración mundial y federalismo,

JOSÉ M. RUANO DE LA FUENTE es profesor titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid. Ha participado en numerosas misiones internacionales de reforma del Estado y ha desarrollado una amplia actividad docente e investigadora en universidades europeas y americanas. Es autor o coautor de más de una veintena de publicaciones nacionales e internacionales. Algunas de ellas son: La administración española en guerra, Gobierno y pacto local, La nueva gestión pública, Las administraciones públicas españolas, Benchmarking dei sistemi contrattuali flessibili. Il lavoro pubblico in Europa e negli Stati Uniti d’America, La disciplina dei servizi pubblici locali in Europa, L’éthique publique et les nouvelles formes d’action de l’État, y Les maisons de services publics en Europe. SIXTO PERAZA PADRÓN es profesor titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de La Laguna. Los campos de trabajo y publicaciones son elecciones y partidos y nacionalismo canario, antecedentes y desarrollo de la Autonomía canaria, producción legislativa del Parlamento canario, y el desarrollo de la Administración pública de la Comunidad Autónoma Canaria que canaliza las relaciones con la Unión Europea. MARÍA JOSÉ GARCÍA SOLANA es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid. En la actualidad trabaja en el municipio de Velilla de San Antonio (Madrid), donde coordina y gestiona las políticas de desarrollo local, empleo, formación y políticas de igualdad de oportunidades. GEMA SÁNCHEZ MEDERO es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid. Coautora de Evaluación de la acción y de las políticas públicas y PP y CDS. Pactos y Alternativas de Gobierno del Centro-Derecha. ESTHER RODRIGO FRANCO es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid e investigadora del Departamento de Ciencia Política y de la Administración II de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología. Es especialista en temas de inmigración.