Paradigmenwechsel in der Umweltpolitik

Dieter Pesendorfer Paradigmenwechsel in der Umweltpolitik

Dieter Pesendorfer

Paradigmenwechsel in der Umweltpolitik Von den Anfängen der Umweltzu einer Nachhaltigkeitspolitik: Modellfall Österreich?

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Gedruckt mit Unterstützung des Bundesministeriums für Wissenschaft und Forschung in Wien.

1. Auflage September 2007 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Monika Mülhausen / Marianne Schultheis Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15649-1

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................... 8 1

Vorwort ................................................................................................................ 11

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Einleitung ............................................................................................................. 13 2.1 Was ist Umweltpolitik?........................................................................................16 2.1.1 Ökologische Modernisierung ........................................................................17 2.1.2 Paradigmen in der Umweltpolitik – Forschungsstand ..................................19 2.1.3 Ziele einer umweltpolitischen Paradigmenanalyse.......................................22 2.1.4 Policy-Analysen ............................................................................................25 2.1.5 Politikwandel und Politikstile .......................................................................25 2.1.6 Der Paradigmenbegriff und seine Bedeutung in der Politikwissenschaft.....26 2.1.7 Theorien und Ansätze zur Erklärung von Policy-Wandel und Policy learning...............................................................................................28 2.1.8 Der Advocacy-Coalition-Ansatz...................................................................30 2.1.9 Diskursanalytische Kritik und Ergänzung ....................................................34 2.1.10 Die Grenzen der Steuerbarkeit ......................................................................38

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Die Entstehung der Umweltpolitik in Österreich................................................. 45 3.1 Vorläufer und Wurzeln des modernen Umweltschutzes .....................................48 3.2 Wo setzt die erste Phase an? ................................................................................54 3.3 Sozialdemokratische Aufbruchsphase .................................................................56 3.3.1 Die Entstehung der sozialdemokratischen Umweltpolitik............................59 3.3.2 Die Umweltpolitik der Parteien am Beginn der 1970er Jahre ......................63 3.3.3 Die Entstehung des Umweltrechts ................................................................66 3.3.4 Die Gründung des Bundesministeriums für Gesundheit und Umwelt .........67 3.3.5 Der Kampf des BMGU um Kompetenzen...................................................73 3.3.6 Umweltforschung in der ersten Periode........................................................81 3.3.7 Wachsender politischer Druck von unten .....................................................85 3.4 Umweltthemen im SPÖ-Parteiprogramm 1978 ...................................................90 3.5 Regierungserklärung 1979 ...................................................................................92 3.6 Policy-Making in der Umweltpolitik der 1970er Jahre .......................................92

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Umweltpolitik in den 1980er Jahren.................................................................. 103 Österreich auf der Nachholspur .........................................................................106 Umweltpolitische Positionen der Parteien am Beginn der 1980er Jahre...........113 Umweltpolitische Zielsetzungen der sozialliberalen Koalition .........................117 Das neue Grundsatzprogramm der FPÖ ............................................................118 Umweltpolitische Aussagen der Opposition......................................................118

4.6 Zuspitzung des Paradigmenkonflikts .................................................................120 4.7 Die Durchbruchsphase .......................................................................................125 4.7.1 Der Einzug der Grünen in den Nationalrat und neue Regierungskonstellation ..............................................................................127 4.7.2 Reaktionen der Regierungsparteien ............................................................129 4.7.3 Staatliche Umweltpolitik.............................................................................134 4.7.4 Wandel der Industrie ...................................................................................135 5

Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik in den 1990er Jahren ............................... 139 5.1 Umwelt im Arbeitsübereinkommen der Großen Koalition 1990 ......................141 5.2 Umweltthemen in den Arbeitsübereinkommen 1994 und 1995 ........................142 5.3 Parteien...............................................................................................................144 5.3.1 SPÖ .............................................................................................................144 5.3.2 ÖVP.............................................................................................................147 5.3.3 FPÖ .............................................................................................................148 5.3.4 Die Grünen ..................................................................................................149 5.3.5 Das Liberale Forum.....................................................................................151 5.4 Der Diskurs um „neue“ umweltpolitische Instrumente .....................................152 5.5 Sinnkrise der Umweltverbände..........................................................................160 5.6 Der Nationale Umweltplan ................................................................................164 5.7 Nachhaltigkeitsforschung in Österreich.............................................................171 5.7.1 Kulturlandschaftsforschung ........................................................................171 5.7.2 Ökoprofit .....................................................................................................172 5.7.3 Impulsprogramm Nachhaltig Wirtschaften.................................................173 5.8 Neue Akteursnetzwerke für Nachhaltigkeit.......................................................173 5.8.1 Österreichischer Klimabeirat – Austrian Council on Climate Change (ACCC) ..........................................................................................174 5.8.2 Klimabündnis – ein Beitrag zur internationalen Solidarität .......................174 5.8.3 Alpenschutzkommission – CIPRA Österreich............................................175 5.8.4 SUSTAIN ....................................................................................................175 5.8.5 Akteursnetzwerk Nachhaltiges Österreich..................................................176 5.8.6 Österreichischer Rat für Nachhaltige Entwicklung ....................................176 5.8.7 Der Austrian Business Council for Sustainable Development ...................176 5.8.8 Was haben die neuen Netzwerke bewirkt? .................................................177 5.9 Die Auswirkungen des EU-Beitritts ..................................................................177 5.9.1 Umweltpolitik im Vorfeld des Beitritts ......................................................182 5.9.2 Umweltpolitik nach dem Beitritt.................................................................184 5.10 Wandel in Industrie und Gewerbe .....................................................................188 5.11 Neoliberaler Minimalismus als neues Paradigma der 1990er Jahre? ................189

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Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik im neuen Jahrtausend .............................. 195 6.1 Umweltpolitik im Regierungsübereinkommen 2000.........................................197 6.2 Umweltpolitik im politischen Diskurs ...............................................................198 6.3 Neuer Schwung durch die österreichische Nachhaltigkeitsstrategie? ...............200 6.3.1 Das Grünbuch „Österreichs Zukunft nachhaltig gestalten“........................200 6.3.2 Vom Grünbuch zur Nachhaltigkeitsstrategie..............................................204 6.3.3 Die endgültige Strategie und der „versteckte“ Beschluss...........................207

6

6.3.4 Die Nachhaltigkeitsstrategie im Parlament.................................................208 6.3.5 Gesellschaftlicher Diskurs über die Nachhaltigkeit unter Schwarz-Blau...209 6.3.6 Die Umsetzung der österreichischen Nachhaltigkeitsstrategie...................212 6.4 Wandel der Industrie ..........................................................................................213 6.5 Fortsetzung des neoliberalen Minimalismus......................................................215 6.6 Umwelt- und Nachhaltigkeitsthemen im Wahlkampf 2002 ..............................217 6.6.1 Umwelt- und Nachhaltigkeit in den Wahlprogrammen und programmatische Weiterentwicklungen .....................................................217 6.6.2 Bilanzen und politische Interventionen.......................................................219 6.6.3 Intervention der Umweltverbände ..............................................................220 6.6.4 Interventionen der Interessenvereinigungen ...............................................222 6.7 Umweltthemen bei der Regierungsbildung 2002/2003 .....................................222 6.7.1 Umwelt und Nachhaltigkeit im Regierungsprogramm Schüssel II ............228 6.7.2 Neue und alte umweltpolitische Akteure ....................................................230 6.7.3 Reaktionen umweltpolitischer Akteure.......................................................231 6.8 Rückkehr zur Vorreiterpolitik? ..........................................................................233 7

Lernen aus dem paradigmatischen Wandel?...................................................... 237

Literatur ............................................................................................................................ 239

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Abkürzungsverzeichnis

Abg. ABl. ACF AK AL ALÖ ARA ARGE AWG AZ BAK BAT BAWP BGBl. BIP BKA BL BM BMBWK BMGU BMLF BMLFUW

Abgeordneter Amtsblatt Advocacy Coalition Framework Arbeiterkammer(n) Alternative Liste Alternative Liste Österreich Abwasserreinigungsanlage Arbeitsgemeinschaft Abfallwirtschaftsgesetz Arbeiterzeitung Bundesarbeitskammer (vor 1992: ÖAKT) Best available technology Bundesabfallwirtschaftsplan Bundesgesetzblatt Bruttoinlandsprodukt Bundeskanzleramt Bürgerliste Bundesministerium BM für Bildung, Wissenschaft und Kultur BM für Gesundheit und Umwelt BM für Land- und Forstwirtschaft BM für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

BMU BMUJF BMVIT BMwA BRD B-VG BWK ChemG CKW CO2 COREPER CSD DoKW E.V.A. EC ECC ECE EEA EEB EG EIA

BM für Umwelt BM für Umwelt, Jugend und Familie BM für Verkehr, Innovation und Technologie BM für wirtschaftliche Angelegenheiten Bundesrepublik Deutschland Bundesverfassung Bundeswirtschaftskammer (seit 1992: WKÖ) Chemikaliengesetz chlorierte Kohlenwasserstoffe Kohlendioxid Komitee der Ständigen Vertreter in Brüssel Commission on Sustainable Development Donaukraftwerke AG Energieverwertungsagentur European Commission European Communities Council Economic Commission for Europe Europäische Umweltagentur European Environmental Bureau Europäische Gemeinschaft Environmental Impact Assessment

(Lebensministerium)

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ELWOG EP EU Eurostat EVU EW(W)E EWG EWR F&E FAO FCKW FKW FOE FPÖ GABL GAL GATT GP IAEA IÖAG IPP ISO IUCN IV IWAS JVP KB, KBÖ KPÖ KWK LGBl. LiF LRTAP ME NGO NSB NUP o.J. ÖAAB ÖAKT ÖBIG OECD ÖFZS ÖGB ÖGNU ÖGR ÖGUT ÖH ÖIAG ÖIN ÖMV ÖNB OÖN ÖPUL

Elektrizitätswirtschaftsorganisationsgesetz Europäisches Parlament Europäische Union Europäisches Statistisches Amt Energieversorgungsunternehmen Environmental Watch (Western) Europe Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäischer Wirtschaftsraum Forschung und Entwicklung Food and Agriculture Organization Fluorchlorkohlenwasserstoff Fluorkohlenwasserstoff Friends of the Earth Freiheitliche Partei Österreichs Grün-Alternative Bürgerliste Grün-Alternative Liste bzw. Die Grünalternativen General Agreement on Tariffs and Trade Gesetzgebungsperiode International Atomic Energy Agency Initiative Österr. Atomkraftwerksgegner Integrierte Produktpolitik International Organization for Standardization International Union for Conservation of Nature and Natural Resources österr. Industriellenvereinigung (VÖI) Institut für Wassergüte und Abfallwirtschaft, TU-Wien Junge Volkspartei (ÖVP) Kommunistischer Bund Österreich Kommunistische Partei Österreichs Kraft-Wärme-Kupplung Landesgesetzblatt Liberales Forum Long-Range Transboundary Air Pollution Ministeialentwurf Non-governmental Organization Neue Soziale Bewegungen Nationaler Umweltplan ohne Jahr Österr. Arbeiter- und Angestelltenbund (ÖVP) Österr. Arbeiterkammertag (seit 1992: BAK) Österr. Bundesinstitut für Gesundheitswesen Organization for Economic Cooperation and Development Österr. Forschungszentrum Seibersdorf Österr. Gewerkschaftsbund Österr. Gesellschaft für Natur- und Umweltschutz /Umweltdachverband (UWD) Ökologische Gesamtrechnung Österr. Gesellschaft für Umwelt und Technik Österr. Hochschülerschaft Österr. Industrieverwaltungs AG (Verstaatlichte) Österr. Institut für Nachhaltigkeit Österr. Mineralölverwaltung Österr. Naturschutzbund Oberösterreichische Nachrichten Österr. Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und

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ORF ÖRNE ÖSGAE ÖSR ÖSTAT ÖVGW ÖVP ÖVAF ÖWAV ÖWB ÖZPW PRÄKO SN SPÖ SRU TU UBA UIG UN UNCED UNCHE UNCSD UNDP UNEP UNESCO UNIDO UNO UVP UWD VCÖ UWF VfGH VG VGÖ VGR VO VOEST VÖI VSStÖ WBCS WBGU WBU WCED WHO WIFO WKÖ WMO WRG WTO WWF

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den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft Österr. Rundfunk Österr. Rat für Nachhaltige Entwicklung Österr. Studiengesellschaft für Atomenergie Ökologische Steuerreform Österr. Statistisches Zentralamt, seit Jan. 2000: Statistik Österreich Österreichische Vereinigung für das Gas- und Wasserfach Österreichische Volkspartei Österr. Vereinigung für Agrarwissenschaftliche Forschung, seit 2002: Österr. Vereinigung für Agrar-, Lebens- und Umweltwissenschaftliche Forschung Österr. Wasser- und Abfallwirtschaftsverband Österr. Wirtschaftsbund Österr. Zeitschrift für Politikwissenschaft Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern Österreichs Salzburger Nachrichten Sozialdemokratische Partei Österreichs bundesdeutscher Rat von Sachverständigen für Umweltfragen Technische Universität Umweltbundesamt Umweltinformationsgesetz United Nations United Nations Conference on Environment and Development United Nations Conference on Human Environment United Nations Commission on Sustainable Development United Nations Development Programme United Nations Environment Programme United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization United Nations Industrial Development Organization United Nations Organization Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltdachverband (ÖGNU) Verkehrsclub Österreich Umwelt- und Wasserwirtschaftsfonds Verfassungsgerichtshof Vereinigte Grüne Vereinigte Grüne Österreichs Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung Verordnung Vereinigte Österr. Edelstahl-Werke Vereinigung der österr. Industrie Verband Sozialistischer Studenten Österreichs (SPÖ) World Business Council of Sustainability Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderung (BRD) Wahlgemeinschaft für Bürgerinitiativen und Umweltschutz World Commission on Environment and Development World Health Organization Österr. Institut für Wirtschaftsforschung Wirtschaftskammer (vor 1992: BWK) World Meteorological Organization Wasserrechtsgesetz World Trade Organization World Wide Fund for Nature (früher World Wildlife Fund)

1 Vorwort

Seit den späten 1960er Jahren ist die ökologische Krise zu einem politischen Thema geworden. Damals begannen die Industriestaaten, ihre Bemühungen zum Schutz der Umwelt international zu koordinieren, und auf nationaler Ebene wurde das neue Politikfeld Umweltschutz etabliert. Gleichzeitig entstanden in allen westlichen Industriegesellschaften neue Bürgerbewegungen, Bürgerinitiativen und Ökologiebewegungen, die sich für ökologische Anliegen engagierten und damit den vorherrschenden „Traum immerwährender Prosperität“ (B. Lutz) moderner Markt- und Geldwirtschaften und die damit stark verbundene Fortschritts- und Technikgläubigkeit herausforderten. Seither hat sich Vieles verändert und ist Vieles erreicht worden, um Industriegesellschaften ökologisch zu modernisieren. Grüne Parteien sind als Protestparteien entstanden und im Zuge eines Transformationsprozesses zu ‚normalen’ Parteien und regierungsfähig geworden bzw. haben in manchen Staaten sogar den Sprung in nationale Regierungen geschafft; Wertemuster in der Gesellschaft haben sich verändert und inkludieren nunmehr auch postmaterialistische Werte wie z.B. die Forderung nach einer sauberen und intakten Umwelt, die sich nicht länger als fortschrittsfeindlich und ein „Zurück zur Natur“ abtun lassen, weil deren Umsetzung längst als höchst anspruchsvolle technologische Modernisierung verstanden wird; lang etablierte Parteien haben die grüne Agenda programmatisch aufgesogen und reklamieren für sich, nicht nur als Regierungsparteien, einen überwiegenden Anteil an den Erfolgen bisheriger Umweltpolitik; die Massenmedien berichten regelmäßig von ökologischen Problemen und deren Bearbeitung, v.a. jedoch von immer wieder auftretenden oder drohenden Umweltkatastrophen; international konkurrieren „Vorreiterstaaten“ um relativ strenge Umweltstandards, um verbesserte Handlungskapazitäten und den Aufbau einer „Öko-Industrie“, die ihnen Wettbewerbsvorteile verschaffen und Wohlstand und Lebensqualität „nachhaltig“ sichern sollten. Doch nach wie vor gilt die Bewältigung ökologischer Krisen als die zentrale Herausforderung der kommenden Jahrzehnte, wenn nicht überhaupt des 21. Jahrhunderts, an der westliche Demokratien ihre Fähigkeiten zu tief greifenden Innovationen und Transformationsprozessen beweisen müssen. Der bundesdeutsche Rat von Sachverständigen für Umweltfragen stellte fest, dass „die allgemeine Qualität der Umwelt seit Beginn der modernen Umweltpolitik [sich] nicht insgesamt verbessert hat“ (SRU 2002: 21). Persistente Umweltprobleme, also „Probleme, bei denen staatliche Maßnahmen über einen längeren Zeitraum hinweg keine signifikanten Trendverbesserungen herbeizuführen vermochten“ (ib.), bedrohen nach wie vor das Überleben der Menschheit. Diese Sichtweise gilt generell auch für die ‚Vorreiterregion’ Westeuropa, wie durch zahlreiche Studien der Europäischen Umweltagentur bestätigt wird. Aktuelle Probleme wie die BSE-Krise, die möglichen Gefahren der Gentechnik und von Chemikalien, der Artenverlust, die Erschöpfung natürlicher Ressourcen oder der vom Menschen verursachte Klimawandel stehen für die globale Herausforderung eines umfassenden Systemwandels. Eine wachsende Strömung im internationalen Umwelt- und Nachhaltigkeitsdiskurs geht davon aus, dass der Menschheit noch gut eine Generation Zeit bleibt, um die ökologische Krise zu bewältigen und dass sich ansonsten eine Kluft zwischen der ökonomischen und demokratischen Entwicklung öffnen wird, die sich bereits in gegenwärtigen Ressourcenkonflikten ankündigt und bedrohliche Szenarien

verspricht. Kriegerische Auseinandersetzungen um knappe Ressourcen und Schadstoffsenken könnten also das Zukunftsszenario ausmachen und wenig Raum für konsensorientiertes, demokratisches Handeln lassen. Der Wandel zu einer Politik der Nachhaltigkeit – also zu einer Entwicklung die langfristig ökonomisch, ökologisch, sozial und politischinstitutionell tragfähig ist – soll dieses Negativszenario abwenden helfen, indem neue Handlungskapazitäten gezielt aufgebaut werden (capacity-building). Als Ansatzpunkte einer solchen strategischen Neuausrichtung gelten u.a. neue institutionelle Arrangements, umweltbezogene strategische Allianzen, Politikintegration oder auch die Einbeziehung der internationalen Handlungsebene. Dieses Buch umfasst die Ergebnisse eines Forschungsprojekts zur Analyse der Paradigmen der österreichischen Umweltpolitik seit ihrem Bestehen und den Ansätzen zu einer Politik der Nachhaltigkeit. Dieses Projekt wurde vom Jubiläumsfonds der Österreichischen Nationalbank (ÖNB 8261) und dem Fonds zur Förderung wissenschaftlicher Forschung (FWF P14832-G04) gefördert. Beiden Fonds ist an dieser Stelle für die finanzielle Unterstützung und kooperative Zusammenarbeit zu danken. Schließlich hat das Wissenschaftsministerium Wien mit einem Druckkostenzuschuss zur Entstehung dieses Werkes beigetragen. Besonderen Dank schulde ich den Interviewpartnern, die einen wesentlichen Beitrag zur vorliegenden Studie geleistet haben, Mag. Agnes Rücker, die in der ersten Projektphase zu den Vorläufern moderner Umweltpolitik sowie zur Landwirtschafts- und Gewässerschutzpolitik eine wertvolle Vorarbeit geleistet und einige der Interviews durchgeführt und transkribiert hat, sowie insbesondere Professor Volkmar Lauber für eine langjährige exzellente Zusammenarbeit und viele anregende Diskussionen an der Universität Salzburg. Dieses Buch versteht sich als kritischer Beitrag zu einem breiten gesellschaftlichen Diskurs über die Zukunft der ökologischen Modernisierung von Industriegesellschaften und zur Politikberatung und richtet sich an alle jene, die an Umwelt- und Nachhaltigkeitsthemen im weitesten Sinn und den Chancen zur Realisierung einer nachhaltigen Entwicklung interessiert sind: an Wissenschafter, Vertreter der Umwelt- und anderer Behörden, Politiker und Parteien, Verbände, Wirtschaftstreibende, Gewerkschafter, Umweltaktivisten, NGOs, Studierende, Lehrer, Medienvertreter sowie an alle interessierten Laien. Es soll einen Beitrag liefern zum besseren Verständnis der Entwicklungen der bisherigen Umweltpolitik und der Chancen und Probleme auf dem Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung in einem Land, das sich selbst als Vorreiter sieht und auch international ein Pionierimage gewonnen hat.

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2 Einleitung

In einer Welt der wechselseitigen Abhängigkeiten und globaler Vernetzung ist es eine Selbstverständlichkeit, dass Staaten versuchen, erfolgreiche Problemlösungsansätze und -strategien von anderen Ländern nachzuahmen. In der modernen Politikwissenschaft werden solche Lernprozesse unter vielfältigen Aspekten thematisiert und theoretisch wie empirisch erklärt. In der praktischen Umweltpolitik sind es seit jeher die Vorreiterländer, die besonderes Interesse gewonnen haben, insbesondere weil sie demonstrierten, dass eine ambitioniertere Politik nicht zu Lasten der wirtschaftlichen Entwicklung geht. Österreich als ein sehr kleines, reiches Land ist im Bereich des Umweltschutzes gemessen an den Erfolgen der letzten Jahrzehnte und den im internationalen Vergleich relativ hohen Umweltstandards heute führend. Nach einem zögerlichen und mühsamen Start in den 1970er Jahren entwickelte sich die Umweltpolitik in den 1980er Jahren rasant und machte das Land zu einem international anerkannten Vorreiter. Im Environmental Sustainability Index 2002 der Yale und Columbia University lag Österreich beispielsweise an hervorragender siebenter Stelle, hinter Finnland, Norwegen, Schweden, Kanada, der Schweiz und Uruguay; 2005 immer noch auf Platz 10 und 2006 sogar auf Platz 6 – diesmal hinter Neuseeland, Schweden, Finnland, Tschechien und UK.1 In einem von der österreichischen Wirtschaftskammer 2005 erstellten Nachhaltigkeitsranking geht Österreich als Sieger in der Europäischen Union hervor; in einem ebenfalls von der Wirtschaftskammer zusammengestellten „Super-Ranking“, das sieben aktuelle Rankings vergleicht, landet Österreich nur knapp hinter Schweden an sensationeller zweiter Stelle.2 Mitte der 1990er Jahre bescheinigte bereits die OECD Österreich eine Spitzenposition hinsichtlich umweltpolitischer Fortschritte und führte dies auf den konsensorientierten Politikstil durch die Einbindung der Sozialpartner, die weit verbreitete Gesetzestreue und die effektive Verwaltungsstruktur im österreichischen Föderalismus zurück (OECD 1995a). In Österreich wurde vom „grünen Flügel“ der konservativen Volkspartei (ÖVP) das Konzept der Ökosozialen Marktwirtschaft erfunden und relativ erfolgreich nach Europa bzw. in den letzten Jahren über den Global Marshallplan weltweit exportiert – ein Konzept, das von seinen Vertretern als Vorwegnahme bzw. als österreichische Version des Nachhaltigkeitsgedanken interpretiert und positioniert wird. In mehreren Bereichen ist Österreich nicht nur unter den Vorreitern, sondern sogar auf dem ersten Platz in der EU: Stärken bestehen insbesondere beim Anteil erneuerbarer Energieträger (dank des hohen Anteils der Wasserkraft), beim Recycling, in der Biolandwirtschaft, beim Umweltmanagement und im überdurchschnittlich hohen Umweltbewusstsein der Bevölkerung. Auch bei den Umweltinvestitionen gemessen am Bruttoinlandsprodukt hat Österreich einen der höchsten Werte. Anfang der 1990er Jahre begannen die Arbeiten an einem Nationalen Umweltplan (NUP), durch dessen Beschluss durch die Bundesregierung 1995 Österreich in die Reihe jener vorbildlichen Staaten aufrückte, die entsprechend der Agenda 21, dem Abschlussdokument des Weltentwicklungs- und Umweltgipfels 1

Siehe http://sedac.ciesin.org/es/epi/downloads.html. http://portal.wko.at/wk/format_detail.wk?DocID=565834&AngID=1&DstId=31&StID=272576&intTMSearch-C ount=1. 2

in Rio de Janeiro 1992, ein viel beachtetes Programm zu einer umfassenden Umweltplanung schufen. Der NUP ist weltweit bis heute das einzige Dokument dieser Art, in dem eine Dematerialisierung – also eine Verringerung des vom Menschen verursachten Ressourcenflusses – um einen Faktor 10 als langfristiges Ziel formuliert ist. Als Österreich 1995 der Europäischen Union beitrat, hatte es im Umweltbereich zum Teil strengere Standards als das Gemeinschaftsrecht und galt als ein Land, das Umweltanliegen in die EUPolitiken aktiv einbringen und die „grüne“ Koalition innerhalb der EU stärken würde. Und das hat Österreich tatsächlich auch in etlichen Bereichen gemacht. Im Vorfeld des Europäischen Rates von Göteborg legte Österreich im Juni 2001 ein Grünbuch „Österreichs Zukunft nachhaltig gestalten“ vor, und rechtzeitig vor der Rio+10 Konferenz in Johannesburg, dem UN-Nachhaltigkeitsgipfel 2002, verabschiedete der österreichische Ministerrat als eines der ersten Länder eine Strategie zur Nachhaltigen Entwicklung, mit der sich Österreich auch in Zukunft im Spitzenfeld positionieren sollte. Diese Erfolgsstory ist auf den ersten Blick beeindruckend. Gerade aber an den Zielen einer Nachhaltigen Entwicklung gemessen bleibt für die österreichische Politik dennoch viel zu tun, und viele der Erfolge der Vergangenheit relativieren sich an den enormen ökologischen Herausforderungen. Denn Österreich ist – so wie alle modernen Industriestaaten – weder ökonomisch, noch sozial, noch ökologisch, noch politisch-institutionell nachhaltig. Weder besagt der Erfolg bei der Bekämpfung klassischer Umweltprobleme oder bei der Implementierung klassischer so genannter End-of-pipe-Maßnahmen etwas über den künftigen Erfolg hinsichtlich der Umsetzung von Nachhaltigkeitszielen, noch scheint es wahrscheinlich, dass das typische Instrument der bisherigen Umweltpolitik – Ge- und Verbote (Ordnungsrecht) – fürderhin eine ebenso große Rolle spielen wird. Denn das Ordnungsrecht war zwar bei heutzutage so genannten ‚klassischen’ Umweltproblemen ein überaus effektives, wenngleich nicht immer das effizienteste Instrument; viele der ‚neuen’ und vor allem globale Umweltprobleme weisen aber wesentlich komplexere Strukturen auf und sind daher nur zum Teil über das Ordnungsrecht regulierbar. Zudem ist der konsensorientierte Politikstil im Wandel begriffen, und das nicht nur, weil sich die Sozialpartnerschaft zunehmend als eine Konfliktpartnerschaft zeigt, sondern weil insgesamt die Voraussetzungen für das konsensorientierte Muster und das policymaking in traditionellen, geschlossenen Netzwerken weggefallen sind. Auch die angeführten internationalen Vergleiche sind kritisch gesehen problematisch, wie z.B. die Einstufung Deutschlands in unterschiedlichen Rankings deutlich zeigt: Während Deutschland im Environmental Sustainability Index 2002 katastrophal und noch einige Plätze hinter den in Umweltbelangen nur zu oft gescholtenen USA lediglich Platz 50 einnimmt, schneidet das Land, das sich selbst ebenfalls als Vorreiter versteht, im Wirtschaftskammer-Ranking mit einem Spitzenplatz ab und im Environmental Performance Index 2006 ist Deutschland auf Platz 22 und die USA auf Platz 28. Noch problematischer wird es, wenn ein Land wie Malaysia unter den Top 10 abschneidet, wo im Eiltempo der Regenwald gerohdet wird. Die Ursache für solche Unstimmigkeiten liegt in einer Vielzahl interpretationsabhängiger Einzeldaten, die in diesen Rankings aggregiert werden. Wie auch immer, Österreichs Umweltpolitik hat unbestritten Beachtliches erreicht und die Lebensqualität ist vergleichsweise hoch. Nur gibt es seit den 1990er Jahren eine spannende Entwicklung: Während sich die staatliche Umweltpolitik in ihren Erfolgen sonnt und Österreichs Vorreiterrolle sowohl auf globaler als auch europäischer Ebene hervorstreicht, argumentiert eine kritische Koalition aus Wissenschaftern, NGOs, Oppositionsparteien und Interessenvertretern, dass Österreich diese Vorreiterrolle längst verspielt habe und damit die 14

Glaubwürdigkeit und Koalitionsbildung auf EU-Ebene gefährde und ein Kurswechsel zur Erlangung einer neuen Vorreiterrolle dringend geboten wäre. Ist es nun so, dass im Zeitalter der verschärften ökonomischen Globalisierung, wo zunehmend diskutiert wird, ob denn die EU ein Akteur ist, der stark genug zum Gegensteuern ist, kleine Staaten keine Vorreiterrolle mehr einnehmen können? Über die Bewertung einzelner Erfolge, Misserfolge, Versäumnisse und Notwendigkeiten gingen die Meinungen unterschiedlicher Akteure freilich schon immer und zum Teil erheblich auseinander. Für die Einen hat die Umweltpolitik die Probleme richtig erkannt und auf die mit dem Wirtschaftswachstum und der Wohlstandsentwicklung zwangsläufig verbundene Umweltzerstörung adäquat und vernünftig reagiert und wird auch weiterhin alle Möglichkeiten nutzen, um Fehlentwicklungen entgegenzuwirken. Andere wiederum betonen, dass in manchen Bereichen sogar zuviel gemacht worden ist, Österreich mehr auf internationalen und insbesondere europäischen Gleichklang achten muss und in Zukunft weniger gemacht werden kann, ohne dass die Umwelt- und Lebensqualität darunter leiden müssen. Die entgegengesetzte Meinung ist, dass die Umwelt immer mehr zerstört wird, der „ökologische Fußabdruck“ Österreichs viel zu groß und das Überleben der Menschheit gefährdet ist, so dass wesentlich weiter reichende, wenn nicht sogar radikale Maßnahmen und Schritte erforderlich sind. Durchaus unterschiedlich werden auch die Kosten der Erfolge und die Effektivität einzelner Maßnahmen bewertet. Das es so widersprüchliche Bewertungen gibt, ist bei komplexen Problemen freilich nichts Außergewöhnliches, denn jede dieser Behauptungen lässt sich ausreichend und überzeugend begründen, so dass sich darauf eine konsistente Welt- und Problemsicht bauen lässt. Problemwahrnehmungen und -definitionen bestimmen aber wesentlich die Politikformulierung. Die Vielzahl von Akteuren, die in solche Prozesse eingebunden sind, haben dabei sehr unterschiedliche Voraussetzungen hinsichtlich ihrer Macht und Ressourcen und unterscheiden sich zudem hinsichtlich ihrer Vorstellungen über Machbares und Wünschenswertes. Sie schmieden – mit unterschiedlichem Erfolg – Koalitionen und nutzen mehr oder weniger geschickt Netzwerke, um Diskurse zu initiieren, zu beeinflussen oder zu dominieren und dadurch politische Maßnahmen durchsetzungsfähig zu machen. In diesem Prozess finden auch Lernprozesse statt: Akteure ändern ihre Sichtweisen von Problemen und Wirkungszusammenhängen und verändern in der Folge ihre politischen Lösungsvorschläge. Gleichzeitig müssen sie dabei auf bereits etablierte Institutionen und Akteurskonstellationen zurückgreifen und Rücksicht nehmen. Im Folgenden wollen wir uns mit dem paradigmatischen Wandel und damit zusammenhängenden Pfadabhängigkeiten im Bereich der Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik befassen mit dem Ziel, einen Beitrag zur Weiterentwicklung der österreichischen Umweltpolitik zu einer integrierten Nachhaltigkeitspolitik und zur Erklärung von Erfolgs- und Restriktionsbedingungen von Vorreiterstaaten zu leisten. Es geht also auch darum, internationale Veränderungsprozesse und deren -dynamik über die letzten 30 Jahre mit zu berücksichtigen. Zunächst sind aber noch grundlegende Begriffe und das theoretische Herangehen zu klären. Wir werden uns daher in einem ersten Schritt den Begriffen Umweltpolitik, Nachhaltigkeit und Paradigma zuwenden und im Weiteren den theoretischen Rahmen dieser Arbeit darlegen, bevor wir uns im Hauptteil mit der Analyse der österreichischen Umweltpolitik und Ansätzen einer Nachhaltigkeitspolitik auseinandersetzen können.

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2.1 Was ist Umweltpolitik? Der Mensch hat immer schon durch seine Aktivitäten die Umwelt belastet und sah sich dadurch zu verschiedensten Maßnahmen gezwungen, um die Lebensqualität aufrechtzuerhalten. Dazu wurden die geografischen, ökonomischen und technologischen Möglichkeiten der jeweiligen Zeit ausgenutzt, sei es durch Abwanderung und Flucht, durch Maßnahmen zur besseren Verteilung von Schadstoffen oder Entsorgung von Geruchsbelästigung oder durch vorsorgende Maßnahmen gewesen. Mit der Industrialisierung und der damit einhergehenden Bevölkerungsentwicklung verschärften sich jedenfalls die Probleme im Vergleich zu früheren Perioden in der Menschheitsgeschichte quantitativ und qualitativ enorm und erlangten eine globale Dimension. Die Reaktion der Politik auf diese Entwicklungen war die Herausbildung einer neuen Staatsaufgabe: Umweltpolitik wurde in allen Industriestaaten seit den späten 1960er, frühen 1970er Jahren als eigenes Politikfeld begriffen und als solches von anderen Politiken abgegrenzt und in Verbindung gesetzt. In diesem Zeitraum wurden Umweltfragen und Lebensqualität nicht nur in einzelnen Staaten zu einem konfliktreichen Thema, sondern auch international auf die politische Agenda gesetzt. Internationale Organisationen wie die UNO, der Europarat oder die OECD begannen sich mit Umweltproblemen auseinanderzusetzen und schufen dann auch rasch international zusammengesetzte Arbeitsgremien, die den Nationalstaaten bei der Bewältigung der ökologischen Herausforderung beistehen sollten. Im deutschsprachigen Raum etablierte sich „Umweltschutz“ als eigenständiger Politikbereich, der über die Jahre und getragen durch eine regelrechte Umweltschutzwelle infolge einer gestiegenen Sensibilität der Bevölkerung für Umweltprobleme und Fragen der Lebensqualität in den nachfolgenden Jahrzehnten ständig expandiert ist. Unter dem Begriff Umweltpolitik können je nach Fragestellung mehr oder weniger und fast beliebig viele Politikfelder eingeschlossen werden, da es kaum eine menschliche Aktivität gibt, die keine Auswirkung auf die Umwelt hat. In einem weiten Sinne umfasst Umweltpolitik nicht nur Bereiche wie Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung, Bodenschutz, Gewässerschutz, Natur- und Umweltschutz sowie Chemikalienpolitik sondern generell auch Fragen und Probleme der Wirtschaftspolitik, der Finanzpolitik, der Fiskalpolitik, der Energiepolitik, der Standortpolitik, der Innovationspolitik, der Produktpolitik, der Technologiepolitik, der Landwirtschaftspolitik, der Tourismuspolitik, der Verkehrspolitik, der Außenpolitik, der Nord-Süd-Beziehungen, der Ressourcenpolitik, der Verteilungspolitik, der Beschäftigungspolitik, der Sozialpolitik, der Bildungspolitik, der Bevölkerungspolitik, der Siedlungs- und Raumordnungspolitik etc. In jedem dieser Bereiche tangiert Umweltpolitik je nach Art und Ausmaß umweltpolitischer Maßnahmen zu einem unterschiedlichen Grad wesentliche Grundlagen, und umgekehrt gibt es in jedem dieser Politikbereiche Festlegungen, Pfadabhängigkeiten und Prämissen, die den Gestaltungsraum von Umweltpolitik mitbestimmen, wenn nicht sogar wesentlich einengen. Diese Universalität macht Umweltpolitik zu einer so genannten „Querschnittsaufgabe“, und ihre Inhalte und Ziele machen sie zu einem hochbrisanten und spannungsgeladenen Konfliktfeld. Seit der Verabschiedung der „Agenda 21“ auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992 ist „Nachhaltigkeit“ zu einem zentralen Begriff der internationalen und nationalen Umweltpolitik geworden. Die bekannteste und verbreitetste Definition dieses Begriffs stammt aus dem so genannten Brundtland-Bericht3 aus dem Jahre 3 Benannt nach der Vorsitzenden der „Weltkommission für Umwelt und Entwicklung“ (WCED) der UNO, der damaligen norwegischen Ministerpräsidentin Gro Harlem Brundland.

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1987 und bezeichnet eine „Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können.“ Mit der Zielsetzung einer nachhaltigen Entwicklung (dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung, Sustainability, Sustainable Development, Zukunftsfähigkeit) muss sich die bisherige traditionelle Umweltpolitik in eine „moderne“ Umweltpolitik wandeln, die „als aktiv vorsorgende Politik der Investition in Naturkapital betrieben werden“ muss (SRU 2002: 21). Mit dem Wandel zu einer Politik der Nachhaltigkeit, die ökonomische, ökologische, soziale und politisch-institutionelle Aspekte integrieren soll, kommen zwangsläufig sehr viele Problemfelder und deren komplexe Wechselwirkungen in das Blickfeld. Diese Komplexität hat zu zahlreichen Definitions- und Operationalisierungsversuchen geführt, die freilich allesamt nichts daran ändern konnten, dass dieses neue „Leitbild“ oder „Paradigma“ der Umweltpolitik ganz ähnlich wie Begriffe wie Demokratie oder Sozialstaat in bestimmte Diskurse eingebunden ist und unterschiedlichste Interpretationen zulässt (ausführlicher dazu Winkler-Rieder/Pesendorfer 1998: 15f.).

2.1.1 Ökologische Modernisierung Diese Studie konzentriert sich einerseits auf die großen Entwicklungslinien der staatlichen Umweltpolitik (insbesondere auf Bundesebene) seit den 1970er Jahren und dem damit verbundenen Prozess der ökologischen Modernisierung sowie dem Entstehungsprozess einer Politik der Nachhaltigkeit, andererseits wird das policymaking in ausgewählten Politikfelder näher betrachtet. Aufgrund dieses Forschungsinteresses geht es weniger um eine möglichst umfassende, detaillierte Darstellung der Entwicklungen seit 1970 oder um die Geschichte der Politik in einzelnen Bereichen, auch nicht so sehr um technisch-naturwissenschaftliche Informationen über quantitative und qualitative Veränderungen von Umweltzuständen, sondern um den Prozess der ökologischen Modernisierung, um Politikmuster in diesem Prozess, damit zusammenhängende Paradigmen und um unterschiedliche Formen von Politikwandel und policy learning. Insofern ist es freilich von Interesse, wie sich die Inhalte und Ziele der Umweltpolitik über die vergangenen Jahrzehnte verändert haben. Hier soll versucht werden, die wichtigsten Entwicklungsphasen der österreichischen Umweltpolitik in den Dimensionen Diskurse, Institutionen, Akteurkoalitionen, Netzwerke, Paradigmen, Ziele, Instrumente und Strategien zu erfassen und die dafür relevanten Faktoren, die Hauptcharakteristika und Effekte herauszuarbeiten, um nach Lerneffekten, Pfadabhängigkeiten und Entwicklungspotenzialen zu fragen. Dazu dienen das Paradigmenkonzept sowie Theorien und Ansätze zur Erklärung von Policy-Wandel und policy learning als theoretischer Rahmen sowie Diskurs- und Inhaltsanalysen und semistrukturierte Experteninterviews auf methodischer Ebene. Die angesprochene ökologische Modernisierung stellt ein weiteres sozialwissenschaftliches Konzept von großer Relevanz für dieses Buch dar. Erstmals formuliert wurde es von dem bundesdeutschen Politologen Martin Jänicke, der seit den 1970er Jahren für die politikwissenschaftliche Auseinandersetzung mit „Politik und Ökologie“ mehrfach richtungsweisend war. Jänicke führte die Unterscheidung von vier umweltpolitischen Strategien ein, wovon zwei nachsorgende und zwei vorsorgende Strategien sind. Die nachsorgenden Strategien sind die Reparatur bzw. Kompensation von Umweltschäden sowie die Entsorgung. Vorsorgende Strategien sind einerseits die Ökologische Modernisierung (die Jänicke auf „umweltfreundliche Technik“ reduziert) sowie die Strukturveränderung (Jänicke 1988: 15). 17

Jänicke hat seither die analytische Trennung von ökologischer Modernisierung und ökologischem Strukturwandel aufrechterhalten. Ökologische Modernisierung bedeutet für ihn die Entwicklung und Anwendung ökologisch angepasster und zukunftsfähiger Technologien, wobei insbesondere die Möglichkeit des Ausgleichs zwischen Ökonomie und Ökologie und der Nutzung von Win-win-Lösungen hervorgehoben wird. Was nun den grundlegenden Wandel zur Strategie der ökologischen Modernisierung ausmacht, ist die Erkenntnis, „dass nur die Instrumentalisierung ökonomischer Interessenlagen vorhandene Implementationsprobleme der Umweltpolitik hinreichend zu durchbrechen vermag“ (ib.: 23). Damit rücken ökologische und ökonomische Effizienz als Evaluationskriterien in den Vordergrund. Ziel ist es, ökologisch unangepasste Wirtschaftsformen durch technische Innovationen zu verändern. Ökologische Modernisierung ist eine Transformationsstrategie nichtnachhaltiger Industriegesellschaften, die inkrementale wie radikale Innovationen und sowohl Verfahrens- als auch Produktinnovationen umfasst. Dabei geht es um einen Übergang von der Gefahrenabwehr entsprechend eines Risikoparadigmas über die Vorsorge und über die „ökologische Modernisierung“ hin zu einer „strukturellen Ökologisierung“ (Prittwitz 1988) entsprechend dem „Paradigma tragfähiger Entwicklung“ (Jänicke). Nicht mehr Symptome der Umweltbedrohung sollen im Vordergrund stehen, weil dadurch nur eine Verlagerung der Probleme in andere Bereiche erfolgt. Vielmehr soll das System von vornherein einer Therapie unterzogen werden, so dass Probleme erst gar nicht auftreten oder zumindest deren wahrscheinliches Auftreten verhindert werden kann. Dabei sollen zudem die Dimensionen der Nachhaltigkeit Berücksichtigung finden; d.h. politische Maßnahmen sollen gleichzeitig ökonomischen, ökologischen, sozialen und politisch-institutionellen Zielsetzungen gerecht werden. In der Tagespolitik war der Begriff der ökologischen Modernisierung bis vor kurzem noch wenig gebräuchlich, wohingegen die grundlegende Orientierung auf ein Abwägen ökologischer und ökonomischer Aspekte und auf Umwelttechnologien durchaus Fuß gefasst hat. 1998 hat jedoch die Regierungskoalition aus SPD und Grüne/Bündnis `90 in der Bundesrepublik Deutschland den Begriff ins Regierungsprogramm aufgenommen, letztere verstehen sich in ihrem Parteiprogramm auch als „Partei der ökologischen Modernisierung“, und Martin Jänicke hat als neues Mitglied des bundesdeutschen Rates von Sachverständigen für Umweltfragen das Konzept in das letzte Umweltgutachten (SRU 2002) hineingeschrieben. In Österreich hat die Sozialdemokratie den Begriff schon in den 1980er Jahren „besetzt“, um dem konservativen Konzept der Ökosozialen Marktwirtschaft ein Konzept entgegenzusetzen, das mit sozialdemokratischen Fortschritts- und Technikvorstellungen kompatibel ist, freilich ohne ihm jemals so große Aufmerksamkeit zu schenken als die ÖVP dem ihrigen. In den Sozialwissenschaften hat der Begriff längst international einen zentralen Rang erobert, nicht zuletzt aufgrund der zahlreichen vergleichenden Länderstudien, in denen das Konzept eine Grundlage bildet. Einerseits wird mit ökologischer Modernisierung die aktuelle Situation beschrieben, andererseits verbirgt sich dahinter ein politisches Programm. Das Konzept steht insbesondere für die nachträglich konstruierten Fortschritte, die im Bereich der Umweltpolitik gemacht wurden, also auch für die Art und Weise, wie Umweltpolitik institutionalisiert und internationalisiert worden ist. Es steht aber auch für die positive Bewertung der Beziehung zwischen der Verbesserung von Umweltzuständen und ökonomischem Wachstum in liberalen Marktwirtschaften (Weale 1992), quasi als eine ökosoziale und profitable Versöhnungsstrategie zur Auflösung des Widerspruchs zwischen Wirtschaft und Umwelt. Als politisches Programm beinhaltet ökologische Modernisierung zudem ein Postulat einer politischen Modernisierung und zwar derart, dass 18

neue Formen der politischen Intervention, insbesondere was die Beziehung zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft betrifft, versprochen werden (Jänicke 1993). Der auf technologische Innovationen reduzierte Begriff hat in der Politikwissenschaft einerseits zu einer Ablehnung, andererseits zu einer breiteren Interpretation ökologischer Modernisierung geführt. Jänickes Unterscheidung ist nämlich insofern problematisch, als es nicht nur analytisch sondern auch praktisch schwierig, wenn nicht unmöglich ist, zwischen ökologischer und struktureller Modernisierung zu trennen. Nichtsdestotrotz war es Jänickes Verdienst auf der Grundlage seines Konzepts systematisch Erfolgsbedingungen und Restriktionen ökologischer Innovationen herauszuarbeiten. Dies war sozusagen die Umkehrung seiner Forschungsfrage aus den 1970er Jahren, warum es in der durch Marktversagen erforderlichen Umweltpolitik so gravierende Umsetzungsdefizite gibt und wie das Industriesystem von diesen Missständen profitiert, hin zu der Frage nach Erfolgsbedingungen von Umweltpolitik und -strategien auf nationaler Ebene und im internationalen Vergleich. Wir wollen diese theoretische Debatte hier nicht weiter ausführen, sondern einen anderen Diskursstrang aufnehmen, der uns für unsere Zwecke interessanter erscheint. Maarten Hajer (1995: 35f) hat in Anschluss an die Analyse der „Risikogesellschaft“ des deutschen Soziologen Ulrich Beck den Begriff der ökologischen Modernisierung im Sinne einer „reflexiven Modernisierung“ besetzt. Daraus ergibt sich eine kulturelle Kritik an Modernisierung und verschiedener Praktiken einer ökologischen Modernisierung, die mir ebenfalls als ein wesentliches Charakteristikum ökologischer Politik erscheint. Umweltthemen werden so in einem größeren Kontext politischen Wandels gesehen. Was Jänicke mit ökologischer Modernisierung bezeichnet, ist nach Hajer „technologische Modernisierung“. Hajer geht es um die Analyse des Entstehens und der Entwicklungsdynamik ökologischer Modernisierung im Kontext einer sozialen Theorie, welche eine spezifische Interpretation der Umweltkrise präsentiert. Es stehen also die Entstehung und die Effekte ökologischer Modernisierung im Zentrum, die Art und Weise, in der etablierte Institutionen der Industriegesellschaft an der Umweltpolitik quasi einem Test unterzogen werden. Hajer geht es um die spezifische Art, in der ein Thema wesentliche soziale und institutionelle Übereinkommen potenziell bedroht, wie damit politisch umgegangen wird und wie verschiedene Konzepte und Ideen politische Effekte hinsichtlich der Regulierung der Umweltkrise erzeugen.

2.1.2 Paradigmen in der Umweltpolitik – Forschungsstand In Anbetracht dessen, dass Umweltpolitik als relativ junge Staatsaufgabe von Anfang an hochbrisant war und damit innenpolitische, regionale, nationale und globale Problemfelder in ihrem Kern massiv tangiert waren, war ein hohes Interesse an diesem Forschungsgegenstand seitens der Politikwissenschaft kaum verwunderlich. Über die Jahre wurden Theorien und Ansätze über Implementationsdefizite, Steuerungsprobleme, Markt- und Staatsversagen und neue Formen des Regierens an der Umweltproblematik (mit)entwickelt und getestet. Die vergleichende Politikwissenschaft war zudem an der Erklärung von Länderunterschieden und Diffusionsprozessen sowie den daraus resultierenden Schlussfolgerungen interessiert. Dieses Wissen über Problemdefinitionen und verschiedenste Problemlösungsmöglichkeiten sollte sowohl dem wissenschaftlichen Verständnis als auch zur Politikberatung dienen, also Lernprozesse ermöglichen. Trotz dieses hohen Forschungsinteresses gibt es bislang für Österreich noch keine Studie über langfristige Lernprozesse und über para19

digmatischen Politikwandel im Politikfeld Umwelt/Nachhaltige Entwicklung. So gibt es zwar umfassende OECD-Berichte über die österreichische Umweltpolitik (zuletzt 2003) und natürlich die (zumindest in Teilen) immer „besser“ (im Sinne von naturwissenschaftlich exakter) werdende offizielle Umweltberichterstattung. Auch an kritischen Bewertungen von Fortschritten und Defiziten aus wissenschaftlicher Sicht mangelt es nicht (z.B. FischerKowalski 1988; Katzmann/Schrom 1986, teils auch im Nationaler Umweltplan). Analysen zu einzelnen Aspekten, zu verschiedensten Problemen gibt es zur Genüge; hier wäre höchstens ein Mangel an interdisziplinären Studien und an Evaluationen zu beklagen. Rückblicke auf verschiedene Phasen der Umweltpolitik, wie z.B. von Harald Glatz (1986) auf die Umweltpolitik der ersten 15 Jahre, fehlen ebenso wenig. Darüber hinaus gibt es Ansätze, die dem Ziel dieser Studie sehr nahe kommen: Volkmar Lauber (1992; 1996; 1997, 2001; zuletzt Pesendorfer/Lauber 2006) hat die österreichische Umweltpolitik über drei Jahrzehnte mehrfach anhand der Unterteilung Strukturen, Weltsichten, Politikstile, Instrumente dargestellt. Eine besondere Erwähnung müssen in diesem Zusammenhang auch die Darstellungen von Marina Fischer-Kowalski und Harald Payer (1996) über „Fünfzig Jahre Umgang mit Natur“ sowie von Fischer-Kowalski und Heinz Schandl (1998) von „Sustainable Development als gegenwärtig letzte ‚große Erzählung’“ sowie von Amann und Fischer-Kowalski (2002) „Austria: An ‚Eco-land’?“ finden. In diesen überblicksartigen, aber durchaus zutreffenden und prägnanten Darstellungen wird nicht nur den veränderten Rahmenbedingungen, Akteuren, Institutionen und Koalitionen, sondern auch Paradigmen und Paradigmenwandel, der Veränderung der Denkmuster in der Umweltpolitik, eine überaus zentrale Bedeutung beigemessen. Fischer-Kowalski (1991 u. Fischer-Kowalski/Schandl 1998, 87f) unterscheidet beispielsweise ein „Gift- und Schadstoffparadigma“, das „Denkmuster des natürlichen Gleichgewichts“ und das „Denkmuster Ressourcenökonomie/Entropie“ und leitet davon unterschiedliche Problemsichten und Lösungsansätze ab. Auch aus den Reihen der politischen Parteien kommen wissenschaftliche Publikationen, die bestimmte Sichtweisen transportieren und zur Diskussion stellen. In einem Sammelband, der in der „Sozialistischen Bibliothek“ erschienen ist, wurde versucht, aus „sozialdemokratisch-aufgeklärter Sicht [...] die ‚Tiefenstruktur’ der Umweltpolitik darzustellen und zu bewerten“ (Glatz (Hg.) 1991: 7). Dazu wurden einzelne Bereiche (Chemiepolitik, Risikopolitik und Energiepolitik) gewählt, die quer zu den traditionellen Feldern der Umweltpolitik (Luft, Wasser, Lärm, Abfall etc.) liegen. Die ÖVP hat zur Interpretation der Umweltkrise das bereits angesprochene Konzept der Ökosozialen Marktwirtschaft „erfunden“ und als paradigmatische Herausforderung dargestellt (z.B. Riegler (Hg.) 1990; Riegler/Moser 1996). Die Grünen boten seit ihrem Entstehen Wissenschaftern immer wieder Raum zur Formulierung von Kritik an der offiziellen Umweltpolitik und weit reichenderer Ansätze und legten auch eigene Bilanzen und Konzepte vor. Generell gibt es bei allen Parteien einen wechselseitigen Einfluss zwischen den Parteien und deren Programmen, einzelnen Politikern sowie Wissenschaftern und deren Konzepten, wobei spezifische Sichtweisen mittels verschiedenster Filter entscheiden, wie weit dieser Einfluss gehen kann. Wissenschaftliche Beiträge müssen also auch vor dem Hintergrund etablierter Akteurkonstellationen und Institutionen als politisch machbar und umsetzbar angesehen werden, damit sie Einfluss auf die Tagespolitik nehmen können und nicht als programmatische Absichtserklärungen ohne Realisierungsaussicht herumgeistern oder – wie nicht selten insbesondere in Zeiten heftiger Auseinandersetzungen der Fall war – als unwissenschaftlich und unsachlich abgetan werden. 20

Weltsichten, Denkmuster, Tiefenstrukturen und Paradigmen in der österreichischen Umweltpolitik zu analysieren, ist also grundsätzlich keine neue Idee. Eine Forschungslücke ergibt sich aus politikwissenschaftlicher Sicht allerdings hinsichtlich der Frage, wie verschiedene und konkurrierende Paradigmen (in diesem Politikfeld) entstehen, was ihr methodisch-theoretischer Kern ist und sie somit unterscheidet bzw. verbindet, welche Akteure, Koalitionen und Netzwerke als Träger dominanter und neuer Paradigmen in Erscheinung treten und wie Politik- und Paradigmenwandel über einen längeren Zeitraum erklärt werden können. Für einzelne Politikbereiche wie z.B. für die Technologiepolitik (Martinsen/Simonis (Hg.) 1995), die Klimapolitik (Kok/Steurer 1998), die Energiepolitik (Kok 1991), den Naturschutz (Payer/Zangerl-Weisz 1997) oder die Stoff- und Ressourcenpolitik (Pesendorfer 2002) gibt es bereits Ansätze zu einer solchen Herangehensweise und Fragestellung, auf die im Folgenden ebenso aufgebaut wird wie auf die oben genannte Literatur. Für andere Länder gibt es ebenfalls bereits Studien, die einen vergleichbaren Ansatz verfolgen, aber auch hier überwiegen kurze Gesamtdarstellungen. Eine der ausführlicheren Arbeiten hat Maarten A. Hajer (1995) vorgelegt, der mittels Diskursanalyse die Politik der „ökologischen Modernisierung“ seit den 1970er Jahren anhand eines Ländervergleichs zwischen Großbritannien und den Niederlanden untersuchte. Weidner (1995) fasste 25 Jahre Umweltpolitik der Bundesrepublik Deutschland zusammen. Kraft und Vig (2000) thematisierten überblicksartig die US-Umweltpolitik im Zeitraum von 1970 bis 2000. Diese Aufzählung ließe sich noch erheblich um weitere Autoren und Länder erweitern (siehe z.B. Weidner/Jänicke (Hg.) 2002). Relativ verbreitet ist jedenfalls die von Jänicke vorgeschlagene Phaseneinteilung der Umweltpolitik in eine Phase erster Feuerwehrübungen, die sich stark an Immissionen orientiert (auch als „Politik der hohen Schornsteine“ bezeichnet), eine Phase der End-of-pipe-Maßnahmen, bei der es darum geht, Reinigungstechniken, Filter, Kläranlagen, Abschneider und Nachbrenner nachzuschalten, um Grenzwerte erfolgreich einhalten zu können, und eine Phase der ökologischen Modernisierung (im Sinne Jänickes also der wirtschaftsimmanenten Tendenz hin zu ökologisch angepassten Technologien, die über nachgeschalteten Umweltschutz hinausgeht), in der Vorsorge orientierte Politikansätze einen strukturellen Wandel mit herbeiführen sollen. Diese letzte Phase wird auch als ein Übergang zu integrierten Umweltschutzkonzepten betrachtet, sei es im Rahmen von Modernisierungskonzepten der Industrie oder in Form der Integration umweltpolitischer Zielsetzungen in andere/alle Politikbereiche bis hin zu Nachhaltigkeitsstrategien, die eine integrative Betrachtung und das Zusammenfügen ökonomischer, ökologischer und sozialer sowie institutionell-politischer Aspekte verlangen. Aus der Umweltgeschichte und von der Umweltsoziologie gibt es Arbeiten, die Umweltprobleme und den gesellschaftlichen Umgang damit vor dem Hintergrund noch längeren Zeiträume analysieren, wie z.B. der Wiener Soziologin Marina Fischer-Kowalski, die die Aneignung von Natur als Prozess der Kolonisierung beschreibt, oder des deutschen Historikers Franz-Josef Brüggemeier, der 1798 mit dem Erscheinen des Buches „An Essay on the Principles of Population“ von Thomas Robert Malthus ansetzt und dann von der Umbruchsituation seit dem 19. Jahrhundert bis zur aktuellen Umweltpolitik und zum Nachhaltigkeitsdiskurs in Deutschland imposant den Bogen spannt. Insgesamt gibt es also Ansätze, auf die in der vorliegenden Arbeit aufgebaut werden kann, wobei insbesondere Ansätze Interesse verdienen, die der politischen Kultur und dem kulturellen Diskurs als Faktor, der sich in Form von Werten und Bedeutungssystemen auf die Wahrnehmung und Definition der Umweltprobleme, auf die Formulierung von Prioritäten und sinnvollen Maßnahmen sowie auf die Legitimierung politischen Handelns nieder21

schlägt, Beachtung schenken. Hier soll der Schwerpunkt auf Paradigmen, Paradigmenwandel und dem damit zusammenhängenden Policy-Wandel und Policy learning gelegt werden.

2.1.3 Ziele einer umweltpolitischen Paradigmenanalyse Meine Analyse der umweltpolitischen Paradigmen zielt darauf ab, die großen Entwicklungslinien in diesem Politikfeld anhand von Paradigmenpluralismus und -konkurrenz darzustellen, um zu einem besseren Verständnis des Policy-Prozesses und von Lernprozessen insgesamt zu gelangen. Mit Hilfe eines transdisziplinären Ansatzes sollen Erkenntnisse über den politischen Kontext in der österreichischen Umweltpolitik von 1970 bis heute und über pfadabhängige Anpassungsstrategien; über materielle und substanzielle Aspekte dieses Politikfeldes sowie generelles Wissen auch für andere Politikfelder (d.h. Strukturen und Prozesse des politisch-administrativen Systems, z.B. Gesetzgebung, Planung, Implementation, Evaluation, Reformulierung) gewonnen werden. Dabei gehe ich von aktuellen Veränderungsprozessen im Zusammenhang mit dem Nachhaltigkeitsdiskurs aus, die generell weit über den traditionellen Rahmen von Umweltpolitik hinausweisen (wobei freilich zu beachten ist, dass einzelne Akteure sehr unterschiedliche Vorstellungen davon haben, was Nachhaltigkeit bedeutet und wie sie erreicht werden kann). Denn trotz zahlreicher Erfolge gilt die Umweltpolitik moderner Industriegesellschaften hinsichtlich der Ziele einer am Leitbild der Nachhaltigkeit orientierten Gesellschaft als zu wenig effektiv. Gefordert wird eine qualitativ neue Umweltpolitik, die von der nur unzureichend an vorsorge- und nachhaltigkeitsbezogenen Umweltqualitätszielen ausgerichteten traditionellen Umweltpolitik abgegrenzt wird. Es geht um integrierte Strategien, die ökonomische, ökologische, soziale und institutionelle Faktoren gleichermaßen berücksichtigen. Im Rahmen der Diskussion um Nachhaltigkeit zeichnet sich also eine Veränderung der Rolle der Umweltpolitik im politischen System von Industriegesellschaften hin zu integrierenden Handlungskonzepten ab, die Richtungssicherheit gewährleisten sollen. Gleichzeitig wird der Staat – und das nicht nur im Umweltbereich – im Wandel zu einem „argumentierenden Staat“ aufgefasst und beschrieben, der zunehmend zu alternativen Methoden der Konfliktregelung (Mediation, Konsensuskonferenzen, Politikdialoge, Branchendialoge, Schlichtungs- und Moderationsverfahren, Planungszellen, partizipatorische Rechtsnormentwicklung, freiwillige Vereinbarungen) greift, oder als Staat zwischen Staatsversagen und Capacity building, der mit Nicht-Wissen und Unsicherheit gerade auch im Bereich globaler und schleichender Umweltprobleme umgehen (lernen) muss. Diskutiert werden Eigendynamiken, Pfadabhängigkeiten, Politik-Diffusion, Top-down- und Bottom-up-Ansätze, neue Partnerschaften, „prozedurale Regelungen“4 sowie Win-win-Strategien, usw. Neoinstitutionalisten betonen, es gehe für die Politik nicht mehr um Output, sondern zunehmend um den Outcome, der in Form von tatsächlicher Wirkung gemessen werden kann (Minsch et al. 1998: 29) und auch nicht beabsichtigte Folgen beinhaltet. Dieser Prozess des capacity-building, der Kapazitätsentwicklung zur Reduktion der Kosten eines Umstiegs auf einen alternativen Entwicklungspfad, wurde in den letzten Jahren intensiv in die Umweltpolitik eingebracht. Infolge der veränderten Problemwahrnehmung und aufgrund eines neuen Problemlösungsbedarfs ändern sich Anforderungen und Ansprüche der politischen Steuerung nicht nur auf nationa4 Offe (1987) versteht unter prozeduralen Regelungen die Berücksichtigung der Interessen nicht etablierter Akteure zur Erhöhung der Transparenz von Policy-Netzwerken und Verhandlungssystemen und Öffnung von Normfindungsprozessen.

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ler Ebene sondern gerade auch im europäischen Mehrebenensystem. Im österreichischen Nationalen Umweltplan (S 11) werden die Auswirkungen dieses gesellschaftlichen Wandels als Paradigmenwechsel bezeichnet. Ähnlich argumentierte bereits die EG 1992 in ihrem 5. Umweltaktionsprogramm, und Josef Riegler (1996), der „Erfinder“ des Konzepts der Ökosozialen Marktwirtschaft, sieht in der Aufgabenstellung den „wichtigsten Paradigmenwandel in der Menschheitsgeschichte“. Da Änderungen auch bescheideneren Ausmaßes im Subsystem Politik in der Regel ein Jahrzehnt und länger dauern können, scheint hinsichtlich der Fragestellung nach Lerneffekten der hier gewählte Zeitraum von drei Jahrzehnten geeignet, um Pfadabhängigkeiten und Politikmuster herauszuarbeiten, die auf die Weiterentwicklung zu einer Politik der Nachhaltigkeit Einfluss haben. Wenn Politiken formuliert und Programme beschlossen werden, dauert es einige Zeit, bis die Politikadressaten darauf reagieren und bis Wirkungen messbar sind. Die traditionelle Umweltpolitik ist dabei noch ein Politikfeld, bei dem sich zumindest teilweise Wirkungen tatsächlich auch messen lassen; bei Nachhaltigkeitspolitik wird dies – wie mit den oben angeführten Rankings angedeutet – schon schwieriger. Der hier gewählte Zeitraum umfasst den eigentlichen Beginn der „modernen“ Umweltpolitik in Österreich, ihre Institutionalisierung auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene, ihre Einbettung in das europäische Mehrebenensystem sowie die Phasen, die jeweils durch gravierende Veränderungen in anderen Subsystemen und Politikfeldern gekennzeichnet sind. Die österreichische Entwicklung folgte hier zwei internationalen Innovationswellen: Die erste Welle fand Anfang der 1970er Jahre im Umfeld der Umweltkonferenz der Vereinten Nationen 1972 in Stockholm und stark beeinflusst vom Diskurs um den ersten Bericht des Club of Rome über die Grenzen des Wachstums statt. Sie führte in zahlreichen Industriestaaten – auch in Österreich – zur Entstehung von Umweltministerien bzw. -behörden sowie zur Herausbildung internationaler Expertenarbeitsgruppen, die sich der Problemdefinition und Politikformulierung widmeten, und beschleunigte die Entstehung der „modernen“ Umweltschutzorganisationen. Die zweite Welle folgte auf eine Veröffentlichung der World Commission on Environment and Development 1987 (Brundtland-Report: „Our Common Future“, dt. „Unsere gemeinsame Zukunft“) und auf die Umweltkonferenz in Rio de Janeiro 1992 (Agenda 21), die dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung enorme Popularität verschafften. Galt Österreich im Verlauf der ersten Welle noch als ein Nachzügler, so wandelte es sich insbesondere in den 1980er Jahren und galt im Verlauf der zweiten als ein Vorreiter. Doch seit den 1990er Jahren stockt diese Entwicklung, und Österreich ist unter dem Motto „keinen Alleingang“ und mit dem so genannten „golden plating“, das ein Überschreiten europäischer Standards unterbinden soll, auf dem Weg, im Bereich der Umweltpolitik nicht über europäische Standards hinauszugehen. Nichtsdestotrotz und gerade aufgrund der Leistungen des vorangegangenen Jahrzehnts galt Österreich, als es mit 1. Januar 1995 der Europäischen Union beitrat, als ein Land, welches in Vielem selbst die „grüne Troika“ in der EU – Deutschland, Dänemark und die Niederlande – übertraf. Von Österreich, wie auch von Finnland und Schweden, wurde daher erwartet, dass sie sich den „pushers“ der europäischen Umweltpolitik anschließen würden (Lieffering/Andersen 2002). Mit diesen Prozessen einher ging ein deutlicher Wandel im Bereich der Weltsichten und Paradigmen, der in dieser Arbeit dargestellt wird. Die großen Entwicklungslinien der Umweltpolitik anhand von Paradigmenkonkurrenz darzustellen wird auch dadurch nahe gelegt, dass in diesem Zeitraum von mindestens zwei größeren Einschnitten ausgegangen werden kann, die nicht nur die Umweltpolitik beeinflusst haben: Der erste Bruch erfolgte in den späten 1960er Jahren und führte zur Institutio23

nalisierung einer bestimmten Art der Problemsicht und -bearbeitung im Bereich des Umweltschutzes. Dieser Bruch betraf nicht nur die gesellschaftliche Regulierung der Naturverhältnisse. Die weitreichenden Veränderungen der damaligen Zeit riefen massive Forderungen nach Mitbestimmung und Veränderungsprozessen hervor, die gemeinhin als Wertewandel und z.T. als Übergang zum Postmaterialismus (Ingleharts berühmte „stille Revolution“) beschrieben werden, wobei beobachtet wurde, dass sich die diesem Wandel zugrunde liegenden gesellschaftlichen Entwicklungen auf der Ebene der Individuen und Gruppen rascher durchsetzten als auf der Ebene des staatlichen Steuerungszentrums (Raschke 1980: 285). Dementsprechend war die Umweltkrise von Anbeginn mit einer Legitimationskrise der etablierten Akteure verbunden, wobei nicht vernachlässigt werden darf, dass die Legitimation staatlicher Akteure durch die Studenten- und Friedensbewegung und den Forderungen der Neuen Sozialen Bewegungen nach mehr Demokratie und Mitbestimmung bereits heftig angekratzt worden war. Für die französische Regulationsschule fällt die Entstehungsphase der Umweltpolitik mit einer „großen Krise“ des „Fordismus“ und der Entstehung eines „Postfordismus“ zusammen. Fordismen bezeichnen hierbei spezielle Formen von Akkumulationsregimen basierend auf sozialen Kompromissen, die in Westeuropa zu verschiedenen nationalen Wirtschaftswundern geführt haben. Jedenfalls versetzte der Bruch in den 1970er Jahren die bestehenden politischen Systeme gehörig unter Druck. Umwelt war nur ein Thema, wenn auch ein durchaus zentrales, neben anderen (z.B. Demokratisierung, Mitbestimmung, Bildung), in dem die etablierten Eliten durch die alten und die so genannten Neuen Sozialen Bewegungen (Arbeiterbewegung (neue Linke), (neue) Frauenbewegung, (neue) Friedensbewegung, Jugendbewegung, Studentenbewegung, AntifaBewegung (gegen die Neue Rechte), Antiimperialismus-/Dritte Weltbewegung, div. Solidaritätsbewegungen, Lesben- und Schwulenbewegung, Bürgerinitiativ- und Ökologiebewegung) herausgefordert waren, systembedrohende Konflikte zu kanalisieren und ihre Legitimation hinsichtlich der Herrschaftsausübung zu behalten. Der zweite Bruch Mitte der 1980er Jahre, Anfang der 1990er Jahre führte zum Aufschwung des Nachhaltigkeitsdiskurses, der den entwicklungspolitischen und den ökologischen Diskurs zusammenbrachte. Nachhaltigkeit wurde als neues Leitbild entdeckt, und die damit verbundenen Herausforderungen wurden mit einem Paradigmenwechsel verglichen. Im Englischen wird in diesem Kontext oft von paradigm gesprochen, für das sich in der deutschen Übersetzung der Begriff (Meta-)Leitbild findet. Dieser Bruch fiel neuerlich mit einer anderen Bewegung zusammen: mit Forderungen nach einem weitest möglichen Rückzug des Staates auf seine Kernaufgaben, nach Liberalisierungen, Privatisierungen und Deregulierungen sowie nach strukturellen Veränderungen in allen möglichen Bereichen. Wird der erste Bruch mit der Regulationsschule als Krise des Fordismus beschrieben, so stellt der zweite die Übergangsphase zu einem Postfordismus dar. Zentrale Bedeutung haben in diesem Zusammenhang die Krise des keynesianistischen Paradigmas und der Bedeutungsgewinn des Neoliberalismus als umfassende Interpretation des ökonomischen Systems, dessen Logik auf zunehmend alle Lebensbereiche und Systeme ausgebreitet wird. Der fundamentale Wandel in der Wirtschaftspolitik hatte somit auf sämtliche Politikfelder seinen Einfluss. Er hängt mit Veränderungen der Akkumulationsregime und mit spezifischen, komplexen ökonomischen, sozialen und politischen Krisenmomenten (z.B. der Erosion der ‚historischen Kompromisse’, dem Scheitern keynesianistischer Politikansätze, der Krise der Sozialdemokratie, der Finanzkrise des Staates, der permanenten Reformulierung des Staates, dem Zusammenbruch der osteuropäischen Planwirtschaften, Globalisierung, etc.) zusammen. Neben Paradigmen der Wirtschaftspolitik durchliefen gleichzeitig Technik-, Fortschritts- und Entwick24

lungsparadigmen einen Wandel und büßten zum Teil nicht nur deshalb an propagandistischer Kraft und Attraktivität ein, weil sie mit Nachhaltigkeit nicht vereinbar sind. Auch an geringeren Zielen gemessen konnte je nach Theorie und Definitionen etliches an Marktund Politikversagen festgestellt werden.

2.1.4 Policy-Analysen In der Politikwissenschaft und insbesondere im Bereich der Policy-Forschung wurde Ende der 1980er Jahre, Anfang der 1990er Jahre die Betonung der Bedeutung von Paradigmen, Sichtweisen, Weltsichten, Einstellungen und Argumentationsstilen der Akteure nachgerade modern und führte zu einem „argumentative turn“ (Fischer/Forester 1996). Zwar hatten verschiedene Autoren bereits wesentlich früher in diese Richtung argumentiert, so dass Vieles in diesem „neuen“ Diskurs einschließlich der Hervorhebung von Policy-Netzwerken so neu gar nicht war und ist. Umgekehrt traf die mit dieser Schwerpunktverlagerung in der Argumentation verbundene Kritik an früheren Ansätzen durchaus auf Vieles und Viele zu. Dies trifft insbesondere auf den weitverbreiteten Planungseuphorismus der 1950er, 1960er und teils sogar noch 1970er Jahre sowie auf den Planungs- und Steuerungspessimismus der darauf folgenden Jahrzehnte zu. Die heutige Popularität von argumentativen Ansätzen und Theorien hat darüber hinaus mit dem Aufschwung von Handlungs-, Lern-, Akteurs- und Diskurstheorien sowie Cultural Studies zu tun und mit dem Erklärungsbedarf, den Länderunterschiede und die daran anknüpfende Frage nach Handlungsspielräumen aufgrund vorherrschender politischer Kulturen, Politikstilen und Pfadabhängigkeiten zunehmend auslösten. Wir wollen uns nun aber den modernen Theorien zur Erklärung von Policy-Wandel zuwenden, die mir als theoretische Grundlage für meine Studie über die österreichische Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik dienen.

2.1.5 Politikwandel und Politikstile Wie hängt Politikwandel mit Paradigmenwandel zusammen? Politiken verändern sich bekanntlich permanent und müssen dies auch. Dieser Veränderungsprozess ist die Folge einer sich wandelnden Wahrnehmung der Problemstruktur. Wandel resultiert schon daraus, dass Politiken nur dort formuliert werden und zustande kommen, wo es ein definiertes Problem und einen entsprechenden Problemdruck gibt, für dessen Lösung der Politik auch die Verantwortung übertragen und zumindest in nuce zugetraut wird. In der Politikwissenschaft wird ein Vorgang, in dem politische Akteure durch politische Entscheidungen neue Politiken schaffen oder bestehende Politiken (mehr oder weniger) grundlegend ändern, als policy change bzw. Policy-Wandel bezeichnet. Politik muss auf veränderte Rahmenbedingungen, auf neue Probleme reagieren oder deren Entstehen sogar antizipieren und Gegenmaßnahmen einleiten, um deren Anwachsen zu verhindern oder sie zumindest zeitlich und räumlich zu verschieben. Die Politikformulierung und -implementation ist so gesehen immer auch Krisenvermeidungsstrategie, die entweder im Vornherein (agierend) oder im Nachhinein (reagierend) erfolgen kann. „Normaler“ Policy-Wandel verläuft entsprechend eines vorhandenen Politikstils, d.h. unter normalen Rahmenbedingungen wird mit Policy-Problemen entsprechend eines dominanten Ansatzes der Problemdefinition und -bearbeitung vorgegangen. Lernprozesse, die hierbei stattfinden, haben als Ziel die Anpassung von Strategien 25

zur besseren Erreichung bestehender Ziele. Daher werden solche Lernprozesse als „einfaches Lernen“ bzw. als Verbesserungslernen bezeichnet, wobei das Ziel in einer Steigerung der Effektivität, Effizienz oder Legitimation bestehen kann. Mit Politikstil lässt sich das in zahlreichen politikwissenschaftlichen Studien attestierte hohe Maß an Kontinuität im Policy-Prozess und die Dominanz inkrementeller Reformen beschreiben. Ein Politikstil ist somit durch ein Muster des Policy-making geprägt. Dieses Muster setzt sich aus Institutionen, Akteuren, Netzwerken, Instrumenten, Verhandlungsstrategien etc. zusammen. Es bestimmt, wer innerhalb der administrativ-bürokratischen Arbeitsteilung für das Problem zuständig ist, wer aller über formelle oder informelle Beziehungen in die Politikformulierung, in Entscheidungsprozesse und in die Implementierung einbezogen wird, welche Lösungen innerhalb bestehender Akteurkonstellationen und institutioneller Rahmenbedingungen möglich sind, welche Instrumente und tools zum Einsatz kommen, welches Ergebnis als Erfolg anzusehen ist und wo die Grenzen der Problemlösungsfähigkeit liegen. Damit lässt sich hinter Policy-Zielen von Akteurkoalitionen, Politikstilen und Politikmustern ein „methodischer Kern“ finden, der Handlungen strukturiert und determiniert und der als Paradigma definiert werden kann. Neben dem beschriebenen Typus von Wandel gibt es noch einen zweiten Typ von Policy-Wandel, der zwar weniger oft vorkommt, dafür jedoch dramatische Veränderungen im Politikstil bewirkt. Es geht hierbei um eine bestimmte Form des sozialen Lernens, bei der eben dieser methodische Kern verändert wird, und das deshalb auch als „komplexes Lernen“ von einem „einfachen“ Lernprozess“ unterschieden werden kann. Dieser paradigmatische Wandel, der in der Regel vor allem rückblickend untersucht wird, lässt sich auch in für das jeweilige Policy-Subsystem relevanten wissenschaftlichen Gemeinschaften beobachten. Unter einem Paradigma wird dabei eine gemeinsame epistemologische Version verstanden, welche die Mitglieder einer solchen wissensbasierten Gemeinschaft teilen. Policy-Wandel dieses Typs steht im Vordergrund dieser Studie. Dazu sind zunächst Begriffsklärungen notwendig, danach wollen wir uns den gängigen politikwissenschaftlichen Theorien und Ansätzen zur Erklärung solcher Prozesse widmen.

2.1.6 Der Paradigmenbegriff und seine Bedeutung in der Politikwissenschaft Thomas S. Kuhn hat in seinem inzwischen legendären Werk „The Structure of Scientific Revolutions“ (1976, Orig. 1962) mit dem Begriff des Paradigmas grundsätzliche Sichtweisen der Welt bezeichnet, die einzelnen Theorien und Modellen vorgelagert sind. Unter Paradigmen versteht er eine „ganze Konstellation von Meinungen, Werten, Methoden usw., die von den Mitgliedern einer gegebenen Gemeinschaft geteilt werden“ (Kuhn 1976: 186). Paradigmen schließen demnach ein bestimmtes Verständnis über die Art und Weise des wissenschaftlichen Arbeitens sowie über den Weg zur Lösung eines wissenschaftlichen Problems ein. Sie implizieren so ein spezifisches Muster des Lernens. Das Paradigma gilt seinen Vertretern als selbstverständliche Auffassung eines Gegenstandes und seiner Behandlungsweise. Gemeinschaften haben nach Kuhn entweder „ein Paradigma“ oder „eine Reihe von Paradigmen“, für die er auch die Bezeichnung einer „disziplinären Matrix“ verwendet. Disziplinär bezeichnet dabei den gemeinsamen Besitz der Vertreter einer Fachdisziplin und Matrix die verschiedenen Elemente, aus denen das Paradigma besteht. Besonders wichtig sind Kuhn zufolge symbolische Verallgemeinerungen, Modelle und Musterbeispiele. 26

In Anschluss an Kuhn wurde der Paradigmabegriff, den Kuhn selbst mannigfach definierte und ausschließlich auf die Naturwissenschaften angewendet hat, weithin (und gerade auch in der Politikwissenschaft) zu einem Modewort, das nicht selten synonym zu Weltsicht, Weltbild oder Weltanschauung verwendet wird. Während in den Naturwissenschaften unterschiedlichste Modelle mit beträchtlichen Unterschieden gleichzeitig möglich sind, herrscht in der Regel doch ein Paradigma vor. Im Gegensatz dazu existieren in den Geistesund Sozialwissenschaften zur gleichen Zeit unterschiedliche Paradigmen, so dass von einem Paradigmenpluralismus gesprochen werden kann. In der Politikwissenschaft wird der Paradigmabegriff in einem relativ weiten Sinn als eine vorherrschende Sichtweise verstanden, die Erkenntnis-, Interaktions- und Entscheidungsprozesse strukturiert. Dabei wurden die großen politikphilosophischen Theorien (Aristoteles, Hobbes, Locke, Marx,...) als „master-paradigms“ interpretiert. Mithilfe des Paradigmabegriffs wurden auch die unterschiedlichen Sichtweisen im politischen Denken von Prämoderne, Moderne und Postmoderne bestimmt. In der Analyse einzelner Politikfelder, der Policy-Analyse, wird von policy paradigms gesprochen. Damit wird sowohl das theoretische als auch das praktisch-politische Grundverständnis gemeint, an dem sich konkrete Einzelmaßnahmen in einem Politikfeld über einen längeren Zeitraum ausrichten (vgl. Schultze 1998: 449). Ein Paradigma beschreibt „vorherrschende Grundmuster gesellschaftlicher Fragestellungen, wie sie sich in typischen Beantwortungsmustern niederschlagen“ (Jänicke 1989: 91). Darüber hinaus geht es in der politikwissenschaftlichen Paradigmenanalyse anders als bei Kuhn nicht so sehr um die Abfolge, sondern um die Konkurrenz der Paradigmen (Paradigmenpluralismus). Paradigmenwandel in der Politik ist zudem in der Regel bei weitem nicht so radikal wie Kuhns „Scientific Revolutions“. Nicht erst fundamentale Veränderungen, wie sie typischerweise im Verlauf von Revolutionen stattfinden und die über das bis dahin gültige regelgebundene, institutionalisierte Konflikthandeln hinausreichen und damit die Politics-Dimension verändern, werden damit beschrieben. Paradigmenwandel wird bereits attestiert, wenn „Lernprozesse“ stattfinden, die in einem bestimmten Politikfeld zu Veränderungen führen, die über eine „normale“ Anpassung an eine veränderte Problemsituation hinausweisen. Ein Paradigmenwandel wird zum Beispiel dann attestiert, wenn sich die politische Programmatik zu umweltorientierten Zielsetzungen hinorientiert (Kok/Steurer 1998: 9). Zur Analyse solcher Phänomene dienen Lerntheorien und Theorien bzw. Ansätze zur Erklärung von Policy-Wandel. Dieser, wenn man so will, bescheidenere Paradigmenbegriff hat zur Folge, dass in gewisser Weise eine beliebige Anzahl von konkurrierenden Paradigmen definiert werden können und dass es nur schwer möglich ist, Paradigmen scharf voneinander abzugrenzen und einzelnen Koalitionen zuzuschreiben. Nimmt man z.B. die in der Umweltpolitik vorgestellten Paradigmen, so findet sich darin nicht nur eine gewisse Logik, sondern v.a. auch eine besondere Erklärungskraft hinsichtlich grundlegender Veränderungen in der Wahrnehmung von Problemen und der Art und Weise ihrer Bearbeitung durch das politisch-administrative System. Gleichzeitig fällt eine enorme Kontinuität trotz Policy-Wandel auf, die beispielsweise in der Feststellung Ausdruck findet, dass, seitdem es Umweltpolitik gibt, keine Problemlösung erfolgte, dafür aber neben zahlreichen alten, viele neue Umweltprobleme entstanden sind, die in ihrer Summe als „persistente“ Umweltprobleme bezeichnet werden. Denn dass die bisherige Umweltpolitik ausschließlich auf systemkonforme Maßnahmen beschränkt geblieben und der im umweltpolitischen Diskurs immer wieder geforderte Systemwechsel nicht eingetreten ist, könnte radikal interpretiert in der Feststellung münden, dass es seit der Entstehung der Umweltpolitik zu keinem Paradigmenwandel gekommen ist. 27

Wir wollen in dieser Studie versuchen, mit dem Paradigmenbegriffen pragmatisch zu arbeiten, also sowohl Politikwandel in einzelnen Politikbereichen als auch große Krisen und Brüche als Paradigmenwandel zu thematisieren, um Kontinuitäten und Diskontinuitäten sowie die methodischen Kerne herauszuschälen und die Formen des Policy Lernen näher zu bestimmen, ohne aus den Augen zu verlieren, dass ein radikaler Politikwandel bislang nicht umsetzbar gewesen ist.

2.1.7 Theorien und Ansätze zur Erklärung von Policy-Wandel und Policy learning Politikwandel als Ergebnis von Lernprozessen zu begreifen, ist bereits seit den 1960er Jahren ein Thema der Politikwissenschaft. Zunächst entwickelte die Wahl- und Einstellungsforschung ein Interesse zu klären, welche Einstellungen und Überzeugungen eher stabil und in welchen Bereichen Veränderungen von Zielen wahrscheinlicher sind. Wesentliche Beiträge kamen dann auch von der Organisationsforschung und vom (Neo-)Institutionalismus. Vor allem seit den späten 1980er Jahren gibt es ein verstärktes Interesse an der Rolle von Paradigmen, Ideen, Überzeugungen, Argumenten und von Lernprozessen zur Erklärung von Policy-Wandel. „Diesen lerntheoretischen Ansätzen ist gemeinsam, dass sie von lernenden politischen Akteuren ausgehen und vermuten, dass Policy-Lernen politische Veränderungen begründet“ (Bandelow 2003: 289). Die internationale Policy-Forschung geht davon aus, dass die wichtigsten Akteure Netzwerke, und innerhalb eines Netzwerks Koalitionen bilden, um so bestimmte paradigmatische Lösungen voranzutreiben. Die Netzwerke gehen in ihrer Mitgliedschaft über das politisch-administrative System der staatlichen Organe hinaus und erfassen auch außenstehende Akteure, insbesondere solche der Wirtschaft, der Medien, der Wissenschaft, der Gewerkschaften, soziale Bewegungen, NGOs, Kirchen usw. und unterliegen in ihrer Zusammensetzung und ihrer Bedeutung freilich ebenso einem Wandel (vgl. Kingdon 1984; Rhodes 1990 u. 1997; Marsh/Rhodes 1992; Kickert/Klijn/ Koppenjan 1997; Amin/Hausner 1997). Die Bedeutung und Funktionsweise von Paradigmen wurde besonders von Peter Hall (1993) aus der Sicht des „historischen Institutionalismus“ in einem viel zitierten Aufsatz über „Social learning“ ausgearbeitet. Darin unterschied er zwischen Änderungen der Zielhierarchien in einem Politikfeld, die er als Paradigmenwandel bzw. als Lernen 3. Ordnung bezeichnet, und zwischen Lernen 1. bzw. 2. Ordnung, mit der er die veränderte Anordnung von Steuerungsinstrumenten bzw. die Wahl neuer Steuerungsinstrumente bezeichnet. Hall geht dabei von einem relativ kohärenten Komplex von Zielvorstellungen, Axiomen, Vorstellungen über Kausalzusammenhänge, Werthaltungen u.a.m. aus, der die Position einer Gruppe politischer Akteure reflektiert, die von anderen Autoren zielführend als Netzwerkkoalition definiert wird. Normalerweise stehen sich in größeren Fragen zwei bis vier Netzwerke mit jeweils verschiedenen ‚Paradigmen‘ gegenüber. Paul A. Sabatier, dessen Forschungsinteresse sich v.a. auf Policy-Wandel konzentriert, spricht in diesem Zusammenhang von advocacy coalitions. Darunter versteht er „Personen in verschiedenen Organisationen und in unterschiedlichen Positionen (gewählten Beamten, Politikern und Verwaltungsbeamten, Vorsitzenden von Interessengruppen, Wissenschaftlern), die ein spezifisches „belief system“ teilen – d.h. ein Set von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen – und die über längere Zeit einen durchschnittlichen Grad koordinierter Handlungen aufweisen“ (Sabatier 1993: 127). 28

Sabatier (1993: 120) unterscheidet Entscheidungen danach, ob sie das „belief system“ einer Koalition tangieren oder nicht. Während in letzterem Fall ein Wandel unproblematisch sei, führe ersterer zu massiven Abwehrhaltungen. Erst der kumulative Effekt von Befunden aus mehreren Studien und Alltagswissen könne über die Zeit einen Lernprozess bewirken. Dazu wurde ein Zeitrahmen von einem Jahrzehnt oder länger gesetzt, in dem dieses Policy-Lernen stattfände. Mehrere jüngere Studien kamen zu der Ansicht, dass eine Periode von 20 bis 40 Jahren notwendig sei, „to obtain a reasonable understanding of the impact of a variety of socioeconomic conditions and the accumulation of scientific knowledge about a problem“ (Sabatier 1999a: 3). Über drei Jahrzehnte Umweltpolitik sind so gesehen kein schlechter Ausgangspunkt für eine politikwissenschaftliche Untersuchung über Policy-Wandel in diesem Politikfeld. Aufbauend auf Sabatier (auf dessen Ansatz noch gesondert eingegangen wird) hat Peter J. May (1992) eine ähnliche Unterscheidung wie Peter Hall getroffen, um unterschiedliche Formen von Policy learning zu unterscheiden. May hat zudem versucht, Indikatoren für Lernprozesse zu identifizieren. Er unterscheidet policy learning und political learning und innerhalb der ersten Form „instrumental“ und „social“ policy learning. Indikatoren für instrumentelles Policy-Lernen wären demzufolge z.B., wenn neue Instrumente wie Strafen, Unterstützung oder Förderungen für bestimmte Zielgruppen, zeitliche Rahmenbedingungen hinsichtlich der Implementierung oder organisatorische Strukturen geschaffen werden. Soziales Policy-Lernen könne durch das Vorhandensein eines verbesserten Wissens bzw. über einen Wandel kausaler Vorstellungen über ein bestimmtes Policy-Problem identifiziert werden; und politisches Lernen wäre bei einem Wechsel der politischen Strategie und Taktiken gegeben (May 1992: 336). Eine spezifische Form des Politiklernens ist lesson-drawing (Rose 1993). Dabei werden mögliche Lösungsansätze für Policy-Probleme in der Vergangenheit oder in anderen Regionen bzw. Ländern gesucht und dann auf die aktuelle Praxis übertragen. Dieser Prozess des Policy-Transfers wird auch durch internationale Organisationen unterstützt und beschleunigt und spiegelt sich in spezifischen Mustern der Politikkonvergenz bzw. -differgenz (wie z.B. in der Umweltpolitik in Vorreiter- und Nachzüglerstaaten). Unter Lernen ist freilich nicht zu verstehen, dass etwas „besser“ als zuvor gemacht wird; Lernen bedeutet zunächst lediglich, dass etwas anders als bisher gemacht wird. Diese Definition von Lernen hat den Vorteil, dass damit Lernprozesse unabhängig von subjektiven Interpretationen nachvollziehbar dargestellt werden können, ohne dass damit eine normative Bewertung erfolgt. Wenn die Umweltpolitik z.B. anstatt eines Verbotes einer bestimmten umweltschädigenden Handlung im Rahmen eines Gesetzes ein marktwirtschaftliches Instrument in Form eines Anreizes einsetzt, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen, dann stellt dies einen Lernprozess dar, unabhängig davon, ob bestimmte Akteure darin ein Lernen im Sinne eines „besser als vorher machen“ erkennen oder nicht. Sollten dann allerdings Studien klar zeigen, dass dieses neue Instrument schlechter funktioniert als jenes, das vorher angewendet wurde, und sollte darauf keine entsprechende Reaktion erfolgen, dann kann dies als ein Nicht-Lernen identifiziert werden. Wenn wiederum ein bestimmtes Instrument – wie z.B. das Umweltrecht – seinen festen Platz eingenommen hat, in weiten Teilen unverändert bleibt und teilweise regelmäßig modernisiert wird, dann handelt es sich dabei eindeutig um kein paradigmatisches, sondern bestenfalls um ein instrumentelles Lernen und in weiten Teilen um ein Nicht-Lernen. Damit ist aber auch deutlich erkennbar, dass NichtLernen – anders als im Alltagsverständnis – nicht automatisch etwas Schlechtes sein muss. 29

Damit es zu großen Veränderungen – vor allem zu neuen Rahmenbedingungen (veränderte Sichtweisen und neue Paradigmen, Institutionenwandel, Maßnahmen, Instrumente) – kommt, sind außerdem policy windows bzw. windows of opportunity notwendig, also Gelegenheiten, die sich aus ganz besonderen, eher seltenen politischen Konstellationen in größeren Abständen ergeben und die dann – so politische Akteure darauf vorbereitet waren – genutzt werden können oder eben nicht (Kingdon 1984; Zahariadis 1999). Dieser Ansatz von Kingdon zur Erklärung, wie überhaupt ein Thema auf die politische Agenda gelangt, hat sich als ausgesprochen erhellend bewiesen. Zu einem Politikwandel käme es demnach dann, wenn sich Probleme und deren Wahrnehmung wesentlich verändern, neue Lösungen möglich erscheinen und durchsetzungsfähige Akteure ein policy window erfolgreich nutzen können. Daraus lässt sich die Frage ableiten, ob in Politikbereichen, wie der Umweltpolitik, das Zusammenkommen von verschiedenen Problemen, Lösungen und Politiken in dieser Form beobachtbar ist und ob dadurch Chancen auf einen Politikwandel im Bereich einzelner Politiken wahrscheinlich sind. Kingdons Ansatz ist allerdings eher ein analytisches Raster mit wenig Augenmerk auf institutionelle Arrangements, die Entscheidungsprozesse beeinflussen. Die Ergebnisse der Staats- und Steuerungsdebatte legen nahe, dass für den Umfang eines fundamentalen Politikwandels zusätzliche Faktoren in Betracht zu ziehen sind. Berücksichtigt werden müssen Pfadabhängigkeiten, insbesondere institutionelle Arrangements, Politikmuster und -stile; Akteure in verschiedenen Subsystemen und deren Weltsichten (insbesondere auch Veto-Akteure); Implementationsdefizite und Möglichkeiten zur Schaffung zusätzlicher Handlungskapazitäten. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass zur Beschreibung eines solchen Politikwandels eine Periode von 20 bis 40 Jahren notwendig ist. Im Folgenden werden mit Netzwerktheorien und -ansätzen sowie dem Advocacy-Coalition-Ansatz und der Diskurstheorie Ansätze dargestellt, die im Weiteren als theoretisches Kerngerüst dieser Arbeit dienen sollen.

2.1.8 Der Advocacy-Coalition-Ansatz Zur Erklärung bestimmter Policy-Entscheidungen aus einem interaktiven Zusammenhang von Akteuren und Institutionen wurde das Konzept des Policy-Netzwerkes entwickelt. Der Netzwerkbegriff ist bislang allerdings vage geblieben; je nach Autor wird ein Netzwerk unterschiedlich weit aufgefasst und es gibt anhaltende Diskussionen, ob es sich jetzt um eine reine Metapher oder um einen eigenständigen Theorieansatz handelt (ausführlich in Pesendorfer 2002). Ein Forschungsansatz, der versucht, konkrete Politik in der Wechselwirkung zwischen politics-, polity- und policy-Variablen zu begreifen, ist der Advocacy Coalition Framework (ACF). Dabei stehen Lernprozesse im Vordergrund, die zu einem Politikwechsel in einem bestimmten Subsystem führen. Nach Paul A. Sabatier und Hank Jenkins-Smith besteht eine Advocacy-Koalition (im Deutschen z.T. mit Fürsprecher- oder Meinungsführer-Koalition, großteils aber gar nicht übersetzt) aus Akteuren aus unterschiedlichen privaten und öffentlichen Institutionen, die ein Set von gemeinsamen Wertvorstellungen, Vorstellungen über politische Ziele, kausale Zusammenhänge und andere Perzeptionen teilen und die versuchen, die Regeln, Budgets und Ressourcen von staatlichen Institutionen für diese Ziele über einen längeren Zeitabschnitt hinweg zu manipulieren. Es geht demnach nicht um ein rational-egoistisches Handeln, sondern um die Realisierung von Zielen im Einklang mit Wertvorstellungen, wobei diese Ziele nicht von materiellen Interessen losgelöst sind. Je nachdem, welches Subsystem betrachtet wird, variiert die Anzahl der 30

Advocacy-Koalitionen. Im Regelfall stehen sich nach Sabatier zwei bis vier Koalitionen gegenüber. Mehr Koalitionen sind ebenso wenig unmöglich, wie dass es nur eine einzige Koalition über einen längeren Zeitraum hinweg gibt. Unter den prinzipiell lernfähigen Koalitionen dominiert in der Regel eine in einem bestimmten Subsystem. Eine vermittelnde Funktion zwischen den Koalitionen übernehmen so genannte Policy Brokers (Policy-Vermittler), die selbst durchaus auch einer Koalition angehören können und für einen tragfähigen Kompromiss sorgen. Eine solche Vermittlerrolle nehmen in der Regel Behörden bzw. einzelne Behördenvertreter ein. Advocacy-Koalitionen sind damit Netzwerke, die sich weder auf die Akteursgruppe beschränken, die typischerweise für die Problembearbeitung und Politikformulierung in einem bestimmten Subsystem zuständig sind (Policy Community), noch ein extrem breit gefasstes Themennetzwerk (Issue Network) darstellen (nach der klassischen Typologie von Netzwerken von Rhodes). Der ACF berücksichtigt sozioökonomische Rahmenbedingungen, Veränderungen des politischen Prozesses und institutionelle Variablen und stellt dabei den Kampf zwischen Koalitionen in den Vordergrund. Dazu wurden eine Reihe von Hypothesen bezüglich der Koalitionen, des Politikwechsels und des Politiklernens aufgestellt, die in empirischen Untersuchungen im Rahmen von qualitativen und quantitativen Studien getestet und an den Ergebnissen korrigiert wurden (vgl. dazu Sabatier/Jenkins-Smith 1993 u. 1999; Schlager 1999). Einigen davon werden wir im Verlauf dieser Arbeit noch begegenen. Der ACF eignet sich insbesondere zur Beschreibung des Policy learning in einem bestimmten Subsystem über einen längeren Zeitraum. Im Mittelpunkt des Interesses stehen daher langfristige Entwicklungen, Entwicklungssprünge und fundamentale Politikwechsel, die mit der Änderung paradigmatischer Weltsichten zusammenhängen. Unbedeutendere Fragen innerhalb eines Politikzyklus müssen keinesfalls die gleichen Koalitionen hervorbringen, da die Akteure auch noch andere Interessen und Zielsetzungen verfolgen. Die Rahmenbedingungen, die externen Einflüsse und die relativ stabilen Parameter, die konkrete Resultate in einem Subsystem mitbestimmen, ähneln stark jenen Faktoren und Determinanten, die in der Umweltforschung als Voraussetzungen für den Erfolg oder Misserfolg von Umweltpolitik gelten (vgl. Pesendorfer 2002: 127ff). Der ACF geht von einigen wesentlichen Voraussetzungen für das Studium von Lernprozessen und Politikwechsel aus. Erstens misst er der Frage, wie ein Problem technisch definiert wird, wo die Ursachen desselben gesehen werden und der Frage, welche Folgen mit einer Lösung des Problems einhergehen könnten, eine wichtige Bedeutung bei. Zweitens benötige das Verstehen eines Politikwechsels einen Zeitraum von einem oder mehreren Jahrzehnten, damit zumindest ein Policy-Zyklus beendet worden ist, der es erlaubt, einen Erfolg oder Misserfolg zu messen und die Vielfalt der Strategien der Akteure in einem Subsystem über einen längeren Zeitraum zu verfolgen. Drittens wird ein Policy-Subsystem als geeignetste Einheit für die Analyse und das Verstehen eines Politikwechsels betrachtet. Innerhalb dieses Subsystems sollte viertens der traditionell zu enge Akteurskreis insbesondere um Journalisten, Forscher und Wissenschafter, etc. sowie um Akteure, die auf allen Ebenen die Politikformulierung und Implementation beeinflussen, erweitert werden. Fünftens sind belief systems von zentraler Bedeutung, weil Public Policies oder politische Programme immer auch Theorien darüber beinhalten, wie die Ziele zu erreichen sind (Pressman/Wildavsky 1973/1984; Majone 1989). Zu einem wesentlichen Politikwechsel kommt es laut Sabatier und Jenkins-Smith dann, wenn sich die Policy-Kernaspekte in einem politischen Programm verändern. Kleine31

re Änderungen erklärt der ACF hingegen aus einem Wandel der sekundären Aspekte. Im ersten Fall sind bedeutende Störungen bzw. Einflüsse notwendig, die von außerhalb des Subsystems kommen (sozioökonomische Veränderungen, öffentliche Meinung, neue Regierungskoalitionen, Policy-Output eines anderen Subsystems). Solche Einflüsse sind eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für einen Wandel in den Policy-Kernaspekten eines Politikfeldes. Sie bilden lediglich die Chance für einen wesentlichen Politikwandel, der aber erst dann eintritt, wenn die Proponenten dieses Wandels die Möglichkeiten entsprechend nutzen (Sabatier/Jenkins-Smith 1999: 148). Ob es dann tatsächlich zu einem Policy learning und einem Politikwandel kommt, hängt zudem von relativ stabilen Parametern ab und davon, wie hoch der Grad ist, in einem bestimmten politisch-administrativen System einen Konsens für einen wesentlichen Politikwandel zu erreichen. Entscheidend kann auch der Eingriff hierarchisch übergeordneter Stellen sein. Hinsichtlich der Struktur der handlungsleitenden Orientierungen von Akteuren (belief systems) unterscheidet der ACF zwischen dem Hauptkern, dem Policy-Kern und sekundären Aspekten.5 Der Hauptkern setzt sich aus normativen und ontologischen Axiomen zusammen und erstreckt sich über alle Policy-Subsysteme. Er umfasst z.B. grundlegende Annahmen über die Natur des Menschen, über Wertehierarchien oder über Kriterien der Verteilungsgerechtigkeit. Auf die Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik bezogen wären dies beispielsweise Annahmen wie, ob der Mensch Teil der Natur ist oder über die Natur herrscht, ob der Mensch von Natur aus schlecht ist und umweltschädigend handelt oder sozial beeinflussbar ist, ob der Mensch ausschließlich an Eigennutz interessiert oder vertragstheoretisch orientiert ist, welchen Wert Gesundheit und eine saubere Umwelt im Vergleich zu anderen Werten wie Freiheit, Wohlstand, Sicherheit, Macht, Wissen etc. einnimmt sowie – eine zentrale Frage im Nachhaltigkeitsdiskurs – welcher Stellenwert zukünftigen Generationen eingeräumt werden muss, soll oder kann. Eine Veränderung dieses Hauptkerns kommt für Sabatier einer religiösen Konversion gleich. Kuhn hingegen betrachtet vergleichbare Veränderungen in den Naturwissenschaften als mit politischen Revolutionen vergleichbar. John F. Munro (1993: 110) machte in einem von Sabatier und Jenkins-Smith herausgegebenen Sammelband über „Policy Change and Learning“ auf die Ähnlichkeiten zwischen deren Erklärung von Policy-Wandel und Kuhns Darlegung des Prozesses wissenschaftlicher Revolutionen aufmerksam: „The ACF’s distinction between learning within a belief system versus learning across belief systems is analogous to the difference between intraparadigm (normal science) and interparadigm conflict and change (revolutionary change). In the former case, scientists merely refine their theories to fit the empirical world; in the latter case, a fundamental transformation of beliefs and associated perceptions is required” (Munro 1993: 110).

Der Policy-Kern beinhaltet als charakteristisches Merkmal fundamentale Policy-Positionen in Bezug auf grundlegende Strategien, die dazu dienen, Kern-Wertvorstellungen innerhalb eines Subsystems zu realisieren. Dieser Policy-Kern ist spezifisch für ein Subsystem. Die Möglichkeit seines Wandels ist generell gering, da er sehr schwer veränderbare fundamentale normative Regeln beinhaltet. Veränderungen sind aber v.a. dann möglich, wenn Erfahrungen schwerwiegende Anomalien aufdecken. Im Bereich des Policy-Kerns unterscheiden sich Advocacy Koalitionen hinsichtlich ihrer Orientierung an grundlegenden Wertvorstellungen, ihrer Identifikation mit bestimmten 5

Vgl. zum Folgenden auch Bandelow (1999: 49; Übersicht 3).

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Gruppen oder Zielen (z.B. Wirtschaftsinteressen vs. Umweltinteressen), der Gesamtbeurteilung des Problems, der angemessenen Verteilung von Kompetenzen zwischen Markt und Staat sowie zwischen verschiedenen Regulierungsebenen, der Priorität einzelner Policy-Instrumente (z.B. Ordnungspolitik, „sanfte“ oder „neue“ Instrumente wie Umweltsteuern, Umwelthaftung, Anreize, etc.) sowie hinsichtlich ihrer Annahmen über die Fähigkeit der Gesellschaft, das Problem zu lösen (z.B. Technikoptimismus vs. Technikpessimismus; Umweltkonflikte vs. win-win-Strategien). Darüber hinaus umfasst ein belief system auf der Ebene eines Subsystems mit den sekundären Aspekten verhältnismäßig leicht veränderbare Teile. Diese sekundären Aspekte machen den Großteil der administrativen und legislativen Politikgestaltung aus. Hierbei geht es um instrumentelle Entscheidungen, die für die Durchsetzung des Policy-Kerns erforderlich sind wie z.B. der Bewertung spezifischer Problemaspekte unter spezifischen örtlichen Bedingungen oder Informationen über den Erfolg bzw. Misserfolg spezifischer Programme oder Institutionen. Der ACF ist für eine Analyse des umweltpolitischen Paradigmenwandels interessant, weil er den Schwerpunkt auf langfristige Veränderungen und auf dahinter liegende Paradigmen legt. Hierin unterscheidet sich der ACF von anderen Ansätzen und Netzwerktheorien, wie z.B. vom „akteurzentrierten Institutionalismus“, wie er von Scharpf und Mayntz formuliert wurde. Scharpf stimmt zwar darin überein, dass staatliche Programme das Produkt strategischer Interaktionen zwischen mehreren oder einer Vielzahl politischer Akteure sind, von denen jeder ein eigenes Verständnis von der Natur des Problems und der Realisierbarkeit bestimmter Lösungen hat etc.; darüber hinaus handelten individuelle Akteure typischerweise im Interesse und aus der Perspektive größerer Einheiten. Im Zentrum der Analyse stehen daher größere Einheiten (Parteien, Gewerkschaften, Ministerien,...), die in institutionellen Kontexten operieren, welche ihre Handlungen stark einschränken und zu relativ stabilen Akteurkonstellationen führen. Die Interaktionsformen sollten spieltheoretisch analysiert werden. In Ausnahmefällen sind zwar auch für den akteurzentrierten Institutionalismus die Integration von Policy-Lernen in analytische Erklärungsmodelle und die Einbeziehung weiterer Akteure in die Analyse möglich; generell wird jedoch institutionellen Erklärungen und hierbei den bedeutenden, etablierten Akteuren und deren Interessen der Vorrang eingeräumt (Scharpf 1997). Meiner Ansicht nach liegt der Erklärungsansatz hier auf einer anderen Ebene. Während es den Vertretern des akteurzentrierten Institutionalismus darum geht, den Ausgang politischer Prozesse spieltheoretisch zu erklären und im besten Fall sogar zu prognostizieren, geht es beim ACF um die Erklärung langfristiger gesellschaftlicher Lernprozesse und um die Frage, wie diese mit individuellen Lernprozessen möglichst vieler und in Koalitionen zusammengeschlossener Akteure zusammenhängen. Die Ansätze stehen daher nicht alternativ zueinander, sondern lassen sich durchaus sinnvoll verknüpfen. Nur muss man von vornherein wissen, für welche Fragestellung sich der ACF eignet und für welche nicht. Es kann kaum sinnvoll sein, in jedem politischen Entscheidungsprozess Advocacy-Koalitionen zu suchen, denn nur in fundamentalen Fragen werden solche auch zu finden sein. Wo man auch mit völlig unterschiedlichen Paradigmen/belief systems zu ein und derselben Schlussfolgerung kommen kann, kann der ACF kaum etwas zur Erklärung beitragen, selbst dann nicht, wenn sich auch hier Koalitionen identifizieren lassen. In solchen Fragen werden die Koalitionen ganz anders zusammengesetzt sein als in Fragen, wo core beliefs angesprochen werden; hier sind dann andere Netzwerkanalysen angebracht. Die gesellschaftliche Regulation von Naturverhältnissen ist ohne Zweifel ein Thema, bei dem core beliefs immer 33

wieder eine zentrale Rolle spielen (Peterson 2004: 121). Trotzdem ist der ACF – zumindest in der Konzeption seiner Erfinder und Hauptvertreter – nicht unkritisch zu übernehmen. Wir wollen uns als nächstes einen argumentativen Ansatz ansehen, der wesentliche Kritikpunkte formuliert und eine Ergänzung hinsichtlich zentraler Fragestellungen verspricht.

2.1.9 Diskursanalytische Kritik und Ergänzung Diskursanalyse ist ein wissenschaftlicher Erklärungsansatz, der in den letzten Jahrzehnten in mehreren Disziplinen großen Einfluss gewinnen konnte. Ähnlich den Cultural Studies, dem Neomarxismus, dem Neoinstitutionalismus, der Systemtheorie oder aber auch dem Neoliberalismus erheben Diskursanalytiker einen weitreichenden Erklärungsansatz, wobei in diesem Fall dem Begriff des Diskurses eine zentrale Bedeutung beigemessen wird, um die „soziale Konstruktion der Wirklichkeit“ (Berger/Luckmann) zu analysieren. Ausgangspunkt ist die Einsicht, dass Diskurse niemals isoliert im Raum stehen; Texte beispielsweise sind immer vernetzt, Intertextualität und Rekontextualisierung spielen hier eine entscheidende Rolle für die Analyse und Interpretation von Texten. Methodisch geht die Diskursanalyse auf die Arbeiten des französischen Philosophen Michel Foucault und von Linguisten und Sozialpsychologen (z.B. Saussure, Harré und Billig) zurück. Hier ist nicht Platz, um auf die zahlreichen unterschiedlichen Ansätze, die sich mittlerweile etabliert und mithin auch zur Inflation des Begriffs Diskurs geführt haben, oder auf methodische Details einzugehen. Es sollen lediglich Ansätze von Frank Fischer, Maarten A. Hajer und John S. Dryzek näher dargestellt werden, weil darin eine ergänzende und korrigierende Perspektive zum ACF versprochen wird. Die Hauptkritik dieser Autoren wirft dem ACF vor, dass er besser geeignet ist, politische Stabilität, aber weniger politische Veränderungen zu erklären, und dass die Vorzüge des Ansatzes durch den empirizistischen Ansatz von Sabatier und Jenkins-Smith zerstört würden. Das Problem liege dabei nicht im theoretischen Ansatz, sondern in der neopositivistischen Methodologie seiner Vertreter, die den Ansatz entscheidende Grenzen setze (Fischer 2003: 99ff.). Ein Diskurs wird von diesen Autoren als eine geteilte Wahrnehmung der Welt verstanden, die – eingebunden in Sprache – jenen, die Teil dieses Diskurses sind, ermöglicht Teilinformationen zu interpretieren und in eine kohärente Erzählung (story) einzufügen. Jeder Diskurs basiert auf Annahmen, Bewertungen und Behauptungen, die die Grundlage von Analysen, Debatten, Verständigungen und Konflikten bilden. Ähnlich dem Paradigmenbegriff und den belief systems-Konzepten wird auch hier davon ausgegangen, dass ein völliger Bruch mit einem Diskurs eher die Ausnahme ist (Dryzek 1997: 8). Hajer (1995) hat die Methode der Diskursanalyse seiner Studie über ökologische Modernisierung in den Niederlanden und in Großbritannien zugrunde gelegt. Sein Ansatz erhebt aber Anspruch, generell Politikwandel zu erklären. Mit seiner Definition von DiskursKoalitionen und der Betonung der Bedeutung so genannter „story-lines“ grenzt er sich von Sabatiers ACF ab und bietet eine alternative Erklärung für policy change und policy learning. Insofern wird seine Arbeit für unser Thema interessant. Seitdem Sabatier seinen Ansatz das erste Mal präsentierte und seither mehrfach modifizierte, hat eine Vielzahl sehr unterschiedlicher Autoren die Brauchbarkeit des ACF für die Theorieentwicklung konstatiert. Die Anbindungsmöglichkeiten dieses Ansatzes an unterschiedlichste Theorien und Ansätzen scheint prinzipiell möglich zu sein. Sabatier (1999) selbst hat in einem von ihm herausgegebenen Sammelband Theorien und Ansätze zusam34

mengebracht, die aus seiner Sicht besonders fruchtbringend für die weitere Theoriebildung wären. Freilich hat er dabei insbesondere an die Arbeiten langjähriger Kolleginnen und Kollegen gedacht und damit zahlreiche alternative Theorieansätze ausgeschlossen, was Kritik auslöste. Gerechtfertigt hat er diese Selektion als Konzentration auf eben die „erfolgversprechendsten Ansätze“ der Policy-Forschung, gleichzeitig aber auch durch die Art und Weise, wie er Theorien definiert und welches methodische Vorgehen er fordert. Dieses Theorieproblem soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden, hier interessiert uns die Kritik, die direkt gegen den ACF gerichtet ist, und Hajers ergänzender Ansatz als solcher. Auch dass Sabatier quantitativen Methoden den Vorrang gegenüber qualitativen Methoden eingeräumt hat, wie Frank Fischer (2003: 98) kritisiert, braucht uns hier nicht zu interessieren, da es genügend qualitative Studien gibt, die mit dem ACF arbeiten (Sabatier/Jenkins-Smith 1993). Hajer stimmt in mehreren Punkten mit Sabatier überein.6 Er unterstützt die Orientierung auf die Frage, wie Koalitionen in einzelnen Policy-Subsystemen entstehen. Auch stimmt er darin überein, dass an diesem Prozess eine Vielzahl von Akteuren beteiligt ist und dass externe Parameter in die Analyse mit einbezogen werden müssen. Insgesamt sieht er aber drei wesentliche Unterschiede zwischen discourse coalitions und advocacy coalitions: „(1) the individualist ontology differs from my relational ontology; (2) the central role of beliefs in advocacy-coalitions differs from my emphasis on the constitutive role of language and the role of story-lines and discursive affinities; (3) Sabatier’s notion of policy-oriented learning differs from my theory of social change“ (Hajer 1995: 69).

Sabatiers Schwerpunktverlagerung von Institutionen und Akteuren hin zu advocacy coalitions betrachtet Hajer als individualistische Ontologie, die keinen wirklichen Vorteil bringe, weil die Konzentration auf beliefs einzelner Individuen unterschiedliche argumentative Austausche unberücksichtigt lasse. Akteure könnten Widersprüchliches behaupten, um unterschiedliche Koalitionen zu erhalten. Hajer illustrierte dies anhand widersprüchlicher Aussagen von Umweltministern. Wird von einer Koalition beispielsweise eine story-line, wenn vielleicht auch mit Gegenargument, aufgegriffen, dann kann daraus resultieren, dass damit auch die Reproduktion der anderen Koalition beeinflusst wird. Hajer zweifelt auch an der Möglichkeit zu unterscheiden, wer in einer Koalition ein belief system teilt und wer nur aufgrund bestimmter Fähigkeiten Teil dieser Koalition und wer advocate und wer broker ist. Hajer unterstellt hier Sabatier, dass die Rollen starr verteilt wären, dass ein Akteur nicht einmal ein broker und in einem anderen argumentativen Zusammenhang ein advocate oder gar ein broker und advocate gleichzeitig sein könnte. Das zweite Argument gegen den ACF betrifft die belief systems. Sabatier setze diese beliefs als gegeben, wenngleich veränderbar durch soziales Lernen. Hajer weist darauf hin, dass Akteure keine stabilen Werte haben, sondern beliefs erst im Zusammenspiel von Sprache und Kontext entstehen. Neue Diskurse beeinflussen Werte und beliefs der Akteure und ermöglichen ihnen ein verändertes Bewusstsein über ihre Rolle und die Möglichkeiten für Veränderungen. Frank Fischer (2003: 99) hat hier zudem kritisiert, dass sich Sabatier und Jenkins-Smith nur auf technische Überlegungen in Expertendiskursen konzentrieren. 6 Hier sei angemerkt, dass Hajers Kritik am ACF (1995: 69) sich ausschließlich auf Sabatiers Artikel „Knowledge, Policy-oriented Learning, and Policy Change“ (1987) bezieht; spätere und ausführlichere Arbeiten von Sabatier und auch von Jenkins-Smith und ihren Kollegen wurden ignoriert. F. Fischer (2003) geht jedoch auch darauf ein.

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Drittens beinhalte Sabatiers Ansatz eine starke rationalistische Idee über kognitiven Wandel, die mit sozialen Konflikten über Probleme wie z.B. Luftverschmutzung nicht vereinbar wäre. Hajer lehnt diesen Rationalismus und die Rolle der objektiven Wissenschaft entschieden ab. So wie auch Sabatier geht Hajer (1995: 13) davon aus, dass Individuen sehr unterschiedliche Wahrnehmungen davon haben können, was z.B. Umweltpolitik ist. Die hegemoniale Besetzung eines solchen Begriffs versteht er nicht als linearen, progressiven und wertfreien Prozess, in dessen Verlauf einzelne Akteure von der Wichtigkeit von Umweltfragen überzeugt würden. Vielmehr handle es sich dabei um einen Kampf zwischen verschiedenen unkonventionellen politischen Koalitionen, von denen jede aus Akteuren wie z.B. Wissenschaftern, Politikern, Aktivisten sowie aus diese Akteure repräsentierenden Organisationen besteht. Diese haben auch Verbindungen zu Fernsehkanälen, Zeitschriften und Zeitungen und berühmten Persönlichkeiten. Solche „Diskurskoalitionen“ entwickeln einen besonderen Diskurs, z.B. eine bestimmte Art und Weise, wie über Umweltpolitik gesprochen und gedacht wird, und halten ihn aufrecht. Hajer bezeichnet diese Koalitionen als unkonventionell, weil sich die Akteure nicht notwendigerweise getroffen, geschweige denn eine gemeinsame Strategie ausgearbeitet haben müssen. Was sie vielmehr vereinigt und ihnen politische Macht verleiht, das ist die Gruppierung um bestimmte storylines. Solche storylines sind oft mit Metaphern verbunden („Raumschiff Erde“, „the tragedy of the commons“, die Natur als Maschine, der Mensch als Organismus, menschliche Intelligenz, „Krieg gegen die Natur“, …). Die Akteure einer Diskurskoalition haben demnach ein spezifisches Set solcher storylines, können aber nichtsdestotrotz deren Bedeutung durchaus unterschiedlich interpretieren und unterschiedliche Interessen verfolgen. Diskurskoalitionen sind demnach wesentlich breiter als Advocacy-Koalitionen. In der Rhodes-Typologie, auf die hier weder Hajer noch F. Fischer eingehen, hätten wir es hier mit Issue Networks zu tun. Der Umweltkonflikt, so Hajer, geht nicht primär um die Frage, welche Maßnahmen getroffen werden sollen oder ob überhaupt gehandelt werden soll, sondern er ist ein Konflikt über die Bedeutung naturwissenschaftlicher und sozialer Phänomene. Hier nehmen storylines eine zentrale Rolle ein. Sie determinieren das Wechselspiel zwischen natürlichen und sozialen Realitäten. Storylines werden als Vehikel des Wandels betrachtet und in Verbindung mit bestimmten Diskurspraktiken analysiert, die sie produzieren. Wenn von (Umwelt-)Problemen gesprochen wird, sprechen alle Akteure von Unterschiedlichem, weil sie unterschiedlichen sozialen und kognitiven Zwängen unterliegen. Hierbei spielen v.a. weithin akzeptierte Praktiken und Institutionen, wie z.B. Rechte, Freiheiten, Verfassungen und kulturelle Traditionen eine wichtige Rolle. So lassen sich beispielsweise Erfolge der Umweltpolitik genauso argumentieren wie Politikversagen in der Umweltpolitik. Erhält eine storyline ausreichend sozialen und politischen Rückhalt, sind politische Effekte die Folge. Die Frage ist dann aber, wer die Bedeutung der jeweiligen storyline zu bestimmen vermag und wie sich die Diskurskonstruktion und die institutionellen Antworten darauf gegenseitig beeinflussen. Hier geht es Hajer um die Identifikation verschiedener Elemente, die einen Diskurs ausmachen (Annahmen über die gesellschaftlichen Naturverhältnisse, Akteure und deren Motive, Metaphern und andere Rhetoriken) und um deren Effekte (Politiken, die mit dem Diskurs verbunden sind, Effekte auf Regierungspolitiken, Effekte auf Institutionen, Argumente der Kritiker, empirisch oder argumentativ aufgezeigte Fehler). Das Hauptaugenmerk liegt dabei darauf zu erklären, warum und wie politische Veränderungen zustande kommen. Im Gegensatz zu Sabatier, der universell anwendbare empirische Hypothesen formulieren will, fordern die Diskursanalytiker die 36

Einbindung in den sozialen und historischen Kontext, der bei Sabatier als „black box“ ausgeklammert bleibe. Sie bezweifeln auch nicht die Existenz von belief systems, halten es aber für möglich, dass Menschen mit unterschiedlichen core beliefs Teile einer Koalition sein können. Fischer (2003: 104) führt dazu das Beispiel des Vorsorgeprinzips aus der Umweltpolitik an: Akteure können über wesentliche Fakten andere Ansichten haben, ohne dass sie deshalb in die Koalition derer wechseln müssten, die das Vorsorgeprinzip als Bedrohung des kapitalistischen Systems auffassen. Storylines wie z.B. Nachhaltigkeit zeigten, dass Policy-Koalitionen viel breiter und flexibler sein können, als der ACF annimmt. Im Gegensatz zu den gut definierten Problemen und Problemlösungen, von denen der ACF ausgeht, fordert Hajer die Fokussierung auf die Art und Weise, wie unterschiedliche Koalitionen über Argumente das Problem, mögliche Lösungen und deren eigene Orientierung darauf definieren und redefinieren. Insgesamt ist der Großteil dieser Kritik am ACF allerdings konstruiert und nicht wirklich zutreffend. Der zentrale Vorwurf, dass der ACF vorwiegend politische Stabilität aber nicht Politikwandel erklären könne, ignoriert beispielsweise die Unterscheidung von etablierten und neuen Subsystemen im ACF. Darüber hinaus bleiben die alternativen Erklärungen, warum auch die Diskurskoalitionen über längere Zeiträume relativ stabil bleiben, schwach und wenig systematisch. Wo diese Diskursanalytiker insbesondere schwach bleiben, ist bei der Identifikation von Netzwerken und Netzwerkstrukturen, die von anderen Autoren als Advocacy Coalitions oder Policy Communities beschrieben werden und einen wesentlichen Erklärungsansatz zu Policy-Wandel (instrumental und social learning) liefern. Im Gegensatz zum breiten Begriff der Diskurskoalitionen haben diese Begriffe den Vorteil, die Hauptakteure in deren institutionellen Rahmenbedingungen in einem bestimmten Politikfeld bei sehr spezifischen Problemstellungen genauer zu bezeichnen und zu identifizieren. Frank Fischer (2003) stellt zwar verschiedene Netzwerktheorien dar, lässt aber offen, ob oder wie diese in die Diskursanalyse integriert werden könnten, um Policy-Wandel in einzelnen Politikfeldern zu erklären. Stattdessen endet er mit einer Kritik an der angeblichen Unterscheidung zwischen Politics und wissenschaftlichen Experten in den meisten dieser Ansätze, die den Einfluss von Experten auf das Policy-making und von Politik auf die Wissenschaft unberücksichtigt ließe (Fischer 2003: 35). Dem ACF wirft Fischer auch vor, dass er Institutionen vernachlässige. Sabatier und Jenkins-Smith (1999) wiederum stellen fest, dass der ACF in Zukunft Institutionen (noch) stärker berücksichtigen müsse und dazu auf den Neo-Institutionalismus zurückgreifen sollte. Den „konstruktivistischen Ansatz“ von Hajer und Fischer lehnt Sabatier (1999: 11) als weniger erfolgversprechenden Theorieansatz ab, da dieser weder sozioökonomische Rahmenbedingungen noch Institutionen ausreichend berücksichtige und die „freischwebenden“ Ideen nicht mit spezifischen Individuen verbunden würden. Zudem entzöge sich diese Theorie der Falsifizierbarkeit. Ergänzend ist hier anzuführen, dass die Diskursanalyse auch hinsichtlich der Unterscheidung verschiedener Formen des Lernens nichts zu bieten hat. Der Wert der Diskursanalyse reduziert sich letztlich auf die Hervorhebung der Bedeutung der breiten gesellschaftlichen Diskurse und vor allem der dominanten und marginalisierten Diskurse auf politische Stabilität und politische Veränderungen als zusätzlichen Erklärungsfaktor vor allem für die großen Entwicklungen über mehrere Jahrzehnte. Dies ist zwar eine wichtige Ergänzung, da Diskurswandel tatsächlich Ausdruck des Wandels institutioneller Praktiken ist; dem hehren Anspruch, ausschließlich mithilfe der Diskursanalyse Politikwandel erklären zu können, wird die Theorie bei weitem nicht gerecht, weil dazu die Policy-Ebene viel zu sehr vernachlässigt wird. Vielversprechender ist hingegen der Ansatz von Vivien A. 37

Schmidt (2002), die ihren diskursanalytischen Ansatz als Ergänzung zum akteurzentrierten Institutionalismus präsentiert und auch Anknüpfungspunkte an den ACF anbietet. Dies halte auch ich für sinnvoll und verfolgenswert. Ich will mich in dieser Arbeit darüber hinaus nur „eklektisch“ der Diskursanalyse bedienen, ohne den Jargon dieser Theorie zu sehr zu strapazieren, indem ich – v.a. der „materialistischen“ Diskursanalyse folgend – unterschiedliche (umwelt)politische Diskurse, hegemoniale Diskurse und breite Diskurskoalitionen sowie Machtverhältnisse, Antagonismen und Ausgrenzungsstrategien sowie deren Wandel identifiziere. Im Weiteren sollen diese Koalitionen jedoch durch Netzwerkanalysen und in einigen Fällen auch als Advocacy Koalitionen spezifiziert werden.

2.1.10 Die Grenzen der Steuerbarkeit Nachhaltige Entwicklung ist bekanntlich ein überaus anspruchsvolles Konzept, dass gleichzeitig nicht unbedingt dafür prädestiniert ist, politikrelevant zu werden. Das Konzept ist unscharf, kaum zu operationalisieren und in seinen Implikationen zudem hoch kontrovers, so dass es von Kritikern als „Leerformel“ abgetan wird oder als Metaleitbild aufgefasst wird, dass durch konkretere Leitbilder für einzelne Politikbereiche verständlicher gemacht werden sollte. Der spezifische Problemdruck, der zu einem Umsteuern im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung führen soll, ist von einer anderen Qualität wie traditionelle Umweltprobleme. Die Unsicherheiten und Risiken, gerade im Hinblick auf globale Umweltprobleme, die oft schleichend sind, sind wesentlich größer geworden. Trotzdem sollen einschneidende Maßnahmen möglich werden. Zweifel sind also bereits aufgrund der angesprochenen Kriterien (technische Machbarkeit, Implementationschancen, Werte, etc.) angebracht; noch mehr, wenn die prinzipielle politische Steuerbarkeit und gesellschaftliche Selbstorganisation in modernen Gesellschaften aufgrund der bestehenden Machtverhältnisse hinterfragt wird. Diesem Thema wollen wir im Folgenden vor dem Hintergrund der politikwissenschaftlichen Steuerungsdebatte der letzten Jahrzehnte nachgehen. Geht es den oben referrierten Ansätzen zur Erklärung von Policy Lernen und PolicyWandel vor allem um Grundlagen für eine bessere Theorie der Politik, so beschäftigen sich Staats- und Steuerungstheorien insbesondere mit der Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung und damit auch mit den Chancen auf Verbesserungen wie z.B. auf eine verbesserte Politikformulierung und eine bessere Implementation. Die Auseinandersetzung mit Staats- und Steuerungstheorien ermöglicht insbesondere die Einbeziehung der Faktoren Macht und Interessen in Lerntheorien. Darüber hinaus bildet sie in dieser Arbeit den Ausgangspunkt für die Analyse des Wandels staatlichen Regierens und hierbei vor allem dem Wandel von Government zu Governance, also dem Wandel hinsichtlich der in die Politikgestaltung und -umsetzung eingebundenen Akteure sowie dem Wandel hinsichtlich der verwendeten Ressourcen. In der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts hat sich die Staatstätigkeit (z.B. gemessen als Staatsquote) erheblich ausgedehnt. Dies ging einher mit Diskussionen über die Möglichkeiten von staatlicher Planung, die damals noch im Rahmen einer richtiggehenden Planungseuphorie stattfanden. Insbesondere am Beispiel des (keynesianischen) Wohlfahrtsstaates wurde jedoch eine Überforderung des Staates festgestellt und die Frage nach Legitimationsproblemen aufgeworfen (z.B. Habermas 1973; Offe 1972 u. 1984). Thematisiert wurde eine Krise der Regierbarkeit, eine Legitimationskrise, eine Hegemoniekrise der USA, eine Krise des Sozialstaats, der Arbeitsgesellschaft, eine Wertekrise und eine weitge38

hende Zivilisationskrise. Die Mehrzahl sah die Ursache dafür in einer Wachstumskrise. Neoliberale Autoren kritisierten die Überregulierung der Gesellschaft und Wirtschaft durch den zu starken, allseits präsenten Staat und attestierten eine sich ausbreitende institutionelle Sklerose. Es schien als bändigten staatliche Programme Komplexität nicht, sondern entfesselten sie erst (Görlitz 1990a: 13). Die materialistische Staatstheorie sah die Notwendigkeit zur Ausdehnung der Staatstätigkeiten im tendenziellen Fall der Profitrate begründet. Staatliche Interventionen fänden eine wirksame Grenze insofern, als dass sie kein Ausmaß annehmen können, „bei dem die private Kapitalakkumulation zum Erliegen kommt“ (Altvater 1973: 173f). In den 1970er Jahren thematisierte die materialistische Staatstheorie u.a. Probleme des „Krisenmanagements“ in der kapitalistischen Gesellschaft (z.B. Altvater) und den Zusammenhang zwischen wissenschaftlich-technologischen Fortschritt und politischem System (z.B. Hirsch 1970). Attestiert wurde eine „prinzipielle Unfähigkeit zur Regulierung der gesellschaftlichen Widersprüche“, deren Folge es ist, dass der Staat lediglich „an den Erscheinungsformen, an den Symptomen der gesellschaftlichen Widersprüche, der Krisen“ ansetze. „Es sind dem Staat nur die Oberflächenbewegungen der bürgerlichen Gesellschaft zur Intervention zugänglich, nicht aber die ihnen zugrundeliegenden Gesetzmäßigkeiten. Jedes staatliche Handeln zur Behebung oder Verringerung von Konflikten setzt daher neue Konflikte“ (Altvater 1973: 183). Bezogen auf die Umweltproblematik ist hiermit der nach wie vor bestehende Widerspruch zwischen kapitalistischer Entwicklung und Naturzerstörung angesprochen, der in der jüngsten Vergangenheit zur berechtigten Frage geführt hat, ob Kapitalismus überhaupt nachhaltig sein kann (O’Connor 1994, Sarkar 2001). Denn dass das kapitalistische System nicht nur, wie bereits Marx feststellte, mit der Steigerung der Produktivkräfte gleichzeitig enorme Destruktivkräfte freisetzt, sondern auch von der Umweltzerstörung und vom Umweltschutz profitiert, ist seit langem bekannt (Jänicke 1978; 1979; 1986). Der von kritisch-dialektischen Ansätzen vertretene ökonomische Determinismus darf freilich nicht so verstanden werden, dass der Staat und alle seine Aktivitäten ausschließlich über die Dynamik der Kapitalakkumulation erklärt werden (dazu Jessop 2002). Offensichtlich spielen kapitalistische Strukturen jedoch eine wesentliche Rolle, wenn es um die Grenzen staatlicher Steuerungsfähigkeit geht. Mit der wachsenden Thematisierung der Grenzen staatlicher Planung durch diverse Krisentheorien, welche die Handlungsunfähigkeit des Staates und seine Schwäche, auf gesellschaftliche Herausforderungen adäquat reagieren zu können, aufzeigten, und durch die skeptischen Analysen der Implementationsforschung und -theorie (z.B. Pressman/Wildavsky 1973; Mayntz 1978) wurde zunehmend gefragt, ob bzw. in welcher Form politische Steuerung hinsichtlich der Komplexität des Gesamtsystems überhaupt noch möglich ist. Die Systemtheorie à la Luhmann spricht der Politik diese Fähigkeit schlicht ab und glaubt gleichzeitig, darin eine bessere Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme und Krisen zu erkennen: Die funktionale Differenzierung der Gesellschaft in autonome, von der Politik nicht steuerbare Teilsysteme trage gerade zur Rationalitätssteigerung der gesamten gesellschaftlichen Entwicklung bei. Willke (1992) kritisiert die „Verhüllungen der Politik“ im bisherigen „Steuerungsstaat“ und plädiert für eine „dezentrale Kontextsteuerung“ und für einen „therapeutischen Staat“, der die selbstorganisierten Abläufe der Teilsysteme mittels politischer Supervision überwacht und höchstens Störungen in der Selbstorganisation behebt. Entgegen der systemtheoretischen Sichtweise betonen andere Steuerungstheorien, dass eine erfolgreiche Steuerungstätigkeit der Politik auch in modernen Gesellschaften noch möglich sei, wenn man den Organisationscharakter moderner Gesellschaften berücksichtige (Scharpf; Mayntz). Der neueren Systemtheorie (Teubner; Willke) wurde vorgewor39

fen, dass sie die Aushandlungsprozesse zwischen repräsentativen Akteuren in den Interpenetrationszonen der Funktionssysteme, in denen wechselseitige Transformationen vollzogen werden, nur unzureichend berücksichtige (Münch 1992: 81f). Zwar blieben einseitighierarchische Interventionen des Staates häufig unwirksam und deren Wirkungen unkalkulierbar, der Steuerungserfolg könne dennoch über informelle oder formelle Verhandlungssysteme sichergestellt werden (Scharpf 1992). Scheitert die politische Steuerung infolge von strukturellen Handlungs- und Leistungsdefiziten des Staates, dann handelt es sich um ein Staatsversagen. Dieser Begriff, der in den 1960er Jahren in Zusammenhang mit dem Wohlfahrtsstaat entwickelt wurde, zählt zu den unscharfen und uneinheitlich verwendeten Begriffen in der Politikwissenschaft, da er weitgehend von der zugrunde liegenden Staatstheorie und Theorie des Staatsinterventionismus abhängt. Entstanden ist die Theorie des Staatsversagens als ein „Reflex“ auf die ökonomische Theorie des Marktversagens (Jänicke 1986). Politisch bedeutet Staatsversagen, dass längst überfällige Entscheidungen nicht getroffen werden oder dass wohlklingenden Ankündigungen eine symbolische Politik folgt, die dann irgendwann wie eine Seifenblase zerplatzt. Nach Ulrich Beck (1993: 155) entsteht „eine Welt der symbolträchtigen politischen Institutionen und eine Welt der politischen Alltagspraxis“, wovon die erste der industriellen, die zweite der reflexiven Moderne angehöre. Eine Form der Problembearbeitung ist es, das Problem zu ignorieren oder soweit herabzuspielen, sodass kein Handlungsbedarf daraus resultiert. Dieses Problem der „nondecisions“ (erstmals von Bachrach/Baratz zu Beginn der 1960er Jahre (dt. 1977) thematisiert) führt dazu, dass über bestimmte Themen, die eine latente oder manifeste Bedrohung von Werten oder Interessen darstellen, dadurch mitentschieden werden, dass man sie von der Entscheidung ausgrenzt. Entweder gelangen sie infolge einer gelungenen Unterdrückung erst gar nicht auf die Tagesordnung, oder eine Entscheidungsfindung scheitert an einem mangelnden Konsens der Akteure, die einen möglichen Erfolg nicht gefährden wollen und daher vereiteln. Die Theorie des Marktversagens geht davon aus, dass der Markt bestimmte Formen der Nachfrage nicht oder nur höchst unzureichend befriedigen kann. Die Kosten dafür werden auf den Staat und letztlich auf die Allgemeinheit abgewälzt. Für diese öffentlichen Güter, die, weil sie allgemein zugänglich sind, nicht ohne weiteres mittels eines Preises handelbar gemacht werden können, wird daher der Staat verantwortlich, indem er für eine kollektive Nachfrage zu sorgen hat. Umweltschutz ist so wie der Arbeits- und Verbraucherschutz eine sozialregulative Politik, deren Zielsetzung es ist, (partielles) Marktversagen zu verhindern oder zu korrigieren. Ursprünglich thematisierte der Begriff des Staatsversagens v.a. die Unwirtschaftlichkeit des Staatssektors. Jänicke (1986: 51) ergänzte diese Kritik um Steuerungsprobleme und um strukturelle Rationalitäts- und Innovationsschwächen. Politisches Staatsversagen ist demnach „Folge eines Verzichts auf politische Gestaltung und vorsorgliche Intervention“, ökonomisches Staatsversagen ein Problem der Effizienz und funktionelles Staatsversagen ein Mangel an Effektivität. Im Zusammenhang mit der Kostenwahrheit für Umweltgüter wird z.B. aus liberaler Sicht unter Marktversagen ein intertemporales Allokationsproblem verstanden, dass dadurch zustande kommt, dass die tatsächlichen intertemporalen Knappheitspreise wegen der Nichtberücksichtigung der Präferenzen künftiger Generationen nicht erzielt werden; unter Staatsversagen die Tendenz, die Gebühren z.B. für die Abfallentsorgung im Hinblick auf Wiederwahlchancen tendenziell zu niedrig anzusetzen (Mittendorfer 1996: 16). Staatsversagen wird insbesondere in der Orientierung auf kurzfristige Ziele und der groben Vernachlässigung langfristiger Ziele gesehen. 40

Man kann Markt- und Staatsversagen hier aber auch wesentlich radikaler formulieren: Die Funktionsweise des Marktes verhindert, dass z.B. das Prinzip der Vermeidung oberste Priorität gewinnen kann; die Politik versagt nicht nur bei der Erhöhung von Gebühren, beim Erlassen strengerer Gesetze und deren Vollzug, sondern schafft es schlicht nicht, mit der bestehenden bürokratisch-administrativen Arbeitsteilung die Probleme überhaupt lösen zu können. Vermeiden lässt sich Staatsversagen nach Jänicke dann, wenn der Staat nicht nachträglich und teuer repariert, sondern präventiv eingreift; wenn es ihm also gelingt, im vornherein die Handlungsprämissen der einzelnen Akteure so zu verändern, das daraus ein erwünschtes System beeinflussendes Handeln resultiert. Dazu muss der Staat entsprechende Handlungskapazitäten aufbauen (capacity-building). Aus verschiedenen institutionenanalytischen Ansätzen heraus entstand ein Ansatz institutioneller Arrangements, der Institutionen als „grundsätzlich gestaltbare, anpassungsfähige, dabei aber gültige Regelkomplexe und Orientierungsmuster“ begreift und an traditionellen Governancebegriffen anknüpft (von Prittwitz 2000: 13). Handlungs- und Steuerungskapazität hat ein institutionelles Arrangement dann, wenn es neben der Steuerung seines Außenverhaltens und seiner Binnenprozesse gleichzeitig auch strukturelle Kapazitäten der Komplexitätsverarbeitung gezielt weiterentwickeln kann (ib.: 32). Im Allgemeinen werden dazu heute vornehmlich „weichere“ Strategien wie Anreize, Überzeugung, die Etablierung von Verhandlungssystemen, etc. empfohlen, die Selbststeuerungsprozesse und Eigendynamiken betonen. Bislang war ein zentrales Merkmal regulativer Politik ihr Normcharakter. Dabei kann es sich um Gesetze, Rechtsverordnungen, richterliche Anweisungen, Verwaltungsvorschriften oder ministerielle Erlasse handeln (Mayntz 1983c: 51). Erste Untersuchungen der „Abkehr von klassischen Arrangements interventionistischer ‚top-down’ Steuerung zugunsten von kontextorientierten ‚bottom-up’ Ansätzen“ weisen allerdings auch hier auf „weitreichende Implementationsdefizite“ hin (z.B. Knill/Lenschow 2000). Insgesamt wurde seit den 1980er Jahren der Umfang der Erwartungen an politische Leistungen und der damit verbundene Legitimitätszwang erheblich reduziert. Damit verbunden sind Begriffe wie „Pathologien der politischen Steuerung“ (Scharpf), „Krise regulativer Politik“ (Mayntz), „Entzauberung des Staates“ (Willke), „überforderter Staat“ (Hesse/Ellwein) oder eben „Staatsversagen“ (Jänicke). Durch Privatisierung, Deregulierung, Kompetenzabgabe und Delegation sollten die Staatsfunktionen in einer „veränderten Staatlichkeit“ (Jessop) neu geordnet werden. Der Wandel der staatlichen Gestaltungsmacht, beschrieben im Sinne eines Sequenzmodells des Polizeistaats über den Rechtsstaat zum Sozialstaat bzw. Wohlfahrts- oder Interventionsstaat, wurde um den Steuerungsstaat erweitert. Neben politischer Steuerung wurden auch die Begriffe Regieren, Regierungsfähigkeit und Governance auf dieses Problem ausgerichtet. Im Diskurs über die Soziale Frage wurde der keynesianische Wohlfahrtsstaat durch den schumpeterianischen Leistungsstaat abgelöst (Jessop 1992; Mayer 1999). An die Stelle obsoleter Souveränitätsvorstellungen und dezidierter Hoheitsansprüche traten lernfähige Formen der politischen Willensbildung und ein reflektierter Umgang mit dem Recht als Organisationsmittel des Staates (Kaufmann 1996). Offe (1987) sah den einzigen Ausweg aus dem Dilemma des Legitimitätsverlustes durch Aufgabensteigerung in einer „staatlichen Politik der Staatsentlastung“ und in einer Beschränkung auf die zentralen Staatsfunktionen.7 Einerseits soll Politik dezentralisiert wer-

7 Obgleich Offe (1987: 255f) auch drei Gründe anführt, die dieser Lösung entgegenstehen: 1. erfordere die Aufgabe einen starken Staat – ein solcher ist allerdings nicht unbedingt auf einen Machtverzicht angewiesen. 2. ent-

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den, andererseits sollen verschiedene Aufgaben an gesellschaftliche Verbände und Akteure übertragen werden. „Nicht mehr bloß mehr oder weniger punktuelle oder lokale Interventionen des Staates zur Korrektur von Rechtsverletzungen, zur Gefahrenabwehr oder zur Besserstellung bestimmter Bevölkerungsgruppen werden gefordert, sondern ein systembeeinflussendes Handeln, welches somit nicht mehr unmittelbar bei der Sanktionierung des Handelns einzelner Akteure, sondern bei ihren Handlungsprämissen ansetzt“ (Kaufmann 1996: 30).

Der „überforderte Staat“ (Ellwein/Hesse 1994) wird dadurch zu einem kooperativen, argumentierenden Staat, der zunehmend zu alternativen Methoden der Konfliktregulation greift. Dieser Wandel von Staatsfunktionen, die Verlagerung weg von hierarchischem Staatshandeln hin zu einem Nebeneinander von hierarchischer Steuerung und nicht-hierarchischer, horizontaler Selbstkoordination, führte zu Netzwerken, die Handlungsspielräume und Handlungsmuster von staatlichen Akteuren verändert haben. Moderne Staaten werden dadurch „in ein immer dichteres Geflecht transnationaler und innergesellschaftlicher Abhängigkeiten und Verhandlungszwängen“ eingebunden (Scharpf 1991). Zwar wird der Staat heute hinsichtlich seiner Machtfülle immer noch als allen anderen einzelnen gesellschaftlichen Akteuren überlegen gesehen; daneben wird jedoch betont, dass der Staat trotzdem gezwungen ist, in Konsensbildungsprozesse zu treten. Die neuere Forschung konzentriert sich daher im Wesentlichen auf die Konfliktregulierungs- und Konsensbildungsprozesse in Netzwerken (Marin/Mayntz 1991), Politik-Arenen (Windhoff-Héritier 1987), Verhandlungssystemen (Scharpf 1991) und dem Zusammenspiel von Staat, Markt und Netzwerksteuerung für systemische Wettbewerbsfähigkeit in der Netzwerkgesellschaft (Messner) sowie auf Möglichkeiten, die Dilemmata von Verhandlungssystemen (strategisches, konfrontatives Verhalten von Beteiligten, Dauer, ungewisser Ausgang, Problem der großen Zahl, etc.) zu überwinden (z.B. durch externe Konfliktmittler, Mediatoren, etc.). „Durch Verhandlungssysteme strukturierte Kommunikationen gelten als die erfolgversprechendsten Steuerungsmittel zur Erhöhung der Entscheidungsfähigkeit des Staates und der gesellschaftlichen Rationalität der Entscheidungsinhalte. Das Etablieren und Managen von verhandlungsbasierten Netzwerken in gemeinwohlfördernder Absicht wird zu den Kernaufgaben des Staates gezählt“ (Weidner 1996: 5).

Während die Kernaufgaben dem Staat bleiben, soll er etliche Aufgaben an die Gesellschaft abgeben, dabei jedoch keine passive Rolle einnehmen, sondern die erst zu bildenden kooperativen Netzwerke definieren und mitformen. Doch auch die Steuerung durch Netzwerke (Governance; „besseres Regieren“) birgt Gefahren und Fallstricke (Messner 1994), mitunter auch negative Effekte und „netzwerkspezifische Externalitäten“ (Teubner 1996), nicht zuletzt deshalb, weil die neuen Träger und Akteure der Politik „inmitten unveränderter ökonomisch-technologischer Interessendynamik“ agieren (Narr 1999a: 101). Für Marin (1996: 429) resultieren diese Gefahren aus der „Logik andauernder risikoreicher Transaktionen zwischen organisierten, kollektiven Akteuren mit funktional verflochtenen, wechselseitig abhängigen, jedoch konkurrierenden oder sogar antagonistischen Interessen“. Jedenfalls haben bislang weder die Steuerung durch Netzwerke noch der Rückgriff auf neue Steuerungsinstrumente den gewünschten Erfolg gebracht. stünden Konflikte, wenn parastaatliche Akteure formale Kompetenzen übertragen bekommen und 3. gebe es Beschränkungen durch institutionelle Barrieren und kulturelle, historische Praktiken und Stile.

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Der hier thematisierte Wandel bei den Staatsaufgaben und hinsichtlich der staatlichen Steuerung mitsamt der deutlichen Dominanz inkrementeller Reformen ist auch im Bereich der Umweltpolitik feststellbar. Allgemein waren Umweltfragen ein zentrales Feld, in dem diese Theorien und Ansätze entstanden bzw. überprüft wurden. Insbesondere von Umweltschutzabkommen wurde eine Vorreiterrolle bei der Entwicklung einer Global Governance behauptet. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Implikationen dieses Wandels auch in einzelnen Bereichen der Umweltpolitik feststellbar sind. Inwieweit Netzwerke, Verhandlungssysteme und generell diese steuerungstheoretischen Überlegungen, insbesondere der Wandel zur Steuerung in Netzwerken und der Einsatz neuer Steuerungsinstrumente, hier eine Rolle spielen, soll im Rahmen der Darstellung der Umweltpolitik über drei Jahrzehnte sowie der einzelnen Politikbereiche thematisiert werden.

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3 Die Entstehung der Umweltpolitik in Österreich

Vereinfacht gesagt, kann die Entstehung der österreichischen Umweltpolitik auf die ökologischen Auswüchse der Industrialisierung zurückgeführt und mit Faktoren der Produktion und Konsumtion, einem Wertewandel, dem Entstehen neuer Protestformen sowie entstandenen Kapazitäten zur Problemlösung v.a. in den Subsystemen Politik und Wirtschaft beschrieben werden, die auch für andere westliche Länder Gültigkeit haben. Dieser Mix aus strukturellen und situativen Faktoren bezeichnet gegebene, aber veränderbare und neu hinzukommende Kapazitäten zur Bewältigung aufgestauter und neuer ökologischer Herausforderungen, die Erfolg oder Misserfolg nationaler Umweltpolitiken ausmachten. Zu Beginn der Wachstumsphase bis Ende der 1960er Jahre standen in Österreich klassische Fragen der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik im Zentrum der Innenpolitik. Die Staatstätigkeiten wurden kontinuierlich vor dem Hintergrund eines Diskurses über Verteilungsprobleme ausgedehnt und ein moderner Wohlfahrtsstaat aufgebaut. Bezogen auf das wachstumsorientierte Denkmuster dieser Zeit spricht Gottweis (1986: 46ff) von einem „Paradigma der expansiven Produktionslogik“. Das leitende wirtschaftspolitische Paradigma dieser Zeit war der Austrokeynesianismus, das den österreichischen Sonderweg und das nationale Wirtschaftswunder begründete. Aufgrund der Lehren aus der Massenarbeitslosigkeit in der Ersten Republik waren Vollbeschäftigung und sozialer Friede wesentliche Bestandteile in der Zielhierarchie der politischen Akteure. Das quantitative Wachstum, das für diese Phase kennzeichnend ist, führte insbesondere im Zeitraum zwischen 1950 und 1980 zu einem exponentiellen Wachstum im Energie- und Güterkonsum. Zunehmend drängten sich die Themen Gewässerverschmutzung, Verschlechterung der Qualität von Luft und Boden sowie Lärm an die Oberfläche auf, und die moderne Medizin attestierte, dass durch die Umweltprobleme die Gesundheit nicht nur an bestimmten Arbeitsplätzen, sondern der gesamten Bevölkerung stark beeinträchtigt und gefährdet war. Der entstandene, sinnlich wahrnehmbar und zunehmend finanziell spürbar gewordene und durch Proteste der Betroffenen verstärkte Problemdruck wurde durch die internationale Diskussion um die „Grenzen des Wachstums“ im „Raumschiff Erde“, Nullwachstum und qualitatives Wachstum zu Beginn der 1970er Jahre verstärkt, und die Bündelung von Umweltinteressen auf allen politischen Ebenen beschleunigte den Übergang von einzelnen Maßnahmen im Bereich Umwelt- und Naturschutz zu umfassenderen Umweltpolitiken. Die westlichen politischen Systeme sahen sich durch diese Entwicklungen gezwungen, neuartige Probleme jenseits des klassischen Links-Rechts-Schemas zu lösen; in der Folge entstanden lokal, regional und national neue Interessengruppen und Parteien, die auch die traditionellen Parteien und Verbände nachhaltig verändert und neue institutionelle Arrangements hervorgebracht haben. Die nationale Umweltpolitik war dabei von Anbeginn stark durch internationale Kooperationen und Absprachen geprägt, um systemkonforme Lösungen zu garantieren. In den 1970er Jahren gab es in Österreich eine relative Dominanz der umweltbelastenden Grundstoffindustrie. Die ökonomische Struktur war sowohl hinsichtlich der Industriestruktur als auch der Eigentumsverhältnisse Erbe der faschistischen Industrialisierung. Die verstaatlichte und von der öffentlichen Hand subventionierte Grund- und Schwerindustrie sowie die ebenfalls verstaatlichte Elektrizitätsindustrie hatten die Aufgabe, Privatunterneh-

men mit Niedrigpreisprodukten zu versorgen und ein möglichst hohes Wirtschaftswachstum zu ermöglichen. Das Land, das im Vergleich zu seinen westlichen Nachbarn eine nachholende Modernisierung durchlief, schaffte mit diesem Wachstum gleichzeitig die für eine solche Entwicklung typischen Umweltprobleme. Ermöglicht wurde das österreichische Wirtschaftswunder durch den spezifischen Klassenkompromiss, der in der so genannten Sozialpartnerschaft seinen institutionellen Ausdruck fand und auf einer Politik der gewerkschaftlichen Lohnzurückhaltung und der staatlichen Förderung industrieller Investitionen zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit basierte. Während die Akteure auf Regierungsebene im dominanten Wachstumsparadigma, der „seligen Prosperitätstrunkenheit“ (Fischer-Kowalski/Payer 1996), dieser Zeit gefangen waren und alle Gegner als „antimodern“ abwerteten, gleichzeitig aber auch die Rhetorik der „Grenzen des Wachstums“ und eines „qualitativen Wachstums“ aufnahmen, setzte aus der entstehenden Umweltbewegung die Kritik am wachsenden Ressourcenverbrauch, an der steigenden Verschmutzung der Umwelt und dem Politikversagen ein. Im Zuge der ersten Ölkrise 1973/74 setzte die österreichische Regierung schließlich, analog zu Entscheidungen in zahlreichen anderen Staaten, auf die Kernenergie, zu deren Risiken damals die Naturwissenschaften wegen der ungelösten Probleme im Zusammenhang mit der Radioaktivität und der Abwärme keine eindeutige Bewertung abgeben konnten. Beeinflusst vom ständig wachsenden Verbrauch von Rohstoffen und von Energie sowie vom Diskurs über die zur Neige gehenden nicht-regenerierbaren Ressourcen wurden verschiedene Maßnahmen zur Ressourcenschonung und Energieeinsparung ergriffen. Die Hoffnung bestand vor allem aber darin, dass negative Auswirkungen der Produktions- und Konsumsphäre auf die menschliche Umwelt durch neue technologische Entwicklungen beseitigt werden könnten. Ein Schwerpunkt der gesellschaftlichen Entwicklung sollte daher auf die Anwendung neuer umweltund energieschonender Technologien, insbesondere auf dem Gebiet der Wiederverwertung von Abfallstoffen gelegt werden. Umweltprobleme sollten durch eine Kombination sozialer und technischer Veränderungen erreicht werden (Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen 1976: 7f). Damit wurde der zentrale Begriff Umweltschutz mit der technischen Vorstellung der „Naturbeherrschung“ durch die „menschliche Intelligenz“ zusammengebracht, während wachstums- und technikkritische Meinungen marginalisiert und als technikfeindlich, gefährlich und anti-modern abgewertet wurden. Die negativen Auswirkungen des Wachstums waren in Österreich noch nicht so bedrohlich wie in anderen Ländern, wenngleich bereits mindestens seit einem Jahrzehnt absehbar: „Die Gesundheit des Menschen ist bedroht, je mehr er sich von den natürlichen Lebensbedingungen entfernen muss, mit seiner Gesundheit, aber auch seine Arbeitskraft, die ein unersetzlicher Produktionsfaktor ist. Diese Gefahren sind glücklicherweise in Österreich – abgesehen von der Umgebung der Großstädte und einigen Industriegebieten – noch nicht so spürbar wie in anderen Staaten, zum Beispiel in manchen Gebieten der Deutschen Bundesrepublik, wo auf die acht Millionen Einwohner des Ruhrgebietes jährlich 1,5 Millionen Tonnen Asche und Staub und 4 Millionen Tonnen Schwefeldioxyd niedergehen, die Vegetation verkümmert, die Gewässer vergiftet sind und die Bronchien der Bewohner wie Kamine verrußt werden. Unsere Städte liegen auch nicht unter einer Dunstglocke, wenn warme Luftschichten eine kalte überlagern und sich die Rauchgase, Ruß und Asche zu dem gefürchteten ‚Smog’ ballen wie in London, Los Angeles usw.“ (Kaut 1964: 434f).

Aus der Sicht des Umweltschutzes stellte sich die relative ökonomische „Rückständigkeit“ als eine durchaus günstige Ausgangssituation dar: 46

„Österreich war nicht so dicht besiedelt wie andere europäische Staaten. Es hatte kaum industrielle Ballungsräume, wie etwa das Ruhrgebiet in der BRD. 39% der Bevölkerung lebten in Städten über 20.000 Einwohner, in der BRD waren dies 60%, in Schweden 56%. Auch ist die städtische Bevölkerung im internationalen Vergleich eher unterproportional gewachsen: von 1965 bis 1975 um 5%, in den USA um 21%, in der BRD um 27%. Die PKW-Dichte war mit 270 Stück pro tausend Einwohner vergleichsweise niedrig. In der BRD betrug sie 330, in der Schweiz 320 und in den USA 520. In Österreich kamen auf einen Quadratkilometer 21 PKW, in der BRD 73, in Italien 50 und in der Schweiz 44. Auch das Autobahnnetz ist relativ langsamer gewachsen als in vielen anderen Industriestaaten“ (Glatz 1986: 116).

Gleichzeitig zur Rückständigkeit fiel die Entstehungsperiode der österreichischen Umweltpolitik mit einer Hochkonjunktur zusammen, welche umweltpolitische Maßnahmen, die als unproduktive Investitionen und als potenzieller Wachstumsverlust gesehen wurden, leichter umsetzbar erscheinen ließ. Das anhaltende Wachstumstempo wiederum löste Sorgen aus, wie lange es dauern würde, bis der ständig wachsende Verbrauch von Rohstoffen zu einer Verknappung der nicht-regenerierbaren Rohstoffreserven führen werde. Infolge des Ölpreisschocks 1973 hatte sich zwar das Wachstum verlangsamt, Österreichs Wirtschaft wuchs jedoch nach wie vor rascher als jene in anderen europäischen Ländern, und die Arbeitslosigkeit blieb auf einem niedrigeren Niveau als in anderen Industriestaaten. Arbeitslosigkeit war ja ein wichtiger Faktor innerhalb des austrokeynesianistischen Paradigmas. Sie wurde für den Niedergang der Demokratie und den Rechtsruck in der Ersten Republik verantwortlich gemacht, weshalb Vollbeschäftigung ein wichtiges Ziel der Zweiten Republik geworden war. Diesen Konsens musste auch die entstehende Umweltpolitik akzeptieren, der bei allen Akteuren in diesem Politikfeld in der festen Überzeugung mündete, dass die Kosten des Umweltschutzes erst verdient werden müssten und Maßnahmen weder Unternehmen noch Arbeitsplätze gefährden dürfte. Im Folgenden sollen unterschiedliche Interpretationen verschiedener Akteure über die Entstehung der Umweltpolitik und ihres Verlaufs in der stürmischen Anfangsphase herausgearbeitet und anhand ihrer Paradigmen analysiert werden. Umweltpolitik – wie könnte es bei einem so komplexen Thema auch anders sein – wird als ein umkämpftes Politikfeld in sehr unterschiedliche Diskurse eingebettet, was schließlich zur Herausbildung von Diskurskoalitionen führt. Für die einen geht die Umweltpolitik auf eine lange Tradition zurück und ist die kluge und zeitgemäße Weiterentwicklung bestehender Politiken; für andere bedeutet ihre „Erfindung“ einen fundamentalen Bruch mit der Vergangenheit und die (eventuell auch unzureichende) Institutionalisierung einer neuen Politik. Für die einen sind bestimmte Politikbereiche und bestimmbare staatliche oder nichtstaatliche Akteure für die Entstehung der Umweltpolitik entscheidend gewesen, für andere waren politische und ökonomische Strukturen und deren Auswirkungen – insbesondere die zahlreichen Proteste und der damit verbundene Druck von unten – ausschlaggebend. Wir wollen im Folgenden erklären, welche Entwicklungen Anfang der 1970er Jahre zusammengetroffen sind, wie sich dazu eine dominante Sichtweise herausgebildet und zur Schaffung einer bestimmten Art und Weise der Problembearbeitung beigetragen hat. Dieser Ansatz inkludiert den Versuch, auch zu zeigen, welche Sichtweisen und Lösungsansätze dabei auf der Strecke blieben bzw. welche konkurrierende Paradigmen weiterhin Bestand und politischen Einfluss gehabt haben und worin die spezifischen Pfadabhängigkeiten bestehen.

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3.1 Vorläufer und Wurzeln des modernen Umweltschutzes Der Begriff der Umweltpolitik, wie er heute verwendet wird, steht für hochkomplexe Zusammenhänge und Wechselverhältnisse im Umgang zwischen Mensch und Natur, für eine Krise der gesellschaftlichen Naturverhältnisse sowie für deren gesellschaftspolitische Regulierung. Mit seiner Einführung wurde eine neue Staatsaufgabe definiert, d.h. dass dem Staat hinsichtlich der wachsenden Umweltprobleme dort eine Problemlösungskapazität zugeschrieben und auch zugetraut wurde, wo der Markt und andere Steuerungsmechanismen versagen. Vom Menschen verursachte Umweltprobleme haben freilich eine längere Geschichte. Insbesondere in den letzten 200 Jahren haben die Industriegesellschaften die Natur gehörig unter Druck versetzt, Quellen ausgebeutet und Senken verseucht, sodass die „Grenzen des Wachstums“ immer mehr sichtbar wurden. Zunehmend wurde die Ressourcenausbeutung komplizierter und teurer, und am Ende der Produktion drängte sich der Konsum- und Wegwerfgesellschaft das „Müllproblem“ auf. Vor der Entstehung der „modernen“ Umweltpolitik gab es bereits Umwelt- und Ressourcenkonflikte sowie vereinzelte Proteste und Maßnahmen. Der in den 1970er Jahren etablierte Begriff des (technischen) Umweltschutzes baute also einerseits auf einer Reihe z.T. schon lange bestehender hoheitlicher Vorschriften auf, um verschiedensten „Schutzbedürfnissen“ nachzukommen, andererseits ging es bei der Schaffung und Etablierung des neuen Politikfeldes und den damit verbundenen institutionellen Wandel um die Kanalisierung von vorwiegend lokalen und regionalen Konflikten und um die Vermeidung einer Legitimationskrise des Staates. „Umweltschutz“ vor 1970 verfolgte insgesamt noch weitgehend andere Ziele als den Schutz der Umwelt wie z.B. die Sicherheit am Arbeitsplatz oder den geregelten und sicheren Umgang mit Giften und Medikamenten. Eine besonders lange Tradition gibt es hinsichtlich des Waldschutzes gegen verschiedene Auswüchse (für Rodungen gab es z.B. sogar schon seit den 13. Jahrhundert Einschränkungen, und 1852 erließ Kaiser Franz Josef I ein kaiserliches Patent über die Erhaltung und Pflege der Wälder) sowie beim Gewässerschutz. Gesetzliche Regulierungen im Bereich des Forstwesens, der Fluren und Felder, der Jagd und Fischerei sowie zum Schutz einzelner Tierarten waren ökonomisch, nicht ökologisch motiviert. Waldbesitzer setzten dabei auch durch, dass sie für Schäden entschädigt wurden, was freilich nur möglich war, solange der Verursacher eindeutig feststellbar und das Schadensausmaß nicht zu hoch war. Betont wurde bei all diesen Regelungen der Nützlichkeitsgedanke, wie z.B. die Unterscheidung von „nützlichen“ und „schädlichen“ Tieren und Pflanzen zeigt: „Die Bedeutung und die besondere Aufgabe vieler so genannter schädlicher Tiere und Unkräuter im Kreislauf der Natur wurden nicht entsprechend erkannt und gewertet. So ging es bei den frühen „Naturschutzmaßnahmen“ des 19. Jhdts. nicht um Ökologie, sondern um Ökonomie. Der Schutz der Natur war ein solcher für die Nutzung und kein Schutz vor der Nutzung“ (Welan 1997: 15).

Eine der Wurzeln des modernen Umweltschutzes ist der aus dem Römischen Recht übernommene Immissionsschutz. Dieses Kerngebiet des Umweltschutzes lag bis 1972 in der Kompetenz des Sozialministeriums, das in seiner Zuständigkeit für das Gesundheitswesen eine Abteilung für Lufthygiene etabliert hatte. Mit dem Immissionsschutz wurden Grenzund Schwellenwerte für Konzentrationen verschiedener Schadstoffe festgelegt, die allerorts zu einer „Politik der hohen Schornsteine“ führten. Eine weitere Wurzel des modernen Umweltschutzes war mit dem Arbeitnehmerschutz und hier insbesondere dem Unfallschutz ebenfalls im Sozialministerium beheimatet: Als sich mit Erfindung der Dampfmaschine im 48

Rahmen der Industriellen Revolution die Arbeitsunfälle gehäuft hatten, lag es im Interesse der Arbeitgeber, die zivilrechtlich für diese Arbeitsunfälle haftbar waren, eine Unfallversicherung ins Leben zu rufen. Der Arbeitnehmerschutz beinhaltete auch den Schutz vor verschiedensten Berufskrankheiten wie z.B. vor Staub, Giftstoffen oder Lärm am Arbeitsplatz, für den sich traditionell die Arbeiter- und Gewerkschaftsbewegung stark einsetzte. Umweltrelevante Regulierungen gab es auch im Bereich des Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzbuches (ABGB) und der Gewerbeordnung (GewO). Das ABGB bezog sich hauptsächlich auf die nachbarrechtliche Beeinflussung und auf unmittelbare Einwirkungen (Immissionen) von Nachbargrundstücken. Der Eigentümer eines Grundstückes konnte dem Nachbarn die von dessen Grund ausgehenden Einwirkungen durch Abwässer, Rauch, Geruch, Lärm usw. insoweit untersagen, als sie das nach den örtlichen Verhältnissen gewöhnliche Maß überschritten und die ortsübliche Benutzung des Grundstückes wesentlich beeinträchtigten. Nach der Gewerbeordnung in der Fassung von 1973 durften Gewerbebetriebsanlagen nur mit Genehmigung der Behörde errichtet oder betrieben werden, wenn sie u.a. geeignet waren, die Nachbarn durch Geruch, Lärm, Rauch, Staub nicht zu belästigen (Holzer 1978: 124). „Das ABGB aus dem Jahr 1811, die Gewerbeordnung aus dem Jahr 1859, die Bauordnungen der Länder aus den sechziger, siebziger und achtziger Jahren des vorigen Jahrhunderts und das Reichwasserrechtsgesetz aus dem Jahre 1969 enthielten im Wesentlichen schon jene Rechtsvorschriften, die weiterentwickelt und ergänzt auch heute noch wesentliche Belange des österreichischen Umweltschutzes regeln“ (Schäfer 1975: 114).

Insgesamt beschränkte sich die Politik damals aber auf sporadische und punktuelle Ansätze, die insbesondere dem Gesundheitsschutz oder der Abwehr wirtschaftlicher Beeinträchtigungen und nur indirekt und untergeordnet dem Schutz der Umwelt an sich dienten. Im Gegensatz zur modernen Umweltpolitik weisen ihre Vorläufer andere Akteursstrukturen, Arbeitsaufteilungen, Paradigmen und Zielsetzungen auf. So wie die staatliche Umweltpolitik hat auch die Umweltbewegung ihre Vorläufer. Im späten 19. Jahrhundert leistete die Bürgerinitiative des Mödlinger Politikers und Journalisten Josef Schöffel Widerstand gegen die Zerstörung des Wienerwalds (1870-72), indem sie sich erfolgreich gegen Bodenspekulanten zur Wehr setzte. Dazu verfasste Schöffel zahlreiche Artikel im „Wiener Tatblatt“, in denen er für die Ideen des Heimat- und Naturschutzes Partei ergriff. Der „bürgerliche“ Alpenverein (der 1862 gegründet wurde und 1927 den Naturschutzgedanken in die Statuten aufnahm), die ersten Denkmalschutzorganisationen, der sozialdemokratische Touristenverein „Die Naturfreunde in Österreich“ (1895) und ihre Jugendorganisationen oder die Lebensreformbewegung waren Ende des 19. Jahrhunderts entstanden. Der Österreichische Naturschutzbund (ÖNB) wurde 1913 ins Leben gerufen. Ging es den konservativen Naturschützern darum, Einzelobjekte, Arten und Denkmäler vor dem Menschen zu schützen und zu bewahren, so ging es den Sozialdemokraten um die Erschließung der Natur für die Arbeiter und um den damit assoziierten Erholungswert im Rahmen einer kulturellen Arbeiterbewegung. War diese Kulturbewegung Anfang des 20. Jahrhunderts noch relativ stark, so verlor sie in den Kriegsjahren und in der anschließenden Phase der nachholenden Modernisierung weitgehend an Bedeutung in der Arbeiterbewegung, ohne gänzlich verloren zu gehen. Auch die Bestrebungen, Teile der Natur unter besonderen Schutz zu stellen und dauerhaft der industriellen Nutzung zu entziehen, haben eine lange Tradition, die auf den (europaweiten) Import der Nationalpark-Idee aus den USA zurückgeht. Private Vereine und 49

amtliche Dienststellen versuchten gemeinsam solche Ziele in Österreich umzusetzen. Doch überwogen die wirtschaftlichen Interessen dermaßen, dass die Erschließung weiterer Teile der Natur nicht aufzuhalten war. 1952 sammelte der Österreichische Naturschutzbund 120.000 Unterschriften für die Erhaltung der Krimmler Wasserfälle, und in den darauf folgenden Jahren organisierte der ÖNB eine Reihe von Protestaktionen gegen geplante Großprojekte der Energiewirtschaft, die in einer komplexen „Baukoalition“ bestehend aus EVUs, Bauindustrie, Banken, Gewerkschaften und Politikern besonders stark dem Wachstumsparadigma der Nachkriegszeit verhaftet war. Anhand solcher Konflikte zeigte sich, welche Vorstellungen hier aufeinander getroffen waren. Während es den Naturschützern um den Erhalt eines einmaligen Naturwunders und ökologisch besonders wertvoller Habitate ging, war es für die Befürworter solcher Großprojekte der Sieg der Technik und des Menschen über die Natur und Garant für den weiteren Wohlstandszuwachs und gesellschaftlichen Fortschritt. Die Nationalparkprojekte Hohe Tauern und Neusiedler SeeSeewinkel waren über Jahrzehnte zentrale Forderungen der Naturschützer. 1963 gab schließlich eine Kampagne zur Rettung der Langen Lacke Anlass zur Gründung des WWF Österreich. Politisch blieb der Naturschutz jedoch bis Anfang der 1970er Jahre bedeutungslos. Das Paradigma, die Natur vor dem Menschen zu schützen und die Natur um der Natur Willen zu konservieren, ohne auf alternative Nutzungsformen der geschützten Landschaftsteile einzugehen, hatte keine Durchsetzungskraft im Vergleich zum dominanten Wachstumsparadigma der Nachkriegsjahrzehnte. Zur modernen Umweltpolitik weist die Naturschutzbewegung sowohl Kontinuitäten als auch Brüche auf. Am Beginn der 1970er Jahre waren also unterschiedliche Akteure mit ihren Sichtweisen und Traditionen vorhanden, die mit ihren spezifischen Erfahrungen und Wahrnehmungen über Probleme und deren Ursachen sowie möglichen Lösungsansätzen verbunden waren. Zum einen gab es den traditionellen Naturschutz, der bereits in der Zwischenkriegszeit ein eigenes Politikfeld auf Länderebene geworden war. Neben den amtlichen Naturschutzbehörden mit ihren ziemlich schwachen Kompetenzen und kaum Ressourcen waren die Träger dieser Bewegung zahlreiche private Vereine zum Schutz der Natur mit unterschiedlichsten Traditionen, die zum Teil eng kooperierten. Die Kernthemen dieser oft auch personell verflochtenen Akteurskoalitionen waren Naturdenkmalschutz, Artenschutz, Naturschutzgebiete und Landschaftsschutz. Unter den Bundesländern waren insbesondere Wien und Niederösterreich die Vorreiter. Für diese Naturschutz-Akteurkoalitionen bedeutete der Aufschwung des Themas Umweltschutz infolge spür- und sichtbar gewordener Umweltveränderungen nicht einfach nur die Möglichkeit, lange verfolgte Ziele endlich umsetzen zu können und über vereinzelte Naturschutzaktivitäten hinauszukommen. Es veränderte sich damit auch der klassische Naturschutzdiskurs der Nachkriegsjahrzehnte, der das Ziel verfolgt hatte, schöne und beeindruckende Landschaftselemente zu erhalten, sodass dieser Diskurs noch mehr mit gesellschafts-, kapitalismus- und modernisierungskritischen Themen verschmolz und eine Neupositionierung zur Thematik Natur und Technik verlangte. Auch musste der Naturschutz die engen Grenzen des Arten- und Flächenschutzes verlassen und sich auf den Diskurs über komplexe Nutzungsansprüche und den damit verbundenen Konflikten und ihren Akteuren einlassen (vgl. Payer/Zangerl-Weisz 1997). Trotzdem und v.a. auch aufgrund des Politikstils der traditionellen Naturschützer wird der Naturschutz bis heute nicht von allen Akteuren als Vorläufer des Umweltschutzes akzeptiert. Gravierende Unterschiede werden beispielsweise in den philosophischen Grundlagen ausgemacht: „Der Naturschutz ist keine Umweltbewegung und auch kein Vorläufer. Der Naturschutz ist eine romantische Idee des ausgehenden 19. Jahrhundert, im Mittelpunkt steht das Wohlgefallen des

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Menschen an der Natur. Er hat sich dann verselbständigt zu einem Schutz der Natur in der man den Menschen als störend und überflüssig empfunden hat. [...] Die Aktivitäten in den 1970er Jahren waren Natur- aber nicht Umweltschutz: [...] der Naturschutz unter der aufkommenden Grünbewegung war ein eher menschenfeindlicher Schutz der Natur. Der Immissionsschutz hat dabei keine Rolle gespielt, auch nicht die natürlichen Ressourcen. Der alte Naturschutz, das waren die Bergsteiger, die sich am Sonnenaufgang und den Blumen erfreut haben und die Blumen deshalb geschützt haben, damit sie nicht verschwinden und er sie weiter anschauen kann. Dann kam eine militantere, modernere Umweltschutzbewegung, die – unter dem Eindruck der globalen Zerstörung – die Güter an sich geschützt hat; die einen waren religiös motiviert (die Schöpfung Gottes), die anderen waren mehr linke Kämpfer. Diese Bewegung hat einen völlig neuen Naturschutz gebracht, nämlich die Natur selbst als solche zu schützen. [...] Und dann kam die neue Betrachtungsweise, die gesagt hat: nicht weil es ein Eigentum des Menschen ist, wollen wir es schützen, sondern um ihrer selbst willen. Und dann gab es einen Naturschutz der ganz anders motiviert war, das war jener der Industrie und der Bundeswirtschaftskammer: Wir müssen die natürlichen Ressourcen schützen, also die natürlichen Ressourcen als ein Produktionsmittel (Luft, Wasser) – das ist die Nachhaltigkeit“ (Interview mit ehem. Leitenden Mitarbeiter im Umweltministerium).

Unabhängig von den Entwicklungen des Naturschutzes kann jedenfalls festgestellt werden, dass neuartige Umweltprobleme und deren Wahrnehmung eine weitreichendere Politikformulierung erforderten und sowohl die bestehenden Akteure herausforderten, als auch neue Akteure und neue institutionelle Arrangements entstehen ließen. Umweltschutz als weitreichenderes Anliegen war lange auch die Angelegenheit von Einzelpersonen, die sich als Vorkämpfer verstanden. Sehr früh engagierte sich der Autor und Essayist Günther Schwab für einen aktiven Umweltschutz. Mit Büchern wie dem legendären „Tanz mit dem Teufel“ (1959), das zahlreiche Neuauflagen erlebte, wurde er berühmt. 1960 gründete er den konservativen „Weltbund zum Schutz des Lebens“. Der Kunsthistoriker Walter Sedlmayr wandte sich seit den 1960er Jahren gegen Stadterweiterungspläne und rief zum Widerstand auf. Seine Aufrufe wurden Manifeste der allerorts entstehenden Bürgerbewegungen. Bei den staatlichen Akteuren auf Bundesebene setzte in den frühen 1960er Jahren die Problemwahrnehmung langsam ein. Die Reinhaltung der Gewässer war zu einem brennenden „Problem im ganzen Land geworden, mit dem sich eigene Fachgruppen, Tagungen, Zeitschriften usw. intensiv beschäftigen und das die Öffentlichkeit – zu Recht – alarmiert“, wie es im Gutachten für den 1. Österreichischen Juristentag hieß (Hartig 1961: 5). 1963 befasste sich vor dem Hintergrund wachsender Probleme der Ministerrat mit dem Gewässerschutz. In der Verunreinigung der Quell- und Grundwässer wurde eine Gefährdung der Trinkwasserversorgung mehrerer Städte erkannt. Gesundheitsschäden waren durch die Seennutzung zu befürchten, die durch Schmutz, Schlamm, Öl, Algenentwicklung und durch Siedlungsabwässer massiv und so sehr beeinträchtigt waren, dass bereits Badeverbote unausweichlich erschienen. Zunehmend fürchtete die in Österreich besonders starke Tourismusbranche um ihre Zukunft. Obgleich es bereits das Wasserrechtsgesetz gegeben hat, bedeutete der Widerstand von Gemeinden, Industrie- und Gewerbebetrieben, die sich gegen die Errichtung der kostspieligen und von ihrem Standpunkt unproduktiven Abwässerreinigungsanlagen wehrten, Vollzugsprobleme. Insgesamt blieben Umweltprobleme für die etablierten politischen Akteure jedoch lästige Randthemen, denen nur ungern Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Die politischen Parteien und die politischen Eliten maßen der „Umwelthygiene“ noch keine Bedeutung zu und der „technische Umweltschutz“ war noch nicht erfunden. Den zuständigen Behörden, 51

die zum Schutz der Umwelt oft ebenso wenig Kompetenzen besaßen als ihre Vorläufer im Naturschutz, wurde vonseiten der Politikadressaten wenig Verständnis entgegengebracht, immerhin kämpften die Natur- und Umweltschützer gegen jahrzehntealte Praktiken, erworbene Rechte und fest verankerte Sichtweisen. Die Bauern betrachteten es beispielsweise als ihr ureigenes Recht, auf ihrem Grund und Boden machen zu können, was sie wollten und folglich auch ihren Abfall hier zu entsorgen. Für Industrie und Gewerbe war es selbstverständlich, dass gewerberechtlich genehmigte Betriebe ungestört von umweltpolitischen Forderungen wirtschaften dürften. Dass mit dem Umweltschutz elementare Lebensfragen zusammenhängen und mit der Umweltzerstörung auch die Grundlagen des Wirtschaftens zerstört werden, wurde (noch) nicht erkannt. Durchschlagende Argumente waren höchstens, dass der Fremdenverkehr als wichtiger Erwerbszweig und Devisenbringer darauf angewiesen ist, dass die Landschaft nicht „in eine Kultursteppe“ verwandelt wird (Kaut 1964: 438). Trotzdem gab es aber auch in den 1960er Jahren „partielle Fortschritte“, die „allerdings meist erst nach heftigen Auseinandersetzungen in der Presse“ zustande gekommen waren: „Gleichzeitig aber erfolgen immer wieder da und dort schwerwiegende Eingriffe, es wird häufig und gerade von Stellen des Bundes drauflos projektiert, als ob es keinen Naturschutz gebe, und dann, falls sie rechtzeitig davon erfährt, greift die Naturschutzbehörde des betroffenen Bundeslandes ein und ‚macht Schwierigkeiten’. Die Naturschutzgesetze der Bundesländer scheinen in manchen Wiener Ministerien noch gar nicht bekannt zu sein. Es fehlt an der Koordination der Bundesländer untereinander ebenso wie mit dem Bund“ (Kaut 1964: 439).

Schon die Vorläufer des modernen Umweltschutzes kannten also Vollzugsprobleme, die mit föderalen Strukturen, Kompetenzaufteilungen und Koordinationsproblemen zu tun hatten. Erst langsam und infolge des Wandels des Problemdrucks veränderten sich das Bewusstsein und die Problemperzeption. Sichtbare, spürbare und riechbare Veränderungen beim Wald, bei den Gewässern, v.a. bei den Seen, hinsichtlich der Lärmentwicklung, der Luftgüte und der Staubemissionen oder ausgehend von wilden Deponien brachten zunehmend weitere Interessen und Akteure ins Spiel: Die Fischer klagten über im Wasser treibende tote, vergiftete Fische; die Tourismus- und Freizeitwirtschaft kritisierte die Landschaftszerstörung als Bedrohung ihrer Zukunft, die Gefährdung der Wasserqualität der Badeseen; und zunehmend befürchtete auch die Industrie, dass die Gewässer bald nicht mehr industriell nutzbar sein würden. Arbeitnehmervertreter wiederum sahen durch die damaligen Entwicklungen den freien Zugang zu Seen und den Erholungswert einer sauberen Umwelt insgesamt und damit die Lebensqualität und Gesundheit bedroht. Als Anfang der 1970er Umweltpolitik als Thema entdeckt wurde, handelte es sich dabei noch um einen durchaus offenen Begriff. Insbesondere war noch unklar, welche Sachgebiete darunter subsumierbar sein sollten (siehe Wimmer 1974: 83). Obgleich Umweltschutz als komplexe Aufgabe, gekennzeichnet durch „Verflechtung und Summierung der Geschehnisabläufe“ (ib.: 85), wahrgenommen wurde, musste die neue Staatsaufgabe in das bürokratische arbeitsteilige System der Problembearbeitung angepasst, also Komplexität entsprechend reduziert werden. Um Umweltschutz wirksam zu machen, sollte er als ein Staatsziel anerkannt werden. Dem Staat wurde die Verpflichtung zugeschrieben, „durch Unterstützung und Ergänzung der gesellschaftlichen Initiativen in diesem Bereich zu einer Humanisierung von Wirtschaft und Technik beizutragen“ – so hieß es im Zwischenbericht des Bundeskanzlers vom 28.11.1972 zur Entschließung des Nationalrates vom 14.3.1972 betreffend Umweltschutz (E9-NR/XIII GP nach Wimmer 1974: 86 u. 93, Anm. 15). 52

Mit dem Einsetzen der Umweltpolitik kam es dann auch zu unterschiedlichen Definitionsversuchen, was denn nun eigentlich das neue Politikfeld sein sollte. Die Vereinten Nationen formulierten 1972 auf der ersten Umweltkonferenz in Stockholm „Umwelt“ als Sammelbegriff für die Summe der Lebensverhältnisse, „die den Stand der Ernährung, die medizinische Versorgung, das Vorhandensein von Konsumgütern und den politischen Status – also Frieden und Freiheit – mit einschließt und besser mit Lebensqualität zu umschreiben wäre“ (Amt der Salzburger Landesregierung 1980: 11). Im deutschsprachigen Raum setzte sich jedoch eine engere Definition, die im Umweltprogramm der bundesdeutschen Bundesregierung 1971 formuliert worden war, durch. Demnach bezeichnete Umweltpolitik die Gesamtheit aller Maßnahmen, die notwendig sind um dem Menschen eine Umwelt zu sichern, wie er sie für seine Gesundheit und für ein menschenwürdiges Dasein braucht, um Boden, Luft, Wasser, Tier- und Pflanzenwelt vor nachteiligen Wirkungen menschlicher Eingriffe zu schützen und um Schäden oder Nachteile aus menschlichen Eingriffen zu beseitigen (ib.). Daraus entwickelte sich ein Umweltschutzbegriff, „der sich seiner engen Beziehungen zu Gesundheitswesen, Raumordnung und Naturschutz wohl bewusst ist, sich aber doch als ‚technischer Umweltschutz’ auch wiederum davon abgrenzt“ (ib.). Konkretisiert wurden die ersten Definitionen durch die Benennung der konkreten Aufgaben der Umweltpolitik: „Nach einer von der Beratenden Versammlung des Europarates am 30.9.1969 beschlossenen Empfehlung (562) umfasst der Umweltschutz sowohl Maßnahmen in Bezug auf den Wohnraum, die einwandfreie Beschaffung und Reinheit von Lebensmitteln, die Verhütung von Luft- und Wasserverschmutzung, die Lärmbekämpfung, die einwandfreie Beseitigung von Abfällen als auch Maßnahmen hinsichtlich der Gesundheit und Wohlfahrt der Dienstnehmer“ (Wimmer 1971: 645).

Die Einengung der Umweltschutzpolitik auf einen technischen Umweltschutz, dessen Hauptaufgaben in der Reinhaltung der Luft und des Wassers, der Bekämpfung des Lärms und der schadlosen Beseitigung des Abfalls sowie im Strahlenschutz und der Kontrolle der Umweltchemikalien bestanden, ermöglichte nun die Aufnahme in die politischadministrative Arbeitsteilung und die Formulierung der rechtlichen Rahmenbedingungen der neuen Staatsaufgabe. Wimmer (1974: 84) definierte in Österreich Umweltschutz als „die Summe aller jener Maßnahmen, »die zur Beseitigung bereits eingetretener Schäden oder zur Vorsorge vor weiteren Schädigungen unserer natürlichen Umwelt (mit ihren Hauptfaktoren Luft, Boden, Wasser, Pflanzen, Tiere) erforderlich sind«“. Damit war festgelegt, dass Umweltschutz Sache des besonderen Verwaltungsrechts ist und die Normen des Umweltschutzes die gesamte Rechtsordnung mit unterschiedlichen Schwerpunkten durchziehen. Die entsprechende juristische Begrifflichkeit musste freilich erst entfaltet werden. Das Ziel des Umweltschutzes wurde in der „Humanisierung der Technik durch das Recht“ gesehen, wobei von einer grundsätzlichen „Frontstellung von Recht und Technik“ auszugehen war (Wimmer 1974: 85). Die Vorstellung passte sowohl gut in das sozialdemokratische Weltbild, die Technik, den Kapitalismus, die Arbeitsbeziehungen und die Naturverhältnisse zu humanisieren, als auch in das konservativ-christliche Weltbild, die freie Marktwirtschaft sozial abzufedern und Traditionelles und Werte zu sichern. Das für den Umweltschutz erfundene Paradigma „Schutz des Lebens – Gesundheitsschutz“ blieb jedoch von einem dominanten Wachstumsparadigma überlagert. Die späteren Paradigmen der ökologischen Modernisierung, aufseiten der Sozialdemokratie definiert als „Weg der ökologischen Modernisierung der Industriegesellschaft“ und aufseiten der ÖVP als „Strate53

gie der Ökosozialen Marktwirtschaft“, leiden in ihrem Kern immer noch daran, dass sie einem wenn auch gewandelten Wachstumsparadigma verhaftet blieben, wie ich später noch argumentieren werde.

3.2 Wo setzt die erste Phase an? „In der Gesellschaftspolitik moderner Industrienationen bahnt sich ein Entwicklungsprozess vom Leistungsstaat zum Umweltgestaltungsstaat an.“

Dr. Ingrid Leodolter Bundesministerin für Gesundheit und Umweltschutz (In: BMGU 1974) Umweltschutz wurde in allen westlichen Industriestaaten in der Phase zwischen Mitte der 1960er bis spätestens Anfang der 1970er Jahre zu einem brennenden politischen Thema. Die Bedrohung der Umwelt wurde als Preis für den wirtschaftlichen und technischen Fortschritt und den damit verbundenen Wohlstand interpretiert. Bücher wie »Silent Spring« (Rachel Carson 1962); »The Population Bomb« (Paul R. Ehrlich 1968) und »The Limits to Growth« (Donella Meadows u.a. 1972) alarmierten Teile der politisch-administrativen Eliten und der Bürger, was eine fast gleichzeitige Bewegung von unten und von oben auslöste. Umweltschutz wurde als neue Staatsaufgabe definiert, welche die Qualität des Lebens erhalten und verbessern sollte. In den USA hatte Präsident Johnson die positive Wertung dieser neuen Aufgabe und Herausforderung der Politik zu nutzen versucht, um vom Vietnamkrieg abzulenken. In der BRD hatte die Politik auf ein enormes Medienecho reagiert, das Umweltschutzfragen entgegengebracht worden war (Glatz 1986: 115). 1970 gab es infolge der Initiative eines US-Senators den ersten „Tag der Erde“ (Earth Day); in Europa wurde 1970 als das „Europäische Naturschutzjahr“ ausgerufen. Der zuvor ungebräuchliche Begriff des Umweltschutzes wurde rasch durch die Massenmedien populär. Innerhalb weniger Jahre gewann das Umweltthema an enormer Bedeutung in den Bereichen Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Öffentlichkeit und Wissenschaft, und Umweltschutz wurde nicht länger als rückwärtsgewandte Naturschwärmerei abgetan. Ein weiteres Signal eines umweltpolitischen Aufbruchs bildete die UN-Umweltkonferenz 1972 in Stockholm. Diese Konferenz diente den Delegierten und damit den Nationalstaaten zur internationalen Koordination des neuen Handlungsfeldes; gleichzeitig nutzten neu entstandene Umweltschutzgruppen im Rahmen einer inoffiziellen Parallelveranstaltung die Konferenz zur Vernetzung und Absprache. International gilt daher das Jahr 1970 als Beginn der eigentlichen modernen Umweltpolitik. Für Österreich wird der Beginn des „neuen“ Politikfeldes Umweltpolitik ebenfalls mit Beginn der 1970er Jahre angesetzt. Volkmar Lauber (1992, 1996 u. 1997a) stellt die damit beginnende erste Phase (1970-1979) als zähen Prozess dar, der Österreich im internationalen Vergleich als einen Nachzügler erscheinen lässt. Eine etwas andere Gewichtung nehmen Fischer-Kowalski/Payer (1995: 559) vor: 1973 bis 1986 wird hier als erste Phase beschrieben, in der sich „Umwelt als Brennpunkt sozialer Bewegung“ herauskristallisiert hat. Die Periode 1945-1973, die dadurch abgelöst wurde, bezeichnen die beiden Autoren als „Wirtschaftswunder und blinder Naturverschleiß“. Ein wesentlicher Input für die Politikformulierung waren die im Zuge des rasanten Wirtschaftswachstums gestiegenen Energieund Stoffströme, die zu unschwer wahrnehmbaren Veränderungen führten. Die Verschmutzung der Gewässer hatte auf Druck der Fremdenverkehrswirtschaft bereits in den 1950er 54

Jahren Maßnahmen erzwungen: Das Wasserrechtsgesetz (1959), das den Schutz und die Reinhaltung von Gewässern zum vorrangigen Regelungsziel erhob, wird als eine der ersten „umweltpolitischen“ Maßnahme angesehen (Fischer-Kowalski/Payer 1995: 559; Moll 1995). Der staatliche Umweltschutz verstand sich in dieser frühen Periode eher als „gesundheitspolitische Frage“ (BM Leodolter, in BMGU 1974), daher auch die Namensgebung des ersten Umweltministeriums, das Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz (BMGU) hieß. Die Schaffung dieses Ministeriums im Jahre 1972 wurde als „Wendepunkt zum modernen Umweltschutz in Österreich“ präsentiert (ib.). Seit 1970 wurde Umweltschutz seitens der Regierung als ausdrückliches Staatsziel interpretiert. In der Periode 1945 bis 1973 kam es zur Massenmotorisierung, die Landwirtschaft wurde im Zuge der Grünen Revolution industrialisiert, das Artensterben setzte ein. Grundwasservergiftung, Wegwerfgesellschaft, Technologisierung, Gewässerverbauungen, Trinkwasserversorgung waren die zentralen Themenfelder und Trends, die den politischen Diskurs prägten. Zu Beginn der 1970er Jahre stand die Lösung besonders akuter lokaler Probleme auf der Tagesordnung, die aufgrund der föderalen Struktur insbesondere auf Länderebene zur Politikformulierung zwangen. Zum Umweltschutz sollten Maßnahmen „gegen die zunehmende Verseuchung der Luft durch Industrie-, Auto- und Heizungsabgase, gegen die Verunreinigung der Flüsse und Seen durch verschmutzte Abwässer, gegen die Verschmutzung der Landschaft durch Müll und gegen die Belästigung durch Lärm und Staub“ ergriffen werden (Franz Kläring, ehem. Bürgermeisterstellvertreter von Salzburg, in: BMGU 1975). Luftreinhaltepolitik, Gewässerschutz, Strahlenschutz, Müllpolitik und Lärmschutz wurden somit als die zentralen Politikfelder mit dringendem Handlungsbedarf definiert. Während auf Bundesebene die Politik über die allgemeine Politikformulierung und über erste symbolische Maßnahmen nicht hinauskam, waren auf Länderebene allein in den Jahren 1970 und 1971 über 150 Rechtsvorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes erlassen worden (Kostelka/Unkart 1974: 357). Ende der 1960er Jahre führte der wachsende Problemdruck zu ersten Aktivitäten seitens des politisch-administrativen Systems und zu einer Zäsur hinsichtlich der bisherigen Sichtweise. Die Ablöse des bis dahin üblichen Begriffes „Umwelthygiene“ durch den modernen Begriff „Umweltschutz“ Anfang der 1970er Jahre symbolisiert diesen Wandel. Die damit formulierte Umweltpolitik basierte auf einer Arbeitsteilung: Umweltschutzmaßnahmen waren demnach von aktuellen oder potenziellen Beeinträchtigern der Umwelt zu ergreifen, während die öffentliche Hand vorbeugende Maßnahmen ergreifen sollte, damit die Entstehung von Umweltbeeinträchtigungen vermieden oder erschwert würde. Solche Maßnahmen der allgemeinen Umweltpolitik beinhalteten die Raumplanung, Infrastrukturpolitik und Landschaftspflege sowie gesetzliche Regelungen (Grenzwerte und deren Überwachung), die Erziehung, Bildung und Aufklärung sowie Forschungsförderungen (Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen 1976: 23f). 1970 ist also ein guter Zeitpunkt, den Beginn der modernen Umweltpolitik Österreichs festzulegen, um davon ausgehend Kontinuitäten und Brüche festzumachen.

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3.3 Sozialdemokratische Aufbruchsphase Das wachsende Interesse an und die Politisierung von Umweltproblemen sind in Österreich mit dem Beginn der SPÖ-Alleinregierung und damit mit einer Periode stabilen Wahlverhaltens (1971-1979) zusammengefallen. Bruno Kreisky, der sich bereits als Außenminister großes Ansehen verschafft hatte, übernahm im Januar 1967 den SPÖ-Parteivorsitz, nachdem die Partei bei den beiden vorangegangenen Nationalratswahlen schwere Niederlagen erlitten hatte und erstmals seit 1945 nicht mehr in der Regierung vertreten war. Kreiskys Erfolg war zunächst ein Sieg des Reformflügels, der für eine Öffnung der SPÖ zu bürgerlichen Wählerschichten eintrat und aus der SPÖ mittels einer Strategie des ‚catch all’ eine moderne Partei der linken Mitte machen wollte. Dazu waren eine ‚Entideologisierung’ der Partei und ein Abschied vom Lagerdenken erforderlich. Ideologie- und Grundsatzfragen rückten damit in den Hintergrund und Fragen der Taktik und des Verhaltens in tagespolitisch aktuellen Situationen in den Vordergrund. Ziele der neuen Führung waren eine Liberalisierung und Demokratisierung der österreichischen Gesellschaft und ihrer verkrusteten Strukturen auf der Grundlage der von austromarxistischen Positionen bereinigten sozialdemokratischen Ideologie. Bereits 1967 begannen Programmarbeiten der so genannten 1.400 Experten, wodurch insbesondere die Wirtschaftskompetenz der SPÖ gestärkt wurde. Die SPÖ holte sich dazu die Unterstützung von parteiunabhängigen Fachleuten, die die Offenheit und Orientierung an Sachlösungen sowie die Systemkonformität in einer überwiegend von konservativen Medien geprägten Öffentlichkeit symbolisieren sollten. Dem Wirtschaftsprogramm folgten ein Schulprogramm, ein Hochschulkonzept, ein Humanprogramm (quasi als erstes umweltpolitisches Programm der SPÖ), ein Justizprogramm und ein Verwaltungsreformkonzept. Dadurch gelang es der SPÖ, sich im Gegensatz zur starr konservativen ÖVP als moderne und reformorientierte Partei zu positionieren. Die Reformanliegen wurden mit traditionellen sozialdemokratischen Anliegen und Forderungen im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik kombiniert, was gleichzeitig die Akzent- und Schwerpunktsetzung bestimmte. Mit dem Parteiprogramm der „1.000 Experten“ setzte sich Österreichs Sozialdemokratie 1969 eine Modernisierung des bis dahin im Vergleich zu anderen westlichen Industriestaaten noch relativ rückständigen Landes zum Ziel. Vielen vermittelte diese Phase eine allgemeine Aufbruchsstimmung und die Hoffnung auf weitreichende soziale und politische Veränderungen. Durch schrittweise kleine Reformen sollte eine qualitative Veränderung der Gesellschaft erzielt werden, wobei die SPÖ bis 1974/75 durch die Hochkonjunktur und danach von ihrem Image, Garant für Vollbeschäftigung und zunehmende soziale Gerechtigkeit zu sein, profitierte. Dieser Politikansatz spiegelte die sozialdemokratische Vorstellung, dass der Staat dann gut sei, wenn er von Sozialisten regiert werde, und dass mehr Staat unter sozialistischer Führung dann auch mehr Sozialismus bedeute (Leser 1978: 158). Das Ende der Großen Koalition 1966 und der damals einsetzende Wandel zu einem fluktuierenden Wahlverhalten waren somit Auslöser für qualitative Veränderungen der innenpolitischen Szene. 1966 war die Sozialdemokratie unter Bruno Pittermann aufgrund einer mangelnden Distanzierung von der Wahlhilfe durch die KPÖ, die eine Wahlempfehlung für die SPÖ ausgegeben hatte, und durch ungeschicktes Taktieren sowie den „Fall Olah“, der der Partei einen absoluten Tiefpunkt in ihrer Popularität brachte, in die Opposition geraten. Der ÖVP-Sieg, der zur ÖVP-Alleinregierung führte, war im Wesentlichen Folge dieser schweren politischen Fehler der Sozialisten, hatte zudem jedoch auch Gründe im Wandel des Politikstils zu einem „neuen Stil der Sachlichkeit“ seitens der Volkspartei. 56

Mit dem „Klagenfurter Manifest“ von 1965 präsentierte sich die ÖVP als Partei der neuen Mitte, die „durch ihren bündischen Aufbau […] ein getreues Abbild der Gesamtgesellschaft“ darstelle (vgl. Gottweis 1983: 62). Im Wahlkampf hatte die ÖVP das Gespenst der „roten Volksfront“ an die Wand gemalt und auf ein Bündnis mit der Katholischen Kirche gesetzt. Gleichzeitig vollzog die ÖVP eine entscheidende Abkehr von der bis dahin die Parteien prägenden weltanschaulichen Bindungen. Dies geschah mit einem neuen Aktionsprogramm, das die ÖVP unter Parteiobmann Josef Klaus kurz vor Wahlkampfbeginn als „Aktion 20“ präsentiert hatte. Die Volkspartei formulierte damit auf Basis eines von Wissenschaftern ausgearbeiteten Katalogs konkrete Aufgaben für die bevorstehenden nächsten 20 Jahre. Die ÖVP hatte somit als erste österreichische Partei den Versuch unternommen, auf die gewachsene Wählermobilität und die gesunkene Parteienbindung durch ein Abgehen von der traditionellen Parteiprogrammatik zu reagieren und konnte sich damit als moderne, zukunftsorientierte und fortschrittliche Partei präsentieren. Das Resultat war ein überwältigender Wahlsieg der ÖVP, die 48,6 Prozent der Stimmen erringen konnte; ein Wahlsieg aus dem Kreisky seine Lehren gezogen hatte. Die Alleinregierung Klaus war bei ihrem Regierungsantritt mit einer äußerst schwierigen Situation konfrontiert. Das Wirtschaftswachstum war von 4,6 Prozent 1966 auf 3,1 Prozent 1967 gesunken, die Lohnsumme war im gleichen Zeitraum real gesunken. Aufgrund dieser Entwicklungen formulierte die Regierung unpopuläre wirtschafts- und steuerpolitische Maßnahmen. Die langfristigen Konzepte wichen den tagespolitischen Alltagsgeschäften. Darüber hinaus gelang unter Klaus aber auch der Interessenausgleich innerhalb der Bünde nicht, was zu nachteiligen personalpolitischen Entscheidungen geführt hatte. Insgesamt war unter dieser Regierung wenig von einem modernen gesellschaftspolitischen Konzept zu finden. In der Folge verlor die ÖVP rasch ihr gerade erst geschaffenes progressives, jugendliches Image, während die SPÖ ihr Image einer dogmatischen Klassenkampfpartei erfolgreich in ein modernes Reformerimage transformieren und damit die politische Mitte überzeugend besetzen konnte. Diese erfolgreiche Transformation der Sozialisten war wesentlich mit dem Fehlen eines österreichischen Liberalismus verbunden. Denn im Unterschied zu anderen westlichen Staaten gab es in Österreich den Liberalismus nur in seiner deutschliberalen Ausprägung. Kreisky unternahm nun erfolgreich den Versuch, die Begriffe sozial und liberal gleichsam zu besetzen und damit breitere Wählerschichten anzusprechen. In der Folge wurde die Forderung des bundesdeutschen Sozialdemokraten Willy Brandt, mehr Demokratie zu wagen, zum Synonym für eine breite gesellschaftliche Aufbruchbewegung. Die drei großen Sozialdemokraten dieser Periode, Bruno Kreisky, Willy Brandt und Olov Palme, waren sich dabei darin einig, eine „offene Partei“ anzustreben, die den neu entstandenen Bewegungen (Friedensbewegung, Studentenbewegung, Solidaritätsbewegungen, Frauenbewegung, Umweltbewegung…) ebenso Platz bieten sollte wie der neuen Mittelschicht (für die Umweltthemen besonders bedeutend wurden). Durch diese Veränderungsprozesse war es somit zu einem bedeutenden Wandel der Politik gekommen. Die klassischen politischen Lager waren durch die Modernisierung, Urbanisierung und dem damit verbundenen Wertewandel sowie der Entstehung von Wechselwählern aufgebrochen worden. Ideologien verloren an Bedeutung, während einzelne Persönlichkeiten – wie eben Kreisky – tendenziell eine zunehmende Rolle einnahmen, zumal dann, wenn sie es verstanden, die Massenmedien für sich und ihre Ziele zu nutzen. Politik wurde auch zunehmend als „technokratisches Planspiel von Experten“ verstanden (Kriechbaumer 1981: 21). Sie sollte damit auf soziologische und ökonomische Verände57

rungen reagieren können. Ausdruck dieses Wandels war auch ein entstehendes Umweltbewusstsein, zunächst v.a. bei den ökonomisch und sozial besser gestellten Mittelschichten, und ein Auflehnen gegen Autoritäten und verkrustete Strukturen insbesondere seitens der Jugend. Die Wahlen 1970 brachten der SPÖ, die dank Kreisky am besten auf diese Veränderungen reagiert hatte, 48,2 Prozent der Stimmen und 81 Mandate. Die ÖVP erzielte mit 44,8 Prozent 79 Mandate, die FPÖ mit 5,5 Prozent 5 Mandate. Durch die Unterstützung der FPÖ im Nationalrat, die sich bereit erklärte, im Gegengeschäft für eine Wahlrechtsänderung ÖVP-Misstrauensvoten nicht zu unterstützen und dem Regierungsbudgetentwurf zuzustimmen, konnte die SPÖ eine Minderheitsregierung stellen. Deren deklariertes Ziel war es, eine Modernisierung und Demokratisierung der österreichischen Gesellschaft durch systemverändernde Reformen zu erreichen. Die Grundsätze der Sozialisten sollten durch die Schaffung eines demokratischen Sozialismus realisiert werden. Tatsächlich waren diese „radikalen“ Ziele freilich durch den Sieg des Reformflügels um Kreisky weitestgehend abgeschwächt und in den Hintergrund gedrängt worden. Solange die SPÖ über noch keine absolute Mehrheit verfügte, konnte die Beschränkung auf kleine Reformen freilich noch als notwendige Zugeständnisse an die Machtverhältnisse dargestellt werden, um den nach wie vor vorhandenen linken Parteiflügel zu beruhigen. Der tatsächliche Prüfstein für den Wandel der SPÖ zu einer „linken Volkspartei“ kam erst mit der absoluten Parlamentsmehrheit. Die vorgezogenen Wahlen im Oktober 1971 brachten den Sozialisten 50,4 Prozent der gültigen Stimmen und damit klare Mehrheitsverhältnisse im Nationalrat, wie sie der Bundeskanzler unter dem Slogan „lasst Kreisky und sein Team arbeiten“ angestrebt hatte. Nach der Wahlrechtsreform, mit der die Anzahl der Sitze im Nationalrat von 165 auf 183 erhöht worden ist, kam die SPÖ nunmehr auf 93 Mandate, die ÖVP auf 80 und die FPÖ auf 10. Die ÖVP hatte sich in der Zwischenzeit nach rechts bewegt und vergeblich versucht, durch die Aufstellung umstrittener „unabhängiger“ Kandidaten aus extrem rechtsgerichteten Kreisen eine Sammlung des „nichtsozialistischen Österreichs“ herbeizuführen. Die Freiheitlichen hingegen konnten dank der von ihnen geforderten Wahlrechtsreform Mandate hinzugewinnen. Da somit keine Koalitionsverhandlungen notwendig waren, konnte rasch die Regierungsbildung erfolgen und die SPÖ ihr umfassendes Reformprogramm umsetzen, zumindest insofern dazu nicht eine Verfassungsänderung und die damit verbundene ZweiDrittel-Mehrheit verbunden war. Aus der Sicht der linken Kritiker in der SPÖ bestätigte sich jetzt, dass der Wandel unter Kreisky den endgültigen Abschied vom Ziel, den Sozialismus zu erreichen, bedeutete. Von der Mehrheit der Sozialisten wurde die Rolle des „Arztes am Krankenbett des Kapitalismus“, gegen die die Linke polemisierte und die die Sozialdemokratie schon lange davor hatte, freilich als positive Entwicklung bewertet, wenngleich die Mehrheitsrhetorik nach wie vor systemverändernde Reformen beschwor. Die Regierungserklärung von Kreisky bestand schließlich aus einer Fülle technokratischer Reformen und liberaler Nachziehverfahren, vor allem auf dem Gebiet der Straf- und Familienrechtsreform. Als systemverändernde Reformen wurden die Bekämpfung der Armut, neue Wege der Wohnbauförderung, die Änderung des Bodenrechts, die Chancengleichheit in der Bildung, die Demokratisierung der Schulen und Universitäten und eben auch das Programm für den Umweltschutz dargestellt. Im Vordergrund standen für die SPÖ insbesondere sozial- und wirtschaftspolitische Maßnahmen, Lohnerhöhungen und damit eine deutliche Verbesserung des Lebensstandards breiter Schichten. Dazu wurde eine Politik des Defizitspendings und eines Umsetzens Keynesscher Wirtschaftstheorien in die Praxis verfolgt. 58

Ein wesentlicher Wandel, der als Konsequenz dieser Modernisierung betrachtet wurde, bestand in der „Versachlichung der Entscheidungsprozesse“. Damit sollte der Tendenz zur Planung und zur Koordination der Entscheidungen Rechnung getragen werden. Versachlichung bedeutete im österreichischen System v.a. auch eine starke Einbindung der Sozialpartner und der oppositionellen Großpartei in alte wie neue Politikbereiche. Bereits die ÖVP-Alleinregierung hatte die SPÖ über die Sozialpartner in wichtige Entscheidungen mit eingebunden und damit wesentlich zur Festigung der nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffenen Konsensdemokratie beigetragen. Diese Praxis wurde von den SPÖ-Alleinregierungen fortgeführt. Zudem garantierte der Föderalismus, dass die ÖVP, die auf Länderebene nach wie vor dominierte, gebührend gehört wurde. Im Gegensatz zur SPÖ, die sich in der Oppositionsrolle vor 1970 im Nationalrat auf die Kontrolle im Rahmen der Plenardebatten beschränkte, wollte die ÖVP als Opposition jedoch nicht auf die direkte parlamentarische Einflussnahme auf die Gesetzgebung verzichten. Die Volkspartei verstand sich als konstruktive Opposition, was zur Folge hatte, dass es in den Jahren nach 1971 zu einem sprunghaften Ansteigen der Unterausschussaktivitäten kam. Mit dieser Strategie war die ÖVP vor allem in relativ unpolitischen Sachfragen erfolgreich (Wittmann 1978: 49).

3.3.1 Die Entstehung der sozialdemokratischen Umweltpolitik Als die SPÖ 1970 an die Macht gelangt war, gab es also erhebliche Erwartungen in allen Politikbereichen, seien es Hoffnungen auf eine fortschrittliche moderne Politik oder Ängste vor einer sozialistischen Politik gewesen. Im Umweltbereich waren allerdings Wissenstand und Problembewusstsein in der österreichischen Gesellschaft noch nicht besonders stark ausgeprägt. Onz (1992: 4) zufolge wurden Umweltschutzbemühungen noch weitgehend von einem relativ kleinen Akteurskreis wahrgenommen, der hier als „politische Avantgarde“ gewirkt hatte. Diese Einschätzung verdeutlicht auch eine damalige Umfrage: 1972 war Umweltschutz nur für 27 Prozent der Österreicher und Österreicherinnen ein wichtiges Anliegen (Österreichisches Jahrbuch 1987: 519). Die Grundlagen der sozialdemokratischen (im damaligen Sprachgebrauch noch: sozialistischen) Umweltpolitik waren bereits im Rahmen des Humanprogramms „Im Mittelpunkt der Mensch“ 1969 veröffentlicht worden. Zusammen mit dem Wirtschaftsprogramm galt es als „Teil der großen gesellschaftspolitischen Alternative der Sozialistischen Partei“ (SPÖ 1969: VII). Die Umwelt sollte „im Sinne ihrer Humanisierung“ beeinflusst und umgestaltet werden. Bei der Erstellung des „weitausgreifenden gesundheitspolitischen Konzeptes“ wurden „Fachleute ohne Rücksicht auf ihr politisches Heimatrecht“ eingebunden (ib.). Während sich der erste Teil des Humanprogramms der Gesundheitspolitik widmete, setzte sich der zweite Teil mit der „Umwelthygiene“ auseinander. Aufgrund der Endlichkeit der natürlichen Rohstoffquellen gelte es, in Zukunft Rohstoffe „möglichst ökonomisch auszubeuten und zu verarbeiten“ (ib.: 59). Im Detail widmete sich das Humanprogramm neben den gesundheitspolitischen Themen mit der Wasserreinhaltung, der Luftreinhaltung, der Lärmbekämpfung sowie der Ernährungspolitik und der Verhütung von Unfällen. Die Arbeitswelt hingegen wurde, wie die Parteilinke in der Jungen Generation kritisierte, ebenso wie die Frage nach möglichen und zu erwartenden sozialen Konflikten „systematisch ausgeblendet“ (W. Schwarz o.J.: 26). Mit der Regierungserklärung von Bundeskanzler Bruno Kreisky vom 27. April 1970 begann auf Bundesebene die Phase der Gesetzgebungs- und Regierungsverantwortung der 59

SPÖ, auch im Bereich der Umweltpolitik. Umweltpolitik wurde von der Regierung als Teil des Gesundheitsschutzes und „im Rahmen eines längerfristigen Gesundheitsplanes“ definiert, die jenseits aller Klassenfrage als reformistische Politik für den Menschen verstanden wurde. Der Bundeskanzler kündigte „Maßnahmen zum Schutz vor gesundheitsschädigenden Umwelteinflüssen durch Sicherung der Erholungsräume, Reinigung von Luft und Wasser, hygienische Abfallbeseitigung, Bekämpfung von Lärm und Geruchsbelästigung, Strahlenschutz“ an. Darüber hinaus sollten auch klare gesetzliche Bestimmungen „zum Schutze der Bevölkerung vor schädigenden Einflüssen bei Errichtung und Betrieb von Kernkraftwerken“ geschaffen werden (Österreichisches Jahrbuch 1970: 101). In anderen Politikbereichen kamen freilich Umweltfragen gar nicht vor. Dass Wirtschaftspolitik (Wachstum), die Energiepolitik (Bereitstellung von ausreichender und billiger Energie), die Verkehrspolitik (Ausbau von Bundesstraßen und Autobahnen, umfassender Flughafenausbau), die Landwirtschafts- oder die Raumordnungspolitik noch ganz ohne umweltpolitische Maßnahmen auskamen, entspricht der damaligen beschränkten Sichtweise der Umweltproblematik und der engen Definition der Gesundheits- und Umweltpolitik. Entsprechend einem Beschluss des Ministerrats wurde drei Monate nach der Übernahme der Regierungstätigkeit ein interministerielles Komitee mit der Ausarbeitung eines Umweltschutzprogramms beauftragt. Dieses Komitee für Umwelthygiene wurde zunächst beim für die Gesundheitspolitik zuständigen Sozialministerium eingerichtet. Es hatte die Aufgabe, die Rechtslage auf den einzelnen Gebieten des Umweltschutzes zu prüfen, Maßnahmen zur Verbesserung vorzuschlagen und die Bemühungen der einzelnen Ressorts zu koordinieren. Als „Regionalpartnerschaft in Umweltfragen“ (Groiss/Welan 1976: 175) gehörten ihm alle Bundesministerien, der österreichische Städte- und der österreichische Gemeindebund sowie die Verbindungsstelle der Bundesländer an. Nachdem die Sozialdemokraten 1971 die absolute Mehrheit erlangt hatten, setzten sie die Politik, wie sie in der Regierungserklärung 1970 formuliert worden war, fort. In der Regierungserklärung vom 5. November 1971 betonte Kreisky, „dass alle diese Aufgaben die Mobilisierung gigantischer Geldmittel erfordern und dass, wenn sie vom Stadium der Vorbereitung in das der Verwirklichung eintreten, viel davon abhängen wird, ob diese Geldmittel auch vorhanden sein werden.“ Entschlossen kündigte er an, dass die Bundesregierung auch nicht davor zurückschrecken werde, „im gegebenen Zeitpunkt das österreichische Volk mit der Frage zu konfrontieren, was ihm seine Gesundheit wert ist.“ Generell sollte das Verursacherprinzip gelten, wenngleich der Einsatz öffentlicher Mittel nicht ausgeschlossen werden könnte (Österreichisches Jahrbuch 1971: 108): „Ich möchte bei dieser Gelegenheit die volkswirtschaftliche Feststellung machen, und es ist dies auch die Auffassung liberaler Ökonomen, dass die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft durch den Übergang zu umweltfreundlichen Verfahren und Erzeugnissen durchaus nicht verringert werden muss, sondern eher zu einer Rationalisierung und Verbesserung führen wird. Um das zu erreichen, wird die Bundesregierung auf dem Gebiet in engstem Einvernehmen mit den Interessenvertretungen der Wirtschaft zusammenarbeiten“ (ib.: 108f).

Zur Umsetzung der Ziele sollte zunächst ein eigenes Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz geschaffen werden. Zur Unterstreichung der Wichtigkeit umweltpolitischer Maßnahmen betonte Kreisky in seiner Regierungserklärung auch die negativen Folgen eines Nichthandelns im Bereich des Fremdenverkehrs (ib.). Auf Bundesebene starteten neben Forschungstätigkeiten und dem Aufbau von Messsystemen für Luftschadstoffe auch Förderprogramme zur Umstrukturierung der Wirtschaft. 60

Vor allem für die österreichische Papier- und Zellstoffindustrie wurde 1973 ein umfassender Umweltsanierungsplan geschaffen. Onz (1992: 16) zählt auch die in der Regierungserklärung angekündigten und großteils realisierten gesundheitspolitischen Vorhaben (z.B. die Neugestaltung des Lebensmittelrechts oder der Hygienevorschriften) zu den mittelbar umweltpolitischen Maßnahmen der sozialdemokratischen Regierung, was insofern gerechtfertigt ist, da die Sozialdemokraten v.a. den Gesundheitsbegriff der Weltgesundheitsorganisation „als taugliche Richtschnur“ und „Bezugspunkt einer sozialistischen Umweltschutzpolitik“ interpretierten (Salcher 1980a: 322). Im nationalen umweltpolitischen Diskurs konnte die politische Elite mit den versprochenen Maßnahmen und deren Umsetzung jedoch nicht den Eindruck erwecken, als reichten sie aus, die großen Missstände und Probleme im „relativen Rechtsstaat“ Österreichs (Vodopivec) in den Griff zu bekommen. Die Folge war ein Anwachsen radikalerer Forderungen und Rufe nach einem entschlossenerem Handeln. Insgesamt wurden Umweltanliegen in dieser Entstehungsphase der Umweltpolitik von den politischen und wirtschaftlichen Entscheidungsträgern auf Bundes- und Länderebene im Bereich der Hysterie angesiedelt. Demgegenüber gälte es einen rationalen Weg zu gehen: „Umwelthysterie mit der Absicht, alles zu verhindern, würde bedeuten, von einem Extrem ins andere zu fallen. Es gilt, den gesündesten Weg zwischen den Extremen zu finden, um für den Umweltschutz für alle das Beste zu machen“ (so der Salzburger Landeshauptmann Dr. Lechner (ÖVP), zit. nach SN vom 8.11.1973).

Die Anfänge des Umweltschutzes wurden seitens der politischen und wirtschaftlichen Entscheidungsträger „als lästige Nebenerscheinung gesehen, als Störungsfront in der wirtschaftlichen Schönwetterperiode, die bald vorbeiziehen wird“ (Heinz Rassaerts, zit. in: Glaeser (Hg.) 1998: 8). Diese Haltung dominierte in den 1970er Jahren bis in die 1980er Jahre hinein. „Rationale Politik“ bedeutete in der Regel vor allem ein hohes Maß symbolischer Politik, ein weitgehender Verzicht auf Maßnahmen, wie sie in Vorreiterstaaten schon vorhanden waren, und ein starkes Vertrauen auf den technologischen und wissenschaftlichen Fortschritt. Wirtschaftswachstum blieb das zentrale Ziel, auch wenn zunehmend von qualitativen Aspekten gesprochen wurde; und die Politik hatte insbesondere dafür zu garantieren, dass Energie und Ressourcen in ausreichender Menge und zu niedrigen Preisen zur Verfügung standen, damit Wirtschaftswachstum und Wohlstand gleichermaßen wachsen können. Nichtsdestotrotz war aber eine Umweltbürokratie seit Beginn der 1970er Jahren geschaffen worden, die eigene Erfolge brauchte, um sich zu legitimieren, und externe Schocks, insbesondere die erste Ölkrise und der internationale Diskurs über die Grenzen des Wachstums und zur Neige gehender Ressourcen, erschütterten das dominante naturvergessene Wachstumsparadigma. In einem Brief vom 8. Mai 1973 schrieb z.B. Kreisky an Palme und Brandt, dass die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung einer Reihe „systematischer Verzerrungen“ unterliege. Die Sozialistische Internationale sollte daher „Experten beauftragen, ein neues Konzept der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zu erstellen, dessen zentrale Größe ein ökologisch neutrales Wachstum ist, das ‚social indicators’ in sozialistischem Sinn berücksichtigt.“ „Ich könnte mir durchaus vorstellen“, so Kreisky (1973: 55) weiter, „dass es hier zu einer fruchtbaren und zukunftweisenden Zusammenarbeit zwischen der Sozialistischen Internationale und jenen Gremien kommt, die auf diesem Gebiet bereits wesentliche Vorarbeiten leisten, nämlich dem Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaften, einer Arbeitsgruppe der OECD und den Statistischen Diensten der Vereinten Nationen, dem ‚Club of Rome’ u.a.“

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Nach Kreiskys Ansicht sollten sich durch die Kooperation mit gesellschaftlich orientierten Wissenschaftern die Planungsvoraussetzungen sozialdemokratischer Politik wesentlich verbessern lassen. Denn die Sozialdemokraten verstanden Umweltschutz natürlich als Umweltpolitik, also als eine gestaltbare, von politischen Kräften aufgrund einer Willensentscheidung beeinflussbare komplexe Materie, deren „ausgewogene Beachtung“ auf „einwandfrei gesicherten Entscheidungsgrundlagen“ basieren sollte (Leodolter 1973a: 11f.). Trotz so mancher Ankündigung und immer noch modernen Überlegungen hatten die Sozialdemokraten, die sich als die entscheidenden „Stützpfeiler der Demokratie“ betrachteten, mit dem neuen Politikfeld Umwelt auch so ihre Schwierigkeiten. Reformismus bedeutete eine Prioritätensetzung. Um die Lebensumstände der Menschen dauerhaft qualitativ zu verbessern, war aus sozialdemokratischer Sicht der Arbeitsbereich der zentrale Ausgangspunkt. Zunächst ging es um Arbeitszeitverkürzung, gesetzlich geregelten Urlaub, Gesundheitsschutz, Arbeitsschutz, Vollbeschäftigung etc. sowie um die Einkommensumverteilung – kurz: um die Annäherung Österreichs „an den westeuropäischen Wohlstand“ (Regierungserklärung 1970, Österreichisches Jahrbuch 1970: 91). All das erforderte Wirtschaftswachstum und Steigerung der Produktivität. Angriffe gegen diese materiellen Fortschritte, wie sie durch die Wachstums-, Technik- und Fortschrittskritik der entstehenden Umweltbewegung formuliert wurden, lösten bei Sozialdemokraten und den ihnen nahestehenden Gewerkschaftern daher Abwehrreaktionen zur Verteidigung dieser Errungenschaften und Attacken gegen die Träger von Umweltschutzinteressen hervor: „Es mag schon sein“, meinte z.B. Kreisky in einem Gespräch mit Günther Nenning 1976, „dass in Einzelfragen die Medien uns erdrücken können, vor allem dann, wenn sie sehr konservative Vorstellungen mit radikalen Formeln drapieren, also zum Beispiel »Rettet die Bäume!« - in einer Gegend, in der in Wirklichkeit im Genuss der Bäume nur die Oberklassen sind. »Rettet die Bäume!« heißt in der Gegend: da darf auch kein Kindergarten hin, weil eben fünf Bäume wichtiger sind als ein Kindergarten unter Bäumen. Wenn es also danach ginge, dann kann man Kindergärten nur mehr auf der grünen Wiese bauen oder Spitäler, und dann muss man 30 Jahre warten, bis ein paar magere Bäume ihren dünnen Schatten werfen. Hinter all diesen scheinbar so radikalen Zielen verbirgt sich sehr häufig das Interesse Bevorrechteter, in ihrem Vorrecht nicht eingeschränkt zu werden. Hinter dem Umweltschutz kann sich verbergen: Wiederaufleben der Blut-und-Boden-Ideologie oder alte Maschinenstürmer-Mentalität, diesfalls von Seiten derer, die ihren gesicherten Platz in der Gesellschaft als Gruppe oder Einzelne schon haben. Man muss also sehr vorsichtig sein, wenn man sich mit solchen Dingen beschäftigt“ (in: Nenning 1976: 227).

In der Vorstellung der Sozialdemokraten war (und ist) die Zukunft gestaltbar und der Kapitalismus durch den reformistischen „Arzt am Krankenbett des Kapitalismus“ humanisierbar. Die Vorstellung, dass ein Nullwachstum unausweichliches Schicksal der Industriestaaten sein sollte, störte nicht nur die sozialdemokratische Sichtweise, wonach eine erfolgreiche Umweltpolitik ohne entsprechendes Wirtschaftswachstum nicht zu haben wäre, sondern stellte auch eine massive Bedrohung für die Umsetzung sozialdemokratischer Forderungen dar. Dass die Sozialdemokratie eng mit der verstaatlichten Industrie und den Gewerkschaften verbunden war, machte das Verhältnis zur aufkommenden Umweltbewegung nicht einfacher und sollte es in den folgenden Jahren noch mehr strapazieren. Die Sozialdemokratie war auch nicht bereit das Verursacherprinzip radikal anzuwenden, dessen Implementierung in der Regierungserklärung 1971 noch schwer unterschätzt worden war (Onz 1992: 19), und fand sich rasch in Übereinstimmung mit der Forderung der Wirtschaft, so62

dass rasch das Gemeinlastprinzip, also die staatliche Finanzierung der Umweltreparatur, eine starke Anwendung fand: „[...] die Anerkennung dieses Prinzips bedeute allerdings, dass letztlich alle Österreicher in dem Maße zur Kostentragung herangezogen werden, in dem sie durch ihre spezifischen Ansprüche und Bedürfnisse die Umwelt belasten. Vonseiten der öffentlichen Hand werde es notwendig sein, eine finanzielle Hilfestellung in der Phase der Umstellung auf eine umweltfreundlichere Produktion zu geben. Dies schon deshalb, weil durch den Umweltschutz keinesfalls Arbeitsplätze gefährdet werden dürfen und die Konkurrenzfähigkeit der österreichischen Wirtschaft auf den Auslandsmärkten nicht beeinträchtigt werden soll. Es sei aber unbedingt erforderlich, im internationalen Gleichschritt vorzugehen.“8

3.3.2 Die Umweltpolitik der Parteien am Beginn der 1970er Jahre Hatte die SPÖ in den Regierungserklärungen der Jahre 1970 und 1971 erstmals ein Bekenntnis zum Umweltschutz und zur Verbesserung der Lebensqualität und damit als Regierungspartei ihr umweltpolitisches Programm im Rahmen der Regierungstätigkeit definiert, so war die programmatische Ausformulierung zunächst nur im Humanprogramm erfolgt. Erst 1978 wurden die sozialdemokratischen Grundsätze in diesem neuen Politikfeld im „neuen Parteiprogramm“ aufgenommen (siehe unten). Die SPÖ hatte mit der Formulierung der Umweltpolitik nicht nur auf einen internationalen Trend, sondern auch auf den Druck der Jugendbewegungen reagiert, die sich vermehrt für Dritte-Welt-Bewegungen, den Weltfrieden und eben auch ökologische Themen interessierte. Dabei war entscheidend, dass die Sozialdemokratie in einem Öffnungsprozess war, bei dem auch der linke Rand und neue Themen entsprechenden Raum finden sollten. Die ÖVP wiederum hatte den Begriff der Lebensqualität für sich entdeckt. Die Wahlniederlage 1970 war parteiintern insbesondere auf eine „Politik der Sachlichkeit“ zurückgeführt worden, „deren polit-ökonomischer Kern darin bestand, sozialreformerische Element zugunsten von Wachstumsüberlegungen (Profiterwartungen) zurückgedrängt zu haben“ (Riess/Winkler 1983: 211). Jetzt sollte durch eine programmatische Orientierung auf Grundsatzfragen ein geistiger Aufbruch eingeleitet und ein Selbstverständnis als Oppositionspartei gefunden werden. Im Salzburger Programm von 1972 waren erstmals umweltrelevante Aussagen formuliert worden, die im Frühjahr 1973 im „Plan 1“ als eine „Politik der Qualität des Lebens“ konkretisiert wurden. Insgesamt erstellte die ÖVP vier Pläne, die eine „Weiterentwicklung der sozialen Marktwirtschaft zu einer qualitativen sozialen Marktwirtschaft“ bilden sollten. Im Umweltkapitel des Plan 1 – an dessen Erstellung u.a. auch der heutige Bundeskanzler Wolfgang Schüssel beteiligt war – bezeichnete die ÖVP die früheren Einzelmaßnahmen als ungeeignet, die Verschlechterung der Umweltqualität zu bremsen, und formulierte Umweltpolitik als eine „integrale Aufgabe“. Umweltpolitik wurde als „die Einordnung der technisch möglichen Maßnahmen des Umweltschutzes in die Gesamtheit aller staatlichen Aufgaben“ definiert. Umweltpolitische Maßnahmen müssten sich an den Möglichkeiten der Volkswirtschaft orientieren und dürften „nicht zu einer Belastung anderer schutzwürdiger Umweltgüter führen“ (ÖVP 1973: 92). Über diese Politikformulierung hinaus formulierte zu Beginn der 1970er Jahre auch der ÖVP-Wirtschaftsbund (ÖWB) seine Vorstellungen zur künftigen Umweltpolitik. Nachdem sich Umweltpolitik als neues 8 Präsident der Bundeswirtschaftskammer Ing. Rudolf Sallinger bei der Konstituierung des Beirates für Umweltschutz im November 1973; zitiert nach: Das österreichische Papier 1/1974: 23.

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Politikfeld abgezeichnet hatte, wurde im ÖWB eine Arbeitsgruppe „Umweltprobleme“ eingerichtet. Darüber hinaus beschäftigte sich die Arbeitsgruppe „Kommunalpolitik“ bereits mit Problemen der Wasser- und Abwasserversorgung. Unter Mitwirkung von Wissenschaftern und unter Beachtung ausländischer Vorschläge wurde 1971 eine Publikation mit einer Reihe von Vorschlägen zur Gesetzgebung, Forschung, Finanzierung und Information vorgelegt (ÖWB 1971: 4). Als „Aufgabe der nächsten Zeit“ wurde von dieser gewichtigen Teilorganisation der Volkspartei „eine vernünftige Regelung“ gefordert, „die keine Verzerrung der Konkurrenzverhältnisse, tragbare Anwendungen und auch entsprechende Disziplin erbringt.“ Die Politik müsse neben der rechtlichen Regelung auch „gezielte Forschungsförderung“ betreiben und insbesondere auf international „einheitliche Normen“ achten (ib.: 3). Die zentralen Forderungen des ÖWB waren, dass „Jeder“ für den Umweltschutz bezahlen sollte, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, die Schaffung eines Forschungsrates für Umwelthygiene zusammengesetzt aus den Forschungsförderungsfonds der gewerblichen Wirtschaft und der Wissenschaft, die Kompetenzbereinigung in Umweltfragen, ein Luftreinhaltungs- und ein Müllbeseitigungsgesetz, die Bereinigung der bestehenden über sämtliche Verwaltungsbereiche verstreuten Gesetze, eine klare Abgrenzung der Bundes-, Landes- und Gemeindekompetenzen, etc. Konkrete Maßnahmen wurden v.a. dort als legitim gesehen, „wo fundierte und wissenschaftlich gesicherte Forschungsergebnisse“ vorliegen (ib.: 42). Insgesamt wurde in dieser Publikation der Wirtschaft ein starkes Engagement bescheinigt: „Die Frage der Umwelthygiene beschäftigt die Wirtschaft in den verschiedenen Branchen sowie die Forschung schon lange bevor die öffentliche Diskussion darüber in die Öffentlichkeit kam“ (ib.). Zur Untermauerung dieser Feststellung wurden eine Reihe von Wissenschaftern interviewt und konkrete Beispiele aus der Praxis angeführt, die demonstrieren sollten, dass die Wirtschaft bereits seit Jahren end-of-pipe-Maßnahmen einsetzte, die bereits zu Wettbewerbsverzerrungen geführt hatten. Die Politik sollte daher dringend geeignete Finanzierungsmöglichkeiten für Investitionen in den Umweltschutz schaffen (ib.: 57). Die Position des ÖWB unterschied sich v.a. hinsichtlich der Bewertung des Verursacherprinzips vom ÖVP Plan 1. In letzterem wurde das Verursacherprinzip als ein Prinzip im Einklang mit der sozialen Marktwirtschaft interpretiert, dass im Gegensatz zum Gemeinlastprinzip „eine Verzerrung der Preisstruktur und des Wettbewerbes“ vermeidet. Nur um „soziale Härten für Konsumenten“ zu vermeiden sollte von „einer lückenlosen Anwendung“ abgesehen und „durch sozialpolitische Maßnahmen“ ein Ausgleich geschaffen werden (ÖVP 1973: 127). Die FPÖ hat 1973 im „Freiheitlichen Manifest zur Gesellschaftspolitik“ die Umweltproblematik programmatisch aufgegriffen. Darin formulierten sie das Ziel, „das ökologische Gleichgewicht, die Funktionsfähigkeit der Biosphäre, jener dünnen Schicht aus Luft, Erde und Wasser, die unseren Planeten umgibt und Leben im biologischen Sinn überhaupt ermöglicht, zu sichern und wieder herzustellen“ (FPÖ 1973a: 126). Konkret wurden Lehrkanzeln für Ökologie, Forschungsförderungen und Maßnahmen in Schulen und Massenmedien zur Schaffung eines neuen Umweltbewusstseins gefordert. Die FPÖ sprach sich auch gegen „einseitig“ betriebenen Maßnahmen zur Förderung einer umweltfreundlichen Produktion aus, da diese „zu Wettbewerbsverzerrungen in der Weltwirtschaft“ führen würden. Österreich sollte daher „alle Bemühungen zur Erzielung internationaler Umweltschutzvereinbarungen […] tatkräftig“ unterstützen und „umwelterhaltende Kriterien bei Abschluss von Handelsverträgen“ berücksichtigen. „Dazu wäre eine Konvention über ein globales ‚Umweltgütezeichen’ anzustreben.“ „Zur Behebung der bestehenden Luft- und Wasserverschmutzung, Bodenverseuchung und Lärmschädigung“ forderten die Freiheitlichen einen 64

mittelfristigen Sanierungsplan. Die dafür erforderlichen Mittel sollten „von der öffentlichen Hand“ bereitgestellt werden. Darüber hinaus sprach sich die FPÖ neben der Ausrichtung bestehender Gesetze auf Umwelterfordernisse für eine Bundeskompetenz für den Umweltschutz, für das Umdenken bei den Verbrauchergewohnheiten und für einen Energieplan zur Sicherstellung der Rohstoffversorgung aus (ib.: 126ff.). Beide Großparteien und auch die FPÖ, die seit Beginn der 1970er Jahre von ersteren prinzipiell als regierungsfähig angesehen wurde und sich allein schon deshalb ebenfalls programmatisch weiterentwickeln musste, hatten Umweltpolitik als Staatsaufgabe definiert, die vom Gesetzgeber zu konkretisieren und auszugestalten war, wenngleich es unterschiedliche Vorstellungen gab, wie und in welchem Umfang dies zu geschehen habe. Einig waren sich die Parteien darin, dass staatliche Maßnahmen auf die wirtschaftliche Entwicklung ausreichend Rücksicht nehmen müssen, dass die Kosten des Umweltschutzes erst erwirtschaftet werden müssten und dass internationale und bilaterale Zusammenarbeit notwendig wäre. Welchen Einfluss eine internationale Vorreiter- oder Nachzüglerrolle auf internationale Umweltnormen und -regime haben kann, wurde freilich damals noch von niemandem diskutiert. Null-Wachstum oder eine stagnierende Wirtschaft wurden als Bedrohung für Arbeitsplätze und Lebensstandard aufgefasst. Demgegenüber wurde das Ziel eines „qualitativen Wachstums“ (SPÖ, ÖVP) bzw. eines „vernünftigen und störungsarmen Wirtschaftswachstums, das zur Erhöhung des Lebensstandards führt“ (FPÖ) formuliert, das allerdings nicht weiter definiert wurde. Auch mussten die Umweltauswirkungen eine bestimmte Quantität und Qualität überschritten haben, so dass sie messbar waren, denn ein eindeutiger „wissenschaftlicher Beweis“ über die Ursachen und Wirkungen sowie deren Verursacher waren die Voraussetzung, um politische Maßnahmen erwägen und legitimieren zu können. Zu Beginn der 1970er Jahre haben wir es mit mehreren, mehr oder weniger gleichzeitig einsetzenden Bewegungen zu tun. Zum einen mit der internationalen Entstehungsdynamik einer Umweltpolitik, die v.a. Schwung durch Vorreiter in diesem neuen Politikfeld und durch internationale Ereignisse (Stockholm, Weltnaturschutztag, nationale Vorreiter- und internationale Initiativen zur Harmonisierung der nationalen Umweltpolitiken) erhielt. Zum anderen kam es auf nationalstaatlicher Ebene zu einer Bewegung von oben: Hier wird ausgehend vom stärker werdenden internationalen Druck und einem sowohl international als national veränderten Problembewusstsein der Versuch unternommen, ein neues Politikfeld in die bürokratisch-administrative Arbeitsteilung einzugliedern, im Einklang mit den internationalen Entwicklungen und Absprachen an die österreichischen Verhältnisse anzupassen und die Handlungskapazitäten des Staates damit auszubauen. Das Umweltministerium selbst war hier vor allem eine symbolische Neuerung. Andererseits sah sich die etablierte Partei- und Verbändepolitik einer zwar schwachen, aber wachsenden Protestbewegung gegenüber, die von unten sowohl innerhalb dieser Organisationen als auch außerhalb versuchte, Druck aufzubauen, um weitreichende Veränderungen in der Gesellschaft, im politischen System und im Umgang der Gesellschaft mit der Natur durchzusetzen. Insbesondere erzeugten die Massenmedien auch einen permanenten Problemdruck. Darüber hinaus gab es einen Druck seitens der Wirtschaft. Einerseits gab es bereits Teile der Wirtschaft, die sich durch die negativen Entwicklungen in ihrer weiteren Existenz bedroht sahen (v.a. Tourismus- und Freizeitwirtschaft), andererseits hatten Unternehmen bereits Umweltschutzauflagen (insb. Gewässerschutz, Emissionen) zu erfüllen, die zu Standortnachteilen und Wettbewerbsverzerrungen geführt hatten und ein Interesse an einer rechtlichen (Re-)Regulierung und an Förderungen entstehen ließen. 65

3.3.3 Die Entstehung des Umweltrechts Umweltpolitik musste also in Recht und in Normen (z.B. Grenzwerte) übersetzt werden, um den politischen Auftrag vollzugsfähig zu machen. Ausgangspunkt für die juristische Debatte um die Schaffung eines Umweltrechts seit den 1960er Jahren war die Problematik, dass es nach Ansicht von Juristen längst Gesetze und Verordnungen gab, mit denen man Umweltschäden verhindern hätte können, dass diese jedoch nicht oder zu wenig gegriffen hatten. Die Ursache dafür lag einerseits in Vollzugsproblemen, andererseits war der wirtschaftlich-technologische Fortschritt dafür verantwortlich. Je nach Definition der Begriffe „Umwelt“ und „Umweltrecht“ wird der Beginn der Entwicklung des österreichischen Umweltrechtes sehr verschieden angesetzt. Richtet man das Augenmerk auf die Gefahrenabwehr im Kernbereich des Umweltschutzes, den Immissionsschutz, so reichen die Anfänge in die Zeit des Einsetzens der Industrialisierung zurück (Schäfer 2000: 5). Recht als Instrument von Umweltpolitik und Umweltplanung ist hingegen erst eine Reaktion auf die in den 1960er Jahren diagnostizierte ökologische Krise, die einen Diskurs über neue Definitionen gesellschaftlicher Ziele und Werte ausgelöst hatte. Das stärker werdende Umweltbewusstsein und die Einsicht in die Gefahren einer schrankenlosen Nutzung der Energie- und Rohstoffquellen, des immer rascher werdenden Stoff- und Energieumsatzes hat mit Anbruch der 1970er Jahre in den USA und in vielen europäischen Staaten zu einer starken Aktivierung der Gesetzgebung auf dem Gebiet des Umweltschutzes geführt. Dieses Erkennen der Gefahren hat Ende der 1960er, Anfang der 1970er Jahre auch in Österreich zu einer Erneuerung und Erweiterung schon vorhandener Umweltschutzvorschriften auf Bundes- (Gewerbeordnung 1973) und Länderebene (Raumordnungs-, Naturschutz-, Luftreinhalte- und Baulärmgesetze) geführt (Schäfer 1975; 1978). Die Rechtswissenschaft meldete sich in der Diskussion laut Groiss und Welan (1976: 163) „spät und bescheiden“ zu Wort: Wie in den westlichen Nachbarstaaten begann man auch in Österreich mit einer Bestandsaufnahme umweltschutzrelevanter Gesetze, wobei je nach Wertung der Umweltschutzrelevanz zwischen zweihundert und fünfhundert rechtliche Bestimmungen gezählt wurden. Man analysierte die Effektivität des vorhandenen rechtlichen Instrumentariums und entwarf juristische Strategien für ein umweltfreundliches Recht in Österreich, wobei die umweltschützenden Möglichkeiten von Gesetzgebung und Verwaltung im Hinblick auf die verfassungsmäßige Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden und den Grundrechtskatalog untersucht wurden (ib.). In diesem Zusammenhang spielte insbesondere das Interministerielle Komitee für Umweltschutz (Umwelthygiene) eine bedeutende Rolle, welches gemäß Regierungsbeschluss vom 23. Juli 1970 als Plattform der Bundesministerien, des österreichischen Städtebundes, des österreichischen Gemeindebundes und der Verbindungsstelle der Bundesländer gegründet worden war und im Oktober seine konstitueierende Sitzung abgehalten hatte. Es hatte – zunächst im Bundesministerium für Soziale Verwaltung angesiedelt – die Aufgabe, die Rechtslage auf den einzelnen Gebieten des Umweltschutzes zu prüfen, Maßnahmen zur Verbesserung vorzuschlagen und die Bemühungen der einzelnen Ressorts zu koordinieren. Damit wurde ein erster Schritt in Richtung des bereits in der Regierungserklärung aus dem Jahr 1970 anvisierten längerfristigen Gesundheitsplanes zum Schutz vor gesundheitsschädigenden Umwelteinflüssen (durch Sicherung der Erholungsräume, Reinhaltung von Luft und Wasser, hygienischer Abfallbeseitigung, Bekämpfung von Lärm- und Geruchsbelästigung und Strahlenschutz) gesetzt (Natur und Land 1970: 133). 66

Aufgrund der Dominanz des Ordnungsrechts in sämtlichen Politikfeldern, die zum Teil bereits Umweltfragen berührten, und der allgemeinen Rolle und Sichtweise des Staates Ende der 1960er Jahre war es selbstverständlich, dass dieses Instrument auch in der Umweltpolitik eine entscheidende Bedeutung erlangen konnte. Somit war es auch wenig überraschend, dass einer der ersten Forschungsaufträge, die das BMGU erteilt hatte, an die Rechtswissenschaft ergangen war. Der Innsbrucker Universitätsprofessor Dr. Norbert Wimmer, der bereits mehrere Jahre im Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst tätig und dort auch „ständig mit administrativen und legistischen Problemen des Umweltschutzes konfrontiert“ gewesen war, hatte den Auftrag erhalten, das „System des österreichischen Umweltschutzrechtes“ darzulegen. Ziel seiner Studie war es darüber hinaus, einen Beitrag zur „Operationalisierung der Lebensqualität“ zu leisten (Wimmer 1974: 79) – Lebensqualität war ein Begriff, den die Konservativen für sich entdeckt hatten und der damals in der politischen Programmatik der ÖVP verankert worden war. Wimmer war davon ausgegangen, dass das Recht als Instrument „dann am wirksamsten ist, wenn es klar definierte Sachbereiche vorfindet, detaillierte und am Status quo messbare Sanktionen verhängt“: „Je großflächiger die Zusammenhänge, je ‚utopischer’ die Reformen, je kausal verfilzter die Probleme, desto weniger kann das Recht seine charakteristische Ordnungsfunktion wahrnehmen; es wird politisch oder unterliegt dem technischen Sachverstand und tritt den Rückzug in unbestimmte Begriffe oder die ‚Natur der Sache’ an“ (Wimmer 1974: 83).

Wimmer sah daher Grenzen des Umweltrechts. Zum einen könnten die Komplexität des Umweltproblems und die damit verbundenen umfassenden, integralen Strategien nicht einfach in begrenzte Verfahrensweisen übersetzt werden. Die Ursache liege in „Organisations- und Entscheidungsproblemen“, die beim Staat am stärksten zutage treten würden. Wimmer plädierte also für „qualitativ neue rechtlich-administrative Strategien“ und lehnte sowohl eine Strategie der „Problemversickerung“ als auch eine radikale rechtliche Flurbereinigung ab. Es gelte an den bereits bestehenden Umweltschutzbestimmungen anzuknüpfen. Diese allein könnten „jedoch bestenfalls zu einer Stabilisierung der bestehenden Situation, keineswegs zu einer Verbesserung führen“ (ib.). Staatlicher Umweltschutz sollte Umweltgestaltung sein und problemadäquate Lösungen finden.

3.3.4 Die Gründung des Bundesministeriums für Gesundheit und Umwelt Die Gründung des österreichischen Umweltministeriums war die Folge eines internationalen Trends zur Institutionalisierung des neu entdeckten Politikfeldes Umweltschutz. Nach dem Vorbild anderer europäischer Staaten richtete Bundeskanzler Kreisky aufgrund einer Empfehlung des interministeriellen Komitees für Umwelthygiene per Bundesgesetz vom 21. Februar 1972 (BGBl. 25/1972) ein Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz (BMGU) ein, dessen erste Ministerin die damals 52jährige Ärztin und Leiterin des Wiener Sophienspitals Dr. Ingrid Leodolter wurde. Leodolter war bereits im Oktober 1971 als Ministerin für Gesundheitspolitik und Umweltschutz, zunächst nur als Regierungsmitglied „ohne Portefeuille“ berufen worden. Dies war die wichtigste Neuerung im Kabinett Kreisky II. Die Wahl war auf sie gefallen, weil der Bundeskanzler angeblich damals meinte, am liebsten wäre ihm eine „sozialistische Ärztin“ für diese Aufgabe, worauf ihm seine Berater die Frau des Wiener Landesschulrates genannt hatten (Interview Schäfer 67

04.10.2000). Interessanterweise war die Wahl damit nicht auf Hertha Firnberg gefallen, die in der niederösterreichischen Arbeiterkammer die statistische Abteilung geleitet hatte und stellvertretende SPÖ-Bundesparteivorsitzende und Mitglied des Parteipräsidiums gewesen war. Sie war von Kreisky ermuntert worden, als Leiterin einer Arbeitsgruppe das „Humanprogramm“ auszuarbeiten, das dann das erste Umweltkonzept der SPÖ wurde (Fischer 1998: 259). Firnberg war bereits 1970 die Leitung des neu gegründeten Wissenschaftsministeriums übertragen worden und engagierte sich dann für die Hochschulreform – eines der zentralen Reformanliegen der SPÖ. Kreiskys Argument für diese Personalentscheidung war damals, dass dem neuen Wissenschaftsressort jemand vorstehen sollte, „vor dem die Professoren ordentlich Respekt haben“ (Kreisky, zit. nach: Steininger 1995: 135). Zudem war das Wissenschaftsressort auch Firnbergs Wunsch. Das für die Schaffung des neuen Ressorts notwendige Kompetenzgesetz gelang der SPÖ-Minderheitsregierung damals aufgrund eines Paktes mit der FPÖ, in dem sich die beiden Parteien auf eine Wahlrechtsreform geeinigt hatten. Die ÖVP hatte sich dagegen ausgesprochen. Anna Demuth wurde Staatssekretärin für Umweltschutz im Sozialministerium. Insgesamt gelang es Kreisky bei der personellen Zusammensetzung seines Kabinetts seine Wünsche bei der Besetzung der wichtigsten Regierungsfunktionen weitestgehend durchzusetzen. Vizekanzler und Sozialminister war allerdings der unpopuläre Gewerkschafter Leopold Häuser geblieben, dem Kreisky jedoch durch die Neuschaffung des BMGU mit Gesundheit und Umweltschutz wichtige Kompetenzen genommen hatte. „Die Schaffung des Gesundheitsministeriums war ein äußerst geschickter politischer Schachzug. In ihren ‚107 Vorschlägen für Österreich’ hatte sich die ÖVP im Herbstwahlkampf 1971 besonders für die Gesundheitspolitik engagiert und konnte deshalb kaum gegen die Errichtung dieses neuen Ministeriums stimmen. Zum anderen versuchte Kreisky damit eine traditionelle Schwachstelle bisheriger sozialistischer Verwaltung des Sozialministeriums zu beseitigen. Denn bisher verstand sich das von der SPÖ dominierte Sozialministerium lediglich als eine riesige Rentenversicherungsanstalt, während das sozialpolitisch zukunftsweisende Gesundheitswesen infolge mangelnder Phantasie und dogmatischer Bindungen kaum beachtet wurde. Mit der Schaffung des Gesundheitsministeriums und dessen Besetzung mit einer nicht aus der Gewerkschaftshierarchie kommenden Persönlichkeit versuchte Kreisky diesem Manko 1971 beizukommen“ (Kriechbaumer 1981: 150f).

Mit seinen Personalentscheidungen signalisierte Kreisky vor allem auch, dass kein Politikwechsel in Form einer Linkswende von den Sozialisten angestrebt wurde. Am 1. Februar 1972 wurde Leodolter offiziell mit der Ressortleitung des BMGU beauftragt. Als Aufgabenbereiche der „Umwelthygiene“ wurden die Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung, Trinkwasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Müllabfuhr, Siedlungs- und Wohnhygiene, Raumplanung sowie das Giftwesen festgelegt. Im Kompetenzgesetz der Regierung wurde allerdings das BMGU mit keinem Wort erwähnt, und der Budgetentwurf für 1972 sah kein Budget für das neue Ressort vor. Das 1970 eingerichtete Interministerielle Komitee für Umwelthygiene setzte seine Tätigkeit auf der Grundlage einer Entschließung des Nationalrates vom 14. März 1972 fort und wurde nunmehr beim BMGU angesiedelt. Es sammelte die einschlägigen bundes-, landes- und gemeinderechtlichen Vorschriften und stellte diese den Anforderungen eines „wirkungsvollen Umweltschutzes“ gegenüber. Dazu wurden von den verschiedenen Dienststellen des Bundes, der Länder und Gemeinden sowie vom Wissenschaftlichen Beirat für Umwelthygiene Stellungnahmen eingeholt, mit deren Hilfe der Verfassungsdienst des Bundeskanzleramtes im Dezember 1972 einen Zwischenbericht vorlegte. Ein Jahr spä68

ter erfolgte die Umbenennung dieser Gremien, indem das Wort Umwelthygiene dem neuen Begriff des Umweltschutzes wich. Das Interministerielle Komitee konnte seine Arbeit aber nicht effizient bewältigen, denn zwischen der personellen Ausstattung des BMGU und der anderen Ressorts bestand ein erhebliches Ungleichgewicht (Interview Bobek 04.10.2000). Die ersten Maßnahmen des Umweltministeriums bestanden in verschiedenen Fördermaßnahmen zum Aufbau von Messstellen im Rahmen eines österreichischen Messnetz zur Erfassung Luft verunreinigender Stoffe gemäß dem Aktionsplan der Stockholmer Umweltkonferenz, der Klärung der zu erwartenden Umweltschutzausgaben, der Angleichung der Kfz-Emissionswerte entsprechend einem EG-Beschluss sowie in Vorgesprächen mit dem Finanzministerium zur Errichtung eines Müllbeseitigungsfonds und zur Neugestaltung des Finanzausgleichs zur Verbesserung der kommunalen Abfallbeseitigung. Zur Erfüllung seiner Aufgaben begann das Umweltressort die Zusammenarbeit und Vernetzung mit verschiedenen Dienststellen anderer Ressorts, mit mehreren Hochschulinstituten sowie mit einschlägigen Organisationen und Interessenvertretungen; insbesondere mit dem Österreichischen Wasserwirtschaftsverband und dem Österreichischen Arbeitsring für Lärmbekämpfung. Die Experten waren in den Arbeitsgruppen „Luft“, „Lärm“ und „Feste Abfälle“ eingebunden. Für die Forschungskoordinationstätigkeit war ein Wissenschaftlicher Beirat eingerichtet worden, dessen Empfehlungen an das Interministerielle Komitee für Umweltschutz gingen. Nach dem Begutachtungsverfahren seitens anderer Ressorts wurden die Empfehlungen vom Umweltministerium als Entscheidungsgrundlage anderen Dienststellen zur Verfügung gestellt. Auch die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes wurde ausgebaut, vor allem mit den Vereinten Nationen (UNO), der Weltgesundheitsorganisation (WHO), der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (ECE), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), den Europäischen Gemeinschaften (EG) und dem Europarat (ER). Zur UNO-Weltschutzkonferenz, die vom 5. bis 16. Juni 1972 in Stockholm stattfand, lieferte Österreich einen Umweltländerbericht. An der Vorbereitung dieser Konferenz wirkte v.a. das Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten mit, und Österreich beteiligte sich aktiv an den dort getroffenen Empfehlungen und Resolutionen. Die österreichische Bundesregierung ergriff auch die Initiative und lud zur ersten Europäischen Ministerkonferenz für Umweltschutz im März 1973 ein, deren Vorbereitung das Europäische Komitee für den Naturschutz und die natürlichen Ressourcen übernahm. Auf dieser Umweltministerkonferenz wurden vier Aufgabengebiete des ER formuliert: Naturschutz, Erziehungsarbeit, Information und Kommunikation sowie nationale und internationale Rechtsfragen. Anfang der 1970er Jahre intensivierte auch die OECD ihre Arbeiten im Umweltbereich.9 Vorarbeiten gab es bereits seit einigen Jahren, 1970 wurde dann ein eigenes Umweltkomitee der OECD eingerichtet, aufgrund des Querschnittscharakters der Umweltproblematik beschäftigten sich aber auch andere Komitees wie z.B. das Industriekommitee damit. Ziel der OECD war es, die Voraussetzungen für die Formulierung der nationalen Umweltpolitik der Mitgliedstaaten zu verbessern und die Integration der Umweltpolitik in die gesamte Wirtschafts- und Sozialpolitik zu ermöglichen. Der Schwerpunkt lag hier bei der Luft- und Wasserforschung, den Chemikalien und bei der städtischen Umwelt. Mit diesen Themen befassten sich Sektorengruppen; es wurden aber auch ad hoc Arbeitsgruppen zur Untersuchung des Einflusses des Kraftfahrzeuges auf die Umwelt, zur Verschmutzung durch die Papier- und Pappeindustrie und zu Luftverunreinigung durch die Verbrennung 9

Siehe dazu Österreichisches Jahrbuch, mehrere Jahrgänge.

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flüssiger Treibstoffe eingesetzt. Bereits 1971 war ein Notifikations- und Konsultationsverfahren für chemische Substanzen mit Einfluss auf die menschliche Umwelt geschaffen worden, das den gegenseitigen Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten intensivierte. 1972 nahm Österreich auch seine Beteiligung am Programm zur Messung und Überwachung der weiträumigen Verbreitung der Luftverunreinigung und am Seen-Eutrophierungsprogramm der OECD auf. Der Ministerrat der OECD nahm 1972 eine Reihe von Leitprinzipien für die internationalen wirtschaftlichen Aspekte der Umweltpolitik an. Als zentrales Prinzip fand sich darin das Verursacherprinzip, wonach die Kosten zur Beseitigung von Umweltbeeinträchtigungen grundsätzlich nicht durch staatliche Subventionen gedeckt werden sollen, sondern vom Verursacher zu tragen sind. Desweiteren betonte die OECD die Notwendigkeit der internationalen Abstimmung eines verstärkten Umweltschutzes sowie die Verhinderung einer Diskriminierung von Importgütern aus Gründen des Umweltschutzes. 1974 wurden auf der ersten OECD-Umweltkonferenz auf Ministerebene die Leitprinzipien gebilligt und eine Erklärung über eine gemeinsame internationale Umweltpolitik angenommen. In der Energiepolitik kam es am Beginn der 1970er Jahre ebenfalls zur Internationalisierung. Die OECD beschloss im Energiekomitee ein Energieprogramm, auf dessen Grundlage allen Mitgliedstaaten ein Memorandum übersendet wurde. Im Falle Österreichs war dieses Memorandum noch sehr allgemein gehalten worden, um nicht dem geplanten Energiekonzept der Bundesregierung vorzugreifen (Österreichisches Jahrbuch 1972: 271). Im Herbst 1973 fand infolge der weitreichenden Veränderungen auf den internationalen Energiemärkten im Zuge des ersten Ölpreisschocks eine internationale Energiekonferenz in Washington statt, die sich mit den Auswirkungen dieser Entwicklung auf die weltweite Energiesituation sowie auf das internationale Handels- und Finanzsystem befasste. Eine auf der Konferenz eingerichtete Energiekoordinationsgruppe arbeitete ein „Übereinkommen über ein Internationales Energieprogramm“ aus, das auch von Österreich unterzeichnet wurde. Zur Durchführung des Übereinkommens wurde im Rahmen der OECD die Internationale Energieagentur (IEA) mit Sitz in Paris gegründet. Das in Österreich eingerichtete Nationalkomitee der Weltenergiekonferenz, die im September 1974 in Detroit abgehalten wurde, beschäftigte sich mit Fragen der rationalen Verwendung von Energie sowie mit der Wechselwirkung zwischen Energie und Umwelt. Aufgrund der mangelnden Kompetenzen des Umweltministeriums wurde überlegt, ihm eine externe Institution zur Seite zu stellen. Dazu wurde 1973 das Österreichische Bundesinstitut für Gesundheitswesen (ÖBIG) unter der Leitung von Dr. Erich Schäfer geschaffen. Grundlage war ein Bundesgesetz vom 25. Januar 1973 (BGBl. 163/1973) über die Einrichtung eines Fonds „ÖBIG“. Dabei handelte es sich um eine unabhängige Institution, in deren Kuratorium die Länder vertreten waren. Das ÖBIG sollte neue Methoden zur Erfassung relevanter Daten, Planungs- und Produktionstechniken entwickeln und Kommunikations- und Kooperationsmethoden für die Gesundheitsverwaltung schaffen. Schäfer verfasste unmittelbar nach der Gründung des ÖBIG einen Artikel für die Zeitschrift „Die Industrie“, in dem er ankündigte, dass sich das ÖBIG auch um Fragen des Umweltschutzes kümmern wird. Die Reaktion darauf war ein Aufschrei der Sozialpartner, die argumentierten, dass Umweltschutz eine sozialpartnerschaftliche Angelegenheit sei und die Sozialpartner im ÖBIG nicht vertreten waren. Unter Leodolter waren die Sozialpartner dann aber über die Arbeitsgruppe „Umweltpolitik“ im Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen besonders stark eingebunden. Diese Arbeitsgruppe war im November 1973 nach Genehmigung durch den Ministerrat gegründet worden. Ihr oblag als konsultatives Organ die Auf70

gabe, alle vom BMGU herangetragenen Fragen und Maßnahmen im Bereich des Umweltschutzes zu behandeln, im Besonderen deren wirtschaftliche und soziale Folgen zu begutachten und an der Koordinierung von Umweltschutzmaßnahmen mitzuwirken. Der Beirat erhielt auch eine beratende Funktion bei der Mittelvergabe für die Zweckforschung. Mitglieder dieser Arbeitsgruppe waren neben der/dem Umweltminister/in (Vorsitz) Vertreter der Wirtschaftskammer, der Vereinigung Österreichischer Industrieller, des Österreichischen Arbeiterkammertages, des Gewerkschaftsbundes, der Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern sowie einer repräsentativen Dachorganisation von Vereinen, die für die Verbesserung der Qualität des Lebens eintreten. Sofern in den Sitzungen Fragen behandelt wurden, die den Aufgabenbereich anderer Ressorts betrafen, wurden je nach Zuständigkeit Vertreter der Bundesministerien für Land- und Forstwirtschaft, für Handel, Gewerbe und Industrie, für Bauten und Technik sowie für Verkehr mit beratender Stimme zugezogen. 1974 hat sich Schäfer in die Arbeitsgruppe, die sich damals regelmäßig und zum Teil sehr kurzfristig getroffen hat, hineinreklamiert (Interview Schäfer 04.10.2000). Leodolter war von Anfang an starker Kritik sowohl innerhalb der eigenen Partei als auch vonseiten der Opposition und der Medien ausgesetzt. Sie war zwar bereits 25 Jahre SPÖ-Mitglied, aber bis zu ihrer Berufung als Ministerin politisch nicht aktiv gewesen. Es mangelte ihr daher aufgrund mangelnder Erfahrung und Autorität an Durchsetzungskraft, und zudem konfrontierte sie die Opposition mit dem Vorwurf der Verschwendung von Steuergeldern hinsichtlich der Auftragsvergaben. Ein Misstrauensantrag der Opposition gegen die Ministerin wurde aber von der Parlamentsmehrheit im März 1979 abgelehnt, und im Juni wurde sie neuerlich im Kabinett Kreisky IV angelobt. Im Oktober 1979 trat sie schließlich zurück, nachdem sie Kreisky öffentlich kritisiert hatte. Ihr folgte im November 1979 im Zuge einer Regierungsumbildung Dr. Herbert Salcher. Von staatlicher Seite war die Institutionalisierung als „Wendepunkt zum modernen Umweltschutz“ und als Erhebung des Umweltschutzes von einem Schlagwort zu einer Sache der Politik dargestellt worden. Dem Staat wurde zugetraut, die durch wirtschaftlichen und technologischen Fortschritt verursachten Bedrohungen für Mensch und Umwelt beseitigen zu können. Zur Legitimation dieses Anspruchs behauptete der staatliche Umweltschutz zwei Aufgabenkomplexe: einerseits wolle sich der Staat auf die Sanierung bestehender Fehlentwicklungen in der Umwelt konzentrieren, andererseits sollte eine Vorbeugung vor künftigen Umweltbeeinträchtigungen geschaffen werden. Von der jungen Umweltbürokratie wurden „umfassende Umweltaktivitäten“ ins Auge gefasst, weil Maßnahmen auf Einzelgebieten als unzureichend angesehen wurden. Zuallererst sollte die Umweltsituation mittels schneller, genauer und objektiver Information systematisch erfasst werden. Das ÖBIG wurde hinsichtlich dieser Aufgabenstellung mit den Vorarbeiten für die Erstellung eines Umweltkatasters beauftragt (Drobil 1974a). Kompetenzen wurden dem neu gegründeten Bundesministerium jedoch nur wenige übertragen: Neben seiner Entscheidungskompetenz in Sachfragen des Gesundheitswesens sowie spezifischer Zuständigkeiten in Forschungsangelegenheiten betreffend den Umweltschutz wurde ihm im Bundesministeriengesetz 1973 lediglich eine Koordinierungskompetenz10 auf dem Gebiet des Umweltschutzes zugewiesen (Groiss/Welan 1976: 172). Dazu Herb Pindur, der Sektionschef für Umweltschutz im BMGU und damit „wichtigster Berater 10

Die Kompetenz zur Koordinierung umfasst nicht die Zuständigkeit zu typischer Tätigkeit nach außen (Entscheidung, Verfügung, Verordnungserlassung), sondern nur die Befugnis zu Anregungen, zur Erstattung von Empfehlungen, zur Ausarbeitung von Richtlinien zur Information, Dokumentation, Informationsbeschaffung, Kommunikationstätigkeit, Planungsunterlagen etc. (Groiss/Welan 1976: 172).

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des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz“, der „die österreichische Umweltpolitik mehr beeinflussen [konnte] als jeder andere Beamte“ (Salcher 1980): „Was vollzieht das Vollzugsorgan ‚Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz’ im Umweltschutz? Was kann es vollziehen, weil ein gesetzlicher Auftrag besteht und ihm obendrein die Zuständigkeit zur Ausführung – wieder durch Gesetz – überantwortet wurde? – Der Eingeweihte weiß es. Es gibt viele Bundesminister, die Gesetzesaufträge im Umweltschutz zu vollziehen haben. Fast alle. Nur einer kann für sich eine Ausnahme in Anspruch nehmen, der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz. Es ist keine rhetorische Überhöhung zu behaupten, dass der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz – im Gegensatz zu seinen meisten Regierungskollegen – so gut wie keine Vollziehungsaufgaben im Umweltschutz hat“ (Pindur 1980:7).

Daraus resultierte eine deutliche „Divergenz zwischen den tatsächlichen rechtlichen, wirtschaftlichen und administrativen Möglichkeiten und der gesellschaftlichen Erwartung gegenüber dem Umweltministerium“ (Leodolter 1973a: 12). Kern der Aufgaben des BMGU war die Vermittlung von Wissen. Neben internationalen Kontakten, der Dokumentation und Information sollte das Ministerium v.a. die „Zweckforschung“ koordinieren. Als Zweckforschung galten nur solche Forschungsaufträge, die als Entscheidungshilfe bei „komplexen“ Fragen des Umweltschutzes als notwendig betrachtet wurden. Das Ministerium musste zunächst „wissenschaftlich gesicherte Feststellungen“ erbringen, um ein späteres Handeln der Staatsorgane zu legitimieren (Leodolter, in: BMGU 1974). Darüber hinaus durfte das BMGU keine Forschungsförderung betreiben und Subventionen waren „auf die Förderung juristischer Personen mit gemeinnütziger Zielsetzung beschränkt, die von sich aus Umweltschutzaktionen durchführen“. Aufgrund der knappen Ressourcen war das BMGU auch gezwungen, „durch gezielte Schwerpunktförderung einen möglichst wirkungsvollen Einsatz der bescheidenen Mittel zu erreichen“ (Leodolter 1973a: 13). Die mangelhafte Ausstattung mit Kompetenzen war die Folge relativ schwacher politischer Vorgaben und eines ausgehandelten institutionellen Arrangements zwischen dem neuen Ministerium und den anderen Ressorts, bei dem sich die gefestigten, traditionellen Ressorts dank ihrer Ressourcen ihre Machtposition sichern konnten: von politischer Seite gab es zwar die Absicht, eine neue Staatsaufgabe zu begründen und institutionell zu verankern, die Bereitschaft, sich mit den bestehenden Strukturen anzulegen und Ressourcen und Kompetenzen neu zu verteilen, war allerdings nicht vorhanden (vgl. Glatz 1980: 205). Die sozialdemokratische Parteiführung bzw. die Regierung hat sich vielmehr darauf verlassen, dass sich die Ressorts untereinander einigen werden. „Ich glaube, dass ein sehr großer Wandel insoweit eingetreten ist, als früher auch häufig die Ressourcennutzung mit dem Schutz der Ressource verknüpft war. D.h. man hat sich darauf verlassen, dass eine Art interner Interessenausgleich stattfindet. Wenn man es boshaft sehen will, die Behörde war in der Situation gleichzeitig ‚Bock und Gärtner’ zu sein. [...] Also, da hat Kreisky, glaube ich, die Zeichen der Zeit erkannt, dass man den Bock nicht zum Gärtner machen soll. Er hat das nur dann nicht wirklich konsequent durchgezogen, indem er das Wasser dem Landwirtschaftsminister gelassen hat und dem Wirtschaftsminister das Industrie- und Gewerberecht“ (Interview Bobek 04.10.2000).

Die Befürworter eines starken Umweltministeriums verwiesen auf die Schweiz, die 1971 bereits eine Modifikation der Bundesverfassung vorgenommen und dem Bund Kompeten72

zen für Vorschriften zum Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zugestanden hatte, sowie auf die Bundesrepublik Deutschland, wo ein Jahr später das Grundgesetz geändert und dem Bund das Gesetzgebungsrecht über „die Abfallbeseitigung, die Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung“ erteilt worden war. Beide Staaten waren aufgrund ihres Föderalismus gut geeignete Beispiele und Vorbilder für die österreichische Situation. Gerade die Schweiz als ein Modell der direkten Demokratie hatte demonstriert, dass Umweltfragen so entscheidend sind, dass dem Bund hierbei entscheidende Rechte zukommen sollen und die Bevölkerung eine solche Machtverschiebung auch toleriert und befürwortet. Doch diese Argumente zogen im österreichischen Diskurs vorerst wenig, denn das Bewusstsein, dass neben ökonomischen und sozialen Aspekten auch ökologische Überlegungen zumindest gleichrangig, wenn nicht prioritär in Entscheidungsprozessen berücksichtigt werden müssen, hatte sich erst bei „einigen Einsichtigen“ (Pindur 1980: 8) durchgesetzt.

3.3.5 Der Kampf des BMGU um Kompetenzen Das BMGU entstand als „konsequente Weiterentwicklung der Ideen des Humanprogramms“ (Hingst 1973: 15). Zwar wurde dem Ministerium die Koordination von umweltrelevanten Aufgaben übertragen, ohne entsprechende gesetzliche Grundlage war es dazu allerdings nicht in der Lage. Im Mai 1972 legte das BMGU einen „Gesundheits- und Umweltschutzplan“ vor, den die ÖVP als „pompös“ ausgestattet, „aber auch nahezu das einzige Lebenszeichen dieser Regierung“ kritisierte. So sah es zumindest der damalige ÖVPUmweltsprecher Wiesinger (1974), ein Mitautor des ÖVP-Umweltprogramms. Aus Sicht des neuen Ministeriums wäre es notwendig gewesen, dem Ministerium „echte Vollzugsagenden“ zu übertragen (Heinz Schäfer nach Hingst 1973: 15). Dabei wollte freilich niemand einem „eifernden, einseitigen Umweltschutz das Wort“ reden, denn die neu geschaffene Umweltbürokratie war sich des „Kompromisscharakter[s] aller einschlägigen Überlegungen durchaus bewusst“ (Pindur 1980: 8). Es sollte jedoch ein zentraler Umweltschutzkompetenzbestand in der Verfassung verankert werden. Diesbezüglich gab es jedoch keinen Konsens. Das BMGU arbeitete bereits seit März 1972 gemeinsam mit dem Bundeskanzleramt an einer Entschließung des Nationalrates, in der eine Sammlung bestehender bundes-, landes- und gemeinderechtlicher Bestimmungen auf dem Gebiet des Umweltschutzes und eine Gegenüberstellung mit den tatsächlichen Anforderungen eines wirkungsvollen Umweltschutzes verlangt wurden. Im September 1972 wurde das Battelle-Institut in Frankfurt vom Ministerrat mit einer „Vorstudie über die Durchführung einer Untersuchung über die Belastung der Volkswirtschaft Österreichs durch Umweltschutzmaßnahmen“ betraut. Ein Team aus Ökonomen und Naturwissenschaftern dieses Instituts hatten bereits 1971 für die bundesdeutsche Regierung eine solche Studie verfasst. Eine erste Vorstudie war dann auch rasch veröffentlicht worden. Sie enthielt allerdings nur Aussagen über die Methode und zur Datensituation (Batelle Institut 1972). Damit sowie mit eindeutigen Aussagen, dass nicht beabsichtigt werde, die Wettbewerbsbedingungen zu verzerren, sowie dass internationale Regelungen und Empfehlungen berücksichtigt und eventuelle Maßnahmen durch finanzielle Förderungen abgefedert werden (BMGU 1972: 41ff.), sollten Ängste der Politikadressaten abgebaut werden. Bundesministerin Ingrid Leodolter hatte anlässlich des Österreichischen Umweltschutztages am 25. Juni 1973 die Aufnahme einer „umfassenden Bundeskompetenz zur 73

Gesetzgebung und Vollziehung im Umweltschutz“ in den Entwurf eines Umweltschutzgesetzes angekündigt. An einem ersten Entwurf war bereits mehrere Monate gearbeitet worden, bevor in die Planung der Verfassungsdienst des Bundeskanzleramtes, die sachlich interessierten und beteiligten Bundesministerien, die Länder, die Verbände der Städte und Gemeinden sowie die Interessenvertretungen eingebunden wurden. Aus der Sicht des BMGU war ein umfassendes Umweltschutzgesetz sektoralen Regelungen wie z.B. einem Luftgüte- oder Immissionsschutzgesetz vorzuziehen, da es ansonsten nur zu praktisch unvermeidbaren Diskrepanzen käme (Leodolter 1973a: 14). Der Entwurf dieses „Bundesgesetzes über den Schutz der natürlichen Umwelt des Menschen“ wurde jedoch aufgrund politischer Widerstände nicht umgesetzt (Christian/Welan 1985: 290) und landete in der Schublade, da die dafür erforderliche Kompetenzausweitung nicht zustande kam. Das BMGU, das zwar heftige Widerstände und heiße Diskussionen erwartet hatte, aber dennoch überzeugt gewesen war, die Voraussetzungen für eine zeitgemäße, richtige und wirkungsvolle Umweltpolitik schaffen zu können, erhielt lediglich die Koordinationskompetenz in Umweltangelegenheiten, die zuvor beim Bundeskanzleramt lag. In der Koalition der Gegner einer Kompetenzausweitung waren neben den Ländern, die um eine Aushöhlen der Länderkompetenzen bangten, andere Ministerien, insbesondere das Wirtschaftsministerium mit seiner starken Vetomacht, Teile der ÖVP (insb. der Wirtschaftsflügel), die Wirtschaft und insbesondere auch die Bundeswirtschaftskammer. Aufseiten der Befürworter waren neben Bundesministerin Leodolter und dem BMGU, die SPÖ, kurzfristig der ÖVP-Umweltschutzsprecher Wiesinger, der oberösterreichische Landeshauptmann Wenzl (ÖVP) und andere ÖVP-Spitzenfunktionäre, die dann aber von ihrer Parteiführung zurückgepfiffen wurden. Die Argumente beider Diskurskoalitionen sind in nachfolgender Tabelle 1 gegenübergestellt. Tabelle 1: Argumente für und wider eine Bundeskompetenz Umweltschutz Argument der Befürworter: Bei einer zwingenden sachlichen Notwendigkeit, die im Umweltschutz gegeben ist, müssen föderalistische Bedenken zurücktreten. Die Zersplitterung der Rechtsmaterie ist immer ein Signal für die Ineffektivität des Rechts. Rasches Handeln ist nur möglich, wenn es im ganzen Bundesgebiet gleiche Kriterien gibt. Wenn bei Grenz- und Schwellwerten die Grundsatzgesetzgebung dem Bund, die Durchführung den Ländern überlassen wird, dann kommt es entweder zu länderweise verschiedenen Vorschriften oder zu einer überflüssigen doppelten Gesetzgebungsarbeit, die den Ländern bloß den Nachvollzug übrig lässt. Die internationale Verantwortlichkeit spricht für eine Bundeskompetenz.

Argumente der Gegner: Die Bundeskompetenz kann zur Aushöhlung der Länderkompetenzen führen Ein genereller Ansatzpunkt ist der technischen Lösung der Umweltschutzprobleme nicht adäquat. Die Lösung ist auf einfachgesetzlicher Ebene zu suchen, neben einer verstärkten Ausnützung der Möglichkeiten, die das bestehende Recht bietet. Eine einheitliche Bundeskompetenz führt zur Durchbrechung anderer einheitlicher Kompetenzen, z.B. im Gewerberecht oder im Kraftfahrwesen. Der organisatorische Zusammenhang zwischen konkreter Verwaltungsmaterie und der die konkrete Umweltgefährdung abwehrenden Verwaltungsbehörde wird zerstört.

Quelle: nach Hingst 1973: 16.

Aufgrund der politischen Macht- und Kräfteverhältnisse war hier keine Lösung möglich. In der Frage der Bundeskompetenz Umweltschutz behielten die beiden Großparteien, die hier zwei Koalitionen repräsentierten, unterschiedliche Positionen bei. ÖVP-Umweltsprecher Wiesinger erklärte schließlich über eine Presseaussendung, „dass eine zentrale Kompetenz 74

des Bundes zur Gesetzgebung und Vollziehung in allen Angelegenheiten des Umweltschutzes, wie dies das Gesundheitsministerium anstrebt, von der ÖVP schärfstens abgelehnt wird“ und legitimierte diese Position kurz darauf mit der angeblichen „Unvereinbarkeit mit dem föderalistischen Aufbau unseres Staates“ (zit. nach Hingst 1973: 15). Zur Untermauerung dieses Arguments wurden ÖVP-nahe Rechtsprofessoren (Klecatsky, Wimmer, Pernthaler und Morscher) mobilisiert, die eine zentrale Umweltschutzkompetenz für den Bund entschieden ablehnten, wenngleich Detailkorrekturen der Verfassung „kaum zu vermeiden“ gewesen wären. Die Frage, wie diese Detailkorrekturen aussehen sollten, ließen die Professoren unbeantwortet (Hingst 1973: 15f). Die FPÖ warf der ÖVP eine „zwiespältige“ Haltung und wahlstrategische Überlegungen vor, mittels dessen sie das Wirksamwerden des Umweltschutzes behindere (Hingst 1973: 16). Immerhin hatte die ÖVP in ihrem Plan 1 die „sinnvolle Neuordnung der Kompetenzen auf dem Gebiet des Umweltschutzes, insbesondere eine Zusammenfassung der Bundeskompetenzen“ gefordert (ÖVP 1973: 96). Eine wesentliche Frage bildete die Kostenseite des Umweltschutzes. Hier ergab sich keine Frontstellung zwischen den beiden Großparteien, sondern ein sozialpartnerschaftlicher Kompromiss. Zur Finanzierung der Kosten wurde ein Umweltausgleichsfonds vorgeschlagen, der beim BMGU eingerichtet werden sollte und an dem die Sozialpartner mitwirken sollten. Der Fonds sollte aus Abgaben für die umweltbelastende Güter gespeist werden und dazu dienen, Umweltschäden zu beheben und Prämien an jene zu zahlen, die umweltbelastende Güter umweltfreundlich produzieren oder in Umlauf bringen. Hingst (1973: 16) bewertet den entsprechenden Entwurf des BMGU als einen Versuch, „mit einem Minimum an Verwaltungsaufwand und unter Zuhilfenahme bereits bestehender Verwaltungsstrukturen in realistischer Weise das Beste zu erreichen.“ Diese Strategie habe der allgemeinen Problemwahrnehmung, dem generellen politischen Muster und der politischen Kultur gleichermaßen entsprochen: „Eine rasche Einigung im Interesse aller Staatsbürger ist dringend geboten. In Krisensituationen – und die Bedrohung der Umwelt wird zweifellos schon in naher Zukunft eine solche Situation heraufbeschwören – müssen alle staatstragenden Kräfte ohne Vorbehalte miteinander kooperieren. Diese Haltung sollte, nachdem sie sich nach dem Zweiten Weltkrieg so glänzend bewährt hat, in Österreich zur Tradition werden. Wir bewegen uns ja nicht nur auf dem Sektor des Umweltschutzes schwierigen Zeiten entgegen.“

Auch Bundesministerin Leodolter (1973b: 29) rief „alle staatstragenden Kräfte“ zur Lösung der Umweltproblematik auf. Die Idee der staatstragenden Kräfte, die miteinander eng kooperieren und Konflikte in geschlossenen Netzwerken konsensual lösen und so selbst schwierigste Probleme meistern können, hatte sich sozusagen als belief system verfestigt. Bereits in der Phase der ÖVP-Alleinregierung hatte sich in die Praxis herausentwickelt, auch die nicht regierende SPÖ in Entscheidungsprozesse mit einzubinden. Dazu war die Sozialpartnerschaft der ideale und erprobte Ort. Die SPÖ-Alleinregierung nutzte ebenfalls bestehende enge Netzwerke, um Politiken umzusetzen und mögliche Widerstände abzuschwächen. Durch die Einbindung der Sozialpartner wurde garantiert, dass auf Wachstumsund Beschäftigungsziele ausreichend Rücksicht genommen und keine Maßnahme getroffen wurde, die Arbeitsplätze oder Unternehmen gefährdet hätte. Umweltpolitik war damit in die Wirtschaftspolitik, aber auch in die Beschäftigungspolitik, Finanzpolitik und andere Politiken, so integriert worden, dass die Orientierung an den Möglichkeiten der Volkswirtschaft 75

sichergestellt war und die Marktkräfte durch umweltpolitische Maßnahmen nicht gefährdet waren. Die ÖVP nutzte das neue Politikfeld dennoch auch um sich als Oppositionspartei zu profilieren. 1974 ging Wiesinger in einer Pressekonferenz mit „Drei Jahre SPÖ-Umweltpolitik“ ins Gericht. Von den Schwerpunkten sei kein einziger verwirklicht worden. Die Vorstudie über die Belastung der Volkswirtschaft durch Umweltschutzmaßnahmen sei im Sand verlaufen; an die Fortsetzung im Rahmen der Hauptstudie werde nicht gearbeitet. Das Bundesinstitut für Gesundheitswesen habe seit seiner Gründung mit 1. Januar1973 nicht mehr als eine Studie über die Müllsituation im gewerblichen Bereich zustande gebracht. Wiesinger kritisierte auch das Fehlen von Emissions- und Immissionsgrenzwerten auf Bundesebene. Zwar habe der Österreichische Arbeitsring „Empfehlungen über Lärmminderung“ erarbeitet, die von der Regierung übernommen wurden, und das BMGU brachte auch eine „Technische Anleitung zur Luftmessung“ heraus, darüber hinaus sei die Umweltpolitik allerdings in höchsten Maßen unbefriedigend. Es gebe weder Qualitätsstandards und Belastungsgrenzwerte in den Bereichen Luft-, Wasser und Lärmbekämpfung noch einen Müllbeseitigungsfonds, eine Umweltschutzeinsatzgruppe, Maßnahmen zur Herabsetzung des Verkehrslärms, eine ausreichende Koordinierung der zahlreichen Forschungsfonds zur Erreichung einer „echten Zweckforschung auf dem Gebiet des Umweltschutzes“ oder ein Bundesamt für Strahlenschutz. Statt eines „wirkungsvollen“ Umweltschutzgesetzes gäbe es nach 3 Jahren SPÖ-Regierung lediglich „10 Punkte zum Umweltschutz“ (Wiesinger 1974). Die SPÖ hingegen strich bereits die Erfolge der sozialdemokratischen Umweltpolitik hervor. In der Regierungserklärung 1975 nannte der Bundeskanzler die Gründung des BMGU, eine Förderungsaktion für Umweltmaßnahmen in der Papierindustrie, die Aufstockung der Mittel des Wasserwirtschaftsfonds sowie die Maßnahmen zur Seenreinhaltung als Erfolge sozialdemokratischer Regierungspolitik. Darüber hinaus kündigte Kreisky die Stärkung des BMGU und Maßnahmen zur Förderung umweltfreundlicher Technologien an. Die Bundeswirtschaftskammer kritisierte, Österreich hätte im Umweltschutz schon einen Schritt weiter sein können, wäre das BMGU nur bereit gewesen, mit den Sozialpartnern in dieser Frage zusammenzuarbeiten. Diese Kritik traf jedoch nicht wirklich zu. Informelle Kontakte pflegte das Umweltministerium selbstredend bereits davor mit den Sozialpartnern und auch sämtliche Politikankündigungen enthielten eine deutliche Absichtserklärung, sowohl die beteiligten öffentlichen Stellen als auch die Sozialpartner einzubeziehen. Der „beratende Dauerkontakt“ mit den Sozialpartnern wurde vom BMGU allein schon ob „der wirtschaftlichen Konsequenzen aller Umweltpolitik“ angestrebt (Leodolter 1973a: 12). Der von der Wirtschaftskammer urgierte Sozialpartnerbeirat für Umweltschutz wurde schließlich auch am 25. September 1973 vom Ministerrat als „Beirat für Umweltschutz“ institutionalisiert. Darin nahm die Wirtschaftskammer allerdings genauso wie die Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern eine ablehnende Position gegen die Kompetenzausweitung des Ministeriums ein. Während die Arbeiterkammer und der ÖGB für eine Erweiterung des Aufgabenbereichs des BMGU eintraten und dem Ministerium ermöglichen wollten, generelle umweltrelevante Vorschriften (Emissionsstandards, etc.) zu erlassen, war die Wirtschaft prinzipiell gegen ein starkes Umweltministerium und die Landwirtschaft bevorzugte die Kompetenzzersplitterung zugunsten „ihres“ Landwirtschaftsministeriums. Das Ministerium sollte laut AK und ÖGB bei größeren umweltrelevanten Verfahren, insbesondere bei über Bundesländergrenzen hinauswirkenden Projekten Parteistellung mit Antrags-, Begutachtungs- und Berufungsrecht bekommen. Die BWK und die Landwirtschaftskammern hingegen forderten eine bessere Koordinierung der Forschung im Umwelt76

schutz und wirksamere Kontrollmaßnahmen. Das BMGU sollte bei der Erlassung genereller umweltrelevanter Vorschriften lediglich ein Mitspracherecht erhalten. Damit wäre bereits „eine gewisse Konzentration und Koordination des Aufgabengebietes Umweltpolitik auf Bundesebene erreicht.“ Garantiert werden sollte insbesondere eine starke Vetoposition des Bundesministeriums für Handel, Gewerbe und Industrie (Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen 1976a: 51). Die kompetenzrechtlich schwache Ausgangsposition des BMGU führte in den folgenden Jahren zu einem mühsamen Kampf um Kompetenzen. Nach dem Vorbild anderer Staaten wollte das BMGU eine einheitlichen Bundeskompetenz „Umweltschutz“ – ein eigenes Umweltschutzgesetz oder zumindest ein Immissionsschutzgesetz – erwirken, da wichtige Belange des Umweltschutzes (besonders der Immissionsschutz auf den Gebieten der Luftreinhaltung und des Lärms) von der Gesetzgebung überhaupt nicht wahrgenommen oder von den neun Landesgesetzgebern in unterschiedlicher und unbefriedigender Art und Weise behandelt wurden (Schäfer 1978: 2). So wurden mehrere Entwürfe für ein solches Umweltschutzgesetz erarbeitet, wobei inhaltlich die Erstellung von verbindlichen Emissions- und Immissionsstandards durch den Gesundheitsminister, die Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen bei Großprojekten sowie die Mitbeteiligung der betroffenen Bevölkerung bei solchen Verfahren verfolgt wurde. In einem künftigen Umweltschutzgesetz des Bundes werden zumindest folgende Regelungen vorzusehen sein: - eine bundeseinheitliche Emissionsbegrenzung - einheitliche Höchstgrenzen für Immissionen - Sofortmaßnahmen bei Umwelteinwirkungen, die eine unmittelbare Gefahr für die Umwelt darstellen - Verpflichtung zur Abgabe von Emissionserklärungen - Anlegung von Emissionskatastern - Überwachung von Emissionen und Immissionen - Umweltverträglichkeitsprüfung [...] Über das vorgetragene Mindestprogramm hinaus müsste sich die Gesetzgebung vor allem mit der Abfallbeseitigung, soweit diese nicht von den Ländern zu regeln ist, beschäftigen (Schäfer 1975: 119).

In Erwartung einer solchen Bundeskompetenz „Umweltschutz“ wurden Anfang der 1970er Jahre getroffene sektorale, d.h. auf eine Sachmaterie beschränkte, Umweltschutzmaßnahmen, in der Regel als Vorgriff auf eine künftige umfassende Umweltschutzgesetzgebung (vgl. Erläuterungen der Regierungsvorlage betreffend das Forstgesetz 197511 bzw. Novellierung Bundesstraßengesetz 197112) angesehen (Schäfer 2000: 6). Mangels politischem Willen in den Bundesländern und den anderen Bundesministerien erlangte aber keiner dieser Entwürfe für eine einheitliche Bundeskompetenz „Umweltschutz“ Gesetzeskraft. Das Politikmuster blieb daher weitgehend auf symbolische Politik oder Bezahlung bzw. Förderung durch die öffentliche Hand beschränkt (Glatz 1980: 204; Christian/Welan 1985: 290; V. Lauber 1997: 609f.). Bundesministerin Leodolter brachte in einem Artikel in der Wochenpresse vom 18. Mai 1976 ihre Frustration über die „Macht und Ohnmacht eines Ministeriums“ zum Ausdruck. Darin beschrieb sie die Ohnmacht aufgrund fehlender Kompetenzen im Bereich Umweltschutz. Gegner einer kompetenzrechtlichen Vereinheitlichung 11 12

1266 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates, XIII GP. 1459 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates, XIII GP.

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brachten vor, dass die geltende Kompetenzverteilung grundsätzlich eine ausreichende Basis für den Umweltschutz gebildet habe. Die Vielzahl der kompetenzrechtlichen Anknüpfungspunkte hätte einen großen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gewährleistet, der im Rahmen der geltenden Kompetenzverteilung die jeweils zweckmäßigste Lösung verwirklichen hätte können (Groiss/Welan 1976: 167). Von den Bundesländern wurden insbesondere föderalistische und rechtsstaatliche Bedenken angemeldet, welche Mitte der 1970er Jahre bereits auf fruchtbaren Boden gefallen waren: Gerade erst war man mit der Bundesverfassungsgesetznovelle (BGBl. 444/1974) dem Forderungsprogramm der Länder nach einer Stärkung des Föderalismus nachgekommen. Mit Hilfe staatsvertragsähnlicher Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern nach dem neuen Artikel 15a B-VG sollten jene Entwicklungen reguliert werden, die aufgrund ihrer Neuheit (z.B. Strahlenschutz) oder ihres Querschnittscharakters (Raumordnung oder Umweltschutz) nicht durch die „Versteinerungstheorie“ gelöst werden konnten. Auf der Suche nach Materien, die man den Ländern abgeben konnte, hatte man überdies gerade die „Abwehr ungebührlicherweise hervorgerufenen Lärms“ zu einer Angelegenheit der örtlichen Sicherheitspolizei in der Gesetzgebungs- und Vollzugszuständigkeit der Länder gemacht (Schäfer 2000: 6). Tatsächlich war die verfassungsmäßige Zuteilung der Umwelt-Kompetenzen auf Bund und Länder sehr unübersichtlich: Das Bundesverfassungsgesetz enthielt in den Kompetenzbestimmungen der Artikel 10–12 B-VG keinen ausdrücklichen Umweltschutztatbestand. Daraus konnte aber nicht etwa geschlossen werden, dass Umweltschutzmaßnahmen gemäß Art. 15 B-VG hinsichtlich Gesetzgebung und Vollziehung in die Zuständigkeit der Länder fielen. Die Kompetenztatbestände der Art. 10–12 B-VG waren nach Ansicht der Juristen vielmehr darauf zu untersuchen (Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Sig 2670/1954), ob und inwieweit sie, wenngleich von Umweltschutz nicht wörtlich die Rede war, begrifflich solche Maßnahmen einschlossen. Nur wenn das nicht der Fall gewesen ist, fielen Maßnahmen des Umweltschutzes, wie insbesondere die der Abfallbeseitigung, der Lärmbekämpfung und der Luftreinhaltung gemäß Art. 15 B-VG in die Zuständigkeit der Länder (Schäfer 1975: 116). Abgesehen von der Gewerbeordnung enthielten 1975 insbesondere folgende Bundesgesetze Vorschriften zum Schutz der Umwelt: Wasserrechtsgesetz 1959, Kraftfahrgesetz 1967, Straßenverkehrsordnung 1960, Luftfahrtgesetz, Bundesstraßengesetz, Strahlenschutzgesetz, das Allgemeine Bürgerliche Gesetzbuch, Mietengesetz, Wohnungseigentumgesetz, Strafgesetzbuch, Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrengesetzen. Von den Landesgesetzen, die Umweltschutzbestimmungen enthalten, sind insbesondere die Raumordnungsgesetze, die Bauordnungen, die Baulärmgesetze, die Abfallbeseitigungsgesetze, die Luftreinhaltegesetze, die Naturschutzgesetze und die Landesstraßenverwaltungsgesetze zu erwähnen (Schäfer 1975: 118). „Ein Unglück der österreichischen Umweltpolitik war es jedenfalls, durch die Grabenkämpfe des Bundes mit den Bundesländern und den Ministerien untereinander zuviel Zeit verstrichen ist und kaum inhaltliche Akzente gesetzt worden sind. Die Konzepte, die es gab, waren abstrakt, im Juristischen verhaftet und damit auch von der Öffentlichkeit schwer begreifbar. Was fehlte und fehlt sind praxisorientierte, konkrete Konzepte und ein phantasievolles Bündel von Instrumenten. Ansätze gibt es – wenn auch im Einzelfall nicht immer befriedigend“ (Glatz 1981: 28).

Dass der Widerstand der Länder seine Ursache lediglich in einem Streben nach Besitzstandswahrung hatte, wurde von Glatz (1980: 205) in Frage gestellt, da rund 80 Prozent der Umweltschutzmaßnahmen kompetenzrechtlich ohnehin dem Bund zugestanden waren. Er hielt eher einen grundsätzlichen Widerstand der mehrheitlich konservativ regierten Bundes78

länder gegen die sozialistische Bundesregierung für ausschlaggebend. In diese Kerbe schlug auch eine Aufsehen erregende Wortmeldung des damaligen Leiters des ÖBIG im Rahmen des Österreichischen Juristentages 1976: „Eine Verfassungsänderung, die einwandfreie Rechtsgrundlagen für einen modernen Umweltschutz schafft, richtet sich nicht gegen die Idee des kooperativen Bundesstaates und liegt im Interesse aller Menschen unseres Landes.13 Darf ich in diesem Zusammenhang Frau Abgeordnete Dr. Eypeltauer zitieren, die am 11. Dezember 1975 vor dem Nationalrat folgendes ausgeführt hat: Nun will ich hier vorausschicken, dass ich stets ein Vertreter des wohlverstandenen Föderalismus war und bin. Es ist aber, meine Damen und Herren, fast grotesk, wie auf diesem Gebiet ein falschverstandener Föderalismus einer bundeseinheitlichen Regelung im Wege steht, wo doch gerade auf diesem Gebiet sogar einheitliche internationale Regelungen angestrebt werden. Sowohl die Schweiz als auch die Bundesrepublik haben [...] bei ähnlich föderalistischem Aufbau, wie wir ihn in Österreich haben, vor einigen Jahren entsprechende nötige Verfassungsänderungen durchgeführt und die Kompetenz an den Gesamtstaat abgegeben. Und wer könnte der Schweiz etwa mangelnden föderativen Geist vorwerfen?“ (Erich Schäfer in: Vorstand des Österreichischen Juristentages 1976: 142 f.).

Die Struktur des österreichischen politischen Systems erforderte zunächst intensive Verhandlungen mit den Ländern. Das BMGU verfolgte dabei vergeblich die Strategie, zunächst eine Einigung über die Ziele herbeizuführen und so zu einer sinnvollen Neuordnung der Kompetenzen z