La libertad religiosa y su protección en el derecho español
Javier Larena Beldarrain
Dykinson
LA LIBERTAD RELIGIOSA Y SU PROTECCIÓN EN EL DERECHO ESPAÑOL
LA LIBERTAD RELIGIOSA Y SU PROTECCIÓN EN EL DERECHO ESPAÑOL JAVIER LARENA BELDARRAIN DOCTOR EN DERECHO PROFESOR DE DERECHO ECLESIÁSTICO DE LA UNIVERSIDAD DE DEUSTO
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PARTE PRIMERA EL DERECHO FUNDAMENTAL DE LIBERTAD RELIGIOSA SECCIÓN PRIMERA ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL
1.
INTRODUCCION
La evolución experimentada por el derecho de libertad religiosa a lo largo de la historia, resulta ciertamente expresiva en cuanto a la comprensión del contenido y alcance actual de la institución que nos ocupa. De hecho, y como ocurre en el caso de otros muchos derechos de carácter fundamental, podríamos afirmar sin pudor que su “conquista” ha sido problemática, en líneas generales, llegando a suscitar verdaderos conflictos tanto a nivel social como institucional. En este orden de cosas, la aprobación a nivel internacional de las distintas declaraciones de derechos, ha proporcionado un espaldarazo definitivo a la concreción final de los caracteres propios de la figura en cuestión hoy en día. Además de la evolución a estos niveles, no debemos perder de vista la influencia que en la construcción del concepto actual ha tenido la doctrina elaborada por la Iglesia Católica. Por tal motivo, resulta igualmente obligado el análisis de la misma, que pondrá muchas veces en evidencia los conflictos surgidos entre los poderes temporal y espiritual. Finalmente, debemos plantear la cuestión desde el punto de vista de la historia constitucional española, por cuanto es ésta la vía más recomendable e ilustrativa para iniciar el proceso de adquisición de una inteligencia correcta del significado y alcance del derecho de libertad religiosa en el texto constitucional de 1.978 y, en general, en el ordenamiento español vigente. Con todo, en lo que constituirá verdaderamente una constante en este análisis, apreciaremos que las posibles carencias normativas en determinadas cues-
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tiones, sólo podrán ser paliadas de forma satisfactoria por el paso del tiempo y por el desarrollo de una adecuada labor desde el punto de vista legislativo, así como por la consolidación, tanto a nivel interno como regional, de una línea jurisprudencial sólida al respecto.
2.
EVOLUCIÓN DESDE LA ANTIGÜEDAD HASTA NUESTROS DÍAS
Una constante en la historia de todos los pueblos ha sido la existencia de creencias religiosas, hasta el punto de que este hecho se ha convertido en elemento de consideración imprescindible por parte de la comunidad política y del Estado. Es el hecho sociológico de lo religioso o, dicho de otro modo, lo religioso como fenómeno sociológico1. La libertad religiosa fue prácticamente ignorada en todas las sociedades antiguas y así, aun cuando se aprecia en estas comunidades una pluralidad de divinidades, el culto constituye un servicio público y es, a todos los efectos, una institución más del Estado. De hecho, la concurrencia de todos estos factores conforma un estado general religioso, que debe ser considerado como bancarrota, degradación o al menos desorientación general, lo cual evidencia la penosa situación religiosa propia de esta etapa2. Otro elemento típico de la época era la confusión de las autoridades religiosas y las políticas, en el sentido de llegar incluso a rendir culto a los jefes de la comunidad, como si de dioses se tratase. Como afirma DE LA HERA, el mundo precristiano es un mundo monista, en el cual, religión y política aparecen confundidas3. En este contexto, las posibles confrontaciones religiosas se resuelven normalmente por medio de la fuerza. En general, frente a esa situación de ausencia absoluta de libertad, existente en la mayoría de las comunidades, cabe apreciar un cierto régimen inicial de marcada tolerancia en las civilizaciones greco-romanas. Así, el Imperio Romano aceptaba sin ambages que cada nación pudiese tener sus propias divinidades e incluso, durante etapas de mayor restricción en este sentido como fue el mandato de Augusto, cada pueblo mantuvo la posibilidad de venerar a sus distintos dioses nacionales, siempre y cuando procediesen a quemar incienso sobre los altares imperiales4. 1 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, Civitas, Madrid, 1.989, p. 75. 2 Vid. LLORCA, B.-GARCÍA-VILLOSLADA, R.-LETURIA, P. de-MONTALBÁN, F. J., Historia de la Iglesia Católica, tomo I (Edad Antigua), BAC, Madrid, 1.950, p. 9. 3 Vid. HERA, A. de la, “Evolución de las doctrinas sobre las relaciones entre la Iglesia y el poder temporal”, AA.VV., Derecho canónico, vol. II, EUNSA, Pamplona, 1.974, pp. 243-244. 4 Este hecho daba lugar a un fenómeno de romanización que era utilizado desde el punto de vista político como estrategia para integrar en el ámbito romano a los pueblos conquistados. Vid. TIRAPU MARTÍNEZ, D., “Síntesis histórica de las relaciones entre el orden religioso y el temporal (I)”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, p. 24.
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Esta última condición no podían cumplirla en ningún caso las comunidades monoteístas y debido a ello, tuvieron lugar las conocidas persecuciones de judíos y cristianos que finalmente contribuyeron, junto a otros diversos factores de muy distinta importancia, a la disgregación del Imperio5. Tras las primeras reivindicaciones en favor de la libertad religiosa y en contra de la imposición de una religión oficial protagonizadas por la comunidad israelita, irrumpió con fuerza un argumento novedoso y revolucionario propugnado por el recién nacido Cristianismo: la absoluta separación entre la sociedad política y la sociedad religiosa6. El Cristianismo lucha por la libertad religiosa de sus fieles, pero sin tratar de alterar el orden político y social existente en el Imperio Romano7. De hecho, sus seguidores son sujetos leales al Estado, que obedecen a todas las leyes civiles, pagan sus impuestos y no fomentan sedición alguna. En palabras de MANTECÓN, la lucha de los primeros cristianos es un esfuerzo paciente, y en muchos casos heróico, por mantenerse fieles a una fe que informa hondamente toda su vida8. Finalmente, la autoridad política reconoce a través del Edicto de Milán9, la libertad religiosa de todos los ciudadanos del Imperio, tanto cristianos como no cristianos, sin llegar a imponer ninguna religión como oficial. 5 Vid. LECLER, J., Historia de la tolerancia en el siglo de la Reforma (Histoire de la tolérance au siècle de la Réforme). Trad. de Antonio Molina Meliá, tomo I, Marfil, Alcoy, 1.969, pp. 74-75. 6 Así lo relata HERA, A. de la, “Evolución de las doctrinas sobre las relaciones...”, op. cit., p. 244. Sobre la evolución general del cristianismo desde sus orígenes hasta la Revolución de 1.789, vid. ROCHE, J., Iglesia y libertad religiosa, Herder, Barcelona, 1.969, pp. 27-59. Desde una perspectiva concordataria, resulta ilustrativa la exposición que realiza PÉREZ MIER desde la propagación del cristianismo durante la etapa visigoda en España, hasta la celebración del Concordato de 1.851; vid. PÉREZ MIER, L., Iglesia y Estado nuevo, Ediciones Fax, Madrid, 1.940, pp. 63-114. Sobre el cristianismo y la Iglesia en la Hispania romana, vid. SOTOMAYOR MURO, M., “La Iglesia en la España Romana”, AA.VV., Historia de la Iglesia en España, vol. I (La Iglesia en la España romana y visigoda), BAC, Madrid, 1.979, pp. 7-400. Destacar también la sucinta, aunque interesante, exposición, realizada al respecto por SUÁREZ FERNÁNDEZ en Historia de España antigua y media, tomo I, Rialp, Madrid, 1.976, pp. 73-75. Resulta igualmente ilustrativo el estudio realizado por VERA URBANO, en relación a la andadura de la libertad religiosa en estas etapas iniciales; vid. VERA URBANO, F. DE P., “La libertad religiosa en la antigüedad”, AA.VV., Dimensiones jurídicas del factor religioso (Estudios en homenaje al profesor López Alarcón), Universidad de Murcia, Murcia, 1.987, pp. 595-611. 7 A decir verdad, la existencia de la Iglesia hasta principios del siglo IV es como una reivindicación permanente de la libertad religiosa. 8 Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 34-35. 9 Promulgado por Constantino y Licinio en febrero del año 313. Puede verse una selección del texto del Edicto en MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 183-185. Resulta curioso el apunte de LECLER al respecto, ya que nos participa que “la paz entre la Iglesia y el Imperio no fue firmada en Milán, sino en Nicomedia, el 13 de julio del año 313. El rescripto de Licinio, publicado ese día, no hizo más que reflejar las decisiones tomadas en Milán, en febrero, tras una conversación entre Licinio y su colega Constantino. Esta es la razón por la que se sigue hablando, en historia, del “Edicto de Milán”. LECLER, J., Historia de la tolerancia en el siglo de la Reforma (Histoire de la tolérance au siècle de la Réforme), op. cit., p. 82.
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A partir de este momento, la sociedad romana se va paulatinamente cristianizando, hasta que, finalmente, gracias sobre todo a la declaración oficial realizada por el emperador Teodosio el Grande, el 27 de febrero del año 380, esta nueva fe termina convirtiéndose en la verdadera religión oficial del Imperio. De esta manera, se protege al Cristianismo, prohibiéndose las religiones no cristianas, si bien no hubo persecución sangrienta de las mismas. Incluso, en aquellos lugares donde los cristianos eran mayoría, obligaron a los paganos a convertirse, olvidando totalmente las enseñanzas de Jesucristo, quien rechazó todo recurso al odio y a la fuerza. En conclusión, desaparece la libertad religiosa implantada inicialmente por el Edicto de Milán y surge un Estado confesional dentro del cual, la Iglesia tratará en todo caso de mantener el dualismo Estado-religión. A partir de aquí, y durante varios siglos, la sola idea de tolerancia va a ser ajena a la sociedad cristiana10. Posteriormente, con la caída del Imperio Romano, surge una etapa de completa anarquía. La Iglesia pasa a controlar la organización política europea, imponiendo la fe por la fuerza y utilizando el brazo de la Inquisición para el cumplimiento de sus fines. Asimismo, el fanatismo religioso va a ser utilizado por muchos líderes (sobre todo bárbaros) para instigar a sus tropas contra el hereje enemigo. Estos factores hacen que la Edad Media sea considerada como una era de pura intolerancia. En general, la sociedad medieval europea es una sociedad totalmente cristiana, que está a su vez dotada de un orden político y social cristiano. En este contexto, hay dos grupos que recuerdan la ausencia de libertad religiosa: los herejes y las minorías no cristianas. Los primeros son considerados incluso como disidentes políticos, que han de ser reprimidos. De hecho, la herejía dentro del contexto de la estructura político-religiosa medieval, significa una corrupción de la unidad social11. El segundo grupo, por su parte (y dentro de él sobre todo los judíos) gozó de un régimen de mayor o menor tolerancia, según las épocas, debido a su contribución activa al desarrollo económico y tecnológico. En un plano político, se ve desaparecer el antiguo dualismo de la Iglesia y el Estado, en cuanto sociedades distintas y autónomas. O más bien, la separación subsiste, pero dentro de una sociedad única llamada Iglesia y que, a partir del siglo IX, se llamará también cristiandad12. 10 Como señala DE LA HERA, “las relaciones Iglesia-Estado se enmarcan en el modelo inaugurado en el año 313. O, expresado de otro modo, se dividen los veinte siglos cristianos, en relación al tema Iglesia-poder político, en dos etapas: la primera (siglos I a III), en la que hay una separación de hecho entre las dos entidades; la segunda (313-XX) en que la Iglesia y el Estado adoptan diferentes formas de unión, colaboración o confusión”. Vid. HERA, A. de la, “Evolución de las doctrinas sobre las relaciones...”, op. cit., pp. 246-247. 11 Vid. VERA URBANO, F. de P., “La libertad religiosa en la Edad Media”, AA.VV., Las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Estudios en memoria del profesor Pedro Lombardía, EDERSA, Madrid, 1.989, p. 1.114. 12 Vid. LECLER, J., Historia de la tolerancia en el siglo de la Reforma (Histoire de la tolérance au siècle de la Réforme), op. cit., p. 109.
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A pesar de que con la llegada de la Escolástica en el siglo XIII, la situación parece mejorar en favor de un régimen de mayor tolerancia13, finalmente tal desarrollo no tiene lugar y el único hecho que acontece es el establecimiento, nuevamente, de un trato discriminatorio para los considerados herejes14. En definitiva, el concepto moderno de libertad religiosa resulta totalmente extraño a este período, mientras que la legislación positiva presenta fuertes influencias morales y religiosas. Aún así, hay diversos sectores socio-políticos que claman por construir una organización política independiente de la autoridad religiosa, en cuyo seno se garantice la libertad de conciencia individual15. En este contexto histórico se produce un acontecimiento, la Reforma protestante iniciada por Lutero, que va a suponer la ruptura de la unidad religiosa y política existente hasta este momento16. 13 En este orden de cosas, no podemos pasar por alto una serie de ideas básicas que establece Santo Tomás acerca de las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Así, admitida la existencia de ambos como entes integrados por individuos, señala que tanto un poder como el otro provienen de Dios, si bien hay que reseñar en todo caso el predominio del poder espiritual. Con todo, aun cuando muchas de sus doctrinas siguen hoy en día en vigor, pesa en él la intolerancia típica de su época. Sobre éstas doctrinas, vid. GALÁN Y GUTIÉRREZ, E., Ius Naturae, Meseta, Valladolid, 1.954, pp. 343-357. 14 Vid. LECLER, J., Historia de la tolerancia en el siglo de la Reforma (Histoire de la tolérance au siècle de la Réforme). Trad. de Antonio Molina Meliá, op. cit., pp. 123-133. Resulta destacable la puntualización que VERA URBANO establece en relación con la aportación de este período a la evolución general de la libertad religiosa. Así, según su opinión, la tesis, dada por definitiva, de que la Edad Media debe concebirse como una época de pura intolerancia, ha de ser matizada en cuanto que surge durante estos siglos una aportación fundamental al problema de la libertad mencionada: el necesario respeto a la subjetividad. Vid. VERA URBANO, F. de P., “La libertad religiosa en la Edad Media”, AA.VV., Las relaciones entre la Iglesia y el Estado..., op. cit., pp. 1.119-1.122. 15 En concreto, los diversos argumentos favorables a la supremacía secular, son detalladamente expuestos por GETTELL, R. G., Historia de las ideas políticas. Trad. de Teodoro González García, vol. I, 2ª ed. (reimpresión), Labor, Barcelona, 1.950, pp. 188-193. 16 Lutero inició su obra atacando lo que se llamaba una Indulgencia, proclamada en 1.513 por el Papa LEÓN X, arrendada por el arzobispo de Maguncia, Alberto de Brandeburgo, y predicada por Juan Tetzel, monje dominico que recibió de Alberto la comisión de vender en su beneficio las denominadas letras papales, designación que recibían en la época los Billetes de Indulgencia. Puede verse una abundantísima bibliografía sobre este tema, así como un pormenorizado desarrollo del mismo a nivel de diversos países, en LECLER, J., Historia de la tolerancia en el siglo de la Reforma (Histoire de la tolérance au siècle de la Réforme). Trad. de Antonio Molina Meliá, 2 Tomos, Marfil, Alcoy, 1.969. Así, a las 12 de la mañana del día de Todos los Santos, Lutero fijó en las puertas de la Iglesia -del Castillo de Witemberg- sus “Noventa y cinco tesis” en las que hace seis afirmaciones distintas acerca de las Indulgencias y su eficacia de la que, en 1.518, hizo una defensa detallada en su obra “Resolutiones”. A decir verdad, el origen de todo el movimiento fue el deseo natural por parte del hombre, que sentía en su alma anhelos de progreso e ilustración, que se tradujo en un esfuerzo para sustraerse a la tutela clerical, bajo la cual se encontraban desde muchos siglos antes, y para remediar los abusos que eran resultado inevitable de los privilegios exclusivos y autoridad de la Iglesia. Concluyendo, en el año 1.521, la mayor parte de Europa era gobernada por ministros pertenecientes al clero. Inglaterra por Wolsey, España por Adriano, Francia por Duprat y gran parte de Alemania por Mateo Lang. Sobre todas estas cuestiones, vid. LINDSAY, T. M., “Lutero”, AA.VV. Historia del mundo en la Edad Moderna, tomo III (La Reforma), Sopena, Barcelona, 1.914, pp. 225-286.
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Es la época de las guerras de religión en Europa, enfrentamientos que finalizarán con la paz de Westfalia de 1.64817. Desde este momento, los Estados europeos adoptan un régimen confesional, basado en la religión de sus respectivos príncipes, a la vez que se genera una total intolerancia frente a quienes no profesan la religión oficial. Sólo en ciertos casos, ya fuera por su número o por su poder, se otorgaron estatutos de tolerancia en favor de determinados grupos religiosos disidentes18, si bien tales privilegios fueron desapareciendo en muchos casos, o se redujeron a la mínima expresión en otros. En general, el Estado defiende la religión oficial como única verdadera, y solamente tolera la disidencia religiosa por razones de oportunismo político19. Ante este panorama, la Reforma tuvo dos objetivos principales: alcanzar la distinción absoluta entre poder temporal y poder espiritual, y desarrollar la dignidad de la persona, lo cual supone un primer planteamiento del derecho a la libertad religiosa. A decir verdad, con la estabilización de este movimiento, los teólogos católicos adquirieron, en general, una actitud más tolerante. Sin embargo, aunque se propugna dicha separación entre la Iglesia y el Estado, de modo que la neutralidad estatal en materia religiosa debe ser incuestionable, la realidad es muy distinta: la mayor parte de los reformadores practicaron la intolerancia, defendiendo la identificación entre lo temporal y lo religioso. Así, como señala MINNERATH, en la época de la ruptura de la unidad religiosa de la cristiandad occidental, la noción de libertad religiosa no experimenta ningún progreso y, por el contrario, son los Estados los que saldrán reforzados de las peripecias de la Reforma y exigirán la unidad religiosa en el interior de sus fronteras nacionales con una intransigencia mayor que en épocas anteriores20. Con respecto a España, tras un período, ciertamente único, en el cual tres culturas, tres religiones distintas (islámica, judía y cristiana) convivieron sin problemas (ya fuere por tolerancia, respeto o temor, es lo de menos) terminó predominando la intolerancia y la persecución, sobre todo durante el reinado de Felipe II21. 17 Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 188-190, donde se exponen, de cara a nuestro estudio, los fragmentos más interesantes del texto en cuestión. 18 Así por ejemplo, los hugonotes franceses adquirieron un estatuto especial gracias al Edicto de Nantes, promulgado por Enrique IV el 13 de abril de 1.598. Los pasajes más interesantes del texto pueden verse en MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 186-188. 19 Sobre la influencia y desarrollo de la Reforma en centroeuropa, Francia e Inglaterra, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 87-98. 20 Vid. MINNERATH, R., “La liberté religieuse dans l´histoire de l´Eglise”, AA. VV. (Benoît d´Onorio, J. dir.), La liberté religieuse dans le monde, Editions Universitaires, Imprimarie Campin (Bélgica), 1.991, p. 37. 21 En este orden de cosas, debemos recordar la expulsión de los judíos llevada a cabo por los Reyes Católicos en 1.492 y la actuación, en idéntico sentido, desarrollada por Juan de Austria en el año 1.570. Resulta muy útil al respecto, el análisis y la bibliografía que proporcionan REVUELTA SOMALO, J. M., “Renovación de la vida espiritual”, AA.VV., Historia general de España y América,
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En el año 1.516, aparece traducida, por primera vez en nuestro país, una obra de Erasmo (el Novum Instrumentum) que va a originar una fuerte corriente erasmista, favorecedora de la tolerancia y la libertad. Por tal razón, tras la llegada de la Reforma, sus postulados fueron rápidamente asumidos por la clase media y alta, lo cual motivó que hacia los años 1.519 y 1.520, las obras de Lutero comenzasen a difundirse en España22. Por otro lado, en este mismo siglo XVI, y gracias a los trabajos de la Escuela de Salamanca (la cual surge, liderada por Vitoria, en la Universidad de dicha ciudad) nace una nueva concepción de los derechos humanos en virtud de la cual, adquieren la consideración de derechos de la persona, a la cual pertenecen por el mero hecho de serlo23. Posteriormente, la teoría de los derechos naturales, como derechos fundamentales, propugnada por la escuela racionalista del Derecho Natural, constituirá el fundamento filosófico para la doctrina de las libertades propia de la Ilustración, la cual desembocará en los principios defendidos por las primeras Declaraciones de derechos. Así, las revoluciones de finales del siglo XVIII van a producir como principal fruto determinadas formulaciones de libertades, que el hombre reclama como exigencias básicas frente al poder político, y que no son más que las citadas Declaraciones de derechos. Estas suponen un intento de expresar lo que a todos los hombres compete por igual, conforme a las ideas de los filósofos de la Ilustración. Al hilo de lo dicho, los dos movimientos revolucionarios fundamentales del último tercio del siglo XVIII, son la revolución norteamericana y la francesa. De inspiración ilustrada, ambas proclaman elencos de derechos del hombre, entre los cuales destacan las referencias a la libertad religiosa, por lo que merece la pena que nos detengamos en su respectivo análisis: - Con respecto al caso norteamericano, debemos reseñar que, tras diversos acontecimientos históricos que supusieron el nacimiento de las distintas colonias, germen tomo V, Rialp, Madrid, 1.981, pp. 189-270 y GONZÁLEZ NOVALIN, J. L., “La reforma y las corrientes espirituales de la Iglesia española”, AA.VV., Historia general de España y América, tomo VI, 2ª ed., Rialp, Madrid, 1.991, pp. 335-410. En general, sobre la evolución de la libertad religiosa en España, vid. OBREGÓN SARACHO, J. M., Evolución de la libertad religiosa en España, Escuela Diplomática, Memoria del Curso Académico 1.972-1.973, pp. 1 y ss. 22 En cualquier caso, hay que recordar que, como señala LOMBARDÍA, la evolución de la doctrina protestante sobre la libertad religiosa no presenta gran complejidad, ya que “la visión de la libertad de conciencia propia del pensamiento ilustrado, que habría de inspirar a las declaraciones de derechos del siglo XVIII, surgió, ya en sus orígenes, fuertemente influida por la idea protestante del libre examen”. Por tal motivo, la tesis liberal que propugna la libertad de conciencia y de cultos, ha ido implantándose en los Estados confesionalmente protestantes, lo cual explica el hecho de que la mayor parte de las Confesiones religiosas protestantes propugnen el derecho de libertad religiosa. Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, EUNSA, Pamplona, 1.980, pp. 128-129. 23 No podemos olvidar, en este orden de cosas, a teólogo-juristas de la época como Menchaca, Soto, Covarrubias, Mariana o Suárez.
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de los actuales Estados americanos de la Unión24, éstos últimos fueron paulatinamente elaborando sus respectivas constituciones, inspirándolas en un trasfondo ideológico propio de la ilustración. En palabras de SOUTO, admitir un derecho, la libertad religiosa, independiente del Estado, “permitió el reconocimiento de otros derechos especializados, inalienables del individuo, que hicieron posible el pleno desarrollo de la libertad individual”25. Estas constituciones comienzan con una Declaración de derechos, iniciándose así una costumbre típica de las elaboraciones contemporáneas: la existencia de una parte dogmática y de otra orgánica. El primer Estado de la Unión que aprueba una Constitución de esta características es el de Virginia, el 12 de junio de 1.77626. En este sentido, la expresión más rotunda del concepto de libertad religiosa en el ámbito colonial, se encuentra en la Declaración de derechos de este territorio y, en concreto, en su artículo 16 que establece: “La religión, o el deber que tenemos para nuestro Creador, y la manera de cumplirlo, sólo puede regirse por la razón y la convicción, no por la fuerza o la violencia; y por consiguiente todos los hombres tienen derecho al libre ejercicio de la religión, de acuerdo con los dictados de su conciencia; siendo deber de todos practicar la benevolencia cristiana, el amor y la caridad hacia los otros”27. Tal es la importancia de esta Declaración, que posteriormente se incorporará a la Constitución de los Estados Unidos (aprobada en 1.787, cuatro años después de que las colonias hubiesen obtenido su independencia) ejerciendo igualmente una influencia decisiva en las constituciones de otros Estados democráticos. Según se desprende del texto, se rechaza la intolerancia, adoptándose una postura religiosa y concretamente cristiana, como señala LOMBARDÍA, ya que se proclama el deber de todos de practicar las virtudes cristianas28. La religiosidad se considera un bien que debe ser respetado, lo cual se traduce en la garantía de un futuro pluralismo religioso, que surgirá con la aparición de religiones no cristianas. Esta postura irá atemperándose con el tiempo e irá ganando abstracción, como puede verse en la primera de las DÍEZ enmiendas constitucionales, entradas en vigor el 15 de septiembre de 1.791: “El Congreso no podrá hacer ley alguna para el reconocimiento de cualquier religión, o para prohibir el libre ejercicio del culto, o para limitar la libertad de palabra o de prensa, o el derecho que tienen los ciudadanos de reunirse en forma 24 Espléndidamente narrados por BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 108 y ss. 25 Vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, 3ª ed. revisada y ampliada, Marcial Pons, Madrid, 1.995, p. 99. 26 Puede verse su texto completo en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, EUNSA, Pamplona, 1.978, pp. 24-37. 27 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 76. 28 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 76.
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pacífica y de dirigir peticiones al Gobierno para la reparación de los errores sufridos”29. Como fácilmente se deduce de este último dato, se produce la consagración de la separación Estado-confesiones religiosas, a través de la declaración estatal de incompetencia en materia religiosa. Sobre estos presupuestos, los más diversos grupos religiosos han podido actuar libremente, sin necesidad de contar con el refrendo estatal. En cualquier caso, esta separación a la que aludimos no tiene que ver con el laicismo post-revolucionario francés, sino que está vinculada a la protección y tutela de la libertad religiosa. Frente a la clásica confesionalidad estatal europea, de indeseables consecuencias, los constituyentes americanos establecieron un régimen separacionista, con el fin de preservar la que para ellos era la primera libertad y fundamento de todas las demás: la libertad religiosa. Concluyendo, en general hasta mediados del siglo XX, ha existido una amplia libertad religiosa en Estados Unidos y un profundo respeto del pluralismo existente. Los problemas surgirán más tarde con el conflicto entre creyentes y ateos. - En el caso francés, por su parte, con el estallido de la revolución francesa en 1.789, se persigue, al igual que en Estados Unidos, el establecimiento de un sistema de garantía de las libertades para todos los hombres. La jerarquía católica puso inicialmente trabas al reconocimiento de la libertad religiosa. Así, llegó incluso a rechazar el Edicto de tolerancia firmado por Luis XVI en 1.787. La revolución francesa sin embargo, supuso la ruptura con una cultura y una organización social, fuertemente ligadas a la fe católica y a la organización eclesiástica30. En un intento por zanjar la cuestión, se aprobó la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano31, en cuyo artículo 10 se proclama: “Nadie debe ser inquietado por sus opiniones, incluso religiosas, siempre que su manifestación no altere el orden público establecido por la ley”. Sin embargo, la realidad fue muy distinta: los sucesores de los primeros revolucionarios rechazaron el Cristianismo y a la Iglesia, privando a ésta última de sus bienes y de sus privilegios. Por tanto, la libertad religiosa, al menos en la práctica, no existía. Los Constituyentes de 1.789 consideraban que los eclesiásticos eran funcionarios encargados de prestar un servicio público, a todos los efectos, con lo que negaban rotundamente la separación entre la Iglesia y el Estado (como se desprende de la Constitución Civil del Clero de 1.790) a diferencia de las ideas expuestas en el ámbito norteamericano. Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 191. Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 78. 31 Puede verse su texto completo en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 38-53. 29 30
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El problema fundamental va a surgir del hecho de la exigencia de prestación de juramento de fidelidad al Rey y a la Nación, por parte del clero. El Papa va a rechazar esta pretensión, lo cual producirá un cisma en la Iglesia francesa ya que habrá sacerdotes y obispos que cumplirán el deber citado y otros que, conforme a los dictados papales, no prestarán el juramento y serán destituidos por ello. Esta controversia no tiene lugar en el caso de los protestantes, cuya situación mejoró notablemente tras la revolución. En conclusión, paulatinamente irá produciéndose un proceso de descristianización en Francia. Por otro lado, ya en general, se aprecia cómo el mundo occidental, salvo Estados Unidos y territorios procedentes de la desmembración del Imperio británico, se caracteriza por estar fuertemente influido por la revolución francesa y, sobre todo, por el hecho de que en todo él, el desarrollo de la libertad religiosa constituye un proceso comprensivo de titubeos y retrocesos. Con posterioridad a la revolución en Francia, surge la figura de Napoleón Bonaparte que supo mantener los logros revolucionarios, sin llegar a una indeseable radicalización de los mismos. Así, inició una política de acercamiento a Roma, cuya plasmación más evidente fue el Concordato que celebró con Pío VII el 15 de junio de 1.801, a través del cual se reconocía el catolicismo, no como religión del Estado, sino como la de la mayoría de los franceses. Se rompe así (aunque muy cuidadosamente) con la línea anterior que mostraba una religión íntimamente unida al entramado estatal. Por tanto, Bonaparte establece una solución ecléctica ya que, al mismo tiempo que libera al Estado de su vinculación a un Derecho natural y divino, como era típico de la tradición católica, ofrece a la Iglesia un título, cuya base está en la voluntad de los creyentes, para adjudicar a su organización oficial un estatuto jurídico. De igual manera, otorga al poder estatal un título para intervenir en los asuntos eclesiásticos32. Esta situación ha ido variando con posterioridad, hasta el punto de que el desarrollo del proceso revolucionario ha conducido progresivamente hacia la laicidad estatal, y ha supuesto también la irrupción definitiva del principio liberal de la separación entre la Iglesia y el Estado. La Ley francesa de 9 de diciembre de 1.905 supone el fin de esta evolución, puesto que regula la aplicación del proceso de escisión y establece la organización jurídica más adecuada para las confesiones existentes en el territorio estatal. En este sentido, quizá la solución alemana resulte ser más válida al aplicar a estos grupos la figura de la corporación de Derecho público, si bien los Estados democráticos actuales, en general, se consideran incompetentes respecto de las cuestiones internas de las confesiones. La Iglesia francesa ha llegado incluso a aceptar, vía Concordato, la secularización de sus bienes, a cambio de que el clero sea retribuido por el Estado. Esta solución ha sido exportada a otros países y así el clero se equipara, en cierta medida, a los funcionarios públicos. Posteriormente, esta retribución estatal de los ministros de culto en 32 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 84.
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Francia, desapareció por razón de la citada Ley de separación de 1.905 y, en general, a nivel de otros países europeos, existe una tendencia a superar esta política, sobre todo en los Estados de tradición católica. De este modo, son las propias confesiones las que realizan la retribución de sus ministros, ya sea a través de las aportaciones de sus fieles, o bien por medio de la Hacienda estatal. Otro logro destacable, atribuible a Napoleón, fue el acuerdo que alcanzó mediante el Concordato de 1.801, con la Santa Sede, por el cual se resolvía el cisma creado en la Iglesia francesa, tras la exigencia al clero del juramento de fidelidad al Rey y a la Nación y la reacción de rechazo que este hecho generó en Roma, con las consecuencias que anteriormente hemos señalado. Así, Bonaparte y Pío VII acordaron conseguir la dimisión de todos los obispos anteriores, tanto los que juraron como los que no, y atribuir la futura designación de estos cargos al Primer Cónsul, si bien serían instituidos por la Santa Sede. Este sistema de designación gubernamental de los obispos estará vigente hasta la Ley de separación de 1.905. Finalmente, el Concilio Vaticano II ha realizado un ruego a los Estados, para eliminar cualquier vestigio de esta intervención estatal en materia eclesiástica. Durante el Siglo XIX, diversos países de Hispanoamérica y Europa van a celebrar Concordatos con la Santa Sede, en relación sobre todo a los problemas enunciados anteriormente (patrimonio de la Iglesia, nombramiento de obispos,...) y así se alcanzarán soluciones acordes con la nueva situación que comporta la tendencia liberal hacia la separación entre la Iglesia y el Estado. Tras la Primera Guerra Mundial (1.914-1.918), el papa Benedicto XV llevó a cabo una política de concordatos muy acentuada, lo cual supuso el hecho de celebrar acuerdos con países no sólo católicos, sino también laicos. Esta actividad se mantiene en la actualidad, con lo que, como señala LOMBARDÍA, el Concilio Vaticano II no supuso el fin de la era de los concordatos, sino que, durante el pontificado de Pablo VI, por ejemplo, se celebraron gran cantidad de ellos33. Entre estos acuerdos destacan los Pactos de Letrán, suscritos con Italia en 1.929, por los cuales se reconoció al Romano Pontífice la soberanía sobre el Estado de la Ciudad del Vaticano. En la práctica, supusieron el momento culminante del acercamiento del régimen fascista de Mussolini a la Iglesia Católica, en virtud de la atribución que realizaron a la misma de un estatuto jurídico concordado, en el que se evidenciaba la influencia de la política italiana del momento. En cualquier caso, la característica más típica de los concordatos citados, es el uso de la técnica jurídica para, a través de ella, reducir las diferencias doctrinales. De esta manera, consiguen el entendimiento entre dos partes con formas de pensar distintas: Estado e Iglesia. Quizá la característica más determinante del período de entreguerras, la cual influirá decisivamente en las Declaraciones del siglo XX a través de nuevas Constituciones 33 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 89.
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o de la reforma de las ya existentes, sería la tendencia a condicionar debidamente y a garantizar los derechos además de afirmarlos. Esta nota dominante se traduce en un interés por recoger las exigencias sociales, proporcionándoles un marco jurídico de expresión.34. En 1.919 la Unión Jurídica Internacional elaboró un proyecto de derechos y de deberes de los Estados, al cual siguió un trabajo elaborado por el Instituto de Derechos Internacionales de la Academia Diplomática Internacional y el Comité de Codificación de la International Law Association, que pretendía ser a su vez un proyecto de Declaración de los Derechos Internacionales del Hombre. Lógicamente, entre las libertades recogidas en estos textos se encuentra la religiosa. Para continuar el desarrollo histórico que estamos realizando, resulta obligada la referencia a los Estados totalitarios y su influencia en el tema que nos ocupa. Estas estructuras estatales presentan una organización política en base a la cual, se oponen a los planteamientos democrático-liberales y tratan de instaurar una fuerte organización que integre todas las instancias sociales y que, del mismo modo, lleve a cabo directamente todo aquello que se concibe como necesario para la vida de los hombres. Lógicamente, un sistema que prima al Estado de esta manera, presta poca atención a los derechos fundamentales del individuo. Clásicamente, existen dos tipos de totalitarismo, tal y como aprecia LOMBARDIA35: el primero, de inspiración marxista, cuya expresión más clara es la ya desaparecida Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y el segundo, plasmado en los regímenes fascista y nacional-socialista, que tiene como ejemplo más tìpico el de Italia en 1.922 y sobre todo el de Alemania en 1.933. El totalitarismo marxista aspira a superar toda religión, al hilo de los postulados ideológicos de Engels y de Marx. La religión es concebida como un producto del individuo, en el cual éste busca consuelo y recompensa por los sufrimientos que genera el aprovechamiento del hombre por el hombre. De ahí la consideración de las creencias religiosas, como una forma de disfrazar y mitigar falsamente las reivindicaciones de un pueblo esclavo del capitalismo36. En base a este planteamiento se hace necesaria la lucha contra la religión, ya que constituye un obstáculo fundamental para la propagación del ateísmo científico. Además, el Derecho soviético suele utilizar expresiones como “libertad de conciencia” o 34 El ejemplo más fiel de esta tendencia que enunciamos, sería la Constitución de Weimar de 1.919. En tal sentido, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 124. 35 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., pp. 91-95. 36 Como expone Marx, “la miseria religiosa es, de una parte, la expresión de la miseria real y, de otra parte, la protesta contra la miseria real. La religión es el suspiro de la criatura agobiada, el estado de ánimo de un mundo sin corazón, porque es el espíritu de los estados de cosas carentes de espíritu. La religión es el opio del pueblo”. Vid. URDANOZ, T., Historia de la Filosofía, tomo V (Siglo XIX: Socialismo, materialismo y positivismo), BAC, Madrid, 1.975, p. 93.
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“separación entre la Iglesia y el Estado” pero desde un punto de vista proletario, es decir, frente al concepto que nosotros tenemos de tales cuestiones (que en el ámbito que analizamos es tildado de burgués) las considera como alusivas a una liberación de la conciencia de los trabajadores de ese elemento nocivo que supone la religión37. Explicado este punto en términos de confesionalidad y tolerancia, la primera llevaría a desarrollar una difusión del ateísmo por parte de todos los ciudadanos, mientras que la segunda posibilitaría la realización de ciertas manifestaciones de religiosidad en la medida en que las circunstancias sociales las reclamen, al menos hasta que se produzca la liberación del pueblo mediante el ateísmo. En conclusión, la tolerancia defendida en el caso que analizamos no implica, como el correlativo concepto de la tradición cristiana, una exigencia de respeto a la persona y a la libertad del acto de fe38. Con respecto a los totalitarismos fascista y nacional-socialista, hay que decir que, aunque rechazan el sistema democrático-liberal al igual que el sistema marxista, tienen unos presupuestos doctrinales propios profundamente anticomunistas. Estos fundamentos van a ser utilizados por el régimen fascista, para ganarse el apoyo de los sectores católicos de la sociedad39. Así, en relación con el tratamiento dispensado a la Iglesia Católica a través de los Pactos de Letrán, las demás confesiones religiosas, ciertamente minoritarias, reciben un estatuto jurídico más restrictivo, otorgado unilateralmente por parte del Estado. A pesar de ello, las relaciones con aquélla fueron deteriorándose paulatinamente hasta que, finalmente, el papa Pío XI se opuso al totalitarismo fascista que trataba de absorber en el Estado toda iniciativa social40. En el régimen nacional-socialista, la política llevada a cabo respecto al tema que nos ocupa fue mucho más radical. A pesar de la firma de un Concordato con la Santa Sede en el año 1.933, recién iniciado el mandato de Hitler, pronto se implantó una política de corte totalitario y racista que desembocó en una persecución feroz sobre protestantes y católicos, con lo que la relevancia práctica del Concordato fue nula. Debi37 Para una selección de ejemplos de lo afirmado, vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 92. 38 Resulta ciertamente ilustrativa de la postura de la Iglesia Católica ante el comunismo ateo, la Encíclica Divini Redemptoris, promulgada por Pío XI el 19 de marzo de 1.937, en la cual se condena este sistema así como sus autores y defensores sin excepción, pero no se ataca a los pueblos que soportan el yugo opresor de las minorías dirigentes del partido. Este documento tuvo una aplicación concreta en el Decreto del Santo Oficio de 1 de julio de 1.949, por el que se condenaba a los afiliados al comunismo. Vid. PÍO XI, “Divini Redemptoris”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 666-723. 39 Sobre fascismo y religión, vid. VITALE, A., Corso di Diritto ecclesiastico, 9ª ed., Giuffrè, Milano, 1.998, pp. 18-20. 40 Claro ejemplo de tal oposición es la Encíclica “Mit Brennender Sorge”, alusiva a la situación de la Iglesia Católica en el Reich alemán, en la cual Pío XI, frente al mito de la sangre y de la raza, hace una decisiva apología de la razón natural, de la libertad y dignidad naturales de la persona. Vid. PÍO XI, “Mit Brennender Sorge”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 642-665.
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do a esto, tanto Pío XI como Pío XII condenaron en repetidas ocasiones el régimen nacional-socialista en diversos documentos41. Con el paso de los años, sobre todo tras la II Guerra Mundial42, fue generándose una particular concepción de la libertad religiosa en el ámbito internacional al amparo de las iniciales Declaraciones de derechos, la cual alcanza su máxima expresión en dos tradiciones concretas: la norteamericana, que arranca de la Declaración de Virginia de 1.776, y la proveniente de los movimientos constitucionales iberoamericano y europeo, basada en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1.789. Todos los documentos internacionales generados a raíz de estas corrientes, tienen un carácter eminentemente práctico y expresan el hecho de que los derechos que recogen, corresponden al hombre con carácter previo a su acogimiento o no por los ordenamientos jurídicos positivos. De igual manera, los textos a que aludimos derivan directamente del pensamiento ilustrado, si bien añaden una marcada aspiración de solidaridad no sólo entre personas y grupos, sino también entre los Estados. Es precisamente gracias a esta solidaridad, como se alcanzan las limitaciones de la soberanía estatal necesarias para que puedan promocionarse y tutelarse los derechos humanos en el plano internacional. Antes de referirnos directamente a estos documentos internacionales, hemos de hacer una serie de salvedades respecto de su contenido. En primer lugar, el derecho de libertad religiosa es contemplado en relación con otros aspectos de la actividad espiritual del hombre. De igual manera, los textos que analizamos no manifiestan posturas favorables o contrarias a las religiones en general o a una en concreto, sino que tienen como objetivo garantizar la opción interior de la persona en este campo, así como tutelar las manifestaciones externas derivadas de tal elección. Por último, hay 41 Además de los documentos de Pío XI ya indicados, no podemos olvidar con respecto a su sucesor Pío XII, tanto la Encíclica Summi Pontificatus de 20 de octubre de 1.939, como el discurso sobre la Iglesia Católica y el nacionalsocialismo, pronunciado ante el Sacro Colegio el 2 de junio de 1.945. En la primera, alusiva a la solidaridad humana y al Estado totalitario, señala el agnosticismo religioso como la raíz profunda y última de los males que aquejan a la sociedad moderna. A este agnosticismo teológico, hay que referir el utilitarismo subjetivista en la moral, el positivismo jurídico y el totalitarismo del Estado. En lo nacional, el gran pecado de esta última doctrina será la destrucción de los derechos de la persona y de la familia. En lo internacional, el gran error del sistema totalitario será la negación drástica de la comunidad internacional de los pueblos. En el discurso “La Iglesia Católica y el nacionalsocialismo”, por su parte, Pío XII realiza un examen retrospectivo de la persecución llevada a cabo por el Tercer Reich alemán contra la Iglesia. Vid. PÍO XII, “Summi Pontificatus”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 749-802 y vid. PÍO XII, “La Iglesia Católica y el nacionalsocialismo”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 886-896. 42 Como señala BASTERRA, a raíz de este conflicto, se desarrolla una efectiva protección de los derechos del hombre. Así, el 14 de agosto de 1.941 se firmó la Carta del Atlántico suscrita por Churchill y Roosevelt, en la cual se exponía como finalidad principal de los aliados, el establecimiento de las libertades de expresión, religión, liberación de la necesidad y liberación del temor. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 126.
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que mencionar el hecho de que se tutelan las dimensiones colectivas de la vida religiosa, aunque no se llegan a concretar los estatutos jurídicos de los grupos religiosos43. El primer texto oficial de carácter internacional que alude a la libertad religiosa es la Declaración americana de los derechos y deberes del hombre, aprobada como recomendación por la IX Conferencia Internacional Americana, reunida en Bogotá, del 30 de marzo al 2 de mayo de 1.948, y que fue incluida en el Acta Final de la misma44. En el mismo año, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó la Declaración universal de los derechos humanos, en base a la cual se regula la promoción y tutela de los mismos45. Estos objetivos son aludidos desde un primer momento ya que, de hecho, el texto citado señala en el segundo de sus considerandos introductorios: “Considerando que el desconcierto y el menosprecio de los derechos humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad; y que se ha proclamado, como la aspiración más elevada del hombre, el advenimiento de un mundo en que los seres humanos, liberados del temor y de la miseria, disfruten de la libertad de palabra y de la libertad de creencias”. Destacan igualmente en esta Declaración, el artículo 2 y el 18 de la misma que, respectivamente, establecen: Artículo 2: “1. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. 2. Además, no se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o territorio de cuya jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un país independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía”. 43 Para un análisis completo de la libertad religiosa en los documentos internacionales más relevantes, vid. CORRAL SALVADOR, C., “Análisis de las implicaciones jurídico-positivas”, AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 575-586. Asimismo, con respecto a las garantías jurídicas y culturales de tal derecho en los textos internacionales de derechos, vid. MORANGE, J., “La proclamation de la liberté religieuse dans les documents internationaux”, AA. VV. (Benoît d´Onorio, J. dir.), La liberté religieuse dans le monde, Editions Universitaires, Imprimarie Campin (Bélgica), 1.991, pp. 319-328. 44 En concreto, tal como señala MANTECÓN, deben destacarse los artículos 3 (“toda persona tiene el derecho de profesar libremente una creencia religiosa y de manifestarla y practicarla en público y en privado”) y 22 (“toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden”). Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 203. El texto completo puede verse en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 102-113. 45 Vid. HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 135-159.
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Artículo 18: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia”. De este modo, queda claro que ninguna condición del hombre, ya fuere individual o social, opera como origen o límite de los derechos humanos. Así, tal como establece la Declaración, es evidente que es titular de éstos todo ser humano, en sí mismo considerado, independientemente del cumplimiento de cualquier otro requisito. En general, la vía utilizada por la ONU para llevar a un plano normativo vinculante ese elenco de derechos que proclama en la Declaración universal, ha sido el sistema de convenios internacionales que establezcan a nivel más concreto la regulación propia de cada uno de ellos. Surgen así documentos como la Convención sobre el estatuto de los refugiados de 1.951, la Convención sobre el estatuto de los apátridas de 1.954, etc., que aunque no directamente, sí de manera incidental, aluden a la libertad religiosa46. En esta línea, destaca el Proyecto de Convenio Internacional sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia religiosa a resultas del cual, surge en 1.981 la Declaración de la Asamblea General sobre este punto47. En el ámbito europeo, la preocupación por alcanzar una adecuada tutela de los derechos, cristalizó en el Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, firmado en Roma por los Estados miembros del Consejo de Europa, el 4 de noviembre de 1.950, y que entró en vigor el 3 de septiembre de 1.95348. El objetivo deseado era alcanzar un sistema que asegurase permanentemente los derechos innatos del individuo, frente a cualquier tipo de violación. El artículo 9 del citado Convenio, reproduce en su apartado primero el artículo 18 de la Declaración universal. En su apartado segundo, señala literalmente: “2. La libertad de manifestar su religión o sus convicciones no puede ser objeto de más restricciones que las que, previstas por la Ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral pública, o la protección de los derechos o las libertades de los demás”49. 46 Para una selección de estos documentos internacionales y, en concreto, de los pasajes alusivos al tema que nos ocupa, vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 193 y ss. Para el estudio de sus textos completos, vid. HERVADA, J.ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 234-275 y pp. 300-315, entre otras. 47 Puede verse el texto de tal Declaración en MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 205-209. 48 Vid. HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 182-221. 49 Vid. HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., p. 192.
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El elemento más característico de este Convenio, es la institucionalización que realiza de una Comisión y de un Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sin perder de vista el Comité de Ministros) que tienen por misión fundamental resolver las cuestiones que se susciten en torno a las violaciones de tales derechos, como veremos en apartados posteriores50. Asimismo, no podemos olvidar la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, adoptada y abierta a la firma y ratificación el 21 de diciembre de 1.965 para posteriormente entrar en vigor el 4 de enero de 1.969, que propugna la igualdad de todos los hombres en el pleno disfrute de distintos derechos, entre los que se cita expresamente el comprensivo de la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión51. No obstante, quizá el avance más decisivo en relación a la protección del derecho fundamental de libertad religiosa, se produce con la inclusión de tal derecho en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos que entró en vigor el 23 de marzo de 1.976, si bien había sido adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1.96652. A resultas de este Pacto, se crea un Comité de Derechos Humanos competente en relación a la tutela de los mismos en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados partes53. Véanse los Títulos II, III y IV del Convenio. Artículo 5 d) vii. Vid. HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 514-529. 52 Al respecto hay que señalar que, de cara a garantizar mediante obligaciones jurídicas la Declaración de los derechos del hombre, surgió la idea de elaborar dos pactos: uno para los derechos civiles, que es el que hemos mencionado, y otro para los derechos económicos, que seria el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales que engloba los distintos derechos sobre el trabajo, sindicación, huelga, nivel económico familiar, etc., y que, aunque fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en igual fecha que el anterior, entró en vigor el 30 de enero de 1.976. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 128-129. Destacar el artículo 13 del citado Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, cuyo apartado tercero proclama el derecho de los padres o tutores a que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones y, por tanto, el derecho a escoger escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas. Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 200. Para el estudio de la totalidad del texto de este Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, vid. HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 546-558. En una edición más reciente, todos estos textos se recogen en CORRAL SALVADOR, C.-GONZÁLEZ RIVAS, J. J., Código internacional de Derechos Humanos, Colex, Madrid, 1.997, pp. 47 y ss. 53 Véase la Parte IV del Pacto. Puede verse una selección de los artículos más destacados en relación al tema que nos ocupa, en MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 199-200. El texto completo de este documento internacional de derechos civiles y políticos, se encuentra en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 559-581. En cualquier caso y debido a su importancia, quizá convenga reproducir aquí el artículo 18 del mismo: 50 51
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El siguiente gran paso se produjo el 22 de noviembre de 1.969, con la firma en San José de Costa Rica de la Convención Americana de Derechos Humanos54, la cual está básicamente inspirada en el citado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Europea correspondiente. Al mismo tiempo, se creó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siendo ambas reguladas a lo largo de toda la Parte II del texto citado. El 1 de agosto de 1.975 se firmó en Helsinki el Acta final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. Este texto agrupa 10 apartados, referentes a los derechos humanos, entre los cuales destaca el séptimo, alusivo a la libertad de pensamiento, conciencia, religión o creencia55. Más significativa resulta la ya aludida Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y no discriminación fundadas en la religión o las convicciones, adoptada por la Asamblea General , el 25 de noviembre de 1.981, la cual no tiene efectos vinculantes, a diferencia del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pero representa la interpretación más perfecta de éste último. Así, el texto de aqué“1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión: este derecho incluye la libertad de tener o adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza. 2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección. 3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades fundamentales de los demás. 4. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”. 54 El artículo fundamental de este documento, al respecto de nuestro estudio, como señala MANTECÓN, es el 12, a cuyo tenor, “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de conciencia y de religión. Este derecho implica la libertad de conservar su religión o sus creencias, o de cambiar de religión o de creencias, así como la libertad de profesar y divulgar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado. 2. Nadie puede ser objeto de medidas restrictivas que puedan menoscabar la libertad de conservar su religión o sus creencias o de cambiar de religión o de creencias. 3. La libertad de manifestar la propia religión y las propias creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral o los derechos y libertades de los demás. 4. Los padres, y en su caso los tutores, tienen derecho a que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”, MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 200-201. En cualquier caso, el texto completo de la Convención figura en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., pp. 595-624. 55 Así, señala que “los Estados participantes respetarán los derechos y las libertades fundamentales de todos, incluyendo la libertad de pensamiento, conciencia, religión o creencia, sin distinción de motivos de raza, sexo, idioma o religión”. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 133.
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lla se caracteriza por señalar las diversas manifestaciones positivas del derecho fundamental de libertad religiosa, centrándose sobre todo en la vertiente colectiva del mismo, poniendo a su vez de relieve la trascendencia que tiene el respeto de esta libertad por parte de todos los gobiernos, para la paz y el orden mundiales. Para finalizar, indicar que otros documentos internacionales que también mencionan el derecho a la libertad religiosa, directa o indirectamente, son los Acuerdos de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa firmados en Madrid (1.983), Viena (1.989) y París (1.990), así como la Convención Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos o “Carta de Banjul” (1.981) y la Convención sobre los Derechos del Niño (1.990), entre otros56.
3.
LA LIBERTAD RELIGIOSA EN LA DOCTRINA DE LA IGLESIA CATOLICA. EL CONCILIO VATICANO II
3.1
Evolución doctrinal previa al Concilio Vaticano II
Nuestro análisis no sería completo si no hiciésemos referencia a la doctrina de la Iglesia Católica aunque, debido a la tremenda complejidad del tema y a la imposibilidad de presentar exhaustivamente los pormenores del mismo, ya que abarca múltiples aspectos, quizá lo más oportuno sea adherirse al criterio de LOMBARDÍA a tenor del cual, resulta suficientemente representativo para nuestro estudio, aludir exclusivamente a las enseñanzas de los Romanos Pontífices y, por supuesto, al Concilio Ecuménico Vaticano II57. En esta primera toma de contacto con el tema, resulta ciertamente destacable el hecho de que los documentos pontificios del siglo pasado rechazan la doctrina liberal58, y llegan incluso a valorar negativamente las libertades proclamadas en las declaraciones de derechos. Lejos de extrañarnos esta actitud, si nos adentramos mínimamente en la época, debe resultarnos perfectamente lógica, ya que la Iglesia Católica fue perseguida incesantemente durante la revolución francesa, a la vez que se observa un matiz anticlerical en el liberalismo existente en muchos países. La corriente liberal proclama el indiferentismo y el escepticismo, frente a la Revelación de Cristo confiada a la Iglesia Católica. Igualmente, afirma el ideal de un Estado laico que se autodeclare incompetente en materia religiosa, con lo que se ciñe la di56 Los citados documentos, en sus apartados referentes a la libertad religiosa, pueden verse en MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 201-202 y 210-219. 57 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 105. 58 En este sentido, destaca la Encíclica Libertas Praestantissimun, promulgada por LEÓN XIII el 20 de junio de 1.888, en la cual se alude a la libertad y al liberalismo. Vid. LEÓN XIII, “Libertas Praestantissimun”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 221-260.
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mensión religiosa al ámbito de la intimidad personal. Finalmente, en el proceso de separación entre la Iglesia y el Estado que lleva a cabo el liberalismo, se trataron de introducir reformas en la organización misma de la primera, con la finalidad de configurarla de acuerdo con los dictados liberales. Debido a estos argumentos, se explica la oposición de la Iglesia Católica a la separación entre la Iglesia y el Estado, rechazo que alcanza mayor grado en aquellos casos en que la distinción citada adquiere un marcado carácter antieclesiástico. Así, frente a este postulado liberal, los Romanos Pontífices impulsaron en esta época la doctrina de la concepción cristiana del Estado. El argumento es claro: separar la Iglesia del Estado, supone apartar la legislación humana de aquélla cuyo origen es cristiano y divino, lo cual resulta inadmisible. Esta idea, nació a finales del siglo V con Gelasio I (492-496) y fue perfilándose paulatinamente, como se observa sobre todo en los documentos de LEÓN XII (1.823-1.829), Pío VIII (1.829-1.830), Gregorio XVI (1.831-1.846) y Pío IX (1.846-1.878), para finalmente consolidarse con el papa LEÓN XIII (1.878-1.903). ¿Qué supone este nuevo planteamiento doctrinal?. Por una parte, implica la superación de la excesiva confusión entre la Iglesia y el Estado en el Antiguo Régimen, mediante la defensa de la libertad de la primera frente a las indeseables ingerencias del segundo. Se rechaza, por ello, la política estatal seguida por el liberalismo en materia de religión. Por otro lado, se fijan los deberes estatales en relación a las cuestiones religiosas, así como las propias relaciones entre la Iglesia y el Estado, en base a una concepción de la naturaleza de la Iglesia establecida a la luz de la revelación cristiana. Considerando que, fundamentalmente, la comunidad cristiana se distingue de la sociedad civil por su fin, puesto que persigue la salvación eterna de las almas, LEÓN XIII, como señala LOMBARDÍA, establece en su Encíclica Immortale Dei (1 de noviembre de 1.885)59 que el Estado católico debe cumplir las obligaciones que lo unen con Dios a través del culto público60. Fundamentalmente, la doctrina de la concepción cristiana del Estado nos lleva a concluir que, frente a la soberanía de un poder eclesiástico encargado de los intereses divinos, se sitúa el poder soberano de una estructura estatal dedicada a velar por los intereses humanos. Cada potestad tiene su campo específico de actuación definido por su naturaleza y fines, pero ante la posibilidad de la existencia de asuntos que presenten aspectos concernientes a ambos poderes, es necesario que entre ambas potestades se establezca una relación ordenada. Esta confesionalidad práctica del Estado propuesta por LEÓN XIII, plasmada fundamentalmente en la inspiración católica de las leyes estatales, supone el rechazo, tanto de la estricta separación Iglesia-Estado, a la cual ya nos hemos referido, como de 59 Vid. LEÓN XIII, “Immortale Dei”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 186-220. Esta doctrina ha sido posteriormente completada por la Summi Pontificatus de Pío XII (20 de octubre de 1.939) en la cual se alude a la constitución cristiana del Estado. Vid. PÍO XII, “Summi Pontificatus”, AA.VV., Doctrina Pontificia, op. cit., pp. 749-802. 60 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 109.
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la concepción liberal de la llamada libertad de cultos. Esta última, está basada en el indiferentismo religioso, es decir, cada persona puede elegir cualquier religión o ninguna, sin estar condicionada por la razón natural o el culto debido a Dios, tal como propugna la reacción antiliberal pontificia. El nuevo argumento doctrinal de inspiración cristiana, supone la profesión pública de una religión por parte del Estado, en concreto la Católica, Apostólica y Romana, por ser la única portadora de la verdad. Esta opción religiosa es la que debe ser protegida y conservada por los gobernantes, para ser útiles a la comunidad política. A raíz de lo expuesto, surge la duda sobre cuál será la posición de los individuos y de los grupos que no compartan la religión católica. En este sentido, la libertad del acto de fe rige plenamente a nivel individual, mientras que la posición jurídica de los grupos religiosos no católicos es contemplada desde la perspectiva de una tolerancia que, aunque considera erróneas las opciones no cristianas, les ofrece un verdadero estatuto jurídico. La doctrina que estamos analizando, considera que el hombre y la sociedad tienen un ineludible deber de rendir culto a Dios, mediante la práctica de la religión católica. Por esta razón, el Estado deberá, en todo caso, tutelar dicha creencia religiosa y otorgar el estatuto jurídico adecuado a la Iglesia Católica. Sin embargo, la realidad se ha encargado de atemperar esta postura ciertamente rígida y, por ello, las nuevas circunstancias sociales y políticas han determinado la necesidad de elaborar un nuevo estatuto jurídico que garantice los derechos de confesiones distintas de la católica. De esta manera, la Iglesia Católica ha ido admitiendo el pluralismo y la secularización, sin renunciar por tal motivo a sus postulados fundamentales61. Quizá la mejor vía para ir descubriendo esta nueva tendencia, sea el análisis de la doctrina pontificia desarrollada a lo largo del siglo XX. Así, durante los pontificados de Pío X (1.903-1.914), Benedicto XV (1.914-1.922), Pío XI (1.922-1.939) y Pío XII (1.939-1.958), la doctrina de la concepción cristiana del Estado continuó siendo la doctrina oficial de la Iglesia Católica, pero a nivel práctico fueron introduciéndose sucesivas matizaciones con respecto a la misma, en virtud de los diversos acontecimientos que paulatinamente se produjeron62. 61 Resulta ciertamente brillante, la exposición que el profesor MARTÍN MARTÍNEZ realiza de la doctrina de LEÓN XIII, en la cual, a través del análisis de sus principales documentos magisteriales, va desgranando los principales postulados que defiende. Vid. MARTÍN MARTÍNEZ, I., “Doctrina católica actual sobre las relaciones entre la Iglesia y el Estado”, AA.VV., Derecho canónico, vol. II, EUNSA, Pamplona, 1.974, pp. 283-300. En este sentido, son igualmente recomendables ABAITUA, C., La doctrina sobre la libertad política en el magisterio del Papa LEÓN XIII, ESET, Vitoria, 1.966, y TORRES ROJAS, E., La libertad religiosa en LEÓN XIII y en el Concilio Vaticano II, ESET, Vitoria, 1.968, pp. 23-134. 62 En relación a la doctrina desarrollada durante estos pontificados, vid. MARTÍN MARTÍNEZ, I., “Doctrina católica actual sobre las relaciones entre la Iglesia y el Estado”, AA.VV., Derecho canónico, op. cit., pp. 300-322. También merece ser destacado el estudio de LLORCA, B.-GARCÍAVILLOSLADA, R.-MONTALBÁN, F. J., Historia de la Iglesia Católica, Tomo IV (Edad Moderna), 3ª ed., BAC, Madrid, 1.963, pp. 416-452, en relación a las características de los papados entre los años 1.789-1.939.
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Ya Pío X al enjuiciar la ley francesa de separación Iglesia-Estado de 1.90563, procedió a ratificar plenamente la opinión adversa manifestada por LEÓN XIII con anterioridad, en relación a tal distinción. Posteriormente, Benedicto XV impulsó, con una flexibilidad ciertamente encomiable en este sentido, las negociaciones concordatarias con distintos Estados, tanto de mayoría católica, como aquéllos en los que el catolicismo era una religión minoritaria que pugnaba por ver garantizada su libertad. Surge así una nueva idea, la denominada “libertad de la Iglesia”, que no supone reclamar que el Estado sea confesional, sino que se respete efectivamente la libertad de la Iglesia para poder realizar su acción pastoral. Esta acción emprendida por Benedicto XV, fue continuada y consolidada por Pío XI, a la vez que reafirmó nuevamente la doctrina de la concepción cristiana del Estado expuesta por LEÓN XIII. De igual manera, Pío XI defiende los derechos de la sociedad frente a los posibles abusos del poder político, en aras de evitar caer en el puro laicismo y de preservar esa dimensión sagrada de la comunidad. Además, el Pontífice reafirma los derechos naturales de las personas y de la estructura social frente al afán absorbente del Estado totalitario. Las cuestiones derivadas del Derecho Natural, serán igualmente atendidas por Pío XII, a la vez que va a llevar a cabo la reafirmación de la doctrina de LEÓN XIII sobre confesionalidad y tolerancia64. Asimismo, considera legítima la laicidad del Estado, en base a la autonomía del poder temporal. En cualquier caso, la nota característica más destacable de sus documentos es la visión que posee de una sociedad pluralista, interrelacionada a través de las crecientes comunicaciones, con lo que su magisterio rebasa ampliamente el marco de las naciones europeas de tradición católica. Una fase crucial dentro de la evolución de la doctrina de la Iglesia, se inicia con el pontificado de Juan XXIII (1.958-1.963) durante el cual, va a potenciarse la tutela del derecho de libertad religiosa como derecho humano, tanto desde un punto de vista interno como desde la perspectiva del Derecho internacional. Además del hecho trascendental que supuso la convocatoria del Concilio Vaticano II, Juan XXIII destaca por haber elaborado dos encíclicas de extraordinaria importancia: Mater et Magistra (1.961)65, que supone la actualización de la doctrina social católica expuesta por LEÓN XIII y Pío XI, respectivamente en las encíclicas Rerum
63 Sobre la influencia de esta ley en la situación jurídica del culto en Francia, vid. FERNÁNDEZ ARRUTY, J. A., “El régimen jurídico del culto en Francia después de la Ley de 9-XII-1.905. Asociaciones cultuales y asociaciones diocesanas”, Boletín de la Universidad Compostelana, nº 66, 1.958, pp. 291-338. 64 Sobre la tolerancia, en relación con la doctrina de la Iglesia, vid. VACANDARD, E., La tolerancia religiosa, Centro de publicaciones católicas, Madrid, 1.903, pp. 31-57. 65 Vid. JUAN XXIII, “Mater et magistra”, AA.VV., Doctrina pontificia, vol. III (Documentos sociales), 2ª ed., BAC, Madrid, 1.964, pp. 1.133-1.251.
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novarum (1.891)66 y Quadragesimo anno (1.931)67, y Pacem in terris (1.963)68, que persigue el enjuiciamiento de la paz ante todos los hombres, creyentes o no creyentes. El último documento referido tiene una trascendencia absoluta en lo tocante a los derechos humanos y, en concreto, a su tutela internacional. Dicho texto, propugna la dignidad de la persona como la base sobre la cual se fundamenta el orden jurídico y, en esta línea argumental, alude, por vez primera en un documento pontificio, al derecho de libertad religiosa como perteneciente a todo hombre. Sobre tales postulados, Juan XXIII considera que debe admitirse el derecho a profesar la religión privada y públicamente, con lo que tal aspecto de la libertad religiosa adquiere, desde una perspectiva puramente eclesiástica, una valoración positiva69. A resultas de lo dicho, se observa un intento de superación del individualismo liberal por medio del fomento de la solidaridad y, por otra parte, es constatable la defensa de un orden moral objetivo que sirva como base a dicha libertad religiosa, frente a la utilización de una fundamentación sustentada en el indiferentismo. Por último, hemos de reseñar, en relación a esta encíclica que analizamos, la visión positiva que ofrece de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1.948, ya que, como señala LOMBARDIA70, en palabras de Juan XXIII, tal documento debe considerarse como el primer paso hacia la organización jurídico-política de la comunidad mundial, puesto que reafirma la dignidad humana y los derechos pertenecientes a todos los hombres, entre los cuales, destaca aquél que garantiza la libre búsqueda de la verdad y la observancia de las normas morales71.
66 Vid. LEÓN XIII, “Rerum novarum”, AA.VV., Doctrina Pontificia, vol. II (Documentos políticos), BAC, Madrid, 1.958, pp. 247-300. 67 Vid. PÍO XI, “Quadragesimo anno”, AA.VV., Doctrina pontificia, vol. III (Documentos sociales), 2ª ed., BAC, Madrid, 1.964, pp. 618-699. 68 Vid. JUAN XXIII, “Pacem in terris”, AA.VV., Comentarios a la Pacem in terris, BAC, Madrid, 1.963, pp. 1-70. 69 Como dice DÍAZ FERNÁNDEZ, “Juan XXIII considera la libertad de las conciencias como uno de los postulados fundamentales de la ley natural que rige la convivencia humana”. DÍAZ FERNÁNDEZ, A., “Tradición y progreso en la doctrina sobre la libertad religiosa”, Proyección, nº 49, 1.966, p. 105. 70 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 120. 71 Esta evolución doctrinal previa al Concilio Vaticano II, es analizada en profundidad por DÍEZALEGRÍA, J. M., “Análisis teológico” (II.-La libertad religiosa en el despliegue histórico de la doctrina de la Iglesia), AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 469-537. También resulta de gran interés, respecto a esta situación anterior a las distintas etapas conciliares, el trabajo de PÉREZ-LLANTADA Y GUTIÉRREZ, J., La libertad religiosa en España y el Vaticano II, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1.974, pp. 19-32.
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El Concilio Ecuménico Vaticano II72
Convocado por el Papa Juan XXIII mediante la Constitución Apostólica Humanae salutis, de 25 de diciembre de 1.961, fue clausurado por Pablo VI el 8 de diciembre de 1.96573. Asimismo, ha supuesto la elaboración de 4 Constituciones, 9 Decretos y 3 Declaraciones durante el transcurso de las cuatro etapas conciliares: del 11 de octubre al 8 de diciembre de 1.962; del 29 de septiembre al 4 de diciembre de 1.963; del 14 de septiembre al 21 de noviembre de 1.964 y del 14 de septiembre al 8 de diciembre de 1.96574. En el contexto del Vaticano II, resulta obligado destacar la Declaración Dignitatis Humanae75, que desarrolla profusamente la doctrina de Juan XXIII sobre el derecho de libertad religiosa. Igualmente, debemos recordar la Constitución Gaudium et spes76 que alude a las relaciones entre la Iglesia y la comunidad política, desde un punto de vista pastoral y, sobre todo, hay que detenerse en la Constitución Lumen gentium77, la cual profundiza en el misterio de la Iglesia, más concretamente en su dimensión sobrenatural, dejando de lado las comparaciones con la sociedad civil. El último texto referido adquiere gran relevancia, en virtud de la reafirmación que lleva a cabo de la doctrina de la Iglesia como sociedad externa, visible y jerárquica. Del mismo modo, recoge el presupuesto del dualismo cristiano, ya que alude a los derechos y deberes que pertenecen a los fieles en cuanto miembros de la Iglesia y en virtud de su condición de miembros de la sociedad humana. Este concepto es igualmente desarrollado por la Constitución Gaudium et spes, bajo la consideración de la independencia de la comunidad espiritual respecto de la temporal, y del establecimiento de relaciones de cooperación entre los dos poderes citados. La libertad religiosa como derecho basado en la dignidad humana, es analizada profusamente en sus vertientes personal y colectiva, dentro del Concilio Vaticano II, por la Declaración Dignitatis humanae78. Esa dignidad parece un axioma, una verdad 72 Los textos completos de todos los documentos conciliares, pueden consultarse en AA.VV., Concilio Vaticano II. Constituciones, Decretos, Declaraciones, BAC, Madrid, 1.965. 73 Para el estudio del texto de la Constitución Humanae salutis, vid. FERRARIS DI CELLE, G., Il Concilio Ecumenico Vaticano II, Editalia, Roma, 1.962, pp. 199-203. 74 Resulta ciertamente adecuado a este respecto, el estudio de las distintas etapas conciliares que realiza el profesor GARCÍA GÓMEZ. Vid. GARCÍA GÓMEZ, M., “Análisis histórico”, AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 45-217. 75 Vid. AA.VV., Concilio Vaticano II. Constituciones, Decretos, Declaraciones, op. cit., pp. 679701. 76 Vid. AA.VV., Concilio Vaticano II. Constituciones, Decretos, Declaraciones, op. cit., pp. 209356. 77 Vid. AA.VV., Concilio Vaticano II. Constituciones, Decretos, Declaraciones, op. cit., pp. 9123. 78 En relación con el proceso de gestación de este fundamental texto conciliar, vid. RUPÉREZ, J., Estado confesional y libertad religiosa, Cuadernos para el diálogo, Madrid, 1.970, pp. 93-127. 79 Vid. SEGARRA, F., La libertad religiosa a la luz del Vaticano II, Casals, Barcelona, 1.966, pp. 11-12.
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que por sí misma se impone al entendimiento, sin necesidad de argumentos, y que radica en la misma moralidad del hombre. Este, dotado de inteligencia y libertad, es un ser moral consciente de sí mismo y capaz de autodeterminarse, sobre todo en sus relaciones con Dios y con los demás hombres. Ese hombre es, por tanto, digno de respeto, digno de que se dialogue con él y se le tenga en cuenta, puesto que en él hay dignidad79. Lejos de todo indiferentismo, la Declaración anteriormente citada señala que la libertad religiosa implica la inmunidad de coacción externa, tanto por parte de particulares como de grupos sociales y de cualquier potestad humana80. De igual manera, se atribuye al citado derecho un carácter civil y se exige que sea reconocido como tal en el ordenamiento jurídico de la sociedad. Por tanto, la postura del Concilio es absolutamente positiva en relación a la libertad religiosa, dentro del marco establecido por las vías de tutela constitucional e internacional de los derechos humanos, y se une a la denuncia de sus injustas violaciones en los ordenamientos jurídicos de muchos Estados. En palabras del profesor TIRAPU MARTÍNEZ, “la Iglesia reconoce que allí donde se admite de verdad la libertad religiosa, renuncia voluntariamente a cualquier tipo de privilegio. De acuerdo con la doctrina del Concilio, la cristianización de la sociedad debe ser obra de la acción de los cristianos en cuanto ciudadanos, más que de una imposición tutelada desde las instancias de la jerarquía eclesiástica con la colaboración del poder civil, cosa que sucedía con facilidad en los Estados confesionales”81. Merece especial atención, la doctrina expuesta por la Dignitatis humanae en relación a los derechos de las comunidades, dentro de la dimensión colectiva de la libertad religiosa. Así, se permite a tales sujetos regirse mediante sus propias normas, e igualmente, se reconoce su capacidad para promover instituciones en las cuales colaboren sus seguidores, con el objetivo de ordenar la vida propia según sus principios religiosos. Estas comunidades gozarán de libertad para realizar la selección, formación, nombramiento y traslado de sus propios ministros, así como no podrán ser perturbadas en el ejercicio de la enseñanza y profesión pública de su fe respectiva, siempre que no traten de coaccionar o persuadir de forma inhonesta. En este sentido, se produce la valoración de una serie de normas moderadoras de los procedimientos de difusión y propaganda de las creencias religiosas, para así impedir la utilización de mecanismos reprobables en este sentido. De hecho, se propugna el derecho a propagar la religión, siempre y cuando no se empleen a tal efecto me80 Precisamente, como recuerda DE LA HERA, la Declaración conciliar proclama que tal ausencia de coacción en la profesión de su fe es un derecho natural del hombre, independientemente de que tales creencias sean verdaderas o no. Vid. HERA, A. de la, “El derecho de libertad religiosa”, Nuestro tiempo, nº 140, 1.966, pp. 177-178. 81 TIRAPU MARTÍNEZ, D., “Síntesis histórica de las relaciones entre el orden religioso y el temporal (II)”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, p. 51.
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dios impropios o carentes de la necesaria honestidad. Por ello, cuando dichos actos de proselitismo vulneren el justo orden público, será perfectamente admisible la intervención de los poderes públicos con la finalidad de poner fin a tal violación y, lógicamente, reparar el quebranto causado. Con respecto a los límites del derecho de libertad religiosa, el Concilio Vaticano II establece la necesaria observancia del principio moral de la responsabilidad personal y social, en el uso de todas las libertades. También se destaca como límite fundamental, el deber de tener en cuenta los derechos de los demás, con ocasión del ejercicio de los propios, y el requerimiento incuestionable de obrar conforme a criterios de justicia y al respeto debido al hombre. El Concilio Ecuménico Vaticano II, a propósito del planteamiento dualista IglesiaEstado, alude expresamente a una situación de reconocimiento especial de una Confesión, en virtud del cual se le otorgue un mayor o menor grado de soberanía. Este hecho no es objeto de valoración desde el punto de vista conciliar, pero tampoco resulta descalificado, siempre que al mismo tiempo suponga el reconocimiento a todos de la libertad religiosa. De este modo, la Iglesia católica va a tratar de imponer en todo caso una tesis dualista, que implique la absoluta afirmación de su independencia, salvaguardando, eso sí, el libre ejercicio del derecho citado82. 82 Todas estas cuestiones son desarrolladas de modo sucinto, pero certero, por MARTÍN MARTÍNEZ, I., “Doctrina católica actual sobre las relaciones entre la Iglesia y el Estado”, AA.VV., Derecho canónico, op. cit., pp. 327-339. En cualquier caso, la bibliografía relativa al Concilio Vaticano II es extensísima. Además de la citada por la obra anterior, pueden verse FERRARIS DI CELLE, G., Il Concilio Ecumenico Vaticano II, op. cit., pp. 19-198, trabajo en el cual se recorre la labor de los Concilios anteriores, así como el contexto histórico del propio Vaticano II; LÓPEZ DE PRADO, J., “Análisis jurídico”, AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 221-331; VELA SÁNCHEZ, L., “Análisis filosófico”, AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 335-367; CORRAL SALVADOR, C., “Análisis político”, AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 371448; FONDEVILA, J. M.-DÍEZ-ALEGRÍA, J. M., “Análisis teológico”, AA.VV., La libertad religiosa. Análisis de la Declaración “Dignitatis Humanae”, Razón y Fe, Madrid, 1.966, pp. 451-569; TORRES ROJAS, E., La libertad religiosa en LEÓN XIII y en el Concilio Vaticano II, ESET, Vitoria, 1.968, pp. 137-175; GUTIÉRREZ, J. L., “La Iglesia ante el orden temporal (Textos del Concilio Vaticano II)”, AA.VV., Las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Estudios en memoria del profesor Pedro Lombardía, EDERSA, Madrid, 1.989, pp. 213-226. Dentro de esta última obra, destacan igualmente, en relación a nuestro tema, los artículos de AYALA, F. X. de, “Reflexôes sobre a Igreja, a sociedade e a historia”, (pp. 227-250); MARTÍN DE AGAR, J. T., “Libertad religiosa civil y libertad temporal en la Iglesia”, (pp. 251-260); y SOLER, C., “Nota sobre la evolución del dualismo. Lectura medieval-gelasiana; lectura moderna recogida por LEÓN XIII; lectura del Vaticano II”, (pp. 261-268), que parte del concepto inicial del dualismo establecido por Gelasio I y, posteriormente, desarrollado y consolidado por LEÓN XIII, para terminar con la plasmación de esta doctrina anterior en los documentos del Concilio Vaticano II. En concreto, sobre las divergencias entre la doctrina de Pío IX y las bases sentadas en el Concilio Vaticano II, puede verse ANDRE VINCENT, P., “Le problème doctrinal de la liberté religieuse de Pie IX à Vatican II”, AA. VV. (Benoît d´Onorio, J. dir.), La liberté religieuse dans le monde, Editions Universitaires, Imprimarie Campin (Bélgica),
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Eso sí, la doctrina del dualismo cristiano, difícilmente puede ser admitida en su plenitud de sentido, como señala LOMBARDÍA, desde la posición del Estado contemporáneo, pluralista y laico, que se construye al margen de la revelación cristiana e incluso de la idea misma de Dios83 y, sobre todo, concluye el mismo autor, dicho dualismo no puede ser entendido sólo como una cuestión de relaciones entre poder temporal y poder espiritual; hay que captarlo también desde la perspectiva de la persona, abierta al mismo tiempo al orden sobrenatural y al orden temporal84.
3.3
Situación actual
Los posteriores pontificados de Pablo VI (1.963-1.978), Juan Pablo I (1.978) y Juan Pablo II, se han visto fuertemente influidos por las directrices previamente establecidas por el Magisterio de Juan XXIII y del Concilio Vaticano II. Prescindiendo del papel desempeñado por Juan Pablo I, debido a la brevedad del mismo85 y a la consiguiente ausencia de documentos significativos por tal causa, tanto Pablo VI como Juan Pablo II han reincidido en el mensaje expuesto en la Encíclica Pacem in terris y en los documentos del Concilio citado. La labor desarrollada por Pablo VI ha supuesto básicamente la celebración de acuerdos concordatarios con los Estados, alusivos fundamentalmente a la protección del derecho de libertad religiosa. Asimismo, es digna de elogio la valoración positiva realizada por el Romano Pontífice, en relación a la tarea llevada a cabo por las Naciones Unidas en favor de los derechos humanos86. Juan Pablo II por su parte, ha ejercido de fiel continuador de la línea expuesta, alabando la labor de la organización aludida y promoviendo en todo caso la libertad religiosa87. Dentro de su doctrina, destaca su talante unificador, plasmado tanto en el esfuerzo que realiza para fijar elementos comunes a las distintas religiones existentes88, como en su idea de la universalidad de la Iglesia en Cristo, ya que a su juicio, al hilo de lo expuesto en la Constitución conciliar Lumen gentium, en todas las naciones de la tierra está enraizado un único Pueblo de Dios89. 1.991, pp. 43-54. En esta última obra cabe destacar, en referencia al concepto de libertad religiosa mantenido en los textos conciliares y, en concreto, en la Declaración Dignitatis Humanae, el trabajo del profesor JOBLIN, “La liberté religieuse selon le Concile Vatican II”, AA. VV. (Benoît d´Onorio, J. dir.), La liberté religieuse dans le monde, Editions Universitaires, Imprimarie Campin (Bélgica), 1.991, pp. 55-71. Otro estudio sobre la materia a tener muy en cuenta, es el de PÉREZLLANTADA Y GUTIÉRREZ, J., La libertad religiosa en España y el Vaticano II, op. cit., pp. 35217. 83 Vid. LOMBARDÍA, P., Lecciones Derecho canónico, Tecnos, Madrid, 1.984, p. 60. 84 Vid. LOMBARDÍA, P., Lecciones Derecho canónico, op. cit., p. 64. 85 Desde el 26 de agosto de 1.978, hasta el 28 de septiembre del mismo año. 86 Respecto de la doctrina pontificia relativa a los poderes políticos, la violencia y la participación de los católicos en la vida pública, vid. MARTÍN MARTÍNEZ, I., “Doctrina católica actual sobre las relaciones entre la Iglesia y el Estado”, AA.VV., Derecho canónico, op. cit., pp. 339-340. 87 Resulta muy útil la exposición que realiza el Sumo Pontífice de las líneas básicas de su doctrina, ante determinadas cuestiones capitales, en JUAN PABLO II, Cruzando el umbral de la Esperanza
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Por otra parte, ha surgido en nuestros días otro fenómeno destacable, como es el llamado ateísmo contemporáneo. Este movimiento, concibe la libertad religiosa como la libre posibilidad de dar una respuesta positiva o negativa al denominado interrogante religioso, y no como la libertad para practicar una religión. En referencia a esta corriente, LOMBARDÍA ha señalado que propugna un contenido excesivamente genérico del derecho en cuestión, lo cual, en aras de conseguir una amplia interpretación del mismo, puede dar lugar a una pérdida de su tipicidad específica, de sus señas de identidad tal cual las concebimos actualmente90. En cualquier caso, la realidad evidencia el asentamiento y consolidación del derecho de libertad religiosa, sobre todo en los regímenes democráticos occidentales. De hecho, constituye una de las libertades más destacadas dentro del movimiento actual de desarrollo y promoción de los derechos humanos. Únicamente puede observarse un desarrollo más lento del derecho de libertad religiosa, en los países de tradición no cristiana y en aquéllos donde las tendencias de corte socialista conllevan un permanente intervencionismo estatal que, indudablemente, cercena el libre ejercicio de las libertades.
4.
EL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA
4.1
Introducción
Históricamente, resulta un hecho incontestable la preponderancia en nuestro constitucionalismo del principio de confesionalidad del Estado. La razón de tal preemi(Varcare la soglia della Speranza). Trad. de Pedro Antonio Urbina, Plaza & Janés, Barcelona, 1.994. Igualmente, resultan expresivos de tal doctrina, HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Juan Pablo II y los derechos humanos, EUNSA, Pamplona, 1.982; IBÁÑEZ, J.-MENDOZA, F., Juan Pablo II habla de la virgen, EUNSA, Pamplona, 1.982; y LÓPEZ, T., Juan Pablo II a las familias, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.982. Asimismo, acerca del concepto de libertad religiosa expuesto por Juan Pablo II en su doctrina, resulta de gran interés el artículo de MEJÍA, J., “La liberté religieuse dans l´enseignement du Pape Jean Paul II”, AA. VV. (Benoît d´Onorio, J. dir.), La liberté religieuse dans le monde, Editions Universitaires, Imprimarie Campin (Bélgica), 1.991, pp. 73-82. En este orden de cosas, quizá debamos resaltar dos Encíclicas concretas, ciertamente expresivas del pensamiento de Juan Pablo II: Sollicitudo rei socialis y Centesimus Annus. Vid. JUAN PABLO II, La preocupación social de la Iglesia (Carta Encíclica “Sollicitudo rei socialis”), 2ª ed., BAC, Madrid, 1.988, y vid. JUAN PABLO II, Centesimus Annus. La problemática social hoy, Ediciones Paulinas, Madrid, 1.991. 88 Vid. JUAN PABLO II, Cruzando el umbral de la Esperanza (Varcare la soglia della Speranza), op. cit., pp. 93 y ss. 89 Vid. JUAN PABLO II, Cruzando el umbral de la Esperanza (Varcare la soglia della Speranza), op. cit., pp. 145 y ss. 90 Vid. LOMBARDÍA, P., “Síntesis histórica”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 130.
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nencia viene dada, en opinión de ÁLVAREZ CONDE, por el intento de plantar cara a las tesis calvinistas y protestantes en general, que propugnaban la libertad religiosa frente a los postulados de la Iglesia católica de Roma91. En cualquier caso, quizá el procedimiento más oportuno para comprobar el aserto anterior, sea realizar un pormenorizado análisis del proceso evolutivo que, paulatinamente, ha ido experimentando la concepción y plasmación a nivel legal de la cuestión religiosa en los diferentes textos fundamentales que, sin olvidarnos del vigente, integran la historia del movimiento constitucionalista en España92:
4.2
Evolución constitucional anterior a la Constitución actual
4.2.1 El Estatuto de Bayona de 1.808 Con respecto a su redacción, debemos señalar que tras dos proyectos iniciales, se elaboró un texto definitivo del Estatuto a cuyo tenor, se proclamaba la religión católica como la única en España, con exclusión de cualquier otra93. Este documento fue finalmente objeto de proclamación el 6 de julio de 1.80894. Sin embargo, la Carta de Bayona no llegó a estar vigente en nuestro país, probablemente en virtud del rechazo que generaba todo lo francés entre la población española, e incluso entre muchos de los afrancesados. A pesar de lo dicho, la influencia de los postulados del Estatuto se dejó notar en las posteriores elaboraciones legales95, si bien , mediante Decreto de 4 de diciembre de 1.808, Napoleón acordó la abolición del Santo Oficio y la reducción de los conventos a un tercio. Igualmente, un año después, José Bonaparte suprimía por Decreto de 91 Vid. ÁLVAREZ CONDE, E., Curso de Derecho constitucional, vol. I, 2ª ed., Tecnos, Madrid, 1.996, p. 324. 92 Para analizar una somera, y acertada, exposición de los caracteres generales del constitucionalismo español, vid. PEÑA GONZÁLEZ, J., Historia política del constitucionalismo español, Biblioteca Universitaria, Madrid, 1.995, pp. 16-27. De igual manera, para adquirir una visión general previa de los distintos períodos de este movimiento, antes de proceder al estudio pormenorizado de las distintas Constituciones en relación a nuestro tema, resulta suficiente el trabajo de JIMÉNEZ ASENSIO, R., Introducción a una historia del constitucionalismo español, Tirant lo blanch, Valencia, 1.993, pp. 32-38. 93 Tal como expresa el artículo 1 del Estatuto, “La religión Católica, Apostólica y Romana, en España y en todas las posesiones españolas, será la religión del Rey y de la Nación y no se permitirá ninguna otra”. Vid. TIERNO GALVÁN, E., Leyes políticas españolas fundamentales (1.808-1.978), 2ª ed., Tecnos, Madrid, 1.979, p. 15. 94 Sobre el proceso de elaboración de este texto, vid. SANZ CID, C., La Constitución de Bayona, Reus, Madrid, 1.922, pp. 57-499. 95 Como señala BASTERRA, dentro de los acuerdos pactados en la Constitución de Madrid de 4 de diciembre de 1.808, se establecía la conservación de la religión católica sin tolerancia de otra alguna. Este compromiso, junto con la estipulación de mantener el respeto debido a los templos conforme a la ley, tenía como finalidad la disipación de cualquier sospecha que pudiese surgir en este campo, por razón del advenimiento de la monarquía francesa. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 187-188.
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18 de agosto de 1.809 todos los conventos, Ordenes Militares, Encomiendas, Inquisición y Voto de Santiago, privando al clero de su inmunidad y desautorizando a los Tribunales eclesiásticos, a la vez que se apoderaba de los bienes de las comunidades suprimidas y de las restantes iglesias96. En consecuencia, no sólo los no católicos carecen del reconocimiento del derecho de libertad religiosa, sino que, incluso la religión oficial sufre diversas limitaciones en el desarrollo de sus actividades97.
4.2.2 La Constitución de Cádiz de 1.812 La Constitución de Cádiz resulta ciertamente expresiva del pensamiento político de la época de su promulgación. Sus autores manifestaron que no pretendían realizar una obra revolucionaria, sino restaurar, en la organización del Estado y en las libertades de los ciudadanos, una tradición rota por el absolutismo de los primeros Austrias. El sistema de gobierno y de libertades, fijado por el texto constitucional, encuentra su basamento en las nuevas doctrinas que alcanzaron su consolidación con la Revolución francesa98. Quizá por ello, una de las críticas más contundentes que se hace a esta Constitución es la de su afrancesamiento, si bien tal calificativo se antoja como exagerado, por ser más circunstancial (a fin de cuentas, casi todo el territorio está ocupado por los franceses) que real99. En cuanto a la cuestión religiosa, a pesar de un inicial progresismo liberal, triunfaron las tesis tradicionalistas que cristalizaron en normas profundamente intolerantes en cuanto al ámbito religioso se refiere100. De hecho, la marcada confesionalidad del texto constitucional encuentra su causa más inmediata, en la fuerte intervención del clero en el proceso seguido en su redacción, ya que, la comisión redactora de esta Constitución estuvo presidida por un sacerdote liberal, junto con cuatro clérigos más y otros nueve diputados. A juicio del profesor GARCÍA GARCÍA, “la tensión liberales-conservadores, que será una de las constantes políticas de este siglo, se manifiesta ya en esta cuestión; la confesionalidad, la cual tuvo un contenido más formal que real, en cuanto que el artículo 12 se quedaba en una mera declaración, subsistiendo en el 96 Vid. PERLADO, P. A., La libertad religiosa en las Constituyentes del 69, EUNSA, Pamplona, 1.970, p. 24. 97 Resulta muy útil el breve, pero clarificador, análisis que PEÑA GONZÁLEZ realiza sobre este Estatuto. Vid. PEÑA GONZÁLEZ, J., Historia política del constitucionalismo español, Biblioteca universitaria, Madrid, 1.995, pp. 28-49. 98 Vid. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, 6ª ed., Centro de estudios constitucionales, Madrid, 1.987, p. 17. 99 Vid. ÁLVAREZ CONDE, E., Curso de Derecho constitucional, op. cit., pp. 75-76. 100 Resultan muy ilustrativas en este sentido, algunas manifestaciones realizadas por los diputados de la época. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 190 y ss.
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fondo de la sociedad la idea común de la necesaria reforma de la Iglesia española”101. En este orden de cosas, destaca a propósito de nuestro estudio, el aludido artículo 12 de la Constitución, a cuyo tenor: “La religión de la nación española es y será perpetuamente la católica, apostólica, romana, única verdadera. La nación la protege por leyes sabias y justas, y prohibe el ejercicio de cualquier otra”. Lógicamente, la postura que se deduce de este mandato legal es absolutamente intolerante, siendo ésta una tendencia que se observa igualmente en otros preceptos constitucionales 102. De hecho, como señala GARCÍA GARCÍA, “si toda la confesionalidad del presente texto, hubiera de resumirse en un artículo, desde luego que sería éste, no es sólo una mera declaración, sino que se convierte en una intención de futuro, al usar tanto el tiempo presente y futuro, en la afirmación de la religión”103. Las cuestiones que mayor enfrentamiento suscitaron en la época, fueron el reconocimiento de la libertad de imprenta (art. 131-24) y la supresión definitiva de una ya debilitada Inquisición. Tanto uno como el otro, eran hechos que suponían a su vez el triunfo o el fracaso de las tesis más tradicionalistas, que trataban de cercenar la libertad aludida por considerarla inconciliable con los cánones y la disciplina de la Iglesia, e incluso con el dogma católico en el que reside la “verdad inmutable”, y que de la misma manera, defendían fervientemente el Santo Oficio por considerarlo mito y símbolo de la concepción religiosa tradicional de España. Por tales motivos, resultó ciertamente enconada la consecución definitiva de los citados logros, si bien la lectura que realmente debe hacerse de estos hechos es la siguiente: El Estado, aunque desde un punto de vista formal se compromete de manera decidida a respetar la religión y tutelar de manera efectiva los intereses religiosos de los ciudadanos, en la práctica procede a matizar tal promesa, a través de disposiciones de Cortes que recortan la influencia de la Iglesia y que, lógicamente, amortiguan la fuerza de los mandatos constitucionales en materia religiosa104. 101 GARCÍA GARCÍA, R., “Dialéctica entre confesionalidad y laicidad en la Constitución de 1.812”, AA. VV., Secularización y laicidad en la experiencia democrática moderna, (Goti Ordeñana, J. coord.), Librería Carmelo, San Sebastián, 1.996, p. 193. 102 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 193-194. En este sentido, señalar el estudio general que de este texto realiza MARTÍNEZ SOSPEDRA, en La Constitución española de 1.812, Facultad de Derecho (Cátedra Fadrique Furio Ceriol), Valencia, 1.978. 103 GARCÍA GARCÍA, R., “Dialéctica entre confesionalidad y laicidad en la Constitución de 1.812”, AA.VV. (Goti Ordeñana, J., coord.), Secularización y laicidad en la experiencia democrática moderna, op. cit., p. 185. 104 En general, la aplicación de la Constitución desde la fecha de su publicación hasta el retorno de Fernando VII del cautiverio, fue muy limitada en virtud de varios motivos: gran parte del país se encontraba todavía bajo la dominación francesa; la atención pública se hallaba absorbida por la guerra; finalmente, estaba ausente uno de los principales protagonistas del juego constitucional: el Rey. Vid. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., p. 27.
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En cualquier caso, tal y como señala el profesor GOTI ORDEÑANA, no se aprecia en este texto constitucional una línea clara de definición de las libertades del hombre, muy probablemente porque los liberales artífices de la Constitución fueron también dedicidos impulsores del regalismo, con el objetivo de llevar tal doctrina hasta sus últimas consecuencias y, más que tratar de alcanzar una necesaria delimitación de ideas, exhibieron la inequívoca voluntad de someter a la Iglesia a través de la utilización de los métodos regalistas105.
4.2.3 La Constitución de 1.837 Durante los escasos veinte años en que Fernando VII ocupó el trono, el deseo de congratularse con el pueblo, a quien las medidas de Cádiz habían resultado fuertemente impopulares, así como la necesidad de restaurar el absoluto imperio de la monarquía, impulsaron al monarca a declarar la nulidad de todo lo legislado en el período constitucional, y a restablecer el Tribunal del Santo Oficio. Del mismo modo, se permitió de nuevo el establecimiento en suelo patrio de la Compañía de Jesús106. Sin embargo, diversas conspiraciones y pronunciamientos colocaron a la Corona en una situación de subordinación con respecto a las Cortes, lo cual supuso que el trienio constitucional abundase en disposiciones desamortizadoras y, en general, veladamente continuistas de la línea establecida por las Cortes anteriores, sin incluir en ningún texto fundamental principio alguno contra la unidad de cultos. Por ello, como recuerda PERLADO, ni el Estatuto Real de 1.834, ni el Proyecto de Constitución del Ministerio Istúriz presentado el 20 de julio de 1.836107, hacen alusión al problema religioso108. En este orden de cosas, va a surgir el texto constitucional de 1.837, con unas pretensiones ciertamente progresistas, pero, a la vez, con un carácter marcadamente moderado en el fondo. Se trataba, en principio, de reformar la Constitución de 1.812, pero finalmente, se elaboró un texto diferente. De hecho, estas notas que observamos responden a la intención de las Cortes de establecer un término medio entre la Constitución de Cádiz y el Estatuto Real de 1.834, para así garantizar la adhesión, tanto de progresistas como de moderados, a la nueva Constitución. La cuestión religiosa es abordada directamente en el artículo 11 de la Constitución, el cual señala: 105 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, 2ª ed., San Sebastián, 1.994, p. 168. Dentro de la doctrina regalista, que supone concebir al monarca como un vicario de Dios, dotado a tal efecto de virtudes especiales, destaca sobre todo la línea diseñada por los Borbones, que es objeto de amplio análisis en el trabajo del profesor DE LA HERA, El regalismo borbónico en su proyección indiana, Rialp, Madrid, 1.963, pp. 11-229. 106 Vid. PERLADO, P. A., La libertad religiosa en las Constituyentes del 69, op. cit., p. 29. 107 Un acertado análisis del mismo, puede verse en FERNÁNDEZ SEGADO, F., Las Constituciones históricas españolas, 3ª ed., ICAI, Madrid, 1.982, pp. 172-178. 108 Vid. PERLADO, P. A., La libertad religiosa en las Constituyentes del 69, op. cit., p. 30.
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“La Nación se obliga a mantener el culto y los ministros de la Religión Católica que profesan los españoles”. A decir verdad, la norma evidencia un carácter menos dogmático y radical que el exhibido en torno a esta cuestión en el texto constitucional de 1.812109. Por ello, la nueva Constitución simplemente se limita a constatar el hecho de que, la mayoría de los españoles, profesan la religión católica, con lo que la realidad nos demuestra, de manera palmaria, la confesionalidad de la nación. A pesar de este último hecho, desaparece la confesionalidad del Estado, puesto que, a diferencia del texto fundamental de Cádiz, ya no se prohíbe expresamente el ejercicio de otro culto. Igualmente, se impone la tesis del sostenimiento constitucional del culto y clero, lo cual legitima la desamortización110. Hay que reconocer, desde un punto de vista objetivo, que hubo intentos de introducir paulatinamente una cierta libertad de cultos, en virtud de la influencia liberal que fue apareciendo en el contexto general de la época. La idea era garantizar el respeto de la religión católica y de la moral pública, pero sin perseguir ni molestar a nadie por sus opiniones religiosas. En cualquier caso, tambien hubo opiniones manifiestamente contrarias a la tendencia aludida111.
4.2.4 La Constitución de 1.845 A finales de 1.843, los moderados comenzaron a desplazar a los progresistas del poder. Así, a medida que tal proceso de sustitución se fue consolidando, algunos sectores encuadrados en la nueva tendencia reinante, comenzaron a plantear la necesidad de reformar la Constitución. Por tal motivo, el Gobierno inició la labor reformadora en mayo de 1.844, presentando a las Cortes, el 18 de octubre, el proyecto de reforma constitucional. Dicho texto, tras suscitar fuertes discusiones, alcanzó finalmente su aprobación definitiva, convirtiéndose así en la Constitución de 23 de mayo de 1.845. El objetivo principal del nuevo texto es profundizar en el acercamiento con Roma y el Papa, para así mostrar el carácter católico del Gobierno, con lo que no debe sorprendernos la taxatividad de la afirmación de confesionalidad del artículo 11 del mismo. El carácter dogmático de la Constitución de Cádiz, renace en la afirmación de que “La religión de la Nación española es la Católica, Apostólica, Romana. El Estado se obliga a mantener el culto y sus ministros”, con lo que, en cierta medida, podemos hablar de un retroceso respecto del texto de 1.837. Sin embargo, el nuevo liberalismo, muestra un talante más demócrata, lo cual le lleva a abogar decididamente por la libertad religiosa, aceptando como punto de par109 No faltaron opiniones en favor y en contra de este precepto. En este sentido, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 199-203. 110 Sobre la situación político-eclesiástica de la época, vid. PÉREZ ALHAMA, J., La Iglesia y el Estado español, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1.967, pp. 45-53. 111 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 202-203.
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tida para alcanzar tal logro, la situación de confesionalidad actual. De igual manera, se dispone, como hemos citado en el párrafo anterior, el mantenimiento del clero por parte del Estado, al igual que en la Constitución anterior, pero buscando una mayor aplicación práctica de este mandato. En líneas generales, la cuestión religiosa recibe idéntico tratamiento, en el fondo, que el que le fue dispensado en 1.837, si bien en cuanto a la forma, ésta resulta mucho más clara y contundente.
4.2.5 La Constitución nonata de 1.856 Tras el fracaso de las reformas constitucionales contenidas en los proyectos de 1.852112, las Cortes constituyentes de 1.854-1.856 aprobaron un nuevo texto constitucional que, sin embargo, nunca llegó a entrar en vigor. A pesar de ello, su estudio en relación al objeto de nuestro trabajo, resulta de gran interés. La corriente que más se hizo notar en las Cortes de la época, fue la de signo progresista, lo cual influyó decisivamente en la determinación de la prioridad de cuestiones a desarrollar por aquéllas. Así, se analizan por vez primera cuestiones democráticas de actualidad, tales como el sufragio universal, el derecho de manifestación y algunos derechos sociales. El problema de la libertad religiosa es directamente aludido en el artículo 14 del texto constitucional113, en el cual se señala: “La Nación se obliga a mantener y proteger el culto y los ministros de la religión católica que profesan los españoles. Pero ningún español ni extranjero podrá ser perseguido por sus opiniones o creencias religiosas, mientras no las manifieste por actos públicos contrarios a la religión”. Con respecto a este precepto debemos decir que, como indica BASTERRA, “se introdujo una tolerancia sui generis al asegurar que nadie sería perseguido por sus creencias más bien internas; algo que, como decimos, suponía un avance en la forma de su enunciamiento, pero que en el fondo poco solucionaba”114. En realidad, esta 112 Como señala TOMÁS VILLARROYA, estos proyectos despertaron la oposición de los progresistas y de sectores moderados que no formaban parte del Gobierno. Así, cada partido publicó un manifiesto repudiando la reforma en general, el procedimiento fijado para su aprobación y muchas de las modificaciones concretas que se pretendían introducir. Por todo ello, ante tan amplia oposición, Isabel II retiró su confianza a Bravo Murillo, con lo que al caer su Ministerio, se produjo igualmente la desaparición del proyecto constitucional aludido. Vid. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., p. 75. Sobre este punto, puede verse también BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 207-208. El texto completo de los proyectos puede verse en TIERNO GALVÁN, E., Leyes políticas españolas fundamentales (1.808-1.978), op. cit., pp. 78-99. 113 Sobre las vicisitudes del proceso de elaboración de este precepto, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 209 y ss. 114 BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 208-209.
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fórmula nos lleva a concluir que no existe tal libertad, ni siquiera una cierta tolerancia, ya que, al fin y al cabo, la religión disidente del criterio general era circunscrita al ámbito puramente interno del hombre. La unidad religiosa era el argumento principalmente esgrimido, con mayor o menor fortuna, en contra de la irrupción de la tolerancia, la cual, por su parte, era defendida en ciertos sectores, en base a razones históricas igualmente discutibles115. Finalmente, surgieron voces clamando por una libertad religiosa que, de adoptarse, redundaría en el beneficio de los distintos sectores políticos y económicos del Estado. En cualquier caso, la mayoría de los argumentos utilizados fueron contrarios a la tolerancia y, por supuesto, a la libertad religiosa, ya que se consideraba que la unidad política del país, sólo podía lograrse partiendo de la unidad religiosa del mismo. Eso sí, resulta curioso el hecho de que ninguno de los razonamientos aludidos, tanto a favor como en contra de la libertad religiosa, tenga connotaciones jurídicas. Los argumentos esgrimidos son puramente históricos, teológicos y apologéticos.
4.2.6 La Constitución de 1.869 El fuerte distanciamiento existente entre la Corona y el pueblo, motivó que en septiembre de 1.868 estallase una revolución que supuso, en sí misma, el intento más serio del siglo XIX para instaurar, definitivamente, un sistema liberal en España116. Hasta este momento, los textos constitucionales no habían llevado a cabo un reconocimiento válido de la libertad religiosa y, en el mejor de los casos, circunscribían las manifestaciones de carácter no católico, al ámbito puramente interno de la persona. Así pues, esta mal llamada libertad era, en realidad, una más que discutible tolerancia117. Al hilo de los nuevos acontecimientos, el 8 de octubre de 1.868, la Junta Revolucionaria de Madrid hace pública una Declaración de derechos entre los que se encuentran la libertad de cultos (art. 21), la enseñanza (art. 24), y la reunión y asociación pacífica (art. 17) con lo que por primera vez, se reconoce a nivel legal la libertad religiosa. Paradójicamente, frente a la proclamación citada, se coarta la libertad de la religión católica, argumentando su intolerancia de etapas anteriores. Así, el 12 de octubre se aprueba un Decreto que disuelve la Compañía de Jesús, ordenando la incautación de todos sus bienes. Igualmente, se decreta la extinción de todas las comunidades y 115
Así, se decía que la expulsión de judíos y moriscos había llevado, en su tiempo, a la ruina del
país. Vid. PERLADO, P. A., La libertad religiosa en las Constituyentes del 69, op. cit., p. 49. Sobre la legislación en materia religiosa de la Revolución de 1.868, vid. ECHEVERRÍA, L. de, “Reflexiones sobre la legislación en materia religiosa de la Revolución de 1.868”, AA.VV., Estudios de Derecho Canónico y Derecho eclesiástico en homenaje al profesor Maldonado, Universidad Complutense, Madrid, 1.983, pp. 71-83. 116 117
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asociaciones religiosas creadas desde 1.835, aboliendo todos sus privilegios, lo cual choca frontalmente con la libre asociación reconocida. Decretos posteriores de 18 de octubre, ordenan disolver todos los monasterios, conventos, congregaciones y casas de religiosos fundadas desde 1.837. Los restantes deberán reducirse a la mitad. Posteriormente, aparecerán otros Decretos que continuarán en este mismo sentido118. Por otra parte, con anterioridad a estos hechos, la Junta Revolucionaria de Madrid había dispuesto con fecha 3 de octubre, como indica TOMÁS VILLARROYA, la formación de un Ministerio provisional que debía gobernar el Estado hasta la reunión de Cortes Constituyentes119. Este órgano, mediante Decreto de 9 de noviembre, introdujo en España el sufragio universal y, de igual manera, por Decreto de 6 de diciembre, convocó elecciones para Cortes Constituyentes las cuales, ya elegidas, se reunieron por primera vez el 11 de febrero. Las Cortes van a agrupar cuatro corrientes políticas principales: Una extrema derecha que va a comprender a los carlistas, isabelinos y unionistas; un centro derecha representado por los progresistas, un centro izquierda constituido por los demócratas y la extrema izquierda integrada por los republicanos. En general, su política va a descansar en el elemento progresista, constituido por la fusión de unionistas y demócratas, que va a dominar las votaciones. Dentro de las primeras actuaciones de estas Cortes, destaca la votación de una propuesta de confianza en favor del Gobierno provisional que, desde ese momento, pasó a denominarse Poder Ejecutivo. Asimismo, el 2 de marzo, las Cortes nombraron una Comisión encargada de preparar una nueva Constitución, cuyo texto fue presentado el 30 de marzo y, tras varias discusiones, sobre todo en materia de libertad de cultos, terminó aprobándose el 1 de junio de 1.869, en lo que supone la adopción, por vez primera en nuestro país, de una Constitución democrática, ya que consagra una regulación de los derechos muy minuciosa (arts. 2 al 29). Sin embargo, no resulta oportuno adelantar los acontecimientos. Así, en materia de religión, el Gobierno, consciente de los sentimientos de la mayoría de los españoles, procura dejar claro en sus documentos revolucionarios, que la religión católica no sufrirá perjuicio por su posible confrontación con las demás religiones120. De este modo, el 25 de octubre de 1.868, emitió un Manifiesto en el que declaraba su propósito de instaurar la libertad religiosa como respuesta a la necesidad de su establecimiento legal, y también en protesta contra las anteriores injerencias del poder eclesiástico, al amparo de la Corona recientemente desaparecida, tras la revolución de septiembre. 118 Sobre las razones aducidas por el Gobierno para justificar estas situaciones contradictorias, vid. PERLADO, P. A., La libertad religiosa en las Constituyentes del 69, op. cit., pp. 53-78. 119 Vid. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pp. 84-85. 120 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 243-244.
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En este orden de cosas, en palabras de PERLADO, cada partido defenderá con fuerza su posición. Así, los demócratas defienden la libertad de cultos y la separación entre la Iglesia y el Estado, mientras que los unionistas no pasan de la mera tolerancia. Los progresistas, por su parte, acogen posturas más intermedias y los tradicionalistas abogan, lógicamente, por la catolicidad del país121. Incluso va a discutirse la necesidad o no de financiar la religión desde el Estado, si bien finalmente tal sostenimiento no va a desaparecer. Concluyendo, las reacciones resultantes van a ser contrapuestas. De un lado, se va a considerar que el debate suscitado puede dar al traste con la unidad católica del país y, de otro, se constata el hecho de la intolerancia religiosa de épocas pasadas y de la necesidad de declarar la libertad en materia de religión. Finalmente, la mayoría va a inclinarse por el libre ejercicio de todos los cultos. En concreto, el artículo 21 de la Constitución de 1.869, que refunde los artículos 20 y 21 del proyecto inicial del texto constitucional, proclama rotundamente el derecho a la libertad de cultos, ya que establece: “La Nación se obliga a mantener el culto y los ministros de la religión católica. El ejercicio público o privado de cualquier otro culto queda garantizado a todos los extranjeros residentes en España, sin más limitaciones que las reglas universales de la moral y del Derecho. Si algunos españoles profesaren otra religión que la católica, es aplicable a los mismos todo lo dispuesto en el párrafo anterior”. La consecuencia de su aprobación, como señala TOMÁS VILLARROYA122, fue evidente, puesto que, “desde 1.869, la religión ya no será un factor integrador de la convivencia nacional, sino un motivo más para la división y la discordia civil”. Además, gracias a este precepto, regresaron a España los protestantes desterrados y fue posible la reapertura de sus templos y la libre reorganización de varias comunidades. Por primera vez, se trata la libertad como un derecho de la persona123 que, en este sentido, debe ser aplicable en un terreno práctico y no meramente programático, a través de una ley única que sirva a todos los grupos religiosos. La libertad, como afirma SÁNCHEZ AGESTA, es concebida de una manera absoluta, ilegislable e ilimitable, cuyo único correctivo es su propia concurrencia. Este concepto, evidentemente, resulta incompatible con toda confesión dogmática, lo cual motiva el definitivo enfrentamiento entre el liberalismo radical y el catolicismo124.
Vid. PERLADO, P. A., La libertad religiosa en las Constituyentes del 69, op. cit., p. 85. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., p. 87. 123 En opinión de BASTERRA, gracias a la mayoría republicana que defendió este derecho con argumentos jurídicos, bajo la consideración del mismo como fundamento y origen de todas las libertades. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 252. 124 Vid. SÁNCHEZ AGESTA, L., Historia del constitucionalismo español (1.808-1.936), 4ª ed., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1.984, pp. 275-279. 121 122
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Desde un punto de vista conservador, vistos los datos presentados, resulta lógica la queja de que la revolución se ha hecho exclusivamente contra la religión católica, y que por ello, no debía concederse la libertad religiosa por ser atentatoria contra el régimen anterior. En cualquier caso, resulta muy difícil esgrimir argumentos jurídicos que justifiquen la necesidad de mantener una sola religión, con exclusión de las demás. Republicanos, demócratas y progresistas defendieron la libertad frente a isabelinos, unionistas y carlistas, si bien, lamentablemente, se mezclaron en las discusiones cuestiones políticas y principios religiosos que generaron indeseables confusiones125. Finalmente, el Gobierno exigió a los obispos y el clero el juramento de fidelidad a la Constitución, a lo cual se negaron, por considerarlo arbitrario y discriminatorio. Al fin, tras largas conversaciones con el Vaticano, Pío XI terminó accediendo al mandato gubernamental, si bien, en la práctica, la mayor parte del clero continuó oponiéndose al juramento.
4.2.7 El proyecto de Constitución federal de 1.873 Tras la abdicación del rey Amadeo sobrevino la primera República, lo cual no satisfizo a la Iglesia católica, por cuanto aquélla propugnaba la separación entre ambas sociedades126. En las filas republicanas existía un gran número de partidarios de constituir España como un Estado federal que conjugase la unidad de la comunidad política con la autonomía de los grupos integrados en ella. De otro lado, esta forma de estado se antojaba como la más adecuada a la estructura y condición de la España de la época, constituida por regiones poseedores de lenguas y costumbres propias. Los constituyentes elaboraron un proyecto de Constitución, pero no tuvieron tiempo de aprobarlo y apenas de discutirlo. Este texto contenía una declaración de derechos, de corte iusnaturalista, semejante a la de 1.969, si bien la cuestión religiosa era tratada con mayor amplitud y talante democrático127. La unidad religiosa tan ardorosamente difundida en etapas anteriores perdió todo su valor y de hecho, el Gobierno presentó a las Cortes un proyecto sobre separación 125 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 257-258. 126 Lo cual puede verse de manera expresa, sin ir más lejos, en el mismo preámbulo del proyecto. 127 No hay más que remitirse a los artículos 34, 35, 36 y 37 del proyecto, que señalan respectivamente: Artículo 34: “El ejercicio de todos los cultos es libre en España”. Artículo 35: “Queda separada la Iglesia del Estado”. Artículo 36: “Queda prohibido a la Nación o al Estado Federal, a los Estados regionales y a los Municipios subvencionar directa ni indirectamente ningún culto”. Artículo 37: “Las actas de nacimiento, de matrimonio y defunción serán registradas siempre por las autoridades civiles”.
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Iglesia-Estado, a la vez que adoptó una serie de disposiciones restrictivas respecto de la Iglesia, aunque de escaso relieve. Eso sí, la supresión de las órdenes militares no fue vista de buen grado por Roma. En cualquier caso, la situación política se agravó en el mes de agosto y Castelar , autor del proyecto, solicitó un aplazamiento de los debates sobre el mismo. Sin embargo, las Cortes fueron disueltas por el capitán general de Madrid, Pavía, en enero de 1.874.
4.2.8 La Constitución moderada de 1.876 Como acabamos de señalar, el período republicano fue suprimido en los primeros días de 1.874. Meses después, el 29 de diciembre del mismo año, el General Martínez Campos proclamó la monarquía en Sagunto, entronizando a Don Alfonso XII. Únicamente manifestaron su oposición a tal declaración, los carlistas y los republicanos recalcitrantes128. Tan pronto se consolidó el nuevo régimen, se planteó el problema de determinar la ley fundamental que había de regir en lo sucesivo. Mientras los antiguos moderados anhelaban el retorno de la Constitución de 1.845, los nuevos constitucionales deseaban la continuación de la del 69. A pesar de ello, ninguna de las dos se mostraba como atinada en las actuales circunstancias, con lo que se barajó la posibilidad de redactar un nuevo texto fundamental. Así, el 16 de febrero de 1.876 se inauguran las Cortes y el 27 de marzo es presentado al Congreso, un texto constitucional elaborado por la comisión designada a tal fin. Tras los pertinentes debates, el 24 de mayo se aprueba finalmente la Constitución129. Este documento, contenía una Declaración de derechos similar en algunos aspectos a la de 1.869, si bien, determinadas cuestiones, presentaban notables diferencias. Así por ejemplo, la cuestión religiosa fue objeto de largas discusiones, alcanzándose a la postre una fórmula de compromiso, plasmada en el artículo 11 de la Constitución: “La religión Católica, Apostólica, Romana, es la del Estado. La Nación se obliga a mantener el culto y sus ministros. Nadie será molestado en territorio español por sus opiniones religiosas, ni por el ejercicio de su respectivo culto, salvo el respeto debido a la moral cristiana. No se permitirá, sin embargo, otras ceremonias ni manifestaciones públicas que las de la religión del Estado”. La relevancia histórica de este artículo es indudable, y así, los párrafos segundo y tercero del mismo influirán posteriormente, tanto en el Fuero de los Españoles como 128 La ausencia de oposición en este sentido, es justificada por TOMÁS VILLARROYA en base a razones políticas y de oportunidad. Vid. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, op. cit., pp. 103-104. 129 Promulgada el 30 de junio del mismo año.
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en el Concordato de 1.953, que los adoptarán, respectivamente, con levísimas modificaciones. Hubo, desde luego, posiciones a favor y en contra de la tolerancia religiosa, así como en relación al Concordato de 1.851, cuya vigencia trató de hacerse valer para poner freno a las corrientes favorables a aquélla, ya que tanto su artículo 1 como el 45, establecían que la religión católica se conservaría por siempre en España130.
4.2.9 La Constitución republicana de 1.931 A finales de enero de 1.930, tiene lugar la caída de la dictadura de Primo de Rivera. Con posterioridad a tal hecho, se produce la decadencia definitiva de la monarquía, que desembocará en la proclamación de la Segunda República el 14 de abril de 1.931. El Comité revolucionario se convirtió en Gobierno provisional de la República131. Este órgano elaboró un Estatuto jurídico basado en el respeto de la libertad y de los derechos de los ciudadanos, en cuyo artículo tercero garantizaba la libertad de creencias y de cultos: “El Gobierno provisional hace pública su decisión de respetar de manera plena la conciencia individual mediante la libertad de creencias y cultos, sin que el Estado en momento alguno pueda pedir al ciudadano revelación de sus convicciones religiosas”. Por otro lado, la Iglesia, estancada en posturas espirituales y políticas superadas, estaba excesivamente vinculada a un Estado del cual se había servido para imponer criterios, que muchas veces chocaban con el panorama actual. Este hecho motivó que amplios sectores políticos y obreros manifestasen una clara animadversión hacia la Iglesia, con lo que los sentimientos de anticlericalismo y laicismo terminaron imponiéndose. A resultas de ello, los redactores de la Constitución tratarán posteriormente de orientar sus trabajos hacia la libertad de cultos y la ausencia de religión oficial del Estado. Con carácter preconstitucional, el gobierno provisional defendió la neutralidad religiosa de las autoridades políticas, derogando, incluso, por Circular de 19 de abril, la obligatoriedad de asistir a misa en los cuarteles y establecimientos militares. En este contexto, las relaciones Iglesia-Estado comenzaron a deteriorarse, siendo buena prueba de ello pastorales como la de 7 de mayo del cardenal Segura que, gracias a sus críticas a la República, sirvieron para poner en contra de la institución eclesiástica a gran parte de la opinión pública.
130 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 216-220. 131 En relación con la actividad del Gobierno Provisional, vid. FERNÁNDEZ SEGADO, F., Las Constituciones históricas españolas, 3ª ed., ICAI, Madrid, 1.982, pp. 491-500.
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A través de sucesivos Decretos y Circulares posteriores132, el Gobierno trató de controlar la enseñanza para reducirla a la escuela unitaria y laica, disponiendo igualmente la no obligatoriedad, en general, de manifestar la religión y, en particular, de acudir los funcionarios a ceremonias religiosas en función de su cargo. Asimismo, se reconocía el derecho al ejercicio de todas las confesiones religiosas, estableciendo plena libertad para las religiones no católicas. Por último, el Gobierno trató de controlar los bienes de la Iglesia católica, lo cual hizo temer una nueva desamortización. El 3 de junio se convocaron elecciones para Cortes Constituyentes, las cuales se celebraron el 28 de junio. Tras las mismas, el triunfo de la izquierda fue contundente, lo cual sumió a la cuestión religiosa en el más absoluto desamparo. Así, el Anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Jurídica Asesora, por encargo gubernamental, dispone en su artículo 8: “No existe religión de Estado. La Iglesia Católica será considerada como Corporación de Derecho Público. El mismo carácter podrán tener las demás confesiones religiosas cuando lo soliciten y, por su constitución y el número de sus miembros, ofrezcan garantías de subsistencia”. De igual manera, el artículo 12 del texto citado recoge la libertad de conciencia y de cultos: “La libertad de conciencia y el derecho de profesar y practicar libremente cualquier religión quedan garantizados en el territorio español, salvo el respeto debido a las exigencias de la moral pública. Nadie podrá ser compelido a declarar oficialmente sus creencias religiosas, a no ser por motivos estadísticos. La condición religiosa no constituirá circunstancia modificativa de la personalidad civil ni política, excepto lo dispuesto en el artículo 54, apartado c), de esta Constitución”. El Anteproyecto no tuvo una buena acogida por parte del Gobierno que, de hecho, decidió no presentarlo a las Cortes Constituyentes, por considerar que no llegarían a alcanzar un acuerdo unánime sobre su texto. De hecho, las discusiones al respecto, en el seno del órgano gubernamental, convirtieron al texto en cuestión en un intento vano de regular de manera más o menos adecuada la cuestión religiosa en España, con lo que se hizo necesaria la confección de un nuevo documento que colmase las aspiraciones inicialmente mostradas por parte del Gobierno, para así evitar cualquier tipo de oposición por parte de éste. Posteriormente, ante tal situación, las Cortes Constituyentes nombraron una Comisión integrada por 21 diputados a fin de que elaborase un nuevo proyecto. Los trabajos realizados siguieron, a grandes rasgos, el texto del Anteproyecto anterior pero,
132 En concreto, de 5, 9 y 22 de mayo. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 268-270.
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sobre todo en relación a la religión y la Iglesia, se introdujeron cambios significativos133. Paradójicamente, las Cortes Constituyentes apenas debatieron sobre la libertad religiosa. En realidad, las discusiones giraron en torno a la Iglesia Católica y las órdenes religiosas, haciéndose un alarde de falta de objetividad y de pobreza argumental por parte de algunos parlamentarios134. Finalmente, la intransigencia en esta cuestión de los sectores de izquierda y la radical oposición de las derechas, supusieron finalizar los debates sin alcanzar acuerdos definitivos en esta materia. Tras estas deliberaciones la Comisión de Constitución acordó que las confesiones religiosas se sometiesen a una ley especial, estableciéndose las bases legales mediante las cuales, las Cortes Constituyentes fijarían las condiciones a las que deberían ajustarse las órdenes religiosas que podrían subsistir. Asimismo, se aprobó la disolución de la Compañía de Jesús y se procedió a recalcar la ausencia de religión oficial en el Estado español135. Largos y pesados debates en torno a la cuestión religiosa136, alumbraron los artículos 26 y 27 de la Constitución, quizá, en palabras de TOMÁS VILLARROYA, “más dictados por el resentimiento que por la equidad”. Dichos preceptos señalan respectivamente137: Artículo 26: “Todas las confesiones religiosas serán consideradas como Asociaciones sometidas a una ley especial. Al respecto, cabe citar los siguientes preceptos del nuevo texto: Artículo 3: “No existe religión del Estado”. Artículo 24: “Todas las confesiones religiosas serán consideradas como Asociaciones sometidas a las leyes generales del país. El Estado no podrá, en ningún caso, sostener, favorecer ni auxiliar económicamente a las Iglesias, Asociaciones e Instituciones religiosas. El Estado disolverá todas las Ordenes religiosas y nacionalizará sus bienes”. Artículo 25: “La libertad de conciencia y el derecho de profesar y practicar libremente cualquier religión quedan garantizados en el territorio español, salvo el respeto debido a las exigencias de la moral pública. Las confesiones religiosas sólo podrán ejercer sus cultos en sus respectivos templos, sin más limitaciones que las impuestas por el orden público. Nadie podrá ser impelido a declarar oficialmente sus creencias religiosas. La cuestión religiosa no constituirá circunstancia modificativa de la personalidad civil ni política, salvo lo dispuesto en esta Constitución para el nombramiento del Presidente de la República”. 134 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 273-277. 135 Sobre la cuestión religiosa en la Constitución de 1.931, vid. OLIVER ARAUJO, J., El sistema político de la Constitución española de 1.931, Universitat de les Illes Balears, Palma, 1.991, pp. 64-72. 136 En relación a la génesis del artículo 26 y los problemas político-religiosos al respecto, vid. ALCALA-ZAMORA, N., Los defectos de la Constitución española de 1.931 y tres años de experiencia constitucional, Civitas, Madrid, 1.981, pp. 105-118. 137 Sin olvidarnos del art. 3 del mismo texto, a cuyo tenor, “el Estado español no tiene religión oficial”. 133
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El Estado, las regiones, las provincias y los municipios no mantendrán, favorecerán, ni auxiliarán económicamente a las Iglesias, Asociaciones e Instituciones religiosas. Una ley especial regulará la total extinción, en un plazo máximo de dos años, del presupuesto del clero. Quedan disueltas aquellas órdenes religiosas que estatutariamente impongan, además de los tres votos canónicos, otro especial de obediencia a autoridad distinta de la legítima del Estado. Sus bienes serán nacionalizados y afectados a fines benéficos y docentes. Las demás órdenes religiosas se someterán a una ley especial votada por estas Cortes Constituyentes y ajustada a las siguientes bases: 1ª. Disolución de las que, por sus actividades, constituyan un peligro para la seguridad del Estado. 2ª. Inscripción de las que deban subsistir, en un Registro especial dependiente del Ministerio de Justicia. 3ª. Incapacidad de adquirir y conservar, por sí o por persona interpuesta, más bienes de los que, previa justificación, se destinen a su vivienda o al cumplimiento directo de sus fines privativos. 4ª. Prohibición de ejercer la industria, el comercio o la enseñanza. 5ª. Sumisión a todas las leyes tributarias del país. 6ª Obligación de rendir anualmente cuentas al Estado de la inversión de sus bienes en relación con los fines de la asociación. Los bienes de las órdenes religiosas podrán ser nacionalizados”. Artículo 27: “La libertad de conciencia y el derecho de profesar y practicar libremente cualquier religión quedan garantizados en el territorio español, salvo el respeto debido a las exigencias de la moral pública. Los cementerios estarán sometidos exclusivamente a la jurisdicción civil. No podrá haber en ellos separación de recintos por motivos religiosos. Todas las confesiones podrán ejercer sus cultos privadamente. Las manifestaciones públicas del culto habrán de ser, en cada caso, autorizadas por el Gobierno. Nadie podrá ser compelido a declarar oficialmente sus creencias religiosas. La condición no constituirá circunstancia modificativa de la personalidad civil ni política, salvo lo dispuesto en esta Constitución para el nombramiento de Presidente de la República y para ser Presidente del Consejo de Ministros”. En palabras de BASTERRA, así como el artículo 3 (“el Estado español no tiene religión oficial”) y el 27, resultan aceptables, no ocurre lo mismo con el 26, que debe ser calificado como ciertamente partidista e incluso ilegal, por considerar a las Iglesias como asociaciones y decretar la disolución de las órdenes religiosas por imponer ciertos votos, siempre que no vayan contra el ordenamiento jurídico138. 138 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 280-281.
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Tras la aprobación de la Constitución, fueron apareciendo una serie de normas, sumamente reveladoras del odio de la República hacia la Iglesia y sus integrantes. Así, el 6 de enero de 1.932 se secularizaron los cementerios y el 14 del mismo mes, se ordenó la laicización de las escuelas. El 23 de enero del mismo año, fue disuelta la Compañía de Jesús y los bienes de los jesuitas fueron nacionalizados. DÍEZ días después, el 2 de febrero, se aprobó una ley de divorcio, hasta que finalmente, surgió la conflictiva Ley de Confesiones y Asociaciones Religiosas de 2 de junio de 1.933, que limitó el ejercicio del culto católico y lo sometió en la práctica al visto bueno de las autoridades civiles, lo cual otorgaba un amplio margen al arbitrio personal de los poderes municipales. La conclusión es clara: la aprobación de estos preceptos y su aplicación práctica, unidos a los atentados contra personas y lugares religiosos, lejos de contribuir a la pacificación del país, produjeron un clima de exaltación general que culminó en la penosa guerra civil, iniciada el 18 de julio de 1.936139.
4.2.10 Las Leyes Fundamentales Ya durante el transcurso de la guerra, el nuevo Estado fue paulatinamente modificando la legislación vigente. Como botón de muestra, podemos señalar, entre otras muchas disposiciones, la Ley de 12 de marzo de 1.938, que derogó la ley republicana del matrimonio civil; el Decreto de 3 de mayo de 1.938, que restableció la Compañía de Jesús en España; la Ley de 10 de diciembre de 1.938, que sustituyó a la ley de secularización de cementerios; y la Ley de 2 de febrero de 1.939, que derogó, a su vez, la ley republicana de confesiones y congregaciones religiosas. Igualmente, tras la guerra, el 23 de septiembre de 1.939, se suprimió la Ley de divorcio civil; el 9 de noviembre de 1.939, se restablecieron las dotaciones del clero en los Presupuestos del Estado; el 12 de julio de 1.940, se reimplantó el cuerpo eclesiástico del ejército140, y así sucesivamente, fue devolviéndose al catolicismo la posición que había perdido durante la guerra republicana141. Con posterioridad a estas normas, fueron apareciendo unas disposiciones de singular importancia, que recibieron, desde 1.947, el nombre y categoría de Leyes Fundamentales. Tales fueron el decreto de 9 de marzo de 1.938, que aprobó el Fuero del Trabajo; la Ley de 17 de julio de 1.942, que creó las Cortes Españolas; la trascendental Ley de 17 de julio de 1.945, que aprobó el Fuero de los Españoles, en el cual se regulaban los derechos y deberes de éstos; la Ley del Referéndum de 22 de octubre de 1.945; la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado de 27 de julio de 1.947, que estableció la ca139 La sucesión de acontecimientos que supusieron la crisis y posterior desaparición de la República, es suficientemente tratada por LABASTIDA, en Las constituciones españolas, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1.994, pp. 73-83. 140 El 24 de junio de 1.941, el de la Armada y el 31 de diciembre de 1.945, se crea el del Aire. 141 Vid. HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, Anales de la Universidad Hispalense, nº 10, Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Sevilla, 1.971, p. 69.
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tegoría de Leyes Fundamentales; la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1.958, que constituía la síntesis de las demás Leyes Fundamentales; y la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1.967, que modificó y completó las leyes anteriores, tras cuya publicación, comienza a admitirse la existencia de una verdadera Constitución integrada por el conjunto de Leyes Fundamentales citado142. En un primer acercamiento a todas estas disposiciones, merece la pena que nos detengamos, por la importancia que reviste con respecto a nuestro estudio, en el Fuero de los Españoles de 1.945, que venía a ser una Declaración de derechos fundamentales, si bien omitía muchos ya reconocidos en los países democráticos. Uno de los derechos ausentes era el de libertad religiosa, ya que el Estado se autodeclaraba confesional. Así, el artículo 6, en redacción similar a la de 1.876, afirmaba: “La profesión y práctica de la Religión Católica que es la del Estado español, gozará de protección oficial. Nadie será molestado por sus creencias religiosas ni el ejercicio privado de su culto. No se permitirán otras ceremonias ni manifestaciones externas que las de la religión católica”143. Será el 10 de enero de 1.967 cuando, por Ley Orgánica del Estado, se reforme este precepto para introducir una situación de mayor tolerancia religiosa. Así, la redacción final del mismo, quedará establecida de la siguiente manera: “La profesión y práctica de la Religión Católica, que es la del Estado español, gozará de la protección oficial. El Estado asumirá la protección de la libertad religiosa, que será garantizada por una eficaz tutela jurídica que, a la vez, salvaguarde la moral y el orden público”. En relación a esta modificación, el profesor JIMÉNEZ URRESTI considera sin ambages que “la nación y el Estado españoles, al introducir el cambio en el artículo 6º y al mantener intacto su primer párrafo, han sido fieles no sólo a los imperativos de la conciencia nacional católica por vía de exigencia doctrinal, sino también fieles a la exigencia de la propia lógica jurídica de sus Leyes Fundamentales, y fieles o lógicos a la exigencia de su compromiso concordatorio. Y eso está bien”144.
142 En este sentido, hay opiniones para todos los gustos, ya que resulta una cuestión ciertamente controvertida el hecho de si las Leyes Fundamentales integran, o no, una Constitución. Simplemente, como muestra, vid. TOMÁS VILLARROYA, J., Breve historia del constitucionalismo español, 6ª ed., Centro de estudios constitucionales, Madrid, 1.987, p. 144, a favor, y vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, Civitas, Madrid, 1.989, p. 222, en contra. 143 Respecto a la génesis, desarrollo y aprobación de este artículo, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 223-230. 144 JIMÉNEZ URRESTI, T. I., La libertad religiosa en la España de hoy, (Separata publicada en la revista ARBOR, nº 256, Abril 1.967, pp. 343-411), Madrid, 1.967, p. 57.
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Pueden encontrarse otras referencias a la confesionalidad estatal, en el Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1.938, reformado por la Ley Orgánica citada, cuyo preámbulo alude a la “tradición católica de la justicia social”; en la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, de 26 de julio de 1.946, cuyo artículo 1 califica a España como “un Estado católico, social y representativo”; y en la Ley de Principios del Movimiento Nacional, de 17 de mayo de 1.958, que declara explícitamente en su artículo II: “La Nación española considera como timbre de honor el acatamiento a la Ley de Dios, según la doctrina de la Santa Iglesia Católica, Apostólica y Romana, única verdadera, y fe inseparable de la conciencia nacional, que inspirará su legislación”. Posteriormente, el Concordato entre el Vaticano y el Estado español, firmado el 27 de agosto de 1.953145, establecía en su artículo I: “La Religión Católica, Apostólica, Romana sigue siendo la única de la Nación española y gozará de los derechos y de las prerrogativas que le corresponden en conformidad con la Ley Divina y el Derecho Canónico”. El resultado final, a la vista de estos preceptos, resulta evidente: hasta la promulgación de la Ley de Libertad religiosa de 1.967, no se permitió el menor asomo de manifestación o expansión de otras religiones, sobre todo las protestantes146.
4.3
La libertad religiosa en la Constitución española de 1.978
Quizá la peculiaridad más reseñable en la génesis de la Constitución actual, sea el proceso de transición previo a su elaboración, que determinó el paso, sin ruptura aparente, del régimen autoritario anterior a la democracia de corte europeo actual. Hacia el año 1.970147, el régimen franquista entra en una crisis que afecta a casi todas las instituciones del Estado, apreciándose el surgimiento de movimientos contrarios al sistema establecido, que luchan por los derechos fundamentales y las libertades. Finalmente, ya tras la muerte de Franco, se inicia el proceso de transición democrático al que nos hemos referido anteriormente, en cuyo seno se aprecian dos períodos: el primero, correspondiente al Gobierno de la Monarquía, presidido por Arias Navarro, y el segundo, que abarca los sucesivos Gobiernos de Suárez. El primer período comprenderá sólo seis meses y tratará de liberalizar las estructuras autoritarias del Estado, mientras que la crucial etapa posterior, supone la fase de 145 Para el estudio de su articulado, vid. TIERNO GALVÁN, E., Leyes políticas españolas fundamentales (1.808-1.978), op. cit., pp. 496-505. 146 Sobre la justificación ideológica y fáctica de este planteamiento legal de la cuestión religiosa, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 232-233. 147 Hay diversas opiniones en relación a la fecha de comienzo del período de crisis franquista. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, Civitas, Madrid, 1.989, pp. 283-284.
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transición definitiva a la democracia, cuya pieza clave va a ser la Ley de Reforma Política, aprobada por el Consejo de Ministros el 10 de septiembre de 1.976148. A tenor de la ley citada, se legalizan los partidos políticos, desaparece el Movimiento Nacional y se convocan elecciones generales para sustituir a las Cortes anteriores, de escasa representación popular. Finalmente, la transición termina con la aprobación mayoritaria de la Constitución actual. El texto fundamental de 1.978 presenta notables influencias del constitucionalismo europeo, sobre todo del iusnaturalismo alemán, así como de las distintas Declaraciones de Derechos, destacando por su carácter popular, su flexibilidad para adaptarse a las nuevas situaciones a través de la legislación de desarrollo y, fundamentalmente, por sus tendencias liberales, plasmadas en el concepto que ofrece de los derechos y libertades fundamentales, así como por las garantías que consagra para la defensa de los mismos. Partiendo de la declaración fundamental del artículo 10149, la Constitución realiza un planteamiento respetuoso de tales derechos y libertades. En este orden de cosas, el artículo 16 garantiza genéricamente la libertad religiosa, mostrando un Estado que va a permanecer neutral en relación a las creencias religiosas y cuya única actuación en este campo, va a consistir en garantizar el libre ejercicio de las mismas150. La misión del aparato estatal debe limitarse a que las manifestaciones externas de los diversos credos no vulneren el orden público establecido por la ley. Si bien el citado precepto y el sistema de garantías establecido en relación al mismo, constituyen el objeto central de nuestro trabajo y son largamente tratados en los restantes capítulos, quizá para finalizar nuestras referencias a la historia constitucio148 Puede verse su texto en TIERNO GALVÁN, E., Leyes políticas españolas fundamentales (1.808-1.978), 2ª ed., Tecnos, Madrid, pp. 250-251. De igual manera, sobre el proceso de transición política, vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R., Introduccción a una historia del constitucionalismo español, Tirant lo blanch, Valencia, 1.993, pp. 169-180. 149 Este precepto declara que “la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás, son el fundamento del orden político y de la paz social”. 150 Quizá sea lo más recomendable, debido a su capital importancia, reproducir sin más dilación el texto íntegro del citado artículo 16 de la Constitución: “1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley. 2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias. 3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones”. En cualquier caso, sobre el proceso general de discusión parlamentaria del mismo, puede verse AMORÓS AZPILICUETA, J. J., La libertad religiosa en la Constitución española de 1.978, Tecnos, Madrid, 1.984, pp. 120-153. 151 BASTERRA, por ejemplo, considera tal mención innecesaria, “si verdaderamente se quería un tratamiento neutro y totalmente democrático”. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 295. El mismo autor, en las páginas siguientes de esta obra, alude a las posturas de unos y otros parlamentarios en relación a este punto.
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nal y, en concreto a la Constitución actual, debamos exponer brevemente el proceso de génesis del precepto en cuestión. El primer borrador del texto constitucional vió la luz el 25 de noviembre de 1.977, debido a una filtración de la prensa diaria, lo cual originó conflictos entre los partidos y en el propio seno de la Ponencia encargada de la redacción. En concreto, el artículo sobre la libertad religiosa era el número 17, que rezaba: “1. Se garantiza la libertad religiosa y de cultos, así como la de profesión filosófica o ideológica, con la única limitación del orden público protegido por las leyes. 2. Nadie podrá ser compelido a declarar sobre sus creencias religiosas”. En el Anteproyecto del texto constitucional, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1.978, figuraba la libertad religiosa en el artículo 16, ya con tres párrafos: “1. Se garantiza la libertad religiosa y de cultos de los individuos y de las comunidades, así como la de profesión filosófica o ideológica, con la única limitación del orden público protegido por las leyes. 2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre sus creencias religiosas. 3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación”. Vemos como aún no aparece la referencia a la Iglesia Católica en el párrafo tercero. Dicha mención constituirá el núcleo de los debates plenarios referentes a la cuestión religiosa, durante el proceso de discusión del texto del proyecto de Constitución. Posteriormente, en el informe de la Ponencia sobre las enmiendas presentadas al Anteproyecto, se observa ya la redacción del texto con inclusión de la reseña citada, en el párrafo tercero. Algunos vieron en este detalle, una cierta confesionalidad solapada del Estado151, que malamente fue defendida por otros, aludiendo a razones fundamentalmente sociológicas, en cuanto que era un hecho incuestionable que la mayoría del país profesaba la religión católica. Aun cuando, como acabamos de señalar, analizaremos estas cuestiones de forma más minuciosa con posterioridad, podemos decir, a grandes rasgos, que el vigente artículo 16 CE garantiza en su párrafo primero la libertad de conciencia, como derecho subjetivo que debe ser reconocido y protegido por el Estado. Igualmente, se refiere en este primer apartado a la libertad religiosa en general, y a su exteriorización en el culto, privado o público. Quizá debería haberse aludido aquí a la libertad de propaganda religiosa o de proselitismo, aunque tales actividades ya parecen estar suficientemente cubiertas mediante las libertades de expresión, comunicación, reunión y asociación, consagradas en los artículos 20, 21 y 22 de la Constitución. La única limitación que impone el precepto constitucional, para el libre desarrollo de la libertad religiosa, es el orden público protegido por la ley. En cuanto a este con152 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 8ª ed. (reimpresión), Civitas, Madrid, 1.997, pp. 448-455.
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cepto jurídico indeterminado152, si bien será analizado en la Sección Segunda de la presente Parte Primera, dentro de los límites del derecho de libertad religiosa, conviene recordar que nos encontramos ante un elemento típico del Derecho Político y del Derecho Internacional Privado, que se identifica con los principios básicos del ordenamiento jurídico del Estado, y que debe interpretarse conforme a la evolución de la realidad sociopolítica del país. Así, actualmente, el orden público como límite a la libertad religiosa, debe entenderse en el más amplio sentido democrático. El párrafo segundo del artículo 16 CE, alusivo a la ausencia de la obligación de manifestar las propias creencias, debe interpretarse, por su parte, como una garantía del derecho a no declarar, y no como una prohibición de que en determinadas circunstancias, y por ciertos funcionarios o asimilados, puedan formularse cuestiones de esta índole. Concluyendo con estas brevísimas referencias a la actual regulación constitucional del derecho de libertad religiosa, recordar que el dictamen de la Comisión de Constitución del Senado al respecto, integró las 1.254 enmiendas presentadas al proyecto del Pleno del Congreso y que el debate principal, al igual que en la Cámara Baja, discurrió acerca de la mención de la Iglesia Católica en el párrafo tercero, pero, gracias a la mayoría suficiente del partido en el Gobierno, pasó casi sin apuros. Finalmente, el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado supuso el toque definitivo para así llegar a la aprobación por las Cortes del Proyecto constitucional, a través de las correspondientes sesiones plenarias del Congreso y del Senado, celebradas el 31 de octubre de 1.978, sometiéndose el texto posteriormente a referéndum el 6 de diciembre, y siendo sancionado por el Rey y publicado en el BOE definitivamente, los días 27 y 29 de diciembre, respectivamente.
5.
NORMATIVA VIGENTE: LA LEY ORGÁNICA DE LIBERTAD RELIGIOSA DE 1.980
5.1
Situación anterior. La Ley de Libertad Religiosa de 1.967153
Aunque no nos atrevemos a calificar el texto legal que brevemente vamos a referir, de antecedente directo de la Ley Orgánica de 1.980, que estudiaremos profundamente de inmediato, sí debemos considerar a la Ley de 1.967, al menos, como punto de referencia de aquélla, en cuanto que sirvió de partida para alcanzar el planteamiento actual, acorde con los postulados constitucionales154. 153 Puede verse el texto completo de esta ley en HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, Anales de la Universidad Hispalense, nº 10, Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Sevilla, 1.971, pp. 231-238. 154 Sobre el proceso de génesis de la ley 44/1.967 de 28 de junio, vid. PÉREZ-LLANTADA Y GUTIÉRREZ, J., La libertad religiosa en España y el Vaticano II, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1.974, pp. 263-308.
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La influencia de la doctrina del Concilio Vaticano II sobre la libertad religiosa, en un principio, supuso la ya mencionada modificación del artículo sexto del Fuero de los Españoles y, posteriormente, a través de esta reforma, introdujo en el Derecho español de la época un concepto, el de la libertad en materia de religión, que cristalizó de manera definitiva en el texto legal de 1.967. Esta ley de 28 de junio del citado año, ya desde su preámbulo, se remite al artículo II de la Ley de Principios del Movimiento Nacional. Con tal inspiración, resulta difícilmente alcanzable una regulación adecuada de la libertad religiosa, con lo que, es perfectamente válido afirmar que nos encontramos, más bien, ante una ley de tolerancia religiosa155, aunque otra opinión menos desfavorable parezca deducirse del pensamiento de CIÁURRIZ, cuando señala que “con esta ley, el antiguo binomio confesionalidad-tolerancia fue sustituido por el de confesionalidad-libertad religiosa, dando lugar a una duplicidad de regímenes: el régimen concordatario y de reconocimiento especial para la Religión Católica y el régimen legal, que regula la actividad y constitución de las demás confesiones”156. Esta tesis resulta plenamente corroborada, si nos remontamos a las enmiendas presentadas al proyecto de esta ley (muchas de las cuales condicionaron el texto definitivo) ya que casi todas ellas rezuman intransigencia y totalitarismo157. En cualquier caso, el texto legal trata de ofrecer a los no católicos una igualdad de derechos con los católicos en materia religiosa, en aquellos puntos en que la realidad favorable de la religión no lo impide. Así por ejemplo, si nos detenemos en el artículo 2-2 del mismo, a cuyo tenor: “2. Se consideran actos especialmente lesivos de los derechos reconocidos en esta Ley aquellos que, de algún modo, supongan coacción física o moral, amenaza, dádiva o promesa, captación engañosa, perturbación de la intimidad personal o familiar y cualquier otra forma ilegítima de persuasión con el fin de ganar adeptos para una determinada creencia o confesión o desviarlos de otra”, resulta fácilmente advertible que todas estas consideraciones legales, afectan a la necesaria protección de la libertad de elección y del mantenimiento en el credo elegido, tanto si nos situamos en una perspectiva católica como si no es así. El problema que este tipo de regulación podría originar, señala DE LA HERA, “sería el que la Ley condujese a un sistema de ‘apartheid´ legal, en cuya virtud se aisComo claramente se desprende del párrafo tercero del artículo 1, que señala: “El ejercicio del derecho a la libertad religiosa, concebido según la doctrina católica, ha de ser compatible en todo caso con la confesionalidad del Estado español proclamada en sus Leyes Fundamentales”. 156 CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, Tecnos, Madrid; 1.984, p. 25. Posteriormente, la falta de rotundidad de la autora en el enjuiciamiento desfavorable de la ley, se torna en manifiesta condena cuando en la página 28 de la introducción a la obra citada, señala que estando “vigente el artículo 16 de la Constitución, la Ley de 1.967, resultaba no sólo insuficiente, sino anticonstitucional, al responder a planteamientos ya superados, como era el reconocimiento especial de la Religión Católica en virtud del principio de confesionalidad y el otorgamiento de una mermada libertad a las demás confesiones, con la consiguiente discriminación por motivos religiosos”. 155
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lase del resto de los españoles a las minorías no católicas, facilitándoles el pleno ejercicio de sus derechos religiosos dentro del coto cerrado en que la legislación les encerrase. La posibilidad existe, habida cuenta sobre todo de los estrechos márgenes de control con que la Orden de 5 de abril de 1.968 aplica el articulado de la Ley; pero la discrecionalidad del ejercicio de sus facultades por el poder público será la que convierta de hecho a la Ley de libertad religiosa en una potenciación de los derechos religiosos de los no católicos o en un ‘guetto´ con paredes de papel impreso”158. Un hecho a destacar, en relación a esta característica de la ley, son los miles de peticiones que las minorías acatólicas dirigieron a la Administración del Estado, solicitando una aplicación de la norma que se ajustase al verdadero espíritu de la libertad religiosa. De igual manera, no podemos pasar por alto la Comisión de Libertad Religiosa creada por la ley, órgano que se mantiene, bajo denominación similar, en la regulación de 1.980, y que es, a todos los efectos, un organismo administrativo que, de acuerdo con el espíritu de la Declaración conciliar, desarrolla una labor de protección de los bienes jurídico, político y moral que integran el justo orden público. Por tal razón, el artículo 34 de la ley establece: “1. La competencia administrativa de todas las cuestiones relacionadas con el derecho civil a la libertad religiosa corresponde al Ministerio de Justicia. Como órgano del mismo se constituirá en la Subsecretaría una Comisión de Libertad Religiosa. 2. La citada Comisión estará integrada por el Subsecretario del Ministerio de justicia como Presidente; un representante de cada uno de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Gobernación, Educación y Ciencia e Información y Turismo, designados por sus titulares; un representante del Alto Estado Mayor, un representante del Consejo Nacional del Movimiento, un representante de la Organización Sindical, 157 Pueden verse tales enmiendas en HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, op. cit., pp. 109-203. 158 HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, op. cit., p. 88. El texto de la citada Orden de 5 de abril de 1.968, conteniendo normas complementarias para la ejecución de la ley 44/1.967, de 28 de junio, puede verse en las páginas 239-246 de la citada obra del profesor DE LA HERA. En este sentido, hay que recordar las consideraciones que PÉREZ-LLANTADA Y GUTIÉRREZ establece en relación a la citada Orden. A su juicio, esta disposición viene a ser en la práctica como un Reglamento para la aplicación de la ley, referente a los derechos comunitarios afirmados en la misma, en lo que supone una clara intención de reforzar el aspecto institucional de las confesiones no católicas, encuadrándolas en la estructura social de la nación mediante su normativización en el ordenamiento jurídico del país. De hecho, este reglamento fue objeto de diálogo con aquéllas, al amparo de las directrices de la Comisión de Libertad Religiosa, por lo que reviste, en cierto modo, un carácter de norma bilateral paccionada, comprensiva de normas generales, en cuanto que afectan a al actuación de la Administración del Estado como tal, y de normas particulares, alusivas a puntos concretos de la ley, conforme a la interpretación realizada por representantes de las confesiones religiosas no católicas. Por todo ello, este Reglamento, aunque no introduce modificaciones esenciales, sí mejora el texto legal de 1.967. Vid. PÉREZ-LLANTADA Y GUTIÉRREZ, J., La libertad religiosa en España y el Vaticano II, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1.974, pp. 423-424.
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el Director general de Asuntos Eclesiásticos, el Director general de lo Contencioso del Estado en representación del Ministro de Hacienda, un funcionario del Ministro Fiscal y otro del Cuerpo Especial Técnico de Letrados del Ministerio de Justicia con categoría de Magistrado, designados por el titular del Departamento”. Igualmente, no podemos perder de vista el tenor literal del artículo 35 del mismo texto, conforme al cual, “A la Comisión de Libertad Religiosa corresponde el estudio, informe y propuesta de resolución de todas las cuestiones administrativas relacionadas con el ejercicio del derecho civil a la libertad religiosa”. De estos preceptos se deduce que el órgano clave para el correcto funcionamiento del sistema legalmente establecido, es precisamente esta Comisión, en cuanto que coadyuva a la apertura del diálogo entre el Estado y las confesiones minoritarias, en aras a alcanzar una situación de consenso con respecto a la normativa que afecta a las mismas. Por otro lado, se establece en la ley un Registro de asociaciones confesionales no católicas, dentro del propio Ministerio de Justicia (artículo 36 del texto legal), en lo que constituye un claro antecedente del artículo quinto de la Ley Orgánica de 1.980. Finalmente, hay que destacar el régimen de protección de los derechos civiles que integran la libertad religiosa, establecido en el texto legal que analizamos, a los efectos de fijar los medios jurídicos que garanticen la justa y pacífica convivencia entre los católicos y aquéllos que no profesan tal religión159. En cualquier caso, con esta disposición legal comienza un período en España de definitiva apertura hacia la libertad religiosa, que irá paulatinamente ganando posiciones hasta la situación actual establecida en el artículo 16 de la Constitución de 1.978160.
5.2
La Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 5 de julio de 1.980
Promulgado el artículo 16 de la Constitución, se hacía necesaria una ley que lo desarrollase, regulando el derecho fundamental de libertad religiosa contenido en él. Así, nace la Ley Orgánica 7/80 de 5 de julio, que realiza esta labor de desarrollo, estableciendo el mínimo jurídico común a todas las confesiones161. 159 Véase el capítulo VI de la ley (artículos 39-41). Su texto se encuentra en HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, op. cit., p. 238. 160 Para un estudio de la ley de 1.967, desde el punto de vista del Derecho comparado, vid. CORRAL SALVADOR, C., “La ley española de libertad religiosa ante el Derecho comparado en Europa occidental”, Revista Española de Derecho Canónico, vol. XXIII, 1.967, pp. 623-664, y también vid. CORRAL SALVADOR, C.,”Valoración comparada de la legislación española de libertad religiosa”, Revista Española de Derecho Canónico, vol. XXIV, 1.968, pp. 315-338. 161 Para el estudio y análisis del proceso de génesis de esta Ley, vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, op. cit., pp. 31-91. De la misma manera, los textos legales correspondientes a dicho trabajo de elaboración, pueden verse en los apéndices (I-XII) de la obra citada (pp. 190-252).
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Este texto legal, comprende tres grandes apartados, en clara similitud con la Ley de Libertad religiosa de 1.967: los derechos individuales, los derechos comunitarios y las relaciones de cooperación de la Administración del Estado con algunas confesiones religiosas. En primer lugar, llama la atención la ausencia de una Exposición de Motivos que, si bien existía en el proyecto de ley, finalmente desapareció162. Realmente, esta declaración hubiese servido para situar de manera precisa el espíritu y finalidades de este texto. Por otra parte la ley, además de percibir la necesidad de dar un tratamiento específico a todas las confesiones, también tiene en cuenta la organización y requerimientos de cada una de ellas, por lo cual, fija un marco general en cuyo seno se prevén relaciones de cooperación entre el Estado y las citadas confesiones, plasmadas en acuerdos o convenios canalizados por medio del texto legal. Quizá la falta de rigor técnico en la elaboración de la Ley, haya dado lugar a problemas de encaje de la misma en el sistema de Acuerdos Estado-Iglesia Católica, sobre todo, en relación con la adquisición de personalidad jurídica civil por parte de los entes pertenecientes a ésta última, aspecto que se encuentra específicamente regulado en el Acuerdo jurídico y con carácter general para los entes de todas las confesiones, en el artículo 5 de la Ley. Tras estos prolegómenos, procedemos a adentrarnos en el texto articulado, de la mejor manera de las posibles a nuestro entender; es decir, analizando de manera pormenorizada todos y cada uno de los preceptos del texto legal, que integra, además de ocho artículos, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y una final163.
a)
Artículo primero
Para comenzar, el artículo 1 recoge los principios constitucionales sobre la materia, de la siguiente manera: “1. El Estado garantiza el derecho fundamental a la libertad religiosa y de culto, reconocida en la Constitución, de acuerdo con lo prevenido en la presente Ley Orgánica. 162 Puede verse su texto en el Apéndice II de CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, op. cit., pp. 193-196. 163 Aun cuando iremos reproduciendo cada artículo, a medida que vayamos realizando su respectivo análisis, puede consultarse el texto completo en CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, op. cit., pp. 253-255 (apéndice XIII). En cualquier caso, este primer análisis pretende ofrecer un panorama general de la Ley, sin perjuicio de su futura concreción en posteriores epígrafes. Sobre la aplicación de esta Ley a la Iglesia, vid. COMBALÍA SOLÍS, Z., “Fuentes del Derecho eclesiástico español (I). Fuentes unilaterales”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, p. 97. Algunos aspectos fundamentales de este texto legal, pueden verse en VILLAR PÉREZ, A., “Los acuerdos entre el Estado y la Iglesia Católica y la Ley Orgánica de Libertad Religiosa”, Estudios de jurisprudencia. Revista Colex, nº 7, 1.993, pp. 57-71.
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2. Las creencias religiosas no constituirán motivo de desigualdad o discriminación ante la Ley. No podrán alegarse motivos religiosos para impedir a nadie el ejercicio de cualquier trabajo o actividad o el desempeño de cargos o funciones públicas. 3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal”. Teniendo en cuenta que el derecho a la libertad religiosa es, sin duda, un derecho fundamental, hay que recordar que debe incardinarse en un orden preferente, como es el objetivo de orientarse hacia los valores superiores del ordenamiento jurídico, expresados en el artículo 1-1 de la Constitución164. Los principios contenidos en el derecho que analizamos, tienen un carácter específico, íntimamente relacionado con la libertad y sobre todo, la igualdad. La pluralidad de religiones en España deriva intrínsecamente del valor de libertad, y la efectividad de ésta última, sólo es real en una situación de igualdad plena. Por ello, el estado de cosas al que aludimos, únicamente se alcanza cuando los poderes públicos remueven los obstáculos existentes y procuran las condiciones precisas para alcanzar la igualdad entre todos los ciudadanos165. Por tal motivo, no caben diferencias de trato entre los individuos, por motivo de sus distintas creencias religiosas. La consecuencia lógica de esta situación es que todos los ciudadanos tienen los mismos derechos de carácter religioso, independientemente de la religión que profesen. Eso sí, la igualdad predicada no empece reconocer ciertas peculiaridades en los sujetos del derecho de libertad religiosa, siempre y cuando se establezca el límite a partir del cual se quebrante el reconocimiento de un único derecho para todos los individuos.
b)
Artículo segundo
El artículo 2 de la Ley, fija el contenido de la garantía establecida en la norma anterior, en sus aspectos individual, institucional y de las confesiones religiosas. En concreto, establece: “1. La libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda persona a: a) Profesar las creencias religiosas que libremente elija o no profesar ninguna; cambiar de profesión o abandonar la que tenía; manifestar libremente sus propias creencias religiosas o la ausencia de las mismas, o abstenerse de declarar sobre ellas. 164 A cuyo tenor, “1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la igualdad y el pluralismo político”. 165 Tal y como establece el artículo 9-2 de la Constitución, que reza: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
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b) Practicar los actos de culto y recibir asistencia religiosa de su propia confesión; conmemorar sus festividades; celebrar sus ritos matrimoniales; recibir sepultura digna, sin discriminación por motivos religiosos, y no ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus convicciones personales. c) Recibir e impartir enseñanza e información religiosa de toda índole, ya sea oralmente, por escrito o por cualquier otro procedimiento; elegir para sí, y para los menores no emancipados e incapacitados, bajo su dependencia, dentro y fuera del ámbito escolar, la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. d) Reunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos y asociarse para desarrollar comunitariamente sus actividades religiosas de conformidad con el ordenamiento jurídico general y lo establecido en la presente Ley Orgánica. 2. Asimismo comprende el derecho de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas a establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos, a designar y formar a sus ministros, a divulgar y propagar su propio credo, y a mantener relaciones con sus propias organizaciones o con otras confesiones religiosas, sea en territorio nacional o en el extranjero. 3. Para la aplicación real y efectiva de estos derechos, los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios y otros bajo su dependencia, así como la formación religiosa en centros docentes públicos”. De este enunciado se desprende la dudosa legalidad de la actuación estatal colaboradora con algún grupo religioso concreto, que ciertamente vulneraría el principio de pluralismo. Igualmente, es de destacar la concepción que esta disposición muestra en relación a las confesiones religiosas, a las que contempla como una realidad sociológica anterior a cualquier reconocimiento de su personalidad jurídica por parte de la Administración del Estado. En este sentido, la ley señala un instrumento de calificación de las confesiones religiosas, que es la inscripción en el Registro abierto al efecto, en el Ministerio de Justicia166. Eso sí, se respetarán los derechos adquiridos de las comunidades que ya ostentaban dicha personalidad en el momento de entrada en vigor de la Ley, si bien en el plazo de tres años habrán de inscribirse para justificar esta condición ante el Estado167. Cumplimentado este requisito, que a la vez actúa como medio de prueba privilegiado, el Estado les reconoce, tanto la plena capacidad de relacionarse jurídicamente con él, como su autonomía plena y personalidad jurídica. Así lo expresa el artículo 5 de la Ley. En estos términos lo establece la Disposición Transitoria 1ª de la Ley: “El Estado reconoce la personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar de las Entidades religiosas que gocen de ella en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley. Transcurridos tres años sólo podrán justificar su personalidad jurídica mediante la certificación de su inscripción en el Registro a que esta Ley se refiere”. 166
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Por último, destacar el apartado tercero del precepto que analizamos, en cuanto que consagra la asistencia religiosa en nuestro Derecho, la cual como nos recuerda el profesor FERNÁNDEZ ARRUTY, deberá sujetarse a los principios básicos de libertad religiosa, de igualdad y no discriminación, de la no estatalidad de las confesiones y, por supuesto, al principio de cooperación168.
c)
Artículo tercero
Siguiendo con nuestro análisis, el artículo 3 de la Ley establece un límite al ejercicio de la libertad religiosa, ya que dispone: “1. El ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de culto tiene como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática. 2. Quedan fuera del ámbito de protección de la presente Ley las actividades, finalidades y Entidades relacionadas con el estudio y experimentación de los fenómenos psíquicos o parapsicológicos o la difusión de valores humanísticos o espiritualistas u otros fines análogos ajenos a los religiosos”. Sin lugar a dudas, tal y como vemos, la libertad religiosa en su condición de derecho, tiene que sujetarse al límite esencial que implica el respeto a los derechos ajenos. Por ello, todo Estado de Derecho debe tratar de regular las posibles colisiones o conflictos que puedan originarse en el normal ejercicio de aquéllos. La referencia que el precepto hace al orden público, nos obliga a recurrir, como señala BASTERRA MONSERRAT, para encontrar una definición válida de este concepto, más que al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia de nuestro país, al Convenio Europeo de 1.950 y al Derecho común de Europa occidental, ya que España está enmarcada en dicha entidad supraestatal169. Además, CORRAL SALVADOR nos recuerda que al encuadre internacional, debe añadirse el constitucional representado por el artículo 10, introductorio al Título I de los Derechos Fundamentales170. Otra consideración que se realiza del orden público, es aquella que lo define como ámbito del legítimo ejercicio de las libertades, que exige armonizar la libertad de cada uno con la seguridad jurídica y libertad de todos. Así concebido, el orden público incluye tanto el bien de la persona como el de la colectividad. 168 Vid. FERNÁNDEZ ARRUTY, J. A., “La asistencia religiosa en los centros hospitalarios públicos”, AA.VV., Dimensiones jurídicas del factor religioso (Estudios en homenaje al profesor López Alarcón), Universidad de Murcia, Murcia, 1.987, pp. 131-132. 169 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 321. 170 Vid. CORRAL SALVADOR, C., “La Ley Orgánica española de Libertad Religiosa”, Revista Española de Derecho Canónico, vol. XXXVII, 1.981, pp. 82-83.
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Incluso, a juicio de LÓPEZ ALARCÓN, podría señalarse un límite más conforme al artículo 6 de la Ley, puesto que alude al “respeto debido a los derechos y libertades reconocidos en la Constitución y en especial los de libertad, igualdad y no discriminación”, aunque, en realidad, concluye el mismo autor, la adición es innecesaria puesto que, en el fondo, ya la recoge el artículo 3 en su descripción del orden público171. Lo realmente difícil, va a ser establecer la frontera entre el derecho a la libertad religiosa jurídicamente protegido, y el que queda fuera de dicho ámbito. En definitiva, la cuestión fundamental es discernir entre el valor religioso y los fenómenos psíquicos o parapsicológicos. Tales actividades, en su caso, quedan fuera del campo de protección de la Ley, como señala el precepto que analizamos, aunque sí estarían amparadas por la legislación específica garante de la libertad de expresión y de asociación. En conclusión, debe tratarse de primar la libertad como norma general, si bien serán admisibles ciertas restricciones, siempre y cuando sea necesaria su aplicación en el seno de una sociedad democrática y su establecimiento esté determinado por la Ley.
d)
Artículo cuarto
Del artículo 4, únicamente adelantaremos su contenido, puesto que será desarrollado largamente en la segunda parte del presente trabajo. Así, dispone: “Los derechos reconocidos en esta Ley ejercitados dentro de los límites que la misma señala serán tutelados mediante amparo judicial ante los Tribunales ordinarios y amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional en los términos establecidos en su Ley Orgánica”. Únicamente señalar que, como posteriormente desarrollaremos en la citada parte segunda, el amparo ordinario alcanzará su máxima expresión en las disposiciones vigentes en materia de protección jurisdiccional derechos fundamentales.
e)
Artículo quinto
La materia referente a la personalidad jurídica de las entidades religiosas es regulada en el artículo 5 de la Ley, a cuyo tenor: “1. Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas y sus Federaciones gozarán de personalidad jurídica una vez inscritas en el Registro público que se crea, a tal efecto, en el Ministerio de Justicia. 2. La inscripción se practicará en virtud de solicitud, acompañada de documento fehaciente en el que consten su fundación o establecimiento en España, expresión de sus fines religiosos, denominación y demás datos de identificación, régimen 171 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Dimensión orgánica de las confesiones religiosas en el Derecho español”, Ius Canonicum, vol. XX, nº 40, 1.980, pp. 76-77.
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de funcionamiento y órganos representativos, con expresión de sus facultades y de los requisitos para su válida designación. 3. La cancelación de los asientos relativos a una determinada Entidad religiosa sólo podrá llevarse a cabo a petición de sus órganos representativos o en cumplimiento de sentencia judicial firme”. Aunque, por medio de referencias anteriores, hemos tratado de delimitar, aunque fuere de manera ciertamente somera, el contenido del precepto que nos ocupa, nos vemos obligados a realizar una serie de matizaciones básicas con respecto al mismo, que en ningún caso podemos pasar por alto, si queremos llevar a cabo una correcta interpretación de su tenor. Así, hay que distinguir entre el reconocimiento de la personalidad civil de una confesión religiosa y el reconocimiento, en sí mismo, de dicha confesión. En el primer caso, lo que el Estado reconoce es la personalidad civil de una persona jurídica de corte confesional, a la cual inserta en el ordenamiento jurídico civil, sin que por ello pierda su propia naturaleza. En el segundo caso citado, el aparato estatal acepta como lícita una determinada confesión, admitiendo igualmente su estructura orgánica y las actividades que desarrolla. La inscripción que el artículo en cuestión solicita de Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas y sus Federaciones, tiene valor constitutivo, con lo que de tal condición parece desprenderse el hecho de que esta forma específica de asociación, goza de una posición desfavorable respecto de la establecida, con carácter general, en el artículo 22 de la Constitución española172, puesto que en este último caso, la inscripción se realiza exclusivamente con fines publicitarios, adquiriéndose la personalidad jurídica por el mero hecho de su solicitud. De hecho, resulta paradójico que una ley postconstitucional no aplique un tratamiento asociativo más en consonancia con el mandato del Texto Fundamental173. La inscripción es siempre potestativa y en ningún caso necesaria, como directamente se deduce del mandato legal. Destacar asimismo que, si bien en opinión de autores como VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA o LEYVA DE LEYVA, el carácter administrativo del Registro de Entidades Religiosas es evidente, tanto por sus normas de creaCuyo tenor literal es el siguiente: “1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. 5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar”. 173 En general, sobre la inscripción registral de las Confesiones y los efectos de la misma, vid. FUENTES BAJO, G., “Las Confesiones religiosas”, AA.VV. (Martín Sánchez, I. coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 1.997, pp. 209-217. 172
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ción como por su integración orgánica, otros como ALDANONDO SALAVERRÍA, estiman que su carácter jurídico es indudable174. En cualquier caso, la confesión religiosa adquiere a la vez que su personalidad jurídica, la condición de persona en el ordenamiento civil; es decir, la capacidad de obrar conforme a su propia naturaleza y organización, dentro de la legalidad vigente. Íntimamente relacionado con el artículo 5 de la Ley, está el Real Decreto 142/81, de 9 de enero de 1.981, sobre organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas175. Esta disposición, amplía los sujetos inscribibles en relación a los citados en la Ley, puesto que señala en su artículo 2º: “En el Registro de Entidades Religiosas se inscribirán: A) Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas. B) Las Ordenes, Congregaciones e Institutos religiosos. C) Las Entidades asociativas religiosas constituidas como tales en el ordenamiento de las Iglesias y Confesiones. D) Sus respectivas Federaciones”. De la misma manera, las condiciones para realizar la inscripción, ya fijadas de manera general en el artículo 5-2 de la Ley, son convenientemente especificadas en el artículo 3 del Real Decreto, que dispone: “1. La inscripción se practicará a petición de la respectiva Entidad, mediante escrito al que se acompañe el testimonio literal del documento de creación debidamente autenticado o el correspondiente documento notarial de fundación o establecimiento en España. 2. Son datos requeridos para la inscripción. a) Denominación de la Entidad, de tal modo que sea idónea para distinguirla de cualquier otra. b) Domicilio. c) Fines religiosos con respeto de los límites establecidos en artículo 3º de la Ley Orgánica 7/1.980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, al ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa. 174 Vid. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, J. M., “Posición jurídica de las Confesiones religiosas y de sus entidades”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 543629. Vid. también LEYVA DE LEYVA, A., “Planteamiento general de los Registros Públicos y su división en Registros administrativos y Registros jurídicos”, Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, vol. LXV, 1.985, pp. 261-308 y ALDANONDO SALAVERRÍA, I., “El Registro de Entidades Religiosas (Algunas observaciones críticas sobre su problemática registral)”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, vol. VI, 1.991, pp. 20-21 y 33. 175 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, op. cit., pp. 256-257 (apéndice XIV). Al respecto, BASTERRA MONSERRAT puntualiza que debía haberse denominado Registro de Confesiones Religiosas, ya que el término entidad es excesivamente amplio al aplicarse a diversas colectividades, e igualmente, el uso de otras referencias como culto o asociación, resulta inapropiado por su limitado alcance. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 329.
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En el caso de las Entidades asociativas religiosas a que hace referencia el apartado c) del artículo anterior, el cumplimiento de este requisito deberá acreditarse mediante la oportuna certificación del Órgano Superior en España de las respectivas Iglesias o Confesiones. d) Régimen de funcionamiento y organismos representativos, con expresión de sus facultades y de los requisitos para su válida designación. e) Potestativamente, la relación nominal de las personas que ostentan la representación legal de la Entidad. La correspondiente certificación registral será prueba suficiente para acreditar dicha cualidad. 3. En lo no previsto en este Reglamento, las inscripciones y anotaciones correspondientes a Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas que tengan establecido Acuerdo o Convenio de Cooperación se practicarán de conformidad con lo que en los mismos se disponga”. Resulta fundamental a la luz de estos preceptos, establecer la denominación de la entidad confesional de manera inequívoca, para así evitar confusiones indeseables con posibles grupos disidentes de parecida designación176 y, sobre todo, especificar sus fines para determinar su posible cobertura o no por los preceptos de la Ley, en base a su condición religiosa o laica, respectivamente177.
f)
Artículo sexto
Por su parte, el artículo sexto de la Ley, alude a la autonomía y organización de las confesiones religiosas. Como en los preceptos anteriores, comenzaremos por reproducir su tenor literal: 176 A juicio de BASTERRA MONSERRAT, resultaría interesante en este sentido, depositar en el Registro correspondiente, en documento fehaciente, una enumeración de las doctrinas, creencias, preceptos morales, cultos propios, símbolos externos y otras señales de identificación, tal como hicieron las entidades religiosas por precepto legal de la Ley 44/1.967, y tal como está además facultado por el artículo 6-1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (LOLR). Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 327. Todas estas cuestiones son largamente desarrolladas en SATORRAS FIORETTI, R. M., Lecciones de Derecho eclesiástico del Estado, Bosch, Barcelona, 2.000, pp. 103-112. Resulta también muy interesante a este respecto, la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 15 de febrero de 2.001, a propósito de la aplicabilidad de la cláusula de orden público a la inscripción registral de una entidad religiosa (RTC 2.001/288). 177 A decir verdad, si comparamos la disposición que analizamos, con el artículo primero del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 1.979, nos encontramos con un claro trato discriminatorio de las confesiones no católicas, en relación a la Iglesia de tal creencia, puesto que, mientras aquéllas deberán satisfacer las condiciones citadas anteriormente, para la obtención de su personalidad jurídica, la última obtiene la de diócesis, parroquias y otras circunscripciones territoriales, mediante una simple notificación al respecto, dirigida a los órganos competentes del Estado. Sobre este tema, resulta de gran interés el estudio realizado por FERNÁNDEZ ARRUTY, J. A., en su artículo “La Iglesia Católica en el ordenamiento jurídico español”, Dereito (Revista Xurídica da Universidade de Santiago de Compostela), vol. 2, nº 1, 1.993, pp. 45-89.
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“1. Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía y podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal. En dichas normas así como en las que regulen las instituciones creadas por aquéllas para la realización de sus fines, podrán incluir cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como del debido respeto a sus creencias, sin perjuicio del respeto de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, y el especial de los de libertad, igualdad y no discriminación. 2. Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas podrán crear y fomentar, para la realización de sus fines, Asociaciones, Fundaciones e Instituciones con arreglo a las disposiciones del ordenamiento jurídico general”. Esa plena autonomía que señala esta norma en su apartado primero, alude a la libertad y autogobierno que poseen las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas, manifestadas en la ausencia de intervenciones estatales en su vida interna, organización y actuación, así como en la renuncia del Estado a regular el ordenamiento jurídico propio de cada confesión, o de todas en general, dejando que sean ellas mismas las que lo hagan. Esa normativa concreta, sólo estará sujeta a la Constitución, con lo que no caben limitaciones establecidas por ley ordinaria, como es el caso de las asociaciones y sociedades con personalidad jurídica reconocida. Por otra parte, cuando el apartado primero de este artículo 6 alude a la “salvaguarda de su identidad religiosas y carácter propio”, como señala CORRAL SALVADOR, se refiere al “derecho a su propio ser, a ser ella misma, a no ser perturbada o destruida en su propio ser”178. Esta concepción alude tanto a la garantía de la naturaleza y fines de la confesión, como de las condiciones de pertenencia a la misma, que correlativamente suponen la exclusión de aquellos miembros que no cumplan los mandatos fijados en los estatutos o reglamentos internos. Igualmente, se incluye aquí entre otras cuestiones, la garantía de todo lo relativo a ministros de culto, dirigentes, órganos de gestión, personal a su servicio y organizaciones dependientes de la confesión. Por último y con respecto al párrafo segundo del artículo que analizamos, cabe puntualizar que las confesiones no deben extralimitarse en la imposición de su ideario, llegando incluso a originar conflictos, sobre todo de Derecho laboral. Pero, en cualquier caso, no pueden tampoco renunciar, en general, a su propia identidad179.
g)
Artículo séptimo
El siguiente precepto de la Ley, el séptimo, se refiere a los Convenios o Acuerdos de cooperación del Estado con las confesiones religiosas. En concreto, afirma textualmente: 178 CORRAL SALVADOR, C., “La Ley Orgánica española de Libertad Religiosa”, en Revista Española de Derecho Canónico, op. cit., p. 103. 179 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 332.
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“1. El Estado, teniendo en cuenta las creencias religiosas existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso, Acuerdos o Convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas en el Registro que por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España. En todo caso, estos Acuerdos se aprobarán por Ley de las Cortes Generales. 2. En los Acuerdos o Convenios, y respetando siempre el principio de igualdad, se podrá extender a dichas Iglesias, Confesiones y Comunidades los beneficios fiscales previstos en el ordenamiento jurídico general para las Entidades sin fin de lucro y demás de carácter benéfico”180. Nos encontramos ante la novedad más trascendental de la LOLR, ya que amplía el régimen convencional del Estado con la Iglesia Católica, a las demás confesiones religiosas, conforme a lo establecido en el artículo 16-3 de la Constitución. Los acuerdos derivados de dicha ampliación, no son más que la expresión del principio de cooperación previsto en nuestro texto fundamental181. De hecho, así lo proclamaba ya la Exposición de Motivos del proyecto de ley de 17 de octubre de 1.979182. Además, esa intención pacticia del legislador se evidencia en los mismos debates parlamentarios del artículo 7, ya que fueron tenidos en cuenta los Acuerdos de 1.976 y 1.979, celebrados entre el Estado y la Iglesia Católica, como ejemplo a seguir en las relaciones con otras confesiones183. 180 Los antecedentes más próximos de este artículo, provienen del Derecho italiano y del alemán como desarrolla BASTERRA MONSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 333-337. En tal sentido, y debido sobre todo a la similitud del sistema italiano con el español, hay que reseñar la doctrina de las intese italianas o acuerdos del Estado con los respectivos representantes de las distintas confesiones no católicas. Estas intese tienen la categoría de actos preparatorios para la elaboración posterior de la norma estatal, hasta el punto de que el Estado violaría la Constitución (en concreto, el artículo 8 de la misma, que establece esta cuestión) si no entrase en contacto con las representaciones de las confesiones religiosas o derogase unilateralmente las Leyes promulgadas en base a los acuerdos. Vid. CORRAL SALVADOR, C., La libertad religiosa en la Comunidad Económica Europea, Instituto de estudios políticos, Madrid, 1.973, p. 588. En relación a este tema, vid. LENER, S., “Religione cattolica e culti accatolici nelle Constituzione”, La Civittá Cattolica, vol. III, 1.952, pp. 592-593, vid. BARILE, “Appunti sulla condizione giuridica dei culti acattolici in Italia”, Il Diritto Ecclesiastico, fasc. II, parte I, 1.952, p. 345 y vid. PEDROSO, P. M., “Las intese en el Derecho constitucional italiano y en la praxis de los últimos años”, Ius Canonicum, vol. XX, nº 39, 1.980, pp. 111-192. 181 Como señala BASTERRA, el artículo 7-1 de la Ley se refire, sin lugar a dudas, a entes no católicos exclusivamente, puesto que los acuerdos con la Iglesia Católica ya estaban establecidos. Este argumento explica que el texto legal no mencione expresamente a aquélla, ya que los pactos previos hacen superflua tal mención. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 348. 182 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, op. cit., pp. 193-196 (apéndice II). 183 Hay que destacar la crítica que BASTERRA MONTSERRAT realiza al texto de la Ley en este punto, ya que, a su juicio, hay una discordancia evidente entre los acuerdos Estado-Iglesia Católica, y la Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 1.980. Los primeros son anteriores en el tiempo y, además, se gestaron en el Ministerio de Asuntos Exteriores, frente al Ministerio de Justicia, que elaboró la Ley. Esto supone una evidente disparidad de método, criterio y lenguaje. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 348.
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La naturaleza jurídica de estos Acuerdos o Convenios de cooperación sería, como señala la profesora RUANO ESPINA, según la opinión de un amplio sector de la doctrina, análoga a la propia de las leyes paccionadas del Derecho navarro. Las dos partes pueden pactar sobre determinadas materias que resultan de interés común, y tales pactos únicamente podrán ser alterados, si media el consentimiento de las partes contratantes en tal supuesto concreto184. Los sujetos que entran en juego en este ámbito de cooperación, están perfectamente delimitados: por una parte, el Estado, y por otra, las Iglesias, comunidades religiosas o confesiones que estén inscritas en el Registro y, de la misma manera, evidencien un notorio arraigo en España. Este último concepto, resulta ciertamente de difícil delimitación185. El elemento fundamental de los acuerdos está en las relaciones entre la negociación del Gobierno, asistido por el dictamen de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, y la ley de las Cortes Generales que los aprueba. Ese trámite de aprobación, parece aludir a una posible modificación de los contenidos de la negociación, a través de la tramitación parlamentaria. Sin embargo, hay que tener en cuenta tanto la incompetencia estatal en materia religiosa, como la necesidad que tiene el Estado de contar con la contribución de las confesiones para la satisfacción de los intereses religiosos. Según el profesor LOMBARDÍA, unos acuerdos que han de ser aprobados por Ley de las Cortes Generales, exigen que la entidad del fenómeno que contemplan, tenga la amplitud necesaria para que sea adecuado regularlo mediante disposiciones generales186. Por su parte, VILADRICH considera que frente a la Iglesia Católica, cuyo arraigo está notablemente demostrado, siendo buena prueba del mismo la mención a la misma que hace el apartado tercero del artículo 16 de la Constitución, las demás confesiones deberán probar su notorio asentamiento en España, para satisfacer el requisito aludido en el artículo 7-1 de la Ley de 1.980187. 184 Vid. RUANO ESPINA, L., “Los Acuerdos o Convenios de cooperación entre los distintos poderes públicos y las Confesiones religiosas”, Revista Española de Derecho Canónico, vol. 53, nº 140, 1.996, p. 170. 185 De hecho, esta regulación nos sitúa ante tres regímenes distintos en las relaciones EstadoIglesias: 1º. El régimen preferente con la Iglesia Católica; 2º. El régimen de acuerdos con las Iglesias que hayan alcanzado notorio arraigo en España; 3º. Las demás Iglesias o confesiones a las que el Estado no les reconoce ese arraigo. Aquí puede estar el germen de un peligro fundamental que late en el seno de los posibles acuerdos Estado-Iglesias no católicas: privilegiar a unos en detrimento de otros, en base a los criterios expuestos. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 341 y ss. Resulta ciertamente clarificador al respecto, el estudio de VILLA, M. J., “Reflexiones en torno al concepto de ‘notorio arraigo´ en el artículo 7 de la L.O.L.R”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. I, 1.985, pp. 143-183. 186 Vid. LOMBARDÍA, P.-FORNÉS, J., “Fuentes del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 98-103. 187 Vid. VILADRICH, P. J.-FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 146-152.
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En igual sentido se expresa SÁNCHEZ AGESTA, el cual alude al concepto de la igualdad proporcional que debe presidir las relaciones de cooperación del Estado, con las distintas instituciones representativas de las creencias de la sociedad española. Conforme a este argumento, dicha colaboración estará medida en base a la importancia numérica de los españoles que profesan unas u otras creencias. De ahí que, lógicamente, si el artículo 16 de la Constitución menciona expresamente a la Iglesia Católica, no es por más motivo que constatar un evidente hecho sociológico, en cuanto confesión mayoritaria en España188. Por otro lado, hay que tener en cuenta la desigualdad originada por el distinto rango jurídico de los acuerdos estatales con las distintas Iglesias. Así, los celebrados con el Vaticano, constituirán, obviamente, Derecho internacional y los demás son, a todos los efectos, una vez ratificados y promulgados, Derecho interno189. La diferencia citada, implica que los acuerdos primeramente aludidos tengan un valor muy superior al de los posibles convenios con las confesiones religiosas, y que, además, debido a su condición de verdaderos tratados internacionales, sean incluso preferentes a las leyes orgánicas como la de libertad religiosa.
h)
Artículo octavo
Para terminar, la Ley, en su artículo octavo, establece la creación de una Comisión Asesora de Libertad Religiosa en el Ministerio de Justicia, de la siguiente forma: “Se crea en el Ministerio de Justicia una Comisión asesora de Libertad Religiosa compuesta de forma paritaria y con carácter estable por representantes de la Administración del Estado, de las Iglesias, Confesiones o Comunidades religiosas o Federaciones de las mismas, en las que, en todo caso, estarán las que tengan arraigo notorio en España, y por personas de reconocida competencia cuyo asesoramiento se considere de interés en las materias relacionadas con la presente Ley. En el seno de esta Comisión podrá existir una Comisión Permanente, que tendrá también composición paritaria. A dicha Comisión corresponderán las funciones de estudio, informe y propuesta de todas las cuestiones relativas a la aplicación de esta Ley, y particularmente, y con carácter preceptivo, en la preparación y dictamen de los Acuerdos o Convenios de cooperación a que se refiere el artículo anterior”. 188 Vid. SÁNCHEZ AGESTA, L., Sistema político de la Constitución española de 1.978, 7ª ed., EDERSA, Madrid, 1.993, p. 159. 189 Así lo estiman, entre otros, LOMBARDÍA, P.-FORNÉS, J., “Fuentes del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., pp. 100-103, GIMÉNEZ MARTÍNEZ DE CARVAJAL, J., “Los concordatos en la actualidad“, GIMÉNEZ MARTÍNEZ DE CARVAJAL, J.-CORRAL SALVADOR, C., Relaciones de la Iglesia y el Estado, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense y Facultad de Derecho Canónico de la Universidad Pontificia Comillas, Madrid, 1.976, pp. 154-155 y FERNÁNDEZ ARRUTY, J. A., “Los Acuerdos entre el Estado español y las confesiones religiosas”, Boletim da Faculdade de Direito (Universidade de Coimbra), vol. LXXI, 1.995, pp. 205-207.
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Dicha Comisión fue constituida por Real Decreto número 1.890/1.981, de 19 de junio190, estando integrada por veintiún personas, con siete representantes de la Administración del Estado, más siete representantes de las distintas Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas o Federaciones de las mismas, y otros siete, de reconocida competencia, designados por el Consejo de Ministros, y siendo presidida por el Director General de Asuntos Religiosos. Conforme al Real Decreto citado, la Comisión funcionará en Pleno y en Permanente, reuniéndose el primero anualmente y estando presidido por el Director General de Asuntos Eclesiásticos. Dicha reunión plenaria podrá estar presidida, si lo considera él mismo oportuno, por el propio Ministro de Justicia. Mientras que el Pleno desarrolla básicamente la función asesora de éste último, en orden a la adecuada aplicación de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, la Comisión Permanente tendrá la competencia que le delegue el Pleno, estando presidida también por el Director General de Asuntos Eclesiásticos y siendo su secretario el del Pleno, es decir, el letrado jefe del Servicio de Asuntos Religiosos. Esta Comisión conocerá también de aquellos asuntos que, debido a su carácter urgente, le encomiende el Ministro de Justicia, realizando los estudios oportunos y evacuando los informes y propuestas que fuesen precisos. En cuanto organismo administrativo estatal, sus actividades estarán sujetas al régimen general establecido por la Ley de procedimiento administrativo de 26 de noviembre de 1.992, modificada por Ley 4/1.999, de 13 de enero, sin perjuicio de las peculiaridades propias previstas en sus normas reguladoras. El precedente inmediato del órgano que analizamos sería la anterior Comisión de Libertad Religiosa creada por la Ley de Libertad Religiosa de 1.967. Sin embargo, como nos recuerda el profesor SOUTO PAZ, “se trata de dos Comisiones notablemente diferentes, tanto por su composición como por su competencia. La precedente Comisión estaba integrada exclusivamente por representantes de la Administración, mientras que, en la actual, la representación de la Administración se reduce a la tercera parte de sus miembros; los otros miembros son representantes de las confesiones y expertos”191. Como establece la Ley, aunque esta Comisión posee una naturaleza meramente consultiva, ejerce una función destacable en la preparación de eventuales acuerdos de cooperación. En cualquier caso, la labor principal de este órgano consiste en aprobar o rechazar el ingreso en el Registro de aquellas confesiones que lo soliciten192. Por último, reseñar, siguiendo la opinión expuesta por el profesor CONTRERAS MAZARÍO, que en general se deducen tres características fundamentales atribuibles a la Comisión Asesora de Libertad Religiosa: estable, asesora y tripartita-paritaria.
190 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, op. cit., pp. 258-259 (apéndice XV). 191 SOUTO PAZ, J. A., “La Comisión Asesora de Libertad Religiosa”, Revista de Derecho político, nº 14, 1.982, p. 46.
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Estable, en cuanto a que posee un carácter permanente dentro de la Administración Pública, fijándose así reuniones periódicas y prefijadas de la misma; asesora, en virtud de su función consultiva con respecto, tanto a los poderes públicos como a los sujetos del derecho de libertad religiosa, en general; y tripartita-paritaria, a diferencia de la Comisión de Libertad Religiosa de 1.967, ya que está constituida, siempre como miembros de pleno derecho, por tres grupos diferenciados de personas193.
192 Sobre esta Comisión Asesora de Libertad religiosa, vid. BLANCO, M., “La Administración civil competente en materia religiosa”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. VI, 1.990, pp. 13-48. De la misma autora puede verse también, a propósito de este organismo y del Registro de Entidades Religiosas, La libertad religiosa en España. Precedentes de dos organismos estatales para su protección, Eunsa, Pamplona, 2.001, pp. 109-117. 193 Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J. M., “La Comisión Asesora de Libertad Religiosa”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 19, 1.987, pp. 160-163.
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SECCION SEGUNDA ANALISIS DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA EN ESPAÑA
1.
INTRODUCCION. DELIMITACION DEL CONCEPTO
1.1
Consideraciones preliminares. Distinción de figuras afines
La consideración de la libertad religiosa como derecho fundamental queda fuera de toda duda ya que, sin ir más lejos, tal y como establece la Constitución española de 1.978 en su artículo 16-1, dentro de la sección correspondiente a los derechos fundamentales, “1. Se garantiza la libertad religiosa, ideológica y de culto de los individuos y las comunidades...”194 La consecuencia más inmediata de este hecho, tal y como asevera IBÁN195, es la tipificación de tal derecho como público y subjetivo con lo que, además, adquiere la utilización de unos mecanismos especiales de protección que actúan como una eficaz garantía. De igual manera, de aquella afirmación se deduce que la libertad religiosa es anterior a todo derecho positivo, ya que se funda en la misma naturaleza humana, con lo que nos hallamos ante un concepto válido para todos los hombres, sin discriminación alguna por el motivo que fuere196. La libertad religiosa entendida como derecho fundamental, tiende a identificarse con la totalidad de los derechos fundamentales, hasta el punto de que podríamos Tratando de no ser reiterativos, no vamos a transcribir de nuevo el texto del artículo 16 CE. Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa”, IBÁN PÉREZ, I. C.-PRIETO SANCHÍS, L.MOTILLA DE LA CALLE, A., Derecho eclesiástico, McGraw-Hill, Madrid, 1.997, p. 101. 196 Vid. GIMÉNEZ Y MARTÍNEZ DE CARVAJAL, J., “El derecho constitucional a la libertad religiosa”, Estudios Eclesiásticos, nº 62, 1.987, p.318. 194 195
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considerar expresiones intercambiables, tanto la teoría general del Derecho eclesiástico como la teoría general alusiva a los derechos fundamentales197. Ahora bien, a la hora de establecer el concepto de libertad religiosa, debemos tener en cuenta no ya directamente el citado artículo 16 de la Constitución, sino que, tal y como afirma IBÁN, debemos buscar la raíz de este derecho en el artículo 1-1 del mismo texto198, ya que, no puede haber libertad si no existe la libertad religiosa, puesto que ésta resulta inescindible, como si de un derecho autónomo se tratase, con respecto al valor fundamental aludido en el propio 1-1 CE199. Sin dejar de lado esta primera aproximación, debe realizarse una tarea previa de delimitación del concepto objeto de estudio, antes de ofrecer una definición válida del mismo. Así, gran parte de la doctrina alude a figuras afines que han de ser convenientemente predeterminadas. La primera de ellas, el principio (que no el derecho, que es el que nos ocupa) de libertad religiosa, será referida con suficiente detalle posteriormente, pero, conceptos como la libertad ideológica o la libertad de culto, directamente aludidos en el citado artículo 16 de la Constitución vigente, evidencian la ineludible necesidad de su inmediata fijación. El problema es tratado con cierta amplitud por GONZÁLEZ DEL VALLE200, el cual considera a la libertad de culto como un aspecto de la libertad religiosa sin que, según su criterio, pueda hablarse en este sentido, de dos derechos de contenido distinto. Como considera el mismo autor, al hilo de este argumento, no existe un reconocimiento auténtico de la libertad religiosa si, de igual manera, no se reconoce la libertad de culto201. Por ello puede afirmarse, sin temor a posible error, que el derecho a la li197 Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa como derecho fundamental”, Anuario de derechos humanos, nº 3, 1.984-85, p. 164. 198 En concreto, el artículo 1-1 señala: “1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. 199 Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “El contenido de la libertad religiosa”, en Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. I, 1.985, p. 359. Del mismo autor puede verse en relación a este punto, “Contenido del derecho de libertad religiosa en el Derecho español”, La Ley, 1.983-3, pp. 1.0381.039. 200 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, 4ª ed., Universidad de Oviedo, Oviedo, 1.997, pp. 323-325. 201 La consideración del derecho al culto como parte integrante del derecho de libertad religiosa es cuestión comúnmente admitida por la doctrina, como ha señalado MARTÍNEZ SISTACH ya que, “de poco serviría la libertad religiosa, si no estuvieran garantizadas sus manifestaciones... Así, una consecuencia de la socialidad de la persona y de la religión es la garantía de la libertad religiosa con su exteriorización social e institucional: tal es la libertad de cultos”, MARTÍNEZ SISTACH, L., “Libertad religiosa y actividad de culto”, AA.VV, La libertad religiosa, Memoria del IX Congreso Internacional de Derecho canónico, México, 1.996; en cita de SALCEDO HERNÁNDEZ, J. R., Libertad de pensamiento, libertad religiosa y libertad de conciencia, (Comunicación presentada en el VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado), Granada, 1.997, p. 7. Esta Comunicación ha sido publicada por MARTÍNEZ-TORRÓN, en la obra La libertad religiosa y de conciencia ante la justicia constitucional (Actas del VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado. Granada 13-16 de Mayo de 1.997), Comares, Granada, 1.998, pp. 799-808.
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bertad de culto es un derecho derivado del de libertad religiosa que, aunque por razones históricas es constitucionalmente formulado de modo independiente, debe ser considerado a la luz del artículo 2-1 de la Ley de Libertad Religiosa de 1.980, que zanja esta cuestión, como la manifestación externa de la libertad religiosa202. Por otra parte, con respecto a la libertad ideológica, el autor ofrece una razón histórica para delimitar el concepto203. Así, debido a la escisión de la cristiandad en el siglo XVI, surgió una práctica común que consistía en la redacción de documentos explicativos de la fe cristiana, para tratar de conseguir la adhesión de las personas a la misma. Debido a esto, la libertad religiosa era establecida en términos de confesionalidad, de adhesión a un credo. Lógicamente, siguiendo con esta idea, si planteamos la figura bajo estas premisas, el hecho de confesar una doctrina u otra puede referirse tanto a un credo religioso cualquiera, como a una doctrina atea o agnóstica. De este modo, un mismo concepto daría cabida a una opción atea o a una de contenido religioso. Sin embargo, la libertad religiosa no debe actualmente entenderse como libertad de confesión, ni reducirse su distinción respecto de la libertad ideológica a la mera observación del contenido de las ideas profesadas, ya que, “el Estado tendría que erigirse en teólogo para dictaminar 202 En concreto, el artículo 2-1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 5 de Julio de 1.980 establece lo siguiente: “La libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda persona a: a) Profesar las creencias religiosas que libremente elija o no profesar ninguna; cambiar de confesión o abandonar la que tenía; manifestar libremente sus propias creencias religiosas o la ausencia de las mismas, o abstenerse de declarar sobre ellas. b) Practicar los actos de culto y recibir asistencia religiosa de su propia confesión; conmemorar sus festividades; celebrar sus ritos matrimoniales; recibir sepultura digna, sin discriminación por motivos religiosos y no ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus convicciones personales. c) Recibir e impartir enseñanza, e información religiosa de toda índole, ya sea oralmente, por escrito o por cualquier otro procedimiento; elegir para sí, y para los menores no emancipados e incapacitados, bajo su dependencia, dentro y fuera del ámbito escolar, la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. d) Reunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos y asociarse para desarrollar comunitariamente sus actividades religiosas de conformidad con el ordenamiento jurídico general y lo establecido en la presente Ley Orgánica”. 203 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., pp. 323-324. El argumento histórico es igualmente mencionado por PRIETO SANCHÍS y PECES-BARBA, a cuyo juicio, la lucha en favor de la tolerancia en primer término, y posteriormente, en busca de la plena libertad durante los siglos XVI y XVII, supone una de las primeras expresiones de los derechos humanos en el mundo moderno, y servirá de motor fundamental para impulsar el constitucionalismo norteamericano el cual, a su vez, influirá en futuras Constituciones y Declaraciones de derechos. Vid. PECES-BARBA, G., Escritos sobre derechos fundamentales, EUDEMA, Madrid, 1.988, pp. 119 y ss. y de igual manera, vid. PRIETO SANCHÍS, L., “El derecho fundamental de libertad religiosa”, IBÁN PÉREZ, I. C.-PRIETO SANCHÍS, L.-MOTILLA DE LA CALLE, A., Curso de Derecho eclesiástico, Universidad Complutense, Madrid, 1.991, p. 304.
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cuándo nos encontramos ante el ejercicio de la libertad religiosa y cuándo nos encontramos ante el ejercicio de la libertad ideológica”204. Profundizando en esta línea argumental, resulta más radical e ilustrativa la distinción establecida por GOTI205, a cuyo tenor, libertad ideológica y religiosa son dos derechos claramente diferenciados, aunque se enuncien en el mismo artículo (el ya manido 16 de la Constitución)206. Una cosa es la ideología, religiosa o no, y otra muy distinta la libertad religiosa, la cual requiere un acto de fe y supone un comportamiento correlativo a las exigencias del mismo207. Por tanto, esta libertad “requiere una praxis, por lo que no es tener solamente una ideología religiosa, que puede poseerla cualquier estudioso, sino hacer un compromiso con el Ser Trascendente”208. En torno a esta cuestión, VILADRICH209, basándose probablemente en el artículo 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos210, señala tres grandes derechos humanos o libertades fundamentales, a saber, el derecho de libertad de pensamiento, el derecho de libertad de las conciencias (que deliberadamente no hemos aludido GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 325. Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, 2ª ed., San Sebastian, 1.994, p. 193. 206 Esta regulación conjunta, a juicio de PECES-BARBA, resulta ciertamente conveniente para así evitar posibles tratamientos discriminatorios. Véase PECES-BARBA, G., “Algunas reflexiones sobre la libertad ideológica y religiosa”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, p. 71. 207 En este mismo sentido se manifiesta AMORÓS, el cual considera que “libertad ideológica no equivale a libertad religiosa, por lo mismo que religión e ideología son nociones distintas,...son dos modos distintos de atenerse a uno mismo. Pueden coincidir en la respuesta a las relaciones de los hombres entre sí o en la toma de posición sobre cuestiones de moral social. Pero divergen en el punto de referencia: en un caso es Dios y en el otro el hombre mismo. Y el descubrimiento de Dios lleva al hombre, lo lleva connaturalmente, a rendirle culto. Y el culto es exterioridad, rito, ceremonia. El culto es la dimensión jurídica del hecho religioso. Por eso no tendría sentido decir que la libertad ideológica es libertad para practicar la religión”, AMORÓS AZPILICUETA, J. J., “Libertad religiosa y libertad ideológica. Religión e ideología como necesidades del hombre”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, p. 77. MOTILLA aporta ,en relación a este tema, un argumento definitivo, por cuanto que sitúa la principal diferencia entre libertad ideológica y libertad religiosa, en el dato del compromiso adquirido por parte de los poderes públicos, dirigido al establecimiento de relaciones de cooperación entre ellos y las confesiones religiosas (vid. MOTILLA DE LA CALLE, A., “Breves reflexiones en torno a la importancia social y política del derecho de libertad religiosa”, Revista de Derecho Público, nº 114-117, 1.989, pp. 114-115). 208 GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 193. 209 Vid. VILADRICH, P. J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, EUNSA, Pamplona, 1.980, pp. 264-265. 210 La Declaración Universal de Derechos Humanos (Nueva York, 10 de Diciembre de 1.948) alude en su artículo 18 al hecho de que “toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia” (HERVADA, J.ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, EUNSA, Pamplona, 1.978, p. 148). 204 205
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hasta el momento, para no complicar esa primera confrontación entre las libertades religiosa e ideológica) y el derecho de libertad religiosa. Así, considera que la primera de esta tríada (que no es más que la libertad ideológica211) “tiene por objeto el conjunto de ideas, conceptos y juicios que el hombre tiene sobre las distintas realidades del mundo y de la vida”212, mientras que con respecto a la libertad de las conciencias (o libertad de las creencias) señala que “su objeto es el juicio de moralidad y la actuación en consonancia con ese juicio”213. Estos conceptos son de general aceptación por parte de la doctrina y se han mantenido bajo tal formulación aun en las más recientes elaboraciones214. Así, por ejemplo, se manifiesta MANTECÓN, el cual atribuye a la libertad de pensamiento idéntico objeto, al señalar que tendría por tal “el conjunto de ideas o conceptos sobre los diversos aspectos y realidades de la vida, en todos sus campos” 215, mientras que delimita la libertad de conciencia como alusiva “a los juicios o valoraciones morales que una persona pueda tener y manifestar sobre las acciones propias y ajenas”216. De este modo, resulta evidente que la libertad de conciencia adquiere relevancia jurídica cuando se exterioriza, ya que desde un punto de vista interno, no puede dar lugar a conflicto jurídico alguno y, de igual manera, ese juicio moral en el cual consiste 211 Esta equivalencia no tiene un valor absoluto, sino que debe ser matizada: la doctrina tradicional de libertades públicas mantiene un criterio diferente y así, considera a todos los efectos a la libertad de pensamiento, como un concepto genérico que engloba las libertades ideológica, religiosa y de culto. En este sentido, vid. LARICCIA, S., Diritto Ecclesiastico, 3ª ed., CEDAM, Padova, 1.986, p. 115, igualmente, vid. ARECES PIÑOL, M. T., “Las fronteras entre la libertad religiosa y la libertad ideológica”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. X, 1.994, p. 34, si bien en este caso se considera que, en realidad la verdadera libertad de pensamiento es la ideológica, y la religiosa, aunque también participa de tal carácter, añade un elemento distintivo fundamental: el rito o culto. 212 VILADRICH, P. J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 265. 213 VILADRICH, P. J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, en AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 266. 214 Vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, 3ª ed. revisada y ampliada, Marcial Pons, Madrid, 1.995, pp. 102-106. La originalidad de este planteamiento nos obliga a resaltarlo, ya que si bien el autor reconoce en un principio, que entre los conceptos de libertad ideológica y religiosa hay analogías y diferencias ciertamente significativas, finalmente asevera que aprecia “coincidencias suficientes entre libertad ideológica y libertad religiosa como para concluir que, en su raíz, se trata de una única libertad y que su posible diferenciación se producirá, en todo caso, en algunas manifestaciones concretas” (p. 103). A resultas de lo dicho se indica que, en realidad, sólo puede constatarse una diferencia entre las libertades analizadas: el culto. Así, la libertad de culto se convierte en el único elemento externo que puede distinguir la libertad religiosa de la ideológica, ya que se desarrolla, de modo exclusivo, en el ámbito religioso. Este mismo autor, realiza un interesante estudio de todas estas figuras, desde el punto de vista del Tribunal Constitucional, en su artículo “Libertad ideológica y religiosa en la jurisprudencia constitucional”, publicado en Las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Estudios en memoria del profesor Pedro Lombardía, EDERSA, Madrid, 1.989, pp. 518-527. 215 MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, EUNSA, Pamplona, 1.996, p. 65. 216 MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 65.
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se regirá por pautas bien ideológicas (libertad de pensamiento) bien religiosas (libertad de religión) o incluso por ambas217. Deducimos de este aserto que el ejercicio efectivo de las libertades ideológica y religiosa, requiere la pertinente garantía de la libertad de conciencia a través de la cual, el individuo procederá a aplicar las concepciones derivadas de aquéllas218. En cualquier caso, aun cuando no vamos a profundizar en este orden de cosas, ya que no constituyen el objeto primordial de nuestro análisis, conviene señalar que tal libertad de conciencia presenta una doble proyección externa: de una parte, la actuación de la conciencia propia a través de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos y de otra, esa posibilidad que representa el derecho a la objeción de conciencia, en virtud del cual se vulneran determinados deberes jurídicos en aras de los dictados de la conciencia219.
1.2
Concepto del derecho de libertad religiosa en el Derecho español
Realizada esta primera distinción de conceptos afines y sin perjuicio de que posteriormente volvamos a incidir en las cuestiones analizadas en el apartado anterior, de cara a matizar determinados extremos de nuestra exposición, podemos entrar directamente en la fijación del concepto del derecho de libertad religiosa, para finalmente aludir de forma breve, en el siguiente apartado, a esa otra figura que en un primer momen217 Es menester aludir en este punto a determinada corriente doctrinal italiana, que defiende un ambiente neutro en el cual el sujeto pueda elegir su propio desarrollo ideológico y psicológico, como presupuesto básico para que se produzca una formación de la conciencia en plena libertad. Los poderes públicos deberán así suprimir las posibles interferencias que afecten a esa neutralidad ambiental, procurando las condiciones precisas para que la persona adquiera libremente su propia conciencia. Vid. MARTINES, T., “Libertà religiosa e libertà di formazione della coscienza”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, pp. 25-52. 218 Esa exteriorización de la libertad de conciencia en función de la libertad de pensamiento o de la libertad religiosa, es muy discutida desde el punto de vista doctrinal. Sin entrar en tal polémica por ser intrascendente para nuestro estudio, resulta obligado señalar la tesis, ciertamente revolucionaria, de LLAMAZARES, en cuya opinión el Derecho eclesiástico termina convirtiéndose en un Derecho de libertad de conciencia, ya que ésta última hace referencia a la libertad para creer o no creer, ( según el autor, libertad de pensamiento), así como para expresar, manifestar y comportarse de acuerdo con las creencias o convicciones asumidas. De este modo, sitúa bajo la libertad de conciencia a la libertad ideológica, de la cual es subespecie la libertad religiosa. Vid. LLAMAZARES FERNÁNDEZ, D., Derecho eclesiástico del Estado. Derecho de la libertad de conciencia, 2ª ed., Universidad Complutense, Madrid, 1.991, pp. 13-19. Una postura similar es mantenida por SOUTO. Vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., pp. 133-134. 219 Vid. PRIETO SANCHÍS, L., “Sobre la libertad de conciencia”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, p. 211. En el mismo sentido, vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., pp. 134-136.
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to hemos señalado y que conviene igualmente delimitar, como es el principio de libertad religiosa220. Aunque, como más adelante veremos, históricamente el término libertad religiosa no ha mantenido, ni mucho menos, un significado unívoco, hay que establecer un concepto moderno y estrictamente jurídico221. Así, la libertad religiosa sería aquella que goza el ciudadano con respecto al Estado en materia de religión, dejando de lado connotaciones puramente morales o religiosas en este concepto. En palabras de MANTECÓN, no es más que el derecho a profesar una religión, privada y públicamente, debiéndose configurar el mismo en primer lugar como un derecho de libertad, en segundo término, como un derecho público subjetivo, y finalmente como un derecho humano o fundamental. Incluso, desde un punto de vista negativo, debe definirse como poseedor de un ámbito que constituye su objeto, dentro del cual se excluye cualquier ingerencia estatal y que le otorga un carácter absoluto, es decir, tal derecho puede esgrimirse erga omnes no sólo frente al Estado sino también frente a terceras personas222. Esta idea es compartida por MARTÍNEZ BLANCO, que incide en la vertiente negativa que acabamos de aludir, hasta el punto de identificar el derecho de libertad religiosa con una “inmunidad de coacción sobre la persona en materia religiosa, tanto por parte de las personas particulares como por parte de grupos sociales o de cualquier poder”223. En general, el término “coacción” en cuestión, alude a la concurrencia de una amenaza que trata de determinar la conducta de la persona en lo que a su vertiente religiosa se refiere y, de la misma manera, alude al hecho de que se esté amenazando mediante el anuncio de un mal estimado como intolerable, en el sentido de injusto, en cuanto no reclamado por necesidades de orden público224. No podemos perder de vista , en este orden de cosas, la postura establecida recientemente al respecto por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 11 de no220 Esta sistemática es defendida por MARTÍNEZ BLANCO, el cual considera desde un punto de vista iusnaturalista, (desde un enfoque positivista, como el mismo autor reconoce, sería justo al revés), que el derecho de libertad religiosa es anterior al principio que se recoge en la Constitución, ya que éste último en realidad, es el medio idóneo para que el derecho encuentre su desarrollo, si bien se requerirá normativa específica que a su vez actúe desarrollando el principio. Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, vol. II, Tecnos, Madrid, 1.993, p. 77. En idéntico sentido, vid. VILADRICH, P. J.-FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 126-129. 221 Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 29. 222 Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 53-56. Del mismo autor, vid. “La libertad religiosa como derecho humano”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, EUNSA, Pamplona, 1.994, pp. 91-93. 223 MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., p. 89. En esta línea, vid. GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 360. 224 Vid. GARCÍA HERVÁS, D., “Libertad religiosa, ideológica y de conciencia”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, pp. 150-152.
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viembre de 1.996, en la cual señala que “el derecho a la libertad religiosa del artículo 16-1 CE garantiza la existencia de un claustro íntimo de creencias y, por tanto, un espacio de autodeterminación intelectual ante el fenómeno religioso, vinculado a la propia personalidad y dignidad individual...junto a esta dimensión interna, esta libertad, al igual que la ideológica del propio artículo 16-1 CE, incluye también una dimensión externa...que faculta a los ciudadanos para actuar con arreglo a sus propias convicciones y mantenerlas frente a terceros”225. Por otro lado, una definición menos “laica” del concepto es la que nos ofrecen VILADRICH y FERRER, a cuyo tenor, este derecho “tiene por objeto la fe, como acto, y la fe, como contenido de dicho acto, así como la práctica de la religión en todas sus manifestaciones, individuales, asociadas o institucionales, tanto públicas, como privadas, con libertad para su enseñanza, predicación, culto, observancia y cambio de religión y de profesión de la misma”226. En este mismo orden de cosas, el profesor AMORÓS entiende que, la libertad religiosa, ha de concebirse como “el poder que el hombre tiene de autodeterminarse para dar a Dios el culto que considere debido”, identificando así religión con veneración a Dios227. A la vista de estas definiciones228 cabe hacer una primera reflexión a tenor de la cual, el derecho de libertad religiosa, en principio, no parece distinguirse de una figura afín que ya hemos analizado, como es la libertad ideológica. De hecho, tanto una como otra, pertenecen a la dignidad y naturaleza propia del ser humano, e igualmente, Vid. STC de 11 de noviembre de 1.996, RTC 1.996/177, Fto. Jco. 9º. VILADRICH, P. J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 267, y de igual manera, VILADRICH, P. J.FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 129. En el mismo sentido, vid. ARECES PIÑOL, M. T., “Las fronteras entre la libertad religiosa y la libertad ideológica”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. X, 1.994, p. 34, y también, vid. BENEYTO, J. M., “Artículo 16. Libertad ideológica y religiosa”, Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de 1.978, Tomo II, 1.984, p. 347. 227 Vid. AMORÓS AZPILICUETA, J. J., “Libertad religiosa y libertad ideológica. Religión e ideología como necesidades del hombre”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 76. 228 A las cuales cabe añadir, por su originalidad, la que nos ofrece IBÁN, en cuya opinión, “el derecho de libertad religiosa es el derecho radicalmente individual en virtud del cual todo sujeto puede decidir, en libertad, acerca de cuál es el fin de su presencia en la historia y actuar en coherencia con tal decisión”. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa como derecho fundamental”, Anuario de derechos humanos, op. cit., p. 174. Del mismo modo, no podemos olvidar la estructura propuesta por BASTERRA, el cual, en primer lugar, señala un concepto filosófico, por el que establece que la vida religiosa es un aspecto de la vida y que todo lo que no sea actuar en libertad no puede recibir la consideración de actuar humano. En segundo término, alude a una definición teológica del concepto que nos ocupa, tanto desde un punto de vista protestante como desde la perspectiva católica. Finalmente, hace referencia a un concepto jurídico de la libertad religiosa, que resulta ser el más importante y el único que se constata en la regulación actual de la figura, primando la inmunidad de coacción frente al Estado en todo lo que afecta a materia religiosa. Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, Civitas, Madrid, 1.989, pp. 29-47. 225 226
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desde una perspectiva puramente jurídica, es indiferente el carácter religioso o no de las ideas entre las cuales se ejercita el derecho de opción comprendido en el seno de las dos libertades analizadas. Lógicamente, entraríamos en un terreno, el fuero interno, que resulta irrelevante para el Derecho. Evidentemente, la protección otorgada por el ordenamiento jurídico en favor de una y otra libertad, debe ser la misma, hasta el punto de que, como acertadamente señala SOUTO, “en los recursos interpuestos ante el Tribunal Constitucional es frecuente que los recurrentes y, posteriormente, el juzgador en la sentencia invoquen simultáneamente la libertad ideológica y la libertad religiosa; ello es debido a que, en orden a la inmunidad de coacción garantizado por la Constitución, resulta indiferente que la tutela jurisdiccional solicitada u otorgada se base en motivos ideológicos o religiosos”229. Siguiendo con esta línea argumental, el Estado debe evitar indeseables interferencias en la libre opción interna, así como garantizar la coordinación del ejercicio de estos derechos en relación a otros tantos ejercitados por los restantes individuos y grupos (ya que, como posteriormente analizaremos hay una doble vertiente, individual y colectiva, en cuanto a la titularidad de estas libertades) para evitar de este modo posibles conflictos. Como vemos, acabamos de realizar un salto cualitativo importante, ya que hemos pasado de un ámbito puramente personal de nula repercusión jurídica, salvo la obligación de neutralidad estatal230 al respecto que garantice una máxima objetividad personal respecto de la elección a realizar, a otra esfera, la del ejercicio o manifestación externa de la opción seleccionada (religiosa o no), en la cual el Derecho tiene mucho que decir como elemento garante y coordinador. Sin embargo, hay un elemento distintivo fundamental, la fe, que deshace ese inicial hermanamiento entre la libertad ideológica y la religiosa. La opción que ambas entrañan, adquiere una relevancia significativa en el caso de la última, que supone la fe como acto y como contenido de dicho acto, como ya hemos indicado. Este elemento no se aprecia en las opciones puramente ideológicas, sin connotación religiosa alguna. El último argumento nos avoca a tratar otro aspecto conflictivo dentro del concepto de libertad religiosa que estamos delimitando: ¿las opciones no religiosas en general, (ateísmo, agnosticismo e indiferentismo), tienen cabida dentro del derecho de 229 SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., p. 102. 230 Aunque este concepto de “neutralidad estatal” es, a juicio de IBÁN, sumamente discutible, ya que si el Estado permanece impasible, si no se decanta en favor de ninguna opción religiosa concreta, (lo cual en principio parece ser lo oportuno), en último termino y por omisión, estaría decantándose en favor de la confesión mayoritaria, que, lógicamente, dispone de mayores y mejores dispositivos de influencia que las demás. Por ello, “neutralidad” debe interpretarse en el sentido de garantía de objetividad en la opción personal, por parte del Estado, en la medida en que ello sea posible. Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa como derecho fundamental”, en Anuario de derechos humanos, op. cit., pp. 163-174.
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libertad religiosa?231. En principio, la postura más lógica y, ciertamente, la más coherente con un sistema que abogue por la libertad, sería afirmar que todas esas opciones no religiosas están igualmente contenidas en el derecho de libertad religiosa, puesto que tanto las posturas confesionales como el hecho de no profesar una determinada religión, deben considerarse garantizadas por la normativa establecida al efecto, sin posibilidad de discriminación alguna en este sentido. Esta idea es aceptada por un amplio sector doctrinal232, si bien tampoco pueden dejarse de lado posturas más restrictivas a tenor de las cuales, exclusivamente tienen cabida en la libertad religiosa las manifestaciones de tipo fideístico o confesional, mientras que las posturas señaladas como no religiosas (ateísmo,...), recaerían de lleno en el ámbito de la libertad ideológica233. Una tesis cercana a ésta última, pero quizá de carácter más ecléctico, es la defendida por el profesor CALVO, quien, partiendo de la distinción entre el concepto propiamente dicho y su ejercicio práctico, esgrime un argumento que no por sencillo es menos convincente: “la categoría jurídica de libertad religiosa comprende también lo no religioso; pero en cuanto esto significa libertad, no en cuanto es religiosa. Si no lo comprendiese o no garantizase la elección libre, no sería derecho de libertad; pero, específicamente, si no comprendiese sólo lo religioso, en su ejercicio no se trataría de libertad religiosa”234. 231 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español.La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, Tecnos, Madrid; 1.984, pp. 103-105, donde se exponen someramente las posturas existentes al respecto. 232 Entre otros, vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa como derecho fundamental”, Anuario de derechos humanos, op. cit., pp. 171-174, y también del mismo autor vid. “Grupos confesionales atípicos en el Derecho eclesiástico español vigente”, Estudios de Derecho Canónico y Derecho eclesiástico en homenaje al profesor Maldonado, Universidad Complutense, Madrid, 1.983, pp. 278-282. Del mismo modo, vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., pp. 103-104. En igual sentido, vid. ARECES PIÑOL, M. T., “Las fronteras entre la libertad religiosa y la libertad ideológica”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 36, e incluso parece colegirse un argumento similar en GONZÁLEZ DEL VALLE, J. A., Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 325. 233 Así por ejemplo, en defensa de esta postura, vid. PRIETO SANCHÍS, L., “El derecho fundamental de libertad religiosa”, IBÁN PÉREZ, I. C.-PRIETO SANCHÍS, L.-MOTILLA DE LA CALLE, A., Curso de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 304-307 y también vid. GARCÍA HERVÁS, D., “Libertad religiosa, ideológica y de conciencia”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 147. Igualmente, vid. MOTILLA DE LA CALLE, A., “Breves reflexiones en torno a la importancia social y política del derecho de libertad religiosa”, Revista de Derecho Público, nº 114-117, 1.989, pp. 114-115. En la misma línea, vid. AMORÓS AZPILICUETA, J. J., La libertad religiosa en la Constitución española de 1.978, Tecnos, Madrid, 1.984, pp. 176-178 y vid. COMBALÍA SOLÍS, Z., “Principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, p. 136. Para ver argumentos de Derecho positivo y de corte jurisprudencial en favor de esta tesis, vid. MARTÍN SÁNCHEZ, I., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español”, Ius Canonicum, vol. XXXIII, nº 65, 1.993, pp. 66-68. 234 CALVO, J., “Reflexión crítica acerca de la libertad religiosa e ideológica en la Constitución española de 1.978”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, pp. 124-125.
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En cualquier caso, si nos atenemos al texto del artículo 16-3, “ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones”, parecen alejarse de la pura libertad religiosa las opciones no confesionales. A pesar de ello, la práctica aconseja dejar de lado esta solución ciertamente discriminatoria con los pareceres no religiosos, aunque, como señala IBAN235, si consideramos que la opinión que subyace en ese artículo 16-3 de la Constitución entiende la religión como un bien jurídico, sería legítima la exclusión de opciones no fideísticas por negar el sistema ético establecido. Del mismo modo, la Ley Orgánica de Libertad Religiosa parece excluir estas manifestaciones, si consideramos lo establecido en su artículo 3-2, a resultas del cual, “Quedan fuera del ámbito de protección de la presente Ley las actividades, finalidades y Entidades relacionadas con el estudio y experimentación de los fenómenos psíquicos o parapsicológicos o la difusión de valores humanísticos o espiritualistas u otros fines análogos ajenos a los religiosos”. Sin embargo, el artículo 2-1 de la misma ley advierte que, “La libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda persona a: a) Profesar las creencias religiosas que libremente elija o no profesar ninguna; cambiar de confesión o abandonar la que tenía; manifestar libremente sus propias creencias religiosas o la ausencia de las mismas, o abstenerse de declarar sobre ellas...” Esta aparente contradicción interna de la Ley es hábilmente resuelta por el profesor SOUTO PAZ236, quien considera que únicamente se excluyen del campo de protección de la citada Ley, aquellas manifestaciones concretas de agnosticismo, ateísmo o indiferentismo, que reúnan las características específicas citadas en el artículo 3-2. Fuera de tal excepción, el mismo autor opina que nos estaríamos moviendo en el ámbito de la libertad religiosa, tal y como se señala en el artículo 2-1 antes referido, la cual indudablemente ampara en su seno a las opciones no confesionales, siendo ésta a nuestro juicio, la manera más correcta y coherente de interpretar los preceptos citados237.
235 Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa como derecho fundamental”, en Anuario de derechos humanos, op. cit., pp. 171-172. 236 Vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., pp. 103-104. 237 Hay una última opinión sobre esta problemática que hemos analizado que es, en palabras de MARTÍN SÁNCHEZ, la defendida por VILADRICH. Esta tesis de corte ecléctico, considera que el agnosticismo y el ateísmo están contemplados en la Constitución en los derechos de libertad religiosa, ideológica y de conciencia. Vid. MARTÍN SÁNCHEZ, I., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español”, Ius Canonicum, op. cit., pp. 65-68. Vid. VILADRICH, P. J.-FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., pp. 123-131.
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El principio de libertad religiosa
La más clara distinción que puede establecerse entre el principio de libertad religiosa y el derecho de libertad religiosa, es aquella basada en considerar al primero como expresión de un concepto de Estado, en cuanto que es un principio de organización social, y al segundo, como plasmación de una definición de persona en virtud de ser algo inherente a su dignidad238. Sin perder de vista estas afirmaciones, y volviendo sobre una cuestión que ya insinuábamos al inicio del apartado anterior, debemos conceder una superior importancia al derecho de libertad religiosa, puesto que, al ser un derecho humano, como posteriormente analizaremos, preexiste al Estado, el cual tiene que limitarse al reconocimiento y garantía del mismo en cuanto que está al servicio de la persona. De ahí que el principio dependa en su fundamento y significado, del derecho de libertad religiosa. La razón de ser de la figura que estamos analizando, viene dada por el talante conciliador de la Constitución de 1.978, que ha tratado de zanjar mediante este principio esa “cuestión religiosa” que tradicionalmente ha dividido a la sociedad española. Soluciones anteriores como la confesionalidad o la laicidad han sido superadas y por ello, el Estado a través del principio de libertad religiosa, se declara aconfesional e incompetente para realizar una opción religiosa. El principio de libertad religiosa supone un Estado al servicio de la esfera de racionalidad y conciencia de la persona, sin que se produzcan limitaciones no justificadas en el derecho de libertad religiosa en virtud del citado principio (por no responder a la necesaria coordinación del ejercicio de aquél por parte de los distintos titulares) y , de igual manera, sin que ninguna confesión llegue a adquirir un carácter estatal, aun cuando se admiten las relaciones de cooperación de los Estados con las confesiones religiosas239. Por tanto, el Estado respeta en todo caso el pluralismo en materia de religión, contemplando así a las diferentes opciones religiosas desde una perspectiva de estricta igualdad. El elemento fundamental que implica el principio de que analizamos es el reconocimiento de la inmunidad necesaria para realizar el acto de fe, así como las expresiones individuales y colectivas que supone. 238 Vid. VILADRICH, P. J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, EUNSA, Pamplona, 1.980, pp. 251-273, y de igual manera, vid. VILADRICH, P. J.-FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., pp. 123-131. Asimismo, vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., p. 83. 239 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., pp. 149-150. En este mismo sentido, vid. CALVO-ÁLVAREZ, J., Los principios del Derecho eclesiástico español en las sentencias del Tribunal Constitucional, Navarra Gráfica Ediciones, Pamplona, Pamplona, 1.999, pp. 83-85.
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De ahí que se deduzca de tal principio un deber de no interferencia que vincula tanto a los poderes públicos, como a los sujetos privados240, así como la prohibición que sufre el Estado para evitar que sustituya o concurra con los individuos en las actividades relacionadas con el acto de fe241. Con respecto a las posibles exigencias u obligaciones derivadas del principio de libertad religiosa, señalaremos que no todas ellas reciben la privilegiada protección propia de los derechos subjetivos. Por ejemplo, si nos atenemos a lo que expresa el artículo 16-3 de la Constitución que antes hemos referido, se establece un deber de cooperación del Estado con la Iglesia católica y demás confesiones, pero dicha obligación no se corresponde con un derecho fundamental, con lo que no obtiene una tutela jurisdiccional directa. La deducción es clara: el contenido en sí mismo del principio de libertad religiosa, es mucho más amplio que el del derecho fundamental242. En conclusión, a la luz de tales aseveraciones, se comprende la afirmación doctrinalmente sostenida, de que el mejor medio para que un pueblo alcance la máxima plenitud en el reconocimiento del derecho de libertad religiosa es el principio homónimo, ya que garantiza con profundidad y solidez la identidad civil del Estado, su cooperación y a la vez independencia respecto a las distintas confesiones, así como el papel que juega en aras de promover el factor religioso en cuanto elemento integrante del bien común. Igualmente, el principio al que aludimos permite el pleno desarrollo del conjunto de derechos y deberes relacionados con el derecho de libertad religiosa243. Quedémonos simplemente con estos razonamientos, y establecida al menos una delimitación válida entre el principio y el derecho de libertad religiosa, vamos a cenVid. PRIETO SANCHÍS, L., “Principios constitucionales del Derecho eclesiástico español”, IBÁN PÉREZ, I. C.-PRIETO SANCHÍS, L.-MOTILLA DE LA CALLE, A., Curso de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 186-187. 241 Vid. LLAMAZARES FERNÁNDEZ, D.-SUÁREZ PERTIERRA, G., “El fenómeno religioso en la nueva Constitución española. Bases de su tratamiento jurídico”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 61, 1.981, pp. 21-23. En este caso, parece defenderse una postura distinta ya que se insinúa una “tutela positiva”, además de la negativa o abstencionista que es la que defendemos por ser mayoritaria y prevenir indeseables abusos al respecto, que responde a las exigencias de crear y asegurar las condiciones sociales más favorables al pleno desarrollo de los valores comunitarios y de que los ciudadanos puedan al mismo tiempo valerse de todos los instrumentos sociales, oportunamente predispuestos, en orden a su más completa formación y madurez espiritual. Sin embargo, ésta no parece ser la postura más acertada puesto que, favorecer aunque sea mínimamente cualquier intervención estatal en esta materia (que entendemos estrictamente personal por estar fundamentada, como hemos visto, en la dignidad humana) es dejar una peligrosa puerta abierta a indeseables injerencias estatales. 242 Aunque, en virtud de las exigencias del principio de libertad religiosa, la ley puede establecer derechos subjetivos que no estén inicialmente contemplados dentro del contenido declarado por la Constitución. Vid. PRIETO SANCHÍS, L., “Principios constitucionales del Derecho eclesiástico español”, IBÁN PÉREZ, I. C.-PRIETO SANCHÍS, L.-MOTILLA DE LA CALLE, A., Curso de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 301-302. 243 Vid. VILADRICH, P. J.-FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 126. 240
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trarnos de manera exclusiva en éste último (con lo que, salvo mención expresa en contra, en adelante aludiremos únicamente al derecho) ya que además de gozar de una importancia ciertamente superior como hemos señalado, constituye, sin ir más lejos, el objeto primordial de nuestro estudio. Por todo ello, vamos a pasar al análisis de sus notas distintivas más relevantes.
2.
FUNDAMENTO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA
Se han asignado al derecho a la libertad religiosa diversidad de fundamentos, no todos los cuales resultan admisibles. En cualquier caso, hay un criterio que prevalece sobre los demás como posteriormente veremos, y que tiene como elemento principal de referencia a la dignidad humana. El primer fundamento que se ha tratado de otorgar al derecho a la libertad religiosa, está basado en una concepción moral personal desvinculada de toda regla objetiva de moralidad. Según esta concepción, ya que la conducta religiosa responde a un juicio de conciencia personal, que varía de unos individuos a otros, no resulta admisible invocar una supuesta norma objetiva de conducta en materia religiosa, al efecto de conseguir su imposición general. Se debe primar, a tenor de esta corriente, el respeto a la opción personal, por encima de generalizaciones que cercenen esa moral individual, con lo que no parece ofrecernos un fundamento válido, al atentar contra la naturaleza misma de la norma, que debe alcanzar por igual a todos244. Otro tipo de fundamentación propuesto en relación al derecho de libertad religiosa, proviene de la necesidad o conveniencia de adoptar una actitud tolerante en esta materia. Sin embargo, en este caso puede realizarse una crítica que no por sutil, debe carecer de contundencia: el concepto “tolerancia”, en sí mismo, encierra una significación peyorativa ya que se tolera algo que es nocivo, es decir, es un “soportar” o un “admitir”, a pesar de no ser “lo bueno” o “lo deseado”. De este modo, la existencia de libertad religiosa a la luz del principio de tolerancia, no se contempla como un bien deseable por si mismo, sino como un mal que no puede 244 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., pp. 327-328. A juicio de este autor, se escoge este fundamento, bien porque la conciencia personal es la última regla de moralidad, bien porque no hay una regla objetiva de moralidad, bien porque no puede ser conocida. Sin embargo, tal concepción de moralidad supone una toma de posesión en materia religiosa, no compartida por muchas religiones. A mayor abundamiento, tampoco sería válido el indiferentismo religioso que considera válidas todas las opciones religiosas existentes, ya que este argumento presupone una peculiar toma de posición en materia religiosa. Por último, señala GONZÁLEZ DEL VALLE que el derecho a la libertad religiosa tutela, no sólo las actitudes religiosas, haciendo abstracción de que la religión profesada sea una u otra, sino también la carencia de religión. En idéntico sentido, vid. MARZOA, A., “Libertad de pensamiento: relativismo o dignidad de la persona”, Persona y Derecho, nº 11, 1.984, pp. 63-64, el cual refleja el hecho de que muchas veces se intenta fundamentar el derecho a la libertad religiosa, (además de los de pensamiento y conciencia), sobre la falibilidad del pensamiento y de la creencia humana, la cual impide hacer afirmaciones definitivas.
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ser evitado. Esta concepción minimalista debe ser superada, ya que el derecho a la libertad religiosa, presupone una valoración positiva de esa libertad, con lo que no resulta admisible la aplicación del matiz negativo que implica, como hemos señalado, el concepto de “tolerancia”245. Se ha sugerido también como fundamento de la libertad religiosa, la estructura íntima propia de la adhesión o rechazo de un credo religioso. Sin embargo, esta aseveración es ciertamente discutible puesto que, muchas veces, la aceptación o no de ese credo, el adherirse a él o rechazarlo, es fruto de determinadas presiones sociales: si se impone coactivamente una religión, aunque pueda apreciarse resistencia a tal hecho en un principio, finalmente termina produciéndose un fenómeno de adhesión. En estos casos, podemos afirmar que no existe libertad religiosa, ya que la apariencia de tal encierra una posible imposición previa. Expuestas estas líneas de fundamentación, ciertamente discutibles, vamos a quedarnos con la comúnmente aceptada, que es aquélla que sitúa el fundamento del derecho a la libertad religiosa en la dignidad de la persona246, ya que, en último término, “no es posible otro fundamento y presupuesto de los derechos del hombre, que el mismo hombre dotado de inteligencia racional y de conciencia moral”247. De igual modo, aunque los documentos internacionales que proclaman y tutelan los derechos humanos, debido a su carácter eminentemente práctico, no prestan demasiada atención al problema de la fundamentación de aquéllos, sí se deduce la consideración de tales derechos como pertenecientes al hombre con carácter previo a cualquier regulación positiva248. 245 Vid. HERA, A. de la, “El derecho de libertad religiosa”, Nuestro tiempo, nº 140, 1.966, pp. 177-178, a cuyo tenor, el planteamiento de la tolerancia ha sido ampliamente superado por la Declaración Dignitatis Humanae realizada por el Concilio Vaticano II, de tal manera que, frente a la afirmación de que la única verdad es la católica, tolerándose meramente las posturas disidentes, el Concilio prescinde de las diferencias que separan a los hombres, proclamando que debe elaborarse una fórmula que alcance la convivencia de todos, ya que es un derecho natural del hombre el no ser coaccionado en la profesión de su fe, sea verdadera o no. 246 Antes de continuar, es preciso recordar la peculiar clasificación que, respecto del tema que nos ocupa, realiza BASTERRA, de manera casi idéntica a la que, como hemos visto, señala en relación al concepto del derecho de libertad religiosa. El autor establece un fundamento de origen metafísico, otro de corte teológico (tanto desde una visión católica, como desde la protestante) y finalmente alude al basamento jurídico. Esta última fundamentación (la más importante según BASTERRA, ya que sirve de soporte a las relaciones entre el individuo y el Estado), descansa en la dignidad de la persona, con lo que coincide con la práctica totalidad de la doctrina. Para una completa exposición de lo dicho, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 49-69. 247 TIRAPU MARTÍNEZ; D., “Interpretaciones de la Constitución y libertad religiosa”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. V, 1.989, p. 116. 248 Quizá el argumento más definitivo en favor de la fundamentación basada en la dignidad humana, nos lo proporciona la Declaración Dignitatis Humanae promulgada por el Concilio Vaticano II el 7 de diciembre de 1.965, que opta decididamente por este fundamento. Resulta de gran utilidad en este caso, el texto de la misma, seleccionado y ajustado al derecho fundamental de libertad religiosa, que nos ofrece MANTECÓN. Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., pp. 255-258.
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Ahora bien, como aprecian LOMBARDÍA y FORNÉS249, si consideramos que el derecho de libertad religiosa, como derecho humano que es, a tenor del artículo 10-1 de la Constitución resulta ser una exigencia de justicia inherente a la dignidad de la persona, en buena lógica deberá radicar en la naturaleza humana250. El profesor MANTECÓN, por su parte, señala también como fundamento de la libertad religiosa la dignidad de la persona, matizando que tal basamento descansa en la capacidad del hombre de pensar y decidir libremente qué es aquello que le caracteriza como persona, a diferencia de los animales251. Los cristianos, siguiendo con este razonamiento, van más allá y consideran que su dignidad está directamente sostenida en el hecho de que el hombre ha sido creado a imagen y semejanza de Dios, poseyendo, de igual manera, un alma inmortal252. En conclusión, ya que, como hemos dicho, la dignidad de la persona supone la capacidad del hombre, como consecuencia de estar dotado de entendimiento y voluntad, de tomar por si mismo decisiones, será responsabilidad de cada persona y no de los poderes públicos el efectuar la opción en materia religiosa. Como fácilmente se deduce de lo dicho, nadie dotado de uso de razón puede ser privado radicalmente de su capacidad de decisión en este campo253.
249 Vid. LOMBARDÍA, P.-FORNÉS, J., “El Derecho eclesiástico”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 60-61.1 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, Civitas, Madrid, 1.989, p. 75. 250 Artículo 10-1 de la Constitución española: “1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”. 251 Vid. MARZOA, A., “Libertad de pensamiento: relativismo o dignidad de la persona”, Persona y Derecho, op. cit., pp. 55-78. Su criterio es claro: la libertad de pensamiento, la de conciencias y la religiosa, presentan aspectos comunes debido a que las tres participan de un mismo fundamento: la persona cuya dignidad sería afectada por la falta o el atentado contra cualquiera de ellas. De este modo, afirma que el genuino fundamento, un fundamento que no le viene al hombre de fuera sino de dentro de sí mismo, es su dignidad como persona, dignidad que todo hombre posee en tanto que lo es, sin que exclusivamente se atribuya a quien actúa rectamente. Igualmente, vid. HERA, A. de la, “El derecho de libertad religiosa”, Nuestro tiempo, op. cit., p. 177. 252 Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, op. cit., p. 80. Igualmente, vid. VICENTE CANTÍN, L., Naturaleza, contenido y extensión del derecho de libertad religiosa, Civitas, Madrid, 1.990, p. 20. 253 Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 90-91. En su opinión, la teoría de los derechos fundamentales está al servicio de la dignidad de la persona. Tanto ésta última como la libertad, son valores inherentes a la naturaleza del hombre, siendo la segunda consecuencia de la primera. Eso sí, hasta que dichos valores no sean recibidos por el Derecho positivo de una sociedad, no podremos hablar de ellos en sentido jurídico. Este es el fundamento del derecho de libertad religiosa del hombre y del ciudadano.
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3.
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NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA
La naturaleza jurídica del derecho a la libertad religiosa engloba una serie de elementos fundamentales que caracterizan esta institución, dotándola de sus rasgos más típicos.254. Ante todo, la condición de derecho humano del derecho objeto de nuestro estudio, como ya hemos indicado someramente en el apartado anterior, supone que su titularidad corresponde a toda persona por el mero hecho de serlo. Consecuencia inmediata de esto, es el hecho de que no se trata de un derecho de naturaleza política del cual sólo disfrutan los grupos protegidos por los distintos ordenamientos jurídicos, en cada caso, sino que, si por ejemplo nos centramos en el Derecho español (aunque la consecuencia es extrapolable a cualquier ordenamiento) todo individuo, sea nacional, extranjero o apátrida, tiene reconocida y tutelada su libertad religiosa. La razón de esta consideración es el carácter previo al Estado de tal derecho, (tanto a nivel central como a nivel autonómico o local, e incluso, precediendo al ordenamiento internacional o comunitario) hasta el punto de que si un Estado no lo respetase, podría ser calificado de ilegítimo255. El carácter de derecho humano que acabamos de mencionar, exige que todas las personas (sin excepción alguna, como hemos señalado) tengan libertad jurídica para guiarse según los dictados de su conciencia, tal cual entraña el derecho de libertad religiosa. En opinión de BENOÎT D´ONORIO, éste último es un verdadero derecho civil, “en cuanto aplicable por el Estado en el seno de la sociedad civil, porque antes que nada es un derecho natural vinculado a la persona de cada ciudadano independientemente de la calidad o contenido de su fe”256. Otro carácter integrante de la naturaleza típica del derecho de libertad religiosa es su condición de derecho matriz. Esta consideración determina la proliferación de derechos que forman parte constituyente del mismo, los cuales quedan abiertos a múltiples formulaciones, cuya determinada concreción será labor tanto del legislador, como de la jurisprudencia constitucional y de la doctrina. En cualquier caso, las consideraciones en relación al contenido del derecho a la libertad religiosa, las postponemos al epígrafe siguiente. Por otra parte, el derecho a la libertad religiosa es, evidentemente, un derecho constitucional. Así, como hemos visto, está formulado en el artículo 16 de la Constitu254 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., pp. 329-330. Vid. también a este respecto, MARTÍNEZ DE PISÓN CAVERO, J., Constitución y libertad religiosa en España, Dykinson, Madrid, 2.000, pp. 323-328. 255 En relación con la naturaleza del derecho y el papel del Estado al respecto, vid. TEDESCHI, M., “Per uno studio del diritto di libertà religiosa”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, pp. 221-224. 256 Vid. BENOÎT D´ONORIO, J., “La liberté religieuse, droit fondamental”, AA. VV. (Benoît d´Onorio, J. dir.), La liberté religieuse dans le monde, Editions Universitaires, Imprimarie Campin (Bélgica), 1.991, p. 15.
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ción, lo cual supone que esté rodeado de una serie de garantías constitucionales (y no sólo de esa clase, como ya analizaremos posteriormente al tratar la tutela jurídica del derecho)257. Al hilo del último argumento decir que, quizá la base fundamental a tener en cuenta al adentrarse en el estudio de la naturaleza jurídica del derecho a la libertad religiosa, es su consideración como un derecho subjetivo de carácter fundamental (tal cual se desprende de la regulación constitucional) lo cual implica el derecho a actuar en un ámbito concreto de libertad, así como el deber que pesa sobre los demás de respeto hacia dicha actuación. Debido a ello, no caben ingerencias indebidas por parte de la Iglesia o del Estado en este campo, sino que únicamente deben limitarse a reconocer el derecho en toda su extensión, coordinándolo con los demás derechos de las otras personas en aras del ejercicio armónico de todos ellos258. Además, como nos recuerda el profesor MARTÍN SÁNCHEZ, la libertad religiosa presenta una dimensión institucional, por cuanto que resulta fundamental para la consecución de los valores superiores establecidos en el artículo 1-1 de la Constitución, y especialmente del pluralismo259.
4.
CONTENIDO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA
En una primera aproximación, señalar que tal contenido integra básicamente un conjunto de derechos de carácter individual y colectivo, los cuales han sido objeto de regulación tanto en la Ley de Libertad Religiosa de 1.967, como en la vigente Ley Orgánica de 1.980. Sin embargo, las diferencias de tratamiento de esta cuestión, que se aprecian en uno y otro texto, resultan ciertamente llamativas. Así, el texto de 1.967 dispensaba un trato favorable a la situación jurídica de los no católicos, pasando de la mera tolerancia de sus actividades religiosas, a una situación de libertad, aunque limitada. De igual manera, si por algo se caracterizaba la Ley citada, era precisamente por el profundo respeto que profesaba hacia el principio de confesionalidad del Estado, consideración que devenía en un régimen especial de protección de la religión oficial, limitándose el campo de actuación del derecho de libertad religiosa, a la mera garantía de la ausencia de coacción en materia de religión, en favor de los acatólicos. 257 Sobre esta cuestión, vid. MARTÍN SÁNCHEZ, I., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español”, Ius Canonicum, op. cit., pp.74-75. 258 En torno a todas estas cuestiones, vid. VICENTE CANTÍN, L., Naturaleza, contenido y extensión del derecho de libertad religiosa, op. cit., pp.17-28. Igualmente, resulta muy interesante la exposición que sobre este tema realiza JORDÁN VILLACAMPA, puesto que evidencia el acuerdo existente sobre el mismo a nivel doctrinal (vid. JORDÁN VILLACAMPA, M. L., “El derecho de libertad religiosa en la doctrina española”, Ius Canonicum, vol. XXXIII, 1.993, pp. 52-54). 259 Vid. MARTÍN SÁNCHEZ, I, “El derecho fundamental de libertad religiosa”, AA.VV. (Martín SÁNCHEZ, I., coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 1.997, p. 105.
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Sin embargo, con la promulgación de la Constitución, esta situación ha variado radicalmente, en cuanto que el Estado ha abandonado su actitud pasiva ante la libertad religiosa individual o colectiva, pasando de la mera inmunidad de coacción, a la actuación directa de garantía de la libertad. Desde este punto de vista, y ya entrando en la regulación actual, hay que reseñar ineludiblemente que, en principio, el ejercicio del derecho de libertad religiosa puede alcanzar el desarrollo de cualquier otro derecho fundamental, sin más limitaciones en sus manifestaciones, que las necesarias para el mantenimiento del orden público protegido por la ley. Así, el catálogo de contenidos que encierra dicha libertad religiosa, resulta ciertamente extenso, como directamente se desprende del artículo 2 LOLR. De hecho, este precepto gira en torno a tres grandes bloques: libertades individuales, libertades de las confesiones y función promocional del Estado. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el contenido del derecho de libertad religiosa no se agota en lo proclamado en la disposición citada260, sino que otros aspectos de la misma, pueden encontrarse en diversos preceptos, bien dentro de la propia Ley Orgánica de Libertad Religiosa, bien recogidos en otras normas261. De este modo y conforme a lo expuesto, podríamos distinguir dos formas de entender el concreto contenido del derecho de libertad religiosa262: a) Si nos atenemos estrictamente a la regulación legal del mismo, de una parte observamos la consagración de una serie de derechos individuales, y, de otra, el establecimiento de diversos derechos de índole colectiva (artículo 2 de la Ley Orgánica de Libertad religiosa, ya citado). Así, siguiendo la clasificación establecida al respecto por la profesora CIAURRIZ263, distinguimos en uno y otro campo:
260 La cual no resulta, ni mucho menos, exhaustiva al respecto, tal como señala IBÁN (vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “El contenido de la libertad religiosa”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 358). 261 Resulta muy ilustrativo al respecto, el artículo del profesor GIMÉNEZ Y MARTÍNEZ DE CARVAJAL, “El derecho constitucional a la libertad religiosa”, publicado en Estudios Eclesiásticos, nº 62, 1.987, el cual ofrece (p. 319) una perspectiva concreta del panorama de derechos contenidos en el de libertad religiosa, al hilo de los preceptos comprendidos en los documentos internacionales y en las declaraciones de las Iglesias y confesiones religiosas. 262 Dicho contenido es analizado desde un punto de vista estrictamente jurisprudencial, por MARTÍN SÁNCHEZ, en “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español”, Ius Canonicum, op. cit., pp. 78-89. 263 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “El contenido del derecho fundamental de libertad religiosa”, AA.VV, Tratado de Derecho eclesiástico, EUNSA, Pamplona, 1.994, p. 435. Seguimos esta clasificación, por considerarla la más completa, pero hay otras muchas que, aunque en esencia aluden, lógicamente, a los mismos conceptos, difieren en su criterio de ordenación. Por ejemplo, vid. ALONSO DE ANTONIO, J. A., “El derecho a la libertad religiosa en la Constitución española de 1.978: artículo 16”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 2 (monográfico), Madrid, 1.979, p. 227, el cual clasifica los contenidos del derecho, según se aprecie (sentido positivo) o no (sentido negativo), actividad de intervención por parte del Estado.
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Derechos individuales - Libertad religiosa personal - Libertad de culto y asistencia religiosa - Libertad de información y enseñanza religiosa - Derechos de reunión, manifestación y asociación Derechos colectivos b) Por otra parte, se aprecia una segunda forma de determinar el contenido de este derecho, ya que, atendiendo a una concepción más estricta del mismo, pueden establecerse sus elementos integradores esenciales y así, como acertadamente señala el profesor SOUTO264, para poder afirmar que resulta suficientemente efectiva la tutela que del derecho fundamental de libertad religiosa realiza el ordenamiento, deberán garantizarse las siguientes libertades: -La libertad de profesar o no profesar, es decir, de tener o no tener las creencias religiosas elegidas libremente. A decir verdad, se nos antoja chocante esta posibilidad, en tanto en cuanto se está declarando como derecho algo que, en principio, carece de trascendencia pública. -La libertad de declarar o no declarar las propias convicciones religiosas, tal como expresan los artículos 16-2 y 20-1-a de la Constitución. En cualquier caso, como puntualiza IBAN265, más que el poder declarar la creencia que se profesa, lo que realmente tiene trascendencia es el derecho a la no declaración de las propias creencias, afirmación perfectamente lógica por cuanto que la opción religiosa, como ya hemos dicho anteriormente, pertenece en todo caso al fuero interno del individuo, y por tal motivo, sólo él puede libremente decidir si hace públicas o no sus creencias, tanto religiosas como ideológicas. -La libertad de culto, es decir, de realizar las prácticas propias de la confesión elegida. -La libertad ética o moral, es decir, la libertad de actuar conforme a las propias convicciones religiosas. -La libertad de información, es decir, de informar y ser informado sobre las creencias religiosas que se profesan. -La libertad de educación religiosa, y, por tanto, de recibir e impartir la enseñanza de las creencias asumidas. -La libertad de reunión, de manifestación y de asociación para realizar actividades religiosas.
264 Vid. SOUTO PAZ, J. A., Derecho eclesiástico del Estado. El derecho de la libertad de ideas y creencias, op. cit., p. 87. 265 Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa”, IBÁN PÉREZ, I. C.- PRIETO SANCHÍS, L.MOTILLA DE LA CALLE, A., Derecho eclesiástico, McGraw-Hill, Madrid, 1.997, p. 106.
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4.1
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Derechos individuales
Conforme al esquema que hemos señalado, hay que tener en consideración los siguientes: - El derecho de libertad religiosa personal, engloba actitudes tanto positivas como negativas ante el fenómeno religioso, ya que se reconoce el derecho de toda persona de profesar las creencias religiosas que libremente elija, y, de la misma manera, se protegen legalmente aquellas actuaciones del hombre por las cuales opta por no profesar ninguna religión, abandona sus creencias religiosas, o bien cambia de una confesión a otra. Estas actitudes son tomadas en consideración no sólo desde el punto de vista de la propia intimidad, sino que la Ley protege también su difusión, admitiéndose por ello la potestad de manifestar libremente las creencias personales o la ausencia de las mismas. Esta amplitud de opciones que puede adoptar la persona ante la religión, no aparecía reflejada en la Ley de 1.967, a tenor de la cual, se entendía que el derecho de libertad religiosa tenía como bien jurídico protegido las creencias, y no la ausencia de las mismas. De la misma manera, la libertad de cambiar de religión era limitada, en cuanto que se exigía la inscripción en un registro que las distintas confesiones debían poseer al efecto, tanto para integrarse en una de ellas como para separarse de la misma. Sin embargo, con la promulgación de la Constitución de 1.978 desapareció esta situación, debido fundamentalmente al reconocimiento del derecho a guardar silencio sobre las opciones religiosas personales. Resulta evidente en la normativa alusiva a los distintos derechos que integran la libertad religiosa personal, la inspiración del legislador en los textos internacionales donde se regulan, de manera conjunta, los derechos íntimamente relacionados con las libertades de pensamiento, conciencia y religión266. - Dentro de la libertad de culto y asistencia religiosa, siguiendo siempre la clasificación de la profesora CÍAURRIZ267, distinguimos los siguientes derechos: a) Recibir asistencia religiosa de su propia confesión. En este sentido, constituyen manifestaciones de tal actuación: la conmemoración de festividades, la celebración de ritos matrimoniales y la recepción de sepultura. Todas estas actividades mantienen una estrecha relación con el culto y con la misma asistencia religiosa. En cualquier caso, pueden surgir problemas cuando la persona objeto de la asistencia se encuentre en determinadas circunstancias que limiten su posibilidad de acudir libremente a los lugares y actos de culto. Ahí es donde entran decididamente en juego los poderes públi266 Dichos textos pueden consultarse en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, EUNSA, Pamplona, 1.978. Como ejemplo, podemos destacar el artículo 18 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 267 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “El contenido del derecho fundamental de libertad religiosa”, AA.VV, Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 439-444.
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cos, para garantizar dicha asistencia en virtud de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 2 LOLR268. b) Conmemoración de las festividades, lo cual supone la posibilidad de realizar los actos de culto y las manifestaciones personales o colectivas, que comporte dicha celebración de las fiestas en cada confesión269. Este derecho no tiene más límites que el orden público y los propios de los derechos de reunión y manifestación. c) Celebrar los ritos matrimoniales. Así, el ordenamiento jurídico español prevé la posibilidad de producción de efectos civiles derivados de los ritos nupciales religiosos270. Otra cosa es, como nos recuerda la profesora CIÁURRIZ, si la regulación dada por el Código Civil al matrimonio en forma religiosa, respeta el contenido del Acuerdo sobre asuntos jurídicos de 1.979 entre la Sante Sede y el Estado español271. d) Recibir sepultura digna sin discriminación por motivos religiosos; indicación esta última del todo punto innecesaria, porque ya la Constitución en su artículo 14 recoge expresamente el principio de igualdad272. Destacar que la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, no prevé la posibilidad de que las confesiones habiliten sus propios cementerios, a diferencia de la Ley de 1.967, que regulaba la adquisición de cementerios propios por parte de de las distintas confesiones, siempre que cumplieren determinados requisitos273. 268 El cual señala: “Para la aplicación real y efectiva de estos derechos, los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios y otros bajo su dependencia, así como la formación en centros docentes públicos”. 269 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “Los derechos individuales y colectivos reconocidos en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa”, Il Diritto Ecclesiástico, vol. I, 1.984, pp. 824-825. 270 Así lo evidencian los artículos 49, 59 y 60 del Código Civil. (En concreto, el último de ellos indica que “el matrimonio celebrado según las normas del Derecho canónico o en cualquiera de las formas religiosas previstas en el artículo anterior, produce efectos civiles...”). 271 Sobre este tema puede verse abundante bibliografía en CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “Los derechos individuales y colectivos reconocidos en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa”, Il Diritto Ecclesiástico, op. cit., p. 826, nota 27. El texto completo del Acuerdo de 1.979 sobre Asuntos Jurídicos, puede verse en GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M.(coord.)-ÁLVAREZ CORTINA, A. C.CAMARERO SUÁREZ, M.-VILLA ROBLEDO, M. J., Compilación de Derecho eclesiástico español (1.816-1.986), Tecnos, Madrid, 1.986, pp. 387-390. 272 El citado artículo 14 señala que “los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. 273 En concreto, el artículo 8 del texto legal citado, señalaba (HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, Anales de la Universidad Hispalense, nº 10, Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Sevilla, 1.971, p. 233): “1. Todos los españoles tienen derecho a recibir sepultura conforme a sus convicciones religiosas. Se tendrán en cuenta sus disposiciones, si las hubiere, siempre que sean compatibles con el orden público y las normas sanitarias vigentes. 2. Las asociaciones confesionales no católicas podrán solicitar la adquisición y habilitación de cementerios propios en aquellos municipios donde tengan una sección local anotada en el Registro a que se refiere el artículo 36. 3. En los cementerios municipales se habilitará, cuando sea necesario, un recinto adecuado para que los no católicos puedan recibir sepultura digna conforme a sus convicciones en materia religiosa”.
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e) No ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a las propias convicciones personales. Se garantiza de este modo la libertad de aquellas personas sometidas al régimen de algún establecimiento o institución (ejército, cárceles, centros docentes,...) con el punto de mira puesto en la prestación de una asistencia religiosa adecuada. Este derecho supone el respeto a las creencias personales, que pueden diferir de las impartidas en el centro, e igualmente, implica la toma en consideración de la libertad de aquella persona que, aún compartiendo las creencias religiosas impartidas, decide no practicar el culto. - Libertad de información y enseñanza religiosa. Este derecho individual implica no sólo la libertad de recibir e impartir información religiosa de toda índole, para lo cual se deberá posibilitar a las personas y a los grupos promover publicaciones y acceder a los medios de comunicación, dentro del marco constitucional y evitando en todo caso situaciones de eventual discriminación, sino también el derecho a la elección de la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con las propias convicciones274. De hecho, la importancia del derecho a la enseñanza supera el ámbito nacional, y así, es objeto de exhaustiva regulación en los diversos textos internacionales vigentes275. - Derechos de reunión, manifestación y asociación, los cuales, a decir verdad, aunque son ejercitados por el individuo, responden en todo caso a la vertiente social del mismo. En concreto, es el artículo 6 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, el que regula las asociaciones promovidas por confesiones religiosas, dando así cumplimiento a su vez al mandato del artículo 22 de la Constitución276. De igual manera, resulta evidente en este apartado la influencia de los textos legales de carácter internacional, cuya redacción es similar a la plasmada en la Constitución española277. 274 Tal cual señala el artículo 27-3 CE: “3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”. 275 Ejemplos de tal hecho, pueden ser los siguientes: la Convención de 1.960, relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza (arts. 1, 2 y 5); la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 26); el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales (art. 13-3); el Protocolo Adicional nº I al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 2); y la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de discriminación fundadas en la religión o las convicciones (art. 5). Todos estos preceptos pueden consultarse en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., marginales 824, 826, 829, 273, 1.344, 583 y 1.213, respectivamente. 276 El citado artículo 22 de la Constitución de 1.978 establece: “1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. 5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar”. 277 Así por ejemplo, podemos citar el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos;
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Derechos colectivos
La más que probable razón que motivó la necesidad de conferir una tutela especial a las confesiones religiosas fue, sin duda, la superación de las antiguas instituciones regalistas, que habían supuesto el nacimiento de una actividad intervencionista por parte del Estado en materia de religión, así como la asunción estatal de un valor fundamental como es el pluralismo democrático. Debido a estos factores, resultaban innecesarias las diversas cautelas establecidas ante las concretas negaciones de la libertad propias de etapas anteriores. Sin embargo, algunas de estas consideraciones han continuado vigentes y finalmente, han terminado constituyendo el núcleo fundamental de los derechos colectivos reconocidos en las normas estatales reguladoras del derecho fundamental de libertad religiosa278. En este caso, la titularidad de estos derechos, y de ahí su carácter, es ejercida por determinados grupos, cuya identificación y determinación de elementos integrantes resulta muchas veces harto complicada, pero que, de ninguna manera, pueden ser ignorados por el Estado en cuanto a la realidad social que constituyen, tanto en su proyección interna, comprensiva del reconocimiento estatal de la autonomía propia de cada colectivo para organizarse sin intervención de los poderes públicos, conforme a sus ideales y creencias, como en el plano externo por el cual se alude a manifestaciones tales como el proselitismo, la libertad de expresión, etc., a través de medios lícitos. Ya en la Ley de Libertad Religiosa de 1.967 se establecían algunas prerrogativas, como la posibilidad de recibir bienes a título gratuito y organizar colectas entre sus miembros (artículo 18); establecer lugares de culto y demás centros que sean necesarios para el servicio y formación religiosa de los miembros de la confesión (artículo 22); fijar carteles en el exterior de los locales y publicar anuncios expresando los horarios y locales de centros y reuniones (artículo 24); e igualmente, establecer centros para la enseñanza de sus miembros (artículo 29) e impartir la formación propia de los ministros del culto respectivo (artículo 30)279. A decir verdad, la clasificación de los grupos de individuos que dan pie al nacimiento de las confesiones es fundamental, por cuanto que si no se cumplen determinados requisitos legalmente establecidos, difícilmente puede admitirse la titularidad de los derechos señalados en la ley, como propios de tales confesiones. En concreto, nuestro legislador, como nos recuerda el profesor IBÁN, ha establecido la siguiente pluralidad de categorías de confesión: Iglesia Católica, confesiones con convenio con los artículos 21 y 22 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos, y el artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Todos ellos pueden consultarse en HERVADA, J.ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., marginales 367, 1.436, 1.437 y 260, respectivamente. 278 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “Los derechos individuales y colectivos reconocidos en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa”, Il Diritto Ecclesiástico, op. cit., pp. 841-844. 279 El texto completo de los artículos citados puede verse en HERA, A. de la, Pluralismo y libertad religiosa, op. cit., pp. 235-237.
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el Estado, confesiones sin convenio, confesiones inscritas y confesiones no inscritas. Fuera de esta clasificación y, por tanto, de la consideración de confesiones, quedarían los grupos religiosos que no constituyen una confesión280. Así, como nos recuerda la profesora CIÁURRIZ281, la Ley Orgánica de Libertad Religiosa establece dos condiciones a satisfacer, para de esta manera controlar la seriedad de los grupos de carácter religioso. De hecho, en la medida en que se de cumplimiento a estas medidas, se gozará de los derechos reconocidos en la Ley. Tales requisitos son, de un lado, la inscripción registral requerida en el artículo 5 del texto legal citado, y, de otro, la exigencia de una situación de notorio arraigo en la confesión inscrita, tal y como solicita el artículo 7-1 de la Ley en cuestión, para así seleccionar de entre las agrupaciones que hayan dado cumplimiento al requisito de la incorporación al Registro establecido al efecto, aquellas que deban ser tenidas en cuenta por el Estado para constituir acuerdos de cooperación. Ahora bien, el artículo 2-2 de la Ley no hace ninguna referencia al trámite de la inscripción cuando alude a los derechos colectivos, con lo que nos encontramos ante entes que carecen de personalidad jurídica al no haber satisfecho el requisito citado del artículo 5, y que por ello no gozan de las garantías atribuidas a las personas que disfrutan de aquélla, pero que, sin embargo, en base a la situación conferida por el aludido 2-2 del texto legal, requieren algún tipo de protección al respecto. Doctrinalmente, se considera que en este caso nos encontramos ante asociaciones sin personalidad que, al no ser personas jurídicas, no pueden ser titulares de derechos y obligaciones como tales, por lo que son sus miembros directamente los que los asumen. En concreto, las prerrogativas citadas son las siguientes: - Establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos. - Designar y formar a sus ministros. - Divulgar y propagar su propio credo. - Mantener relaciones con sus propias organizaciones, o bien, con otras confesiones religiosas, sea en territorio nacional o en el extranjero. Por último, reseñar que en el campo internacional, los derechos colectivos no han obtenido la amplia tutela de los de carácter individual, si bien, como nos recuerda el profesor CORRAL SALVADOR282, hay que señalar algunas prerrogativas, dentro de Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “Concreciones y protección de la libertad religiosa”, Cuadernos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Mallorca, nº 14, 1.986, p. 73. 281 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “El contenido del derecho fundamental de libertad religiosa”, AA.VV, Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 449. 282 Vid. CORRAL SALVADOR, C., “La libertad religiosa en el orden internacional”, GIMÉNEZ MARTÍNEZ DE CARVAJAL, J.-CORRAL SALVADOR, C., Relaciones de la Iglesia y el Estado, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense y Facultad de Derecho Canónico de la Universidad Pontificia Comillas, Madrid, 1.976, p. 138, que, en concreto, recoge el número 2 del artículo III del Convenio Internacional sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia religiosa. 280
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los textos internacionales, en relación con los grupos religiosos, y que no pueden pasarse por alto de ningún modo. En honor a la verdad, desde un punto de vista estricto, son derechos que realmente pertenecen a los individuos, transfiriéndose de ellos a las asociaciones que constituyan, y dando así origen a la situación de titularidad ejercida por éstas últimas. En cualquier caso, no podemos dejar de mencionar expresamente tales prerrogativas, y así, en este orden de cosas, hay que destacar determinados derechos de carácter colectivo como son la libertad de practicar el culto y de tener reuniones relativas a la religión o convicción y fundar con tales objetivos lugares de culto o de reunión; la libertad de enseñar, propagar y aprender la religión o convicción, escribir y publicar libros y textos religiosos, y formar al personal destinado a la celebración de las correspondientes prácticas y ritos; la libertad de practicar la religión y convicciones, fundando y sosteniendo instituciones de beneficencia y enseñanza, y aplicando las creencias personales en la vida pública; la libertad de seguir los ritos y prácticas dietéticas y de otras clases, propias de cada religión y convicción, y de producir e importar los objetos, alimentos, etc., normalmente utilizados; la libertad de ir en peregrinación y realizar viajes relacionados con la religión y la convicción; la igualdad de protección, por la ley, para los lugares de culto, o de reunión, para los ritos, ceremonias y actividades, y para los lugares destinados a prácticas funerarias; la libertad de organizar y mantener asociaciones de carácter local, regional, nacional e internacional; y por último, el derecho a no ser obligado a prestar juramento de carácter religioso283. Todos estos derechos colectivos, así como otros, enunciados en los textos internacionales y en las declaraciones de Iglesias y confesiones religiosas, son objeto de estudio por parte del profesor GIMÉNEZ Y MARTÍNEZ DE CARVAJAL, el cual, destaca entre otros como inherentes a Iglesias, Confesiones, Comunidades y Grupos religiosos, los derechos a: a) Organizarse libremente y establecer sus normas de admisión, convivencia y gobierno, así como elegir y preparar sus propios ministros; b) Recaudar, poseer y administrar bienes; exigir y mantener templos y lugares de culto y reunión; c) Llevar a cabo actividades docentes, benéficas y asistenciales, pudiendo, a tal fin, crear y dirigir escuelas de cualquier nivel o grado, así como centros o instituciones de carácter benéfico y asistencial; d) Mantener comunicaciones y relaciones con sus propios fieles y con otros grupos religiosos, tanto dentro del ámbito nacional como del internacional284.
283 Vid. CORRAL SALVADOR, C., “La libertad religiosa en el orden internacional”, en GIMÉNEZ MARTÍNEZ DE CARVAJAL, J.-CORRAL SALVADOR, C., Relaciones de la Iglesia y el Estado, op. cit., p. 138. 284 Vid. GIMÉNEZ Y MARTÍNEZ DE CARVAJAL, J., “El derecho constitucional a la libertad religiosa”, Estudios Eclesiásticos, nº 62, 1.987, p. 319.
LA LIBERTAD RELIGIOSA Y SU PROTECCIÓN EN EL DERECHO ESPAÑOL
5.
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SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA
Tal cual señala explícitamente el apartado primero del artículo 16 de la constitución, la titularidad activa del derecho de libertad religiosa corresponde tanto a los individuos como a las comunidades. En palabras del profesor GONZÁLEZ DEL VALLE285, al encontrarnos ante un derecho humano, su titular será, lógicamente, toda persona y, de igual manera, como establece la Constitución, también gozan de él las colectividades. Por tanto, pueden ejercer de sujetos activos de aquél, tanto las personas físicas como las jurídicas, destacando entre éstas últimas, de manera especial, aquellos grupos cuya finalidad específica sea de tipo religioso286. Ahora bien, como nos recuerda el profesor MARTÍNEZ BLANCO, los derechos colectivos deben situarse en función de los de carácter individual, y no al revés, aunque, eso sí, el grupo resultante del legítimo ejercicio del derecho de asociación por parte de los individuos, gozará en todo caso de la protección del ordenamiento287. Por ello, se entiende que el reconocimiento de las confesiones religiosas, tiene su fundamento inmediato en el derecho de libertad religiosa, y no en una valoración positiva del fenómeno religioso. Con estos argumentos no estamos, ni mucho menos, negando la posibilidad de que los grupos puedan ser titulares de derechos, pero sí pretendemos establecer que tales situaciones de titularidad colectiva son dignas de protección, en tanto en cuanto los grupos son integrados por individuos en los cuales se encuentra la raíz de todo derecho. De ahí que, en último término, pueda afirmarse que el verdadero sujeto del derecho fundamental de libertad religiosa, no es el grupo confesional sino el individuo288. Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 330. Así nos lo recuerda VICENTE CANTÍN, en su obra Naturaleza, contenido y extensión del derecho de libertad religiosa, op. cit., pp. 85-87. Desde un punto de vista puramente legal, BENEYTO señala que “es un derecho humano, no limitado, por tanto, únicamente a los ciudadanos españoles. Ello se deduce en primer lugar del propio texto legal en sus apartados primero (al referirse genéricamente a individuos y comunidades, sin especificación de ciudadanía) y segundo (al utilizar el indefinido nadie) y, en segundo término, del artículo 13-1, en donde se efectúa una remoción explícita, para el ejercicio de los derechos fundamentales del Título I, a lo “que establezcan los tratados y la ley”. El artículo 9º de la Convención de Derechos Humanos del Consejo de Europa, que garantiza las libertades de pensamiento, conciencia y de religión, no tiene por tanto en este contexto un mero significado declarativo”, BENEYTO, J. M., “Artículo 16. Libertad ideológica y religiosa”, AA.VV., Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de 1.978, op. cit., p. 362. 287 Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 97-98. 288 Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “La libertad religiosa como derecho fundamental”, Anuario de derechos humanos, op. cit., pp. 167-168. Este autor establece una distinción, ciertamente interesante, entre libertad religiosa y libertad de religión, de modo que, a su entender, son titulares de este último, aquellos sujetos que realizan una opción fideística, es decir, los individuos que poseen una moral religiosa; y, considera titulares del derecho de libertad religiosa, a todos los individuos sin excepción alguna. 285 286
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Así, como ha establecido el profesor IBÁN, “la Iglesia Católica debe tener libertad para actuar en España, pero no porque así lo diga la propia Iglesia, sino porque un elevado número de españoles forman parte de la misma”289. Del mismo modo, el autor citado justifica también este argumento, en base al artículo 9-2 CE290, a tenor del cual, se deduce que los grupos constituyen, junto con los individuos, los sujetos de la libertad y de la igualdad. Pero, teniendo en cuenta que ambos derechos son radicalmente individuales, sólo cabe hablar de derechos colectivos, en la medida en que tales grupos están integrados por individuos291. Igualmente, en torno a esta cuestión, el profesor GOTI ORDEÑANA292 establece que, el reconocimiento de personalidad jurídica que realiza la Constitución con respecto a las instituciones religiosas, considerándolas como centros de imputación de derechos y obligaciones, debe entenderse no sólo en relación a las propias confesiones, sino referido, de manera general, a toda colectividad que nazca fruto del ejercicio de la libertad ideológica. Por eso, de un lado están los derechos de la persona, y, de otro, los pertenecientes al grupo, los cuales, en sí mismos, no suponen mejoras para el individuo293. La única cuestión que no hemos señalado al respecto y que, sin embargo, puede producirse, es el posible conflicto que eventualmente llegue a generarse, entre los derechos fundamentales de uno o varios miembros del grupo y los derechos colectivos pertenecientes a éste último. En tal caso, como señala MOTILLA DE LA CALLE, el carácter radicalmente individual de los derechos fundamentales, justifica que, en principio, deban protegerse con preferencia a los derechos de índole colectiva294. Por otra parte, con respecto a la titularidad pasiva del derecho de libertad religiosa, esto es, frente a quiénes se dirige la protección constitucional de las libertades religiosas en el artículo 16 CE, resulta evidente que corresponde, por una parte, al
289 IBÁN PÉREZ, I. C., “Libertad religiosa: ¿libertad de las religiones o libertad en las religiones?”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 15 (monográfico), 1.989, p. 599. 290 En concreto, el artículo 9-2 CE, dispone: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica social y cultural”. 291 Vid. IBÁN PÉREZ, I. C., “Contenido del derecho de libertad religiosa en el Derecho español”, La Ley, op. cit., p. 1.039. 292 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 364. 293 En este mismo sentido, vid. BENEYTO, J. M., “Artículo 16. Libertad ideológica y religiosa”, AA.VV., Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de 1.978, op. cit., p. 363. 294 Vid. MOTILLA DE LA CALLE, A., “Breves notas en torno a la libertad religiosa en el Estado promocional contemporáneo”, AA.VV., Libertad y derecho fundamental de libertad religiosa, EDERSA, Madrid, 1.989, p. 199. Con todo, a pesar de lo dicho, el autor reconoce en líneas posteriores que, muchas veces, la práctica normal de un sistema instaurado sobre la democracia participativa, da lugar a situaciones en las que los poderes públicos se inhiben de la defensa del derecho individual, respaldándose en una pretendida defensa de la autonomía del colectivo.
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Estado y a los demás poderes públicos; por otra, a los otros grupos e individuos; y por último, al mismo grupo confesional. La razón de la amplitud del concepto de sujeto pasivo, viene dada por el carácter erga omnes que posee el derecho de libertad religiosa, como derecho civil reconocido por el Estado. De ahí que el aparato estatal tenga el deber de proteger a sus ciudadanos, ante la posible actuación abusiva y arbitraria desplegada por cualquier grupo religioso. Por ello, las confesiones religiosas quedan obligadas a respetar el Derecho estatal (art. 6 LOLR), pero poseen el derecho de autoorganizarse conforme a normas propias no derivadas de la legislación general estatal. Así, la Ley de 1.980, tiene una naturaleza diferente a las normas reguladoras de asociaciones o sociedades anónimas, ya que no establece, como ellas, un marco general a completar mediante estatutos, sino que sólo exige a las confesiones religiosas el requisito de su inscripción registral, para de este modo conocer cómo es su organización295. En cualquier caso, las agrupaciones religiosas gozarán de un ámbito de autonomía frente al Estado, tal y como expresa el artículo 6-1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa. Eso sí, el legislador (artículo 3 del mismo texto legal) trata de distinguir las organizaciones religiosas, de otras que puedan mostrar ciertas afinidades con ellas. Por tal razón, no se prohíben tales actividades no religiosas, pero en ningún caso obtienen el reconocimiento, por parte del Estado, de la situación de autonomía que hemos señalado respecto de los grupos de corte religioso.
6.
LÍMITES DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA
La libertad religiosa como derecho limitado que es296, se encuentra sometido a una serie de restricciones que vienen dadas por el necesario respeto a los derechos de los demás, al orden público y a las buenas costumbres. Retrocediendo al régimen anterior, vemos como, gracias a la Declaración conciliar Dignitatis Humanae, la inicial actitud franquista que consideraba a la unidad espiritual católica de España como un valor integrante del orden público, hasta el punto de considerar ilícita cualquier conducta encaminada a difundir otros credos religiosos, por resultar atentatoria contra aquél, ha ido modificándose paulatinamente hacia una postura mucho más abierta, plasmada legalmente en la Ley de Libertad Religiosa de 1.967 y en la reforma del artículo 6 del Fuero de los Españoles. De este modo, y a resultas de la modificación del último precepto citado, se introduce por primera vez en un Texto Fundamental español, el orden público como límite a la libertad religiosa. Conforme a la legislación vigente, el artículo 16 de la Constitución señala que la libertad religiosa resulta garantizada, “sin más limitación en sus manifestaciones, que Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., pp. 331-332. En opinión del Tribunal Constitucional, no existen de hecho los derechos ilimitados. Así lo expone en su sentencia 2/1.982 de 29 de enero, BJC, nº. 10, 1.982. 295 296
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la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley”297, y, de igual modo, la Ley Orgánica de Libertad Religiosa señala en su artículo 3-1: “El ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de culto tiene como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática”. No podemos tampoco olvidar que, a tenor del artículo 10-2 de la Constitución de 1.978, “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”, con lo que, necesariamente, hemos de tener en consideración la Declaración citada, y en concreto, el artículo 29-2 de la misma, que dispone: “2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática”298. En cualquier caso, y como nos recuerda la profesora COMBALÍA, en base a la sentencia del Tribunal Constitucional 20/90 de 15 de febrero, cualquier análisis en relación a los límites del derecho de libertad religiosa deberá ser realizado a través de un criterio restrictivo. Igualmente, no debemos olvidar que el tema de los límites afecta exclusivamente a las manifestaciones externas de la libertad religiosa ya que, la libertad interna es jurídicamente ilimitada299, con lo que, el concepto que analizamos, afecta fundamentalmente a las acciones ilegales y no a las creencias, y siempre que haya indicios suficientes de ilegalidad en la actuación grupal, para sostener la acusación formulada300. 297 Sobre los debates parlamentarios previos a este apartado concreto del precepto en cuestión, vid. ARECES PIÑOL, M. T., “Las fronteras entre la libertad religiosa y la libertad ideológica”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 44-46. 298 HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., p. 158. Otros preceptos internacionales que aluden a este tema son los artículos 8-2; 9-2; 10-2 y 112 del CEDH y los artículos 18-3; 19-3; 21 y 22-2 del Pacto Internacional sobre derechos civiles y políticos (vid. HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., marginales 362, 364, 366, 368, 1.429, 1.433, 1.436 y 1.438, respectivamente). 299 Vid. COMBALÍA, Z., “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, EUNSA, Pamplona, 1.994, pp. 469-470. La resolución citada es analizada en sus pasajes más significativos por ARECES PIÑOL, M. T., “Las fronteras entre la libertad religiosa y la libertad ideológica”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 49-50. 300 Vid. MOTILLA DE LA CALLE, A., “Breves reflexiones en torno a la importancia social y política del derecho de libertad religiosa”, Revista de Derecho Público, nº 114-117, 1.989, p. 119.
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A la vista de la regulación legal que hemos señalado con respecto a los límites del derecho objeto de nuestro estudio, se observa claramente como, en realidad, todos ellos se reconducen a uno solo: el orden público301. Este concepto no debe ser entendido desde un punto de vista puramente policial, es decir, como la situación opuesta a los disturbios o alborotos, ni puede concebirse como una cláusula discrecional que pueda ser utilizada de manera arbitraria, sino que ha de tomarse como un principio moral y jurídico esencial para el Estado302. Su correcta inteligencia, requiere la puesta en relación del mismo con lo establecido en el artículo 10-1 CE, tal como señala BENEYTO303, para así entender este concepto como “aquella institución dirigida a la protección de la persona y al libre desarrollo de la personalidad, y no, simplemente, a limitar el ejercicio de los derechos”304. Por ello, resulta un deber ineludible de los poderes públicos el poner fin a aquellas acciones perjudiciales 301 En contra de esta opinión, vid. MARTÍN SÁNCHEZ, I., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español”, Ius Canonicum, op. cit., p. 90, el cual, tras analizar la sentencia citada de 15 de febrero de 1.990, niega taxativamente la posibilidad de admitir el orden público como única limitación de las libertades garantizadas en el 16-1 CE. 302 Hay autores como LÓPEZ ALARCÓN, que identifican dicho concepto de orden público con la ley, es decir, abogan por la llamada legalización del elemento que analizamos. Frente a esta postura, de carácter tradicional, OLMOS ORTEGA y VENTO TORRES defienden, entre otros, que nos encontramos ante dos conceptos diferentes. De un lado, el bien protegible que encarna el propio orden público, y de otro, el instrumento protector, o sea, la ley. Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “El interés religioso y su tutela por el Estado”, AA. VV., Derecho Eclesiástico del Estado Español, EUNSA, Pamplona, 1.980, p. 517, y vid. OLMOS ORTEGA, M. E.-VENTO TORRES, M., “La libertad tras un decenio de Constitución”, Revista Española de Derecho Canónico , vol. XLVI, 1.989, p. 244. Resulta también interesante el concepto de orden público confesional que maneja SUÁREZ PERTIERRA, en relación a la indisolubilidad del matrimonio, dentro del marco preconstitucional. Vid. SUÁREZ PERTIERRA, G., “Libertad religiosa y orden público”, Revista de Derecho Público, nº 66-69, 1.977, pp. 201-216. Tal concepto, es igualmente analizado por ELGEDDAWY, A. K., en su obra Relations entre systèmes confessionnel et laïque en droit international privé, Librairie Dalloz, París, 1.971, pp. 120-172, en contraposición al orden público laico. A juicio de este autor, en líneas generales, este último término se basa en un cierto ideal de laicidad, mientras que el orden público de carácter confesional está fundamentado en uno de corte religioso. El primero implica la libertad de conciencia y la neutralidad del Estado en materia religiosa, cuestiones estas que son rechazadas por el segundo, que supone, por su parte, posturas más intransigentes en materia de religión. Del mismo modo, en relación con el concepto de orden público y su conexión con la libertad religiosa durante el régimen franquista, vid. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L., Libertad religiosa y orden público, Tecnos, Madrid, 1.970, pp. 21 y ss. 303 Vid. BENEYTO, J. M., “Artículo 16. Libertad ideológica y religiosa”, AA.VV., Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de 1.978, op. cit., p. 361. En idéntico sentido, vid. OLMOS ORTEGA, M. E.-VENTO TORRES, M., “La libertad tras un decenio de Constitución”, Revista Española de Derecho Canónico, op. cit., p. 244, y también vid. ALONSO DE ANTONIO, J. A., “El derecho a la libertad religiosa en la Constitución española de 1.978: artículo 16”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 2 (monográfico), Madrid, 1.979, p. 244. 304 MARTÍN SÁNCHEZ, I., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español”, Ius Canonicum, op. cit., p. 92. Este autor, realiza un adecuado tratamiento jurisprudencial de este tema, en las páginas 91-96 del artículo citado.
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para la sociedad en general, provenientes de los grupos religiosos que se encuadran más allá del ámbito de protección establecido para el derecho de libertad religiosa. No podemos dejar de lado, en este orden de cosas, dos conclusiones concretas que extrae el profesor CONTRERAS MAZARÍO: en primer lugar, estima que el principio de libertad religiosa depende directamente del campo del orden público, si bien dicho principio no se convierte por tal motivo en límite del derecho homónimo. En segundo término, considera que dicha restricción procede de presupuestos no sólo sociológicos, sino también ideológicos y políticos. Así, el orden público actúa como garantía y defensa de los principios fundamentales de la comunidad, amparando al individuo en sus intereses y libertades esenciales305. En general, el concepto de orden público está constituido por aquellos asuntos de trascendencia pública, que se refieren al orden jurídico y que están directamente protegidos por el Derecho. Así, sus objetos fundamentales de protección serían la persona y el libre y legítimo ejercicio de lo propiamente personal306. A decir verdad, el orden público se configura como un concepto jurídico indeterminado, comprensivo de una serie de aspectos como la justicia, la libertad, el reconocimiento de la dignidad de la persona, la garantía del recto orden social y un carácter abierto a toda la sociedad307, que está constituido por la suma de cuatro elementos: los derechos de los demás, la seguridad, la salud y la moralidad pública308. Quizá por eso lo más oportuno sea analizar cada uno de ellos: Con respecto a los derechos de los demás entendidos como elemento integrante del orden público limitativo del derecho de libertad religiosa, hay que recordar que, sin duda, dicho orden es ante todo un concepto que busca la protección jurídica de un ámbito de derechos y libertades, con lo que la relación entre aquél factor y la tutela misma de los derechos fundamentales, resulta evidente309. En todo caso, no podemos olvidar que, ante la posible colisión entre los derechos fundamentales, deberá respetarse su contenido esencial, concepto que largamente analizaremos en el último capítulo del presente trabajo, para así armonizar adecuada305 Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J. M., “La igualdad y la libertad religiosas en las relaciones de trabajo”, Documentación Jurídica, tomo XVIII, nº 70, 1.991, pp. 293-2n 306 Vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., La libertad religiosa en el Derecho español. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa, Tecnos, Madrid; 1.984, p. 117. 307 Vid. ARECES PIÑOL, M. T., “Las fronteras entre la libertad religiosa y la libertad ideológica”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 48. 308 Esta postura es rebatida por el enunciado del artículo 9-2 CEDH que, parece más bien considerar que la protección del orden público es, simplemente, un límite más, pero no la suma de los cuatro elementos citados. Vid. COMBALÍA, Z., “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 478-480. El texto completo del precepto citado puede verse en HERVADA, J.-ZUMAQUERO, J. M., Textos internacionales de derechos humanos, op. cit., p. 192. En general, sobre orden público en el ámbito europeo, vid. MARTÍNEZTORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, p. 228. 309 Así lo considera el TC, siendo claro exponente de su opinión la sentencia 19/85 de 13 de febrero, BJC, nº 47, 1.985.
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mente el ejercicio de los mismos. De ahí que cierto sector doctrinal, haya identificado el concepto de orden público con la tutela de los derechos y libertades fundamentales310. En relación a la seguridad, podemos decir que, aunque abarca acepciones muy diferentes (seguridad ciudadana, seguridad pública,...) hay que destacar dos facetas concretas en las cuales, el elemento al que aludimos actúa como límite al derecho de libertad religiosa: en primer término, cuando constituye una garantía contra los daños causados a bienes o intereses que merezcan la protección de los poderes públicos y el ordenamiento, y en segundo lugar, cuando dicha seguridad es concebida en el sentido estrictamente policial. En el primer caso, siguiendo la opinión de la profesora COMBALÍA al respecto, suele ceder la libertad religiosa en casos de colisión, salvo cuando no vulnere ningún otro bien jurídico que merezca la protección del Derecho. Sin embargo, este sistema no parece muy adecuado y por ello, la autora considera que debería primar un concepto, muy en la línea del criterio imperante en Estados Unidos, conforme al cual el juez valorase en cada caso los intereses en juego, determinando qué derecho tendría que prevalecer311. Con respecto a la segunda faceta citada, nos movemos en el ámbito de la actuación protectora de personas y bienes que ejercen las Fuerzas de Seguridad312. Así, resulta fundamental en la apreciación de este límite concreto del derecho de libertad religiosa, la determinación de que el peligro para la seguridad aparezca probado y sea grave. En caso contrario, no resulta justificable la limitación ejercida con respecto al derecho fundamental que nos ocupa313. La salud constituye el tercer elemento que hemos designado como integrador del orden público. En efecto, es frecuente la existencia de situaciones de colisión entre la libertad religiosa y el concepto mencionado314, con lo que hay que deslindar conve310 Vid. CALVO ÁLVAREZ, J., Orden público y factor religioso en la Constitución española, EUNSA, Pamplona, 1.983, pp. 250-251. También vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., “La significación de las libertades para el Derecho Administrativo”, Anuario de Derechos Humanos, 1.981, pp. 121-122. 311 Vid. COMBALÍA, Z., “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 492-494. 312 Tal debe ser la interpretación del sentido del artículo 3-1 LOLR, a juicio de COMBALÍA. Vid. COMBALÍA, Z., “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 494. A este respecto, resulta ciertamente interesante el estudio desarrollado por SOUTO en su obra Comunidad política y libertad de creencias. (Introducción a las libertades públicas en el Derecho comparado), Marcial Pons, Madrid, 1.999, pp. 281-284. 313 Así por ejemplo, se considera ilegítimo el intento de sometimiento al otorgamiento de licencia de apertura para ejercer las actividades de capilla, ya que supondría una limitación inadecuada y excesiva de un derecho fundamental. Vid. STS de 24 de junio de 1.988 (RJA, nº 4724). 314 Así, los casos de presos en huelga de hambre, los testigos de Jehová que rehúsan las transfusiones sanguíneas,...cuestiones todas ellas que son analizadas desde un punto de vista fundamentalmente jurisprudencial por NAVARRO-VALLS, R., “Las objeciones de conciencia”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 208-212.
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nientemente en qué casos actúa como límite legítimo y en qué ocasiones no merece tal consideración. En este orden de cosas, conforme al pensamiento de ZOILA COMBALIA315, no sería válida la opinión conforme a la cual, se debe primar siempre al derecho de libertad religiosa frente a la salud, por cuanto ésta última no forma parte del elenco de derechos fundamentales, dentro del texto constitucional (con la consiguiente protección reforzada que esto supone), sino que está encuadrada dentro de los principios rectores de la política social y económica, con lo que tiene como destinatario principal al Estado y no al individuo316. Esta corriente de pensamiento no puede defenderse, por cuanto la salud en sí misma posee un alcance superior al señalado317. Realmente, nos encontramos ante un derecho fundamental contenido en el artículo 15 de la Constitución, conforme al cual: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a torturas ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”. A decir verdad, una interpretación estricta del término “vida e integridad física”, abarca necesariamente la protección global a la salud, hasta el punto de que, “el principio rector del artículo 43 parte de que existe un derecho fundamental de la persona a la salud”318. Por todo ello, no puede separarse el artículo 15 de la Constitución del 43 del mismo texto. El resultado práctico de esta teoría son las reiteradas resoluciones del Tribunal Constitucional, en las cuales se manifiesta su postura favorable a la primacía absoluta de la salud y de la vida, en sus confrontaciones con la libertad religiosa319. 315 Vid. COMBALÍA, Z., “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 496-497. 316 En concreto, la salud es aludida en el artículo 43 de la Constitución, que establece: “1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio”. 317 Una opinión cualificada que defiende el rango inferior de la salud, en cuanto principio rector de política social y económica, con respecto a la libertad religiosa, en cuanto derecho fundamental, es la expuesta por GONZÁLEZ DEL VALLE en su Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 344. 318 Vid. COMBALÍA, Z., “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 496. 319 Véase, por ejemplo, el Auto de 20 de junio de 1.984 (RTC 1.984/369 AUTO), a propósito del cual, el profesor GONZÁLEZ DEL VALLE considera que es criticable por cuanto no afecta a la salud pública sino a la personal y privada, con lo que no es legítima su alegación como límite al derecho de libertad religiosa. Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 344. En igual sentido, vid, STC de 11 de abril de 1.985, RTC 1.985/53. En contra de la postura asistencial, puede verse BAJO, M., “La intervención médica contra la voluntad del paciente”, Anuario de Derecho Penal y ciencias penales, 1.979, pp. 492-493. En general, acerca de los límites
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Evidentemente, hay opiniones disidentes de este criterio320. Así, VILADRICH estima que si bien el derecho a la vida es, lógicamente, fundamental, en nada aprovecha al hombre el respeto a la misma, si no se le permite vivir como persona, conforme a su naturaleza de ser racional321. Por tal razón, es en el ámbito de la conciencia y de la racionalidad, como dice BENEYTO, donde la identidad humana puede sufrir los atentados más radicales322. En cualquier caso, será la ponderación judicial la que, en cada caso concreto, establezca la solución válida a aplicar. Así, el juez, ante una decisión de conciencia que pueda ser perjudicial para la salud, deberá garantizar la libertad en su adopción, el encaje de tal actitud en los contenidos del artículo 16-1 de la Constitución y, por supuesto, la ausencia en todo caso de perjuicio para terceros, como en el caso de incapaces o menores sujetos a patria potestad. Por tanto, su papel consistirá en determinar la existencia de riesgo para la salud pública, y el hecho de que tal situación sólo puede evitarse mediante la imposición de una medida que atenta a las convicciones personales. No es por tanto admisible, en este orden de cosas, el establecimiento de criterios de carácter general323. Por último, citábamos a la moralidad pública como el cuarto elemento constitutivo del orden público limitativo del derecho de libertad religiosa. De hecho, ya en la Constitución de 1.931, este concepto se consagró con el carácter expuesto. Igualmente, aparece como tal límite a los derechos y libertades en las declaraciones internacionales324. Con respecto a su definición, se entiende que resulta ciertamente difícil establecer un concepto más o menos válido de la misma, debido fundamentalmente a su carácter
del derecho de libertad religiosa y de su tratamiento en la jurisprudencia constitucional, vid. RODRÍGUEZ CHACON, R., El factor religioso ante el Tribunal Constitucional, Universidad Complutense, Madrid, 1.992, pp. 47-53. 320 Todas ellas son suficientemente expuestas por ZOILA COMBALÍA, en “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 498-500. Esta misma autora recoge también tales tendencias en su artículo “La salud como límite al derecho de libertad religiosa”, Humana Iura, nº 3, 1.993, pp. 56-59. 321 Vid. VILADRICH, P. J.-FERRER ORTIZ, J., “Los principios informadores del Derecho eclesiástico español”, AA.VV., Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 127. 322 Vid. BENEYTO, J. M., “Artículo 16. Libertad ideológica y religiosa”, AA.VV., Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de 1.978, op. cit., p. 334. 323 Las pautas a seguir por el juez en su actuación, son convenientemente expuestas por COMBALÍA en “La salud como límite al derecho de libertad religiosa”, Humana Iura, op. cit., pp. 65-78. En general, sobre salud pública en el ámbito europeo, vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 229. 324 Entre otros textos, destacan en este sentido la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 9-2); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 18-3, 19-3 y 21-3) y el Convenio de Roma (artículos 9-2, 10-2 y 11-2). Todos ellos pueden consultarse en CORRAL SALVADOR, C.-GONZÁLEZ RIVAS, J. J., Código internacional de Derechos Humanos, Colex, Madrid, 1.997.
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cambiante y localista, con lo cual, el margen de apreciación discrecional del Estado resulta mucho más amplio en este campo325. El elemento que analizamos debe entenderse como un mínimo ético, que se identifica con la moral imperante en una determinada sociedad, lo cual produce una evidente indeterminación de su contenido 326. Como señala el profesor MARTÍN SÁNCHEZ, la moralidad “está formada por un conjunto de valores comúnmente aceptados por la sociedad, a cuya formación concurren los de los distintos grupos ideológicos y religiosos existentes en el orden social”. Ahora bien, puntualiza el mismo autor, “es preciso tener en cuenta que el principio de laicidad prohíbe la identificación de dichos valores con los de la particularidad moralidad de uno o varios de estos grupos”327. De igual manera, dicha moral pública limitadora del derecho de libertad religiosa, posee un marcado carácter jurídico, en cuanto que es directamente tutelada por el ordenamiento, aun cuando la Constitución no la contempla como límite de los derechos y libertades fundamentales. Así, este elemento, tal como lo hemos definido, encuentra su expresión práctica en el ámbito del Derecho público328, sobre todo en el campo de los Derechos penal y administrativo. Así, en el primer ámbito, hay que reseñar los artículos 185 y 186 del Código, en los cuales se alude a los delitos de exhibicionismo y pornografía, respectivamente329. Tales preceptos, tienen su base en los artículos 431 y 432 del anterior Código penal330, los cuales aludían a conceptos como las buenas costumbres o la moral pública. Como vemos, estas referencias han desaparecido y, por tanto, el fundamento de la protec325 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 228 326 Así lo estima el Tribunal Constitucional en su sentencia 62/82 de 15 de octubre, RTC 1.982/ 82. 327 MARTÍN SÁNCHEZ, I, “El derecho fundamental de libertad religiosa”, AA.VV. (Martín Sánchez, I. coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., p. 125. 328 Las referencias concretas en los campos penal (antes de la última reforma del Código) y administrativo son acertadamente expuestas por ZOILA COMBALÍA, en “Los límites del derecho de libertad religiosa”, AA.VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 487-491. 329 En concreto, los preceptos citados disponen: Artículo 185: “El que ejecutare o hiciere ejecutar a otros actos de exhibición obscena ante menores de edad o incapaces, será castigado con la pena de multa de tres a DÍEZ meses”. Artículo 186: “El que, por cualquier medio directo, difundiere, vendiere o exhibiere material pornográfico entre menores de edad o incapaces, será castigado con la pena de multa de tres a DÍEZ meses”. 330 Los cuales disponían: Artículo 431: “El que de cualquier modo ofendiere el pudor o las buenas costumbres con hechos de grave escándalo o trascendencia, incurrrirá en las penas de arresto mayor, multa de 10.000 a 50.000 pesetas e inhabilitación especial. Si el ofendido fuere menor de 21 años se pondrá la pena de privación de libertad en su grado máximo”. Artículo 432: “El que expusiere o proclamare por medio de la imprenta u otro procedimiento de publicidad, con escándalo, doctrinas contrarias a la moral pública, incurrirá en la pena de multa de 20.000 a 200.000 pesetas”.
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ción penal es ahora la tutela del libre desarrollo de la personalidad de los menores en el campo sexual. En el terreno puramente administrativo, destacaremos dos referencias fundamentales al tema que nos ocupa: en primer lugar, la habilitación establecida en el artículo 11 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1.955, a tenor del cual, “los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados (...) en el ejercicio de la función de policía, cuando existiere perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas”, y en segundo término, la STC de 24 de julio de 1.984331, en virtud de la cual se deduce que la cláusula general de habilitación propugnada en el artículo 84-1 LRBRL332, no sirve por sí sola para legitimar cualquier medida intervencionista de los Ayuntamientos sobre los derechos de los ciudadanos, ya que se estaría, en caso contrario, vulnerando el principio de reserva de ley, y produciéndose una verdadera deslegalización de la materia reservada, al transferir al titular de la potestad reglamentaria la facultad para establecer reglas limitativas, “sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir”333. Con todo, y como señala el profesor CONTRERAS MAZARÍO, no podemos olvidar que, la libertad religiosa, como derecho fundamental que es, sólo puede ser objeto de restricciones en cuanto sea absolutamente necesario y sólo en la medida en que lo sea. Además, las limitaciones que se establezcan, deberán fijarse por Ley, evitando así situaciones de arbitrariedad o discrecionalidad. Por último, el límite no afectará en ningún caso a las proyecciones internas de las creencias sino, exclusivamente, a sus manifestaciones externas334.
RTC 1.984/86. A cuyo tenor, “1. Las Corporaciones locales podrán intervenir en la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: a) Ordenanzas y bandos. b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. c) Ordenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo”. 333 STC 24 de julio de 1.984, op. cit. 334 Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J. M., “La igualdad y la libertad religiosas en las relaciones de trabajo”, Documentación Jurídica, op. cit., p. 293. 331 332
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PARTE SEGUNDA TUTELA JURIDICA DE LA LIBERTAD RELIGIOSA EN EL DERECHO ESPAÑOL
SECCIÓN PRIMERA GARANTÍAS INSTITUCIONALES, JURISDICCIONALES Y EXTRAJUDICIALES
1.
INTRODUCCIÓN
Todas las consideraciones que hemos realizado hasta este momento sobre el derecho de libertad religiosa, carecerían de algún sentido si no tuviesen un adecuado respaldo protector, integrado por un sistema válido y efectivo de garantías. Lógicamente, la importancia de esta última consideración es tan grande que, como afirma MANTECÓN SANCHO, “un derecho se puede afirmar que no es tal, si no está convenientemente tutelado en el ordenamiento, de tal manera que cuando sufra un atentado, se pueda instar a los tribunales de justicia para que restablezcan al perjudicado en su derecho y, en su caso, castiguen al culpable”335. Sin dicho soporte, el reconocimiento de un derecho queda, lisa y llanamente, en una bella declaración carente de cualquier valor práctico, por lo que hemos de corroborar la opinión de BASTERRA MONSERRAT, cuando señala que, “las libertades valen lo que valen sus garantías”336. Ya de entrada, el encuadramiento de la libertad religiosa en el artículo 16 de la Constitución, dentro de la Sección 2ª, del Capítulo II, del Título I de la misma, otorga un régimen especial de protección a este derecho, en cuanto a la consideración del MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, EUNSA, Pamplona, 1.996, p. 167. 336 BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, Civitas, Madrid, 1.989, p. 357. 335
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mismo bajo el carácter de fundamental, al igual que las demás libertades consagradas en este específico marco legal. De hecho, la garantía institucional de tales derechos deviene en la estabilidad del sistema constitucional, con lo que se genera un condicionamiento mutuo entre aquellas prerrogativas y el mismo Estado. En consecuencia, los derechos fundamentales sólo resultan efectivos cuando existe un poder jurídico encargado del control de su respeto. Por todo ello, en una situación como la actual en la cual, la intervención del poder ejecutivo es cada vez mayor en todos los ámbitos de la vida ciudadana, resulta absolutamente necesaria la existencia de un sistema efectivo de protección, plasmado básicamente en el control ejercido por los tribunales sobre el poder ejecutivo, con respecto a aquellas actuaciones de éste que puedan vulnerar los derechos de las personas. En concreto, el derecho cuyo estudio nos ocupa, cuenta con la garantía común a todos los derechos fundamentales establecida por la Constitución, conforme a la cual se establece la reserva de ley en este ámbito concreto, además del respeto al contenido esencial de los mismos por las normas de desarrollo y la vinculación de los poderes públicos a los derechos y libertades fundamentales. Además de estas garantías de carácter institucional, destacan en el Derecho interno las vías de protección penal y administrativa, civil y laboral, sin olvidar la intervención procesal desarrollada en este campo tanto por el Tribunal Constitucional como por los Tribunales ordinarios337.
337 Al hilo de estas consideraciones, debemos reproducir el texto del artículo 53 de la Constitución ya que, antes de entrar en el minucioso análisis que vamos a realizar del mismo, en cuanto fundamento principal del sistema de garantías de derechos fundamentales establecido, resulta del todo punto necesario recordar previamente su enunciado. Así, establece: “1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a). 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30. 3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
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2.
GARANTÍAS INSTITUCIONALES
2.1
Clasificación de estas garantías
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Como hemos indicado, la libertad religiosa es uno de los derechos fundamentales que gozan de especial tutela jurídica según la Constitución española. En este sentido, como señala SÁNCHEZ AGESTA, se aprecian diferentes niveles de protección concreta de los derechos dentro del texto constitucional338: en primer lugar, se encuentran aquéllos que son objeto de tutela reforzada (Sección 1ª, Capítulo 2º, Título I) en cuanto que, además de la garantía establecida para todos los derechos del Capítulo 2º, en virtud de la cual (art. 53-1 CE) su ejercicio deberá regularse por ley, que además deberá ser orgánica339, gozan de dos vías específicas de protección judicial, previstas exclusivamente para esta sección y para el principio de igualdad proclamado en el artículo 14 del texto constitucional: un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, y el recurso de amparo interponible ante el Tribunal Constitucional. Ambas garantías serán objeto de análisis pormenorizado posteriormente. En segundo término, debemos situar aquellos derechos y deberes comprendidos en la Sección 2ª, del Capítulo 2º, del Título I, dejando a salvo las consideraciones específicas sobre el derecho a la objeción de conciencia reconocido en el artículo 30 CE. En este caso, hay que reseñar su obligada regulación por ley, ya aludida con anterioridad, siempre y cuando se respete el contenido esencial de tales derechos y, del mismo modo, no podemos olvidar el hecho de que tales normas serán objeto de control, al igual que en el caso del primer grupo que hemos establecido, por parte de la jurisdicción constitucional, a través del recurso de inconstitucionalidad340. En último término, los denominados principios rectores de la política social y económica, consagrados en el Capítulo 3º, Título I del texto constitucional, constituyen realmente un mandato dirigido tanto al legislador como al juez, reflejándose asimismo en la actuación desarrollada por la Administración.
338 Vid. SÁNCHEZ AGESTA, L., Sistema político de la Constitución española de 1.978, Editora Nacional, Madrid, 1.980, pp. 214-216. También vid. GARRIDO FALLA, F., “El artículo 53 de la Constitución”, Revista española de Derecho administrativo, nº 21, 1.979, p. 177. 339 Artículo 81-1 CE: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. 340 Artículo 161-1, a) CE: “1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada”.
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Dichos principios no podrán alegarse ante los tribunales ordinarios, si no han sido objeto de desarrollo legal previo341 y, de igual manera, las leyes que lleven a cabo tal labor, no podrán en ningún caso fundar un derecho de amparo por violación de aquellos principios342. A la vista de estas consideraciones y, sobre todo, de los distintos regímenes de tutela diseñados, no podemos pasar por alto dos cuestiones básicas: la posible aplicación directa de los derechos y libertades fundamentales, los cuales sólo podrán ser objeto de desarrollo legislativo a través de ley (principio de reserva de ley), y la necesaria garantía de su contenido esencial, que en todo caso deberá ser respetado por las disposiciones legales que lleven a cabo la citada labor de desarrollo de los mismos343.
2.2
Análisis del contenido esencial del derecho de libertad religiosa
Llegados a este punto, quizá sea conveniente detenernos en el último concepto que hemos señalado; el llamado contenido esencial, en cuanto que su determinación resulta fundamental para salvaguardar ese mínimo intangible, existente en todo derecho, que en ningún caso puede ser objeto de limitación. Este concepto resulta directamente aludido en el artículo 53-1 CE, cuando señala que “... sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial344, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a)”. A juicio de BASTERRA MONSERRAT, desde un punto de vista doctrinal, se reconoce el origen alemán de este precepto, en cuanto que proviene de los párrafos 1 y 2 del artículo 19 de la Ley Fundamental de Bonn de 1.949345, a cuyo tenor: Con todo, no existe prohibición de que sean alegados ante el Tribunal Constitucional. Vid. GARRIDO FALLA, F., “El artículo 53 de la Constitución”, Revista española de Derecho administrativo, op. cit., p. 188. 342 Tal y como se expresa en el artículo 161-1, b) CE, en relación con el 53-2 del mismo texto, por cuanto que la situación de amparo sólo es posible en el ámbito de este último precepto. 343 A la vista de esta clasificación, no podemos olvidar el aserto de LUCAS VERDÚ, a cuyo juicio, “la tabla de derechos de nuestra Constitución es la concreción de una serie de principios y bienes culturales que cuadran con la civilización euroatlántica”. LUCAS VERDÚ, P., “Nueve de Diciembre de 1.931; Seis de Diciembre de 1.978; Dos fechas clave en la lucha por los derechos y libertades fundamentales en España”, Anuario de Derechos Humanos, vol. II, 1.982, p. 272. 344 La cursiva es nuestra. 345 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 401-402. En general, los antecedentes de este precepto, tanto en el Derecho español como en el Derecho comparado, son básicamente los siguientes: los artículos 100, 105 y 131 de la Constitución de 1.931; los artículos 103-1, 113 y 134-1 de la Constitución italiana de 1.947 y, por supuesto, los artículos 10-2 y 93-1.4 a), además del citado 19 de la Constitución alemana de 1.949. Estos preceptos pueden verse en GARRIDO FALLA, F., “El artículo 53 de la Constitución”, Revista española de Derecho administrativo, op. cit., pp. 173-174. De igual manera, sobre los proyectos previos de elaboración del actual artículo 53 CE, véase el artículo citado en sus páginas 175 y 176. 341
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“1. Cuando al amparo de la presente Ley fundamental sea restringido un derecho fundamental por una ley determinada o en virtud de lo dispuesto en ellos, dicha ley deberá aplicarse con carácter general y no sólo para un caso particular y deberá especificar, además, el derecho en cuestión indicando el artículo correspondiente. 2. En ningún caso se podrá afectar el contenido esencial de un derecho fundamental”. A la luz de estos preceptos, tal y como señala la STC de 8 de abril de 1.981, podemos establecer que el concepto al que aludimos, engloba las posibilidades de actuación necesarias para que el derecho resulte reconocible como perteneciente al tipo descrito. En definitiva, se refiere a aquella parte del contenido que deviene indispensable para que el Derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses, en base a cuya tutela se otorga el derecho346. A decir verdad, esta tarea de delimitación del citado contenido esencial, resulta ciertamente difícil y en cualquier caso, nuestro análisis deberá descansar forzosamente en las aportaciones que viene haciendo el Tribunal Constitucional en este sentido. De hecho, ya en la sentencia de 13 de febrero de 1.981, se señalaba que el contenido esencial de los derechos y libertades actuaba como una restricción a la potestad legislativa del Estado347, si bien ha sido sin duda la referida resolución de 8 de abril de 1.981, la que ha efectuado la delimitación de lo que ha de entenderse por contenido esencial de un derecho. El ámbito de dicho concepto, no ha de confundirse con el campo de protección en amparo del derecho fundamental (art. 53-2 CE) que abarca el goce efectivo del derecho en el marco de su regulación legal y que, respetando tal contenido esencial, puede ser regulado legislativamente articulándose de forma más amplia o restrictiva los derechos o medios instrumentales para su protección jurídica, los cuales se integran dentro del propio contenido del derecho fundamental, el cual se configura no sólo por su contenido esencial, sino también por esos derechos o facultades que haya reconocido el legislador348. El núcleo fundamental al que nos referimos es directamente protegido, como hemos dicho, por el Tribunal Constitucional y, en general, por todos los jueces y Tribunales los cuales, no deberán aplicar leyes que den lugar a la desnaturalización de esta parte integrante básica de los derechos fundamentales, de la misma forma que no podrán alterar o ignorar dicho contenido en el desarrollo de su labor interpretativa de las normas, ya que precisamente, como nos recuerda el art. 10-1 CE, el orden político democrático y la paz social, descansan en la plena vigencia y correcta aplicación de las normas reguladoras de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. 346 Vid. STC 13/81 de 8 de abril, FJ-8º, RTC 1.981/13. Vid. ÁLVAREZ CONDE, E., El régimen político español, 3ª ed. (reimpresión), Tecnos, Madrid, 1.988, p. 235. 347 Vid. STC 5/81 de 13 de febrero, RTC 1.981/5 (BOE de 24 de febrero de 1.981). 348 Vid. STC 61/89 de 3 de abril, FJ-2º, RTC 1.989/61.
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La verdadera importancia del contenido esencial de éstos últimos, radica en el hecho de su utilización para identificar y delimitar el propio derecho a la hora de de su ejercicio, así como en su condición de núcleo indisponible que debe ser respetado forzosamente por los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones. De hecho, a través de esa parte fundamental del derecho podemos, en lo que a nuestro estudio concierne, distinguir y separar la libertad ideológica y la religiosa o identificarlas, e incluso determinar cuando se puede invocar o no el derecho de libertad religiosa como argumento básico de una resolución judicial. De ahí que nos interese tanto la delimitación del concepto que analizamos. Ahora bien, la Constitución no expresa cuál es el contenido básico de cada uno de los derechos y libertades que consagra, con lo que será el Tribunal Constitucional, como él mismo reconoce, el que establezca tal cuestión en cada caso concreto, en su calidad de intérprete supremo del texto constitucional349. El núcleo esencial a delimitar tiene en todo caso un carácter relativo; es decir, cumple una función garantizadora y transformadora al ser un concepto eminentemente histórico y, por ello, sujeto a las transformaciones sociales que se vayan produciendo. Precisamente en tal cualidad descansa la ausencia de petrificación del ordenamiento jurídico vigente350. Este es, desde luego, el sentir del Tribunal Constitucional, como se advierte en el Fundamento Jurídico 7º de la sentencia 13/1.981, de 8 de abril, en el cual se establece que corresponde al legislador ordinario regular las condiciones de ejercicio del derecho, que serán más o menos restrictivas o abiertas, según sean las directrices políticas imperantes en cada momento. El límite a su actuación provendrá de aquellos establecidos por las normas constitucionales concretas y del genéricamente dispuesto por el artículo 53 CE. En cualquier caso, lo verdaderamente difícil es el proceso de distinción del citado núcleo esencial, dentro del contenido de un derecho. Del mismo modo, aunque las limitaciones que establece la propia Constitución contribuyen a configurar los derechos fundamentales y su contenido esencial, éste último debe entenderse como límite de las limitaciones, ya que el texto fundamental “no puede caer en la contradicción de propiciar limitaciones que destruyan o desnaturalicen ningún derecho fundamental”351. En este orden de cosas, sólo cabe señalar una limitación del núcleo esencial,
Vid. STC 36/81, de 16 de noviembre, Fto. Jco. 7º, RTC 1.981/36. Vid. ÁLVAREZ CONDE, E., El régimen político español, op. cit., pp. 235-236. 351 LÓPEZ ALARCÓN, M., Contenido esencial del derecho de libertad religiosa (Comunicación presentada en el VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado), Granada, 1.997, p. 4. . Esta Comunicación ha sido publicada por MARTÍNEZ-TORRÓN, en la obra La libertad religiosa y de conciencia ante la justicia constitucional (Actas del VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado. Granada 13-16 de Mayo de 1.997), Comares, Granada, 1.998, pp. 573-586. 349 350
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cuando así expresamente lo disponga la propia Constitución y aún en tal caso, estaríamos ante un elemento configurador de aquél352. No podemos olvidar que los derechos fundamentales se configuran en función de limitaciones provenientes de su propia naturaleza, de su concurrencia con otros derechos de igual condición e incluso, determinadas de manera temporal o excepcional en base a la concurrencia de circunstancias especiales, por parte del Juez, que aplica la norma que interpreta limitativamente, o, como hemos señalado anteriormente, del legislador. En conclusión, tales limitaciones tienen como objeto equilibrar ponderadamente los derechos y los deberes establecidos dentro del orden constituido por la Constitución, pero en ningún caso afectarán al referido contenido esencial. Delimitado, aunque fuere mínimamente por su indeterminación, el concepto que nos ocupa, hemos de referirlo obligadamente al objeto de nuestro estudio; al derecho de libertad religiosa. A la hora de establecer el núcleo esencial de éste último, resulta inevitable aludir a elementos analizados en la parte primera del presente trabajo. Así, el centro fundamental al que nos referimos, afecta tanto a los individuos como a las comunidades, si bien en el caso de los sujetos colectivos, resulta evidente su carácter de instrumento destinado a satisfacer el interés religioso del individuo353. Del mismo modo, ahondando en este argumento, hay que recordar la verdadera expectativa de cooperación institucional que se establece en el art. 16 CE, tal y como recalca el Tribunal Constitucional en sentencia 20/1.990 de 15 de febrero, al señalar que “las libertades que garantiza el art. 16 -1 exceden del ámbito personal por su dimensión institucional”354. Además, no podemos obviar el elenco de contenidos aludidos en el art. 2 LOLR que constituyen, a todas luces, el núcleo esencial del derecho de libertad religiosa, al desarrollar oportunamente los mandatos constitucionales al respecto. Otra cosa es que los poderes públicos no apliquen en su variedad plural dicho contenido básico y que, como es lógico, el precepto citado no sea exhaustivo, sino meramente ejemplificativo, con respecto al contenido mismo del derecho al que alude. Por ello, será el propio Tribunal Constitucional en sus resoluciones, el que proceda a interpretar el art. 2 LOLR, ajustando sus contenidos a la realidad de cada momento. 352 Así por ejemplo, en aras de la función social que configura el derecho de propiedad, se justifica la actuación limitativa del mismo, por parte del legislador, siempre y cuando no de lugar a un vaciamiento o desfiguración de tal derecho afirmado constitucionalmente. Vid. STC 89/94 de 17 de marzo, FJ-5º, RTC 1.994/89. 353 Vid. STC 64/88, de 12 de abril, FJ-1º, RTC 1.988/64, en la cual se afirma que la plena efectividad de los derechos fundamentales, exige reconocer la titularidad individual y colectiva de los mismos, si bien se recuerda la finalidad de servicio de los grupos y organizaciones en favor del individuo. 354 Vid. STC 20/90, FJ-3c. RTC 1.990/20.
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En cualquier caso, podría establecerse como contenido esencial del derecho de libertad religiosa, al hilo de las consideraciones realizadas con anterioridad, el directamente señalado por el precepto referido de la LOLR, tan to en el plano individual como en el colectivo; es decir: - Profesar o no una creencia así como cambiar libremente la que se tiene o abandonarla; - Practicar actos cultuales, conmemorar las festividades, llevar a cabo los ritos matrimoniales y recibir sepultura digna según las creencias que se posean; - Recibir e impartir enseñanza religiosa y elegirla para los menores bajo la dependencia de cada persona; - Asociarse y reunirse y manifestarse públicamente con fines de carácter religioso; - Con respecto a las confesiones, establecer lugares de culto y designar y formar a sus ministros, así como mantener relaciones con las organizaciones propias o con otras confesiones, tanto en terreno nacional como en el extranjero. Cada una de estas facultades, posee la misma importancia, sin que destaquen unas por encima de las restantes. Es por ello que todas ellas constituyen por igual el contenido esencial del derecho de libertad religiosa, sin que pueda subestimarse o despreciarse alguna en concreto355. En este orden de cosas, resulta interesantísimo el análisis realizado por el profesor LÓPEZ ALARCÓN a cuyo tenor, el núcleo esencial del derecho de libertad religiosa tendría una doble vertiente individual y colectiva356. En el primer caso, abarca la autonomía de la persona, excluyendo la intervención de terceros, sobre todo si se trata del Estado357, siempre y cuando esa ingerencia sea negativa, ya que la actuación estatal tendente a facilitar el ejercicio eficaz del derecho de libertad religiosa por parte del individuo, integra en todo caso el contenido esencial de tal derecho. De cualquier modo, la citada autonomía se reconoce en lo que atañe al hecho religioso, entendido como el conjunto de creencias religiosas de la sociedad española. Este contenido esencial es igual para todos los sujetos, evitando así discriminaciones en la materia que nos ocupa, y está integrado en todo caso por el orden público legalmente protegido358. La vertiente colectiva del núcleo fundamental del derecho de libertad religiosa, comprende también la autonomía necesaria para el ejercicio de sus actividades -inmu355 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 412. 356 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., Contenido esencial del derecho de libertad religiosa (Comunicación presentada en el VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado), op. cit., p. 9. 357 Este es el sentir del TC, como se deduce de la sentencia 24/82, de 13 de mayo, FJ-1º, RTC 1.982/24. 358 De hecho, estamos ante una limitación constitucional que configura el contenido esencial. Vid. STC 19/85, de 13 de febrero, FJ-1º, RTC 1.985/19.
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nidad de coacción, en definitiva- si bien supeditada al cumplimiento de los requisitos legales establecidos para el reconocimiento del colectivo en cuestión como Iglesia, Confesión o Comunidad religiosa. De igual manera, tanto el hecho religioso como la igualdad que señalábamos en el ámbito individual, deben concurrir también en este contenido esencial del derecho colectivo. Eso sí, las manifestaciones ilícitas de la libertad religiosa serán impedidas por razón del orden público imperante, si bien se interpretará este límite de forma restrictiva. Por último, otro elemento a tener en cuenta dentro de la vertiente grupal de este núcleo básico, es la actividad estatal encaminada a crear las condiciones adecuadas para alcanzar el cumplimiento eficaz de sus fines, si bien los acuerdos de cooperación tendrán en todo caso carácter meramente promocional, quedando por ello fuera del contenido esencial359. En cualquier caso, el Tribunal Constitucional ajustará en cada supuesto concreto el contenido del art. 2 LOLR con lo que, gracias a su interpretación, pueden entrar en tal concepto esencial determinadas cuestiones no contempladas en este breve estudio. Lo fundamental es que tal adecuación a la realidad del momento concreto, no afecte de ninguna forma al propio núcleo básico del derecho, llegando por tal motivo a desnaturalizarlo, con lo que deberá primarse en todo caso a la libertad.
3.
GARANTÍAS JURISDICCIONALES
La protección jurisdiccional, en sentido estricto, supone la posibilidad de recurrir a la intervención de los tribunales de justicia para conseguir su actuación en defensa del derecho objeto de violación. Así, a tenor del artículo 53-2 de la Constitución, “Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30”360. De igual manera, y como no podía ser menos, el precepto constitucional citado es debidamente corroborado por el artículo 4 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, cuando afirma: 359 Sobre estas cuestiones, vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., Contenido esencial del derecho de libertad religiosa (Comunicación presentada en el VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado), op. cit., pp. 9-12. 360 Sobre el proceso de génesis de este precepto, vid. FAIRÉN GUILLÉN, V., “El procedimiento preferente y sumario y el recurso de amparo en el artículo 53-2 de la Constitución”, Revista de Administración Pública, nº 89, 1.979, pp. 208-232.
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“Los derechos reconocidos en esta Ley, ejercitados dentro de los límites que la misma señala, serán tutelados mediante amparo judicial ante los Tribunales ordinarios y amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional en los términos establecidos en su Ley Orgánica”. Al respecto, señala BASTERRA que la “terminología empleada en este artículo es un tanto vaga e imprecisa, ya que no precisa si el amparo judicial consiste en un recurso, aunque del estudio de otros textos se deduce que es así”361. Este mismo autor nos recuerda también que, “cuando la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, LOLR, dice Tribunales Ordinarios, se deben entender incluidos los Tribunales contencioso-administrativos”362. En conclusión, como puede observarse, estas garantías pueden ser de dos tipos: un procedimiento de amparo ordinario, que se sustanciará ante los tribunales ordinarios, y un recurso de amparo constitucional, tramitado ante el Tribunal del mismo nombre.
3.1
Amparo ordinario. El marco establecido por la Ley de protección jurisdiccional de los derechos de la persona de 1.978
A tenor del artículo 53-2 de la Constitución, se establece la posibilidad de alcanzar la necesaria protección de los derechos a través de un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. Este amparo ordinario puede articularse, desde el punto de vista legislativo, o bien decretando el establecimiento de los mecanismos procedimentales adecuados al efecto, o bien, simplemente, mediante la oportuna reducción de plazos sin elaborar disposiciones procesales específicas a tal fin. En respuesta a esta disyuntiva, y para desarrollar la vía concreta de amparo ejercida por los tribunales ordinarios, nace la Ley 62/1.978 de 26 de diciembre la cual se anticipa incluso, como su fecha delata, al propio mandato constitucional, si bien entra en vigor con posterioridad a la Constitución363. La norma citada tiene como objetivo proteger un elenco inicial de derechos y libertades que, a tenor de la Disposición Final de la misma, podía ser ampliado posteriormente a través de la labor gubernamental. De ahí que, en base a tal atribución, se incluyeran por esta vía nuevos derechos como los referentes al honor, intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al secreto de las comunicaciones telefónicas y telegráficas, a la libre circulación , a la libertad de cátedra y a la libertad sindical364. 361 BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 365. 362 BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 382. 363 El texto vigente de esta disposición legal puede verse en GARCÍA DE ENTERRÍA, E.ESCALANTE, J. A., Código de las leyes administrativas, 12ª ed., Civitas, Madrid, 2.001, pp. 219221. 364 Véase el Real Decreto 342/1.979 de 20 de febrero (B.O.E. de 27 de febrero de 1.979) que realiza la ampliación de derechos citada.
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Ahora bien, llegados a este punto, debemos realizar una matización fundamental acerca de los derechos incluidos en el ámbito de protección de esta Ley. Vayamos por partes; como acabamos de señalar, la disposición que estamos analizando, en su artículo 1-2, establece: “Quedan comprendidas en el ámbito de aplicación de esta Ley, sin perjuicio de lo establecido en su disposición final, las libertades de expresión, reunión y asociación, la libertad y secreto de la correspondencia, la libertad religiosa365 y la de residencia, la garantía de la inviolabilidad del domicilio, la protección jurídica frente a las detenciones ilegales y, en general, frente a las sanciones impuestas en materia de orden público” pero, como la misma indica y como también hemos recordado, el listado de derechos tutelados se amplía conforme a la Disposición Final de la Ley, a cuyo tenor, “Dentro de los dos meses desde la entrada en vigor de la Constitución, y entre tanto se regula definitivamente el proceso jurisdiccional de amparo o tutela de los derechos reconocidos en la misma, el Gobierno, por Decreto legislativo, previa audiencia del Consejo de Estado, podrá incorporar al ámbito de protección de esta Ley los nuevos derechos constitucionalmente declarados que sean susceptibles de ella”. Hasta el momento, no aportamos nuevos elementos a lo ya dicho, salvo la concreción que hemos realizado a nivel de Derecho positivo. Pero, debemos ir más allá, y esto sí que no podemos pasarlo por alto, ya que el precepto citado (apartado 2º del artículo 1º de la Ley) debe considerarse derogado por la Disposición Transitoria 2ª-2 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, que extiende el ámbito de aplicación del texto legal que estudiamos en este apartado, a todos los derechos y libertades a que se refiere el artículo 53-2 de la Constitución, puesto que establece: “En tanto no sean desarrolladas las previsiones del artículo 53.2, de la Constitución para configurar el procedimiento judicial de protección de los derechos y libertades fundamentales se entenderá que la vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo será la contencioso-administrativa ordinaria o la configurada en la Sección Segunda de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, a cuyos efectos el ámbito de la misma se entiende extendido a todos los derechos y libertades a que se refiere el expresado artículo 53.2, de la Constitución”. Recordar, eso sí, que, como posteriormente analizaremos, la Sección citada ha sido derogada por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, establecido en el Capítulo I, Título V de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa366.
365 366
La cursiva es nuestra. Así lo establece su Disposición derogatoria segunda en el apartado c) de la misma.
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A resultas de lo expuesto, queda claro que podrá solicitarse la protección necesaria para combatir eventuales violaciones del derecho de libertad religiosa, ante la jurisdicción civil, de manera general; ante la penal, si el hecho en cuestión es constitutivo de delito o falta, o ante la contencioso-administrativa, si el causante de la lesión es la Administración Pública. En este último caso, la Ley 62/1.978 señala en su, ya derogado, artículo 6: “Contra los actos de la Administración pública, sujetos a Derecho Administrativo, que afecten al ejercicio de los derechos fundamentales de la persona, mencionados en el artículo 1.2, de esta Ley, podrá interponerse recurso contencioso-administrativo de conformidad con las reglas de procedimiento establecidas en la presente sección y, a falta de previsión especial, de acuerdo con las reglas generales de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuya aplicación será supletoria”. Por tanto, sin perder de vista la citada Disposición Transitoria 2ª-2 de la Ley Orgánica 2/1.979, y sobre todo la ampliación que realiza, como hemos comentado, del campo de protección de la Ley 62/1.978, el proceso administrativo es el que se debe instar con carácter previo al recurso de amparo constitucional, siempre y cuando las violaciones de derechos fundamentales o libertades sean debidas a actos u omisiones de la Administración Pública o de sus agentes, en el ejercicio del Derecho administrativo. Por consiguiente, en el caso de transgresiones provenientes de personas físicas o jurídicas, habrá que atenerse a la legislación vigente, diferenciando las cuestiones civiles de las penales. Sin embargo, dado que, inicialmente, el proceso especial de defensa instado ante los Tribunales ordinarios en base a los principios de preferencia y sumariedad, aún no había sido articulado legalmente, debemos concluir que, en principio, sólo cabían los mecanismos señalados en la propia Disposición Transitoria 2ª-2 de la LOTC, es decir, el administrativo ordinario y el especial regulado en la Ley 62/1.978 el cual, como señala BASTERRA, será utilizado preferentemente por la mayoría de las personas que tengan que recurrir en esta vía, ya que resulta más breve y ofrece mayores garantías procesales, debido a los principios de preferencia y sumariedad que lo inspiran367. De hecho, como el mismo autor nos recuerda, la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de 21 de abril de 1.980, considera que la Ley de de 26 de diciembre de 1.978 instaura un procedimiento especial en vía contencioso-administrativa, para tramitar “las pretensiones que se deduzcan so pretexto de violación de derechos expresamente catalogados en la precitada Ley de 1.978, comprensiva de una relación cerrada, únicamente ampliada mediante el Real Decreto de 20 de febrero de 1.979”368. 367 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 378. 368 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 378-379. Eso sí, no olvidemos, como antes hemos puntualizado, la ampliación definitiva del ambito de protección de la Ley que realiza la Disposición Transitoria 2ª-2 de la LOTC.
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Este último argumento, puede aplicarse también a los recursos planteados ante las jurisdicciones civil y penal, puesto que el posterior recurso de amparo constitucional requiere que se hayan agotado cualquiera de estas tres vías para poderlo interponer369. Debemos, en todo caso, recordar que, tal como ordena el también derogado artículo 10-1 de la Ley 62/78, buscando dar adecuado cumplimiento al deseo de sumariedad expresamente señalado en el artículo 53 de la Constitución, “la tramitación de estos recursos tendrá carácter urgente a todos los efectos orgánicos y procesales”. De hecho, el artículo 5 de este texto legal establece que la tramitación en las causas penales tendrá carácter urgente y preferente, e igualmente, se acortan los plazos en ciertas actuaciones civiles (arts. 13 y 15 de la Ley, ya derogados)370. Con respecto a esa sumariedad que ha de presidir el proceso que analizamos, debemos establecer, a tenor de la doctrina más cualificada, que el concepto aludido implica en todo caso rapidez371. Ahora bien, este término en ningún caso debe entenderse como “de cognición limitada o parcial”, como lamentablemente podría interpretarse de la terminología utilizada por los autores de la Constitución372. Efectivamente, no es correcta la expresión utilizada ya que, en realidad, lo sumario sería lo opuesto a lo plenario, es decir, debería concebirse como cognición limitada en todo caso. Sin embargo, la realidad es diferente y, como hemos señalado, la acepción tomada por los legisladores es la que equipara el concepto citado con el significado de brevedad, teniendo en cuenta que se produce un conocimiento pleno de la cuestión. Por ello, hubiese sido mejor decir acelerado, más que sumario. Del mismo modo, la expresión preferencia, también utilizada por el artículo 53-2 CE para calificar el procedimiento de protección de derechos fundamentales y libertades públicas inicialmente desarrollado por la Ley 62/78, debe ser convenientemente matizada. A decir verdad, tal carácter preferente no queda suficientemente delimitado, por cuanto que no se ha establecido un sistema apto de prioridades entre las posibles vías procedimentales a utilizar en el terreno que analizamos373. 369 Resulta muy reveladora de todas estas cuestiones, la Exposición de Motivos del texto de la Ley 62/78, que finalmente no se incluyó en su versión definitiva. En cualquier caso, los principales pasajes de la misma son citados por BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 377-379. 370 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E.-ESCALANTE, J. A., Código de las leyes administrativas, op. cit., pp. 219 y 220 respectivamente, en relación a una y otra garantía. En el caso de los artículos referentes a la garantía jurisdiccional civil, debemos tener en cuenta su derogación a resultas de lo establecido en la Disposición Derogatoria única, 2-3º, de la Ley 1/2.000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. 371 Vid. FAIRÉN GUILLÉN, V., “El procedimiento preferente y sumario y el recurso de amparo en el artículo 53-2 de la Constitución”, Revista de Administración Pública, op. cit., p. 234. 372 Vid. FAIRÉN GUILLÉN, V., “El procedimiento preferente y sumario y el recurso de amparo en el artículo 53-2 de la Constitución”, Revista de Administración Pública, op. cit., p. 243. 373 Vid. FAIRÉN GUILLÉN, V., “El procedimiento preferente y sumario y el recurso de amparo en el artículo 53-2 de la Constitución”, Revista de Administración Pública, op. cit., pp. 246-249.
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Con todo, podemos interpretar tal preferencia, en el sentido de concebir la disposición de 26 de diciembre de 1.978 como una “ley de carácter eminentemente procesal y orientada a servir de cauce jurídico para plantear ante los Tribunales competentes cualquier acto que incida en el status libertatis, garantizado a todo ciudadano”374. Sin embargo, a pesar de esa celeridad y preferencia aludidas, la realidad es muy diferente debido al exceso de trabajo que acusa, sobre todo, la jurisdicción contencioso-administrativa, en virtud de la cantidad de recursos que son presentados ante ella. Por otro lado, el proceso, ya derogado, aludido en la Ley 62/78 tendrá un carácter eminentemente escrito y en su tramitación, se aplicarán las normas de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa con carácter supletorio. En defecto de éstas últimas, a tenor de lo establecido en la Disposición Adicional 6ª de la anterior LJ, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil375. En ningún caso resulta exigible haber agotado la vía administrativa previa para instar el procedimiento que analizamos aunque, si así ocurre, lógicamente no podrá considerarse como causa de inadmisión. A tenor de la regulación anterior, la legitimación activa corresponde al titular del derecho fundamental que considere ha sido violado por la Administración, tanto si es persona física como jurídica376. De igual manera estará pasivamente legitimada, a estos efectos, aquella rama de la Administración Pública que haya efectuado el acto que presuntamente hubiere dado origen a la mencionada violación del derecho en cuestión, o bien, en su caso, la persona física o jurídica que haya incurrido en igual acción vulneradora, a tenor del demandante. Si se considera necesaria, podrá solicitarse la suspensión del acto impugnado, la cual será acordada por la Sala, salvo que se justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el interés general (art. 7-4 derogado). Ahora bien, dicha suspensión se producirá en todo caso (art. 7-5 derogado) si se trata de sanciones pecuniarias por razón de orden público. Si se impugna la prohibición de una reunión, se llevará a cabo una audiencia contradictoria entre las partes tras la cual, el Tribunal dictará sentencia confirmando o revocando la medida adoptada, o bien aceptando las modificaciones propuestas (art. 7-6 derogado). En principio, será el Abogado del Estado el que represente al aparato estatal en este proceso, pero, ya conforme al artículo 35-1 de la anterior LJ, si la parte demandada 374 SALAS, J.-TORNOS MAS, J., “Comentarios a la Ley de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona”, Revista de Administración Pública, nº 93, 1.989, pp. 3233. 375 En concreto, la citada Disposición Adicional 6ª establecía: “En lo no previsto en esta Ley regirán como supletorias la de Enjuiciamiento Civil y las disposiciones orgánicas generales del Tribunal Supremo y de las Audiencias Territoriales”. Estas prescripciones se mantienen en la nueva Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, tal como se desprende de su artículo 114-1 y de su Disposición final primera. 376 Vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., p. 383.
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está integrada por entidades encuadradas en la Administración local, o bien alcanza a Corporaciones e Instituciones públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad local, éstas podrán designar Letrado que las represente. Este precepto ha sido derogado por la Ley 52/1.997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas, la cual establece en su artículo 1-1: “1. La asistencia jurídica, consistente en el asesoramiento y la representación y defensa en juicio del Estado y de sus Organismos autónomos, así como la representación y defensa de los órganos constitucionales, cuyas normas internas no establezcan un régimen especial propio, corresponderá a los Abogados del Estado integrados en el Servicio Jurídico del Estado, de cuyo Director dependen sus unidades, denominadas Abogacías del Estado...” Posteriormente, señala en el apartado 3º del mismo precepto: “...3. Los Abogados del Estado podrán representar, defender y asesorar a las Comunidades Autónomas en los términos que, en su caso, se establezcan reglamentariamente y a través de los oportunos convenios de colaboración celebrados entre el Gobierno de la Nación y los gobiernos de las Comunidades Autónomas...” Asimismo, la disposición citada establece en su Capítulo II (arts. 5-10), las normas específicas reguladoras de la representación y defensa en juicio del Estado. El texto de la actual Ley 29/1.998 se manifiesta en igual sentido, al señalar en su artículo 24 que “la representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como en las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas”. Por ello, se otorga la citada representación y defensa a los letrados integrados en los servicios jurídicos pertenecientes a los Entes señalados, permitiéndose incluso a las Comunidades Autónomas y a los diversos Entes locales, la designación de abogado colegiado que lleve a cabo tales funciones (art. 447-1 y 2 LOPJ). Igualmente, al hilo de lo previsto en el artículo 124-1 de la Constitución, el Ministerio Fiscal podrá ocupar la posición de demandante e incoar el proceso inicialmente previsto en la LPJDF, interviniendo, en cualquier caso, como defensor de la Ley y del interés público tutelado por ella377. La Sección derogada de la citada Ley 62/78 establece, incluso, la intervención conjunta de esta institución y del Abogado del Estado (arts. 7-3 y 6; y 8-4 LPJDF)378. 377 “El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social”. 378 Como hemos señalado, estos preceptos establecen, en distintos momentos procesales, la actuación conjunta del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado.
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Para finalizar, revisando mínimamente la normativa anterior, decir que el objeto de este recurso ordinario estará constituido, conforme a la Ley 62/78, por los siguientes actos susceptibles de impugnación: a) Delitos o faltas contra los derechos fundamentales de la persona, los cuales serán enjuiciados por los Tribunales de la jurisdicción ordinaria (art. 2 LPJDF). b) Los actos de la Administración Pública, sujetos a Derecho administrativo, que afecten al ejercicio de los derechos fundamentales de la persona (art. 6 LPJDF), aludiéndose con este último concepto, a todos los integrados en el 53-2 de la Constitución, como ya hemos visto. En cualquier caso, no se exigirá como requisito del proceso en cuestión, un acto formal jurídico-administrativo previo. Igualmente, se consideran incluidas en este apartado, las disposiciones administrativas de categoría inferior a la Ley. c) Reclamaciones por violación o desconocimiento de los derechos fundamentales de la persona, o para impugnar pretensiones de los mismos no comprendidas en los supuestos a) y b). En este caso, se interpondrán ante los Juzgados de Primera Instancia, quedando así esta jurisdicción como supletoria de la penal y de la contenciosa. El recurso se interpondrá en los DÍEZ días siguientes a la notificación expresa o, en su caso, transcurridos veinte días desde la desestimación por silencio administrativo de la petición, el cual a su vez tendrá lugar por el transcurso del plazo de veinte días. Si el plazo se cumple sin que se produzca la citada interposición del recurso, se entiende que, el particular podrá utilizar la vía normal de impugnación de los actos administrativos, que en todo caso coexiste con el sumario. De este modo, a través de esta dualidad, se garantiza la posible actuación del administrado, sin que se llegue a generar indefensión en tal sentido. La sentencia será dictada en el plazo de tres días, y contra ella podrá interponerse recurso de apelación, en un solo efecto, ante el Tribunal Supremo (art. 9 LPJDF). Las costas, por su parte, se impondrán preceptivamente al recurrente o a la Administración, según corresponda379. 379 Además de la garantía contencioso-administrativa -la fundamental-, dentro de la Ley 62/78 se estructuran dos garantías más, como ya hemos mencionado: la penal y la civil. Con relación a la garantía jurisdiccional penal, se realiza una remisión en bloque a la Ley de Enjuiciamiento Criminal y, en concreto, al Capítulo III del Título III del Libro IV de la misma, aunque con ciertas modificaciones como nos recuerda GARRIDO FALLA en su artículo “El artículo 53 de la Constitución”, Revista española de Derecho administrativo, op. cit., pp. 181-182. En cualquier caso, ante la vía penal ordinaria deberán interponerse aquellas demandas, basadas en lesiones causadas por particulares o poderes privados al ejercicio de los derechos fundamentales contenidos en el artículo 1-2 de la Ley 62/78 (como ya hemos expuesto, ampliado por Decreto Legislativo de 20 de febrero de 1.979) que se encuentren tipificadas como delito o falta en el Código penal. Por tanto, como señalan SALAS y TORNOS MAS, se exige un doble requisito: “que el objeto atacado sea un derecho fundamental protegido y que el ataque esté tipificado por la legislación penal como delito o falta” (SALAS, J.-TORNOS MAS, J., “Comentarios a la Ley de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona”, Revista de Administración Pública, op. cit., p. 42. Asimismo, los preceptos referentes a esta garantía son desarrollados en las páginas 41-49 de este mismo artículo).
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3.2
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El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en la Ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa
Como hemos establecido, tras la entrada en vigor de la Ley 62/78, ante la lesión de un derecho fundamental, el afectado puede acudir al proceso administrativo ordinario; al especial, establecido en la disposición citada; o incluso, tiene la posibilidad de utilizar simultáneamente uno y otro proceso. Sin embargo, con el paso del tiempo, han ido surgiendo las críticas a la Ley en cuestión, en base a los siguientes argumentos: 1) Se ha utilizado en exceso el proceso que establece, dando así lugar a una duplicación de los recursos presentados ante los Tribunales contencioso-administrativos: de un lado, el especial, encaminado a la suspensión del acto administrativo objeto del recurso y, de otro, el ordinario, para el caso de que el anterior no sea admitido. 2) Aunque inicialmente la “celeridad” proclamada por la Ley 62/78 era efectivamente alcanzada en la tramitación de los procesos, finalmente, la ingente cantidad de recursos planteados a raíz de estas cuestiones, ha dado lugar a importantes retrasos en el procedimiento establecido, a pesar de ser más rápido, con todo, que el proceso administrativo ordinario. 3) La suspensión de la ejecución del acto impugnado ha ido haciéndose cada vez más difícil de alcanzar, privilegiándose la posición de la Administración en este sentido380. En cuanto a la garantía jurisdiccional civil, derogada, como hemos reseñado anteriormente, en su totalidad por Ley 1/2.000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, no se establece si se trata de una protección contra actuaciones del Estado o de los particulares, si bien se deduce de la pretérita regulación legal que cabrá acudir a la jurisdicción citada cuando la lesión provenga de un particular y su acción no constituya delito o falta. Por tal motivo, tiene un carácter puramente residual. En este ámbito, están legitimados como demandantes el Ministerio Fiscal y las personas jurídicas titulares del derecho subjetivo controvertido (art. 12 LPJDF, derogado). En opinión de GARRIDO FALLA, la protección establecida en este campo, queda reducida a la posibilidad de interponer acciones de responsabilidad civil frente a aquellos particulares que hayan ocasionado daños a terceros en sus derechos al honor, intimidad o a la propia imagen. La única duda que se plantea es simplemente que, ya que estos derechos gozan igualmente de protección penal, se supone que el lesionado ha renunciado a dicha acción, optando exclusivamente por la civil. Vid. GARRIDO FALLA en su artículo “El artículo 53 de la Constitución”, Revista española de Derecho administrativo, op. cit., pp. 183. En cualquier caso, resulta sumamente interesante el comentario que del articulado de la Ley 62/ 78, realizan tanto FRIGINAL FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, L., en su libro La protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento español, Montecorvo, Madrid, 1.981, pp. 223-298, como SALAS, J. y TORNOS MAS, J., en su artículo “Comentarios a la Ley de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona”, Revista de Administración Pública, op. cit., pp. 3865. Estos últimos autores exponen también una amplia bibliografía sobre el tema. 380 Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa (Ley 29/1.998, de 13 de julio), vol. II, 3ª ed., Civitas, Madrid, 1.998, pp. 1.8941.895.
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Como ya se indicaba en el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial, es referencia al Anteproyecto de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, la regulación referente a la protección de los derechos fundamentales de la persona, deberá estar guiada por las siguientes consideraciones: “a) La configuración del Poder Judicial como garante primario de los derechos fundamentales y libertades públicas, con la finalidad de que tenga la oportunidad de corregir la infracción del derecho fundamental observada, haciendo así realmente efectivo el principio de subsidiariedad que caracteriza el amparo constitucional. b) La creación de un auténtico procedimiento preferente y sumario en el sentido señalado por la Sentencia del Tribunal Consitucional 81/1.992, de 28 de mayo. La preferencia indica prioridad absoluta por parte de las normas que regulan la competencia funcional o despacho de los asuntosy la sumariedad, equivale a rapidez. En definitiva, por proceso sumario tan sólo cabe entender la exigencia constitucional de que los procesos de protección jurisdiccional sean sustancialmente rápidos y por tanto más ágiles que los ordinarios. c) El establecimiento de un adecuado sistema de medidas cautelares, como manifestación más genuina de esa preferencia y sumariedad. Medidas cautelares que deben establecerse atendiendo a un criterio de flexibilidad, en el sentido de que puedan solicitarse en cualquier momento del procedimiento, y la necesidad de que no prejuzguen el fondo del asunto ni creen situaciones jurídicas irreversibles, adecuando aquí a la especialidad de este tipo de procedimientos las consideraciones expuestas en otro punto del presente informe respecto de las medidas cautelares aplicables a la generalidad de los procesos contencioso-administrativos. d) La configuración de una auténtica vía judicial previa, a la que se refiere el artículo 44.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, hoy día no suficientemente definida, con expresa determinación, concreta e inequívoca, de cuándo se han agotado los recursos establecidos por la ley y de cuáles son los órganos judiciales competentes. e) La necesidad de una adecuada articulación procesal entre el proceso sumario y preferente de protección de los derechos fundamentales ante la jurisdicción ordinaria y el recurso contencioso-administrativo ordinario que pueda interponerse para la impugnación del mismo acto administrativo por motivos de legalidad ordinaria, evitando la duplicidad de procedimientos”381. Por tales motivos, surge el proceso especial de protección de los derechos fundamentales de la persona integrado en la nueva Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante el cual el legislador trata de paliar los problemas generados con anterioridad, estableciendo un régimen adecuado al respecto. La nueva normativa de este procedimiento comienza con el artículo 114 LJ, según el cual, 381 CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, Informe al Anteproyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, Madrid, 1.997, pp. 71-72.
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“1. El procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el artículo 53.2 de la Constitución española, se regirá, en el orden contenciosoadministrativo, por lo dispuesto en este capítulo y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la presente Ley...” Así pues, la nueva disposición regula el procedimiento para la protección de los derechos aludidos, en el Capítulo I del Título V, dentro de la regulación alusiva a los llamados “procesos especiales”. De hecho, la transitoriedad del procedimiento regulado en la Ley 62/78, desaparece en el texto legal actual. Tal como establece la Exposición de motivos de la Ley 29/1.998, se mantiene el carácter preferente y urgente del proceso especial en materia de derechos fundamentales, si bien, la urgencia citada debe interpretarse como una mera brevedad en los plazos aplicables. A decir verdad, y como vamos a ver, la impresión general es que no se producen modificaciones de importancia en lo que hasta ahora conocíamos dentro de este campo. El proceso especial que estamos analizando coexiste con el administrativo ordinario, aplicándose con carácter alternativo o simultáneo, pero no sucesivo. Por tal motivo, resulta perfectamente admisible que el afectado pueda incoar un proceso especial y acudir, caso de que no fuera procesalmente adecuado, al administrativo ordinario, sin que haya lugar a la aplicación de la excepción de litispendencia382. La nueva Ley se decanta por esta solución y así, señala en su artículo 117-2 un trámite especial para considerar si estima la inadmisión por inadecuación del procedimiento, hecho que, caso de tener lugar, permitiría al demandante la interposición del recurso contencioso-administrativo ordinario. Así, a tenor del precepto en cuestión, “...2. En el supuesto de posibles motivos de inadmisión del procedimiento se convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia, que habrá de tener lugar antes de transcurrir cinco días, en la que se les oirá sobre la procedencia de dar al recurso la tramitación prevista en este capítulo”. Será igualmente recurrible el auto por el cual se acuerde la inadmisión aludida. En todo caso, hay tres elementos objetivos que conforman el enjuiciamiento a llevar a cabo según el artículo 114 LJ, que sustituye en este sentido al antiguo artículo 6 de la Ley 62/78: los derechos y libertades fundamentales protegidos, los actos y omisiones administrativas que pueden ser enjuiciados; y las modalidades de pretensiones jurisdiccionales planteables. Hay que tener en cuenta que, el procedimiento en cuestión, protege a los derechos siempre “frente a lesiones actuales y no futuras o meramente hipotéticas”383. De hecho, en palabras del mismo Tribunal Constitucional, “sólo cuando se haya produ-
382 La jurisprudencia se ha decantado claramente en favor de esta solución, como puede verse en GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1.998, de 13 de julio), op. cit., pp. 1.892-1.893. 383 Vid. STC 7-11-1.994, RTC 1.994/167.
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cido una efectiva afectación o violación, y no cuando ésta sea temida, con más o menos fundamento, se podrá acudir a este proceso especial”384. Igualmente, a tenor del artículo 114-2 de la nueva Ley, “podrán hacerse valer en este proceso las pretensiones a que se refieren los artículos 31 y 32 de la presente Ley, siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos y libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado”. La interposición de éste último (art. 115-1 LJ) se llevará a cabo, como regla general, en un plazo de DÍEZ días, desde el día siguiente al de la notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. Como puede apreciarse, el plazo en cuestión es más reducido que el general establecido en la LJ, lo cual se justifica en razón del carácter sumario del proceso referido, siguiendo así la línea prefijada en la anterior LPDF (art. 8-1 L. 62/78)385. Se indicarán, en todo caso, en el escrito de interposición, el derecho o derechos cuya tutela se pretende, así como los argumentos básicos que fundamenten el recurso presentado (art. 115-2 LJ). La tramitación del recurso está regulada en el citado artículo 115 y ss. LJ, debiéndose hacer constar en todo caso, en el requerimiento para que se remita el expediente, su carácter de urgencia. Un elemento a destacar es el hecho de que, frente a la normativa anterior que no preveía trámite alguno para que el Tribunal decidiese sobre la procedencia de seguir el proceso especial, ni en general de admisión, como existen en el proceso ordinario, el procedimiento especial que analizamos, ante el exceso de recursos contencioso-administrativos interpuestos al amparo de la LPDF, responde a la conveniencia de que el Tribunal decida sobre la admisión inicial de la adecuación del procedimiento incoado, dando posibilidad al demandante, como anteriormente hemos señalado, de seguir la vía procesal adecuada (art. 117-2 y 3). Finalmente, tal como señala el artículo 121 LJ, “el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de cinco días”. Del mismo modo, señala este precepto: “2. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo. 3. Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo procederá siempre la apelación en un solo efecto”. Como antes se ha dicho, la iniciación de este proceso especial no afecta a la admisibilidad del proceso administrativo ordinario que tenga como objeto una pretenVid. STC 22-1-1.996, RTC 1.996/2. Sobre el plazo para iniciar el proceso y su cómputo, vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1.998, de 13 de julio), op. cit., pp. 1.908-1.914. 384 385
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sión en relación con el acto, actuación o disposición fundada en la infracción del ordenamiento jurídico en que se hubiese podido incurrir, pero sí hay que tener en cuenta que la sentencia dictada en el proceso especial que estudiamos, puede incidir directamente en el procedimiento ordinario incoado con respecto al mismo acto, actuación o disposición en cuestión. Así, si la sentencia es estimatoria y anula el acto o disposición, o condena a cesar en la actuación que constituye la vía de hecho, o bien a realizar la actividad omitida, quedará sin objeto el proceso ordinario incoado sobre la misma cuestión, terminando de esta manera tal procedimiento por la causa citada. Si, por el contrario, la resolución adoptada desestima la pretensión planteada por entender que no se produce, con respecto al derecho fundamental en cuestión, la lesión alegada, la sentencia dictada no afectará al proceso administrativo ordinario que podrá continuar hasta decidir la cuestión de legalidad ordinaria si bien, por lo general, adoptará el mismo sentido que el fallo anterior, al no existir motivos nítidamente diferenciados al respecto. Normalmente, la sentencia estimatoria dará lugar a la cesación de la perturbación del derecho fundamental, decretándose también la toma de las medidas necesarias para su ejercicio, así como la reposición de la situación a su estado previo a la lesión estableciéndose, si fuese precisa, la correspondiente indemnización de daños y perjuicios. Agotados los recursos admisibles en vía contencioso-administrativa, podrá acudirse directamente al planteamiento del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
3.3
Jurisdicción constitucional
La tutela ordinaria de los derechos y libertades fundamentales a través del procedimiento preferente y sumario que hemos analizado, constituye el paso previo, como así se desprende del art. 53-2 CE, para el planteamiento del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional386. 386 Incluso en el caso del derecho a la objeción de conciencia, se mantiene este carácter subsidiario del recurso de amparo. De hecho, tras la modificación del art. 45 LOTC establecida en la Ley 48/ 1.984, de 26 de diciembre, reguladora del derecho que nos ocupa, se considera preciso acudir a la vía judicial previa (procedimiento preferente y sumario de la Ley 62/78), a pesar de que la objeción de conciencia no es uno de los derechos a que se refiere el art. 53-2 de la Constitución. Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, vol. II, Tecnos, Madrid, 1.993, p. 109. Este carácter extraordinario y subsidiario del recurso de amparo es igualmente señalado, entre otros, por FRIGINAL FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, L., en su libro La protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento español, Montecorvo, Madrid, 1.981, pp. 189-191, por ÁLVAREZ CONDE, E., El régimen político español, op. cit., p. 542, y por GONZÁLEZ CASANOVA, J. A., en Teoría del Estado y Derecho Constitucional, 3ª ed. revisada, Vicens Vives, Barcelona, 1.986, p. 508.
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Esta posibilidad está igualmente consagrada en el artículo 4 LOLR, en claro desarrollo del mandato constitucional dentro del ámbito de la libertad religiosa. El objeto del recurso de amparo es, a tenor de estos preceptos, la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en la Sección 1º del Capítulo II, Título I, de la Constitución, así como el principio de igualdad reconocido en el art. 14 CE y el derecho a la objeción de conciencia consagrado en el art. 30 del mismo texto387. En estos mismos términos se pronuncia el art. 41-1 LOTC388. Quedan, pues, excluidos de esta vía de protección, todos los derechos y deberes consagrados en la Sección 2ª del Capítulo II del Título I (arts. 30 al 38, con la excepción del primero, reseñada anteriormente) y los principios rectores de la política económica y social (arts. 39 al 52) integrados en el Capítulo III del citado Título. En estos casos, sólo cabe la posibilidad de entablar ante los Tribunales el procedimiento contencioso-administrativo previsto, con carácter general, en la LJ. No se prevé, por tanto, la situación de garantías reforzadas propias de los grupos anteriores. La protección establecida afecta a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades mencionados como objeto de este recurso, causadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las Comunidades autónomas y demás entes públicos territoriales, corporativos o institucionales, así como de sus funcionarios o agentes (art. 41-2 LOTC). En tal sentido, el procedimiento a seguir presenta variaciones de unos supuestos a otros389.
387 Este recurso configura un proceso en el cual el Tribunal Constitucional examina y actúa la pretensión que una parte deduce frente a la otra, aunque, como hemos señalado, siempre con carácter subsidiario en cuanto que debe agotarse previamente la posibilidad de tutela ante los Tribunales ordinarios. Sobre este punto, así como sobre los antecedentes y fundamento del recurso, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 368-373. También puede verse FRIGINAL FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, L., La protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento español, op. cit., pp. 176-179. 388 En concreto este último precepto establece: “1. Los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución serán susceptibles de amparo constitucional, en los casos y formas que esta ley establece, sin perjuicio de su tutela general encomendada a los Tribunales de Justicia. Igual protección será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30 de la Constitución...” 389 Véanse los artículos 42 al 47 de la LOTC. Partiendo de estos preceptos, véanse también los distintos tipos de amparo descritos por BASTERRA, en su obra El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 375-376. En cualquier caso, destacar la alusión de estos preceptos a la legitimación activa, la cual corresponde a toda persona que invoque un interés legítimo, al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal. Del mismo modo, la legitimación pasiva corresponderá a la Administración Pública (art. 29 LJCA), así como a las Cámaras legislativas o Asambleas legislativas de las Comunidades autónomas, a los órganos jurisdiccionales cuyos autos o sentencias hayan estimado correcta la lesión pretendida, y a las Administraciones autónomas, las entidades provinciales y locales, así como las corporaciones e instituciones sometidas al Estado. De igual manera, son parte pasivamente legitimada, aquellas personas que puedan verse favorecidas por la decisión, acto o hecho en virtud de los cuales se formule el recurso, o que ostenten un interés legítimo en el mismo.
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La tramitación del recurso se realizará conforme a lo establecido en los arts. 48 al 52 LOTC390, tras cuyo término la Sala pronunciará sentencia otorgando o denegando, en su caso, el amparo solicitado391. En cualquier caso, el proceso de amparo ante el Tribunal Constitucional es, ante todo, un remedio de carácter extraordinario posterior al agotamiento de la vía jurisdiccional previa planteada ante los Tribunales ordinarios, como ya hemos señalado con anterioridad al comienzo del presente apartado de nuestro trabajo. De hecho, este es el tenor de los arts. 43-1 y 44-1 a) LOTC los cuales, puestos en relación con la D.T. 2ª-2 de la misma Ley, nos llevan a entender la vía establecida en la vigente Ley 29/1.998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que deroga a su vez la ordinaria regulada en la Sección segunda de la Ley 62/78, como tal vía judicial anterior al recurso que analizamos392. De igual manera, la tutela que analizamos deberá limitarse a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso (art. 41-3 LOTC) e igualmente, si la demanda alude a derechos o libertades no susceptibles de amparo constitucional, el Tribunal Constitucional podrá acordar la inadmisibilidad del recurso (art. 50-2 a) LOTC)393. Finalmente, reseñar que, a la vista de estas disposiciones, sólo nos queda esperar para determinar si, efectivamente, van a resultar funcionales en la práctica, evitando en todo caso las posibles, e indeseables, dilaciones indebidas que pudieran generarse como consecuencia de la acumulación de recursos planteados a su amparo. 390 También han de tenerse presentes las disposiciones comunes sobre procedimiento, establecidas en los arts. 80 al 95 LOTC. 391 Véanse los arts. 53 al 58 LOTC. Sobre el valor y efectos de los distintos tipos de sentencias emitidas a propósito de estas cuestiones, vid. BASTERRA MONTSERRAT, D., El derecho a la libertad religiosa y su tutela jurídica, op. cit., pp. 398-400. 392 El art. 43-1 LOTC señala: “1. Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las Comunidades autónomas o de sus autoridades o funcionarios o agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial procedente, de acuerdo con el artículo 53.2 de la Constitución...” Por su parte, el 44-1 a) del mismo texto, establece: “1. Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial podrán dar lugar a este recurso siempre que se cumplan los requisitos siguientes: a) Que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial...” 393 Aunque de indudable menor importancia en relación con el tema que nos ocupa, no podemos olvidar otras garantías constitucionales como son el posible planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad y la interposición de un incidente o cuestión de inconstitucionalidad. Sobre estas cuestiones, existe abundante bibliografía y así pueden verse, entre otros, FRIGINAL FERNÁNDEZ-VILLAVERDE, L., La protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento español, op. cit., pp. 153-169, ÁLVAREZ CONDE, E., El régimen político español, op. cit., pp. 528-540. Del mismo modo, no podemos olvidar la especial protección establecida por el art. 168 CE, con respecto a los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Sección 1ª, Capítulo II, Título
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La protección internacional: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Aun cuando existen más formas de protección internacional de los derechos humanos y libertades fundamentales, los instrumentos regionales, en principio, según señala el profesor MARTÍNEZ-TORRÓN, parecen ser los más eficaces para proteger aquéllos ya que, por una parte, al circunscribirse a un territorio más reducido, llevan a cabo una mejor adaptación a las circunstancias y, por otro lado, porque disponen de mecanismos de aplicación y control más directamente coercitivos394. Por tal motivo, vamos a ceñirnos al ámbito europeo puesto que, tanto por su evidente cercanía como, sobre todo, por la influencia que pueden tener las resoluciones adoptadas en su seno, con respecto a las decisiones de los tribunales españoles, resulta indispensable su estudio, aunque fuere somero, con preferencia a cualquier otro ámbito internacional de tutela. Así, siguiendo el criterio de la profesora COMBALÍA SOLÍS, dejamos al margen tanto aquellos Convenios que sólo afectan a la libertad religiosa de manera tangencial, como los vigentes en ámbitos ciertamente diferentes al nuestro. Por ello, pasaremos por alto tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 22 de noviembre de 1.969, que alude a los países de América Latina, como la denominada Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, firmada en Nairobi en 1.981395. Dentro del marco que hemos delimitado, analizaremos el procedimiento de tutela establecido y las principales resoluciones emitidas en materia de libertad religiosa por el denominado Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en cuanto órgano fundamental en el desempeño de la función de protección de los mismos. Tales decisiones ad-
I del texto constitucional. Así, el citado precepto señala un procedimiento cualificado a seguir en caso de reforma de la Sección aludida, de la siguiente manera: “1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. 2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. 3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación”. 394 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, p. 165. 395 Vid. COMBALÍA SOLÍS, Z., “Fuentes del Derecho eclesiástico español (II). Fuentes de carácter pacticio”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, p. 105. En este ámbito internacional, aun cuando no entremos en su análisis por acotar el mismo a nuestro entorno, no podemos olvidar la labor de las Naciones Unidas en favor de la libertad religiosa. A este respecto, puede verse CONTRERAS MAZARÍO, J. M. “La libertad religiosa y la no discriminación por motivos religiosos en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, vol V, 1.989, pp. 19-31.
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quieren especial relevancia en cuanto a su repercusión e influencia en las instancias judiciales españolas, ya que fijan los criterios básicos que orientan la labor de éstas en pro de la tutela de los citados derechos humanos. Es cierto que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas también se ha pronunciado en materia de conflictos de religión, pero siempre lo ha hecho de forma esporádica y tangencial, con lo que no ha llegado a establecer un concepto jurisprudencial al respecto, y por tal motivo no nos detendremos en el estudio de sus resoluciones396. Tal como establecía el Convenio Europeo para la defensa de los derechos y libertades fundamentales, ratificado por España el 26 de septiembre de 1.979 (BOE de 10 de octubre), con anterioridad a su modificación llevada a cabo por el Protocolo 11 relativo a la reestructuración del mecanismo de control establecido, de 11 de mayo de 1.994397, era admisible el recurso ante los organismos establecidos inicialmente por este Convenio, es decir, la Comisión y el Tribunal, para recabar la tutela de los citados derechos y libertades398. Dicha protección estaba garantizada por el documento en cuestión, mediante tres diferentes técnicas de control: en primer lugar, los informes estatales; en segundo lugar, las demandas interestatales; y, por último, las demandas individuales. Escuetamente, el procedimiento que establecía para recurrir ante los organismos citados, sería el siguiente: para empezar, deberán haberse agotado todas las instancias judiciales en el propio país, tal y como establece el artículo 26 del Convenio, cuando señala: “La Comisión no podrá conocer de un asunto sino después de que se hayan agotado todos los recursos internos, de conformidad con los principios de Derecho internacional generalmente reconocidos, y dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha de la resolución interna definitiva”. Posteriormente, a tenor del artículo 28 del mismo texto, “1. En el caso en que la Comisión admita la demanda: a) Procederá, con el fin de determinar los hechos, a un examen contradictorio de la demanda con los representantes de las partes y, si procede, a una investigación, para cuya eficaz realización los Estados interesados proporcionarán todas las facilidades necesarias después de un cambio de impresiones con la Comisión. b) Al propio tiempo, se pondrá a disposición de los interesados, a fin de llegar a un arreglo amistoso del asunto que se inspire en el respeto a los derechos humanos, tal como los reconoce el presente Convenio. 396 En relación a sus decisiones más relevantes, vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 193194. 397 Ratificado el 26 de noviembre de 1.996 y publicado en el BOE nº 152, de 26 de junio de 1.998. 398 Sobre la tutela establecida en materia de libertad religiosa en los trabajos preparatorios del Convenio Europeo, vid. MARGIOTTA BROGLIO, F., La protezione internazionale della libertà religiosa, Giuffré, Milano, 1.967, pp. 11-26.
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2. Si la Comisión llega a obtener un arreglo amistoso, redactará un informe que se remitirá a los Estados interesados, al Comité de Ministros y al Secretario General del Consejo de Europa, para su publicación. Este informe se limitará a una breve exposición de los hechos y de la solución adoptada”. Y sólo en el caso de que no se llegue al acuerdo citado, el asunto será directamente examinado por el Tribunal, cuya decisión, como así nos recuerda el antiguo artículo 53 del Convenio, tiene en todo caso carácter plenamente vinculante para el Estado correspondiente (“las Altas Partes Contratantes se comprometen a conformarse a las decisiones del Tribunal en los litigios es que sean parte”). Por último, señalar que la competencia de la Comisión Europea de Derechos Humanos y la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, fueron inicialmente reconocidas por España, respectivamente, el 18 de octubre de 1.985 (BOE de 6 de diciembre) y el 10 de octubre de 1.990 (BOE de 15 de octubre)399. Sin embargo, como ya hemos indicado, este fundamental Convenio ha sido modificado a través del Protocolo 11, hecho en Estrasburgo el 11 de mayo de 1.994, relativo a la citada reestructuración del mecanismo de control vigente. Este documento, tras la oportuna ratificación, entra en vigor de forma general y para España el 1 de noviembre de 1.998. Como establece el Protocolo señalado en sus inicios, la razón de esta modificación es la de mantener y reforzar la eficacia de la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales prevista inicialmente por el Convenio, debido sobre todo al aumento de las demandas de tutela y del número creciente de miembros del Consejo de Europa. Por todo ello, se ha procedido a modificar el texto de los Títulos II a IV del Convenio europeo (artículos 19 a 56) así como del Protocolo número 2, por el cual se confiere al Tribunal Europeo de Derechos Humanos la competencia para emitir opiniones consultivas, llevando a cabo su sustitución por un nuevo Título II que integra los artículos 19 a 51. Así, el núcleo fundamental de la modificación operada implica la supresión de la Comisión y del Tribunal actuales, pasando a ocupar su lugar un nuevo Tribunal permanente, cuya competencia se extenderá (artículo 32) a todos los asuntos relativos a la interpretación y aplicación del Convenio y de sus Protocolos. Al igual que disponía la regulación anterior, como también anteriormente hemos establecido, se expresa claramente (artículo 35) que no cabrá recurso ante el Tribunal recientemente creado, si no se han agotado, con carácter previo, todas las vías de recursos internas. El plazo de presentación de la demanda será de seis meses a partir de la fecha de la resolución interna definitiva. En lo tocante al tema que nos ocupa, el derecho de libertad religiosa es aludido en el artículo 9 del Convenio, donde se garantiza el mismo junto a la libertad de pensa399 Vid. MANTECÓN SANCHO, J., El derecho fundamental de libertad religiosa, EUNSA, Pamplona, 1.996, p. 168.
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miento y de conciencia, expresándose algunos de sus principales contenidos. Como vamos a ver, en la doctrina del Tribunal se aprecia una clara tendencia a amparar bajo el citado artículo aquellas actividades que pueden conceptuarse como desarrollo del hecho religioso colectivo e institucionalizado400. No podemos obviar a este respecto, el hecho de que la garantía de la libertad religiosa no es en ningún caso entendida en términos absolutos por la jurisprudencia europea, ya que es limitable en aplicación del 9-2 CEDH, por la legislación interna de cada Estado y, además, porque no se protege el ejercicio de la libertad religiosa individual en el seno de un ente religioso organizado, si se actúa en contra de las autoridades de la comunidad religiosa de que se trate. Con todo, los límites señalados en este precepto, deberán interpretarse de forma restrictiva, para evitar el ejercicio de coerciones discrecionalmente fijadas por el Estado401. Todo esto implica una clara valoración positiva del hecho religioso institucionalizado, ya existe una clara tendencia a no admitir aquellas demandas individuales que sean objeto de valoración negativa por parte de las autoridades religiosas de la Confesión a la que pertenezca el demandante. Asimismo, la Comisión estima que, en caso de conflicto, prevalecerá la autonomía de las confesiones religiosas por encima de la libertad religiosa individual de sus integrantes402. También hemos de tomar en consideración, en lo que a nuestro objeto de estudio se refiere, el artículo 14 del mismo texto, que proclama la no discriminación religiosa y, asimismo, el artículo 2 del Protocolo I que relaciona el derecho de libertad religiosa con la enseñanza403. 400 Este precepto es pormenorizadamente analizado por NAVARRO, en su artículo “La libertad religiosa en la Convención Europea de salvaguarda de los derechos del hombre”, Ius Canonicum, vol. XXIII, 1.983, pp. 806-814. 401 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 224. 402 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, en AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 214-215. 403 Los citados artículos señalan, respectivamente, lo siguiente: Artículo 9: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento , de conciencia y de religión; este derecho implica la libertad de cambiar de religión o de convicciones, así como la libertad de manifestar su religión o sus convicciones individual o colectivamente, en público o en privado, por medio del culto, la enseñanza, las prácticas y la observancia de los ritos. 2. La libertad de manifestar su religión o sus convicciones no puede ser objeto de más restricciones que las que, previstas por la Ley, constituyen medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de los derechos o las libertades de los demás”. Artículo 14 :”El goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación”. Artículo 2, Protocolo I: “A nadie se le puede negar el derecho a la instrucción. El Estado, en el ejercicio de las funciones que asuma en el campo de la educación y de la enseñanza, respetará el derecho de los padres a asegurar esta educación y esta enseñanza conforme a sus convicciones religiosas y filosóficas”.
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Esta incardinación de derechos interrelacionados, pero distintos, que lleva a cabo el Convenio, se debe, a juicio de MARTÍNEZ-TORRÓN, a que el objeto de tutela son las creencias o convicciones, tanto si son religiosas como si no es así, ya que la libertad religiosa comprende, básicamente, la libertad de elección de la propia religión y la libertad en cuanto a su manifestación404. El fundamental artículo 9 del Convenio, ha sido causa de varias demandas ante el Tribunal, por estimarse que había sido objeto de violación en determinadas situaciones. Las decisiones emitidas al respecto por el organismo citado, resultan de gran interés, no sólo por ser expresión de la opinión del Tribunal en tales casos, sino por la influencia que ejercen en el ámbito europeo a través de la doctrina que establecen. En un primer término, debemos detenernos en el caso Kjelsen, Busk Madsen y Pedersen405, en el cual se plantea la reclamación formulada por tres familias danesas cristianas, cuyos hijos acuden a centros públicos en los que se les imparte una asignatura concreta denominada “educación sexual integrada”. A este respecto, aunque los centros privados deben impartir las mismas asignaturas que los públicos, en lo tocante a la educación sexual gozan, sin embargo, de total libertad para decidir cómo estructurar su enseñanza en este campo. Por tales razones, los demandantes consideraban que la legislación danesa referente a la educación sexual, violaba el artículo 2 del Protocolo Primero del Convenio. De la misma manera, estimaban transgredidos los artículos 89 y 14 del citado Convenio, en tanto en cuanto se producía, a su entender, una violación del respeto a la vida privada y familiar, así como de la libertad de conciencia, pensamiento y religión; y de la misma igualdad entre las personas. A este respecto, tanto la Comisión como el Tribunal, desestimaron las alegaciones formuladas por los demandantes, puesto que consideraron perfectamente válida la difusión de información realizada por el Estado a través de la asignatura en cuestión, por cuanto que se impartían unos conocimientos objetivos y plurales. Así, a juicio del Tribunal, la fijación de los planes de estudio pertenece en todo caso a la competencia del Estado y, por tal motivo, la Corte no puede valorar lo que en el fondo son apreciaciones discrecionales por razón de oportunidad o conveniencia. Debido a ello, el poder público puede afectar directa o indirectamente a materias religiosas o filosóficas, sin cometer violación alguna, siempre y cuando, como hemos referido anteriormente, actúe de forma objetiva, crítica y pluralista. Lo que no cabría 404 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 422 y p. 426. 405 Sentencia de 7 de diciembre de 1.976. La sentencia completa puede verse en EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark judgment of 7 December 1.976, Reports of Judgments and Decisions, Serie A, vol. 23, pp. 4-33. Sobre la misma, vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La libertad religiosa en los últimos años de la jurisprudencia europea”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, vol. IX, 1.993, pp. 76-78 y vid. BERMEJO, R.-RAMÓN, C., “Reflexiones sobre la libertad de religión en el ámbito europeo”, Ius Canonicum, vol. XXXIII, 1.993, pp. 43-46.
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como lícito en todo caso, sería un intento estatal de indoctrinar en contra de las convicciones de los padres406. Con todo, no podemos olvidar el voto particular formulado por el juez Verdross que, discrepando parcialmente con respecto al fallo del Tribunal, considera que el artículo 2 del Protocolo Primero del Convenio, reconoce a los padres el derecho de restringir la libertad de las informaciones que se proporcionen a sus hijos menores y que afecten a la formación de su conciencia. De hecho, según la opinión del citado juez, la interpretación del artículo 2 debe ser amplia y no restrictiva, con lo que se entiende que no sólo se limita a la prohibición de una directriz concreta emitida con el propósito de indoctrinar, sino que obliga de forma general a los Estados, a respetar las convicciones religiosas y filosóficas de los padres, independientemente de la intención que se tenga al dar la instrucción en cuestión. Así, en base a estos argumentos, Verdross entiende que el Tribunal debe limitarse a establecer si la alegación de los demandantes, referente al ataque sufrido en sus convicciones religiosas a resultas de la obligación impuesta a sus hijos de cursar la asignatura anteriormente citada, encaja o no con la doctrina profesada por ellos, por cuanto que si no pudiesen evitar que sus hijos acudiesen a dichas clases, se encontrarían en una situación de evidente discriminación con respecto a los demás padres que no tuviesen inconveniente al respecto por comulgar con las convicciones propias del sistema danés. Tal hecho supondría una evidente violación del artículo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos407. Igualmente, hemos de prestar atención al caso Darby, debido a la importancia de la doctrina en él expuesta por parte del Tribunal408. En esta ocasión, el demandante, Peter Darby, ciudadano finlandés, trabajaba como médico en los ferrocarriles suecos de Gävle en 1.977. Aun cuando durante la semana vivía en el piso que había alquilado en el lugar citado, los fines de semana se trasladaba con su familia a territorio finlandés. A efectos tributarios, que es el ámbito, como inmediatamente veremos, donde va a surgir el problema motivo de la demanda, se le consideraba como residente en Suecia y hasta 1.979, pagaba un reducido impuesto municipal, tributando en el llamado “distrito común”. Del mismo modo, al estar sujeto al pago del impuesto de la renta en función del tratado existente entre Suecia y Finlandia para evitar la doble imposición, dis406 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia en torno al Convenio Europeo de Derechos Humanos”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., p. 486. 407 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “El derecho de libertad religiosa en la jurisprudencia en torno al Convenio Europeo de Derechos Humanos”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 486-487. 408 Sentencia de 23 de octubre de 1.990. Su texto completo puede verse en EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. Finland judgment of 23 October 1.990, Reports of Judgments and Decisions, Serie A, vol. 187, pp. 5-26.
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frutaba de diversas deducciones por los gastos de mantenimiento de sus dos viviendas y por los viajes que realizaba. Sin embargo, y aquí es donde nace el conflicto en cuestión, en 1.979 se llevó a cabo una modificación de la antigua ley de 1.928 sobre imposición local, a resultas de la cual, el demandante perdía las deducciones de que gozaba hasta ahora y, además, debía satisfacer todos los impuestos municipales, incluido el destinado a la Iglesia Luterana de Suecia. Así, mientras no se inscribiese formalmente como residente en dicho país, no existiría la posibilidad de reducir este último tributo. Tras agotar las vías internas, Darby apeló ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, invocando la violación de los artículos 6-1 y 9 del Convenio Europeo. A este respecto, la Comisión estimó que ciertamente se había infringido este último precepto, en relación con el artículo 14 del mismo texto, ya que este derecho tutelaba la situación de cualquier persona frente a la obligación de participar en actos religiosos en contra de su voluntad, sin ni siquiera ostentar la condición de miembro de la Confesión que las promoviese409. El Gobierno, por su parte, consideró que el demandante podía haber evitado el pago del impuesto religioso en cuestión, a través de la fijación de su residencia en Suecia, si bien este argumento no fue aceptado por la Comisión, al estimar que el derecho de libertad religiosa no puede supeditarse a que el individuo concreto deba abandonar su país y fijar su residencia en otro Estado y, por tal motivo, el aparato estatal deberá respetar en todo caso las creencias religiosas de aquellas personas que no pertenezcan a la Iglesia del Estado, pudiendo así quedar exentos del pago del impuesto religioso citado410. Asimismo, en opinión de la Comisión, alegar la complejidad de la legislación tributaria al respecto, tal como señaló el Gobierno en un principio, nunca puede servir como justificación para eximir al Estado de su obligación de respetar el derecho fundamental de libertad religiosa411. Con todo, se produjeron en este caso opiniones disidentes en el seno de la Comisión y, así, según los jueces Schermers y Hall, no tenía lugar una violación del artículo 9 del Convenio, puesto que el pago del controvertido impuesto religioso no daba lugar a la imposibilidad del pleno disfrute del derecho de libertad religiosa del demandante412. De igual modo, el juez Trechsel manifestó su parcial desacuerdo con la opinión general de la Comisión al considerar que no había motivos suficientes para apreciar 409 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. 1.990, Reports of Judgments and Decisions, Serie A, vol. 187, p. 410 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. 1.990, op. cit., p. 19 (nº 52 de la Sentencia). 411 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. 1.990, op. cit., p. 19 (nº 55) y p. 20 (nº 58). 412 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. 1.990, op. cit., p. 24.
Finland judgment of 23 October 19 (nº 51 de la Sentencia). Finland judgment of 23 October Finland judgment of 23 October Finland judgment of 23 October
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una violación del artículo 9 en relación con el 14 del Convenio, ya que este último precepto está incardinado en otros artículos del texto en cuestión, con lo que no es susceptible de examen independiente con respecto a otra norma concreta que se estime violada413. Finalmente, en este orden de cosas, el juez Martínez estimó, discrepando también del criterio general de la Comisión, que en realidad lo único que existía era un problema fiscal y no de violación del derecho de libertad religiosa. A su entender, lo que se estaba enjuiciando en realidad, era el sistema tributario sueco y, más en concreto, la discriminación existente entre residentes y no residentes414. En cualquier caso, a tenor de la Sentencia, el artículo 14 carece de existencia autónoma, como ya hemos visto, pero actúa complementando de manera fundamental, tanto otras disposiciones de la Convención como los mismos Protocolos. De hecho, el Tribunal finalmente consideró la existencia de una violación del citado precepto en relación al artículo 1 del Protocolo Primero, estimando así que las quejas del demandante aludían básicamente a la situación discriminatoria derivada de la legislación fiscal en Suecia415. La violación del derecho de libertad religiosa ha sido también invocada en el caso Hoffmann, sobre el cual recayó Sentencia el 23 de junio de 1.993416. En esta ocasión, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos analizó la demanda presentada por la ciudadana austriaca Ingrid Hoffmann la cual, tras profesar inicialmente la fe católica, optó por convertirse a Testigos de Jehová. A resultas de tal hecho, solicitó el divorcio de su marido, obteniéndolo el 12 de junio de 1.986, y se llevó consigo a sus hijos. En Primera Instancia le fue reconocida la patria potestad sobre ellos, pese a las alegaciones del marido alusivas a los problemas que podían derivarse para los hijos, debido a la educación religiosa que IBÁN a recibir. Finalmente, y tras apelación de aquél, el Tribunal Supremo austriaco confirió la patria potestad al padre, en base a que la educación religiosa de los hijos debía ser fijada, según la legislación vigente, por acuerdo de ambos progenitores. De no existir consenso al respecto, se recurriría al arbitraje o a la decisión del Tribunal de Menores. A la vista del fallo del Supremo, Ingrid Hoffmann apeló al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, invocando diversos preceptos del Convenio y de su Protocolo Primero. En su opinión, debía traerse a colación el respeto a su vida familiar (art. 8 CEDH), el derecho a la libertad religiosa (art. 9 CEDH); y, por supuesto, el derecho a 413 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. Finland judgment of 23 1.990, op. cit., p. 24. 414 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. Finland judgment of 23 1.990, op. cit., pp. 25-26. 415 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Darby v. Finland judgment of 23 1.990, op. cit., p. 15. 416 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Hoffmann v. Austria judgment of 1.993, Reports of Judgments and Decisions, Serie A, vol. 255-C, pp. 45-92.
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educar a sus hijos conforme a sus convicciones religiosas (art. 2 del Protocolo Primero). Asimismo, alegó el hecho de ser víctima de una discriminación basada en la religión (art. 14 CEDH), considerando tanto la Comisión como, posteriormente, el Tribunal, que efectivamente se había infringido el artículo 8 en relación con el citado artículo 14 del Convenio. Sin embargo, se produjeron opiniones disidentes del criterio general defendido por el Tribunal. Así, el juez Matscher, por ejemplo, estableció que en ningún caso consideraba que el otorgamiento de la patria potestad al padre supusiese una infracción del artículo 8 del Convenio en relación con el artículo 14 del mismo texto. El elemento fundamental a tener en cuenta, según el citado juez, debía ser el bienestar de los hijos, de forma que se considerasen los efectos que la adhesión al credo de la madre pudiesen ocasionar a dicho estatus de los descendientes417. El juez Walsh, por su parte, aun cuando admitía la existencia de violación del artículo 8 del Convenio, estimó la necesidad de considerar de forma independiente tal cuestión, y no en relación con el citado artículo 14, en base a que, realmente, la controversia residía, no en un problema de discriminación, sino en el temor a que, como consecuencia del nuevo credo adoptado por la madre, la salud de los hijos fuese puesta en riesgo, al no admitir los Testigos de Jehová las transfusiones de sangre, aun cuando fuesen estrictamente necesarias en una situación concreta418. Del mismo modo, en opinión del juez Valticos, la decisión del Tribunal Supremo austriaco no implicaba argumentos estrictamente religiosos, sino la idea de velar por el bienestar de los hijos ya que, de no acarrear unas consecuencias tan peculiares, las creencias de la madre no hubiesen dado lugar al planteamiento de la cuestión419. Por último, el juez Mifsud Bonnici expresó, en contra del criterio general, que no existía violación de la Convención, puesto que los argumentos alusivos a la religión de la esposa, resultaban irrelevantes en este caso concreto. Lo verdaderamente importante es determinar si Ingrid Hoffmann estaba o no legitimada para alterar la educación religiosa inicialmente acordada con su marido en relación a sus hijos, independientemente de cuál fuese la creencia adoptada al respecto. Como tal cuestión es objeto de regulación, en todo caso, por la ley austriaca, no es apreciable en este sentido violación alguna de la Convención420. A este respecto, como afirma REDONDO ANDRÉS, quizá el punto fundamental de la cuestión sea “que la madre ha decidido de manera unilateral sobre la futura educa417 Vid. EUROPEAN COURT 1.993, op. cit., pp. 62-63. 418 Vid. EUROPEAN COURT 1.993, op. cit., p. 64. 419 Vid. EUROPEAN COURT 1.993, op. cit., p. 65. 420 Vid. EUROPEAN COURT 1.993, op. cit., pp. 66-67.
OF HUMAN RIGHTS, Hoffmann v. Austria judgment of 23 June OF HUMAN RIGHTS, Hoffmann v. Austria judgment of 23 June OF HUMAN RIGHTS, Hoffmann v. Austria judgment of 23 June OF HUMAN RIGHTS, Hoffmann v. Austria judgment of 23 June
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ción religiosa de sus hijos, y en todo caso que el Tribunal quizás debió tener en cuenta la preferencia religiosa de los mismos”421. Una de las resoluciones doctrinalmente más comentadas es el asunto Kokkinakis, el cual fue resuelto por Sentencia de 25 de mayo de 1.993422. El caso en cuestión alude a la demanda presentada por el ciudadano griego Minos Kokkinakis, el cual, conforme a su religión, Testigos de Jehová, desarrollaba actividades de proselitismo que le pusieron en contacto con la señora Kiriakakis, hecho que motivó que el esposo de ésta, perteneciente a la Iglesia ortodoxa, denunciase tales actuaciones ante la policía local. Posteriormente, Minos Kokkinakis fue sucesivamente condenado por las diferentes instancias de su país, al amparo de la prohibición establecida en la Constitución griega (art. 13) en la cual se rechaza el proselitismo423. Finalmente, el demandado acudió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, invocando la violación de los artículos 7, 9 y 10 del Convenio. En este sentido, la resolución dada por el Tribunal, señala entre sus principios generales que el derecho de manifestar la religión, implica el derecho de tratar de convencer a los demás de nuestra creencia, ya que, de otra manera, quedaría sin contenido el derecho a cambiar de religión424. De hecho, como sostiene el 421 REDONDO ANDRÉS, M. J., Análisis de algunos casos de la jurisprudencia del Tribunal Europeo sobre el derecho de libertad religiosa (Comunicación presentada en el VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado), Granada, 1.997, p. 10. Esta Comunicación ha sido publicada por MARTÍNEZ-TORRÓN, en la obra La libertad religiosa y de conciencia ante la justicia constitucional (Actas del VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado. Granada 13-16 de Mayo de 1.997), Comares, Granada, 1.998, pp. 775-785. 422 EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, Reports of Judgments and Decisions, Serie A, vol. 260-A, pp. 3-54. Sobre esta fundamental resolución existen abundantes comentarios doctrinales, entre los que destacaremos entre otros muchos, los de EVANS, M. D., Religious liberty and international law in Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 1.997, pp. 282-286 y MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 194 y ss. 423 En concreto, la disposición citada afirma: “1. La libertad de conciencia religiosa es inviolable. El goce de las libertades públicas y de los derechos cívicos no depende de las convicciones religiosas de cada uno. 2. Toda religión conocida es libre, y las prácticas de su culto se ejercerán sin obstáculo bajo la protección de las leyes. No está permitido que el ejercicio del culto atente contra el orden público o las buenas costumbres. El proselitismo está prohibido. 3. Los ministros de todas las religiones conocidas están sometidos a la misma vigilancia del Estado y a las mismas obligaciones que la religión dominante. 4. Nadie puede, por razón de sus convicciones religiosas, ser dispensado del cumplimiento de sus obligaciones frente al Estado o negarse a acatar las leyes. 5. No se impondrá ningún juramento sino en virtud de una ley que determine también la fórmula del mismo”. 424 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., p. 17.
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demandante, no es posible concebir unas creencias, fuera del marco general del debate público 425. De igual manera, como nos recuerda el profesor MARTÍNEZ-TORRÓN, hay que distinguir entre motivación y manifestación. Así, establece que si la acción de un individuo no manifiesta su creencia personal, aun cuando esté motivada o influida por ella, no debe considerarse protegida por el artículo 9-1 CEDH426. Por ello, el problema reside en determinar si la sanción impuesta a los actos de proselitismo está justificada conforme a lo establecido en el artículo 9-2 del Convenio Europeo. En principio, la ley recoge plenamente la restricción citada427 y, del mismo modo, entiende el Tribunal que tal limitación persigue el legítimo fin de proteger los derechos y libertades de los demás428. Ahora bien, la Corte ahonda en una cuestión trascendental, como es la determinación de la necesidad de la actuación limitativa aludida, en el seno de la sociedad democrática actual. En este sentido, el Tribunal establece la distinción entre el testimonio cristiano y el proselitismo abusivo. El primero, sería un acto de verdadera evangelización, mientras que el segundo supone claramente una corrupción o deformación de la misión esencial que implica el testimonio citado429. Teniendo en cuenta esta matización, a juicio de la Corte, no ha quedado suficientemente probado si el ciudadano Kokkinakis ha empleado o no métodos abusivos para convencer al prójimo. Más allá incluso de este argumento, se entiende que una religión puede ser objeto de trato privilegiado en un ordenamiento nacional, siempre que este hecho no suponga una merma para la libertad de los restantes grupos e individuos. Por estas razones, tanto la Comisión como el Tribunal estiman que se ha producido una violación del artículo 9 del Convenio Europeo, por parte del Gobierno griego. A este respecto, hay que destacar las puntualizaciones señaladas por los jueces Pettiti y Meyer, con respecto a la Sentencia. Según el primero, el proselitismo forma parte de la libertad religiosa, si bien determinadas conductas abusivas deben ser objeto de sanción por parte del Derecho penal. Por tal motivo, el único límite para el ejercicio de este derecho, será el derivado del necesario respeto a los derechos de los demás, en el sentido de no actuar sobre ellos
425 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., p. 20. 426 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 205. 427 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., pp. 18-20. 428 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., p. 20. 429 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., p. 21.
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de forma manipuladora o coercitiva430. El segundo, estima que en ningún caso la señora Kiriakakis actuó en contra de su voluntad y que, si escuchó los argumentos del ciudadano Kokkinakis, fue precisamente porque así lo quiso431. También hay que referirse a las opiniones disidentes establecidas con respecto al fallo. Así por ejemplo, el juez Valticos defiende en todo caso que el derecho de libertad religiosa comprende, a su vez, el derecho de practicar y manifestar una religión, si bien no supondrá la posibilidad de modificar la conciencia ajena de forma abusiva432. El juez Martens, por su parte, discrepa parcialmente del sentir general de la Corte, al señalar que el Estado no puede intervenir en materia de creencias, debido al carácter estrictamente personal de las mismas. De otro modo, estaría violando la necesaria imparcialidad en este terreno, ya que en ningún caso debe entenderse competente para mediar en un conflicto entre quien ejerce el proselitismo y su destinatario433. Por último, destacar que, en la misma línea de las consideraciones anteriores, estaría la opinión parcialmente disidente señalada, de manera conjunta, por los jueces Foighel y Loizou, los cuales estiman que el derecho de libertad religiosa incluye la libertad que la persona tiene para indoctrinar a otros acerca de su propia creencia, siempre que no incurra en actitudes abusivas al respecto434. En cualquier caso, siempre resultará difícil determinar si hay que sancionar o no las actividades de proselitismo. El meollo de la cuestión será fijar el límite del derecho a difundir las propias creencias, para así no invadir el derecho de los demás a elegir libremente y sin coacción, a este respecto. Por tanto, queda clara la limitación que los derechos y libertades de las personas ejercen sobre el derecho de libertad religiosa. Ahora bien, como acertadamente nos recuerda a este respecto el profesor MARTÍNEZ-TORRÓN, no toda actividad represora del proselitismo religioso está justificada, sino que deberá existir una proporción entre el fin perseguido y las medidas restrictivas empleadas con respecto a ciertas conductas. Sólo en este caso podrá entenderse que tales medidas responden a las necesidades de la sociedad democrática435. Como señala EVANS, el verdadero problema y la adecuada solución al mismo, descansan en la naturaleza del derecho de libertad religiosa más que en los términos de su definición. Así, distintas creencias requieren a su vez diferentes prácticas por parte 430 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., p. 26. 431 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., p. 29. 432 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., pp. 30-32. 433 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., pp. 33-39. 434 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kokkinakis v. Greece judgment of 25 May 1.993, op. cit., pp. 40.41. 435 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 227.
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de sus creyentes, si bien, tal como reconoce el autor citado en su análisis, ciertas convicciones pueden ser excluidas del ámbito de protección del artículo 9 CEDH, bajo el argumento de que realmente no constituyen una religión o creencia concreta, en función de las formas de manifestación por las que se exteriorizan436. Dentro de esta misma línea, en el análisis de decisiones jurisprudenciales más recientes, destaca sobremanera el caso Larissis and others v.Greece, en el cual, los demandados denunciaban el hecho de verse forzados a llevar a cabo prácticas religiosas contrarias a sus creencias. Por tal motivo, se alegaba la existencia de una situación de proselitismo ilegal por parte de los oficiales con respecto a sus subordinados437. Una vez más, la Corte estimó la concurrencia de una violación del artículo 9 de la Convención Europea, en relación a los supuestos de proselitismo abusivo438. En el caso en cuestión, se deduce cómo quizá las rígidas estructuras militares pueden dar lugar a una situación de falta de libertad en los subordinados con respecto a las actuaciones proselitistas abusivas de sus oficiales. El miedo reverencial que se genera y la sujeción a una rígida jerarquía, implican la posibilidad de verse influidos negativamente en contra de su voluntad. Por tal motivo, entiende el Tribunal que quizá ciertas medidas de protección en relación a los derechos de tales subordinados, pueden estar sobradamente justificadas, sin caer en situaciones de falta de proporcionalidad. Otra cosa sería la aplicación de tales medidas en relación a la actuación proselitista llevada a cabo sobre los civiles, como acabamos de referir en el asunto Kokkinakis, que sería ciertamente contraria a lo dispuesto en la Convención, si bien los jueces Valticos y Morenilla estiman, en opinión parcialmente disidente con respecto al criterio general de la Corte, que los castigos aplicados a las actuaciones proselitistas desarrolladas sobre los civiles están justificados, por cuanto el “prestigio del uniforme de los oficiales” puede causar idéntico efecto en aquéllos que en el caso de los militares subordinados a dichos mandos439. Como señala PETRANOV, el problema en este caso radica más en la normativa que en su aplicación concreta a los casos individuales440. Así, como establece el juez Repik, en su opinión parcialmente contraria al criterio establecido por la Corte en su fallo, un creyente que tratase de difundir sus convicciones religiosas entre sus semejantes, no podría estar seguro de si su conducta es o no conforme a la legislación vi436 Vid. EVANS, M. D., Religious liberty and international law in Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 1.997, pp. 313-314. 437 EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Larissis and others v. Greece judgment of 24 February 1.998, Reports of Judgments and Decisions 1.998-I, pp. 362-411. 438 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Larissis and others v. Greece judgment of 24 February 1.998, op. cit., p. 382. 439 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Larissis and others v. Greece judgment of 24 February 1.998, op. cit., p. 388. 440 Vid. PETRANOV, B., “Recent developments on freedom of religion or belief under the European Convention on Human Rights”, en Interights Bulletin, nº 11, 1.997, p. 388.
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gente ya que, tanto la Ley en sí misma, como el alcance de sus efectos, carecen de la precisión necesaria, de manera que no puede garantizarse una mínima seguridad pública, sobre todo en lo que a la igualdad de tratamiento se refiere. Asimismo, la Ley resulta incapaz de evitar la aplicación de medidas arbitrarias por parte de las autoridades responsables de su puesta en vigor. En base a tales argumentos, entiende el juez anteriormente citado que la normativa que sanciona el proselitismo en el caso en cuestión, vulnera el artículo 7 CEDH, en cuanto que tal precepto requiere que la acción punible esté claramente definida en la Ley, hecho que no se produce en este supuesto. De este modo, se observa cómo ha variado la interpretación dada inicialmente en el, ya analizado, caso kokkinakis441. En otro orden de asuntos, destacan en las más recientes decisiones de la Corte, las referencias a los problemas suscitados por la concesión de autorizaciones a los lugares de adoración establecidos por Confesiones minoritarias. Así, en el asunto Manoussakis and others v. Greece, la demanda es interpuesta por un grupo de Testigos de Jehová, a los cuales se trataba de sancionar por parte del Gobierno griego, debido a que habían establecido un lugar de culto y adoración, sin la necesaria autorización del Ministro de Educación y Asuntos Religiosos. Esta actuación era juzgada como vulneradora del orden público establecido y, por tal motivo, merecedora de castigo en aras de proteger los derechos y la libertad de los demás. Además, el concepto citado de orden público varía de unos Estados a otros y, en el caso griego, cuenta como elemento fundamental con la influencia, históricamente demostrada, de la Iglesia Ortodoxa442. Además, entiende el Gobierno que las sectas utilizan medios poco honestos, e incluso ilegales, para difundir sus creencias. De hecho, como señala PETRANOV, en opinión gubernamental, es preciso controlar la manifestación de doctrinas e ideas por parte de diversas sectas, puesto que pueden resultar socialmente peligrosas443. Ahora bien, como afirma la Corte en la resolución que analizamos, “el requerimiento aparentemente inocente de una autorización para establecer un lugar de culto, había sido transformado, de ser una mera formalidad, a convertirse en un arma letal contra el derecho de libertad religiosa”444. Así pues, resulta evidente la presión ejercida por el Gobierno y por la Confesión ortodoxa dominante. Por tales motivos, estima la Corte que se produce, a través de la exigencia de la autorización aludida, una interferencia innecesaria en una sociedad democrática como la actual. 441 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Larissis and others v. Greece judgment of 24 February 1.998, op. cit., pp. 389-391. 442 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Manoussakis and others v. Greece judgment of 26 September 1.996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, pp. 1.346-1.375. 443 Vid. PETRANOV, B., “Recent developments on freedom of religion or belief under the European Convention on Human Rights”, Interights Bulletin, op. cit., p. 91. 444 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Manoussakis and others v. Greece judgment of 26 September 1.996, op. cit., p. 1.363.
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Asimismo, el Gobierno manifestó que la sanción impuesta a los ahora demandantes, se fundamentaba en la condición ilegal de su actuación, en cuanto vulneradora del procedimiento administrativo establecido, como ya hemos señalado. Eso sí, en ningún caso se está restringiendo su derecho a manifestar su propia religión. Ante tal afirmación, la Corte señala finalmente que la autorización solicitada sólo puede estimarse acorde con los mandatos de la Convención, si se establece con la finalidad de verificar si se cumplen las condiciones formales legalmente exigidas445. Ahora bien, según opina el juez Martens, ya que la propia Ley es per se incompatible con la Convención, la intervención que establece no puede considerarse legal en sí misma446. En el mismo sentido de la resolución anterior, debe situarse el caso Pentidis and others v. Greece, si bien en este asunto, la concesión de la licencia puso fin a la controversia planteada447. En este análisis, no podemos pasar por alto el caso Kalaç v. Turkey, en el el cual destaca la opinión del Tribunal Europeo, precisamente por ser radicalmente contraria a la establecida por la Comisión. Así, estima aquél que la jubilación anticipada de un juez militar en base a sus “opiniones fundamentalistas”, no implica una vulneración de su libertad religiosa, frente a la opinión manifestada por la Comisión, conforme a la cual, la violación denunciada se produce efectivamente. A juicio del Tribunal, la citada jubilación forzosa tuvo lugar por la conducta y actitud del juez en cuestión, y no por sus opiniones religiosas y creencias. De hecho, al ejercitar su libertad de religión, el individuo, en opinión de la Corte, deberá tener en cuenta siempre su específica situación personal, que puede dar lugar a matizaciones concretas, como es el caso448. Dos asuntos relativamente recientes a tomar en consideración, en otro orden de cosas, son los casos Valsamis v. Greece y Efstratiou v. Greece. En ambos, los demandantes, Testigos de Jehová residentes en Grecia, esgrimiendo el pacifismo como postulado fundamental de sus creencias, que les lleva a evitar su participación en cualquier acto bélico o, simplemente, violento en general, incluso indirectamente, trataron de justificar la actitud abstencionista desarrollada en tal sentido por algunos de sus correligionarios. De esta manera, en el asunto Valsamis, se adujeron las razones expuestas, para hacer valer la no intervención de un menor en un acto de claras connotaciones milita-
445 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Manoussakis and others v. Greece judgment of 26 September 1.996, op. cit., p. 1.365. 446 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Manoussakis and others v. Greece judgment of 26 September 1.996, op. cit., pp. 1.369-1.370. 447 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Pentidis and others v. Greece judgment of 9 June 1.997, Reports of Judgments and Decisions 1997-III, pp. 983-1.003. 448 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Kalaç v. Turkey judgment of 1 July 1.997, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, pp. 1.199-1.216.
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res celebrado en su propio centro escolar. De hecho, los padres señalaron que el simbolismo encerrado en el evento en cuestión, resultaba abiertamente opuesto a sus más profundas convicciones religiosas, obligando así a los alumnos en general, y al aludido en particular, a manifestar públicamente su adhesión a creencias contrarias a las de sus familias respectivas en muchos casos. En esta ocasión, la Corte se centró más en cuestiones como la duración de la sanción aplicada al alumno citado por parte del centro educativo al que pertenecía, manteniendo en un segundo plano las alegaciones de los demandantes. Con todo, en la misma línea del caso Kjelsen, Busk Madsen y Pedersen, el Tribunal estimó que no se vulneraba directamente el derecho de los padres a educar a sus hijos conforme a sus convicciones religiosas y filosóficas449. En contra de este criterio, los jueces Thör Vilhjálmsson y Jambrek, señalaron que la base del fallo debe ser la percepción que los demandantes tengan del simbolismo del acto escolar, en relación a sus propias creencias religiosas. Lo fundamental no es tanto la naturaleza y duración del castigo impuesto al alumno, como la potencial humillación que puede generarse a resultas de la puesta en tela de juicio de las convicciones religiosas personales450. En el caso Efstratiou se plantea idéntica cuestión, opinando también los jueces anteriormente mencionados, en el mismo sentido que en el asunto que acabamos de referir451. Similar a los últimos supuestos referidos sería la controversia resuelta por el Tribunal mediante decisión de 6 de abril de 2.000452 (caso Lavokos Thlimmenos v. Greece) en la cual, la negativa del demandante a llevar el uniforme militar reglamentario fue considerada posteriormente, a la hora de cubrir un puesto de experto contable, como un crimen o infracción grave, a pesar de haber superado el pertinente examen de Estado. Denunciada por aquél la discriminación sufrida, alegando en su defensa la necesidad de distinguir entre los condenados por razón de sus convicciones religiosas y los reconocidos culpables de otras infracciones, la Corte concluye que el derecho a disfrutar sin discriminaciones de los derechos garantizados por el Convenio, resulta vulnerado cuando, sin justificación objetiva y razonable, los Estados no aplican un tratamiento diferente a personas en situaciones sensiblemente distintas. Conforme a tales argumentos, consideró el Tribunal que el rechazo a llevar uniforme militar por motivos religiosos o filosóficos, no denotaba en absoluto maldad o torpeza moral apta para afectar a la capacidad del demandante para ejercer la profesión de experto contable. 449 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Valsamis v. Greece judgment of 18 December 1.996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, pp. 2.312-2.346. 450 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Valsamis v. Greece judgment of 18 December 1.996, op. cit., pp. 2.330-2.331. 451 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Efstratiou v. Greece judgment of 18 December 1.996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, pp. 2.347-2.381. 452 Ref. 2.000/3.725.
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Igualmente, debemos resaltar el asunto The Holy Monasteries v. Greece en el cual, tras un proceso inicial entre ambas partes, resuelto por sentencia de 9 de diciembre de 1.994, en el cual se dejaban pendientes de decisión determinados aspectos referentes al artículo 50 CEDH453, se planteó este segundo pleito a raíz de entender los demandantes que el Estado griego les privaba de una serie de bienes necesarios para la consecución de sus objetivos religiosos. La Corte desestimó tal reclamación y entendió que las disposiciones vigentes, referentes a terrenos agrícolas y forestales, no daban lugar a violación alguna del derecho de libertad religiosa de estos colectivos, ya que no afectaban a los medios fundamentales para llevar a cabo la adoración divina454. También fue desestimatoria la decisión emitida por el Tribunal con respecto a la demanda interpuesta por una asociación judía frente al Estado francés, dada la negativa de éste último a conceder a aquélla el permiso administrativo necesario para acceder a las instalaciones de los mataderos y efectuar sacrificios rituales de animales conforme a las prescripciones de su religión455. A este respecto, la Corte señaló que, si bien admite que dichos ritos constituyen una manifestación esencial del culto judío, no considera la denegación a una asociación concreta de la correspondiente autorización para realizar tal práctica, una interferencia ilegítima sobre la libertad religiosa de sus miembros. De hecho, la innecesariedad de causar un sufrimiento a los animales, así como el interés general en mantener un cierto control sobre las condiciones de higiene en el procesamiento de la carne, justifican, a juicio del Tribunal, el establecimiento por parte de los Estados de condiciones restrictivas para la concesión de permisos en esta materia concreta. Del mismo modo, la Corte señala que no existe en el supuesto que referimos un trato discriminatorio frente a otra entidad que sí gozaba de la autorización necesaria a los efectos reseñados, puesto que esta última asociación ostentaba, a diferencia de la demandante, una presencia mayoritaria en la comunidad judía francesa. Asimismo, entre las decisiones más recientes del Tribunal hemos de aludir al asunto Buscarini and others v. San Marino, en el cual se pone en tela de juicio por los demandantes, la necesidad de prestar juramento sobre los Evangelios a la hora de adquirir la condición legal de miembro del Parlamento de la República de San Marino. Frente a dicha opinión, el Gobierno del citado país planteó diversas objeciones preliminares ante la Corte, la cual procedió a su desestimación bajo el argumento de que el juramento en cuestión constituía una evidente restricción del derecho a la libertad de pensamiento y religión, injerencia que sólo estaría justificada si se tratase de una me453 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, The Holy Monasteries v. Greece judgment of 9 December 1.994, Series A nº 301-A, pp. 3-60. 454 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, The Holy Monasteries v. Greece judgment of 1 September 1.997 (article 50), Reports of Judgments and Decisions 1997-V, pp. 1.565-1.573. 455 STEDH de 27 de junio de 2.000 (Ref. 2.000/17.230).
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dida prevista por la Ley, establecida en aras de un fin legítimo y, sobre todo, acorde a lo requerido en una sociedad democrática456. También merece nuestra atención el asunto Serif v. Greece, en el cual el demandante, elegido ministro del culto de una conocida religión mediante una votación pública en el seno de una reunión de fieles, fue sometido a un procedimiento penal bajo la acusación de haber usurpado las funciones propias de un ministro del culto, sin haber sido elegido por el procedimiento legalmente instituido al efecto. En este caso, el Tribunal señaló que el derecho a manifestar y enseñar a otros las convicciones y creencias propias, forma parte del derecho de libertad religiosa, con lo que la argumentación anterior esgrimida por el Estado, carecería de justificación, resultando innecesaria y desproporcionada457. Por otro lado, no podemos finalizar este estudio sin referirnos al tema de la objeción de conciencia en la resoluciones de la Corte. En este tema, parece desprenderse de las más recientes decisiones del Tribunal, una escasa simpatía por la misma. Asimismo, a tenor de lo expuesto por la Comisión, se produce una clara remisión a la soberanía estatal en lo que al tratamiento de la institución se refiere458. Así, como desarrolla PETRANOV en relación a este tema, se observa en diversas decisiones, tanto de la citada Comisión como del Tribunal Europeo, la aplicación de estas tendencias para justificar, por ejemplo, el rechazo a la objeción de conciencia al servicio militar, al considerarla sometida a la potestad normativa estatal, con preferencia a su inclusión al amparo del artículo 9 CEDH. Con todo, hay casos recientes alusivos a la duración de la prestación social sustitutoria y a la objeción de conciencia en general459. Finalmente, a la vista de todas estas resoluciones referentes al tema que nos ocupa, reseñar que podemos extraer una clara conclusión de lo expuesto, en relación a la realidad actual: la protección general de los derechos humanos a nivel mundial resulta decepcionante y, en concreto, en materia de libertad religiosa, la labor desplegada por el Tribunal, e incluso por la Comisión, refleja la falta de determinación que exhiben en cuanto a la fijación del contenido tutelable del derecho en cuestión, quizá por respeto a la labor desempeñada por los Tribunales estatales al respecto460. 456 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Buscarini and others v. San Marino judgment of 18 february 1.999, Reports of Judgments and Decisions 1999-I, pp. 605-625. 457 Vid. EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Serif v. Greece, judgment of 14 december 1.999, Reports of Judgments and Decisions 1999-IX, pp. 70-93. 458 Vid. PETRANOV, B., “Recent developments on freedom of religion or belief under the European Convention on Human Rights”, Interights Bulletin, op. cit., p. 92. 459 Vid. PETRANOV, B., “Recent developments on freedom of religion or belief under the European Convention on Human Rights”, en Interights Bulletin, op. cit., p. 92 y p. 124. Así por ejemplo, en el caso Tsirlis and Kouloumpas v. Greece (judgment of 29 May 1.997, Reports of Judgments and Decisions 1997-III) se decretó la ilegalidad de la detención practicada en relación a determinados ministros de los Testigos de Jehová, por su rechazo a incorporarse a filas, en función de la dudosa legalidad de tal actuación conforme al artículo 5 CEDH. 460 Vid. MARTÍNEZ-TORRÓN, J., “La protección internacional de la libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., p. 238.
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Del mismo modo, en la misma línea de la opinión manifestada por PETRANOV, debemos ser optimistas y entender que nos hallamos ante el inicio de una etapa de desarrollo de la jurisprudencia en este campo, en torno a la Convención Europea, ya que la variedad de sistemas de relaciones Iglesia-Estado y de minorías religiosas en el marco europeo actual, resulta lo suficientemente amplia como para formular tal predicción sin que pueda considerarse descabellada. En cualquier caso, la línea actual de la Corte, en lo que al derecho de libertad religiosa se refiere, no es, como acabamos de reseñar, del todo coherente, quizá debido a la también citada escasez de resoluciones sobre el tema461.
4. GARANTÍAS EXTRAJUDICIALES: EL DEFENSOR DEL PUEBLO 462
4.1
Importancia y funciones de la institución
La Constitución española en su artículo 54, instituye una verdadera novedad dentro de nuestro ordenamiento jurídico, como es la figura del Defensor del Pueblo. Así, el citado precepto establece: “Una Ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales”. En cumplimiento de este mandato, nace la Ley Orgánica 3/1.981, de 6 de abril, la cual desarrolla la institución, dotándola de sus características fundamentales463. De 461 Vid. PETRANOV, B., “Recent developments on freedom of religion or belief under the European Convention on Human Rights”, Interights Bulletin, op. cit., p. 124. Además de las resoluciones comentadas, debemos reseñar, entre las más recientes, el caso Riera Blume and others v. Spain, referente a la violación del derecho a la libertad de movimiento y a la libertad de pensamiento, conciencia y religión. Asimismo, hay que aludir a la sentencia de 26 de octubre de 2.000, en la que se recoge la prohibición de interferir en los aspectos organizativos de una concreta comunidad religiosa, al entender, en buena lógica, que los mismos afectan al ejercicio de la libertad religiosa (vid. respectivamente, EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Riera Blume and others v. Spain judgment of 14 october 1.999, Reports of Judgments and Decisions 1999-VII, pp. 1-17, y ref. 2.000/29.335). 462 A este respecto, ÁLVAREZ CONDE señala que estas garantías abarcan el conjunto de instituciones legitimadas constitucionalmente para el ejercicio de la tutela y defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos. En concreto, el autor destaca, además de la figura del Defensor del Pueblo, al monarca en cuanto que debe respetar los derechos de los individuos; a las fuerzas y cuerpos de seguridad, en virtud de la labor de protección y garantía de seguridad que realizan y, sobre todo, al Ministerio Fiscal que, conforme al 124-1 CE, defiende de forma directa los derechos y libertades de los ciudadanos, promoviendo a tal efecto la acción de la justicia. Vid. ÁLVAREZ CONDE, E., El régimen político español, op. cit., p. 240. 463 De igual manera, no podemos olvidar el Reglamento de organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo, aprobado por las Mesas del Congreso y del Senado a propuesta del Defensor del Pueblo, en su reunión conjunta de 6 de abril de 1.983, y modificado por Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de abril de 1.992.
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hecho, esta disposición comprende la regulación específica de la figura, delimitando las condiciones para su nombramiento y cese, así como estableciendo el régimen general de sus funciones y competencias. La institución que nos ocupa, a tenor del art. 16-2 CE, está legitimada para la interposición directa del recurso de inconstitucionalidad con lo que viene a suplir, de algún modo, la imposibilidad de llevar a cabo tal actuación por parte de los ciudadanos. Asimismo, como señala el precepto citado, podrá interponer el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, en lo que constituye, sin duda alguna, su principal competencia desde el punto de vista político464. Además, el Defensor del Pueblo puede, en virtud de su actividad, realizar recomendaciones y advertencias a funcionarios y autoridades. En tal sentido, podrá incluso sugerir la modificación de determinadas normas a los correspondientes órganos legislativos o administrativos. En cualquier caso, nos encontramos ante una figura unipersonal, aunque asistida por dos adjuntos en los que podrá delegar sus funciones y que le sustituirán en los casos de imposibilidad temporal o cese (art. 8 LO 3/1.981), cuya principal obligación consiste en la necesaria presentación de un informe anual a las Cortes Generales, dando cuenta de la gestión realizada (art. 32 LO 3/1.981) y, en concreto, del número y tipo de quejas presentadas, así como de las que fueron objeto de investigación y del resultado de ésta, especificando las recomendaciones admitidas por las Administraciones Públicas (art. 33 LO 3/1.981)465. Fruto de la labor desarrollada por el Defensor del Pueblo, surgen una serie pautas de adaptación legal a los dictados constitucionales que, en lo que a nuestro trabajo atañe, garantizan una interpretación y aplicación de las leyes acorde a la defensa de los derechos y libertades consagrados en la Constitución. Por tal motivo, y dado que, dentro de éstos últimos, el artículo 16 CE consagra la libertad ideológica, religiosa y de culto, como sobradamente conocemos, podemos tildar al Defensor del Pueblo como protector de tales libertades ante la justicia constitucional466. 464 En estos términos se expresa el artículo 29 Ley Orgánica 3/1.981: “El Defensor del Pueblo está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”. 465 Sobre el procedimiento interno de tratamiento de las quejas, vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.983, Cortes Generales, Madrid, 1.985, pp. 22-24. 466 Aun cuando no procede desarrollar todo el proceso interno de toma de decisiones que lleva a cabo la institución analizada, simplemente señalar, al hilo de la regulación contenida en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo que, el asesor o asesores de las áreas afectadas, elaborarán un informe sobre la procedencia o no de acudir al Tribunal Constitucional, el cual será elevado a la denominada Junta de Coordinación y Régimen Interior que informará sobre la presentación del recurso correspondiente. Con todo, el acuerdo de este último órgano carece de efectos vinculantes y por ello, la decisión final corresponderá al propio Defensor del Pueblo, sin sujeción alguna a los informes anteriores.
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LA LIBERTAD IDEOLÓGICA, RELIGIOSA Y CULTO, EN LOS INFORMES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
Del análisis de los distintos informes anuales emitidos por la institución que nos ocupa, en cumplimiento de la obligación aludida de dar cumplidas cuentas de sus actuaciones a las Cortes Generales, se desprenden los criterios adoptados por el Defensor del Pueblo en las diversas tramitaciones efectuadas. De ahí la utilidad de tal labor de estudio, referida en nuestro caso a las quejas cursadas en relación con el artículo 16 CE467. Cronológicamente, debemos aludir en primer lugar al Informe anual de 1.983, en el cual se señala, a propósito de una queja colectiva sobre el ejercicio del derecho de objeción de conciencia468, la necesidad de reafirmar el principio constitucional de libertad religiosa, en cuanto que no habrán de especificarse motivos concretos al alegar la objeción469. Del mismo modo, se aboga por la aplicación de un trato igual a las distintas 467 Resulta de interés el análisis que en esta materia lleva a cabo la profesora GONZÁLEZ MORENO, en El Defensor del Pueblo y la defensa constitucional del derecho de libertad idelógica, religiosa y de culto (Comunicación presentada en el VIII Congreso de Derecho Eclesiástico del Estado), Granada, 1.997, pp. 1-13. 468 En el caso en cuestión, se produce la queja en base a la exigencia realizada a los mozos que alegaban la condición de objetor, dirigida a que manifestasen en el impreso establecido al efecto, que obraban “por motivos exclusivamente religiosos”. Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.983, op. cit., p. 44. Con todo, todas estas cuestiones referentes a la objeción de conciencia con relación al servicio militar, han perdido vigencia con la supresión de éste último. A este respecto, debemos citar la Ley 17/1.999, de 18 de mayo, de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, cuya Disposición Adicional decimotercera determina que a partir del 31 de diciembre de 2.002 queda suspendida la prestación del servicio militar. Asimismo, no podemos olvidar el Real Decreto de 9 de marzo de 2.001, número 247/2.001, por el que se adelanta la fecha anterior al 31 de diciembre de 2.001. Precisamente, a partir de este día, y a tenor de lo establecido en el Real Decreto de 4 de abril de 2.001, número 342/2.001, se suspende igualmente la prestación social sustitutoria del servicio militar. 469 Sobre objeción de conciencia, véase el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo contra la ley reguladora de este derecho. Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.985, Cortes Generales, Madrid, 1.986, pp. 347-373. La especificación de motivos concretos al alegar la objeción es de nuevo aludida, aunque indirectamente, en el Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a 1.993, donde se refleja la opinión de la Dirección General de Asuntos Religiosos y Objeción de Conciencia acerca de la recomendación remitida a la misma por el Defensor del Pueblo, dirigida a garantizar la admisión de las solicitudes presentadas para obtener la condición de objetor de conciencia, siempre que reunan los requisitos mínimos necesarios como son los datos personales, situación militar del solicitante y exposición detallada de los motivos de conciencia. En su contestación, la Dirección admite tales condiciones mínimas y, en concreto, se refiere a la última de ellas como aquella que engloba las convicciones de orden religioso, ético, moral, humanitario o filosófico, u otras de idéntica naturaleza. Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.993 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.994, pp. 193-195. Sobre esta cuestión, vid. también DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.994 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), vol. I, Cortes Generales, Madrid, 1.995, pp. 174-175.
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religiones, en lo que sería clara expresión del principio citado470. Esta última tendencia, se aprecia asimismo en informes posteriores471. Así por ejemplo, en el Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a 1.991, se alude al problema de la obligatoriedad de que los profesionales de las Fuerzas Armadas deban asistir a actos religiosos, en lo que podría ser ciertamente una actuación contraria al ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa. Del mismo modo, se recuerda la posible discriminación que puede darse entre estos militares profesionales y los de reemplazo, por estar los últimos exentos de acudir a los citados actos religiosos (queja núm. 9022323). Por tal motivo, el Defensor del Pueblo expone la necesidad de adoptar, por parte del Ministerio de Defensa, aquellas medidas que sean precisas para evitar situaciones que obliguen a manifestarse expresamente sobre las creencias propias del personal de las Fuerzas Armadas472. Posteriormente, en el Informe anual de 1.992, se expone la contestación facilitada por el Ministerio de Defensa con respecto a las recomendaciones formuladas por el Defensor del Pueblo en virtud de la queja citada. En tal sentido, se indica que “en las Fuerzas Armadas tienen lugar ceremonias militares que, en ocasiones, van precedidas de actos religiosos cuya asistencia no es obligada para los militares profesionales ni de reemplazo, en aplicación del principio constitucional de libertad religiosa que viene recogido en el artículo 177 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas y en los artículos 423, 595 y 461 de las Reales Ordenanzas de los Ejércitos de Tierra, de la Armada y del Aire, respectivamente, conforme a los cuales en todas aquellas ceremonias castrenses acompañadas de actos religiosos se hará, con la debida antelación, la oportuna advertencia para que quienes no profesen la correspondiente religión queden dispensados de asistir al acto religioso”. Asimismo, se recuerda que en las normas citadas no se hace distinción alguna entre militares profesionales y de reemplazo, con lo que a todos ellos afecta la citada no obligatoriedad de asistencia a los actos religiosos propios de aquella creencia que no profesen. Por tanto, existe una total igualdad con respecto al ejercicio efectivo del derecho de libertad religiosa que, en caso de violación, comportará la aplicación de las medidas necesarias para su restablecimiento. 470 Así, se reclama la posibilidad de realización de una prestación social sustitutoria del servicio militar, tanto en favor de los miembros de la Iglesia Católica, como de los pertenecientes a otras confesiones o comunidades religiosas. También se considera justificada la exención de asistir a la ceremonia católica previa al acto de Jura de Bandera, formulada en favor de aquéllos que no profesen tal religión. Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.983, op. cit., pp. 4445. 471 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.985, Cortes Generales, Madrid, 1.986, p. 66 (quejas números 14.337/85, 6.157/85 y 11.910/85). 472 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.991 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.992, p. 55. 473 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.994 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), vol. I, Cortes Generales, Madrid, 1.995, pp. 76-77.
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En relación a esta última cuestión, destaca la referencia realizada en el Informe de 1.994, con respecto a la imposición de castigos disciplinarios a un grupo de suboficiales, por su negativa a participar en los actos organizados con motivo de una festividad religiosa (queja nº 9402633). En este caso, y dado que tales actos fueron considerados como de carácter “militar-religioso celebrados por las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, de guarnición en Valencia”, el Defensor del Pueblo estimó que podían suponer una limitación real y efectiva, al pleno ejercicio del derecho reconocido en el art. 16 CE a todos los españoles. Como posteriormente señaló el Ministerio de Defensa, los hechos ya fueron investigados por la Sala Quinta del Tribunal Supremo, habiéndose adoptado las medidas necesarias para evitar en lo sucesivo actuaciones similares. Asimismo, se dictó en octubre la Orden Ministerial 100/1.994, sobre regulación de los actos religiosos en ceremonias solemnes militares473. El derecho, contenido en el de libertad religiosa, a no manifestar públicamente las creencias propias, es igualmente esgrimido por el Defensor, tanto en su Informe de 1.984474, como en el correspondiente a 1.992, en el cual se expone, dentro del apartado referente a la Administración Sanitaria y del necesario respeto a la personalidad, dignidad humana e intimidad que ésta debe llevar a cabo, tal como establece el artículo 101 de la Ley General de Sanidad como señala el Informe, la queja tramitada en virtud de la exigencia formulada a los usuarios por un centro hospitalario de Madrid, de indicar, con carácter previo al ingreso en el mismo, el dato correspondiente a su creencia religiosa. Al respecto, la Dirección Territorial del Instituto Nacional de la Salud señala que, en un primer momento, al recoger la información objetiva y subjetiva del paciente, el personal de enfermería solicita el dato referente a la creencia religiosa, por la importancia que éste posee al existir ciertas exigencias por parte de algunas confesiones, en relación con los tratamientos médicos. Sin embargo, la citada Dirección manifiesta igualmente que, ante la posibilidad de que los pacientes se sientan afectados en su esfera personal, ha llevado a cabo la eliminación de tal exigencia, de forma que sean los propios usuarios los que libremente decidan o no si desean expresar su religión a efectos de que sea tenida en consideración por el personal que los atienda (queja nº 9119467)475. Asimismo, destacan las referencias a la libertad ideológica realizadas en el Informe de 1.988 y, sobre todo, ya en la órbita del derecho de libertad religiosa, la alusión a la queja nº 8804655 en la cual se informaba del hecho referente al rechazo de las fotos aportadas para el D.N.I. por una española residente en Melilla, de religión musul474 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.984, Cortes Generales, Madrid, 1.985, pp. 43-44. En concreto, véase la queja núm. 4.031/84 del mismo. 475 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.992 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.993, pp. 433-434.
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mana, ya que, en cumplimiento de las obligaciones propias de su fe, exhibía su cabello cubierto por un pañuelo. Con todo, y como se aprecia en el Informe, la queja fue admitida a trámite permitiéndose finalmente la presentación de las fotografías citadas, siempre y cuando no ocultasen los rasgos identificativos del rostro476. Este mismo motivo ha sido causa de otra queja posterior, como así da cuenta el Informe anual de 1.992477. La problemática originada por las españolas de religión musulmana que, con motivo de la obtención del documento nacional de identidad, como hemos dicho, deben exhibir, en contra de sus creencias religiosas, parte de sus facciones, es analizada también en el Informe anual de 1.994, donde se recoge la recomendación formulada al respecto al Ministerio de Justicia e Interior, conforme a la cual, se sugiere la modificación de las normas reguladoras de la expedición del D.N.I. y del pasaporte, en el sentido de prever excepciones, fundadas en motivos religiosos o de otra índole, en relación a la exigencia de incorporar en estos documentos las fotografías del rostro del titular con el cabello cubierto. De hecho, frente a la citada recomendación, el Ministerio de Justicia e Interior señala que a las mujeres islámicas se les admiten fotografías, a efectos de expedición del D.N.I., en las que aparecen con el cabello cubierto. Otra cosa es que se oculten, además del pelo, otros rasgos identificadores del rostro, lo cual sería ya inadmisible por contravenir la finalidad misma del documento nacional de identidad. En cualquier caso, la inicial negativa a admitir las fotografías aludidas, ha sido calificada por el Defensor del Pueblo en su Informe, como contraria al contenido esencial del derecho fundamental de libertad religiosa consagrado en el art. 16 CE, y a los principios inspiradores de la Ley 7/1.980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa478. Otras cuestiones de interés analizadas por el Defensor en sus diversos informes, son, por ejemplo, las funciones de policía sanitaria mortuoria479, y las restricciones del derecho de libertad ideológica en virtud de razones fiscales y publicitarias480.
Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.988 y debates en las Cortes Generales, Cortes Generales, Madrid, 1.989, pp. 25-26. 477 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.992 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.993, p. 77. 478 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.994 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), op. cit., pp. 15-17. 479 En concreto, estableciendo las obligaciones que en este campo atañen a los Ayuntamientos, así como expresando la necesidad de llevar un libro de registro de sepulturas.Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.985, Cortes Generales, Madrid, 1.986, p. 144 (queja 11.063/84). 480 En este caso, se daba la prohibición de la celebración de unas conferencias, amparándose en la normativa que regula el impuesto municipal sobre publicidad. En este orden de cosas, se recordó al Ayuntamiento en cuestión que este gravamen no faculta para censurar los carteles a exponer en la vía pública, ni aún menos las conferencias a celebrar. Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe a las Cortes Generales 1.986, Cortes Generales, Madrid, 1.988, p. 195 (queja 24.314/84). 476
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De igual manera, destaca entre estas distintas consideraciones, la queja 9415/84, citada en el Informe de 1.994, en la cual se han investigado las alusiones a la condición de “subversivo” de una persona calificada como tal en unas diligencias judiciales por determinados servicios de información del Estado, en base a su pertenencia a diversas asociaciones relacionadas con el movimiento de objeción de conciencia, así como en atención a su participación en los movimientos públicos promovidos por tales asociaciones. Dichas diligencias han sido objeto de estudio y valoración por parte del Defensor del Pueblo, con el objeto de analizar pormenorizadamente las informaciones que en ellas figuran481. Finalmente, no podemos obviar la mención a una serie de quejas formuladas por personal que imparte enseñanzas de religión católica en centros docentes públicos de educación primaria, puesto que, a su juicio, se produce un incumplimiento, por parte de las autoridades educativas, de los compromisos adquiridos por acuerdo de 20 de mayo de 1.993, celebrado entre el Gobierno y la Conferencia Episcopal Española, sobre régimen económico de tal personal. En este sentido, el Defensor del Pueblo ha abierto un trámite estrictamente informativo ante la Subsecretaría del Ministerio de Educación y Ciencia, con el objeto de facilitar a los interesados los datos relativos a su situación482. Estas quejas han sido también recogidas en ejercicios posteriores, como así se refleja en el Informe anual de 1.996, en el cual se alude a un incumplimiento de los términos del convenio entre las autoridades católicas y el gobierno español en materias de equiparación retributiva del personal que imparte clases de religión católica en centros docentes públicos, con relación a los funcionarios docentes interinos del nivel correspondiente. En este caso concreto, el Defensor del Pueblo reconoce que, pese a lo acordado, el personal citado atraviesa una difícil situación retributiva, por cuanto se encuentra aún muy lejos de la plena equiparación económica con el personal interino, la cual debería alcanzarse en su totalidad durante el ejercicio de 1.998483. Por todo ello, establece finalmente el propio Defensor del Pueblo que, por razones derivadas del marco actual de restricciones presupuestarias, no resulta posible paliar
481 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.994 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), op. cit., p. 77. 482 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.995 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.996, pp. 443-444. 483 Como hemos señalado, la equiparación retributiva de los profesores de religión con los profesores interinos del nivel correspondiente, se contemplaba en el convenio suscrito entre el Gobierno y la Conferencia Episcopal Española, sobre régimen económico del citado personal docente, de 20 de mayo de 1.993, publicado por Orden del Ministerio de la Presidencia, de 9 de septiembre siguiente. Sin embargo, como también se ha dicho, la deseada equiparación económica no se ha ido produciendo al ritmo establecido en dicho convenio, razón por la cual, se ha procedido a la derogación y sustitución de éste último por otro aprobado en febrero de 1.999. Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.996 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.997, pp. 506-509.
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las diferencias de retribución acumuladas de anteriores ejercicios presupuestarios, con lo que la situación carece de solución satisfactoria, al menos a corto plazo484. Destaca también, por último, en materia de educación, la alusión que realiza la institución que analizamos a los conflictos generados con respecto a las medidas organizativas adoptadas por los centros docentes, en aras a prestar la atención adecuada a las distintas opciones planteadas por los padres o tutores de los alumnos, en relación con la impartición a sus hijos de enseñanzas de religión católica o, alternativamente, otros conocimientos o actividades. Así, estima el Defensor del Pueblo, en su Informe anual de 1.997, que no existe discriminación alguna en acciones tales como la reestructuración de grupos de alumnos, en función de la opción realizada por los padres en materia de enseñanza religiosa, aun cuando diese lugar a la separación de un alumno del colectivo al que perteneciese desde su ingreso en el centro en cuestión485. También resalta el Defensor, en el Informe citado, la necesidad de dotar de los medios precisos a los centros para que, el desarrollo de actividades alternativas a la de la enseñanza religiosa, sea acorde al principio, constitucionalmente establecido, de libertad religiosa (queja nº 9510936). En general, se constata una clara labor de la institución analizada, en orden a garantizar este último principio, evitando situaciones que vulneren la opción educativa establecida o que, al menos, dificulten por cualquier razón su adecuada prestación486. A la luz de estos datos, y a modo de conclusión, podemos señalar que la garantía que supone la legitimación del Defensor del Pueblo en los procesos constitucionales, debe ser entendida como un complemento dentro del sistema general de protección de los derechos fundamentales establecido para tutelar los mismos de forma más o menos efectiva. A decir verdad, y como ya hemos establecido, el Defensor del Pueblo representa la única vía que en la práctica poseen los particulares para promover la impugnación directa de una norma con rango de ley, mientras que acudir a tal institución para interponer el recurso de amparo, debe concebirse como una opción añadida. Con todo, no podemos evitar un cierto escepticismo ante las recomendaciones emitidas por la institución analizada, puesto que, la ausencia de controles y de formas de coerción que aseguren la aplicación efectiva de las mismas, puede dar lugar a su fácil y reiterada violación.
484 Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.996 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), op. cit., pp. 278-279. 485 Sobre todo cuando, como en el caso concreto que suscitó la queja planteada, la citada separación se produce a la conclusión del nivel de educación infantil, dando así paso al de educación primaria (queja nº 9623011). Vid. DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe anual 1.997 y debates en las Cortes Generales (I. Informe), Cortes Generales, Madrid, 1.998, pp. 285-287. 486 Así se desprende de lo dicho a propósito de las quejas nº 9622321, 9704692 y 9702248.
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SECCIÓN SEGUNDA TUTELA PENAL. DELITOS EN TORNO AL HECHO RELIGIOSO
1.
PERSPECTIVA HISTÓRICA
No es nuestro deseo perdernos en elementos históricos que nos desvíen de la perspectiva actual, pero, a pesar del análisis realizado en la primera parte del presente trabajo, parece aconsejable llevar a cabo una síntesis de los antecedentes de la regulación legal vigente en materia de protección penal del factor religioso. Vamos a limitarnos a la estricta exposición de las cuestiones referidas a este orden, que son las que nos ocupan ahora, sin reiterar la aportación de datos ya ofrecidos en páginas anteriores. De hecho, como hemos señalado, no pretende este desarrollo realizar un estudio pormenorizado de los precedentes del Código penal actual, sino únicamente proporcionarnos una idea de la evolución producida en este campo, que desemboca en la normativa vigente. Debemos comenzar por señalar dos cuestiones preliminares importantes: de un lado, una concepción, ya tradicional, que identificaba delito y pecado, y que convertía los atentados contra la fe en actuaciones de extrema gravedad. Esta doctrina entendía que la necesidad de sancionar penalmente determinadas conductas, era precisamente porque atentaban contra la divinidad. De hecho, lo que en el fondo se trataba de evitar era la cólera divina, castigando al responsable, justificación que irá evolucionando hacia posturas más de corte político, plasmándose en posteriores etapas en la necesidad de mantener la unidad de fe como base fundamental del Estado. Como segunda cuestión previa, debemos referir, como recuerda la profesora PÉREZ-MADRID, la distinción que surge ya desde sus comienzos, entre delitos de
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religión y delitos contra la religión487. Los primeros son aquéllos que tipifican las situaciones de disidencia con respecto a la religión oficial. Los segundos, por su parte, comprenden hechos que proceden directamente contra el citado culto oficial. En cualquier caso, como reconoce la autora citada, los delitos de religión van desapareciendo de las legislaciones, puesto que sólo son concebibles en el seno de un Estado confesional regido por la intolerancia.
1.1
Desde sus inicios hasta el siglo XIX
Ya en Roma, con anterioridad a la irrupción del cristianismo, se procedía a castigar aquellas conductas que ofendiesen la religión nacional puesto que, en último término, la actuación realizada adquiría connotaciones políticas al suponer una falta de obediencia al príncipe. De ahí que los delitos religiosos fuesen más bien delitos contra el Estado. En todo caso, Roma se caracterizó tradicionalmente por su tolerancia en materia religiosa, régimen que se traducía en la aceptación de una amplia pluralidad de religiones y divinidades. Sin embargo, cuando se inicia la etapa de culto a los emperadores, se imponen ciertas actuaciones rituales, cuyo incumplimiento llevaba aparejada la correspondiente pena. De ahí que se llegase a concebir al cristianismo como un hecho delictivo en sí mismo, ante su reiterada negativa a rendir culto a dioses y emperadores488. Posteriormente, la postura oficial del Imperio fue suavizándose y así, en el año 311, Galerio publicó un edicto que supuso, en la práctica, el primer estatuto oficial de tolerancia. Tras esta proclamación, los atentados a la Iglesia pierden su antiguo carácter de desobediencia a la autoridad y pasan a concebirse como ofensas a la divinidad. Asimismo, se prohíben los actos públicos del culto pagano, derivándose responsabilidades penales de los escritos antirreligiosos y de las injurias a los sacerdotes en el ejercicio de su ministerio489. 487 Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, EUNSA, Pamplona, 1.995, pp. 32-33. En concreto, resultan de gran interés las referencias doctrinales y bibliográficas que la autora realiza a propósito de esta cuestión. 488 Como señala el profesor CHURRUCA, “el mensaje doctrinal del cristianismo, aunque de carácter esencialmente religioso, contenía en su aplicación ético-social una serie de principios contrapuestos a los de la civilización helenística y romana en que se basaba el Derecho romano. Tales eran por ejemplo el principio monoteísta entendido y practicado en todo su rigor, el de la igualdad de todos los hombres, el de la indisolubilidad del matrimonio, el pacifismo, la rigurosa ética sexual, etc. La estricta práctica de alguno de estos principios llevó a conflictos con el poder público: tal fue en general el caso del monoteísmo al rechazar por principio los cristianos toda apariencia de politeísmo y al entender el poder público que tal repulsa implicaba una falta de lealtad”, CHURRUCA ARELLANO, J. de, Introducción histórica al Derecho romano, 8ª ed., Universidad de Deusto, Bilbao, 1.997, p. 204. 489 Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., p. 41.
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La culminación de este proceso de atemperación, se produce en el año 313 con la promulgación del Edicto de Milán y la consideración del cristianismo como elemento aglutinante del Imperio. En el año 380, el cristianismo pasa a ser la religión oficial en todo el Imperio, con lo que, por un lado, los gobernantes adquieren el compromiso de defender dicha fe y, por otro, la intención imperial de imponer la nueva corriente religiosa, lleva a la creación de delitos religiosos como la blasfemia, la violación de sepulturas, la apostasía,...490 Cuando se produce la caída del Imperio romano de Occidente, la ingerencia del poder político en la Iglesia es prácticamente total, fenómeno que es llevado a su extremo en etapas posteriores. Así, durante la etapa de dominio visigodo en la península, y tras la conversión de Recaredo en el tercer Concilio de Toledo del año 589, se alcanza la plena unidad religiosa. Este último hecho supone la adopción de rasgos de corte teocrático por parte de la monarquía visigoda y la intervención de la Iglesia en la vida política. Así, el rey tutela a la institución eclesiástica, castiga la herejía, e incluso realiza el nombramiento de los obispos491. Destaca en esta época, entre otras labores legislativas, el Liber Iudiciorum, el cual representa la unificación legislativa y religiosa de España, siendo además portador de un sistema penal ciertamente duro, como era normal en la época492. De hecho, en general, las leyes antiguas castigaban fuertemente los delitos de índole religiosa. Esa tendencia será heredada por disposiciones posteriores como el Fuero Viejo, el Fuero Real, las Partidas de Alfonso X el Sabio y el Ordenamiento de Alcalá, siendo la expresión más evidente de tal línea, la institución de la Inquisición nacida para proteger la unidad de fe en el ámbito del Estado. Otros textos legales más recientes como la Nueva Recopilación y la Novísima Recopilación también reúnen alusiones a estos delitos, aunque en un tono mucho más suavizado493. 490 Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 42-43. 491 Vid. ESCUDERO, J. A., Curso de Historia del Derecho, 2ª ed., Madrid, 1.986, p. 266. 492 Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 46-47. 493 Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., p. 53. A este respecto, señalar que, más en concreto, el Fuero Juzgo incluye en su Libro XII “De devedar los tuertos é derraygar las sectas é sus dichos”, tanto el Título II “De los hereges, é de los judíos é de las sectas”, como el Título III -duplicado- “De las Leyes nuevas de los judíos”, referentes a la cuestión que nos ocupa. El Fuero Real, por su parte, alude al tema en su Libro IV, Título I “De los que dexan la fé catholica” y Título II “De los judíos”. Destaca en el Título I, la Ley I, a cuyo tenor, “Ningún christiano no sea osado de tornarse judío, ni moro, ni sea osado de facer su hijo moro, ó judío: é si alguno lo ficiere, muera por ello, é la muerte deste fecha á tal sea de fuego”. En el Título II señalaremos la Ley I, según la cual, “Defendemos, que ningún judío no sea osado de leer libros ningunos que hablen en su Ley, y que sean contra ella en desfacerla, ni de los tener escondidos: o si alguno los tuviere, o los fallare, quemelos é la puerta de la synagoga concejeramente...” y la Ley III, que reza “Si el judío dixere denuesto ninguno contra Dios, ó contra Sancta María, o contra otros Sanctos, peche DÍEZ maravedis al Rey por cada vegada que lo dixere, é fagale el Rey dar cient azotes”.
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Según nos recuerda el profesor ESCUDERO, fueron los problemas generados por la herejía en Europa, los que verdaderamente motivaron el nacimiento de la Inquisición o “institución de ámbito internacional controlada por el papado” la cual, aunque inicialmente penetró en Aragón, fue cayendo en desuso con posterioridad y, de hecho, resultó absolutamente desconocida en el territorio de Castilla494. Dentro de la esfera de competencia de esta Inquisición se encontraban, además de las cuestiones de herejía aludidas, la apostasía, las supersticiones, la censura de textos que resultaren ofensivos para la fe y los delitos cometidos por clérigos. A decir verdad, la evolución penal nos demuestra la existencia de un enfrentamiento entre la visión primitiva del mundo germánico, y la concepción más desarrollada derivada de la manera elegida por los cristianos para resolver los pleitos. Por ello, frente a aquéllos que concebían los delitos y la compensación del mal producido como un deber de la familia o clan, la Iglesia católica defiende la imposición de penas en nombre de la comunidad. En este momento, se inicia realmente un nuevo sistema penal495. Con la Reforma religiosa de los siglos XVI y XVII, se produce la separación entre el poder político y las creencias, con lo que comienza un proceso de secularización de los delitos en materia religiosa. Ya en el siglo XVIII, el pensamiento cristiano medieval fue rechazado por las nuevas corrientes de carácter racionalista, lo cual supuso que se castigasen exclusivamente aquellos hechos que fuesen lesivos para la libertad religiosa individual. Con posterioridad, en el transcurso del siglo XIX, como consecuencia del auge de los derechos individuales como fundamento de los Estados, se introdujo un cambio ciertamente sustancial en la concepción de los denominados delitos religiosos. En tal sentido, comienza a abogarse por una clara humanización de las diversas penas establecidas, al hilo de las nuevas Declaraciones de derechos, tendencia que tendrá un evidente reflejo en los distintos Códigos penales de la época. Bajo estas premisas, el Estado observa a la libertad religiosa a través del prisma de los derechos individuales, adoptando una actitud de evidente indiferencia frente a ella aunque, lógicamente, garantizándola en todo caso de una manera efectiva. Aludir, en lo que a las Partidas se refiere, a la 7ª, Título XXIV, rubricado “De los judíos”, cuya Ley VII establece: “Tan malandante seyendo algun christiano que se tornasse judío mandamos que lo maten por ello bien assi como si se tornase hereje. Otrosi dezimos que deven facer de sus bienes en aquella manera que diximos que facen de los averes de los herejes”, entre otras. Con respecto a la Novísima Recopilación, dentro de su Libro XII, Título III (“De los herejes y descomulgados”), establece, por ejemplo, en su Ley I: “Herege es todo aquel que es cristiano bautizado, y no cree los artículos de la Santa Fe Católica, ó alguno de ellos: y ese tal, después de que por el Juez eclesiástico fuere condenado, por herege, pierde todos sus bienes, y sean para la nuestra Cámara”. Vid. MARTÍNEZ ALCUBILLA, M., Códigos antiguos de España, 2 volúmenes, Madrid, 1.855. 494 Vid. ESCUDERO, J. A., Curso de Historia del Derecho, op. cit., pp. 605-606. 495 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., “Deuda de la ciencia penal y la criminología al Derecho canónico medieval”, AA. VV., Criminología y Derecho penal al servicio de la persona (Libro-Homenaje al Profesor Antonio Beristain), Instituto Vasco de Criminología, San Sebastián, 1.989, pp. 214-215.
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El siglo XX: evolución en los Códigos penales españoles496
Hecho este inicial recorrido, y llegando ya a esta época, debemos entrar en el análisis de los distintos Códigos penales vigentes en España hasta la actualidad, sin dejar de lado la evolución constitucional, debido a la influencia política que ejercen las Constituciones en las demás disposiciones legales del ordenamiento497. En cualquier caso, quede claro de antemano que de ninguna manera vamos a reiterar, como ya hemos advertido, cuestiones ya expuestas en el capítulo anterior, a no ser que fuere estrictamente necesario para nuestro desarrollo. El primer Código a tomar en consideración es el de 1.822 el cual, al hilo de la confesionalidad estatal establecida en la Constitución liberal de 1.812, dedicaba dentro del Capítulo III del Título I (“Delitos contra la Constitución y orden público de la monarquía”), Parte primera (“De los delitos contra la sociedad”), una regulación ciertamente dura con respecto a los delitos contra la religión del Estado. Así, el artículo 227 establecía: “Todo el que conspirase directamente y de hecho a establecer otra religión en las Españas o a que la Nación española deje de profesar la religión Católica, romana, es traidor y sufrirá pena de muerte”. Otros preceptos del Código relativos a esta cuestión (arts. 228-241), resultaban ciertamente confusos y más propios de la época medieval de nuestro Derecho498. A pesar de lo dicho, según considera al respecto la profesora PÉREZ-MADRID, “aunque realmente estemos ante un texto susceptible de muchas mejoras, puede encontrarse una cierta lógica interna en el articulado. En primer lugar están los delitos en los que el interés religioso está unido inseparablemente al interés nacional. Serían ataques directos a la religión nacional; en segundo lugar, los ataques indirectos, el que propagare máximas contrarias o doctrinas que trastornaran la Religión del Estado, el que las enseñare, el que publicare cosas sin licencia, e incluso el que retuviere libros 496 Los artículos referentes a la cuestión religiosa en los distintos Códigos, pueden consultarse en PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 5594. Asimismo, un breve, pero interesante, resumen de la evolución experimentada en los últimos tiempos por el tratamiento penal de los delitos en materia religiosa, puede verse en AGUILAR ROS, P., “La reforma penal relativa a aspectos religiosos, en el marco secularizado del actual Estado democrático (Realidad española 1.978-1.995)”, Secularización y laicidad en la experiencia democrática moderna, (Goti Ordeñana, J. coord.), Librería Carmelo, San Sebastián, 1.996, pp. 253-260. Resultan también de interés los estudios de TERUEL CARRALERO, D., “Los delitos contra la Religión entre los delitos contra el Estado”, Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XIII, 1.960, pp. 207-227, LANDROVE DÍAZ, G., “La libertad religiosa y la reforma de 1.971 del Código penal español”, Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XXV, 1.972, pp. 702-717 y FERREIRO GALGUERA, J., Protección jurídico penal de la religión, Universidade da Coruña, La Coruña, 1.998, pp. 78-187. 497 Para cualquier cuestión referente al tratamiento del factor religioso en nuestro constitucionalismo, puede verse la Parte Primera del presente trabajo. 498 Vid. MORILLAS CUEVA, L., “Los delitos contra la libertad de conciencia y de culto”, Documentación Jurídica, vol. 2, 1.983, p. 1.340.
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contrarios a la Religión. En tercer lugar, la apostasía (sería un supuesto intermedio), la blasfemia y el escarnio, como delitos que van directamente contra los sentimientos religiosos. Y por último, delitos que tienen por objeto material, ofensas a personas u objetos que merecen sanción, o bien ultrajes a cosas destinadas al culto. Quizá queden mal situados los dos últimos preceptos, que se refieren a delitos cometidos por clérigos en el ejercicio de su ministerio”499. En opinión de ANTÓN ONECA, el principal interés del texto que analizamos, “es histórico, como representativo de una época en que un anhelo de modernidad intenta realizarse con esfuerzo denodado, para sucumbir en el empeño. Con lo cual, España tuvo que esperar hasta mediados de siglo para conseguir un Código estable que la pusiera en el sector penal a la altura de los pueblos cultos”500. Tras el proyecto Sainz de Andino de Código criminal de 1.831, que sigue el mismo estilo que el trabajo anterior, el siguiente Código penal a analizar, desde un punto de vista cronológico, es el de 1.848, el cual responde fielmente a la concepción plasmada en su antecedente de 1.822, recogiendo también la inspiración moderada de la Constitución de 1.845, vigente al tiempo de su elaboración. El texto que nos ocupa recoge en el Título I del Libro II los delitos contra la religión. Como señala MORILLAS, “ya no se configuran como una variedad de los delitos contra la Constitución y orden político de la Monarquía como sucedía en el Código anterior; por el contrario, merecen un título independiente”501. En cualquier caso, continúa la dureza de penas del trabajo anterior, si bien desaparece la pena de muerte en el Título. Más en concreto, se consideran delictivas la tentativa para abolir o variar la religión oficial en España (art. 128), la acción pública de apostasía (art. 136), la propagación de doctrinas contrarias al dogma católico, la mofa pública o la acción de inculcar la inobservancia de los preceptos religiosos (art. 130), así como el culto público de ritos no católicos (art. 129). Como vemos, la publicidad se convierte en elemento fundamental para la comisión de los delitos. Asimismo, con respecto al Código de 1.822, desaparece la incriminación de la impresión, introducción y tenencia de libros prohibidos (arts. 230-232) y la condena aplicada en el antiguo artículo 247 al eclesiástico que propagase doctrinas repugnantes a la Religión católica. Se contemplan como delitos contra la religión, la exhumación, mutilación y profanación de cadáveres e igualmente, se crea un delito de sacrilegio para el que profane las Sagradas Formas de la Eucaristía (art. 131). De igual manera, se reconducen las blasfemias más graves al delito de escarnio. 499 PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 59-60. 500 ANTÓN ONECA, J., “Historia del Código Penal de 1.822”, Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XVIII, 1.965, p. 278. 501 MORILLAS CUEVA, L., “Los delitos contra la libertad de conciencia y de culto”, Documentación Jurídica, op. cit., p. 1.341.
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Esta línea de corte confesional, fue refrendada sin paliativos en el Concordato con la Santa Sede de 16 de marzo de 1.851 pero, posteriormente en el texto constitucional de 1.869, se produce un cambio fundamental, ya que se admite (art. 21) la libertad religiosa. Tal innovación tendrá importantes consecuencias para el Código penal de 1.870, que es el siguiente texto en el cual debemos detener nuestro recorrido. Esta disposición recayó en una situación peculiar por cuanto que, aunque nacida al amparo de una Constitución, la de 1.869, defensora de la libertad religiosa, sin embargo poco después se encontró ante otro texto fundamental, el de 1.876, asimismo valedor de la vuelta a la confesionalidad del Estado. Este hecho motivó que el Código perdiese su fuerza legal en este ámbito, situación que se mantuvo hasta la promulgación, ya en 1.928, del Código de la Dictadura de Primo de Rivera. En cualquier caso, el texto de 1.870 supuso la inclusión de los delitos que nos ocupan entre los generados contra la Constitución, y no en un título específico. Tales delitos eran concebidos como actuaciones contra los derechos individuales reconocidos en el documento fundamental, con lo que se suprimían los delitos de religión, y surgían otros cuya finalidad era proteger la libertad religiosa. Así, se establecen penas para quien forzare a otro a asistir a actos religiosos o funciones que no sean las de su Religión (art. 236), para quien lo impida con respecto a los de su creencia (art. 237), o simplemente, se incurrirá en delito cuando se fuerce a alguien a asistir a actos de la Religión que se profese, o se le impida observar las fiestas de culto, trabajar o abrir un establecimiento en el supuesto de una fiesta religiosa (art. 238)502. Finalmente, señalar que los delitos relativos a la violación de sepulturas son emplazados entre los referentes a la salud pública, mientras que la blasfemia desaparece como tal, y aparecen como faltas las perturbaciones del culto que ofendan el sentimiento religioso de los asistentes, pero sin llegar a alcanzar la categoría de delito. A propósito de la figura citada, nos recuerda RODRÍGUEZ DEVESA el hecho de su alusión, fruto de un proceso evolutivo, no sólo a las actuaciones de carácter oral o escrito, sino a las llamadas “blasfemias por actos”, es decir, los gestos blasfemos de burla503. Como ya hemos comentado, el cambio constitucional dejó en evidencia al Código que nos ocupa el cual, finalmente fue reemplazado en 1.928 aunque, posteriormente con el advenimiento de la República, volvió a entrar en vigor, si bien bajo una versión lógicamente adaptada al régimen del momento. Con respecto al texto de 1.928, decir únicamente que contempla los delitos que analizamos en el Capítulo II (“Delitos cometidos con ocasión del ejercicio de derechos y deberes reconocidos por la Constitución”) Título II (“Delitos contra los po502 Sobre este último precepto, resulta interesante el comentario realizado por PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., p. 68. 503 Vid. RODRÍGUEZ DEVESA, J. M., “Delitos contra los sentimientos religiosos”, Estudios de Deusto, vol. XIII, 1.965, pp. 647-648.
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deres públicos y la Constitución”) Libro II, y que sus artículos 278 y 279 destacan en este conjunto, puesto que asumen la tutela del valor social de lo religioso, aunque sin olvidar la existencia de una religión de Estado504. Por tanto, es una situación de tolerancia ya que, aunque se admiten cultos privados distintos del católico, éste último es objeto de protección preferente, destacando en el texto la proliferación de elementos e influencias tanto del Código de 1.848, como del precedente de 1.870505. Con la llegada de la Segunda República, se declara el laicismo estatal, estructurándose un sistema aconfesional compatible con la libertad de cultos. Al amparo de estos argumentos, nace el Código penal de 1.932 el cual, paradójicamente, presenta notables influencias de su antepasado de 1.870. En opinión de TERUEL CARRALERO, hay que entender que, como consecuencia de la instauración de la República, el Código responde a sus principios constitucionales y así, tiende a suprimir cualquier diferencia entre los cultos, eliminando toda referencia a la religión católica506. Con todo, crea una Sección bajo el título de “Delitos relativos a la libertad de conciencia y al libre ejercicio de cultos”, incluida entre los cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos individuales (Sección 3ª del Capítulo II del Título II). Aún así, PÉREZ-MADRID estima que, “la letra del Código en realidad fue una reforma del de 1.870, aunque incorporó cuatro artículos nuevos que castigaban aquellos actos de los funcionarios que coartaran a los ciudadanos en materia religiosa”507. Posteriormente, en 1.938, surge en escena el Anteproyecto de Código penal elaborado por Falange Española Tradicionalista y de las J.O.N.S. Este trabajo mantenía el ideal de libertad religiosa y de culto, así como los novedosos preceptos, introducidos por su más inmediato predecesor, relativos a la comisión de estos delitos por funcionarios públicos. A pesar de ello, la citada profesora PÉREZ-MADRID, considera que “se omitieron los preceptos que hubieran protegido verdaderamente la libertad religiosa”508. En el año 1.944 es promulgado un nuevo Código penal que vuelve a la confesionalidad de épocas anteriores, situación que se mantendrá al menos hasta la reforma de 1.973, e incluso posteriormente509. Así, regula los delitos que nos ocupan 504 En concreto, estos dos artículos constituyen la Sección cuarta del citado Capítulo II, Título II del Libro II, dedicada a los “delitos contra la tolerancia religiosa”. 505 Vid. MORILLAS CUEVA, L., “Los delitos contra la libertad de conciencia y de culto”, Documentación Jurídica, op. cit., p. 1.343. 506 Vid. TERUEL CARRALERO, D., “Los delitos contra la Religión entre los delitos contra el Estado”, Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, op. cit., pp. 225. 507 Es de destacar también, la discusión doctrinal que la autora incluye a raíz de esta labor de 1.932. Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 73-74. De igual manera, se incluyen en estas páginas los artículos 228-231, que son los cuatro aludidos como novedosos. 508 Esta autora nos recuerda que, ya la Ley de Autorizaciones de 19 de julio de 1.944, proclamaba la restitución de la antigua regulación de esta materia en le Código penal de 1.928. Vid. PÉREZMADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., p. 75. 509 Vid. TERRADILLOS BASOCO, J., “Protección penal de la libertad de conciencia”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 69, 1.983, p. 146.
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en la Sección tercera (“De los delitos contra la Religión Católica”), Capítulo II (“De los delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos de la persona reconocidos en las leyes”), Título II (“Delitos contra la seguridad interior del Estado”), del Libro II. Los delitos tipificados abarcan los actos encaminados a abolir o menoscabar por la fuerza la Religión del Estado (art. 205), la interrupción o perturbación de funciones o ceremonias de tal creencia (art. 206), la profanación de las Sagradas Formas (art. 207) o de objetos sagrados o destinados al culto (art. 208), el escarnio (art. 209), el maltrato de obra o de palabra a un ministro de la Religión Católica (art. 210), y residualmente, todos aquellos actos que ofendieren al sentimiento religioso de los concurrentes (art. 211). Además de las penas señaladas en los preceptos anteriores, el artículo 212 añade la imposición, a todos los sujetos activos de los delitos citados, de la inhabilitación especial para todo cargo de enseñanza costeado por el Estado, Provincia o Municipio. Sin embargo, la confesionalidad expresamente proclamada en el artículo 6 del Fuero de los Españoles, fue puesta en entredicho al confrontar tal disposición con la Declaración Dignitatis Humanae, aprobada por el Concilio Vaticano II el 7 de diciembre de 1.965. Por tal motivo, se inició un proceso de renovación que comenzó con la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1.967, la cual introdujo la libertad religiosa en el citado artículo 6 del Fuero de los Españoles. Del mismo modo, se produjo la promulgación de la Ley 44/1.967 de 28 de junio, Ley de Libertad Religiosa, que supuso, a todos los efectos, la definitiva implantación de tal derecho en España. A nivel general, este proceso de reforma cristalizó en la ley de 15 de junio de 1.971, de reforma del Código, que propició el texto refundido de 1.973. Sin embargo, en la práctica los cambios fueron escasos y así, la modificación aludida supuso, en primer lugar, el establecimiento de una nueva rúbrica en la Sección tercera, Capítulo II, Título II, Libro II. Por ello, en vez de la anterior “Delitos contra la Religión Católica”, se instituyó la renovada “Delitos contra la libertad religiosa, la religión del Estado y las demás confesiones”. La reforma penal citada presenta, en general, fuertes influencias provenientes de la Declaración conciliar Dignitatis Humanae, por cuanto que se parte de un postulado básico como es el hecho de que todo ser humano tiene un derecho inatacable a profesar cualquier religión, católica o no, que implica a su vez que todo ordenamiento jurídico deba reconocer este derecho civil inherente a la libertad y dignidad personales510. Además de lo reseñado, se adaptaron a la nueva situación los tipos religiosos existentes en el Código de 1.944511. Aún así, se mantuvo una tutela especial con res510 Vid. LANDROVE DÍAZ, G., “La libertad religiosa y la reforma de 1.971 del Código penal español”, Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XXV, 1.972, pp. 700-701. 511 Los artículos 205, 208, 209, 210 y 212, se redactaron según las directrices de la Ley 44/1.971. El artículo 206 corresponde al 205 del Código de 1.944, con algunos retoques. Por su parte, el
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pecto a la Religión Católica, tal cual se desprende directamente del artículo 4 de la Ley de Reforma de 1.971512. A resultas de estas actuaciones, surgen diversos tipos de protección que se configuran en tres clases de delitos: a) contra el mismo derecho de libertad religiosa (art. 205); b) contra la confesionalidad del Estado (art. 206); c) y contra la religión católica y las demás confesiones (arts. 207-211)513. Entre estos preceptos, destaca el artículo 205 como novedad más apreciable ya que, a pesar de las difíciles circunstancias, por no existir una separación entre lo político y lo religioso, establece un delito contra la libertad religiosa, ofreciendo protección al individuo para el ejercicio personal de la libertad religiosa y de conciencia514. Tras la promulgación de la Constitución de 1.978, la especial consideración hacia la Iglesia Católica queda sin sentido, ya que se impone un principio fundamental como es el de igualdad. Esto supone la necesidad de suprimir todas aquellas expresiones legales que entrañasen la citada preferencia. Por tal motivo, surge la Ley Orgánica 8/ 1.983 de 25 de junio, de Reforma Urgente y Parcial del Código penal, la cual suprimió el artículo 206 (antiguo 205 antes del Texto Refundido de 1.973), así como las expresiones incluidas en los demás preceptos, en las que se aludía a la Iglesia Católica. Del mismo modo, esta reforma modificó el encabezado de la Sección “Delitos contra la libertad religiosa, la religión del Estado y las demás confesiones”, por el de “Delitos contra la libertad de conciencia”. El sistema establecido trata de amparar a las formas tradicionales de religiosidad. De ahí que, en general, y salvo aquello que acabamos de referir, no se hayan alterado prácticamente los tipos penales relativos a esta materia. Sin embargo, la aparición de los llamados “nuevos movimientos religiosos”, ha alterado profundamente este esquema, por cuanto que muchas de estas organizaciones han llevado a cabo actividades de dudosa legalidad, desarrollando incluso prácticas contrarias a la libertad religiosa515. artículo 207 es, levemente modificado, el antiguo 206 del Código anterior. Finalmente, el artículo 211 no fue alterado, si bien debía considerarse alusivo a todas las confesiones reconocidas, como era de esperar tras la comentada reforma. 512 Acerca de las discusiones doctrinales sobre el alcance de la protección penal analizada, vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 8283. 513 Vid. MORILLAS CUEVA, L., Los delitos contra la libertad religiosa, Universidad de Granada, Granada, 1.977, pp. 165-166. La profesora PÉREZ-MADRID, siguiendo a CUELLO CALÓN, ofrece otra clasificación en la cual, unifica los apartados a) y c) bajo la rúbrica “Delitos encaminados a la protección de la Religión Católica y de las demás confesiones”. Del mismo modo, la autora citada ofrece también un pormenorizado comentario a estos preceptos. Vid. PÉREZ-MADRID, F., La tutela penal del factor religioso en el Derecho español, op. cit., pp. 85-90. 514 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), p. 18. 515 Resultan aplicables en este sentido diversas consideraciones realizadas por el profesor CÓRDOBA RODA, a propósito de la Ley 23/1.976, de 19 de julio, y, en concreto, sobre las
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A estos efectos, el Parlamento español constituyó una “Comisión de estudio sobre las repercusiones de las sectas en España”, cuyo dictamen fue emitido el 1 de febrero de 1.989, siendo aprobadas sus conclusiones por el Congreso de los Diputados con fecha 2 de marzo de 1.989516. A juicio de la Comisión citada, deben ponerse en práctica medidas de control administrativo sobre las actividades de estos grupos, siendo la conducta delictiva más frecuente alegada contra ellos, la del proselitismo ilegal. Sobre todo, hay que tener en cuenta la peculiaridad de los medios que utilizan a tal fin, destacando la denominada coerción psicológica517. Recordar tan sólo, en alusión a estos “nuevos movimientos religiosos”, que el elemento fundamental a tener en consideración, es el de su inscripción registral, en cuanto expresión práctica más evidente de su reconocimiento por parte del Estado. Dicha inscripción es propiamente un derecho del grupo religioso que, por tal motivo, no puede ser limitado arbitrariamente a resultas de una actuación administrativa. Por ello, el problema que muchas veces se genera en estos casos, viene dado por la restricción que, amparado en la sospecha sobre tales grupos novedosos, lleva a cabo el Estado con respecto a la inscripción de los mismos, bajo el pretexto de llevar a cabo un control efectivo de éstos ante la posibilidad de que accedan al estatus de Confesión religiosa, desarrollando al amparo de tal condición, actividades de carácter ilegal. En cualquier caso, la limitación en este sentido no parece correcta, ya que es, en último término, un riesgo a sumir como consecuencia del reconocimiento y ejercicio del derecho de libertad religiosa518. Con todo, a pesar de estas aportaciones, el profesor MORILLAS juzga insuficiente la adaptación alcanzada en función de la Ley Orgánica de 1.983, de acuerdo con los dictados constitucionales y con la Ley Orgánica 7/1.980 de 5 de julio, que los desarrolla. Así, considera que es, sin más, una mera labor formal519. denominadas “asociaciones ilícitas” en el apartado 5º del art. 172 de la disposición citada. Vid. CÓRDOBA RODA, J., “Libertad de asociación y ley penal. (Un estudio sobre el nº 5 del art. 172 del Código penal)”, Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XXX, 1.977, pp. 5-18. 516 Véase el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, nº 174, de 10 de marzo de 1.989, pp. 4.803-4.810. En general, aunque no vamos a extendernos sobre este tema, por escapar de nuestro objeto de estudio y, sobre todo, por reunir una entidad propia merecedora de un análisis independiente, no podemos un reciente trabajo al respecto que, aunque breve, resulta suficientemente ilustrativo sobre el tema. Así, véase JORDÁN VILLACAMPA, M. L., “Las sectas pseudorreligiosas”, AA. VV., Manual de Derecho eclesiástico del Estado, Colex, Madrid, 1.997, pp. 189-201, donde se analiza someramente su problemática, naturaleza y métodos de captación, así como las soluciones legales que se establecen al respecto. 517 Sobre todas estas cuestiones, vid. OTADUY; J. de, “La tutela penal del derecho de libertad religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 533-539. 518 Vid. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, J. M., “Posición jurídica de las Confesiones religiosas y de sus entidades”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 571573. 519 Vid. MORILLAS CUEVA, L., “Los delitos contra la libertad de conciencia y de culto”, Documentación Jurídica, op. cit., p. 1.349.
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REGULACIÓN PENAL ACTUAL. LA LEY ORGÁNICA 10/1.995 DE 23 DE NOVIEMBRE
Finalizado este somero recorrido histórico, hemos de centrarnos en la normativa vigente, si bien resulta obligado realizar dos puntualizaciones previas: en primer lugar, la obligación de delimitar, en relación a la cuestión que nos ocupa, los sujetos intervinientes y el bien objeto de tutela penal y, en segundo término, la necesidad de contrastar los tipos actuales con los de más reciente aplicación, los surgidos de la revisión de 1.983, para entender en toda su extensión la reforma aplicada. Sin más dilación, y sin perder de vista estos presupuestos, que van a servir de guía a nuestra disertación posterior, vamos a comenzar por el primer apartado.
2.1
Elementos jurídicos intervinientes. El bien jurídico protegido
En general, el estudio del Derecho penal plantea la definición de dos elementos jurídicos: los sujetos y el objeto, que presentan determinadas peculiaridades en materia religiosa. Con respecto a los sujetos en el Derecho penal, debemos significar en primer término que se considera sujeto activo a quien realiza la acción antijurídica, es decir, al individuo que efectúa la conducta tipificada como delito. Dada la necesaria voluntariedad de la acción u omisión a que aludimos, las amenazas, violencia o fuerza ilegítima para obligar a llevar a cabo o no actos de carácter religioso, deberán ser ejercidas necesariamente por personas plenamente responsables. Esta última consideración, queda fuera de toda duda en el campo del Derecho penal general pero, en el ámbito que nos ocupa, hay que tener en cuenta la posible comisión del delito por parte de las denominadas “sectas destructivas”. En tal caso, como señala GOTI, la responsabilidad, como en todos los supuestos, es del individuo particular, y si su acción responde a la inducción previa ejercida por las doctrinas de su religión, además de él serán responsables los dirigentes, rectores o líderes de la asociación , pero no ésta en cuanto tal520. Ahora bien, si la cuestión deriva directamente de los estatutos o fines propios de la institución, en tal caso podrá hacerse valer el artículo 22-2 CE conforme al cual, se consideran ilegales aquellas asociaciones que empleen medios o persigan fines tipificados como delito. Siendo así, podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades, siempre que medie resolución judicial motivada (art. 22-5 CE).
520 Esta interpretación es tradicional en el Derecho eclesial, y así se traspasa a las normas estatales. Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., p. 7.
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En conclusión, los sujetos activos del delito son siempre personas físicas521, mientras que las asociaciones podrán ser declaradas ilegales y, por consiguiente, ser disueltas, si bien la responsabilidad corresponderá a sus dirigentes. El sujeto pasivo, por su parte, es el titular del interés protegido; la persona, en nuestro caso, que sufre la lesión de sus derechos en materia religiosa522. Ahora bien, esta concepción nunca debe llevarnos a minusvalorar a las personas jurídicas, a través de las cuales ejerce sus derechos el individuo. Como ya hemos visto, los sujetos del derecho de libertad religiosa son tanto las personas físicas como las colectividades y, por tal motivo, no se puede proteger aquél si al mismo tiempo no se tutelan las doctrinas elaboradas por alguna institución religiosa. Por ello, la conclusión es clara: la protección de la libertad religiosa debe alcanzar toda su amplitud y no constreñirse de manera exclusiva a la conciencia individual, puesto que estaríamos dejando de lado un elemento básico como es la vertiente colectiva del derecho. esa es, desde luego, la opinión del legislador, como evidencia el artículo 2 LOLR. Esta línea argumental es compartida por el nuevo Código penal, ya que reconoce la titularidad del derecho protegido tanto a los individuos como a las asociaciones. Evidentemente, los derechos son para las personas, pero el eficaz ejercicio de la libertad religiosa, aun a nivel individual, requiere la existencia de instituciones concebidas a tal efecto. Por otro lado, no podemos olvidar que todo delito supone, en su esencia, una lesión de los valores vigentes en cada momento histórico en la sociedad de que se trata. Esto implica que el bien objeto de tutela penal experimente una lógica variabilidad a través del tiempo. Así, se ha pasado de la situación de protección de una sola creencia, postura típica del Estado confesional, al establecimiento de un Estado neutral, donde impera la libertad religiosa propugnada por el Concilio Vaticano II. En los sistemas políticos anteriores, el bien jurídico protegido en el Derecho penal era directamente la Iglesia Católica, sin embargo, la tutela penal en este terreno ha ido desarrollando paulatinamente su contenido con conceptos propios de un Derecho eclesiástico, que se ha ocupado de establecer el alcance de la relación estatal con el fenómeno religioso, fijando los elementos jurídicos que pueden ser objeto de lesión. Fruto de esta labor, el Estado ha pasado a reconocer y proteger la libertad religiosa, constituyendo ésta el bien jurídico objeto de protección penal523. Como tal, comprende el derecho fundamental en sí mismo, así como las exigencias que derivan de su 521 Cuya responsabilidad podrá agravarse si reúnen la condición de autoridad o funcionario público. 522 Aunque no lo mencionemos por resultar innecesario para nuestro objeto de estudio, no podemos olvidar el carácter de sujeto pasivo penal del Estado, con carácter general, como afectado por toda lesión de un bien de interés común, en cuanto titular que es de los intereses jurídicos sociales. 523 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., La libertad ideológica en el Derecho penal, Promociones y Publicaciones Universitarias, Barcelona, 1.989, p. 170.
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ejercicio. Así, como señala TAMARIT, “la libertad religiosa, en cuanto particularización de la genérica libertad personal, sólo puede ser afectada a través de medios que impliquen constreñimiento o limitación de la voluntad, de cualquier modo y en cualquier momento de su fase de realización”524. Precisamente por ello, dicha libertad religiosa incluye el llamado “sentimiento religioso”525, concepto que es definido por LÓPEZ ALARCÓN como la “situación psicológica de adhesión a creencias religiosas, sus símbolos, dogmas, ministros y cosas”526. Cualquier ofensa al mismo, puede generar un daño de carácter personal en cuanto que se maltrata un bien estimado por ella. En función de esta idea, son tutelados por el ordenamiento jurídico aquellos sentimientos que tienen la consideración de bienes jurídicos, es decir, aquéllos de ineludible tutela para el mantenimiento de la paz social. Así, serán castigadas las actuaciones que afecten negativamente a aquellos sentimientos que reúnan la condición anterior. No se produce, pues, una indiscriminada protección de todos los sentimientos527. Si nos ajustamos a la regulación establecida en el artículo 2 LOLR, debemos también considerar incluida la práctica de la libertad religiosa, dentro del objeto jurídicamente protegido. Esto supone la garantía del disfrute personal y de la formación religiosa que uno quiera, así como la libre realización de los ritos propios de su confesión. No podemos dejar de lado opiniones como la de MUÑOZ CONDE, a cuyo tenor, los delitos que nos ocupan deberán ser siempre interpretados de manera restrictiva, limitando así su aplicación a aquellos supuestos en los que la ofensa en cuestión al sentimiento religioso, se concreta igualmente en un ataque que afecta además a algún otro bien jurídico más específico528. TAMARIT SUMALLA, J. M., La libertad ideológica en el Derecho penal, op. cit., p. 174. Tal como enuncia la rúbrica de la Sección segunda del Capítulo IV, Título XXI del nuevo Código. 526 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad relgiosa”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, p. 155. En este mismo sentido, puede verse también SIRACUSANO, P., I Delitti in materia de Religione, Giuffrè, Milán, 1.983, pp. 69-74. De igual manera, las opiniones contrarias a este argumento, que consideran al “sentimiento religioso” como ideal, abstracto y subjetivo y, por tal motivo, falto de idoneidad para su tutela penal, son citadas por el propio LÓPEZ ALARCÓN en el artículo señalado, en concreto en la nota 5 del mismo (p. 155). Frente a ellas, el autor defiende la necesariedad de tal protección, aun cuando reconoce las dificultades procesales que a veces puede entrañar su apreciación. No podemos olvidar la distinción que, a este respecto, realiza FERREIRO GALGUEIRA, entre sentimientos religiosos “activos” y “pasivos”. Los primeros serían aquéllos que utilizan la libertad religiosa para exteriorizarse (por ejemplo, en un acto de culto), con lo que las acciones que agrediesen estas manifestaciones externas, lesionarían tanto la libertad religiosa en cuestión, como los sentimientos religiosos de los sujetos afectados. Los segundos son aquellos que no precisan del ejercicio de la libertad religiosa para su exteriorización , puesto que el individuo no desea llevar a cabo la misma. En cualquier caso, exigen una inmunidad de coacción inherente a su respeto. Vid. FERREIRO GALGUERA, J., Protección jurídico penal de la religión, Universidade da Coruña, La Coruña, 1.998, p. 21. 527 Vid. FERREIRO GALGUERA, J., Protección jurídico penal de la religión, op. cit., pp. 23-24. 528 Vid. MUÑOZ CONDE, F., Derecho penal. Parte especial, 11ª ed., Tirant lo blanch, Valencia, 1.996, p. 719. 524 525
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De igual manera, ya que la religión tiende a ejercitarse colectivamente y no sólo a nivel individual, debemos incluir los dogmas, símbolos, rituales, etc., propios de cada grupo religioso, tal y como establece, acertadamente, el artículo 6 LOLR, al permitir el establecimiento de cláusulas que garanticen tanto la identidad, como el carácter y las creencias pertenecientes a la institución en cuestión. Por tanto, son indudables sujetos de protección penal las personas jurídicas de las instituciones religiosas, en virtud de su necesaria e indispensable concurrencia para que la puesta en práctica del ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa sea verdaderamente real y efectiva529.
2.2
Tipología actual
Aun cuando vamos a ir desgranando los distintos artículos del Código penal vigente relativos a la materia que nos ocupa, haremos obligada referencia a la regulación anterior, con la finalidad de percatarnos, en toda su extensión, de las modificaciones operadas. En cualquier caso, vamos a ceñirnos, en la medida de lo posible, a la normativa actual, tal y como establece la rúbrica de este epígrafe. La Ley Orgánica 10/1.995, de 23 de noviembre, del Código penal, sitúa nuestro objeto de estudio en el Libro II, Título XXI (“Delitos contra la Constitución”), Capítulo IV (“De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”). En este último, se comprenden dos secciones dignas de mención: primera, “De los delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas garantizados por la Constitución”; y segunda, “De los delitos contra la libertad de conciencia, los sentimientos religiosos y el respeto a los difuntos”. La Sección primera que hemos citado, alude a dos cuestiones fundamentales: las situaciones en las cuales la religión y las creencias religiosas pueden ser objeto de discriminación, y la comisión de delitos por parte de las denominadas “sectas destructivas”. La Sección segunda, por su parte, ordena la materia religiosa a través de una regulación que alude, como enuncia la rúbrica señalada, a los delitos contra la libertad de 529 Hay opiniones doctrinales diversas con respecto a la extensión del bien jurídico protegido en materia de delitos de religión. Aun cuando hemos de aceptar la expuesta, por lógica y mayoritaria, el profesor GOTI ORDEÑANA nos recuerda otras corrientes conforme a las cuales, o se reduce el bien protegido a la simple libertad de creencia individual, identificando la libertad ideológica y religiosa (doctrina iluminista), o incluso se niega la necesidad de regular autónomamente esta materia, ya que lo religioso se confunde con aspectos morales que no son objeto del Derecho penal, el cual sólo debe ocuparse de bienes jurídicos (doctrina alemana previa a la Ley penal de 1.969). Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., pp. 14-15. Con todo, como señala el autor, la realidad es que el Código penal ha introducido aspectos del derecho de libertad ideológica en el de libertad religiosa, al hilo del tratamiento que indistintamente proporciona a ambos el artículo 16 CE.
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conciencia, los sentimientos religiosos y el respeto a los difuntos. Veamos cada una de ellas más detenidamente: a) Sección primera: De los delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos fundamentales y de las libertades públicas garantizados por la Constitución Siguiendo la clasificación establecida por GOTI ORDEÑANA, esta sección, como hemos dicho, plantea dos cuestiones de interés: la discriminación por razón de materias religiosas y el supuesto de las asociaciones ilícitas530. El primer apartado, fruto del desarrollo del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 CE, engloba los artículos 510, 511 y 512 del Código. A tenor del artículo 510, “1. Los que provocaren a la discriminación, al odio o a la violencia contra grupos o asociaciones, por motivos racistas, antisemitas u otros referentes a la ideología, religión o creencias, situación familiar, la pertenencia de sus miembros a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientación sexual, enfermedad o minusvalía, serán casigados con la pena de prisión de uno a tres años y multa de seis a doce meses. 2. Serán castigados con la misma pena los que, con conocimiento de su falsedad o temerario desprecio hacia la verdad, difundieren informaciones injuriosas sobre grupos o asociaciones en relación a su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientación sexual, enfermedad o minusvalía”. Este precepto tiene como precedente inmediato el artículo 165 ter del Código anterior, así como los artículos 137 bis b) y 137 bis c) y la circunstancia agravante del art. 10-17, todos ellos introducidos por la Ley Orgánica 4/1.995, de 11 de mayo, la cual tipificaba a través de ellos la apología del genocidio y de la discriminación, además de establecer la denominada agravante de racismo531. 530 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., p. 23. 531 En concreto, los artículos citados señalaban lo siguiente: Artículo 137 bis b): “La apología de los delitos tipificados en el artículo anterior se castigará con la pena inferior en dos grados a las respectivamente establecidas en el mismo. La apología existe cuando ante una concurrencia de personas o por cualquier medio de difusión se expongan ideas o doctrinas que ensalcen el crimen, enaltezcan a su autor, nieguen, banalicen o justifiquen los hechos tipificados en el artículo anterior, o pretendan la rehabilitación o constitución de regímenes o instituciones que amparen prácticas generadoras del delito de genocidio, siempre que tales conductas, por su naturaleza o circunstancias, puedan constituir una incitación directa a cometer delito”. Artículo 137 bis c): “En caso de cometerse cualquiera de los delitos comprendidos en los dos artículos anteriores por una autoridad o funcionario público, se le impondrá, además de las penas señaladas en ellos, la de inhabilitación absoluta; y si fuera un particular, los Jueces o Tribunales podrán aplicar la de inhabilitación especial para empleo o cargo público”. Artículo 165 ter: “1. Los que provoquen o inciten, directamente o mediante la apología, a través de medios de comunicación o por cualquier otro sistema que facilite la publicidad, a la
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A decir verdad, la razón del establecimiento de estos delitos, descansa en el intento de frenar la proliferación de grupos racistas, xenófobos y de talante marcadamente antidemocrático y así, como señala TAMARIT, la formulación del tipo delictivo de provocación a la discriminación, se ha visto influida por la doctrina establecida en la STC 101/1.990, de 11 de noviembre, conforme a la cual, la libertad de expresión, aun disponiendo de un amplio campo de acción, por limitarse a la formulación de opiniones y creencias personales, deberá evitar en todo caso las expresiones injuriosas, innecesarias para la exposición de aquéllas. De igual modo, el citado ámbito de actuación será aún más amplio cuando tal libertad de expresión afecte al campo de la libertad ideológica consagrada en el artículo 16 CE. Así, no pueden ampararse en el legítimo ejercicio de estas libertades, las manifestaciones que menosprecien grupos étnicos, religiosos o sociales532. En el citado artículo 510 del nuevo Código, el bien protegido es el derecho de igualdad, siendo los sujetos pasivos los grupos o asociaciones. Ahora bien, no deja de resultar chocante, como ahora veremos al analizar el precepto siguiente, el hecho de que se prevea una pena superior para la provocación de la discriminación (prisión de uno a tres años y multa de seis a doce meses), que para la discriminación en sí misma (prisión de seis meses a dos años y multa de doce a veinticuatro meses). Esta alteración de la regla general, refuerza el especial carácter de este delito. Destaca también como novedad en el artículo que analizamos, la tipificación de forma autónoma de la difusión de informaciones injuriosas, que deberán ser contrarias a la verdad, sobre grupos o ideologías. El artículo 511, por su parte, establece: “1. Incurrirá en la pena de prisión de seis meses a dos años y multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años, el particular encargado de un servicio público que deniegue a una persona una prestación a la que tenga derecho por razón de su ideología, discriminación de personas o grupos por motivos referentes a su origen racial, étnico o nacional, o a su ideología, religión o creencias, serán castigados con la pena de prisión menor en grado mínimo o medio y multa de 100.000 a 1.000.000 de pesetas. 2. La apología existe cuando, ante una concurrencia de personas o por cualquier medio de difusión, se expongan ideas o doctrinas que ensalcen el crimen o enaltezcan a su autor y que, por su naturaleza y circunstancias puedan constituir una incitación directa a cometer delito”. Artículo 10-17: “Cometer cualquiera de los delitos contra las personas o el patrimonio, por motivos racistas, antisemitas u otros referentes al origen étnico, o nacional, o a la ideología, religión o creencias de la víctima”. 532 Véase la STC 101/90, de 11 de noviembre, en la cual la demandante, judía, reclama el amparo por violación de su derecho al honor, en base a unas manifestaciones realizadas por un antiguo nazi que relativizaban el holocausto del pueblo judío, acusándoles de victimismo. Vid. STC 101/90, de 11 de noviembre, RTC 1.990/101 y la referencia que con respecto a ella se realiza en TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz J. M., coord., Comentarios al nuevo Código penal, Aranzadi, Pamplona, 1.996, pp. 2.078-2.079.
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religión o creencias, su pertenencia a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, su orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía. 2. Las mismas penas serán aplicables cuando los hechos se cometan contra una asociación, fundación, sociedad o corporación o contra sus miembros por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de alguno de ellos a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientación sexual, situación personal, enfermedad o minusvalía. 3. Los funcionarios públicos que cometan alguno de los hechos previstos en este artículo, incurrirán en las mismas penas en su mitad superior y en la de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de dos a cuatro años”. Este delito de discriminación fue introducido en el Código, por vez primera, en al Reforma de 24 de junio de 1.983. Sin embargo, la regulación actual prevé un tipo más amplio, una reacción penal superior, y una integración en el mismo precepto de las acciones realizadas por particulares y por funcionarios, las cuales, hasta ahora, se encuadraban en distintas secciones. Como señala TAMARIT, este delito tiene la igualdad como bien jurídico protegido, si bien va incluso más lejos de lo previsto en el artículo 14 CE, ya que extiende la protección a todos los individuos y no sólo a los españoles, e incluso supera lo establecido en los convenios internacionales, puesto que cita, además de la etnia y el origen nacional, la orientación sexual, la situación familiar y la enfermedad o minusvalía533. Por tanto, el sujeto activo del delito puede ser un particular encargado de un servicio público, o bien un funcionario público, estableciéndose un agravamiento de la pena en este último caso. El sujeto pasivo, como ya hemos señalado, puede ser cualquier persona, tanto física como jurídica. Por último, la consumación en este caso se produce a través de la denegación de una prestación a la cual tenga derecho el sujeto activo, si bien a veces resulta difícil establecer la relación causal entre tal negativa y la concurrencia de alguna de las circunstancias personales señaladas en el tipo. Al ser éstas últimas cuestiones íntimas del sujeto, sólo podrán probarse a través de indicios externos, con las dificultades que ello entraña. Para terminar con esta primera división que hemos fijado dentro de la Sección primera, agrupando aquellos delitos que encierran discriminación por razón de materias religiosas, hemos de referirnos al artículo 512 a cuyo tenor, “Los que en el ejercicio de sus actividades profesionales o empresariales denegaren a una persona una prestación a la que tenga derecho por razón de su ideología, religión o creencias, su pertenencia a una etnia, raza o nación, su sexo, 533 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.081.
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orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía, incurrirán en pena de inhabilitación especial para el ejercicio de profesión, oficio, industria o comercio, por un período de uno a cuatro años”. Este delito es novedad en nuestra normativa penal ya que, a través del mismo, se amplían las actitudes discriminatorias delictivas al ámbito de las relaciones entre los particulares534. Eso sí, el sujeto activo deberá ostentar la condición de profesional o empresario, o actuar en nombre y representación del mismo, siendo posible la intervención, como partícipes, de otras personas que no reúnan tal condición. En general, este conjunto de delitos busca la protección de la libertad ideológica y religiosa de las colectividades. Del mismo modo, es característico de los tres preceptos analizados, el hecho de aludir a los grupos y asociaciones por razón de la ideología. Eso sí, aun cuando se refiera la discriminación contra tales colectivos, se entiende que también debe incluirse la de sus miembros integrantes535. Además de este conjunto referente a la discriminación por razón de religión, señalábamos con anterioridad otra agrupación de delitos alusiva esta vez a las denominadas asociaciones ilícitas. En este orden de cosas, hemos de acudir al artículo 515 del Código, el cual reza: “Son punibles las asociaciones ilícitas teniendo tal consideración: 1º) Las que tengan por objeto cometer algún delito, o después de constituidas, promuevan su comisión. 2º) Las bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas. 3º) Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, empleen medios violentos o de alteración o control de la personalidad para su consecución. 4º) Las organizaciones de carácter paramilitar. 5º) Las que promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas, grupos o asociaciones por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o nación, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía, o inciten a ello”. Dentro de estos supuestos, vamos a quedarnos con el tercero y el quinto, que son los que interesan a nuestro estudio ya que, en relación a la regulación anterior sobre asociaciones ilícitas, constituyen una verdadera novedad introducida por el Código de 1.995536.
534 Sobre la génesis de este precepto, vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., pp. 2.083-2.084. 535 Vid. VIVES ANTÓN, T. S.-CARBONELL MATEU, J. C., Derecho penal. Parte especial, Tiranch lo Blanch, Valencia, 1.996, p. 756. 536 A este respecto, el art. 173 del antiguo Código penal, establecía: “Son asociaciones ilícitas: ...2º Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, emplearen medios violentos para su consecución...4º Las que promuevan la discriminación racial o inciten a ella”.
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La alusión a estos apartados nos conduce a la obligada referencia de los artículos 517 y 518, a tenor de los cuales se establece: Artículo 517: “En los casos previstos en los números 1º y 3º al 5º del artículo 515 se impondrán las siguientes penas: 1º A los fundadores, directores y presidentes de las asociaciones, las de prisión de dos a cuatro años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis a doce años. 2º A los miembros activos, las de prisión de uno a tres años y multa de doce a veinticuatro meses”. Artículo 518: “Los que con su cooperación económica o de cualquier otra clase, en todo caso relevante, favorezcan la fundación, organización o actividad de las asociaciones comprendidas en los números 1º y 3º al 5º del artículo 515, incurrirán en las penas de prisión de uno a tres años, multa de doce a veinticuatro meses, e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a cuatro años”. A la vista de estos preceptos, debemos realizar una serie de puntualizaciones: en primer lugar, decir que las asociaciones ilícitas señaladas en el artículo 22-2 y 5 CE, no coinciden con las aludidas en el Código penal, puesto que la concepción constitucional es más amplia, incluyendo todos los supuestos penales537. Por ello, todas las agrupaciones de este carácter contempladas en el Código, podrán ser disueltas, al recaer en la ilegalidad establecida en la Constitución. Así, teniendo en cuenta que en el citado artículo 515-3 deben entenderse comprendidas las sectas o demás asociaciones que emplean medios anuladores de la personalidad de sus miembros, debemos concluir que tienen cabida en este supuesto las llamadas sectas destructivas si bien, en cualquier caso, el elemento decisivo será determinar si el medio violento es algo sustancial a la asociación. A pesar de lo dicho, y ya que el artículo 22-1 CE exige la utilización de medios tipificados como delito, no parece ser suficiente con que una ley penal defina los medios ilícitos, sino que éstos autónomamente deberán ser constitutivos de delito, lo cual no ocurre en el caso de la alteración o control de la personalidad con lo que, cuando menos, resulta dudosa la coherencia del precepto penal con respecto a lo establecido en función del mandato constitucional. Por su parte, el artículo 515-5 amplía el ámbito de la prohibición del Código anterior, con el fin de dar una cobertura más adecuada a la igualdad establecida en el artículo 14 CE, en aras a garantizar de la mejor forma posible este principio fundamental. Este apartado concreto, establece la libertad ideológica y religiosa, tanto de carácter individual como de índole colectiva con lo cual, la primera adquiere su esfera independiente de protección, sin tener que estar obligadamente subordinada, a estos efectos, a la de carácter puramente religioso. 537 El artículo 22 CE señala en sus apartados 2 y 5 respectivamente: “...2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales...5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar”.
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Sin embargo, como crítica a este precepto, suele citarse la alusión que realiza al “odio”, ya que éste es un término excesivamente subjetivo al quedar en el fuero interno de la persona, como para ser enjuiciado correctamente desde el punto de vista penal. En relación con el 517, reseñar igualmente que debe entenderse como “fundadores” a los creadores de la asociación, como “directores” a quienes gobiernan u ordenan la actuación de aquélla y como “presidentes” a los principales o superiores de la misma, y del mismo modo, el término “miembros activos” alude a aquellos integrantes de la asociación, cuya participación en la misma supere la mera pertenencia, la satisfacción de las cuotas de socio o la presencia en alguna reunión ocasional538. Por último, decir que el artículo 518 resulta prácticamente idéntico al antiguo 175, si bien configura como delito autónomo determinados hechos que materialmente constituyen formas de cooperación. Eso sí, doctrinalmente, al hilo del artículo 517, se ha negado la tipicidad en aquellos supuestos en los que la cooperación se limite a la mera cotización en concepto de afiliado. También se excluye la colaboración con bandas armadas u organizaciones terroristas, que recaería en el ámbito del ámbito del 576539. b) Sección segunda: De los delitos contra la libertad de conciencia, los sentimientos religiosos y el respeto a los difuntos Bajo esta rúbrica, que más bien debería aludir a la libertad religiosa y de cultos y no a la de conciencia, se incardinan los artículos 522 a 526, los cuales integran realmente la normativa alusiva a la materia religiosa. A decir verdad, el nuevo Código simplemente reitera lo ya regulado en los artículos 205 a 212 de la Ley Orgánica 8/1.983, de 25 de junio, añadiendo la protección de “quienes no profesen religión o creencia alguna” (art. 525-2); y lo referente al respeto de la memoria de los difuntos (art. 526). 538 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.097. Este mismo autor, nos señala como antecedentes de este precepto, los apartados 1º y 2º del artículo 174 del anterior Código penal, a cuyo tenor, “En los casos previstos en el artículo anterior se impondrán las siguientes penas: 1. A los fundadores, directores y presidentes de las asociaciones mencionadas, las de prisión menor, inhabilitación especial y multa de 75.000 a 750.000 pesetas. 2. A los miembros activos, la de arresto mayor. Dichas penas se impondrán en su grado máximo cuando se hubiere cometido algún delito contra la vida o la libertad de las personas, sin perjuicio de la pena que por éstos correspondiere...” 539 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.098. En cualquier caso, el antiguo artículo 175 establecía: “Los que con su cooperación económica o de cualquier otra clase, en todo caso relevante, favoreciesen la fundación, organización o actividad de las asociaciones comprendidas en el artículo 173, incurrirán en las penas de prisión menor y multa de 30.000 a 300.000 pesetas”.
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Realmente, no todo el contenido del artículo 16 CE está protegido bajo la Sección que analizamos, puesto que la libertad ideológica carece de tutela específica, salvo la mención citada del 525-2, la cual resulta incoherente con una concepción que distinga entre la libertad religiosa y la de carácter ideológico540. En general, el Código de 1.995 conserva una serie de delitos de religión 541, tutelando la libertad religiosa a través de los tipos de proselitismo ilegal y de perturbación de ceremonias, así como garantizando la protección efectiva de los llamados sentimientos religiosos, mediante los delitos de escarnio y de profanación. Se suprimen los tipos referentes al maltrato a un Ministro de una confesión religiosa (art. 210 del Código anterior) y a la ofensa realizada contra los sentimientos religiosos (antiguo art. 211). Tampoco está presente la blasfemia, ya desaparecida en 1.988542, ni el supuesto de que estos delitos hayan sido realizados por un profesional de la enseñanza en el ejercicio de su profesión, en cuyo caso se preveía, además de las penas correspondientes, la de inhabilitación para la enseñanza (art. 212). La Sección que analizamos, comienza con el artículo 522, a cuyo tenor, “Incurrirán en pena de multa de cuatro a DÍEZ meses: 1. Los que por medio de violencia, intimidación, fuerza o cualquier otro apremio ilegítimo impidan a un miembro o miembros de una confesión religiosa practicar los actos propios de las creencias que profesen, o asistir a los mismos. 2. Los que por iguales medios fuercen a otro u otros a practicar o concurrir actos de culto o ritos, o realizar actos reveladores de profesar o no profesar una religión, o a mudar la que profesen”. Este precepto tipifica el denominado proselitismo ilegal, a través de la reproducción del texto anterior del artículo 205, si bien reemplaza la expresión actos de culto 540 Así lo considera el profesor GOTI ORDEÑANA, ya que posturas como el agnosticismo o el ateísmo son pura libertad ideológica y nunca religiosa, por cuanto carecen del elemento fideístico preciso a tal efecto. Por ello, son dos libertades distintas y no pueden regularse conjuntamente de forma igual, como así parece desprenderse del art. 525. Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., p. 27. 541 Sobre las distintas posturas acerca de la conveniencia o no de mantener estos delitos, vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.101. 542 En concreto, este delito desaparece en virtud de la derogación del artículo 239 del Código, establecida en la Ley Orgánica de 9 de junio de 1.988. Este precepto, en la reforma del Código penal de 1.983, señalaba una pena de arresto mayor y multa de 30.000 a 150.000 pesetas para todo aquél que blasfemare por escrito y con publicidad, o con palabras o actos que produzcan grave escándalo público. Si no daba lugar a éste último, era considerado como falta, y la pena se limitaba a uno a DÍEZ días de arresto menor y multa superior a 1.500 pesetas e inferior a 30.000. Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, vol. II, Tecnos, Madrid, 1.993, pp. 113-114.
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por la de actos propios de las creencias que profesen, para así incluir los actos de nuevas religiones que no lleven a cabo actuaciones cultuales al uso543. La acción típica deberá consistir en violencia, intimidación, fuerza o cualquier otro apremio ilegítimo, entendiéndose por este último cualquier especie de coacción que no esté justificada544. En cualquier caso, el bien jurídico protegido es la libertad religiosa. El párrafo segundo representa la situación contraria a la anterior, ya que la conducta tipificada como delictiva en este caso, consiste en forzar física o moralmente a alguien a realizar actos de culto o llevar a cabo ritos religiosos, ya sea de la propia religión o de otra que no profese. Este supuesto constituye, según TAMARIT, un ataque al derecho a no declarar sobre la propia religión, reconocido en el artículo 16-2 CE545, si bien a juicio de GOTI, no hace referencia a la prohibición del citado precepto constitucional, al menos directamente, puesto que no consiste en la obligación de manifestar la propia creencia, sino en realizar actos rituales religiosos de cualquier religión que sea546. Realmente, parece más ajustada al sentir del legislador la primera opinión, o al menos eso parece colegirse de la expresión “realizar actos reveladores de profesar o no profesar una religión”. Por último, señalar la levedad de las penas impuestas en este artículo, frente a las señaladas en el art. 172 del Código con respecto a las coacciones. Este último precepto prevé incluso un agravamiento de tales sanciones si lo que se impide es el ejercicio de un derecho fundamental547. De esta regulación se desprende una evidente incoheren543 El artículo 205 del anterior Código, establecía: “Incurrirán en la pena de prisión menor: 1. Los que por medio de violencia, intimidación, fuerza o cualquier otro apremio ilegítimo impidieren a un miembro o miembros de una confesión religiosa practicar los actos de culto que profese o asistir a los mismos. 2. Los que por iguales medios forzaren a otro a practicar o concurrir a actos de culto, o a realizar actos reveladores de profesar o no profesar una creencia religiosa, o a mudar la que profesare”. 544 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.104. 545 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.104. 546 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., pp. 28-29. 547 Artículo 172: “El que sin estar legítimamente autorizado impidiere a otro con violencia hacer lo que la Ley no prohíbe, o le compeliere a efectuar lo que no quiere, sea justo o injusto, será castigado con la pena de prisión de seis meses a tres años o con multa de seis a veinticuatro meses, según la gravedad de la coacción o de los medios empleados. Cuando la coacción ejercida tuviera como objeto impedir el ejercicio de un derecho fundamental se impondrán las penas en su mitad superior, salvo que el hecho tuviera señalada mayor pena en en otro precepto de este Código”.
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cia ya que, aun siendo la libertad religiosa un derecho fundamental, se establece sin embargo una pena inferior que la dispuesta respecto a la simple coacción para obrar libremente, lo cual convierte al delito tipificado en el artículo 522 en un tipo privilegiado. El artículo 523 reproduce, con leves modificaciones, el anterior 207 y así, señala: “El que con violencia, amenaza, tumulto o vías de hecho, impidiere, interrumpiere o perturbare los actos, funciones, ceremonias o manifestaciones de las confesiones religiosas inscritas en el correspondiente registro público del Ministerio de Justicia e Interior, será castigado con la pena de prisión de seis meses a seis años, si el hecho se ha cometido en lugar destinado al culto, y con la de multa de cuatro a DÍEZ meses si se realiza en cualquier otro lugar”548. Como vemos, se restringe la protección a las Confesiones religiosas inscritas en el registro lo cual, si efectivamente así se llevase a cabo, implicaría incurrir en una situación de inconstitucionalidad, puesto que hay instituciones con plenos derechos conforme a la Constitución, pero que no desean inscribirse, sin que por tal motivo ostenten una falta de legitimidad. Por ello, según considera GOTI, deberán incluirse todas ellas en este espacio de protección, para así abarcar en su totalidad el campo de la libertad religiosa descrito en la Constitución549. Por último, señalar en referencia a este artículo, que abarca toda clase de actos colectivos de las confesiones religiosas, ya se celebren en recintos privados o en lugares públicos. De igual manera, se requiere habitualidad en la celebración del culto en dicho lugar puesto que, en caso contrario, no se cumple la exigencia del precepto referente a la comisión del hecho en cuestión “en lugar destinado al culto”. Posteriormente, el Código dedica los artículos 524 y 525 a la protección de los sentimientos religiosos y no religiosos. Estos preceptos vienen a sustituir, con algunas modificaciones, a los anteriores 208 y 209, y en concreto establecen550: El artículo 207 del anterior Código penal establecía: “El que con violencia, amenaza, tumulto o vías de hecho, impidiere, interrumpiere o perturbare los actos, funciones, ceremonias o manifestaciones de las confesiones religiosas, será castigado con la pena de prisión menor si el hecho se hubiere cometido en lugar destinado al culto, y con la de arresto mayor si se realizare en cualquier otro lugar”. 549 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., p. 9 y p. 30. 550 Los anteriores 208 y 209, señalaban respectivamente: Artículo 208: “El que ejecutare actos de profanación en ofensa de los sentimientos religiosos legalmente tutelados, será castigado con la pena de prisión menor y multa de 30.000 a 150.000 pesetas. Se impondrá esta pena en su grado máximo si los hechos previstos en el párrafo anterior fuesen realizados en templo, lugar destinado al culto o en ceremonias del mismo, oficialmente autorizadas, siempre que este requisito fuese necesario. Cuando el hecho revistiere suma gravedad o relevante trascendencia, se aplicará la pena superior en grado”. Artículo 209: “El que de palabra o por escrito hiciere escarnio de una confesión religiosa o ultraje públicamente sus dogmas, ritos o ceremonias, será castigado con la pena de prisión menor si realizare el hecho en actos de culto, o en lugar destinado a celebrarlos, y con arresto mayor en los demás casos”. 548
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Artículo 524: “El que en templo, lugar destinado al culto o en ceremonias religiosas, ejecutare actos de profanación en ofensa de los sentimientos religiosos legalmente tutelados, será castigado con la pena de prisión de seis meses a un año o multa de cuatro a DÍEZ meses”. Artículo 525: “1. Incurrirán en la pena de multa de ocho a doce meses los que, para ofender los sentimientos de los miembros de una confesión religiosa, hagan públicamente, de palabra, por escrito o mediante cualquier tipo de documento, escarnio de sus dogmas, creencias, ritos o ceremonias, o vejen, también públicamente, a quienes los profesan o practican. 2. En las mismas penas incurrirán los que hagan públicamente escarnio, de palabra o por escrito, de quienes no profesan religión o creencia alguna”. Como vemos, en primer lugar, el artículo 524 castiga la profanación de los lugares destinados al culto, cuando tal acción se realiza con el objetivo de ofender los sentimientos religiosos, los cuales constituyen el bien jurídico protegido en este caso concreto. El delito que nos ocupa, supone un tipo cualificado respecto al de escarnio y consiste en “tratar a las cosas sagradas sin el debido respeto”551 o, como señala GOTI, “aplicar las cosas sagradas a usos profanos”552. Eso sí, dichas actuaciones deberán realizarse de manera ilegal y en ofensa de los sentimientos religiosos de alguien, que pueden ser personas individuales o instituciones religiosas. Este último argumento nos lleva a establecer la necesidad de que los actos de profanación, se refieran de forma explícita a algún objeto que revista una significación especial para una confesión religiosa, excluyéndose por tal motivo las meras ofensas verbales, cualquiera que sea su gravedad553. Por último, resaltar que en este precepto, a diferencia del anterior, no se alude a la necesaria inscripción registral de las confesiones cuyos seguidores hayan podido ser ofendidos en sus sentimientos. Debido a ello, serán los jueces o tribunales quienes examinen si concurren en aquéllas los requisitos exigidos por la Ley Orgánica 7/1.980, de Libertad Religiosa. En cuanto al artículo 525, destacar la protección que brinda en su novedoso párrafo segundo, a los sentimientos de quienes no profesen religión o creencia alguna554. También es reseñable la supresión operada con respecto a la distinción entre el 551 AA.VV. (Martín Sánchez, I., coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 1.997, p. 130. 552 Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., p. 31. 553 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.107. 554 Destaca la crítica a este párrafo que realiza GOTI, en cuanto considerado forzado equiparar lo religioso y lo que no lo es. Así, considera el autor que la única manera de entender este precepto, es
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escarnio de la confesión religiosa y el ultraje de los dogmas, ritos o ceremonias. La regulación actual fusiona ambos supuestos, imponiéndose la restricción de la publicidad, que hasta el momento sólo había afectado al ultraje. De hecho, el tratamiento común de estas figuras ya se producía a nivel jurisprudencial, puesto que se consideraba realizado el escarnio aun cuando la ofensa tuviese como objeto determinados aspectos esenciales de la religión555. Según el Tribunal Supremo, se entiende por escarnio la mofa, el menosprecio, la burla, el vilipendio del bien protegido en este supuesto556. Asimismo, constituyen la materia de escarnio tanto los dogmas como las creencias, ritos o ceremonias, consumándose el delito por la mera exteriorización pública de la expresión ofensiva, la cual deberá ser objetivamente idónea para generar el escándalo de los sujetos pasivos, aun cuando éste no llegue a producirse. En todo caso, se requerirá publicidad a través de cualquier medio apto para ello, así como que el escarnio se haya efectuado de palabra, por escrito o mediante cualquier tipo de documento557. Por último, no podemos olvidar la distinción entre la situación de mofa o menosprecio que implica el delito que analizamos, y la posible crítica de la ideología o doctrina de las confesiones religiosas. Esta última no supone, siempre que no caiga en el insulto o en el desprecio de las creencias y dogmas de una confesión, la comisión de este delito, ya que está amparada dentro de la libertad de expresión. Nuestro análisis finaliza con el artículo 526 del actual Código, a cuyo tenor: “El que, faltando al respeto debido a la memoria de los muertos, violare los sepulcros o sepulturas, profanare un cadáver o sus cenizas o, con ánimo de ultraje, destruyere, alterare o dañare las urnas funerarias, panteones, lápidas o nichos, será castigado con la pena de arresto de doce a veinticuatro fines de semana y multa de tres a seis meses”. Este precepto ha supuesto el traslado a esta Sección del antiguo 340, al hilo de la tendencia dominante en los Códigos europeos, y la extensión del objeto de profanación a las cenizas 558. Además, se contempla en el tipo la destrucción, alteconsiderar que sólo protege los escarnios dirigidos a las personas por el mero hecho de no profesar religión o creencia alguna, es decir, en virtud de su ateísmo o agnosticismo. Vid. GOTI ORDEÑANA, J., Delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos en el nuevo Código penal, (Ponencia expuesta en las Jornadas de Derecho canónico celebradas en abril de 1.997 en Madrid), op. cit., pp. 33-34. 555 Vid. STS 19 de febrero de 1.982, RAJ 673. 556 Vid. SSTS 13 de octubre 1.980, RAJ 3696 y 26 noviembre 1.990, RAJ 9163. 557 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.110. 558 El artículo 340 del anterior Código, rezaba: “El que faltando al respeto debido a la memoria de los muertos, violare los sepulcros o sepulturas o practicare cualesquiera actos de profanación de cadáveres, será castigado con las penas de arresto mayor y multa de 30.000 a 150.000 pesetas”.
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ración o daño de urnas funerarias, panteones, lápidas o nichos con ánimo de ultraje. Conductas menores, como efectuar pintadas en las paredes de los cementerios o actos de vandalismo en general, no están contenidos en el tipo que analizamos, ya que el carácter de última ratio del Derecho penal impone tal solución. Del mismo modo, el bien jurídico protegido en este caso es, a juicio de TAMARIT, “el interés social en el respeto de la memoria de los difuntos”, el cual constituye “además de un enraizado valor cultural no necesariamente vinculado a creencias religiosas, una emanación del principio constitucional de dignidad humana”559. Eso sí, el titular de dicho bien es la sociedad y no los individuos, ya que preside este delito un claro respeto y sentimiento cívico, por encima de cualquier consideración exclusivamente religiosa. En cualquier caso, el elemento decisivo en el tipo analizado, descansa en la comisión del delito con ánimo de ultrajar, es decir, “ajar o injuriar de obra o de palabra”560. Reseñar también que se aplicará la agravante del artículo 22-4 del Código, si la acción es llevada a cabo por razón de la religión o la raza de los difuntos561. A pesar de lo dicho, y como es lógico, la utilización de cadáveres con fines docentes en las Facultades de Medicina o, en su caso, para llevar a cabo labores de investigación, no implicará un ataque al respeto debido a la memoria de los difuntos, ni una profanación del cadáver, ya que constituyen siempre conductas atípicas562. Para terminar con este estudio comprensivo de la protección del derecho de libertad religiosa desde el punto de vista penal, debemos recordar que, además de los delitos analizados, existen en el seno del Código algunas otras referencias al factor religioso. Así, junto a la agravante, ya aludida, del artículo 22-4, destacar el castigo establecido por difundir, ceder o revelar datos sobre la ideología, religión o creencias, tal cual se deduce de la regulación referente a los delitos de descubrimiento y revelación de secretos (art. 197), así como el agravamiento de penas que se dispone para la comisión de tales actos por parte de funcionario (art. 198).
559 Vid. TAMARIT SUMALLA, J. M., “Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y al deber de cumplimiento de la prestación social sustitutoria”, AA. VV. (Quintero Olivares, G., dir.-Valle Muñiz, J. M., coord.), Comentarios al nuevo Código penal, op. cit., p. 2.111. 560 Vid. STS 26 de noviembre de 1.990, RAJ 9163. 561 En concreto, el artículo 22-4 del Código, señala: “...4º) Cometer el delito por motivos racistas, antisemitas u otra clase de discriminación referente a la ideología, religión o creencias de la víctima, la etnia, raza o nación a la que pertenezca, su sexo u orientación sexual, o la enfermedad o minusvalía que padezca”. 562 Vid. MORILLAS CUEVA, L., “Delitos contra la Constitución (VI). Delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas, y al deber del cumplimiento de la prestación social sustitutoria (III)”, AA. VV. (Cobo del Rosal, M., dir.), Curso de Derecho penal español. Parte especial, vol. II, Marcial Pons, Madrid, 1.997, p. 742.
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SECCIÓN TERCERA TUTELA ADMINISTRATIVA. POLICÍA DE CULTOS
1.
INTRODUCCIÓN
La libertad religiosa integra entre sus contenidos, como ya hemos establecido, una libertad de manifestación pública de las propias creencias, la cual, por su carácter, debe ser objeto de control por parte del aparato estatal. Surge así la denominada “policía de cultos”, la cual es ejercida por la Administración Pública a través de los órganos y de las normas adecuadas para ello, evitándose en todo caso una intervención abusiva a cargo del Estado. Quizá la definición más acertada, a nuestro juicio, del término “policía de cultos”, sea la que nos proporciona el profesor MARTÍNEZ BLANCO, el cual considera que se trata de “aquella actividad de la Administración Pública en sus diversas esferas (estatal, autonómica o local) y ámbitos de competencia, que incide en la actuación de las confesiones religiosas cuando éstas se proyectan socialmente en el ejercicio de su libertad religiosa”563. Por lo general, la tendencia actual en este terreno nos demuestra que se trata de llevar a cabo la integración en la legislación común de las materias que aluden al hecho social religioso, fijándose un régimen especial con respecto a las cuestiones que no tengan cabida en dicha normativa general o que sean reguladas mediante normativa de origen pacticio. La diversidad de materias que abarca es ciertamente amplísima y así, engloba todo aquello referente al reconocimiento de la personalidad de las Confesiones y de 563 MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, vol. II, Tecnos, Madrid, 1.993, p. 114.
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los entes religiosos mediante su inscripción en el Registro adecuado; sus reuniones y manifestaciones públicas; el ejercicio del derecho de asociación de sus miembros; el establecimiento de los días festivos y de descanso semanal; y todo lo relativo a los cementerios, al urbanismo y al ámbito laboral. Estas actividades serán desarrolladas por distintos órganos de la Administración del Estado como son la Dirección General de Asuntos Religiosos del Ministerio de Justicia, como órgano específico, y los centros de la Administración relacionados con la materia de que se trata, como órganos estatales, regionales y locales comunes564.
2.
EL DERECHO DE REUNIÓN
En primer lugar, dentro del campo que nos ocupa, debemos aludir al derecho de reunión pacífica y sin armas consagrado en el art. 21 de la Constitución de 1.978, el cual afirma: “1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. 2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. Conforme a esta disposición, se desarrolla este derecho a partir de la Ley Orgánica 9/1.983, de 15 de julio, de Reunión, que entiende por tal la concurrencia concertada y temporal de más de 20 personas, con una finalidad determinada565. Ahora bien, conforme al art. 2 de la misma Ley, “Se podrá ejercer el derecho de reunión sin sujeción a las prescripciones de la presente Ley Orgánica, cuando se trate de las reuniones siguientes: ...c) Las que celebren los Partidos Políticos, Sindicatos, Organizaciones empresariales, Sociedades civiles y mercantiles, Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones, Cooperativas, Comunidades de Propietarios y demás Entidades legalmente constituidas566 en lugares cerrados, para sus propios fines y mediante convocatoria que alcance exclusivamente a sus miembros, o a otras personas nominalmente invitadas”. 564 Así se establece en el R.D. 10/1.991, de 11 de enero, en cuyo artículo 1 se alude a la organización general del Ministerio de Justicia, en la cual se incluye la citada Dirección General de Asuntos Religiosos (art. 1-2). Destaca también el art. 6 de dicho texto, en el que se desarrollan las funciones y competencias de esta Dirección. 565 Tal como expresa el art. 1-2 de la citada disposición. En general, sobre el derecho de reunión religiosa y las cuestiones referentes a edificios religiosos en los documentos internacionales, vid. BRESSAN, L., Libertà religiosa nel diritto internazionale, CEDAM, Padova, 1.989, pp. 154-162. 566 Entre las cuales, como señala el profesor LÓPEZ ALARCÓN, deberán entenderse incluidas tanto la Iglesia Católica como las demás Confesiones inscritas, sin que, en su caso, deban cumplimentar el requisito legal de la convocatoria previa, ya que “no se corresponde con el modo de ejercer el
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Esta disposición es directamente aplicable a las Confesiones religiosas y sus entes institucionales y demás entes creados por ellas y reconocidos por el Estado. La celebración de estas reuniones será obligatoriamente puesta en conocimiento de la autoridad gubernativa correspondiente, por parte de los organizadores o promotores de aquéllas, con lo que se elimina el régimen de autorización previa (art. 3-1)567. Destaca la protección especial que, del derecho que nos ocupa, se lleva a cabo en la nueva Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuyo artículo 122 establece: “1. En el caso de prohibición o de propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión, que no sean aceptadas por los promotores, éstos podrán interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal competente. El recurso se interpondrá dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la prohibición o modificación, trasladándose por los promotores copia debidamente registrada del escrito del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ésta remita inmediatamente el expediente. 2. El Tribunal, en el plazo improrrogable de cuatro días, y poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocará al representante legal de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes o a la persona que éstos designen como representante a una audiencia en la que, de manera contradictoria, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso. 3. La decisión que se adopte únicamente podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas”568. Finalmente, reseñar que este derecho es igualmente reconocido en el art. 2-1 d) LOLR, a cuyo tenor, “La libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho a: ...d) Reunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos y asociarse para desarrollar comunitariamente sus actividades religiosas de conformidad con el ordenamiento jurídico general y lo establecido en la presente Ley Orgánica”. derecho de reunión en el ámbito de la libertad religiosa”. Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad religiosa”, AA:VV, Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, p. 172. 567 Así, el art. 8 de la Ley Orgánica 9/1.983, afirma: “La celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de DÍEZ días naturales, como mínimo y treinta como máximo. Si se tratare de personas jurídicas, la comunicación deberá hacerse por su representante. Cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y celebración de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones, la comunicación, a que hace referencia el párrafo anterior, podrá hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas”. 568 Véase el comentario que de este artículo se realiza en GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1.998, de 13 de julio), op. cit., pp. 1.710-1.717.
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Recordar que esta última Ley somete a las distintas asociaciones y fundaciones creadas por Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas, al ordenamiento jurídico general (art. 6-2 LOLR)569.
3.
LIBERTAD RELIGIOSA Y DERECHO DE INFORMACIÓN
Por otro lado, hay que destacar la aplicación, en el campo de nuestro estudio, de la libertad de expresión y del derecho de información. A este respecto, hemos de aludir al reconocimiento que de estos derechos se realiza en el artículo 20 de la Constitución, según el cual, “1. Se reconocen y protegen los derechos: a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción. b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica. c) A la libertad de cátedra. d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades. 2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa. 3. La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España. 4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos contenidos en este Título, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia. 5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información, en virtud de resolución judicial”. Aun cuando ambos se regulan en apartados distintos del presente artículo (el a y el d) tanto uno como otro son considerados manifestaciones distintas de un derecho general a la comunicación. Como señala el profesor LÓPEZ ALARCÓN, “la libertad de expresión protege exclusivamente la comunicación del pensamiento sin trabas”, mientras que el derecho a la información “garantiza la manifestación de hechos que, normalmente, se institucionaliza a través de empresas que han de realizar actividades múltiples, como Según el cual, “2. Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas podrán crear y fomentar, para la realización de sus fines, Asociaciones, Fundaciones e Instituciones con arreglo a las disposiciones del ordenamiento jurídico general”. 569
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la preparación, elaboración, selección y difusión de la información o noticias, también protegidas jurídicamente”570. Teniendo en cuenta todo esto, resulta obligada su puesta en conexión con el artículo 2 LOLR, en el cual se ponen de manifiesto las dos vertientes fundamentales, individual y colectiva, de ejercicio de este derecho. En el primer caso, el apartado 1.a) del citado precepto, garantiza el derecho de toda persona a manifestar libremente sus propias creencias religiosas, o la ausencia de las mismas, mientras que, el apartado 1.c) alude al derecho a recibir e impartir enseñanza e información religiosa de toda índole. En su vertiente colectiva, el artículo 2-2 LOLR alude al “derecho de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas,...a divulgar y propagar su propio credo”. A tal fin, podrán emplear los medios, propios o ajenos, que consideren oportunos, sin más límites que los propios de la libertad religiosa y los derivados de la colisión con otros derechos y libertades públicas. En general, el derecho de comunicar información es reconocido a todo sujeto, individual o colectivo, ya sea de manera ocasional, o bien de forma institucionalizada. De hecho, la libertad religiosa no puede reducirse a un derecho a ejercer las facultades mencionadas en la Constitución, sino que debe además implicar un derecho a disponer de los medios necesarios para tal ejercicio. Así, el llamado derecho de acceso es la facultad que determinados grupos poseen de utilizar un medio de comunicación para transmitir y difundir sus creencias, doctrinas e ideas. Este derecho se garantiza constitucionalmente en los medios dependientes del Estado, es decir, aquéllos gestionados de forma directa por él o por sus entes públicos. Se excluyen, por tanto, los medios de titularidad privada. Este derecho no debe confundirse con la difusión de hechos y noticias de carácter religioso, los cuales se emiten por tener en sí mismos un contenido noticiable y no por el hecho de su naturaleza religiosa571. En palabras de la profesora CAMARERO SUÁREZ, “el valor religioso, en cuanto inserto en el acervo cultural de los pueblos, y siendo un factor de formación integral de la persona, es un derecho del ciudadano, de ahí que la gran mayoría de países consideren aconsejable la presencia religiosa en dichos medios comunicativos o de difusión. Por ello, es lógico pensar que la libertad religiosa reconocida en las Constituciones de los países tendría poco significado si se traduce en una mera libertad de culto en los templos y no existe un margen de expresión y difusión suficiente”572.
570 LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad religiosa”, AA:VV, Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 172. 571 Vid. MORENO ANTÓN, M., “Tutela y promoción de la libertad religiosa”, AA.VV. (Martín Sánchez I., coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 1.997, 149-152. 572 CAMARERO SUÁREZ, M., “La protección de los intereses religiosos en España en los medios de comunicación y en ambientes especiales”, Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. I, 1.985, p. 374.
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A tal efecto, el legislador ha intervenido para garantizar el necesario equilibrio entre las distintas Confesiones religiosas en este campo, y así destaca la Ley 4/1.980, de 10 de enero, por la que se aprueba el Estatuto de la Radio y la Televisión así como los “Principios Básicos de Programación”, aprobados por el Consejo de Administración de Radio Televisión Española (RTVE), de 1.981. Ahora bien, como puntualiza LÓPEZ ALARCÓN, “el derecho a comunicar información religiosa tiene una problemática jurídica centrada en la disponibilidad por las Confesiones de los medios informativos adecuados, bien empresas, bien espacios informativos”573. En tal sentido, se permite la creación en España de empresas periodísticas de información religiosa o de información general con orientación religiosa, sean o no propiedad de las Confesiones. De hecho, el derecho a difundir ideas y opiniones, comprende a su vez el derecho de crear aquellos medios materiales a través de los cuales se hace posible la difusión de aquéllas. En todo caso, las confesiones religiosas titulares de de las empresas en cuestión podrán establecer cláusulas de salvaguardia de la propia identidad y régimen de personal, siempre y cuando cumplan con el requisito de de su inscripción en el Registro de entidades religiosas. Así, no tendrán por qué respetar el pluralismo informativo requerido en todo caso por la libertad de información. Las empresas de radio y televisión, por su parte, deberán respetar el pluralismo religioso existente, si bien debemos entender que, en el ámbito de los medios privados, resulta admisible el establecimiento de una situación en la cual prevalezca la información religiosa propia frente a informaciones de carácter religioso minoritario. Esta información se realizará, tanto en radio como en televisión bien mediante la contratación de espacios, bien mediante el acceso gratuito, estando este último garantizado, a tenor del citado artículo 20-3 CE, a los grupos sociales y políticos representativos. Entre esos colectivos hay que incluir a la Iglesia Católica y a aquellas Confesiones que hayan suscrito acuerdos de cooperación con el Estado, con lo que resulta decisiva la condición del notorio arraigo establecida en el artículo 7-1 LOLR. A este respecto, la Comisión Asesora de Libertad Religiosa se pronunció en 1.984, ante una petición de informe por parte de RTVE, delimitando el concepto de “grupos religiosos más significativos”, ante la carencia de un estudio científico que permitiese apreciar la importancia sociológica de las distintas Confesiones existentes en España. Así, a tenor de dicho Dictamen, los requisitos o elementos legales del notorio arraigo; es decir, el ámbito y número de creyentes, conforme al citado artículo 7-1 LOLR, constituyen sin duda requisitos básicos para valorar la significación de las Confesiones desde el punto de vista sociológico, pero también han de tenerse en 573 LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad religiosa”, AA:VV, Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 173.
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cuenta elementos como el temporal o el histórico, la importancia de las entidades sociales, asistenciales o culturales de cada Confesión concreta, su organización, etc574. A estas notas pueden añadirse otras como son la consistencia de la creencia que se transmite, su posibilidad de enriquecer a la opinión pública con otras creencias ya existentes, su implantación en un territorio concreto,... Lo que está claro es que no puede negarse la posibilidad a las Confesiones de que dispongan de espacios para exponer sus doctrinas e informar de sus acontecimientos y experiencias. En todo caso, no son estas, al menos desde un punto de vista estricto, actividades publicitarias. Con todo, resulta fundamental evitar que los posibles espacios publicitarios religiosos deriven hacia actuaciones de carácter proselitista que favorezcan a los colectivos religiosos más poderosos, en detrimento de la paz religiosa575. De igual modo, y conforme al artículo 14 del Acuerdo Iglesia-Estado de 1.979 sobre enseñanza y asuntos culturales, “el Estado velará para que sean respetados en sus medios de comunicación social los sentimientos de los católicos y establecerá los correspondientes acuerdos sobre estas materias con la Conferencia Episcopal Española”, con lo que resulta preciso, o cuando menos aconsejable, que el gobierno dicte una norma con medidas específicas para asegurar el respeto de los sentimientos religiosos en el ámbito de las programaciones de radio y televisión públicas. Con todo, a pesar de lo indicado, el derecho de acceso no ha sido aún regulado adecuadamente, al menos en lo tocante a las distintas Confesiones reconocidas576. Finalmente, no podemos dejar este tema sin aludir a la opinión expuesta por el profesor GONZÁLEZ DEL VALLE, el cual distingue, de un lado, el derecho a difundir ideas religiosas a través de las emisoras estatales y, de otro, la retransmisión de actos de culto, como la Santa Misa, que sirven para paliar, en cierta medida, la imposibilidad o dificultad de desplazamiento a un templo próximo. Partiendo de esta premisa, estima el citado autor que las actividades de culto pueden ser retransmitidas en tanto en cuanto generen un interés en la audiencia, razón por la cual considera procedente la retransmisión de la Santa Misa y de las procesiones de Semana Santa. Otra cosa es el ejercicio, no de la libertad de culto, sino de la libertad ideológica o religiosa. Tales libertades deberán ejercitarse en la medida en que concurra la demanda de la audiencia y, en todo caso, conforme a criterios de neutralidad577.
Vid. REINA, A., “La programación religiosa en la radiotelevisión pública”, en Anuario de Derecho eclesiástico del Estado, vol. IV, 1.988, pp. 295-296. 575 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad religiosa”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 175. 576 A este respecto, puede verse ROSSELL, J., Confesiones religiosas y medios de comunicación, Universidad de Extremadura. Servicio de Publicaciones, Cáceres, 2.001. 577 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, 4ª ed., Universidad de Oviedo, Oviedo, 1.997, pp. 249-250. 574
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FESTIVIDADES RELIGIOSAS
Tampoco podemos pasar por alto, como cuestión fundamental a analizar, la problemática existente con respecto a los días festivos religiosos. La característica principal de estas festividades, reside en su finalidad de honrar a Dios o servir para conmemorar actos o personas cualificadas por su significado religioso, dando así cumplimiento a ciertas prácticas u observando determinadas abstenciones. La LOLR garantiza en su artículo 2-1.b) el derecho de toda persona a “conmemorar sus festividades”, el cual supone la facultad de intervenir en los ritos correspondientes a la religión profesada y abstenerse, en su caso, de la realización de actividades laborales. La profusión de días festivos establecidos por la Iglesia Católica y por las Federaciones confesionales que han establecido acuerdos con el Gobierno, así como los fijados por las Confesiones inscritas, obliga a que el Estado, en aras a otorgar una eficiente ordenación de la actividad laboral, elabore un calendario anual obligatorio presidido por dicho objetivo. Con carácter general, se establece en España, como día de descanso laboral, el domingo cristiano, así como algunas festividades católicas578. Ahora bien, a tenor del artículo 37-2 del Estatuto de los Trabajadores (Texto refundido por el Real Decreto Legislativo 1/1.995, de 24 de marzo), “2. Las fiestas laborales, que tendrán carácter retribuido y no recuperable, no podrán exceder de catorce al año, de las cuales dos serán locales. En cualquier caso se respetarán como fiestas de ámbito nacional las de la Natividad del Señor, Año Nuevo, 1 de mayo, como Fiesta del Trabajo, y 12 de octubre, como Fiesta Nacional de España. Respetando las expresadas en el párrafo anterior, el Gobierno podrá trasladar a los lunes todas las fiestas de ámbito nacional que tengan lugar entre semana, siendo, en todo caso, objeto de traslado al lunes inmediatamente posterior al descanso laboral correspondiente a las fiestas que coincidan con domingo. Las Comunidades Autónomas, dentro del límite anual de catorce días festivos, podrán señalar aquellas fiestas que por tradición les sean propias, sustituyendo para ello las de ámbito nacional que se determinan reglamentariamente y, en todo caso, las que se trasladen a lunes. Asimismo, podrán hacer uso de la facultad de traslado a lunes prevista en el párrafo anterior. Si alguna Comunidad Autónoma no pudiera establecer una de sus fiestas tradicionales por no coincidir con domingo un suficiente número de fiestas nacionales podrá, en el año que así ocurra, añadir una fiesta más, con carácter de recuperable, al máximo de catorce”. Por ello, habrá de respetarse, en todo caso, el límite legalmente establecido de fiestas anuales. Tal cupo es cubierto, conforme al Real Decreto de 28 de junio de 1.983, Así se establece en el art. 3 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos de 1.979: “El Estado reconoce como días festivos todos los domingos. De común acuerdo se determinará qué otras festividades religiosas son reconocidas como días festivos”. 578
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modificado por otro posterior de 3 de noviembre de 1.989, por los nueve días señalados en él como fiestas de ámbito nacional coincidentes con festividades religiosas católicas, más las tres festividades cívicas de igual ámbito (12 de octubre, 6 de diciembre y 1 de mayo) además de las dos establecidas como de carácter local. El problema más evidente que resulta de este sistema, en una primera aproximación, reside en el hecho de que únicamente responde a las observancias de la religión cristiana, sin tener en cuenta a las demás Confesiones579. Con todo, sólo existe un calendario oficial, que es el que hemos señalado, ya que, al fin y al cabo, en la legislación española el descanso laboral tiene una clara significación secular, habiendo así perdido su carácter de institución religiosa580. A este respecto, conforme a los artículos 12 de los Acuerdos con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE), la Federación de Comunidades Israelitas de España (FCI) y la Comisión Islámica de España (CIE), podrán introducirse cambios dentro del calendario laboral oficial, siempre y cuando exista acuerdo al respecto entre las partes. Las modificaciones irán orientadas tanto en relación al descanso total o parcial, como sobre festividades religiosas, en toda relación laboral, sea con empresa privada, sea con empresa pública. En los ámbitos funcionarial y docente, público y concertado, no se origina mayor problema, ya que la flexibilidad de horarios fundamentalmente, permite llevar a cabo las oportunas adaptaciones, sobre todo en materia de exámenes y pruebas selectivas581.
5.
CEMENTERIOS
Otro ámbito típico de ejercicio de la tutela administrativa, es el referente a la llamada policía de cementerios. Según el profesor GONZÁLEZ DEL VALLE, resulta indudable la naturaleza confesional del calendario, pero su aceptación por parte de los Estados obedece a una cuestión puramente técnica y no confesional; de hecho, aunque el autor considera que, indudablemente, se produce una desigualdad que favorece a las Confesiones cristianas y, entre estas, a la católica, estima que se trata en todo caso de una distinción de hecho y no de derecho, de forma que, si otra Confesión crease un calendario más ventajoso, los Estados lo adoptarían sin dudarlo. Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 256. 580 Así se establece en la STC 19/85, de 13 de febrero, RTC 1.985/19. Esta Sentencia ha sido criticada por GONZÁLEZ DEL VALLE, según el cual, está mal planteada, puesto que evidencia un claro desconocimiento, tanto de nuestro Derecho histórico (por ejemplo, en las Siete Partidas 7,24,5 se ordena respetar el descanso sabático de los judíos) como de la Resolución 36/55 de 25 de noviembre de 1.981 de la Asamblea General de la ONU, que reconoce en su artículo 6, h el derecho a observar los días de descanso conforme a los preceptos de la propia religión. Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., p. 260. 581 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad religiosa”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., p. 177. Así, por ejemplo, el artículo 12-4 del Acuerdo con la Federación de Comunidades Israelitas dispensa a los alumnos judíos de centros de enseñanza públicos y privados concertados, de asistir a clase y a la celebración de exámenes, en sábado o en alguna de las festividades previstas en dicho Acuerdo, a petición propia o de aquéllos que ejerzan la patria potestad o tutela. 579
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A decir verdad, el Derecho mortuorio constituye un sector del Derecho administrativo, que abarca aquella actividad desarrollada por la Administración pública en relación al hecho físico de la muerte. Dicho campo está integrado por normas de rango muy distinto. Así, integra preceptos referentes a la defunción, a las prácticas de sanidad mortuoria, a las inhumaciones, traslados, exhumaciones y reinhumaciones, féretros y vehículos funerarios, empresas funerarias y depósitos funerarios, cementerios, crematorios, sepulcros y panteones. Muchas de estas normas son concretadas posteriormente por los reglamentos municipales. En todo caso, los cementerios son lugares sagrados para las Confesiones, que están sometidos a un régimen especial en el ámbito del Derecho administrativo, en base al servicio público que prestan y a la necesidad de someterlos a una intervención de policía sanitaria. Tal como señala LÓPEZ ALARCÓN, los cementerios tienen gran importancia, en cuanto inmuebles de carácter sagrado que polarizan la piedad de los fieles por sus difuntos, la cual se irradia tanto a las sepulturas como a los símbolos religiosos que las adornan582. Históricamente, como señala el profesor MARTÍNEZ BLANCO, tanto la legislación civil como la canónica aludían al necesario mantenimiento de cementerios católicos y de recintos anejos con entrada independiente, en los cuales se procederá a enterrar los cadáveres de aquéllas personas a las que no se concede sepultura eclesiástica583. Esta situación claramente discriminatoria comenzó a ser cuestionada por la Ley de Libertad Religiosa de 1.967, en la cual (art. 8) se tendía a proteger de manera más adecuada la dignidad de los no católicos y de aquéllos católicos privados de sepultura eclesiástica. Así, se establece en este precepto el derecho que todos los españoles tienen a recibir sepultura conforme a sus convicciones religiosas, llevándose a cabo, a tal efecto, la habilitación de un recinto adecuado para que los no católicos puedan recibir sepultura digna a tenor de aquéllas. A través de esta tendencia de no discriminación, se ha llegado a la situación de equilibrio actual, como pone de evidencia la Ley 49/1.978, de 3 de noviembre, sobre enterramiento en cementerios municipales, en la cual se establece la igualdad absoluta en materia de enterramientos en dichos lugares, sin que sea admisible discriminación alguna al respecto. Sin ir más lejos, el artículo 1 de esta Ley establece: “Los Ayuntamientos están obligados a que los enterramientos que se efectúan en sus cementerios se realicen sin discriminación alguna por razones de religión ni por cualesquiera otras”. 582 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Régimen patrimonial de las Confesiones religiosas”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 770-773. 583 Véanse los cánones 1.205 a 1.214 del Código de Derecho canónico de 1.917 y el artículo 551 del Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de 1.960. Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., p. 116.
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También el Código de Derecho canónico de 1.983 se orienta hacia esta línea584. Otra disposición fundamental a tener en consideración dentro de este campo, es el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria, aprobado por Real Decreto 2.263/1.974, de 20 de julio. A tenor de esta norma, los cementerios son clasificados en virtud de su pertenencia, distinguiéndose así entre públicos, ya sean mancomunados o municipales, y privados, tanto de particulares como propiedad de la Iglesia Católica. Se abandonan así las consideraciones alusivas a criterios puramente confesionales, para llevar a cabo tal clasificación. Los derechos y deberes de cuidado, limpieza, acondicionamiento, distribución y concesión de parcelas y sepulturas, etc., correrán a cargo de los Ayuntamientos en los cementerios municipales (art. 6 RPSM). De hecho, la propia Ley 14/1.986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece, con carácter general, en su artículo 42-3, dentro de las competencias de las Corporaciones Locales: “3. No obstante, los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios: ...e) Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria”. Tanto los cementerios municipales como los particulares o mancomunados públicos en poblaciones de más de 10.000 habitantes, se regirán por su Reglamento de régimen interior, el cual será aprobado por el Gobernador Civil de la provincia previo informe de la Jefatura Regional de Sanidad. Los cementerios pertenecientes a poblaciones de más de 10.000 habitantes, como los privados, tendrán un encargado de su administración, designado por la autoridad municipal correspondiente o por la Entidad o particular de que se trate (art. 61 RPSM)585.
6.
URBANISMO
La policía de cultos resulta igualmente evidente en materia urbanística, en relación con los lugares y edificios sagrados. Así, el Estado tutela los lugares de culto en cuanto se erigen como los medios para llevar a cabo el ejercicio efectivo del culto, en el seno de un régimen de libertad religiosa y de cooperación con el Estado586. Véanse los cánones 1.240 y ss. del mismo. Sobre otras características propias del régimen jurídico de los cementerios, vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., “Régimen económico, patrimonial y fiscal”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 284-285. De igual manera, en referencia a estas cuestiones en materia de minorías religiosas, vid. CIÁURRIZ LABIANO, M. J., “El contenido del derecho fundamental de libertad religiosa”, AA.VV, Tratado de Derecho eclesiástico, EUNSA, Pamplona, 1.994, pp. 456-457. 586 De hecho, conforme a la legislación vigente, las licencias exigidas en el Reglamento de las Corporaciones Locales y en el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, son inaplicables a los lugares de culto. 584 585
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Tal y como expone el profesor GONZÁLEZ NAVARRO, hay un doble aspecto a tener en cuenta en el caso de los espacios sagrados ya que presentan, por un lado, una vertiente puramente física y, por otro, un carácter espiritual que engloba su naturaleza sagrada. Partiendo de esta dualidad, el autor introduce tres conceptos básicos: la hierofanía o manifestación de lo sagrado a través de un objeto profano, la teofanía, la cual existe cuando eso sagrado que se manifiesta es la divinidad, y la cratofanía, que surge cuando es el Poder público el que se manifiesta a través de aquél objeto587. Dentro de las hierofanías, distingue entre los templos o espacios sagrados por antonomasia, por un lado, y los cementerios y columbarios, por otro. Todos ellos, están situados en un territorio municipal determinado y, por tal motivo, son directamente afectados por el urbanismo, cuya acción se proyecta sobre todo el territorio municipal, en cuanto a la ordenación espacial que lleva a cabo588. En cualquier caso, son varias las Sentencias del Tribunal Supremo que reafirman el sometimiento al Derecho urbanístico de la Iglesia Católica y de las otras Confesiones religiosas y de sus entes respectivos. Así, por ejemplo, la STS de 10 de diciembre de 1.984 (RAJ 6.529), alude al hecho de que los artículos 4 y 22 del Concordato de 1.953, no otorgan un estatuto especial para las propiedades de las distintas Comunidades religiosas. Otras decisiones del mismo Tribunal que evidencian la sujeción normativa citada son, entre otras, la STS de 29 de enero de 1.980 (RAJ 286), la STS de 24 de noviembre de 1.984 (RAJ 5.686) y STS de 10 de diciembre de 1.984 (RAJ 6.529)589. Además, los poderes públicos podrán llevar a cabo acciones de fomento -como la cesión de terrenos- o de subvención, dirigidas a la construcción de edificios religiosos590. Dichas actuaciones son, en todo caso, expresión clara de la labor oficial en favor de la libertad religiosa, por cuanto que son enmarcables en la actividad de fomen-
587 Vid. GONZÁLEZ NAVARRO, F., Derecho administrativo español. El acto y el procedimiento administrativos, EUNSA, Pamplona, 1.997, p. 187. 588 Vid. GONZÁLEZ NAVARRO, F., Derecho administrativo español. El acto y el procedimiento administrativos, op. cit., pp. 194-197. 589 Tales resoluciones son aludidas por el profesor MARTÍNEZ BLANCO en su obra, Derecho Eclesiástico del Estado, vol. II, Tecnos, Madrid, 1.993, p. 119, nota 47. 590 Vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., “La cesión gratuita de bienes inmuebles por las Corporaciones Locales a favor de una parroquia”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado (ADEE), vol. II, 1.986, p. 383. También, vid. MARTÍNEZ BLANCO, A., “Cosas y lugares destinados al culto en el Derecho del Estado”, AA.VV., Dimensiones jurídicas del factor religioso. Estudios en homenaje al profesor López Alarcón, Universidad de Murcia, Murcia, 1.987, pp. 286-291. En general, sobre la construcción de templos, su inscripción registral (que defiende como lógica el autor, a pesar de exclusiones anteriores), régimen de inviolabilidad y su tutela, así como servidumbres y acceso a lugares de culto, vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Régimen patrimonial de las Confesiones religiosas”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 759-768.
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to y consiguiente cooperación con las distintas Confesiones religiosas, propias de la vertiente positiva del derecho citado591.
7. OTROS ÁMBITOS DE TUTELA ADMINISTRATIVA Junto a todo lo expuesto, no podemos olvidar, como nos recuerda el profesor LÓPEZ ALARCÓN, la existencia de otras numerosas observancias que, aunque de menor importancia, también entrarían en este campo administrativo de tutela y, por tanto, deben ser reseñadas. Así, alude a las observancias de tipo higiénico, dietético, familiar o cultual, en general, que muchas Confesiones establecen al margen de la liturgia o ritos oficiales propios. A juicio de este autor, todas estas actuaciones quedan amparadas genéricamente por el derecho y por el principio de libertad religiosa, en tanto en cuanto se mantengan dentro de los límites establecidos por el artículo 3-1 LOLR... Dentro de las citadas observancias, destaca fundamentalmente dos: el uso del chador o velo islámico592 y, sobre todo, la denominada protección de alimentos con especial significación religiosa, que integra las prescripciones dietéticas establecidas por algunas Confesiones, para proteger la autenticidad y calidad de los productos alimenticios elaborados conforme a sus respectivas leyes, tal como se desprende de los artículos 14 de los Acuerdos con la FCI y con la CIE, a cuyo tenor se fijan, entre otras cuestiones, las denominaciones a emplear para identificar los productos aludidos, correspondientes a las Confesiones citadas593.
8. ESPECIAL REFERENCIA AL ÁMBITO LABORAL Dejando de lado la problemática -ya analizada- relativa a los denominados días festivos religiosos, de indudable relación con el epígrafe que ahora nos ocupa, resulta oportuno centrarnos, debido a su importancia y repercusión práctica, en las cuestiones referentes a la influencia del derecho de libertad religiosa en las relaciones laborales. 591 Sobre el régimen patrimonial y patrimonio histórico de las Confesiones religiosas, puede verse ALDANONDO SALABERRÍA, I., “Los bienes de las Confesiones religiosas”, AA.VV. (Martín Sánchez, I., coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 249-280. También puede verse sobre este tema, MOTILLA DE LA CALLE, A., “El patrimonio histórico de las Confesiones religiosas”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 1.019-1.088. 592 Resulta interesante el análisis que ofrece el profesor NAVARRO-VALLS, dentro de su estudio de las objeciones de conciencia, acerca de la repercusión que tiene el uso del citado velo islámico, en el campo educativo. Véase NAVARRO-VALLS, R., “Las objeciones de conciencia”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, p. 215, nota 61. 593 Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M., “Tutela de la libertad religiosa”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, op. cit., pp. 178-179.
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De hecho, resulta típico el conflicto entre estas dos esferas concretas ya que, como establece GOTI ORDEÑANA, “aunque la economía parece que sólo mira lo externo, sin embargo, tiende a comprender al hombre total, lo que exige una legislación que proteja el ámbito de la intimidad personal”594. Así pues, el ejercicio de la libertad religiosa en el ámbito de las relaciones laborales, pone en conexión los derechos, constitucionalmente reconocidos, de libertad religiosa y de libertad de empresa. En tal sentido, el problema fundamental reside en determinar si el respeto y ejercicio del derecho de libertad religiosa debe actuar como límite directo y obligatorio en relación al poder del empresario de regular sus relaciones con los trabajadores. A tenor de lo expuesto por CONTRERAS, en los supuestos de conflicto entre los derechos citados, debe primar en todo caso el de libertad religiosa, por cuanto que constituye “un elemento del orden público que actúa como límite a la esfera de autonomía privada propia del empresario”595. Sin embargo, esta primacía no es absoluta, ya que la limitación de las libertades en conflicto no podrá afectar a su intangible núcleo esencial que engloba las facultades que hacen reconocible la libertad en cuestión. En cualquier caso, la armonización de una y otra libertad implicará el respeto de los intereses religiosos de la forma más satisfactoria posible, sin obviar el necesario cumplimiento de las obligaciones laborales de carácter fundamental. Conforme a este último argumento, la solución para las posibles colisiones, vendría dada por el mantenimiento de un equilibrio adecuado entre los principios de libertad personal, por un lado, y de autonomía de empresa, por otro. El primero vendría garantizado por los artículos 16 y 18 de la Constitución, que garantizan la libertad de conciencia y la intimidad de la persona, mientras que el segundo se enuncia en el artículo 38 del mismo texto, cuando se reconoce el desarrollo de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Además de lo dicho, hay que tener en cuenta que, en la práctica, el contrato de trabajo determina en gran medida la forma de vida y la mera subsistencia del trabajador y de las personas integradas en su familia. En lo que respecta a nuestro objeto de estudio, el Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 1/1.995, de 24 de marzo)596 alude textualmente en su artículo 4-2 c), al derecho de los trabajadores “...a no ser discriminados para el empleo o una vez empleados, por razones de sexo, estado civil, por la edad dentro de los límites marcados por esta Ley, raza, condición social, ideas religiosas597 o políticas, afiliación o no a un sindicato, así como por razón de lengua, dentro del Estado español...” GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 814. Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J. M., “La igualdad y la libertad religiosas en las relaciones de trabajo”, Documentación Jurídica, Tomo XVIII, nº 70, 1.991, p. 440. 596 BOE de 29 de marzo. 597 La cursiva es nuestra. 594 595
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En este mismo sentido, se manifiesta el artículo 17-1 del mismo texto cuando afirma: “Se entenderán nulos y sin efecto los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que contengan discriminaciones desfavorables por razón de edad o cuando contengan discriminaciones favorables o adversas en el empleo, así como en materia de retribuciones, jornada y demás condiciones de trabajo por circunstancias de sexo, origen, estado civil, raza, condición social, ideas religiosas o políticas, adhesión o no a sindicatos y a sus acuerdos, vínculos de parentesco con otros trabajadores en la empresa y lengua dentro del Estado español”. A mayor abundamiento, el artículo 1-1 del Convenio 111 de la OIT establece textualmente: “A efectos de este Convenio el término “discriminación” comprende: a) Cualquier distinción, exclusión o preferencia basados en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo o la ocupación”. Queda claro en todo caso, a la luz de estos preceptos, el ámbito de protección de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos y, entre ellos, el de libertad religiosa, que abarca tanto las relaciones de carácter público como las privadas. Asimismo, se entiende que, cuando tiene lugar la discriminación, se produce una transgresión tanto del derecho de igualdad como del aludido, de libertad religiosa. Según establece CONTRERAS MAZARÍO, la prohibición de la no discriminación religiosa tiene como elementos constitutivos la existencia de un trato diferenciado de un trabajador, por parte del empresario, en relación con un grupo o la totalidad de los restantes empleados de la empresa, en base a las ideas religiosas o políticas ostentadas por él y, en segundo término, la concurrencia de una falta de justificación en dicho trato diferenciado, de forma que resulta reprobado por el ordenamiento jurídico, en cuanto se haya producido una violación del derecho de libertad ideológica o religiosa del trabajador en cuestión598. En cualquier caso, el factor religioso puede dar lugar a situaciones conflictivas en lo que a las relaciones laborales se refiere, sobre todo en los supuestos de pertenencia a una determinada Confesión cuyas normas pongan en entredicho la idoneidad del trabajador para el desempeño de un puesto laboral determinado599. Así, si bien en principio y como hemos señalado, la religión no es -ni debe sertenida en cuenta para contratar al personal de una empresa, la no obligación de decla598 Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J. M., “La igualdad y la libertad religiosas en las relaciones de trabajo”, Documentación Jurídica, op. cit., p. 342. 599 O, como muestra una de las últimas resoluciones del Tribunal Constitucional, el citado factor religioso genera también conflictos en materia de Seguridad Social. Vid. STC de 4 de junio de 2.001, RTC 2.001/8858.
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rar las creencias propias en el momento de celebración del contrato, supone también que, con posterioridad, el trabajador que no haya efectuado tal manifestación previa, no podrá tratar de hacer valer la reclamación dirigida al establecimiento de las condiciones necesarias para el adecuado cumplimiento de sus obligaciones religiosas. De este modo, como afirma GOTI, “...la relación económica que juega en todo contrato de trabajo, aunque sea de rango inferior al derecho fundamental de libertad religiosa, sin embargo, actúa con un poder absoluto en la relación laboral y si no se ha puesto como cláusula contractual no se puede esgrimir para la no realización de una actividad propia del trabajo”. Por tal motivo, continúa en su exposición el autor citado, “...no es justificante la desobediencia derivada de la libertad de conciencia, pues si no consta como cláusula del contrato de trabajo no se puede alegar después del incumplimiento como motivo de defensa”600. Como establece el Tribunal Constitucional en su Sentencia 19/85, “aunque es evidente que el respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas garantizados por la Constitución es un componente esencial del orden público, y que, en consecuencia, han de tenerse por nulas las estipulaciones contractuales incompatibles con este respeto, no se sigue de ahí, en modo alguno, que la invocación de estos derechos o libertades pueda ser utilizada por una de las partes contratantes para imponer a la otra las modificaciones de la relación contractual que considere oportunas”601. A propósito de esta sentencia, el profesor NAVARRO-VALLS establece con acierto que la discrecionalidad del empresario no debe ser absoluta, sino razonable. Por ello, sólo puede rechazarse la pretensión del trabajador si genera un grave perjuicio para la empresa602. Dicho de otro modo, éste es el único límite aplicable para determinar la aceptación o rechazo de las pretensiones alegadas por el trabajador603. En relación al mismo fallo, estima GONZÁLEZ DEL VALLE que, frente al argumento expuesto en la sentencia, señalando que la pretensión de ser dispensado de las obligaciones no religiosas, implica solicitar un trato de favor y no igualitario, debe entenderse, a la luz del artículo 2-1 b) LOLR, que el derecho a conmemorar las propias festividades religiosas forma parte del contenido esencial del derecho de libertad religiosa604. Con todo, resulta del todo punto evidente, el hecho de que el derecho fundamental de libertad religiosa deberá estar suficientemente garantizado en las distintas fases de establecimiento, desarrollo y terminación de las relaciones laborales. Así, en la fase precontractual, la garantía del derecho que nos ocupa, implica tanto el derecho a no ser discriminado para el empleo por ideas o motivos religiosos, como GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., p. 823. Vid. STC 19/85, de 13 de Febrero, RTC 1.985/19, Fto. Jco. 1º. 602 Vid. NAVARRO-VALLS, R., “Las objeciones de conciencia”, AA.VV, Derecho eclesiástico del Estado español, 4ª ed., EUNSA, Pamplona, 1.996, pp. 213-214. 603 Vid. NAVARRO-VALLS, R.-PALOMINO, R., “Las objeciones de conciencia”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, op. cit., pp. 1.144-1.145. 604 Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, 4º ed., op. cit., pp. 259260. También puede verse MUÑIZ CALAF, B., “Descanso semanal y festividades religiosas”, Derecho y opinión, vol. 2, 1.994, pp. 71-82. 600 601
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el hecho de no tener que adherirse necesariamente a la visión del mundo propia de la empresa en cuestión, renunciando igualmente a los derechos que la Constitución reconoce. Sólo resulta admisible, como hemos señalado anteriormente, el compromiso de aceptación de una ideología concreta en la ejecución de la prestación laboral, una vez iniciada tal relación. Ya en la fase contractual, como establece CONTRERAS, deberá considerarse una triple perspectiva en lo referente a los aspectos externos de la libertad religiosa en su conexión con la actividad laboral. Así, no podemos perder de vista tanto la referencia a la libertad de expresión de las opiniones religiosas, como el ejercicio de las actividades de carácter religioso en el seno de la empresa, y la compatibilidad entre el cumplimiento de los deberes religiosos y el de los deberes laborales605. Se reconoce, en general, el ejercicio de actividades religiosas dentro de la empresa, si bien no debe entenderse éste como un derecho ilimitado, sobre todo, durante el período de desarrollo de la prestación laboral. Por último, en la fase de extinción del contrato, hay que tener en cuenta, en lo que a nuestro objeto de estudio se refiere, la posible alegación de motivos religiosos para extinguir la relación laboral, lo cual está absolutamente prohibido por vulnerar los derechos del trabajador reconocidos en la Constitución. Así, el despido sería nulo a todos los efectos. La carga de la prueba relativa al mismo implica, en este caso, una protección cualificada del trabajador, de forma que el empresario deberá probar la ausencia de toda discriminación en su actuación. Si se alega un cambio de creencias en el trabajador, cuestión que ya hemos apuntado con anterioridad, no basta sólo con probar dicha situación para legitimar la extinción del contrato laboral, sino que, además, deberá demostrarse que el cambio repercute en las obligaciones laborales de los trabajadores, imposibilitándolas, y que no existe vía alguna para compaginar ambas cuestiones satisfactoriamente. Caso aparte son las llamadas empresas de tendencia, donde la ideología de la institución condiciona la contratación del personal, de forma que la autonomía privada queda subordinada en tal caso a la necesaria aceptación de la orientación ideológica de la empresa en cuestión606. Este tipo de instituciones integra fundamentalmente a los partidos políticos, sindicatos y organizaciones religiosas, si bien podrían incluirse también en el citado concepto a aquellas entidades que bajo un mismo proyecto ideológico, se ocupan de la 605 Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J. M., “La igualdad y la libertad religiosas en las relaciones de trabajo”, Documentación Jurídica, op. cit., p. 202. 606 Posibilidad admitida por el Convenio 111 de la OIT el cual, al referirse a los casos de discriminación en el empleo (art. 2-1) excluye de los mismos “las distinciones, exclusiones o preferencias exigidas para un empleo determinado”, en virtud de las características propias del trabajo en cuestión.
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promoción de determinadas ideas, como es el caso de diversos centros de enseñanza y de ciertas empresas de información. La importancia de los conflictos entre la libertad religiosa y las relaciones laborales se pone de relieve sobre todo en los casos de contratación de personal en centros privados de enseñanza. Ahora bien, mientras que en los centros no subvencionados se admite sin ambages la facultad del poder de dirección para contratar o rescindir los contratos celebrados libremente, en los de carácter concertado, entiende el Tribunal Constitucional que la Administración deberá regular las facultades de la dirección para seleccionar el profesorado más adecuado, estableciendo el equilibrio necesario a este respecto607. Quizá el mayor problema se plantea en los centros de enseñanza privada con carácter propio donde, durante la impartición de las clases, el profesor puede apartarse e incluso oponerse a la ideología del centro en cuestión. Surge así un conflicto entre la libertad de cátedra y expresión del docente y el derecho del titular del citado centro a establecer un ideario608. Este último estará sujeto al sistema de autorización administrativa reglada. Así, la Administración controla si el mismo se ajusta o no a los principios que han de inspirar la educación conforme al artículo 27-2 CE, si bien no es competente para fijar la forma en que se articula tal derecho con los derechos de los otros miembros de la comunidad educativa, ni para solucionar los conflictos que se susciten, cuestión esta que será competencia exclusiva de los Tribunales609. 607 STC 77/1.985, de 27 de junio, BJC 51, p. 820. FJ 24º Sobre criterios de selección de personal y procedimiento a tal efecto en centros concertados, véase GOTI ORDEÑANA, J., Sistema de Derecho eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 821-822. 608 Cuestión que no se plantea en el caso de los centros de enseñanza pública, como así nos recuerdan los profesores MARTÍN SÁNCHEZ y MORENO BOTELLA, en su artículo “Laicidad y enseñanza: problemas actuales”, Secularización y laicidad en la experiencia democrática moderna, (Goti Ordeñana, J. coord.), Librería Carmelo, San Sebastián, 1.996, pp. 243-250. De hecho, como establece GONZÁLEZ DEL VALLE, los centros públicos deben adoptar una postura de neutralidad, como actitud propia de los titulares de los distintos puestos docentes. Este término no es equiparable al de libertad, ya que no resulta tan amplio, pero sí se le acerca bastante, siendo así aplicable a la educación y a los medios de comunicación social dependientes del Estado. Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., “La enseñanza religiosa”, AA. VV., Tratado de Derecho eclesiástico, Eunsa, Pamplona, 1.994, pp. 1.004-1.005. Sobre educación e ideario de centros docentes, vid. SUÁREZ PERTIERRA, G., “Reflexiones acerca de la relación entre libertad de enseñanza e ideario de centro educativo”, Anuario de derechos humanos, vol. II, 1.983, pp. 627-644, el cual aboga por la restricción del derecho a establecer un ideario, por cuanto que la escuela no puede quedar excluida del pluralismo ideológico y religioso. De igual manera, vid. LORENZO, P. de, “En torno al ‘carácter propio´ de los centros docentes”, Humana Iura, vol. IV, 1.994, pp. 110-117, el cual estima que el derecho a establecer un ideario es fruto de la libertad de enseñanza, cuestión esta que GONZÁLEZ DEL VALLE discute, por cuanto considera que un centro privado goza de libertad religiosa e ideológica frente a la imposición estatal de que son objeto los centros públicos, siendo así la cuestión del ideario una verdadera manifestación de aquélla libertad, en materia de enseñanza. Vid. GONZÁLEZ DEL VALLE, J. M., Derecho eclesiástico español, op. cit., pp. 399-400 (nota 24). 609 Vid. MORENO BOTELLA, G., “La libertad de enseñanza”, AA.VV. (Martín Sánchez, I., coord.), Curso de Derecho Eclesiástico del Estado, op. cit., pp. 339-340.
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En tal sentido, el Tribunal Constitucional estima que la libertad del profesor es, en todo caso, libertad en el puesto de trabajo que ocupa y, por ello, ha de ser compatible con la libertad religiosa del centro, del que forma parte el ideario610. El problema reside en establecer cuándo el tipo de ideología que tiene un centro concreto, ha sido lesionado por la acción de un profesor determinado. Así pues, hay que fijar un límite a partir del cual se entienda que se ha producido una desviación con respecto a la ideología de un centro con carácter propio . Si tal límite es efectivamente traspasado, se origina una causa de despido del profesor, al vulnerar el contrato de trabajo inicialmente suscrito. En otro caso, estaríamos ante una situación de despido improcedente.
Vid. SSTC 5/81, de 13 de febrero, Fto. Jco. 10º, RTC 1.981/5 y 77/85, de 27 de junio, Fto. Jco. 9º, RTC 1.985/77. 610
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PARTE PRIMERA EL DERECHO FUNDAMENTAL DE LIBERTAD RELIGIOSA SECCION PRIMERA ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL 1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 5 2. EVOLUCIÓN DESDE LA ANTIGÜEDAD HASTA NUESTROS DIAS ........................ 6 3. LA LIBERTAD RELIGIOSA EN LA DOCTRINA DE LA IGLESIA CATOLICA. EL CONCILIO VATICANO II .............................................................................................. 23 3.1 Evolución doctrinal previa al Concilio Vaticano II .................................................. 23 3.2 El Concilio Ecuménico Vaticano II ........................................................................... 28 3.3 Situación actual ......................................................................................................... 31 4. EL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA ................................................................................................................... 32 4.1 Introducción ............................................................................................................... 32 4.2 Evolución constitucional anterior a la Constitución actual .................................... 33 4.2.1 El Estatuto de Bayona de 1.808 ....................................................................... 33 4.2.2 La Constitución de Cádiz de 1.812 .................................................................. 34 4.2.3 La Constitución de 1.837 .................................................................................. 36 4.2.4 La Constitución de 1.845 .................................................................................. 37 4.2.5 La Constitución nonata de 1.856 ...................................................................... 38 4.2.6 La Constitución de 1.869 .................................................................................. 39 4.2.7 El proyecto de Constitución federal de 1.873 ................................................. 42 4.2.8 La Constitución moderada de 1.876 ................................................................. 43 4.2.9 La Constitución republicana de 1.931 .............................................................. 44 4.2.10Las Leyes Fundamentales ............................................................................... 48 4.3 La libertad religiosa en la Constitución española de 1.978 .................................... 50 5. NORMATIVA VIGENTE: LA LEY ORGÁNICA DE LIBERTAD RELIGIOSA DE 1.980 ....................................................................................................................... 53
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5.1 Situación anterior. La Ley de Libertad Religiosa de 1.967153 ............................... 53 5.2 La Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 5 de julio de 1.980 ............................... 56 a) Artículo primero ...................................................................................................... 57 b) Artículo segundo .................................................................................................... 58 c) Artículo tercero ....................................................................................................... 60 d) Artículo cuarto ........................................................................................................ 61 e) Artículo quinto......................................................................................................... 61 f) Artículo sexto ........................................................................................................... 64 g) Artículo séptimo ..................................................................................................... 65 h) Artículo octavo ....................................................................................................... 68 SECCIÓN SEGUNDA ANÁLISIS DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA EN ESPAÑA 1. INTRODUCCIÓN. DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO ................................................ 71 1.1 Consideraciones preliminares. Distinción de figuras afines ................................. 71 1.2 Concepto del derecho de libertad religiosa en el Derecho español ...................... 76 1.3 El principio de libertad religiosa .............................................................................. 82 2. FUNDAMENTO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA ................................. 84 3. NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA ................. 87 4. CONTENIDO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA ..................................... 88 4.1 Derechos individuales .............................................................................................. 91 4.2 Derechos colectivos ................................................................................................. 94 5. SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA ....... 97 6. LÍMITES DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA .............................................. 99 PARTE SEGUNDA TUTELA JURÍDICA DE LA LIBERTAD RELIGIOSA EN EL DERECHO ESPAÑOL SECCION PRIMERA GARANTIAS INSTITUCIONALES, JURISDICCIONALES Y EXTRAJUDICIALES 1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 109 2. GARANTÍAS INSTITUCIONALES .............................................................................. 111 2.1 Clasificación de estas garantías ............................................................................. 111 2.2 Análisis del contenido esencial del derecho de libertad religiosa ...................... 112 3. GARANTÍAS JURISDICCIONALES ........................................................................... 117 3.1 Amparo ordinario. El marco establecido por la Ley de protección jurisdiccional de los derechos de la persona de 1.978 ........................................ 118 3.2 El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en la Ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa ................................... 125
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3.3 Jurisdicción constitucional ..................................................................................... 129 3.4 La protección internacional: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ......... 132 4. GARANTIAS EXTRAJUDICIALES: EL DEFENSOR DEL PUEBLO462 ............... 150 4.1 Importancia y funciones de la institución .............................................................. 150 4.2 LA LIBERTAD IDEOLÓGICA, RELIGIOSA Y CULTO, EN LOS INFORMES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO .............................................................................. 152 SECCIÓN SEGUNDA TUTELA PENAL. DELITOS EN TORNO AL HECHO RELIGIOSO 1. PERSPECTIVA HISTÓRICA ....................................................................................... 159 1.1 Desde sus inicios hasta el siglo XIX ..................................................................... 160 1.2 El siglo XX: evolución en los Códigos penales españoles496 ........................... 163 2. REGULACIÓN PENAL ACTUAL. LA LEY ORGANICA 10/1.995 DE 23 DE NOVIEMBRE .............................................................................................................. 170 2.1 Elementos jurídicos intervinientes. El bien jurídico protegido ............................ 170 2.2 Tipología actual ....................................................................................................... 173 SECCION TERCERA TUTELA ADMINISTRATIVA. POLICIA DE CULTOS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 187 EL DERECHO DE REUNIÓN ...................................................................................... 188 LIBERTAD RELIGIOSA Y DERECHO DE INFORMACIÓN ..................................... 190 FESTIVIDADES RELIGIOSAS................................................................................... 194 CEMENTERIOS ........................................................................................................... 195 URBANISMO................................................................................................................. 197 OTROS ÁMBITOS DE TUTELA ADMINISTRATIVA ................................................ 199 ESPECIAL REFERENCIA AL ÁMBITO LABORAL .................................................. 199
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................... 207 ÍNDICE ................................................................................................................................. 225
